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La séance est ouverte à quinze heures.
L’ordre du jour appelle les questions au Gouvernement.
M. Albert Likuvalu – Ma question s'adresse au ministre de la défense. Lundi s'est ouverte à Dublin, sous l'égide de l'ONU, une conférence sur les bombes à sous-munitions – dites BASM – dont le but est de parvenir à un traité d’interdiction. Comme les mines antipersonnelles, ces armes ont en effet la caractéristique de ne faire aucune distinction entre populations civiles et populations militaires. Chacune de ces bombes répand sur de vastes périmètres une grande quantité d'explosifs. Et entre 5 % et 30 % d’entre elles – selon les modèles – n'explosent pas après le largage, mais longtemps après les conflits. On comprend pourquoi elles tuent et blessent de très nombreux civils, principalement des enfants.
Il a fallu attendre février 2007 et la conférence d'Oslo pour que notre pays se rallie enfin à cette grande cause. Sa position demeure cependant très ambiguë : à la différence des organisations humanitaires et de la plupart des États présents à Dublin, la France ne revendique pas l’interdiction totale des bombes à sous-munitions. Le Gouvernement avance cyniquement des arguments techniques pour exclure du champ de l'interdiction certaines catégories de BASM – celles-là mêmes que nous avons en stock !
Comment ne pas s'engager totalement en faveur de l'interdiction, alors que notre pays a ratifié le traité d'Ottawa de 1997 sur l'interdiction des mines anti-personnel ? Quelles raisons éthiques pourraient donc justifier l'interdiction des secondes mais pas des premières ?
La France va-t-elle permettre à la conférence de Dublin d'aboutir enfin à l'adoption d'un traité d'interdiction totale des bombes à sous-munitions, ou persisterez-vous, comme en matière de Droits de l'Homme, dans la voie du double langage et du grand écart entre la parole et les actes ? (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe SRC)
Mme Rama Yade, secrétaire d’État chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme – MM. Morin et Bockel étant retenus par une cérémonie commémorative, je me permets de vous répondre : j’espère que vous ne perdrez pas au change ! (Sourires et applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP) Votre question s’adresse d’ailleurs tout autant au ministère des affaires étrangères, qui est pleinement engagé dans la négociation de Dublin. Cette conférence doit couronner près de deux années d’efforts de la communauté internationale pour mettre fin aux drames intolérables causés par les armes à sous-munitions. Depuis la conférence d’Oslo de février 2007, la France figure parmi les premiers États à s’être mobilisés autour d’un objectif commun : empêcher de nouveaux drames humanitaires. Elle assure du reste la vice-présidence de la conférence de Dublin. La mobilisation de tous les pays participant au processus d’Oslo est nécessaire pour mettre fin aux souffrances infligées aux populations civiles. Je suis convaincue qu’un accord est possible dès maintenant, à la condition d’associer d’emblée, dans un esprit de consensus et en tenant compte des situations sur le terrain, le plus grand nombre possible d’États autour d’un texte ambitieux. Pour atteindre cet objectif à Dublin, nous devons encore travailler sur plusieurs sujets : la définition des armes à sous-munitions dangereuses, l’interopérabilité entre États parties et non parties au futur traité, et notre ambition en matière de dépollution et d’assistance aux victimes. Soyez assurés que la France défendra une position ambitieuse sur chacun de ces sujets et qu’elle ne ménagera aucun effort pour assurer le succès de la conférence de Dublin (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).
M. Maxime Gremetz – On n’a pas perdu au change !
M. Noël Mamère – Ma question s’adresse à M. le ministre de l’écologie, de l’énergie et des transports, ou – puisqu’il n’est pas là – à Mme la secrétaire d’État. Le Gouvernement tient décidément un double langage. Hier, à l’occasion du vote dans la douleur de la loi sur les OGM, vous nous avez vanté les mérites de la transparence. Ce matin, patatras ! Les promesses que vous nous avez faites sont démenties dans un autre secteur très sensible, celui du nucléaire. Il a fallu une enquête de Greenpeace et de l’association britannique Core pour que nous apprenions qu’un transport de plutonium avait été effectué depuis l’Angleterre, dans le plus grand secret et sans le moindre débat. Ce transport de 360 kilos de plutonium, qui doit être retraité avant de repartir pour l’Angleterre, a été effectué par un ferry construit en 1986 qui est loin de satisfaire à toutes les normes de sécurité, mais n’a pas craint d’emprunter un des rails maritimes les plus fréquentés du monde !
Pourquoi la Haute autorité de la sûreté nucléaire n’était-elle pas au courant ? Pourquoi le ministre de l’écologie, interrogé ce matin par la presse, a-t-il fait dire qu’il n’était « pas plus au courant que ça », pour reprendre l’expression de son cabinet ? Vous nous avez parlé hier d’une sorte de haute autorité chargée d’assurer la transparence et l’information sur les OGM. C’est précisément ce qui existe pour le nucléaire.
M. le Président – Il va falloir songer à poser votre question.
M. Noël Mamère – Cette Haute autorité va se réunir en juin, alors que le transport a déjà été effectué. Le Gouvernement est-il décidé à prendre ses responsabilités ? Ou est-ce Areva qui conduit la politique en matière nucléaire comme les semenciers le font en matière d’OGM ? (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Quel est le contenu du contrat en question ? Pour quelle durée a-t-il été conclu et sur la base de quel tonnage ? (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et du groupe SRC)
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État chargée de l’écologie – Votre question, d’importance puisqu’elle a trait à la sécurité et à la sûreté nucléaires, est consécutive à l’arrivée d’un convoi de déchets nucléaires à l’usine de La Hague. Les convois de plutonium sont soumis à des règles très strictes et à des contrôles dont le niveau d’exigence est sans équivalent pour l’ensemble des matières sensibles et dangereuses.
S’agissant de prévention des accidents lors du transport, les convois sont soumis au contrôle de l’Autorité de sûreté nucléaire qui veille au strict respect des normes applicables. Pour ce qui est de la protection contre d’éventuels actes de malveillance, les convois circulent en effet dans la plus grande discrétion, mais ils sont soumis à des contrôles extrêmement rigoureux et placés tout au long de leur parcours sous la surveillance discrète des forces de l’ordre. Le plutonium fait par ailleurs partie des matières qui sont soumises à des contrôles spécifiques au niveau international dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire. Conformément aux engagements internationaux de la France dans ce domaine, tous les mouvements de cet élément sont scrupuleusement suivis par les inspecteurs chargés de veiller au respect du traité EuratoM. Vous le voyez, il y a là un arsenal sans équivalent pour prévenir tous risques durant le transport.
En ce qui concerne l’information des citoyens, l’exigence de transparence dans le domaine nucléaire a été rappelée dans la loi de 2006. Les impératifs de sécurité et de sûreté du transport de plutonium se fondent sur des documents publics, accessibles à tous, et les inspections de l’Autorité de sûreté nucléaire font l’objet de courriers aux exploitants, systématiquement rendus publics.
La politique de la France en matière de sûreté nucléaire est reconnue partout dans le monde : jeter le doute sur les conditions de sécurité durant les transports n’apporte rien d’utile au débat (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Philippe Folliot – Le logement est une préoccupation essentielle de nos concitoyens. Outre l’intervention de l’État au travers du budget du logement, joue aussi la solidarité professionnelle grâce au 1 % logement. Celui-ci représente près de quatre milliards d’euros, dont deux milliards et demi de retours et un milliard et demi collectés auprès des entreprises de plus de dix salariés du secteur privé. Ces quatre milliards sont utilisés au profit des salariés et de leurs familles par le biais du Locapass, du Pass travaux, des prêts à l’accession – près d’un million de familles bénéficient du dispositif chaque année. Le 1 % logement contribue également à l’offre locative par le biais de ses interventions dans le cadre de l’ANRU et du plan de cohésion sociale, ainsi bien sûr que par l’intermédiaire de la Foncière du logement.
Des négociations sont en cours entre les partenaires sociaux sur le devenir, la future gouvernance et l’utilisation des fonds du 1 % logement. Le groupe du Nouveau centre y est très attaché, ainsi qu’au maillage territorial assuré par les comités interprofessionnels du logement et au maintien d’une part d’aide à la pierre. Quelle est la position du Gouvernement sur l’avenir de ce dispositif ? Comment compte-t-il s’engager dans les négociations en cours entre les partenaires sociaux ? (Applaudissements sur les bancs du groupe NC)
Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville – Votre question témoigne de votre intérêt constant pour le 1% logement et je vous remercie de me la poser, car beaucoup de partenaires se la posent aussi (Exclamations sur les bancs du groupe SRC). Les acteurs concernés s’accordent sur la nécessité de réformer le 1 % logement. La question a été abordée lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril dernier où il a été décidé de rénover ce dispositif ainsi que sa gouvernance, afin de réorienter les fonds collectés vers les priorités gouvernementales en matière de logement et de limiter les coûts de gestion. Il faut également réaliser des économies afin de dégager des marges de manœuvre financières permettant de financer les priorités gouvernementales dans le domaine du logement.
Je souhaite donc que l’utilisation des fonds soit recentrée sur les politiques prioritaires de l’État. Il convient notamment de soutenir la politique de rénovation urbaine et son élargissement aux quartiers anciens, de favoriser l’accession sociale à la propriété grâce au Pass foncier, de développer des actions en faveur du logement pour les salariés à faibles revenus et les populations pouvant prétendre au bénéfice du droit au logement opposable, d’instituer une garantie du risque locatif. C’est dans ce cadre que vont prochainement s’engager les négociations avec les représentants du 1% logement. Leurs conclusions seront reprises dans le projet de loi de mobilisation pour le logement, annoncé dimanche dernier par le Premier ministre (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et sur quelques bancs du groupe NC).
