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La séance est ouverte à neuf heures trente.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamas et garantissant les droits des assurés.
M. Luc Chatel, secrétaire d’État chargé de la consommation et du tourisme – La question des assurances sur la vie non réclamées touche des dizaines de milliers de nos concitoyens. Nous devons donc nous féliciter du remarquable travail collectif de concertation et de réflexion mené par le Parlement et le Gouvernement, mais aussi par le Médiateur de la République, les associations de défense des consommateurs, et les compagnies d’assurance elles-mêmes.
Grâce aux excellents amendements qui ont été adoptés, nous sommes parvenus à une version complète et opérationnelle de ce texte. Je tiens à rendre un hommage particulier aux auteurs de cette proposition de loi, M. Censi, excellent connaisseur de ce sujet, et M. Fourgous, qui avait déjà signé en 2005 un amendement destiné à faciliter la conversion des contrats libellés en euros vers les contrats multi-supports, ce qui a permis de transférer 45 milliards d’euros vers des contrats plus dynamiques et davantage orientés vers les investissements productifs.
Je veux également saluer votre travail, monsieur le rapporteur. Grâce à vous, ce texte a notablement évolué, et j’ai été d’autant plus impressionné qu’il s’agit de votre premier rapport dans cette assemblée. Merci pour votre investissement et votre valeur ajoutée !
Il existe aujourd’hui 22 millions de contrats d’assurance sur la vie en France, dont 20 % sont dénoués par décès. Le nombre des contrats non réclamés serait compris entre 150 000 et 170 000, et cette proposition de loi tend à résorber significativement ce stock au profit direct des bénéficiaires des contrats.
Le premier mérite de ce texte sera de mettre un terme à une situation qui n’était pas acceptable d’un point de vue éthique. Quand on a travaillé dur pendant toute sa vie pour réunir un capital, comment accepter que le fruit de cet effort soit perdu à cause d’une réglementation inadaptée ?
À un moment où le pouvoir d’achat préoccupe grandement nos concitoyens, cette proposition de loi aura également pour avantage de redistribuer de l’argent. On peut s’attendre à ce que quelques dizaine de milliers de personnes soient concernées, et pour des sommes non négligeables : c’est un joli cadeau de Noël que nous leur faisons (Sourires). Du même coup, ce texte contribuera à injecter de l’argent frais dans le circuit économique sans qu’il en coûte un centime d’euro à l’État. Dans le contexte budgétaire actuel, ce résultat n’a rien de négligeable…
Les gestionnaires d’assurance vie subiront certes des contraintes nouvelles, mais elles seront bien moindres que les bénéfices attendus pour leurs clients ; loin de porter préjudice aux assureurs, le renforcement de la transparence et de l’information des consommateurs devrait améliorer la confiance des clients, facteur essentiel dans ce secteur d’activité.
L’assurance vie est également bien plus qu’un produit financier : nous touchons à un symbole. Représentant 38 % du patrimoine financier des Français, les contrats d’assurance vie sont un outil essentiel pour la préparation de l’avenir et la transmission du patrimoine. La proposition de loi permettra vraisemblablement de conforter l’engouement des Français pour l’assurance vie en leur donnant des gages de confiance supplémentaires. D’un point de vue politique et économique, la logique de ce texte est en parfaite cohérence avec la volonté du Gouvernement d’œuvrer en faveur des intérêts des consommateurs et de la confiance dans l’économie.
À l’issue de la première lecture, le Sénat a maintenu les grands équilibres voulus par l’Assemblée. Sur le rapport de M. de Richemont, au nom de la commission des lois, et de M. Marini, pour la commission des finances, la Haute assemblée a examiné ce texte le 7 novembre dernier. Elle a adopté conforme l’article premier bis, relatif à l’obligation de recherche du bénéficiaire par les entreprises d'assurance, ainsi que l'article 3 qui impose la même obligation aux mutuelles distribuant des produits d'assurance sur la vie.
Outre quelques modifications formelles, le Sénat a remanié plus substantiellement la proposition de loi sur quatre points. L’article premier B a étendu la suppression de l'interdiction de rachat à l'ensemble des contrats d'assurance sur la vie, y compris les contrats d'assurance de groupe, dont les prestations sont liées à la cessation d'activité professionnelle. Lorsque la révocation d'une clause concerne un majeur protégé, l’article 4 impose également de respecter les dispositions de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs – il faudra l'autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille, lorsque celui-ci est constitué.
S’agissant des conditions d'acceptation d'une clause faite au profit du bénéficiaire, il fallait également éviter toute confusion entre le délai de renonciation, fixé à trente jours par le code des assurances et celui de la mutualité. Le Sénat a prévu, à l’article 4, que ce dernier serait désormais de même durée et que le « délai de latence » courrait à compter du moment où le stipulant est informé de la conclusion du contrat ou de son adhésion à la mutuelle. Afin que le délai de latence ne bloque pas une opération de crédit adossée à la conclusion d'un contrat d'assurance sur la vie, le Sénat a par ailleurs réservé l'imposition d'un tel délai au seul cas où la désignation du bénéficiaire intervient à titre gratuit.
Le Sénat a enfin ajouté quatre nouveaux articles à ce texte. Le premier d’entre eux demande au Gouvernement de présenter un rapport faisant le point, avant le 1er janvier 2009, sur le processus de désignation des bénéficiaires, sur la recherche des bénéficiaires des contrats non réclamés et plus généralement sur l'application de cette loi.
L'équilibre du texte initial ayant été préservé et les précisions apportées par le Sénat me semblant fort utiles, rien ne justifie que l'adoption de la présente proposition de loi soit retardée. Encore une fois, je tiens à remercier chacun pour son engagement sur ce sujet qui aura des conséquences non négligeables sur la vie quotidienne de nos concitoyens. Grâce à ce texte, nous allons renforcer la confiance dans l'assurance vie tout en réparant une situation injuste pour des dizaines de milliers de Français (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Éric Straumann, rapporteur de la commission des lois – Depuis 2005, le législateur s'est efforcé d'améliorer le fonctionnement du secteur des assurances, répondant en cela, il est vrai, à de fortes incitations du droit communautaire. Mais nous nous sommes également attachés à renforcer les droits des assurés. La proposition de loi qui vient aujourd’hui en deuxième lecture, à l'initiative du groupe UMP participe de ce mouvement.
Le texte initial de MM. Fourgous et Censi avait été notablement enrichi au cours de la première lecture : la loi autorisera en effet les organismes professionnels représentant les entreprises gérant des contrats d'assurance à consulter le fichier national des personnes décédées de l'INSEE. Cette disposition facilitera, dans le respect des dispositions relatives à la protection des données personnelles, la recherche des bénéficiaires en faisant sauter le verrou de l'information sur les titulaires de contrats décédés.
À l'initiative de Mme de La Raudière, les assureurs seront également obligés d'informer, mais aussi de rechercher le bénéficiaire, notamment lorsque ses coordonnées ne sont pas mentionnées dans le contrat. Les entreprises d'assurance sont aujourd’hui déterminées – et l’action résolue de notre assemblée n’y est pas pour rien – à aboutir à un engagement déontologique commun afin d’appliquer cette nouvelle obligation de moyens.
En complément de ces dispositions, l'Assemblée a prévu que les contrats d'assurance vie devront être revalorisés après le décès de l'assuré. La commission des lois n’a pas jugé opportun de fixer un seuil minimal à cette revalorisation, par exemple niveau du taux légal d'intérêt, car ce plancher pourrait paradoxalement devenir un plafond. Au reste, il a paru sage à la commission de laisser jouer la liberté contractuelle, sans doute plus adaptée au caractère multiforme des contrats concernés.
Comme je l’ai indiqué en commission, cette disposition ne doit pas être mal interprétée : nous ne souhaitons que la revalorisation soit insignifiante…
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois – Absolument !
M. Éric Straumann, rapporteur – Nous ferons preuve de vigilance sur l'application de cette disposition. Après avoir tiré la sonnette d’alarme, nous n’hésiterons pas à tirer un coup de semonce s’il le faut.
Je rappelle également que l'assureur devra verser les sommes dues au bénéficiaire, une fois celui-ci retrouvé, dans un délai maximal d'un mois. Passé ce délai, des sanctions financières s'appliqueront. Par ailleurs, le titulaire d'un contrat pourra dans tous les cas racheter son contrat, alors que cette possibilité est aujourd’hui conditionnée au versement d'un nombre minimal de primes. Les conditions de rachat devront être mentionnées noir sur blanc dans le contrat.
Afin que l'acceptation du contrat par le bénéficiaire devienne, non plus une exception, mais la règle, l’Assemblée a également modifié la procédure. Seront désormais prévues des facultés d'avance, de rachat et de nantissement, qui font jusqu’à présent l'objet de pratiques divergentes selon les assurances concernées.
Des avenants tripartites au contrat, signés par l'entreprise d'assurance, l'assuré et le bénéficiaire permettront également de prévenir les situations d'acceptation tacite de la clause bénéficiaire. Cet avenant ne pourra être signé qu'après un « délai de latence » fixé à trente jours minimum après la signature du contrat lui-même.
