N^° 2857

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2010

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 11

DÉFENSE

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Rapporteur spécial : M. LOUIS GISCARD d’ESTAING

Député

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SYNTHÈSE 9

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES 11

I.– UN BUDGET PLUS QUE JAMAIS CONDITIONNÉ PAR D’HYPOTHÉTIQUES RENTRÉES EXCEPTIONNELLES 11

A.– LE BUDGET POUR 2011 APPARENCE STABILISÉ 11

1.– Un palier élevé semble atteint depuis deux ans 11

2.– Deux dépenses imprévues : l’Otan et la base d’Abou Dabi 12

3.– Des dépenses fiscales en diminution 14

B.– UN BUDGET SOUMIS À DES RECETTES EXCEPTIONNELLES 14

1.– Une augmentation de la valeur des ondes hertziennes ? 14

2.– Les cessions d’usufruit des satellites de télécommunications 15

3.– Les cessions d’actifs immobiliers ont pris du retard 16

4.– Les mesures palliatives 17

C.– UN ÉCART GRANDISSANT AVEC LA LOI DE PROGRAMMATION 18

1.– Il peut manquer entre 1,3 et 3,6 milliards d’euros sur trois ans 18

2.– Une nouvelle révision des programmes sera inévitable en 2012 18

D.– LA DÉFENSE RATIONALISE ET FREINE SA DÉPENSE 19

1.– Les mesures d’économies de la fonction Support 19

2.– La rationalisation du commissariat des armées 20

II.– LA RÉFORME DES ARMÉES 22

A.– UN CHANTIER DE TRÈS GRANDE AMPLEUR 22

1.– Une nécessaire rationalisation des moyens 22

2.– Le bilan de la réforme à la mi-2010 22

3.– L’évolution du concept et du nombre des bases de défense 23

III.– LES RESSOURCES HUMAINES 24

A.– UNE FORTE DIMINUTION DES EFFECTIFS 24

1.– Le plan de déflation 2008-2015 24

2.– L’exemple des forces terrestres 25

3.– L’accession aux grades les plus élevés va devenir difficile 26

4.– La promotion interne des militaires du rang sera favorisée 27

5.– Le coût des restructurations a été sous-évalué 27

6.– La revalorisation de la condition militaire sera poursuivie 28

7.– L’évolution des crédits de rémunérations et charges sociales (titre 2) 29

B.– LES ARMÉES CONTINUENT À RECRUTER MASSIVEMENT 30

1.– La hausse du chômage favorise le recrutement 31

2.– Le renouvellement des contrats varie en fonction des armées 32

C.– LES CIVILS DE LA DÉFENSE 34

1.– Après l’emballement de 2010, le rythme des suppressions se stabilise 34

2.– Les mesures de revalorisation prévues d’ici 2013 34

D.– LA RÉSERVE RESTE UNE VARIABLE D’AJUSTEMENT 35

1.– Réserve opérationnelle et réserve budgétaire de précaution 35

2.– Des effectifs inférieurs aux objectifs 36

3.– Les objectifs pour les années à venir restent ambitieux 38

E.– LE COÛT DES PENSIONS 38

1.– Une charge qui continue, pour l’instant, à augmenter 38

2.– Les effets de la réforme des retraites sur les militaires 40

IV.– L’ACTIVITÉ DES FORCES 41

A.– L’ARMÉE DE TERRE 41

1.– Les objectifs de la programmation paraissent hors de portée 41

2.– La situation de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT) 42

B.– LA MARINE 43

1.– Les objectifs ne seront pas atteints en 2010 43

2.– Une stabilisation espérée pour la période 2011-2013 44

3.– Les soucis du groupe aéronaval 44

C.– L’ARMÉE DE L’AIR 45

1.– Une activité qui reste en deçà des objectifs 45

2.– L’incidence des opérations extérieures sur l’activité aérienne 46

3.– Quelques comparaisons internationales 47

V.– LE TRANSPORT AUX PROFIT DES AUTORITÉS PUBLIQUES 48

A.– UNE CHARGE PRINCIPALEMENT ASSUMÉE PAR L’ARMÉE DE L’AIR 48

1.– Le rôle essentiel de l’ETEC 48

2.– Le budget de l’ETEC 49

B.– UN PRINCIPE RÉCENT : LA FACTURATION AUX AUTORITÉS 49

1.– Une instruction ministérielle 50

2.– Une note récente 51

3.– Un tarif étudié 51

4.– Quelques cas particuliers 52

C.– LE CONTRÔLE DE L’ETEC N’A PAS RÉVÉLÉ D’ANOMALIE MAJEURE 53

1.– Une utilisation raisonnée des moyens de l’escadron 53

2.– La problématique des transports aériens et des choix de priorités 53

D.– UN DISPOSITIF PERFECTIBLE 54

1.– La meilleure adéquation des moyens aux missions doit toujours être recherchée 54

2.– Tous les ministères doivent contribuer à rembourser la Défense 54

3.– Quelle légitimité a le Trésor à percevoir 30 % des remboursements ? 55

VI.– LA DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS 56

A.– UNE HAUSSE SUBSTANTIELLE DE MOYENS EN 2012 ET 2013 56

B.– L’ARMÉE DE TERRE 57

1.– La réduction du format améliore mécaniquement la disponibilité 57

2.– Les résultats variables du Tigre 58

B.– LA MARINE NATIONALE 59

1.– Le mode de calcul de la disponibilité est modifié 59

2.– Des résultats inégaux 60

C.– L’ARMÉE DE L’AIR 62

1.– De réels progrès pour le Rafale et le Mirage 2000 62

2.– Des avions de transport vieillissants 63

3.– La situation de certains hélicoptères reste préoccupante 63

VI.– LES FORCES SERVANT À L’EXTÉRIEUR DE NOS FRONTIÈRES 64

A.– LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES 64

1.– Des effectifs qui s’adaptent et diminuent 64

2.– Le surcoût lié au stationnement hors métropole 65

3.– La réorganisation de notre dispositif prépositionné 66

B.– DEUX BASES COMPLÉMENTAIRES AUX ÉMIRATS ET À DJIBOUTI 67

1.– Abou Dabi : l’armée française au cœur d’une zone sensible 67

a) Une implantation souhaitée et financée par les autorités locales 67

b) Des effectifs et des moyens en augmentation 68

c) Un relais utile pour les Opex 68

d) Des possibilités d’entraînement appréciables 69

e) Un budget raisonnable 69

2.– Djibouti, présence militaire française dans la Corne de l’Afrique 70

a) Une présence en accord avec le Gouvernement djiboutien 70

b) Une implantation dont l’utilité n’est plus à démontrer 71

c) Un coût élevé en raison du haut niveau de rémunérations 71

d) De sensibles économies devront être réalisées 72

e) Le cas de l’hôpital Bouffard 73

C.– LES FORCES SERVANT EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 74

1.– Des effectifs et des coûts reflétant l’évolution des théâtres 74

2.– Les spécificités du théâtre afghan 75

3.– La budgétisation du coût des Opex : un long chemin 76

4.– Le processus de remise en condition des soldats 77

DEUXIÈME PARTIE : LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 79

I.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2011 79

A.– UN BUDGET EN FORTE HAUSSE 79

1.– Une évolution perturbée par les restructurations et l’immobilier 79

2.– Une forte hausse des crédits d’investissement 80

B.– L’ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE MASQUE LA BAISSE DES EFFECTIFS 80

II.– LA COMMUNICATION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 81

A.– LA DICOD DOIT CONTINUER À ÉVOLUER 81

B.– LES ADAPTATIONS EN COURS 82

III.– LA FONCTION IMMOBILIÈRE AU CœUR DE LA PROBLÉMATIQUE DE LA RÉFORME 83

A.– LES CESSIONS RENDUES NÉCESSAIRES PAR LA RÉFORME 83

1.– Le rôle de la direction de la Mémoire, du patrimoine et des archives 83

2.– Les cessions d’emprises en province 84

3.– Des cessions d’emprises parisiennes très importantes attendues 84

B.– LE REGROUPEMENT DE L’ADMINISTRATION CENTRALE À BALARD 85

1.– Rationaliser l’organisation géographique du ministère 85

2.– Le projet s’inscrit dans la logique de la réforme des armées 86

3.– Un partenariat public-privé d’une durée de trente ans 87

4.– Le projet devrait générer de substantielles économies 88

C.– LES AUTRES PRINCIPALES OPÉRATIONS D’INFRASTRUCTURE 89

1.– L’hôpital Sainte-Anne à Toulon 89

2.– L’infrastructure opérationnelle du VBCI 89

3.– L’infrastructure opérationnelle de l’avion de transport A 400 M 90

4.– L’infrastructure opérationnelle des hélicoptères de nouvelle génération 90

5.– L’accueil et le soutien des SNA Barracuda 91

D.– LES MUSÉES PLACÉS SOUS LA TUTELLE DE LA DÉFENSE 91

1.– Le musée de l’armée aux Invalides 92

2.– Le musée national de la marine au Trocadéro 93

3.– Le musée de l’air et de l’espace au Bourget 94

IV.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET L’ACTION SOCIALE 94

A.– LES SYSTÈMES D’INFORMATION ET DE COMMUNICATION 94

1.– Un secteur en mutation 94

2.– Une réforme encouragée par la Mission d’évaluation et de contrôle 95

B.– L’ACCOMPAGNEMENT DE LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES 96

1.– Une aide justifiée par la spécificité du métier militaire 96

2.– Le projet de budget pour 2011 96

3.– Des effectifs quasiment stables 97

EXAMEN EN COMMISSION 99

ARTICLE RATTACHÉ 103

Article 69 : Évolution du régime de responsabilité pécuniaire applicable aux militaires 103

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 107

ANNEXE 2 : LISTE DES BASES DE DÉFENSE 108

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 11 octobre 2010, toutes les réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial qui se réjouit par ailleurs que le ministère de la Défense permette à nouveau, comme cela était le cas avant 2009, la publication des données relatives à la présence des forces hors de nos frontières ainsi qu’au coût de cette présence.

SYNTHÈSE

Le programme Préparation et emploi des forces est le plus important des quatre programmes de la mission Défense, puisqu’il recouvre tous ses aspects humains : le recrutement, les rémunérations et les charges sociales, mais aussi l’entraînement, la projection, la disponibilité des forces, ainsi que les opérations extérieures. Après la hausse substantielle enregistrée en 2009, les crédits de ce programme connaîtront, en 2011 comme en 2010, une phase de stabilisation : les autorisations d’engagement, d’un montant de 22,6 milliards d’euros, enregistreront une baisse de 1,1 %. Les crédits de paiement, d’un montant de 21,5 milliards d’euros, sont en hausse de 1,8 %.

Le plan de modernisation de la Défense, présenté par le Premier ministre et inscrit dans la loi de programmation 2009-2014, doit réduire en six ans de 54 000 les effectifs civils et militaires de la mission Défense. En 2011, près de 8 000 nouveaux postes seront supprimés. Malgré cela, la masse salariale, à structure constante, devrait continuer d’augmenter jusqu’en 2012, en raison principalement du grand nombre d’agents demandant à bénéficier du droit à pension et des charges induites par ces pensions.

Or, des dépenses substantielles qui n’étaient pas inscrites en loi de programmation doivent être financées : il s’agit d’une part de la réintégration de la France au sein du commandement intégré de l’Otan qui va se traduire par un coût de 60 millions d’euros en 2011 et de 100 millions d’euros par an par la suite ; il s’agit d’autre part de financer le fonctionnement de l’implantation française aux Émirats arabes unis qui devrait avoisiner 75 millions d’euros en année pleine. Des économies devront donc encore être recherchées, telles que la réduction du format de la base de Djibouti, de manière à compenser le coût engendré par celle d’Abou Dabi.