M. Jérôme Chartier – Monsieur le Premier ministre, le débat sur la réforme des institutions a commencé hier soir par votre intervention que je n’hésite pas, sans flagornerie, à qualifier de remarquable (Interruptions sur les bancs du groupe SRC ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP). En effet, vous avez d’emblée énoncé le choix qui s’offre à nous. Voulons-nous, Assemblée nationale, majorité comme opposition, plus de pouvoirs et de responsabilités pour légiférer et contrôler l’action de l’exécutif, bref, pour effectuer notre travail de parlementaires, représentants de la nation ? La commission des lois et son rapporteur, dont je tiens à souligner la qualité des travaux, ont enrichi le texte gouvernemental (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; interruptions sur les bancs du groupe SRC). Monsieur le Premier ministre, quel est aujourd’hui, à l’ouverture du débat qui va nous occuper durant une semaine, votre état d’esprit ? Comment jugez-vous l’attitude, pour l’instant fermée, de l’opposition ? Continuerez-vous à faire preuve de la même ouverture d’esprit que celle dont vous avez toujours fait preuve s’agissant de l’évolution de nos institutions ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. François Fillon, Premier ministre – Mes félicitations iront aussi aux orateurs de l’opposition (Exclamations sur les bancs du groupe SRC). Modifier la Constitution, ce n’est pas voter n’importe quelle loi.
C’est modifier notre loi commune, et on ne peut le faire en opposant un camp à l’autre. C’est pourquoi, après avoir pris l’engagement pendant la campagne présidentielle de rééquilibrer les pouvoirs en faveur du législatif, nous avons cherché à trouver les éléments d’un consensus entre la majorité et l’opposition pour réformer notre Constitution. À mon tour, je veux rendre hommage au comité présidé par M. Balladur, auquel un certain nombre de personnalités éminentes ont apporté leur compétence et leur ouverture d’esprit (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP et du groupe NC).
Rechercher un consensus, c’est faire des compromis. La gauche estime que cette réforme ne va pas assez loin en faveur du législatif ; certains pensent au contraire qu’en donnant davantage de pouvoir au Parlement, nous portons atteinte aux équilibres institutionnels de la cinquième République. Il faut respecter les arguments des uns et des autres, et c’est pourquoi je me réjouis de la manière dont s’est engagé le débat hier soir. Nous ne surmonterons pas toutes les divergences, mais il m’a semblé que, des deux côtés, nous étions d’accord pour avoir un vrai débat de fond en vue d’améliorer le texte.
M. Bruno Le Roux – Et le Sénat ?
M. François Fillon, Premier ministre – Pour réformer nos institutions, les cris ne sont pas de mise, et certaines conditions ne peuvent être posées d’emblée car elles entraînent une défection de l’autre partie au débat.
Il est nécessaire de moderniser nos institutions. La Constitution a connu plusieurs modifications depuis 1958 ; les équilibres ne sont plus les mêmes aujourd’hui. Je souhaite que ce débat se poursuive dans le même état d’esprit qu’hier soir. Le Gouvernement est à l’écoute des arguments des uns et des autres. Le moment viendra où chacun sera face à ses responsabilités et devra se demander : « Voulons-nous engranger des pouvoirs supplémentaires pour le Parlement ou bien, parce que nous ne pouvons obtenir cette “ Constitution idéale ” qu’évoquait hier M. Montebourg et qui n’est pas la même de l’un à l’autre, resterons-nous dans le statu quo, pour regretter ensuite, des années durant, de n’avoir pu mener cette réforme ? » Je souhaite que chacun mesure bien le fait que l’occasion de réformer nos institutions ne se présente pas si souvent (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Dominique Baert – Les hôpitaux publics vont mal. Le Gouvernement les a négligés. Il a organisé leurs déficits…
Un député du groupe UMP – Ce sont les 35 heures !
M. Dominique Baert – …, notamment en diminuant les tarifs de 3 % ; et avec la réforme annoncée de la carte hospitalière, il veut les contraindre à réduire leurs services ou à disparaître !
Le Gouvernement avait pourtant les moyens de les aider. Dès l’été 2007, avec les 15 milliards de cadeaux fiscaux (Exclamations sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC), vous avez décidé de réduire le bouclier fiscal de 60 à 50 %, ce qui représente un milliard pour rembourser l’impôt des plus riches parmi les riches, ce qui, d’ailleurs, ne les a pas fait revenir en France.
Ce milliard représente la totalité des déficits cumulés de tous les hôpitaux publics de France (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC). Avec cette somme, les comptes des hôpitaux seraient en équilibre, et les établissements ne se verraient pas demander de sabrer dans leurs dépenses, de licencier du personnel ou de disparaître. Dans le Nord-Pas-de-Calais, les déficits de l’hôpital de Lens s’élèvent à 17 millions, et vous demandez à celui de Lille 300 suppressions d’emplois. À Roubaix, le déficit de l’hôpital Provo est de 6,3 millions et 200 emplois sont menacés. La situation est grave. Les élus sont inquiets, tout comme la population, déjà touchée par vos franchises médicales.
Madame la ministre, êtes-vous prête à demander l’annulation du bouclier fiscal à 50 % pour remettre à flot les hôpitaux de notre pays ? (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Ce ne serait que justice ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR) Avez-vous conscience que la politique du Gouvernement étrangle les hôpitaux publics ? Dégagerez-vous les moyens nécessaires pour redresser leurs finances et éviter leur disparition ? (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR)
Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative – Vous avez un certain culot de parler du déficit des hôpitaux publics, en grande partie dû à la désastreuse loi sur les 35 heures ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC ; protestations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR) Je n’accepte pas que vous disiez que je me désintéresse de la gestion de l’hôpital public, alors que le but de ma politique est de le moderniser pour assurer sa pérennité. C’est ainsi que nous avons fixé un objectif national de dépenses d’assurance maladie de 3,2 %, bien supérieur à l’augmentation de la richesse nationale. C’est pourquoi également nous mobilisons 10 milliards dans le plan hôpital 2012, et j’ai veillé à ce que les heures supplémentaires et les comptes épargne temps puissent être monétisés (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
C’est vrai qu’il y a des problèmes de gestion, et c’est pour cela que j’accompagne, aux plans technique et financier, les hôpitaux qui ont besoin de restructurer leurs comptes. L’hôpital de Roubaix, qui vous est cher, est un établissement public de référence sur le territoire ; nous préfigurons une communauté hospitalière de territoire en renforçant les partenariats, et je suis en train d’examiner la demande de subvention pour la reconstruction de la maternité. De même, l’ARH du Nord-Pas-de-Calais accompagne l’hôpital vers son retour à l’équilibre. C’est en modernisant l’hôpital public que nous le sauverons, non en nous réfugiant dans l’immobilisme ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC ; exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR)
M. Étienne Mourrut – Je poserai cette question en mon nom et en celui de M. Gilles d’Ettore, maire d’Agde. Le Gouvernement a pris la mesure des difficultés auxquelles sont confrontées les entreprises de pêche, en engageant un plan pour une pêche durable et responsable : 53 millions ont d’ores et déjà été engagés, et 30 millions, me semble-t-il, versés au titre de l’année 2008, pour renforcer la viabilité économique et développer une meilleure connaissance de la ressource halieutique.
Ces dernières semaines, la situation s’est aggravée du fait de l’augmentation spectaculaire du prix du pétrole.
Le renchérissement continu du coût du gazole fragilise singulièrement la situation économique de tous les pêcheurs, en métropole et Outremer. Ainsi, en Méditerranée, ce poste représente la moitié du chiffre d’affaires des marins pêcheurs, proportion insoutenable qui met bien sûr en péril la viabilité de leur activité. Il y a quelques années, ces professionnels ont été encouragés par des subventions à moderniser leurs navires, et se sont endettés pour cela ; ils sont soumis à la réglementation, difficile à comprendre, des quotas de pêche et à des contrôles toujours plus nombreux. Ils sont désespérés.
Nous savons que la Commission européenne vient de donner son accord de principe sur une partie du plan « pêche » mis au point par M. Barnier qui, par ailleurs, recevait ce matin les représentants des marins-pêcheurs. Comment le Gouvernement entend-il adapter le plan « pêche » aux nouvelles difficultés que connaît le secteur ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Luc Chatel, secrétaire d’État chargé de l’industrie et de la consommation – Je vous prie d’excuser l’absence de M. Barnier, retenu au ministère où se poursuit la réunion commencée ce matin avec les représentants des marins-pêcheurs. Par un courrier adressé au président du comité national des pêches maritimes, le Président de la République a dit sa détermination à défendre ce secteur, stratégique pour notre économie avec ses 22 000 pêcheurs (« Bientôt 22 000 chômeurs ! » sur les bancs du groupe SRC) et ses 5 000 navires. Le ministre de l’agriculture et de la pêche a défini un plan d’une ampleur exceptionnelle, à la fois par son montant – 310 millions en trois ans – et par son ambition, qui est de remédier aux difficultés structurelles du secteur. La hausse continue du prix du gazole appelant des mesures nouvelles, le Gouvernement entend accélérer l’application du plan pour l’avenir de la pêche et l’amplifier (Protestations sur les bancs du groupe SRC).
Trois mesures seront appliquées immédiatement : le versement, dès le 1er juin, du solde des aides d’urgence, soit 22 millions ; l’affectation d’une enveloppe de 10 millions d’aide sociale aux familles les plus en difficulté ; l’allocation de 15 millions au titre de l’aide à l'arrêt temporaire d'activité pour les pêcheries.
Une table ronde réunissant représentants de la profession et de la grande distribution s’attachera à renforcer la transparence sur les marges et la fixation des prix. La mise en place du plan « pêche » sera accélérée, puisqu’elle s’étalera sur deux ans au lieu des trois ans initialement prévus. Quarante-cinq dossiers qui, à l’origine, n’avaient pas été retenus, pourront l’être, à hauteur de 8,6 millions…
M. le Président – Monsieur le ministre, je vous remercie.
M. Luc Chatel, secrétaire d’État – Enfin, les mesures structurelles visant à moderniser et à restructurer la flotte française ainsi qu’à renforcer la sécurité des pêcheurs seront poursuivies avec détermination (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – La parole est à M. Patrick Roy. (Tumulte sur les bancs du groupe UMP)
M. Patrick Roy – Le Président de la République et le Gouvernement font preuve d’une autosatisfaction outrancière… (Huées sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – Mes chers collègues, calmez-vous. Il est vrai que M. Roy a souvent perturbé la sérénité de nos débats par ses interventions, mais il a entendu vos messages et il ne recommencera pas (Sourires sur plusieurs bancs).