L’équilibre trouvé à l'Assemblée nationale a été utilement précisé par le Sénat. On peut certes regretter que l’application de certaines dispositions soit repoussée d’un an, mais leur nombre demeure limité : il s’agit principalement de la revalorisation des contrats et des conditions de rachat. Ce délai favorisera également une plus large information du public sur les nouvelles règles applicables.
Grâce à une volonté politique unanime, nous avons abouti à des dispositions pragmatiques qui permettront de rechercher efficacement les bénéficiaires afin de dénouer les contrats, ce qui contribuera à améliorer les droits des assurés. Et nous serons très attentifs à la bonne application de ces nouvelles mesures. Je vous propose donc d’adopter en l’état et sans tarder cette proposition de loi ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Yves Censi – Cette proposition de loi, que j’ai déposée avec M. Fourgous voici quelques semaines, s’est beaucoup enrichie au fil des débats parlementaires. Plus contraignante pour les assureurs, elle met aussi un terme à certains dysfonctionnements absurdes, dans un secteur encore nébuleux.
Les contrats d’assurance vie représentent 38 % du patrimoine financier privé des Français : il faut donc pour les encadrer une loi claire et exigeante. Cette proposition protège l’intérêt des bénéficiaires en obligeant les assureurs à les rechercher même si leurs coordonnées ne figurent pas au contrat et en fixant un délai maximal d’un mois pour le versement du capital. D’autre part, elle modernise le principe du bénéficiaire acceptant et instaure une liberté de rachat, afin d’encourager les souscripteurs à ne plus renoncer à informer le bénéficiaire de l’existence d’un contrat à leur profit, comme c’est encore souvent le cas. Cet équilibre entre les droits et les devoirs permettra de renforcer la confiance entre les parties.
Je remercie nos collègues sénateurs, à commencer par M. de Richemont, de leur précieuse contribution à ce texte, en matière d’information notamment. Désormais, les assureurs seront contraints de s’informer du décès de leurs clients en consultant s’il le faut le répertoire national d’identification des personnes physiques. Autre avancée : les personnes sous tutelle et curatelle seront protégées par un dispositif spécifique. Enfin, un rapport d’évaluation sera adressé au Parlement avant le 1er juillet prochain.
Je salue la bonne volonté dont les professionnels ont fait preuve, en signant notamment une charte de déontologie. Une fois de plus, ils participent activement à l’évolution nécessaire de la loi. Le législateur doit en effet agir dans l’intérêt de tous nos compatriotes, mais aussi permettre aux assureurs de travailler dans un contexte juridique favorable à leur développement. Il n’y a pas dans ce texte, comme certains le prétendent, de contradiction entre intérêts divergents. Au contraire : la clarté est utile à tous !
En outre, cette proposition de loi est le fruit d’un travail parlementaire efficace, dont les premiers jalons furent posés avec les lois de 2003 et 2005. L’action du Médiateur de la République fut elle aussi déterminante. Je tiens à remercier le ministre pour son écoute et son respect de la représentation nationale, ainsi que le rapporteur et le président de la commission. Les parlementaires de toutes tendances n’ont eu qu’un seul souci : tenir compte de la grande variété des situations de nos compatriotes tout en respectant l’équité, principe essentiel à tout contrat. Je vous propose donc d’adopter ce texte en l’état (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Alain Vidalies – Les parlementaires socialistes ont, à l’Assemblée comme au Sénat, soutenu cette proposition de loi qui permet la recherche des bénéficiaires de contrats d’assurance vie non réclamés ou en déshérence. Certes, le montant des avoirs en cause – un milliard d’euros, selon la Fédération française des sociétés d’assurance – est très incertain, puisqu’il n’a pas changé officiellement depuis 1965 ! On sait pourtant que l’ensemble des avoirs déposés a doublé depuis. Avec d’autres, le Médiateur de la République avance une fourchette de deux à cinq milliards : c’est plus vraisemblable.
L’absence de réclamation est due pour une part aux aléas de la vie, mais aussi aux règles qui s’appliquent aux contrats d’assurance vie. L’assureur n’est pas toujours informé du décès ou du déménagement du souscripteur. Or, sans cette information, il a interdiction d’informer le bénéficiaire du contrat souscrit à son profit. Le souscripteur, lui, renonce parfois à en informer le bénéficiaire à cause de la règle d’irrévocabilité par autrui.
Dès 2003, le législateur a souhaité améliorer l’information des parties en contraignant les assureurs à transmettre aux souscripteurs une information annuelle sur leurs contrats. En 2005, il a décidé que les contrats devraient préciser les conséquences de la désignation du bénéficiaire, et, en cas de décès connu du souscripteur, il a contraint les assureurs à informer les bénéficiaires du contrat, pour autant que leurs coordonnées y figurent. Dès lors, les professionnels ont instauré le dispositif AGIRA, consultable par toute personne soupçonnant qu’elle est bénéficiaire d’un contrat. C’est évidemment une mesure limitée : sur 6 000 demandes étudiées par AGIRA, seuls 625 bénéficiaires ont été retrouvés. À titre de comparaison, un grand groupe d’assurances ayant pris l’initiative de rechercher les souscripteurs ou bénéficiaires de contrats non réclamés, a découvert que, sur deux cents dossiers, deux tiers des souscripteurs étaient toujours vivants, en maison de retraite ou sous tutelle. L’examen de cinq cents dossiers supplémentaire a révélé que 90 % d’entre eux trouvent un résultat positif. Le droit positif et le dispositif AGIRA manquent donc encore d’efficacité.
À l’initiative du Médiateur de la République, le législateur s’est donc emparé du problème. Dans sa version initiale, la proposition de loi se limitait à permettre aux assureurs de consulter le répertoire national d’identification des personnes physiques. Dans la rédaction actuelle, plus satisfaisante, l’assureur est désormais tenu de s’informer du décès de l’assuré au risque, en cas de carence, d’engager sa propre responsabilité. J’avais déjà signalé cette différence entre accès et obligation. Autre amélioration : la modification du principe d’irrévocabilité de la stipulation par autrui. En l’état, en effet, il nuit à l’information des bénéficiaires, à laquelle les souscripteurs renoncent souvent.
S’agissant des conditions de la revalorisation, en cas de décès, du capital garanti jusqu’à la production des pièces nécessaires au paiement, comme le prévoit l’article L. 132-23-1, la rédaction des articles premiers A et B retenue par le Sénat n’est pas satisfaisante : en confiant au seul contrat la fixation du taux de revalorisation, le texte laisse la part belle aux sociétés d’assurance, ce qui risque d’entraîner de mauvaises surprises. Nous n’avons toutefois pas déposé d’amendement sur cette disposition, le groupe UMP ayant souhaité un vote conforme. Du reste, si nos craintes se vérifient, le rapport que prévoit cette version du texte nous permettra d’en être informés.
Le groupe SRC votera en faveur de cette proposition de loi, qui, si limité qu’en soit l’objet, représente une véritable avancée (Applaudissements sur tous les bancs).
M. Régis Juanico – Pour une fois !
M. Pierre Gosnat – Les contrats d'assurance sur la vie constituent le premier placement des Français : plus de 22 millions de contrats ont déjà été signés, ce qui représente au total 1 100 milliards d'euros. La proposition de loi que nous examinons en seconde lecture vise à répondre au problème soulevé par M. Delevoye, médiateur de la République : certains organismes assureurs s’opposent à la recherche des bénéficiaires des 150 à 170 000 contrats d’assurance vie non réclamés, qui leur assurent une véritable manne – d’un milliard, à en croire le Gouvernement, à quatre milliards, selon certaines associations –, alors que cette épargne a souvent été constituée en plusieurs décennies !
Les députés communistes et républicains sont opposés au principe même de l'assurance-vie, dispositif d'épargne qui permet d'effectuer une donation exonérée de droits de succession jusqu'à 152 500 euros et bénéficie d’une quasi-défiscalisation, les produits et intérêts capitalisés au contrat n’étant pas imposés tant que dure celui-ci. Si – comme vous l’avez reconnu, Monsieur le rapporteur – l’argent que le texte permettra de dégager n’ira à la croissance qu’à condition de ne pas être aussitôt réinvesti dans un nouveau contrat, pourquoi continuer de favoriser ces placements par une politique de défiscalisation ?
