N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 13

(Rectifié)

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

PRÉVENTION DES RISQUES

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Rapporteur spécial : M. Jacques PÉLISSARD

Député

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SYNTHÈSE 5

INTRODUCTION 7

I.– PRÉVENTION DES RISQUES : UN PROGRAMME AUX ENJEUX PRIORITAIRES 9

A.– UN PROGRAMME AMBITIEUX 9

1.– Une progression substantielle des crédits en 2010 9

2.– Les prévisions pour 2010 et 2011 10

3.– Les objectifs et les indicateurs de performance 11

B.– LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DES POLLUTIONS 15

1.– La principale action du programme 16

2.– Les plans de préventions des risques technologiques 18

3.– Le rôle accru de l’ADEME 19

4.– Deux indicateurs principaux de la mission 21

a) Le contrôle des installations classées 21

b) La collecte sélective et le recyclage des déchets ménagers 22

C.– LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES 23

1.– La prévention des risques naturels 23

a) 7 500 communes couvertes par un PPRN 23

b) Le rôle accru du « fonds Barnier » 24

2.– Les risques hydrauliques 25

D.– LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET LA RADIOPROTECTION 26

1.– Des crédits en hausse de 7,9 % 26

2.– Un total de 1 800 inspections effectuées en 2008 27

3.– Les événements dans le domaine nucléaire en 2008 et au premier semestre 2009 28

E.– LA GESTION DE L’APRÈS-MINE 30

1.– La stabilité des crédits 30

2.– Les performances de la gestion de l’après-mine 31

II.– CONDUITE ET PILOTAGE : PROGRAMME SUPPORT DES RÉFORMES ISSUES DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES 33

A.– LE PROGRAMME DE SOUTIEN DE L’ENSEMBLE DU MINISTÈRE 33

B.– LA POURSUITE DE LA RÉORGANISATION DU MINISTÈRE 36

C.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2010 39

1.– Les dépenses de personnel du ministère 40

2.– la politique immobilière du ministère 41

3.– L’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires 42

D.– L’UN DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PRINCIPAUX DE LA MISSION 43

EXAMEN EN COMMISSION 47

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 96 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

I.– Le programme n° 181 Prévention des risques s’articule autour de quatre priorités environnementales : prévention des risques technologiques et des pollutions, prévention des risques naturels et hydrauliques, gestion de l’après-mines, sûreté nucléaire et radioprotection.

Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit de porter ses crédits à 348,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 308,2 millions d’euros en crédits de paiement, soit une hausse substantielle de 30 % sur un an. Cette très forte progression reflète l’ambition du Gouvernement. Elle doit permettre le financement des mesures du Grenelle de l’environnement dans le domaine des risques environnementaux, notamment par l’intermédiaire de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui voit ses moyens significativement renforcés.

Ces dotations budgétaires ne sont qu’une composante de l’éventail des moyens mis au service de la politique de prévention des risques :

− le programme bénéficie de crédits de soutien en provenance du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer à hauteur de 307,4 millions d’euros et de 18 millions d’euros en provenance de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (programmes Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture) ;

− les fonds de concours attendus en 2010 sont de 16,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 15,1 millions d’euros en crédits de paiement ;

− les dépenses fiscales contribuant à titre principal au programme s’élèvent à 45 millions d’euros. La dépense fiscale Déduction des dépenses de grosses réparations et d’amélioration estimée à 800 millions d’euros pour 2010, contribue de manière subsidiaire au programme ;

− les taxes affectées directement à des opérateurs participeraient à hauteur de 670 millions d’euros au programme : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) bénéficie des 511 millions d’euros de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ; le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) reçoit 157 millions d’euros et l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) est destinatrice de 2 millions d’euros en provenance des redevances biocides ;

Les dépenses de personnel (titre 2) du programme, qui ne concernent que l’action Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour 39,1 millions d’euros, sont en progression de 7,6 %. Le plafond autorisé d’emplois passerait de 339 à 361 ETPT en 2010.

Les cinq principaux opérateurs du programme sont : l’ADEME, l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET), l’Institut national de l’environnement et des risques (INERIS), l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et le groupement d’intérêt public GEODERIS.

II.– Le programme n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durables et de la mer, comprenant 20 actions, rassemble les crédits consacrés aux fonctions stratégiques de définition et de pilotage de la politique du ministère, à la gestion des personnels et aux activités de soutien.

Ce programme se veut le support principal de la réorganisation du ministère au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et du Grenelle de l’environnement.

Le présent projet de loi de finances prévoit de maintenir pour 2010 les crédits à 3 874,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 3 869,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP) soit une très légère contraction, de 0,05 % en autorisations d’engagement et 0,02 % en crédits de paiement, hors fonds de concours.

Cet effort de modération de la dépense est à saluer, car l’essentiel de ces crédits, de l’ordre de 85 %, concerne des dépenses de personnel, dont la dynamique spontanée d’évolution n’a pu être compensée que du fait de la réorganisation en profondeur du ministère.

INTRODUCTION

La mission Écologie, développement et aménagement durables reflète toute l’étendue des compétences exercées par le ministère de l'Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. C’est ainsi qu’elle finance les politiques publiques destinées à la protection de l’environnement, à l’énergie et à la lutte contre le changement climatique, aux infrastructures et aux services de transport, et à la prévention des risques industriels, technologiques et naturels.

Le présent rapport spécial porte sur les crédits des deux programmes Prévention des risques et Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durables et de l’aménagement du territoire de la mission.

Ces deux programmes sont emblématiques de l’action et de l’ambition du Gouvernement dans le domaine du développement durable et de l’écologie. C’est pourquoi ils sont les supports des trois indicateurs principaux de la mission.

Les autres programmes de la mission font l’objet des rapports spéciaux de MM. Marc Goua ⁽¹⁾, Charles de Courson ⁽²⁾ et Hervé Mariton ⁽³⁾.

I.– PRÉVENTION DES RISQUES : UN PROGRAMME AUX ENJEUX PRIORITAIRES

A.– UN PROGRAMME AMBITIEUX

L’État a choisi de mettre au premier rang de ses priorités l’écologie et le développement durable. Le programme 181 Prévention des risques qui reçoit, dans le domaine des risques, les crédits correspondant aux mesures arrêtées à la suite du Grenelle de l’environnement se veut la traduction de cette détermination.

1.– Une progression substantielle des crédits en 2010

Le présent projet de loi de finances prévoit de porter les crédits de ce programme Prévention des risques à 348,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 308,2 millions d’euros en crédits de paiement (CP) soit une hausse très significative de 30 % des crédits. Cette forte progression reflète l’ambition du Gouvernement dans ce domaine.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES
HORS FONDS DE CONCOURS

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2010

Le programme est organisé autour de quatre grandes priorités environnementales : la prévention des risques technologiques et des pollutions ; la prévention des risques naturels et hydrauliques ; la gestion de l’après-mine ; la sûreté nucléaire et la radioprotection.

Les dotations budgétaires ne sont qu’un élément de la gamme des moyens mis au service de la politique de prévention des risques. Il convient notamment d’observer que :

– le programme bénéficie de crédits de soutien en provenance du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer à hauteur de 307,4 millions d’euros, de 18 millions d’euros en provenance de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (programmes Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture) et de 0,1 million d’euros de la mission Entretien des bâtiments de l’État (programme Gestion des finances publiques et des ressources humaines) ;

– les fonds de concours attendus en 2010 sont de 16,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 15,1 millions d’euros en crédits de paiement ;

– les dépenses fiscales contribuant à titre principal au programme sont comparativement modestes : elles sont évaluées à 45 millions d’euros. La dépense fiscale Déduction des dépenses de grosses réparations et d’amélioration estimée à 800 millions d’euros pour 2010, contribue de manière subsidiaire au programme ;

– les taxes affectées directement à des opérateurs participeraient à hauteur de 670 millions d’euros au programme : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) bénéficierait de 511 millions d’euros de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ; le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) recevrait 157 millions d’euros et l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) 2 millions d’euros en provenance des redevances biocides.

Les dépenses de personnel (titre 2) du programme, portées par la seule action Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et prévues à hauteur de 39,1 millions d’euros, sont en progression de 7,6 %. Le plafond autorisé d’emplois passerait de 339 à 361 ETPT en 2010.

2.– Les prévisions pour 2010 et 2011

À structure constante, les crédits de la mission inscrits dans le présent projet de loi de finances respectent le plafond prévu dans la loi de programmation triennale 2009-2011.

Pour le programme 181, les dotations prévisionnelles pour les années 2010 et 2011 sont les suivantes :

DOTATION PRÉVISIONNELLE ACTUALISÉE 2010-2011
DU PROGRAMME PRÉVISION DES RISQUES

(en millions d’euros)

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

3.– Les objectifs et les indicateurs de performance

Le programme dispose encore cette année de cinq objectifs. Mais le nombre d’indicateurs de performance a été réduit à douze, contre quatorze dans le précédent projet annuel de performance.

L’objectif n° 1 vise à Limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement. Pour atteindre cet objectif, le ministère dispose de plusieurs moyens d’action et principalement :

– l’encadrement réglementaire du fonctionnement des installations ;

– l’instruction d’études d’impact, de dangers ou technico-économiques ;

– l’instruction de plaintes ;

– les contrôles : mesures des niveaux de bruit, mesures des rejets des installations, visites d’inspection (annoncées ou inopinées) des installations classées et vérifications des équipements sous pression et des canalisations en service ;

– les actions de communication pour la diffusion de bonnes pratiques ou l’information des entreprises et des populations.