M. Patrick Roy – Je ne promets rien… (Tumulte sur les bancs du groupe UMP) Nicolas Sarkozy devait être le président du pouvoir d’achat (Mêmes mouvements). Un an plus tard, qu’en est-il ? Le pouvoir d’achat ne cesse de chuter, le prix des produits alimentaires explose et les salaires s’affaissent (Mêmes mouvements). Monsieur le ministre du travail, quand, au début de l'année, nous dénoncions votre volonté de baisser le pouvoir d'achat des retraités, vous nous répondiez: « Vous allez voir ce que vous allez voir, nous tiendrons nos promesses ». Les retraités ont vu, en effet : leurs pensions ont augmenté de 1,1 % en ce début d'année, et l’annonce a été faite qu’elles augmenteraient de 0,8 % en septembre. Voilà qui est très loin de seulement compenser l’inflation générale, prévue pour être supérieure à 3 %, et encore moins l'inflation des produits alimentaires, soit 9 % depuis un an. Ces chiffres, outre qu’ils sont vertigineux, sont cruels, car ils disent que le Président et le Gouvernement sont ceux de la baisse du pouvoir d'achat (Violentes protestations sur les bancs du groupe UMP). Monsieur le ministre, quand vous occuperez-vous réellement du pouvoir d'achat des retraités ? (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR)
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité – Il est intéressant de reprocher des promesses prétendument non tenues tout en ne proposant rien ! (Vives protestations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR) Vous savez pertinemment que le mécanisme en vigueur entraînait mécaniquement la hausse des pensions de 1,1 % seulement en début d’année. Cependant, nos avions pris l’engagement de réagir aussitôt le taux d’inflation connu, et c’est ce que nous avons fait, décidant que les pensions de retraite seraient augmentées de 0,8 % supplémentaire au 1er septembre 2008 et ensuite, pour garantir le pouvoir d’achat des retraités, tous les ans le 1er avril, comme le sont les pensions complémentaires. Alors que ces dispositions ont été décidées il y a trois semaines, votre question ne vient qu’aujourd’hui ! (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR) Contrairement à vous, nous agissons, et nous réagissons. Qui, sinon nous, a décidé de porter de 54 % à 60 % le taux des pensions de réversion ? Qui, sinon notre Gouvernement, a augmenté de 200 euros le minimum vieillesse dès cette année, et l’augmentera encore de 5 % chacune des prochaines années ? Mais plus largement, Monsieur Roy, si l’on veut maintenir le système de retraite par répartition, comme nous le souhaitons, il faut le moderniser, et vous n’avez jamais eu le courage de procéder à cette réforme indispensable, montrant à l’envi que socialisme rime avec conservatisme (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP, vives exclamations sur les bancs du groupe SRC).
M. Dominique Tian – Ma question s'adresse à madame la ministre de l'économie. Il y a dix ans, la majorité socialiste de l'Assemblée votait la loi Aubry instaurant les 35 heures sans aucune concertation avec les syndicats (Protestations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR).
Dix ans plus tard, les économistes sérieux constatent non seulement que les entreprises françaises ont perdu en compétitivité parce que le coût du travail a augmenté de manière inconsidérée (Exclamations sur les bancs du groupe GDR), mais aussi que les salariés ont perdu du pouvoir d'achat en travaillant moins. À cela s’ajoute le surcoût des 35 heures pour l'État, qui a dû compenser les charges des entreprises au moment même où le coût du service public s'envolait, notamment dans les hôpitaux.
Dès 2004, l'Assemblée nationale avait créé une commission d’enquête, dont le rapporteur était M. Henri Novelli. Cette commission avait conclu à l'urgence de desserrer le carcan, en particulier grâce aux heures supplémentaires.
Comme l'a précisé hier M. Xavier Bertrand, il n'est bien sûr pas question de revenir sur la durée légale du travail (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR). Le Président de la République a indiqué que nous garderions les 35 heures comme référence, notamment comme seuil de déclenchement des heures supplémentaires (« Ah » sur les bancs du groupe SRC). Nous laisserons aux partenaires sociaux le soin d’en débattre.
En réponse à la demande des salariés et des entreprises, le Gouvernement a fait adopter la loi TEPA, qui a instauré des heures supplémentaires défiscalisées. Votée en juillet, cette loi a été appliquée dès le mois d’octobre, ce qui est en soi un record. C’est également un succès, car près de 60 % des entreprises y recourent déjà.
Vous souhaitez aller plus loin, Madame la ministre de l’économie, en donnant plus de souplesse à ce système. Pourriez-vous nous préciser vos intentions ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi – Vous posez la question cruciale de la compétitivité de notre pays, du plein emploi et de la croissance.
M. Maxime Gremetz – Et la productivité ?
Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie – Chaque année, un Français travaille 110 heures de moins que la moyenne des travailleurs de la zone euro (Exclamations sur les bancs du groupe bancs du groupe SRC et du groupe GDR). Il travaille peut-être mieux, mais moins longtemps au cours de l’année et de sa vie professionnelle (Mêmes mouvements).
Notre insuffisante mobilisation du travail – c’est une des plus faibles de l’OCDE – explique à elle seule les écarts de revenus entre les salariés français et leurs homologues américains, suédois et britanniques. Le passage aux 35 heures a réduit la durée moyenne du travail de deux heures par mois entre 1998 et 2002. Si nous arrivons à corriger cet écart au cours des cinq prochaines années, nous parviendrons à gagner près de 0,75 point de croissance, ce qui n’est pas négligeable.
Tel est l’objectif du Gouvernement, qui a souhaité instaurer un dispositif permettant aux entreprises de recourir à des heures supplémentaires dans des conditions particulièrement favorables aux salariés – majoration de 25 %, détaxation, absence de charges sociales. Ce mécanisme marche (Exclamations sur quelques bancs du groupe SRC). Depuis six mois, le nombre d’entreprises recourant à ce dispositif n’a pas cessé de croître : nous en sommes déjà à près de 60 % des entreprises, dont 33 % de celles qui emploient moins de 10 salariés.
Qui peut encore croire que ce mécanisme a pu nuire à la croissance française ? Celle-ci s’est établie à 2,2 % en 2007, et atteint déjà 0,64 % au cours du premier trimestre 2008. Si nous avons obtenu de tels résultats, c’est aussi grâce à des mécanismes favorisant la liberté… Entre l’entrave et la liberté, nous choisissons cette dernière solution (Exclamations sur les bancs du groupe SRC). Nous allons poursuivre en ce sens en libérant, dès l’année prochaine, le contingent des heures supplémentaires (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Claude Guibal – Vous venez d’évoquer les conséquences funestes des 35 heures à l’hôpital, Madame la ministre de la santé. La réduction du temps de travail y pose encore plus de problèmes que dans les autres secteurs d'activité. Cette réforme n’était adaptée ni dans ses principes, ni dans son application au fonctionnement des services de santé publique.
La rigidité de la réduction du temps de travail n’était pas compatible avec les missions de l'hôpital (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR), qui doit respecter l’obligation de continuité des soins et accueillir les patients 24 heures sur 24, 365 jours par an. Il en est résulté une accumulation continue des heures supplémentaires et des jours de RTT.
Pour remédier à la dégradation constante de la situation, vous avez signé, Madame la ministre, un protocole d'accord avec les syndicats de praticiens hospitaliers en janvier dernier, puis un autre protocole d'accord avec les syndicats de la fonction publique hospitalière en février. Pouvez-vous nous dire où en est l’application de ces accords ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative – Il n’est sans doute pas inutile de rappeler où nous en étions en janvier : il y avait 1,6 million de jours stockés dans les comptes épargne temps des praticiens hospitaliers, 2,6 millions de jours stockés dans ceux des autres personnels de la fonction publique hospitalière, et 23 millions d’heures supplémentaires impayées.
C’est pourquoi nous avons ouvert une négociation avec les quatre intersyndicales de praticiens hospitaliers et les huit syndicats de la fonction publique hospitalière, négociations qui ont respectivement abouti les 15 janvier et 5 février derniers. Nous avons défini ensemble les modalités de paiement des heures supplémentaires et les conditions de monétarisation des comptes épargne temps. Les problèmes juridiques relatifs à la monétarisation et à la transmissibilité des comptes en cas de décès de leur bénéficiaire ont été réglés en concertation avec le ministre du budget, M. Eric Woerth.
Les textes réglementaires ont été publiés mercredi dernier, et nous laisserons aux personnels intéressés la possibilité de choisir, d’ici à la fin du mois de juin, s’ils souhaitent conserver leur compte épargne temps, récupérer des heures ou bien obtenir le paiement de ces dernières. Dès le mois de juillet, nous paierons ensuite les sommes dues. Nous continuons également les concertations afin d’éviter que la situation actuelle ne se reproduise (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Bernard Depierre – L’emploi demeure la principale préoccupation des Français, notamment parce qu’elle est indissociable de la question du pouvoir d’achat. C’est pourquoi le Gouvernement et la majorité ont fait du retour à l’emploi de ceux qui en sont les plus éloignés une priorité.
Les statistiques pour 2007 prouvent que nous sommes sur la bonne voie : près de 330 000 emplois ont été créés dans le secteur concurrentiel et le taux de chômage a été ramené à 7,5 %, son niveau le plus bas depuis vingt-cinq ans (Murmures sur les bancs du groupe GDR). C’est dire que l’objectif du Président de la République d’atteindre un taux de 5 % en 2012 n’a rien de chimérique !
