N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 16

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE 

AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Rapporteur spécial : M. Hervé MARITON

Député

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AVANT-PROPOS 7

SYNTHÈSE 9

QUESTIONS D’ACTUALITÉ 11

1. Deux réformes structurelles du système fiscal : taxe professionnelle et taxe carbone. 11

2. La fiscalité écologique : internalisation des externalités ou « TVA environnementale ». 11

3. Grand emprunt : les dépenses d’avenir et la croissance verte. 11

4. Projet de loi organisation et régulation des transports ferroviaire : une ouverture « maîtrisée » à la concurrence. 11

5. Suite des missions d’information du rapporteur spécial : péages ferroviaires, politique tarifaire de la SNCF. 11

INTRODUCTION 25

CHAPITRE PREMIER :  POLITIQUE DES TRANSPORTS : UNE MUTATION HISTORIQUE INITIÉE PAR LE « GRENELLE » ET ACCÉLÉRÉE PAR LE PLAN DE RELANCE 27

I.– UN CADRE D’ACTION PROFONDÉMENT MODIFIÉ 27

A.– ACQUIS LÉGISLATIFS ET PROLONGEMENTS STRATÉGIQUE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT 27

1.– Les Grenelle 1 et 2 27

2.– Les grandes orientations de la mission sont confirmées 28

B.– LE PLAN DE RELANCE A PROFITÉ AU SECTEUR DES TRANSPORTS 28

1.– Convention du 30 mars 2009 avec RFF 28

2.– Convention du 28 avril 2009 avec l’AFITF 29

3.– Convention du 17 mars 2009 avec Voie navigable de France (VNF) 29

C.– LE MEEDM EST UN OUTIL EFFICACE POUR MENER À BIEN CES POLITIQUES PUBLIQUES 29

1.– L’administration centrale du MEEDM 30

2.– La réforme des services déconcentrés 30

3.– Les effectifs et leur réduction 31

II.– DES CRÉDITS DES TRANSPORTS TERRESTRES, FLUVIAUX ET MARITIMES STABLES POUR 2010 AU NIVEAU ÉLEVÉ DE 2009 32

III.– LES PLAFONDS DE DÉPENSES 2009–2011 33

CHAPITRE 2 : INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT : PRÉPARER LE SECTEUR À L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE 37

I.– DES CRÉDITS STABILISÉS EN 2010 37

II.– L’AFITF, PIVOT DES PROJETS DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT 41

A.– DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES INDISPENSABLES POUR L’AFITF 41

B.– L’AFITF AU SERVICE PRÉFÉRENTIEL DU REDÉPLOIEMENT MODAL 47

C.– LA RÉFORME ANNONCÉE DE L’AFITF 47

III.– RFF : UN ACTEUR INDISPENSABLE À CONSOLIDER 47

A.– LE CONTRAT DE PERFORMANCE 2008-2012 DE RFF 48

B.– LA RÉGÉNÉRATION ET LE DÉVELOPPEMENT DU RÉSEAU FERROVIAIRE, UNE PRIORITÉ ABSOLUE 49

1.– En 2008, des produits exceptionnels traduisent l’amélioration des perspectives financières de RFF 49

2.– Un budget 2009 équilibré 49

3.– Les perspectives pour 2010 50

C.– L’ENDETTEMENT DE RFF 52

IV.– LES CONTRATS DE PLAN ET DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS : BILAN ET PERSPECTIVES 56

A.– VERS L’ACHÈVEMENT DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006 56

B.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS 2007-2013 57

1.– Le ferroviaire 58

2.– Les transports collectifs 59

3.– Le volet Île-de-France 59

4.– Le volet portuaire 60

5.– Le transport fluvial 60

6.– Le transport combiné 60

V.– L’ÉTAT D’AVANCEMENT DES PROJETS DE NOUVELLES GRANDES INFRASTRUCTURES 61

A.– LGV TOURS-BORDEAUX 61

B.– LGV BRETAGNE-PAYS DE LA LOIRE 62

C.– LGV NÎMES – MONTPELLIER 63

D.– LIAISON FLUVIALE SEINE-NORD-EUROPE 64

VI.– LE BONUS-MALUS : UN SUCCÈS À ASSURER SUR LE PLAN FINANCIER 64

CHAPITRE 3 : SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES : DES RÉSULTATS EN PÉRIL 67

I.– LE PROGRAMME N° 207 SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES 67

A.– DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN CROISSANCE POUR 2010 68

B.– UNE FAIBLE CROISSANCE PROLONGÉE JUSQU’EN 2011 69

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE 70

A.– LE PRODUIT DES AMENDES RADARS 71

B.– LES MOYENS POUR LA MAINTENANCE DES RADARS ET LE DÉPLOIEMENT DE NOUVEAUX RADARS 72

C.– LES CRÉDITS DU PROGRAMME N° 752 FICHIER NATIONAL DU PERMIS DE CONDUIRE 73

III.– L’EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE NATIONALE DE LUTTE CONTRE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE 73

A.– EFFICACITÉ DES APPAREILS AUTOMATIQUES ET TAUX DE RECOUVREMENT DES AMENDES 74

1.– L’efficacité perfectible du contrôle automatisé 74

2.– Les progrès à poursuivre du recouvrement des amendes 74

B.– LA RÉDUCTION DU NOMBRE DE TUÉS ET DE BLESSÉS 74

CHAPITRE 4 : SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : LA DYNAMISATION NÉCESSAIRE DE LA POLITIQUE DE LA MER 77

I.– DES MOYENS BUDGÉTAIRES RIGOUREUSEMENT COMPTÉS 77

II.– LES ENJEUX ACTUELS DE LA SÉCURITÉ ET DES AFFAIRES MARITIMES 79

A.– UNE RÉORGANISATION EN FAVEUR DE LA SPÉCIFICITÉ DES AFFAIRES MARITIMES 79

B.– L’IMPORTANCE STRATÉGIQUE DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ MARITIME 80

C.– L’EFFICACITÉ DES AIDES À LA FLOTTE DE COMMERCE 80

D.– POUR LE RENFORCEMENT DE L’OUTIL DE FORMATION 82

E.– L’ENJEU DES AUTOROUTES DE LA MER 82

CHAPITRE 5 : URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ : UNE RÉFORME INÉDITE 85

I.– DES AUGMENTATIONS BUDGÉTAIRES SIGNIFICATIVES 85

II.– LES GRANDS ENJEUX JUSQU’EN 2011 88

A.– LES GRANDS PROJETS D’URBANISME 89

1.– Les villes nouvelles 90

2.– Les opérations de deuxième génération 90

3.– Les opérations les plus récentes 90

B.– LES AGENCES DE L’EAU ET L’ONEMA 91

1.– Restauration des milieux aquatiques 92

2.– Stations d’épuration 92

3.– La mutualisation des moyens 93

C.– LES RÉSERVES NATURELLES 95

D.– NATURA 2000 95

CHAPITRE 6 : INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE 97

DISCUSSION EN COMMISSION ÉLARGIE 99

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES ; CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BUDGET ANNEXE) ; CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES (COMPTES SPÉCIAUX) 99

EXAMEN EN COMMISSION 127

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 129

AVANT-PROPOS

Il s’agit en 2010 de mettre en œuvre les choix validés par le « Grenelle de l’environnement ». Dans son cadrage général, le projet de loi de finances est cohérent avec cette ambition. Cependant, le réglage financier est beaucoup plus difficile, qu’il s’agisse du budget de l’AFITF, de la question du financement de RFF, de la mise en œuvre financière et opérationnelle des partenariats public-privé.

De plus, si l’on entend que la sécurité routière est vitalement nécessaire au développement durable, la détérioration des résultats abîme cette belle ambition.

À l’occasion du débat parlementaire et dans la mise en œuvre de la loi de finances, il sera important que le Gouvernement réponde à ces inquiétudes.

Enfin, le Rapporteur spécial estime utile, en 2010, de réaliser un contrôle sur pièces et sur place des agences de l’eau compte tenu de leur rôle important et de leur coût pour le contribuable.

QUESTIONS D’ACTUALITÉ

1. Deux réformes structurelles du système fiscal : taxe professionnelle et taxe carbone.

2. La fiscalité écologique : internalisation des externalités ou « TVA environnementale ».

3. Grand emprunt : les dépenses d’avenir et la croissance verte.

4. Projet de loi organisation et régulation des transports ferroviaire : une ouverture « maîtrisée » à la concurrence.

5. Suite des missions d’information du rapporteur spécial : péages ferroviaires, politique tarifaire de la SNCF.

INTRODUCTION

Les demandes de crédits des transports terrestres, fluviaux et maritimes pour 2010 font suite au Grenelle de l’environnement et au plan de relance de l’économie.

Il appartient donc à votre Rapporteur spécial d’examiner dans quelle mesure les lois du Grenelle et les décisions de relance ont été traduites sur le plan financier.

Il revient également à votre Rapporteur spécial d’examiner comment le redéploiement modal va se concrétiser dans la pratique.

Les demandes des crédits pour les transports en 2010 après ceux de 2009 se situent dans un contexte économique et social exceptionnel.

Motivées au départ par la lutte contre le changement climatique, les conclusions du Grenelle de l’environnement voient leur pertinence encore renforcée par la montée tendancielle rapide des prix de l’énergie et des matières premières, par un changement des mentalités et par les perspectives d’une croissance économique écologique.

L’année 2009 aura été marquée par une évolution du prix du baril de pétrole erratique qui rend difficile toute prévision et décourage les investissements. Les tensions structurelles sur les marchés de l’énergie – offre insuffisante au regard du dynamisme de la demande – vont en tout état de cause s’accroître dès lors que la croissance économique retrouvera son niveau tendanciel.

Un autre changement ajoute à l’actualité des conclusions du Grenelle de l’environnement, tout particulièrement dans les transports. C’est la mutation des comportements qui se traduit à la fois par le redéploiement des immatriculations de véhicules automobiles vers des modèles à faible consommation et par l’augmentation rapide de la fréquentation des transports collectifs.

Enfin, la mise en place d’un nouveau modèle de croissance économique écologique offre de nouveaux débouchés à l’industrie et aux services.

Les économies d’énergie et le redéploiement vers les énergies sans carbone et les énergies renouvelables offrent le triple dividende d’une réduction de la facture énergétique, d’une réduction des émissions de gaz à effet de serre et du développement économique dans de nouveaux secteurs d’activité.

CHAPITRE PREMIER : 
POLITIQUE DES TRANSPORTS : UNE MUTATION HISTORIQUE INITIÉE PAR LE « GRENELLE » ET ACCÉLÉRÉE PAR LE PLAN DE RELANCE

La politique des transports s’inscrit depuis la fin 2007 dans une stratégie clairement exprimée par le Grenelle de l’environnement avec ses 268 engagements et 800 actions.

Sa mise en œuvre s’effectue dans un cadre institutionnel profondément remanié, avec la création du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) transformé en ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat (MEEDDM).

La politique des transports bénéficie enfin de crédits réorientés en faveur du redéploiement modal.

Ces trois changements représentent une mutation historique de la politique des transports. Les crédits budgétaires demandés sont à la hauteur des objectifs fixés.

I.– UN CADRE D’ACTION PROFONDÉMENT MODIFIÉ

Le Grenelle de l’environnement a consacré aux transports l’une de ses tables rondes le 24 octobre 2007. Le Rapporteur spécial rappellera ici succinctement les acquis législatifs du Grenelle.

A.– ACQUIS LÉGISLATIFS ET PROLONGEMENTS STRATÉGIQUE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

1.– Les Grenelle 1 et 2

Les principaux acquis législatifs consistent à ce jour en la promulgation, le 3 août 2009, de la loi de programmation de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement dite « Grenelle 1 ».

La lutte contre le changement climatique y est inscrite comme un objectif central du texte, avec la confirmation de l’engagement de diviser par quatre les émissions françaises de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050.

Au niveau des transports, le « Grenelle 1 » encourage le transfert modal en prévoyant la construction de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse d’ici 2020 ainsi que la mise en place d’une taxe poids-lourds, ou « éco-redevance » à compter de 2011 sur le réseau national.

La loi retient enfin le renversement de la charge de la preuve pour l’impact environnemental des infrastructures : pour les décisions publiques susceptibles d’incidence « significative » sur l’environnement, les procédures de décision privilégieront les solutions respectueuses de l’environnement, « en apportant la preuve qu’une décision plus favorable à l’environnement est impossible à un coût raisonnable ». Les conditions de mise en œuvre pratique de cette formulation seront intéressantes à évaluer.

Le projet de loi dit « Grenelle 2 », actuellement en cours de discussion, constitue la déclinaison technique et territoriale du « Grenelle 1 » : obligation pour les entreprises de plus de 500 salariés d’établir un bilan carbone, intégration d’objectifs environnementaux dans les schémas de cohérence territoriaux, renforcement de l’utilisation des pesticides et autres dispositions.

Le rapporteur salue la volonté de lutter efficacement contre les émissions de gaz à effet de serre et de préserver la biodiversité. Il met néanmoins en garde contre toute mesure qui pourrait nous entraîner vers une logique de décroissance.

2.– Les grandes orientations de la mission sont confirmées

Les grandes orientations se déclinent en plusieurs axes :

– réalisation de l’important programme des infrastructures de transport nécessaires à l’aménagement et au développement des territoires dans un souci de développement d’une offre plurimodale ;

– organisation de la complémentarité des modes de transport ;

– utilisation optimale des infrastructures existantes dans un souci de sécurité des usagers, de protection de l’environnement et de compétitivité ;

– développement des offres de transports alternatifs à la route par une priorité donnée au ferroviaire, au fluvial et au maritime ;

– gestion optimale des ressources en eau et de la biodiversité ;

– poursuite de l’effort de lutte contre l’accidentalité routière.

Le Rapporteur spécial examine dans le présent rapport la traduction financière et la concrétisation de ces objectifs.

