N° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 32

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude FLORY

Député

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SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 13

I.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME 13

A.– LE PROGRAMME 112 : UNE VISION PARTIELLE DE L’ACTION D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE L’ÉTAT 13

1.– L’engagement financier total de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire 13

2.– Le document de politique transversale 14

B.– LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DEPUIS LA CRISE 14

1.– L’impact du plan de relance de l’économie sur les territoires 14

2.– L’amélioration de la situation financière du FNADT 15

C.– UN BUDGET RENFORCÉ EN 2010 POUR PERMETTRE LE FINANCEMENT DE NOUVELLES PRIORITÉS 17

1.– Si la répartition des crédits par action montre peu d’évolution par rapport à 2009... 17

2.– ...le budget du programme est pourtant sensiblement renforcé 18

D.– LA PERFORMANCE 19

1.– L’évolution du volet performance 19

2.– Les objectifs fixés pour 2010 20

E.– LES DÉPENSES FISCALES 22

1.– Un volume disproportionné par rapport à la taille de la mission 22

2.– L’état d’avancement de l’évaluation du dispositif des zones de revitalisation rurale 23

II.– LE MAINTIEN DES MOYENS CONSACRÉS À L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES 23

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 1 23

B.– LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES 24

1.– Les aides à l’investissement à finalité régionale 25

2.– La prime d’aménagement du territoire 28

C.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ 31

1.– La poursuite de la politique des pôles après une évaluation positive 32

2.– Le budget de la phase « Pôles 2.0 » 32

3.– Les objectifs pour la période 2009-2011 34

4.– L’actualité des pôles en 2009 36

5.– Le lancement d’une politique de soutien aux grappes d’entreprises 40

D.– L’APPUI AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION 41

1.– Les contrats de site et les contrats territoriaux 41

2.– L’obligation de revitalisation territoriale des entreprises 42

3.– La création du Fonds national de revitalisation des territoires 43

4.– L’action des commissaires à la réindustrialisation 44

E.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE 45

1.– Présentation générale 45

2.– Son financement 46

3.– La mise en œuvre de deux dispositifs territoriaux ciblés 47

4.– Les aides fiscales aux entreprises 49

5.– Le recours à la réserve nationale 52

F.– LE SOUTIEN À L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX 53

1.– Ses missions, son organisation et son budget 53

2.– Les investissements internationaux en 2008 : de bons résultats pour la France malgré un contexte économique difficile 54

3.– L’action de l’Agence en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire 55

4.– Les perspectives pour 2009 et 2010 56

III.– LA PRIORITÉ RESTE DONNÉE AU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES 57

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2 58

B.– LES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE 58

1.– Une politique de soutien de l’innovation dans les territoires ruraux 58

2.– Le bilan de l’évaluation menée à la fin de l’année 2008 60

3.– Le lancement d’une nouvelle phase en 2009 61

C.– L’AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE DES TERRITOIRES 62

1.– La diffusion de l’accès à l’Internet haut débit sur le territoire 62

2.– Le développement d’Internet très haut débit 64

3.– La téléphonie mobile : l’achèvement du programme « zones blanches » 66

4.– Réussir le basculement de la télévision analogique vers le tout numérique 67

D.– LES ACTIONS AU SERVICE DE L’OFFRE DE SERVICES PUBLICS 68

1.– Le bilan de l’application de la Charte des services publics en milieu rural 68

2.– L’organisation d’Assises des territoires ruraux 69

3.– Le lancement de la réforme du statut de La Poste 70

IV.– LA POURSUITE DES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES 71

A.– LE BILAN DES CONTRATS DE PLAN 2000-2006 71

1.– L’état d’avancement de la programmation des crédits de l’État 71

2.– L’état d’avancement du volet routier 71

B.– LA POURSUITE DES CONTRATS DE PROJETS 2007-2013 72

1.– Le rappel du cadre réglementaire et financier 72

2.– L’état d’avancement de la programmation globale 73

3.– La mise en œuvre des conventions interrégionales de massifs 74

V.– LA POLITIQUE RÉGIONALE DE COHÉSION EUROPÉENNE 77

A.– LA MISE EN œUVRE DES PROGRAMMES EUROPÉENS POUR 2007-2013 77

1.– Le cadre financier global 77

2.– Les principes et les objectifs généraux 78

3.– La situation de la France 79

B.– LA CONTRIBUTION DE LA POLITIQUE DE COHÉSION À LA RELANCE DE L’ÉCONOMIE 79

1.– Des mesures de simplification décidées au niveau européen 80

2.– Leur application au niveau national 82

3.– L’état d’engagement des crédits à la fin de l’année 2008 82

CHAPITRE II : LE PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ÉTAT 85

I.– LES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME 85

A.– LE PITE EST UN OUTIL BUDGÉTAIRE AUX CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES 85

1.– La composition du programme pour la période 2009-2011 85

2.– La gouvernance 86

3.– Les particularités du PITE s’étendent à son volet performance. 87

4.– Les perspectives au-delà de 2010 88

B.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 88

II.– LES ACTIONS DU PROGRAMME 89

A.– LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D’INVESTISSEMENTS EN FAVEUR DE LA CORSE 89

1.– La mise en œuvre de la convention d’application pour 2007-2013 89

2.– L’évolution des crédits de l’action 4 en 2010 90

B.– LA QUALITÉ DES EAUX EN BRETAGNE 91

1.– La mise en conformité des eaux de la Bretagne avec la directive cadre européenne sur l’eau 92

2.– La mise en œuvre du plan d’urgence nitrates 92

C.– LE PLAN D’ACTION GOUVERNEMENTAL POUR LE MARAIS POITEVIN 94

1.– Le contexte 94

2.– La performance 95

D.– LE PLAN CHLORDÉCONE 96

1.– Le contexte 96

2.– La performance 97

EXAMEN EN COMMISSION 99

ANNEXE N° 1 : SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT DE M. CHRISTIAN SAINT-ÉTIENNE 109

ANNEXE 2 : LES DONNÉES DE L’INSEE SUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’ESPACE RURAL EN FRANCE 110

ANNEXE 3 : CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006 - BILAN PAR RÉGION - SEPTEMBRE 2009 111

ANNEXE 4 : CPER 2007-2013 PROGRAMMATION DES CONTRATS RÉGIONAUX ET INTERRÉGIONAUX 112

ANNEXE 5 : CPER 2007-2013 - SYNTHÈSE NATIONALE DES CRÉDITS DE L’ÉTAT PAR THÉMATIQUE 113

ANNEXE 6 : CPER 2007-2013 - SYNTHÈSE NATIONALE DES CRÉDITS DE L’ÉTAT PAR RÉGION 117

ANNEXE 7 : LES CARACTÉRISTIQUES DU PITE 118

ANNEXE 8 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 121

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

L’année 2009 est marquée par le souhait du Gouvernement de donner à la politique d’aménagement du territoire une nouvelle impulsion.

Confrontés à de profondes transformations, les territoires ont besoin d’une politique nationale forte, alliant le soutien à la compétitivité et le développement solidaire et équilibré, renforcée par la vision stratégique et prospective de l’État pour leur assurer un développement durable.

Pour répondre à ces ambitions, les moyens de la mission Politique des territoires, qui regroupe une partie des crédits mis au service des actions de la politique d’aménagement du territoire, sont renforcés pour 2010.

Cet effort est porté principalement par le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, dont les dotations en autorisations d’engagement, d’un montant de 345,7 millions d’euros, dépassent de 40 millions d’euros les plafonds votés dans la loi de programmation des finances publiques à la fin de l’année 2008.

Ces dotations supplémentaires permettront de financer en 2010 des actions nouvelles initiées par le ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire (lancement du dispositif des grappes d’entreprises, tenue des Assises des territoires ruraux, nouvelle vague de labellisation de pôles d’excellence rurale) et de poursuivre les politiques déjà engagées (phase 2.0 des pôles de compétitivité, avancement du plan d’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense, relance de l’application de la Charte des services publics, soutien aux territoires en mutations économiques).

Le second programme de la mission, le programme Interventions territoriales de l’État (PITE), est doté pour 2010 de 39,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 36,2 millions d’euros en crédits de paiement, des niveaux stables par rapport à l’année précédente.

Né de la volonté d’expérimenter un nouveau mode de gestion, le PITE a fait ses preuves sur la période 2006-2008. Reconduit pour la période 2009-2011, il conserve ses spécificités sous réserve de quelques améliorations sur sa gouvernance, inspirées des recommandations du Comité interministériel d’audit des programmes dans son rapport de 2008 et qui devraient entrer en vigueur en 2010.

Ce programme est composé de quatre actions, dont l’exécution se poursuit en 2009 conformément aux prévisions.

Fort de ce constat, l’intention du responsable de programme est d’agir pour que le programme soit non seulement maintenu mais même amplifié dès l’année prochaine. L’année 2010 verra donc débuter auprès des préfets de régions, un recensement d’actions pouvant correspondre aux critères permettant leur inscription au PITE (un enjeu territorial majeur, la nécessité de coordonner plusieurs programmes et l’exigence de respecter un calendrier resserré).

INTRODUCTION

Depuis 2007, les décisions prises par le Gouvernement dans le cadre de la révision générale des politiques publiques ont pour caractéristique d’impacter fortement les territoires (réformes de la carte judiciaire, de la carte militaire ...).

En 2009, la réforme des collectivités territoriales, encore en préparation, prévoit de redéfinir leur gouvernance par la création de conseillers territoriaux. La réforme de la taxe professionnelle inscrite au présent projet de loi de finances modifie de façon substantielle les règles définissant une part de leurs ressources financières.

Ces réformes structurelles de grande ampleur s’ajoutent aux transformations que les territoires traversent depuis une cinquantaine d’années (intégration européenne, décentralisation), elles-mêmes accompagnées de mutations plus récentes, à la fois environnementales (intégration de la notion de développement durable), sociales (évolution des modes de vie ruraux et urbains) et économiques (déclin industriel, mondialisation, crise financière depuis l’automne 2008).

Face à ces mutations intenses, il est apparu nécessaire au Président de la République de redonner à la politique d’aménagement du territoire toute sa dimension stratégique au sein des politiques publiques.

En début d’année, il a chargé l’économiste Christian Saint-Étienne de lui remettre un rapport sur les moyens de créer une « Stratégie dynamique d’aménagement du territoire pour construire une France forte et harmonieuse ». Les recommandations contenues dans ce rapport ont été rendues publiques au mois de juin 2009 (cf. annexe 1).

À la même période, l’annonce de la composition du Gouvernement remanié comporte comme principale innovation la création d’un ministère plein et entier en charge de la politique d’aménagement du territoire. Après la nomination de M. Hubert Falco au poste de secrétaire d’État en 2008, comblant l’absence de titulaire de ce portefeuille dans le Gouvernement depuis 2007, c’est M. Michel Mercier qui se trouve à la tête du ministère de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire.

Enfin, la décision a été prise de redonner à la DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires) sa dénomination historique de DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale), une façon aussi de rappeler son rôle éminemment prospectif ⁽¹⁾.

Une partie des moyens financiers engagés au service de la politique d’aménagement du territoire est regroupée dans la mission Politique des territoires du budget général de l’État.

En dépit de l’importante réduction de son périmètre en 2008, et d’une période de forte incertitude quant à son devenir en 2009, cette mission a finalement été reconduite pour la période de programmation triennale 2009–2011. En 2010, elle semble avoir trouvé son régime de croisière, avec un format inchangé par rapport à 2009. Elle est composée du programme 112, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et du programme 162, Interventions territoriales de l’État.

Plus petite mission du budget général (0,1 % des crédits de paiement), elle ne donne qu’une vision très partielle de la politique d’aménagement du territoire. C’est la raison pour laquelle l’intitulé du programme 112 a été modifié au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 (il s’intitulait auparavant Aménagement du territoire).

Toutefois, un document de politique transversale apporte la lisibilité budgétaire de l’effort financier total de l’État en matière d’aménagement du territoire, politique par nature interministérielle.

Dans le projet de loi de finances pour 2010, la mission est dotée de 384,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 378,2 millions d’euros en crédits de paiement.

Les plafonds de crédits inscrits dans la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2009 à 2012 sont rappelés dans le tableau suivant.

PLAFONDS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
POUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en millions d’euros)

Source : article 6 de loi de programmation des finances publiques.

Initialement dotée de 347 millions d’euros pour 2010, le dépassement de près de 40 millions d’euros en autorisations d’engagement résulte d’une dotation supplémentaire versée au programme 112, destinée à couvrir des engagements nouveaux pris par le ministère de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire pour 2010.

La répartition des crédits entre les programmes de la mission est retracée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES
ENTRE 2008, 2009 ET 2010

(en millions d’euros)

(1) : Le périmètre du programme compte 7 actions en 2008 et 4 à partir de 2009.

Source : projet annuel de performances pour 2010.

Au niveau global, entre 2009 et 2010, les autorisations d’engagement de la mission sont stables tandis que les crédits de paiement progressent de moins de 1 %.

Après la forte progression en 2007 des crédits de paiement du programme 112 ⁽²⁾, reconduits au même niveau en 2008, 2009 et 2010, et compte tenu du contexte budgétaire particulièrement contraint dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances, cette stabilisation des crédits de paiement de la mission est un élément tout à fait positif.

Il n’y a pas d’évolution notable en 2010 dans la part relative des deux programmes dans la mission : comme en 2009, le programme 112 mobilise la majeure partie des crédits, 90 % aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.

CHAPITRE PREMIER : LE PROGRAMME IMPULSION
ET COORDINATION DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

I.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME

A.– LE PROGRAMME 112 : UNE VISION PARTIELLE DE L’ACTION D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE L’ÉTAT

Pour 2010, le projet de loi de finances prévoit l’inscription dans le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de 345,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 341,9 millions d’euros en crédits de paiement.

Ces montants de crédits, loin de retracer la totalité de l’effort financier fourni par l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire, représentent avant tout les moyens mis à la disposition de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) ⁽³⁾, administration de mission chargée de préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire. En 2010, ses crédits de fonctionnement s’élèvent à 10 millions d’euros (contre 8,4 millions en 2009) et ses effectifs, inchangés depuis 2008, sont stabilisés à 148 ETPT (soit 196 agents).

1.– L’engagement financier total de l’État en faveur de la politique d’aménagement du territoire

Le tableau suivant met en évidence la place relative des dotations du programme 112 au regard de la totalité des crédits nationaux engagés en faveur de la politique globale d’aménagement du territoire.

ÉVALUATION DE L’ENGAGEMENT FINANCIER TOTAL DE L’ÉTAT
EN FAVEUR DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

(en millions d’euros)

(a) Les fonds européens sont attribués dans des enveloppes globales (sur 2000–2006 et 2007–2013). Le bilan est fait deux ans après sur les résultats obtenus à la fin de la période par rapport aux objectifs fixés. Il n’y a donc pas de suivi annuel mais des prévisions régionales par fonds. Les chiffres les plus récents sont ceux de l’état financier d’avancement du Programme National d’Assistance Technique au 1^er juin 2008 (qui ne fait que des prévisions sur l’enveloppe globale de 2000-2006 arrivants à échéance en décembre 2009). De plus, il n’y a pas d’enveloppe spécifique qui serait dédiée à l’aménagement du territoire. Pour 2007-2013, les prévisions comprennent le FEDER+FSE en euros courants.

Source : DIACT.

2.– Le document de politique transversale

C’est pour répondre à l’impératif de lisibilité d’une politique à laquelle concourent de nombreux programmes qu’a été conçu le document de politique transversale (DPT). Cette annexe, prévue par l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005, a pour objet d’offrir un aperçu complet de l’effort budgétaire de l’État en faveur d’une politique interministérielle.

Pour 2010, le DPT Aménagement du territoire évalue le montant total des crédits de l’État engagés sur des politiques ayant trait à l’aménagement du territoire à 5,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,8 milliards d’euros en crédits de paiement, des niveaux stables par rapport aux crédits consommés en 2008.

