Proposition de résolution

exposé des motifs (…)

"Ordre du jour de l’Assemblée. - Organisation des débats" (...)

Dans un nouvel article numéroté 47-1 il est proposé de prévoir des dispositions liées aux alinéas 3 et 4 de l’article 39 de la Constitution aux termes desquels : « La présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. – Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours ».

Les modalités d’exercice de cette nouvelle compétence sont directement définies, pour l’essentiel, par la Constitution elle-même ainsi que par la loi organique relative à l’application de son article 39. Celle-ci prévoit que les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact dès le début de leur élaboration ; les documents en rendant compte seront joints aux projets de loi et déposés sur le bureau de la première assemblée. Il s’agit donc essentiellement, ici, de rappeler la compétence de la Conférence des Présidents et d’apporter quelques précisions.

La Conférence des Présidents ne sera tenue de se prononcer que si elle considère que les règles de présentation des projets de loi sont méconnues. Ce point est important car la rédaction initiale du projet de loi organique, modifiée à cet égard à l’initiative du Président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, pouvait laisser penser que la Conférence des Présidents devrait se prononcer pour chaque projet de loi.

La Conférence des Présidents disposera, en application de la loi organique, d’un délai de dix jours à compter du dépôt des projets de loi pour constater une méconnaissance des conditions de présentation fixées par celle-ci.

La constatation d’une telle méconnaissance pourra conduire à une saisine du Conseil constitutionnel dans les conditions prévues par l’article 39 de la Constitution et la loi organique prise pour son application.

La loi organique a par ailleurs été complétée, par amendement, toujours à l’initiative du Président de la commission des lois de l’Assemblée, afin de permettre la réalisation d’études d’impact sur des amendements. Il est proposé de faire usage de cette faculté en l’inscrivant dans le prolongement des dispositions présentées ci-dessus, et donc de la Constitution elle-même. Il est précisé, in fine, que « le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une étude d’impact sur un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion en séance publique ». Cette précision est nécessaire pour que les demandes d’étude d’impact ne puissent pas porter atteinte au droit d’amendement ou être utilisées à des fins d’obstruction.

De manière générale, les documents qui rendent compte de l’étude d’impact seront imprimés et distribués concomitamment aux projets de loi : il est proposé d’inscrire cette obligation à l’article 83 du Règlement relatif à l’impression et à la distribution des textes.

En application du nouvel article 146-4 le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques pourra être saisi pour donner son avis sur une étude d’impact associée à un projet de loi. S’agissant des amendements les commissions sont sans doute les mieux placées.

En vertu de la loi organique, les dispositions relatives aux études d’impact seront applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009. C’est donc à cette date que, corrélativement, les dispositions réglementaires présentées ci-dessus entreront en vigueur.

« Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques »

Il est proposé de créer au sein de l’Assemblée un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.

Depuis plusieurs années, l’Assemblée ressent le besoin de se doter d’outils nouveaux non seulement en matière de contrôle mais aussi, plus récemment, d’évaluation des politiques publiques. L’action des commissions permanentes ainsi que celle des commissions d’enquête et des missions d’information a toujours été au cœur de cette orientation. Mais la nécessité de compléter cette approche est établie.

Ainsi, même si le résultat n’a pas été à la hauteur de l’ambition initiale, la création des offices parlementaires d’évaluation de la législation (loi n° 96-516 du 14 juin 1996) ou des politiques de santé (loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002) est emblématique de cette volonté. Plus convaincante a été la pratique de l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (loi n° 83-609 du 8 juillet 1983). A également été créée, en 1999, la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), rattachée à la commission des finances de l’Assemblée. La Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), créée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 (article L.O. 111-10 du code de la sécurité sociale), est rattachée à la commission des affaires sociales.

Dans le cadre de la dernière révision constitutionnelle s’est manifestée une volonté forte d’aller plus loin encore. Comme il est dit à l’article 24 : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ».

A cet égard, la création d’un organe ad hoc semble souhaitable pour dépasser les séparations structurelles qui existent entre les commissions : certaines politiques publiques ont une dimension transversale et doivent être appréhendées en conséquence. C’est la raison pour laquelle il est proposé, à l’article 146-1, d’instituer un comité d’évaluation des politiques publiques. La création de ce comité est une démarche alternative à celle des deux offices précités relatifs à la législation et aux politiques de santé, dont la suppression pourrait être envisagée.

Seraient membres de droit du comité : le Président de l’Assemblée, qui le présiderait ; les présidents des commissions permanentes et celui de la commission chargée des affaires européennes ; le rapporteur général de la commission des finances ; le président ou le premier vice-président de l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ; le président de la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ; les présidents des groupes.

Le comité comprendrait également 15 députés désignés par les groupes.

La composition d’ensemble du comité devra s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée : la désignation des députés par les groupes tiendra compte des déséquilibres résultant de l’appartenance politique des membres de droit.

Le bureau du comité comprendrait, outre le Président de l’assemblée et les présidents des groupes, deux vice-présidents, dont l’un d’opposition, et deux secrétaires. Une proposition tendant à prévoir un vice-président par groupe a été formulée dans le cadre du groupe de travail et devra être examinée.

En matière d’évaluation le comité pourra, de sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, réaliser des travaux dont il est bien précisé qu’ils devront porter sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente. Le choix d’une étude d’évaluation par session ordinaire sera à la discrétion de chaque groupe.

Les commissions concernées par l’objet de l’évaluation désigneront des membres pour participer à l’évaluation. Le comité désignera alors deux de ses membres, dont l’un d’opposition, comme rapporteurs : cette désignation pourra se faire aussi bien parmi les membres du comité, les membres désignés par les commissions que l’ensemble des députés.

