N^° 3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 37

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Rapporteur spécial : M. BERNARD CARAYON

Député

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SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 9

PREMIÈRE PARTIE : L’ÉQUILIBRE INCERTAIN DES FINANCES LOCALES ENTRE RÉFORME ET CRISE DE LA DETTE 11

I.– LES DOTATIONS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES S’INSCRIVENT DANS LA TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT DÉFINIE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2011 À 2014 11

A.– POUR LA DEUXIÈME ANNÉE, LA NORME DE PROGRESSION DES CRÉDITS « ZÉRO VALEUR » S’APPLIQUE À L’ENSEMBLE DES DOTATIONS DU PÉRIMÈTRE NORMÉ 11

1.– Le gel en valeur des concours de l’État se traduit par l’absence d’évolution de nombreuses dotations aux collectivités locales 11

2.– Le gel en valeur se traduit par une baisse conséquente des variables d’ajustement 13

B.– LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONTRIBUERONT AU PLAN D’ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES À HAUTEUR DE 200 MILLIONS D’EUROS 16

1.– Une contribution exceptionnelle des collectivités à l’effort d’économie 16

2.– Les dispositions adoptées en première partie à l’initiative du Gouvernement et du Rapporteur général 16

C.– LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES TIRE ENCORE DES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME EN 2010 DE LA TAXE PROFESSIONNELLE 19

II.– L’ÉQUILIBRE FRAGILE DES FINANCES LOCALES 19

A.– LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DEMEURE PRÉCAIRE 19

1.– Le rôle fondamental des collectivités territoriales dans l’investissement public 20

a) Le FCTVA, un soutien important à l’investissement des collectivités locales 20

b) La fin des remboursements de FCTVA correspondants aux exercices 2009 et 2010 21

2.– Des conditions d’accès au crédit bancaire de plus en plus difficiles 22

3.– Certaines collectivités doivent gérer des prêts devenus « toxiques » 25

B.– UN EFFORT RÉSOLU DE L’ÉTAT EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION 26

1.– Dans le cadre de la loi de finances pour 2011, le Parlement avait déjà consenti un effort de la péréquation 26

a) La précédente loi de finances malgré les dotations de péréquation verticale 26

b) Le Parlement a également renforcé les mécanismes de péréquation horizontale 27

2.– Le présent projet de loi de finances poursuit de la péréquation horizontale 28

DEUXIÈME PARTIE : LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2012 31

I.– LES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 31

A.– LES ÉVOLUTIONS DE LA MISSION DANS UNE PERSPECTIVE TRIENNALE 32

1.– Une stabilité des crédits de la mission pour les années 2011 à 2013 32

2.– L’exécution du budget 2011 fait apparaître des pistes d’améliorations possibles 32

3.– Des modifications de périmètre limitées en 2012 41

B.– LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION 42

1.– Le programme n° 119 Concours financiers aux communes et groupements de communes 43

a) La nouvelle dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) 43

b) Les autres dotations financées sur l'action n° 1 44

c) La dotation générale de décentralisation (DGD) des communes 45

2.– Le programme n° 120 Concours financiers aux départements 45

a) La dotation globale d’équipement des départements (DGE) des départements 45

b) La dotation générale de décentralisation (DGD) des départements 46

3.– Le programme n° 121 Concours financiers aux régions : la DGD régions 48

a) L’évolution d’ensemble 48

b) La dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse 49

c) La dotation globale de décentralisation du syndicat des transports d’Île-de-France (DGD STIF) 50

d) La dotation globale de décentralisation des régions d'outre-mer 51

4.– Le programme n° 122 Concours spécifiques et administration 51

a) L’action n° 1 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales 51

b) L’action n° 2 Administration des relations avec les collectivités territoriales 53

c) L'action n° 3 Dotation globale de décentralisation (DGD) 54

d) L’action n° 4 Dotations Outre-mer 55

5.– Un dispositif d’évaluation de la performance très réduit 56

a) Les indicateurs stratégiques de la mission 56

b) Le volet « performances » du programme n° 122 57

II.– LE COMPTE D’AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2012 57

A.– LES AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE 58

1.– Des crédits ouverts au titre de la première action 58

2.– Une absence d’ouverture de crédit au titre des actions spécifiques à l’outre-mer 59

a) L’action n° 2 de l’article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l’article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales 59

b) L’action n° 3 de l’article 34 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953 59

c) L’action n° 4 Avances à la Nouvelle-Calédonie, au titre de la fiscalité du nickel 60

B.– LES AVANCES SUR LE MONTANT DES IMPOSITIONS LOCALES 60

1.– Des crédits ajustés du montant des nouvelles impositions 61

a) L’action n° 1 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissement et divers organismes 61

b) L’action n° 2 Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 62

2.– Une performance en léger tassement 62

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 26 OCTOBRE À 2011 À 9 HEURES 65

EXAMEN EN COMMISSION 93

Article 53 : Réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des départements, de la dotation globale d’équipement des départements et du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements 94

Article 54 : Évolution des modalités de calcul des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du secteur communal 113

Article 55 : Réforme des modalités de calcul des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale 121

Article 56 : Mesures relatives à la dotation de solidarité urbaine (DSU), à la dotation de solidarité rurale (DSR), à la dotation nationale de péréquation (DNP), à la dotation d’intercommunalité (DI), à la dotation de développement urbain (DDU), à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et à la dotation particulière élu local (DPEL) 141

Article 57 : Modalités de répartition de la dotation de péréquation des régions 153

Article 58 : Création du Fonds national de péréquation des recettes intercommunales et communales (FPIC) 178

Article 59 : Adaptation du fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF) à la réforme de la fiscalité locale 205

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 223

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 229

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 85 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

Il est surtout regrettable qu’aucune réponse relative au compte d’avances aux collectivités territoriales n’ait été transmise au Rapporteur spécial.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

La mission Relations avec les collectivités territoriales du budget général ne retrace qu'une infime partie des concours consentis par l'État à ces dernières. Empruntant des canaux multiples (prélèvements sur les recettes, dotations budgétaires, fiscalité affectée y compris les nouveaux fonds de péréquation horizontale ⁽¹⁾), l'effort total atteint plus de 50 milliards d'euros par an ⁽²⁾, soit 2,5 % du produit intérieur brut, et contribue au financement de l’ensemble des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des départements et des régions de notre pays.

Même corrigée des effets des transferts de compétences, la dépense locale (228,5 milliards d'euros, soit 20 % des dépenses d'administration publique) pèse sur les comptes publics tandis que son évolution, sur les trente dernières années, se révèle plus rapide que le taux de croissance de l'économie nationale ⁽³⁾.

Ce dynamisme de la dépense locale, dans un contexte de crise aiguë des dettes européennes, justifie que les collectivités territoriales soient associées à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État engagé par le Président de la République et le Gouvernement depuis le début de la législature. C'est pourquoi le Parlement a décidé, à compter du budget triennal 2011-2013, la stabilisation en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités locales, hors FCTVA et hors compensation de la réforme de la Taxe Professionnelle. Cette décision rejoint l'une des propositions de Gilles Carrez et Michel Thénault, dans leur rapport de 2010 sur la dépense locale ; ils faisaient en effet valoir que la stabilisation du montant des concours de l’État aux collectivités se justifierait non seulement par la nécessité de maîtriser les dépenses de l’État, mais également par l’effet inflationniste du niveau des recettes sur les dépenses.

Dans ce contexte de gel en valeur des concours de l'État, les crédits inscrits sur la mission Relations avec les collectivités territoriales connaissent une évolution excessivement contrainte qui se combine avec la nature particulière des dotations financées : définis par la loi, les critères d'éligibilité et d'indexation de ces dotations ne laissent aucune marge de manœuvre au gestionnaire des programmes. Il n'est donc pas surprenant que les crédits de la mission soient presque intégralement reconduits de 2011 sur 2012.

Les crédits inscrits sur la mission au titre du prochain exercice s'élèveraient ainsi à 2,556 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,515 milliards d’euros en crédits de paiement. La répartition entre les quatre programmes de la mission est toutefois relativement déséquilibrée : les trois premiers n^os 119, 120 et 121 qui retracent les dotations versées aux différents échelons locaux (communal y compris les EPCI, départemental et régional) concentrent 2,22 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,18 milliards d’euros en crédits de paiement. Le programme n° 122 est beaucoup plus hétérogène puisqu’il agrège, d’une part, des crédits versés à diverses collectivités au titre de la dotation générale de décentralisation ou d’aides exceptionnelles (334 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) et, d’autre part, les crédits finançant certaines dépenses de support de la direction générale des collectivités locales (DGCL) à hauteur de 1,9 million d’euros.

Dans de telles conditions, l’enjeu principal du présent projet de loi de finances pour les collectivités territoriales réside moins dans la description ligne à ligne des crédits de la mission à laquelle est consacrée la seconde partie du rapport, que dans l’analyse présentée en première partie du contexte macroéconomique et fiscal dans lequel évolueront en 2012 les concours aux collectivités territoriales. Gageons que nos collectivités sauront prendre leur part dans l’effort de redressement des finances publiques !

PREMIÈRE PARTIE : L’ÉQUILIBRE INCERTAIN DES FINANCES LOCALES ENTRE RÉFORME ET CRISE DE LA DETTE

I.– LES DOTATIONS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES S’INSCRIVENT DANS LA TRAJECTOIRE DE REDRESSEMENT DÉFINIE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2011 À 2014

Déjà fragilisées par le gel en valeur des concours financiers versés par l’État, les finances locales devront faire face au premier semestre 2012 à des difficultés d’accès au crédit bancaire qui, pour être les conséquences de la crise économique mondiale, pourraient remettre en cause les investissements des collectivités et déprimer davantage encore la conjoncture.

A.– POUR LA DEUXIÈME ANNÉE, LA NORME DE PROGRESSION DES CRÉDITS « ZÉRO VALEUR » S’APPLIQUE À L’ENSEMBLE DES DOTATIONS DU PÉRIMÈTRE NORMÉ

Comme annoncé par le Président de la République le 20 mai 2010, suite à la deuxième conférence sur les déficits publics, les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ont été gelés en valeur sur la totalité de la période 2011-2014.

1.– Le gel en valeur des concours de l’État se traduit par l’absence d’évolution de nombreuses dotations aux collectivités locales

Conformément à l’objectif de stabilisation de l’enveloppe normée établi par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (n° 2010-1645 du 28 décembre 2010), le montant de l’enveloppe normée est reconduit en 2012. Il est donc prévu un gel en valeur de ces dotations au niveau de 2010, c'est-à-dire à un niveau de 50,45 milliards d’euros en autorisations d’engagement après neutralisation des mesures de périmètre, et ce quelle que soit l’évolution du niveau des prix. Selon les informations transmises au Rapporteur spécial, les dépenses des administrations publiques locales ne sauraient progresser de plus de 0,6 % par an en volume sur la période. Les économies ainsi réalisées par l’État se chiffrent à près de 400 millions d'euros par an.

Cette norme s’applique à l’ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) en faveur des collectivités territoriales, à l’exception du fonds de compensation de la TVA – FCTVA – (6,2 milliards d’euros) et du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de police de circulation et des radars automatiques (640 millions d'euros en 2010). Il prend également en compte les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ainsi que ceux des crédits du programme n° 103 de la mission Travail et emploi qui sont destinés au financement de la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle.

Au sein de cette enveloppe, le présent projet de loi de finances prévoit la poursuite du redéploiement de crédits vers les dotations de péréquation.

Ainsi, en application de l’article 56, la DSU et la DSR devraient augmenter au minimum respectivement de 60 millions d’euros et 39 millions d’euros en 2012. Le PLF 2012 propose en particulier de doter le comité des finances locales d’un pouvoir d’écrêtement du complément de garantie des communes et de la part compensation de leur dotation forfaitaire afin de financer d’éventuels efforts supplémentaires en faveur de la péréquation (article 54).

2.– Le gel en valeur se traduit par une baisse conséquente des variables d’ajustement

Le gel en valeur des concours de l’État aux collectivités locales décidé dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 se traduit en premier lieu par une évolution minimale de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le montant de la DGF prévu par l’article 6 du projet de loi est en effet fixé à 41,47 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de + 0,5 % par rapport à 2011 (41,26 milliards d’euros) et + 0,2 % à périmètre constant.

L’accroissement de la DGF, induit par la croissance de la population, les mouvements de périmètre des établissements publics de coopération intercommunale et l’effort supplémentaire consenti en faveur de la péréquation doit en effet être compensé soit par redéploiement des sommes nécessaire au sein même de la DGF (comme le prévoit, cette année, l’article 54 pour le secteur communal), soit par une minoration des différentes dotations de compensation des exonérations fiscales composant les « variables d’ajustement » de l’enveloppe normée des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales (opérée à l’article 9 du projet de loi de finances).

En outre, les départements bénéficieront d’une progression de leur DGF de 64 millions d’euros dont 34 millions d’euros seront consacrés à la péréquation départementale.

TRANSFERTS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires du PLF pour 2012.

(1) Le montant DGF réparti au titre de 2011 s'est élevé à 41 392 millions d’euros (en raison d'un abondement de 12 millions d’euros en provenance du Fonds d'aide au relogement d'urgence).

(2) Le taux d'abattement des variables d'ajustement ne correspond à l'évolution 2011-2012 affichée ici mais est ajusté en fonction de l'exécution finale de 2011 pour atteindre un montant global de 1 237 millions d’euros (soit un taux de 14,5 %)

(3) Cette ligne est complétée traditionnellement lors du débat parlementaire.

(4) Cette mesure de périmètre tire les conséquences de la modification du traitement budgétaire de la part de la taxe d'apprentissage dévolue aux régions qui a été effectuée par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificatives pour 2011.

(5) La forte baisse entre la LFI 2011 et le PLF 2012 à périmètre constant s'explique par la non reconduction d'une mesure ponctuelle de 2011 à hauteur de 132 millions d’euros (compensation RMI/RSA). Par ailleurs, de nouvelles mesures s'ajoutent ensuite entre le PLF 2012 constant et le PLF 2012 courant à hauteur de + 147 millions d’euros.

Enfin, un effort supplémentaire de 13 millions d’euros est proposé en faveur de la dotation de péréquation des régions. Là encore, il est proposé que le comité des finances locales dispose de la faculté d’accroître cet effort par redéploiement d’une partie de l’enveloppe allouée aux régions au titre de la dotation forfaitaire.

B.– LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONTRIBUERONT AU PLAN D’ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES À HAUTEUR DE 200 MILLIONS D’EUROS

Dans un contexte économique difficile, les collectivités territoriales sont associées à l’effort de la nation pour diminuer le déficit public.

1.– Une contribution exceptionnelle des collectivités à l’effort d’économie

La révision à la baisse des perspectives de croissance pour 2011 et 2012 a conduit le Gouvernement à prendre des mesures d’économies supplémentaires dès cette année et pour l’année prochaine : certaines de ces mesures (de recettes) ont été intégrées au deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2011 (n° 2011-1117 du 19 septembre 2011). En ce qui concerne l’exercice 2012, l’objectif fixé (en dépenses) par le Premier ministre et la ministre du Budget, avant l’examen du présent projet de loi de finances, s’élevait à un milliard d’euros.

Lors de son intervention devant les membres du Comité des finances locales, le 27 septembre dernier, la ministre du Budget avait laissé entendre que les collectivités locales pourraient être appelées à participer à ce nouvel effort mais sans en préciser le niveau. Dans la mesure où celui-ci devait être proportionnel au poids des concours aux collectivités territoriales dans le budget de l’État (20 %), le nouvel effort avait été fixé à 200 millions d’euros.

2.– Les dispositions adoptées en première partie à l’initiative du Gouvernement et du Rapporteur général

Afin de financer l’effort de 200 millions d’euros attendu, plusieurs pistes d’économies ont été étudiées. Les économies finalement retenues se répartissent entre une diminution de 167 millions d’euros des prélèvements sur recettes à leur profit et la réaffectation à l’État, à titre exceptionnel en 2012, de 33 millions d’euros du produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement routier (amendement n° 427).

● Les modifications apportées au tableau des prélèvements sur recettes figurant à l’article 15 du projet de loi de finances traduisent :

– la stabilisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) au montant réparti en 2011, minoré des mesures de périmètre 2012, soit 47,39 milliards d’euros, ce qui représente une économie de 77 millions d’euros par rapport au projet initial du Gouvernement ;

– la suppression de la compensation aux communes du produit historique 2006 de la taxe sur les jeux automatiques introduite par la loi de finances initiale 2007, qui conduit à une minoration du prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale à hauteur de 9 millions d’euros.

– la stabilisation au niveau arrêté en loi de finances initiale 2011 du montant de la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle ce qui représente une économie de 38 millions d’euros ;

– la suppression du prélèvement sur recettes relatif à la dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales (dit « TGAP Granulats »), évalué à 23,3 millions d’euros dans le projet initial du Gouvernement.

Par ailleurs, il a été décidé de ne pas doter en 2012 le fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles, compte tenu des crédits encore disponibles sur ce fonds. Cela représente une économie de 20 millions d’euros par rapport au projet initial du Gouvernement. Une telle mesure avait également été adoptée en 2011.

Ces différentes mesures conduisent à réviser à la baisse les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales de 167 millions d’euros par rapport au projet initial du Gouvernement.

ÉVALUATION DES PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS SUR LES RECETTES DE L’ÉTAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en millions d’euros)

Source : Article 15 et amendement n° I-428 au PLF pour 2012.

Elles sont complétées par une mesure exceptionnelle visant à prélever 33 millions d’euros sur les recettes des amendes de police à destination des collectivités territoriales. Après cette affectation, le montant restant versé aux collectivités serait de 662 millions d’euros, soit quasiment le montant prévu en loi de finances initiale pour 2011 (soit 657 millions d’euros).

C.– LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES TIRE ENCORE DES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME EN 2010 DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Même si elle a été adoptée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009), la réforme de la fiscalité directe locale continue encore à justifier des ajustements.

L’article 14 proposait ainsi, en première partie du projet, d’intégrer dans le calcul pérenne des mécanismes de garantie individuelle de ressources (GIR) les conséquences du mécanisme de reversement aux collectivités territoriales et à leurs groupements dotés d’une fiscalité propre des produits de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

En seconde partie, l’article 55 tire également les conséquences de cette réforme sur les modalités de calcul des indicateurs de ressources des communes et établissements publics de coopération intercommunale utilisés pour la répartition des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. La suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un nouveau panier d’impositions imposaient en effet de redéfinir les potentiels fiscal et financier, l’effort fiscal ainsi que le coefficient d’intégration fiscale.

Il en est de même pour l’article 56 qui se propose d’adapter les modalités de la répartition de la part majoration de la dotation nationale de péréquation, en substituant au critère de « potentiel fiscal calculé à partir de la seule taxe professionnelle (TP) » un « potentiel fiscal calculé à partir des seules impositions de substitution à la TP » ou de l’article 57 s’agissant de modifier le calcul de la dotation de péréquation des régions.

II.– L’ÉQUILIBRE FRAGILE DES FINANCES LOCALES

Dans un contexte budgétaire très contraint, rendu encore plus pesant par les difficultés de financement auxquelles se heurtent les collectivités territoriales, le Gouvernement a tout de même consenti un effort en faveur de la péréquation horizontale.

A.– LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DEMEURE PRÉCAIRE

Au-delà des contraintes budgétaires qui pèsent lourdement sur les finances locales, les collectivités territoriales sont confrontées à des difficultés de financement qui remettent en cause leur rôle en matière d’investissement.

1.– Le rôle fondamental des collectivités territoriales dans l’investissement public

Premiers investisseurs publics avec 70 % des dépenses (près de 60 milliards d'euros en 2007), les collectivités territoriales répondent à besoins structurels souvent majeurs, notamment dans les domaines des transports publics urbains, du développement des nouvelles technologies, de la mise aux normes et de l’environnement.

L’investissement le plus important reste celui des communes malgré les transferts de compétences à des groupements intercommunaux, devenus des relais de l’investissement communal.

Si la croissance continue de ces dépenses s’explique en partie par les désengagements successifs de l’État (déclassement de voirie, transferts de compétences…), celui-ci accompagne l'investissement au travers de diverses dotations (dotation d'équipement des territoires ruraux, dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale...), dont la principale est le fonds de compensation de la TVA (FCTVA).

a) Le FCTVA, un soutien important à l’investissement des collectivités locales

Le FCTVA vise à compenser, de manière forfaitaire, la TVA supportée par les collectivités territoriales et certains établissements publics locaux, à raison de leurs dépenses réelles d'investissement. Que l’on prenne en compte, ou non, le FCTVA versé au titre du plan de relance, le Rapporteur spécial souligne que cette dotation demeure l’un des plus importants concours financier de l’État.

Le montant du prélèvement sur recettes représentatif du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) fait l’objet d’une évaluation en loi de finances initiale qui est ensuite corrigée en loi de finances rectificative en fonction des dépenses réelles d’investissement éligibles effectuées notamment par les communes en année N-2 et l’année même pour les communautés de communes et d’agglomération.

La croissance des sommes inscrites en loi de finances initiale et de celles réellement consommées est donc directement liée aux dépenses d’investissement des organismes éligibles.

Or, l’investissement des collectivités territoriales a connu une forte progression. Ainsi, entre 2002 et 2010 (dernière année où la consommation réelle des crédits est connue, et hors plan de relance), le FCTVA a connu une croissance de plus de 58 %.

ÉVOLUTION DU FCTVA

dc = droit commun

PRE = versement anticipé

(1) en 2011, les variations ne sont calculées que par rapport au droit commun.

Source : Direction générale des collectivités territoriales.

b) La fin des remboursements de FCTVA correspondants aux exercices 2009 et 2010

Parallèlement, dans le cadre du plan de relance, l'État a ouvert la possibilité de versement anticipé du FCTVA.

Les collectivités qui avaient conventionné avec l'État en 2010, ont ainsi reçu, outre le FCTVA de droit commun pour les investissements réalisés en 2008, une seconde part de FCTVA calculée sur les dépenses d’équipement effectuées en 2009. Cette part correspondait en 2010 à un surcoût de plus de 138 millions d’euros.

En 2011, le mécanisme de versement anticipé du FCTVA, qui a permis de maintenir les investissements des bénéficiaires du fonds durant la période de récession, n’a pas été pas reconduit, celui-ci ayant produit les effets escomptés.

Du fait de l'année de décalage propre à ce mécanisme, le versement de FCTVA diminue cette année mécaniquement de 533 millions d'euros, soit une baisse de 9 %.

2.– Des conditions d’accès au crédit bancaire de plus en plus difficiles

Afin de couvrir leurs dépenses d'investissement, les collectivités territoriales françaises se financent pour l'essentiel auprès des établissements de crédit, et n'ont recours que marginalement au financement direct sur le marché primaire (par émissions obligataires), sans intermédiation bancaire.