Cet effort est supporté par 34 programmes relevant de 16 missions.

B.– LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DEPUIS LA CRISE

1.– L’impact du plan de relance de l’économie sur les territoires

En réaction à la grave crise financière et économique du second semestre 2008, le Premier ministre a réuni le Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) le 2 février 2009 pour décider des conditions de mise en œuvre du plan de relance de l’économie annoncé par le Président de la République le 4 décembre 2008 à Douai.

Le plan de relance mobilise 26,5 milliards d’euros, répartis de la façon suivante :

– 11,4 milliards d’euros remboursés aux entreprises pour améliorer leur trésorerie (remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche et mensualisation du remboursement des crédits de TVA ⁽⁴⁾) ;

– 11,1 milliards d’euros investis par l’État pour financer le programme d’investissement public, le soutien à l’économie, à l’emploi et au logement ⁽⁵⁾;

– 4 milliards d’euros investis par les grandes entreprises publiques pour moderniser et développer les infrastructures ferroviaires, énergétiques et les services postaux.

Il contribue à l’aménagement et à la compétitivité des territoires en permettant de financer des projets d’investissements, avec une dotation de l’État de 4 milliards d’euros (complétée par la participation des entreprises publiques et des collectivités locales). Pour sa mise en œuvre, le CIACT a validé la répartition, territoire par territoire, d’un ensemble d’opérations s’inscrivant dans le cadre de ce programme exceptionnel d’investissement. Les projets retenus, au nombre de 1 000 et répartis dans l’ensemble des régions, ont été choisis en fonction de leur capacité à démarrer immédiatement, à accélérer l’activité et à favoriser l’embauche, avec un effet multiplicateur attendu pour créer un effet de levier.

L’objectif du Gouvernement était que ces 1 000 chantiers soient engagés dès 2009. Le rapport au Parlement sur la mise en œuvre du plan de relance de l’économie, remis au deuxième trimestre 2009, indique que « sur les 1 000 projets annoncés, plus de 500 opérations ont donné lieu à des démarrages de chantiers ». Ce nombre atteint 850 fin octobre, et avec « 22,8 milliards d’euros investis dans l’économie, l’objectif d’injecter dans l’économie les trois quarts des crédits en 2009 est pratiquement atteint ⁽⁶⁾».

Une part significative de cet effort d’investissement a permis l’accélération des contrats de projets État-régions dans plusieurs secteurs (cf. infra) et contribué à l’assainissement de la situation financière du Fonds national d’aménagement du territoire (FNADT).

2.– L’amélioration de la situation financière du FNADT

Le Fonds d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) est, avec la prime d’aménagement du territoire, l’instrument financier majeur de ce programme.

a) Les missions du FNADT

Le FNADT est largement engagé dans la nouvelle génération des contrats de projets État-régions (CPER) 2007-2013, au travers de contrats régionaux et de contrats interrégionaux (mis en œuvre par des conventions interrégionales de bassins et de massifs).

Représentant au total près de 10 % des engagements de l’État, il participe au financement de grands équipements structurants inscrits dans des projets régionaux, l’accompagnement des démarches de compétitivité, le développement durable des grands fleuves et des espaces littoraux, le développement économique des massifs de montagne et l’accompagnement des mutations économiques. Il vient en appui de financements ministériels spécifiques, et permet, par sa souplesse et sa définition interministérielle, de valoriser des démarches intégrées visant à la compétitivité des territoires et au développement durable.

Il participe également au financement du « volet territorial » des contrats de projets, prévu pour soutenir des démarches de développement infrarégionales.

Enfin, en dehors des contrats de projets, il est sollicité pour le financement de projets locaux structurants.

b) L’impact du plan de relance de l’économie sur son budget

L’évolution des crédits du FNADT entre 2003 et 2010 est récapitulée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FNADT

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

Entre 2003 et 2006, les autorisations d’engagement du FNADT ayant été toujours nettement supérieures aux crédits de paiement, ce déséquilibre a abouti à la formation d’un niveau de dette très élevé (122 millions d’euros à la fin de l’année 2006, soit la moitié de la dotation annuelle en crédits de paiement). À l’automne 2006, au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2007, le vote d’un amendement gouvernemental ouvrant 100 millions de crédits de paiement supplémentaires a permis d’engager l’assainissement du budget du FNADT, poursuivi en 2008 par le maintien d’un niveau de crédits équivalent à celui de l’année précédente.

Aussi, après avoir constamment progressé entre 2003 et 2007 (+ 68 %), les crédits de paiement ont-ils sensiblement diminué à partir de 2008 (– 9 %) puis à nouveau en 2009 (– 12 %), pour tenir compte de la contrainte budgétaire et de l’amélioration du budget au regard de la dette, en baisse de 42 % entre 2006 et 2008. La dotation est en légère progression entre 2009 et 2010 (+ 1,5 %).

Les autorisations d’engagement ont nettement progressé entre 2008 et 2009 (+ 26 %) pour permettre le financement de nouveaux engagements pris par le Gouvernement dans le cadre des restructurations de la Défense et la montée en puissance des contrats de projets État-régions 2007-2013. Elles sont reconduites pratiquement au même niveau en 2010 (+ 1,2 %).

En 2009, le plan de relance de l’économie apporte une contribution significative à l’aménagement et à la compétitivité des territoires en affectant une part de l’effort d’investissement au FNADT.

Celui-ci a reçu une dotation supplémentaire de 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et 87,5 millions d’euros en crédits de paiement. Ces crédits ont été mis en œuvre autour de trois priorités :

– l’accélération de la réalisation des contrats de projets et notamment du volet territorial, à travers la mobilisation d’une enveloppe supplémentaire de 25 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 12,5 millions d’euros de crédits de paiement, pour des projets prêts à démarrer dès les premiers mois de 2009 ;

– la mobilisation d’une enveloppe supplémentaire de 5 millions d’euros pour apporter un financement à quelques projets non intégrés dans les contrats de projets ;

– l’amélioration immédiate de la situation financière du FNADT avec le règlement de la quasi-totalité des subventions en attente de paiement à la fin de l’année 2008, soit près de 70 millions d’euros de crédits de paiement.

Le tableau suivant met en évidence l’évolution de la dette du FNADT depuis 2006.

ÉVOLUTION DE LA DETTE EXIGIBLE DU FNADT DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

C.– UN BUDGET RENFORCÉ EN 2010 POUR PERMETTRE LE FINANCEMENT DE NOUVELLES PRIORITÉS

1.– Si la répartition des crédits par action montre peu d’évolution par rapport à 2009...

Les tableaux suivants retracent l’évolution des crédits du programme par action, marquée par une quasi-stabilité des dotations en autorisations d’engagement et en crédits de paiement par rapport à 2009.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ENTRE 2008, 2009 ET 2010

(en millions d’euros, hors fonds de concours)

Source : Projet annuel de performances pour 2010.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT ENTRE 2008, 2009 ET 2010

(en millions d’euros, hors fonds de concours)

Source : Projet annuel de performances pour 2010.

2.– ...le budget du programme est pourtant sensiblement renforcé

Pour 2010, les montants votés dans la loi de programmation des finances publiques prévoyaient une dotation de 307 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une baisse de 9 % par rapport à 2009.

Mais la fin de cette année 2009, riche en décisions prises par le ministre dans le cadre de la nouvelle impulsion donnée à la politique d’aménagement du territoire, a fait apparaître de nouveaux besoins. Pour cette raison, la dotation en autorisations d’engagement a été renforcée et est en progression de 12 % par rapport à l’estimation initiale.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2010 prévoit l’inscription en autorisations d’engagement de 344,5 millions d’euros et de 341,9 millions d’euros en crédits de paiement, des montants quasiment identiques à ceux demandés en 2009.

La dotation supplémentaire de 38,4 millions d’euros provient d’un abondement de 40 millions d’euros et de la soustraction d’1,7 million d’euros de crédits de titre 2 alloués à la mission « région Capitale ».

Sa ventilation prévisionnelle est la suivante :

PLF 2010 : OPÉRATIONS NOUVELLES (PRÉVISIONS)

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

Elle se répartit pour 35 millions d’euros vers l’action 2 Développement solidaire et équilibré des territoires, pour 3 millions d’euros vers l’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires et pour le reste vers l’action 4 Instruments de pilotage et d’études.

Comme l’année précédente, l’action 2 continue de mobiliser la majeure partie des crédits du programme, aussi bien en autorisations d’engagement (49 %) qu’en crédits de paiement (52 %).

Dans la répartition des crédits entre les actions, la seule évolution notable par rapport à 2009 tient dans le renforcement des moyens en crédits de paiement alloués à l’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires, faisant passer sa part relative dans le programme de 36 % en 2009 à 40 % en 2010.

D.– LA PERFORMANCE

1.– L’évolution du volet performance

Après trois années de fortes évolutions entre 2006 et 2008, la stabilité des objectifs et des indicateurs trouvée depuis le PAP 2009 offre une maquette de la performance devenue opérationnelle, et permet ainsi une analyse pertinente de la performance obtenue par le programme ⁽⁷⁾.

Le seul changement intervenu dans le PAP 2010 tient à la disparition de l’indicateur 1.3 (Taux d’admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le fonds de compétitivité des entreprises) jugé non pertinent, car ne faisant état que d’une mesure liée à l’activité des pôles et non à leur efficience.

La Cour des comptes, par l’intermédiaire de son Président, a souligné l’insuffisance de la mesure de la performance des pôles de compétitivité dans les documents budgétaires et préconisé des améliorations en ce sens.

En 2010, l’indicateur de l’objectif Contribuer à améliorer la compétitivité des entreprises par le développement des pôles de compétitivité du programme 192 Enseignement supérieur et recherche économique et industrielle a effectivement été modifié et ne mesure plus la simple évolution du nombre d’entreprises impliquées dans un pôle de compétitivité. Selon les termes du PAP de la mission Recherche et enseignement supérieur auquel il appartient, il vise désormais à « mesurer le différentiel en termes de potentiel de développement existant entre les entreprises appartenant à un pôle et les autres, à travers deux paramètres stratégiques et emblématiques de leur essor, d’une part la croissance de la valeur ajoutée des entreprises (PME de moins de 250 salariés) et, d’autre part, celle du nombre d’emplois de cadres dans les territoires des pôles ».

Enfin, les contrats de performances signés par les pôles avec l’État tout au long de l’année 2009 sont également le moyen de disposer désormais de données plus complètes dans les prochaines années.

Le Rapporteur spécial déplore que dans le présent programme 112, aucun indicateur nouveau ne se substitue à l’indicateur supprimé. Un nouvel indicateur pourrait cependant être intégré dans le PAP 2011. Relatif au suivi du plan d’accompagnement des territoires touchés par les restructurations de la Défense, il serait décliné à partir de l’indicateur 2.1 relatif aux contrats de site et permettrait d’apprécier l’impact du plan sur le maintien ou la création des emplois dans les territoires concernés.

2.– Les objectifs fixés pour 2010

En 2010, la performance du programme est évaluée à partir des objectifs et des indicateurs suivants :

● Objectif 1 Soutenir la compétitivité et l’attractivité du territoire.

– L’indicateur 1.1 mesure le Taux de réalisation des emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la prime d’aménagement du territoire (PAT).

Cet indicateur est robuste : il a été reconduit en l’état sans interruption depuis sa création en 2006. Les résultats sont élevés puisque le taux de réalisation des emplois atteint 95 % depuis 2007. L’objectif fixé pour 2010 reste inchangé, la marge de progression étant sans doute limitée.

– L’indicateur 1.2 mesure le Pourcentage des dossiers de demande de la PAT pour lesquels le délai d’instruction est inférieur à 90 jours.

Après une très mauvaise réalisation en 2007 liée à un élément conjoncturel (le régime de la PAT ayant été profondément réformé en milieu d’année, les délais d’instruction des dossiers ont dû être suspendus durant plusieurs mois), la réalisation pour 2008 a été excellente (94 %), signe que les retards de l’année précédente ont été résorbés. La prévision actualisée pour 2009 et la prévision pour 2010 sont à des niveaux, respectivement 85 % et 90 %, qu’il semble tout à fait possible d’atteindre.

– L’indicateur 1.3 mesure le Nombre de projets d’investissements internationaux aboutis avec une contribution significative de l’AFII rapporté aux ETP de l’AFII

Les résultats de cet indicateur mettent en évidence un renforcement de la valeur ajoutée de l’action de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), signe de l’efficacité des efforts de restructuration entrepris en 2006 pour la recentrer sur sa mission de prospection des investisseurs étrangers (cf. infra). Cet indicateur, particulièrement critiqué lors de sa création en 2006, a fait l’objet d’ajustements successifs et est opérationnel depuis le PAP 2009.

● Objectif 2 Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale.

– L’indicateur 2.1 mesure le Taux de réalisation des objectifs de créations d’emplois et d’emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires.

Il vise à observer si le contrat de territoire ou de site remplit sa mission de soutien à l’emploi pour lequel il est mis en place. La réalisation en 2007 a été strictement conforme à la prévision (15 %). La progression de l’indicateur a été très forte entre 2009 (80 %) par rapport à la réalisation de 2008 (30/40 %). La prévision actualisée en 2009 a dû être revue nettement à la baisse (50 %), l’impact de la crise ayant rendu improbables l’atteinte des bons résultats espérés. L’objectif pour 2010 retient une progression prudente (60 %).

– L’indicateur 2.2 établit la Comparaison du taux de création d’entreprises dans les zones prioritaires d’aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale. Pour cet indicateur, les objectifs sont fixés avec une marge de progression lente jusqu’en 2013. Avec seulement un résultat confirmé pour 2007, l’analyse de cet indicateur offre encore peu de recul pour apprécier la performance réalisée.

– L’indicateur 2.3 mesure le Nombre d’emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d’ouvrage d’un pôle d’excellence rurale (PER).

Cet indicateur a été intégré dans le PAP en 2008 en remplacement d’indicateurs relatifs à l’évolution de la couverture numérique du territoire. Les résultats attendus de l’impact des pôles d’excellence rurale en termes de création d’emplois sont élevés : la valeur cible pour 2013 est de 13 500 emplois directs créés ou maintenus. Or la prévision pour 2009, fixée à 5 000 emplois, a été réactualisée à la baisse (4 500), alors que les PER ont eu trois années pour se mettre en place, et l’objectif fixé pour 2010 paraît en conséquence inatteignable (11 600).

● Objectif 3 Concevoir et piloter l’action publique en matière d’aménagement du territoire.

– L’indicateur 3.1 établit le Taux de suivi dans Presage des crédits d’État engagés au titre des CPER.

Cet indicateur a été introduit dans le PAP en 2008. Il répond à une recommandation du CIAP ⁽⁸⁾ et doit permettre de mieux évaluer l’état d’avancement du suivi global des contrats de projets État-régions (CPER), tirant ainsi les enseignements des faiblesses rencontrées à ce niveau au cours de la précédente génération des contrats de plan 2000-2006. Depuis 2000, l’outil Presage est un logiciel qui a fait ses preuves dans le suivi des fonds structurels. Son usage a été reconduit pour la nouvelle génération de programmes européens 2007-2013, étendu aux nouveaux contrats de projets État-régions, puis au suivi des crédits du plan de relance de l’économie.

La prévision actualisée de 2009 (70 %) est en nette progression par rapport à la réalisation de 2008 (58 %). La projection pour 2010 est fixée à 80 %, avec un objectif de 100 % de crédits d’État suivis grâce au logiciel en 2013.

– L’indicateur 3.2 mesure le Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargées à partir du site de l’Observatoire des territoires.

Installé en mars 2005, l’Observatoire des territoires a un objectif d’aide à la décision et au suivi des politiques d’aménagement du territoire. Il doit remettre au Parlement tous les trois ans un rapport sur les dynamiques et la diversité des territoires français. Son deuxième rapport ⁽⁹⁾, publié fin janvier 2009, a mis en évidence les déséquilibres que connaissent certains territoires, aux niveaux démographiques, économiques ou sociaux. Forte de ces enseignements, la DIACT est chargée de mener des travaux dans trois directions : la connaissance des mécanismes favorisant l’innovation territoriale, la détermination des facteurs d’attractivité des territoires et l’analyse des ressorts de la cohésion territoriale.