L’indicateur n° 1.1 mesure le nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection (en ETPT). Les différents types de contrôles opérés par les inspecteurs des installations classées représentent une quantité de travail variable. Une pondération est donc réalisée selon que la visite d’inspection soit approfondie, courante ou rapide, et également en fonction de la nature de l’installation visitée : élevage ou site industriel. Cet indicateur est l’un des trois indicateurs principaux de la mission Écologie, développement et aménagement durables (cf. infra).

L’indicateur Délai moyen d’élaboration d’un PPRT n’a pas été reconduit, ainsi que le directeur général de la Prévention des risques, responsable du programme, l’avait indiqué au Rapporteur spécial, lors de son audition préparatoire au rapport d’information relatif à la performance dans le budget de l’État ⁽⁴⁾. Concernant les plans de prévention des risques technologiques (PPRT), reste l’indicateur n° 1.2 Taux d’approbation des PPRT. Cet indicateur permet de suivre la progression du taux d’approbation de ces plans. L’objectif final est d’approuver 420 PPRT. Le taux d’approbation augmente lentement et apparaît en dessous des prévisions : par exemple, la prévision actualisée pour 2009 est de 5 % de PPRT approuvés pour un objectif de 10 % dans le projet annuel de performances pour 2009. La cible de 85 % de PPRT approuvés en 2012 semble ambitieuse à ce stade.

L’indicateur n° 1.3 Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée concerne les accidents ayant entraîné des dommages corporels dus au gaz (installations domestiques et transport par canalisations). L’objectif en 2012 est de comptabiliser un nombre d’accidents inférieur à la moyenne des trois précédentes années. Les facteurs d’accidents sont nombreux, variés, impliquent parfois des tiers par l’intermédiaire de travaux effectués ou peuvent encore provenir de défaillances techniques. Il a été dénombré 82 accidents en 2007 et 91 en 2008. Pour 2009, la prévision actualisée fait état de 87 accidents. La fréquence de survenue de ces accidents apparaît donc stable sur les trois dernières années.

L’objectif n° 2 vise à Réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement. Afin de limiter l’exposition des personnes, des biens et de l’environnement aux risques et aux nuisances liés aux produits et aux déchets, le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer dispose de plusieurs moyens d’action dont :

– la création de filières de traitements de produits en fin de vie ;

– l’instruction d’autorisation de mise sur le marché de produits biocides.

L’indicateur n° 2.1 Collecte sélective et recyclage des déchets ménagers comprend deux sous-indicateurs : restreint aux déchets d’emballages ménagers à partir de 2010, le Taux de recyclage des déchets d’emballage ménagers concerne l’aspect amont de la politique de gestion des déchets et mesure le développement du recyclage ; le Taux de collecte sélective de déchets d’équipements électriques et électroniques ménagers recouvre le recyclage de ces équipements et le traitement adapté des substances dangereuses qu’ils contiennent. Cet indicateur constitue le deuxième indicateur principal de la mission (cf. infra).

L’indicateur 2.2 expose en euro par m² le Coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l’ADEME. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) participe au financement du traitement des sites pollués dans le cadre de contractualisations avec des conseils généraux. Le coût moyen de réhabilitation des décharges, estimé à 15 euros/m² pour les trois prochaines années, masque de fortes disparités selon les lieux et la nature des travaux à effectuer. Le projet annuel de performances envisage ainsi de détailler cet indicateur selon le niveau d’impact : faible, moyen ou fort. Le Rapporteur spécial approuve cette possible évolution.

Le nouvel indicateur 2.3 Mise en œuvre de la réglementation applicable aux produits chimique comprend deux sous-indicateurs. Le Délai d’instruction des dossiers biocides permet de mesurer l’efficacité du dispositif national d’évaluation des risques et de l’efficacité des produits biocides : en 2007, il fallait 29 mois pour traiter un dossier ; l’objectif cible est de réduire ce délai à 15 mois en 2012. En 2009, la prévision actualisée fait état de 20 mois de délai et est ainsi conforme aux prévisions. Le deuxième sous-indicateur, Nombre d’inspections de contrôle du respect de la mise en œuvre de la réglementation européenne applicable aux produits chimiques (REACH), aux substances biocides, aux fluides frigorigènes, est nouveau : il permet de mesurer l’évolution de la pression de contrôle dans le domaine des produits chimiques, dans un but de protection de l’environnement et de la santé mais aussi de prévention des distorsions de concurrence. Après 200 inspections en 2008 centrées sur les contrôles de produits biocides, quelques 375 inspections devraient être réalisées en 2009. La cible pour 2012 est de 500 inspections de contrôle.

L’objectif n° 3 a pour but de Réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques. Il dispose de deux indicateurs.

L’indicateur 3.1, Nombre de communes couvertes par un PPR, concerne les plans de préventions des risques (PPR). Les sous-indicateurs ont été remaniés à l’exception du Coût moyen d’un PPRN qui a été conservé.

Ainsi le Taux cumulé d’approbation des PPRN par rapport aux PPRN prévus et le Taux cumulé d’approbation des PPRN à forts enjeux (communes de plus de 10 000 habitants) par rapport aux PPRN prévus ont remplacé le sous-indicateur Nombre de communes effectivement couvertes par un PPR approuvé l’année n rapporté au nombre prévu l’année n qui a été abandonné. Ces deux sous-indicateurs nouveaux visent à traduire la capacité des services ministériels à mener le programme national d’élaboration des PPRN. Le taux cumulé d’approbation des PPRN devrait atteindre 64 % en 2009, 68 % en 2010 et 72 % en 2012. Pour les seules communes de plus de 10 000 habitants, le taux d’approbation des PPRN dits à forts enjeux devrait être de 70 % en 2009, 75 % en 2010 et 85 % en 2012. Il est prévu de réaliser 12 500 PPRN sur l’ensemble du territoire, dont 800 sur des communes de plus de 10 000 habitants. En ce qui concerne le coût moyen d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN), qui était de 25 000 euros en 2007 et 2008, la prévision actualisée pour 2009 estime ce coût à 30 000 euros. Il est prévu à 35 000 euros pour 2010 et 2012. L’augmentation envisagée du coût d’élaboration s’explique par la nature des PPRN approuvés en 2007 et 2008, qui concernaient un pourcentage élevé de communes rurales et portaient essentiellement sur le seul risque lié au retrait-gonflement des argiles : la relative simplicité d’élaboration de ces plans explique que leur coût de réalisation soit inférieur à la moyenne.

L’indicateur 3.2 Prévention des inondations est inchangé et comprend trois sous-indicateurs.

Le premier donne le Pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné. Les objectifs assignés à ce sous-indicateur n’ont pour le moment jamais été atteints au cours des années précédentes : 11,4 % en 2008 pour une prévision de 22 % ; 16 % en 2009 (prévision actualisée) pour un objectif de 21 % dans le projet annuel de performances 2009. Le pourcentage de 32 % de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné en 2012 semble donc, à ce jour, relativement ambitieux.

Le deuxième sous-indicateur, Sécurité des barrages : taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique, indique le taux de barrages de classe A, notamment ceux dont la hauteur est supérieure à vingt mètres, à jour de leur revue décennale de sûreté. Là encore, la réalisation reste en deçà des prévisions : le taux s’élève à 65 % pour une prévision de 80 % en 2009. Il convient cependant de constater une réelle progression : en 2008, le taux était de 54 %. La cible pour 2012 est, là encore, ambitieuse avec un taux de 90 % de barrages contrôlés.

Le troisième sous-indicateur évalue la Fiabilité de la carte vigilance crues qui permet à tous d’accéder aux données relatives aux crues prévues ou observées sur les cours d’eau inscrits dans les schémas directeurs de la prévision des crues. La fiabilité de cette carte est en constante amélioration depuis 2007, année où le taux de fiabilité atteignait 74 %. En 2009 il devrait atteindre 79 %. En 2012, l’objectif est de fournir une carte fiable à 88 %.

L’objectif n° 4 vise à Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) met en œuvre le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection au bénéfice du citoyen, qui peut être exposé à la radioactivité comme habitant, riverain, travailleur ou patient.

Cet objectif comprend deux indicateurs.

L’indicateur 4.1 mesure la Maîtrise des délais de publication des décisions de l’Autorité de sûreté nucléaire grâce à deux sous-indicateurs donnant pour une année donnée, le pourcentage des décisions de l’ASN prises dans les délais prévus et le pourcentage des décisions de l’ASN prises avec un délai inférieur à 30 % du délai total. Pour ces deux sous-indicateurs, les objectifs prévus dans les projets annuels de performances ont toujours, jusqu’à présent, été remplis. Ainsi, il devrait être constaté en 2009 comme en 2010, que 85 % des décisions de l’ASN seront prises dans les délais prévus et que 93 % le seront avec un retard inférieur à 30 % du délai total.

L’indicateur 4.2 a été renommé et évalue les Niveau de connaissance de l’ASN et niveau de satisfaction sur sa mission d’information auprès du grand public. L’ASN a mis en place, en 2005, un baromètre destiné à mesurer sa notoriété et la performance de ses actions d’information des publics. Dans le contexte spécifique du nucléaire en France, marqué par une présence forte de l’État, il est en effet nécessaire de mesurer la perception que les Français ont de l’existence d’une instance spécifique et autonome de contrôle du nucléaire civil. Le baromètre de l’ASN prévoit également de mesurer la satisfaction du public averti concernant la communication de l’ASN ; la mission d’informer les publics faisant partie, avec le réglementaire et le contrôle, de ses trois missions essentielles. Pour 2009 et 2010, le niveau de connaissance de l’ASN auprès du grand public devrait être de 28 %. Ce taux devrait donc connaître une certaine stabilité après avoir fortement crû entre 2007 et 2008, passant de 21 % à 29 %. Le taux de satisfaction sur les informations fournies par l’ASN auprès des personnes la connaissant reste également stable, et devrait atteindre 24 % en 2009 et 2010.