*

Mais ce budget, pour être réalisé, repose sur des recettes exceptionnelles très élevées : 2,3 milliards d’euros sur la période 2011-2013, dont 850 millions d’euros en 2011. Déjà annoncées en 2009 et 2010 à un niveau équivalent, ces recettes qui reposent sur la cession de fréquences hertziennes à des opérateurs de téléphonie mobile, sur la cession d’usufruit de satellites militaires et sur des aliénations de biens immobiliers, ne se sont pas concrétisées jusqu’à présent. Le Rapporteur spécial souligne le fait que les crédits de report ayant été quasiment épuisés, ces recettes devront impérativement être réalisées afin que le contrat opérationnel puisse être préservé.

PREMIÈRE PARTIE :
LA PRÉPARATION ET L’EMPLOI DES FORCES

La mission Défense se compose de quatre programmes. Deux d’entre eux, les programmes n° 144 Environnement et prospective de la politique de défense et n° 146 Équipement des forces, sont traités par Jean-Michel Fourgous dans l’annexe 10 du rapport général n° 2857 de M. Gilles Carrez. Le présent document s’intéressera aux programmes n° 178 Préparation et emploi des forces et n° 212 Soutien de la politique de la défense qui représentent à eux deux 65 % des crédits de paiement de la mission Défense pour 2011.

I.– UN BUDGET PLUS QUE JAMAIS CONDITIONNÉ PAR D’HYPOTHÉTIQUES RENTRÉES EXCEPTIONNELLES

Après des exercices budgétaires 2009 et 2010 prometteurs mais qui laissent un goût d’inachevé, l’année 2011 sera marquée par des autorisations d’engagement qui devraient enregistrer une légère baisse tandis que les crédits de paiements connaîtront une faible hausse. Ces prévisions sont toutefois conditionnées à des recettes exceptionnelles attendues depuis 2009.

A.– LE BUDGET POUR 2011 APPARENCE STABILISÉ

1.– Un palier élevé semble atteint depuis deux ans

En 2011, les autorisations d’engagement du programme 178 Préparation et emploi des forces s’élèveront à 22 593 millions d’euros, en réduction de 250 millions d’euros (– 1,1 %). Les crédits de paiement, d’un montant de 21 539 millions d’euros, enregistreront pour leur part une hausse de 380 millions d’euros (+ 1,8 %). Ces évolutions font suite à une hausse importante enregistrée en 2009 (respectivement + 6,3 % et + 2,4 %) et à une stabilisation en 2010, et s’inscrivent dans le cadre de la réduction du format des armées.

Le programme 178 est celui qui rassemble l’essentiel des personnels de la Défense, notamment parmi les militaires. Ainsi, 96,4 % des militaires de l’armée de terre sont affectés à ce programme, de même que 96,1 % des militaires de l’armée de l’air, 97,6 % des marins ou 100 % des militaires du service de santé. L’aboutissement de la logique de la LOLF a conduit à ce que les militaires soient regroupés dans leur quasi-totalité dans le cœur de leur métier : la préparation et l’emploi des forces. D’autres programmes de la mission intègrent davantage de civils, tels les ingénieurs de la DGA dans le programme Équipement des forces, par exemple.

Les crédits demandés au titre des rémunérations d’activités pour l’année 2011, intègrent une diminution de 7 805 emplois. Le plafond d’emploi du programme s’élèvera l’an prochain à 265 239 ETPT.

LES CRÉDITS DE PAIEMENT 2011
DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en milliers d’euros)

Les réductions de postes se décomposent de la manière suivante :

– 7 241 emplois correspondent aux suppressions d’emplois prévues pour l’exercice 2011, conformément au plan de réforme des armées ;

– 537 emplois sont liés à des transferts à destination ou en provenance d’autres programmes de la mission Défense ou de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation (470 entrées et 1 007 sorties) ;

– 25 emplois liés à des transferts au profit de programmes n’appartenant pas à la mission Défense.

Malgré ces réductions sévères, le programme 178 recrutera en 2011 21 592 militaires dont 1 414 officiers, 4 926 sous-officiers, 13 152 militaires du rang et 2 100 volontaires. Il recrutera également 2 320 fonctionnaires civils dont 243 de catégorie A, 754 de catégorie B, 1002 de catégorie C et 321 ouvriers de l’État. Ces chiffres sont à rapprocher des 31 617 agents qui quitteront le ministère de manière définitive, dont près d’un tiers seront des départs en retraite : 30,2 % pour les militaires, 57,5 % pour les civils, soit 32,5 % pour l’ensemble du ministère.

2.– Deux dépenses imprévues : l’Otan et la base d’Abou Dabi

Le retour de notre pays au sein du commandement intégré de l’Otan nécessite de pourvoir par plusieurs centaines d’officiers et de sous-officiers aux postes chargés de représenter la France au sein des instances de l’organisation.

Avant même sa pleine réintégration, la France était déjà présente dans les structures de l’Otan avec un effectif de 161 militaires soutenus par 81 agents. La décision du chef de l’État d’une pleine réintégration de notre pays dans les structures de l’alliance, validée par un vote de notre Assemblée, devrait porter notre présence à environ 1 200 personnes dans les différents états-majors et organismes de l’Otan, dont 1 100 dans la seule structure de commandement. Ces personnels seront soutenus par un effectif de 130 personnes. La montée en puissance des effectifs s’étalera jusqu’à l’été 2012.

Le détail des différents surcoûts financiers est le suivant :

– la pleine participation à l’ensemble des budgets (fonctionnement et investissement) est évaluée en année pleine à 30 millions d’euros par an ;

– le financement de la masse salariale correspondant à l’augmentation du nombre d’agents servant à l’étranger dans les structures de l’Otan et les soutiens associés (25 sites occupés d’ici 2012 par 1 200 militaires avec un flux annuel de plus de 400 personnes et familles potentielles). En année pleine, ce surcoût est évalué à 69 millions d’euros ;

– le financement des nécessaires mesures d’accompagnement destinées à garantir l’attractivité des affectations en révisant le dispositif indemnitaire et en assurant un environnement humain de qualité (scolarité des enfants, couverture santé, logement etc..). Le coût de ces mesures reste à préciser.

Selon l’État-major des armées, l’ensemble de ces surcoûts est estimé sur la période 2010-2015 à environ 650 millions d’euros, soit 108 millions d’euros par an en moyenne.

Au total, en 2010, le coût de la réintégration par la France du commandement intégré de l’Otan s’élèvera à 60 millions d’euros. En année pleine, ce montant dépassera largement les 100 millions d’euros annuels. Sans mésestimer les avantages induits pour notre pays qu’a constitué l’opportunité du retour de la France au sein du commandement intégré de l’Otan, le Rapporteur spécial ne peut que regretter que le coût budgétaire de cette réintégration n’ait pu être prévu en loi de programmation militaire.

La seconde dépense non inscrite en loi de programmation militaire concerne l’implantation française aux Émirats arabes unis, présentée en détail dans la partie du présent rapport consacrée aux forces françaises servant à l’extérieur de nos frontières. Si la construction matérielle de la base a été entièrement financée par la partie émirienne, le fonctionnement de l’implantation est à la charge du ministère de la Défense. Ce coût, encore réduit en 2009 (23 millions d’euros), devrait s’élever à 75 millions d’euros en moyenne dans la durée.

L’objectif de l’État-major des armées consiste à financer le fonctionnement de cette nouvelle implantation en réduisant le format, l’activité, et donc le coût de fonctionnement de la base de Djibouti. Mais toute modification au régime des forces françaises de Djibouti suppose de longues négociations avec les autorités locales, ce qui retarde les décisions. Le Rapporteur spécial souscrit pleinement aux objectifs de l’État-major des armées, mais constate que la base d’Abou Dabi a commencé à fonctionner alors que celle de Djibouti n’a pas encore réduit son activité, ce qui occasionne une contrainte financière supplémentaire, également non prévue en loi de programmation militaire.

3.– Des dépenses fiscales en diminution

Les dépenses fiscales liées au budget de la Défense (moins values fiscales liées à des exonérations) sont en diminution constante depuis plusieurs années. Évaluées à 50 millions d’euros en 2008, puis à 30 millions d’euros en 2009, elles ont été réduites à 20 millions d’euros en 2010, niveau qui devrait rester stable l’an prochain. La raison principale de cette baisse est à rechercher dans l’assujettissement progressif des armées à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), qui a produit pleinement ses effets en 2010. En 2008, cette exonération coûtait 30 millions d’euros au budget du pays.

L’exonération fiscale des indemnités accordées aux réservistes s’élèverait à 20 millions d’euros par an (ce qui demande à être validé par une étude précise) tandis que le crédit d’impôt consenti aux employeurs privés qui favorisent l’activité des réservistes est considéré comme négligeable.

B.– UN BUDGET SOUMIS À DES RECETTES EXCEPTIONNELLES

La trajectoire financière telle que décrite par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 prévoyait un complément de ressources exceptionnelles issues de la cession d’actifs immobiliers et de l’aliénation d’ondes hertziennes. Un récent rapport ⁽¹⁾de la Mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l’Assemblée nationale a mis en évidence la surévaluation de ces recettes. Or, de nouveaux montants, encore plus élevés, sont prévus, de manière identique, sur la période 2011-2013.

1.– Une augmentation de la valeur des ondes hertziennes ?

Le programme 762 Optimisation de l'usage du spectre hertzien créé en 2009 vise à dynamiser la gestion du patrimoine immatériel de l’État dans le domaine des télécommunications. La libération des fréquences par les armées permet une extension de services existants, audiovisuels ou de télécommunications mobiles ou fixes à haut débit et le développement de services innovants. Ainsi, le Gouvernement entend aliéner des fréquences qui avaient, à l’origine, été réservées au programme de télécommunications de la gendarmerie Rubis ainsi qu’à l’équipement du fantassin Félin.

Les recettes ainsi générées seront retracées par le compte d’affectation spéciale (CAS) créé à cet effet par la loi de finances pour 2009. Elles seront censées financer des opérations auparavant prises en compte sur le programme Équipement des forces et liées aux services de télécommunications ou visant à améliorer l’utilisation du spectre hertzien, ainsi que celles liées à l’interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de surveillance ou de renseignement.

Compte tenu du retard pris pour la réalisation des cessions, la perception des premières ressources sur le CAS qui était prévue d’abord en 2009, puis en 2010, ne devrait pas arriver avant 2011. Le Gouvernement, qui tablait dans un premier temps sur 600 millions d’euros de recettes semble, au vu des premiers échanges avec les opérateurs concernés, disposer d’informations selon lesquelles la somme désormais attendue par l’aliénation des fréquences hertziennes serait largement supérieure aux estimations d’origine. Les expériences menées dans des pays voisins du nôtre semblent corroborer cette information.

Le Rapporteur spécial, par prudence et pour préserver les intérêts de l’État dans ses négociations avec les opérateurs privés, n’avancera pas de chiffre. Mais instruit par l’expérience des annonces prématurées et surestimées des deux précédents exercices, il entend exercer une vigilance toute particulière sur ce sujet dans les mois à venir.

2.– Les cessions d’usufruit des satellites de télécommunications

Le ministère de la Défense s’apprête à innover en cédant l’usufruit de tout ou partie du système de communications par satellites Syracuse III qui comprend les satellites purement nationaux Syracuse 3A et 3B déjà en orbite, ainsi que la partie française du satellite franco-italien Sicral 2 qui reste à construire et à lancer. Le ministère louera ensuite les capacités qui lui seront nécessaires, soit environ 90 % des ressources du système. La cession du seul usufruit permet à l’État de rester propriétaire de droit des satellites même si, de fait, un partenaire privé sera chargé de les gérer.