La proposition de loi complète la législation actuelle, très lacunaire, à commencer par la loi du 1er août 2003 obligeant les assureurs à informer chaque année le souscripteur d'un contrat d’assurance vie afin de favoriser la transmission des informations aux personnes ayant accès aux documents en cas de décès du souscripteur. Quant à loi du 15 décembre 2005, elle a certes conduit à la création de l'AGIRA et permis de centraliser les demandes des bénéficiaires de contrat d'assurance-vie avant de les communiquer aux organismes d'assurance – plus de 6 000 demandes entre mai et décembre 2006, 627 dossiers ayant été bouclés au cours de cette période, ce qui représentait quelque 12 millions d’euros. Mais le bénéficiaire était seul responsable de cette démarche, dont les organismes d’assurance étaient entièrement dédouanés, ce qui exposait de nombreux particuliers et associations à ignorer leurs droits. De ce point de vue, la proposition de loi comporte de véritables avancées : ainsi de l’obligation faite aux assurances ou mutuelles de rechercher sérieusement les ayants droit…
M. Yves Censi – C’est important !
M. Pierre Gosnat – …tâche que la possibilité de consulter le répertoire national d'identification des personnes physiques établi par l'INSEE devrait considérablement faciliter. Il est néanmoins regrettable que le texte ne fixe ni la fréquence de ces consultations ni, comme l’a souligné en commission M. Vidalies, un taux minimum de rémunération du capital garanti faisant référence au taux légal en cas de décès de l'assuré. Contrairement à ce que vous avez répondu, Monsieur le rapporteur, cette dernière lacune risque de favoriser une revalorisation a minima des contrats, dont témoignera, mais trop tard, le contrôle de l’application de la loi. Enfin, comme l’a souligné le sénateur Véra, qui a déposé un amendement en ce sens, malheureusement repoussé, la logique même de la proposition de loi exigerait que soit réduit le délai de trente ans au terme duquel les montants des contrats d’assurance vie non réclamés – quelque 15 millions cette année – sont affectés au Fonds de réserve des retraites. Malheureusement, selon le PLFSS 2008, « pour les années à venir, aucun produit n'est à attendre de cette recette ».
Les élus communistes et républicains voteront néanmoins ce texte, parce qu’il répond en partie aux attentes des assurés et des associations de consommateurs (Applaudissements sur tous les bancs).
La discussion générale est close.
M. le Président – J’appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles de la proposition de loi sur lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pu parvenir à un texte identique.
Les articles premier A, premier B, premier, premier bis A, 2, 4, 5, 6, et 7, successivement mis aux voix, sont adoptés.
L’ensemble de la proposition de loi, mise aux voix, est adopté.
La séance, suspendue à 10 heures 10, est reprise à 10 heures 25.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi relative à la simplification du droit.
M. Éric Besson, secrétaire d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques – Je vous prie d’excuser mon collègue M. Woerth, qui est en ce moment retenu par l’examen du projet de loi de finances pour 2008.
La simplification du droit est un enjeu républicain, parce qu’elle facilite la vie de chacun, contribue au civisme de tous, et renforce l’efficacité de l’action publique. Elle contribue également à la compétitivité des entreprises et à l’attractivité de notre pays. Vous avez souhaité que certaines dispositions du projet de loi de simplification déposé en 2006 entrent en vigueur rapidement : tel est l’objet de cette proposition de loi, dont je remercie l’auteur, M. le président Warsmann. Cette proposition supprime plus d’une centaine de lois obsolètes et impose à l’administration d’abroger des dispositions réglementaires illégales ou sans objet.
L'Assemblée nationale a enrichi le texte en première lecture. Le Gouvernement vous a également proposé de le compléter, notamment en supprimant, dès janvier 2008, l’obligation de déclaration de la taxe d’apprentissage. Plus de 2,2 millions de déclarations seront supprimées, permettant aux entreprises d’économiser plus de 2 millions d’heures de travail. Le Sénat, enfin, a procédé à des améliorations rédactionnelles et ajouté une douzaine de dispositions nouvelles, qui faciliteront certaines procédures administratives ou juridiques pour nos concitoyens et les collectivités locales.
Cette proposition de loi est le premier acte fort de cette législature en matière de simplification. Nous comptons aller plus loin. Le Gouvernement souhaite que la simplification du droit soit au cœur de l’activité législative et administrative. J’y suis particulièrement attaché, car une de mes missions consiste à insuffler de bonnes pratiques d’évaluation dans le fonctionnement administratif ; or, mieux évaluer, c’est aussi simplifier.
Les Français jugent, pour 93 % d’entre eux, que l’allègement des démarches administratives doit être un objectif prioritaire du Gouvernement. Cette proposition de loi libérera, dans les entreprises et pour les particuliers, plus de 3 millions d’heures ; et 300 000 heures dans les services publics, ce qui permettra de renforcer les activités à forte valeur ajoutée, comme l’accueil et le conseil aux usagers. Ce sont des engagements pris par M. Woerth en première lecture. Le Gouvernement s’est engagé à ce que, chaque année, un projet de loi de simplification du droit soit présenté au Parlement. Nous vous donnons donc rendez-vous au printemps 2008, pour poursuivre cette action avec un projet de loi plus vaste (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Étienne Blanc, rapporteur de la commission des lois – Six articles de cette proposition de loi que nous avons adoptée en première lecture le 25 octobre ont fait l’objet d’un vote conforme par le Sénat. Plusieurs dispositions n’ont fait l’objet que de modifications rédactionnelles, notamment l’article premier, qui impose à l’administration de prononcer d’office ou lorsqu’elle est saisie l’abrogation de textes réglementaires illégaux ou sans objet.
Le Sénat a également ajouté au texte différentes dispositions que je vous proposerai d’adopter. Il s’agit de modifier le régime des oppositions administratives, de rétablir l’égalité des droits des créanciers et des débiteurs d’aliments dans l’accès aux informations fiscales, de la possibilité de contester une amende en présentant son avis de majoration, de la possibilité pour le juge, dans les procédures de surendettement, de prononcer par un même jugement l’ouverture et la clôture de la procédure. Il s’agit également de la dévolution de la rédaction des actes notariés aux seuls notaires, de l’inscription des mentions relatives à la nationalité sur les extraits d’actes de naissance et de la validation des décisions relatives aux autorisations ou déclarations d’utilisation des sols prises par les maires et présidents d’établissement de coopération intercommunale entre le 1er octobre 2007 et l’entrée en vigueur du texte au cas où la légalité de ces actes serait contestée. Le Sénat a encore prévu que les avenants aux marchés qui n’ont pas été soumis à la commission d’appels d’offres ne seraient plus soumis à cette instance, que les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un syndicat mixte compétents en matière d’éclairage public pourront conserver leur compétence relative aux travaux de maintenance sur le réseau d’éclairage public et qu’un conseil municipal peut se réunir et délibérer, sous certaines conditions, dans un autre lieu que la mairie. Il a transféré aux départements exerçant la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité la taxe correspondante aujourd’hui perçue par les communes et allégé les règles relatives à la fixation des équipements électriques sur des propriétés privées. Il a simplifié le régime de transfert des débits de boissons et transféré les dispositions de l’ancien code de procédure civile dans le nouveau code de procédure civile. Enfin, il a habilité le Gouvernement à procéder par ordonnance à la codification de la partie législative du code des transports et à modifier la partie législative du code de la recherche et du code de l’éducation.
Diverses modifications ont par ailleurs été apportées au texte. Il s’agit d’abord des dispositions relatives à la réduction du nombre des opérations funéraires et à l’encadrement du montant des vacations funéraires : le Sénat a voulu inscrire le droit des opérations funéraires dans la réforme d’ensemble prévue par la proposition de loi du sénateur Jean-Pierre Sueur. Cette modification peut être acceptée par notre Assemblée : un toilettage d’ensemble permettra de clarifier notre législation funéraire et de donner de la cohérence à ce droit particulier et complexe.
Le Sénat a également souhaité maintenir l’avis du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats et communautés de communes. La commission ne s’y est pas opposée. Elle a de même accepté le maintien d’un arrêté ministériel en lieu et place d’un arrêté préfectoral pour le classement des voies en routes express.
Enfin, le Sénat a retiré de la liste des textes abrogés la loi du 8 juillet 1941, qui établit une servitude de survol au profit des téléphériques.
Ces modifications n’ont pas bouleversé le texte que nous avions adopté, les ajouts du Sénat s’inscrivant même parfaitement dans son esprit et dans sa lettre. C’est pourquoi je vous propose de l’adopter par un vote conforme (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois – Une des toutes premières propositions de loi votées par le Parlement au cours de cette treizième législature est donc une loi de simplification du droit. D’aucuns verront peut-être un paradoxe, ou une certaine ironie, dans le fait que l'initiative des parlementaires se soit portée en premier lieu sur un texte dont l'objet est de défaire ce que nous avons pu voter. J’y vois pour ma part le signe d'une prise de conscience et un appel à la prudence. Prise de conscience qu'un corpus législatif qui déborde de toutes parts de normes complexes, parfois redondantes, voire obsolètes, éloigne dangereusement le citoyen du droit, de l'Etat et de ses élus. Appel à la prudence pour que notre travail législatif s'interroge désormais sur la pertinence de la production de nouvelles normes et sur la qualité de leur rédaction.
Nous franchissons aujourd’hui une première étape dans le grand chantier de la simplification du droit ouvert par notre commission. Moins de cinq mois après l'ouverture de la législature, nous allons rendre effectif un premier train de mesures de simplification qui profitera aux particuliers, aux entreprises, aux collectivités territoriales et à la justice. Nous abrogeons en outre pas moins de 134 lois devenues obsolètes. Nous avons fait nôtres les ajouts du Sénat, compte tenu de la prochaine entrée en vigueur de la simplification de la taxe d'apprentissage.
Certes, le maquis du droit reste encore très dense, et ce que nous élaguons avec ce texte ne transformera pas notre droit en jardin à la française. Néanmoins, un travail systématique et opiniâtre doit être entrepris.