L’objectif n° 5 Mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation qui vise à permettre l’arrêt de l’exploitation minière dans les meilleures conditions possibles a lui aussi été redéfini :

Deux indicateurs ⁽⁵⁾ sont associés à cet objectif.

Le nouvel indicateur n° 5.1 Cartographie du risque présenté par les anciennes concessions minières et défaillance des installations hydrauliques de sécurité comprend deux sous-indicateurs :

Le premier sous-indicateur donne le pourcentage des études d’aléas approfondies réalisées suite à l’inventaire des risques miniers.

Le deuxième sous-indicateur récapitule le nombre de défaillances sur les installations hydrauliques de sécurité ayant généré une indisponibilité supérieure à deux heures.

Enfin l’indicateur n° 5.2 évalue la Maîtrise de la mise en sécurité en termes de coûts et de délais en donnant l’écart moyen en pourcentage entre les devis et les coûts des travaux in fine pour les chantiers achevés dans l’année.

B.– LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DES POLLUTIONS

Prévenir les risques technologiques et les pollutions et maîtriser les effets des processus industriels et de leurs produits et déchets sur l’environnement et la santé restent des objectifs prioritaires de l’État.

Cette action s’appuie notamment sur la réalisation d’une série de plans d’actions gouvernementaux, dont le plan national Santé-Environnement, le plan de renforcement de la prévention des risques technologiques et le programme stratégique 2008-2012 de l’inspection des installations classées.

La mise en œuvre de cette action mobilise la Direction générale de la prévention des risques et les services déconcentrés.

1.– La principale action du programme

L’action Prévention des risques technologiques et des pollutions qui représente 55,5 % des autorisations d’engagements du programme, voit ses crédits portés à 193,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 147,8 millions d’euros en crédits de paiement.

Plus de la moitié des dépenses imputées sur cette action, 99,75 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, concerne les subventions pour charges de service public à destination des opérateurs. Ainsi il est prévu que :

– l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) reçoive 42,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement ;

– l’Institut national de l’environnement et des risques (INERIS) perçoive 32,25 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement ;

– 6,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement soient attribués à l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) ;

– le Bureau des recherches géologiques et minières (BRGM) ainsi que l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) bénéficient chacun de 8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 7,5 millions d’euros en crédits de paiement ;

– l’Institut de veille sanitaire (INVS) perçoive 2,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d’euros de crédits de paiements.

La hausse de ces subventions pour charges de service public est substantielle : elles ont quasiment doublé par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Cette forte augmentation est essentiellement imputable à la subvention allouée à l’ADEME, qui augmente de plus de 32,5 millions d’euros par rapport à 2009, notamment du fait du financement des mesures liées au Grenelle de l’environnement mais également du fait de celles liées au plan de relance de l’économie (cf. infra).

Les dépenses d’investissement pour immobilisations corporelles de l’État (mise en place des observatoires du bruit) et incorporelles de l’État (système d’information de l’inspection des installations classées) sont prévues à hauteur de 1,4 million d’euros.

Les principaux autres postes de dépenses sur cette action sont résumés dans le tableau suivant.

PRÉVENTION DES RISQUES :
DÉPENSES DIVERSES DE FONCTIONNEMENT ET D’INTERVENTION

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2010

Les montants dégagés sur cette action au titre du Grenelle de l’environnement représentent 72,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 70,4 millions d’euros en crédit de paiement.

Le tableau suivant présente la synthèse des mesures liées au Grenelle de l’environnement.

PRÉVENTION DES RISQUES :
SYNTHÈSE DES MESURES LIÉES AU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2010

En 2011, les crédits de paiement affectés au Grenelle de l’environnement devraient représenter 142,6 millions d’euros.

2.– Les plans de préventions des risques technologiques

Parmi les objectifs principaux de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, figure une meilleure prise en compte de ces risques autour des sites SEVESO « seuil haut » (à hauts risques), notamment par la création des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). La loi prévoit également de renforcer la concertation avec les acteurs internes et externes de l’entreprise par la création des comités locaux d’information et de concertation (CLIC).

Le dispositif réglementaire concernant la maîtrise des risques technologiques et la maîtrise de l’urbanisation autour de ces établissements a été achevé en 2005.

Les 420 PPRT à élaborer concernent environ 650 établissements industriels SEVESO « seuil –haut » recensés au 1^er janvier 2009 et plus de 900 communes.

Par circulaire du 26 janvier 2009, le ministre d’État, ministre de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer a demandé aux préfets que la quasi-totalité des PPRT soit prescrite à la fin de l’année 2009 et que 80 % d’entre eux soient approuvés à la fin de l’année 2010. Cette demande va au-delà de l’objectif fixé dans le projet annuel de performance qui prévoit 40 % de PPRT approuvés en 2010. Au 31 juillet 2009, 13 plans avaient été approuvés et 189 autres prescrits. L’objectif des 10 % de PPRT approuvés en 2009 ne devrait pas être atteint.

Tous les comités locaux d’information et de concertation prévus sont aujourd’hui en place.

Par ailleurs, l’achèvement de l’examen des études de dangers en application de la directive SEVESO 2 par les services de l’inspection des installations classées (directions régionales de l’industrie de la recherche et de l’environnement, directions régionales de l’environnement de l’aménagement et du logement et Service technique interdépartemental d’inspection des installations classées) s’est traduit par de nombreux investissements de réduction des risques à la source. À titre d’exemple, 300 millions d’euros auront été investis dans les établissements SEVESO « seuil haut » au cours de l’année 2009.

La multiplication d’incidents et d’accidents survenus ces dernières années a justifié à la fin de l’année 2008, une démarche de maîtrise des effets du vieillissement dans les installations industrielles. Le premier objectif est de définir un plan d’actions pour la fin de l’année 2009 comprenant notamment des guides de bonnes pratiques, des engagements des industriels et une refonte de la réglementation. À cet effet, pas moins de six groupes de travail mobilisant près de cent trente personnes ont été créés.

3.– Le rôle accru de l’ADEME

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), placée sous la tutelle conjointe du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer et du ministère de la Recherche, concourt à la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de l’environnement, de l’énergie et du développement durable. Le rôle clé de l’agence, dans la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, a été confirmé par un décret du 28 mai 2009 modifiant les articles du code de l’environnement qui en fixe les missions, l’organisation et le fonctionnement.

Le présent projet de loi de finances prévoit près de 108 millions d’euros de subventions pour charges de service public au bénéfice de l’ADEME, en provenance de plusieurs programmes de la mission Écologie, développement et Aménagement durable et de la mission Recherche et enseignement supérieur.

SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC AU BÉNÉFICE DE L’ADEME (PLF 2010)

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2010

En 2009, les subventions pour charges de service public à destination de l’ADEME s’élevaient à 53 millions d’euros. Le doublement de ces subventions observé depuis le projet de loi de finances 2009 doit évidemment se lire comme une reconnaissance du renforcement du rôle de l’ADEME, notamment dans le cadre du Grenelle de l’environnement.

Au titre du programme 181, l’ADEME contribue uniquement à la réalisation de l’action Prévention des risques technologiques et des pollutions. La dotation de 42,5 millions d’euros se décompose entre ce qui procède du Grenelle de l’environnement, soit 32,5 millions d’euros pour le traitement des sites et sol pollués et des actions de prévention et de valorisation des déchets d’une part, et la reconduction de la dotation de l’établissement pour 10 millions d’euros d’autre part.

À côté des crédits budgétaires, l’ADEME bénéficie également de l’affectation d’une fraction de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) prévues à hauteur de 511 millions d’euros en 2010.

Ces ressources sont mobilisées pour financer les activités fondamentales de conseil, d’animation et de soutien menées par l’ADEME à hauteur de 242 millions d’euros. Elles servent également au financement des mesures du Grenelle de l’environnement et notamment le « Fonds chaleur » pour 110 millions d’euros, les « points noirs bruits » pour 30 millions d’euros, le « Plan déchets » à hauteur de 83 millions d’euros et des actions de communication pour 33 millions d’euros. Dans le cadre du plan de relance, 20 millions d’euros seront mobilisés pour mettre en sécurité les sites pollués.

Le nombre d’emplois rémunérés par l’agence devrait s’élever à 1 192 équivalents temps plein (ETP), dont 913 sous plafond opérateur et 279 hors plafond, soit une hausse de 11 ETP par rapport à 2009.

4.– Deux indicateurs principaux de la mission

Le programme 181 et particulièrement l’action Prévention des risques technologiques et des pollutions sont le support de deux indicateurs de performance principaux de la mission : Nombre total pondéré de contrôles des installations classées et Collecte sélective des déchets ménagers.

a) Le contrôle des installations classées

Il y a en France environ 500 000 installations classées, dont 48 000 sont soumises à autorisation préfectorale, délivrée après présentation par l’entreprise d’études d’impact et de dangers qui font l’objet d’une enquête publique. L’autorisation spécifie les mesures destinées à prévenir les graves dangers et inconvénients que présentent les installations. Les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique sont des installations classées pour la protection de l’environnement, soumises aux dispositions du titre I^er du livre V du code de l’environnement.

L’inspection des installations classées réalise l’instruction des demandes d’autorisation, puis le contrôle et le suivi de l’ensemble des installations. En 2008, près de 2 300 autorisations nouvelles ont été accordées, concernant soit des nouvelles installations, soit des extensions, et 3 550 autorisations ont été modifiées.

L’année 2008 a été marquée par un nombre important de contrôles : près de 26 500 visites d’inspection ont été réalisées. Tous les établissements dits « SEVESO seuil haut » ont été inspectés de manière approfondie au moins une fois dans l’année. Les préfets ont par ailleurs pris 3 250 arrêtés de mises en demeure proposées par l’inspection, qui ont été suivis de 420 sanctions administratives. L’inspection a parallèlement transmis 1 410 procès-verbaux aux parquets.