B.– LE PLAN DE RELANCE A PROFITÉ AU SECTEUR DES TRANSPORTS

1.– Convention du 30 mars 2009 avec RFF

Réseau ferré de France est engagé dans la modernisation et le développement du réseau.

Le renouvellement consiste en la maintenance du réseau et de ses principaux composants – rails, traverses, ballast – en remplaçant, si nécessaire, tout ou partie de la voie. RFF a lancé un effort d’investissements sur le réseau existant de 13 milliards d’euros d’ici 2015 dont près de 1,5 milliard d’euros en 2009. Ce plan pluriannuel est un des principaux points du Contrat de performance, signé le 3 novembre 2008 entre l’État et le gestionnaire du réseau.

Le développement consiste en la construction de nouvelles lignes et en l’aménagement de lignes existantes de nature à améliorer leur performance. Le plan de relance de l’économie vient renforcer les investissements de RFF pour 2009 et 2010. En effet, la convention signée avec RFF prévoit un crédit de 300 millions d’euros en autorisations d’engagement et 182 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009. Il reste donc 118 millions de crédits de paiement pour 2010 pour donner une impulsion forte à des projets structurants forts, prêts à démarrer, qui avaient besoin d’une aide financière et surtout lancer des projets qui n’auraient pas été réalisés comme l’accessibilité, pour 17 millions d’euros.

2.– Convention du 28 avril 2009 avec l’AFITF

Sont prévus 324 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement en 2009 pour l’entretien routier, la sécurisation des tunnels, l’accélération des projets de contrats de plan État-régions ainsi que pour l’acquisition foncière et les travaux préparatoires.

3.– Convention du 17 mars 2009 avec Voie navigable de France (VNF)

Il est prévu 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et 50 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009 pour des acquisitions foncières et des travaux préparatoires.

C.– LE MEEDM EST UN OUTIL EFFICACE POUR MENER À BIEN CES POLITIQUES PUBLIQUES

En mai 2007, l’ancien ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer (MTETM) a été fusionné avec l’ancien ministère de l’Écologie et du développement durable, ainsi qu’avec la direction générale de l’Énergie et des matières premières (DGEMP) du ministère chargé de l’industrie pour constituer le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durable (MEDAD), devenu en mars 2008 le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT), puis le ministère de l’Écologie, de l’énergie du développement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat (MEEDM) en 2009.

1.– L’administration centrale du MEEDM

Les structures chargées de politiques publiques sont désormais :

– la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer ;

– la direction de l’aménagement, du logement et de la nature ;

– la direction générale de l’énergie et du climat ;

– la direction générale de la prévention des risques ;

– la délégation à la sécurité et à la circulation routières ;

– la direction générale de l’aviation civile ;

– le Commissariat général au développement durable, chargé en sus d’assurer la convergence vers le développement durable de l’ensemble des politiques du ministère.

Le secrétariat général assure les fonctions de soutien liées au pilotage des services de gestion des ressources humaines, aux affaires financières, juridiques, internationales et de défense à la communication du ministère.

2.– La réforme des services déconcentrés

Parallèlement à la nouvelle organisation de l’échelon central, les services déconcentrés du ministère sont appelés à évoluer profondément pour améliorer l’efficacité, la cohérence et la lisibilité de l’action de l’État dans les territoires.

Au niveau régional, 21 directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ont vocation à être créées. Elles regrouperont en métropole les anciennes directions régionales de l’équipement (DRE), directions régionales de l’environnement (DIREN) et directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DIREN) hors missions de développement industriel et de métrologie. Elles auront en charge toutes les compétences de ces anciens services déconcentrés. Les 9 premières DREAL ont été créées durant le premier semestre 2009. Début 2010, les 12 autres seront créées.

Au niveau départemental, la fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) et des directions départementales de l’agriculture et des forêts (DDAF) sera achevée au 1^er janvier 2010.

Enfin, se pose la question essentielle de l’articulation de l’échelon départemental et régional et du partage des compétences. Le rapporteur en appelle à un renforcement de l’échelon régional qui doit faire suite à la création des DREAL. Ce renforcement est une des conditions d’une meilleure gestion des ressources humaines

3.– Les effectifs et leur réduction

Les ressources humaines de l’administration centrale, des services déconcentrés et des services techniques centraux qui concourent à la réalisation du programme 203 Infrastructures et services de transports représentaient, à la fin de 2009, 22 857 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 23 121 fin 2008, en réduction régulière sous le double effet des transferts liés à la décentralisation des routes nationales et des ports d’intérêt national et de la revue générale des politiques publiques (RGPP).

EFFECTIFS ET ACTIVITÉS DES SERVICES

Seuls les effectifs liés au programme 207 Sécurité et circulation routières progressent. Les autres diminuent. La diminution totale des effectifs est quant à elle de 1 196 ETPT soit 2,7 %

En application de la révision générale des politiques publiques, l’objectif du MEEDDM pris globalement est de réduire ses effectifs de 4 500 ETPT sur la période 2009–2011.

Cette diminution devrait provenir d’abord de l’administration centrale. La création d’un grand ministère unifié devrait conduire à des gains de productivité, permettant une réduction d’environ 10 % de ses effectifs sur une période de 4 à 5 ans, soit environ 500 ETPT.

Des gains de productivité devraient également résulter de la création des DDEA, des directions des politiques territoriales et des DREAL, avec une réduction d’environ 1 500 ETPT dans les fonctions supports. Enfin, le recentrage de l’ingénierie publique sur les objectifs du Grenelle de l’environnement, avec un désengagement corrélatif de l’ingénierie concurrentielle devrait permettre de réduire les effectifs d’environ 2 000 ETPT supplémentaires.

II.– DES CRÉDITS DES TRANSPORTS TERRESTRES, FLUVIAUX ET MARITIMES STABLES POUR 2010 AU NIVEAU ÉLEVÉ DE 2009

Les crédits demandés pour les cinq programmes n° 203, 207, 205, 113 et 159, en 2010, s’élèvent à un peu plus de 5 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à un peu moins de 5 milliards d’euros en crédits de paiement. Par rapport à 2009, ils restent stables après la forte hausse de 2009 de 33,4 % en autorisations d’engagement et de 30,2 % en crédits de paiement.

CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2010 À PÉRIMÈTRE 2009 - HORS FONDS DE CONCOURS

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

Les fonds de concours et attributions de produits attendus pour 2010 s’élèvent à 1,8 milliard d’euros en autorisation d’engagement soit une baisse de 5,6 % par rapport à 2009 et 1,9 milliard en crédit de paiement soit une chute de 12,2 % par rapport à 2009.

FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS
ATTENDUS EN 2010

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

III.– LES PLAFONDS DE DÉPENSES 2009–2011

La trajectoire des crédits du MEEDDM sur la période 2009–2011 se caractérise par une augmentation forte des autorisations d’engagement et des crédits de paiement en 2009 par rapport à 2008, puis par une stabilisation avant une baisse en 2011.

PLAFONDS DE CRÉDITS DU MEEDDAT SUR LA PÉRIODE 2009–2011

(en millions d’euros)

Source : Loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012

Deux programmes présentent une évolution singulière parmi les cinq étudiés par le Rapporteur spécial.

En 2009, le programme n° 203 Infrastructures et services de transport s’est caractérisé par des demandes d’autorisations d’engagement en forte hausse par rapport à 2008 correspondant à la nécessité de verser une subvention de 1,2 milliard d’euros à l’AFITF.

En 2010, les autorisations d’engagement restent au niveau de 2009, une subvention du même ordre continuant d’être versée à l’AFITF. En revanche, en 2011, une baisse des demandes d’autorisations d’engagement devrait se produire à hauteur de 22,3 %. En 2011, la taxe sur les poids lourds, dont le produit sera versé à l’AFITF, devrait en effet, commencer d’être perçue, ce qui devrait permettre de diminuer la subvention.

Au total, la hausse des autorisations d’engagement en 2011 par rapport de 2008 ne serait que de 7,1 %.

PLAFONDS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR LES CINQ PROGRAMMES
RELEVANT DU RAPPORT SPÉCIAL SUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

Le programme n° 113 Urbanisme, paysages et biodiversité connaît, lui aussi, une évolution spécifique. Les demandes d’autorisations d’engagement augmentent en effet de 26,8 % entre 2008 et 2011, soit d’un montant de 81 millions d’euros.

Le tableau suivant présente l’évolution programmée des crédits de paiement jusqu’en 2011.

Les évolutions sont comparables à celles enregistrées pour les autorisations d’engagement.

PLAFONDS DE CRÉDITS DE PAIEMENT POUR LES CINQ PROGRAMMES RELEVANT DU RAPPORT SPÉCIAL SUR LA PÉRIODE 2009–2011

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

En revanche, les autres programmes se caractérisent par des évolutions maîtrisées.

C’est notamment le cas du programme n° 159 Information géographique et cartographique, qui n’appelle pas de commentaire particulier.

En revanche, l’évolution des demandes de crédits pour le programme n° 207 Sécurité et circulation routières pourrait susciter des interrogations. Ses crédits de paiement n’augmentent que de 3,3 % entre 2008 et 2011. Compte tenu de la hausse des prix, ses crédits vont donc baisser, ce qui semble incompatible avec la relance, voulue par le Président de la République, de la lutte contre la violence routière.

De même, on peut s’inquiéter du plafonnement à 134,5 millions d’euros des crédits de paiement du programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes. Plusieurs réformes sont en préparation dans le périmètre de ce programme : réforme de l’organisation administrative des services décentralisés traitant des questions maritimes, réforme et dynamisation de l’enseignement maritime.

CHAPITRE 2 :
INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT : PRÉPARER LE SECTEUR À L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE

Le programme n° 203 Infrastructures et services de transport regroupe l’ensemble des moyens de l’État concourant à la politique des transports terrestres et maritimes et fluviaux, ce qui permet de confier à la seule direction générale des infrastructures, des transports et de la mer la gestion du cadre dans lequel les services sont appelés à mettre en œuvre les objectifs fixés par le « Grenelle de l’environnement » et désormais inscrits dans la loi dite « Grenelle 1 », et notamment le développement de l’intermodalité.

Le domaine des transports est marqué, sur le plan économique, par l’ouverture croissante des marchés dans le contexte communautaire : de vastes domaines relèvent déjà du domaine concurrentiel. Il faut maintenant accentuer l’ouverture à la concurrence notamment du secteur des trains régionaux tout en préparant les acteurs économiques aux nouvelles règles du jeu. Ces adaptations leur permettront, non pas de subir, mais de tirer profit du nouveau paysage.

I.– DES CRÉDITS STABILISÉS EN 2010

Les tableaux suivants retracent l’évolution des crédits demandés pour les sept actions du nouveau programme n° 203 Infrastructures et services de transports, ainsi que les montants prévisionnels des fonds de concours et des attributions de produits.

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 2009 POUR LE PROGRAMME N° 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS

(en euros)

Les demandes d’autorisations d’engagement sont en baisse de 1,3 % principalement du fait de la baisse significative de 28 % des crédits de l’action n° 12 Entretien et exploitation du réseau routier national.

Les demandes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement de l’action n° 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires n’évoluent que très peu par rapport à 2009.

En revanche, un effort significatif est fait sur l’action n° 11 Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires qui augmentent de 50 % par rapport à 2009, et sur l’action n° 14 Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres, avec une hausse de 32,5 %.

DEMANDES DE CRÉDITS DE PAIEMENT 2009 POUR LE PROGRAMME N° 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS

(en euros)

Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de crédits pour l’action n° 1 Développement des infrastructures routières, reportant leur financement sur des fonds de concours et des attributions de produits.

Le total des moyens disponibles n’est pas égal à la somme des crédits budgétaires et des fonds de concours dans le cas du programme n° 203 Infrastructures et services de transport. En effet, la subvention de 1,1 milliard d’euros à l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est bien inscrite en dépenses de fonctionnement de l’action n° 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires. Mais une partie de cette subvention se retrouve dans les fonds de concours provenant de l’AFITF qui abonde les crédits d’intervention de la même action.

Le tableau suivant présente l’évolution des demandes budgétaires par titre de dépenses. La subvention de 1,2 milliard d’euros octroyée à l’AFITF figure parmi les dépenses de fonctionnement.

INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT

(en euros)

Le tableau suivant rappelle les plafonds budgétaires pour le programme sur la période 2009-2011.

PLAFONDS DE DÉPENSES POUR LA PÉRIODE 2009-2011 :
PROGRAMME N° 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

Pour financer les investissements ferroviaires requis par le Grenelle de l’environnement, une progression des crédits budgétaires paraît nécessaire. Mais elle devrait être momentanée.

En tout état de cause, l’évolution présentée suppose une entrée en service des dispositifs techniques relatifs à la taxe sur les poids lourds au plus tard à la fin 2010. La complexité des systèmes embarqués, au sol ou satellitaires est incontestable. Certes l’Allemagne déjà a mis en place un tel système qui peut servir de référence. On doit donc espérer que la probabilité de relever le défi technique dans le délai imparti de deux années au maximum est possible.

Le maintien de la dynamique du Grenelle, enclenchée pour 2010, suppose, au plan financier, la réussite de la mise en œuvre de la fiscalité écologique sur les transports routiers de marchandises.

II.– L’AFITF, PIVOT DES PROJETS DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

L’AFITF se voit confier un rôle important sur la période 2009–2011, les financements nécessaires étant dégagés au moyen d’une subvention budgétaire qui, au total, s’élève à 2,5 milliards d’euros sur l’ensemble de la période. Cette subvention devait être complétée par une augmentation des taxes et de la redevance perçues auprès des sociétés autoroutières, laquelle n’est pas intervenue à ce jour.

A.– DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES INDISPENSABLES POUR L’AFITF

Le financement de l’AFITF repose sur des recettes pérennes actuellement d’un niveau insuffisant pour couvrir les interventions prévues à son programme, notamment dans le cadre de la loi de programmation dite « Grenelle 1 ».

En effet, une partie des recettes pérennes ne peut être mise en œuvre. Il s’agit essentiellement de l’éco-taxe appliquée aux poids lourds sur les infrastructures non concédées, qui devrait rapporter à l’AFITF un produit 800 millions d’euros en année pleine.