E.– LES DÉPENSES FISCALES

1.– Un volume disproportionné par rapport à la taille de la mission

Le tableau suivant récapitule le nombre et le montant des dépenses fiscales rattachées au programme.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES AU PROGRAMME

Source : projets annuels de performances de 2006 à 2010.

En 2010, 29 mesures fiscales sont rattachées au programme pour un montant total évalué à 623 millions d’euros, soit le double du total des crédits.

Le maintien au sein de la mission de dépenses fiscales d’un montant aussi élevé est critiquable. D’une part, parce que le responsable du programme n’a aucune latitude sur ces dépenses et d’autre part, parce que le lien avec l’aménagement du territoire n’est pas immédiatement évident pour la majorité des dépenses. Cette critique est récurrente et unanime : elle émane des parlementaires des deux assemblées, de la Cour des comptes et du Comité interministériel d’audit des programmes.

La DIACT a saisi la direction du budget et la direction de la législation fiscale pour que le PAP 2010 ne contienne que les dépenses fiscales ayant un lien direct avec la politique d’aménagement du territoire : elle a demandé que 20 des 30 dépenses fiscales du PAP 2009 ne lui soient plus rattachées. La Direction du budget n’a guère fait suite à cette demande en ne déplaçant qu’une seule mesure, l’Abattement en faveur des immeubles en ZUS, transférée au programme 147 Politique de la ville.

2.– L’état d’avancement de l’évaluation du dispositif des zones de revitalisation rurale

L’article 2 de la loi n° 2005– 157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux qui institue dans son chapitre I^er le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) prévoit qu’il doit faire l’objet d’une évaluation au plus tard en 2009. Elle est actuellement réalisée sur la base de deux études confiées :

– à une mission interministérielle pour le volet quantitatif (nombre d’entreprises bénéficiaires, nombre de salariés ayant bénéficié d’une exonération de charge, coût de chaque mesure pour l’État et les collectivités territoriales, répartition des aides par secteur d’activité) ;

– au bureau d’études EDATER pour le volet qualitatif, à partir de la sélection d’une dizaine de territoires (recensement des aides et mesures mobilisées, impact sur l’emploi direct et sur l’activité économique, degré d’appropriation locale du dispositif et mise en évidence d’éventuels effets d’aubaine).

Les conclusions de cette évaluation devraient être connues avant la fin de l’année.

II.– LE MAINTIEN DES MOYENS CONSACRÉS À L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET À LA COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 1

L’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires regroupe les politiques visant à renforcer sur le plan économique les atouts des territoires. Il est prévu dans le présent projet de loi de finances de la doter de 148,6 millions d’euros en autorisations d’engagement, un niveau stable par rapport à 2009 et de 137,2 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 10 % par rapport à l’année précédente.

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits de l’action 1 selon ses composantes.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2009 ET 2010

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performances pour 2009 et 2010.

En 2010, la part relative de l’action 1 dans le programme se renforce sensiblement au niveau des crédits de paiement, en progression de 10 % par rapport à 2009.

Cette hausse des moyens de paiement est destinée à couvrir les besoins liés à l’avancement du plan d’accompagnement des territoires touchés par les mesures de restructuration de la Défense engagé en 2009, au renforcement de la politique de soutien des pôles de compétitivité et à l’animation de la nouvelle politique des « grappes d’entreprises ». Les besoins liés aux contrats de site et au réseau soutenu par la DIACT sont en nette diminution. La subvention à l’Agence française pour les investissements internationaux, opérateur du programme, reste stable.

Il en est de même pour la dotation à la prime d’aménagement du territoire (PAT), fixée à 38,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 34 millions d’euros en crédits de paiement.

Second outil de ce programme avec le FNADT, la PAT est une aide d’État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national.

B.– LES AIDES PUBLIQUES AUX ENTREPRISES

Les aides publiques aux entreprises sont strictement encadrées par le droit communautaire. Si elles sont par principe interdites, l’alinéa 2 de l’article 87 du Traité de la Communauté européenne considère que certaines d’entre elles sont compatibles avec le marché commun et échappent donc à l’obligation de notification à la Commission prévue à l’article 88-1 du même Traité.

La Commission européenne a adopté, le 6 août 2008, le nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) n° 800/2008, permettant aux États membres d’instaurer des régimes d’aide aux entreprises sous réserve du respect de certaines règles de transparence. Les autorités françaises ont ainsi adopté neuf régimes d’aide cadres exempté sur la base de ce règlement.

Font parties de ces régimes exemptés le régime des aides à l’investissement à finalité régionale et le régime de la prime d’aménagement du territoire.

1.– Les aides à l’investissement à finalité régionale

a) Un zonage défini pour la période 2007-2013

Le Traité autorise la mise en œuvre « d’aides à l’investissement à finalité régionale » (AFR) afin de contribuer au développement des territoires en difficulté de l’Union européenne. Le 21 décembre 2005, la Commission a adopté les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007–2013. Ces orientations ont été suivies par l’adoption d’un premier règlement relatif aux aides à l’investissement à finalité régionale (le règlement (CE) n° 1628/2006 du 24 octobre 2006).

Ces aides visent à soutenir le développement des zones les plus désavantagées de l’Union en y encourageant l’investissement initial de certains secteurs d’activités. Le règlement définit les objectifs de ces aides, les catégories de bénéficiaires, les plafonds applicables en fonction de la zone et de la taille de l’entreprise (calculés non pas en montants maximaux mais en appliquant aux coûts éligibles un taux d’intensité d’aides), les conditions de cumul des aides ainsi que leurs conditions de contrôle.

La carte française des zones AFR a été autorisée par la Commission européenne pour la période 2007–2013 par une décision du 7 mars 2007 et le décret n° 2007– 732 du 7 mai 2007 a délimité pour la France deux types de zones :

– celles relevant du a du paragraphe 3 de l’article 87 du traité de Rome, qui autorise des aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Les régions éligibles sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux DOM, éligibles intégralement (ils reçoivent le taux d’aide maximal, entre 50 % et 70 % selon la taille de l’entreprise) ;

– celles relevant du c du paragraphe 3 du même article, qui autorise des aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d’un État membre défavorisées par rapport à la moyenne nationale. Ces régions sont moins défavorisées que celles visées au a et concernent donc une partie plus restreinte du territoire national. L’intensité des aides y est moindre et on distingue à l’intérieur de ces zones deux taux d’aides distincts. Un taux normal qui varie entre 35 et 10 % de l’investissement selon la taille de l’entreprise, et un taux réduit pour les régions dont le PIB par habitant est de 100 % supérieur à la moyenne de l’UE-25 et un taux de chômage inférieur à la moyenne de l’UE-25.

Les aides mobilisables dans le zonage AFR concernent principalement la prime d’aménagement du territoire « industrie et services », les aides à l’immobilier d’entreprise des collectivités territoriales, les exonérations de taxe professionnelle et les aides régionales à l’emploi ou à l’investissement.

Cette nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006, portant à seulement 15,5 % le taux de sa population éligible au lieu de 34,4 %.

b) L’utilisation de la réserve nationale en 2008 et 2009

Tenant compte de cette réduction sensible du taux de population éligible, le CIACT du 6 mars 2006 a décidé de constituer une réserve au niveau national de 250 000 habitants, destinée à être utilisée pour classer des territoires touchés par des sinistres économiques d’une ampleur particulière parmi les zones bénéficiaires des AFR, de façon à pouvoir les accompagner et renforcer leur attractivité.

La sélection de ces territoires se fait au regard de deux critères :

– en premier lieu, la zone d’emploi doit répondre à un critère sur l’ampleur du choc, c’est-à-dire avoir connu au moins 500 suppressions d’emplois dans un ou plusieurs établissements du même secteur d’activité au cours des douze derniers mois ou des suppressions d’emplois d’un ou de plusieurs établissements sur un à trois secteurs d’activité représentant au moins 1,25 % de l’emploi salarié total au cours des 12 derniers mois ;

– en second lieu, un critère relatif à la situation de l’emploi dans le bassin. La zone d’emploi doit se trouver dans l’une des deux situations suivantes : le taux de chômage y est supérieur à la moyenne nationale ou elle connaît une croissance de l’emploi inférieure à la moyenne nationale.

Enfin, dernière condition, les territoires intégrés à la carte des zones AFR doivent consister en des zones contiguës de plus de 50 000 habitants ou être rattachées à des zones existantes.

La réserve nationale a été utilisée une première fois pour les territoires de Châteaudun, Nogent-le-Rotrou et Amiens, sites particulièrement affectés par des sinistres industriels importants. La Commission européenne a approuvé cette modification de zonage par décision du 4 juin 2008 (décret n° 2008-1415 du 19 décembre 2008). L’insertion de ces zones d’emplois dans la carte de zonage a conduit au « prélèvement » de 70 950 habitants sur la réserve nationale.

Puis, conformément à l’engagement pris dans le cadre du plan d’accompagnement des territoires concernés par les restructurations de la Défense, le Gouvernement a transmis pour validation à la Commission européenne le 6 janvier 2009 une demande d’extension du zonage pour intégrer plusieurs sites militaires en reconversion, approuvée par la Commission européenne (décret n° 2009-925 du 27 juillet 2009). Les sites concernés sont les suivants : Joigny (Yonne) en Bourgogne, Châteauroux (Indre) en région Centre, Vernon (Eure) en Haute-Normandie, Sourdun (Seine et Marne) en Île de France, Limoges (Haute-Vienne), Guéret et La Courtine (Creuse avec un rattachement au zonage de Corrèze) en Limousin, Commercy (Meuse), Metz, Augny, Dieuze (Moselle et Meurthe-et-Moselle), Epinoy (Pas-de-Calais) en Nord/Pas-de-Calais, Laval (Mayenne) en Pays-de-la-Loire et Couvron-et-Aumencourt (Aisne) en Picardie ⁽¹⁰⁾. Après cette opération, la réserve de population restant disponible est de 53 863 habitants.

Depuis, une nouvelle utilisation de cette réserve a été validée par le Premier ministre et devrait conduire à son épuisement ⁽¹¹⁾.

c) Le sort des zones transitoires et les perspectives d’élargissement du zonage

En complément des 15,5 % de population éligible à l’article 87.3.c, la Commission a alloué 6,9 % de la population française (soit 4,152 millions d’habitants), pour un zonage transitoire pour les années 2007 et 2008. La répartition de ce quota entre les régions a été déterminée en fonction du pourcentage de perte de population de chaque région par rapport à la perte totale nationale. Les taux d’aides accordées à ces régions varient entre 10 et 30 % selon la taille de l’entreprise. À partir du 1^er janvier 2009, ces zones transitoires ont perdu leur statut particulier, la demande de prolongation de deux ans de ce zonage transitoire ayant été refusée par la Commission européenne en mars 2009.

d) La possibilité de réviser la carte en 2010

La liste des régions sélectionnées au titre de l’article 87-3-c est en principe applicable pour toute la période 2007-2013, mais elle peut faire l’objet d’une révision à mi-parcours en 2010. Chaque État membre peut modifier la liste des régions dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée, mais à population constante (chaque nouvelle zone intégrée dans la carte devra être compensée par la sortie du zonage d’une autre zone d’un montant de population équivalent à celle insérée).

Les États membres doivent déposer leur proposition de modification avant le 30 avril 2010. À ce jour, le Gouvernement n’a pas encore statué sur l’engagement de cette procédure de révision à mi-parcours.

2.– La prime d’aménagement du territoire

a) Son rôle et ses modalités

Conséquence de la forte diminution du zonage AFR de la France pour la période 2007-2013, la PAT a fait l’objet d’une importante refonte en 2007. Devenue le principal levier d’aide directe à l’investissement des entreprises, son rôle est précisé dans une circulaire du 15 juillet 2008 ⁽¹²⁾ :

« La prime d’aménagement du territoire, accordée par le ministre chargé de l’Aménagement du territoire après consultation de la commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA), est un outil majeur de soutien à la création d’emplois durables et au développement d’activités économiques et de recherche-développement sur les zones prioritaires du territoire national. Elle vise, en conformité avec la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, à corriger les déséquilibres de développement en favorisant la localisation ou l’émergence de projets créateurs d’emplois durables dans les zones les plus fragiles du territoire national. Elle doit également contribuer à faire de la France le premier pays d’accueil des projets internationalement mobiles en Europe. »

Elle recouvre désormais deux types d’interventions, basées sur deux régimes différents :

– la PAT « industrie-services » doit permettre de soutenir les projets de création, d’extension ou de reprise d’entreprises industrielles ou de services. Basée sur le régime des aides à finalités régionales, elle permet d’octroyer une prime à l’investissement productif d’entreprises dont les taux maximaux et les critères d’éligibilité sont déterminés par une grille validée par la Commission européenne ;

– la PAT « recherche, développement et innovation » a pour objet de favoriser le développement de projets de recherche et développement (R&D) et d’innovation d’entreprises industrielles et de services. Basée sur l’encadrement communautaire des aides à la recherche, au développement et à l’innovation, elle s’adresse aussi bien aux PME qu’aux grandes entreprises, sur l’ensemble du territoire métropolitain.

La PAT a ainsi vocation à :

– appuyer les projets majeurs d’intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles, afin de renforcer l’attractivité de la France dans un contexte où les décideurs industriels internationaux sont très attachés aux marques d’intérêt des pouvoirs publics, notamment sous forme d’aides directes ;

– maintenir le soutien aux projets industriels de taille intermédiaire et aux projets de R&D, compte tenu de son caractère incitatif pour ce type de projets ;

– encourager le développement des zones en crise (structurelle ou plus conjoncturelle) par l’accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires.

Le dispositif est présenté dans le tableau ci-après :

LE RÉGIME DE LA PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Source : DIACT.

1) et 2) Ces seuils ont été modifiés par le décret du 26 mars 2009.

b) Un cadre réglementaire assoupli en 2009 en réponse à la crise

Pour répondre au contexte de crise économique installé au second semestre 2008, des aménagements ont été apportés au cadre réglementaire de la PAT.

Depuis 2007, les reprises et les extensions d’entreprises sans créations d’emplois étaient éligibles. Un décret du 26 mars 2009 ⁽¹³⁾ a élargi deux critères d’éligibilité pour ces catégories :

– en abaissant de 25 millions d’euros à 10 millions d’euros les planchers d’investissements des projets d’extension d’activité (« PAT défensive ») ;

– en abaissant, pour les reprises (« PAT reprise »), de 150 à 80 le nombre d’emplois maintenus et de 15 millions à 5 millions les projets d’investissements correspondants.

L’objectif de ces mesures est de mieux accompagner les entreprises conduisant un programme de reprise d’un site industriel en difficulté et celles ayant un projet d’extension, lequel sans entraîner de nouveaux recrutements, permet néanmoins de maintenir de l’emploi existant du fait des nouveaux investissements réalisés dans l’outil de production. Quatre dossiers qui auraient été jugés inéligibles selon les critères du décret de 2007 ont ainsi pu être retenus pour l’attribution d’une aide PAT depuis le début de l’année, concourant ainsi au maintien de 1 163 emplois et accompagnant un volume d’investissements de 45,8 millions d’euros pour un montant d’aide cumulé de 3,6 millions d’euros.

c) Le bilan de la PAT en 2008 et au premier semestre 2009

En incluant les décisions de la dernière commission interministérielle d’aide à la localisation des activités (CIALA) tenue le 8 octobre 2009, 172 projets ont été accompagnés par une prime d’aménagement du territoire, représentant le soutien à plus de 14 000 emplois.

Le tableau suivant détaille ce bilan.

BILAN DE LA PAT POUR 2008 ET 2009

Source : DIACT.

En 2008, 84 % des emplois liés à des projets soutenus par la PAT étaient des créations. Ce taux diminue nettement sur les dix premiers mois de l’année 2009 pour atteindre 65 %. Avec l’abaissement du niveau d’éligibilité des critères pour les projets de reprise ou d’extension, la PAT joue son rôle d’amortisseur de la crise en contribuant au maintien de l’emploi existant.