Pour optimiser le travail de l’inspection et dans la logique du plan de relance de l’économie le gouvernement a décidé de créer un nouveau un nouveau régime d’autorisation simplifiée pour les installations classées. C’est l’objet de l’ordonnance n° 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l’enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l’environnement, qui devrait entrer en application au premier trimestre 2010.

L’indicateur Nombre total pondéré de contrôles des installations classées est un ratio qui permet de suivre les résultats de cette action prioritaire. Le calcul de cet indicateur bénéficie d’une pondération selon la nature de l’inspection (approfondie, courante, rapide), selon les installations contrôlées, selon le caractère inopiné des rejets ou encore en établissant le décompte des suites formelles des contrôles.

Le ratio nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur l’effectif de l’inspection visé est de 25,2 pour 2010. La cible est de 25,8 pour 2012.

Initialement prévu à 26 dans le projet annuel de performances pour 2009, la prévision actualisée fait état d’une révision à la baisse de l’indicateur à 25, soit le ratio observé en 2007. Cependant, cette prévision reste supérieure à ce qui avait été réalisé en 2008 (ratio de 24,4), et semble donc témoigner d’une plus grande mobilisation des services. Cet effort devra nécessairement se poursuivre pour atteindre les objectifs visés dans les prochaines années.

b) La collecte sélective et le recyclage des déchets ménagers

Le Grenelle de l’environnement a instauré un nouvel élan à la politique des déchets notamment en incitant les Français à participer à leur gestion. D’ambitieux objectifs ont été fixés, dont la réduction de 15 % des tonnages de déchets ménagers incinérés ou mis en décharge d’ici 2012. La réalisation de cet objectif passera par :

– une réduction de 7 % par habitant sur les cinq prochaines années de la production annuelle d’ordures ménagères par habitant ;

– le recyclage matière et organique de 35 % des déchets ménagers et assimilés en 2012 et de 45 % en 2015 ;

– le recyclage de 75 % des déchets d’emballages ménagers dès 2012.

Ce dernier taux est le premier sous-indicateur de l’indicateur Collecte sélective et le recyclage des déchets ménagers qui est l’un des indicateurs principaux de la mission. Il a atteint 63 % en 2007 et 2008 ⁽⁶⁾et la cible est de 69 % en 2010. Le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques ménagers qui constitue le second sous-indicateur devrait atteindre 32 % en 2010.

Une trentaine d’engagements de natures différentes ont été retenus lors du Grenelle de l’environnement et seront à mettre en œuvre dans les années à venir. Ils portent notamment sur la réduction de la production des déchets, le développement du recyclage, les plans d’élimination et l’amélioration de l’acceptabilité des installations de gestion des déchets en en renforçant la transparence. Les enjeux majeurs sont la prévention et le recyclage des déchets.

C.– LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES

Cette action bénéficie de 55,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 60,7 millions d’euros en crédits de paiement.

1.– La prévention des risques naturels

a) 7 500 communes couvertes par un PPRN

La prévention des risques naturels concentre pratiquement un tiers des crédits de l’action, soit 18 millions en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Plus de 21 000 communes sont exposées à des risques naturels majeurs menaçant les biens et les personnes. Au 31 décembre 2005, 5 013 communes étaient dotées d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé, à l’exception des plans de surface submersibles (PSS). Au 1er août 2009 ce sont plus de 7 500 communes qui possédaient un PPRN approuvé. Les objectifs ministériels de 5 000 communes couvertes par un PPRN approuvé à la fin 2005 et de 7 000 communes à l’horizon 2010 ont ainsi été atteints.

Par ailleurs, au 1er août 2009 dans plus de 4 000 autres communes, un PPRN est prescrit sans être encore approuvé. Un nouvel objectif de plus de 12 500 communes couvertes par un PPRN approuvé à l’horizon 2013 a été défini par le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.

Le graphique qui suit présente, au plan quantitatif, le rythme annuel de production des documents de prévention.

RYTHME ANNUEL DE PRODUCTION DES PPRN

Source : base de données GASPAR (MEEDDM, DGPR), août 2009 : sont comptabilisées les communes couvertes par des plans de prévention des risques naturels (PPRN) et procédures équivalentes valant PPRN (PER, R111-3 etc.) à l’exception des plans de surface submersibles (PSS)

Il convient de noter l’accélération, tant en prescription qu’en approbation depuis 1995, année de la loi instaurant les PPRN. Le rythme des approbations devrait se maintenir en 2009. Celui des prescriptions devrait poursuivre son ralentissement, la plupart des communes sujettes à des risques naturels importants étant dorénavant en phase d’élaboration de leur PPRN.

b) Le rôle accru du « fonds Barnier »

La politique publique de prévention des risques naturels n’est pas uniquement portée par des crédits budgétaires : le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit « fonds Barnier ») finance également des mesures de prévention, notamment des études et des travaux concourant à la réduction de la vulnérabilité des personnes et à la diminution préventive des dommages et des coûts associés.

Depuis la loi de finances pour 2009, ce fonds est alimenté par un prélèvement maximum de 12 % sur le produit des primes ou cotisations annuelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles figurant dans les contrats d’assurance. Selon les évaluations du présent projet de loi de finances, ce prélèvement devrait atteindre 157 millions d’euros en 2010.

Le Rapporteur spécial avait fait siennes les recommandations de l’Inspection générale de l’environnement et du Conseil général des ponts et chaussées qui, dans leur rapport d’avril 2007 relatif à l’utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs constataient la conformité à la LOLF du mode de financement du « Fonds Barnier », sous réserve de procéder à « une évaluation annuelle des produits du prélèvement ».

Le Rapporteur spécial se félicite de ce que le projet annuel de performances propose cette année une synthèse retraçant la contribution du FPRNM aux opérations éligibles de l’action en 2010 :

PRÉVISION DE LA CONTRIBUTION DU FPRNM EN 2010

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances.

Les réponses au questionnaire budgétaire complètent l’information sur l’utilisation des crédits du « fonds Barnier » notamment en ce qui concerne les plans de prévention des risques naturels :

ÉVOLUTION DU MONTANT DES CRÉDITS AFFECTÉS À L’ÉLABORATION DES PPRN EN INDIQUANT LA RÉPARTITION ENTRE L’ÉTAT ET LE FPRNM :

(en millions d’euros)

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie du développement durable et de la mer

Les crédits du « fonds Barnier » sont également mobilisés dans le cadre de la politique publique de prévention des inondations.

2.– Les risques hydrauliques

La politique publique de prévention des risques intègre les différents domaines relatifs à la prévention des inondations que sont les programmes d’action de prévention des risques liés aux inondations (PAPI), la prévision des crues et la sécurité des ouvrages hydrauliques.

Les crédits prévus en 2010 s’élèvent à hauteur de 37,4 millions d’euros en autorisations d’engagements et 42,7 millions d’euros en crédits de paiement et restent stables par rapport à 2009.

RÉCAPITULATION DES MOYENS FINANCIERS ENGAGÉS PRÉVUS EN 2010

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances

Venant compléter les programmes d’action de prévention des risques liés aux inondations (PAPI) décidés en 2002, de nouveaux PAPI ont été retenus en 2006, et confirmés en 2007, sur certaines zones prioritaires. Ainsi en 2009, 47 PAPI couvrent le territoire national. Les conventions entre l’État et les porteurs de projet de ces PAPI sont signées, et les projets ont largement démarré sur le terrain.

Les PAPI bénéficient de clefs de financement bonifiées. La totalité des engagements pour l’ensemble des 55 PAPI sélectionnés est estimée à près de 1 013 millions d’euros. L’État et le FPRNM y participent à hauteur de 312 millions d’euros sur la période 2003-2013, couverte par différentes conventions (2003-2009 ou 2007-2013). Les conventions signées représentent un montant de 883 millions d’euros, dont 296 millions d’euros de crédits État et FPRNM.

En ce qui concerne la prévision des crues, les 22 services de prévision des crues (SPC) installés à partir de 2002 sur le territoire métropolitain, sont appuyés par le Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations (SCHAPI), service central à compétence nationale de la direction générale de la Prévention des risques sont actuellement opérationnels. Le SCHAPI compte en 2009, 34 agents en provenance des corps techniques et administratifs du MEEDDM, du ministère de l’Agriculture et de la pêche et de Météo-France. Depuis juillet 2008, le SCHAPI est un service central à compétence nationale de la direction générale de la Prévention des risques. Son budget provient exclusivement de la mission Écologie, développement et aménagement durables.

Le réseau SPC-SCHAPI met en œuvre le dispositif de vigilance « crues » depuis le 11 juillet 2006, dont les informations sont disponibles sur le site Internet (www.vigicrues.ecologie.gouv.fr ).

Pour compléter ce dispositif, une procédure de vigilance intégrée « pluie-inondation » est opérationnelle depuis le 6 décembre 2007, en coopération avec Météo-France. Elle permet d’annoncer aux utilisateurs du site, le niveau de vigilance associé aux phénomènes, de fortes précipitations et de crues.

Ces actions sont complétées par le renforcement du contrôle de la sécurité des barrages et des digues.

D.– LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET LA RADIOPROTECTION

1.– Des crédits en hausse de 7,9 %

La finalité principale de cette action est d’assurer un haut niveau de protection des personnes et de l’environnement garanti par les responsables d’activités civiles nucléaires ou à risques radiologiques. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est l’autorité administrative indépendante qui assure au nom de l’État le contrôle de la sûreté nucléaire.