Dans l’attente de la mise en œuvre de mesure, le déficit de financement de l’AFITF a reçu une solution avec la mise en place d’une subvention de 1,2 milliard d’euros en 2009 et de 1,1 milliard en 2010.

Il n’est pas indifférent de noter, par ailleurs, que la contribution des sociétés concessionnaires d’autoroutes, au titre de la redevance domaniale n’a pas pu être augmentée cette année comme prévu initialement faute d’accord sur le principe et le montant. L’AFITF sera donc privée des 200 millions de ressources supplémentaires prévues.

Pour les années à venir, une augmentation de la redevance sera étudiée compte tenu de l'entrée en vigueur de la taxe poids lourd et du report induit des poids lourd sur les autoroutes – effet d'aubaine – et du premier bilan de la réforme de la taxe professionnelle sur les sociétés d’autoroute.

Par ailleurs, les engagements du Gouvernement sur le financement de l’AFITF sont importants sur toute la période 2009–2011, avec une accélération en fin de période et sur les années 2012 et 2013.

RESSOURCES DE L’AFITF

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

Le tableau ci-après détaille le tableau de financement de l’AFITF sur l’ensemble de la période 2009-2011.

TABLEAU DE FINANCEMENT DE L’AFITF SUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en millions d’euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

Sur la période 2009-2011, les ressources de l’AFITF sont inférieures à ses dépenses, d’où un besoin de financement qui est couvert par une dotation exceptionnelle en capital en 2009 et par une subvention budgétaire de 1,2 milliard d’euros en 2009, 1,1 milliard d’euros en 2010 et 0,2 milliard d’euros en 2011.

En outre, d’autres ressources sont mobilisées en faveur de l’AFITF.

La taxe d’aménagement du territoire est en augmentation annuelle de 1,9 % en 2009 et en 2010, et de 1,8 % en 2011.

Au contraire, la part des amendes forfaitaires radars dévolue à l’AFITF reste stable à 200 millions d’euros par an, ce qui est prudent compte tenu du caractère aléatoire et de la décroissance prévisible de leur rendement si l’objectif d’un changement de comportement des Français au volant est atteint.

En 2010, une recette exceptionnelle de 400 millions d’euros est versée à l’AFITF, correspondant au droit d’entrée de la concession autoroutière de l’A63.

En 2011, des nouvelles recettes bénéficient à l’AFITF, d’abord la taxe poids lourds pour un montant de 880 millions d’euros, ensuite un montant de 20 millions d’euros correspondant à des surpéages en montagne.

Cependant, le Secrétaire d’État, au cours de la commission élargie, a fait état du 1^er janvier 2012 pour l’entrée en vigueur de la taxe poids lourds.

B.– L’AFITF AU SERVICE PRÉFÉRENTIEL DU REDÉPLOIEMENT MODAL

Ce sont les modes de transports ferroviaires, fluviaux et maritimes qui bénéficieront de la plus grande part des crédits d’intervention de l’AFITF, leur part se situant à 62 % en 2010 contre 38 % aux infrastructures routières. Cette répartition traduit la volonté de rééquilibrage effectif entre les modes de transport, dans la perspective d’un bilan écologique amélioré de l’ensemble du secteur.

C.– LA RÉFORME ANNONCÉE DE L’AFITF

Le Gouvernement a décidé de conserver l’AFITF après les débats parlementaires sur le projet de loi dit « Grenelle 1 » et sur le projet de loi de finances pour 2009.

Actuellement, l’AFITF a pour unique objet de recevoir des ressources venant de l’extérieur et n’a pas de pouvoir d’appréciation. Néanmoins, les ressources affectées à l’AFITF sont aujourd’hui suffisamment importantes pour nécessiter une réforme de l’agence.

Le Rapporteur spécial a pu avoir des renseignements sur les pistes de réformes envisagées :

– affectation à l’AFITF du produit de l’Eurovignette 3, des produits financiers de l’État, autorité concédante des autoroutes et des dividendes versés à l’État par la SNCF et les grands ports maritimes ;

– gestion de la période 2011-2013 par le biais d’un emprunt de 5 à 6 milliards d’euros – éventuellement remboursé par la remise en concession des autoroutes en 2028-2030 ;

– demande à l’AFITF d’un avis sur un projet glissant de programmation pluriannuelle à 5 ans ;

– suivi de l’avancement de chaque grand projet.

Ces réformes, si elles sont effectivement mises en œuvre, mettent l’agence sur la voie d’un changement de nature. De simple financeur, l’AFITF risque de devenir acteur des grands projets, au détriment de la responsabilité directe de l’État, ce qui ne serait pas une bonne évolution en terme de responsabilité.

III.– RFF : UN ACTEUR INDISPENSABLE À CONSOLIDER

L’année 2008 se caractérise par un redéploiement modal des fréquentations, opéré spontanément par les Français en réponse à la hausse des prix de l’énergie. Le trafic voyageurs a ainsi augmenté de 5,6 % par rapport à 2007.

ÉVOLUTION DU TRAFIC VOYAGEURS DE LA SNCF EN 2008

Source : SNCF

En revanche, le trafic fret de la SNCF a, pour sa part, diminué de 8,3 % en 2008 par rapport à 2007.

Dans cette situation, la situation financière et la productivité du gestionnaire d’infrastructures, RFF, revêtent une importance critique.

Le Rapporteur spécial, qui a consacré en 2008 un rapport d’information à la question des péages ferroviaires, estime indispensable un examen détaillé des comptes et de la stratégie de RFF.

A.– LE CONTRAT DE PERFORMANCE 2008-2012 DE RFF

2008 a été une année marquée par la signature du contrat de performance entre RFF et l’État, le 3 novembre. Dans ce contrat, l’État charge RFF de mettre en œuvre les orientations du Grenelle de l’environnement pour les infrastructures ferroviaires.

Ce contrat tient compte de la réforme des péages ferroviaires qui entrera en application fin 2009 et accélère durablement le plan de rénovation du réseau. Il définit un nouveau modèle économique pour l’entreprise, fondé sur la couverture du coût complet du réseau en privilégiant l’augmentation des recettes commerciales.

Il appartiendra donc à RFF d’atteindre trois objectifs stratégiques :

• le développement du trafic grâce à l’amélioration de l’offre de sillons, de la gestion des circulations et des relations avec ses clients, dans un contexte d’ouverture à la concurrence ;

• la rénovation du réseau en vue d’améliorer ses performances et de réduire les coûts d’exploitation à long terme ;

• le rééquilibrage économique et financier de son activité.

Si l’État versait précédemment trois subventions à RFF - contribution aux charges d’infrastructure, subvention de désendettement et subvention de régénération –, à partir de 2009, RFF n’en recevra plus qu’une seule, destinée à couvrir les coûts des services dont les péages ne couvrent pas les coûts, à savoir les services régionaux, les trains Corail et le fret ferroviaire.

B.– LA RÉGÉNÉRATION ET LE DÉVELOPPEMENT DU RÉSEAU FERROVIAIRE, UNE PRIORITÉ ABSOLUE

1.– En 2008, des produits exceptionnels traduisent l’amélioration des perspectives financières de RFF

À 11,8 milliards d’euros, le résultat net de RFF en 2008 s’explique par deux produits exceptionnels liés à la visibilité financière procurée par le contrat de performance de l’entreprise. En effet, l’entreprise a enregistré un résultat opérationnel non courant de 9,2 milliards d’euros du fait de la revalorisation des actifs du réseau qui avait été dépréciés de 10,1 milliards d’euros en 2005.

L’activité courante de RFF est toutefois restée difficile en 2008 malgré l’augmentation du chiffre d’affaires de 9 %, à 3,1 milliards d’euros, grâce au réhaussement des barèmes des péages. La rémunération de la gestion déléguée de l’infrastructure versée à la SNCF a augmenté de 3,5 % par rapport à 2007 sous la pression de l’évolution des prix.

En 2008, RFF a accéléré sa politique d’investissement à 3 milliards d’euros, soit 20 % de plus qu’en 2007. 1,3 milliard a été investi dans le cadre du plan de rénovation du réseau et 1,6 milliard dédié au développement du réseau. L’effort d’investissement de RFF a permis, en 2007, de renouveler 620 kilomètres de voie contre 530 en 2007 et de mettre en service l’électrification des lignes Tours – Vierzon, Nantes – Les sables d’Olonne, ainsi que la modernisation des lignes Lyon – Bourg en Bresse et Marseille – Aix en Provence.

2.– Un budget 2009 équilibré

À partir de 2009 et conformément au nouveau modèle économique de l’entreprise, l’ensemble des recettes budgétaires versées par l’État est affecté aux activités ferroviaires dont les péages ne recouvrent pas le coût complet : fret, TER et trains Corail. Ces recettes budgétaires seront donc comptabilisées intégralement au résultat opérationnel. Ainsi positif, le résultat opérationnel courant permettra de financer le coût de la dette et de contribuer au financement des investissements de renouvellement.

L’état prévisionnel des recettes et des dépenses pour 2009 anticipe un résultat opérationnel courant de 1 529 millions d’euros et un résultat net de 284 millions d’euros, lequel n’est pas directement comparable à celui de l’année 2008 en l’absence des produits exceptionnels. À format « équivalent », les résultats 2008 étaient à l’équilibre et les perspectives pour l’année 2009 sont ainsi en amélioration.

Après le niveau record d’investissement enregistré en 2008, RFF poursuit son effort notamment sur le réseau classique. Cette accélération du rythme d’investissement s’inscrit à la fois dans le cadre du plan de rénovation du réseau et dans celui du plan de relance. Ainsi les dépenses d’investissements sont-elles estimées à 3 562 millions d’euros, dont 1 012 millions sur les grands projets de développement, 668 millions sur les projets régionaux de développement, 265 millions sur les opérations d’amélioration de la qualité du réseau, 1 402 millions sur des opérations de renouvellement. La hausse des dépenses prévue par rapport à 2008 soit 553 millions d’euros, traduit notamment l’impact du plan de relance.

3.– Les perspectives pour 2010

Le budget pour 2010 sera soumis au conseil d’administration de RFF à la fin de l’année.

Malgré l’impact de la conjoncture sur les trafics, l’augmentation des prix unitaires – qui doivent se rapprocher des coûts – et surtout la comptabilisation au titre des recettes commerciales d’une partie des financements publics versés par l’État, permet d’accroître le chiffre d’affaire de RFF. L’augmentation des coûts ne semble pas être contestée par les utilisateurs du réseau principalement la SNCF.

Conformément à la convention de gestion pluriannuelle RFF-SNCF, les gains de productivité que la SNCF s’est engagée devraient permettre de stabiliser la charge d’entretien et d’exploitation du réseau.

Concernant les investissements, la dépense devrait atteindre 3,9 milliards d’euros, en hausse de 9 % par rapport à 2008. Cet accroissement traduit la poursuite du plan de rénovation du réseau, accélérée par le plan de relance, ainsi que la montée en puissance des Contrats de Projets État-Régions 2007-2013.

C.– L’ENDETTEMENT DE RFF

Comme le rappelait le Rapporteur spécial dans son rapport d’information précité, la dette ferroviaire totale, comprenant les dettes de la SNCF, du service annexe d’amortissement de la dette – SAAD – et de RFF, est passée, selon la cour des comptes, de 38,1 milliards d’euros, fin 1997, à 41,1 milliards d’euros à la fin 2006.

Le SAAD et la SNCF ne devraient pas rencontrer de difficultés particulières pour rembourser leur dette. La dette du SAAD est reprise par l’État comme le prévoit la loi de finances rectificative pour 2007. La SNCF a, en 2007, dégagé un résultat opérationnel de 994 millions d’euros et fait passer son endettement de 6,458 milliards d’euros fin 2006 à 4,480 milliards d’euros fin 2007. La marge d’exploitation de la SNCF est considérée comme suffisante pour permettre à la SNCF d’accroître, le cas échéant, son endettement de 3 à 4 milliards d’euros.

L’endettement de RFF, soit 27,9 milliards d’euros fin 2007, est, au contraire, considéré comme préoccupant, tant en ce qui concerne son niveau que son évolution (+ 30 % depuis 1997). Plusieurs solutions sont envisageables, les unes inspirées des exemples étrangers avec une reprise de dettes par l’État, l’autre, bien préférable, consistant en la valorisation et la réalisation de la part de son patrimoine détachable de l’infrastructure proprement dite.

Le Rapporteur spécial rappelait dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2009 que le contrat de performance 2008-2012 prévoit que RFF pourra faire appel à l’emprunt pour couvrir son besoin de financement, dans la mesure où, sur la période, la subvention de l’État diminuera et où le surcroît de recettes ne sera pas suffisant.

Cette dette est décomposée en trois parties :

– représentant un montant de 6,8 milliards d’euros fin 2006, la première composante correspond aux dettes contractées dans les conditions de l’article 4 du décret du 5 mai 1997. Dans la pratique, l’amortissement de la dette correspondante doit provenir des recettes des péages ferroviaires ;

– d’un montant de 6,7 milliards d’euros fin 2006, la deuxième composante s’intitule dette « hors article 4 amortissable » par RFF et correspond à sa capacité d’autofinancement hors article 4 jusqu’en 2028 ;

– enfin, d’un montant de 13,5 milliards d’euros, soit la moitié du total de la dette, la troisième composante est considérée comme la dette « hors article 4 non amortissable » de RFF.

Pour la Cour des comptes, il importe que l’État trouve une solution pour cette dette de 13,5 milliards d’euros que RFF est jugé dans l’impossibilité de rembourser ⁽¹⁾.

Dans son rapport d’information de mai 2008 sur les péages ferroviaires ⁽²⁾, le Rapporteur spécial estimait indispensable que le système réduise son endettement par ses propres moyens.

Il demeure à ses yeux nécessaire de valoriser le patrimoine de RFF.