C.– LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ

Dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé, en 2004 ⁽¹⁴⁾, une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau, en décidant de la création et du développement de pôles de compétitivité. Ces derniers sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d’entreprises, de centres de formation et d’unités de recherche engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets innovants.

71 pôles ont été labellisés , 67 par le CIADT ⁽¹⁵⁾ du 12 juillet 2005 et 5 supplémentaires lors du CIACT ⁽¹⁶⁾ du 5 juillet 2007, répartis entre 7 pôles mondiaux, 10 pôles à vocation mondiale et 54 pôles nationaux. L’État s’est engagé financièrement pour assurer leur soutien en engageant 1,5 milliard d’euros sur la période 2006–2008. Trois ans après avoir lancé ce dispositif, le Gouvernement a souhaité qu’une évaluation globale des pôles soit effectuée pour faire le point sur le bon usage des crédits publics et déterminer les actions d’amélioration à mener.

1.– La poursuite de la politique des pôles après une évaluation positive

Le 23 juin 2008, le Président de la République a annoncé la poursuite de la politique nationale de soutien aux pôles pour la période 2009-2011. Leur évaluation, menée au premier semestre 2008 par les cabinets Boston Consulting Group et CM International a donné lieu à la publication d’un rapport rendu le 18 juin 2008, qui a confirmé le bien fondé de l’engagement financier de l’État.

L’étude d’évaluation a réparti les 71 pôles en trois groupes :

– 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1),

– 19 pôles ayant partiellement atteint les objectifs (groupe 2),

et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3).

Pour les pôles des groupes 1 et 2, l’attribution du label « pôle de compétitivité » a été confirmée pour la période 2009-2011. Pour les pôles du groupe 3, ce label a été maintenu jusqu’à la fin de l’année 2009.

2.– Le budget de la phase « Pôles 2.0 »

La reconduction a été décidée pour trois ans (2009-2011 ou version 2.0) pour l’ensemble des pôles, et est financée avec une nouvelle enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros.

Le tableau suivant présente la nouvelle ventilation de l’enveloppe reconduite de 1,5 milliard d’euros pour la période 2009-2011.

a) La synthèse des financements

SYNTHÈSE DES FINANCEMENTS

(en millions d’euros)

(1) Fonds unique interministériel

(2) Pour mémoire, les exonérations fiscales prévues à l’article 24 de la loi de finances pour 2005 ont été abrogées concernant la période 2009-2011.

Source : DIACT.

Le montant des crédits budgétaires provenant du FNADT inscrits pour la période 2009-2011 est de 7 millions d’euros de crédits d’animation et de 5 millions d’euros pour le soutien aux projets de R&D (FUI).

b) Les évolutions par rapport à la phase « 1.0 »

Plusieurs nouveautés par rapport à la phase 1.0 sont à souligner :

– les dotations du fonds unique interministériel (FUI) sont en baisse de 20 % par rapport à la phase précédente ;

– 105 millions d’euros sont destinés au cofinancement de projets d’équipements et d’infrastructures mutualisés (ou « plateformes d’innovation ») ;

– compte tenu du renfort du crédit impôt recherche (CIR) décidé en 2007, les taux d’intervention du FUI au profit des entreprises participant aux projets retenus ont été adaptés et varient de 25 % à 45 % selon les cas.

3.– Les objectifs pour la période 2009-2011

a) Amener les pôles à devenir de véritables écosystèmes

À terme, cette nouvelle phase de la politique des pôles se donne pour objectif de mettre en synergie les pôles de compétitivité avec l’ensemble des politiques et acteurs de soutien à la recherche et à l’innovation, tant à l’échelon national que territorial, afin de construire de véritables écosystèmes de croissance et d’innovation.

Au niveau national, les ministères membres du groupe de travail interministériel (GTI) doivent assurer une prise en compte suivie et quantifiée des pôles de compétitivité dans leurs stratégies nationales ainsi que dans leurs décisions d’investissement et d’allocation de ressources concernant les établissements de recherche et de formation et les organismes de recherche dont ils ont la responsabilité ou la tutelle.

Au niveau des territoires, le Gouvernement demande aux établissements publics d’enseignement et de recherche, acteurs d’un pôle, d’impliquer les structures de coopération et de coordination qu’ils ont mis en place (PRES ⁽¹⁷⁾, RTRA ⁽¹⁸⁾, C/RTRS, Instituts Carnot ⁽¹⁹⁾, structures mutualisées de valorisation, incubateurs…) dans la définition des stratégies et dans la mise en œuvre des actions de ce pôle.

Il s’agit ainsi de faire converger stratégies et actions, de clarifier les missions et d’éviter les doublons.

b) Renforcer leur autonomie en augmentant les ressources privées

Concernant les sources de financement pour la poursuite de la politique des pôles, la phase 2.0 comprend des objectifs précis devant conduire au renforcement significatif de la part des partenariats privés.

Pour les projets collaboratifs, la part de financement privé doit être portée à 50 % en 2011 contre seulement 17 % constatés sur la période précédente. Pour les crédits d’animation, l’objectif est d’aboutir à la même date à une part équilibrée (50 %) entre financements publics et privés.

Les progrès à réaliser en la matière semblent particulièrement importants. Le rapport d’audit constate en effet que : « l’implication des financements privés pour la mise en œuvre des projets d’innovation est encore très limitée pour les PME. Les banques, mais également les capitaux risqueurs et business angels n’ont pas encore tissé des liens avec les pôles de compétitivité ».

Pour autant, la DIACT estime que les objectifs fixés ont toutes les chances d’être tenus. D’une part, parce que l’ensemble des plans de financement prévisionnels des pôles signataires des contrats de performance intègre cet objectif de 50 % et, d’autre part, car des actions sont menées par le GTI pour favoriser les échanges destinés à communiquer sur les différents outils de financement privés existants. Ainsi, les pôles sont invités à s’inspirer des bonnes pratiques identifiées dans d’autres pôles : création d’un club d’investisseurs par le pôle Cancer Bio Santé, opération Coup-de-poing ISF ⁽²⁰⁾ par les pôles Cap Digital et System@tic, ...

c) Améliorer l’intégration des PME dans le dispositif

Même si les résultats de l’évaluation montrent globalement une bonne intégration des PME au sein des pôles, une marge de progression existe. Les chiffres avancés dans le rapport d’audit sur la participation des PME aux pôles sont plutôt satisfaisants : en 2008, sur la période observée, elles représentent, en nombre d’adhérents, la grande majorité des membres des pôles (85 % des entreprises membres) et jouent parfois un rôle clé dans leur structuration. Certains pôles peuvent être quasi exclusivement constitués de PME (à l’exemple des pôles Imaginove, Cap Digital, du pôle Enfant…) et 15 pôles sont présidés par un représentant des PME. Leur niveau d’implication dans les projets du FUI est correct (27 % des partenaires).

Mais la perception sur le terrain est légèrement différente. Le Comité Richelieu, regroupant l’essentiel des PME innovantes en France, tempère ces bons résultats en constatant que les PME reçoivent trois fois moins d’aides publiques que les autres entreprises (quatre fois moins dans les pôles mondiaux). De plus, 66 % des PME membres des pôles estiment n’être pas suffisamment valorisées au sein des pôles et souhaitent être mieux représentées dans les instances de gouvernance ⁽²¹⁾. Enfin, selon les résultats d’une enquête menée par le MEDEF ⁽²²⁾, 52 % des pôles eux-mêmes considèrent que les PME ne bénéficient pas pleinement de « l’effet pôle ».

Un des défis de la phase 2.0 est donc de renforcer la participation des PME aux pôles.

d) Renforcer leur dimension internationale

Un autre enjeu est d’accompagner les pôles dans leur développement à l’international.

Une action a donc été engagée par la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services ⁽²³⁾ (DGCIS), avec le lancement d’un appel à projets intitulé « Ambassadeurs des pôles de compétitivité : programme en faveur du rayonnement des acteurs de l’innovation en Europe et à l’international », dont les résultats n’ont pas encore été annoncés. L’objectif de ce programme est de développer un réseau stratégique de contacts et de collaborations entre les 17 pôles mondiaux (mais pas exclusivement) avec les meilleurs clusters mondiaux dans différents secteurs d’activité. Des exemples peuvent être mis en avant, comme le Life Science Corridor ⁽²⁴⁾ dans son travail avec les clusters de la région du Kansai, du Massachusetts et de la Province de Québec, ou encore le pôle system@tic avec la région de Boston.

4.– L’actualité des pôles en 2009

L’année 2009 est marquée par :

a) Les résultats du huitième appel à projets

À l’issue du huitième appel à projets lancé le 27 février 2009, le Gouvernement a annoncé le financement par l’État de 93 nouveaux projets de R&D émanant de 48 pôles de compétitivité, pour un montant de 109 millions d’euros.

Le tableau suivant présente la synthèse des résultats obtenus pour l’ensemble des appels à projets lancés depuis la création des pôles en 2005.

SYNTHÈSE DES RÉSULTATS DES APPELS À PROJETS ENTRE 2005 ET 2009

En cumulé, sur les 1 510 projets présentés dans le cadre des appels à projets du FUI de 2006 à 2009, 738 ont été retenus, soit un taux de sélection de 49 %. Ce bon niveau de sélectivité témoigne du dynamisme des pôles et doit être apprécié au regard de l’augmentation continue de la qualité des projets constatée au cours des dernières réunions du GTI.

Le rapport d’évaluation de 2008 montre de plus que le mécanisme d’appel à projets a fait preuve de son efficacité en permettant d’éviter le saupoudrage des crédits. Il crée en effet les conditions favorables à la sélectivité en favorisant les porteurs de projets dotés d’une certaine masse critique. Ainsi, 80 % des financements de la période 2006-2008 ont été concentrés sur la vingtaine de pôles mondiaux et à vocation mondiale.

Dans le cadre des engagements pris sur le « verdissement » des projets, pour la période 2009-2011, le Gouvernement s’est fixé comme objectif de porter la part de projets labellisés liés au développement durable à 30 % contre 16 % obtenue pour la phase précédente. Cet objectif a été atteint dès le mois de juillet 2009 lors des résultats du huitième appel à projets du FUI avec un taux de 31,2 % de projets retenus.

Le tableau ci-après récapitule les résultats obtenus, sur les trois derniers appels à projets du FUI, dans la prise en compte du développement durable.

SOUTIEN DES PROJETS « DÉVELOPPEMENT DURABLE »
LORS DES APPELS À PROJETS DU FUI

Source : DIACT.

Un neuvième appel à projets a été annoncé le 20 octobre 2009. Les projets sélectionnés seront connus en mars 2010.

b) Le transfert de la gestion du FUI à OSEO

Dès 2007 ⁽²⁵⁾, le transfert de la gestion du FUI vers OSEO a été envisagé par le Gouvernement pour réduire de façon substantielle les délais d’octroi des subventions et simplifier les procédures de financement.

Les objectifs d’OSEO sont à la fois de parvenir à unifier le dossier de demande d’aide (jusqu’à présent différent en fonction des acteurs – régions, OSEO, ANR, alors que le projet est le même) et de diviser par deux le délai de montage de la convention, en le faisant passer de 165 jours à moins de 60 jours pour deux tiers des projets. Ce transfert devait être effectif en fin d’année 2008 mais a pris du retard. Signée au mois de juillet 2009, la convention détaillant ses modalités concrètes de mise en œuvre n’est pas encore complètement finalisée, mais la gestion du FUI par OSEO sera opérationnelle pour le neuvième appel à projets.

c) Le renforcement de l’animation et du pilotage stratégique

L’évaluation effectuée en 2008 ayant mis en évidence des insuffisances dans le pilotage de la politique des pôles au niveau national, le Gouvernement a demandé à chacun d’entre eux de se doter d’une véritable stratégie fixée sur un terme de 3 à 5 ans.

Les 58 pôles classés dans les groupes 1 et 2 ont été tenus de signer des contrats de performance avec l’État et les collectivités territoriales impliquées. En contrepartie de ces engagements pris sur la performance, ces contrats leur donnent une visibilité sur la continuité des soutiens financiers apportés par l’État pour la période 2009-2011.

Au 30 juillet 2009, l’état d’avancement des signatures est positif, puisque 85 % des projets de contrats de performance ont été validés par le GTI.

d) L’instauration d’un partenariat entre l’État et la Caisse des dépôts

De nombreux porteurs de projets d’infrastructures collaboratives de recherche-développement et d’innovation (RDI) étant demandeurs de financements publics, un appel à projets des pôles de compétitivité sur les plateformes d’innovation a été lancé entre octobre et décembre 2008 par la DIACT et la Caisse des dépôts et consignations.

Par plateforme d’innovation, on entend le regroupement de moyens (équipements et moyens humains notamment) destinés à offrir à une communauté ouverte d’utilisateurs, entreprises, laboratoires, des ressources à un coût abordable, leur permettant de mener à bien leurs projets de R&D et d’innovation. En février 2008, 35 projets de plateformes d’innovation au sein des pôles de compétitivité ont été présélectionnés sur 86 propositions (23 relèvent de pôles de compétitivité mondiaux ou à vocation mondiale).

e) La perspective de labellisation de nouveaux pôles dans le domaine des écotechnologies

En termes de thématiques, les 71 pôles existants couvrent déjà une large étendue de secteurs (agro-alimentaire, santé, aéronautique, énergies renouvelables, transports,...). C’est pourquoi, conformément au souhait exprimé par le Premier ministre le 24 septembre 2008 lors du lancement de la nouvelle phase de la politique des pôles de compétitivité, le Gouvernement a décidé de n’ouvrir la possibilité de candidatures que pour un nombre restreint de nouveaux pôles de compétitivité dont la thématique est liée aux écotechnologies. Il est prévu de retenir trois ou quatre nouveaux pôles parmi la quinzaine de candidatures déposées. Les résultats définitifs de cette sélection seront connus en fin d’année.

f) L’avenir des 13 pôles en difficulté

À l’issue de l’évaluation menée en 2008, 13 ⁽²⁶⁾ pôles de compétitivité ont été considérés comme devant faire l’objet d’une reconfiguration en profondeur car ne remplissant pas les trois critères suivants sur la période considérée : avoir élaboré une stratégie, avoir une gouvernance fonctionnelle et avoir impulsé une dynamique.

Pour ces pôles, l’attribution du label « pôles de compétitivité » a été maintenue jusqu’à la fin de cette année, période à laquelle ils seront soumis à une nouvelle évaluation. Celle-ci devra déterminer leur capacité à répondre à nouveau aux trois critères précédemment évoqués et à se hisser au même niveau que les pôles de catégorie 1 et 2 pour pouvoir élaborer rapidement un contrat de performance avec l’État et les collectivités territoriales.

La confirmation du maintien du label pour la période 2010-2011 est conditionnée au caractère positif de cette évaluation dont les résultats seront connus en décembre. Les pôles pour lesquels ils seront jugés insuffisants seront délabellisés.

Cette délabellisation aura pour effet de les priver de l’accès aux financements du FUI, mais ils pourront continuer à être soutenus par les collectivités territoriales et bénéficier des dispositifs de droit commun mis en œuvre, notamment par les agences de l’État, pour les projets de R&D ou d’innovation. Ils pourront également rejoindre pour certains d’entre eux le nouveau dispositif de grappes d’entreprises.

5.– Le lancement d’une politique de soutien aux grappes d’entreprises

Partant du constat que les pôles de compétitivité ne résument pas toutes les formes de réseaux d’entreprises, le Gouvernement a décidé de lancer une nouvelle politique de soutien aux grappes d’entreprises.

Celles-ci, constituées principalement de PME, sont basées sur l’existence de réseaux fortement ancrés localement et ayant un impact fort sur les activités, l’emploi et la création de richesses, sans avoir été jusqu’à ce jour ni reconnues, ni soutenues de manière claire et lisible au niveau national.