Les crédits portés sur cette action s’élèvent à hauteur de 52,2 millions d’euros en autorisation d’engagements et en crédits de paiement, soit une hausse de 7,9 %.

Outre les 39,1 millions d’euros de dépenses de personnels, 12,5 millions d’euros sont prévus pour couvrir les dépenses de fonctionnement et d’intervention de l’action : information du public (1,85 million d’euros), dépenses informatiques (2,2 millions d’euros), expertise de sûreté et de radioprotection (1,4 million d’euros), formation des ingénieurs (0,5 million d’euros), fonctionnement opérationnel (5,9 millions d’euros) et loyer budgétaire (0,65 million d’euros). Enfin, 0,64 million d’euros sont crédités en vue de financer les commissions locales d’information.

Les seuls emplois inscrits au budget du programme Prévention des risques sont ceux de l’ASN dont le plafond autorisé d’emplois s’élève à 361 ETPT. Ce plafond représente une augmentation de 22 ETPT par rapport au plafond 2009, en raison du caractère prioritaire de cette politique.

Les créations d’emplois demandées tiennent compte des évolutions liées au contexte national et international en matière nucléaire, et notamment :

– de l’existence de nombreux projets d’installations nucléaires et de l’accroissement des sollicitations ;

– du vieillissement des installations existantes et gestion de l’existant ;

– du contrôle du nucléaire de proximité ;

– de la déclinaison de la loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (loi TSN) et de ses exigences en matière de transparence ;

– du transfert à l’ASN des missions liées au contrôle de la sécurité des sources radioactives.

2.– Un total de 1 800 inspections effectuées en 2008

L’ASN est en charge de responsabilités majeures. Pour être efficace, elle doit s’assurer que l’importance et la précision du contrôle qu’elle effectue sont proportionnées aux enjeux de sûreté et de radioprotection.

En application du principe de responsabilité première des exploitants nucléaires et des utilisateurs de rayonnements ionisants, l’ASN s’assure que chaque exploitant ou utilisateur assume convenablement sa responsabilité en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Au cours des dernières années, l’ASN a hiérarchisé ses actions de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Elle intervient directement sur les sujets majeurs, notamment par des inspections fréquentes, programmées ou inopinées. Par ailleurs, l’ASN organise et surveille l’intervention d’organismes agréés sur les sujets plus normalisés, ou réalise des contrôles par sondage.

En 2008, 796 inspections ont été menées sur les installations nucléaires de base (INB), dont 188 à caractère inopiné. Cette même année, 81 inspections des activités de transport ont également eu lieu.

Dans le nucléaire de proximité, l’ASN a organisé son action de contrôle de façon à ce qu’elle soit proportionnée aux enjeux radiologiques représentés par l’utilisation des rayonnements ionisants et cohérente avec l’action des autres services d’inspections. Parmi les quelque 50 000 installations et activités nucléaires concernées, l’ASN a mené en 2008, 1 075 inspections, dont 717 dans le domaine médical, 346 dans le domaine industriel ou de la recherche et 12 dans les autres domaines (radioactivité naturelle renforcée, sols pollués...).

Pour ce qui concerne les organismes et laboratoires agréés, 148 contrôles ont ainsi été menés en 2008, dont 68 inopinés.

En termes d’autorisations et décisions individuelles, l’ASN s’est prononcée en 2008 sur plus de 3 500 demandes d’autorisations dans les domaines du nucléaire de proximité (2 300 dossiers dans le domaine industriel, 600 dans le domaine médical, 400 pour les INB,…).

Enfin, elle a mis en place un dispositif de contrôle interne renforcé qui, sous certaines conditions et sous supervision de l’ASN, définit des opérations que les exploitants peuvent effectuer sans solliciter son autorisation.

3.– Les événements dans le domaine nucléaire en 2008 et au premier semestre 2009

L’Autorité de sûreté nucléaire contribue également à l’information du public.

Les personnes responsables d’une activité utilisant ou mettant en œuvre des rayonnements ionisants sont soumises par la réglementation à une obligation de déclaration de tout incident ou accident susceptible de porter atteinte à la santé des personnes, aux biens ou à l’environnement.

L’ASN définit les critères de déclaration aux pouvoirs publics des événements qui sont jugés « significatifs ». Ces critères sont publiés dans des guides mis en ligne sur le site Internet de l’ASN www.asn.fr .Tous les événements significatifs doivent être déclarés à l’ASN.

L’ASN s’assure que l’exploitant a procédé à une analyse pertinente de l’événement et a pris les dispositions appropriées pour corriger la situation, éviter le renouvellement et s’assurer de la diffusion du retour d’expérience parmi les exploitants.

L’ASN informe le public et les médias de ces événements à travers des avis d’incident, des notes d’information ou des communiqués de presse publiés sur son site Internet.

Afin de faciliter leur perception de l’importance de ces événements, l’ASN utilise l’échelle internationale de classement des événements nucléaires INES (International Nuclear Event Scale).

Cette échelle est destinée à faciliter la perception par les médias et le public de l’importance, en matière de sûreté, des incidents et accidents nucléaires. Elle est destinée à couvrir les événements se produisant dans toutes les installations nucléaires civiles, y compris celles classées secrètes, et pendant le transport des matières nucléaires.

Elle ne constitue pas un outil d’évaluation de la sûreté et ne peut, en aucun cas, servir de base à des comparaisons internationales : en particulier, il n’y a pas de relation univoque entre le nombre d’incidents sans gravité déclaré et la probabilité que survienne un accident grave sur une installation.

L’application de l’échelle INES aux événements relatifs à la sûreté des installations nucléaires se fonde sur trois types de critères qui sont : les conséquences à l’extérieur du site (rejets radioactifs), les conséquences à l’intérieur du site et la dégradation de la défense en profondeur.

Les événements ayant un impact sur la sûreté des installations sont classés selon 8 niveaux (de 0 à 7) suivant leur importance. Les événements des niveaux 1 à 3 sont qualifiés d’incidents, ceux des niveaux supérieurs (4 à 7) d’accidents. Les événements sans importance du point de vue de la sûreté sont classés au niveau 0 et qualifiés d’« écarts ». Les événements relatifs à l’environnement n’étant pas classés dans l’échelle INES, ils sont dits « hors échelle ».

En 2007, 987 événements significatifs ont été déclarés à l’Autorité de sûreté nucléaire.

CLASSEMENT DES ÉVÉNEMENTS SIGNIFICATIFS SURVENUS EN 2008

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie du développement durable et de l’aménagement du territoire

Par ailleurs, 105 événements significatifs liés à l’environnement, classés « hors échelle INES » ont fait l’objet de déclarations de la part des exploitants d’INB. Ce nombre est en hausse par rapport à 2007, notamment suite à d’une sensibilisation par l’ASN de certains exploitants à la déclaration de l’ensemble des écarts.

Au 30 juin 2009, 484 événements significatifs ont été déclarés à l’ASN et classés sur l’échelle INES.

CLASSEMENT DES ÉVÉNEMENTS SIGNIFICATIFS SURVENUS AU 1^ER SEMESTRE 2009

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie du développement durable et de l’aménagement du territoire

Les événements « hors échelle » liés à l’environnement également déclarés se sont élevés à 63.

E.– LA GESTION DE L’APRÈS-MINE

1.– La stabilité des crédits

L’action Gestion de l’après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites vise à limiter l’effet des séquelles éventuelles des exploitations minières sur la sécurité des personnes et des biens. Elle est dotée de 47,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit une très légère hausse de l’ordre de 0,7 %.

Cette action centrée sur les risques potentiels consécutifs à l’activité minière, complète les politiques publiques portées par le programme Énergie et après-mines ⁽⁹⁾qui lui s’articule autour de deux objectifs :

– assurer à l’ensemble des consommateurs la disponibilité en quantité et en qualité de l’énergie qui leur est nécessaire, à des prix compétitifs, tout en contribuant à l’indépendance énergétique et à la cohésion nationales,à la préservation de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique ;

– garantir aux anciens mineurs la préservation de leurs droits après l’arrêt de l’exploitation minière.

L’action est coordonnée au niveau central par le service des risques technologiques de la direction générale de la Prévention des risques.

L’essentiel de ces crédits concerne des subventions pour charges de service public à destination des opérateurs.

Le département Prévention et sécurité minière (DPSM), département dédié du Bureau de recherche géologique et minière (BRGM), chargé d’assurer pour le compte de l’État la maîtrise d’ouvrage déléguée pour la réalisation de travaux de mise en sécurité et la gestion d’installations de sécurité bénéficierait de 31,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en 2010.

Également au titre des subventions pour charges de service public, 6,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement sont prévus pour le groupement d’intérêt public GEODERIS qui regroupe des compétences du BRGM et de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS).

Par ailleurs 7 millions d’euros sont prévus pour financer des travaux de mise en sécurité. Au vu des dossiers en cours, ces dépenses devraient rester stables pour les trois années à venir.

Le financement des indemnisations des dommages résultant d’une activité minière bénéficie de 1,5 million d’euros alors que 800 000 euros sont prévus au titre des expropriations.

Enfin, 180 000 euros sont demandés pour permettre le financement des études nécessaires à l’élaboration des plans de prévention des risques miniers (PPRM). Actuellement, une vingtaine de PPRM sont prescrits mais non approuvés. Cette approbation devrait intervenir dans les trois ans, à raison de six par an. Le coût estimatif d’un PPRM est de l’ordre de 30 000 euros.

2.– Les performances de la gestion de l’après-mine

Pour faire face aux risques présentés par les anciennes exploitations minières et protéger les populations, l’État a décidé, sans attendre la survenue d’incidents, d’anticiper en faisant réaliser par GEODERIS une cartographie des risques présentés par les anciennes concessions minières. La première phase de cet inventaire s’est achevée en 2008 et a permis d’effectuer un diagnostic rapide des 4 516 concessions minières référencées. Il est apparu la nécessité de conduire 94 études d’aléas approfondies.