La loi du 13 février 1997 a défini les biens constitutifs de l’infrastructure apportés en pleine propriété à RFF. Il convient que le patrimoine de RFF soit rapidement arrêté, valorisé et, dans certains cas, réalisé de manière à réduire la dette de RFF.

Deux questions se posent à ce sujet, à savoir, d’une part l’achèvement du partage en application de la répartition de la loi de 1997 et, d’autre part, une éventuelle extension du périmètre du patrimoine de RFF.

Malgré la mise en place d’une commission nationale de répartition des actifs – CNRA – pour régler les cas litigieux, le partage du patrimoine entre RFF et la SNCF n’est pas encore terminé.

La Cour des comptes souligne à juste titre que l’inachèvement du partage n’a pu que ralentir les cessions d’actifs, qui ont représenté, de 1997 à 2006, un montant cumulé de 600 millions d’euros, alors qu’elles auraient pu atteindre 2 milliards d’euros. La Cour recommande que les derniers arbitrages soient « très rapidement rendus et exécutés ».

Au-delà de l’indispensable achèvement du partage, il convient de dynamiser la cession des actifs de RFF qui ne présentent pas d’intérêt opérationnel pour sa mission.

Par ailleurs, une réflexion pourrait être engagée sur la propriété des gares. Actuellement, la SNCF est quasi-propriétaire d’un grand nombre de gares car elle en a l’usus et le fructus et même l’abusus puisqu’elle peut les aliéner sous réserve d’un simple déclassement par l’État. RFF est, lui, propriétaire de ses infrastructures car il n’a pas besoin d’un déclassement pour une éventuelle cession mais la répartition entre les deux entreprises, en terme quantitatif, est largement favorable à la SNCF.

L’ouverture à la concurrence, en 2010, du transport international de voyageurs placera les concurrents de la SNCF dans l’obligation de recourir aux installations de cette dernière. Le régime de propriété pourrait être invoqué comme un obstacle à l’ouverture à la concurrence si les possibilités ou les redevances d’accès n’étaient pas jugées satisfaisantes par les nouveaux entrants sur le marché des transports ferroviaires. Le transfert de la propriété des gares à RFF résoudrait cette question.

Les gares pourraient ensuite être valorisées, en tant que patrimoine immobilier, dans des opérations d’aménagement et constituer la base de cessions partielles ou complètes d’actifs susceptibles de désendetter RFF.

Autre conséquence positive du transfert, les conditions d’emprunt de RFF seraient améliorées et ses coûts d’endettement réduits, compte tenu des revenus additionnels générés et des garanties supplémentaires apportées par son patrimoine immobilier.

Cette orientation est confirmée par le contrat de performance 2008–2012. La dette « hors article 4 non amortissable » a été estimée par RFF, début octobre 2008, à 5 milliards d’euros, ce qui semble montrer une capacité accrue de RFF à assumer la dette historique du système ferroviaire.

Le Rapporteur spécial a fait adopter un amendement au cours de la discussion sur le projet de loi relatif à l’organisation et la régulation du transport ferroviaire examiné à l’Assemblée nationale en septembre 2009 demandant au Gouvernement de déposer un rapport présentant les solutions envisagées pour le remboursement de la dette de RFF. Il étudiera attentivement les conclusions de ce rapport. Il rappelle simplement l’équation simple de la résorption de la dette de RFF à savoir que les coûts – gestion, maintenance, investissements – doivent être équivalents au produit des péages et des subventions reçues de l’État.

IV.– LES CONTRATS DE PLAN ET DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS :
BILAN ET PERSPECTIVES

A.– VERS L’ACHÈVEMENT DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006

L'État et les régions ont contractualisé pour la période 2000–2006 un ensemble d’opérations relevant du champ des transports et concernant les infrastructures routières, ferroviaires, portuaires et fluviales, ainsi que la protection et l’aménagement du littoral, le transport combiné et les transports collectifs en Île-de-France.

Aux contrats de plans initiaux sont venus s’ajouter les avenants dits « marée noire et tempête », quelques programmes interrégionaux assimilés aux contrats de plan État-régions (CPER), et le cas échéant des avenants à mi-parcours.

Lors du CIACT du 14 octobre 2005, le Gouvernement a décidé de faire de l’AFIFT l’outil majeur de la relance de la politique d’équipement du pays en infrastructures de transport : l’AFIFT finance désormais la part incombant à l'État dans ce domaine au titre des contrats de plan État-Région.

Lors du Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006, le Gouvernement a également décidé d'accélérer en 2006 l'engagement de cette génération de contrats de plan, qui se termine fin 2006 et de lancer une nouvelle démarche de contrats de projet à compter de 2007. En conséquence, il a décidé d'affecter 500 millions d’euros supplémentaires pour l'exécution des volets des contrats de plan relevant du champ des transports.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit l'achèvement de l'exécution des contrats de plan 2000–2006, y compris au-delà de leur date butoir.

Sur le plan budgétaire, ces contrats seront achevés en totalité à la fin de l'exercice 2009.

Pour les quelques opérations engagées au titre du CPER et nécessitant des compléments de financements, la participation de l'État intervient désormais au titre des plans de modernisation des itinéraires (PDMI) qui constitue aujourd’hui le nouveau cadre pluriannuel de financement des investissements routiers.

Au final, l'État aura effectivement rempli ses engagements financiers conformément aux dispositions législatives.

Les principales opérations actuellement engagées sont :

● la déviation de La Rochefoucauld située sur la Route Centre Europe Atlantique (RCEA-RN141, département 16, fin des travaux prévue en 2010) ;

● le tunnel sud de Toulon sur l’A57 (département 83, fin des travaux prévue en 2011) ;

● l’aménagement à 2x2 voies de la RN 59 de Saint-Clément à Azerailles (département 54, fin des travaux prévue en 2009 pour la déviation de Saint-Clément) ;

● l’aménagement de la voie des Mercureaux à Besançon sur la RN 57 (département 25, fin des travaux prévue en 2010) ;

● le contournement ouest de Montluçon sur la RCEA-RN145 (département 3, fin des travaux prévue en 2011) ;

● la liaison est-ouest d’Avignon section Courtine Nord-Rognonas (A517, département 84, fin des travaux de la section en 2010).

Il est à noter que les dates de fin des travaux indiquées sont liées au contexte connu en 2009 et ne constituent pas une garantie de date de mise en service.

B.– LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT-RÉGIONS 2007-2013

Le Gouvernement a lancé, lors du CIACT de mars 2006, une nouvelle génération de contrats avec les régions : les contrats de projets. Par rapport à la génération antérieure des contrats de plan, les nouveaux contrats proposés visaient à une mobilisation prioritaire des crédits de l'État sur quelques grands projets.

Le volet transports constitue le principal volet des contrats de projet signés, puisqu'il correspond à un engagement global sur sept ans de 3,278 milliards d’euros portant sur l'ensemble des modes de transports de masse : ferroviaire, fluvial, ports, transport combiné, transports collectifs, auxquels s'ajoutent 400 millions d’euros pour le matériel roulant Transilien. Les investissements routiers ne sont pas inclus dans la contractualisation État-Régions.

Plus précisément, les objectifs de l'État dans les contrats de projet relatifs à la grande vitesse sont d’accompagner l'arrivée des LGV par l'aménagement des lignes existantes et de préparer l'avenir avec les études et acquisitions foncières d'opportunité des liaisons à grande vitesse. Au-delà du plan national de régénération du réseau ferré, il s’agit de proposer aux régions qui le souhaitent des opérations de modernisation de la qualité de l'infrastructure permettant d'améliorer la qualité des dessertes. Dans les très grandes régions urbaines, les contrats de projet doivent permettre le développement des TER et des trams-trains et soutenir les projets de transport collectif en site propre et notamment les tramways. Le transfert modal pour les marchandises doit être accru en améliorant l'accès aux autoroutes ferroviaires et par la réalisation de l'autoroute ferroviaire atlantique. Les contrats de projets doivent également favoriser le développement de la compétitivité des ports autonomes en priorité ceux de Marseille et du Havre et soutenir les ports d'outre-mer vitaux pour l'approvisionnement de ces territoires. Il s’agit enfin d’accompagner le développement rapide du transport fluvial en modernisant les ouvrages.

1.– Le ferroviaire

Le volet ferroviaire des contrats de projets État-Régions 2007–2013 représente un engagement de l'État d’environ 1 791 millions d’euros.

Le financement des opérations ferroviaires inscrites dans les contrats de projets est formalisé dans le cadre d'une convention de financement spécifique à chaque opération, à laquelle peuvent participer, notamment, l'État, les collectivités territoriales, RFF et l'Union européenne dans le cadre du FEDER. Depuis 2006, la participation de l'État est financée par l'AFITF.

Sur cette enveloppe, les études et les acquisitions foncières des futures LGV représentent 151 millions d’euros et les opérations de modernisation des infrastructures, qui viennent compléter le plan de rénovation du réseau ferré national, atteignent près de 250 millions d’euros.

Le tableau ci-après présente, par région, les engagements de l'État prévus aux contrats de projets 2007–2013 pour le volet ferroviaire.

VOLET FERROVIAIRE DES CONTRATS DE PROJET 2007-2013

Source : MEEDDM

2.– Les transports collectifs

Les projets qui ont finalement été inscrits dans les contrats de projets 2007–2013 concernent les agglomérations suivantes, pour un engagement de l’État s'élevant au total à 103 millions d’euros.

TRANSPORTS COLLECTIFS INSCRITS DANS LES CONTRATS DE PROJET ÉTAT-RÉGIONS

(en millions d’euros)

Source : MEEDDM

3.– Le volet Île-de-France

La part de l’État inscrite au contrat de projets 2007–2013 pour les transports collectifs en Île-de-France s'élève à 766 millions d’euros, hors matériel roulant.

Il s’agit d’abord de financer des opérations engagées dans le CPER 2000–2006 et dont les travaux ont commencé en 2007 et 2008. La participation de l'État prévue au titre des précédents CPER a donc été « prolongée » dans le contrat de projets 2007–2013 pour un montant de 392 millions d’euros.

Il s’agit également de financer des opérations nouvelles à lancer en études, puis en travaux pour celles qui seront finalisées sur la période du contrat de projets.

Ces nouvelles opérations se concentrent sur l'amélioration de l'offre de service (RER, ligne 13), le maillage et le développement de liaisons structurantes de banlieues à banlieues (tramways, rocade), et le prolongement de lignes de métros (lignes 4, 11, 12). Le montant de ces nouvelles opérations s'élève à 374 millions d’euros.

L'enveloppe allouée aux transports collectifs est complétée par une enveloppe ferroviaire (opérations interrégionales et fret) de 45,5 millions d’euros et par une enveloppe de 400 millions d’euros pour le matériel roulant, que l’État s'est engagé à verser intégralement en 2007.

La participation financière de l’État au volet transports collectifs et ferroviaires d’Île-de-France s'élève ainsi à 1 211,5 millions d’euros, la part correspondante de la région étant de 1 897,5 millions d’euros.

4.– Le volet portuaire

Les volets portuaires des CPER 2007–2013 prévoient 1 371 millions d’euros pour les infrastructures des ports autonomes et des ports d'Outre mer, dont 264 millions d’euros de part de l’État comme le détaillent les deux tableaux suivants.

VOLET PORTUAIRE DES CONTRATS DE PROJET ÉTAT-RÉGIONS

(en millions d’euros)

Source : MEEDDM

5.– Le transport fluvial

Les volets fluviaux des contrats de projets 2007–2013 représentent un montant global contractualisé de 910 millions d’euros pour la modernisation des ouvrages (barrages, écluses, digues...) et la desserte fluviale des ports maritimes. Cette enveloppe permet le développement du transport de fret fluvial à travers le financement de nouveaux ports fluviaux et la création de plates formes portuaires.

La part de l’État dans cette enveloppe est de 223 millions d’euros, dont 178 millions d’euros prévus au contrat d'objectifs et de moyens qui lie l’État à Voies Navigables de France (VNF) et 45 millions d’euros complémentaires.

6.– Le transport combiné

Le soutien de l’État au transport combiné est aujourd’hui contractualisé avec les régions concernées au sein des contrats de projets 2007–2013.

La part de l’État représente 137 millions d’euros, pour un montant global de projets de 335 millions d’euros environ sur la période 2007–2013. Les engagements de l’État sont triplés par rapport à la précédente génération de contrats de plan.

Les crédits sont concentrés sur les autoroutes ferroviaires, avec 88 millions d’euros, notamment sur l'axe Atlantique à hauteur de 78 millions d’euros et sur la consolidation des aménagements nécessaires au développement de services de transport combiné et des dessertes terrestres portuaires pour 49 millions d’euros.

V.– L’ÉTAT D’AVANCEMENT DES PROJETS DE
NOUVELLES GRANDES INFRASTRUCTURES

A.– LGV TOURS-BORDEAUX

La réalisation de la ligne à grande vitesse (LGV) Tours-Bordeaux, qui mettra Bordeaux à deux heures de Paris, constitue la priorité de RFF. Ce projet comprend la réalisation de 302 km de ligne nouvelle entre Tours et Bordeaux. Il a été étudié en deux sections : une première section relie le nord d'Angoulême à Bordeaux (121 km) et une seconde relie Tours au nord d'Angoulême (181 km).

Sa réalisation s’effectuera dans le cadre d’une concession ⁽³⁾, son coût étant évalué à 7 milliards d’euros.

La déclaration d'intention signée le 25 janvier 2007 par le ministre en charge des transports, les présidents des conseils régionaux d'Aquitaine, de Midi-Pyrénées, de Poitou-Charentes et de RFF, retient le principe d'une répartition des concours publics à parité entre l'État et les collectivités locales, déduction faite des concours de l'Union européenne.

Un protocole de financement pour la réalisation de la LGV Sud-Est Atlantique est en cours de signature entre l'État, les collectivités locales et RFF afin de préciser la répartition prévisionnelle du financement entre les différents partenaires. Une convention de financement sera signée.