Cette opération pourra comprendre, de manière optionnelle, l’externalisation de tout ou partie de l’opération des satellites et des réseaux au sol connexes. Cette activité représente actuellement 30 emplois de militaires au sein de la direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information de la défense (DIRISI). En échange, l’opérateur retenu obtiendra un contrat de fourniture de capacités de télécommunications sécurisées sur la durée de vie restante des satellites. Les capacités non utilisées par les militaires
– qui sont actuellement perdues – pourraient alors être proposées à d’autres clients, afin de mutualiser les coûts fixes et donc de diminuer les prix.

La cession de l’usufruit des satellites à un opérateur privé était attendue pour l’année 2010. 400 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances pour 2010 à ce titre. Or, en octobre 2010, l’appel d’offres n’a toujours pas été lancé, hypothéquant toute entrée financière au cours de l’actuel exercice.

En supposant que l’opération aboutisse en 2011, ce dont la DGA n’est pas certaine compte tenu des réticences de Bercy, les armées devront désormais payer à l’opérateur leurs communications, ce qu’elles ne font actuellement pas, étant propriétaires des satellites. Le coût de cette location de capacités, pas plus que les prévisions de recettes, n’est aisé à calculer. Ce coût de location devra être défalqué des 400 millions attendus pour juger de l’intérêt de l’affaire et il conditionne évidemment l’aboutissement ou l’abandon de l’opération.

Les responsables de la DGA entendus par la Mission d’évaluation et de contrôle ont déclaré que la Défense ne devait pas s’attendre à « réaliser des marges considérables ». Si l’opération est décidée, son résultat final ne sera probablement pas mirobolant. En revanche, elle peut permettre au ministère d’engranger plusieurs centaines de millions d’euros de trésorerie, ce qui est toujours utile lorsqu’il s’agit de faire face à d’importantes dépenses immédiates.

Au titre des aliénations d’ondes hertziennes et de la cession d’usufruit des satellites de télécommunications, 2 milliards d’euros sont inscrits sur la période 2011-2013, dont 850 millions pour la seule année 2011.

3.– Les cessions d’actifs immobiliers ont pris du retard

L’une des conditions de réussite de la réforme des armées reposait sur la cession rapide des actifs fonciers et la mobilisation des capacités de financement issues des cessions. Si les ventes de biens immobiliers de province se déroulent nominalement au rythme de quelques dizaines de millions d’euros par an, il n’en est malheureusement pas de même des actifs parisiens qui sont ceux ayant le plus de valeur.

La loi de finances pour 2010 prévoyait un montant de recettes de 700 millions d’euros provenant de ventes d’emprises régionales et d’emprises parisiennes. Les prévisions d’encaissement, ramenées à 247 millions d’euros en juin 2010, sont désormais évaluées entre 90 et 110 millions d’euros d’ici à fin 2010.

La vente du pavillon du Montparnasse (Paris 6^ème) à la ville de Paris, qui a exercé son droit de priorité, a été effectuée fin juillet 2010. Un appel d’offres est en cours sur une partie de l’immeuble La Tour-Maubourg (Paris 7^ème) qui pourrait être aliéné fin 2010. Une partie de la caserne Lourcine est en cours de cession au profit du CROUS de Paris et de l’université Paris I, mais la cession sera probablement enregistrée au début de l’année 2011.

Par ailleurs, d’ici à 2014, le ministère de la Défense souhaite céder dans Paris et en Île-de-France : l’îlot Saint-Germain, hors l’hôtel de Brienne, (Paris 7^ème), l’hôtel de l’artillerie - place Saint-Thomas d’Aquin (Paris 7^ème), l’hôtel du génie (Paris 7^ème), l’abbaye de Penthemont (Paris 7^ème), l’hôtel de Penthemont (Paris 7^ème), la caserne de la Pépinière (Paris 8^ème), la caserne Reuilly (Paris 12^ème), l'établissement officier d'administration principal Gley (Paris 18^ème), les anciens ateliers de construction de Puteaux ainsi que la caserne Sully à Saint-Cloud.

Des négociations avaient été entamées pour céder la plupart de ces biens à un consortium regroupant la Caisse des dépôts et consignations et la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière). Prévue initialement pour fin 2009, la conclusion de l’opération dite « Vauban » était attendue pour 2010. Or, la valeur proposée pour cette opération par le consortium a été inférieure aux valeurs déterminées par France Domaine. Il a donc décidé de ne pas donner suite à la proposition du consortium. Les biens considérés seront vendus séparément, en fonction de la date de leur libération, ce qui évitera au ministère de la Défense d’avoir à régler des loyers dans l’attente du regroupement des services à Balard. Cela signifie aussi que les recettes exceptionnelles tirées de la vente de ces biens ne seront pas perçues avant 2014.

Pour l’année 2011, ce sont 150 millions d’euros de recettes exceptionnelles immobilières qui sont attendues, grâce principalement à des aliénations de biens en province et, plus marginalement, en région parisienne. Conformément aux préconisations de la Mission d’évaluation et de contrôle, le Rapporteur spécial veillera à ce que la liste des emprises ainsi que les valeurs retenues par France Domaine soient clairement affichées.

4.– Les mesures palliatives

Compte tenu de l’abandon du projet Vauban, deux mesures ont été prises en cours de gestion 2010 afin de concrétiser la réalisation du volet infrastructure de la loi de programmation militaire (LPM) :

– l’imputation sur la mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État (CAS Immobilier) de dépenses d’infrastructure résultant d’engagements effectués en 2009 sur le programme 212 Préparation et emploi des forces, annoncée dans le projet annuel de performance pour 2010, n’a pas été effectuée. Les dépenses en question ont été financées grâce au redéploiement de 360,5 millions d’euros de crédits de report depuis l’ensemble des programmes de la mission Défense vers le programme 212 ;

– le CAS Immobilier a été abondé à hauteur de 80 millions d’euros par des crédits du programme 212 afin d’assurer la couverture des dépenses obligatoires des opérations basculées précédemment sur cette mission.

La loi de finances pour 2010 prévoyait 1 702 millions d’euros de recettes exceptionnelles. Si l’on prend en compte une centaine de millions d’euros de biens immobiliers effectivement réalisés, les 360 millions d’euros redéployés au profit du programme 212 et les 80 millions d’euros redéployés au profit du CAS Immobilier, il manquera encore plus d’un 1,16 milliard d’euros par rapport à la somme inscrite en loi de finances initiale. Comme souvent en pareil cas, c’est l’équipement des forces qui pâtira principalement de cette « anticipation approximative », partagée entre les ministères de la Défense et celui en charge du Budget.

C.– UN ÉCART GRANDISSANT AVEC LA LOI DE PROGRAMMATION

Les difficultés budgétaires auxquelles doit faire face le Gouvernement ne permettront pas le strict respect des engagements inscrits dans la loi de programmation militaire. Le décalage dépendra du niveau de réalisation des recettes exceptionnelles. Quoi qu’il en soit, certains programmes devront être revus.

1.– Il peut manquer entre 1,3 et 3,6 milliards d’euros sur trois ans

Alors que la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2009 à 2014 prévoyait 95,3 milliards d’euros courant de crédits budgétaires pour les années 2011 à 2013, la programmation budgétaire triennale fixe le montant des crédits à 30,2 milliards d’euros pour 2011, 30,5 milliards d’euros pour 2012 et 31,0 milliards d’euros pour 2013. La différence concernant les seuls crédits budgétaires est donc de l'ordre de 3,6 milliards d’euros courants sur les trois années à venir.

COMPARAISON DES CRÉDITS PRÉVUS EN LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET DE CEUX INSCRITS DANS LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE TRIENNALE

(en millions d’euros)

NB : LPM = Loi de programmation militaire, LPF = projet de li de finances, PBT = projet de budget triennal

Cet écart par rapport aux ressources inscrites en LPM est atténué par les recettes exceptionnelles attendues sur 2011-2013. Compte tenu de ce qu’il qualifie de « décalages et de la réévaluation de ces recettes », le ministère de la Défense considère que les recettes exceptionnelles sont devenues supérieures aux montants inscrits dans la LPM et les estime, pour 2011-2013, à 2,3 milliards d’euros. En conséquence, selon le ministère, le différentiel global de ressources entre la programmation militaire d’une part et les prévisions budgétaires triennales d’autre part ne serait plus que de 1,3 milliard d’euros, dont 50 millions d’euros seulement en 2011.

2.– Une nouvelle révision des programmes sera inévitable en 2012

Cette révision de la trajectoire financière prévue par la LPM nécessite un exercice de mise à jour du référentiel de programmation. D’ores et déjà des mesures ont été prises afin de réaliser sur la période 2011-2013 des économies notamment en matière de fonctionnement et sur les programmes d’armement. Concernant ces derniers, il s’agit essentiellement d’un décalage dans le temps de certaines opérations et non d’abandons de programmes majeurs. Le ministère de la Défense a fait le choix d’un scénario conservatoire, les options structurantes devant être étudiées dans le cadre d’un exercice global d’actualisation de la programmation et de la révision à mi-parcours de la loi de programmation. Ces mesures seront complétées par des mesures financières (cadencement du versement des acomptes notamment).

Les dépenses d’équipement atteindront 16 milliards d’euros en 2011, 16,8 milliards d’euros en 2012 et 17,4 milliards d’euros en 2013, sous l’effet notamment du mouvement de redéploiement des crédits de fonctionnement vers l’investissement prévu par la LPM. Ce niveau est certes inférieur au niveau de 17 milliards d’euros qui était visé en 2010 compte tenu des recettes exceptionnelles espérées mais reste supérieur aux montants annuels moyens de la précédente LPM qui s’élevaient à environ 15 milliards d’euros par an.

Les crédits inscrits au titre de l'entretien programmé des matériels (EPM) se stabilisent en 2011 par rapport à 2010 puis progresseront en 2012 et 2013. Cette évolution s'inscrit dans un effort de long terme engagé depuis 2002, dans un contexte de renouvellement important des matériels et équipements. La trajectoire de déflation des effectifs (– 54 000 emplois) et les mesures de restructuration des implantations territoriales du ministère ne sont pas modifiées.

Les conséquences à l'horizon 2020 de cette évolution des crédits au regard de la trajectoire financière de 377 milliards d’euros préconisée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale feront l’objet de travaux dans le cadre de la préparation de la révision à mi-parcours de la LPM en 2012.

D.– LA DÉFENSE RATIONALISE ET FREINE SA DÉPENSE

Compte tenu des aléas budgétaires auxquels est confronté son budget, le ministère de la défense réalise chaque année des mesures d’économie en cours de gestion. Il rationalise également son organisation pour réduire sa dépense.

1.– Les mesures d’économies de la fonction Support

Les dépenses de fonctionnement courant, qui doivent être distinguées des dépenses de préparation opérationnelle, recouvrent les dépenses diverses de vie courante, les charges de soutien des structures ou encore des frais généraux. Elles sont retracées dans la fonction Support dont le budget s’élevait, en 2010, à 806 millions d’euros pour le programme 178.

Les efforts d’économies sur la fonction Support, entamés en 2010, se poursuivront en 2011, au rythme de la baisse des effectifs et de la fermeture des sites. Dans le cadre de la programmation budgétaire triennale 2011-2013, les économies relatives à la fonction Support s’élèveront à 5 % en 2011, 7,5 % en 2012 et 10 % en 2013 ce qui représente une économie totale de 183,5 millions d’euros. L’essentiel de ces économies sera mis en œuvre dans le cadre des bases de défense, qui seront responsables, dès 2011, des trois-quarts du périmètre du fonctionnement courant des armées.

Les mesures retenues en 2010 par l’armée de terre pour réduire les dépenses de fonctionnement courant sont dans la continuité de celles prises en 2009. Elles portent notamment sur la rationalisation de l’environnement et du soutien général des forces. L’armée de terre a ainsi participé au chantier « gains rapides » de la mission achats, qui a pour principaux objectifs de mutualiser les marchés, de rationaliser et massifier les besoins.