Le premier indicateur de performance associé à cette action dresse la cartographie du risque présenté par les anciennes concessions minières d’une part et comptabilise les défaillances sur les installations hydrauliques de sécurité d’autre part. En 2010, il est prévu que soient réalisées 45 % des études d’aléas approfondies consécutives à l’inventaire des risques miniers, ce qui semble un objectif modeste. En effet, selon le projet annuel de performances, cet objectif devrait déjà être atteint en 2009 : il est donc raisonnablement envisageable de le dépasser en 2010, sachant que la cible est de 70 % des études d’aléas approfondies réalisées à l’horizon 2012.

Le nombre de défaillances sur les installations hydrauliques de sécurité ayant généré une indisponibilité supérieure à deux heures ne devrait pas excéder 45 en 2010, sachant la prévision actualisée pour 2009 fait état de 50 cas. Là encore, la décroissance régulièrement observée depuis 2008 laisse bon espoir quant à la réalisation de cet objectif.

L’État a également mis en œuvre des politiques de prévention, qui l’amènent parfois à exproprier les biens qui présentent un grave danger pour les occupants, mais également à effectuer des travaux de mises en sécurité.

Le deuxième indicateur de performance associé à cette action mesure la maîtrise de la mise en sécurité en terme de coûts et de délais en calculant l’écart moyen entre les devis et le coût des travaux in fine pour les chantiers achevés dans l’année. Cet écart devrait être inférieur à 6 % en 2010 et la cible pour 2012 prévoit un écart inférieur à 5 %. S’il faut se féliciter de ces résultats, il apparaît cependant risqué de viser un écart encore plus faible entre les devis et le coût des travaux réellement constaté : cela pourrait conduire à augmenter le dimensionnement prévisible de ces travaux.

II.– CONDUITE ET PILOTAGE : PROGRAMME SUPPORT DES RÉFORMES ISSUES DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT ET DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Le programme n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer est mis en œuvre par le secrétariat général du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) au profit de l’ensemble des programmes de politiques publiques portées par le ministère.

Le présent projet de loi de finances prévoit de porter pour 2010 les crédits de ce programme support à 3 874,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 3 869,3 millions d’euros en crédits de paiement soit une très légère baisse de 0,05 % en autorisations d’engagement et de 0,02 % en crédits de paiement, hors fonds de concours.

Cette stabilité des crédits masque cependant de fortes disparités selon les actions du programme.

Notamment, la forte diminution des crédits de l’action Personnels transférés aux collectivités territoriales est en partie compensée par les augmentations conséquentes des crédits des actions Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement et Politique des ressources humaines et formation (Cf. infra le tableau de l’évolution des crédits du programme).

A.– LE PROGRAMME DE SOUTIEN DE L’ENSEMBLE DU MINISTÈRE

Le programme n° 217 rassemble les crédits consacrés :

– aux fonctions stratégiques, avec la définition des politiques du ministère, l’organisation et le pilotage de l’action des services centraux et déconcentrés, la production des fonctions d’évaluation des politiques publiques et des statistiques sur les champs de compétence du ministère, la coordination des actions internationales et communautaires et actions de communication ;

– à la gestion des ressources humaines et de la masse salariale correspondante. Les « actions miroir » du programme retracent les moyens en effectifs qui se déversent dans chacun des programmes. Les responsables de programmes sont pleinement et directement chargés de l’allocation de ces effectifs entre les différents budgets opérationnels de programme ;

– aux activités de soutien, en regroupant l’essentiel des moyens transversaux liés au fonctionnement des services (systèmes d’information, fonctions juridiques et d’expertise, politiques immobilières, moyens de fonctionnement des services) et en étant le support principal de la réorganisation du ministère et de sa mise en œuvre au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et du Grenelle de l’environnement.

Le programme n° 217 assure une triple fonction de définition, de pilotage des politiques et de gestion des moyens correspondants et comporte vingt actions s’appliquant aux domaines de :

– la stratégie, l’expertise et les études en matière de développement durable (action 1) ;

– la fonction juridique (action 2) ;

– la politique et la programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement (action 3) ;

– la politique et la gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques (action 4) ;

– la politique des ressources humaines et de la formation (action 5) ;

– l’action européenne et internationale (action 6).

L’action 7 a pour finalité d’accueillir les emplois et les crédits de personnels de l’administration centrale et des services déconcentrés qui participent aux actions 1 à 6 du programme.

Les actions 8 à 16, 23 et 24 comportent les crédits de personnel liés aux agents du ministère concourant aux différentes politiques publiques, dans les directions d’administration centrales pilotes des programmes de politiques publiques, les services déconcentrés et les services techniques centraux. Ces actions dites « miroirs » permettent d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits directement dans les programmes, tout en offrant une gestion plus souple de la masse salariale.

L’action 18, dotée par transferts de crédits et d’emplois, permet la rémunération des agents œuvrant pour d’autres ministères. Ces moyens sont inscrits, au sein du projet de loi de finances, dans les programmes des ministères correspondants.

L’action 22 concerne les personnels transférés aux collectivités territoriales qui restent mis à disposition par l’État et donc rémunérés par lui.

L’action 25 concerne les moyens de fonctionnement, la masse salariale et les ETP de la commission nationale du débat public (CNDP).

Enfin l’action 26 concerne les moyens de fonctionnement et les dépenses de personnel de l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
HORS FONDS DE CONCOURS

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances

B.– LA POURSUITE DE LA RÉORGANISATION DU MINISTÈRE

La création du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat s’est traduite par une nouvelle organisation de son administration tant au niveau central qu’au niveau déconcentré.

S’agissant de l’administration centrale, le MEEDDM repose désormais sur deux structures transversales :

– le secrétariat général, regroupant l’ensemble des fonctions transversales (international, juridique, communication, sécurité, fonction budgétaire et immobilière, gestion du personnel, pilotage des services déconcentrés et des écoles et pilotage de tutelle des établissements publics...) ainsi que la stratégie de réforme ministérielle. Le secrétaire général est le haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère ;

– le Commissariat général au développement durable chargé de promouvoir le développement durable au cœur de toutes les politiques publiques et auprès de tous les acteurs socio-économiques. Il pilote l’observation, la recherche et la prospective du ministère.

La création de cinq directions générales constitue également un élément majeur de prise en compte des enjeux du développement durable, en cohérence totale avec les orientations du Grenelle de l’Environnement :

– la direction générale de l’Aviation civile, en charge notamment des fonctions de navigation, de sécurité et de sûreté aériennes ;

– la direction générale de l’énergie et du climat, en charge de la définition de la politique française en matière de lutte contre les changements climatiques, de demande et d’offre d’énergie ;

– la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, qui intègre à la fois les compétences transport ferroviaire, fluvial, maritime, et routier, facilitant ainsi la mise en œuvre de politiques de report modal ;

– la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature, qui traite à la fois d’habitat, d’urbanisme, de paysage, d’eau et de biodiversité, permettant de promouvoir un aménagement du territoire durable ;

– la direction générale de la prévention des risques, qui développe une approche intégrée des risques technologiques, naturels et hydrauliques, de la prévention des nuisances ainsi que la qualité de l’environnement.

Chacune des directions a été organisée selon le principe de transversalité issu du Grenelle de l’environnement et adaptée pour mieux répondre à ses engagements. Par exemple, les problématiques liées à l’énergie d’une part et au climat d’autre part sont prises en charge par une même direction, ce qui permet la définition d’une politique énergétique compatible avec les objectifs de lutte contre le changement climatique.

Le ministère dispose également de l’Inspection générale des affaires maritimes et du Conseil général de l’environnement et du développement durable. Enfin, sont mis à la disposition du ministre d’État, la délégation à la sécurité et à la circulation routières et le secrétariat général à la mer.

Parallèlement à la nouvelle organisation de l’échelon central, les services territoriaux du ministère sont profondément restructurés pour améliorer l’efficacité, la cohérence et la lisibilité de l’action de l’État dans les territoires. L’organisation territoriale des ministères fusionnés pour créer le MEEDDM s’appuyait sur :

– 24 Directions régionales de l’industrie, de la recherche, et de l’environnement (DRIRE) ;

– 26 directions régionales de l’environnement (DIREN) ;

– 22 directions régionales de l’équipement (DRE) ;

– 11 directions des routes (DIR) ;

– 99 directions départementales de l’équipement (DDE) ;

– des services territoriaux intervenants dans différents secteurs spécifiques (aviation civile, affaires maritimes, services navigation...).

Au niveau régional, 21 directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ont vocation à être créées, regroupant en métropole les anciennes DRE, DIREN et DRIRE hors missions développement industriel et métrologie. Elles se verront attribuer toutes les compétences des anciens services déconcentrés.

Les neuf premières DREAL ont été créées au premier semestre 2009. Début 2010, douze autres DREAL seront créées, les travaux de préfiguration de ces futures directions régionales ayant démarré début 2009.

Au niveau départemental et suite à l’évaluation positive de l’expérimentation, engagée dès le 1er janvier 2007, dans huit départements de la fusion des directions régionales de l’environnement (DDE) et directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF), le MEEDDM et le ministère de l’agriculture et de la pêche ont souhaité généraliser cette réforme. Conformément à la circulaire du 23 janvier 2008 du Premier ministre, 47 nouvelles directions départementales de l’équipement et de l’agriculture (DDEA) ont ainsi été créées au 1^er janvier 2009.