À la suite de la décision du CIACT du 14 octobre 2005, l'avis d’appel public à la concurrence pour la mise en concession de la branche Tours-Bordeaux de la LGV Sud-Europe-Atlantique a été publié le 1^er mars 2007, les candidats admis à présenter une offre ont été désignés le 9 novembre 2007.

Le 14 février 2008, RFF a lancé le premier tour de l'appel d'offres pour la dévolution du contrat de concession et les offres initiales des trois groupements candidats (Eiffage, Vinci, Bouygues) ont été remises le 15 septembre 2008. La concession portera sur le financement, la conception, la construction, la maintenance, le renouvellement et l'exploitation de la nouvelle infrastructure.

En raison de la dimension exceptionnelle du projet, des difficultés de bouclage du plan de financement avec les collectivités sont apparues imposant, de rechercher d'éventuels ajustements du périmètre du projet. RFF a lancé le 31 juillet 2009 le tour final de l'appel d'offres pour l'attribution de la concession sur la base d'un dossier comportant des options permettant d'ajuster le périmètre de l'opération au montant des contributions publiques qui seront effectivement disponibles.

La signature du contrat de concession est envisagée au 1^er semestre 2010 pour une mise en service à l'horizon fin 2016.

En ce qui concerne les subventions de l'Union européenne, une demande à hauteur de 300 millions d’euros courants a été présentée le 20 juillet 2007 dans le cadre du programme pluriannuel 2007-2013, dont 43 millions d’euros consacrés à la résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux. La décision de la Commission Européenne n'a alors retenu qu'un montant de 21,28 millions d’euros destiné à la résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux. De plus, une demande de 48,14 millions d’euros a été présentée en 2009 dans le cadre de l'appel à projets lancé pour le plan de relance européen, dont 29,09 millions d’euros pour la désaturation du complexe ferroviaire de Bordeaux. Cependant, la Commission européenne n'a pas retenu cette demande.

B.– LGV BRETAGNE-PAYS DE LA LOIRE

Le projet de LGV Bretagne-Pays-de-la-Loire est le prolongement, en direction de Rennes et de Nantes, de la LGV Paris-Le Mans. Il s’inscrit dans la continuité de la LGV Atlantique mise en service en 1989. Le projet porte sur 182 kilomètres entre Le Mans (Connerré) et Rennes (Cesson-Sévigné) en section courante. Le projet est à dominante trafic voyageur ; seule la section nord du Mans est mixte voyageur/fret. Il ne comporte pas de gare nouvelle.

Le projet a pour objectif d’améliorer de manière significative la desserte de la Bretagne et des Pays-de-la-Loire, avec un gain de 37 minutes entre Paris et Rennes, et au-delà, avec l’ensemble de la Bretagne occidentale jusqu’à Brest et Quimper, de 22 minutes pour Laval et de 8 minutes pour Angers, Nantes et les territoires situés au-delà. Le coût de l'opération est estimé à 2 850 millions d’euros aux conditions économiques de novembre 2007.

L'enquête publique s'est déroulée du 1^er juin au 31 juillet 2006 et le décret portant déclaration d’utilité publique des travaux de réalisation de la ligne a été publié au Journal officiel le 28 octobre 2007.

Le 30 janvier 2007, les Régions co-financeuses (Bretagne et Pays-de-la-Loire), l'État et la SNCF ont signé une convention garantissant les dessertes des gares du Mans, de Vitré, de Sablé sur Sarthe et de Laval.

L'État, les régions Bretagne et Pays de la Loire et RFF ont signé, le 29 juillet 2008, un protocole d'intention qui acte le recours à un contrat de partenariat pour la réalisation de la ligne et fixe les principes de financement du projet, à la suite duquel l’avis d’appel public à la concurrence a été publié.

Les discussions entre l'État, les régions Bretagne et Pays de la Loire et RFF se sont poursuivies et ont permis la signature, le 29 juillet 2009, d'un protocole de financement qui confirme et précise les conditions de financement par les partenaires publics du projet. Sur la base de cet engagement, RFF a procédé, le 30 juillet 2009, au lancement de la consultation pour l'attribution du contrat de partenariat, avec l'objectif d’aboutir à sa signature à la fin de l'année 2010.

Parallèlement à la réalisation de la ligne nouvelle, des actions d'amélioration des lignes classiques Rennes-Brest et Rennes-Quimper sont inscrites au CPER 2007-2013, à hauteur de 210 millions d’euros pour une première phase de travaux. L'élaboration du schéma national des infrastructures de transports, prévu dans la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, sera l'occasion d'examiner la pertinence d'actions supplémentaires de développement ou de modernisation de l'infrastructure ferroviaire.

C.– LGV NÎMES – MONTPELLIER

Élément du projet prioritaire n° 3 du réseau transeuropéen de transport, le projet de contournement ferroviaire de Nîmes et Montpellier est une ligne nouvelle à grande vitesse de 80 km, dont 19 km de raccordements, conçue pour un trafic mixte de voyageurs et de marchandises. La mise en service du contournement soulagera la ligne ferroviaire actuelle, proche de la saturation. À son ouverture, le contournement sera emprunté essentiellement par des trains de fret. Ceci libérera des sillons sur la section existante pour améliorer la desserte des voyageurs et en particulier celle des TER. À plus long terme, avec la constitution d'un réseau à grande vitesse, l’offre grande vitesse pourra se développer.

La réalisation du contournement de Nîmes et Montpellier s’accompagnera d’un programme d’aménagement de la ligne actuelle entre Perpignan et Montpellier, qui sera réalisé dans le même calendrier.

La déclaration d’utilité publique du contournement ferroviaire de Nîmes et Montpellier a été prononcée le 16 mai 2005.

Le CIACT du 14 octobre 2005 a décidé d’étudier ce projet dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé, afin d’en accélérer la réalisation. À la suite de l'avis favorable, le 15 novembre 2006, de la mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP), le conseil d'administration de RFF a retenu le recours au contrat de partenariat pour la réalisation du projet.

Un protocole d'intention de financement a été signé le 17 juin 2008 entre l'État, Réseau ferré de France (RFF) et les principales collectivités locales concernées, permettant d'acter les principes du financement de l'opération sur la base d'un coût prévisionnel de 1 400 millions d’euros aux conditions économiques de 2007, dont 100 millions d’euros pour les actions de modernisation de la section Montpellier-Perpignan.

D.– LIAISON FLUVIALE SEINE-NORD-EUROPE

Le projet Seine-Nord-Europe est en pleine actualité avec la publication de son décret d’utilité publique le 12 septembre 2008.

Ce nouveau canal à grand gabarit de 106 kilomètres entre Compiègne et le canal Dunkerque-Escaut permettra aux chargements de fret pouvant atteindre 4 400 tonnes de passer des bassins de la Seine et de l’Oise à l’ensemble du réseau européen à grand gabarit.

L’avant-projet sommaire a donné lieu en 2006 à une concertation large et approfondie, son volet économique étant examiné par une commission spéciale interministérielle placée sous l’égide du conseil général des Ponts et chaussées. La mise à l’enquête publique, après l’approbation le 20 novembre 2006 par le ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, s’est conclue par l’énoncé par la commission d’enquête de treize recommandations sur la gouvernance du projet, la réalisation de l’infrastructure et son entretien ainsi que d’une réserve sur la sécurité du canal et des ponts-canaux.

Le choix retenu par le Gouvernement est de réaliser le projet Seine-Nord-Europe dans le cadre d’un contrat de partenariat public-privé ⁽⁴⁾.

Le coût du projet a été évalué par Voies navigables de France (VNF) en juillet 2005 à 3,17 milliards d’euros dans le cadre d’un partenariat public-privé (PPP) et à 3,52 milliards d’euros en maîtrise d’ouvrage publique. Ces montants correspondent à un équipement en écluses simples et doivent être réévalués pour tenir compte de l’augmentation des prix des travaux de génie civil.

En tout état de cause, la France a obtenu de la Commission européenne un engagement financier de 350 millions d’euros au titre des réseaux trans-européens de transport (RTE-T), pour la période 2007–2013, et pour l’ensemble du projet prioritaire Seine-Escaut, dont le canal Seine-Nord-Europe constitue la partie française.

VI.– LE BONUS-MALUS : UN SUCCÈS À ASSURER SUR LE PLAN FINANCIER

Le dispositif du bonus-malus, initialement intitulé « écopastille » a été créé par la loi de finances rectificative pour 2007⁽⁵⁾ et précisé par un décret du 26 décembre 2007.

Les recettes de ce dispositif proviennent d’une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation, ou malus, payée par les acquéreurs de véhicules neufs polluants.

Les dépenses du dispositif correspondent à une prime à l’acquisition de véhicules propres, ou bonus, et à une majoration de cette aide, ou superbonus, à hauteur de 300 euros, octroyée en cas de destruction simultanée d’un véhicule de plus de quinze ans.

Le bonus et le superbonus sont versés par le fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, adossé au compte de concours financiers Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules popres, créé également par la loi de finances rectificative pour 2007. La gestion du fonds est assurée par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

En outre deux programmes ont été créés et dotés de crédits limitatifs par la loi de finances initiale pour 2008 :

● Le programme n° 871 Avances au titre du paiement de l’aide à l’acquisition de véhicules propres, correspondant au bonus ;

● Le programme n° 872 Avances au titre du paiement de la majoration de l’aide à l’acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d’un véhicule de plus de quinze ans, correspondant au superbonus.

Les dépenses du compte de concours financier Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres sont constituées des avances accordées au CNASEA. Ses recettes correspondent au produit des malus, déduction faite, d’une part, des frais d’assiette et de recouvrement, qui s’élèvent à 2 % du total, et, d’autre part, du montant des intérêts des avances.

Le responsable des deux programmes n° 871 et 872 du compte de concours financiers est le directeur général de l’Énergie et du climat du MEEDM ⁽⁶⁾. L’ordonnateur principal du compte est le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Le succès du bonus dépasse les attentes. Ce dispositif a conduit à un renouvellement important du parc automobile, soutenant notamment les constructeurs français bien implantés sur le créneau des véhicules peu polluants et permettant de réduire les émissions du parc automobile français.

En revanche, les montants collectés correspondant au malus ne suffisent pas à compenser les bonus versés.

Le Rapporteur spécial renvoie sur ce point à son rapport d’information n° 1934 d’octobre 2009 dans lequel il réalise une évaluation des effets économiques et financiers du bonus-malus écologique et de la prime à la casse. Il constate le succès indéniable des dispositifs et formule plusieurs propositions :

– appliquer l’universalité budgétaire pour le dispositif de bonus-malus ;

– en assumer donc le signal-prix ;

– fusionner le bonus et le superbonus dans un dispositif durable, centré sur le retrait des véhicules anciens ;

– ne pas sortir prématurément de la prime à la casse ;

– coordonner notre dispositif à l’échelle européenne.

Le Rapporteur spécial sera attentif à la suite donnée à ces dispositifs et participera à la réflexion sur le concept même de bonus-malus et son application à d’autres produits.

CHAPITRE 3 :
SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES : DES RÉSULTATS EN PÉRIL

La lutte contre l’insécurité routière a permis de diminuer le nombre de tués sur les routes de 50 % entre 2002 et 2008. 12 000 vies ont ainsi été sauvées, 120 000 personnes blessées épargnées et 10 000 à 15 000 grands handicapés évités.

Cette politique s’est vue fixer par le Président de la République l’objectif de passer sous la barre de 3 000 tués d’ici à 2012.

Le bilan de 2008 s’établit à 4 274 tués, en baisse de 7,5 % par rapport à 2007. Les jeunes de 18 à 24 ans restent surreprésentés avec 23,4 % des personnes tuées, ce qui montre l’ampleur des progrès à effectuer. La baisse semble toutefois marquer le pas et le nombre de tués est même reparti à la hausse le dernier mois – 17,7 % de hausse en septembre 2009 par rapport à septembre 2008.

Au plan budgétaire, la lutte contre l’insécurité routière est assurée par le programme n° 207 Sécurité et circulation routières et par les deux programmes n° 751 Radars et n° 752 Fichier national du permis de conduire qui dépendent du compte d’affectation spéciale Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route.

Les plafonds de dépenses du programme n° 207 sur la période 2009–2011 laissent prévoir une augmentation faible. Le compte d’affectation spéciale et les amendes radars vont donc se voir attribuer un rôle important pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République.

La lutte contre l’insécurité routière est, en tout état de cause, une politique transversale impliquant de nombreux autres programmes ⁽⁷⁾.

La dynamisation de l’ensemble de ces programmes est indispensable pour faire face à tous les défis posés à la société par la violence routière.

I.– LE PROGRAMME N° 207 SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES

Le programme n° 207 Sécurité et circulation routière est placé sous la responsabilité du délégué à la sécurité routière et à la circulation routière, qui est également le directeur de la sécurité et de la circulation routière.

La délégation à la sécurité routière (DSCR) prépare les réunions du Comité interministériel de sécurité routière (CISR) qui regroupe tous les ministères concernés par la sécurité routière. Les réunions du CISR ont lieu deux fois par an. La DSCR assure le suivi des décisions du CISR.

Notons que le délégué interministériel à la sécurité routière est également responsable de la mission Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route.

A.– DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN CROISSANCE POUR 2010

Les crédits de paiement du programme n° 207 augmentent de 2,3 % en 2010 par rapport à 2009. C’est l’action n° 2 Éducation routière qui bénéficie de l’augmentation la plus forte, avec 10 %.

PROGRAMME N° 207 SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES –CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Source : MEEDDM

Les dépenses de l’action n° 1 Observation, prospective, réglementation et soutien en programme sont en forte baisse par rapport à 2009. Il sera donc consacré moins de crédits aux études et expertises relevant de l’accidentologie, la conduite guidée et la réglementation.

L’action n° 2 Démarches interministérielles et communication finance en particulier la communication grand public.

L’action n° 3 Éducation routière a, quant à elle, pour objectifs de mettre en œuvre une formation continue à la sécurité routière pour l’ensemble de nos concitoyens. Elle consacre 10,5 millions d’euros aux transferts aux ménages, pour financer le permis à 1 euro par jour.