La marine nationale prolonge également en 2010 ses efforts de réduction des crédits de fonctionnement liés à l’homme. Ces économies concernent notamment les dépenses d’alimentation et les frais de missions. Les gains envisagés en 2011 sont notamment liés à la diminution des effectifs, sans qu’il soit pour l’instant possible de les quantifier précisément sur le plan budgétaire.

Enfin, les efforts de maîtrise des dépenses mis en œuvre par l’armée de l’air se sont traduits en 2010 par :

– un réajustement à la baisse du plan d’équipement en matériel d’informatique générale ;

– une réduction du plan d’équipement en mobilier ;

– une réduction des besoins dans le domaine de l’alimentation ;

– l’externalisation de l’entretien des véhicules de transport routier.

2.– La rationalisation du commissariat des armées

Le service du commissariat des armées (SCA) existe depuis le 1er janvier 2010 et remplace les différents commissariats d’armée. Ses organismes constitutifs ont vu le jour pour certains à partir de l'été 2009, et pour les autres progressivement depuis le 1er janvier 2010 sous la forme de cellules embryonnaires montant en puissance au rythme de la disparition des organismes des anciens commissariats d’armées et de la réorganisation des soutiens des armées. Les années 2010 et 2011 se caractérisent par la création et la mise en action progressive des directions, services et établissements qui vont constituer le SCA. Le fonctionnement de ces organismes devrait être nominal sauf exception au cours de la période 2012 et 2013, pour devenir optimal en 2014.

Sous l’autorité de la direction centrale du SCA, les anciens organismes locaux et régionaux des commissariats des armées sont progressivement remplacés par sept plateformes d’achat et finances du SCA, localisées à Saint-Germain-en-Laye, Lyon, Brest, Metz, Rennes, Toulon et Bordeaux.. Ces plateformes exerceront, à compter de 2011, les fonctions d’ordonnateurs secondaires du soutien commun des armées. Le SCA est responsable de la qualité comptable des comptes des armées. À cette fin, il disposera dès le 1^er janvier 2011 du centre d’analyse et de contrôle interne comptable (CACIC) et à compter de septembre 2011 du centre d’audit administratif et financier (CAAFI).

Le SCA est responsable, depuis septembre 2010, de la fonction d’opérateur chargé de l’administration et du paiement de la solde, des déplacements et autres droits financiers individuels. À ce titre, il prépare la centralisation du paiement de la solde des militaires au centre interarmées de la solde (CIAS) à Nancy et le paiement de l’ensemble des indemnités de changements de résidence et de déplacements temporaires au centre d’administration ministériel des indemnités de déplacement (CAMID) à Brest.

Le SCA participe à l’élaboration de la réglementation relative à l’administration générale, à l’organisation et au soutien des armées. Depuis le 1er janvier 2010, il est chargé de fournir aux bases de défense l’assistance juridique dont elles ont besoin. À cette fin, il dispose des services locaux du contentieux créés le 1^er janvier 2010.

Le SCA est également responsable de la logistique opérationnelle du soutien de l’homme en pourvoyant aux besoins des forces et des combattants dans les domaines de la vie courante en opérations. À ce titre, il dispose d’organismes qui seront pleinement opérationnels au 1^er janvier 2011 :

– le centre d'expertise du soutien du combattant et des forces (CESCOF) qui fournit les matériels, les biens et services, nécessaires à la vie courante en opérations ;

– le centre d'expertise de soutien général des armées (CESGA) pour le soutien courant aux bases de défense ;

– le service spécialisé de la logistique et du transport (SSLT), opérateur de l’achat de prestations de logistique et de transport pour le compte des armées.

II.– LA RÉFORME DES ARMÉES

A.– UN CHANTIER DE TRÈS GRANDE AMPLEUR

1.– Une nécessaire rationalisation des moyens

Le 24 juillet 2008 était dévoilé le plan de modernisation de la Défense prévoyant la fermeture de 82 unités, le transfert de 33 autres ainsi que le renforcement opérationnel, d’ici à 2014, de 65 régiments afin que ces derniers atteignent la masse critique souhaitable. Suivant le modèle américain, il s’agit de regrouper les unités par « base de défense » interarmées de manière à mutualiser au maximum les structures de soutien pour que le plus grand nombre de militaires puissent désormais se consacrer au cœur de leur métier et soient affectés dans les forces.

Ces bases de défense seront des zones géographiques dans lesquelles les formations du ministère de la Défense mutualiseront les moyens administratifs et de soutien au sein d’une plateforme de services relevant de l’état-major des armées. Le « choc des cultures » propres aux différentes armées ne doit pas être sous-estimé, d’autant que les bases de défense concerneront également les civils servant au sein du ministère de la Défense. Toutefois, au vu de l’interarmisation engagée ces dernières années, l’obstacle ne doit pas être surestimé non plus.

La diversité des cadres réglementaires en matière d’habillement, d’alimentation, d’indemnités constitue la principale difficulté identifiée. De nombreux textes réglementaires sont en cours de modification, ce qui prendra plusieurs années.

L’accent est mis également sur la rationalisation et la mutualisation des services et des ressources. C’est ainsi qu’un commissariat commun aux trois armées ainsi qu’un service interarmées des munitions sont mis en place.

2.– Le bilan de la réforme à la mi-2010

La réforme des armées doit être mise en œuvre sur la durée de la loi de programmation militaire 2009-2014. Deux ans après sa présentation, la réforme a déjà abouti aux résultats suivants :

– le transfert ou la dissolution de 72 formations militaires ;

– le désarmement et le retrait anticipé du service actif de nombreux matériels lourds (6 bâtiments de la marine, 138 chars Leclerc, 39 avions de combat et 30 hélicoptères Gazelle) ;

– la rationalisation des structures de commandement opérationnel : dissolution de deux états-majors de forces et du commandement des forces logistiques terrestres, création du commandement interarmées des hélicoptères, du commandement interarmées de l’espace et du service interarmées des munitions ;

– la rationalisation et la mutualisation interarmées du soutien commun, par la création de bases de défense expérimentales puis pilotes sous l’autorité directe de l’état-major des armées (EMA) ainsi que la mise en place du commandement interarmées du soutien avec la création du centre de pilotage et de conduite du soutien au sein de l’EMA ;

– la création du service du commissariat des armées (SCA) et des premières plates-formes achats-finances (PFAF) ⁽²⁾ à partir des structures des anciens services de commissariat des armées ;

– la création de la structure interarmées de maintien en condition opérationnelle du matériel terrestre des forces armées (SIMMT) et du service de maintenance industrielle terrestre (SMITer) ; de même, l’adossement des services techniques aéronautiques de la Marine au Service industriel de l’aéronautique (SIAé) sera mis en œuvre le 1er janvier 2011.

– la rationalisation du dispositif outre-mer et à l’étranger, avec la refonte des accords de Défense, et notamment la première phase du déploiement aux Émirats arabes unis (EAU) ;

Il convient enfin d’ajouter à cette liste les travaux de préfiguration et de création de nouvelles entités comme la direction des services aéronautiques de l’État et le commandement interarmées de l’espace. Le service interarmées des munitions (SIMu) devrait être créé d’ici le 1^er janvier 2011. Enfin, le service d’infrastructures de la défense (SID) a été réorganisé pour être en cohérence avec le déploiement des bases de défense.

3.– L’évolution du concept et du nombre des bases de défense

En juillet 2008, le ministre avait annoncé la constitution de 78 bases de défense en métropole à l’horizon 2014. Leur déploiement devait se dérouler de façon progressive entre 2011 et 2014, au rythme de vingt par an.

Les expérimentations conduites dans onze bases de défense expérimentales ⁽³⁾ au cours de l'année 2009 et la poursuite des études en 2010 au sein de dix-huit bases de défense pilotes ⁽⁴⁾ ont conduit à revoir ce schéma initial.

Il est ainsi apparu préférable de privilégier des bases de défense plus vastes et donc moins nombreuses, tracées en fonction d’un délai de route plutôt que d’une notion de distance (initialement fixée à un rayon de 30 km). Un délai d’une heure et demie a paru adapté compte tenu de l’évolution des systèmes d’information et des progrès réalisés en matière de dématérialisation des procédures.

Les premiers retours d’expérience ont montré que les bases de défense de 3 000 personnes ou plus permettaient d’obtenir les meilleurs résultats en matière d’optimisation des mutualisations et d’amélioration de l’efficacité du soutien. Chaque fois que cela est apparu possible et opportun, les bases de défense ont donc été densifiées pour atteindre ou dépasser cette taille critique. Dans ces conditions, le nombre de bases a été arrêté à soixante dont neuf outre-mer ou à l’étranger. La liste de ces bases est publiée en annexe au présent rapport.

III.– LES RESSOURCES HUMAINES

Le budget 2011 s’inscrit dans la ligne de la réforme des armées initiée dès 2008 par le Gouvernement à la suite de la parution du Livre blanc sur la Défense et adoptée par le Parlement lors du vote de la loi de programmation militaire. La difficulté consistera à conserver une réelle attractivité aux métiers de la Défense afin de poursuivre un recrutement qui reste indispensable, malgré la suppression annuelle nette d’environ 9 000 emplois.

A.– UNE FORTE DIMINUTION DES EFFECTIFS

1.– Le plan de déflation 2008-2015

La réduction des effectifs de la mission Défense va se traduire par la suppression entre 2008 et 2015 de 54 000 emplois, compte non tenu des postes qui pourraient disparaître à la suite de mesures d’externalisation.

La répartition de la déflation s’inspire des principes suivants :

– l’effort de réduction sur les effectifs de la mission porte essentiellement sur les soutiens qui contribuent à hauteur de 75 % à la déflation totale ;

– la répartition des suppressions d’emplois entre militaires et civils se situe dans un ratio 75/25.

Par ailleurs, la fonction Connaissance et anticipation du programme Environnement et prospective de la politique de défense bénéficiera de la création de 690 emplois sur la période 2009–2014, essentiellement dans le but d’améliorer l’efficacité du renseignement et de répondre ainsi aux orientations formulées par le Livre blanc. Ces créations viennent en atténuation des 54 000 suppressions.

Entre 2009 et 2014, les armées vont perdre entre 8 000 emplois nets par an. Compte tenu du fait qu’elles vont continuer à recruter pour préserver leur nécessaire jeunesse et des pyramides cohérentes, le nombre réel de personnes qui vont quitter annuellement le ministère de la défense pendant six ans dépassera les 20 000. Cette réforme, particulièrement lourde ne réussira pas sans l’adhésion des personnels. Et les attentes sont fortes en matière de conditions de vie, de travail et de reconversion.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS MILITAIRES ET CIVILS PAR PROGRAMME

(en emplois)

2.– L’exemple des forces terrestres

L’armée de terre comptait en 2010 un peu plus de 110 000 militaires, dont 72 000 contractuels. Sur ce total, 91 000 auront subi d’ici au 31 décembre, des changements géographiques ou organiques importants :

– 30 000 seront partis, à tour de rôle, en opérations extérieures ou en postes prépositionnés pour des durées pouvant aller jusqu’à six mois. Nombreux sont ceux qui ont connu de véritables situations de guerre en Afghanistan ;

– 30 000 auront fait l’objet d’une mutation géographique ou organique qui, pour certains, serait intervenue inévitablement mais qui, dans de nombreux autres cas, a été induite par la réforme des armées ;

– 17 000 militaires auront quitté l’institution, 14 000 auront été recrutés.

Comme le souligne le général Elrick Irastorza, chef d’état-major de l’armée de terre, il s’agit désormais « du tempo d’une armée professionnelle orientée essentiellement vers les opérations et les phases de préparation à ces opérations ». Tous les militaires qui composent les forces terrestres ont vocation à passer en opération, la partie soutien étant désormais distincte.

En 2011, l’armée de terre perdra 7 000 personnels supplémentaires : 3 000 militaires (200 par transferts vers le soutien et 2 800 suppressions de postes) ainsi que 4 000 civils (800 par transferts, 3 200 par déflation). Pour la première fois, le nombre de soldats de cette armée sera inférieur à 110 000.