Depuis le début du second semestre, au moment où les collectivités sollicitent les banques pour couvrir leur besoin de financement de fin d’année, certaines d’entre elles ont constaté une raréfaction de l’offre de crédit et une forte augmentation des marges pratiquées. Saisies du problème, plusieurs associations d'élus – l'AMF, l’AMGVF et l’ACUF – ont saisi le Gouvernement tandis que la Cour des comptes signalait à son tour cette situation dans son rapport sur la gestion de la dette publique locale de juillet dernier.

Selon l'étude menée par ces associations regroupées dans une association d’étude pour l’agence de financement des collectivités locales, en procédant par sondage, 90 % des collectivités interrogées auraient constaté une hausse des marges sur Euribor : alors que la moyenne des offres à 15 ans s’établissaient entre 40 et 65 points de base en 2010, il serait actuellement difficile de bénéficier de marges inférieures à 100 points et certaines collectivités se verraient même appliquer des marges de 200 points.

Pour répondre à ces difficultés, encore renforcées par le démantèlement en cours du groupe bancaire Dexia spécialisé dans le financement des collectivités territoriales, l'État a demandé à la Caisse des dépôts et consignations de mettre en place un financement relais de trois milliards d'euros.

S'il se félicite de la solution temporaire en train de se mettre en place, le Rapporteur s'inquiète des difficultés auxquelles pourraient être confrontées les collectivités territoriales à compter de l'année prochaine.

3.– Certaines collectivités doivent gérer des prêts devenus « toxiques »

À compter de la fin des années quatre-vingt-dix, Dexia et d’autres établissements de crédit (BPCE, Crédit agricole, la Société générale ainsi que des filiales françaises de banques étrangères comme Deutsche Bank, Royal Bank of Scotland ou Depfa) ont développé une offre de produits de financement dits « structurés » à destination des emprunteurs locaux. Les collectivités territoriales ont été séduites par la perspective de faire baisser la charge de leur dette.

Certaines ont accepté de substituer à leurs prêts à taux fixe des prêts structurés à taux variable, offrant des mensualités de remboursement moins importantes mais beaucoup plus risqués : ces prêts ont en effet la particularité d’être indexés, par exemple sur l’évolution comparée de devises étrangères, ce qui peut avoir pour effet, en cas de forte chute d’une monnaie par rapport à une autre, d’augmenter les taux d’intérêt de manière exponentielle.

Depuis la signature en 2009 d’une charte sous l’égide du médiateur M. Éric Gissler nommé par le Gouvernement, les prêts les plus dangereux ne sont plus commercialisés et l'information sur le niveau de risque des prêts a été améliorée. Les banques ont pris des engagements pour l'avenir, mais les risques sur les anciens crédits perdurent. Très peu ont pu être renégociés et transformés en crédits classiques à taux fixe, à un coût connu à l'avance.

Comme l’a constaté à plusieurs reprises la Cour des comptes dans son rapport annuel ⁽⁴⁾ et dans un rapport thématique ⁽⁵⁾, aucune évaluation globale de l’encours « toxique » des collectivités n’existe pour l’heure. Les magistrats financiers ont proposé de retenir une fourchette de 10 à 12 milliards d’euros d’emprunts à risque, sur un encours total de produits structurés souscrits par des collectivités territoriales de l’ordre de 35 milliards d’euros.

Les difficultés se concentrent dans quelques grandes collectivités – la Seine-Saint-Denis, Saint-Étienne, Saint-Maur-des-Fossés, Hénin-Beaumont – mais aussi de nombreuses municipalités moyennes ou petites. Des organismes du logement social ainsi que des hôpitaux sont également confrontés à ce type de produits.

Plusieurs ont engagé des poursuites judiciaires contre leurs créanciers, alléguant un défaut de conseil. Le Rapporteur spécial observe toutefois que l'obligation de conseil n'est pas un instrument privilégié de la mise en jeu de la responsabilité bancaire. En effet, elle fait l’objet d’une appréciation stricte par les juridictions civiles et le succès des recours introduits paraît très aléatoire.

À l’initiative de notre collègue Claude Bartolone, une commission d’enquête a été constituée par l’Assemblée nationale sur le sujet. Ses conclusions sont attendues au début du mois de décembre prochain.

B.– UN EFFORT RÉSOLU DE L’ÉTAT EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION

Dans un contexte de gel du niveau global des dotations aux collectivités locales, les deux dernières lois de finances ont privilégié un ciblage des collectivités les plus fragiles au travers de la péréquation horizontale ou verticale. Alors que la péréquation horizontale consiste à prélever des ressources, généralement fiscales, sur des collectivités riches pour alimenter des collectivités pauvres, la péréquation verticale émane, elle, de l'État.

Ces différents dispositifs mettent en œuvre l’objectif de correction des inégalités territoriales inscrit, depuis 2003, à l’article 72-2 de la Constitution : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités locales ».

L'ensemble représente 4,2 milliards d’euros. Il est également possible de rattacher à cette famille de concours la dotation d'intercommunalité servie aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes, dans la mesure où elle est partiellement péréquatrice (elle dépend, entre autres, du potentiel fiscal).

1.– Dans le cadre de la loi de finances pour 2011, le Parlement avait déjà consenti un effort de la péréquation

a) La précédente loi de finances malgré les dotations de péréquation verticale

Les dispositifs de péréquation verticale sont historiquement des sous dotations alimentés par la dotation globale de fonctionnement (DGF). Ils se composent :

● pour les communes :

– de la dotation de solidarité urbaine (DSU) dont bénéficient les trois quarts des villes de plus de 10 000 habitants,

– de la dotation de développement urbain (DDU) qui privilégie l'appartenance à une zone urbaine sensible,

– de la dotation de solidarité rurale (DSR) pour les communes de moins de 10 000 habitants,

– de la dotation nationale de péréquation.

● pour les départements :

– de la dotation de fonctionnement minimale (DFM),

– et de la dotation de péréquation urbaine (DPU).

● et pour les régions :

– de la dotation de péréquation régionale (DPR).

Parmi ces dotations, trois ont été renforcées au titre de l’exercice 2011. Il s’agissait :

– de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) qui a progressé de 77 millions d'euros ;

– des crédits de la dotation de développement urbain (DDU) qui ont été fixés à 50 millions d'euros, comme en 2010 ;

– de la dotation de solidarité rurale (DSR) dont l’augmentation a atteint 50 millions d'euros, avec la création d'une troisième fraction allouée aux communes de moins de 10 000 habitants les plus en difficulté.

b) Le Parlement a également renforcé les mécanismes de péréquation horizontale

● Créé en 2010 à l’initiative du précédent Rapporteur spécial, et profondément remanié par l’article 123 de la loi de finances pour 2011, le Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) a apporté une réponse très concrète aux difficultés financières rencontrées par certains départements ruraux, et vient compléter le fonds de soutien aux départements en difficulté, doté de 150 millions d’euros, créé en loi de finances rectificative pour 2010.

Ce fonds consiste à établir un double système de prélèvement, sur les niveaux et les évolutions annuelles du produit des droits de mutation, et à répartir les sommes ainsi prélevées au profit des départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne des potentiels financiers de l’ensemble des départements. Les deux modes de prélèvements sont plafonnés chacun à 5 % du montant de DMTO du département.

En 2011, la masse totale ainsi mise en redistribution a atteint 440 millions d’euros pour la première année d’existence du Fonds.

Le fonds est ensuite réparti aux départements, en trois parts, en fonction de leur potentiel financier par habitant, de leur potentiel financier par habitant multiplié par la population et de leur montant par habitant de DMTO.

Un département peut ainsi être contributeur et bénéficiaire de ce fonds. Seuls 3 départements ne sont ni prélevés ni concernés par la redistribution.

L’article 53 du projet de loi complète ce dispositif en le dotant d’un mécanisme de mise en réserve destiné à stabiliser les ressources du fonds d’une année sur l’autre.

Le Rapporteur spécial observe toutefois que le fonds national de péréquation des DMTO départementaux est trop récent pour qu’il soit possible de mesurer réellement son efficacité péréquatrice. Cependant, à travers ses critères de redistribution, notamment la prise en compte du potentiel financier, il apparaît que cette dotation a un réel potentiel de péréquation et sa répartition permet de renforcer la péréquation entre les départements.

● Par ailleurs, l’article 124 de la loi de finances pour 2011 a créé un Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des régions et de la collectivité territoriale de Corse et un Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des départements. Ces deux fonds de péréquation horizontale entreront en vigueur à compter de 2013.

2.– Le présent projet de loi de finances poursuit de la péréquation horizontale

● Afin de préserver les mécanismes de la péréquation « verticale », le Gouvernement a fait le choix pour le prochain exercice budgétaire de faire évoluer de 0,2 % la DGF, avec en contrepartie une baisse de certaines dotations (compensations de fiscalité) appelées, comme cela fut le cas les années antérieures, à jouer le rôle de variable d’ajustement.

Il a ainsi pu proposer au Parlement d’augmenter de 60 millions les crédits de la DSU et de 39 millions d’euros les crédits de la DSR.

L’article 57 modifie également à compter de 2012 la répartition de la DGF des régions, en particulier s’agissant de sa composante « péréquation ».

● L’article 58, inséré en seconde partie et rattaché à la présente mission, procède à la création d’un Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales, dont les bases avaient été jetées à l’article 125 de la loi de finances pour 2011. Le volume global de ressources visé à l’horizon 2015 est ambitieux puisqu’il est fixé à 2 % des recettes fiscales du bloc communal, ce qui représente 1 milliard d’euros, avec une montée en puissance progressive (250 millions d’euros en 2012, 500 millions en 2013, 750 millions en 2014) de la péréquation.

● L’article 59, quant à lui, adapte le fonds de solidarité des communes d’Île-de-France (FSRIF), mécanisme de péréquation horizontal régional, à la réforme de la fiscalité locale en redéfinissant le potentiel financier utilisé.

● Enfin, le présent projet de loi de finances opère une vaste redéfinition des potentiels financiers des communes, des EPCI, des départements et des régions (articles 53, 55 et 57) destinée à mieux mesurer la richesse relative des collectivités. Celle-ci se traduira par une nouvelle répartition – plus équitable – des dotations qui s’appuient sur ce potentiel.

DEUXIÈME PARTIE : LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2012

Bien que ne représentant qu’une toute petite partie de l’effort financier de l’État, la mission Relations avec les collectivités territoriales traduit les orientations globales de strict encadrement de la dépense locale.

Elle est complétée par un compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriale, dont la vocation beaucoup plus technique consiste à retracer les prêts et avancés consentis par l'État.

I.– LES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits inscrits sur la mission Relations avec les collectivités territoriales, au titre de l'exercice 2012, s'élèvent à 2,556 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,515 milliards d’euros en crédits de paiement, reconduisant presque à l'identique les montants de l'année précédente.

À périmètre constant, cette évolution représente une baisse de 5,50 % des autorisations d’engagement et une baisse de 5,17 % des crédits de paiement. Elle est pour l’essentiel imputable à la baisse conséquente des crédits du programme n° 122 Concours spécifiques et administration, dont l’action n° 01 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales est en baisse.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION RCT
(SUR LA BASE DU PÉRIMÈTRE DE 2009)

Source : Direction générale des collectivités locales

Les lignes budgétaires regroupées sur cette mission présentent, en outre, la particularité d'être en quasi-totalité des dépenses d'intervention du titre 6 ; les seuls crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) ou de titre 5 (dépenses d'investissement) sont inscrits sur l'action n° 02 du programme n° 122 pour financer les fonctions de support de la DGCL.

A.– LES ÉVOLUTIONS DE LA MISSION DANS UNE PERSPECTIVE TRIENNALE

1.– Une stabilité des crédits de la mission pour les années 2011 à 2013

Les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales se voient appliquer le même rythme d’évolution que les autres crédits du budget de l'État. Sur la période 2011-2013, du fait de l’évolution des autres composantes de l'enveloppe normée, les crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) diminuent, hors subventions pour travaux d’intérêt local.

Dans ce cadre, la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011 à 2014 (n° 2010-1645 du 28 décembre 2010) a fixé, dans une perspective pluriannuelle, des plafonds par mission. Le tableau suivant retrace les plafonds applicables à la mission RCT, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » :

MONTANTS VOTÉS DANS LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

(en millions d'euros)

Source : Documents budgétaires annexés au PLF 2012.

2.– L’exécution du budget 2011 fait apparaître des pistes d’améliorations possibles

Au cours de l’exercice 2011, la principale évolution intervenue est la majoration à hauteur de 5 millions d’euros de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires de Mayotte ⁽⁶⁾.

Les autres modifications en gestion, de moindre importance, ont porté sur la dotation générale de décentralisation figurant sur les quatre programmes de la mission Relations avec les collectivités territoriales :

– le concours « transfert des monuments historiques » du programme n° 119 a été majoré des crédits relatifs à la compensation du transfert à quelques communes de personnels du ministère de la culture affectés dans des monuments historiques transférées ;

– le transfert de compétence résultant de la généralisation du revenu de solidarité active a fait l’objet d’une compensation provisionnelle pour 2011, programme n° 120, à la collectivité de Saint-Martin à hauteur de 2,47 millions d’euros ;

– enfin, le programme n° 121 a été impacté par une mesure de débasage des crédits de la DGD à hauteur de 1,9 million d’euros afin d’ajuster le montant de ces crédits à hauteur du montant réel des droits à compensation, par des abondements de la dotation générale de décentralisation allouée aux régions d’outre-mer afin de compenser le transfert des personnels participant à l’exercice des compétences transférées en application de la loi du 13 août 2004, principalement dans le cadre du transfert des personnels des routes nationales d’intérêt local (2,19 millions d’euros) ainsi que par la compensation du transfert des personnels des monuments historiques à la région Bourgogne (0,12 million d’euros).

EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE LA MISSION (AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT)

(au 1^er août 2011, en millions d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales.

EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE LA MISSION (CRÉDITS DE PAIEMENTS)

(au 1^er août 2011, en millions d’euros)

Source : Direction générale des collectivités locales.

● Sur le programme n° 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes »

L’exécution constatée au 31 juillet 2011 fait apparaître une consommation de 49,55 % des autorisations d’engagement et 46,23 % des crédits de paiement ouverts. Ces taux de consommation sont inférieurs aux taux constatés en 2010 à la même date pour ce qui concerne les autorisations d’engagement.

Cette sous-consommation tiendrait cette année principalement au retard pris au niveau local dans la signature des conventions attributives de subvention au titre de la dotation de développement urbain (DDU). Toutefois, les services du ministère ont fait savoir au Rapporteur spécial que la totalité des autorisations d’engagement devrait être engagée d’ici à la fin du mois d’octobre.

Par ailleurs, l’année 2011 correspond à la mise en œuvre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) : les autorisations d’engagement ont été mises à disposition plus tardivement qu’en 2010 et la totalité n’a pas encore pu être consommée au 31 juillet dans la mesure où les critères d’éligibilité ont été modifiés par la première loi de finances rectificative pour 2011 (n° 2011-900 du 29 juillet 2011).

Compte tenu des délais de mise en œuvre de la DDU, il paraît en revanche impossible de consommer l’intégralité des crédits de paiement ouverts en 2011, dans les délais de fin de gestion impartis. Du fait de ce mauvais calibrage initial, le Gouvernement sera probablement tenté de procéder, comme en 2010, à un redéploiement des crédits encore non utilisés par mouvements de fongibilité vers d’autres dotations plus consommatrices de crédits de paiement, comme la DETR.

En ce qui concerne les autres dotations financées sur ce programme (DETR, titres sécurisés, indemnités des régisseurs municipaux et dotation générale de décentralisation), la totalité des crédits ouverts en 2011 devrait être consommée d’ici à la fin de l’année. Le Rapporteur observe néanmoins que ces prévisions d’exécution se fondent sur l’hypothèse selon laquelle la mise en réserve des crédits du programme n° 119 (40,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 38,8 millions d’euros en crédits de paiement, imputés sur la ligne « Concours SCHS » de l’action 2) serait intégralement levée.

● Sur le programme n° 120 « Concours financiers aux départements »

Sur ce programme, l’exécution constatée fait apparaître une consommation de 74,84 % des autorisations d’engagement et 67,67 % des crédits de paiement. Là encore, la totalité des crédits ouverts devrait être consommée d’ici à la fin de l’année à condition que la mise en réserve des crédits soit levée à hauteur de 24,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

● Sur le programme n° 121 « Concours financiers aux régions »

Au 31 juillet 2011, 99,96 % des crédits de la dotation générale de décentralisation (DGD) Corse avaient été délégués et consommés à 100 %. S’agissant de la DGD du Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), l’intégralité des crédits a été déléguée et seules les AE ont été engagées en totalité à cette date. En outre, 99,99 % des crédits de la DGD de droit commun avaient été délégués à la même date tandis que 94,71 % des autorisations d’engagement déléguées (468 millions d’euros) et 75,41 % des crédits de paiement délégués (367,6 millions d’euros) avaient été consommés.

Ce programme fait l’objet d’un gel des crédits de 44,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, imputé sur la ligne de la DGD STIF. De la même façon que pour les programmes n° 119 et 120, seule une levée intégrale de ces gels permettrait de respecter les obligations légales et constitutionnelles auxquelles sont soumis les crédits de la DGD des régions.

● Sur le programme n° 122 « Concours spécifiques et administration »

Sur l’action n° 01 « Aides exceptionnelles aux collectivités locales », l’exécution constatée fait apparaître une consommation assez faible, de 22,39 % des autorisations d’engagement et 14,65 % des crédits de paiement utilisables.

Interrogés par le Rapporteur spécial, les services ont toutefois indiqué que les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ouverts au titre des aides exceptionnelles versées aux communes minières et aux communes en difficulté financière seront délégués et consommés en totalité avant la fin de l’année.

Un mouvement de 6 000 d’euros en autorisations d’engagement a été réalisé au sein de cette action afin d’abonder la ligne « regroupement communal » ; cette somme a été consommée.

Sur la ligne « Autres subventions aux collectivités territoriales et organismes publics locaux », 25,33 % des autorisations d’engagement et 35,43 % des crédits de paiement disponibles ont été consommés au titre du Fonds social juif unifié (FSJU). L’intégralité des crédits disponibles devrait être consommée d’ici à la fin d’année.

Sur la ligne « Réparations des dégâts causés par des calamités publiques », ce sont 56,15 % des autorisations d’engagement et 27,48 % des crédits de paiement disponibles qui avaient été consommés, au 31 juillet 2011.

Sur la ligne « subventions pour travaux divers d’intérêt local », les autorisations d’engagement ouvertes ont été consommées à hauteur de 54 %. La consommation est sensiblement identique à celle constatée à la même date l’an dernier, s’accélère fortement. La consommation des crédits de paiement (75 %) reste forte.

Au titre de l’action n° 02 « Administration des relations avec les collectivités locales », regroupant les dépenses de fonctionnement de la DGCL, 26 % des autorisations d’engagement et 21,5 % des crédits de paiement disponibles ont été consommés.

Enfin, sur les lignes de l’action n° 03 « dotation générale de décentralisation » du programme, 61,63 % des autorisations d’engagement et 54,28 % des crédits de paiement disponibles ont été consommés tandis que 88,10 % des autorisations d’engagement et 87,63 % des crédits de paiement disponibles l’étaient au titre des dotations outre-mer de l’action n° 04. L’intégralité de ces crédits devrait être déléguée et consommée d’ici à la fin de l’année.

3.– Des modifications de périmètre limitées en 2012

Aucun changement important de périmètre ne vient impacter la mission « Relations avec les collectivités territoriales » l’an prochain.

Toutefois, l’abondement du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) disparaît à compter de l’exercice 2012. L’article 173 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) avait institué ce fonds dans le cadre du plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées sur la période 2009-2015. Le Gouvernement avait pris l’engagement de porter progressivement ses ressources à 25 millions d’euros, ce qui a été réalisé sur trois exercices : 5 millions d’euros en 2009, 10 millions d’euros en 2010 et 10 millions d’euros à nouveau l’an dernier. Il n’y a donc pas lieu de prévoir de nouvelle dotation, d’autant que le fonds dispose encore de 20,6 millions d’euros après prise en compte des reports.

Après une mise en place très progressive de ce dispositif, le mouvement de fermeture des sites de défense s’est accéléré en 2010. Au total, cinq communes ont bénéficié du FSCT en 2010 – Briançon (2 millions d’euros), Arras (1 million d’euros), Barcelonnette (1 million d’euros), Sourdun (0,25 million d’euros) et Thierville-sur-Meuse (0,15 million d’euros) – et dix-huit communes ont déposé en 2011 des dossiers de demande de subventions auprès des services préfectoraux qui sont en cours d’instruction.

Au titre des subventions aux collectivités territoriales et organismes publics locaux, des crédits étaient également affectés au programme de sécurisation des bâtiments de la communauté juive. En effet, en application d’une convention signée le 23 décembre 2004 avec le Fonds Social Juif Unifié (FSJU), l’État s’était engagé à participer financièrement à un programme de sécurisation de bâtiments de la communauté juive (en 2011, 0,05 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement). Cette ligne n'est plus dotée à partir du projet de loi de finances pour 2012.

Pour mémoire, on rappellera également que la ligne budgétaire consacrée à la reconstruction de ponts détruits par faits de guerre n’est plus dotée depuis 2011 ⁽⁷⁾ tout comme celle relative aux aides aux regroupements ⁽⁸⁾

B.– LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

Quatre programmes n^os 119 à 122 différents composent la mission Relations avec les collectivités territoriales – respectivement : Concours financiers aux communes et aux groupements de communes, Concours financiers aux départements, Concours aux régions et Concours spécifiques et administration – qui totalisent, au titre de l’exercice 2010, 2,537 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 2,502 milliards d'euros de crédits de paiement (soit -5,5 % et -5,2 % par rapport aux crédits votés pour 2011).

VENTILATION DES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en millions d’euros)

1.– Le programme n° 119 Concours financiers aux communes et groupements de communes

a) La nouvelle dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

L’article 179 de la loi de finances pour 2011 a créé la DETR, issue de la fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR). Celle-ci vise à subventionner les dépenses d’équipement des communes et groupements de communes, situés essentiellement en milieu rural.

Le montant de la nouvelle dotation pour 2011 correspond à la somme des montants des deux dotations préexistantes, à savoir 615,3 millions d’euros. L’article 54 du présent projet de loi de finances prévoit, en outre, le gel de cette dotation à compter de 2012.

La mise en place de cette dotation unique avait pour objectif de simplifier les critères d’éligibilité et de calcul des enveloppes départementales ainsi que ses modalités de gestion.