Le tableau suivant présente l’évolution par titre des dépenses du programme.

SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

Le Rapporteur spécial avait encouragé, dans son rapport spécial de l’année 2009, les initiatives locales, comme à Carcassonne et à Suresnes, qui offraient souvent des bourses pour le permis de conduire en échange de travaux d’intérêt général. Ces initiatives se sont multipliées sous différentes formes à travers tout le pays.

B.– UNE FAIBLE CROISSANCE PROLONGÉE JUSQU’EN 2011

Les plafonds de dépenses actuellement prévus pour les années 2010 et 2011 laissent peu de place, avec une croissance de 3,3 % seulement, à un accroissement des efforts de communication, ainsi qu’aux inévitables dépenses additionnelles que générera, dans un premier temps, la réforme des modalités du permis de conduire.

PLAFONDS DE DÉPENSES POUR LA PÉRIODE 2009-2011 : PROGRAMME N° 207 SÉCURITÉ
ET CIRCULATION ROUTIÈRES

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE

Le compte d’affectation spéciale Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route comprend deux programmes, le programme n° 751 Radars et le programme n° 752 Fichier national du permis de conduire. Il retrace en recettes, une fraction du produit des amendes infligées à raison d’infraction au code de la route et perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle-sanction et en dépenses, les coûts relatifs aux radars ainsi que les dépenses d’investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire.

Le programme n° 751 Radars va connaître une légère baisse en 2010. Au total, les crédits dont il bénéficie vont diminuer de 2,8 % par rapport à ceux de la loi de finances initiale pour 2009. En revanche, les crédits du programme n° 752 sont en forte augmentation de 55 % par rapport à 2009.

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE – AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT = CRÉDITS DE PAIEMENT

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

A.– LE PRODUIT DES AMENDES RADARS

Le produit des amendes radars devrait s’élever à 500 millions d’euros en 2009, répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

PRÉVISION D’AFFECTATION DES RECETTES DES AMENDES RADARS EN 2009

(en millions d’euros)

Source : DSCR – MEEDDM

Rappelons que le produit des amendes radars forfaitaires majorées constitue une recette du budget général.

Le tableau suivant présente l’évolution du nombre de radars et autres dispositifs de contrôle automatiques.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RADARS INSTALLÉS

Source : DSCR – MEEDDM

Le Comité interministériel de la sécurité routière du 13 février 2008 a décidé le déploiement de 500 nouveaux dispositifs par an pendant 5 ans pour atteindre le chiffre de 4 500 dispositifs de contrôle opérationnels à la fin de l’année 2012.

B.– LES MOYENS POUR LA MAINTENANCE DES RADARS ET LE DÉPLOIEMENT DE NOUVEAUX RADARS

Le programme Radars joue un rôle clé dans la lutte contre l’insécurité routière.

Après une baisse continue, de 2006 à 2008, des crédits alloués aux dispositifs de contrôle eux-mêmes, on enregistre, à partir 2009, un net renforcement de l’effort consenti pour l’entretien des radars et la multiplication de leur nombre. Cet effort est maintenu en 2010 pour l’entretien des radars existants.

PROGRAMME N° 751 RADARS – CRÉDITS DE PAIEMENT
ALLOUÉS AUX DISPOSITIFS DE CONTRÔLE

(en millions d’euros)

Source : DSCR - MEEDDM

Les crédits alloués au maintien des radars en condition opérationnelle s’élèvent en effet à 57,15 millions d’euros en 2010, en augmentation de 15,4 % par rapport à 2009. L’explosion des coûts de maintenance, due aux dégradations mais aussi aux conditions du marché passé avec une seule entreprise, notée en 2009, se poursuit en 2010.

Le tableau suivant détaille les coûts unitaires de la maintenance des radars ainsi que le coût du vandalisme par dispositif.

Les montants atteints sont considérables et justifient une répression sans faiblesse des déprédations.

PRÉVISIONS DE DÉPENSES DE MAINTENANCE ET DE RÉPARATION DES RADARS EN 2009

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2010

Ainsi, le coût de la maintenance de l’ensemble des dispositifs radars est estimé à 57,15 millions pour 2009 dont 15,2 millions d’euros dus au vandalisme.

Le nouveau programme de déploiement bénéficiera de 48,50 millions d’euros en 2010, contre 55,4 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2009, soit une diminution de 12,4 %.

C.– LES CRÉDITS DU PROGRAMME N° 752 FICHIER NATIONAL DU PERMIS DE CONDUIRE

Le programme n° 752 Fichier national du permis de conduire permet de gérer les droits à conduire suite aux retraits et aux restitutions de points, grâce à l’actuel fichier national du permis de conduire et de procéder à sa modernisation continue dans le cadre du projet FAETON.

Les demandes de crédits pour le fichier national du permis de conduire sont en hausse de 55 %, à 16,05 millions d’euros.

III.– L’EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE NATIONALE DE LUTTE CONTRE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE

Les demandes de crédits de paiement 2010 pour les programmes n° 207 Sécurité routière, n° 751 Radars et n° 752 Fichier national du permis de conduire totalisent 474,45 millions d’euros.

A.– EFFICACITÉ DES APPAREILS AUTOMATIQUES ET TAUX DE RECOUVREMENT DES AMENDES

1.– L’efficacité perfectible du contrôle automatisé

En moyenne, le taux d’appareils en fonctionnement est le suivant :

Source : MEEDDM

Les équipements sont disponibles lorsqu’ils sont en état de produire des messages d’infractions exploitables par le centre national de traitement (CNT) de Rennes.

Les principales causes d’indisponibilité sont la maintenance en cours, la panne, puis le vandalisme.

2.– Les progrès à poursuivre du recouvrement des amendes

Le recouvrement des amendes relève de la compétence du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique. Des évolutions ont été apportées sur le traitement des messages d’infractions pour améliorer le ratio de transformation des messages d’infraction en avis de contravention. Depuis la mise en place du ratio national ACO/MIF, des progrès ont été réalisés régulièrement. De 59,4 % en 2006, il est passé à 62,3 % en 2007 et à 65,3 % en 2008.

L’efficacité du système se heurte cependant à trois limites :

– la difficulté de verbaliser les deux roues par rapport à leur importance dans le trafic et à leur particulière vulnérabilité ;

– la difficulté de verbaliser les poids lourds, verbalisés uniquement en cas de dépassement de la vitesse des véhicules légers et non de leur limite spécifique ;

– la verbalisation des étrangers en attente d’accords ratifiés avec l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne et l’Italie, après ceux intervenus avec la Suisse et le Luxembourg.

B.– LA RÉDUCTION DU NOMBRE DE TUÉS ET DE BLESSÉS

Trois programmes concourent à la diminution du nombre de tués et de blessés : le programme n° 207 Sécurité et circulation routières, le programme n° 176 Police nationale et le programme n° 152 Gendarmerie nationale.

L’objectif prioritaire de la sécurité routière étant la diminution du nombre de tués et de blessés, les programmes et les indicateurs y afférents ont évidemment la plus grande importance.

Seuls les résultats de 2008 sont disponibles. La mortalité y a reculé de 8,2 % sur les routes en France, portant à 4 443 le nombre de personnes tuées. Avec cette septième année consécutive de baisse, ce nombre a été réduit pratiquement de moitié depuis 2002.

L’objectif pour 2009 était de renouveler cette baisse de 7 %. Malheureusement, les chiffres des mois de juin, août et septembre 2009 traduisent une hausse du nombre de victime par rapport aux mois correspondants en 2008. Ce regain de personnes tuées sur les routes peut être expliqué par l’augmentation du trafic du fait de la baisse des prix du carburant et de l’évolution du parc automobile vers des véhicules moins consommateurs, cependant il ne faut pas exclure qu’il résulte d’une anticipation de nos concitoyens d’une politique moins rigoureuse en matière de sécurité routière à la suite de déclarations pas toujours très heureuses.

L’objectif fixé par le Président de la République de réduire à moins de trois mille le nombre de tués sur les routes de France métropolitaine et des départements d’outre mer en 2012, ne pourra être atteint avec une diminution moyenne de 7 % par an.

Certes, comme on l’a vu plus haut, une relance du programme d’installation de radars est engagée pour 2009 et les années suivantes. Mais il paraît impératif d’engager une réflexion sur l’efficacité du dispositif de contrôle et de sanction automatisés.

CHAPITRE 4 :
SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : LA DYNAMISATION NÉCESSAIRE DE LA POLITIQUE DE LA MER

Les demandes de crédits pour le programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes en 2009 sont de 133 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 135,5 millions en crédits de paiement. L’augmentation par rapport à 2009 est négligeable. Une stabilité des dépenses est prévue jusqu’en 2011.

Les enjeux maritimes sont pourtant importants pour le développement durable, au regard des objectifs du Grenelle de l’environnement. Ces enjeux concernent la sécurité maritime, afin d’éviter les catastrophes écologiques, la formation des futurs navigants indispensables à la flotte de commerce française et le développement du transport maritime.

On peut regretter que pour deux années encore, les moyens soient comptés pour le développement de l’ambition maritime de la France.

I.– DES MOYENS BUDGÉTAIRES RIGOUREUSEMENT COMPTÉS

Le programme comprend cinq actions d’importances respectives très inégales. L’action n° 1 Sécurité et affaires maritimes représente environ 18,5 % du total du programme. L’action n° 2 Gens de mer et enseignement maritime compte pour 8,5 % du total. L’action n° 3 Flotte de commerce représente près de 58 % du total des crédits. Les deux actions n° 4 Action interministérielle de la mer et n° 5 Soutien au programme représentent chacune autour de 7 % du total.

Le tableau ci-après présente l’évolution des crédits demandés pour 2010 par rapport à 2009 pour chacune des actions.

DEMANDES DE CRÉDITS 2009 POUR LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ
ET AFFAIRES MARITIMES

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

Pour l’ensemble du programme, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement augmentent de 1,4 %.

Le tableau suivant présente l’évolution par titre de dépenses, prévue pour 2010.

Les deux tiers des dépenses correspondent aux dépenses d’intervention, dont l’essentiel va aux aides à la flotte de commerce.

SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

Pour l’année 2011, les dépenses seront figées, tant pour les autorisations d’engagement que pour les crédits de paiement.

PLAFONDS DE DÉPENSES POUR LA PÉRIODE 2009-2011 : PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ
ET AFFAIRES MARITIMES

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

L’ambition maritime de la France n’a donc pas de traduction financière au niveau du programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes sur la période 2009-2011.

II.– LES ENJEUX ACTUELS DE LA SÉCURITÉ ET DES AFFAIRES MARITIMES

La sécurité et les affaires maritimes devraient connaître dans les prochains mois une réorganisation majeure, destinée à renforcer l’efficacité de ses actions.

Pour faire face aux différents enjeux maritimes du programme, des redéploiements de crédits à l’intérieur du même programme seront vraisemblablement indispensables dans les trois prochaines années.

A.– UNE RÉORGANISATION EN FAVEUR DE LA SPÉCIFICITÉ DES AFFAIRES MARITIMES

Les administrations impliquées dans la politique maritime sont multiples. Une pluralité d’intervenants existe également au niveau opérationnel, chacun armant ses propres moyens maritimes : la Marine nationale, les douanes, les affaires maritimes et la gendarmerie maritime.

Aux yeux de nombreux observateurs, la fusion des moyens dans une administration des Gardes-côtes pourrait être inéluctable.

Pour l’heure, la priorité est donnée à une réorganisation de l’administration. Le schéma consistant à regrouper les administrations compétentes pour le domaine maritime dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), par regroupement des directions régionales de l’équipement (DRE), des directions régionales de l’environnement (DIREN) et des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) a été privilégié.

Un autre schéma semblait préférable en raison de la spécificité de la culture maritime, de l’engagement et de la réactivité indispensables dans les interventions en mer, avec la création de quatre directions de façade, respectivement au Havre pour la zone allant de Cherbourg au cap Gris Nez, à Nantes, Brest ou Rennes pour la zone allant de Cherbourg à la Vendée, à Bordeaux pour la zone allant de la Vendée à la côte basque, à Marseille pour la Méditerranée et la Corse avec la responsabilité de la coordination des moyens, de la formation, du contrôle des pêches, des capitaineries, des services maritimes des DDE, des phares et balises, des infrastructures maritimes et de l’aménagement du littoral.

B.– L’IMPORTANCE STRATÉGIQUE DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ MARITIME

Les demandes de crédits de la sécurité et de la sûreté maritimes pour 2010 sont en diminution de 7,3 % par rapport à 2009.

Leur montant de 25,4 millions d’euros en crédits de paiement n’est pas représentatif de l’effort de la collectivité dans ce domaine. La Marine nationale et la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) jouent, en effet, un rôle considérable. À cet égard, c’est la Marine nationale qui assure les dépenses correspondant aux patrouilles de service public et à l’affrètement des remorqueurs de haute mer postés sur le rail de la Manche.

En tout état de cause, la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, dont la priorité est absolue, va requérir des moyens supérieurs aux prévisions, ce qui obligera à un redéploiement partiel des crédits du programme.

C.– L’EFFICACITÉ DES AIDES À LA FLOTTE DE COMMERCE

Dans le cadre de l’harmonisation des politiques communautaires, du renforcement de la sécurité et la sûreté maritimes, du développement de la compétitivité des armements et de l’emploi maritime, le registre international français (RIF) a été créé par la loi du 3 mai 2005 pour l’immatriculation des navires de commerce au long cours, au cabotage international et des navires armés à la plaisance professionnelle de plus de 24 mètres.

Ce nouveau registre se substitue au registre français des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Les navires immatriculés au RIF seront soumis à l’ensemble des règles de sécurité et de sûreté maritimes, de formation des navigants, de santé et de sécurité au travail et de protection de l’environnement applicables en vertu de la loi française, de la réglementation communautaire et des engagements internationaux de la France.