Selon quelle méthode ? Ce texte s’est vu reprocher de ressembler à ces lois « portant diverses dispositions » aux contours flous et au contenu disparate. Mais compte tenu de l’encombrement de l’ordre du jour, les occasions de légiférer en matière de simplification sont rares. Même si elles touchent à des domaines divers, ces mesures de bon sens doivent donc être votées. Je salue d’ailleurs l’engagement du Gouvernement de présenter chaque année un projet de loi de simplification.
Ce texte est rigoureusement articulé autour de quatre volets. Le risque de dispersion est cependant réel. C'est pourquoi les prochaines initiatives de la commission se concentreront sur des domaines particuliers du droit. Notre détermination est entière : des propositions de loi seront présentées à intervalles réguliers en complément des projets de loi, au fur et à mesure que les travaux d'expertise engagés par la commission porteront leurs fruits, à travers son site internet « simplifions la loi », les marchés publics qu'elle a lancés et sa propre réflexion.
Mais la simplification ne doit pas seulement s'entendre comme un travail de réparation : il nous faut inventer des dispositifs de prévention de la complexité de la loi.
Nous avons commencé à le faire dans ce texte, dont l'article premier dispose que « l'autorité administrative est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».
M. Bernard Derosier – Quelle est la sanction ?
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission – Je considère cet article comme le premier élément d'une méthode de contrôle de la norme par la norme. Il trouvera d'ailleurs à s'appliquer sur l'ensemble des dispositions d'application des 134 lois que nous abrogeons, et j'invite dès à présent le Gouvernement à relayer ces abrogations au plan réglementaire et nos concitoyens à se saisir du nouveau droit que nous leur ouvrons.
D'autres dispositifs pourront être envisagés. J'ai déjà évoqué en première lecture les études d'impact, qui auront besoin d'un ancrage constitutionnel ou organique. Pourquoi ne pas demander aussi au Gouvernement de présenter, au moment du dépôt d’un projet de loi, les grandes lignes de ses décrets d'application ? Cela aurait le mérite de mieux éclairer le Parlement sur les intentions de l'exécutif et de contraindre ce dernier à s'assurer de la faisabilité de ses projets.
Il nous faut aussi répondre à une critique formulée par presque tous les praticiens du droit : dès qu'ils apportent des modifications à des dispositions existantes, les textes votés sont très difficiles à lire. Il faudrait donc publier, très vite après le vote d'une nouvelle loi, la nouvelle rédaction – appelée version consolidée – des textes que celle-ci modifie. L'accessibilité à notre corpus juridique en serait grandement facilitée. Notre commission fera prochainement des propositions en ce sens.
Je vous invite donc à adopter définitivement le présent texte, première pierre d'un édifice que nous construirons tout au long de cette législature (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Guy Geoffroy – Ce texte pourrait paraître anodin par sa diversité. Néanmoins, il ne l’est pas, pour plusieurs raisons.
Nous avons été nombreux à la commission des lois à regretter sous la précédente législature que la loi se révèle trop souvent « bavarde ». Il n’était pas rare que des textes voient le nombre de leurs articles copieusement augmenté à l’occasion de leur examen par le Parlement. Pensant en toute bonne foi améliorer le contenu de ces textes, nous les avons parfois alourdis au détriment de leur lisibilité et de leur compréhension par nos concitoyens.
Le premier mérite de cette proposition est de ne pas avoir succombé à ce travers. Seuls trois articles ont en effet été ajoutés par notre assemblée et par le Sénat aux treize qu’il comportait initialement – on en est à seize.
Ce texte est aussi important par son objet même. Le président Warsmann a rappelé les initiatives prises sous son impulsion depuis le début de la législature, à commencer par la création de ce site dont je ne résiste pas au plaisir de rappeler l’adresse exacte : « simplifionslaloi.assemblee-nationale.fr… » Tout ce travail, qui suscite un grand intérêt de la part des professionnels du droit mais également des élus locaux et de nos concitoyens, est concrétisé par ce texte. Les premiers alinéas en sont une preuve flagrante, qui mettent le pouvoir réglementaire dans l’obligation, soit de sa propre initiative, soit à la demande de toute personne concernée, de supprimer les dispositions réglementaires devenues obsolètes ou, pire, illégales. Cela n’avait jamais été dit et le rapporteur prêtera une grande attention à l’application de ces dispositions dans son travail de suivi de la loi. Nul doute que l’ensemble des membres du Gouvernement et des administrations auront à cœur de se prêter au jeu.
D’autres dispositions, plus ciblées, sont d’un intérêt certain. Ainsi, le fait que la rédaction des actes de notoriété soit confiée aux notaires libère les greffiers en chef des tribunaux d’instance de tâches pour lesquelles ils étaient mal armés. Les entreprises de moins de dix salariés vont aussi bénéficier d’une amélioration substantielle en matière de versement de la taxe d’apprentissage. Ancien chef d’établissement secondaire, je me souviens que souvent, devant la complexité des procédures, elles renonçaient à verser la taxe aux établissements scolaires pour mieux la verser au fisc… Cette disposition va rendre des millions d’heures de travail à ces entreprises, qui pourront effectuer directement, sans trop de tracasseries, les versements aux établissements professionnels.
Quant aux collectivités locales, on a déjà parlé des dispositions relatives à la tenue des conseils municipaux. Pour ma part, j’insisterai sur le fait que les avenants aux marchés publics qui n’avaient pas eu à passer devant la commission d’appel d’offres du fait de leur faible montant en sont dorénavant exonérés eux aussi. C’est un parallélisme des formes élémentaire, qui remédie à des dispositions assez surréalistes et qui va en tout cas simplifier de beaucoup le fonctionnement quotidien des collectivités.
Si l’on y ajoute la suppression, enfin, de l’ancien code de procédure civile, qui datait de 1806, dont quelques dispositions restantes ont été intégrées au code de l’organisation judiciaire, et son remplacement par le code de procédure civile datant de 1975, qui perd ici sa dénomination de « nouveau », on aboutit à des réformes qui sont loin d’être anodines, notamment dans la lisibilité du droit. Sans compter les 134 textes supprimés parce qu’ils n’ont plus aucun sens… Il faut donc remercier les auteurs de cette proposition de loi, ainsi que M. Copé, notre président de groupe, qui a souhaité en faire un des premiers textes examinés par l’Assemblée. Voilà un texte pragmatique, cohérent, qui fait avancer de manière raisonnable mais déterminée la simplification du droit et concourt donc aux actions de la commission des lois pour rendre notre droit plus compréhensible, plus efficace et mieux ressenti par nos concitoyens. C’est pourquoi le groupe UMP votera cette proposition avec une grande satisfaction.
M. Bernard Derosier – La messe est dite, puisque l’on nous invite à voter conforme ce qui a été adopté au Sénat. À quoi servirions-nous donc, si nous ne pouvions pas exercer notre droit d’amendement sur ce texte qui est passé de treize à non pas seize articles – j’espère, cher collègue Geoffroy, que vous n’étiez pas professeur de mathématiques – mais à trente ! Les réserves que nous avions soulevées en première lecture ne sont pas levées, et les faiblesses inhérentes à un texte d’affichage sont toujours présentes.
Cette proposition de loi n’est pas en mesure de simplifier réellement le droit. Nos collègues sénateurs y ont apporté des modifications substantielles, plus ou moins contestables, dont notamment cet article 4 bis qui prévoit que les actes de notoriété sont dorénavant rédigés par un notaire, c’est-à-dire à titre onéreux, plutôt que gratuitement par les greffiers en chef des tribunaux d’instance. Cette disposition malvenue n’est autre qu’une remise en cause du service public, et d’autant plus surprenante en plein débat sur le pouvoir d’achat : les personnes les plus vulnérables n’auront pas d’alternative et devront s’acquitter du paiement de l’acte. Sans oser vous attaquer de front au service public, vous continuez à le détricoter par des mesures ciblées et répétées, qui à terme videront le concept d’intérêt général. On ne peut que faire le rapprochement avec toutes ces mesures aussi perfides qu’injustes qui suscitent inquiétude et indignation, telles que l’instauration de la franchise médicale ou l’assujettissement des personnes âgées à la redevance télévisuelle. En bref, tout ce que vous avez donné d’une main aux plus aisés, vous êtes en train de le reprendre de l’autre aux plus démunis.
Les articles 14 et 15, qui donnent habilitation au Gouvernement pour agir par ordonnances sur la partie législative des codes des transports, de la recherche et de l'éducation, sont tout aussi contestables.
Le degré de complexité de notre corpus juridique est tel qu’il est effectivement indispensable de réagir : cette complexité menace aussi bien notre droit que notre société. Tout doit être mis en œuvre pour réduire la « fracture juridique », comme l’a qualifiée le Conseil d’État. Mais la tournure que prennent les travaux parlementaires m’incite à la plus grande réserve. La simplification du droit, telle qu'elle nous est vendue aujourd'hui, n'est qu'une illusion. En commission, j’ai défendu un amendement visant à étendre la compétence d’élaboration d’un schéma de cohérence territoriale à un syndicat mixte ouvert. On m’a opposé qu’il était urgent d'attendre, de consulter l'Association des maires de France et d’analyser l'étude d'impact réalisée par le ministère de l'intérieur – bref, que cet amendement était prématuré. Je ne vois pas en quoi une mesure visant à assouplir une procédure bloquée devrait demander approfondissement et analyse ! C’est la volonté d'adopter ce texte dans la précipitation qui conduit à rejeter toutes les propositions de l'opposition.