EFFECTIFS DE LA MISSION DÉFENSE EN 2010 ET 2011

3.– L’accession aux grades les plus élevés va devenir difficile

L’avancement de grade au sein des forces terrestres – comme des autres armées – va pâtir d’une double difficulté : la réduction du format des armées qui réduit substantiellement le nombre de postes d’officiers généraux, mais aussi la réforme des retraites qui, en prolongeant la durée de service, diminue le nombre de postes libérés.

Pour le seul exemple de l’armée de terre, le nombre de colonels promus au grade de général s’établissait en moyenne à 32 par an avant la réforme des armées. Compte tenu de la réduction du format de l’armée de terre, quatre postes d’officiers généraux seront supprimés l’an prochain : le nombre de promus devrait donc logiquement être réduit à 28 en 2011, puis continuer à diminuer jusqu’à atteindre 23 à l’horizon 2015, lorsque sera atteint le format définitif.

Or, le recul de l’âge de départ en retraite va conduire 11 généraux en poste à ne pas quitter l’uniforme en 2011. L’année prochaine, donc, seuls 17 colonels de l’armée de terre devraient, en toute logique être promus au grade de général, contre 32 jusqu’en 2010.

4.– La promotion interne des militaires du rang sera favorisée

À l’autre bout de l’échelle, c’est une tout autre logique qui est en train de se dessiner. Les différentes réformes des retraites qui se sont succédées ces dernières années ont fortement réduit la portée de l’un des principaux attraits de l’engagement des militaires du rang : la possibilité de partir avec une pension à jouissance immédiate après quinze ans de services. Cette durée a été portée à 17,5 années et a été assortie d’une décote qui rend désormais très désavantageux un départ avant 19,5 années de services.

Alors que jusqu’à présent, de nombreuses recrues signaient trois contrats de cinq ans dans le but d’atteindre la fameuse durée de quinze ans, nombreux sont ceux qui se limitent désormais à un seul engagement, plus rarement à deux, car la perspective de percevoir une pension à un âge encore assez jeune s’est éloignée. Or, compte tenu de l’investissement que représente la formation d’une nouvelle recrue, l’institution militaire a tout intérêt à conserver pendant plusieurs contrats un militaire du rang qui donne satisfaction.

Pour fidéliser ses meilleurs éléments, l’état-major de l’armée de terre a donc décidé de faciliter la promotion interne de ses militaires du rang. Alors que jusqu’à présent 55 % des sous-officiers étaient issus du rang et 45 % de recrutements extérieurs, c’est désormais un objectif de 70 % de recrutement interne qui sera recherché dans les années à venir. En proposant de meilleures perspectives de carrière à ses militaires du rang, l’état-major espère augmenter le taux de renouvellement des premiers contrats qui se situe actuellement à 35 %.

5.– Le coût des restructurations a été sous-évalué

Le ministère de la Défense a enregistré un dépassement de crédits de personnel de 18 millions d’euros en 2010. Ce dépassement a été couvert par un décret d’avance destiné à éviter une rupture de trésorerie au cours du dernier trimestre. Elle est couverte par une annulation de crédits, sur la mission Anciens combattants, d’un montant de 13 millions d’euros du programme 167 Lien entre la Nation et son armée et par une annulation de 5 millions d’euros du programme 146 Équipement des forces.

Les dépenses incitatives au départ des cadres, conformément au plan de restructuration et à la réduction des effectifs, s’avèrent plus importantes que la budgétisation initiale le prévoyait. La question est posée de savoir si les mesures incitatives au départ, telles que les pécules, n’ont pas été calculées de manière trop généreuse.

6.– La revalorisation de la condition militaire sera poursuivie

Les personnels militaires du ministère de la Défense bénéficieront sur la période 2011-2013 de deux types de revalorisation : d’une part, celles résultant de la transposition ministérielle de dispositions générales ou de mise en œuvre d’engagements pluriannuels ; d’autre part, les mesures destinées à répondre à des besoins de gestion des ressources humaines spécifiques.

Dans la première catégorie peuvent être rangées les mesures suivantes :

– la troisième et dernière annuité de la revalorisation des grilles indiciaires des militaires, commencée dans le cadre de la précédente programmation budgétaire triennale et qui concernera, en 2011, les officiers supérieurs. Elle s’élèvera à 25,8 millions d’euros.

– l’extension aux militaires pacsés du régime indemnitaire des militaires mariés. 2,7 millions d’euros sont programmés en 2011.

– la revalorisation indiciaire de la catégorie B. Cette réforme, qui traduit la volonté de revaloriser la grille indiciaire de cette catégorie, concernera en 2012 les premiers grades de sous-officiers (11,5 millions d’euros) et, en 2013, le reste de la grille équivalent à la catégorie B (27,1 millions d’euros) ;

– la réforme de la catégorie A. La revalorisation de l’indice plafond de la catégorie B appelle le relèvement du bas de la grille indiciaire de la catégorie A. Par transposition, cette réforme conduira à une révision, en 2013, des indices du premier grade d'officier (lieutenant), pour un montant de 8,3 millions d’euros.

– le pécule pour les officiers de carrière. Dans le cadre du dispositif d’aides au départ des militaires, des pécules contingentés et attribués sous certaines conditions, sont accordés aux officiers de carrière. Près de 4,2 millions d’euros sont prévus à ce titre en programmation pour 2011.

Parmi les mesures de gestions spécifiques peuvent être citées :

– la revalorisation de la prime de réengagement après cinq ans des militaires du rang. Cette prime, qui n’a pas été revalorisée depuis 1997, sera augmentée afin d’améliorer la fidélisation les jeunes recrues après cinq ans de service. 14,4 millions d’euros sont prévus à ce titre pour 2011 ;

– la revalorisation de l’indemnité de résidence à l’étranger. Le retour de la France au sein du commandement intégré de l’OTAN rend nécessaire l’envoi de centaines d’officiers à l’étranger. L’augmentation de cette prime doit aider les militaires, parfois soumis à de fortes sujétions d’ordre personnel et familial, à surmonter leurs difficultés. Les montants prévus sont de 5,9 millions d’euros en 2011, 6,1 millions d’euros en 2012 et 7,3 millions d’euros en 2013.

Par ailleurs, pour répondre à la dangerosité de certains métiers et conserver au sein du ministère des compétences rares, il a été décidé de revaloriser certaines primes et d’en créer d’autres. Seront revalorisées :

– la prime de neutralisation d’explosifs pour 1 million d’euros en 2011 et 0,7 million d’euros en 2012 ;

– la prime de scaphandre pour 0,22 million d’euros par an;

– la prime de volontariat en sous-marin pour 0,3 million d’euros par an.

Seront créées dès 2011 les primes suivantes :

- la prime d’officier d’appontage (0,05 million d’euros) ;

- la prime de génie atomique (0,17 million d’euros) ;

- la prime de mécanicien maintenance nucléaire (0,14 million d’euros) ;

- la prime de qualification montagne (3 millions d’euros).

Enfin, la refondation du système indemnitaire des militaires, préconisée par haut comité d’évaluation de la condition militaire (HCECM), vise à adapter les actuelles primes à l'évolution du contexte, des compétences et des responsabilités, ainsi qu’à l'interarmisation des emplois. Elle a également pour objectif de rationaliser certaines indemnités hétérogènes au profit d'un régime resserré et performant. Sont prévus à ce titre 31,4 millions d’euros pour 2012 et 20,4 millions d’euros pour 2013.

Au total, ces principales mesures financières en faveur du personnel militaire, ajoutées à quelques autres de portée plus réduite, correspondent, pour le programme 178, à une enveloppe d’environ 61,7 millions d’euros pour 2011, 60,2 millions d’euros pour 2012 et 64,1 millions d’euros pour 2013.

7.– L’évolution des crédits de rémunérations et charges sociales (titre 2)

Hors créations, et à périmètre identique, le nombre des emplois de la mission Défense sera diminué de 54 000 à l'horizon 2015 dont 22 830 pendant la prochaine programmation budgétaire triennale 2011-2013. Pour la seule année 2011, 7 750 emplois seront supprimés. Or, entre 2008 et 2010, pendant les premières années de la réforme, la masse salariale de la mission a continué à augmenter, même si, comme le fait remarquer le ministère, l’évolution baissière des effectifs « a infléchi la dynamique de croissance de la masse salariale sur la période ».

La raison en est simple : les marges de manœuvre budgétaires dégagées par la réduction du nombre d’emplois et complétées par d’autres économies permettent, depuis 2009, de financer les mesures d’accompagnement des restructurations du personnel, d’améliorer les conditions de rémunération des agents et de poursuivre la mise en œuvre des priorités définies par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Le ministère précise que, hors pensions et hors opérations extérieures, la masse salariale de la mission Défense inscrite dans le projet de loi de finances pour 2011 sera en recul de 1,5 % par rapport à la dernière prévision de dépense pour 2010. Cette tendance sera confirmée en 2012 et 2013 de la programmation budgétaire triennale avec une contraction du titre 2 de 2 % par an.

Ainsi, la déflation programmée des effectifs contribuera à réaliser d’importantes économies évaluées à 214 millions d’euros au PLF 2011, 225 millions d’euros en 2012, 228 millions d’euros en 2013 soit en cumul 1,3 milliard d’euros sur la période 2011-2013. Ces économies directement liées aux réductions d’emplois sont par ailleurs complétées par des marges de manœuvre issues d’un glissement vieillesse - technicité (GVT) négatif lui-même largement issu des réductions d’emploi et de gains indemnitaires résultant de la révision du dispositif militaire outre-mer et à l’étranger.

La masse salariale économisée permet de mobiliser des ressources pour :

– l’amélioration de la condition du personnel civil et militaire (94 millions d’euros supplémentaires en 2011) ;

– le financement de la montée en puissance de la réintégration de la France dans l’OTAN (24 millions d’euros inscrits en 2011) ;

– le renforcement de la fonction Connaissance et anticipation (9 millions d’euros retenus en 2011) ;

– la mise en place des effectifs sur la base d’Abou Dabi aux Émirats Arabes Unis (16 millions d’euros en 2011).

Par ailleurs, le titre 2 connaît une évolution contrastée avec une dynamique appuyée de certains postes de dépenses non liées aux effectifs (indemnisation du chômage accrue avec une situation économique plus tendue, augmentation du nombre des bénéficiaires de la cessation anticipée d’activité liée à l’amiante, dépenses de restructuration importantes en début de cycle des réformes). Néanmoins, ces dépenses à caractère « social » connaîtront une inflexion à la baisse dès 2011 après des années 2009 et 2010 de hausse significative.

B.– LES ARMÉES CONTINUENT À RECRUTER MASSIVEMENT

Les armées recrutent chaque année 14 000 militaires du rang et plusieurs milliers d’officiers, de sous-officiers et de civils. Dans un contexte de déflation significative, la tentation pourrait être grande de réduire le recrutement pour diminuer les effectifs en douceur, sans provoquer trop de départs parmi les anciens et sans mettre à mal trop de plans de carrière. Ce serait évidemment une erreur qu’il faut bien se garder de commettre : les armées doivent continuer à recruter pour conserver leur jeunesse et leur nécessaire dynamisme.

1.– La hausse du chômage favorise le recrutement

Pour l’armée de terre, le bilan des recrutements reste satisfaisant, à l’exception de quelques spécialités recherchées sur le marché de l’emploi (restauration, maintenance, électronique, infrastructure, mécanique…). La principale difficulté réside dans la stabilisation du volume de recrutement du fait des nombreux départs d’engagés durant la période de formation initiale puis tout au long du premier contrat. Cette instabilité se révèle coûteuse et épuisante car elle oblige à une remise à niveau permanente des effectifs et à un travail de formation qui rappelle les rythmes connus en période de conscription.