Cette évolution doit aujourd’hui s’inscrire dans la nouvelle organisation départementale de l’État, décidée en comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 11 juin 2008, qui prévoit dans chaque département, hors ceux d’Île de France et d’outre-mer, la mise en œuvre au 1er janvier 2010 de deux ou trois directions départementales interministérielles. Les directions départementales interministérielles seront des services déconcentrés de l’État, exerçant des missions relevant de plusieurs ministères et placés sous l’autorité du préfet.

Les DDEA constitueront le socle essentiel de la nouvelle direction départementale des territoires, qui regroupera également les compétences d’une partie des services « environnement » des préfectures. Cette organisation renforcera la capacité d’action des services, au plus proche des territoires, et les confortera au sein du pôle de compétences techniques ainsi constitué.

En Île-de-France : l’instruction du 27 juillet 2009 du Premier ministre prescrit, pour les services du MEEDDM, la création de trois directions régionales et interdépartementales (DRI) spécifiques :

– la DRI de l’équipement et de l’aménagement ;

– la DRI de l’environnement et de l’énergie ;

– la DRI de l’hébergement et du logement.

Dans les départements de grande couronne, l’organisation départementale sera identique à celle prévue sur le reste du territoire métropolitain et mise en place, selon un schéma à trois directions : direction départementale des territoires, direction départementale de la cohésion sociale, direction départementale de la protection des populations.

À Paris et dans les départements de petite couronne, les structures locales seront des unités territoriales des directions régionales et interdépartementales précitées.

En Île-de-France, la mise en place de la nouvelle organisation régionale doit être effective avant le 31 décembre 2010, et celle de l’organisation départementale avant le 30 juin 2010.

En ce qui concerne l’outre-mer, l’organisation des services du MEEDDM fait à ce jour, encore l’objet d’une concertation interministérielle dans le cadre plus large de l’organisation des services de l’État outremer.

Pour les services chargés de la mer et du littoral, par instruction du Premier ministre du 15 juillet 2009 deux niveaux sont prévus :

– le niveau interrégional, échelon le plus pertinent pour traiter de certaines missions maritimes ;

– le niveau départemental, intégré dans les directions départementales des territoires (DDT).

Quatre directions interrégionales de la mer (DIRM) seront créées au 1er janvier 2010 :

– la DIRM Manche orientale – Mer du Nord, dont le siège sera Le Havre ;

– la DIRM Bretagne – Pays de la Loire, dont le siège sera Nantes ;

– la DIRM Sud-Atlantique, dont le siège sera Bordeaux ;

– la DIRM Méditerranée, dont le siège sera Marseille.

La nouvelle DIRM exercera l’intégralité des compétences des actuelles directions régionales des affaires maritimes (DRAM). Elle intégrera par ailleurs les missions de signalisation maritime des services des phares et balises et celles de gestion des centres interdépartementaux de stockage POLMAR (pollutions marines). Elle exercera une mission de coordination de l’ensemble des politiques de la mer et du littoral.

Dans les départements du littoral, la direction départementale des territoires s’appellera « direction départementale des territoires et de la mer » (DDTM), et comprendra dans la plupart des cas un service appelé « délégation à la mer et au littoral », qui sera placé sous l’autorité d’un directeur-adjoint de la DDTM, « délégué à la mer et au littoral ».

Le ministère a initié le processus de création des DIRM, parallèlement au travail de préfiguration des DDT (M), déjà engagé dans chaque département dans un cadre interministériel, et qui doit aboutir à leur création début 2010.

Enfin, concernant les services chargés de l’inspection du travail, le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 a décidé que les services déconcentrés de l’inspection du travail relevant jusqu’à présent de trois ministères différents (ministères chargés du travail, de l’agriculture et des transports), seront fusionnés et rattachés à une direction régionale unique, la future direction des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Le transfert des services de l’inspection du travail des transports au ministère chargé du travail est intervenu donc dès 2009, et a concerné environ 390 agents.

C.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2010

Le programme n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, de l’Énergie, du développement durable et de la mer, est le programme de soutien des programmes relevant du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) de la mission Écologie, développement et aménagement durables, mais également dans le programme Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur. Il intervient aussi en soutien du programme Développement et amélioration de l’offre de logement de la mission Ville et logement.

Les dotations demandées s’élèvent à 3 874,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3 869,3 millions d’euros de crédits de paiement.

1.– Les dépenses de personnel du ministère

L’essentiel de ces crédits, 3 276,7 millions d’euros, soit près de 85 % des crédits du programme, concerne fort logiquement des dépenses de personnel. Le programme regroupe 99,4 % des emplois du MEEDDM, soit l'essentiel des emplois du ministère (65 863 ETPT), à l’exception des emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire (361 ETPT). Le plafond d'autorisation d'emplois s'élève donc à 66 224 ETPT pour 2010.

Les dotations les plus significatives vont vers les programmes Infrastructures et services de transports pour 827,7 millions d’euros et Urbanisme, paysages, eau et biodiversité pour 801,6 millions d’euros.

Les services ministériels font valoir que le plafond d'emplois du programme étant réparti entre les actions-miroirs, ces actions permettraient d’identifier et de répartir les moyens en personnel de chaque programme correspondant, tout en offrant une gestion plus souple et optimisée du plafond d’emplois ministériel et de la masse salariale. La simplicité apportée par ce regroupement s'accompagnerait de l'identification a priori et du suivi a posteriori des moyens concourant à chaque programme. Cette globalisation permettrait également, dans un contexte marqué par d’importantes réorganisations, une plus grande souplesse de gestion au niveau déconcentré par le biais d’un budget opérationnel de programme unique, et la responsabilisation des acteurs. En outre, il garantirait aux responsables de programmes de politiques, qui répartissent les emplois dans les budgets opérationnels de programmes (BOP) de disposer de la même maîtrise sur les emplois des agents travaillant pour leur compte que s'ils étaient directement inscrits dans leur programme, conformément aux principes de la LOLF.

Cependant, votre commission des Finances s’est opposée depuis toujours à la création des programmes de soutien. L’article 7 de la LOLF définit un programme comme le regroupement des « crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère ». Un programme de soutien ne constitue pas un ensemble cohérent d’actions et il fait de surcroît obstacle à l’exercice de leurs responsabilités par les responsables de programme en matière de gestion du personnel. Il empêche en particulier la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique qui permet à tout gestionnaire de redéployer des crédits de rémunérations à d’autres emplois dans le cadre de l’exécution budgétaire.

2.– la politique immobilière du ministère

Indépendamment des crédits de rémunérations, le programme comprend des dotations importantes dédiées à la politique et à la programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement (action 3), pour 387 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 383,6 millions d’euros de crédits de paiement.

Le programme 217 mutualise plus particulièrement la gestion du patrimoine immobilier de bureaux des services déconcentrés, des services techniques centraux et des directions d'administration centrale nécessaires à l'exécution de leurs missions « Écologie », « Politique des territoires », « Recherche et enseignement supérieur » et « Ville et logement ».

Le parc immobilier a fortement été réduit au cours de l'année 2007 du fait des transferts opérés aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation du réseau de routes nationales d'intérêt local et de la restructuration consécutive des implantations des services concernés du ministère (DDE et DIR).

Le projet de schéma pluriannuel 2008 de stratégie immobilière (SPSI) pour l'administration centrale du ministère implantée en région Île de France a été transmis en avril 2008 au ministère du budget et de la réforme de l'État pour approbation.

Ce schéma stratégique immobilier prévoit la réduction drastique de la trentaine d’implantations des services centraux et de ses opérateurs et leur regroupement en trois sites principaux :

– dans Paris, le maintien d’un seul pôle ministériel boulevard Saint-Germain destiné au ministre d’État, à quatre secrétaires d’État et à leurs cabinets (opération en cours) ;

– sur le site de La Défense, le regroupement de l’ensemble des services centraux (opération terminée), à l’exception de la DGAC, installée dans un immeuble récent sur un terrain proche de l’héliport de Paris ;

– à l’est de Paris, à St Mandé et à Marne-la-Vallée, l’ensemble des établissements publics présents jusqu’à présent dans Paris ou en proche couronne (opérations en cours).

Par courrier du 11 juin 2009, le ministre du Budget a validé l'ensemble de ces opérations et demandé que l'évolution à venir du site de La Défense fasse l'objet d'évaluations complémentaires des enjeux en présence.

Le ministère sera ainsi le seul ministère à avoir localisé hors de Paris la quasi-totalité de ses services centraux, en veillant à rationaliser les conditions d’implantation.

L’implantation à La Défense est aujourd’hui répartie dans cinq implantations proches mais distinctes : la paroi Sud de l’Arche, propriété de l’État, le reste en location dans une partie de la paroi Nord, les deux tours Pascal A et B, et une partie de la tour Voltaire.

La prolongation durable de cette situation n’est pas satisfaisante ; plusieurs motifs ont conduit le ministère à rechercher une solution pérenne et plus économe sur le site de La Défense :

– l’ensemble de ces immeubles, conçus il y a près de trente ans, offre des fonctionnalités non conformes aux standards actuels ;

– ils vont nécessiter à une échéance de quelques années seulement une réhabilitation lourde difficilement réalisable en site occupé ;

– malgré leur proximité, les différents immeubles relevant de propriétaires différents ne permettent pas d’optimiser la gestion par le ministère.

Les options possibles sont en cours d'examen.

L'élaboration des SPSI des services déconcentrés a été engagée au début de l'année 2007 par France Domaine sur un périmètre géographique limité aux départements de l'Île de France, aux 10 agglomérations les plus importantes de province et aux six départements où s'opérait l'organisation de services déconcentrés communs à l'équipement et à l'agriculture.

En 2007, les inventaires et les diagnostics ont été réalisés par les services gestionnaires. L'établissement des volets stratégiques a été engagé en 2008 sous l'autorité des préfets de département.