Elle visait en outre à accroître l’effet levier au profit des territoires ruraux. Le projet annuel de performance relatif à la mission révèle en effet des difficultés persistantes pour assurer la concentration des subventions sur des projets structurants (cf. indicateur 1.1 du programme n° 119). Le Rapporteur spécial estime indispensable de remédier au risque de saupoudrage lors de l’instruction des dossiers de demande de subvention.

Les critères d’éligibilité des bénéficiaires ont été très largement simplifiés. Le champ des projets pouvant bénéficier de la DETR a également été élargi : tout projet dans le domaine économique, social, environnemental et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural est éligible, avec un encadrement pour les dépenses de fonctionnement courant.

Toutefois, selon les informations communiquées au Rapporteur spécial, la mise en œuvre de la DETR pour la première année en 2011 a posé des difficultés liées à de soudaines pertes d’éligibilité de communes et d’EPCI consécutives à la modification des critères. Ces effets de sortie ont rendu souhaitable la modification a minima, pour une période transitoire, du régime initial d’éligibilité.

L’article 32 de la première loi de finances rectificative pour 2011 (n° 2011-900 du 29 juillet 2011) a ainsi rétabli, pour l’année 2011 et pour l’année 2012, l’éligibilité à la DETR des communes et EPCI éligibles en 2010 à la DGE des communes ou à la DDR et ayant perdu cette éligibilité en 2011 au titre de la DETR. Il s’agit là d’une mesure transitoire permettant de remédier aux effets brutaux de la perte d’éligibilité.

Par ailleurs, ce même article a introduit une modification pérenne des règles d’éligibilité des EPCI à la dotation, en prévoyant que tous les EPCI peuvent présenter des projets au titre de la DETR. Seuls les plus grands d’entre eux (plus de 50 000 habitants avec une commune centre de plus de 15 000 habitants), dont le caractère rural n’est pas avéré sont désormais exclus.

b) Les autres dotations financées sur l'action n° 1

● Le concours « régisseurs de police municipale »

En application de l'article 102 de la loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1485 du 30 décembre 2004), les communes et leurs groupements auprès desquels le préfet a créé une régie de recettes pour percevoir le produit de certaines contraventions sont tenus de verser, au nom et pour le compte de l'État, une indemnité de responsabilité aux régisseurs des polices municipales destinée notamment à compenser leurs charges de cautionnement.

Ce versement fait l'objet d'une compensation par l'État : les crédits correspondants pour 2012 s'élèvent à 0,5 million d’euros, soit un montant stable depuis 2008.

● La dotation forfaitaire titres sécurisés

Cette dotation finance, depuis 2009, l'indemnisation des communes qui ont sollicité l’installation de nouvelles stations pour satisfaire à une demande forte de passeports biométriques ⁽⁹⁾. On dénombrait, cette année, environ 2 000 communes bénéficiaires (à raison de 5 030 euros par station) pour un déploiement prévu de 3 750 stations.

Les crédits correspondants s'élèvent à 18,9 millions d'euros pour 2012.

● La dotation de développement urbain (DDU)

Créée par l’article 172 de la loi de finances pour 2009, la DDU bénéficie à cent villes particulièrement défavorisées. Ces crédits, dont le montant est reconduit en 2012 (50 millions d’euros) conformément au II de l'article 56 du présent projet de loi de finances, font l’objet d’une contractualisation entre les communes éligibles ou l’EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres (s’il est doté de la compétence politique de la ville) et le représentant de l'État dans le département. Cette dotation vise à compléter par un soutien renforcé aux quartiers la logique de péréquation poursuivie dans le cadre de la DSU.

Le Rapporteur spécial observe que les travaux menés par le Secrétariat général du comité interministériel des villes sur la réforme de la géographie prioritaire ont été repoussés à 2013, ce qui explique la reconduite de la DDU à l'identique de 2011.

c) La dotation générale de décentralisation (DGD) des communes

L'action n° 02 du programme regroupe exclusivement des crédits finançant la DGD. Cette dotation est destinée à compenser aux communes et à leurs groupements le coût des compétences qui leur sont transférées :

– au titre de l’élaboration des documents d’urbanisme tels que les schémas de cohérence territorial et les schémas de secteurs, les plans locaux d’urbanisme ou les cartes communales (18,4 millions d’euros) ;

– au titre des primes d'assurances acquittées par les communes et liées aux autorisations d’utilisation des sols (4,9 millions d’euros) ;

– au titre du financement des services communaux d’hygiène et de santé (90,6 millions d’euros) ;

– au titre de l’entretien de la voirie nationale de la ville de Paris (15,4 millions d’euros) ;

– au titre des transferts des monuments historiques (0,8 million d’euros) ;

– au titre du transfert de compétences prévu à l’article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation (0,3 million d’euros).

La DGD d’une année N correspond à celle inscrite en LFI N-1, actualisée du taux de progression de la DGF pour l’année N, conformément à l'article L. 1614-1.

Toutefois, le PLF 2012 pérennise la non-indexation appliquée depuis 2009 à la DGD. Les crédits correspondants atteignent 130,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

2.– Le programme n° 120 Concours financiers aux départements

a) La dotation globale d’équipement des départements (DGE) des départements

Conformément à l’article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales, les départements bénéficient d'une DGE destinée à soutenir l’investissement des départements en matière d’équipement rural et répartie comme suit :

– pour 76 % de son montant au prorata des dépenses d’aménagement foncier effectuées et des subventions versées pour la réalisation des travaux d’équipement rural par chaque département ;

– pour 9 % de son montant, afin de majorer les attributions versées aux départements au titre de leurs dépenses d’aménagement foncier du dernier exercice connu ;

– pour 15 % de son montant, afin de majorer la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d’au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements.

L’article L. 3334-12 prévoit par ailleurs que la loi de finances détermine chaque année la DGE par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances.

À titre dérogatoire, cette évolution avait été suspendue de 2009 à 2011. En application de l'article 7 du présent projet de loi de finances, elle ne s'appliquera désormais plus « à compter de 2009 ». Par conséquent, le montant de la DGE s’établira l'an prochain à 224,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, ce qui correspond à la reconduction du montant inscrit en loi de finances initiale 2011.

b) La dotation générale de décentralisation (DGD) des départements

Créée en 1983, la DGD assure de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées par l'État aux départements

Le montant de la DGD des départements, comme celle des communes, est calculé pour l’année N sur la base de celui de l’année N-1 actualisé du taux de progression de la DGF en année N (article L. 1614-1 du CGCT).

Toutefois, les dernières lois de finances ont prévu, à titre dérogatoire, la non-indexation pour les exercices 2009 à 2011. L’article 7 du présent projet de loi de finances prévoit à nouveau de ne pas indexer la DGD pour 2012.

ÉVOLUTION DE LA DGD DES DÉPARTEMENTS

(en millions d’euros)

Les crédits correspondants diminueront l'an prochain d’un montant égal à 550 000 € suite à l'arrêt du versement par l'État de sa participation à l’expérimentation menée par le département du Lot, de 2007 à 2010, au titre de la gestion des crédits des monuments historiques. Ces crédits sont transférés de manière définitive sur le programme n° 175 « Patrimoines » de la mission Culture ⁽¹⁰⁾.

Le montant de la DGD des départements s'élèvera donc à 266,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

3.– Le programme n° 121 Concours financiers aux régions : la DGD régions

a) L’évolution d’ensemble

Dans le cadre de la réforme des concours financiers initiée en 2004, 95 % des crédits de la DGD ont été transférés vers la DGF des régions, créée à cette occasion. Les 5 % restant sont versés en crédits budgétaires en vue de procéder aux ajustements de gestion nécessaires.

Comme pour les communes et les départements, la DGD est destinée à compenser les charges globales de fonctionnement des régions résultant d’un transfert, d’une création ou d’une extension de compétences. Conformément au principe de libre administration, elle constitue une dotation libre d’emploi.

Par ailleurs, la DGD constitue pour les régions d’outre-mer le vecteur financier exclusif de la compensation des transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004 en raison de l’absence de régionalisation de l’assiette de TIPP sur leur territoire.

La DGD d’une année N correspond à celle inscrite en loi de finances initiale N-1, actualisée du taux de progression de la DGF pour l’année N, conformément à l'article L. 1614-1 du CGCT. Par dérogation toutefois, cette dotation n'a pas été indexée sur la période 2009 à 2011.

ÉVOLUTION DE LA DGD DES RÉGIONS

(en millions d’euros)

En 2012, ce montant devrait être de 490 millions d'euros (hors collectivité de Corse et STIF) en crédits de paiement et en autorisations d’engagement compte tenu du gel de la DGD à nouveau prévu par l’article 7 du présent projet de loi.

b) La dotation globale de décentralisation (DGD) de Corse

La DGD Corse correspond à une partie de la compensation des charges résultant des transferts de compétences inscrits dans la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

Conformément aux dispositions de l’article L. 4425-2, le montant de la DGD de la collectivité territoriale de Corse correspond au montant de l’année N-1, augmenté du taux d’évolution de la DGF de l’année N.

ÉVOLUTION DE LA DGD DE CORSE

(en millions d’euros)

L'article 7 du présent projet de loi de finances pérennise la non-indexation appliquée, depuis 2009, à la DGD « Corse » au même titre que celle attribuée aux autres collectivités.

Pour 2012, le montant des crédits inscrits s’élève à 276,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

c) La dotation globale de décentralisation du syndicat des transports d’Île-de-France (DGD STIF)

Les articles 38 à 43 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ont organisé la transformation du syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) en établissement public local doté de l’entière responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires en Île-de-France.

À ce titre, le STIF bénéficie depuis le 1^er juillet 2005 d’une compensation financière dont le montant a été fixé à 114,019 millions d’euros en année pleine et en valeur 2004. Cette compensation est, depuis le 1^er janvier 2006, versée au STIF sous forme de dotation générale de décentralisation (DGD).

Par ailleurs, en application de l'article 104 de la même loi LRL, les services déconcentrés de l’État qui participaient à l’exercice de ces compétences ont également été transférés en trois vagues successives intervenant au 1^er janvier 2010, au 1^er janvier 2011 et au 1^er janvier 2012.

L'article 7 du projet de loi de finances pour 2012 pérennise la non-indexation de la DGD allouée au STIF au même titre que celle attribuée aux autres collectivités territoriales. Le montant des crédits ouverts en 2011 au titre de la DGD « STIF » (126 591 710 euros au titre du transfert de compétences et 1 164 555 euros au titre du transfert de services) est donc reconduit en 2012.

Par ailleurs, est également intégrée dans la DGD « STIF » la compensation des agents transférés au 1^er janvier 2012 correspondant à la troisième vague de transfert des agents titulaires.

Pour 2012, le montant des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2012 s’élève donc à 127 756 265 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

d) La dotation globale de décentralisation des régions d'outre-mer

Cette dotation assure la prise en compte, pour les quatre départements-régions d’outre-mer (DROM), de la compensation des transferts de compétences aux régions prévues par la loi précitée du 13 août 2004. En effet, la régionalisation en 2006 de l’assiette de TIPP, préalable à la modulation de cette taxe par les régions en 2007, ne permet plus d’attribuer une part de TIPP aux régions d’Outre-mer puisque celles-ci ne reçoivent pas de TIPP sur leur territoire. Ainsi, en 2011, le montant de DGD versé aux régions d’outre-mer en compensation des transferts successifs depuis 2006 s’élève à 126,447 millions d’euros. En 2012, ce montant a vocation à être abondé par de nouvelles mesures de compensation résultant du transfert des personnels participant à l’exercice des compétences transférées en application de la loi du 13 août 2004.

4.– Le programme n° 122 Concours spécifiques et administration

a) L’action n° 1 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

● Les subventions aux communes minières

Les communes minières des bassins houillers bénéficient d'une aide au fonctionnement versée par l'État en raison de l'accroissement de leurs charges d'entretien résultant de l'intégration, dans leur patrimoine, d'équipements appartenant aux houillères de bassin. L'aide, d'abord instaurée en faveur des communes minières du bassin houiller du Nord-Pas-de-Calais par décision du comité interministériel du 9 février 1981, a ensuite été étendue aux bassins houillers de la Lorraine et du Centre Midi par décisions respectives des 19 novembre 1981 et 6 mai 1982.

En 2010, 36 communes et établissements publics de coopération communale à fiscalité propre ont bénéficié de cette aide au titre de la gestion 2010, pour un montant total de 1,1 million d’euros en autorisations d’engagement AE et CP. Le PLF pour 2011 a ouvert 1 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Ce montant sera ramené à 0,32 million d’euros l'an prochain.

● Les subventions aux communes en difficulté financière

Les articles L. 2335-2 et D. 2335-3 du code général des collectivités territoriales prévoient que des subventions exceptionnelles de fonctionnement peuvent être attribuées, par arrêté conjoint des ministres de l’intérieur et de l’économie et des finances, à des communes « dans lesquelles des circonstances anormales entraînent des difficultés particulières ». Une circulaire annuelle vient préciser leurs règles d’attribution. Ainsi, les articles précités n’imposent aucune condition, la circulaire d’application prévoit que seules les communes ayant fait l’objet d’une saisine de la chambre régionale des comptes liée à un déséquilibre budgétaire dans les conditions prévues aux articles L. 1612-4 et L. 1612-14, peuvent sur proposition du préfet bénéficier de cette aide.

Le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale s’élèvera l'an prochain à 2,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, contre 2 millions d’euros en 2011 (abondés d'1 million d’euros supplémentaires en loi de finances rectificative).

● Les subventions pour travaux divers d’intérêt local

L’action 1 porte aussi les crédits d’intervention consacrés aux subventions pour travaux divers d’intérêt local ; cette ligne budgétaire est principalement abondée par voie d'amendements, au titre de la « réserve parlementaire ».

En loi de finances initiale 2010, 141,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 132,9 millions d’euros en crédits de paiement avaient été ouverts sur cette ligne ; la consommation effective de crédits constatée en fin d'année atteint 157,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 137,2 millions d’euros en crédits de paiement.

En 2011, 137,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 130,7 millions d’euros en crédits de paiement ont été ouverts. Le présent projet de loi de finances procède, avant la discussion parlementaire, à l'inscription de 19 millions d’euros en autorisations d’engagement et 12 millions d’euros en crédits de paiement au titre de ces subventions.

b) L’action n° 2 Administration des relations avec les collectivités territoriales

Depuis la loi de finances pour 2008, les crédits de personnel rémunérant les effectifs de la DGCL précédemment inscrits sur cette action figurent sur le programme n° 216 « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

L’action n° 2 serait dotée, par le présent projet de loi de finances, de 1,9 million d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement contre 2,3 millions d'euros en autorisations d’engagement et 2,4 millions d'euros en crédits de paiement lors du précédent exercice. Le Rapporteur spécial salue les efforts réalisés par la DGCL depuis 2010 pour réduire ses dépenses.

● Les dépenses de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement courant sont évalués pour 2012 à 0,96 million d’euros, soit un maintien au même niveau qu'en 2011. Leur répartition est la suivante :

– le budget interne de la DGCL, hors financement du pôle du contrôle de légalité basé à Lyon, sera de 0,55 million d’euros comme en 2011 ;

– 104 500 euros sont prévus en 2012 pour le département des études et des statistiques, soit un niveau quasi-identique à celui de 2011 ;

– 188 000 euros sont reconduits pour le fonctionnement d’organismes locaux relatifs aux collectivités territoriales (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Conseil national de la formation des élus locaux, Commission de déontologie compétente pour la fonction publique territoriale, Commission d’assimilation des diplômes européens, Commission d’appel à la reconnaissance de l’expérience professionnelle, Commission consultative des polices municipales et Conseil national des opérations funéraires) ; de plus, sont rattachés par fonds de concours, les budgets de fonctionnement du Comité des finances locales, de la Commission consultative d’évaluation des charges et de la nouvelle Commission consultative d’évaluation des normes, qui sont évalués à 75 000 euros en 2012 comme en 2011 ;

– 115 500 euros sont prévus en 2012, soit un niveau quasi-identique à 2011, au titre du programme de publication de la direction générale des collectivités locales (coûts d'impression et frais de routage de sa collection intitulée « Statistiques et finances locales »).

● Les dépenses d'informatique

Rattachées aux dépenses d’investissement, ces dépenses seront ramenées en 2012 à 0,9 million d'euros alors qu'elles atteignaient 1,4 million d'euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d'euros en crédits de paiement l'année précédente. Ce montant devrait permettre de financer les projets suivants :

– ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé) qui consiste en la dématérialisation de la transmission des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et du suivi de ce contrôle ;

– « Colbert » et « Colbert 2 départemental » qui permettent d’assurer la répartition annuelle des dotations de l’État aux 40 000 collectivités locales.

Selon les informations retracées dans les documents budgétaires, ces applications sont désormais entrées en production et le besoin de crédits en 2012 correspond aux lots de maintenance évolutive des marchés initiaux.

c) L'action n° 3 Dotation globale de décentralisation (DGD)

Créée en loi de finances pour 2007, cette action du programme Concours spécifiques et administration comprend toutes les autres lignes de DGD destinées à compenser les charges globales des collectivités territoriales résultant d’un transfert, d’une création ou d’une extension de compétences qui sont versées soit à une commune ou à un groupement de communes, soit à un département, soit à une région.

ÉVOLUTION DE LA DGD (AUTRES COMPOSANTES INSCRITES SUR LE PROGRAMME N° 122)

(en millions d'euros)

Il s’agit :

– des crédits relatifs aux autorités organisatrices des transports urbains. Ils s'élèveront à 87,8 millions d'euros l'an prochain contre 87,9 millions d'euros en 2011 ;

– des crédits du concours « bibliothèques » visant à financer les bibliothèques municipales et départementales de prêt. Ils seront de 80,4 millions d'euros en 2012 comme en 2011 ;

– des crédits du concours « ports maritimes décentralisés » qui devraient s’élever à 48,7 millions d'euros contre 45,5 millions d'euros en 2011 ;

– des crédits du concours particulier en faveur des aérodromes, à hauteur de 4 millions d'euros contre 3,6 millions d’euros en 2011.

– des crédits pour le financement du transfert du domaine public fluvial, nouveau concours créé en 2012, qui a vocation à recevoir les crédits destinés à compenser aux collectivités territoriales et à leurs groupements les charges résultant du transfert, à leur demande, de la propriété et de la gestion de voies d’eau et de ports intérieurs ; ce concours comprendra les crédits, d'un montant égal à 30 490 euros, correspondant à la compensation due à la communauté de communes du pays de Phalsbourg à la suite du transfert de la « Vieille vallée éclusière ».

d) L’action n° 4 Dotations Outre-mer

Cette action regroupe les crédits de la dotation globale de fonctionnement versée par l’État aux provinces de Nouvelle-Calédonie ainsi que les crédits destinés à compenser les charges de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie qui résultent d’un transfert de compétences. Il s'agit de :

– la dotation globale de fonctionnement (DGF) des provinces de Nouvelle-Calédonie, qui atteindra l'an prochain 82,7 millions d’euros contre 82,5 millions d'euros en 2011 (en AE et CP) ;

– la dotation globale de compensation (DGC) versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés s’élèvera à 3,9 millions d’euros en AE et CP en 2012 contre 3,7 millions d'euros en 2011 ;

– la dotation globale de construction et d’équipement des collèges (DGCEC) en Nouvelle-Calédonie s’élèvera à 12,6 millions d’euros en AE et CP en 2012 contre 12,4 millions d'euros en 2011 ;

– la dotation globale de compensation (DGC) versée à la Polynésie française au titre des services et établissements publics transférés s’élèvera à 0,45 million d’euros en AE et CP en 2012 contre 0,33 million d’euros en 2011 ; en 2012, le montant des crédits a vocation à être abondé par de nouvelles mesures de compensation résultant de la poursuite du transfert des services de l’inspection du travail et du transfert des services des affaires maritimes ;

– la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires (DSCEES) versée à Mayotte s’élèvera en 2012 à 10,69 millions d’euros, en AE et CP, contre 10,2 millions d’euros en 2011.

5.– Un dispositif d’évaluation de la performance très réduit

Compte tenu de l'encadrement par la loi du montant et des modalités de paiement de la plupart des dotations qu'ils financent, les programmes n° 119, 120 et 121 sont dépourvus de volet « performances ».

a) Les indicateurs stratégiques de la mission

Depuis 2010, deux objectifs ont été définis pour l'ensemble de la mission, auxquels sont associés deux indicateurs stratégiques.

Le premier objectif Assurer la péréquation des ressources entre collectivités se prolonge par un indicateur agrégeant les montants consacrés à la péréquation verticale :

– communale (en pourcentage de la DGF des communes), avec un objectif de 23,5% (contre 24 % en 2010) ;

– départementale (en pourcentage de la DGF des départements), avec un objectif de 11,1 % ;

– régionale (en pourcentage de la DGF des régions), avec un objectif de 3,5 % (contre 3,2 % en 2010).

Comme l’avait souligné le précédent Rapporteur spécial dans son commentaire de la dernière loi de règlement, la seule part péréquatrice de la DGF ne permettant pas de rendre compte de la préréquation, qui met en œuvre d'autres mécanismes comme le fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (au niveau départemental) créé en 2011 ou le fonds de péréquation communale créé par l’article 58 du présent projet de loi de finances. Un autre indicateur est par conséquent inséré cette année ; il concerne la péréquation horizontale :

– communale, avec un objectif de 0,66% de la somme des potentiels financiers agrégés ;

– départementale, avec un objectif de 6,22 % de la somme des droits de mutation à titre onéreux.

Le second objectif Promouvoir les projets de développement local est assorti d'un indicateur basé sur le pourcentage de projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 20 et 35 % au titre de la DETR. Déjà, l'an dernier, le Rapporteur spécial avait manifesté son souci d'éviter le saupoudrage de ces dotations et d'assurer leur concentration.

La cible pour 2010 était fixée à 60 %, mais le résultat obtenu n'atteint que 54,4 %. Pour 2012, l’objectif est porté à 2012 ce qui paraît très ambitieux.

b) Le volet « performances » du programme n° 122

Parmi les programmes de la mission, seul Concours spécifiques et administration comporte des objectifs et des indicateurs de performance, mais ceux-ci ne concernent que l'action n° 2 relative aux dépenses de fonctionnement de la DGCL :

– un indicateur (1.1) relatif aux délais réels de parution des textes réglementaires, dont l’objectif est invariablement fixé à six mois ;

– un indicateur (2.1) sur le taux de réponses aux pouvoirs publics (Parlement, Cour des comptes, préfectures…) qui, faute d’être mieux délimité, est à peu près dépourvu de tout intérêt.

II.– LE COMPTE D’AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN 2012

Institué par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2006 n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales (ACT) dispose d’un régime juridique fixé par l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Celui-ci prévoit notamment qu’à l’exception de quelques cas particuliers, ces comptes de concours financiers qui « retracent les prêts et avances consentis par l’État » sont dotés de crédits limitatifs.