Si cette disposition devait réellement simplifier le droit, une autre, elle, en est loin : l'instauration de la visioconférence dans les juridictions judiciaires. Comment ne pas y voir une dénaturation de l’objectif initial du texte ? Ce n’est ni plus ni moins qu’une remise en cause du fonctionnement de la justice. C’est pour une telle disposition que des études préalables seraient opportunes ! Elle altère en profondeur la manière dont la justice sera rendue dans notre pays. Ce texte se veut en fait un palliatif aux effets dévastateurs, tant d'un point de vue matériel que humain, de la réforme de la carte judiciaire. Affirmer que la dématérialisation des procédures est urgente revient en effet à encourager la remise en question des juridictions de proximité. Je refuse d'adhérer à ce discours minimaliste. Pour notre part, nous ambitionnons une justice de qualité, au service de tous : pas une justice éloignée et désincarnée, mais un service public efficace qui fait prévaloir les considérations humaines.
Enfin, je déplore la façon dont le Gouvernement se comporte à l'égard des parlementaires. Le nouveau chapitre IV, qui habilite le Gouvernement à procéder à l'adoption et à la ratification de la partie législative de trois codes, est symptomatique de son attitude provocatrice. Il persiste à déposer des articles additionnels à la dernière minute – les amendements ont été déposés à la veille de la séance publique du Sénat ! – et à court-circuiter ainsi le travail parlementaire. Pourtant, une véritable œuvre de simplification ne peut faire l'économie d'une réaffirmation du rôle du Parlement et de l'approfondissement du travail législatif. Avoir recours à des techniques qui sont en totale contradiction avec les principes qu’est censé défendre ce texte est pour le moins paradoxal ! Que fait-on des principes de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ? Nous percevons encore une fois, dans cette nouvelle ère politique du tout spectacle, un hiatus dangereux entre le discours et la pratique. Alors que le président de la commission des lois de l'Assemblée se félicitait que le monde universitaire s'intéresse à cette proposition de loi, il est à craindre que les enseignants ne prennent tout simplement pour exemple ses nombreuses imperfections. La prétendue simplification du droit n'est qu'une illusion. Pire, elle peut aboutir à déconsidérer l'œuvre législative. Du sort qui sera réservé à nos amendements dépendra le vote final du groupe SRC (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Pierre Gosnat – Nul n’est censé ignorer la loi, mais ce principe démocratique fondateur a quelque mal à s’appliquer. En l’an 2000 déjà, on dénombrait quelque 8 000 lois et plus de 120 000 décrets et, chaque année, en moyenne, soixante-dix lois, cinquante ordonnances et 1 500 décrets sont adoptés. Il est ainsi devenu impossible, même pour les professionnels du droit, de maîtriser l'ensemble des lois et règlements. L'accès à la connaissance du droit est un enjeu politique. C’est pourquoi j’ai créé à Ivry-sur-Seine, la ville dont je suis maire, une Maison de la citoyenneté, où des conseillers orientent les habitants dans leurs démarches juridiques.
La proposition qui nous est soumise, goutte d'eau soustraite à un océan de complexité et d'opacité, ne contrebalancera en rien la frénésie législative, notamment celle de la treizième législature, sous laquelle le diktat du fait divers est source de droit, comme le montrent les tout récents textes relatifs aux accidents de manège et aux chiens dangereux. Le danger est réel que le marketing politique prenne le pas sur la réflexion dans l’élaboration de la loi.
Ce texte de simplification du droit nous est soumis au moment même où la garde des sceaux propose une révision de la carte judiciaire – dont le coût est estimé à un milliard par le Syndicat de la magistrature, et non à 500 millions comme annoncé par le Gouvernement – qui entraînera la fermeture de vingt-trois TGI, de 176 tribunaux d'instance et de soixante-trois tribunaux de prud'hommes. Permettre à quelqu’un de se faire représenter par son concubin ou la personne avec laquelle il est pacsé ne facilitera pas sa vie si le tribunal auquel il doit se rendre se trouve à plusieurs dizaines de kilomètres de son domicile ! Il s’agit là d’une grave atteinte au service public de la justice.
Aux termes de l’article premier, l'autorité administrative est tenue d'abroger tout règlement illégal. Cette disposition est louable, mais aucune sanction n’étant prévue pour la faire respecter, on peut être certain qu’elle restera lettre morte.
Le texte balaye des sujets sans rapport entre eux. Certains articles simplifient effectivement le droit mais d'autres, paradoxalement, le compliquent. De plus, l’article 11 instaure de nouvelles dispositions sans relations avec l’objet du texte puisqu’il traite de l'utilisation de nouvelles technologies dans les procès et, en particulier, étend le recours à la visioconférence, remettant ainsi en cause l'organisation même de notre système judiciaire. La proposition vise également à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales, mais le chapitre III égrène un chapelet de réformettes bien minces au regard de la lourdeur et de la complexité des procédures auxquelles sont soumises les collectivités, sous l’effet d’un étatisme renforcé – le maire que je suis peut en parler savamment.
Pour simplifier efficacement le droit, il faudrait, avant toute chose, améliorer les conditions d’élaboration, de discussion et d'application de la loi, par exemple en donnant les moyens de fonctionnement nécessaires à tous les groupes politiques représentés dans cette assemblée. Les parlementaires devraient pouvoir mener au mieux leur travail d'investigation et d'analyse, ce qui n’est pas le cas, loin s’en faut, comme le montre la valse constante des ordres du jour, en séance publique comme en commission – ainsi du report annoncé il y a peu de la discussion prévue pour cet après-midi sur les sociétés coopératives européennes.
Les députés communistes et républicains sont évidemment favorables à la simplification du droit, mais le texte est insuffisant. Ce dont notre pays a besoin, c’est d’une loi annuelle de simplification, élaborée en collaboration par notre assemblée, par le Conseil constitutionnel, par le Conseil d'État, par le Médiateur de la République et par les citoyens, qui appellent souvent notre attention sur l’inadaptation de certaines dispositions. Nous pourrions aussi envisager qu'une initiation au droit soit proposée dès le lycée, en complément des cours d'instruction civique, car simplifier le droit c'est avant tout le rendre plus intelligible.
Les députés communistes et républicains s'abstiendront.
M. Rudy Salles – Les examens successifs dont la proposition a fait l'objet nous ont permis de mesurer l’intérêt des parlementaires pour ce travail de simplification. Mais l’entreprise ne s’apparente-t-elle pas à la tentative désespérée de remplir le tonneau des Danaïdes ? Ces initiatives, si régulières soient-elles, ne seront jamais que d'héroïques coups d'épée dans l'eau sans une prise de conscience et une discipline parlementaire générale à l'égard d'une production législative que certains n'hésitent pas à qualifier de « harcèlement textuel ». Faut-il y voir de la vitalité ou, au contraire, l'aveu d'une incapacité à se plier à la prescription de Montaigne, selon lequel « les lois les plus désirables, ce sont les plus rares, plus simples et générales » ? La nécessaire transparence de nos travaux semble trop souvent inciter aux lois d'affichage, à la législation au coup par coup que commanderaient les émotions soulevées par les médias.
M. Étienne Blanc, rapporteur – J’en suis bien d’accord !
M. Rudy Salles – Simplifier la loi, c'est véritablement replacer le citoyen au cœur de la cité. Lorsque ce tissu du lien social qu'est la loi devient affaire de spécialistes, c'est le sentiment de proximité du citoyen avec l'État qui est atteint et en même temps la confiance qu'il place dans les pouvoirs publics. Je crains que nous ne mesurions pas encore toute l'importance de cet enjeu républicain.
M. Besson s'est engagé à ce qu'un projet de simplification du droit soit présenté au Parlement chaque année ; en conséquence, un texte nous sera soumis dès le début de l’année prochaine. Il faut ajouter à ces travaux les entreprises de recodification de nos différents codes, tel le code du travail…
M. Alain Vidalies – Parlons-en !
M. Rudy Salles – …dont l'examen donne lieu à un débat passionné.
Je salue l'initiative de notre collègue Jean-Luc Warsmann et le sage cadrage de son entreprise, car le risque est toujours grand de compliquer et d'alourdir les dispositifs de simplification du droit. Mais il est un risque plus grand encore : celui de corrompre l'exercice même de simplification. Or, de nombreuses simplifications ou recodifications font l'objet d'un examen parlementaire dans l'urgence par le moyen de projets portant ratification d'ordonnances. Cette procédure résulte d'une volonté, compréhensible, de rationaliser le travail parlementaire. Pour autant, la charge symbolique du texte qui nous est proposé est forte, en ce qu’elle affirme clairement la volonté des parlementaires, tout attachés à cette rationalisation qu’ils soient, de ne pas abandonner leurs prérogatives.