Cette initiative a donc pour objectif de leur donner une plus grande visibilité et d’apporter un appui aux initiatives exemplaires, pour les aider notamment à mettre en place des stratégies de sortie de crise.

Un appel à projets en deux vagues (février 2010 puis septembre 2010) doit être publié avant la fin du mois d’octobre 2009 et devrait conduire à retenir une centaine de grappes d’entreprises, soutenues avec un budget de près de 10 millions d’euros par an pour 2010 et 2011.

D.– L’APPUI AUX TERRITOIRES EN RECONVERSION

1.– Les contrats de site et les contrats territoriaux

La politique des contrats de site permet de concentrer les moyens budgétaires et de coordonner les acteurs dans des zones en difficulté afin de favoriser leur reconversion industrielle. Elle s’inscrit dans le cadre de la politique d’accompagnement des mutations économiques décidée lors du Comité interministériel de l’aménagement et de développement du territoire du 13 décembre 2002.

Six ans après la naissance de ce dispositif, 34 contrats ont été signés, dont 16 contrats de site au sens initial (dont 6 correspondent à des sites touchés par les restructurations de GIAT-Industries), et 18 contrats territoriaux.

Sur ces 34 contrats de site, 8 restent en cours au 1^er janvier 2010 (Chalon-sur-Saône, Romans, Ussel, Saint-Dizier, Vierzon, Abbeville, Tarare et Ardennes).

Le total des financements prévus dans les contrats atteint 1 765,9 millions d’euros, dont 513,8 millions financés par l’État (soit 29 %). La section générale du FNADT contribue pour sa part à hauteur de 108,6 millions d’euros (soit 21 %). En 2010, la contribution du programme pour les contrats de site s’élève à 6,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 17,6 millions d’euros en crédits de paiement.

On peut noter que les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) annoncés pour les sites les plus touchés par les restructurations (cf. infra) répondent aux mêmes objectifs que les contrats de site en matière d’accompagnement territorial et de dynamique partenariale, et adoptent globalement la même méthodologie : diagnostic, axes stratégiques, plan d’actions triennal, pilotage et suivi.

2.– L’obligation de revitalisation territoriale des entreprises

L’article L. 321-17 du code du travail, introduit par l’article 76 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, prévoit une obligation ⁽²⁷⁾ de revitalisation territoriale à l’égard des entreprises privées de 1 000 salariés lorsqu’elles suppriment des emplois.

Les entreprises doivent financer le développement local par voie de convention avec l’État. Leur intervention financière doit être égale à la valeur de deux SMIC par emploi supprimé. Elles agissent le plus souvent en recourant à un prestataire spécialisé dans la revitalisation territoriale. Les entreprises en liquidation ou en redressement judiciaire échappent à cette obligation.

Le dernier bilan disponible sur la mise en œuvre de cette obligation, présenté par la DGEFP ⁽²⁸⁾ en mars 2007, indique que 349 conventions de revitalisation ont été signées entre l’État et des entreprises depuis 2002, bénéficiant à 77 départements, pour un montant de 235 millions d’euros. Elles ont été signées pour compenser la suppression de 50 410 emplois.

En dépit de ces résultats encourageants, le dispositif a révélé une faiblesse : aucune disposition n’existait pour réindustrialiser des régions touchées par des restructurations de moindre envergure, c’est-à-dire liées à l’activité des PME-PMI, et plus diffuse sur le territoire (concernant en particulier les zones rurales). L’existence de territoires « orphelins » de revitalisation à la charge des entreprises a abouti à la création d’un nouveau dispositif public d’aide : le Fonds national de revitalisation des territoires.

3.– La création du Fonds national de revitalisation des territoires

Le Fonds national de revitalisation des territoires (FNRT), dont la création avait été annoncée en février 2008 par le Président de la République, est devenu opérationnel en avril 2009.

Sa création vient combler une carence de la loi de modernisation sociale de 2002 qui ne prévoit des aides que pour les entreprises de plus de 1 000 salariés. Outil de revitalisation intermédiaire, il peut donc être mobilisé pour les entreprises de moins de 1 000 salariés ou en redressement ou liquidation judiciaires (non soumises aux articles L. 1233-84 à 90 – ancien article L. 321-17–du code du travail), et pour des restructurations d’un niveau inférieur au seuil exigé pour le recours à un contrat de site.

L’objectif à terme du dispositif est de mobiliser, à parité entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), 135 millions d’euros de prêts sans garanties et plus de 400 millions d’euros de financements privés et publics au bénéfice de ces territoires, grâce à un coefficient multiplicateur attendu de trois du fonds de garantie et un effet de levier de deux pour les prêts accordés. Le dispositif n’a pas vocation à se substituer aux outils budgétaires déjà existants (FNADT, FNE…).

Le FNRT est piloté au niveau national par un Comité stratégique d’orientation (CSO) dont le secrétariat général est assuré par la DIACT. Sont également mis en place un Comité national de suivi (CNS) dont le secrétariat général est assuré par la DGEFP et des comités de pilotage locaux. Au cours de l’année, le CNS a décidé l’intervention du FNRT pour 29 territoires et un montant de 48,5 millions d’euros de prêts.

TERRITOIRES ÉLIGIBLES AU FONDS NATIONAL
DE REVITALISATION DU TERRITOIRE EN 2009

(en millions d’euros)

4.– L’action des commissaires à la réindustrialisation

Pour soutenir, relancer et accélérer l’action de l’État dans la lutte contre la crise économique qui accroît le nombre de restructurations d’entreprises, le Président de la République a annoncé, le 24 mars 2009, l’institution de commissaires à la réindustrialisation. Au cours de l’année, 10 commissaires ont été nommés (en Bretagne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Haute-Normandie, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Rhône-Alpes et Poitou-Charentes). Placés auprès des préfets de région, ils sont chargés d’élaborer une stratégie de sortie de crise et de participer à la construction d’une politique industrielle dans les bassins d’emplois les plus en difficulté, en priorité, mais également sur l’ensemble du territoire de la région.

Ils coordonnent et mobilisent l’ensemble des acteurs locaux impliqués dans le développement économique à travers la mise en œuvre d’actions d’anticipation, d’accompagnement, de réindustrialisation et de revitalisation des territoires, avec à leur disposition l’ensemble des outils permettant d’éviter les restructurations, ou de les accompagner et de soutenir l’emploi, (médiation du crédit, fonds de modernisation des équipementiers automobiles, dispositifs de chômage partiel, contrat de transition professionnelle, Fonds national de revitalisation des territoires, prime d’aménagement du territoire,…).

Le dispositif est copiloté par le ministre de l’Industrie et le ministre en charge de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire. Ce dernier leur a demandé de se mobiliser sur deux chantiers prioritaires, qui sont la mise en œuvre du Fonds national de revitalisation des territoires et le pilotage des conventions de redynamisation des territoires.

Les premiers bilans rapportés par les commissaires font d’ores et déjà ressortir l’importance du travail mené pour favoriser les mises en relation dynamique de l’ensemble des acteurs publics et privés concernés.

E.– LE PLAN NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT DES TERRITOIRES TOUCHÉS PAR LES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

1.– Présentation générale

La réforme des implantations des armées, mise en œuvre conformément aux recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a pour objectif de dégager des économies substantielles sur les crédits de personnel et de fonctionnement – par la fermeture de 82 sites et la suppression de 54 000 postes d’ici 2014 –, pour réinjecter les gains réalisés dans les dépenses d’équipement.

Lors de la présentation de cette réforme, le 24 juillet 2008, le Premier ministre a insisté sur l’importance de son accompagnement territorial. Il a pour cela adressé, dès le 25 juillet, une circulaire à l’ensemble des préfets, dans laquelle sont précisées les grandes orientations de ces mesures à destination des collectivités touchées par les restructurations (n° 5318/SG du 25 juillet 2008).

Le plan proposé repose sur plusieurs instruments :

1. La mise en place des contrats de redynamisation de site de défense pour les sites les plus touchés, le ministère de l’Aménagement du territoire, en liaison avec le ministère de la Défense, ayant identifié 26 sites prioritaires (dont deux outre-mer), et pour les autres zones, de plans locaux de redynamisation ;

2. L’adaptation des modalités de cessions des emprises militaires. L’article 67 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) prévoit la possibilité de cessions à l’euro symbolique d’immeubles du ministère de la Défense aux communes et EPCI concernés par l’un des 24 contrats de redynamisation de site de défense ;

3. L’instauration de modalités d’aides fiscales aux entreprises, pour favoriser l’implantation de nouvelles activités économiques dans les territoires concernés ;

4. La création d’un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 5 millions d’euros en 2009 et 10 millions d’euros en 2010 (article 58 du présent projet de loi de finances) et rattaché à la mission Relations avec les collectivités territoriales.

5. La déconcentration des administrations centrales vers les territoires subissant les réductions d’effectifs les plus importantes, 5 000 personnes pouvant ainsi quitter la région parisienne ;

6. Pour les régions du Nord-Est de la France qui concentrent l’essentiel des fermetures, une mission spécifique d’accompagnement est confiée au préfet Hubert Blanc.

Le dispositif d’accompagnement territorial concerne les territoires où la perte d’emplois, par réduction des effectifs ou par fermeture d’implantations, dépasse le seuil de 50 emplois directs par site, soit 95 sites au total. La réforme touche plus de 200 communes et 69 départements, dont 48 qui enregistrent des pertes nettes. Les difficultés se concentrent dans un large quart Nord-Est, la Lorraine subissant à elle seule 8 000 suppressions d’emplois (soit 15 % du total de la réduction des effectifs).

2.– Son financement

Pour la période 2009 à 2015, une enveloppe de crédits de 320 millions d’euros (dont 20 millions d’euros pour l’outre-mer) est prévue pour le financement des mesures d’accompagnement, au moyen de crédits du Fonds pour les restructurations de défense (FRED, programme 212) et du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT, programme 112).

FINANCEMENT DU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT TERRITORIAL
DE LA RESTRUCTURATION DES ARMÉES

(en millions d’euros)

Source : Projets annuels de performances Politique des territoires et Défense.

La contribution du FNADT au plan pour la période 2009-2011 est récapitulée dans le tableau suivant.

CONTRIBUTION DU FNADT AU PLAN D’ACCOMPAGNEMENT
DES RESTRUCTURATIONS DE LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

Au premier semestre 2009, 17,3 millions d’euros ont été engagés au titre des CRSD (11,5 millions d’euros au titre du FRED et 5,8 millions d’euros au titre du FNADT), soit un taux d’engagement global des crédits de seulement 21 %. Ce taux n’atteint que 19 % pour les crédits du FNADT. Il faut noter cependant que les autorisations d’engagement non utilisées en 2009 sont reportées à hauteur de 20 millions d’euros en 2010 et viendront ainsi s’ajouter aux 30 millions d’euros initialement prévus.

3.– La mise en œuvre de deux dispositifs territoriaux ciblés

Le plan prévoit la mise en place de deux dispositifs territoriaux ciblés qui ont pour objectif commun de permettre la revitalisation économique durable, créatrice d’activités et d’emplois des territoires concernés : les contrats de redynamisation de site de défense et les plans locaux de redynamisation.

a) Les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD)

Ils concernent les sites subissant une perte nette de plus de 200 emplois directs et connaissant une grande fragilité économique et démographique. Le calendrier prévisionnel de leur signature s’établit de la façon suivante.

LA LISTE DES 24 CONTRATS DE REDYNAMISATION DE SITE DE DÉFENSE (CRSD)

(en millions d’euros)

Source : circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, 25 juillet 2008.

Le tableau suivant montre que cinq des six contrats prévus en 2009 ont bien été signés. Le contrat initialement prévu pour le site de Bitche en Moselle a finalement été annulé au profit du remplacement du 57^ème régiment d’artillerie par le 16^ème bataillon de chasseurs aujourd’hui stationné en Allemagne.

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

Le Rapporteur spécial note que si les signatures des CRSD ont bien été effectuées selon le calendrier prévisionnel, les opérations se déroulent malgré tout lentement, comme le montre le faible niveau d’engagement des crédits réalisé en 2009. Ces difficultés, liées à la complexité des dossiers inhérente aux situations exigeant des opérations de dépollution ou un transfert de propriétaire, doivent être rapidement surmontées pour permettre une consommation des crédits disponibles plus importante dès 2010.

b) Les plans locaux de redynamisation (PLR)

Les plans locaux de redynamisation concernent les sites ne bénéficiant pas d’un CRSD mais qui subissent néanmoins un impact significatif avec une perte nette d’au moins 50 emplois directs.

La signature d’un PLR est en voie d’être finalisée en cette fin d’année pour le site de Caylus.

4.– Les aides fiscales aux entreprises

a) Un nouveau zonage : les zones de restructuration de la défense

L’article 34 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 prévoit la création d’une nouvelle catégorie juridique de zone d’emploi à soutenir : les zones de restructuration de la défense (ZRD), couvrant des bassins d’emploi rendus fragiles économiquement par les restructurations de la Défense.

L’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, qui définit les zones caractérisées par des handicaps géographiques, économiques ou sociaux dans lesquelles sont mises en œuvre des politiques renforcées et différenciées de développement, est modifié pour y intégrer ces nouvelles zones, reconnues par arrêté conjoint des ministres chargés de l’Économie, du budget et de l’aménagement du territoire pour les années 2009 à 2013.

Le dispositif fiscal proposé s’inspire largement de dispositifs déjà existants, qui sont le régime applicable dans les zones franches urbaines, le crédit de taxe professionnelle instauré par l’article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 et le dispositif des bassins d’emploi à redynamiser.

Ce nouveau zonage conduit à la définition de deux catégories de territoires pour permettre d’isoler les zones les plus touchées et y concentrer l’essentiel des dispositifs.

b) La définition de deux catégories de territoire

●  La catégorie 1 comprend les « territoires dans lesquels la majorité des actifs résident et travaillent », c’est-à-dire les bassins d’emplois, qui comprennent au moins une commune affectée par la perte d’au moins 50 emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires et établissements du ministère de la Défense et qui bénéficient d’un dispositif spécifique « visant à recréer un niveau d’emploi comparable à celui existant avant la réorganisation ».

Les deux conditions sont cumulatives, l’existence d’un plan d’accompagnement, contrat de redynamisation de site de défense (CRDS) ou plan local de redynamisation (PLR), étant une condition nécessaire pour bénéficier du dispositif fiscal.

Les territoires ainsi identifiés ne peuvent cependant bénéficier des dispositions fiscales que s’ils remplissent un des quatre critères permettant de le qualifier de « bassin d’emploi à redynamiser » au sens du 3 bis de l’article 42 de la loi de 1995 précitée.

Le dispositif en faveur des bassins d’emploi à redynamiser (connu sous le nom de « dispositif Warsmann ») est issu de l’article 130 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006).

Il définit les bassins d’emploi à redynamiser sur la base des trois critères suivants :

– un taux de chômage au 30 juin 2006 supérieur de trois points au taux national ;

– une variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ;

– une variation annuelle moyenne négative de l’emploi total supérieure entre 2000 et 2004 en valeur absolue à 0,75 % ;

Un critère a été ajouté (par un amendement au cours de l’examen du texte à l’Assemblée nationale), qui prend en compte l’impact de la suppression des emplois liée au départ des unités militaires sur les emplois salariés :

– un rapport entre la perte locale d’emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et la population salariée d’au moins 5 %.

Le tableau suivant fait apparaître que 12 des 24 bassins d’emploi métropolitains faisant l’objet d’un CRDS répondent à ces différents critères :

Source : commission des Finances du Sénat.

À cette liste, il faut rajouter Provins suite au rajout du quatrième critère.

● La catégorie 2 comprend les communes satisfaisant au double critère de l’existence d’un CRDS et de la perte d’au moins 50 emplois directs du fait de la réforme des unités militaires. Elle donne lieu à la définition de 11 ZRD, délimitées par un arrêté conjoint du ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi et du ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire ⁽²⁹⁾.

c) Pour chacune des catégories, des régimes différenciés

Dans les zones de la catégorie 1, les créations d’activités bénéficient d’une exonération totale de toute imposition directe (impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu, article 44 terdecies du code général des impôts), à taux plein pendant cinq ans puis de façon dégressive pendant deux ans.