Il précise aussi que les prêts et avances, accordés pour une durée déterminée, sont assortis d’un taux d’intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance, sauf dérogation par décret en Conseil d’État.

Il prévoit enfin que toute échéance qui n’est pas honorée à la date prévue doit faire l’objet, selon la situation du débiteur :

– soit d’une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ;

– soit d’une décision de rééchelonnement faisant l’objet d’une publication au Journal officiel ;

– soit de la constatation d’une perte probable faisant l’objet d’une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l’exercice, les remboursements ultérieurement constatés étant portés en recettes au budget général.

Principal compte de concours financiers de l’État, ses crédits s’élèveront en 2012 à 90 237 millions d’euros contre 86 695 millions d’euros en 2011 (+ 4,1 %), et 64 842 millions d’euros en 2010 (+ 39,1 %).

Ce compte d’avances est composé de deux sections :

– la première section, correspondant au programme n° 832, retrace les avances de l’État aux collectivités territoriales, aux établissements publics et à la Nouvelle-Calédonie (A) ;

– la seconde section, correspondant au programme n° 833, retrace les avances sur les recettes fiscales revenant aux collectivités territoriales et à divers organismes (B).

A.– LES AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Le programme n° 832, qui retrace le versement et le remboursement des avances à certaines collectivités et établissements publics, est doté de 6 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement et en crédits de paiement en 2012, en baisse de 13,3 % par rapport aux années précédentes.

Placé sous la responsabilité du directeur général du Trésor et mis en œuvre dans le cadre d’une procédure partiellement déconcentrée, ce programme se compose de quatre actions qui permettent à l’État d’aider des collectivités et établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d’emprunter rapidement.

1.– Des crédits ouverts au titre de la première action

L’action n° 1 Avances de l’article 70 de la loi du 31 mars 1932 et de l’article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales, serait dotée en 2012 du même montant que l’année précédente à hauteur de 6 millions d’euros, soit 100 % des crédits du programme.

Cette action a pour but d’accorder des avances à des collectivités et à des établissements publics, afin qu’ils puissent faire face à des difficultés momentanées de trésorerie.

Les avances peuvent être accordées selon deux procédures d’octroi :

– une procédure déconcentrée permettant aux délégataires locaux d’accorder des avances aux communes et à leurs établissements publics dans la double limite du plafond annuel de 45 735 euros par communes ou établissement public d’une part, et, d’autre part, d’une autorisation globale de versement fixé pour chaque département ;

– une procédure centralisée concernant les avances supérieures à 45 735 euros accordées par le ministre chargé des finances et dont le solde total des crédits s’élève à 1,24 million d’euros en 2012.

En outre, une délégation de crédits est accordée annuellement, à leur demande, à chacun des cent deux préfets ainsi qu’aux deux hauts-commissaires de la République en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Concernant les deux exercices précédents, en dépit d'une ouverture annuelle de 6 millions d'euros par les lois de finances initiales, aucune avance n'a été octroyée sur cette première action.

2.– Une absence d’ouverture de crédit au titre des actions spécifiques à l’outre-mer

a) L’action n° 2 de l’article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l’article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales

L’action n° 2 a pour objet de permettre au ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie d’accorder des avances aux collectivités et établissements d’outre-mer qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme.

Si cette action était dotée en 2011 de 800 000 euros, aucun crédit n’est en revanche ouvert en 2012 au titre de celle-ci.

En réalité, on observe qu’aucune avance n’a été accordée à ce titre depuis plusieurs années.

En effet, ces avances, qui doivent être remboursées sur le produit de l’emprunt réalisé et portent intérêt au taux de cet emprunt, sont devenues peu attractives depuis quelques années, par suite de la baisse des taux d’intérêt du marché, auquel les collectivités ont largement accès. La dernière avance accordée au titre de l’action n° 2 remonte à 1996 et le remboursement définitif a été réalisé en décembre 1998.

Les difficultés récentes des collectivités territoriales à se refinancer sur le marché posent la question d’un nouvel intérêt pour ces avances, pourtant non créditées en 2012.

b) L’action n° 3 de l’article 34 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953

Cette action permet d’accorder des avances sur recettes budgétaires à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna lorsqu’elles sont confrontées à des difficultés de trésorerie liées à une différence de rythme entre le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses.

Comme pour les deux années précédentes, aucun crédit n’est ouvert en 2012 au titre de cette action.

c) L’action n° 4 Avances à la Nouvelle-Calédonie, au titre de la fiscalité du nickel

Cette action retraçait les crédits liés au remboursement de la somme de 289,65 millions d’euros dont la Nouvelle-Calédonie était débitrice depuis 1990.

En effet, en application des protocoles signés les 21 juillet 1975 et 29 juin 1984 entre l’État et le territoire, il avait été institué une caisse de stabilisation des recettes fiscales du territoire provenant de la métallurgie des minerais de nickel.

Par ce mécanisme, en échange de sa garantie apportée au territoire d’un niveau de recettes fiscales au moins égal à celui qui aurait été perçu dans le cadre du régime fiscal applicable au cours de l’année 1974, l’État devait percevoir les produits fiscaux excédentaires résultants de la réforme fiscale mise en place en 1975. Les versements au profit du territoire étaient ainsi opérés sous forme d’avances remboursables sous condition pendant la durée du dispositif.

Le montant des remboursements enregistrés en 1989, seule année où les produits fiscaux se sont révélés excédentaires, n’a pas permis de couvrir le montant cumulé des avances accordées depuis 1975 qui s’élève à 289,65 millions d’euros.

À titre prudentiel, la créance a fait l’objet d’une dépréciation dans les comptes de l’État, suite à une observation d’audit formulée par la Cour des comptes dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l’État.

Cette créance a été apurée en 2011, de telle sorte que les crédits de l’action 4, au même titre que l’action précédente, sont ramenés à zéro.

B.– LES AVANCES SUR LE MONTANT DES IMPOSITIONS LOCALES

Le programme 883 serait doté en 2012 de 90 237 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, contre 86 688 millions d’euros en 2011 (+ 4,1 %).

Il est constitué de deux actions consacrées respectivement aux Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes (84,31 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) et aux Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (5,93 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement).

Ce programme retrace l’avance faite mensuellement par l’État aux collectivités territoriales sur le montant d’environ 80 % de leurs impositions prévues par le budget de l’année en cours de la collectivité au titre de l’article 34 de la loi n° 77-574 du 7 juin 1977.

Les taxes concernées étaient d’une part celles énumérées par l’article 1644-I-1 du code général des impôts, notamment la taxe d’habitation, les taxes foncières et la taxe professionnelle, et, d’autre part, la part de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectée à chaque département au titre de la compensation financière accordée en compensation du revenu de solidarité active (RSA) depuis le 1^er juin 2009.

Compte tenu de la réforme de la taxe professionnelle par le projet de loi de finances pour 2010, les impositions nouvelles depuis 2011 par ce programme. Il s’agit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la cotisation foncière des entreprises (CFE), l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises.

Enfin, à compter de 2012, ce programme garantira au département de Mayotte le versement mensuel de la part TIPP qui lui est affectée en compensation de la mise en place du RSA à compter du 1^er janvier 2012.

Au titre de l’exercice précédent, ce programme a enregistré une consommation de 56,8 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour des ouvertures de 59,9 millions d'euros. Au regard du solde largement excédentaire de plus de 10,2 millions d'euros, le Rapporteur spécial avait appelé à une clarification des relations de l'État avec les collectivités territoriales et à une plus grande adéquation entre le niveau des prélèvements et celui des dépenses.

1.– Des crédits ajustés du montant des nouvelles impositions

a) L’action n° 1 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissement et divers organismes

Par le moyen de cette action, l’État garantit aux collectivités territoriales des recettes budgétaires régulières correspondant aux versements des douzièmes mensuels relatifs aux impôts locaux votés.

Les crédits de cette action sont ajustés du montant des nouvelles impositions transitant par le programme depuis 2011, citées ci-dessus.

En outre, la part des crédits correspondants aux remboursements et dégrèvements se trouve justifiée au programme du budget général intitulé : « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ».

b) L’action n° 2 Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Le transfert de la gestion et du paiement du revenu minimum d’insertion (RMI) prévu par l’article 59 de la loi de finances pour 2004, et à compter du 1^er juin 2009, du revenu de solidarité active (RSA) donne lieu à un droit à compensation au profit des départements financé par cette action. Ce droit à compensation pérenne s’établit en 2012 à 5 826 millions d’euros.

Aussi, cette action finance des versements non pérennes correspondants à des ajustements des droits à compensation RSA versés au titre des années 2009 à 2010 à hauteur de 92 millions d’euros.

Par ailleurs, à compter de 2012, les crédits de cette action sont ajustés du montant de la compensation versée au département de Mayotte au titre de la mise en place du RSA sur son territoire. Celle-ci s’établit en 2012 à 11 millions d’euros.

Au total, le montant de TIPP transféré aux départements au titre de la compétence RMI/RSA transitant par ce compte d’avance s’élève à 5 929 millions d’euros.

2.– Une performance en léger tassement

Le programme n° 833 est doté d'indicateurs de performance, basés sur les délais de versement aux collectivités territoriales des impôts collectés et la réduction des écarts entre le montant de la somme versée et celui du rôle fiscal. Si le dernier indicateur dépasse la cible fixée par la prévision 2012, les deux autres démontrent un léger tassement des délais par rapport à l'exercice précédent.

Du point de vue de la performance, le programme 833 poursuit trois objectifs associés à trois indicateurs :

– Objectifs n° 1 : Mettre les avances sur contributions directes locales à disposition des collectivités territoriales à une date certaine ;

Sur l’indicateur 1.1 : Pourcentage des opérations de versement réalisées par le comptable à la date prévue, la réalisation est de 99,50 % en 2010 et de 99,58 % en 2009. La prévision 2011 est fixée à 100 %.

– Objectifs n° 2 : Mettre les avances sur TIPP à disposition des départements à une date certaine ;

Sur l’indicateur 2.1 : Pourcentage des opérations de versement réalisées par le comptable à la date prévue, la réalisation est de 97,77 % en 2010 contre 98,35 % en 2009. La prévision 2011 devrait être de 100 %.

– Objectifs n° 3 : Assurer aux collectivités une recette certaine correspondant à la totalité des taxes et impositions directes locales émises au titre d’une année donnée ainsi que les reversements des produits d’impôts auto-liquidés ;

Sur l’indicateur 3.1 : Écart entre le montant des avances versées par l’État aux collectivités et le montant des émissions sur rôles, ainsi que les reversements des produits d’impôts auto-liquidés, le montant est de 7,92 millions d’euros en 2010 et de 126,81 millions l’année passée. La prévision 2011 représente plus du double de l’écart enregistré en 2010 à hauteur de 16,17 millions d’euros.

Concernant le dernier indicateur, le Rapporteur spécial s’est interrogé sur l’absence de visibilité des prévisions faites pour 2011. En effet, alors que le montant de l’écart est 7,92 millions d’euros en 2010, celui-ci devrait plus que doubler en 2011.

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COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE
DU 26 OCTOBRE À 2011 À 9 HEURES

(Application de l’article 120, alinéa 2, du Règlement)

M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur le ministre chargé des collectivités territoriales, le président de la commission des lois, M. Jean-Luc Warsmann, et moi-même sommes heureux de vous accueillir.

Nous sommes réunis en commission élargie pour vous entendre présenter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »pour 2012. Comme vous le savez, la procédure de la commission élargie est destinée à permettre, entre le Gouvernement et les députés, des échanges aussi vivants que possible. Elle fait cette année l’objet d’une nouvelle organisation, résultant des conclusions du groupe de travail présidé par le président de l’Assemblée nationale. Pour la discussion de la présente mission, un temps global de trois heures a été fixé, les rapporteurs et les porte-parole des groupes disposant chacun de cinq minutes cependant que les autres auteurs de questions devront se limiter à deux minutes.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le ministre, je suis très heureux de vous souhaiter la bienvenue au nom de la Commission des lois, avec laquelle vous avez noué d’excellentes relations de travail. Notre Commission est particulièrement attentive aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », en raison de la situation extrêmement tendue des finances publiques et des difficultés éprouvées par les collectivités locales pour accéder au crédit.

Au cours des derniers mois, la Commission des lois a travaillé à deux sujets d’une grande actualité. Le premier est bien sûr la recherche d’économies – nous souhaitons parvenir enfin à limiter les doublons, ces services développés concurremment par plusieurs collectivités territoriales et qui sont financés par les mêmes contribuables – et la lutte contre des dépenses dont l’utilité ne convainc pas entièrement. Dans le rapport intitulé « Finances publiques : La France au pied du mur » qu’elle a publié en 2009, la Commission s’est ainsi intéressée aux dépenses de communication.

Elle est d’autre part très soucieuse de simplifier le droit. La complexité des normes coûte très cher aux collectivités territoriales. Nous sommes déjà parvenus à en alléger ou supprimer quelques-unes. Je rends hommage au travail approfondi de la Commission consultative d'évaluation des normes, présidée par Alain Lambert, et je salue l’engagement de notre rapporteur des lois de simplification du droit, Étienne Blanc, et de Pierre Morel-A-L'Huissier, qui vient d'être chargé d’une mission sur la simplification de normes qui pèsent parfois jusqu’à la caricature sur les territoires ruraux.

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Le projet de loi de finances est marqué par un effort sans précédent de maîtrise des dépenses publiques, afin de ramener le déficit budgétaire de l'État à 4,5 % du PIB en 2012 – sachant que le taux de croissance prévu peut être revu à la baisse. Cet objectif oblige tous les acteurs publics à prendre part à l’effort, et les collectivités territoriales sont invitées à y contribuer pour 200 millions d'euros.

L'effort de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) continuera toutefois de progresser. La répartition des dotations de péréquation s’effectuera à partir de la nouvelle définition du potentiel financier, qui tient compte des ressources fiscales des collectivités territoriales telles qu’elles se présentent après la suppression de la taxe professionnelle. Afin d'éviter des variations trop brutales dans les attributions de ces dotations, j'ai souhaité que la loi de finances intègre des systèmes de garantie pour les différentes dotations de péréquation communales et intercommunales. Ainsi, la durée des garanties de sortie pour la dotation de solidarité urbaine (DSU), pour les premières fractions de la dotation de solidarité rurale (DSR) et pour la dotation nationale de péréquation (DNP) est portée à trois ans pour les communes qui cessent d'y être éligibles. En outre, les variations de DNP et de DSR ne pourront être inférieures à 90 % ni supérieures à 120 % du montant perçu l'année précédente. Comme vous le savez, les communes éligibles à la DSU bénéficient déjà d'une garantie de non-baisse.

La répartition doit enfin tenir compte de l'augmentation de la population et, surtout, de la couverture et de la rationalisation en cours de la carte intercommunale.

Le développement de la dotation d'intercommunalité a été provisionné à hauteur de 90 millions d’euros. Là encore, j'ai souhaité introduire des éléments de stabilisation : la dotation d'intercommunalité d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) qui ne change pas de catégorie ne pourra évoluer que dans les limites d’une fourchette comprise entre 90 % et 120 % du montant perçu l'année précédente.

La DSU devrait progresser d'au moins 60 millions d’euros l'an prochain, soit de 4,6 %. La progression de la DSR sera également de 4,6 %, soit de 39 millions d’euros. Le total des dotations de péréquation communale devrait donc dépasser trois milliards d'euros.

Ces augmentations, auxquelles s'ajouteront celle de la dotation de base, qui est fonction de la croissance démographique, et de la dotation d'intercommunalité, seront financées par trois types d'ajustement : un nouvel écrêtement du complément de garantie des communes, qui variera comme l'an dernier en fonction du potentiel fiscal, pour 140 millions d’euros ; l’écrêtement de la dotation de compensation et de la compensation « part salaires » de la dotation forfaitaire des communes, pour 100 millions ; une baisse des variables d'ajustement.

Toutes les communes dont le potentiel fiscal est inférieur à 0,9 fois celui de leur strate démographique verront leur complément de garantie maintenu. Pour les autres, il sera écrêté dans la limite de 6 %.

J'ai souhaité que le Comité des finances locales puisse pourvoir à d'autres équilibres. En particulier si, comme l'an dernier, la provision inscrite pour la dotation d'intercommunalité n'est pas entièrement consommée, il pourra réduire les prélèvements effectués sur le complément de garantie.

La péréquation horizontale connaîtra un développement sans précédent. Le fonds de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) redistribuera, dès l'an prochain, 250 millions d’euros ; au terme d’une montée en charge progressive, ce montant atteindra un milliard d'euros en 2015. Le prélèvement sera fait sur la base d'un potentiel financier agrégé – il intégrera toutes les ressources communales et intercommunales du territoire considéré – et élargi : il intégrera quelques recettes fiscales supplémentaires.

Pour plus d’équité, il se fera par strates. Ainsi, les petites communes ou intercommunalités bénéficieront davantage de ces moyens que les grandes. J’ajoute que ne pas procéder par strates aurait pour conséquence que de très fortes contributions seraient demandées aux grands collectivités, ce qui entraînerait le risque d’une remise en cause du dispositif lui-même.

M. Bernard Carayon, rapporteur spécial de la Commission des finances pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et pour le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ». La mission « Relations avec les collectivités territoriales » du budget général ne retrace qu'une petite partie des concours consentis par l'État à ces dernières. Empruntant des canaux multiples, l'effort total est supérieur à 50 milliards d'euros par an, soit 2,5 % du produit intérieur brut, et contribue au financement de l'ensemble des collectivités territoriales.

Même corrigée des effets des transferts de compétences, la dépense locale – 228,5 milliards d'euros, soit 20 % des dépenses d'administration publique – pèse sur les comptes publics et son évolution, sur les trente dernières années, a été plus rapide que celle du taux de croissance de notre économie.

Ce dynamisme de la dépense locale, dans le contexte de crise aiguë de la dette européenne, justifie que les collectivités territoriales soient associées à l'effort de maîtrise des dépenses de l'État engagé par le Président de la République et le Gouvernement depuis le début de la législature. C'est pourquoi le Parlement a décidé, à compter du budget triennal 2011-2013, la stabilisation en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités locales, hors fonds de compensation de la TVA et hors compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Cette décision donne suite à l'une des propositions avancées par Gilles Carrez et Michel Thénault dans leur rapport de 2010 sur la dépense locale. Ils faisaient valoir que la stabilisation du montant des concours de l'État aux collectivités se justifierait non seulement par la nécessité de maîtriser les dépenses de l'État mais aussi par l'effet inflationniste du niveau des recettes sur les dépenses.

Étant donné ce gel en valeur des concours de l'État, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » connaissent une évolution excessivement contrainte, qui se combine avec la nature particulière des dotations financées. Définis par la loi, les critères d'éligibilité et d'indexation de ces dotations ne laissent aucune marge de manœuvre aux gestionnaires des programmes. Il n’est donc pas surprenant que les crédits de la mission soient presque intégralement reconduits en 2012. Ils s'élèveraient ainsi à 2 556 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 2 515 millions d'euros en crédits de paiement.

La répartition entre les quatre programmes de la mission est relativement déséquilibrée : les programmes 119, 120 et 121, qui retracent les dotations versées aux différents échelons locaux concentrent 2,22 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,18 milliards d'euros en crédits de paiement. Le programme 122, hétérogène, agrège d'une part des crédits versés à diverses collectivités au titre de la dotation générale de décentralisation ou d'aides exceptionnelles, pour 334 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, et, d'autre part, les crédits finançant certaines dépenses de support de la direction générale des collectivités locales, à hauteur de 1,9 million d'euros.

On voit que, pour ces crédits, l'essentiel réside dans l'analyse du contexte macroéconomique et fiscal dans lequel évolueront en 2012 les concours aux collectivités territoriales. Gageons que nos collectivités sauront prendre leur part dans l'effort de redressement des finances publiques.

J’ai, monsieur le ministre, trois questions à vous poser.

Île-de-France exceptée, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, dont seul le volet « communes défavorisées » a été maintenu en 2011 pour un montant de 449,7 millions d'euros, constituent l'unique mécanisme de péréquation horizontal communal en vigueur. Quel sera leur avenir à mesure que montera en charge le fonds de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) créé par l'article 58 du présent projet ?

Les bases du FPIC avaient été jetées l'an dernier par l'article 125 de la loi de finances. Il était prévu que l'EPCI reverse au moins 50 % des sommes distribuées par le fonds à ses communes membres et que le montant de ces reversements puisse être déterminé à la majorité qualifiée, selon des critères librement fixés. En dépit de quelques imprécisions, ce dispositif avait le mérite d'encourager la négociation au niveau local plutôt que de s'en remettre à une répartition strictement proportionnelle déterminée par la loi. Le Gouvernement accepterait-il d’assouplir ce dispositif afin d’encourager la conclusion d'accords locaux, au sein des EPCI, pour organiser la redistribution entre communes membres ?

L'Assemblée nationale a créé au mois de juin une Commission d'enquête sur les emprunts dits toxiques souscrits par les collectivités locales. Le Gouvernement estimait à l'époque à 7 milliards d'euros l'encours de produits structurés toxiques ; selon la Cour des comptes, il serait plutôt compris entre 10 et 12 milliards d'euros. Pour une estimation plus précise de cet encours, un recensement paraît indispensable. L'obligation de présenter, à compter de 2011, en annexe des documents budgétaires, la structure de la dette de chaque collectivité locale suivant la classification retenue dans la charte de bonne conduite a été prévue par circulaire ; elle fournit désormais le cadre qui faisait jusqu'ici défaut pour réaliser un suivi statistique. Vos services ont-ils lancé un recensement en exploitant ces annexes comptables ? Quand les données seront-elles disponibles ? Quels sont les premiers éléments à votre disposition ?

M. Manuel Aeschlimann, rapporteur pour avis de la Commission des lois. La France s'est engagée depuis deux ans dans une politique de consolidation budgétaire visant à redresser les finances publiques. Pour la seconde année consécutive, les collectivités territoriales vont participer à cet effort en voyant les transferts consentis par l'État en leur faveur stabilisé au niveau atteint en 2010. Elles seront donc doublement touchées par la crise : par la baisse en volume de leur dotation et par les risques de raréfaction du crédit nécessaire à leurs investissements. Mais elles seront aussi plus solidaires, grâce à un développement de la péréquation.

Le gel triennal des transferts de l'Etat prévu par la loi de programmation des finances publiques ne s'applique pas qu'aux seuls 2,56 milliards que représentent les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » : les autres concours de l'État seront de même strictement reconduits par rapport à l'année précédente.

À l'occasion de l'examen des recettes en séance publique, vendredi dernier, un effort supplémentaire de 200 millions a été voté par notre assemblée afin de permettre au budget d'atteindre les objectifs de redressement fixés par la loi de programmation des finances publiques de 2010. L'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales sera donc en très légère baisse nominale mais en baisse nette en valeur réelle, à proportion de l'inflation prévue en 2012, soit 1,7 %.

Monsieur le ministre, les collectivités devront donc consentir un effort supplémentaire de 200 millions d'euros, afin que les finances publiques puissent suivre le chemin du retour à l'équilibre qui a été tracé. Pouvez-vous leur garantir une clause de « retour à meilleure fortune », notamment si le produit des amendes, majoré en août et amélioré par le passage au procès-verbal électronique, est supérieur aux prévisions ?

Par ailleurs, la crise bancaire a profondément affecté le financement des collectivités territoriales, dont beaucoup, on le sait, ont souscrit des emprunts structurés pouvant se révéler à terme toxiques. Quelles mesures le Gouvernement pourrait-il prendre en faveur de celles qui sont le plus en difficulté ?

Outre cela, les collectivités territoriales connaissent des difficultés de financement de leurs investissements. La Caisse des dépôts vient de débloquer une enveloppe d'urgence de 3 milliards d'euros, mais les spécialistes estiment à 7 milliards d'euros les besoins non satisfaits. Face au risque de contraction du crédit, que compte faire le Gouvernement ?

Grâce à ce projet de budget pour 2012, les collectivités territoriales seront solidaires, à un double titre : vis-à-vis des autres acteurs publics, en se voyant appliquer le même effort budgétaire ; entre elles, au bénéfice des collectivités les plus fragiles, par péréquation. Mais l'efficacité péréquatrice des dotations de l'État déclinant depuis le début des années 2000, le projet de loi de finances prévoit le passage d'une péréquation essentiellement verticale, c'est-à-dire assurée par l'État, à une péréquation horizontale généralisée qui amènera les collectivités les plus riches à soutenir les collectivités les plus pauvres. Est ainsi instauré un fonds de péréquation des recettes intercommunales et communales de 250 millions d'euros. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous assurer que les montants alloués à la péréquation ne seront pas touchés par les mesures d'économies supplémentaires, de manière que les collectivités les plus en difficulté ne supportent pas le plus gros de l'effort supplémentaire demandé ?

Face à la crise, les collectivités territoriales ont fait preuve d'une très grande prudence, dans un effort de maîtrise de leurs finances. Cependant, la « maladie de la norme » et ses conséquences financières continuent de grever les budgets locaux. Pourriez-vous préciser comment le Gouvernement associera le Parlement, et en particulier notre Commission des lois, à ce chantier ? Compte-t-il inscrire la proposition de loi déposée par M. Éric Doligé à l'ordre du jour du Sénat ?

Dans un contexte de redressement des finances publiques, le projet de budget qui nous est soumis permettra, au prix d'un effort important des collectivités territoriales, de reconduire en 2012 l'essentiel des concours financiers accordés par l'État, tout en jetant les bases d'un nouvelle entraide entre nos territoires. C'est pourquoi j'inviterai tout à l’heure la Commission des lois à adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour 2012.

M. le président Jérôme Cahuzac. La parole est aux porte-parole des groupes.

M. Charles de La Verpillière. Le projet de budget des collectivités territoriales a été élaboré dans un contexte particulier. Outre que la crise appelle un effort de maîtrise de la dépense publique et que cette obligation s’impose aussi à elles, nous allons entrer dans la troisième année d’application de la réforme des collectivités territoriales et de la réforme de la taxe professionnelle. Cette dernière a suscité bien des rumeurs dont les collectivités se sont inquiétées, souvent à tort ; aussi est-il bon de montrer, par ce projet de budget, qu’il existe une cohérence dans les choix.

Dans ce contexte, la stabilisation en valeur des concours financiers de l'État aux collectivités locales, décidée à la suite de la conférence sur le déficit de 2010, nous paraît cohérente. Elle s’applique à une enveloppe normée de 50,6 milliards d’euros au sein de laquelle la DGF est elle-même sanctuarisée.

On notera que, même stabilisé, le projet de budget permet des évolutions positives. Ainsi la « clause de revoyure » prévue pour l’évaluation de la dépense de RSA supportée par les départements permettra de réévaluer de 43,3 millions d’euros, de manière pérenne, la compensation qui leur est versée à ce titre. À cela s’ajoutera une mesure ponctuelle : le versement de 54,9 millions d’euros au titre de la compensation de la dépense de RSA pour les années 2009 à 2011.

D’autre part, le Gouvernement reconduit pour la sixième année consécutive le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, doté de 500 millions d’euros. Depuis sa création, un effort cumulé de 3,5 milliards d’euros aura donc été fait, au-delà du droit à compensation du RMI.

Enfin, le Gouvernement accroît son effort en faveur des territoires les plus fragiles par le biais de la DSU et de la DSR, et il renforce la péréquation horizontale.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera les crédits de cette mission.

M. Olivier Dussopt. L’examen des crédits des collectivités territoriales a lieu en effet dans un contexte particulier. Il vient après le débat de la semaine dernière sur le projet relatif à la banque Dexia, projet qui ne laisse pas d’inquiéter les élus locaux car ils perdent, ou peuvent craindre de perdre, un interlocuteur privilégié. Le moment est également celui où l’on peut redouter que les accords de Bâle III ne restreignent l’accès des collectivités au crédit. Cet examen intervient, enfin, dans une situation économique et financière qui contraint aujourd’hui même à un sommet européen dont nul n’est en mesure de prévoir l’issue.

Dans ce contexte, le projet de budget que vous nous présentez nous paraît inadapté. Vous reconduisez pour une année supplémentaire le gel des dotations ; ce gel de quelque 50 milliards aura de graves conséquences sur le pouvoir d’agir et d’investir des collectivités. Même en se fondant sur les prévisions de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) en matière d’inflation, plus optimistes que celles du rapporteur pour avis, et donc en retenant un taux de 1,2 %, on se rend compte que par ce gel vous privez les collectivités de près de 500 millions en euros constants par rapport à l’année dernière. Comme s’ajoutent à cela l’évolution des exonérations de compensation – qui prive les collectivités de plus de 220 millions d’euros – et le fait qu’au titre des missions nouvelles la DGF n’augmente que de 64 millions d’euros – soit 0,2 %, un taux inférieur à l’inflation –, la perte cumulée de pouvoir d’agir des collectivités est au total, sur une base d’inflation optimiste donc, de plus de 720 millions d’euros ; notre collègue Jean-Pierre Balligand a eu l’occasion de le souligner.

En diminuant de la sorte les ressources des collectivités, vous réduisez leur capacité d’épargne et donc d’investissement. Pourtant, dans la situation économique que nous connaissons, leur rôle d’investisseur devrait être encouragé, comme cela avait été fait par le versement anticipé du FCTVA, et non bridé par le gel des dotations.

Le deuxième point que je souhaite aborder – avant, sans doute, plusieurs de mes collègues – est la péréquation. D’une part, le montant des crédits qui y sont consacrés ne nous paraît pas encore suffisant. D’autre part, on est fondé à s’interroger sur la montée en puissance du dispositif. Enfin, le système de strates que vous proposez ne convient pas à certaines collectivités, en particulier aux petites villes centres de quelques dizaines de milliers d’habitants, puisque le potentiel fiscal qui sert de référence n’est pas du tout le même selon qu’une commune compte moins de 10 000 ou 20 000 habitants ou plus de 200 000 habitants. À cause de la distorsion qui en résulte, ces collectivités risquent d’être doublement pénalisées : celles qui tiraient des recettes importantes et dynamiques de la taxe professionnelle et de l’industrie perdront cet avantage sans que la péréquation leur assure une compensation suffisante. Jean-Pierre Balligand y reviendra certainement.

En outre, comme le montrent plusieurs amendements – mais ce n’est pas une critique –, dans ce domaine, on progresse par tâtonnements, les situations sont complexes et les cas particuliers plus nombreux qu’on ne l’imagine. Je songe notamment au cas des collectivités dont le tissu économique est très industriel. Dès lors, l’incertitude demeure quant à la situation bancaire des collectivités au cours des années à venir, quant au devenir de leurs emprunts toxiques et quant au dynamisme de leurs ressources, donc quant à leur capacité à investir.

Chaque année, nous entendons dire que les collectivités doivent prendre part à l’effort de redressement des comptes publics. Cette année comme les précédentes, nous répondons qu’elles assurent plus de 70 % de l’investissement public, qu’elles sont responsables de moins de 9 % de la dette publique totale et que cette dette est gagée sur des immobilisations puisqu’à la différence de l’État, elles ne peuvent pas emprunter pour financer leur fonctionnement. Elles devraient donc être considérées comme des partenaires de la relance économique plutôt que comme les boucs émissaires de la crise de la dette.

Pour toutes ces raisons, le groupe SRC ne votera pas les crédits de cette mission.

M. Michel Hunault. Les deux rapporteurs ont évoqué le problème de l’accès au crédit des collectivités locales, partenaires indispensables à l’investissement public, surtout en période de récession économique. Pour l’heure, la Caisse des dépôts a formulé plusieurs propositions sous l’égide de l’État afin de leur venir en aide, mais il me paraît indispensable de créer une banque des collectivités locales.

M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur le ministre, avant de vous redonner la parole pour répondre aux questions, j’aimerais vous interroger à mon tour sur deux points.

Premièrement, notre Assemblée a voté la semaine dernière une économie supplémentaire d’un milliard d’euros, à laquelle contribueront les collectivités locales, pour 200 millions d’euros, et les opérateurs, par un écrêtement général des taxes qui leur sont affectées. L’application de cette dernière mesure au Centre national du cinéma devait rapporter 70 millions d’euros. Or le Président de la République a déclaré lundi qu’il « n’assum[ait] pas » cette décision, et le CNC s’est réjoui de ce qu’il considère comme un arbitrage du chef de l’État l’exonérant de l’effort général. Pouvez-vous nous assurer, monsieur le ministre, que le manque à gagner qui en résultera n’aura pas à être compensé par les collectivités locales ?

Deuxièmement, un moratoire sur les normes a été décidé par la Présidence de la République et a fait l’objet d’une circulaire du Premier ministre. Pourtant, depuis cette circulaire, à nombre de sessions égal, la Commission consultative d’évaluation des normes, présidée par notre ancien collègue Alain Lambert, a examiné en moyenne 14,6 dossiers par session, contre 14,3 auparavant. Comment comptez-vous faire appliquer la décision présidentielle et l’instruction du Premier ministre afin que le flux de normes ralentisse, à défaut de se tarir ?

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Je ne reviens pas sur le cadre général, défini par les deux rapporteurs. Le jour est bien choisi pour le rappeler, un effort général s’impose si nous ne voulons pas compromettre davantage l’équilibre budgétaire de notre pays et de toute la zone euro.

M. le rapporteur spécial m’a interrogé sur l’articulation entre les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et les nouveaux outils de la péréquation.

Une remarque générale, d’abord : on s’est interrogé sur l’éventualité d’une minoration, voire d’un abandon progressif de la péréquation verticale au profit de la péréquation horizontale. Rappelons quelques chiffres. La péréquation verticale qui profite au bloc communal représente plus de 3 milliards d’euros, alors que la nouvelle péréquation horizontale entre communes et intercommunalités ne dépassera pas 250 millions d’euros cette année. Même lorsqu’elle aura augmenté pour atteindre un milliard d’euros en 2015, le rapport sera encore de 1 à 3. La péréquation horizontale ne se développe donc pas au détriment de la péréquation verticale, qui demeure et qui continue de progresser.

Jusqu’à cette année, fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) mis à part, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) étaient le seul dispositif de péréquation horizontale au niveau communal. Ils procédaient à deux types de reversements : les reversements aux communes dites concernées par les établissements exceptionnels, qui ont été pris en compte dans la compensation de la taxe professionnelle ; les reversements aux communes dites défavorisées, les seuls dont ils s’occupent désormais. Les FDPTP sont dorénavant alimentés par un prélèvement sur les recettes de l’État à hauteur de 416 millions d’euros. Enfin, ces fonds sont très inégaux : outre que quatre départements n’en ont pas, les dotations varient, dans les autres, de 58 000 à quelque 30 millions d’euros !

Tout cela doit nous inciter à réfléchir à l’avenir des FDPTP au moment où le fonds de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) se développe. Comment articuler ces différents fonds de manière à accroître la péréquation – puisque tel est bien l’objectif, comme en attestent plusieurs de vos interventions – sans handicaper les donateurs ?

Votre deuxième question, monsieur le rapporteur spécial, concernait l’assouplissement du dispositif de redistribution des financements des EPCI entre les communes membres. Aux termes de la loi de finances pour 2011, le fonds de péréquation devait procéder au versement auprès des EPCI, eux-mêmes tenus de reverser ensuite aux communes membres au moins 50 % des sommes perçues selon des modalités que ces communes devaient approuver à la majorité qualifiée des deux tiers. L’article 58 du projet de loi de finances pour 2012 s’écarte de ce dispositif : le produit du FPIC revenant à un EPCI éligible est réparti entre celui-ci et ses communes membres au prorata de leurs ressources fiscales.

Cela étant, un EPCI et ses communes membres peuvent décider à la majorité qualifiée de répartir ce produit entre eux en fonction du coefficient d’intégration fiscale ; une fois déterminé le montant revenant à l’EPCI, le montant attribué aux communes est réparti entre elles au prorata de leurs ressources fiscales. En outre, un EPCI et ses communes membres peuvent décider à l’unanimité d’opter pour d’autres formes de reversement. La règle de l’unanimité est indispensable pour éviter que les ressources d’une commune ne soient partiellement amputées par un accord conclu contre son gré au niveau local. Une commune dont les ressources étaient particulièrement élevées, et sont désormais compensées, ne doit pas être dépouillée par les autres sans pouvoir faire valoir ses intérêts.

La troisième question posée par le rapporteur spécial portait sur l’accès au crédit et sur les emprunts toxiques. Je m’attarderai quelque peu sur ces points dans la mesure où ils ont fait l’objet de plusieurs interventions.

En ce qui concerne les emprunts toxiques, nous avons souhaité enrichir les annexes comptables des budgets des collectivités locales d’informations plus complètes sur la structure de leur endettement. En effet, la transparence financière ne peut que contribuer à résoudre ce problème complexe. J’y reviendrai plus en détail lors de mon audition par la Commission d’enquête de l’Assemblée – dont je salue le président –, audition qui aura lieu très prochainement.

Pour obtenir ces précisions, j’ai demandé aux préfets de recenser précisément les informations dont ils disposaient sur le sujet. Les préfectures doivent donc communiquer à la direction générale des collectivités locales (DGCL) un recensement des collectivités dont l’encours de dette inclut des produits dont le risque est classé au-delà de 4 ou de D par la charte de bonne conduite. Elles doivent en outre transmettre une copie de la nouvelle annexe permettant de classer cet encours en fonction de la typologie retenue par la charte.

Grâce à ce recensement, nous disposerons fin novembre de premiers éléments sur la composition de l’encours de la dette de chaque collectivité. D’autre part, nous pourrons identifier les collectivités ayant des lignes de crédit classées de 4 à 6 et de D à F dans la typologie Gissler. Cette dernière consolidation par les services préfectoraux et par la DGCL prendra plus de temps, mais elle permettra une intervention ciblée sur les collectivités les plus touchées. Cela étant, le recensement demeurera imparfait car les services constatent que les collectivités n’ont pas toujours fourni ou correctement rempli les annexes.

En outre, conformément à l’article 5 du projet de loi de finances rectificative adopté par la CMP, mes services établiront, à partir de ces données et des compléments que pourront leur apporter les documents budgétaires pour 2012, un rapport recensant les emprunts structurés contractés par les collectivités territoriales auprès des établissements de crédit, rapport qui sera remis au Parlement au plus tard le 1^er juin 2012.

Enfin, compte tenu des difficultés rencontrées par certaines collectivités ayant souscrit de ces emprunts, j’ai demandé à Mme la ministre du budget le concours de ses services afin que le réseau local de la direction générale des finances publiques recense les produits hors charte Gissler indexés sur le franc suisse.

Vous le savez bien, nous n’en avons pas fini avec ce dossier, car les informations dont nous disposons sont encore insuffisantes. Jusqu’à présent, d’après les renseignements qui nous ont été fournis, nous avons évalué à quelque 7 milliards d’euros le montant des emprunts toxiques, mais la Cour des comptes parle quant à elle de 12 milliards. Nous attendons donc de ces recensements des informations complémentaires.

Voilà pour les mesures destinées à assurer l’avenir, mais que faire aujourd’hui ? La Commission d’enquête y réfléchit. Pour l’heure, nous avons décidé de prolonger la mission de l’inspecteur général Éric Gissler et nous suivons le dossier de près. À mon sens, il est difficile de définir une position générale : nous devons étudier au cas par cas la situation des collectivités les plus touchées.

Je songe à une collectivité importante dont le cas m’a été soumis récemment et dont l’encours de dette s’élève à 800 millions d’euros, dont 20 millions environ résultant d’un emprunt dit toxique. Celui-ci a été contracté de manière parfaitement calculée. En effet, au moment de sa souscription, il faisait gagner à cette collectivité environ 1 % par an par rapport à un emprunt non structuré, si bien qu’au bout de dix ans, même en cas d’évolution importante du taux, la situation devait être avantageuse ou, du moins, équilibrée. Aujourd’hui, deux tiers de l’encours résultent d’emprunts à taux fixe, un tiers d’emprunts à taux variable et 20 millions d’euros, je l’ai dit, d’un emprunt structuré ; au total, le taux moyen de remboursement est de 3,09 %. Étant donné cette répartition de sa dette, cette collectivité peut faire le nécessaire pour sortir le moment venu de l’emprunt structuré.

Il n’en va naturellement pas de même des collectivités de petite taille dont la dette résulte pour une part importante d’emprunts structurés, ni des collectivités plus grandes qui auraient réorganisé tout ou partie de leur dette en recourant à de tels emprunts. Nous devons donc prendre en compte cette diversité des situations.

Nous ne sommes pas favorables à la création d’une structure de défaisance. Mais je veux dire au nom du Gouvernement que nous ne pouvons qu’être particulièrement attentifs aux difficultés, parfois très graves, que rencontrent les collectivités. Je le rappelle devant les Commissions ici réunies, le Gouvernement souhaite que toutes les collectivités qui peuvent sortir des emprunts structurés le fassent, sans attendre comme le font certaines que les bonifications encore en vigueur n’aient plus cours.

M. Michel Bouvard. Voilà !

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Je sais en effet que des propositions ont été formulées, dont le secret bancaire ne permet pas de parler plus clairement. Mais nous ne devons pas être confrontés demain à des problèmes qui pourraient être résolus dès à présent. Je le répéterai devant la Commission d’enquête.

Qu’en sera-t-il de l’accès au crédit d’ici à la fin de l’année et au cours des années à venir ? Je vais ici parler sous le contrôle du président du conseil de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et du président de l’Association des maires de France.

Avant et après les vacances d’été, pendant et après la suspension des travaux parlementaires, j’ai rencontré tous les responsables des grandes institutions bancaires qui travaillent avec les collectivités. À l’époque, Dexia n’était pas encore hors-jeu, si j’ose dire. Le besoin de financement non satisfait ou risquant de ne pas l’être était alors évalué à 1,5 à 2 milliards d’euros. Depuis lors, Dexia a connu le sort que vous savez ; elle n’honorera donc pas ses engagements pour 2011. De ce fait, le besoin de financement des collectivités territoriales d’ici à la fin de l’année peut désormais être raisonnablement évalué à 3 milliards d’euros.

Le Premier ministre a indiqué que ces 3 milliards d’euros seraient mis à disposition par la Caisse des dépôts selon le même principe qu’en 2008. Je renvoie à ce que disait à l’époque le président du conseil de surveillance de la CDC. La moitié de la somme serait directement mise à la disposition des collectivités par les directions régionales de la CDC ; l’autre moitié leur serait accessible sous forme de crédit bancaire, grâce à un appel d’offres qui devrait être lancé cette semaine.

En ce qui concerne les taux, il n’est pas question de demander à la CDC de prendre la place des banques auprès des collectivités, mais simplement de satisfaire leur besoin de financement d’ici à la fin de l’année. Nous n’oublions pas en effet que, comme plusieurs d’entre vous l’ont rappelé, les collectivités territoriales subviennent à plus de 70 % de l’investissement public : en période de crise, nous ne devons absolument pas freiner cet investissement en raréfiant leur accès au crédit.

Quant aux perspectives à moyen et long termes, il a été décidé à la suite du démantèlement de Dexia de créer une banque publique des collectivités territoriales, filiale de la CDC et de La Banque postale. J’espère que cette banque, qui sera créée au début de 2012 et qui devrait prendre le relais de Dexia, servira de modèle en la matière. Par ailleurs, je n’oublie pas, monsieur le président de l’Association des maires de France, le projet d’agence publique formé par les collectivités.

Monsieur le rapporteur pour avis, vous m’avez notamment interrogé sur le produit des amendes et sur la possibilité de faire jouer une clause de retour à meilleure fortune. Le prélèvement sur les amendes de police a effectivement été conçu comme une mesure exceptionnelle et inscrit « en dur », à hauteur de 32,6 millions d’euros. Cela signifie clairement que si le produit de ce prélèvement est supérieur, du fait d’une augmentation du tarif des amendes ou du nombre d’amendes, les collectivités bénéficieront de ce surcroît de recettes.

Je pense vous avoir répondu sur les emprunts toxiques. Quant à la péréquation, la question devra être abordée différemment selon qu’elle concerne la région, le département ou le bloc communal. Nous avons veillé à limiter l’effet de l’économie de 200 millions d’euros, qui ne représente, je le rappelle, que 0,3 % du total des dotations de l’État aux collectivités territoriales.

Au niveau des communes, je l’ai dit, les dotations de péréquation devraient dépasser 3 milliards d’euros en 2012. La dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale augmenteront de 4,6 %. Les dispositifs de « DSU-cible » et de « DSR-cible » seront reconduits : la « DSU-cible » continuera d’être attribuée aux deux cent cinquante premières communes de plus de 10 000 habitants et aux trente communes de 5 000 à 10 000 habitants les plus fragiles. La dotation de développement urbain sera elle aussi reconduite.

Ce développement de la péréquation sera assuré par un écrêtement du complément de garantie de la dotation forfaitaire des communes et par un autre écrêtement de la compensation part salaire. Ainsi, tout en sanctuarisant le niveau de la dotation globale de fonctionnement, nous dégagerons les marges de manœuvre nécessaires à la péréquation.

J'ajoute que la péréquation horizontale va se renforcer significativement avec la mise en place du fonds de péréquation intercommunale et communale. Ainsi, alors que le niveau communal concentre les plus gros écarts de richesse entre les collectivités, les communes continueront de bénéficier d'une progression soutenue de la péréquation. Pour les départements, la reconduction de la DGF à son niveau de l'an dernier va nous conduire à amender l'article 53 de manière à introduire un dispositif comparable à celui qui existe pour la DGF des départements. Ainsi, le complément de garantie de la DGF des départements sera écrêté afin d'alimenter les deux dotations de péréquation – de fonctionnement minimal pour les départements ruraux et de péréquation urbaine pour les départements urbains.

Les départements bénéficieront, pour la deuxième année consécutive, d'une bonne redistribution au titre de la péréquation sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO). J’ai proposé que ces fonds soient modifiés pour créer une mise en réserve lorsque les ressources excèdent un certain seuil. La réserve pourrait être ultérieurement mobilisée en cas de baisse ou de ralentissement des rentrées de DMTO. Ces ressources sont en effet très fluctuantes d'une année à l'autre. Leur croissance, qui était de l’ordre de 35 % en 2010, devrait être encore très forte en 2011 – de l’ordre de 25 % –, mais elles devraient connaître en 2012 une baisse qu’il convient d’anticiper.

Pour les régions, la reconduction de la DGF à son niveau de l'an dernier nous conduira à amender également l'article 57 afin de reporter la réforme de la répartition de la dotation forfaitaire des régions. Concrètement, les niveaux de dotation seront reconduits l’an prochain et la réforme de la péréquation des régions sera menée en cohérence avec la mise en place du fonds de péréquation sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des régions. La mise en cohérence de la CVAE interviendra également l'année prochaine pour les départements.

Le Gouvernement est conscient des difficultés que rencontrent de nombreux maires, notamment de communes rurales, face à l'avalanche de normes qu'on leur demande d'appliquer – il y en aurait 400 000 ! Très souvent cependant, ces normes sont instituées par la législation et nous avons tous contribué à leur production, considérant qu'il était plus sûr de les inscrire dans la loi que de les laisser aux décrets d'application – ce qui n'exclut évidemment pas le fait qu'un certain nombre soient de nature réglementaire.

La création de la Commission consultative d'évaluation des normes, installée en septembre 2008, a déjà permis de susciter, en particulier dans les ministères, une prise de conscience et une réflexion sur le sujet. Le moratoire instauré en 2010 par une circulaire du Premier ministre est effectif – le caractère nécessaire de chaque nouvelle norme est vérifié, notamment à Matignon –, mais le Parlement et le Gouvernement ne cessent pas pour autant de produire des normes, notamment en vue de l'application des lois. Ainsi, le Grenelle de l'environnement – que nous avons tous souhaité, certains textes ayant même été adoptés à l'unanimité – a été particulièrement productif en la matière et l’application de ces normes abondantes explique le nombre des saisines de la Commission consultative.

Le moratoire ne peut concerner les textes d'application de la loi – vous seriez les premiers à en faire reproche au Gouvernement – et la Commission consultative d'évaluation des normes n'a pas pour fonction de bloquer ces décrets, mais de veiller à ce qu'ils n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour l'application des lois. C'est du reste dans cet esprit que les administrations travaillent avec cette Commission. Nous n’en devrons pas moins veiller, lorsque nous produisons un texte législatif comme dans ses déclinaisons réglementaires, à ne pas nous mettre en contradiction avec notre souhait de limiter le nombre des normes.

J'espère donc que la proposition de loi issue de la mission confiée au sénateur Éric Doligé viendra en examen, car elle contient des propositions très intéressantes et utiles, sur lesquelles nous pouvons largement nous retrouver pour tenter de simplifier la vie des élus locaux, notamment dans les petites communes. En attendant, le Président de la République a confié à quatre députés, sous la houlette de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, une mission consacrée au volet réglementaire des normes, en vue de proposer rapidement la mise à l'écart ou l'adaptation de celles qu’il est le plus difficile de prendre en compte. Je serai particulièrement attentif à cette réflexion.

Monsieur de la Verpillière, vous avez rappelé que la stabilisation des concours de l'État à 50,6 milliards d'euros s'accompagne de la progression de certaines compensations, notamment pour le RSA. Nous devons également continuer à développer la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, ainsi que la péréquation horizontale.

Monsieur Dussopt, je ne puis que souscrire à vos propos sur la situation des collectivités. Il est cependant difficile, dans la situation actuelle, de traiter de l'endettement de l'État sans évoquer celui des collectivités locales, même si leur part est très minime dans la dette – de l’ordre de 10 %.

M. le président Jérôme Cahuzac. En 2010, elles ne contribuaient que pour 0,1 % au déficit public.

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Nul ne le conteste. Il n'en demeure pas moins que l'État doit emprunter les montants qu'il reverse aux collectivités : il ne serait pas raisonnable de nier qu'il existe un lien. Si l’on additionne les 280 milliards d'euros reversés du budget de l'État aux collectivités et les 220 milliards d'euros du budget cumulé de celles-ci, on obtient un total de 500 milliards d’euros : alors que, plus que jamais, notre pays est observé de l'extérieur, nous ne pouvons nous limiter à la moitié qui relève de l'État.

Il nous faut donc voir comment agir ensemble pour permettre aux collectivités et à l'État, c'est-à-dire à la nation, de continuer à bénéficier des meilleurs produits d'emprunt. La France rembourse chaque année 49 milliards d'euros au titre des intérêts de la dette. Sachant que ces intérêts sont calculés à un taux de 2 %, on devine ce qu'il adviendrait si nous devions emprunter à 4 %, voire à 5 ou 6 %. Il faut donc, je le répète, considérer l’ensemble des budgets en les agglomérant.

M. le président Jérôme Cahuzac. Pouvez-vous nous assurer au nom du Gouvernement que les collectivités locales ne se verront pas demander de financer de surcroît les 70 millions d’euros correspondant à la part du CNC – qui ne les paiera pas – sur le milliard d’euros d’économies demandées ?

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Je n’ai aucune information qui me mettrait dans la situation de penser le contraire. En d'autres termes, rien ne me permet de penser qu'il pourrait en être autrement.

M. le président Jérôme Cahuzac. Mes chers collègues, M. le ministre est parfaitement sincère en indiquant qu'il n'a pas d'éléments lui permettant de savoir comment ces 70 millions d'euros seraient trouvés si la décision de la Présidence d'exonérer le CNC devait être confirmée.

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Après m’en être entretenu hier encore avec le Premier ministre, il me semble difficile d'imaginer qu'on puisse encore toucher aux concours aux collectivités.

M. Guénhaël Huet. Le projet de budget que vous nous présentez est stable par rapport à l'an dernier sur les quatre programmes consacrés respectivement aux communes, aux départements, aux régions et aux concours spécifiques, ce qui est déjà une bonne chose compte tenu de l'impératif de maîtrise des finances publiques auquel nous sommes tous tenus.

Je poserai deux questions. Tout d’abord, les conditions d'éligibilité à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) – qui, je le rappelle, résulte de la fusion de la dotation globale d'équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR) – pourraient-elles tenir compte, au-delà des données de population et de richesse fiscale, des charges spécifiques que supportent les communes centres ?

Par ailleurs, est-il possible de dresser un premier bilan, même partiel, de l'état des compensations et péréquations versées aux communes et aux groupements de communes depuis la suppression de la taxe professionnelle ?

M. Jean-Michel Villaumé. L’effort supplémentaire de 200 millions d'euros demandé aux collectivités territoriales est une réelle atteinte au contrat pluriannuel conclu entre l'État et ces collectivités. Ce sont bien 200 millions d'euros de recettes qui sont soustraits à celles-ci, qui avaient déjà dû accepter le gel des concours financiers de l'État jusqu'en 2014, hors fonds de compensation de la TVA. Ce gel va donc se transformer en baisse.

Les départements et les régions, qui devaient récupérer 77 millions d'euros de plus en 2012 au titre de la dotation globale de fonctionnement, devront en faire le deuil. Quant aux communes, elles pensaient disposer de 30 millions d'euros supplémentaires au titre de la taxe sur les activités polluantes, mais ce ne sera pas le cas. La DGF, qui devait croître de 0,2 %, sera reconduite à son niveau de 2011 : l'économie sera prise directement sur le budget des collectivités. La dotation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle sera gelée à son niveau de 2011. L'État va ainsi conserver dans ses caisses 38 millions d'euros.

Ce retrait de 200 millions d'euros aura pour effet immédiat, cela a été souligné, de freiner les investissements des collectivités, dont on sait pourtant le rôle vital dans l'économie, notamment locale. De fait, la baisse des recettes d'investissement en 2010 avait eu pour conséquence une chute de 8,3 % des investissements publics locaux. On peut en attendre des conséquences en cascade : la baisse des subventions d'équipement accordées par les départements et les régions a également une incidence sur les capacités d'investissement des communes et des intercommunalités. Ces marges vont donc continuer de se fragiliser en 2012.

Les finances des collectivités locales sont malheureusement devenues une variable d'ajustement. Donner des moyens financiers aux collectivités, c'est leur permettre d'investir, de créer des emplois et de renforcer les services publics de proximité et la solidarité. C'est faire le choix de la croissance.

Mme Marie-Lou Marcel. Les collectivités subissent de plein fouet les conséquences de la réforme des finances locales. Les régions, quant à elles, n'ont plus de levier fiscal. Les ressources de substitution à l'ancienne fiscalité ont une croissance nulle et le gel des dotations entraîne une baisse en euros constants.

Dans le cadre tout d'abord du programme 121, les montants de la dotation générale de décentralisation (DGD) pour 2012 sont identiques à ceux de 2011, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, ce qui représente bien une baisse en euros constants.

Dans la région Midi-Pyrénées, le différentiel des dépenses liées à la décentralisation de 2004 pour les formations sanitaires et sociales, pour le service régional de l'inventaire et pour le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS), initialement de 2 millions d'euros, s'élève pour la période de 2005 à 2011 à 121 millions d'euros – sans même parler des transports ni de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), pour laquelle les investissements de la région sont sept fois supérieurs à la dotation.

Pour ce qui concerne le programme 122, le budget destiné en 2012 aux aides exceptionnelles aux collectivités territoriales accuse une baisse très nette par rapport à celui de 2011, tant en autorisations d’engagement qu'en crédits de paiement. Et l’écart ne s'explique pas seulement par la tempête Klaus.

Enfin, il serait intéressant de savoir quel était en 2011 le montant alloué aux communes minières, qui sera en 2012 de 0,3 million d’euros.

J'observe pour conclure qu'en période de crise, les collectivités, notamment les régions, subissent une double, voire une triple peine.

M. Jacques Alain Bénisti. Un fossé – c’est même un gouffre – continue de se creuser entre communes riches et communes pauvres. On ne peut plus continuer de vivre avec des écarts de richesse entre communes qui, pour prendre l’exemple de l’Île-de-France, dépendent de la plus ou moins grande proximité de la capitale, de la situation à l’ouest ou à l’est de Paris, ou encore de la présence de zones d’activités ou de logements sociaux.

En clair : on ne peut plus continuer à concentrer l'activité économique dans l'ouest francilien et le logement social à l'est sans envisager un mode de compensation équitable pour tous. Vous ne pouvez plus, monsieur le ministre, cautionner ces inégalités, cette injustice latente qui plane sur la région parisienne depuis des années. Le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF), que vous avez évoqué, continue de diminuer et la DSU ne cesse pas non plus de se réduire depuis deux ou trois ans – notamment dans ma commune, qui présente pourtant le 43^e potentiel fiscal sur 47 dans le département du Val-de-Marne.

Pouvez-vous nous assurer que le système de péréquation horizontale ou le nouvel indicateur de ressources communales intégré dans la loi de finances prendront enfin en compte le vrai potentiel fiscal et financier de chaque commune, assurant ainsi une juste répartition des richesses ?

M. François Pupponi. En matière de péréquation en Île-de-France, un travail important a été accompli par Paris Métropole, dont le bureau a trouvé un accord unanime sur la nécessité de réformer le fonds de solidarité des communes, disparu avec la réforme de la taxe professionnelle.

Je remercie la direction générale des collectivités locales (DGCL) d’avoir repris une grande partie des propositions de Paris Métropole, mais il reste encore à donner suite à la volonté fortement affirmée par Paris Métropole et par les grands financeurs de ce fonds – dont le montant passera de 180 à 250, voire 260 millions d’euros en 2015 – de concentrer le bénéfice de cette augmentation sur les communes d'Île-de-France les plus en difficulté. Un débat de techniciens est engagé pour savoir si la proposition de la DGCL, reprise dans le projet de loi de finances, va ou non dans ce sens et nous serons très attentifs à cette question. Des amendements seront d'ailleurs déposés à ce propos.

D’autre part, le projet de loi de finances ne permet pas de voir clairement comment sera financé le fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Enfin, le fonctionnement du fonds national de péréquation laisse craindre que les communes pauvres des intercommunalités riches ne soient amenées à le financer alors qu’il n'a évidemment pas vocation à appauvrir encore ces communes.

Mme Sylvia Pinel. Le budget que vous nous proposez menace le rôle de premier plan que jouaient les collectivités locales dans le développement des territoires, dans le fonctionnement des services publics et dans le maintien du lien social. L'État continue en effet de se désengager en gelant leurs dotations. Ainsi, le fait que la dotation globale de fonctionnement n'augmente pas représente une perte de 77 millions d'euros. De même, la dotation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle restera à son niveau de 2011, ce qui permettra à l'État de garder 38 millions d'euros dans ses caisses.

Ce manque considérable de ressources aura des conséquences catastrophiques pour nos collectivités locales, qui sont les vraies oubliées de ce budget. Comment pourront-elles, tout d'abord, assumer leurs missions obligatoires, alors que les régions sont soumises à des charges structurelles de plus en plus étendues, couvrant notamment les transports, les lycées et la formation professionnelle, et que les départements voient chaque année progresser, avec la précarité, leurs dépenses sociales, qui atteignent 6 milliards d'euros en 2011 ? Le gel de la dotation et la diminution des ressources se traduiront en outre par une nouvelle réduction des projets d'investissements publics, assurés aux trois quarts par les collectivités locales et dont il faut souligner l’importance en matière de développement économique et de soutien à la croissance, donc à l'emploi.

Alors même que la part de l'endettement public local dans la dette nationale n'a cessé de se réduire, les régions vont fatalement connaître un endettement plus important, qui devrait passer de 17 milliards d'euros en 2010 à 23 milliards d'euros en 2013. Parallèlement, l'accès au crédit devient plus difficile et les prêts consentis se raréfient. Selon quelles modalités et quel calendrier la Caisse des dépôts débloquera-t-elle le montant de 3 milliards d'euros annoncé par le Premier ministre ?

Dans ces conditions, il n'est pas acceptable d'imposer une contribution supplémentaire de 200 millions d'euros aux collectivités locales, alors qu'elles ne sont responsables que de 0,1 % du déficit public. Après la très critiquable réforme territoriale et fiscale, vous continuez de les étrangler !

M. Michel Heinrich. Ma question porte sur les taux moyens pondérés, notamment dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.

En matière de fiscalité locale, le code général des impôts prévoit un lien entre les taux ménages selon le principe des taux moyens pondérés, afin d’éviter des disproportions entre la taxe d'habitation et la taxe foncière. C'est là une chose nécessaire. Toutefois, à la suite de la réforme de la taxe professionnelle transférant aux communes et aux EPCI la taxe d’habitation anciennement perçue par les conseils généraux, le mode de calcul des taux moyens pondérés n'a pas été modifié, ce qui peut avoir pour les contribuables des conséquences importantes.

En effet, lors de la création de nouveaux EPCI ou de la fusion d’EPCI existants – ce qui se produira inévitablement dans les prochains mois –, de nouveaux taux ménages devront être déterminés en stricte application des taux moyens pondérés, aboutissant ainsi à un transfert de la taxe d’habitation vers la taxe foncière.

À titre d'exemple, une communauté d'agglomération qui ne souhaite pas percevoir d'impôt ménages devrait pouvoir ne fixer lors de sa création qu’une taxe d’habitation égale à l’ancien taux départemental, sachant que, selon le principe de la contribution foncière unique – l’ancienne taxe professionnelle unique (TPU) –, ce taux départemental sera débasé des taux communaux. Or, l’application des taux moyens pondérés aboutira à un résultat tout autre. Une simulation portant sur le territoire de la future communauté d'agglomération d'Épinal pose bien les termes du problème : le taux de taxe d'habitation serait de 7,10 %, contre un taux attendu de 12,90 % correspondant à l'ancien taux départemental, et le taux de taxe foncière s’élèverait à 5,20 %, alors qu'il devrait être nul.

Bien que cette situation doive être financièrement neutre pour l’EPCI, elle pose deux problèmes majeurs : pour le contribuable tout d'abord, avec un transfert de fiscalité qui pénalisera les propriétaires fonciers, puis pour les communes membres des EPCI ayant une base de taxation supérieure aux bases de taxe d'habitation, dont les contribuables financeront alors davantage la nouvelle structure.

Sachant que de nombreux EPCI seront concernés par ce problème, est-il envisagé de modifier le dispositif ?

M. François Deluga. Un amendement voté cet été au Sénat, dans la précipitation et sur la base d'une analyse erronée, a amputé les capacités d'assurer la formation de 1,8 million de fonctionnaires territoriaux. Cet amendement tirait en effet des conclusions pour 2012 d’une analyse faite voilà quatre ans de la situation du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) – ce qui s’apparente à fonder le projet de budget que nous examinons sur les données financières de 2004 à 2008 !

Monsieur le ministre, je vous demande, pour sortir par le haut de cette situation ubuesque, de reprendre au nom du Gouvernement l'amendement que j'avais proposé et qui a été déclaré irrecevable. La suppression de 33,8 millions d’euros des crédits du CNFPT amènera en effet les collectivités à payer davantage qu’elles ne le faisaient antérieurement avec le prélèvement de 1 %. Elles ne pourront plus rembourser les frais de déplacement et feront certes des économies de fonctionnement, mais elles ne pourront pas assumer le droit à la formation qui fait partie du statut des fonctionnaires territoriaux et la loi de 2007 ne pourra plus s'appliquer.

Toutes les associations d'élus – Association des maires de France (AMF), Association des départements de France (ADF), Association des régions de France (ARF) et Assemblée des communautés de France (AdCF) – et tous les syndicats demandant le maintien du taux de cotisation à 1 %, mon amendement éviterait une situation conflictuelle. Du reste, le fait que 1,8 million de fonctionnaires se sentent floués ne saurait être sans conséquences l’année prochaine.

M. le président Jérôme Cahuzac. J’ai en effet dû censurer votre amendement au titre de l’article 40 de la Constitution.

M. Guy Malherbe. Les collectivités locales bénéficient de deux dispositifs financiers avantageux, mais qui contribuent, hélas, au déficit du budget de l'État.

Selon le premier de ces dispositifs, le produit des impôts voté par les assemblées locales leur est garanti : si l'État encaisse un montant supérieur au produit voté, il verse l'excédent à la collectivité ; s’il encaisse moins, les dégrèvements sont censés couvrir la perte. Dans tous les cas, le dispositif est avantageux pour les collectivités, qui ont une garantie de percevoir les recettes fiscales votées.

Le deuxième dispositif veut que ce produit voté soit versé tous les mois par douzième, ce qui apporte chaque fin de mois aux collectivités une trésorerie non négligeable et limite leurs besoins de lignes de trésorerie ou d'emprunt.

Si ces dispositifs sont avantageux pour les collectivités, ils pèsent en revanche sur l'exécution du budget de l'État et contribuent dans une proportion non négligeable au déficit de celui-ci. Cela est particulièrement clair pour le versement par douzièmes des recettes d’impôts locaux qui ne sont encaissés qu'à la fin de l'année. Ce dispositif se traduit pour l'État par un décalage entre les dépenses et les recettes, ainsi sans doute que par un écart entre les produits votés et les produits réellement encaissés.

Quels sont les montants en jeu ? Quels gains les collectivités territoriales tirent-elles de ce dispositif et quelles sont les conséquences pour l’exécution du budget de l’État ?

Je terminerai par une information, que vous confirmerez peut-être, monsieur le ministre. Le gouvernement espagnol interdit désormais aux collectivités territoriales d’emprunter à long terme. Madrid a sollicité une dérogation, qui lui a été refusée, et la capitale espagnole a dû vendre des biens immobiliers pour honorer sa dette.

M. Bernard Derosier. À propos des emprunts toxiques, vous avez longuement développé la thèse du Gouvernement, monsieur le ministre, et je vous en remercie, mais se posera à terme le problème de la solidarité de l’Etat avec les collectivités territoriales concernées.

Le Premier ministre lui-même a évoqué une sorte de gel du volet de la loi portant réforme des collectivités territoriales relatif à l’intercommunalité. Pouvez-vous nous confirmer ce gel et nous dire comment il se traduira sur le terrain ?

D’autre part, de quelle manière le Gouvernement entend-il s’associer à l’initiative du président du Sénat qui a récemment proposé d’organiser des états généraux des élus ?

Mme Marie-Josée Roig. Ce projet de loi de finances modifie le dispositif de péréquation territoriale. Les transferts de péréquation dite verticale, de l’État vers les collectivités, se doubleront, à compter de l’an prochain, d’un système de redistribution horizontale, des collectivités entre elles, à travers le fonds national de péréquation des recettes intercommunales et communales. C’est un dispositif utile, mais qui suscite quelques interrogations du fait de sa complexité et des disparités auxquelles il pourrait conduire.

En premier lieu, le niveau retenu est celui de l’intercommunalité et seul le critère de ressources est pris en compte. Or ce dernier peut se révéler défavorable à certaines villes-centres qui, comme Avignon, ont la particularité de disposer de moins de ressources fiscales que leur périphérie.

En second lieu, les contributions des communes aux prélèvements, en l’état de la rédaction du texte, sont adossées à des montants bruts par commune qui ne tiennent pas compte du nombre d’habitants, ce qui va fortement majorer les participations des communes de plus grande taille au sein des EPCI.

Enfin, la définition du prélèvement du nouveau fonds de péréquation ne tient pas suffisamment compte des charges liées à la centralité des communes. Ainsi, dans leur grande majorité, les agglomérations urbaines de plus de 100 000 habitants seraient contributrices à ce fonds sans être suffisamment bénéficiaires de ses attributions en retour. Le solde financier national s’établit au bénéfice des intercommunalités et villes isolées de moins de 20 000 habitants. Ce dispositif pourrait pénaliser les collectivités en position de centralité, les obligeant à relever encore leur taux d’imposition alors que leur périphérie profite de leurs équipements sans pour autant les financer. On pourrait y remédier en prenant mieux en compte, dans les critères de contribution au fonds, l’effort fiscal des collectivités et la part des logements sociaux au titre des charges de centralité.

M. Dominique Baert. Je veux souligner l’incohérence économique qu’il y a à priver les collectivités locales de 200 millions d’euros : cela risque de se traduire par un alourdissement de la fiscalité locale ou par un ralentissement des investissements, ce qui va à l’encontre d’une stratégie de croissance. Par ailleurs, nous souhaiterions avoir des informations sur les prélèvements et reversements qu’effectuera le fonds de péréquation.

Avec Claude Bartolone, j’ai déposé deux amendements visant à contenir très rapidement les effets des emprunts toxiques sur les budgets des collectivités locales. Le premier tend à plafonner le niveau des taux d’intérêt à deux fois le taux des obligations d’État dès lors que l’emprunt serait identifié comme toxique aux termes de la charte Gissler. Le second tend à dispenser les collectivités ayant souscrit de tels emprunts d’indemnités de remboursement anticipé, qui sont d’ailleurs souvent léonines. Les collectivités pourraient ainsi, dans le cadre d’une négociation avec les banquiers, régulariser ces emprunts en en contenant les risques et sans avoir à payer plus qu’elles ne feraient si ces emprunts allaient jusqu’à leur terme. Le Gouvernement envisage-t-il de donner un avis favorable à ces deux amendements ?

M. le président Jérôme Cahuzac. L’article 40 de la Constitution a été opposé à ces deux amendements. En effet, ni le fait de caper les intérêts ni l’interdiction de remboursement anticipé n’ont d’effet sur les finances de l’État. Ce sont deux cavaliers qui ne seront donc malheureusement pas examinés en séance.

M. Michel Diefenbacher. Ma question porte sur la péréquation, mais c’est surtout une question de principe. Les écarts de richesse sont importants entre les régions et entre les départements, mais surtout entre les communes. Et ces inégalités sont encore aggravées par la fiscalité directe locale. Dans une commune riche, la base fiscale étant large, les taux peuvent être bas, ce qui rend la commune attractive. À l’inverse, les communes pauvres, dont la base fiscale est étroite, ont des taux élevés, ce qui dissuade de s’y installer ou de continuer à y résider, et elles deviennent encore plus pauvres. Il faut donc une péréquation. Le problème, c’est que nous en avons deux : une verticale et une horizontale. Deux communes d’un niveau de richesse équivalent sont donc traitées différemment selon qu’elles bénéficient ou non de la dotation de solidarité urbaine ou de la dotation de solidarité rurale. Or la péréquation devrait consister à traiter différemment les communes selon leur niveau de richesse, et non pas selon la zone géographique dans laquelle elles se situent.

Ne faudrait-il pas profiter de la montée en puissance progressive de la péréquation horizontale pour harmoniser, voire pour unifier les critères de répartition de la péréquation horizontale et de la péréquation verticale ? Nous aurions ainsi un système plus simple, plus clair et probablement plus juste.

M. Jean-Pierre Balligand. Les collectivités sont aujourd’hui réellement en grave danger ! Leur contribution à l’investissement public n’est plus de 73 ou 75 % comme on le répète encore : elle est tombée en 2010 à 63 %. Cela ne présage rien de bon pour 2011 ! Il faut donc un changement radical car on est en train de tuer l’investissement public en France.

S’agissant de la péréquation, une solution aurait consisté à calculer le prélèvement de façon uniforme – sans donc distinguer entre les strates – en fonction du potentiel financier agrégé moyen national. C’était le pari que Marc Laffineur et moi-même avions fait dans le travail que nous avons effectué pour le compte de la Commission des finances. Mais ce n’est pas le scénario qui a été retenu. Je vais être très concret, car nous allons devoir nous prononcer sur ce point. Le potentiel financier moyen agrégé pour la strate de plus de 200 000 habitants est de plus de 1 200 euros par habitant alors qu’il est moitié moindre pour la strate de 1 à 10 000 habitants. Certes, dans la deuxième catégorie, certaines communes n’ont que peu de charges, voire pas du tout, parce qu’elles ont à peine une centaine d’habitants, mais d’autres, bien que ne comptant que de 2 000 à 8 000 habitants, supportent de très lourdes charges de centralité. Une vraie péréquation devrait s’opérer en fonction du potentiel financier moyen agrégé national, qui est légèrement supérieur à 900 euros. Je rappelle que le montant du fonds ne sera que de 250 millions, et même quand il atteindra un milliard, dans quatre ans, cela ne sera pas énorme eu égard à l’ensemble des recettes fiscales locales. Nous devrons tous prendre nos responsabilités lorsque nous nous prononcerons sur l’article 58.

M. Michel Bouvard. Jean-Pierre Balligand et moi-même avons veillé à ce qu’il y ait aussi des offres à taux fixe pour les collectivités dans l’enveloppe de 3 milliards.

Je voudrais revenir sur la péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour les départements. Comme tous ici, je suis favorable à la péréquation et je comprends la nécessité de contribuer à l’effort général. Cela dit, 200 millions de moindre progression des ressources pour les collectivités, c’est infime, et nous devons être capables de supporter cet effort dans un contexte difficile – étant entendu qu’il ne faudrait pas aller au-delà l’année prochaine.

La péréquation s’opère en fonction du potentiel financier, ou fiscal, mais elle ne prend jamais en compte les écarts de charges entre les départements ou entre les communes. Aucune péréquation ne permet de faire jouer la solidarité nationale au profit des communes de montagne, par exemple, alors qu’elles ont à entretenir un nombre d’ouvrages d’art supérieur de 70 % à la moyenne. Lorsque l’on a institué l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, elles ont reçu une compensation inférieure à celle des autres au motif qu’elles avaient un potentiel financier plus important, et on va maintenant raboter leur surplus de ressources, toujours pour le même motif. On ne peut pas être « péréqué » par les deux bouts ! Il faudra bien un jour tenir compte des écarts de charges, sinon la péréquation ne sera pas juste. Tel est l’objet des amendements que je défendrai.

M. Jacques Valax. Ma question concerne le fonctionnement des collectivités territoriales, mais sous l’angle des conséquences qu’aura la politique du Gouvernement pour les artisans et les PME. Les collectivités sont des acteurs importants du développement économique. Elles ont été à l’origine de 75 % de l’activité des entreprises. Elles permettent aux artisans et PME de nos territoires de travailler. Or, elles sont aujourd’hui littéralement asphyxiées par la baisse des dotations, par l’augmentation des transferts et par les difficulté d’accès au crédit, et, puisqu’elles n’ont plus d’autonomie fiscale, leur seul recours est de réduire l’investissement – leur contribution serait déjà tombée à 63 %, vient de dire notre collègue Balligand. Cette contraction de la commande publique étrangle les PME, rétrécit comme peau de chagrin le carnet de commandes des artisans et contribue à accentuer la crise économique que subissent nos territoires.

J’ajoute un élément supplémentaire à ce triste tableau : le peu d’appels d’offres que nous lançons est capté par les grands groupes qui accaparent littéralement le peu de marchés aujourd’hui lancés. C’est donc tout le tissu économique des PME et des artisans et, par là même, le tissu social de nos territoires qui sont menacés par cette politique de rigueur extrême. L’austérité casse la croissance, nous le répétons tous les jours. Êtes-vous réellement conscient de la situation, monsieur le ministre ? Entendez-vous redonner aux collectivités tous leurs moyens d’action et toute leur autonomie financière et fiscale ?

M. Charles de Courson. À compter du 1^er janvier 2012, l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales va s’appliquer et obliger les collectivités territoriales et leurs groupements à contribuer à hauteur de 20 % au moins à la part publique du financement. Mais comment cette disposition s’appliquera-t-elle aux parcs naturels et aux syndicats qui ne disposent pas de recettes propres ? Le Gouvernement est-il prêt à déposer un amendement autorisant des dérogations pour ce type de groupements ?

Vous avez utilisé la part variable de la dotation pour transfert de compensation d’exonération de la fiscalité directe locale et la dotation unique de compensation spécifique à la taxe professionnelle comme variables d’ajustement de l’enveloppe normée, pour la maintenir à zéro – position que je ne critique pas, bien au contraire. Mais un tel abattement va-t-il dans le sens de la justice ? Nous avions déposé un amendement prévoyant une exonération pour les communes dont le potentiel fiscal est inférieur à 0,75 % du potentiel fiscal moyen. Ne faudrait-il pas protéger les collectivités locales pauvres en faisant en sorte que l’abattement ne leur soit pas appliqué ?

S’agissant du financement des collectivités territoriales, vous avez annoncé une enveloppe de 3 milliards de la Caisse des dépôts d’ici à la fin de l’année, mais sera-t-elle suffisante en montant et en durée ? L’installation de la nouvelle banque des collectivités prendra des mois. Ne faudrait-il donc pas prévoir une suite à cette enveloppe ?

Je terminerai par une question indiscrète, monsieur le ministre. Avez-vous donné délégation de signature en matière d’approbation des normes ? Enfin, seriez-vous favorable à un avis conforme de la Commission consultative d’évaluation des normes ?

M. Claude Bartolone. Il n’est pas question pour les collectivités locales de s’exonérer de tout effort au moment où l’État doit en faire, mais on en demande aux départements sur des dépenses dont ils ne décident pas. L’année prochaine, l’écart entre les dépenses et les recettes s’agissant des prestations sociales obligatoires sera de l’ordre de 6 milliards d’euros. Il sera donc extrêmement difficile pour les départements de prendre en charge ce solde sans avoir à supprimer des services publics ou des emplois.

Lorsque la QPC a été déposée, l’avocat du Gouvernement, qui n’a pas dû faire sa plaidoirie sans en parler auparavant au secrétariat général du Gouvernement, a fait la réponse suivante à la demande de financement supplémentaire formulée par les départements : « Il n’y a aucune raison d’aider les départements. Ils n’ont qu’à cesser de financer la culture et le sport. ». Chacun appréciera…

Pour conclure, je ferai mienne la remarque de Michel Bouvard. Prendre en considération les ressources d’une collectivité sans tenir compte de ses charges peut conduire à des aberrations. J’ai ainsi été très heureux de constater que le département de la Seine-Saint-Denis était le vingt-troisième département le plus riche de France !

M. Pierre Morel-A-L'Huissier. Sera-t-il possible de financer sur la DETR, comme on le faisait sur la DDR, une partie des dépenses de fonctionnement des relais de services publics, dont le nombre sera porté par le ministre de l’aménagement du territoire, à ma demande, de 700 à 3 000 ?

Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous donner quelques informations relatives aux solidarités supplémentaires ou acquises pour les petites communes rurales, et sur la dotation de fonctionnement minimale des départements ruraux ?

Enfin, dans le cadre de la mission qui m’a été confiée par le Président de la République, je n’ai pas l’intention de faire un énième rapport sur les normes administratives. Le politique ne pourrait-il pas reprendre la main sur l’administration ? Et la haute administration ne pourrait-elle pas se « ruraliser » un peu ?

M. Vincent Descoeur. Les fonds départementaux de péréquation des DMTO ont produit leurs premiers effets en 2011, à la plus grande satisfaction des départements bénéficiaires qui ont salué l’avènement longtemps attendu d’une péréquation horizontale les concernant. Je m’interroge toutefois sur la proposition de constituer un fonds de réserve pour faire face à de moins bonnes années. Je crains en effet, au vu des prévisions, que cela ne nous amène à constater un niveau de péréquation, c’est-à-dire un montant disponible, inférieur à celui constaté au cours de la première année – de l’ordre de 300 millions contre 440 millions l’an dernier. Or, force est de constater que, dans le même temps, ces départements bénéficiaires n’ont pas vu leur situation évoluer favorablement. Le fait même qu’ils bénéficient du fonds implique d’ailleurs qu’ils enregistrent des hausses de droits de mutation inférieures à la moyenne. L’effet de ciseaux dont ils souffrent, en raison de l’augmentation mécanique des dépenses obligatoires, n’a pu que s’accentuer.

Enfin, ces départements ont bénéficié en 2011 d’une enveloppe de 75 millions d’euros provenant d’un excédent de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA, pour les aider à prendre en charge les dépenses de dépendance. Or rien ne nous assure qu’une telle mesure puisse être reconduite – et c’est un doux euphémisme ! Qu’envisage le Gouvernement pour l’année 2012 ? En effet, la réforme de la dépendance n’ayant pu être entreprise, la situation qui avait justifié ce concours particulier n’a pas évolué favorablement depuis.

M. Marc Goua. Comme 140 millions sont prélevés sur la dotation de garantie, l’augmentation de 0,2 % de la DGF est un trompe-l’œil. D’autre part, les dotations de l’ADEME subissent un coup de rabot au moment où les conclusions du Grenelle de l’environnement trouvent leur concrétisation. Enfin, deux chiffres témoignent des séquelles laissées par la réforme de la taxe professionnelle : vous avez été obligés d’ajouter 414 millions à la DCRTP, la dotation destinée à la compenser, cependant que les crédits du FCTVA baissent de 500 millions, ce qui témoigne déjà d’un ralentissement. Nous assistons donc à un transfert de charges au profit des entreprises et au détriment des collectivités.

M. Abdoulatifou Aly. Les dotations de l’État aux collectivités de Mayotte sont très inférieures à celles que perçoivent les communes et départements de métropole et les départements d’outre-mer. Maintenant que Mayotte est devenue département français et que l’égalité s’impose, quand la revalorisation interviendra-t-elle pour que ses collectivités soient traitées comme les autres ? Par ailleurs, qu’en est-il de la dotation générale de décentralisation de la région Mayotte ? La décentralisation est une réalité à Mayotte depuis 2004, mais jamais la Commission nationale d’évaluation des charges ni le Comité des finances locales ne se sont préoccupés de la compensation des charges transférées. Quand sera-t-il remédié à tous ces manquements ?

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Sont éligibles à la DETR, monsieur Huet, les communes de moins de 20 000 habitants sous conditions de ressources. Ces conditions ne sont pas modifiées. En outre, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2011, nous avons revu les conditions d’éligibilité des EPCI afin de les élargir et de les simplifier. Toutes les intercommunalités de moins de 50 000 habitants et dont la ville-centre regroupe moins de 15 000 habitants sont désormais éligibles.

Quant à la taxe professionnelle, elle a été compensée, en 2010 par une compensation relais, en 2011 par le nouveau panier de recettes fiscales ainsi que par la dotation de compensation de la réforme, la DCRTP. En 2010, la compensation relais a représenté 1,1 milliard d’euros de plus que le produit de la taxe professionnelle de 2009. Pour 2011, nous sommes en train d’ajuster la DCRTP à hauteur de plus de 450 millions d’euros. En tout état de cause, la compensation intégrale est assurée au moyen des mécanismes de garantie individuelle des ressources.

J’en viens à la question de Michel Hunault concernant les 200 millions d’euros. Nous nous sommes efforcés de retenir les mesures dont l’impact sur les collectivités territoriales serait le plus limité. Nous avons stabilisé en valeur, au niveau prévu en loi de finances pour 2011, trois concours de l’État qui ne l’étaient pas jusqu’à présent : la DGF pour sa part départementale et régionale, la dotation qui alimente les fonds de péréquation de la taxe professionnelle et le produit des amendes. Cette stabilisation permet de réaliser une économie globale de 148 millions d’euros. Elle est cohérente avec la stabilisation présentée dès le projet de loi de finances de la DGF des communes et des principaux concours de l’État.

Les 52 millions d’économies restantes ont été obtenus en supprimant ou en mettant à zéro trois concours de l’État qui sont d’un montant limité : ainsi le fonds de concours « catastrophes naturelles » n’est pas doté cette année, compte tenu des excédents de ressources des années précédentes qui sont encore disponibles ; la dotation dite « taxe TGAP granulats » est supprimée avant d’entrer en vigueur en raison de difficultés techniques – je vous assure qu’il serait vraiment très compliqué de la mettre en œuvre – ; enfin, la compensation sur les jeux automatiques, dont le montant moyen par collectivité est très faible, est également supprimée – 9 millions d’euros au niveau national.

L’amendement relatif à la stabilisation en valeur de la DGF nécessite une coordination en deuxième partie.

À l’article 57, je proposerai de reconduire pour 2012 les montants individuels de la DGF des régions et de repousser à 2013 la réforme de la péréquation régionale. Celle-ci pourra alors être mise en œuvre en cohérence avec la mise en place du fonds de péréquation de la CVAE des régions.

À l’article 51, je proposerai d’alimenter les dotations de péréquation de la DGF des départements en opérant un écrêtement sur le complément de garantie de leur dotation forfaitaire. C’est tout simplement la transposition aux départements des principes déjà mis en œuvre pour les communes. Certains ont dit qu’il n’y aurait plus de péréquation sur la DGF, mais cette péréquation est maintenue, bien évidemment. Je rappelle qu’au niveau du bloc communal, la péréquation verticale porte toujours sur 3 milliards, avec une légère augmentation dans certains domaines.

Croyez-moi, je suis conscient des problèmes que les régions ont pour se financer. Je ne nie pas les difficultés que rencontrent les communes, les intercommunalités et les départements mais elles disposent, elles, de peu de ressources propres : 10 % en moyenne, dont une bonne partie, liée à la TIPP et aux décisions du Grenelle, a atteint son niveau plafond. Bien souvent, il ne reste que les ressources provenant de la carte grise. Les marges sont donc très faibles. Il faudra par conséquent s’attaquer à ce chantier.

Dans le programme 122, les aides exceptionnelles sont effectivement en baisse. Mais ce chapitre est alimenté notamment par la réserve parlementaire, qui se vote par amendement. Le montant en question ne pouvait donc apparaître dans le projet de loi de finances. Lorsque l’amendement sera adopté, les aides exceptionnelles retrouveront le niveau prévu.

Monsieur Bénisti, vous avez évoqué le fossé qui existe entre les communes pauvres et riches et, en particulier entre l’est et l’ouest franciliens. Et vous avez suggéré d’adopter une gamme d’indicateurs plus large, tenant compte non seulement des recettes mais aussi des dépenses liées à la centralité ou à la population. Nous nous efforçons précisément d’accroître le nombre des critères pris en compte.

Cela me conduit à revenir sur les péréquations verticale et horizontale. Nous ne pouvons les considérer isolément : il faudra surveiller l’évolution des deux, en parallèle, faute de quoi nous nous exposerions à des effets induits inverses de ceux que nous recherchons, en particulier pour les communes dites riches. Celles-ci sont déjà taxées parce qu’elles ne perçoivent pas autant que les communes dites pauvres, mais redeviennent contributrices au travers de la péréquation horizontale. Vous l’aurez remarqué, la DSU et la DSR augmenteront toutes deux de 4,6 %, contre 6,2 % l’année précédente. Certes, elles doivent progresser mais on ne peut indéfiniment recevoir moins et donner plus. Cela ne signifie pas que Paris ou Neuilly vont devenir pauvres brutalement, mais il y a là un risque auquel nous devons être attentifs.

Faut-il ou non prendre en compte les strates ? Monsieur Balligand, avec les strates, les petites communes ou intercommunalités de moins de 10 000 et de moins de 20 000 habitants sont bénéficiaires. Sans les strates, elles le seraient plus encore. Tant mieux, me direz-vous. Mais, dans ces conditions, seraient seules contributrices les collectivités de plus de 100 000 ou de 200 000 habitants. Dès lors, des collectivités moyennes de 50 000 habitants, par exemple, ne seraient plus « ponctionnées ». Or des communes de cette taille ne sont pas forcément pauvres. Il ne me paraîtrait pas normal que des strates entières soient ainsi exonérées. Nous avons eu le souci d’anticiper mais si l’on nous propose une autre solution qui permette de tenir sur la durée, nous l’examinerons.

Monsieur Bénisti, vous avez également évoqué une baisse de DSU ou de DGF dans votre commune. Globalement, la DSU continue d’augmenter et la DGF est sanctuarisée. Mais des variations peuvent intervenir, par exemple si la population a baissé dans la commune, ce qui peut arriver quand des changements de structure familiale entraînent une baisse de la densité par appartement.

Monsieur Pupponi, je confirme que le Gouvernement s’est très largement inspiré des travaux effectués par Paris Métropole. Nous n’avons pas cherché à imposer une solution comme si nous savions mieux que d’autres. Vous l’avez indiqué, la péréquation au travers du FSRIF va déjà augmenter de façon sensible ; or on va y ajouter la péréquation nationale. Nous nous efforçons de limiter l’impact total de la fiscalité pour ne pas ponctionner plus de 15 %.

Vous avez rappelé par ailleurs que le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle alimentait le fonds de compensation des nuisances aéroportuaires. Je vous confirme que nous ne remettons pas en cause le fonds de péréquation même si nous ne l’augmentons pas, et que nous toucherons pas non plus au fonds de compensation.

Madame Pinel, nous souhaiterions tous que les collectivités puissent continuer à disposer de plus de moyens tant en fonctionnement qu’en investissement. Mais, dans la situation actuelle, il ne suffit pas de dire : « il faudrait que ». Je rappelle que, bien que les recettes de l’État aient baissé de 20 %, le Gouvernement n’a pas diminué les dotations aux collectivités. Le niveau en est resté stable. Certes, au regard de l’augmentation du coût de la vie, ce n’est pas satisfaisant pour les collectivités. Mais gardez à l’esprit qu’une simple hausse de 2 % des taux d’emprunt de l’État aurait des conséquences majeures pour tous. Réaliser une économie globale d’un milliard aujourd’hui nous permettra peut-être d’éviter demain des dizaines de milliards de dépense. Il me paraît légitime que les collectivités participent à cet effort collectif.

En ce qui concerne les régions, je ne peux que répéter que nous devrons travailler à améliorer leur financement. Je suis conscient qu’elles ont des dépenses importantes à assumer, par exemple en matière de transport ferroviaire. Il faut éviter qu’elles n’aient à reporter des investissements indispensables.

Monsieur Heinrich, votre question était très technique. Je vous propose donc, si vous en êtes d’accord, de vous faire parvenir la réponse par écrit.

Monsieur Deluga, j’ai bien compris que le président du CNFPT ne souhaitait pas cette modification du taux de cotisation, qui a été ramené de 1 % à 0,9 %. Cela étant, le Centre, en tout cas aujourd’hui, a encore les moyens de fonctionner, même si nous savons que ceux-ci vont être mis à mal par les besoins de formation des quelque 1,8 million de fonctionnaires qui en relèvent. Nous reprendrons ce dossier car nous ne pourrons maintenir indéfiniment le taux à ce niveau. Mais il n’appartient pas au ministre des collectivités territoriales de revenir sur une décision qui a été entérinée.

Monsieur Malherbe, pour la tarification des prêts, on part en principe du taux du livret d’épargne populaire plus 135 points, ce qui revient au même que le taux du livret A plus 180 points. Pour les index, il y a quatre propositions : le taux du livret A, celui de l’inflation, l’Euribor et le taux fixe, ce dernier étant plus élevé pour prendre en compte le risque. Quant à la durée des emprunts, elle serait de deux à quinze ans.