Le RIF est opérationnel depuis le 11 février 2006. Au 1^er juillet 2009
– 3 ans et demi après l’ouverture du registre –, 286 navires totalisant 5,45 millions d'UMS (Universal Measurement System – convention internationale de Londres appliquée au 18 juillet 1982) sont inscrits au RIF, se répartissant de la manière suivante :

– 96 navires de la flotte de commerce (+ 100 UMS) ;

– 190 navires (dont 85 navires de + 100 UMS) de la flotte de travaux et services auxiliaires (dont 151 navires de travaux offshore).

– 176 navires sont issus du transfert du registre des TAAF vers le RIF, 13 navires proviennent du 1^er registre et 97 sont des entrées de navires directes au RIF, dont 58 navires neufs.

Ces éléments sont à comparer aux chiffres du registre des TAAF au 1^er janvier 2006 qui totalisait 228 navires – dont 92 de la flotte de commerce – représentant 4,23 millions d'UMS. Le registre RIF a globalement atteint son objectif en réunissant un nombre de navires supérieur à celui des TAAF avec une augmentation importante du tonnage global. La progression en nombre de navires, en particulier pour ce qui concerne la flotte de commerce, partie la plus visible et emblématique du registre, reste cependant limitée. Ceci résulte en partie du contexte difficile résultant du classement du registre en pavillon de complaisance (FOC) par l'ITF (fédération internationale des transports) suite à la demande des syndicats français de marins.

Le RIF n'est pas la seule mesure prise par l'État pour développer la compétitivité des armements français face à la concurrence internationale et soutenir l'emploi maritime. Un dispositif global de soutien a été mis en place pour créer une dynamique de développement du transport maritime. Le registre RIF est l’un des éléments de ce dispositif, qui comprend également la taxation forfaitaire au tonnage, le dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle, les exonérations de charges sociales patronales ENIM, avec, pour les navires à passagers, l'exonération des charges patronales relatives au chômage et aux allocations familiales, auxquels ajoute le nouveau dispositif général de GIE fiscal ouvert à l'investissement en navires.

Il appartient désormais aux partenaires sociaux et aux armateurs de s'approprier ce registre et de le valoriser, afin de permettre le développement de la flotte de commerce et de l'emploi maritime.

La flotte de commerce française est l’une des plus récente du monde avec un âge moyen inférieur à huit ans. Le savoir-faire des armements français est reconnu. La qualité du pavillon français au regard de la sûreté et de la sécurité, le professionnalisme des marins, le respect de normes sociales élevées, constituent des garanties dans un marché du transport maritime fortement marqué par la déréglementation.

D.– POUR LE RENFORCEMENT DE L’OUTIL DE FORMATION

Le dispositif français de formation maritime comprend trois éléments.

Douze lycées maritimes accueillent 1 600 élèves se destinant aux professions embarquées et aux métiers de l’agriculture et de l’écologie.

Les écoles de la marine marchande du Havre, de Saint Malo, de Nantes et de Marseille comptent environ mille élèves et devraient être réformées dans les prochaines années.

Le problème de la taille critique des quatre écoles est posé. Des investissements importants sont en effet à réaliser, notamment pour mettre en place des simulateurs de dernière génération. L’un des deux sites, Saint Malo ou Nantes, pourrait se voir spécialiser dans la formation continue.

La réforme des cursus est également à l’étude. Il s’agit de délivrer un diplôme d’ingénieur en fin d’études et de mettre en place des bourses d’études compensant un relèvement des frais de scolarité.

La qualité des navigants français est reconnue dans le monde entier. Il est impératif de renforcer les moyens de formation de la marine marchande pour répondre aux besoins croissants des compagnies d’armement.

E.– L’ENJEU DES AUTOROUTES DE LA MER

Les autoroutes de la mer (ADM) constituent, à côté du cabotage maritime classique, un concept à concrétiser dont les principes ont été définis au niveau communautaire dans les réseaux trans-européens des transports et sont repris dans la communication de fin 2007 de l’Union européenne sur la politique maritime. Ainsi, les États membres sont invités à mettre en place conjointement des liaisons maritimes transnationales par le biais d'appels d'offres. Les autoroutes de la mer constituent des itinéraires qui doivent permettre de soulager les goulets terrestres d'étranglement. L’offre de transport doit être construite autour d’une liaison maritime viable, régulière et fréquente.

Le projet prioritaire comporte ainsi :

– l’autoroute en mer Baltique ;

– l’autoroute en mer de l'Europe de l'Ouest ;

– l’autoroute en mer de l'Europe du Sud Est ;

– l’autoroute en mer de l'Europe du Sud Ouest.

Un coordonnateur européen, M.Valente de Oliveira, a été désigné le 27 septembre 2007 pour faciliter le dialogue entre les États concernés, l’Union européenne et mieux articuler les travaux et les instruments de financement.

La France est un lieu de transit international important de poids lourds, de et vers les péninsules ibérique et italienne. Cette situation est de moins en moins supportable, tant du point de vue écologique que du point de vue économique. Le transport maritime a été identifié, au côté des autoroutes ferroviaires et du transport combiné ferroviaire comme une alternative intéressante pour réduire le transport routier sur longue distance.

C’est pourquoi le Grenelle de l’environnement préconise « un programme de développement massif d’autoroutes maritimes », sur les façades atlantique et méditerranéenne. Cette mesure fait partie du plan national de développement du fret non-routier qui comporte un programme d’investissement dans lequel les autoroutes maritimes s’inscrivent aux côtés du fret ferroviaire.

Le financement de l'État est prévu dans le cadre de l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Celle-ci pourrait soutenir un projet d’une autoroute de la mer, soit sous forme de subvention d’investissement pour les aménagements portuaires nécessaires pour un projet d’autoroute de la mer, d’aide au démarrage ou d’avance remboursable dans les conditions du marché.

CHAPITRE 5 :
URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ :
UNE RÉFORME INÉDITE

Les demandes de crédits au titre du programme n° 113 Urbanisme, paysages, eau et biodiversité s’établissent à 355,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 348,5 millions d’euros en crédits de paiement, en augmentation respectivement de 4,7 % et 5,1 % par rapport à 2009, après un bond de 12,4 % et de 10,3 % en 2009 par rapport à l’année précédente.

Ces augmentations fortes traduisent le nouvel élan donné à la politique de gestion des milieux et de la biodiversité.

I.– DES AUGMENTATIONS BUDGÉTAIRES SIGNIFICATIVES

Le programme n° 113 est composé de deux actions, l’une intitulée Urbanisme, aménagement et sites – planification et l’autre intitulée Gestion des milieux et biodiversité. Ces deux actions correspondent aux périmètres d’action respectifs des deux directions de la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN).

La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages exerce les responsabilités suivantes :

– les politiques urbaines et de l’habitat ;

– la protection des sites et des paysages ;

– les règles d’occupation des sols ;

– les interventions de l’État dans les opérations d’aménagement urbain et de politique foncière ;

– les politiques relatives au financement, aux systèmes d’aides publiques, au droit au logement et la fiscalité du logement ;

– la réglementation applicable aux organismes constructeurs de logement sociaux ;

– la politique technique de la construction ;

– la politique économique, industrielle et sociale de l’État dans le secteur du bâtiment et de l’ingénierie de la construction.

La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages apporte également sa contribution dans les domaines suivants :

– la prise en compte de l’aménagement urbain et de l’habitat dans la politique de la ville ;

– la tutelle des établissements publics suivants : l’agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction, la caisse de garantie du logement locatif social et l’agence nationale de l’habitat.

La direction de l’eau et de la biodiversité exerce les responsabilités suivantes :

– la protection, la police et la gestion de la nature et de la diversité biologique terrestre et marine ;

– la police de la chasse ;

– la gestion de la faune sauvage ;

– la protection, la police et la gestion de l’eau et des milieux aquatiques continentaux, littoraux et marins ;

– la protection des eaux marines contre les pollutions ;

– la recherche et l’exploitation des substances minérales non énergétiques.

Le tableau suivant présente les crédits budgétaires demandés pour 2009 pour chacune des deux actions.

DEMANDES DE CRÉDITS 2010 POUR LE PROGRAMME N° 113
URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

L’action n° 7 Gestion des milieux et biodiversité fait l’objet d’une demande croissante, avec une augmentation de 13 millions d’euros des autorisations d’engagement et de 11 millions d’euros des crédits de paiement, alors que l’action n° 1 Urbanisme, aménagement et sites – planification est en diminution de 2 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

Le tableau suivant explicite les raisons pour lesquelles des hausses de crédits sont demandées en 2010.

RÉPARTITION DES DEMANDES DE CRÉDITS POUR LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2010

Les augmentations les plus importantes concernant les dépenses de fonctionnement, du fait de l’augmentation des subventions pour charges de service public

L’effort budgétaire en faveur du programme devrait s’effectuer sur toute la période 2009-2011, comme indiqué par le tableau suivant.

PLAFONDS DE DÉPENSES POUR LA PÉRIODE 2009-2011 : PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

(en euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2009

Les demandes de crédits budgétaires devraient continuer à croître en 2011, de plus de 8 % par rapport à 2010.

L’ensemble des actions du programme s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre des objectifs du Grenelle de l’environnement et de son référentiel de mesures. Le Grenelle de la mer est en cours de finalisation, suivant les mêmes méthodes de travail associant très étroitement la société civile. Enfin, le projet « Grand Paris » lancé par le Président de la République aura des incidences sur l’application des objectifs du programme, via des mesures de simplification des textes régissant l’urbanisme, en attendant des mesures d’aménagement dont le programme pourrait être l’un des réceptacles.

Le programme est structuré autour de quatre grandes priorités :

– l’aménagement équilibré et durable des territoires à forts enjeux ;

– la gestion intégrée de la ressource en eau et des ressources minérales ;

– la protection et la restauration du vivant sauvage ;

– pour chacune de ces trois priorités, la prise en compte des problématiques particulières de la gestion du littoral, en privilégiant l’interface terre/mer.

II.– LES GRANDS ENJEUX JUSQU’EN 2011

Les objectifs que le programme n° 113 doit contribuer à atteindre en 2011 sont nombreux.

Sur le plan politique, il s’agit de mettre en œuvre une approche transversale et intégrée des politiques publiques se rapportant aux territoires. Il s’agit également de couvrir un champ très large, allant de la gestion des ressources naturelles jusqu’au produit final, c’est-à-dire le logement.

Ainsi, les politiques mises en œuvre grâce aux moyens apportés par le programme n° 113 porteront sur la gestion de l’eau, de la nature et de la biodiversité, sur la révision du code de l’urbanisme et notamment des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et sur la performance énergétique des bâtiments. Dans ce dernier cas, la mise en œuvre du projet d’éco prêt à taux zéro (PTZ) pour le logement sera financée par la mission Ville et logement.

La réorganisation des services déconcentrés du MEEDDM s’accompagne, comme on le sait, d’une réforme de l’ingénierie publique. Un redéploiement de 6 000 agents est nécessaire, suite à la redéfinition de ses objectifs. L’ingénierie du Grenelle de l’environnement se substituera en effet à l’ingénierie concurrentielle, dans un délai d’environ trois ans. L’assistance technique aux communes de moins de 1 500 habitants continuera toutefois d’être assurée.

Le développement de la région capitale constitue l’un des enjeux majeurs du MEEDDM en 2010. La présentation de deux opérations d’urbanisme national de Massy et de Paris Nord devrait intervenir fin octobre 2009.

Les priorités de la politique intégrée de gestion des ressources en eau, de préservation des espaces et de la biodiversité seront les suivantes :

● la constitution d’une trame verte et bleu visant à créer une continuité écologique entre les grands ensembles naturels ;

● la mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau ;

● la mise en place du réseau Natura 2000 pour les sites terrestres et du réseau Natura 2000 en mer ;

● le développement d’une véritable stratégie des aires protégées terrestres et marines, avec le renforcement du réseau des parcs nationaux et la création de nouveaux parcs terrestres et marins ;

● le renforcement de la connaissance du patrimoine naturel.

Le présent projet de loi de finances semble à la hauteur des exigences dérivant du Grenelle de l’environnement dans le domaine de l’urbanisme et de la gestion des milieux.

A.– LES GRANDS PROJETS D’URBANISME

Les grandes opérations d’urbanisme ont pour objet l’aménagement de territoires présentant des enjeux nationaux ou internationaux. L’Etat y est directement impliqué au travers d’établissements publics d’aménagement (EPA) dont le rôle consiste à réaliser un projet territoire, élaboré en partenariat avec les collectivités concernées.

Les opérations actuelles contribuent fortement aux objectifs du Gouvernement en termes de développement des territoires, la commercialisation des charges foncières y induisant notamment des investissements privés de l’ordre de 2 milliards d’euros par an. Par ailleurs, leur force d’entraînement en matière de construction de logements demeure significative : plus de 7 000 logements y ont été réalisés par an en Île-de-France pendant la période 2000-2006, soit 28 % de la construction totale de logements dans la région dans le cadre du dernier contrat de plan.

Après une période de retrait marquée par l’achèvement de plusieurs villes nouvelles, l’État a relancé la dynamique de développement d’activités et la construction de logements en vue de renforcer l’attractivité de la région capitale et des grandes métropoles régionales.

1.– Les villes nouvelles

Les premières grandes opérations d’urbanisme, liées pour la plupart à la création des villes nouvelles, ont amené dans les années 1960, la création de l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP), établissement public d’aménagement et opérateur foncier, aujourd’hui compétent sur l’ensemble de l’Île-de-France, le lancement du quartier d’affaires de la Défense, ainsi que la création des neuf villes nouvelles d’Ivry, Cergy-Pontoise, Saint-Quentin-en-Yvelines, Marne-la-Vallée et Sénart en Île-de-France et le Vaudreuil, Lille-Est/Villeneuve d’Ascq, les Rives de l’Étang de Berre et l’Isle d’Abeau.