Toutefois, ces emplois nouveaux, pour améliorer le pouvoir d’achat de nos concitoyens, doivent être des emplois de qualité, et non le reflet de la précarisation de notre marché du travail. Qu’en est-il, Monsieur le ministre ?
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi – Les statistiques sont en effet meilleures que prévu. En 2007, 345 000 emplois ont été créés dans le secteur marchand, soit 30 000 de plus que ce que nous escomptions.
M. Maxime Gremetz – Pour combien de fermetures d’entreprises ?
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’emploi – Au premier trimestre de cette année, 40 000 emplois ont déjà été créés. En politique comme ailleurs, il vaut mieux faire confiance à ceux qui agissent plutôt qu’à ceux qui dénigrent.
La qualité des emplois est l’un des chantiers majeurs que j’ai entrepris avec Mme Lagarde. En aucun cas nous ne souhaitons acheter l’amélioration de l’emploi au prix d’une plus grande précarité. Il va de soi que nous sommes très attentifs à tous les indicateurs de qualité tels que le pourcentage de CDD ou d’intérim, la durée des contrats proposés ou encore les actions de professionnalisation (Exclamations sur les bancs du groupe GDR). Or, dans tous ces domaines, la situation s’améliore depuis une quinzaine de mois. D’autres efforts sont possibles, en matière d’emplois de services par exemple.
Ces bonnes nouvelles peuvent surprendre, mais elles ne sont pas le fruit du hasard. Elles sont le résultat de la politique volontariste du Président de la République, menée par le Gouvernement de M. Fillon. Ainsi, depuis un an et grâce aux mesures que nous avons prises, notre économie n’a jamais produit davantage d’heures supplémentaires et d’emplois. Nous sommes tout simplement en train de réparer l’erreur historique des trente-cinq heures, dont l’objectif était de payer pour que les Français travaillent moins en gagnant moins et, ce faisant, de détruire de l’emploi. Au contraire, avec les heures supplémentaires, le service public de l’emploi ou encore la formation professionnelle, nous avons engagé une dynamique de création d’emplois de qualité, qui profitera au pouvoir d’achat. C’est pour ceux dont le seul capital est le travail que nous œuvrons ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
Mme Françoise Imbert – J’associe à ma question l’ensemble des députés concernés par le secteur aéronautique. Airbus traverse une période difficile. Les retards de production et de livraison des A 380 et des A 350, ainsi que les conditions de cession du groupe Lagardère sont certains des tristes épisodes qui ont ponctué la vie d’Airbus ces dernières années, et dont les salariés et les sous-traitants sont toujours les premières victimes.
L’équité de traitement entre les sites allemands et français d’Airbus, la poursuite du processus de cession d’usines ou encore la répartition du plan de production entre les États partenaires sont autant de sujets d’inquiétude pour les salariés. Le plan d’économies dit « Power 8 » a fragilisé les usines du groupe et leurs sous-traitants. Les délocalisations se multiplient : Spirit va-t-elle vraiment créer 500 emplois au Texas ? En outre, Latécoère est dans l’incapacité de racheter les sites de Saint-Nazaire et de Méaulte. Comment, dès lors, Airbus pourra-t-il bâtir un grand pôle européen autour de cette entreprise ?
M. Brégier, numéro deux d’Airbus, annonce pourtant des mesures additionnelles au plan « Power 8 », tandis que M. Enders exige davantage d’efforts de la part des salariés, ainsi qu’une diminution des dépenses de recherche-développement.
Le Gouvernement doit préserver nos bassins d’emplois et notre potentiel d’industrie et de recherche. L’État va-t-il enfin jouer son rôle d’actionnaire en s’engageant aux côtés d’Airbus et de ses salariés ? (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR)
Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi – Je tiens avant tout à faire part de notre admiration aux dizaines de milliers de salariés qui travaillent dans le secteur aéronautique, tout particulièrement en Midi-Pyrénées (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). C’est un secteur d’excellence, dans un marché mondial en pleine expansion – vingt à trente mille nouveaux avions seront demandés d’ici à dix ans. Airbus, consortium européen qui rassemble la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne et l’Espagne, est à la pointe de la technologie dans un secteur où la concurrence, redoutable, tire souvent parti du cours avantageux du dollar.
Le Gouvernement est au rendez-vous. Dès le 11 octobre, le Premier ministre a voulu la mise en œuvre d’un plan consacrant un milliard et demi d’euros sur les cinq prochaines années à la structuration du secteur aéronautique autour d’Airbus et de ses sous-traitants, gros et petits. Avec M. Borloo, j’ai récemment confié une mission à M. Bernard, ancien directeur général d’Air Inter, afin de permettre aux entreprises qui développent leurs activités autour de ce conglomérat de mieux identifier les orientations, les métiers et la stratégie nouvelle du secteur aéronautique. Celui-ci devra notamment tenir compte des différences entre coûts de revient, tout en étant attentif à maintenir sur notre territoire les grands acquis de la technologie française (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Frédéric Poisson – Comme la langue d’Ésope, les nouvelles technologies recèlent le meilleur et le pire. Elles facilitent l’apprentissage, l’accès aux loisirs ou aux services mais, dans le même temps, désemparent les familles et exposent les enfants à des dangers que de récents faits divers illustrent malheureusement. Les prédateurs d’enfants mineurs utilisent Internet pour trouver leurs victimes. Un jeu vidéo qui vient de paraître sans autre entrave qu’une interdiction aux jeunes de moins de dix-huit ans et qui fait l’éloge de comportements violents, nuit à l’ordre public et à l’éducation de nos enfants.
Récemment, Madame la secrétaire d’État à la famille, vous avez souhaité rencontrer les fournisseurs d’accès à Internet pour examiner avec eux comment mieux protéger les enfants et comment aider les familles à mieux utiliser les nouveaux outils pédagogiques. Alors que vient d’avoir lieu la Journée mondiale de la famille, pouvez-vous nous dire quels sont les axes de votre action dans ce domaine ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Nadine Morano, secrétaire d’État chargée de la famille – Internet a envahi nos foyers. C’est un outil extraordinaire. Mais 52 % des parents se disent inquiets. De fait, un million d’images pédopornographiques circulent en permanence sur « la toile » et 37 % des jeunes de 11 à 17 ans disent avoir vu des images choquantes, dégradantes ou traumatisantes. Parfois cyberdépendants, animateurs de blogs également, les jeunes passent des heures sur Internet. Il nous faut donc assurer leur sécurité.
En premier lieu, sur le plan technique, j’ai réuni les fournisseurs d’accès à Internet qui, comme en Angleterre, réfléchissent à la possibilité de bloquer les sites pédopornographiques. En second lieu – la question était à l’ordre du jour du conseil des ministres ce matin – Xavier Bertrand et le Gouvernement se mobilisent pour mener une campagne de sensibilisation des parents. Ils doivent savoir qu’un enfant seul avec un ordinateur dans sa chambre peut entrer en contact avec un pédophile prédateur. Dans tous les pays de l’Union européenne, on mène ce type de campagne. J’ai pu ainsi voir un clip diffusé actuellement en Allemagne. Nous y travaillons avec Xavier Darcos pour l’éducation nationale, avec Roselyne Bachelot pour la santé, avec Eric Besson qui s’occupe du développement du numérique. Il nous faut agir aussi pour la sécurité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – Nous avons terminé les questions au Gouvernement.
La séance est suspendue à 16 heures 5.
Elle est reprise à 16 heures 25.
M. le Président – Le Gouvernement m’a fait connaître que les séances prévues le vendredi 23 mai étaient supprimées.
Acte est donné de cette communication.
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
M. le Président – Nous abordons à présent la discussion générale.
M. Jean-Christophe Lagarde – Au cours des huit dernières années, nous avons connu pas moins de huit révisions constitutionnelles. Le Congrès a été convoqué à sept reprises à Versailles, le quinquennat ayant été adopté par référendum. La révision constitutionnelle à laquelle nous sommes conviés sera donc la neuvième depuis 2000. Bref, notre pays juge régulièrement ses institutions mal adaptées, même si ces révisions à répétition sont loin de toutes revêtir la même importance. Jamais cependant nous n’avons procédé à une révision de l’ampleur de celle qui nous est proposée aujourd’hui. Si elle est adoptée, elle sera la plus importante qui ait eu lieu depuis 1962.
La Constitution de 1958 a apporté à notre pays une stabilité de l’exécutif qui lui a permis de conduire des politiques publiques. C’est un acquis auquel les Français tiennent – comme nous tous. Mais la Ve République n’en a pas moins remplacé les excès de la IVe République par les siens propres : un Parlement qu’on a voulu si rationalisé qu’il en est corseté, avec la limitation du droit d’amendement, notamment en matière budgétaire, l’absence de maîtrise de son ordre du jour, la possibilité pour le Gouvernement de demander un vote bloqué, une deuxième délibération, ou de faire usage de l’article 49-3 pour couper court au débat ; un Parlement qui n’a pas voix au chapitre – ou si peu – en matière de défense et de politique étrangère – nous sommes la seule démocratie au monde où l’exécutif peut envoyer des troupes à l’étranger lors d’une intervention militaire sans que le Parlement ait droit à la parole, à l’information ou au vote ; un droit de dissolution qui peut être utilisé même en l’absence de crise. Ces excès sont renforcés par un mode de scrutin qui amplifie exagérément les majorités et par la prépondérance du Président de la République qu’ont établie puis confortée les révisions constitutionnelles de 1962 – élection au suffrage universel direct – et de 2000 – adoption du quinquennat, qui assure la concomitance des élections présidentielles et législatives. Mais là encore, on n’a pas tiré les conséquences de cette réforme importante. Les gouvernants de l’époque et d’autres – l’un des partisans du quinquennat, M. Giscard d’Estaing, avait même prétendu lors de la campagne référendaire que la réforme se limitait à remplacer le mot « sept » par le mot « cinq » dans la Constitution !- ont à l’époque souhaité masquer que cette réforme modifiait profondément l’équilibre de nos institutions. En réalité, c’est le présent projet de loi constitutionnelle qui tire les conséquences de l’institution du quinquennat.