En 2009, cette démarche a été généralisée à l'ensemble des départements. France Domaine attend pour la fin de l'année 2009 de recevoir la majorité de ces schémas directeurs.

3.– L’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Créée en 2009, l’action 26 Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires serait dotée de 1,3 million d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

L’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) est chargée de contrôler l’ensemble des dispositifs de lutte contre les nuisances sonores générées par le transport aérien. Elle a pour mission de définir les normes applicables aux mesures du bruit des plateformes aéroportuaires. Elle doit également satisfaire à un devoir d’information et de transparence notamment vis-à-vis des riverains.

Outre ses compétences sur l’ensemble des aéroports civils, elle dispose de pouvoirs spécifiques sur les dix principales plateformes, et d’un pouvoir de sanction à l’encontre des compagnies aériennes.

Le nombre d’ETPT rattachés à cette action était de 12 en 2009, incluant un transfert de 2 postes en provenance de l’ancien programme 225 Transports aériens afin de permettre l’accompagnement en moyens humains de l’évolution des missions de l'Autorité et notamment la reprise des activités de la Commission nationale de prévention des nuisances. Cette réforme ne devrait être effective qu’en 2010.

Les compétences de l’Autorité devraient également, dans le cadre du Grenelle de l’environnement, être élargies à la pollution atmosphérique sur et autour des aéroports.

Pour 2010, le plafond d'emplois de l'ACNUSA est maintenu à 12 ETPT.

D.– L’UN DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PRINCIPAUX DE LA MISSION

Le programme 217 comprend trois objectifs auxquels sont associés huit indicateurs de performances.

● L’objectif 1 Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable s’appuie notamment sur l’indicateur 1.1 Taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable au regard des critères de reconnaissance des agendas 21 qui est le troisième indicateur principal de la mission. L’indicateur 1.2 est centré sur la mise en œuvre du droit communautaire et l’objectif tend notamment à l’amélioration des délais de transpositions des directives.

La stratégie nationale de développement durable (SNDD), adoptée en juin 2003, comporte parmi ses objectifs celui de favoriser en cinq ans la mise en place de 500 agendas 21 locaux, notamment sur les territoires bénéficiant d’une aide publique comme les grands projets urbains, les parcs naturels régionaux, les groupements de communes, les pays ou agglomérations dans le cadre de contrats territoriaux. Le projet de SNDD 2009-2012 prévoit que l’État poursuive sa politique d’accompagnement afin d’atteindre les 800 agendas 21 locaux en 2012.

Les finalités proposées sont celles reconnues et mises en avant tant dans la déclaration de Rio (« action 21 ») ou la stratégie européenne de développement durable que dans la SNDD : lutte contre le changement climatique et protection de l’atmosphère, préservation de la biodiversité, protection et gestion des milieux et des ressources, épanouissement de tous les êtres humains par l’accès à une bonne qualité de vie, cohésion sociale et solidarité entre territoires et entre générations, dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables.

Le taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable au regard des critères de reconnaissance des agendas 21, qui s’élevait à 68 % en 2007, a significativement progressé pour atteindre 91 % en 2008. Les prévisions de 85 % en 2009 et 2010 semblent donc largement réalisables tout comme l’objectif cible de 90 % en 2012.

En ce qui concerne l’indicateur 1.2 Réaliser dans des délais raisonnables la publication des textes transposant les dispositions communautaires, la part des textes transposés dans l’année par rapport au nombre de textes à transposer devrait atteindre 88 % en 2009 et 90 % en 2010. Un taux approchant avait déjà été atteint en 2007 (89 %), ce qui rend réaliste la cible de 90 % en 2011.

● Les deux autres objectifs de performances du programme Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement et Appliquer une politique des ressources humaines responsable intègrent la dimension de politique publique de développement durable et prennent en compte la dimension « d’éco-responsabilité » appliquée aux fonctions support, conséquence du changement de périmètre ministériel.

Faisant suite aux travaux du Grenelle de l’Environnement, le Premier ministre a adressé le 3 décembre 2008 une circulaire relative à l’exemplarité de l’État au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics. Cette circulaire donnait instructions aux ministres d'établir pour chacune de leurs administrations un « Plan administration Exemplaire » (PAE). Le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer a rédigé son PAE le 9 mars 2009, dont les priorités d’action portent sur les équipements de bureautique, la gestion immobilière par la réduction de la consommation d’énergie et le parc de voitures particulières.

L’indicateur 2.1 Ratio d’efficience bureautique donne d’une part, le nombre de poste de travail et calcule d’autre part, le ratio d’efficience bureautique en administration centrale. Le projet annuel de performances donne la formule de calcul de ce ratio :

– au numérateur : la somme des dépenses bureautiques du ministère intégrant les achats de PC fixe, portables, PDA et imprimantes, les licences des systèmes d’exploitation, la formation bureautique des utilisateurs, les serveurs informatiques, les coûts internes et externes de support et de soutien aux utilisateurs de la bureautique, les coûts de maintenance des matériels et du logiciel de bureautique et les locations d’équipement afférentes à la bureautique.

– au dénominateur : le minimum entre le nombre d’agents et le nombre de postes de travail.

En 2007, pour 4 407 postes de travail, le ratio était de 639,70 euros par poste. En 2009, pour 4 800 postes, le ratio devrait être de 520,80 euros par poste. La cible de 520 euros par poste en 2011 semble raisonnablement à portée, sachant que le nombre de postes progresserait à 5 000 à cet horizon. L’évolution constatée témoigne des efforts et des économies accomplis dans ce domaine.

L’indicateur 2.2 Ratio d’efficience de la gestion immobilière s’appuie sur quatre sous-indicateurs. Les deux premiers, Ratio entretien courant/SUB en administration centrale et Ratio entretien courant/SUB en service déconcentré correspondent au total des coûts d’entretien courant exposés par l’administration occupante et correspondant aux charges incombant aux locataires. Ces coûts restent stables depuis 2007 et sont estimés respectivement à 34 euros/m² pour l’administration centrale et 14 euros/m² pour les services déconcentrés.

Le troisième sous-indicateur, Dépenses liées à la fonction immobilière par m² rapportées à l’indice de référence des loyers en administration centrale a une prévision actualisée de 177,50 euros en 2009, dépassant les 137,76 euros de 2008 et bien au-delà des 126 euros prévus en 2010 et 2011. À ce stade le projet annuel de performances ne fournit pas d’explication sur ce résultat. Le Rapporteur spécial souhaite bien évidemment obtenir des éclaircissements dans le rapport annuel de performance lors du prochain projet de loi de règlement.

Le dernier sous-indicateur Dépenses liées à la fonction immobilière par m² rapportées à l’indice de référence des loyers en service déconcentré reste stable et devrait atteindre 55 euros/m² en 2009, comme en 2007, après une légère augmentation à 58 euros/m² en 2008. La cible est de 55 euros/m² en 2010 et 2011.

Enfin, le troisième indicateur de l’objectif n° 2, Taux moyen des émissions de CO2 (en g/km) des voitures particulières bénéficie de deux sous-indicateurs : le Taux moyen des émissions de CO2 (en g/km) du stock annuel de voitures particulières de services utilisées et le Taux moyen des émissions de CO2 (en g/km) des voitures particulières achetées ou louées dans l’année. Dans les deux cas, les taux d’émissions de CO2 devraient diminuer d’ici 2012 pour atteindre respectivement 128 gCO2/km et 118 gCO2/km, soit un taux inférieur aux 130gCO2/km fixé par un arrêté datant du 5 décembre 2008. Il faut cependant noter qu’en ce qui concerne le premier sous-indicateur, ce maximum devrait malheureusement encore être dépassé en 2009 (140gCO2/km) et en 2010 (135gCO2/km).

● Le troisième et dernier objectif Appliquer une politique des ressources humaines responsable s’appuie sur trois indicateurs.

L’indicateur 3.1 Effort en matière de formation continue indique le Coût de la formation continue par journée stagiaire et le Nombre moyen de jours de formation suivis par agent. Estimé à 112 euros en 2009, le coût en euros par jour et par stagiaire reste relativement stable puisqu’il s’établissait déjà à 110 euros en 2007 et 2008. La cible est de 105 euros en 2012. Au regard de l’évolution récente de ce sous-indicateur, cela semble un objectif ambitieux. Le nombre moyen de jours de formation par agent est également stable et s’établirait à 6,5 jours en 2009, comme en 2008. L’objectif pour les années à venir, 7 jours en 2010 et 7,5 jours en 2012, témoigne de la volonté de formation proposée à ses agents par le ministère.

L’indicateur 3.2 Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines s’appuie sur le rapport ETP gestionnaire de personnel / ETP gérés. En 2008, ce rapport s’est établi à 3,5 %. En 2009, il devrait s’afficher à 2,7 %, qui est également le taux prévu en 2010 et la cible de 2011.

Enfin, l’indicateur 3.3 Taux d’emploi des travailleurs handicapés au sein du MEEDDM fait état de 5,3 % de travailleurs handicapés au sein du ministère en 2009, taux qui reste inférieur au taux obligatoire de 6 % prévu à l’article L. 323-2 du code du travail. En 2010, l’objectif est de porter ce taux à 5,5 %. Le Gouvernement considère que l’obligation d’emploi de 6 % de travailleurs handicapés devrait être remplie en 2012.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 29 octobre 2009 à 0 heure 45, après l’audition de Madame Chantal Jouanno, secrétaire d'État chargée de l'Écologie auprès du ministre d’État, ministre de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, au cours de la commission élargie (voir compte rendu des réunions de commission élargie du 28 octobre 2009 à 16 heures 15 et à 21 heures 30 ⁽¹⁰⁾), sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables, la commission des Finances examine les crédits de cette mission.

Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables.