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(Application de l’article 117 du Règlement)
La réunion de la commission élargie commence à seize heures quinze.
M. le président Didier Migaud. Monsieur le ministre des affaires étrangères et européennes, nous allons procéder, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2008, à l’analyse de deux missions relevant de votre ministère : « Action extérieure de l’État » et « Aide publique au développement ».
En accord avec le président de la Commission des affaires étrangères, le rapporteur spécial de la Commission des finances, Jean-François Mancel, et moi-même, nous n’aborderons que quelques thèmes.
Tout d’abord, nous dresserons le bilan de la révision générale des politiques publiques et de la réforme de l’organisation et des réseaux du ministère – sujets que nous avions déjà évoqués lors de la présentation du projet de loi de finances. Pour mener à bien ses travaux, le rapporteur spécial s’est rendu dans un certain nombre de postes diplomatiques et consulaires.
À la demande du président de la Commission des affaires étrangères, nous évoquerons ensuite les diverses contributions de la France aux organisations internationales.
L’examen du projet de loi de règlement souffre encore de quelques tâtonnements, du fait de la récente modification de la Constitution, de la réforme de notre règlement et de la multiplication des travaux parlementaires. Nous devons donc réfléchir à la meilleure façon d’organiser l’examen de ce projet de loi, et nous avons fait plusieurs propositions en ce sens en Conférence des présidents.
Quoi qu’il en soit, la présente réunion nous permet de manifester l’intérêt que portent les commissions à l’exécution des politiques publiques.
M. le président Axel Poniatowski.C’est avec un grand intérêt, monsieur le ministre, que nous vous recevons aujourd’hui dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2008.
J’aimerais tout d’abord vous poser quelques questions relatives à l’action extérieure de l’État.
La première concernera les postes mixtes – dont le titulaire est à la fois consul général et chef de la mission économique – mis en place dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) relative à la restructuration des réseaux diplomatiques. En Inde, par exemple, nous en avons ouvert un à Bombay, et d’autres sont prévus à Calcutta et Bengalore. Est-il possible de dresser un premier bilan de leur efficacité ?
Depuis quelques mois, la Direction générale de la mondialisation du développement et des partenariats remplace la célèbre DGCID (Direction générale de la coopération internationale et du développement) conformément aux préconisations du Livre blanc. Selon vous, cette nouvelle structure, présentée comme un état-major et chargée de la stratégie et du pilotage des opérateurs, va-t-elle modifier le fonctionnement de vos services ? Pouvez-vous nous citer quelques exemples ?
Vous avez entrepris d’externaliser un certain nombre de vos services, en particulier la délivrance des visas à l’étranger, qui concerne à ce jour une centaine de consulats. À la fin de l’année, 50 % des consulats devraient avoir externalisé cette mission, et votre objectif est d’étendre cette pratique à la totalité d’entre eux avant la fin de 2010.
L’externalisation pose toutefois un problème, les relevés biométriques devant être assurés par des fonctionnaires d’État, donc par le consulat lui-même – d’autant que les visas biométriques tendent à se généraliser. En 2009, trois consulats ont expérimenté l’externalisation des visas – en conservant la partie biométrique : Alger, Londres et Istanbul. Je me suis rendu au consulat d’Alger, où j’ai été agréablement surpris par le professionnalisme de la société chargée de l’établissement des visas et par la qualité du service qu’elle rend aux citoyens algériens. Je rappelle que le consulat d’Alger souffre d’un problème immobilier, sur lequel je vous avais alerté, monsieur le ministre, mais qui devrait être bientôt réglé.
Pouvez-vous nous confirmer que vous allez réellement externaliser la procédure de délivrance des visas ? Comment entendez-vous régler le problème relatif aux relevés biométriques ?
M. Jean-François Mancel, rapporteur spécial pour la mission « Action extérieure de l’État ». Monsieur le ministre, l’année 2008 est une année importante pour votre ministère puisque vous avez engagé, dans la droite ligne du Livre blanc et de la RGPP, d’importantes réformes de structures. Où en sont ces réformes et comment se déroule leur mise en œuvre – sachant que le deuxième rapport d’étape de la RGPP salue l’action de votre ministère ? Le seul point noir semble être la création de l’Agence foncière de l’État à l’étranger. Pouvez-vous nous en expliquer les raisons ? Comment entendez-vous développer ce projet ?
Le rapport de la Cour des comptes indique que le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » du ministère des affaires étrangères, après avoir rencontré d’importantes difficultés en 2006 et 2007, fonctionne désormais dans de bonnes conditions. Même si la Cour des comptes doute de la régularité des procédures, ce dispositif vous a sans doute apporté une aide précieuse.
Votre ministère vient de déménager rue de la Convention. Les nouveaux locaux vous conviennent-ils ? Avez-vous rencontré des difficultés lors de votre installation ? Quand débuteront les travaux de restauration des bâtiments du Quai d’Orsay et quand seront-ils achevés ?
Certes, la question de la mission immobilière ne fait pas l’unanimité au sein de la Commission des finances, mais l’expérience que vous avez acquise lors de la présidence française de l’Union européenne ne vous conduit-elle pas à souhaiter que la France dispose, à Paris, d’un vrai centre de conférences internationales ?
M. Jacques Myard. Très bonne question !
M. Jean-François Mancel, rapporteur spécial. Vous avez annoncé, le 25 mars dernier, votre décision de prendre des mesures en faveur des opérateurs culturels. Quand entendez-vous les mettre en œuvre ? Je suis en désaccord total avec mon collègue sénateur Adrien Gouteyron, qui souhaite que le ministère de la culture reprenne la responsabilité de l’action culturelle extérieure. Je pense, pour ma part, que le ministère des affaires étrangères doit rester le maître d’œuvre de l’action culturelle à l’étranger, car elle est un vecteur essentiel du rayonnement de la France.
Quant à l’agence CulturesFrance, on lui reproche un certain parisianisme : son offre ne correspond pas toujours à la demande des services culturels.
Contrairement à certains, je n’ai pas été frappé par la paupérisation de notre action culturelle. J’ai même constaté, dans un certain nombre de pays, un certain dynamisme des acteurs culturels. Mais cette action dépend souvent des individus, ce qui devrait nous inciter à développer la formation professionnelle des acteurs culturels français en poste à l’étranger.
Enfin, monsieur le ministre, n’oubliez pas le réseau de l’Alliance française. Outre qu’il joue un rôle majeur dans l’apprentissage du français, il constitue, dans de nombreux pays, un vecteur important de notre action culturelle et fonctionne en étroite collaboration avec les services d’action culturelle.
J’en viens à la situation de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). Comme vous le savez, le moratoire a mis fin à la gratuité pour les classes du premier cycle de l’enseignement secondaire. Qu’en est-il aujourd’hui, sachant que l’Agence manque toujours cruellement de moyens pour répondre à sa mission, pourtant essentielle ?
Si la question des contributions obligatoires de la France aux opérations de maintien de la paix pose moins de problèmes qu’auparavant, nous le devons à la sincérité budgétaire qui est de mise aujourd’hui. Après avoir connu un répit en 2009, dû aux modalités mises en œuvre par l’ONU pour percevoir les fonds des pays contributeurs, cette situation pourra-t-elle être pérennisée, ou souffrira-t-elle de cette insincérité budgétaire que nous dénonçons chaque année lors de l’examen de la loi de finances initiale ? Certes, c’est au ministre du budget qu’il appartient de procéder à un rebasage définitif.
Le vrai problème vient des contributions volontaires. L’un de nos ambassadeurs me le confiait récemment : si la France ne siège pas au conseil d’administration de certains organismes internationaux, c’est que sa participation est trop faible ! Je reconnais que, dans le contexte actuel, il est difficile d’envisager une augmentation de notre contribution – qui s’élève cette année à 73 millions d’euros. Il serait souhaitable que la France, plutôt que de jouer un rôle secondaire ici ou là, soit dignement représentée au sein de quelques organismes.
La mission extérieure de l’État suscite au sein des services de votre ministère un certain nombre de questions, relatives aux programmes engagés et à leur évolution. L’une d’entre elles porte sur la mise en place d’un « budget pays ». Désormais, le financement de l’ensemble des ministères passe par l’intermédiaire du ministère des affaires étrangères. Comptez-vous poursuivre dans cette voie ? Enfin, allez-vous soumettre au Parlement un projet de loi tendant à réformer en profondeur votre administration ?
M. Gérard Bapt, suppléant M. Henri Emmanuelli, rapporteur spécial pour la mission « Aide publique au développement ». Les contributions volontaires traduisent l’attachement de la France au multilatéralisme. Elles lui permettent d’être entendue dans les débats et de participer aux procédures de nomination. La France s’était engagée, en 2005, à accroître ses contributions de 60 millions d’euros en trois ans, soit de 20 millions d’euros par an. Nous sommes bien loin de cet objectif. En effet, 68 millions ont été versés en 2005, 85 millions en 2006 et 85 millions en 2007. En 2008, sur 90 millions inscrits, 85,3 millions ont été consommés. Et pour 2009, la contribution prévue s’élève à 73 millions d’euros. Qu’en sera-t-il de l’exécution 2009, compte tenu de la réserve de précaution et des arbitrages en cours ? Le Gouvernement a-t-il l’intention de tenir les engagements qu’il a pris en 2005 ?
La réforme annoncée du transfert de compétences du Réseau culturel et de coopération et de l’Agence française de développement inquiète les acteurs de ces deux structures, leurs critiques portant à la fois sur l’orientation générale de la réforme et sur ses modalités pratiques. Le nouveau partage des compétences ferait de l’Agence culturelle l’inspiratrice de la politique menée par un organisme qui ne serait qu’un exécutant opérationnel. Pourtant, l’Agence participe lourdement aux financements importants. Nos partenaires pourraient être amenés à se tourner prioritairement, voire exclusivement, vers l’opérateur chargé du financement, ce qui aboutirait au dessaisissement, de fait, des services des ambassades. Il est communément admis que la coopération et l’aide au développement s’appuient sur des relations et des réseaux, notamment à l’étranger. De plus, la culture d’expertise humaine du Réseau culturel et de coopération, si elle est différente et complémentaire de la culture de banque de l’Agence, ne serait pas soluble dans celle-ci.
Sur le plan pratique, il faut revoir les circuits de financement, car l’Agence intervient sur la base de conventions de financement, alors que le ministère finance directement les opérations de coopération.
Vous avez annoncé cette réforme importante en mars dernier. Depuis, les agents s’interrogent : le réseau culturel dépendra-t-il d’un institut français, des ambassades ou d’opérateurs extérieurs ? De qui dépendront les centres culturels et les instituts français ?
Mme Geneviève Colot, rapporteure pour avis de la Commission des affaires étrangères. Quel bilan dresser, monsieur le ministre, du centre de crise créé en 2008 ?
Par ailleurs, le conseil de modernisation des politiques publiques a prévu de répartir nos ambassades selon trois formats : les ambassades de plein exercice – environ une quarantaine –, les ambassades à missions simplifiées – une trentaine – et, enfin, les ambassades à missions prioritaires. Quelles seront les conséquences de cette tripartition en termes d’effectifs, notamment pour les huit ambassades qui emploient le plus de personnels ?
S’agissant du recours à l’expertise locale, quels sont les postes à responsabilité qui doivent être réservés aux diplomates de carrière et ceux pouvant revenir à des personnels recrutés sur place ?
Parmi les décisions d’avril 2008 relatives à la simplification des procédures consulaires figure le regroupement du traitement des visas et des dossiers de nationalité sur un site unique dans chaque pays, ainsi que la mise à l’étude de la création d’une préfecture des Français de l’étranger à Nantes. Quand cette dernière sera-t-elle réalisée ? Dans combien de pays le regroupement de ces fonctions consulaires a-t-il été réalisé ? Avec quelles difficultés ?
Les conclusions du conseil de modernisation des politiques publiques ayant essentiellement porté sur l’efficacité des contributions internationales, l’examen de nos cahiers relatifs à ces dernières a-t-il conduit la France à cesser de financer certaines organisations ? Si oui, lesquelles, et pourquoi ?
Enfin, quelles initiatives avez-vous prises afin d’évaluer les résultats des agences et des organismes bénéficiant de contributions internationales ?
M. François Rochebloine, rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères. Selon le rapport d’étape de la mise en œuvre de la RGPP, six mesures sur sept sont acquises ou en voie de l’être dans le domaine du rayonnement culturel et scientifique de notre pays à l’étranger. Pourriez-vous donc dresser un bilan du premier contrat d’objectifs et de moyens conclu avec CulturesFrance et, également, nous faire part des perspectives de conclusion d’un tel contrat avec l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et l’opérateur destiné à succéder à CampusFrance ?
Quid, par ailleurs, du calendrier et du contenu du projet de loi concernant la réorganisation de notre réseau culturel ?
Entre 2007 et 2008, les moyens consacrés au réseau de coopérations culturelles et scientifiques sont passés de 476 à 474 millions. Ce dernier est-il donc parvenu à mieux travailler avec moins d’argent ?
La proportion d’élèves français accueillis dans les établissements français à l’étranger ayant augmenté – sans doute en raison de la gratuité des frais de scolarité –, ne craignez-vous pas que ce réseau ne perde une part de son influence ? Je suis d’autant plus soucieux de ce qu’il adviendra dans le prochain PLF de cette mesure financière que j’avais déposé un certain nombre d’amendements en commission – lesquels, à la différence de ce qui devait se passer en séance publique, hélas, avaient été adoptés à l’unanimité.
Enfin, qu’en est-il de l’avancement du plan de développement du réseau des lycées français à l’étranger ?
Mme Henriette Martinez, rapporteure pour avis de la Commission des affaires étrangères. La mission « Aide publique au développement » (APD) est complexe car elle relève de trois ministères – dont chacun peut légitimement conduire les actions – et ses financements sont croisés. Des problèmes de pilotage ont d’ailleurs été relevés tant par la Cour des Comptes que par l’OCDE. Or cette mission doit être « chef de file » afin d’assurer une véritable coordination interministérielle, d’obtenir des chiffres exacts et de bénéficier d’un indispensable pilotage politique. Que pensez-vous de cette importante question, telle qu’elle se pose notamment dans le cadre de la nouvelle direction générale de la mondialisation (DGM) ?
Par ailleurs, des attentes se font jour s’agissant de la définition de priorités géographiques et sectorielles de l’APD – outre que la dispersion de l’aide nuit à la visibilité et à la cohérence de notre action, notre aide bilatérale doit mieux s’articuler avec nos contributions européennes, onusiennes ou en provenance des fonds verticaux. En ce qui concerne notre aide bilatérale, le rapport annuel de performance (RAP) de 2008 fait état d’une priorité de plus en plus prégnante en faveur des pays à revenus intermédiaires au détriment des pays de la zone de solidarité prioritaire et des pays émergents. Or cela me semble contradictoire avec votre volonté de concentrer notre zone de solidarité sur l’Afrique, notamment sur l’Afrique francophone.
Le transfert de certaines compétences du ministère des affaires étrangères et européennes à l’Agence française de développement pose quant à lui un certain nombre de problèmes, notamment en matière de personnels – je songe aux assistants et aux conseillers techniques en poste auprès de ministres et dont les contrats ne sont pas renouvelés ou qui ne parviennent pas à accéder à des postes intéressant pourtant un certain nombre d’États. Plus globalement, qu’en est-il des personnels français travaillant au sein d’États partenaires et dont nous savons combien l’action est essentielle ?
Enfin, si les ONG françaises jouent un rôle majeur, nous entendons parfois dire qu’elles seraient par trop sous-dimensionnées pour être considérées par les organisations internationales comme des partenaires de poids. Il me semble dommageable que, dans le cadre de nos contributions bi ou multilatérales, ce soient des fondations ou des ONG étrangères qui prennent souvent le relais. Comment donc mieux associer nos ONG à l’APD ?
M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes. Monsieur le président de la Commission des affaires étrangères, nous disposons à ce jour de six postes mixtes « consulats et mission économique » : Bangalore, Calcutta, Bombay, Houston, Atlanta et Chengdu. Nous avons demandé à Bercy l’autorisation d’en créer six de plus d’ici à trois ans, en l’occurrence à Karachi et Calgary, la localisation des autres n’étant pas encore définie. Même s’il est trop tôt pour tirer un bilan, les résultats sont plutôt probants et enrichissants – je pense notamment à Calcutta, que je connais bien. Quoi qu’il en soit, nous savons tous que nous devons procéder à des réductions de personnels.
Il est également un peu tôt pour dresser le bilan de la DGM puisque nous venons à peine de la mettre en place. Néanmoins, force est de constater que, jusqu’alors, nous ne disposions pas d’une réflexion globale sur le rôle mondial des religions. Aujourd’hui, ce sont six spécialistes qui travaillent sur le sujet – notamment avec M. Joseph Maïla, ancien recteur de l’Institut catholique – et je suis persuadé que nous obtiendrons d’excellents résultats. Il en est de même s’agissant de la santé publique – dont le lien avec le ministère était jusqu’alors impossible à créer – puisque nous disposons maintenant d’une sous-direction de la santé publique. Nos ambassadeurs doivent quant à eux comprendre que la DGM est le lieu par excellence de l’« interministérialité » et qu’elle n’est en rien réservée à notre diplomatie, cette dernière se mettant au contraire au service de l’ensemble des ministères. Ce sont là autant de réformes considérables, qu’il n’a pas été facile de mettre en œuvre, mais dont nous serons tous fiers de la réussite.
Avec huit postes dédiés et 35 % des visas délivrés, l’externalisation est quant à elle une réalité. Les délais de rendez-vous et de délivrance des documents ont été considérablement réduits même si, s’agissant de la biométrie, un certain nombre de tâches demeurent réservées aux fonctionnaires français – j’ajoute que cette réforme n’a pas soulevé de problèmes particuliers. Par ailleurs, quinze postes supplémentaires seront créés d’ici à 2011 et 20 000 nouveaux visas seront délivrés selon cette modalité, portant ainsi à 52 % le nombre de documents qui en relèveront.
Dans le cadre du contrat de modernisation 2006-2008 signé entre le ministère de l’économie et le ministère des affaires étrangères, ce dernier devait engager une diminution des effectifs de 739 équivalents temps plein (EQTP) sachant, par ailleurs, que 144 emplois étaient transférés principalement au ministère de l’immigration. Pari tenu ! Avec une centaine de postes exclusivement dédiés au travail européen, la présidence française de l’Union européenne, en 2008, ne s’est quant à elle accompagnée d’aucune demande d’accroissement des effectifs.
Nous nous sommes enfin engagés à supprimer, entre 2008 et 2011, 700 emplois supplémentaires pour 900 départs en retraite : ce sont ainsi trois départs sur quatre qui ne donneront lieu à aucun remplacement.
Le ministère des affaires étrangères a poursuivi sa modernisation en anticipant l’application de certaines mesures prévues dans le cadre de la RGPP : création du centre de crise – lequel est fort sollicité – le 2 juillet 2008 ; élaboration d’un nouvel organigramme afin de renforcer notre efficacité auprès des ambassades ; création d’une direction de la prospective – distincte de la DGM – mais également de plusieurs « directions géographiques », ainsi que d’une direction de l’Union européenne ; réforme de la carte consulaire – à l’heure d’Internet, un certain nombre de consulats peuvent fort bien être supprimés et un système informatique européen permettant de délivrer des visas pourrait être aisément élaboré – ; renforcement de la gouvernance des opérateurs œuvrant pour le rayonnement de notre pays ; nouveau statut de l’AFD ; réflexions sur l’évolution de l’AEFE ; préfiguration de nouveaux opérateurs culturels ; implantations immobilières réussies rue de la Convention et à La Courneuve ; l’immense chantier législatif qu’est le projet de loi pour l’action extérieure, lequel devrait être présenté en Conseil des ministres le 23 juillet ; rapprochements, dans les ambassades, avec les réseaux des autres ministères ; création du comité des réseaux internationaux de l’État à l’étranger (CORINTE). Je note, à propos de coordination, que le ministère des affaires étrangères est le seul dont les réseaux internes ne soient pas protégés alors qu’un réseau de protection « Schuman » devrait avoir vu le jour depuis une dizaine d’années. Comment s’étonner que des conversations sur téléphones portables soient très vite écoutées, ainsi que je l’ai moi-même constaté lors de rencontres internationales ? C’est insupportable !
J’ajoute que le « recalibrage » de notre réseau à l’étranger passe par un certain nombre de mesures transversales qui touchent tous les postes, huit ambassades – dont celles de Washington, Dakar et Berlin – bénéficiant néanmoins d’un format d’exception en raison de leur importance. Cela se traduira par une économie de 350 agents sur un engagement total de 700 réductions de postes. Des mesures sectorielles, dont la constitution de pôles consulaires régionaux, permettront quant à elles de réaliser une économie équivalente à 190 EQTP. J’espère que tout cela sera mis en œuvre dans les délais prévus.
Concernant la préfiguration de l’Agence culturelle, j’ai précisément réuni aujourd’hui des équipes de professionnels – en l’occurrence du cinéma. Là encore, les choses évoluent positivement. Nous sommes en concertation permanente avec le ministère de la culture afin de mieux répondre, en particulier, aux différentes demandes d’actions culturelles qui ne sont évidemment pas les mêmes aux États-Unis et en Afrique. Par ailleurs, la « demande de France » ne doit pas être confondue avec la « demande de Français » : nous avons tout intérêt à nous montrer attractifs en formulant un certain nombre de propositions culturelles dans tous les domaines. J’ajoute que j’aurai l’occasion d’exposer les grandes lignes de notre projet d’agence culturelle à Dakar, le 2 juillet, à l’occasion du cinquantième anniversaire du centre culturel français. Peut-être serait-il également opportun d’organiser la projection du dernier film de Yann Arthus-Bertrand, un peu de « parisianisme » ayant sans doute du bon !
Établissement public, l’Agence devra faire preuve de réactivité et de souplesse afin de trouver des financements, notamment dans le secteur privé, et de soutenir ainsi nos industries culturelles. Elle travaillera avec le réseau des instituts français à l’étranger, mais également avec les alliances françaises et les établissements scolaires. À ce propos, j’ai rencontré des professeurs qui souhaitent intégrer notre réseau – et je m’en félicite –, mais nous devons également compter avec les agents de notre ministère, preuve que, une fois de plus, il est impératif de savoir travailler ensemble.
Il est difficile pour les ambassadeurs, dont ce n’est pas le métier, de mener localement des opérations immobilières. La gestion immobilière de l’État à Paris n’a pas été fameuse. Connaître le marché à Istanbul ou à Tokyo est plus complexe encore. C’est la raison pour laquelle nous devons créer, avec le concours du ministère des finances, un opérateur immobilier. Une mission de préfiguration a été constituée par l’inspection générale des finances, le contrôleur général des armées et le ministère des affaires étrangères.
Après la gratuité de la scolarité pour les élèves de terminale et de première, la gratuité pour les élèves de seconde sera effective dès le mois de septembre. Je crains que la réalisation de cette promesse de campagne du Chef de l’État n’ait des effets pervers, dont une tension sur les capacités d’accueil des élèves résidents et des pays tiers.
M. François Rochebloine, rapporteur pour avis. C’est déjà le cas !
M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes. La mise en œuvre du moratoire au-delà de la classe de seconde nous permettra de considérer des alternatives à l’extension du dispositif, comme l’instauration d’un système de bourses. Le coût de la gratuité dans l’ensemble du système scolaire serait de 750 millions, contre 60 millions au lycée.
M. le président Didier Migaud. Envisageriez-vous qu’un engagement du Président de la République ne soit pas respecté ?
M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes. Je rappelle que c’était aussi une promesse de Ségolène Royal.
Il serait souhaitable de ne pas étendre le dispositif, à condition d’inviter les entreprises à participer aux frais et de compenser les inégalités de revenus par des bourses, ce qui se faisait auparavant.
M. François Rochebloine, rapporteur pour avis. Dans certains pays, les frais de scolarité augmentent fortement !
M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes. Vous avez raison. Cela entraîne d’ailleurs une exceptionnelle envolée des dépenses.
Les états généraux de l'enseignement français à l'étranger ont réuni, le 2 octobre 2008, les différents acteurs de l'enseignement français à l'étranger pour débattre de la situation et des perspectives du réseau scolaire à partir des 30 recommandations de la commission sur l'avenir de l'enseignement français à l'étranger.
Une deuxième session se déroulera à l’automne pour dresser le bilan des consultations menées par les postes de diplomatie. Un plan de développement de l’enseignement des Français à l’étranger devrait alors être élaboré. Un nouveau plan d’orientation stratégique sera soumis en septembre au conseil d’administration de l’AEFE.
S’agissant des contributions internationales, 407 millions – hors opérations de maintien de la paix – ont été votés en 2008, soit 10 millions de plus qu’en 2007. Ce sont 400 millions qui ont été effectivement versés, soit une baisse de 6,4 % par rapport à 2007. Entre 2000 et 2008, la hausse des contributions n’a été que de 1,2 % . Cette maîtrise tient aux efforts consentis par le ministère.
L’évaluation de l’ensemble des contributions réalisée en 2007 s’est poursuivie dans le cadre de la RGPP. Nous nous sommes engagés à nous retirer d’organisations dont la pertinence politique n’était pas évidente : nous faisons désormais partie de 79 organisations, contre 138 en 2007. L’économie s’élève à 0,4 million d’euros.
Dans la mesure du possible, les contributions à caractère technique sont transférées aux ministères compétents : elles représentaient 1,2 million en 2008 et 17 millions en 2009. Pour 2010, de nouveaux transferts seront proposés, à hauteur de 24 millions, dont 22,6 millions déjà été actés par le conseil de modernisation des politiques publiques.
L’extinction de l’UEO, consécutive à l’adoption du traité de Lisbonne, permettra quant à elle une économie de 1,5 million.
Le ministère s’emploie aussi à ce que les barèmes de contributions aux organisations internationales prennent davantage en compte le poids des pays émergents. Par ailleurs, la renégociation du barème de l’ONU devrait entraîner une baisse de notre quote-part.
Nous avons développé un dispositif d’évaluation du fonctionnement et des résultats des organisations internationales. Cette évaluation est complexe et délicate, surtout lorsqu’elle porte sur les résultats. Pierre Lellouche, représentant spécial pour l’Afghanistan, a demandé à la Banque mondiale d’évaluer la pertinence des contributions nationales à l’effort de développement du pays.
Enfin, la présence française dans les organes de contrôle intergouvernementaux a été renforcée avec la nomination d’un auditeur externe de onze organisations, dont l’ONU.
Il est presque impossible, malgré le Early Warning System, de prévoir les opérations de maintien de la paix (OMP). Les dépenses qu’elles occasionnent peuvent alors apparaître comme des dépenses inconsidérées ; elles sont pourtant efficaces.
La loi de finances pour 2008 avait prévu de consacrer 300 millions d’euros aux OMP, soit une augmentation de 115 millions par rapport à 2007, rendue nécessaire par les interventions au Soudan et au Tchad. Les crédits votés en loi de finances rectificative ont permis de couvrir les nouveaux besoins à hauteur de 383 millions d’euros et d’éviter des reports de charges importants.
Pour 2009, les crédits ont encore augmenté de 40 millions, soit une hausse de plus de 55 % sur deux ans. L’opération menée par l’EUFOR Tchad/RCA a permis d’éviter de nouvelles attaques de Janjawids. La mission des Nations unies en République Centrafricaine et au Tchad (MINURCAT) a pris son relais, avec, je l’espère, les mêmes chances de succès.
Ce remplacement, la fin de la mission des Nations unies en Éthiopie et en Érythrée ainsi que la forte réduction des effectifs de la mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK) devraient permettre de compenser les nouveaux besoins.
Pour ce qui est des contributions volontaires – 85 millions d’euros en 2008 –, nous avons choisi de les recentrer sur quelques organisations des Nations unies. La majeure partie de nos contributions – bientôt 85 % – vont ainsi à l’UNRA, à l’UNICEF, au PNUD et au HCR, des programmes qui ne bénéficient pas de contributions obligatoires. Mais l’effort de la France – 1 % du budget – reste en deçà du rang qu’un pays représentant 4,5 % du revenu mondial se devrait de tenir. Je le regrette sincèrement.
Depuis la fermeture du Centre Kléber, la France ne dispose plus de centre de conférences internationales. Nous sommes ridicules ! Où pourrait se dérouler la conférence sur le Moyen-Orient que le Président de la République appelle de ses vœux ? L’OCDE – une très belle réalisation de l’architecte Pei – ne permet pas d’accueillir une manifestation de cette ampleur. Un projet porté par l’État et vraisemblablement par la Ville de Paris, bénéficiant de partenariats privés, pourrait voir le jour dans le centre de la capitale.
Monsieur Bapt, le comité d’orientation des projets de l’AFD permettra au ministère d’avoir voix au chapitre et de déterminer politiquement certains choix.
Il peut s’avérer utile de mener, sous la direction de l’ambassade, des projets modestes – je pense notamment à cette passerelle qui a transformé la vie d’un village afghan pour 12 000 euros seulement. Cela n’empêche pas que les grands projets régionaux de l’AFD soient mis en œuvre. Cela ne signifie pas non plus que l’AFD se substitue aux services de coopération des ambassades. Il faut que le responsable local de l’AFD soit intégré à l’équipe de l’ambassade, sous peine que les projets respectifs entrent en concurrence et mènent, sur le terrain, à des catastrophes.
Madame Colot, 38 opérations de crise ont été menées depuis l’été : 3 rapatriements de Français, depuis la Géorgie, l’Inde et la Thaïlande ; 25 prises d’otages, à Haïti, en Somalie, au Soudan, au Cameroun, au Pakistan et en Afghanistan ; 6 disparitions en Hongrie, au Népal, en Bosnie, en Argentine, et à Maurice ; 4 opérations d’aide humanitaire d’urgence à Haïti, au Sénégal, à Gaza et au Sri Lanka ; 4 missions de prévention de crise en Guinée, à Madagascar et en Guinée équatoriale.
S’agissant de la réforme du réseau, sachez que les trois catégories ne correspondent en rien à une quelconque discrimination mais à des formes d’action différentes. Notre réseau, dont nous avons maintenu l’universalité, est composé de 160 ambassades bilatérales et de 21 représentations. Nous avons transformé une trentaine d’ambassades en postes de présence diplomatique, comprenant environ 10 agents. Huit ambassades, aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Allemagne, en Espagne, en Italie, au Maroc, au Sénégal et à Madagascar, connaissent un format d’exception. Leurs effectifs cumulés de 2 228 en 2008 devraient être ramenés à 2 000 en 2011.
Les ambassades ont entrepris à l’automne 2008 un inventaire détaillé des missions qui leur incombent et ont proposé une évolution de leurs moyens humains. En réponse, elles ont reçu des instructions sur les missions, sur les changements à apporter au dispositif local – carte consulaire, coopération et action culturelle –, sur l’évolution des effectifs – un plafond d’emplois à respecter à l’horizon 2011 – et sur les autres moyens du poste, comme les projets immobiliers.