2.– Les opérations de deuxième génération

Après une période de retrait concomitante à la deuxième phase de décentralisation, l’État a souhaité relancer la dynamique de développement d’activités et de construction de logements. Entre 1995 et 2002, trois grandes opérations d’urbanisme ont vu le jour :

– Euroméditerranée en 1995 : opération d’intérêt national confiant l’aménagement du centre-ville de Marseille à un établissement public (EPAEM) administré à parité par l’État et les collectivités territoriales. Euroméditerranée a été significativement affectée par la crise immobilière et l’enjeu consiste à confirmer son rôle de moteur du développement de l’aire urbaine marseillaise tout en maîtrisant son risque financier ;

– Nanterre Seine-Arche en 2000 : opération portée par un établissement public d’aménagement (EPASA) qui vise à développer un secteur complémentaire au quartier de la Défense. En raison de l’insuffisance des mises en relation avec les enjeux de la Défense, le MEEDDM a mené une réflexion qui a conduit à un rapprochement de l’EPASA et de l’EPAD – fusion des directions générales en 2008, fusion juridique. Le nouvel établissement devra conduire une modernisation volontariste du secteur, dont la vocation de « cité financière » est confirmée par le projet Grand Paris.

– Plaine de France en 2002 : établissement public d’aménagement de la Plaine de France dédié à la restructuration d’un vaste périmètre d’intervention s’étendant de la Porte de la Chapelle à l’aéroport de Roissy. La réussite de l’opération dépend de la mise en œuvre des grands projets identifiés, de la poursuite des projets de l’ANRU et d’une amélioration significative des infrastructures de transport.

3.– Les opérations les plus récentes

Le CIACT du 6 mars 2006 a prolongé la logique de relance des grandes opérations d’urbanisme du début des années 2000, en décidant de la mise en place de procédures d’opérations d’intérêt national sur les territoires de la Seine Amont, de la Seine Aval et d’un grand espace à définir en Massy et Saint-Quentin-en-Yvelines.

Sur le territoire de Massy – Saclay – Palaiseau – Versailles – Saint-Quentin-en-Yvelines, l’action du secrétaire d’État chargé du développement de la région capitale a permis d’accélérer le projet de territoire. De même, l’élaboration d’un plan Campus, validé le 24 février 2009, a permis de mettre en cohérence les attentes des acteurs scientifiques et des collectivités territoriales.

Il sera proposé que la future loi relative au Grand Paris instaure sur ce territoire un établissement public d’un genre nouveau, chargé de la conduite d’un projet non seulement urbanistique mais aussi de développement scientifique et technique d’envergure internationale. Les statuts et le modèle économique de cet « établissement public de Paris – Saclay » sont actuellement élaborés par une mission de préfiguration financée par l’État – pour un peu moins de 9 millions d’euros –, chargée de la conduite des études permettant de déterminer les orientations d’urbanisation de ce site.

Le Rapporteur spécial sera très attentif au projet de « Grand Paris » qui viendra en discussion prochainement devant notre Assemblée.

Au final, on dénombre à la mi-2009, 12 grandes opérations d’urbanisme dont 10 en cours et deux en projet – en tenant compte de la fusion à venir entre l’EPAD et l’EPASA ; 12 EPA et deux missions de préfiguration sont en activité.

B.– LES AGENCES DE L’EAU ET L’ONEMA

Compte tenu des enjeux en termes financiers et écologiques et des réorganisations en cours, le Rapporteur spécial engagera en 2010 un programme spécifique de contrôle des actions mises en œuvre par les agences de l’eau.

Les six agences de l’eau (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Corse et Seine-Normandie) sont des établissements publics de l’État à caractère administratif (EPA) dont le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire assure la tutelle.

Le programme d’interventions de chacune des six agences de l’eau contribue à la préservation du bon état écologique de l’eau et des milieux aquatiques. À ce titre elles contribuent à l’action Gestion des milieux et biodiversité du programme 113 et à l’objectif Assurer la gestion intégrée de l’eau.

Elles participent, au niveau de chaque bassin hydrographique, aux politiques européenne et nationale de l’eau en développant une stratégie issue d’une vision d’ensemble sur l’eau. Pour le compte de l’État et du comité de bassin, leur objet est de contribuer à l’atteinte du bon état des eaux en réduisant l’impact des activités humaines par la préservation des ressources et à la satisfaction des besoins des usagers par la recherche de l’équilibre entre les ressources et les utilisations rationnelles de l’eau.

Elles atteignent ces objectifs par des interventions financières, par la construction et le développement d’outils de planification et par la production et la gestion de données sur l’eau pour la connaissance, la gestion et l’évaluation. À cela s’ajoutent des missions d’information et d’éducation du public pour soutenir la conduite participative et collective des politiques de l’eau.

1.– Restauration des milieux aquatiques

Dès l’adoption des programmes 2007-2012, plusieurs champs d’intervention relatifs à la restauration des milieux aquatiques, retenus par la suite parmi les priorités d’intervention du Grenelle de l’environnement, avaient été identifiés : la protection des zones humides, l’aménagement des barrages pour rétablir la continuité écologique, la renaturalisation des cours d’eau et des berges pour rétablir la capacité des milieux aquatiques à absorber les éventuelles pollutions, ou encore les opérations de réduction des ruissellements des surfaces cultivées vers les cours d’eau.

Entre 2007 et 2009, les agences de l’eau se sont réorganisées pour développer les aides dans ce domaine où l’action est territorialisée, structurée par des zonages et confrontée à une multiplicité d’acteurs publics et privés. Elles ont fortement soutenu l’émergence de structures territoriales en charge des projets prioritaires de leur territoire pour l’atteinte du bon état. Ainsi, 50 % du territoire étaient couverts fin 2008 par un schéma d’aménagement et de gestion des eaux, une partie importante du territoire restant couverte par des structures propres aux différents bassins – contrats globaux du bassin Seine-Normandie, plans de gestion des étiages du bassin Adour-Garonne.

De premiers résultats ont ainsi pu être obtenus sur les années 2007 et 2008 – ces résultats ne sont pas connus pour 2009 : 10 000 km de linéaire de cours d’eau ont été entretenus ou restaurés, 24 000 ha de zones humides protégées ont bénéficié de financements de l’agence, soit pour leur acquisition soit pour leur gestion, enfin 243 obstacles supplémentaires ont été aménagés ou supprimés pour rétablir la continuité écologique.

2.– Stations d’épuration

Au-delà des engagements pris auprès de la Commission européenne suite à la condamnation pour manquement par la Cour de justice des Communautés européennes en 2004, la mise en conformité des stations d’épuration avec les normes européennes est un levier majeur d’atteinte du bon état des eaux en 2015. Les délais semblent toutefois trop courts.

Les agences de l’eau subventionnent historiquement les travaux lourds de construction ou de mise aux normes des stations d’épuration. Par leurs redevances, dont la plus grande partie est issue d’une taxe sur le prix de l’eau, elles assurent une solidarité entre collectivités d’un même bassin hydrographique et contribuent, par des subventions ou des prêts ou avances, à la réalisation de leurs investissements dans les réseaux et les équipements d’assainissement. Elles jouent également un rôle essentiel de sensibilisation des collectivités aux objectifs de qualité de l’assainissement au sein des instances de bassin.

La mobilisation pour la bataille de l’eau a conduit les agences de l’eau à renforcer considérablement les dispositifs incitatifs à la mise en conformité aux normes communautaires. Les IXes programmes des agences de l’eau avaient été dimensionnés dès 2006 pour assurer les financements nécessaires, notamment en prévoyant des hausses progressives de redevances, néanmoins pour obtenir la mise en conformité complète des principales stations d’épuration en 2011, les agences de l’eau ont :

– contractualisé avec les collectivités concernées des calendriers de mise en conformité ; la contractualisation, réalisée fin 2007 pour les principales stations et à réaliser avant fin 2009 pour les stations de taille moyenne, et le respect des engagements conditionnent désormais le bénéfice des aides des agences de l’eau ;

– adapté leurs programmes pour donner la priorité à ces chantiers importants : l’agence de l’eau Loire-Bretagne, notamment, a, en 2008, mobilisé des autorisations d’engagement prévues pour la fin de son programme pour permettre l’accélération des travaux.

Cette mobilisation exemplaire, accomplie en pleine coordination avec les services de police de l’eau des préfectures, a permis de tenir le calendrier très rapproché de début des travaux et de contractualisation avec les collectivités de taille moyenne. Le ministre d’État a également obtenu un prêt à taux bonifié de la Caisse des dépôts et consignations, à hauteur de 1,2 milliard d’euros, que les agences de l’eau peuvent mobiliser pour compléter leurs financements pour la mise aux normes communautaires des stations d’épuration et, par la suite, pour la mise en œuvre des priorités du Grenelle de l’environnement.

Fin 2008, 202 stations d’épuration importantes n’avaient cependant pas commencé les travaux de mise en conformité avec les normes communautaires.

3.– La mutualisation des moyens

Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a décidé la mise en commun d’une partie des fonctions support des agences de l’eau avec l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Cette mesure peut être présentée comme le versant « administratif » du Grenelle de l’environnement pour les agences de l’eau. En effet l’objectif est de réformer la gestion interne de ces établissements pour renforcer leurs capacités opérationnelles. La territorialisation de l’action des agences de l’eau implique en effet une réorganisation profonde de leurs structures, qui a été initiée dès 2006 et que la révision générale des politiques publiques vient conforter.

La loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques exige déjà une harmonisation de la gestion des agences de l’eau et une mutualisation de certaines fonctions avec l’ONEMA :

– les redevances des agences de l’eau sont mises en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui les identifie comme des taxes fiscales et non comme des redevances administratives, ce qui impose que leur assiette et leur taux soient définis par la loi : les assiettes des redevances et les procédures de recouvrement sont donc harmonisées ; l’adoption des taux reste de la compétence du conseil d’administration de chaque agence de l’eau, sur avis conforme du comité de bassin, la loi fixant un plancher et un plafond pour chacun de ces taux ;

– l’ONEMA a pour mission, entre autres, la mise en place et la coordination technique du système d’information sur l’eau, qui centralisera l’ensemble des informations collectées par les agences de l’eau et les autres opérateurs de la politique de l’eau en matière de qualité de l’eau, de niveau des débits et également de prix de l’eau ;

– dans le sillage de cette loi, les personnels non titulaires des agences de l’eau ont également bénéficié d’un décret statutaire améliorant considérablement les conditions de leur gestion et leurs possibilités de carrière. L’ensemble des personnels contractuels des agences de l’eau (1 750 en 2008) est désormais régi par un statut unique, qui doit permettre une harmonisation de leur gestion et par conséquent une plus grande mobilité entre établissements. Les personnels contractuels de l’ONEMA sont également appelés à bénéficier de règles de gestion inspirées de ce statut.

La révision générale des politiques publiques a conduit à renforcer le processus d’harmonisation entre agences de l’eau et de mutualisation avec l’ONEMA. Huit domaines ont été identifiés : les systèmes d’information sur les données (par la création, notamment, de banques de données nationales), les systèmes d’information métier des agences de l’eau (mise en place d’une architecture commune, convergence des logiciels de gestion des aides, des redevances, des ressources humaines et de la comptabilité), les politiques de recherche et développement, la liquidation des redevances, la chaîne comptable (généralisation de protocoles de modernisation comptable), la politique des achats, la gestion des ressources humaines, la communication.

Chaque directeur d’agence s’est vu confier un ou plusieurs chantiers, avec pour mission d’associer les responsables de chaque agence à la définition d’un plan d’action. Les propositions des directeurs ont été remises au ministère fin 2008 et serviront de support à un plan d’action qui se déroulera jusqu’en 2013. L’année 2009 voit le début de la mise en œuvre de ce plan d’action, notamment l’adoption du schéma national des données sur l’eau, l’adoption d’un schéma de convergence des systèmes d’information, l’adoption des protocoles de modernisation comptable et la passation d’un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour le système unique de gestion des ressources humaines commun aux agences de l’eau et à l’ONEMA.

C.– LES RÉSERVES NATURELLES

Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2010 doivent permettre d’assurer la mise en œuvre des engagements du Grenelle prévoyant une protection forte de 2 % du territoire métropolitain dans les dix ans, ainsi qu’un renforcement de la protection de la biodiversité en outre-mer, ce qui doit se traduire par une accélération de l’aboutissement des dossiers en cours de création de nouvelles réserves ou d’extension de réserves existantes. Plus d’une dizaine de créations et d’extensions pourraient ainsi aboutir entre mi-2009 et 2010, ce qui suppose un soutien budgétaire conséquent.

Cet effort doit être accompagné par la poursuite du soutien à la gestion des réserves existantes, sur la base des dotations courantes optimales désormais définies, qui nécessitent un réajustement annuel.

Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit un soutien de la part du MEEDDM au budget des réserves à hauteur de 21 430 000 euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, ce qui comprend :

– les crédits nécessaires au fonctionnement et aux investissements des réserves naturelles, en prenant en compte les réserves créées au cours de l’année 2009 (2 au 31 août, 4 au 31 décembre) qui impacteront les crédits 2010 en « année pleine », ainsi que les réserves qui seront créées ou étendues dans le cours de l’année 2010 et qui doivent bénéficier de crédits calculés au prorata ;

– la subvention attribuée à l’association Réserves naturelles de France (RNF), dans le cadre de la convention pluriannuelle d’objectifs 2007-2009.

Pour l’année 2011, la création de nouvelles réserves naturelles et la nécessité de maintenir un rythme soutenu de créations entraîneront des besoins nouveaux tant en fonctionnement pour la gestion courante et le soutien à RNF qu’en investissement – notamment pour les nouvelles réserves. Pour être en mesure de répondre aux objectifs du Grenelle, une augmentation totale - fonctionnement et investissement – de 1,5 million d’euros entre 2010 et 2011 est le minimum nécessaire.

D.– NATURA 2000

Pour conserver les espèces, il est indispensable de conserver les espaces constitués d’habitats naturels et d’habitats d’espèces, essentiels à leur vie et à leur reproduction, en nombre suffisant pour garantir leur sauvegarde à long terme en Europe. Pour autant, il ne s’agit pas d’interdire des pratiques humaines, lesquelles ont d’ailleurs souvent permis de sauvegarder ces habitats.