Je dois avouer que je n’avais pas confiance dans les promesses de rééquilibrage du pouvoir entre l’exécutif et le législatif faites lors de la campagne présidentielle (Interruptions de M. Brard). Force est aujourd’hui de constater, Monsieur Brard, que le Président de la République actuel est le premier à proposer ce rééquilibrage.
M. Jean-Pierre Brard – Vous voulez aller au Gouvernement !
M. Jean-Christophe Lagarde – Je me souviens que nous dissertions, lorsque j’étais jeune étudiant, sur le magnifique ouvrage de François Mitterrand Le coup d’État permanent où étaient dénoncés tous les travers de la Ve République. Hélas, une fois élu, François Mitterrand s’est lové dans ce « coup d’État permanent » durant quatorze ans et n’a en rien fait évoluer nos institutions.
Ce projet de loi constitutionnelle nous propose-t-il la Constitution que nous écririons si nous étions au pouvoir ? Bien sûr que non. Mais nous y retrouvons certains des points du projet que nous-mêmes avions présenté au Nouveau Centre. Tout d’abord, il ne touche pas à l’acquis principal de la Ve République, à savoir la stabilité gouvernementale.
M. François Sauvadet – Tout à fait.
M. Jean-Christophe Lagarde – L’UDF – aujourd’hui le Nouveau Centre – a toujours souhaité que les pouvoirs soient rééquilibrés tout en ne portant pas atteinte à cette stabilité. Nous souhaitons que le Parlement maîtrise mieux son ordre du jour et retrouve ses droits, en matière d’affaires étrangères, notamment d’affaires européennes qui dictent une large partie de notre législation aujourd’hui, et d’interventions militaires, et qu’il puisse formuler, à l’instar de la plupart de ses homologues européens, des orientations à l’intention du Gouvernement. Nous souhaitons que le pluralisme soit respecté aussi bien dans son mode d’élection que dans les droits des groupes qui le composent. Nous demandons depuis toujours que les nominations soient effectuées sur le fondement des compétences, et non de la proximité partisane, notamment dans les instances arbitrales que sont le Conseil constitutionnel, le Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, mais aussi à la tête des grandes entreprises nationales. Nous avons enfin toujours demandé que les commissions parlementaires soient plus nombreuses afin de pouvoir mieux travailler. En effet, le constituant de 1958, pour corseter le travail du Parlement, a limité de façon excessive le nombre de commissions permanentes. J’en veux pour preuve que les parlements anglais, allemand, espagnol ont deux à trois fois plus de commissions que nous-mêmes. Le texte propose d’augmenter le nombre des commissions, nous nous en félicitons, même si nous souhaiterions qu’on aille plus loin, comme nous le demandons dans l’un de nos amendements. Nous avons également toujours souhaité que la Constitution accorde plus de place aux citoyens en leur reconnaissant un droit de pétition auprès du Parlement, en prévoyant un référendum d’initiative citoyenne et en donnant le droit à chaque citoyen de se protéger contre une loi inconstitutionnelle ou rétroactive. Sur ce dernier point aussi, nous avons déposé un amendement tant il est fréquent que soient adoptés, notamment en matière fiscale, des lois rétroactives.
Ce projet de loi n’est donc pas exactement celui que nous aurions proposé mais il fait progresser de manière significative nos institutions vers une démocratie moins fictive. Nous qui, au Nouveau Centre, portons les valeurs et les combats de l’UDF, retrouvons des points importants que nous avons défendus lors de la campagne présidentielle et législative, et que nous continuons à défendre.
Tout d’abord, la stabilité de l’exécutif, je n’y reviens pas.
En deuxième lieu, un pluralisme plus affirmé avec la reconnaissance de droits à l’opposition – auxquels nous souhaitons que soient ajoutés les droits des groupes – et le partage de l’ordre du jour, où majorité et opposition gagnent des droits – nous soutiendrons sur ce point l’amendement du rapporteur tendant à s’assurer qu’il y aura bien un dialogue entre l’exécutif et le Parlement sur cet ordre du jour.
Ensuite, la reconnaissance de droits nouveaux pour le Parlement : contrôle des pouvoirs prévus à l’article 16 – que chacun trouve excessifs depuis cinquante ans sans que jamais rien n’ait été fait pour y remédier ! –, contrôle des interventions militaires, droit de résolution, droit de se faire assister par le Conseil d’État ou la Cour des comptes – ce qui évitera que le Gouvernement nous reproche, comme trop souvent, que nos propositions soient mal conçues ou mal rédigées –, limitation du recours à l’article 49-3 – même si nous souhaiterions, pour notre part, que son usage soit strictement limité à l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale –, augmentation du nombre des commissions – même si nous souhaiterions qu’elles soient encore plus nombreuses –, enfin moins de textes examinés à la va–vite pour répondre à l’urgence médiatique de l’actualité.
M. René Couanau – Très bien.
M. Jean-Christophe Lagarde – Ensuite, une plus grande impartialité de l’État dans les nominations. Tous les pouvoirs se sont laissé aller à des nominations partisanes – eh oui, Monsieur Dosière, l’auteur du Coup d’État permanent lui-même y a cédé…
Enfin, un Conseil supérieur de la magistrature moins corporatiste, puisque les magistrats n’y seront plus majoritaires, mais plus indépendant, puisque l’exécutif n’y sera plus représenté.
Nous avons beaucoup progressé en commission sur la possibilité d’intervention du Président de la République devant l’une ou l’autre des deux assemblées parlementaires. La commission a en effet proposé, à l’initiative du rapporteur, que le Président ne puisse intervenir que devant le Congrès, c’est-à-dire moins souvent et seulement sur des sujets importants. Il nous semblerait utile, à cet égard, que le Président reste présent pendant les réponses des groupes parlementaires à son intervention. Nous avons déposé des amendements sur ce point. Il faut trouver une solution qui concilie le respect de la dignité de la fonction présidentielle et le droit de réponse du Parlement.
Cette réforme va donc dans le bon sens mais pour qu’elle emporte notre adhésion, deux améliorations doivent encore y être apportées. Il faut tout d’abord, règle d’or, que figure dans la Constitution le principe de responsabilité budgétaire. Depuis des décennies, les gouvernements successifs dépensent en laissant la facture aux suivants, d’où une dette qui s’élève à quelque 1 300 milliards d’euros pour le seul budget de l’État. La disposition que nous préconisons, sur laquelle le Gouvernement s’est montré ouvert, constituerait une révolution puisque, si elle était adoptée, sur un cycle économique, un Gouvernement ne pourrait pas dépenser plus qu’il n’engrange de recettes, ce qui éviterait que nous financions nos dépenses courantes à crédit sur les générations futures qui n’auront plus rien pour financer les leurs.
La deuxième amélioration que nous souhaitons concerne le référendum d’initiative citoyenne. Celui-ci aussi constituerait une révolution, permettant à nos concitoyens d’intervenir durant les cinq ans qui séparent deux élections, leur évitant de n’avoir d’autre moyen de s’exprimer que de descendre dans la rue, ce qui n’est jamais un signe de bonne santé pour la démocratie.
Ces deux dispositions nouvelles, tout en revitalisant notre démocratie, n’altéreraient pas la Ve République, laquelle conserverait toute sa stabilité. La Ve République a fait de notre système politique celui, de toutes les grandes démocraties au monde, où le pouvoir est le plus concentré, sans pour autant que nous soyons le pays qui se réforme le mieux. Nous pensons donc qu’il faut donner plus de place au Parlement et aux citoyens.
Vous l’aurez compris, Monsieur le Premier ministre, fidèle aux idées que l’UDF a toujours portées en matière d’institutions, le Nouveau Centre est disposé à soutenir ce projet de loi constitutionnelle si y sont conservées les avancées concernant l’impartialité de l’État, le respect du pluralisme politique – droits de l’opposition et des groupes –, la reconnaissance de droits nouveaux significatifs au Parlement et si, comme s’y est engagé le Gouvernement, y sont introduites les dispositions concernant la responsabilité budgétaire et le référendum d’initiative citoyenne.
À l’heure où va s’ouvrir le débat, nous formulons le souhait qu’il permette à tous ceux qui souhaitent rééquilibrer les pouvoirs de se rejoindre. Nul bien sûr ne trouvera parfait le texte qui sortira de nos discussions mais s’il réunit les quatre valeurs que j’ai évoquées tout à l’heure, il constituera un grand bond en avant, le premier depuis 1958 (Applaudissements sur les bancs du groupe NC).
M. Bernard Roman – Et la proportionnelle ?
M. le Président – La parole est à M. Copé.
M. Jean-Pierre Brard – Le caporal-chef ! Comment se fait-il qu’il n’ait pas encore été promu ?
M. Noël Mamère – C’est plutôt le caporal épinglé…
M. Jean-François Copé – Notre Constitution a cinquante ans cette année. Elle constitue un écrin inestimable, offrant aux Français une stabilité politique exceptionnelle dans notre histoire. Solides et souples, nos institutions se sont adaptées à toutes les configurations, à toutes les alternances, et même aux cohabitations. Il serait absurde d’en faire les boucs émissaires des maux dont souffre notre pays comme il serait absurde de considérer que notre démocratie fonctionne à la perfection. Il faudrait être aveugle et sourd pour considérer que le rôle du Parlement français est pleinement satisfaisant – l’après-midi d’hier en a donné, s’il était besoin, un sinistre exemple. Il faudrait être aveugle et sourd pour faire comme si le quinquennat n’avait rien changé dans l’équilibre de nos institutions (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Depuis des décennies, des voix se sont élevées, à droite comme à gauche, pour réclamer un renforcement du pouvoir législatif par rapport à l’exécutif. Pourtant, jusqu’à Nicolas Sarkozy, à l’exception de l’importante réforme voulue en 1995 par Jacques Chirac – qu’on a tendance à oublier alors qu’elle a ouvert la voie à nombre d’évolutions –, rien n’a jamais été fait en ce sens. Ceux qui dénonçaient avec outrance un « coup d’État permanent » lorsqu’ils étaient dans l’opposition se sont parfaitement accommodés de la situation une fois au pouvoir.