En outre, la constitution de services communs de gestion a été proposée ainsi que plusieurs autres mesures inspirées de la RGPP, comme le développement de la formule des postes mixtes, l’organisation des ambassades en pôles de compétences interministériels, ou le recours à l’expertise locale pour les fonctions de conception et d’encadrement.
Aucun crédit n’est prévu pour la politique immobilière, mais un budget d’affectation particulier a été consenti par le ministère du budget. Les procédures de cession et d’acquisition sont tellement longues qu’il est difficile de profiter d’une quelconque aubaine.
Les cessions immobilières réalisées en 2008 ont représenté 13,9 millions d’euros, dont 1 million d’euros seulement en France. Je rappelle que l’année 2007 avait été marquée par la cession du centre de conférences internationales de l’avenue Kléber et des locaux de la rue Monsieur, à Paris, et, si l’on peut en discuter les résultats, il n’en s’agit pas moins de formidables opérations immobilières. Les sites de la rue de la Convention et de La Courneuve sont également une réussite immobilière et la réunion des ambassadeurs qui aura lieu au mois d’août se tiendra d’ailleurs pour un tiers au Quai d’Orsay, pour un autre tiers à Convention et pour le dernier tiers à La Courneuve. C’est également à La Courneuve que seront transférées les archives du ministère.
Les recettes s’élèvent pour 2008 à 58,74 millions d’euros, et les dépenses au titre du compte d’affectation spéciale à 66 millions d’euros en autorisations d’engagement d’opérations nouvelles et à 84 millions en crédits de paiement.
J’ai déjà évoqué le regroupement du traitement des visas et des dossiers de nationalité sur un site unique. Notre réforme est en cours et vise à maintenir le réseau universel. Une montée en puissance est prévue dans des pays comme la Chine, l’Inde ou la Russie, ce qui suppose la présence de services consulaires. Faute d’un service consulaire à Karachi, par exemple, les femmes pakistanaises souhaitant un visa ne peuvent pas aller le chercher à Islamabad si leur mari refuse qu’elles s’y rendent.
Dans le cadre de la RGPP, nous étudions la possibilité de création d’une préfecture des Français à l’étranger, ce qui suppose le transfert à Nantes du service central de l’état civil et le traitement en France d’une part significative des dossiers de l’état civil des Français à l’étranger, qui relèvent actuellement de la compétence des postes consulaires. L’effectif affecté aux actes transcrits concernant les événements d’état civil survenus en Algérie sera étendu dès cet année pour traiter les actes transmis par nos postes consulaires de Tunisie, puis, en 2010, du Maroc. Ultérieurement, en fonction du bilan qui sera établi, cette expérience pourra être étendue à certains pays d’Europe.
Le regroupement des dossiers de nationalité dans un seul poste consulaire par pays pose a priori moins de problèmes que le traitement des visas. Il est déjà effectif en Allemagne et pourra s’étendre dans un premier temps à tous les pays à réseau en Europe, c’est-à-dire en Italie, en Espagne et au Royaume-Uni, puis, en 2011, à la plupart des pays à réseau hors d’Europe.
Nous nous efforcerons, madame Colot, d’évaluer les résultats des agences et des organismes bénéficiant de financements du ministère.
Monsieur Rochebloine, vous m’avez demandé, pour ce qui concerne la gestion des opérateurs, un premier bilan du contrat d’objectifs et de moyens conclu avec CulturesFrance. Ce contrat a été signé conjointement par les deux ministères de tutelle – affaires étrangères et culture – le 2 mai 2007, pour trois ans. Il avait pour première vocation de clarifier, à l’occasion de la création de CulturesFrance, la fusion des deux associations, ainsi que leur mode de fonctionnement, et de permettre le bilan du rapport entre l’opérateur et ses tutelles en définissant le champ de compétence de CulturesFrance. Le contrat précise également les relations avec l’opérateur et le réseau culturel français à l’étranger. On peut se féliciter des améliorations, qui sont de bon augure, mais on ne peut préjuger de l’avenir, car ce mécanisme doit faire l’objet de transformations dont nous verrons le résultat.
CulturesFrance ne sera qu’une partie de la nouvelle agence chargée de l’action culturelle extérieure, laquelle devra être beaucoup plus souple.
CulturesFrance, c’était un guichet et des initiatives, mais cela ne suffit pas !
En outre, il conviendra de veiller à éviter tout parisianisme. Un festival du cinéma français ne saurait être identique partout dans le monde et les demandes doivent être modulées en fonction des postes. Dans les faits, certaines manifestations connaissent de médiocres succès, mais d’autres sont très réussies, comme celle que CulturesFrance a organisée lors du récent Festival de Cannes.
Les actes prioritaires étaient la maîtrise de la gestion des emplois – par le recours à des expatriés, à des résidents ou à des recrutés locaux – et la maîtrise de l’évolution de notre activité culturelle. Les attachés culturels resteront en place – c’était pour eux une préoccupation importante. Cela ne signifie pas pour autant qu’ils soient tous excellents, mais certains sont très bons.
Lors de la réunion qui a eu lieu aujourd’hui et que j’ai déjà évoquée, les professionnels de la télévision et du cinéma ont demandé le maintien des attachés audiovisuels. Or les résultats sont très différents selon les pays. Au Brésil, par exemple, d’où je reviens, leur présence est capitale. Nous nous efforcerons donc de redéfinir avec les établissements, au sein de la nouvelle agence, une certaine souplesse, qui nous manque.