Reprenant les termes et l'esprit de la décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2006 qui fixe l’objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, cette disposition dispose dès son article premier que les autorités administratives, au même titre que les parlementaires, devront veiller à la cohérence et à la lisibilité des dispositifs qu'elles instituent.
Mais une loi de simplification n'est pas une simple loi « anti-loi». Elle permet aussi des initiatives de bon sens qui tendent à améliorer le confort de nos concitoyens et l'efficacité de notre administration. À titre d’exemple, je citerai la possibilité donnée aux concubins et aux personnes liées par un Pacs de représenter une partie devant les juridictions d'instance et de proximité et, pour ce qui concerne les entreprises, la suppression d'un doublon dans la déclaration de la taxe d'apprentissage. Les entreprises et les particuliers devraient ainsi être soulagés de quelque trois millions d'heures de travail. Le texte abroge d’autre part 126 lois tombées en désuétude.
Nous avons constaté que certaines modifications de notre droit introduites au nom de la simplification administrative ont suscité des débats houleux au sein des deux assemblées de notre Parlement. Je veux parler des dispositions qui touchaient aux vacations funéraires d'une part, à la visioconférence d'autre part, et dont le Sénat a choisi de différer l’adoption. Celles qui touchaient aux vacations funéraires participaient véritablement d'une simplification administrative attendue, mais nous partageons l’avis de nos collègues sénateurs selon lequel ces elles trouveront mieux leur place dans une loi propre à ce secteur, déjà votée au Sénat et dont nous avons pris acte qu’elle sera inscrite à notre ordre du jour de janvier. Quant à l’extension de la visioconférence dans les procès, elle est apparue au Sénat comme une modification trop profonde des rapports de l'individu à la justice pour être introduite par ce texte. Avec le recul que permet la navette parlementaire, il apparaît important de veiller à ce que les textes, nécessaires, de simplification du droit ne prêtent pas à polémique, au risque, sinon, de délégitimer et donc de fragiliser cette dynamique naissante.
Le Sénat a par ailleurs complété la proposition par des mesures permettant de renforcer l'information fiscale et les droits des contrevenants.
Pour conclure, nous devrons user de la réforme institutionnelle pour garantir à cette dynamique continuité et régularité et pour assurer toute sa place au Parlement dans cette entreprise –, car c’est en plaçant le législateur au cœur du travail de simplification que le Parlement se responsabilisera lui-même.
À cet effet, de nombreuses propositions de rationalisation de la procédure ont été faites. Ainsi, M. Woerth a suggéré que nous nous inspirions des modèles belge et australien en établissant un indice de complexité pour chaque projet ou proposition de loi. D’autre part, le souhait, partagé, de généraliser les études d'impact préalables au vote des lois a fait naître un débat sur l'indépendance et la légitimité de l'entité qui en sera chargée. Sur un autre plan, la composition du Conseil d'orientation et de simplification administrative fait l'objet d'un renouvellement autour d'un « noyau dur » composé de députés et de sénateurs. Enfin, nous souhaitons voir renforcés et formalisés les liens entre le Médiateur de la République et les parlementaires.
Les lois de simplification, ces catalogues à la Prévert, doivent devenir une activité parlementaire régulière. Mais elles n’auront de sens que si elles sont couplées à une responsabilisation générale s’agissant de la production de textes législatifs.
Alors que le principe selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » est malmené, la présente proposition témoigne pleinement de la volonté qu’a le Parlement de prendre ses responsabilités. Aussi, le groupe Nouveau Centre votera en faveur de ce texte sage tout en rappelant que sa portée dépendra des rapports que nous entretiendrons avec notre production législative (Applaudissements sur les bancs du groupe NC et du groupe UMP).
M. Éric Ciotti – Depuis de bien nombreuses années, chacun appelle régulièrement notre attention sur la trop grande complexité de notre droit, due à la multiplicité, à l'empilement et la mauvaise qualité des normes. Une telle situation est non seulement la source d’une insécurité juridique préjudiciable à la productivité et à l'attractivité économique de notre pays, mais elle entrave également la vie quotidienne de nos concitoyens. C’est pourquoi la simplification du droit doit être une préoccupation constante pour le législateur. Bien des mesures ont certes été adoptées au cours de la précédente législature afin d’enrayer la dérive actuelle, mais il convient que nous remettions l'ouvrage sur le métier.
L'inscription à l'ordre du jour de cette proposition de loi témoigne de notre volonté de relever ce défi, mais nos efforts ne seront couronnés de succès que si nous parvenons à enrayer l’inflation législative, si souvent à l’origine d’un droit « mou ». Inspirons-nous plutôt de Montesquieu : les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires.
De l’excès de complexité résultent parfois de véritables aberrations. Traitant de l’occupation du domaine public par les associations, l'ordonnance du 21 avril 2006 a ainsi instillé un flou aux effets regrettables. À Nice, par exemple, l’application dévoyée de ce texte a contraint les associations caritatives, humanitaires et sportives à des dépenses supplémentaires bien trop lourdes pour leur budget. Est-il besoin de rappeler leur rôle dans notre vie sociale, culturelle et économique ? Dans bien des cas, ces associations contribuent au maintien du lien social et pallient l'absence de l'État ou des autres personnes publiques.
Il serait paradoxal de s'inquiéter de la baisse du bénévolat et des difficultés financières croissantes de ces associations tout en supprimant des possibilités de les aider. L'article 9 de la présente proposition de loi, qui tend à réintroduire les autorisations d’occupation gratuite du domaine public pour les associations n’exerçant pas d’activité commerciale et à simplifier la procédure applicable, revêt donc une importance particulière. Cette mesure est attendue par l'ensemble du monde associatif. L'honneur exige que nous mettions un terme à une situation injustifiable et que nous redonnions aux associations les moyens de remplir leurs missions.
Ce texte est un pas en avant important pour notre pays. Je voterai avec conviction ces mesures efficaces, pertinentes et volontaristes (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Lionel Tardy – Cette proposition de loi revient en débat deux mois seulement après son examen en première lecture. Compte tenu de l'encombrement du calendrier parlementaire, c'est une belle performance qui témoigne de notre attachement à l’objectif de simplification du droit. Il faut également saluer les délais dont nous avons bénéficié : déposé le 25 octobre dernier, ce texte a été examiné en commission le 21 novembre et le rapport a été publié le 23. Espérons qu’il en sera de même pour les prochains textes de simplification que nous aurons à examiner…
Je tiens également à remercier les sénateurs, dont le travail et l’implication a permis d’enrichir notablement cette proposition de loi. Nous pourrions sans doute revenir sur certains détails, mais il faut savoir transiger : ce qui nous revient du Sénat est satisfaisant. Votons donc ce texte conforme. Ce qui compte, c’est que ces mesures soient appliquées au plus vite.
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission – Absolument !
M. Lionel Tardy – Quelques mots, tout de même, sur un point de désaccord particulier : le Sénat a supprimé les dispositions que nous avions adoptées en matière funéraire, estimant préférable d’attendre un texte plus général sur ce sujet.
Je comprends bien le souhait de ne pas saucissonner l’examen de certaines matières, mais la volonté d’examiner globalement tout un pan de législation conduit bien souvent à accroître la complexité du droit au lieu de le simplifier. Il est également dommage de perdre du temps lorsque des mesures de simplification font consensus. Sans être un sujet hautement conflictuel, la législation funéraire n'est pas nécessairement un sujet facile à traiter, et nombre de dispositions reprises dans la proposition de loi de M. Sueur feront sans doute débat.
Mieux vaudrait donc privilégier la rapidité et l'efficacité, comme le demandent nos concitoyens. Les ordonnateurs de pompes funèbres ont d’ailleurs déploré le rejet au Sénat des mesures de simplification que nous avions votées, regrettant que leur application soit de ce fait repoussée. Il est vrai que le délai ne devrait pas être très long, car nous avons déjà engagé la procédure d’examen du texte issu du Sénat en nommant un rapporteur, mais il faut être conscients que nous ne pourrons pas réaliser un tel effort à toute occasion.
Cette première expérience de simplification est toutefois très positive. Souhaitons qu’elle se poursuive, car il reste encore beaucoup à faire… (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Éric Besson, secrétaire d’État – Je dois remercier le rapporteur pour la clarté de ses propos, qui ont parfaitement éclairé l’intérêt de ce texte. Comme l’a indiqué le président de la commission, le Gouvernement et le Parlement doivent marcher la main dans la main en vue de simplifier le droit. C’est que nous faisons et nous allons veiller à continuer en ce sens !
Nous travaillons aujourd’hui sur le « stock », mais il serait souhaitable de ne pas oublier le flux : comme vous l’avez souhaité, Monsieur Warsmann, nous devons faire un plus grand usage des études d’impact. Avec M. Woerth, nous sommes en train d’élaborer des outils plus simples et plus systématiques en la matière.
Partant de son expérience de proviseur, M. Geoffroy a rappelé les affres des entreprises aux prises avec certaines démarches administratives. Nous cherchons à simplifier leurs obligations : plus qu’un simple engagement, c’est une nécessité. Le Gouvernement en est tout aussi convaincu que vous.