Le passage du septennat au quinquennat n’a pas amélioré l’équilibre des pouvoirs. En choisissant de donner plus de rythme à notre vie politique, les Français ont surtout renforcé l’implication du Chef de l’État au cœur de l’action politique. Cette présidentialisation a encore été accentuée par l’inversion du calendrier électoral plaçant l’élection présidentielle avant les élections législatives. Une fois élu, M. Sarkozy aurait pu tirer parti de ce déséquilibre, mais il a au contraire proposé de rééquilibrer les pouvoirs en donnant de nouvelles prérogatives au Parlement et de nouveaux droits au citoyen. Sans remettre en cause ce qui fait la force de notre République, il est temps de passer à l’action. Pour l’opposition, il est temps de passer des grandes déclarations aux décisions courageuses, de montrer que les tirades sur le rôle du Parlement ne sont pas que des facilités oratoires pour « faire bien ». L’opposition perdrait durablement toute crédibilité sur ce sujet en refusant de transcrire une de ses vieilles doléances de crainte de perdre un précieux fonds de commerce.
M. Bernard Roman – Cela suffit, les leçons de morale !
M. Jean-François Copé – La rencontre avec le président Ayrault, qui a bien voulu que nous discutions de ces sujets, et que j’ai trouvée très courtoise et très républicaine, est la démonstration que nous sommes capables de trouver ensemble des points de consensus.
Sur cette réforme, comme sur tous les grands chantiers de modernisation, la majorité est engagée auprès du Président de la République et du Premier ministre. Grâce à nos échanges au sein de la majorité et avec l’opposition, nous avons amélioré le texte en commission, et au cours de ce débat, notre groupe apportera sa contribution par le biais d’amendements qui nous tiennent à coeur, par exemple concernant l’organisation d’un référendum préalablement à l’adhésion d’un nouvel État qui modifierait l’équilibre démographique de l’Union européenne.
Je compte sur l’écoute du Gouvernement et sur l’esprit de responsabilité de l’opposition. En tant que parlementaires, nous n’avons pas le droit de laisser passer cette réforme historique. Ce qui se joue, c’est l’amélioration de l’équilibre institutionnel. Le Parlement sera mieux associé à la prise de décision. J’ai utilisé l’expression de « coproduction législative », c’est-à-dire l’idée selon laquelle plus les députés sont associés en amont, plus le débat est constructif, plus la majorité peut être rassemblée, car elle a purgé l’essentiel des conflits avant d’arriver dans l’hémicycle. Nous avons commencé à travailler de cette manière sur le projet de loi de modernisation de l’économie. Avec la réforme des institutions, nous allons pouvoir institutionnaliser cette pratique : l’ordre du jour partagé, la possibilité de s’opposer à la procédure d’urgence feront du Parlement un lieu de débat incontournable. Nul ne sera plus tenté de nous considérer comme une chambre d’enregistrement.
En outre, les textes qui seront débattus dans l’hémicycle seront ceux de la commission et non plus ceux du Gouvernement ; il faudra donc réorganiser notre présence en commission. Enfin, il était grand temps de faire bouger les choses en matière de contrôle des nominations présidentielles. Nous voyons tous l’importance, dans la majorité comme dans l’opposition, qui aura son mot à dire, de cette réflexion sur les nominations.
Cette réforme doit d’autre part permettre au Parlement de légiférer moins et mieux. Cela fait des années que l’on trouve qu’il y a trop de lois et qu’elles ne sont pas assez bien faites. Cette instabilité et cette inflation législatives font que les Français perdent confiance en la loi, que les acteurs économiques perdent en compétitivité, que les juristes et les administrations naviguent dans la plus grande confusion. Les parlementaires perdent du temps et de l’énergie sur des textes parfois inutiles, bavards, fruits de compromis permanents. C’est pourquoi nous présenterons, avec le président Warsmann, un amendement qui renverra à une loi organique la rédaction d’un véritable mode d’emploi pour la fabrication des bonnes lois, à l’instar de ce qu’a fait la LOLF en matière budgétaire. Ce mode d’emploi prévoira que les études d’impact et les consultations publiques nous seront systématiquement remises avant que le projet de loi arrive dans l’hémicycle. Il posera en outre le principe de la transmission des principaux décrets et textes d’application ainsi que celui d’une évaluation obligatoire au bout de trois ans.
Nous serons ainsi mieux en mesure de contrôler l’application des lois. Il existe une anomalie française : nous passons énormément de temps à voter des lois, et presque pas un instant à en contrôler l’application. Cela explique les difficultés que nous rencontrons pour réformer l’État. Les dispositifs d’évaluation sont insuffisants. C’est pourquoi nous présenterons un autre amendement, avec le président Warsmann, pour doter le Parlement de nouvelles compétences en matière d’évaluation des politiques publiques, reprenant certaines propositions du comité Balladur.
Avec ces trois avancées, nous avons vocation à devenir, non pas, comme disent certains, un contre-pouvoir, mais tout simplement un pouvoir, avec la capacité d’accompagner un grand mouvement de réforme. Mais il n’y a aucun sens à imaginer une telle démarche si nous ne sommes pas rassemblés. Ce projet comporte des avancées majeures, que la droite comme la gauche réclament depuis des années. Le pacte présidentiel de Mme Royal appelait la revalorisation du Parlement, s’inspirant en cela du rapport sur les institutions de M. le sénateur Bel. M. Fabius disait, en 2006, qu’accroître le rôle du Parlement était une priorité « pour qu’il devienne le cœur battant de notre démocratie ». MM. Valls et Gorce, dans une tribune de l’an dernier, ont dit la même chose.
M. Bernard Roman – Le Parlement, c’est deux chambres !
M. Jean-François Copé – La principale avancée de cette réforme institutionnelle est justement le renforcement des pouvoirs du Parlement. L’histoire ne repasse pas les plats. Il ne s’agit pas d’être d’accord à 100 %, mais d’être d’accord sur l’essentiel, à savoir sur ce renforcement du Parlement, dont dépendra la réussite des réformes que nous voulons pour la France (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Jean-Marc Ayrault – La rénovation de nos institutions est une nécessité depuis trop longtemps différée. La cinquième République a démontré d'indéniables qualités de stabilité et de souplesse, qui lui ont permis de surmonter les crises et d'assurer des alternances solides. Mais les abus de sa naissance, sa conception autoritaire, son architecture verticale l'ont affectée de graves déséquilibres démocratiques. Entre la surpuissance de l'exécutif et l'assujettissement du Parlement, entre l'hégémonie majoritaire et la faiblesse des contrepouvoirs, il y a trop peu de démocratie représentative, de démocratie sociale, de démocratie participative. Ces manques ont conduit à une crise civique : faute de relais institutionnels qui puissent peser sur l'évolution du pays, nos concitoyens se détournent de la politique et du bulletin de vote.
La gauche a été longtemps seule à vouloir réformer cette République hémiplégique qui centralise tout et déresponsabilise les citoyens. Avec la suppression des juridictions d'exception, la décentralisation, la création d'instances de régulation, le respect de l'indépendance des juges, les majorités socialistes ont contribué à décorseter nos institutions. Nous aurions voulu aller plus loin, promouvoir un nouvel équilibre démocratique, notamment au moment de l'instauration du quinquennat ; les verrous imposés par le président Chirac et le Sénat nous en ont empêchés.
En proposant ce projet afin de corriger les dérèglements de notre système institutionnel, le Gouvernement légitime les combats de la gauche. Peut-on aller au-delà de ce diagnostic enfin partagé ? Peut-on, selon la formule d’un de vos amis, « coproduire » une réforme qui donne une assise durable à notre nation ? Nous le souhaitons sincèrement.
C’est le sens du pacte démocratique que j’ai présenté en commission des lois et que nous proposons dans ce débat. Ce pacte démocratique est fondé sur une conviction : la loi fondamentale nous concerne tous et mérite que les intérêts partisans s'effacent derrière l'intérêt général. Il s'appuie sur une méthode : un dialogue loyal et au grand jour. Il propose une vision globale afin d’améliorer tout ce qui concourt à l'équilibre de notre démocratie : les droits du Parlement et du citoyen, les modes de scrutin, l'indépendance de la justice, le pluralisme des médias… Tout doit être sur la table.
Or vos réponses, depuis le début du processus, nous laissent sur notre faim. Il manque à notre dialogue sa principale matrice : la confiance. Comment ignorer la contradiction entre votre discours sur le renforcement du Parlement et votre pratique autoritaire qui vise à le soumettre ? Tant d’avanies nous sont infligées depuis un an : l'urgence imposée sur tous les textes, le refus de débattre nos propositions, le rejet systématique de nos amendements, l'humiliation du discours présidentiel de Westminster. Ce qui s'est passé lors de l'examen du projet de loi sur les OGM n'a fait qu'appesantir le carcan.
M. Jean-François Copé – N’en parlez pas trop ; ce sont de mauvais souvenirs pour vous !
M. Jean-Marc Ayrault – Vous avez refusé de débattre au fond de nos propositions sur le mode de scrutin sénatorial. Vous avez réservé le même sort en commission à notre seconde proposition sur l'égalité du temps de parole dans les médias. Nous vous tendons la main ; vous nous tordez le bras ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC)
M. Jean-François Copé – Et vous vous en mordrez les doigts…(Sourires sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Marc Ayrault – Comment, alors, établir la confiance ? Je vous renvoie à L'Esprit des lois : « la bonne Constitution est d'abord ce qu'en font les gouvernements » disait justement Montesquieu. À cet égard, la comparaison entre promesses et actes est inquiétante, car rien n'a vraiment changé.