Pour tenter d’enrayer ce phénomène, l’État-major de l’armée de terre a décidé de mettre en place des centres de formation initiale des militaires (CFIM) à destination des recrues pour optimiser les moyens et pour veiller à la stricte orthodoxie en matière de délivrance de la formation. Par ailleurs, dans le cadre du plan égalité des chances, un partenariat plus étroit est en train d’être institué avec les établissements professionnels d’insertion de la défense (EPIDE) pour permettre une meilleure intégration des jeunes en difficulté.

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG DE L’ARMÉE DE TERRE DE 2006 À 2009

Malgré les difficultés rencontrées, les statistiques montrent une amélioration du taux de sélection, passé de 1,6 candidat par poste en 2008 à 1,9 en 2009, probablement en raison de la crise économique et des tensions sur le marché de l’emploi.

Les difficultés rencontrées par la marine en fin d’année 2007 et en 2008 pour recruter des militaires du rang, notamment pour les métiers opérationnels (à bord des bâtiments et dans l’aéronautique navale), se sont estompées, notamment grâce à une campagne de recrutement nationale lancée en mars 2009 et utilisant la télévision et Internet. Le taux de candidats retenus qui décident de ne pas rallier le jour de l’incorporation est stable par rapport aux années précédentes. En revanche, le nombre de candidats qui démissionnent après avoir rejoint l’école a diminué.

Enfin, en 2008, le service de recrutement de la marine a engagé 271 candidats issus du programme « égalité des chances » (+ 51 par rapport à l’exercice précédent) du ministère de la Défense. Ces personnels ont été recrutés avec un premier contrat de quatre ans renouvelable. Ces jeunes issus de milieux défavorisés présentent un fort taux de dénonciations de contrat pendant la période probatoire (21 %), mais en nette amélioration depuis 2008 (31 %).

Au total, en 2009, la marine a recruté de nouveau en quantité et en qualité. Les taux de sélection sont excellents dans certains cas, plus faibles pour certaines spécialités proches du cœur de métier. L’école des mousses confirme son attrait avec plus de 600 candidatures pour 510 postes.

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG DE LA MARINE DE 2006 À 2009

L’armée de l’air est satisfaite de la qualité du recrutement des militaires techniciens de l’air. Au niveau quantitatif, une augmentation de la sélectivité a été observée (4 candidats par poste en 2008 contre 3,3 un an plus tôt et 2,2 en 2007) probablement lié à la conjoncture économique. Cependant, la situation reste fragile en raison d’une volatilité croissante des militaires du rang tant en fin de contrat qu’en cours de processus de recrutement. Certaines spécialités sont davantage concernées par ce phénomène, soit en raison du nombre important de recrutements annuels comme dans la spécialité « fusilier commando », soit en raison de la concurrence qui s’exerce sur le marché de l’emploi comme dans les spécialités « infrastructure » et « restauration ».

TAUX DE SÉLECTION DES MILITAIRES DU RANG DE L’ARMÉE DE L’AIR DE 2006 À 2009

2.– Le renouvellement des contrats varie en fonction des armées

Pour l’armée de terre, le taux de renouvellement du premier contrat des officiers reste stable sur la période malgré la déflation des effectifs. S’agissant des sous-officiers, le taux de renouvellement des contrats diminue très légèrement en 2009 mais devrait atteindre un record en 2010 (95 %) probablement en raison de la situation sur le marché de l’emploi et des actions menées pour inciter au renouvellement du premier contrat.

Pour les militaires du rang, l’indicateur du taux de renouvellement des contrats a été modifié en 2008 ce qui explique la rupture dans les résultats observés. Jusqu’en 2007, l’indicateur mesurait la part des engagés qui renouvelaient leur contrat parmi ceux qui étaient encore présents au moment du renouvellement. Depuis 2008, un nouvel indicateur mesure la part des engagés qui renouvellent leur contrat à l’échéance des 5 ans par rapport à l’ensemble des engagés cinq ans plus tôt. Cette nouvelle méthode permet d’évaluer l’attrition au cours des cinq années du premier contrat. L’objectif, fixé à 40 %, n’est pas atteint.

RENOUVELLEMENT DES CONTRATS DES MILITAIRES
DE L’ARMÉE DE TERRE

(en pourcentages

(1) Prévisions.

Pour mener à bien la réduction de ses effectifs, la marine nationale, s’est vue contrainte de réduire de manière volontariste le taux de renouvellement des contrats de ses officiers et sous-officiers. Pour les premiers, le taux qui s’élevait à 71 % en 2008 a été ramené à 62 % en 2009 (65 % en 2010) ; pour les seconds, après un pic à 88 % en 2008, ce taux a été a été limité à 85 % en 2009, ce qui reste confortable.

RENOUVELLEMENT DES CONTRATS DANS LA MARINE

(en pourcentages)

(1) Prévisions.

La problématique est différente pour les hommes du rang et volontaires pour lesquels une plus grande fidélisation, relativement faible à l’origine, est recherchée. Depuis 2007, le taux de renouvellement des premiers contrats de ces deux catégories a sensiblement augmenté, (+ 9 % pour les militaires du rang et + 25 % pour les volontaires) sous l’effet de la mise en œuvre d’une politique de fidélisation des plus jeunes.

Pour l’armée de l’air, la fidélisation demeure élevée chez les officiers, mais diminue encore sensiblement chez les sous-officiers (– 9% en deux ans) qui sont plus nombreux à partir durant la période probatoire ou à ne pas renouveler leur premier contrat. S’agissant des militaires du rang, avec un recrutement en baisse depuis 2006, le taux de sélection s’améliore et explique certainement la progression du taux de fidélisation pour cette catégorie.

RENOUVELLEMENT DES CONTRATS DANS L’ARMÉE DE L’AIR

(en pourcentages)

C.– LES CIVILS DE LA DÉFENSE

1.– Après l’emballement de 2010, le rythme des suppressions se stabilise

Les effectifs civils du ministère de la Défense poursuivent leur baisse entamée en 2008, même si cette diminution est moins marquée que celle des effectifs militaires. La répartition de la déflation entre militaires et civil a été fixée à respectivement 75 % et 25 % sur l’ensemble de la réforme.

En 2011, ce sont 1 058 emplois qui seront supprimés (– 1,5 %) après un pic de 2 102 suppressions réalisées en 2010 qui a permis au ministère de prendre de l’avance sur le programme défini. En 2012 et 2013, le rythme des destructions d’emplois devrait être similaire à celui de 2011, proche du millier.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CIVILS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

2.– Les mesures de revalorisation prévues d’ici 2013

Au titre des mesures statutaires, la réforme des grilles indiciaires des catégories B des filières administratives sera mise en œuvre, en application des accords salariaux du 21 février 2008 signés entre plusieurs organisations syndicales et le ministère de la fonction publique.

Le volet indemnitaire de ce plan catégoriel se partagera entre le développement de la politique de modulation des rémunérations, incluant notamment l’extension de la prime de fonctions et de résultats (PFR), et un ensemble d’autres mesures d’amélioration de la condition du personnel.

La PFR permet une meilleure prise en compte des compétences acquises et du niveau des résultats obtenus par les agents, dans une période mobilisant leurs savoir-faire et leur adaptation permanente à de nouveaux défis. Elle bénéficiera en 2011 prioritairement aux catégories auxquelles elle ne s’appliquait pas encore (cadres de filières techniques notamment), tout en finançant les revalorisations au profit des agents qui en profitaient déjà (cadres administratifs A et B).

Le rattrapage de la filière technique par rapport à la filière administrative sera également engagé, ainsi que l'alignement progressif entre les régimes indemnitaires versés en services déconcentrés et en administration centrale.

Les mesures financières en faveur du personnel civil prévues dans le cadre de la programmation budgétaire triennale correspondent, pour le seul programme 178 Préparation et emploi des forces, à une enveloppe de 10,5 millions d’euros pour 2011, 12 millions d’euros pour 2012 et 9,6 millions d’euros pour 2013.

D.– LA RÉSERVE RESTE UNE VARIABLE D’AJUSTEMENT

1.– Réserve opérationnelle et réserve budgétaire de précaution

En 2008, le nombre de réservistes était de 33 800 et la durée d’activité de 21 jours par an. Il avait été décidé, pour 2009, d’augmenter le nombre de réservistes et le nombre de jours d’activités, pour atteindre une cible de 36 340 réservistes opérationnels, puis de porter ce chiffre à 40 200 en 2015, avec une moyenne de vingt-cinq jours d’activité par an, conformément aux conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et surtout grâce aux amendements sur ces points introduits par le Rapporteur spécial lors de l’examen de la loi de programmation militaire.

Toutefois, afin de se prémunir des à-coups de gestion, il a été demandé à titre conservatoire, aux armées, directions et services concernés en début d’année 2009 de planifier l’emploi de leurs ressources en faisant porter la réserve de précaution (0,5 % du budget) sur une partie des crédits consacrés à la réserve opérationnelle.

L’objectif initial n’a donc pas pu être atteint et c’est ainsi que le nombre de réservistes opérationnels a plafonné, en 2009 à 32 484, en baisse de 1 316 par rapport à l’exercice précédent. Les réservistes opérationnels ont accompli en moyenne 21,6 jours d’activité. Au total, ils ont effectué 703 161 jours d’activité. Parallèlement, l’objectif final a été réduit à 40 000 hommes, à échéance 2014 et non plus 2015, pour une moyenne d’emplois de 22 jours par an.

Le budget initial de la réserve opérationnelle pour 2010 a été augmenté de 2 millions d’euros, dans le but d’atteindre l’objectif intermédiaire de 36 300 réservistes et de 22 jours d’activité par an. Toutefois, comme chaque année, l’atteinte de cet objectif est conditionnée, pour partie, par la levée éventuelle de la réserve budgétaire.

Sur la période 2011 à 2013, les prévisions de dépense s’élèvent à 78,67 millions d’euros en 2011, 78,17 millions d’euros en 2012 et 81,05 millions d’euros en 2013, ce qui permettrait la montée en puissance escomptée en tenant compte de la diminution du coût moyen journalier qui sera obtenue si les armées mettent en œuvre, comme elles semblent en avoir l’intention, une politique volontariste de dépyramidage des réservistes, c’est-à-dire si elles recrutent prioritairement des militaires du rang ou de jeunes sous-officiers, plutôt que des officiers ayant une certaine ancienneté.

LE BUDGET DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE ENTRE 2008 ET 2013

RCS : Rémunérations et charges sociales

Le Rapporteur spécial le dénonçait déjà l’an dernier : la réserve opérationnelle est devenue la variable d’ajustement des armées dont le budget est obéré par la réserve de précaution. S’il comprend les contraintes auxquelles sont confrontés les chefs d’état-major, le Rapporteur spécial ne peut se satisfaire d’effets d’annonce et d’amputations de crédits qui en altèrent la crédibilité, à l’égard de la réserve dont l’utilité n’est plus à démontrer.

2.– Des effectifs inférieurs aux objectifs

Le plan d’action ministériel de 2004 avait fixé des objectifs de montée en puissance de la réserve militaire, conformément à la loi de programmation militaire 2003-2008. Toutefois, les contraintes budgétaires des années 2002-2007 ont notamment pesé sur les crédits de la réserve militaire, ce qui a conduit à une sous-réalisation des objectifs. Par ailleurs, la stagnation du budget de la réserve au cours des dernières années a conduit à une révision à la baisse des objectifs initiaux.

Pour 2009, l’objectif ministériel était de disposer de 36 340 réservistes opérationnels. L’objectif en effectifs n’a été atteint qu’à hauteur de 89 % (32 487 réservistes opérationnels fin 2009), soit une diminution nette de près de 1 270 engagements.