Plusieurs d’entre vous m’ont interrogé sur ce qui allait se passer jusqu’à la fin de l’exercice 2011. L’enveloppe de trois milliards d’euros répond à cette préoccupation. En janvier 2012, les banques traditionnellement partenaires des collectivités territoriales prendront le relais et n’auront pas de problème pour répondre aux demandes dans la mesure où nous serons en début d’année. Ensuite, nous disposerons de la nouvelle banque des collectivités.

Vous nous dites, monsieur le président Derosier, que le Premier ministre aurait annoncé un gel de la réforme de l’intercommunalité. Je le répète, il n’y a pas de gel de la réforme. Elle pourra être mise en œuvre dès le 1^er janvier 2012 dès lors que le schéma départemental aura été adopté dans un très large consensus – l’Association des communautés de France, qui représente les intercommunalités, souhaite qu’il en soit ainsi – mais, lorsque cela ne sera pas le cas, la loi nous permet de reporter au-delà du 31 décembre.

Le président du Sénat a suggéré de tenir des états généraux des élus. J’ai indiqué récemment devant l’Assemblée des départements de France que le Gouvernement entendait travailler avec les élus et leurs associations sur différents chantiers.

Mme Roig est revenue sur la question de la péréquation horizontale et sur les dépenses spécifiques aux villes-centres. Toute généralisation impose des désagréments car chaque cas est particulier. En organisant une péréquation horizontale tout en conservant la péréquation verticale, nous allons essayer de nous rapprocher le plus possible de l’équité. Je l’ai dit, j’admets qu’il faut remettre l’ouvrage sur le métier et, sans doute, aller plus loin, mais il faut veiller à ne pas compliquer le système à l’extrême au risque de le rendre ingérable. Plus nous introduirons de paramètres et plus nous prendrons ce risque. Nous avons essayé de tenir compte des particularités les plus générales par strates ou par catégories avec le souci d’aller le plus loin possible dans la péréquation. Je comprends qu’on puisse souhaiter fonctionner sans les strates mais, dans ce cas, on ne pourrait pas prendre pas en compte les effets de centralité. C’est la raison pour laquelle j’ai choisi de les garder.

Monsieur Baert, je ne reviendrai pas sur les 200 millions d’euros. Quant aux simulations, nous les avons envoyées à tous ceux qui étaient concernés.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le rapporteur général et moi-même avons envoyé hier un courrier, signé de nous deux, à chaque président de groupe.

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. M. Diefenbacher a insisté sur l’accroissement des inégalités entre régions, départements et communes du fait de la fiscalité. J’ai moi aussi un sentiment d’insatisfaction même si je trouve que nous allons dans la bonne direction. C’est un sujet de fond qui devra être examiné au sein du Comité des finances locales ou faire l’objet d’un travail en coproduction entre le Parlement, les associations et le Gouvernement. Il faut que nous parvenions à être plus en phase avec les réalités du terrain et avec les spécificités de chaque type de collectivité sans pour autant tout remettre en cause.

M. le président Bouvard s’est dit favorable à la péréquation mais considère qu’on ne pourra pas aller très loin si l’on ne prend pas en compte les différences de charges. Je partage son avis. C’est précisément l’une des raisons pour laquelle je n’ai pas voulu augmenter trop la DSU et la DSR.

Je suis sensible à vos propos, monsieur Bouvard. Il est vrai que certaines communes de montagne – qui disposent de ressources spécifiques, comme la taxe sur les remontées mécaniques qui leur assure peut-être un petit pécule – doivent aussi faire face à des charges spécifiques. Il en va de même pour les communes dotées d’un casino et qui doivent gérer la clientèle de ces établissements... (Sourires.)

Monsieur Valax, nous savons qu’il faut garder un espace pour les artisans et pour les PME. C’est la raison pour laquelle avons souhaité maintenir globalement les reversements de l’État aux collectivités. Je rappelle les chiffres : 98 milliards en 2010, 99 milliards en 2011, 100 milliards environ en 2012. Ce n’est certes pas le Pérou mais l’augmentation sera tout de même de deux milliards en deux ans.

Monsieur de Courson, on va s’occuper des 20 % sur les parcs naturels : je l’ai dit au cours de leur assemblée générale qui s’est tenue très récemment à Saverne, dans le pays de la Petite-Pierre. Quant à la délégation de signature, vous le savez mieux que personne, on ne peut en donner pour les décrets.

Monsieur Bartolone, vous avez soulevé un réel problème, que j’ai d’ailleurs évoqué dernièrement devant le Comité des finances locales : nous n’avons pas de lieu où débattre des décisions souhaitées par l’État. Les collectivités n’ont pas voix au chapitre. Président d’un conseil général, je réagissais toujours très mal lorsque j’apprenais par le chef des pompiers que le ministre de l’intérieur avait fixé de nouvelles conditions de recrutement et d’avancement. Je considérais qu’il aurait été utile d’associer très en amont les présidents de conseils généraux à cette décision. Nous nous efforçons de le faire aujourd’hui. Mais les modalités d’association méritent effectivement d’être améliorées. Il y a là un vrai travail d’approfondissement de la décentralisation.

Pierre Morel-A-L’Huissier, oui, on peut financer du fonctionnement sur la DETR, notamment pour le lancement de projets : c’est acquis depuis la loi de finances pour 2011.

Pourquoi constituer une réserve sur les DMTO ? L’an dernier, avec l’écrêtement, le montant du fonds de péréquation s’établissait à 440 millions d’euros. L’augmentation devrait être de 25 % en 2011. Sur 7 milliards, cela nous donnerait un surplus de fiscalité de 1,7 ou 1,8 milliard. Le fonds de péréquation serait donc à nouveau relativement important : de 400 à 500 millions d’euros. Mais le risque de fluctuation des DMTO sera grand en 2012. Il serait bon dès lors de réserver une partie de la somme pour permettre des lissages ultérieurs. Les départements fragiles auront peut-être peu de ressources dans les années à venir.

Monsieur Goua, l’ADEME ne relève pas du champ d’intervention de mon ministère.

S’agissant de Mayotte, je vous propose de vous répondre par écrit, monsieur Abdoulatifou Aly.

M. le président Jérôme Cahuzac. Nous vous savons gré, monsieur le ministre, d’avoir tenu à répondre aussi précisément à chacun.

La réunion de la commission élargie s’achève à onze heures trente.

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de Monsieur Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales, lors de la commission élargie (voir le compte rendu de la réunion du 26 octobre 2011 à 9 heures), sur la mission Relations avec les collectivités territoriales, sur le compte spécial Avances aux collectivités territoriales et sur les articles 53 à 59, rattachés, la commission des Finances examine les crédits et articles correspondants.

Article 32 : Crédits du budget général – État B

M. le Président Jérôme Cahuzac. Sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, nous sommes saisis d’un amendement n° II-CF-8 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. En application de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, celle-ci est compétente en matière de météorologie. Or, quelle n’a pas été ma surprise de découvrir que, sur les 70 personnes que compte le service territorial de la météorologie, 56 d’entre elles demeurent rémunérées par Météo France. À l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, en ma qualité de rapporteur spécial des crédits du programme Météorologie, j’avais appelé à clarifier cette situation et demandé un complément d’information pour connaître précisément le coût indûment pris en charge par Météo France. N’ayant pas obtenu les éclaircissements demandés, je vous propose par le présent amendement de réduire de deux millions d’euros le montant de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés.

M. le Président Jérôme Cahuzac. Si je comprends bien, vous souhaiteriez que nous adoptions cet amendement afin d’obtenir du Gouvernement des explications au sujet d’un transfert qui avait été décidé il y a plus de onze ans.

L’amendement n° II-CF-8 est adopté (amendement n° 25).

Puis la Commission, suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, adopte les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ainsi modifiés. Elle adopte également les crédits du compte spécial Avances aux collectivités territoriales.

*

* *

Article 53

Réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des départements, de la dotation globale d’équipement des départements et du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 3334-2.– La population à prendre en compte pour l'application de la présente section est la population municipale du département telle qu’elle résulte du recensement de la population.

Cette population est majorée d’un habitant par résidence secondaire. »

II.– Aux troisième, cinquième et sixième alinéas de l’article L. 3334-3 du même code, les mots : « En 2011 » sont remplacés par les mots : « À compter de 2011 » et le quatrième alinéa est complété par la phrase suivante :

« Cette garantie peut être minorée selon un taux fixé par le Comité des finances locales afin d’abonder la dotation prévue à l’article L. 3334-4. »

III.– L’article L. 3334-4 du même code est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l’article L. 3334-3, le Comité des finances locales peut majorer les montants consacrés à l’augmentation de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale d'un montant ne pouvant excéder 5 % des ressources affectées l'année précédente au titre de chacune des deux dotations. » ;

2° Le sixième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Lorsqu'un département remplit pour la première année les conditions démographiques prévues au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1 pour être considéré comme urbain, le montant total de la dotation de péréquation urbaine est majoré du montant qu'il a perçu l'année précédente au titre de la dotation de fonctionnement minimale, le montant total de celle-ci étant diminué à due concurrence. La dotation de péréquation urbaine perçue par ce département ne peut être inférieure à 95 % du montant de dotation de fonctionnement minimale perçu l’année précédente.

« À l’inverse, la première année où un département ne remplit plus les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1, le montant total de la dotation de péréquation urbaine est minoré du montant qu'il a perçu l'année précédente à ce titre, la dotation de fonctionnement minimale étant majorée à due concurrence. La dotation de fonctionnement minimale perçue par ce département ne peut être inférieure au montant de dotation de péréquation urbaine perçu l’année précédente. »

IV.– L’article L. 3334-6 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 3334-6. – Le potentiel fiscal d’un département est déterminé en additionnant les montants suivants :

« 1° le produit déterminé par application aux bases départementales de taxe foncière sur les propriétés bâties du taux moyen national d’imposition de cette imposition ;

« 2° la somme des produits départementaux perçus au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux prévus à l’article 1586 du code général des impôts ;

« 3° la somme des montants positifs ou négatifs résultant de l’application des 1.2 et 2.2 de l’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 perçus ou supportés l’année précédente par le département ;

« 4° la somme de la moyenne des produits perçus par le département pour les cinq derniers exercices connus au titre des impositions prévues à l'article 1594 A du code général des impôts et des produits perçus l’année précédente par le département au titre des impositions prévues à l’article L. 3332-2-1 en référence à l’article 1001 du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ;

« 5° le montant perçu l'année précédente au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 3334-3 correspondant à la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998).

« Les bases et les produits retenus sont ceux bruts de la dernière année dont les résultats sont connus servant à l'assiette des impositions départementales. Le taux moyen national d'imposition retenu est celui constaté lors de la dernière année dont les résultats sont connus.

« Le potentiel financier d'un département est égal à son potentiel fiscal majoré des montants perçus l'année précédente au titre de la dotation de compensation prévue à l'article L. 3334-7-1 et de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 3334-3, hors les montants antérieurement perçus au titre de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 mentionnée ci-dessus.

« Le potentiel fiscal par habitant et le potentiel financier par habitant sont égaux, respectivement, au potentiel fiscal et au potentiel financier du département divisés par le nombre d'habitants constituant la population de ce département, telle que définie à l'article L. 3334-2. »

V.– L’article L. 3334-6-1 du même code est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, après les mots : « des départements urbains », sont ajoutés les mots : « et dont le revenu par habitant est inférieur à 1,4 fois le revenu moyen par habitant des départements urbains » ;

2° Aux 3° et 4°, les mots : « à l’article L. 3334-2 » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa de l’article L. 3334-2 » ;

3° Après le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2012, les départements éligibles ne peuvent percevoir une dotation de péréquation urbaine inférieure à 95 % du montant de dotation de péréquation urbaine perçu l’année précédente. »

VI.– Au dernier alinéa de l’article L. 3334-7-1 du même code, les mots : « En 2011 » sont remplacés par les mots : « À compter de 2011 ».

VII.– Le c de l’article L. 3334-10 du même code est ainsi modifié :

1° Les mots : « d’au moins 60 p. 100 » sont remplacés par les mots : « d’au moins 50 p. 100 » ;

2° Il est ajouté une phrase ainsi rédigée : « À compter de 2012, l’attribution perçue au titre de cette majoration par un département éligible ne peut être inférieure à 90 p. 100 du montant perçu l’année précédente. »

VIII.– L’article L. 3334-18 du même code est ainsi modifié :

1° Le I est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le montant total des deux prélèvements est supérieur à 300 millions d’euros, le Comité des finances locales peut décider de mettre en réserve tout ou partie du montant excédant ce niveau. Sur décision de ce comité, tout ou partie des sommes ainsi mises en réserve vient abonder les ressources mises en répartition au titre des années suivantes lorsque les prélèvements alimentant le fonds sont inférieurs à 250 millions d’euros. » ;

2° Au début du premier alinéa du V sont ajoutés les mots : « Après prélèvement d’un montant égal aux régularisations effectuées l’année précédente, » ;

3° Après le dernier alinéa du V est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, le potentiel financier utilisé pour l’application des 1° et 2° est celui calculé pour l’année 2011. »

IX.– Au titre III du livre III de la troisième partie du même code, le chapitre IV bis « Péréquation des recettes fiscales » est abrogé et son article L. 3334-18 devient l’article L. 3335-2 du chapitre V « Péréquation des recettes fiscales ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article redéfinit la notion de potentiel fiscal et financier des départements, à la suite de la réforme de la fiscalité directe locale intervenue en 2010, et en tire les conséquences sur la répartition de plusieurs dotations de l’État aux départements.

Plus précisément, l’article procède à :

– la définition de la population des départements pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) : le I clarifie la définition de la population à prendre en compte dans la répartition de la dotation de péréquation urbaine (DPU) des départements. Celle-ci s’effectue en prenant en compte la population légale et non la population DGF ;

– la fixation de l’évolution des dotations forfaitaire et de compensation de la DGF, ainsi que l’instauration de la possibilité pour le Comité des finances locales (CFL) de procéder à un écrêtement du complément de garantie des départements : l’article permet au CFL, s’il le souhaite, de majorer les montants consacrés à la péréquation en minorant parallèlement le complément de garantie des départements ;

– l’instauration d’un régime de garantie pour les départements changeant de catégorie : le III vise à faire bénéficier les départements urbains ou ruraux qui changeraient de catégorie de garanties d’évolution de la dotation. Ainsi, les départements ruraux devenant urbains se verront appliquer une garantie de baisse de dotation limitée à 5 %, qui sera appréciée par rapport au montant de dotation de fonctionnement minimale perçu l’année précédente. À l’inverse, les départements urbains devenant ruraux bénéficieront d’une garantie de non-baisse de leur dotation, appréciée par rapport au montant de dotation de péréquation urbaine perçu l’année précédente ;

– l’actualisation du mode de calcul du potentiel fiscal et financier des départements : le IV tire les conséquences de la réforme de la fiscalité locale en entérinant la prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal des départements de la totalité des ressources fiscales de ces collectivités. Sont ainsi intégrées la part additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) départementaux ainsi que la totalité de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), à l’exclusion de la quote-part créée et affectée en loi de finances pour 2011 au profit de la Caisse nationale des allocations familiales ;

– la modification des règles d’éligibilité et de répartition de la dotation de péréquation urbaine des départements : le V resserre les règles d’éligibilité à la dotation de péréquation urbaine (DPU), en introduisant le critère du revenu par habitant, et instaure un mécanisme de garantie de baisse de dotation limitée à 5 % ;

– l’adaptation de la dotation globale d’équipement (DGE) des départements aux nouvelles modalités de calcul du potentiel fiscal : le VII adapte les conditions d’éligibilité et de répartition de la DGE des départements aux nouvelles modalités de calcul de leur potentiel fiscal. Il fixe ainsi le seuil, en-deçà duquel un département est éligible à la part majoration de la DGE pour insuffisance de potentiel fiscal, à 50 % (au lieu de 60 %) du potentiel fiscal par km² moyen de l’ensemble des départements. En outre, une garantie de baisse limitée est introduite afin de limiter les réductions de dotation générées par le nouveau calcul du potentiel fiscal ;

– l’adaptation du mécanisme de répartition du Fonds national de péréquation des DMTO des départements : le VIII instaure un mécanisme visant à assurer la stabilité des ressources du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements. Il prévoit ainsi que lorsque ses ressources excèdent un certain seuil, elles peuvent être mises en réserve pour une année moins favorable sur décision du CFL. Leur déblocage est automatique en période de moindre rendement. Il vise également à limiter les conséquences des nouvelles modalités de calcul du potentiel fiscal des départements sur la répartition du fonds en prévoyant, pour la répartition du fonds en 2012, le recours au potentiel financier calculé en 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet principal de réformer le mode de calcul des potentiels fiscal et financier des départements utilisés pour l’attribution de leur dotation de péréquation de la DGF, de la dotation globale d'équipement mais aussi pour le fonctionnement des deux fonds de péréquation spécifiques aux départements ⁽¹¹⁾.

D'une manière plus particulière, il modifie plusieurs modalités d'attribution des dotations perçues par les départements :

– il prévoit la possibilité pour le Comité des finances locales de minorer la dotation de garantie des départements afin de financer une augmentation de la part péréquation. Il confère en outre à ce comité le pouvoir de mettre en réserve une partie du Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) créé en 2010 ;

– il crée une garantie au bénéfice des départements dont les critères d'éligibilité les font basculer de la dotation de péréquation urbaine (DPU) à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) ou vice-versa ;

– il durcit les conditions d'éligibilité à la DPU, en ajoutant au critère du potentiel financier un critère relatif au revenu moyen par habitant du département. Parallèlement, il renforce la garantie d'évolution du montant versé aux départements éligibles ;

– il assouplit les conditions d'éligibilité à la part péréquation de la dotation globale d'équipement des départements tout en créant une garantie sur l'évolution du montant de cette part.

L'ensemble de ces modifications intervient alors que l'architecture de la dotation globale de fonctionnement pour 2012 a été établie à partir d'une augmentation de 67 millions d'euros de la part réservée aux départements, entièrement financée par une répercussion sur les variables d'ajustements de l'enveloppe normée.

I.– LA RÉFORME DES POTENTIELS FISCAL ET FINANCIER DES DÉPARTEMENTS

Tirant les conséquences de la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010, le IV du présent article adapte les modalités de calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier des départements à leurs nouvelles ressources.

1.– Les modalités de calcul en vigueur

a) Le potentiel fiscal

Conformément à l'objet même de la notion de potentiel fiscal, qui consiste à déterminer les ressources fiscales dont pourrait bénéficier une collectivité indépendamment de sa politique de taux, le potentiel fiscal des départements est calculé, depuis sa création par l’article 18 de la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 réformant la DGF des départements, par application aux bases départementales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.

L'article 3 de la loi de finances pour 2000 a ensuite ajouté au résultat de ce calcul le montant de la compensation de la suppression de la part salaire tandis que l'article 49 de la loi de finances pour 2005 l'a complété par le montant de la moyenne, sur les cinq dernières années, des droits de mutation à titre onéreux perçus par le département.

L'article 183 de la loi de finances pour 2011 a en outre augmenté ce potentiel fiscal des montants perçus ou prélevés au titre de la DCRTP ou du FNGIR ; de manière transitoire, il a en outre précisé que, pour l'année 2011, le potentiel fiscal est calculé avec les bases et les taux de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal de l'année 2010, lui-même calculé à partir de la taxe professionnelle acquittée en 2009.

b) Le potentiel financier

Créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2005, le potentiel financier des départements (PFI) vise à donner une image plus exhaustive de leurs ressources dans un objectif de péréquation juste et efficace.

À cette fin, le potentiel financier a été calculé, jusqu'en 2011, en ajoutant au potentiel fiscal :

– la dotation de compensation créée par la loi de finances pour 2004, qui correspond aux montants dus en 2003 au titre de l’ancien concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d’aide sociale (CCAS) et de 95 % de la dotation générale de décentralisation hors compensations fiscales ;

– la totalité de la dotation forfaitaire (c’est-à-dire la dotation de base d’un montant de 74,02 euros par habitant et la dotation de garantie destinée à lisser l’effet de la réforme de la DGF de 2004).

Toutefois, la garantie liée à la compensation de la suppression de la part salaire est retranchée du calcul du potentiel financier, ce montant ayant été déjà intégré dans le calcul du potentiel fiscal.

LA DGF DES DÉPARTEMENTS EN 2011

(en millions d’euros)

Source : Circulaire DGCL du 13 avril 2011.

c) Une remise à plat prévue par l'article 183 de la loi de finances pour 2011

L'article 183 de la loi de finances pour 2011 a prévu, de manière très succincte, que le potentiel fiscal serait calculé à compter de 2012 à partir de l'ensemble des impositions directes revenant aux départements mentionnées à l'article 1586 du code général des impôts à l'exception de la redevance des mines, en prenant en outre en compte la DCRTP et le FNGIR.

De manière surprenante, cette rédaction n’intègre pas dans le calcul des potentiels les DMTO, ce que l’on peut considérer comme un oubli.

S’agissant de la redevance des mines, dont le régime est fixé par l’article 1587 du CGI, son exclusion du calcul du potentiel est justifiée par les difficultés pratiques à récolter et contrôler les informations relatives au produit perçu par les départements, mais aussi en raison de son produit marginal et étalé sur un grand nombre de départements qui impacte peu le potentiel des départements.

2.– Ces potentiels entrent dans le calcul de plusieurs dotations et fonds de péréquation

Actuellement, les potentiels départementaux entrent dans le calcul de deux dotations et de deux fonds de péréquation.

a) La dotation de péréquation des départements et la dotation globale d’équipement

La dotation de péréquation des départements est composée de deux compartiments – la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM) – qui sont complémentaires dans la mesure où les départements non éligibles à la DPU sont automatiquement éligibles à la DFM.

Sont éligibles à la DPU les départements urbains dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 1,5 fois le potentiel financier moyen des départements urbains. L’indice synthétique permettant la répartition de cette dotation est en outre calculé à partir de ce même potentiel financier.

Par ailleurs, la DFM ne peut être versée qu’aux départements non urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois la moyenne des départements.

En outre, les modalités de répartition de la DFM, fixées par décret, prévoient que son montant est réparti :

– pour 40 % en proportion de l’écart à la moyenne du PFI par habitant du département ;

– pour 30 % en proportion de l’écart à la moyenne du PFI superficiaire du département ;

– pour 30 % en proportion de la longueur de voirie du département.

S’agissant par ailleurs de la dotation globale d’équipement des départements, elle comprend une part de 15 % destinée à la péréquation dont le montant majore la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant des départements ou dont le potentiel fiscal superficiaire est inférieur d’au moins 60 % au potentiel fiscal superficiaire moyen des départements. L’article R. 3334-7 du CGCT précise en outre que cette fraction est versée en proportion de l’inverse du potentiel fiscal par habitant et de l’inverse du potentiel fiscal superficiaire de chaque département.