Pour ce qui concerne le réseau culturel et les instituts français, la réforme prévoit, outre la nouvelle direction générale de la mondialisation et le comité de préfiguration de la nouvelle agence, un opérateur chargé des politiques de mobilité. Des contrats d’objectifs sont par ailleurs en cours d’évaluation, en particulier avec l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger. Nous souhaitons regrouper sur un même site toutes les agences chargées de la politique culturelle française à l’étranger – et sans doute CampusFrance y aurait-elle eu aussi sa place. J’ignore cependant si ce regroupement sera possible rue de la Convention, car le bâtiment est presque plein.
L’autonomie financière des instituts français à l’étranger pose un problème de compatibilité avec le principe d’universalité budgétaire. Nous voulons que la fusion entre centres culturels et services de coopération des ambassades soit réalisée dans le calendrier fixé, ce qui est difficile compte tenu des susceptibilités et des emplois concernés.
Pour ce qui est de la réforme culturelle, des compétences supplémentaires seront déléguées à nos ambassadeurs. Le livre, le cinéma patrimonial et le débat d’idées ont été transférés à CulturesFrance. Cette réforme est engagée dans le cadre d’une réelle coopération avec le ministère de la culture, mais les résultats sont très divers. En effet, une journée du livre français ne saurait être identique en Afrique et à New York. Des adaptations sont nécessaires, qui devront être réalisées sous la direction de nos ambassadeurs. S’ils ne sont pas bons, on peut les changer. Il faut aussi créer des partenariats avec les ONG et les associations. Cette rationalisation de notre réseau culturel est engagée.
Je tiens à insister sur le fait qu’en matière de coopération culturelle et scientifique le ministère des affaires étrangères et celui de la culture oublient trop souvent la médecine – pourtant mondialement connue – et la science. Nous avons donc tenu à ce que le CNAM, qui possède des réseaux scientifiques, fasse partie du comité de préfiguration.
Quant à savoir, madame Martinez, si la France perd du terrain et si son classement va nous faire honte, je rappelle que notre pays, on l’ignore souvent, est resté en 2008, avec un montant de 10,96 milliards de dollars, le quatrième bailleur de fonds du développement au monde – même si ce chiffre intègre la contribution au Fonds européen de développement et la santé –, derrière les États-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni, dont les contributions sont respectivement de 26, 13 et 11 milliards de dollars.
Avec un chiffre de 0,39 % en 2008, la part de l’aide internationale dans le PIB de notre pays est certes insuffisante, mais la France se place, en termes d’effort, au deuxième rang des pays du G8. Nous consacrons 37 % de nos subventions aux pays les moins avancés africains, et 14 pays en bénéficieront désormais. C’est sans doute trop peu, mais il est préférable, pour que nos efforts soient significatifs, de les concentrer sur certains pays, comme les autres donateurs l’ont fait avant nous.
La coordination des trois ministères des finances, des affaires étrangères et de l’immigration, dont nous sommes chef de file, est régulière et se matérialise dans les travaux du co-secrétariat du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement – le CICID, qui s’est réuni voici quelques jours à Matignon. Cette coordination doit être renforcée, mais nous avons tous accepté, pour ces 14 pays, une meilleure articulation entre certaines politiques sectorielles, comme celle de l’immigration, et le cadre général de notre aide publique au développement.
J’en viens au financement de l’action des ONG. Je rappelle à cet égard que l’aide publique au développement apportée par la France se concentre sur l’éducation, la médecine et l’agriculture. Certaines ONG françaises n’auraient pas une taille suffisante ? Les trois ONG à la création desquelles j’ai eu le bonheur de participer – Médecins sans frontières, Médecins du monde et Action contre la faim – sont toutes trois mondiales et, par ailleurs, Prix Nobel de la Paix. Cependant, elles ne sont pas à la hauteur d’Oxfam, de Save the Children ou des grosses organisations américaines, voire de Caritas, bien que cette dernière fonctionne à l’échelle nationale.
Dans le cadre des actions de l’ONU – du HCR, par exemple –, si nous sommes compétitifs en matière médicale, nous ne le sommes pas assez dans le domaine de l’aide au développement.
M. François Rochebloine, rapporteur pour avis. Monsieur le ministre, une certaine prudence devrait s’imposer pour ce qui concerne la réduction des effectifs des postes diplomatiques. J’ai en effet pu constater à Dakar, où je me suis rendu en octobre 2008 et où se trouvait aussi le sénateur Gouteyron, que le consulat était saisi chaque jour de 200 demandes de visas, ce qui est énorme.
M. le président Axel Poniatowski. À la différence d’Alger, les demandes et les délivrances sont dix fois moins nombreuses qu’il y a quinze ans.
Monsieur le ministre, je vous remercie pour les nombreuses informations que vous nous avez apportées.
Mes chers collègues, je rappelle que l’examen et le vote sur les crédits auront lieu en Commission des finances à l’issue de l’audition de M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le mercredi 24 juin, et en séance publique le lundi 29 juin.
La réunion de la commission élargie s’achève à dix-huit heures.
Le Directeur du service
des comptes rendus des commissions,
Michel Kerautret