De plus, pour les créations d’emplois allant de pair avec ces nouvelles activités, les entreprises sont totalement exonérées de charges sociales patronales durant trois ans. Les entreprises bénéficient d’une exonération sur 60 % des charges la quatrième année et sur 40 % la cinquième année, l’exonération finissant la sixième année. Sont exonérés les salaires dans la limite de 1,4 SMIC, de façon à soutenir prioritairement les emplois peu qualifiés. Jusqu’à 2,4 SMIC, l’exonération est dégressive. Au-delà de ce plafond, l’exonération ne s’applique plus.

Les collectivités peuvent, sur option, compléter ces mesures de soutien en exonérant les entreprises de taxe professionnelle (article 1466 A du code général des impôts) ou de taxe foncière (article 1383 I du code général des impôts).

Le dispositif de crédit d’impôt de taxe professionnelle présenté ci-après est applicable.

Dans les zones de la catégorie 2, un dispositif de crédit d’impôt de taxe professionnelle (article 1647 C septies du code général des impôts) de 500 euros par salarié est instauré pour les micros entreprises déjà implantées et maintenant leur activité sur le territoire considéré.

L’idée générale est de compenser la perte de chiffre d’affaires résultant des conséquences des restructurations de la Défense pour les commerçants et artisans déjà installés dans les communes pendant la période durant laquelle les mesures de redynamisation de ces territoires permettant d’y développer des activités nouvelles n’auront pas encore produit leur effet.

Ce crédit d’impôt est inspiré du crédit de taxe professionnelle en faveur des entreprises implantées dans des zones d’emploi en grande difficulté, prévu par l’article 1647 C sexies du code général des impôts (dispositif temporaire, dont l’application devait s’achever en 2011).

La réforme en cours de la taxe professionnelle prévoit l’abrogation de ce dispositif dans l’article 2 du présent projet de loi de finances.

Mais l’article 1647 C septies du code général des impôts est maintenu dans son principe, les modalités d’adaptation aux nouvelles règles liées à la suppression de la taxe professionnelle n’étant pas encore connues.

5.– Le recours à la réserve nationale

Pour être en conformité avec la réglementation communautaire relative aux aides de l’État, les aides à la création et au développement des entreprises doivent respecter le zonage territorial lié à la réglementation communautaire des aides à finalité régionale (AFR). Les limites de ce zonage peuvent être étendues par l’utilisation de la réserve nationale constituée pour répondre à de nouvelles situations de fragilité économique (cf. supra).

Le décret n° 2009-925 du 27 juillet 2009 a modifié la carte du zonage AFR pour y intégrer les sites militaires en reconversion de Joigny (Yonne), Châteauroux (Indre), Vernon (Eure), Sourdun (Seine-et-Marne), Limoges (Haute-Vienne, Guéret et La Courtine (Creuse et Corrèze), Commercy (Meuse), Metz, Augny, Dieuze (Moselle et Meurthe-et-Moselle), Épinoy (Pas-de-Calais, Laval (Mayenne) et Couvron-et-Aumencourt (Aisne).

F.– LE SOUTIEN À L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

La DIACT soutient les activités de promotion, de prospection et d’accueil des investissements internationaux mobiles menés par l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

1.– Ses missions, son organisation et son budget

Créée en 2001 ⁽³⁰⁾, l’AFII est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la double tutelle du ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire et du ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi.

L’Agence est chargée de trois missions principales : prospecter et accompagner les investisseurs étrangers pour créer en France des emplois durables ; contribuer à l’amélioration de l’image économique du pays dans le monde et proposer au Gouvernement des mesures pour renforcer l’attractivité de la France.

Pour réaliser ses missions, elle comprend un effectif de 160 collaborateurs (soit 156 ETPT) répartis entre des services centraux (60 personnes travaillent au siège à Paris dans les locaux d’Ubifrance) et des bureaux à l’étranger (95 personnes sont réparties dans 21 bureaux implantés dans 18 pays).

Conformément aux recommandations de la Cour des comptes dans son rapport particulier rendu en janvier 2008, la situation des 24 agents mis à disposition par la DGTPE est clarifiée sur le plan budgétaire avec leur intégration depuis le 1^er janvier 2009 dans les emplois effectifs de l’AFII.

Du fait de sa double tutelle, l’Agence est opérateur dans deux programmes : le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie. Le montant total de la subvention versée par l’État est de 24,2 millions d’euros en 2010, la part du programme 112 étant de 7,8 millions d’euros (soit 33 %, inchangée par rapport à 2007 et 2008) et celle du programme 134 portée à 16,4 millions d’euros (contre 15,7 millions d’euros en 2009).

L’enjeu pour l’AFII, à l’intérieur de cette enveloppe triennale de ressources qui reste stable, est d’être efficiente dans le pilotage de son activité : d’où les actions qu’elle mène pour cibler toujours plus finement ses actions de prospection (par la mise en place d’une liste de segments de marché prioritaires), la création d’un pôle Territoires dédié aux opérations de suivi des territoires en mutations économiques, et le renforcement des collaborations établies avec UBIFRANCE, les services économiques et les partenaires territoriaux. Preuve de la pertinence et de l’efficacité de son organisation, l’Agence est certifiée ISO 9001 depuis juin 2008. Les résultats montrent que l’AFII et ses partenaires territoriaux jouent un rôle de plus en plus déterminant dans la détection, l’accompagnement et l’établissement des projets d’implantation (48 % des projets aboutis en France en 2008 ont été accompagnés par l’AFII contre 28 % en 2003).

2.– Les investissements internationaux en 2008 : de bons résultats pour la France malgré un contexte économique difficile

En 2008, en dépit de la crise financière et économique, la France réalise une performance satisfaisante en terme d’attraction des investissements internationaux :

– le nombre d’emplois créés ou maintenus grâce à ces investissements s’établit à près de 32 000, un niveau en baisse de 7,5 % par rapport à 2007, mais qui reste élevé compte tenu du contexte économique mondial (il s’agit du quatrième meilleur résultat depuis 1993) ;

– le nombre de projets d’investissements étrangers est passé de 624 en 2007 à 641 en 2008, soit une progression de 2,7 % : c’est le troisième meilleur résultat depuis 1993, après ceux des années 2005 et 2006.

Si la crise a réduit le volume des investissements internationaux au niveau mondial (en baisse de 15 %), elle n’a pas encore eu d’effet en 2008 sur le nombre de projets entrants en France. En revanche, son impact se fait sentir sur les caractéristiques des projets. On constate que la taille moyenne des projets diminue et qu’en conséquence, le nombre moyen d’emplois créés ou maintenus suit la même tendance (55 en 2007 contre 50 en 2008) ; qu’il y a moins de projets de grande taille (aucun projet de plus de 1 000 emplois n’a été recensé en 2008) et que la part relative de l’Europe en tant que zone émettrice de projets s’accroît (elle atteint plus de 66 % des investissements étrangers réalisés en 2008).

La crise a également eu pour effet d’exacerber la concurrence entre les différents pays européens. Si la France a réussi à maintenir sa position de leader (en 2008, elle se classe au premier rang des pays d’accueil européens ex aequo avec le Royaume-Uni), c’est qu’elle a su préserver ses facteurs d’attractivité : son économie et le niveau de la consommation ont en effet mieux résisté que dans la plupart des autres pays européens, grâce aux mesures rapides et d’envergure prises dès la fin de l’année 2008 (mise en place du plan de relance, soutien aux banques,...). Elle a ainsi su afficher sa réactivité et conserver un climat de confiance, déterminant dans le processus de décision des investisseurs potentiels.

Enfin, son action résolue et ses initiatives nombreuses en matière de soutien à la croissance verte (via la médiatisation du Grenelle de l’environnement) ont largement contribué à son succès quant à l’accueil des projets liés au développement durable, permettant à la France d’acquérir une place de leader dans ce domaine.

3.– L’action de l’Agence en tant qu’opérateur de l’aménagement du territoire

Depuis décembre 2006, l’agence a engagé une profonde réorganisation de son fonctionnement pour concentrer davantage ses moyens sur sa mission de prospection des investisseurs étrangers. Celle-ci est réalisée sur la base d’entretiens d’affaires approfondis (EAA) avec les dirigeants d’entreprises étrangères à l’étranger et en France. Les objectifs quantitatifs sont définis dans la convention d’objectifs et de moyens 2009-2011 ⁽³¹⁾, signée le 15 octobre 2008 avec les secrétaires d’État chargés de l’aménagement du territoire et du commerce extérieur. Cette convention assigne à l’AFII, en tant qu’opérateur de la politique d’aménagement du territoire, deux priorités spécifiques : la promotion des pôles de compétitivité, avec une part significative d’actions de prospections qui leur est dédiée, et le soutien aux zones en mutations économiques, avec le suivi d’un nombre limité de sites prioritaires (15) et de sites militaires (9) en cours de restructuration depuis juillet 2008.

Les résultats obtenus par l’agence depuis 2006 sont récapitulés dans le tableau suivant.

RÉSULTATS OBTENUS DEPUIS 2006

* Définition du COSPE (Comité d’orientation et de suivi des projets étrangers) : instance rassemblant l’AFII, la DIACT, le DGE et les partenaires territoriaux de l’AFII. Son rôle est de veiller à la diffusion des projets détectés par l’AFII aux partenaires territoriaux, dans une logique de transparence et d’efficacité dans l’attribution des projets d’investissement aux territoires français.

Source : AFII.

La lecture des résultats met en évidence le renforcement de l’action de prospection de l’AFII sur les pôles de compétitivité (21 % des EAA en 2008 contre 18 % en 2007) et le succès rencontré auprès des investisseurs étrangers (le nombre de projets validés a ainsi doublé entre 2007 et 2008 et la part relative s’est accrue de 10 % en un an). Selon les propos du président de l’AFII, les pôles de compétitivité « constituent un atout considérable pour l’attractivité de la France ». Atout renforcé par leur dispersion aussi bien géographique (les 71 pôles étant répartis sur l’ensemble du territoire) que sectorielle (seul le domaine des écotechnologies fera l’objet de nouvelles labellisations afin de compléter la couverture des thématiques existantes).

Chargée dès la fin de l’année 2008 de mener une action ciblée envers les sites en restructurations militaires, l’AFII a travaillé au cours du premier semestre 2009 sur l’établissement de fiches descriptives détaillant les caractéristiques principales des sites (propriétaire des lieux, viabilité, travaux, possibilité d’acquisition partielle,...) de façon à être en mesure de répondre aussi précisément que possible aux demandes des investisseurs potentiels. Le soutien à ces sites entre donc en phase véritablement opérationnelle cet automne 2009.

4.– Les perspectives pour 2009 et 2010

Le tableau suivant récapitule les objectifs fixés pour 2009 et précise les résultats réalisés en juin 2009.

INDICATEURS DE PERFORMANCE DE L’ACTIVITÉ
PROSPECTION ET ACCOMPAGNEMENT DES INVESTISSEURS ÉTRANGERS

(1) Entretiens d’affaires approfondis.

(2) Comités d’orientation et de suivi des projets étrangers.

Source : AFII.

Les objectifs pour 2009 sont en bonne voie d’être atteints, mais une importante part d’incertitude porte toutefois sur la confirmation des projets annoncés. Selon les propos du président de l’AFII, les bons résultats obtenus en 2008 peuvent s’expliquer pour partie par la validation de projets venus à leur terme au bout du délai traditionnellement observé (qui varie de six à dix-huit mois selon la nature des projets). Selon lui, il est encore trop tôt pour déterminer si la crise aura un impact sur le cycle de maturation des projets (en allongeant les délais de réalisation) ou pourrait conduire à l’abandon de certains d’entre eux.

III.– LA PRIORITÉ RESTE DONNÉE AU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES

Dans ses attributions, le ministre M. Michel Mercier se voit chargé de concevoir et de mettre en œuvre, avec le ministre de l’Agriculture, la politique d’aménagement et de développement de l’espace rural.

Cet espace représente un enjeu à part entière. En effet, aujourd’hui seuls cinq départements de Nord-Est et du Centre perdent des habitants alors qu’ils étaient trente il y dix ans. Depuis trente ans, la France connaît une dynamique démographique de retour vers la ruralité qui conduit à la formation d’« un nouvel espace rural français » ⁽³²⁾. Les dernières statistiques disponibles de l’Insee mettent en évidence ce regain d’intérêt pour les territoires ruraux (cf. annexe 2).

Un dynamisme qui conduit à redéfinir les priorités lorsqu’il s’agit de gérer des territoires non plus en déclin mais en essor : tous les six ans, près de 300 000 hectares de terres cultivables sont urbanisés, essentiellement pour la construction de pavillons. Une arrivée de population qui pose des problèmes à venir pour la gestion de l’espace en termes de protection des zones cultivées et de l’environnement, et renforce l’acuité de la question de l’offre de services publics au sens large (couverture numérique, accès aux soins, qualité et maillage des services).

L’action 2 regroupe les crédits nécessaires au développement solidaire et équilibré des territoires, mis en œuvre au travers de la politique des pôles d’excellence rurale, de la lutte contre la fracture numérique et de l’amélioration de l’accès aux services publics dans les zones rurales.

A.– L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION 2

En 2010, l’action 2 devrait bénéficier de 170,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 177,9 millions d’euros en crédits de paiement, répartis de la façon suivante.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET ÉQUILIBRÉ DES TERRITOIRES ENTRE 2009 ET 2010

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2010.

La part relative de l’action 2 dans le programme reste stable entre 2009 et 2010 (49 %) en autorisations d’engagement. Elle diminue en revanche sensiblement en crédits de paiement (de 55 % à 52 %), mais ces derniers restent toutefois supérieurs de 30 % à ceux de l’action 1.

B.– LES PÔLES D’EXCELLENCE RURALE

1.– Une politique de soutien de l’innovation dans les territoires ruraux

a) La genèse des pôles d’excellence rurale

C’est au cours du CIACT ⁽³³⁾ du 14 octobre 2005 que le Gouvernement a annoncé la mise en œuvre d’une politique des pôles d’excellence rurale (PER), pendant de la politique menée en zone urbaine avec les pôles de compétitivité.

Ce label de « PER » a été attribué, à l’issue de deux vagues successives d’appels à projets en juin et décembre 2006, à 379 projets de développement économique, créateurs d’emplois situés, soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en dehors des aires urbaines de plus de 30 000 habitants.

Les critères de sélection concernaient :

– l’emploi (création d’emplois directs, d’emplois induits, contribution à la création ou à la transmission et à la reprise d’activités et d’entreprises) ;

– le développement territorial durable (limitation de l’empreinte énergétique des activités, modes de production ou de consommation responsables...) ;

– l’innovation (technologique, institutionnelle ou organisationnelle).

Pour être éligibles au label, les projets doivent être bâtis sur des partenariats public-privé. Afin qu’il présente un enjeu significatif, chaque projet doit représenter au moins 300 000 euros d’investissement. Il peut être aidé, au maximum, à hauteur de 33 % par l’État (50 % dans les ZRR), aide plafonnée à 1 million d’euros par projet.

Les PER actuels s’inscrivent dans l’une des quatre thématiques prioritaires suivantes :

– les technologies au service des entreprises artisanales et industrielles des territoires ruraux (16 % des projets) ;

– les services et l’accueil des nouvelles populations (14 % des projets) ;

– la valorisation des bio ressources (21 % des projets) ;

– la valorisation des patrimoines naturels et culturels et l’organisation du tourisme (41 % des projets).