EFFECTIFS DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE DEPUIS 2005

– Armée de terre :

– Marine nationale :

– Armée de l'air :

– Service de santé des armées :

– Service des essences des armées :

– Direction générale de l’armement (DGA) :

3.– Les objectifs pour les années à venir restent ambitieux

À l’issue des réflexions d’un groupe de travail interarmées conduit par l’état-major des armées, à la demande du secrétaire d’État à la défense et aux anciens combattants, les objectifs suivants ont été fixés, en s’inscrivant dans les prescriptions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la loi de programmation militaire pour 2009-2014 :

OBJECTIFS D’EFFECTIFS ET D’ACTIVITÉ DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE

(en militaires et en jours d’activité)

E.– LE COÛT DES PENSIONS

1.– Une charge qui continue, pour l’instant, à augmenter

Les pensions versées aux anciens militaires et fonctionnaires civils du ministère de la défense ou à leurs ayants droit se sont élevées en 2009 à 10,458 milliards d’euros et leur nombre ainsi que leur coût devrait encore augmenter en 2010. L’actuelle réforme des armées, dont l’objectif consiste à réduire de 54 000 les effectifs entre 2009 et 2014 ne pourra que contribuer à augmenter le nombre de militaires ayants droit.

En revanche, la mise en œuvre de la réforme des retraites adoptée en 2003 avec l’application de la décote et la diminution du minimum garanti, qui touche principalement les militaires du rang et les jeunes sous-officiers, contribue à la baisse de l’uniforme dès l’ouverture du droit à pension de retraite En conséquence, après un pic de dépense de près de 10,5 milliards d’euros qui devrait être atteint en 2010, le poids des pensions devrait commencer à décroître de plusieurs dizaines de millions d’euros par an au cours des exercices suivants.

Pour les fonctionnaires civils, le ministère note que les évolutions de coût en euros constants sont très faibles et ne sont pas en proportion de l’augmentation des effectifs, car les agents continuent à partir massivement dès l’ouverture du droit, même avec décote, ce qui tend là aussi à faire baisser le montant moyen de la pension servie.

Les tableaux ci-après récapitulent pour les années 2007 à 2013 les effectifs concernés et les montants de charges de pensions, hors pensions cristallisées versées aux ressortissants des ex-territoires français. Sont également exclues les pensions d'orphelins et les allocations annuelles.

NOMBRE DE PENSIONS DE RETRAITE EN PAIEMENT

AU 31 DÉCEMBRE DE CHAQUE ANNÉE

CHARGES DE PENSIONS

(en millions d’euros courants)

Nota : ces données prennent en compte l’inflation et s’appuient sur les règles actuelles de liquidation des pensions. Les chiffres pour 2010 et les années suivantes sont des estimations.

2.– Les effets de la réforme des retraites sur les militaires

Compte tenu de la baisse continue et importante des effectifs militaires depuis la professionnalisation des armées, le nombre de pensionnés militaires devrait, à terme, diminuer lui aussi. Pour autant, le ministère de la Défense comprend la nécessité de contribuer à l’effort commun.

Globalement, le projet de loi, qui a pour effet de reporter de deux ans les durées de services nécessaires pour obtenir la liquidation de la pension et d’augmenter de deux ans les limites d’âge, préserve les dispositions fondamentales du régime des pensions militaires. Ces mesures auront néanmoins des répercussions en gestion. En effet, le relèvement de la durée des services nécessaires pour liquider une pension conduira inévitablement, comme dans le civil, à un vieillissement de la population militaire. Pour en limiter l’impact, les armées seront dans l’obligation de revoir leur politique de recours aux contrats (nombre, conditions de renouvellement…) et la durée de ceux-ci. Néanmoins, ces effets devraient demeurer maîtrisables.

Trois points particuliers de cette réforme auront toutefois une portée plus significative pour la politique des ressources humaines militaires ainsi que pour les personnels militaires eux-mêmes :

– le maintien de la décote « carrière courte ». Cette décote a été instaurée en 2003 et avait pour objectif de maintenir le personnel non-officier jusqu’à 17,5 ans de service et les officiers jusqu’à 27,5 ans de service. Sa non suppression aura pour conséquence, compte tenu de l’augmentation de deux ans de la durée de service donnant droit à la liquidation anticipée de la retraite, de favoriser le maintien en activité du personnel jusqu’à 19,5 ans pour les non officiers et 29,5 ans pour les officiers. Or, ce report des départs de deux ans aboutit à un allongement conséquent des carrières dites « courtes », ce qui va rendre plus délicate la gestion des nouveaux recrutés ;

– la refonte du minimum garanti. Cette mesure concerne essentiellement les militaires du rang et les sous-officiers dont le départ est subi par non renouvellement du contrat. Après la réforme de 2003 qui avait entraîné une baisse du minimum garanti comprise entre 17 et 23 % des pensions selon les cas, la nouvelle loi, en conjuguant les effets du maintien de la décote « carrière courte » et du report de la perception du minimum garanti à 19,5 ans pour les non officiers, fera diminuer les pensions de 18 à 25 % selon les grades ;

– l’abrogation de l’article 91 de la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires. Le nouveau statut général des militaires, adopté par le Parlement en 2005, avait déjà commencé à allonger les limites d’âge des militaires. L’article 91 de la loi fixait, jusqu’en 2019, les dispositions transitoires relatives à l’entrée en vigueur de ces nouvelles limites. Son abrogation aura pour conséquence un allongement supérieur à deux ans pouvant aller, dans certains cas, jusqu’à quatre ou cinq ans. Les armées font remarquer que le maintien en activité quatre ou cinq ans de plus de certains personnels entraînera des difficultés de gestion et ralentira l’avancement.

Sans sous-estimer le problème, le Rapporteur spécial relève toutefois que l’allongement des carrières, et donc de la durée de cotisation, est destiné à permettre un retour à l’équilibre financier des régimes de retraite et constitue bien l’objectif essentiel de la réforme engagée. Les difficultés de gestion, rendues surmontables par les mesures transitoires, se rencontreront également dans les administrations et les entreprises civiles.

IV.– L’ACTIVITÉ DES FORCES

A.– L’ARMÉE DE TERRE

1.– Les objectifs de la programmation paraissent hors de portée

Depuis plusieurs années, les forces terrestres ne parviennent plus à atteindre leurs objectifs en matière d’entraînement. L’adoption de la loi de programmation militaire 2009–2014 a été l’occasion d’abandonner le concept de « journées d’activité annuelles » au profit de celui de « journées de préparation et d’activité opérationnelle (JPAO) ».

Le tableau suivant présente le taux moyen d'activité des formations contribuant directement à la réalisation du contrat opérationnel de l’armée de terre. Exprimé en nombre de journées de préparation et d’activités opérationnelles (JPAO) par homme et par an, l’indicateur exclut les activités hors préparation opérationnelle, mais intègre les journées de projection sur les théâtres d’opérations extérieures, en missions intérieures (Vigipirate, Héphaïstos…) et en missions tournantes de courte durée dans un territoire d’outre-mer ou dans une force prépositionnée.

ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE TERRE

La loi de programmation militaire 2009-2014 fixe à l’armée de terre l’objectif de réaliser 150 JPAO par homme et par an dans la perspective d’un engagement maximal des forces. Dans les conditions d’engagement prévisibles pour 2010, l’objectif est fixé à 120 jours. Selon l’état-major de l’armée de terre, ce niveau permet de garantir la capacité d’intervention d’urgence de 5 000 hommes et l’exécution des opérations en cours ou prévisibles.

2.– La situation de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT)

L’objectif de 180 heures de vol par pilote et par an correspond au niveau d’activité considérée comme minimal pour garantir la sécurité des vols. Ce plancher a été érigé en objectif par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Or, cette cible n’a été atteinte ni en 2008 (168 heures) ni en 2009 en dépit d’une légère amélioration (174 heures). La faible disponibilité des Pumas vieillissants et des Tigre pourtant modernes constitue le principal facteur d’explication de ces médiocres performances.

MOYENNES HORAIRES MENSUELLES DE VOL PAR AÉRONEF :

NOMBRE ANNUEL D’HEURES DE VOL PAR PILOTE D’HÉLICOPTÈRE

ÉLÉMENTS DE COMPARAISON DE L’ENTRAÎNEMENT DES FORCES

B.– LA MARINE

1.– Les objectifs ne seront pas atteints en 2010

Sous l’effet de la contrainte financière pesant sur l’entretien du matériel, les objectifs de la loi de programmation militaire de 100 jours de mer pour l’ensemble de la flotte et 110 jours pour les bâtiments de haute mer (plus de 1 000 tonnes) n’ont pu être atteints en 2009 se limitant respectivement à 87 jours et 97 jours. En 2010, les résultats devraient être comparables à ceux de 2009.

En 2009, le volume d’activité de l’aéronautique navale est resté inférieur aux valeurs cibles, et plutôt orienté à la baisse. Les objectifs annuels de la LPM sont réalisés à hauteur d’environ 90 % de la norme fixée selon le type de composante. Au cours de cette période, en dépit de l’indisponibilité du porte-avions sur une grande partie de l’année, l’aviation de chasse a maintenu un niveau satisfaisant de préparation opérationnelle, en ayant recours aux moyens d’entraînement des alliés. Cependant, la moyenne d’heures de vol des pilotes «qualifiés appontage de nuit » est inférieure de l’ordre de 10 % à la norme quantitative. Enfin, le fort taux d’indisponibilité des aéronefs de patrouille maritime et des hélicoptères n’a pas permis de respecter les normes d’activités 2009.

Au terme du premier semestre 2010, en dépit d’une disponibilité moindre et des conditions météorologiques défavorables (nuage de cendres volcaniques), la moyenne des heures de vol des pilotes de chasse est demeurée conforme à l'allocation quantitative de la LPM grâce à une activité soutenue du fait de l'embarquement à bord du porte-avions. L’activité de patrouille maritime en métropole a également été affectée par le nuage de cendres volcaniques mais aussi par une mauvaise disponibilité des Atlantique 2 au cours du deuxième trimestre et celle, récurrente des Gardian. L’activité opérationnelle des détachements d’hélicoptères embarqués ne permet pas d’atteindre le niveau d’activité requis par les objectifs LPM.

VOLUME D’ACTIVITÉ DE LA MARINE ENTRE 2008 ET 2010

NB : les chiffres entre parenthèses représentent les jours de mer des gros bâtiments et les heures de vol des chasseurs de l’aéronautique navale qualifiés « nuit ».

2.– Une stabilisation espérée pour la période 2011-2013

Pour la période 2011-2013, le nombre de jours de mer des bâtiments de la flotte est largement revu à la baisse (– 12 % en moyenne). En revanche, le nombre d’heures de vol des équipages de l’aéronautique navale est fixé à un niveau proche de celui atteint en 2009 et 2010, ce qui constitue un objectif cohérent avec les dispositions de la loi de programmation militaire et avec les possibilités techniques et financières de la marine nationale.

PRÉVISIONS D’ACTIVITÉ DE LA MARINE ENTRE 2011 ET 2013

Le tableau ci-après montre que le volume d’entraînement de l’aéronavale française est comparable, voire meilleur que celui de ses homologues allemand ou britannique. En revanche, le nombre de jours de mer des bâtiments est désormais largement inférieur.

QUELQUES COMPARAISONS INTERNATIONALES

3.– Les soucis du groupe aéronaval

Le porte-avions Charles de Gaulle est sorti de son arrêt technique intermédiaire le 4 septembre 2009. Il a fait l’objet d’une remise en état des lignes propulsives qui a consisté, selon les précisions transmises au Rapporteur spécial, « en un remplacement des accouplements basse pression (BP) et un réemploi des accouplements haute pression (HP), dont la position a été permutée de façon à faire travailler les faces saines des dentures ». L’industriel DCNS a garanti cette réparation pour 4 000 heures de fonctionnement. La DGA a émis un avis favorable à une extension de l’utilisation jusqu’à 6 000 heures sous réserve de contrôle positif après 4 000 heures de fonctionnement.