Des experts extérieurs pourront apporter leur concours.

Le comité pourra être saisi, à la demande du président de la commission à laquelle le projet a été renvoyé au fond, pour donner son avis sur une étude d’impact associée à un projet de loi déposé par le Gouvernement.

Les recommandations des missions d’information créées par les commissions ou par la Conférence des Présidents seront communiquées au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques. Elles pourront lui être présentées par le ou les rapporteurs de ces missions dès lors que celles-ci auront terminé leurs travaux et que la décision d’autoriser la publication de leur rapport aura été prise par l’organe compétent (la commission permanente ou la mission elle-même dans le cas d’une mission créée par la Conférence). Cette procédure doit permettre une bonne coordination des travaux et des demandes d’inscription à l’ordre du jour de la semaine consacrée au contrôle et à l’évaluation.

Le comité pourra en effet faire toute proposition utile à la Conférence des Présidents concernant l’ordre du jour de la semaine visée à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution. Il pourra, en particulier, proposer l’organisation, en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou de ceux des missions d’information.

Article 24

Après l’article 47 du Règlement, il est inséré un article 47-1 ainsi rédigé :

« Art. 47-1. – La Conférence des Présidents est compétente pour constater, s’agissant des projets de loi déposés sur le Bureau de l’Assemblée, une éventuelle méconnaissance des conditions de présentation fixées par la loi organique relative à l’application de l’article 39 de la Constitution. Elle dispose d’un délai de dix jours à compter du dépôt du projet pour se prononcer. Ce délai est suspendu entre les sessions jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante.

« En cas de désaccord entre la Conférence des Présidents et le Gouvernement, le Président de l’Assemblée peut saisir le Conseil constitutionnel dans les conditions prévues par l’article 39 de la Constitution. Il en informe le Gouvernement et le Président du Sénat. L’inscription du projet de loi à l’ordre du jour est suspendue jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel.

« La Conférence des Présidents peut également décider qu’un amendement devra faire l’objet d’une étude d’impact, s’agissant d’un amendement du Gouvernement, ou d’une évaluation préalable, s’agissant des autres amendements. L’étude d’impact ou l’évaluation préalable sont communiquées à l’Assemblée avant la discussion de l’amendement en séance.

« Pour l’application de l’alinéa précédent, la Conférence des Présidents doit être préalablement saisie d’une demande d’étude d’impact ou d’évaluation préalable présentée par :

« 1° Le président d’un groupe ou le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement présenté par le Gouvernement ;

« 2° Le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement de la commission ;

« 3° L’auteur de l’amendement, s’agissant d’un amendement déposé par un député.

« La Conférence des Présidents est réunie, de droit, pour exercer la compétence prévue à l’alinéa 3, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée.

« Le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une étude d’impact ou d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion en séance publique. »

Article 119

Après l’article 146 du Règlement, il est inséré un chapitre VII ainsi rédigé :

« Chapitre VII

« Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques

« Art. 146-1. –  Il est institué un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.

« Sont membres de droit du comité :

« – le Président de l’Assemblée, qui le préside ;

« – les présidents des commissions permanentes et celui de la commission des affaires européennes, qui peuvent se faire suppléer par un membre du bureau de la commission ;

« – le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ;

« – le député président ou premier vice-président de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ;

« – le président de la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ;

« – les présidents des groupes, qui peuvent se faire suppléer.

«  Le comité comprend également quinze députés désignés par les groupes suivant la procédure fixée à l’article 37. Les nominations ont lieu en s’efforçant de faire en sorte que la composition d’ensemble du comité reproduise la configuration politique de l’Assemblée.

« Le bureau du comité comprend, outre le Président de l’Assemblée et les présidents des groupes, deux vice-présidents, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, et deux secrétaires désignés parmi ses membres.

« Les votes au sein du comité ont lieu dans les conditions définies par l’article 44.

« La publicité des travaux du comité est organisée dans les conditions définies par l’article 46.

« Art. 146-2. – De sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques réalise des travaux d’évaluation portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente.

«  Chaque groupe peut obtenir de droit, au cours d’une session ordinaire, la réalisation d’une étude d’évaluation entrant dans le champ des compétences du comité telles qu’elles sont définies à l’alinéa précédent.

«  Le comité désigne deux de ses membres, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, comme rapporteurs. Les commissions compétentes pour les politiques publiques soumises à l’évaluation désignent un ou plusieurs de leurs membres pour participer à la réalisation du rapport. Le comité désigne deux rapporteurs.

« Pour conduire les évaluations, les rapporteurs peuvent bénéficier du concours d’experts extérieurs à l’Assemblée nationale.

« Le rapport est présenté au comité par les rapporteurs en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et donne lieu à un débat contradictoire dont le compte rendu est joint au rapport.

« À l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport, les rapporteurs présentent au comité un rapport de suivi sur la mise en œuvre de ses conclusions.

« Art. 146-3. – Les conclusions des missions d’information créées en application des dispositions du chapitre V du présent titre sont communiquées au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques dès que la publication du rapport a été décidée. Elles peuvent lui être présentées par le ou les rapporteurs de ces missions.

« Art. 146-4. – Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques peut être saisi pour donner son avis sur une étude d’impact associée à un projet de loi déposé par le Gouvernement. La demande doit émaner du président de la commission à laquelle le projet a été renvoyé au fond. L’avis du comité est communiqué dans les plus brefs délais à la commission concernée et à la Conférence des Présidents.

« Art. 146-5. – Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques peut faire des propositions à la Conférence des Présidents concernant l’ordre du jour de la semaine visée à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution. Il peut, en particulier, proposer l’organisation, en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information créées en application des dispositions du chapitre V du présent titre. »