Enfin, 8 % des projets sélectionnés s’inscrivent dans plusieurs thématiques.

b) Leur financement

L’enveloppe budgétaire totale consacrée aux pôles labellisés s’élève à 235 millions d’euros répartis de la façon suivante :

– 117 millions d’euros issus du FNADT ;

– 58,5 millions d’euros par neuf ministères partenaires (agriculture, culture, PME, industries, outre-mer, santé, solidarité, insertion et égalité des chances, travail et emploi) ;

– 31 millions d’euros par le ministère de l’Intérieur ;

– 28 millions d’euros par l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), le CNDS (Centre national du développement du sport), le fonds EPERON (Encouragement aux projets équestres régionaux ou nationaux), le Fonds commun des courses, le CAS DAR (Compte d’affectation spécial de développement rural), LEADER + et les fonds issus du FEDER.

Afin de faciliter la mise en œuvre du dispositif, le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire reçoit la contribution des dix ministères partenaires, constituant ainsi le fonds ministériel mutualisé ⁽³⁴⁾ (FMM) doté de 176 millions d’euros (117 millions d’euros du FNADT et 58,5 millions d’euros des autres ministères). La gestion de ce fonds ministériel est confiée au CNASEA (Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles), devenu depuis l’Agence de services et de paiement.

La consommation en autorisations d’engagement au titre du FMM au 30 juin 2009 s’élève à 157 millions d’euros, soit près de 90 %.

À la même date, 208 millions d’euros sur le montant global initial de 235 millions d’euros ont été engagés, soit près de 89 %.

2.– Le bilan de l’évaluation menée à la fin de l’année 2008

En 2008, le Gouvernement a engagé une évaluation de la politique des PER pour pouvoir éventuellement réaffecter des crédits non encore utilisés au bout de trois années. Il a ainsi été décidé que l’année 2009 devait marquer l’achèvement complet des opérations de la première phase de pôles labellisés en juin et décembre 2006. Le Gouvernement a donc posé comme condition que les PER devaient engager au moins 60 % des crédits qui leur ont été attribués au 31 décembre 2008 et achever l’engagement des crédits restants d’ici fin juin 2009.

Au 30 juin 2009, les résultats de l’évaluation montrent que :

– 304 PER ont engagé plus de 60 % des crédits alloués, soit près de 80 % de PER, et sont donc en bonne voie de réalisation ;

– 52 PER (soit 14 %) ont engagé moins de 60 % des crédits prévus. Leurs opérations ne seront que partiellement réalisées et l’aide prévue au titre du PER sera versée au prorata ;

– 23 PER, soit 6 %, n’ont engagé aucun crédit ou sont déclarés abandonnés. La dotation correspondante et non utilisée, s’élève à 13,6 millions d’euros (soit 5,8 % de la dotation globale initiale). Aucune dérogation pour un engagement ultérieur ne sera donnée, le délai d’engagement ayant déjà été reporté du 31 décembre 2008 au 30 juin 2009.

À l’instar des pôles de compétitivité, les PER ont installé une véritable dynamique sur leurs territoires d’implantation et ont contribué de façon significative à l’accélération de la mise en œuvre de leurs projets, d’abord parce qu’ils ont créé un « effet label », marque de la reconnaissance des efforts réalisés localement, ensuite parce que le soutien de l’État a facilité la coopération des acteurs et la mise en place du partenariat public/privé créateur d’effet de levier.

Toutefois, une étude récente, faite au nom de la commission de l’Économie du Sénat ⁽³⁵⁾, a mis en évidence l’existence d’obstacles qui ont empêché les pôles d’excellence rurale de réaliser tout leur potentiel.

En effet, les bons résultats présentés à l’issue de l’évaluation réalisée en 2008 peuvent être modérés par le fait qu’au 1^er mars 2009, seulement une centaine de PER (137) ont été engagés à 100 %.

De plus, en termes de créations d’emplois, les résultats sont à revoir à la baisse. Les porteurs de projets des pôles (départements, associations, parcs naturels régionaux, pays et établissements intercommunaux) s’attendaient à ce que les PER suscitent rapidement la création de 7 000 emplois directs, 13 500 emplois étant prévus à l’horizon 2010 (donnée PAP 2007). Or le bilan de mars 2009 montre que 6 000 emplois ont été créés pour 2008-2009, soit moins de la moitié de ce qui était prévu, et le chiffre atteint pour les emplois directs devrait être de 11 600 au début de l’année 2011.

3.– Le lancement d’une nouvelle phase en 2009

Le 8 septembre 2009, le Premier ministre a annoncé le lancement d’un nouveau cycle de pôles d’excellence rurale.

L’enveloppe financière globale devrait similaire à celle utilisée lors de la phase précédente. Le FNADT doit y contribuer à hauteur de 100 millions sur quatre ans, dont 15 millions d’euros dès 2010.

Les thématiques retenues portent sur la valorisation des productions locales et des savoir-faire spécifiques aux territoires et la modernisation de l’offre de services à la population (maisons de santé,...) ou l’expérimentation de nouvelles formes de services (télémédecine,...) indispensables à la vie quotidienne des habitants ainsi qu’aux entreprises.

Les améliorations envisagées par rapport à la précédente phase sont les suivantes :

– un soutien renforcé à l’ingénierie des projets sera désormais apporté aux collectivités par les sous–préfets. Ces derniers, dégagés de certaines tâches de gestion dans le cadre de la réforme des préfectures, sont mobilisés sur ce sujet et joueront un rôle de « facilitateurs de projets » ;

– le délai initialement prévu de deux mois et demi pour préparer les dossiers a été allongé et porté à quatre mois pour la première vague (fin 2009) et à neuf mois pour la seconde (premier trimestre 2010), pour permettre l’émergence de projets plus aboutis ;

– une réflexion est engagée pour donner plus de lisibilité aux ressources des PER qui devrait prendre la forme d’une ligne budgétaire unique en 2011.

Le Rapporteur spécial souhaite souligner l’intérêt particulier que présenterait le fléchage de crédits issus du FEDER pour financer, parmi les nouvelles thématiques retenues, les investissements liés au développement des services à la personne en milieu rural. En effet, à l’heure où le Gouvernement s’apprête à mobiliser une nouvelle part de crédits d’État, il convient de rappeler que les PER s’établissent sur la base de contrats de partenariat public privé et que des marges de progrès restent à exploiter pour renforcer les synergies et les effets de levier créés par la mise en œuvre des crédits européens.

C.– L’AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE DES TERRITOIRES

En matière d’aménagement numérique, la grande priorité est actuellement donnée au développement du très haut débit partout sur le territoire.

En 2009, les enjeux ont changé : il ne s’agit plus d’installer sur les territoires un simple facteur d’attractivité mais de donner à leurs résidents les moyens de maintenir une activité localement existante. Les entreprises, obligées de réagir très rapidement aux conditions de la concurrence, ont un besoin crucial d’accéder aux outils numériques (Internet en particulier) nécessaires à leur développement.

1.– La diffusion de l’accès à l’Internet haut débit sur le territoire

a) Une couverture territoriale satisfaisante

Au 31 décembre 2008, on dénombre près de 18 millions d’abonnements à Internet à haut débit, dont 95 % sont des abonnements ADSL. La France bénéficie d’un taux parmi les plus élevés d’Europe pour l’accès à l’Internet haut débit puisque 98,9 % de sa population est théoriquement couverte.

Cette couverture doit s’achever d’ici 2012, grâce à la mise en œuvre du plan « France numérique 2012 ».

b) Le plan France numérique 2012

Le 20 octobre 2008, le secrétaire d’État chargé du développement de l’économie numérique, M. Éric Besson, a présenté son plan de développement de l’économie numérique, intitulé « France Numérique 2012 », dont l’objectif central est de faire de la France une des grandes nations numériques.

L’objectif est que 100 % de la population soit desservie d’ici à 2012. Ce plan propose une série de 154 actions, articulées autour de quatre priorités qui sont de permettre à tous les Français d’accéder aux réseaux numériques ; de développer la production et l’offre de contenus numériques ; d’accroître et diversifier les usages et les services numériques dans les entreprises, les administrations, et chez les particuliers et de moderniser la gouvernance de l’économie numérique. Il contient une mesure emblématique : la mise en place d’un droit à l’Internet haut débit pour tous.

Pour parfaire la couverture des zones rurales, un appel à projets national a été lancé le 23 octobre 2009, avec une enveloppe de 30 millions d’euros du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), spécifiquement affectée à la réduction de la fracture numérique dans ces zones. La liste des projets retenus sera connue en mai 2010.

c) Une répartition qualitative encore inégale

Si le taux de couverture du territoire est élevé, les situations restent cependant très inégales en raison des disparités dans les débits réels, consécutives notamment aux contraintes physiques des réseaux de cuivre. En effet, selon la localisation de l’abonné et le moment, les débits peuvent varier de 512 kbit/s à 20 Mbits/s, et certains services ne pas être offerts faute de débit suffisant (notamment le triple play ⁽³⁶⁾). Ainsi, 10 % de la population ne reçoit encore que des débits inférieurs à 2 Mb/s, et 55 % n’ont pas accès au triple play à 10 Mb/s.

Cette disparité constitue un véritable frein pour des entreprises tentées de délaisser les zones insuffisamment desservies faute de pouvoir s’y développer.

L’enjeu est donc de développer dès aujourd’hui l’accès au très haut débit pour tous et sur tout le territoire.

2.– Le développement d’Internet très haut débit

a) Réaliser le déploiement de la fibre optique

L’accès à Internet à très haut débit est indispensable aux particuliers pour bénéficier des nouveaux usages d’Internet de plus en plus consommateurs de débit (télévision en haute définition ou bientôt « en relief », téléchargement rapide de films, utilisation simultanée de l’ensemble des équipements informatiques) et aux territoires pour préserver leur attractivité (télétravail, télémédecine, ...). Le très haut débit est l’infrastructure essentielle de la société de l’information de demain.

Or le déploiement d’un réseau à très haut débit sur l’ensemble du territoire exige un investissement considérable ⁽³⁷⁾ sans commune mesure avec l’introduction du haut débit qui a utilisé les possibilités offertes par le réseau téléphonique existant.

Sur un plan technique, la seule solution reconnue pérenne est la desserte en fibre optique des foyers (Fiber to the home –  FTTH) ou au moins des bâtiments (FTTB). À terme, elle a vocation à devenir une infrastructure équivalente à celle du réseau électrique ou téléphonique.

S’agissant du déploiement de la fibre optique, les nations occidentales connaissent un retard indéniable puisque 85 % des prises FTTH se situent en Asie (presque exclusivement au Japon et en Corée).

En Europe, la France, avec 4,5 millions de prises FTTH/B installées, devance la Suède (2 millions) et l’Italie (1 million), mais avec seulement 185 000 abonnés ⁽³⁸⁾ THD (4,1 % des prises), elle se classe derrière ces deux pays (0,4 million d’abonnés soit 44,1 % des prises en Suède ; 0,3 million soit 14,5 % en Italie) et utilise moins bien son réseau que l’Allemagne (21,5 % des prises) ou le Danemark (14,5 % des prises).

b) Lutter contre la fracture numérique

Pour faire de la France un leader en matière de très haut débit et éviter que ne survienne une nouvelle fracture numérique, la réglementation a considérablement évolué depuis l’année 2008 pour créer les conditions d’un cadre propice à l’investissement. Les principales dispositions entrées en vigueur sont les suivantes :

● La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie prévoit :

– un droit à la fibre optique a été mis en place (décret « droit à la fibre », n° 2009-53 du 15 janvier 2009 relatif au droit au très haut débit) ;

– le câblage des immeubles neufs à partir de 2010 (décret « pré câblage des immeubles neufs » - décret n° 2009-52 du 15 janvier 2009 relatif à l’installation de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique dans les bâtiments neufs) ;

– pour les immeubles anciens, que les demandes de raccordement des opérateurs soient inscrites à l’ordre du jour des assemblées de copropriété (décret « convention opérateur-propriétaire » – décret n° 2009-54 du 15 janvier 2009 relatif à la convention entre opérateur et propriétaire portant sur l’installation, la gestion, l’entretien et le remplacement de lignes à très haut débit en fibre optique dans un immeuble) ;

– une obligation de mutualisation des réseaux. Ce point de mutualisation, implanté à l’extérieur des limites des propriétés (sauf les cas définis par l’ARCEP), doit permettre aux opérateurs tiers de se raccorder et aux consommateurs de bénéficier de toutes les offres concurrentes.

● La loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés inclut un droit de passage de la fibre dans les réseaux publics.

● Le plan de relance initié en février 2009 prévoit que tous les nouveaux logements devant être construits dans le cadre de ce plan doivent être équipés de fibre optique.

● Enfin, la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique du sénateur Xavier Pintat ⁽³⁹⁾ adoptée par le Sénat le 20 juillet 2009 et dont l’examen est prévu à l’Assemblée nationale dans le courant du mois de novembre prochain, prévoit deux dispositions phares :

– la mise en place de schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique, à l’échelle minimale d’un département. D’une valeur indicative, ils visent à favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l’investissement privé (article 1^er de la proposition) ;

– la création d’un Fonds d’aménagement numérique des territoires, ayant pour objet de contribuer au financement de certains travaux de réalisation des ouvrages prévus par les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (article 4 de la proposition).

Pour organiser le déploiement de la fibre optique sur l’ensemble du territoire, le Gouvernement a déjà réfléchi à un découpage en trois zones :

– zone I : zone la plus dense, elle concerne 5 millions de foyers répartis sur environ 150 communes. Les différents acteurs privés doivent investir chacun dans leur boucle locale en fibre optique et mutualiser la partie terminale, généralement située dans les immeubles ;

– zone II : zone moyennement dense, dans laquelle les acteurs privés sont appelés à coopérer afin de mutualiser les investissements. La CDC a été mandatée pour structurer une enveloppe de fonds propres avec des acteurs privés d’un montant minimal de 750 millions d’euros sur trois ans ;

– zone III : zone peu dense du territoire, sa rentabilité est trop faible pour permettre un déploiement par les seuls opérateurs privés. Une intervention publique sous forme de subventions est envisagée, notamment au travers du Fonds d’aménagement numérique, alimenté par une part des ressources issues du grand emprunt national et/ou du dividende numérique.

Au cours du séminaire tenu le 10 septembre 2009 et intitulé « Numérique : investir aujourd’hui pour la croissance de demain », le Gouvernement s’est déclaré favorable à une aide au développement de l’Internet très haut débit dans le cadre du grand emprunt national. La commission, présidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, chargée de déterminer les dépenses d’avenir éligibles à cet emprunt doit rendre ses conclusions le 1^er novembre 2009.

3.– La téléphonie mobile : l’achèvement du programme « zones blanches »

Le plan de couverture des zones blanches a pris du retard : ce programme, signé en 2003 entre les opérateurs et l’État, visait à couvrir les centres bourgs des communes n’ayant pas accès au GSM et prévoyait une couverture de 99 % de la population métropolitaine. Il était censé se terminer en 2007 mais tous les engagements n’ont pas pu être atteints à cette date.

Ce programme de couverture se décompose en deux phases :

– la phase I, financée par l’État ⁽⁴⁰⁾ et visant à couvrir environ 1 800 communes avec 1 250 sites ;

– la phase II, entièrement financée par les opérateurs et visant à couvrir 1 200 communes avec environ 930 sites.

L’état d’avancement du plan au 31 août 2009 fait apparaître que, sur les 3 072 communes initialement recensées, 2 863 communes sont couvertes (soit 93 %) dont 1057 sites de la phase 1 (1 024 sites en 2008) et 806 sites de la phase 2 (763 sites en 2008). La plupart des communes résiduelles connaissent des situations particulières, comme le recours des riverains contre l’installation du pylône par exemple.

Suite à un nouveau recensement effectué au début de l’année 2008, il est apparu que 364 communes non couvertes, représentant entre 10 000 et 20 000 habitants, ont échappé au recensement initial fait en 2003.

L’objectif est de parvenir à une couverture totale de ces communes « orphelines » à l’horizon 2011, avec comme objectif intermédiaire d’atteindre une couverture de 80 % avant la fin 2010. Selon le ministère interrogé à ce sujet, les objectifs devraient être atteints.

4.– Réussir le basculement de la télévision analogique vers le tout numérique

Le passage de la télévision analogique hertzienne à la télévision numérique terrestre (TNT) constitue un enjeu technique, économique et social de grande ampleur pour notre pays.