Cette réparation n’est toutefois pas une solution conforme au cahier des charges du porte-avions, qui n’est pas censé avoir de contraintes sur la durée de fonctionnement des groupes turbo réducteur condenseur. Les négociations contractuelles et les échanges techniques entre la DGA, le service de soutien de la flotte (SSF) et DCNS ont abouti à la programmation, à l’occasion du prochain arrêt technique prévu en 2011, « d’un changement de technologie des accouplements. Celui-ci consistera à remplacer un système à denture classique par des accouplements à membrane souple ».

La solution transitoire a néanmoins permis à l’équipage et au groupe aérien de reprendre l’exercice. Le porte-avions a retrouvé sa qualification opérationnelle. L’entraînement des pilotes est actuellement satisfaisant. Durant les mois de mars et avril 2010, le groupe aéronaval a pris part à l’exercice de l’OTAN Brilliant Mariner. Cette période de mer a permis de maintenir les qualifications des pilotes, acquises ou revalidées lors de la remontée en puissance du groupe aérien fin 2009. Le nombre de pilotes à former a toutefois nécessité un surcroît d’activité et de mouvements aériens sur le porte-avions.

Le Charles de Gaulle a subi cet été un entretien programmé de deux mois qui s’est achevé le 17 septembre 2010 et qui a été suivi d’une période de remise à niveau opérationnel de quelques jours.

Malheureusement, le groupe aéronaval qui devait se déployer en octobre 2010 dans océan Indien a dû reporter sa mission de quelques semaines en raison de nouveaux problèmes, électriques cette fois, survenus à bord du porte-avions Charles-de-Gaulle.

C.– L’ARMÉE DE L’AIR

1.– Une activité qui reste en deçà des objectifs

En 2009, l'armée de l'air a réalisé 217 909 heures de vol (pour 233 000 heures initialement prévues), soit – 6,48 % par rapport à l’objectif initial. Par catégorie de flotte, cette activité se répartit comme suit :

ACTIVITÉ AÉRIENNE PAR CATÉGORIES DE FLOTTE, EN 2009

L’activité aérienne moyenne réalisée s’élève à 176 heures pour les pilotes de chasse (177 en 2008), à 182 heures pour les pilotes d’hélicoptères (151 en 2008) et à 250 heures pour les pilotes de transport (304 en 2008). Les objectifs d’activité aérienne ne sont pas totalement atteints (94 % de réalisés) et impliquent une perte de compétences des pilotes aguerris, notamment pour les flottes de transport tactique.

Fin juin 2010, l'armée de l'air a réalisé 105 854 heures de vol (pour 114 133 heures initialement prévues), soit – 7,3 % par rapport à l’objectif. Par catégorie de flotte, cette activité se répartit comme suit :

ACTIVITÉ AÉRIENNE PAR CATÉGORIES DE FLOTTE, EN 2010

Pour 2010, l’activité aérienne de l’armée de l’air est perturbée par des disponibilités techniques souvent insuffisantes. Ainsi, les objectifs de préparation individuelle ne seront pas atteints pour les pilotes d’hélicoptères et pour de nombreux pilotes de transport tactique ; pour la chasse, les résultats sont plus disparates et dépendent de la flotte considérée.

L’activité aérienne globale programmée pour 2011, à ce stade, est de 217 000 heures. Le nombre total d’heures de vol devrait ensuite se stabiliser autour de 210 000 heures pour les années 2012 et 2013. Les objectifs d’activité individuelle sont ainsi fixés à 180 heures pour les pilotes de chasse, 400 heures pour les pilotes de transport, et 200 heures pour les pilotes d’hélicoptères.

2.– L’incidence des opérations extérieures sur l’activité aérienne

Les heures de vol réalisées en opérations extérieures (Opex) sont comptabilisées dans l’objectif global individuel. Elles font ainsi partie intégrante de l’activité au même titre que les heures de vol réalisées en entraînement ou en exercice. L’activité en Opex de l’aviation de chasse permet de valider des compétences acquises ; l’intensité de cette activité peut néanmoins avoir un impact sur l’entraînement. Les heures effectuées sont décomptées de l’allocation individuelle, ce qui limite la part résiduelle pour, d’une part, poursuivre un entraînement régulier et, d’autre part, assurer la formation des plus jeunes.

L’activité des pilotes de transport est particulièrement liée aux besoins des armées, notamment dans le cadre des opérations extérieures. La diminution du parc d’avions de transport et les problèmes de disponibilité engendrés par la vétusté de ce parc impliquent que la quasi-totalité des vols s’effectue avec du fret, des parachutistes ou des passagers dans le cadre de missions logistiques de soutien ou de mise en œuvre des forces. Le volume de missions d’entraînement des équipages de transport devient marginal. Or le niveau de préparation est déterminant pour la satisfaction des différents modes d’action pouvant être retenus pour l’emploi des forces.

Une remarque similaire s’applique à la composante ravitaillement en vol. Le parc vétuste de C 135 permet à peine de satisfaire les engagements opérationnels actuels, ce qui pose de sérieuses difficultés pour assurer la formation de leurs équipages.

En 2009, l’activité aérienne réalisée en opérations extérieures (21 692 heures) a représenté 10 % de l’activité globale. Le drone Harfang a été déployé en Afghanistan à la fin du mois de janvier 2009 et il y a effectué 1 519 heures de vol au profit des forces de la coalition ce qui représente 7 % de l’activité en opérations extérieures de l’armée de l’air. Fin juin 2010, l’activité aérienne en Opex était de 13 582 heures de vol, soit 12,8 % de l’activité globale de l’armée de l’air.

3.– Quelques comparaisons internationales

Toute comparaison chiffrée de l’activité aérienne d’armées de l’air différentes doit être exploitée avec prudence, le périmètre et la complexité des missions réalisées par les équipages pouvant être différents d’un pays à l’autre.

ACTIVITÉS MOYENNES RÉALISÉES EN 2009 ET PRÉVISIONS ACTUALISÉES POUR 2010

Nota : s’agissant des armées étrangères, les chiffres ne sont que des estimations non consolidées.

En Allemagne, la lente montée en puissance de l’Eurofighter (1 000 heures de vol en 18 mois) ainsi que la réglementation restrictive relative aux horaires des personnels de sécurité incendie pénalisent l’activité aérienne de la Luftwaffe. L’armée de l’air allemande ne déploie en moyenne que 30 à 40 appareils sur les différents théâtres d’opération. Ce nombre relativement réduit ne pèse pas de manière significative sur le taux d’activité.

En Russie, le nombre d’heure de vol par pilote est une moyenne qui recouvre des réalités très disparates selon les unités et le type d’appareils. Confrontées à des difficultés financières depuis plusieurs années, les forces aériennes russes ne déploient pas une activité suffisante pour entretenir le niveau opérationnel de l’ensemble de leurs équipages.

V.– LE TRANSPORT AUX PROFIT DES AUTORITÉS PUBLIQUES

Le 17 mai 2010, le Rapporteur spécial du programme Préparation et emploi des forces, accompagné de Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial des crédits de la mission Défense relatif à l’Équipement des forces, a réalisé un contrôle sur pièces et sur place de l’escadron de transport d’entraînement et de calibration (ETEC) de l’armée de l’air basé à Villacoublay.

À un moment où le pouvoir de contrôle du Parlement a été renforcé par la réforme de la Constitution de 2008 et dans une période où l’État se doit d’être irréprochable en matière de dépense publique, il était naturel que les Rapporteurs spéciaux s’intéressent au fonctionnement de cette unité, chargée principalement du transport aérien des membres de l’exécutif français.

A.– UNE CHARGE PRINCIPALEMENT ASSUMÉE PAR L’ARMÉE DE L’AIR

1.– Le rôle essentiel de l’ETEC

L’escadron de transport d’entraînement et de calibration (ETEC) basée à Villacoublay est l’unité militaire de l’armée de l’air à qui reviennent l’honneur et la responsabilité de transporter le Président de la République et les autorités gouvernementales françaises à travers le monde. Il a succédé au GLAM (groupement de liaisons aériennes ministérielles) dans de telles attributions.

Pour cela, cette unité disposait, à la date du contrôle, d’un parc composé des aéronefs suivants :

– deux Airbus A 319 réservés en priorité au Président de la République, puis au Premier ministre, puis aux autres missions. Ces appareils seront remplacés à compter de l’automne 2010 par un Airbus A 330 ;

– deux Falcon 7 X réservés en priorité au Président de la République, puis au Premier ministre, puis aux autres missions ;

– deux Falcon 900 de 13 places ;

– deux Falcon 50 de 10 à 12 places, vieux de 30 ans et progressivement retirés de la flotte ;

– sept TBM 700, monomoteurs à hélice de quatre places, essentiellement réservés aux hauts responsables de l’état-major des armées et des états-majors des trois armées ;

– trois hélicoptères Superpuma dont l’un est habituellement en grande visite pendant que les deux autres sont opérationnels.

Le taux de disponibilité des appareils de l’ETEC, particulièrement élevé, se situe entre 90 % et 100 %.

2.– Le budget de l’ETEC

Le budget de fonctionnement de l’ETEC, intégré au budget opérationnel de programme (BOP) de l’armée de l’air, s’élève à 55 millions d’euros par an. Ce budget se décompose globalement de la façon suivante : environ 10 millions d’euros correspondent aux vols au profit du gouvernement, détaillés dans le tableau ci-après ; dans ce tableau manquent les trois premiers trimestres de l’année 2009 des services du Premier ministre ainsi que les vols réalisés au profit de la Présidence de la République, évalués ensemble à environ 10 millions d’euros également ; manquent encore le coût des évacuations sanitaires réalisées par l’unité (3 millions d’euros), des missions au profit de la DGSE et, plus généralement, du ministère de la Défense.

À ce total doivent être ajoutés les vols d’entraînement réalisés de manière régulière afin que les équipages ne perdent pas leurs qualifications (environ 7,5 millions d’euros).

3.– Les autres moyens à disposition de l’exécutif

Outre l’ETEC, certains responsables ministériels peuvent bénéficier d’autres moyens aériens. C’est le cas du ministre du Budget qui peut bénéficier des moyens aériens des Douanes, du ministre de l’Équipement qui peut utiliser les moyens aériens de la direction générale de l’Aviation civile (DGAC), des autorités du ministère de l’Intérieur, qui peuvent disposer des moyens de la Sécurité civile ou des hélicoptères de la gendarmerie…

En outre, une autre unité de l’armée de l’air, l’escadron Estérel, dispose de moyens aériens substantiels pour les transports longs courriers : 3 Airbus A 310 et 2 Airbus A 340 basés à Roissy Charles-de-Gaulle. Si quelques déplacements ministériels sont possibles à bord des avions de l’Estérel, notamment pour le ministre de la Défense ou son secrétaire d’État, la plus grande partie de l’activité de cette unité concerne le transport des relèves des forces servant en opérations extérieures.

Les statistiques fournies dans le tableau ci-après ne concernent que les vols de l’ETEC.

B.– UN PRINCIPE RÉCENT : LA FACTURATION AUX AUTORITÉS

Depuis le début de l’année 2009, à la suite des demandes des Rapporteurs spéciaux des crédits de la mission Défense de la commission des finances de l’Assemblée nationale et dans le but d’offrir plus de transparence, les vols à bord des appareils de l’ETEC sont facturés aux autorités prescriptrices.

1.– Une instruction ministérielle

L’instruction ministérielle IM 120 régit l’utilisation des moyens aériens de l’ETEC. C’est ce document qui fixe les principes du remboursement par les utilisateurs des moyens de l’armée de l’air.

RECOUVREMENT DES FRAIS DE DÉPLACEMENT RELATIFS À DES VOLS
RÉALISÉS PAR L’ETEC AU PROFIT DES AUTORITÉS EN 2009