Selon M. Derosier, la messe serait dite : c’est sans doute vrai au sens où nous faisons effectivement tout pour simplifier le droit au service des usagers, qu’il s’agisse pour les particuliers des certificats prénuptiaux ou, pour les entreprises, de la déclaration de la taxe d’apprentissage. Nous procédons par petites touches, mais les effets seront directement perceptibles par les intéressés. En revanche, je ne partage pas l’opinion selon laquelle la simplification serait une illusion : il s’agit au contraire de mesures concrètes… Je prends donc les propos de M. Derosier comme une invitation à aller plus loin dans ce domaine ; le Gouvernement et la commission en ont pris l’engagement.
À M. Gosnat, qui voit dans cette proposition une simple goutte d’eau et une opération de marketing, je rappelle que 93 % des Français attendent que nous simplifiions leurs démarches administratives. Voilà ce qui nous pousse à agir. S’agissant de l’article 11, la visioconférence devra être demandée par toutes les parties en cause, et j’ajoute qu’il ne me semble pas inutile d’éviter certains déplacements.
Nous incitant à lutter contre le harcèlement « textuel », M. Salles a rappelé que cette proposition de loi permettrait d’économiser près de trois millions d’heures. C’est dire l’intérêt de ce texte ! Je partage également son souhait que nous renforcions l’usage des études d’impact et que nous mettions au point des indicateurs de complexité législative, comme le font déjà d’autres pays.
Je remercie M. Ciotti d’avoir rappelé les avancées de ce texte, ainsi que la nécessité de légiférer d’une main tremblante. Nous devons effectivement éviter l’inflation législative… Enfin, M. Tardy a eu de raison de préciser que nous devions appliquer ces mesures le plus rapidement possible. Grâce à ce texte, la suppression de la déclaration de la taxe d’apprentissage devrait ainsi être applicable dès janvier prochain.
M. le Président – J’appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi sur lesquels les deux Assemblées du Parlement n’ont pu parvenir à un texte identique.
L'article premier mis aux voix, est adopté, de même que les articles 2, 2 bis, 2 ter, 2 quater et 2 quinquies.
M. Alain Vidalies – L’amendement 2 est de suppression. Malgré la discrétion des différents orateurs et du Gouvernement, il s’agit d’une affaire grave : vous profitez d’une prétendue simplification pour modifier une disposition du code civil relative aux actes de notoriété, ces documents qui permettent notamment aux héritiers d’accéder au compte bancaire d’une personne décédée. Aujourd’hui, ces actes sont établis par le notaire s’il existe un contrat de mariage ou un testament. Dans les autres cas, ils sont dressés par le greffe du tribunal d’instance. Avec ce texte, vous rendez la délivrance par un notaire obligatoire. Autrement dit, vous allez rendre payant un acte gratuit ! Il s’agit pourtant de trente à quarante mille actes par an, qui concernent nos concitoyens les plus pauvres dans des circonstances pénibles. Comment expliquez-vous que cette mesure soit introduite sans la moindre concertation dans un texte de simplification du droit alors qu’il s’agit tout bonnement d’une privatisation de procédure ? Que reste-t-il de vos beaux discours sur le pouvoir d’achat ? Empressés que vous êtes à rayer des tribunaux d’instance de la carte, vous confiez une partie de leur charge aux notaires : c’est scandaleux ! Votre bonne foi, Monsieur le président de la commission, n’est pas en cause, mais votre crédit serait terni si vous laissiez passer cette mesure intempestive, qui ne manquera pas de susciter quelque émoi. Un acte de service public gratuit devient payant : voilà de quoi il s’agit !
M. Étienne Blanc, rapporteur – Avis défavorable. Sur 345 000 déclarations de succession traitées en 2006, 308 000 ont fait l’objet d’un acte notarié. Les greffiers de tribunaux d’instance n’ont traité que 28 916 actes, soit moins de 9 % du total. En outre, le coût de l’acte notarié est fixé par le décret de mars 1978 à 54,75 euros
M. Alain Vidalies – Multipliez cela par 30 000 !
M. Guy Geoffroy – Misérabilisme !
M. Étienne Blanc, rapporteur – Enfin, il ne s’agit pas d’autre chose que d’une simplification du droit, contrairement à ce que vous prétendez, puisque le notaire sera désormais l’interlocuteur unique des familles.
M. Éric Besson, secrétaire d’État – Même avis. Seul le notaire est apte à dresser la liste des héritiers. Cette mesure de simplification en fera le liquidateur unique des successions. Je rappelle qu’il traite d’ores et déjà neuf cas sur dix au moins.
M. Alain Vidalies – Quid des autres, qui sont aussi les plus pauvres ?
M. Éric Besson, secrétaire d’État – En outre, la mention de l’acte de notoriété en marge de l’acte de décès améliorera la sécurité juridique des tiers. Enfin, le coût de l’acte est minime par rapport aux montants généralement concernés. Si la succession porte sur un montant inférieur à celui du coût de l’acte, il sera toujours possible de la récuser, comme le veut l’usage.
M. Bernard Derosier – On entend parler de misérabilisme, mais 54 euros représentent tout de même 15 % d’un RMI : vous trouvez que c’est peu ?
L'amendement 2, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 4 bis, mis aux voix, est adopté.
L'article 5 bis, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 6 et 7.
M. Bernard Derosier – L’amendement 1 vise à étendre aux syndicats mixtes ouverts la compétence d’élaboration des SCOT aujourd’hui réservée aux EPCI et aux syndicats mixtes fermés. Je n’ai entendu opposer en commission aucun argument juridique ou politique à cette proposition, sauf la nécessité où nous serions de consulter l’Association des maires de France, ce qui s’apparente à un faux prétexte pour obtenir un vote conforme. Plutôt que de vous acharner à faire adopter ce texte au plus vite, donnez-vous quelques jours afin que le Sénat se prononce !
M. Étienne Blanc, rapporteur – C’est une question intéressante qui mérite d’être débattue, mais le texte est en effet à voter au plus vite. Songez qu’il permettra à des milliers de PME d’échapper à des déclarations redondantes en 2008 ! Je vous suggère donc de retirer votre amendement. À défaut, la commission y sera défavorable. Ce point pourra très bien faire l’objet d’un article dans la prochaine loi de simplification, puisqu’il y en aura une chaque année. J’ajoute que cette question pourra aussi être abordée par la mission d’information sur les compétences des collectivités territoriales créée par la commission des lois.
M. Éric Besson, secrétaire d’État – Même avis. Pour être appliqué dès janvier, ce texte doit être voté au plus vite. Étudions cette mesure dans la perspective du prochain projet de loi de simplification.
L'amendement 1, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Bernard Derosier – La validation rétroactive d’actes administratifs que propose d’introduire le Sénat, peut-être fondée, ne peut que sembler suspecte à une opposition insuffisamment informée des motivations qui ont présidé à l’élaboration de cet article additionnel. D’autre part, on peut supposer qu’un certain nombre de ces décisions rendues illégales par l’absence de cadre juridique ont fait l’objet de recours. Monsieur le président de la commission, vous qui appelez de vos vœux des études d’impact, pourquoi ne pas prendre le temps d’évaluer le nombre de décisions concernées et de vérifier que la loi ne soustraira pas certaines d’entre elles à la justice administrative ? Tel est l’objet de l’amendement 4.
M. Étienne Blanc, rapporteur – Avis défavorable. La disposition introduite par le Sénat vise à garantir la sécurité juridique des décisions prises depuis le 1er octobre 2007 en vertu de la disposition qui permettait à un maire de déléguer sa signature aux directeurs des services de l’urbanisme, mais qui n’a pas été reprise dans le code de l’urbanisme. Nul n’envisage d’interdire à un maire de donner délégation à ses directeurs de services ! Il s’agit donc d’une mesure de simplification, mais aussi et surtout de sécurisation.
M. Bernard Derosier – Mais quel est le nombre d’actes concernés ?
M. Éric Besson, secrétaire d’État – « Peut-être fondée, mais suspecte » : ainsi M. Derosier a-t-il qualifié la validation rétrospective proposée. Sur le premier point, la disposition est en effet justifiée, comme vient de le rappeler le rapporteur, par la nécessité de prévenir d’éventuels contentieux sur les actes signés par les agents chargés de l’instruction des demandes de permis de construire et des déclarations préalables entre le 1er octobre 2007 et la date d’entrée en vigueur de la proposition de loi. De nombreuses collectivités locales pourraient être concernées.
Quant au second point, vous n’avez rien à craindre d’une disposition scrupuleusement encadrée et conforme à la jurisprudence.
Le Gouvernement partage donc l’avis défavorable de la commission.
L'amendement 4, mis aux voix, n'est pas adopté.
L’article 8, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 10 et 10 bis.
M. Philippe Tourtelier – Cet article a été adopté par le Sénat en réponse à la demande d’une ville-centre qui souhaitait pouvoir réunir le conseil municipal au sein de l’hôtel de communauté dont elle avait contribué à financer la construction, mais se heurtait au principe jurisprudentiel auquel se réduit en la matière notre législation et selon lequel « le conseil municipal doit se réunir à la mairie de la commune ».
Le Gouvernement a donné un avis défavorable, au motif que les associations de collectivités territoriales n’avaient pas été consultées et que la rédaction risquait par ailleurs d’entraîner des contentieux.