Le basculement complet de l’analogique au numérique a débuté le 31 mars 2008, en application du schéma national d’arrêt de la diffusion ⁽⁴¹⁾.

Au 31 décembre 2008, la TNT était reçue par 7 millions de Français sur 85 % du territoire. L’objectif de couverture du territoire ⁽⁴²⁾ est de 100 % par tous les moyens de diffusion possible. L’extinction de la diffusion des chaînes analogiques quant à elle est programmée pour le 30 novembre 2011. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a fixé en juillet 2007 le calendrier et les modalités d’extension de la TNT entre 2008 et 2011.

Pour réussir ce basculement, des mesures sociales d’assistance à la transition ont été confiées au groupement d’intérêt public (GIP) baptisé France Télé Numérique.

D.– LES ACTIONS AU SERVICE DE L’OFFRE DE SERVICES PUBLICS

1.– Le bilan de l’application de la Charte des services publics en milieu rural

La Charte sur l’organisation de l’offre des services publics et au public en milieu rural a été signée le 23 juin 2006 par quinze opérateurs de services publics et au public (la SNCF, l’Office national des forêts, la Caisse nationale d’assurance maladie,...), l’Association des maires de France et le Premier ministre. Il s’agissait à travers ce document « d’affirmer la nécessité de promouvoir une politique nouvelle de maintien, d’amélioration et de développement de l’accessibilité et de la qualité des services publics ».

Pour tenir compte des évolutions intervenues dans l’offre de services sur les territoires ruraux depuis 2006 et chez les opérateurs eux-mêmes, un état des lieux des attentes des populations locales a été établi à partir de l’expertise des préfets.

Les résultats ont mis en évidence l’importance de la couverture numérique, de la présence postale, la question de l’évolution de la démographie médicale (vieillissement de la population et moindre densité des professions médicales), le déficit de réponses satisfaisantes en matière d’accueil de la petite enfance et d’accueil périscolaire et le manque de transports collectifs adaptés (dessertes, horaires).

Aujourd’hui, le ministre de l’Espace rural et de l’aménagement du territoire, constatant que les engagements de la Charte ont été inégalement appliqués sur l’ensemble du territoire, souhaite relancer sa dynamique et organise dans cet objectif les Assises des territoires ruraux.

2.– L’organisation d’Assises des territoires ruraux

Au cours des dernières décennies, la configuration des territoires ruraux se transforme et accentue leur diversité. Il est désormais possible de distinguer « trois France rurales ⁽⁴³⁾ » : les campagnes périurbaines, les territoires à économie résidentielle et touristique et les zones en déséquilibre démographique conduisant au déclin.

C’est pour tenir compte de cette réalité que les États généraux qui se tiendront d’octobre 2009 à janvier 2010 s’appelleront les Assises des territoires ruraux plutôt que de la ruralité.

Ils donneront lieu à des échanges à travers un site Internet participatif, des rencontres-débats et trois groupes de travail nationaux dont la réflexion sera orientée vers les thématiques suivantes :

– la valorisation des atouts des territoires ruraux ;

– la réponse aux attentes des populations installées en matière d’accès aux soins, de gardes d’enfants, d’aides aux personnes âgées, ... ;

– l’organisation et l’animation de ces territoires.

Les résultats de ces travaux serviront de base à la définition d’un « socle de services au public » que l’État pourra garantir aux habitants des espaces ruraux (mais aussi à certains quartiers urbains), touchant la santé, l’école, la Poste, les services sociaux, les transports, les commerces, les distributeurs automatiques de billets, ...

Pour sa mise en œuvre, seront signés en 2010 et 2011 des contrats territoriaux de services, conçus sur le modèle de convention tripartite (opérateur, État et collectivités locales) de présence postale. Ces derniers préciseront les engagements de présence territoriale pris par l’opérateur ainsi que les normes de qualité et d’accessibilité qui auront été négociées.

3.– Le lancement de la réforme du statut de La Poste

La Poste est amenée à connaître d’ici 2011 des évolutions profondes de son cadre d’activité, liée à la libéralisation totale du marché du courrier et aux nouvelles réglementations déjà intervenues dans le domaine des services financiers. Le projet de modification de son statut ⁽⁴⁴⁾, envisagé au 1^er janvier 2010, est un sujet sensible en matière d’aménagement du territoire, la présence postale étant reconnue par la majorité des Français comme symbolique de la présence des services publics dans leur périmètre de vie quotidienne.

La loi n° 2005–516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales a posé le principe de la participation de La Poste à l’aménagement du territoire au moyen de son réseau de points de contact (en complément de ses autres missions qui sont le service universel du courrier et du colis, le transport et de la distribution de la presse et l’accessibilité bancaire).

La règle d’accessibilité au titre de l’aménagement du territoire fixée dans l’article 6 de la loi précitée stipule que « sauf circonstances exceptionnelles, pas plus de 10 % de la population d’un département ne peut se trouver éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste ».

Cette norme d’accessibilité est respectée dans la plupart des départements, à l’exception de dix : l’Aube, le Cantal, la Creuse, l’Eure, le Gers, la Haute-Marne le Lot, la Lozère, la Manche et la Meuse. Grâce à l’implantation d’une part importante de ses points de contact dans les zones urbaines sensibles (plus de 1 000 points de contact en ZUS et en zone limitrophe de ZUS) ainsi que dans les zones de revitalisation rurale ou de montagne (plus de 8 000 points de contact), La Poste contribue au développement territorial local et à la politique de la ville.

Le coût de cette mission d’aménagement du territoire est financé pour partie par un allégement fiscal de taxe professionnelle, affecté à un Fonds national postal de péréquation territoriale, conformément au contrat de présence postale signé en juillet 2008 entre l’État et l’entreprise. La réforme de la taxe professionnelle pose la question des nouvelles modalités de prise en charge de cette mission en 2010.

IV.– LA POURSUITE DES POLITIQUES CONTRACTUALISÉES

A.– LE BILAN DES CONTRATS DE PLAN 2000-2006

1.– L’état d’avancement de la programmation des crédits de l’État

Le montant des engagements de l’État dans les contrats de plan État-régions (CPER) pour la période 2000-2006 s’élève à 19,5 milliards d’euros (18,9 milliards d’euros pour les contrats régionaux et 600 millions d’euros pour les programmes interrégionaux, c’est-à-dire les plans fleuves et les contrats de massifs).

En 2007, le Gouvernement a fait un effort substantiel pour respecter les engagements financiers pris au titre des contrats de plan 2000-2006 et permettre leur clôture dans les délais prévus. À ce titre, plusieurs initiatives ont été prises :

– la mobilisation de crédits de paiement supplémentaires du FNADT dès la fin de l’année 2006 ;

– la prolongation d’une année des possibilités d’engagement dans le cadre des contrats de pays ou d’agglomérations du volet territorial ;

– le principe de réalisation à 100 % des engagements financiers, sans limitation de durée, dans le domaine routier.

Au 10 septembre 2009 ⁽⁴⁵⁾, le bilan national des CPER 2000-2006 s’établit de la façon suivante :

– taux de délégation : 83,9 %, soit 16,4 milliards d’euros délégués ;

– taux d’engagement : 76 %, soit 14,8 milliards d’euros engagés ;

– taux de paiement sur crédits engagés : 80,3 %, soit 11,9 milliards d’euros.

L’annexe 3 présente la synthèse nationale de ces résultats, ventilés par région.

2.– L’état d’avancement du volet routier

Au sein de l’enveloppe globale de 19,5 milliards d’euros, le volet routier, premier poste de dépenses des contrats programmés pour 2000-2006, représente plus de 4,4 milliards d’euros (22 %).

En 2007, parmi les mesures prises par le Gouvernement pour respecter les engagements pris au titre de ces contrats de plan figure le principe de réalisation à 100 % de ce volet routier, sans limitation de durée.

En 2009, le plan de relance de l’économie est venu accélérer de manière significative l’achèvement de ce volet et devrait en garantir l’achèvement d’ici 2010.

Au 10 septembre 2009 ⁽⁴⁶⁾, le bilan s’établit de la façon suivante :

– taux de délégation : 93 %, soit 3,8 milliards d’euros délégués ;

– taux d’engagement : 84,3 %, soit 3,5 milliards d’euros engagés ;

– taux de paiement sur crédits engagés : 87,3 %, soit 3 milliards d’euros.

B.– LA POURSUITE DES CONTRATS DE PROJETS 2007-2013

1.– Le rappel du cadre réglementaire et financier

Le Gouvernement a décidé, lors du CIACT du 6 mars 2006, de lancer une nouvelle génération de contrats pour la période 2007-2013, dénommés « contrats de projets État-régions » (CPER) en tirant les enseignements de l’exécution de la précédente génération. Les principes suivants ont donc été retenus : une définition des objectifs plus claire, des contenus plus resserrés, des projets mieux étudiés, un partenariat plus efficace pour une meilleure garantie du respect des engagements.

Le caractère stratégique des nouveaux contrats s’inscrit dans les orientations fixées par les conseils européens de Lisbonne et de Göteborg en faveur de l’innovation et du développement durable, qui doivent également structurer les programmes opérationnels (PO) européens sur la période 2007-2013. Il se traduit de ce fait par le resserrement des champs d’action autour de trois objectifs qui sont la promotion de la compétitivité et de l’attractivité des territoires, la prise en compte de la dimension environnementale du développement durable et la contribution à la cohésion sociale et territoriale.

Le Gouvernement a décidé de ne pas reconduire un volet relatif aux investissements routiers, mais a maintenu l’existence d’un volet territorial (destiné à financer des projets à un niveau infra-régional).

Au 1^er août 2009, 283 conventions ont été signées pour un montant total de 1,6 milliard d’euros (41 % financés par l’État et 17 % par le FNADT).

La programmation globale porte sur 26 contrats régionaux et 10 contrats interrégionaux, donc 5 pour les massifs et 5 pour la gestion des bassins fluviaux.

Le montant total des crédits s’élève à 29,2 milliards d’euros, financé à hauteur de 15,4 milliards d’euros par les régions et les autres collectivités signataires. La part de l’État s’élève à 12,7 milliards d’euros (43 %). L’état récapitulatif des engagements financiers par région figure en annexe n° 4 du présent rapport spécial.

2.– L’état d’avancement de la programmation globale

a) Des niveaux d’engagement des crédits conformes à la prévision

À mi-septembre 2009, la réalisation des CPER est globalement satisfaisante, notamment dans les secteurs des transports, de l’agriculture et de la forêt, de l’écologie, de la gestion de l’eau et de l’énergie.

Le taux d’avancement en autorisations d’engagement de 2007 a atteint 10,3 %, un niveau sensiblement inférieur au taux annuel théorique de 14,3 %, qui s’explique largement par le fait que 2007 était l’année de démarrage de la programmation. Le taux d’avancement prévisionnel pour 2008 a atteint 11,4 %, en légère accélération par rapport à 2007, portant le taux cumulé pour les deux premières années d’exécution à 21,7 % (pour un taux théorique de 28,5 %).

Le taux global de réalisation en 2009 atteint près de 39 % – 38,3 % exactement – pour un taux théorique d’exécution de 42,9 %.

Les annexes 5 et 6 présentent l’état d’avancement des autorisations d’engagement des crédits de l’État, respectivement par thématique et par région, pour la période 2007– premier semestre 2009.

Par thématique, l’annexe 5 fait apparaître l’impact des crédits issus du plan de relance de l’économie sur l’accélération de la réalisation des contrats de projets en 2009.

Avec 418 millions d’euros supplémentaires engagés en 2009, des avancées significatives ont pu être réalisées. Ainsi :

– le secteur des transports (25 % du montant des CPER) présente un avancement très satisfaisant (41,7 %) grâce à la mobilisation des moyens exceptionnels de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), auxquels sont venus s’ajouter plus de 211 millions d’euros de crédits issus du plan relance ;

– l’enseignement supérieur et la recherche (23 % des CPER) accusaient, en 2007 et 2008, un retard global équivalent à près d’une année de programmation. Avec un apport de plus de 145 millions d’euros en 2009, le plan de relance permettra d’atteindre un taux de 36 % à la fin de l’année ;

– l’aménagement du territoire (9 % des CPER) bénéficie pour sa part de 25 millions d’euros supplémentaires au titre du plan de relance, qui lui permettront d’atteindre le taux de 33 % d’ici la fin 2009 ;

– enfin l’agriculture et la forêt (9 % des CPER) atteindront un taux d’engagement très satisfaisant de 42 %.

L’annexe 6 montre que la moitié des régions se situent en prévision au-dessus de la moyenne nationale de 38,3 %, que six d’entre elles se situent à un niveau très proche et que seulement sept présentent un taux inférieur (les moins avancées étant La Réunion, la Guyane et la Martinique).

Pour 2010, la dotation du programme au titre des contrats de projets en autorisations d’engagement s’élève à 167,9 millions d’euros, un niveau conforme aux prévisions de la programmation (165 millions d’euros). La dotation en crédits de paiement est de 160,5 millions d’euros, dont 14 % (contre 52,5 % en 2009) sont destinés à couvrir des engagements de la période 2000-2006.

b) Les perspectives pour la révision à mi-parcours en 2010

En cette fin d’année 2009, les premières estimations portent le taux d’avancement des contrats de projets à plus de 51 % à la fin de l’année prochaine (pour un taux théorique de 57 %), soit un niveau qui doit être jugé satisfaisant.

La révision prévue à mi-parcours en 2010 permettra d’ailleurs d’accélérer encore leur réalisation en permettant leur mise à jour. De nouvelles opérations pourront se substituer à d’autres n’ayant pas démarré, et de nouvelles priorités pourront être définies intégrant le contexte économique de crise et les politiques nationales engagées depuis leur signature en 2007 (plan de relance de l’économie, plan Campus, plan France numérique 2012, engagements pris dans le cadre du Grenelle de l’environnement).

3.– La mise en œuvre des conventions interrégionales de massifs

Les conventions interrégionales de massifs signées en 2007 confirment l’intérêt des différents partenaires (État, régions et départements) pour la politique de la montagne. Les résultats de la précédente génération de ces conventions (2000–2006) s’étant en effet révélés probants, avec un taux d’engagement des crédits de l’État de 63,4 %, une nouvelle génération de conventions interrégionales a été signée entre l’État et onze conseils régionaux pour la période 2007-2013.

a) Le cadre financier prévisionnel

La part de l’État s’élève à 201 millions d’euros (en progression de 7,5 % par rapport à la génération précédente), avec une part du FNADT significative fixée à 62,5 % du montant de l’ensemble des conventions (soit 125,5 millions d’euros). La contribution des régions et des départements s’élève à 274,7 millions d’euros.

Le tableau suivant récapitule la répartition des financements ministériels alloués aux conventions interrégionales de massifs pour la période 2007–2013.

CONVENTIONS INTERRÉGIONALES DE MASSIF POUR LA PÉRIODE 2007 – 2013

(en millions d’euros)

Source : DIACT.

b) L’état d’avancement de la programmation

Au premier semestre 2009, le taux d’engagement des crédits est relativement différent entre les massifs. Après deux années complètes (2007 et 2008) consacrées en majeure partie à l’établissement des conditions de mise en œuvre des conventions (définition des modalités de gouvernance et d’intervention, du cahier des charges d’études, formalisation d’appel à projets), l’année 2009 voit une accélération globale de la programmation, qui devrait se confirmer en fin d’année et se poursuivre en 2010.

Pourtant le taux de réalisation global atteint à la fin de l’année 2009 (moins de 32 %) est en retard relatif par rapport aux bons résultats obtenus sur l’ensemble des contrats régionaux (près de 39 %) et des conventions interrégionales de bassins (près de 38 %).

Le tableau suivant récapitule les taux de programmation des crédits d’État pour la période 2007-2009.

TAUX DE PROGRAMMATION DES CRÉDITS DES CONVENTIONS
INTERRÉGIONALES DE MASSIFS 2007-2013 (ANNÉES 2007 À 2009)

(septembre 2009 - en millions d’euros)