Examinons d’une part votre projet tel que l’a amendé la commission, et d’autre part les propositions du groupe socialiste. Je le redis, les socialistes ne voteront jamais un texte qui accroît les pouvoirs du Président de la République, dont les prérogatives écrasent depuis cinquante ans les autres institutions. Vous avez du reste reconnu le bien-fondé de notre analyse en renonçant à la concentration des pouvoirs de défense à l'Élysée ; c'est un des progrès qui résultent de nos travaux. L'institutionnalisation d'un « domaine réservé du président » aurait été facteur de crise en cas de cohabitation et aurait gravement porté atteinte au consensus national en matière stratégique et militaire. Nous nous félicitons donc qu’on en soit au moins revenu au statu quo.
En revanche, nous maintenons notre opposition de fond à la venue du Président devant le Parlement. « L'arrangement versaillais » que vous avez imaginé ne change rien au caractère baroque et incongru de cette innovation. Aussi longtemps que le Président conservera son droit de dissolution, cette remise en cause de la séparation des pouvoirs n'aura aucun sens. Encore un effort, Madame et Messieurs les ministres ! Si cette mesure est purement symbolique, il ne vous en coûtera pas de la supprimer ; si elle a une portée politique, elle est inacceptable. Sortons le Président de cette réforme…
M. Jean-Pierre Brard – Bonne idée…
M. Jean-Marc Ayrault – …et travaillons à remédier aux vraies carences de notre Constitution que sont la marginalisation du Parlement et du citoyen. En ces domaines, votre texte demeure beaucoup trop contraint : à chaque fois qu'il ouvre un droit nouveau au Parlement, il s'emploie immédiatement à le restreindre ou à le vider de sa substance. Quelques exemples ? L'ordre du jour partagé se trouve ainsi assorti d'une restriction du droit d'amendement ; le statut de l'opposition n’a aucune traduction concrète ; la réforme de l’article 49-3 ne modifiera rien à la pratique actuelle ; le contrôle des opérations extérieures se réduit à un débat et renvoie le vote à six mois, quand l'engagement est devenu irréversible ! Pire, vous supprimez le droit de résolution qui aurait permis au Parlement de s'exprimer en toute indépendance sur des sujets majeurs de politique étrangère ou d'éthique.
C’est vrai, la commission des lois a accompli un travail de qualité. Je remercie son président d’avoir entendu tous les groupes et travaillé de manière constructive avec les commissaires socialistes. Malgré cela, très peu de leurs propositions ont été retenues. J’en citerai deux : l'instauration du référendum d'initiative populaire, qui fera du citoyen un acteur du destin de la nation, et le rétablissement du pouvoir d'évaluation des politiques publiques par le Parlement.
Mais, pour l'essentiel, les corrections sont à la marge. Ainsi, pour le mandat unique, vous vous êtes contentés du service minimum en le limitant aux ministres. Quant au contrôle parlementaire des nominations, il a tout du trompe l’œil. Nous demandons un vote à la majorité des trois cinquièmes, ce qui obligerait la majorité et l'opposition à s'entendre sur la composition des juridictions indépendantes et garantirait leur neutralité politique. Vous concédez un simple droit de veto, à la même majorité, qui dénature notre proposition. L'opposition devra convaincre la majorité et elle n'y parviendra jamais – sauf, sans doute, si vous souhaitiez nommer Jean-Marie Le Pen au Conseil constitutionnel…
Il en va de même pour la commission du découpage électoral. Aussi longtemps que ses membres seront nommés par le pouvoir exécutif, un soupçon permanent pèsera sur son impartialité. Nous avons proposé que sa composition soit ratifiée à la majorité qualifiée du Parlement – vous l'avez refusé (M. Copé proteste). Ce n’est pas moi, Monsieur Copé, qui ait réagi violemment à l’annonce faite par M. Marleix que vous prévoyez l’élection de douze députés représentants les Français de l’étranger – tous députés qui, étant donné leur mode de recrutement, constitueront un matelas de sécurité pour une UMP éventuellement en manque de voix… (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-François Copé – C’est gentil pour les Français qui bossent à l’étranger !
M. Jean-Marc Ayrault – …ce n’est pas moi mais M. Jean-Pierre Grand, élu de droite, qui dit que l’idée d’un redécoupage ne le choque pas, mais que cette annonce n’était pas innocente au moment où l’on aborde ce projet, et alors que M. Grand et d’autres collègues s’apprêtent à voter contre. C’est au mieux une maladresse, dit-il, et au pire une pression indigne ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Espérons que ce qui a été dit tout haut par un seul n’est pas ce que beaucoup pensent sans le dire…
M. Jean-François Copé – Procès d’intention !
M. Jean-Marc Ayrault – Je le répète, ce n’est pas moi qui le dit !
Sur l’article 65, nous restons réservés. L’amendement qui permet au justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature va dans le bon sens, mais vous ne touchez ni à la nomination de ses membres par le pouvoir ni à la tutelle de l'exécutif sur les procureurs.
En résumé, sur trop de points, votre réforme est lacunaire et trop de promesses demeurent inabouties.
M. Jean-François Copé – Vous cherchez des prétextes pour ne pas la voter !
M. Jean-Marc Ayrault – Vous refusez de traiter les anomalies des modes de scrutin et de la représentation sénatoriale. Il est pourtant indéniable qu’une chambre où l’alternance politique est impossible est démocratiquement inacceptable ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR) Nous vous avons demandé un geste, vous ne l’avez pas fait. De même, vous refusez d'admettre que le pluralisme et l'indépendance des médias doivent être garantis par la Constitution, et vous refusez de discuter le droit de vote des étrangers aux élections locales…
M. Jean-François Copé – Mais cela n’a rien à voir ! Dites simplement que vous ne voulez pas voter avec nous, ce sera clair.
M. Jean-Marc Ayrault – … qui serait un puissant facteur d'intégration.
M. Jean-François Copé – Mettez-le donc dans votre programme !
M. Jean-Marc Ayrault – Cela y est.
M. Jean-François Copé – Eh bien, cela ne vous a pas réussi !
M. Jean-Marc Ayrault – J’en viens à un ajout qui, s’il demeure, ternira durablement la réputation de la France à l’étranger – je parle, bien sûr, de cet amendement relatif à l’adhésion de la Turquie dans l'Union européenne.
M. Jean-François Copé – Celui-là, vous ne pouvez pas ne pas le voter !
M. Jean-Marc Ayrault – Je ne me prononce pas sur le bien-fondé de l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne, mais je sais qu’il serait profondément choquant qu’un pays étranger soit visé par une disposition de notre Constitution.
M. Pierre Lellouche – Sur ce point, je suis d’accord avec vous.
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles – Je le suis aussi.
M. Jean-Marc Ayrault – Je ne sais pas si la Turquie doit faire partie de l'Union européenne, mais je suis sûr qu'elle n'a rien à faire dans la Constitution française (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Pierre Lellouche – Vous avez raison.
M. Jean-Marc Ayrault – Merci. Je suis également hostile à l’institutionnalisation de l'obligation d'équilibrer les finances publiques (Protestations sur les bancs du groupe NC).
M. Charles de Courson – Les Allemands le font !
M. Jean-Marc Ayrault – La Constitution n’a pas à fixer les règles d'une stratégie économique ! Cela relève de choix politiques ratifiés par les électeurs. Il y a trois ans, nos compatriotes ont rejeté le projet de traité constitutionnel parce qu’ils ne voulaient pas graver dans le marbre la politique économique de l'Union. Avez-vous oublié la leçon ?
M. Pierre Lellouche – L’équilibre des finances publiques ne serait pas de gauche ?
M. Jean-François Copé – La preuve en est faite !
M. Jean-Marc Ayrault – Rien n'est encore fait, et c’est tant mieux, car il n’y a pas urgence. Nous reconnaissons que des progrès ont été faits et nous n’imposons aucun préalable. Notre vote, en cette première lecture, reste ouvert et ne préjugera en rien de notre position finale au Congrès de Versailles. Tout dépendra du débat à l'Assemblée et au Sénat, et de réponses que fera le Gouvernement. À chaque étape, les socialistes prendront une position collective…
M. Jean-François Copé – J’en doute…
M. Jean-Marc Ayrault – Jusqu'à la dernière minute, nous ferons tout pour obtenir le consensus, car nous voulons reconstruire la confiance des Français en leurs institutions et en leurs représentants, retisser un lien civique puissant qui permette à chacun de se sentir acteur de destin de la nation. Une Constitution ne se fait pas en un jour. Prenons le temps de nous entendre : nous vous tendons la main, nous attendons votre réponse (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Noël Mamère – Comme l’a dit le Premier ministre, la question dont nous traitons n’est ni de droite ni de gauche, et nous aurions beaucoup aimé pouvoir contribuer à la nécessaire revitalisation démocratique de nos institutions. Malheureusement, le texte qui nous est soumis est un faux semblant. C’est aussi un piège tendu à l’opposition, que l’on commence déjà à accuser de manquer l’occasion historique de refonder nos institutions si elle refuse de voter le projet en l’état. Mais en fait de refondation, il s’agit de petit replâtrage, et loin de remédier au déséquilibre entre l’exécutif et le législatif, le texte les renforcera, car les pouvoirs du Parlement ne seront nullement accrus.
Parlons, pour commencer, des pouvoirs du Président de la République, après que la loi scandaleuse de 2007 l’ait rendu irresponsable devant la justice. On nous propose aujourd’hui de renforcer ses pouvoirs, notamment sur un point essentiel : la défense. Le Premier ministre, récemment qualifié de « collaborateur » par le Président de la République, n’aura plus la responsabilité de la défense nationale : il devra simplement la mettre en œuvre. De son côté, le Parlement ne pourra se prononcer sur la présence de troupes françaises à l’étranger qu’au-delà de six mois. C’est une façon bien cavalière de traiter le Parlement.