Nous tenons donc à rappeler que l’Association des maires de France a bien été consultée sur une disposition à laquelle M. Brice Hortefeux, alors ministre délégué aux collectivités territoriales, s’était pour sa part déclaré favorable, et nous proposons, par l’amendement 7, de tenir compte des observations du Sénat.
M. Étienne Blanc, rapporteur – Avis défavorable. Le texte permet désormais au conseil municipal de se réunir non seulement à la mairie, mais également dans tout autre lieu de son choix – y compris le siège de l’intercommunalité lorsque celui-ci est situé dans le périmètre de la commune. Mais, en proposant d’étendre cette possibilité au-delà du périmètre communal, l’amendement introduit une modification majeure, extrêmement discutable.
M. Éric Besson, secrétaire d’État – De nombreuses petites communes ne disposent que de salles vétustes où elles ne peuvent accueillir dans de bonnes conditions les membres et le public du conseil municipal, ce qui oblige le maire à adresser régulièrement au préfet une demande d’autorisation motivée. J’en ai moi-même fait l’expérience dans ma commune jusqu’à une date récente. La disposition adoptée par le Sénat fournit donc un bel exemple de simplification du droit et d’amélioration concrète des conditions d’exercice de la démocratie.
Quant à l’amendement 7, il semble superflu dès lors que le texte permet déjà, comme l’a rappelé le rapporteur, de réunir le conseil au siège de l’EPCI auquel appartient la commune s’il est situé sur le territoire communal. Je vous suggère donc de bien vouloir retirer l’amendement, sans quoi le Gouvernement émettra un avis défavorable.
L'amendement 7 est retiré.
L’article 10 ter, mis aux voix, est adopté.
M. Bernard Derosier – Monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, êtes-vous favorables à la simplification du droit ?
M. Jacques Alain Benisti – Nul n’en doute !
M. Bernard Derosier – Êtes-vous d’accord pour dire que les départements et les régions, qui ne sauraient constituer des collectivités locales de seconde zone, ont droit au même traitement que les communes ? Alors vous serez favorable à notre amendement 6, qui vise à étendre aux présidents des conseils général et régional la possibilité accordée aux maires de bénéficier d’une délégation de leur assemblée pour défendre en justice leurs collectivités respectives !
M. Le Guen remplace M. Laffineur au fauteuil présidentiel.
M. Étienne Blanc, rapporteur – La possibilité offerte aux maires d’ester en justice devrait sans doute être étendue aux présidents des conseils général et régional, mais, je le répète, il est urgent d’adopter le texte pour exonérer les entreprises des déclarations de taxe d’apprentissage et de formation professionnelle continue.
M. Bernard Derosier – Mais nous ne sommes que le 11 décembre !
M. Étienne Blanc, rapporteur – Votre proposition pourrait être étudiée, au sein de la commission des lois, par la mission d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales ou encore dans le cadre de la prochaine loi de simplification du droit. En attendant, je vous suggère de retirer votre amendement ; à défaut, la commission s’y déclarera défavorable.
M. Éric Besson, secrétaire d’État – Même avis, pour les mêmes raisons.
L'amendement 6, mis aux voix, n'est pas adopté.
Les articles 10 quater, 10 quinquies et 10 sexies, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Bernard Derosier – En proposant de supprimer l’article, notre amendement 3 s’inscrit dans la logique de simplification du droit adoptée par le rapporteur et par le président de la commission, dans l’intérêt des entreprises – décidément le seul que l’on s’attache désormais à défendre ! Ajoutée au texte initial à la demande de la garde des sceaux afin de faciliter son œuvre de destruction de notre organisation judiciaire, la disposition pourrait aussi bien être envoyée au projet de loi sur le sujet annoncé par le Gouvernement.
M. Étienne Blanc, rapporteur – Cet amendement fait à tort l’amalgame entre la réforme de la carte judiciaire et le recours à la visioconférence, que ne sauraient employer des juridictions importantes pour statuer à plusieurs dizaines de kilomètres de distance en l’absence du justiciable ! En réalité, la visioconférence est utilisée depuis le 20 novembre 2003 dans les zones d’attente et les zones de rétention administrative après que le Conseil constitutionnel en a admis le principe.
La visioconférence est aujourd’hui très encadrée : le consentement des parties est nécessaire ; la confidentialité des transmissions doit être garantie ; lorsque l’audience est publique, il faut que les conditions de cette publicité soient assurées. En outre, si l’avocat estime que les droits de la défense ne peuvent être respectées en cas d’utilisation de la visioconférence, il peut s’opposer à celle-ci. Enfin, la visioconférence existe déjà devant le juge pénal et le juge administratif dans les tribunaux d’outre-mer. M. Derosier n’a donc pas lieu de s’inquiéter.
Nous avons mené une mission d’information sur l’exécution des peines en France. Ce travail nous a permis de prendre la mesure du retard pris par nos juridictions dans l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Alors que de nombreuses administrations et entreprises y recourent, il faudrait que la justice s’en garde ? Pourquoi faire déplacer un expert en province, alors qu’il peut tout aussi bien expliquer son rapport depuis son bureau à Paris ? Est-ce cela, la modernité ? La commission a émis un avis défavorable à l’amendement.
M. Éric Besson, secrétaire d’État – La visioconférence est une vraie mesure de simplification pour nos concitoyens. C’est un outil de très grande proximité, générateur d’économies de transports : au lendemain du Grenelle de l’environnement, alors que nous nous sommes tous réjouis de la proposition de supprimer les déplacements inutiles, c’est quelque chose d’important. À titre d’exemple, je me suis rendu la semaine dernière au Canada pour étudier les modalités de simplification du droit et de réforme de l’État adoptées par ce pays ; les avions étant bloqués par la neige, les réunions prévues ont été remplacées par des séances de visioconférence au cours desquelles j’ai pu poser toutes mes questions sans aucune difficulté. La question, pour l’avenir, c’est donc plutôt de savoir comment développer la visioconférence dans toutes nos administrations.
L’extension de la visioconférence aux audiences civiles représente un progrès dans l’organisation des procès. Elle permettra aux parties, sous certaines conditions, de ne pas se déplacer. Le texte respecte d’ailleurs à la lettre les conditions énoncées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 novembre 2003 : la visioconférence est exclue si l’une des parties n’y consent pas ; le système est sécurisé de façon à assurer la confidentialité de la transmission ; l’audience publique reste publique. Enfin, le texte ne modifie pas les règles applicables en matière pénale, si ce n’est pour permettre au juge des libertés du tribunal de première instance de Nouméa de tenir les débats préalables aux placements en détention provisoire. C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable à l’amendement, si celui-ci n’est pas retiré.
L'amendement 3, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 11, mis aux voix, est adopté.
L'article 12 bis, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 13, 14 et 15.
M. Bernard Derosier – L’amendement 5 est défendu.
L'amendement 5, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 16, mis aux voix, est adopté.
M. Bernard Derosier – Ce débat aurait pu – et ce sera peut-être l’objet de la prochaine proposition de simplification du droit – avoir lieu par visioconférence ; nous aurions pu, les uns et les autres, faire la loi depuis notre permanence, voire depuis notre salon. Au rythme où vous allez, on s’en approche à grands pas !
Si ce que je viens de dire est peut-être exagéré, il n’en reste pas moins regrettable qu’au prétexte de l’urgence – urgence pour les entreprises, comme cela a été dit à plusieurs reprises, car les hommes et les femmes de ce pays, les personnes en difficulté, semblent peu vous importer –…
M. Jacques Alain Benisti – Démagogie !
M. Bernard Derosier – …qu’à ce prétexte, donc, on nous fasse adopter un texte sans possibilité d’amendement ; c’est une remise en cause du travail parlementaire. Si je l’avais pu, j’aurais déposé un amendement modifiant l’intitulé de cette disposition, pour la renommer « proposition de loi portant monétisation du droit » ; car c’est bien cela qui a motivé votre rejet systématique de nos amendements.
Certes, qui pourrait s’opposer à une simplification du droit ? Il n’empêche que le président Warsmann ne m’a pas répondu : en l’absence de sanction, l’obligation faite à l’autorité administrative de supprimer des dispositions réglementaires illégales ou sans objet ne sera pas suivie d’effet. Aussi, nous ne voterons pas contre ce texte, car une simplification du droit est dans l’intérêt de nos concitoyens, mais nous nous abstiendrons, nos amendements ayant été systématiquement rejetés.
M. Guy Geoffroy – Je déplore les contorsions auxquelles se livre l’opposition pour ne pas voter ce texte. Celui-ci représente une avancée incontestable, mais ne clôt pas pour autant le travail de simplification, que nous devrons poursuivre. Certains amendements ont été repoussés, à défaut d’être retirés comme ils auraient dû l’être, compte tenu des engagements pris par le président de la commission et le Gouvernement ; nous n’avons donc aucun état d’âme. Nous avons fait, ces trois derniers mois, un travail concret et utile pour nos concitoyens. Le groupe UMP votera cette proposition de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
L'ensemble de la proposition de loi, mis aux voix, est adopté.
Prochaine séance cet après-midi, à 15 heures.
La séance est levée à 12 heures 10.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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