Je regrette également que l’article 16 ne disparaisse pas de la Constitution, et que le Président de la République vienne s’exprimer devant le Parlement alors qu’il n’est pas élu par ce dernier, mais par le peuple. Vous allez tripatouiller la Constitution pour donner simplement à Nicolas Sarkozy le plaisir d’être le premier président à venir s’exprimer devant un Parlement qui ne peut le renverser : le débat n’aura pas lieu en sa présence et ne pourra pas être sanctionné par un vote. C’est prendre l’Assemblée pour une « armée des ombres », chargée de cautionner le bon plaisir du Président de la République.
Pour ce qui est du Parlement et de sa représentativité, ce texte présente un vice essentiel : il ne constitutionnalise pas la proportionnelle. Chacun sait pourtant que la représentation de certains courants est insuffisante dans notre pays. Le Parlement n’est pas à l’image de la diversité intellectuelle et sociale.
En matière de contrôle parlementaire, vous n’avez pas non plus accepté les amendements qui tendaient à renforcer le rôle de l’opposition, s’agissant en particulier de faire aboutir des commissions d’enquête. Quant à la modification de l’article 49, alinéa 3, ce n’est qu’un leurre, car cette disposition n’a pas été utilisée plus d’une fois par session au cours des dernières législatures.
Je déplore enfin que notre constitution demeure aussi peu citoyenne…
M. le Président – Veuillez conclure.
M. Noël Mamère – J’ai eu l’honneur de présenter au nom des Verts, en 2000, la proposition de loi, adoptée à l’unanimité par la gauche, relative au droit de vote des étrangers aux élections locales. Pourquoi refusez-vous d’aller plus loin que la simple application du traité de Maastricht ? Le constituant a toute liberté pour modifier la Constitution. Aucun des arguments qui ont été évoqués ne nous ont convaincus.
Pour toutes ces raisons, le groupe GDR ne pourra voter ce texte en l’état. Compte tenu du verrouillage du texte en commission, mais aussi des réponses qui nous ont été faites depuis le début des débats, nous ne pouvons que maintenir notre position. Nous refusons de participer à cette mascarade (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et plusieurs bancs du groupe SRC).
M. Laffineur remplace M. Accoyer au fauteuil présidentiel.
M. Pierre Lequiller, président de la délégation pour l’Union européenne – Je constate avec une profonde satisfaction que ce projet de loi constitutionnelle prend en compte une des missions décisives de notre Parlement : le contrôle des affaires européennes.
L'Europe a enfin pris conscience de l'atout que sont les parlements nationaux pour pallier son déficit démocratique et pour contribuer à l'enracinement de notre destin commun. Sans la présence des parlementaires nationaux au sein de la Convention, dont je faisais partie au nom de l'Assemblée nationale, les principales innovations consacrées par le traité de Lisbonne n'auraient jamais vu le jour.
Le nouveau traité nous appelle à exercer un contrôle régulier et efficace sur la pertinence de l’action européenne. Grâce au contrôle de subsidiarité, nous pourrons nous adresser directement aux institutions de l'Union et freiner les initiatives qui n'apportent pas de valeur ajoutée communautaire.
Par anticipation, le président de la Commission européenne, M. Barroso, a d’ailleurs choisi de nous adresser directement les textes européens dès 2006. De son côté, l'Assemblée nationale a déjà eu l’occasion d’émettre des réserves au titre du principe de subsidiarité, notamment sur la directive postale. Nous avons par ailleurs œuvré avec nos homologues européens à l’élaboration d’un système destiné à rassembler immédiatement nos avis respectifs. Si la moitié des parlements nationaux estiment qu'un texte enfreint la subsidiarité, le conseil des ministres ou le parlement européen pourront en effet le rejeter à la majorité simple – c'est le « carton orange ».
Le mécanisme du « carton rouge » nous permet également de demander à la Cour de justice de l'Union d'annuler des actes qui seraient contraires au principe de subsidiarité. Afin de garantir le plein usage de cette nouvelle faculté, j'ai donné, lors de mon audition devant la commission des lois, un avis favorable à l'amendement présenté par Christophe Caresche, qui propose que le droit de recours puisse être exercé à la demande de 60 députés ou 60 sénateurs. Je rappelle que le Bundestag a emprunté un chemin comparable en permettant à un quart de ses membres de saisir la Cour de justice.
Il aurait été paradoxal, alors que le traité de Lisbonne accorde une place plus importante aux parlements nationaux, de ne pas renforcer le contrôle parlementaire sur les affaires européennes. C’est précisément ce qu’entreprend ce projet de loi constitutionnelle.
La nouvelle rédaction de l'article 88-4 permettra tout d’abord de supprimer un « trou noir ». Depuis 1992, nous pouvons nous exprimer sur les textes communautaires dans la limite où ils interviennent dans le domaine législatif français, le Gouvernement disposant toutefois, depuis 1999, de la faculté de nous transmettre tout autre texte. L’exécutif a fait un large usage de cette disposition, mais il reste des zones d’ombre. Par exemple, nous n’avons pas pu nous prononcer sur l’ouverture des négociations d'adhésion avec la Turquie en 2005.
Grâce au projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis, nous pourrons désormais adopter des résolutions sur tout document émis par une institution de l'Union. C’est une avancée décisive, car aucun sujet européen ne pourra plus échapper au contrôle légitime de notre Parlement. Nous pourrons en outre décider du tempo de notre intervention, puisque nous n’aurons plus à attendre, comme c’est le cas aujourd'hui, que le Gouvernement transmette officiellement les projets de l'Union. Un rapport du Parlement européen fait-il débat ? La Commission publie-t-elle une communication qui fait polémique ? Un nouveau chapitre de négociation est-il ouvert avec un pays candidat ? Nous pourrons nous exprimer sans contrainte. Nos concitoyens n’en attendent pas moins de leurs représentants.
L’article 88-4 nouveau nous autorise aussi à engager un dialogue direct avec les institutions de l'Union. Nous serons en mesure de nous adresser à Bruxelles pour faire part de nos préoccupations. J’ajoute que nous bénéficierons enfin d’une information exhaustive : alors que la politique étrangère et de sécurité commune nous échappait implicitement, le Gouvernement devra nous soumettre tous les projets d’acte de l’Union.
Le texte consacre également l’existence de comités des affaires européennes dans chaque assemblée. Cette reconnaissance de notre rôle ne peut que nous satisfaire. Le terme employé reconnaît le caractère original des délégations actuelles, qui ont pour mission d’exercer une mission d’alerte et de veille sur l'actualité européenne et de diffuser les enjeux européens auprès des commissions permanentes. Nous avons de nombreux atouts pour y parvenir : l’appartenance des membres de la délégation à une commission permanente, l'essor des groupes de travail communs et des réunions conjointes, ou encore l’instauration de pôles européens dans chaque commission.
Le terme de « comité » mettra fin à une situation parfois mal comprise par nos homologues étrangers : la France est aujourd’hui le seul pays européen à ne pas disposer d'une commission ou d'un committee des affaires européennes.
J’en viens à l’article 88-5, relatif à l’organisation de référendums sur les adhésions à l’Union européenne. Je comprends bien l'initiative du Gouvernement, qui a voulu faciliter les adhésions qui ne feraient pas grand débat. Il est vrai que l’obligation d’organiser un référendum sur toute nouvelle adhésion a parfois été mal comprise par nos partenaires, qui l’ont interprétée comme une marque de défiance envers l’élargissement. Quel sens y aurait-il par ailleurs à mobiliser 40 millions d'électeurs pour se prononcer sur l'adhésion de la République de Macédoine ?
Percevant toutefois l’inquiétude de notre peuple, hostile à l’idée que l’Union pourrait changer de nature par l'intégration de pays dont la taille impose de consulter nos concitoyens, j’avais proposé un dispositif qui évitait de pointer du doigt tel ou tel pays : le choix d’emprunter la voie parlementaire aurait été laissé à la seule initiative des assemblées, avec des seuils garantissant l’accord de l'immense majorité de notre classe politique.
Toutefois, je ne doute pas que la solution proposée par notre excellent rapporteur, M. Jean-Luc Warsmann, saura également apaiser toutes les craintes. L'essentiel est de faire comprendre qu’aucune adhésion ne se fera contre l'hostilité de notre peuple. Nul n’y gagnerait, ni l'Europe, ni la France.
Ce projet de loi constitutionnelle nous donne les moyens de peser sur les politiques de l'Union. Après avoir organisé un large échange de vues au sein de la délégation, je veux vous faire part en son nom de mon avis favorable aux nouvelles dispositions.
À la veille de la ratification du traité de Lisbonne dans les 27 États membres et à quelques semaines de la Présidence française qui – je l’espère – fera avancer l'Europe, ce texte est une étape bienvenue dans la revalorisation de notre Parlement. Nous allons dans le sens de l'histoire, car les progrès de la démocratie en Europe passent par une association plus forte encore des parlements nationaux.
Au-delà des textes, c’est notre pratique institutionnelle qu’il faut changer. J’y prendrai toute ma part et soumettrai bientôt des propositions concrètes à M. Barroso, qui a inspiré les réunions interparlementaires, et à M. Pöttering.
La délégation pour l’Union européenne donne donc un avis favorable à ce projet de loi, et notamment à sa partie qui concerne l’Europe, que l’on oublie trop souvent (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Daubresse remplace M. Laffineur au fauteuil présidentiel.
Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes – L’Assemblée examine aujourd’hui un projet de loi de grande ampleur, dont l’objet est de rénover nos institutions en renforçant les pouvoirs du Parlement et la place des citoyens.
Le Premier ministre l’a dit hier : nous vivons un moment historique. C’est particulièrement vrai au regard de la part que les femmes ont prise dans tous les domaines de la société. À cet égard, la réforme constitutionnelle de 1999, favorisant l’égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives, fut le préalable indispensable aux lois de 2000 et de 2007 sur la parité en politique.
Ces deux textes contraignants ont rapidement promu les femmes dans le monde politique. Ainsi, aux dernières élections municipales, 35 % des conseillers élus sont des femmes, contre moins de 22 % en 1995. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, où les listes doivent être paritaires, près d’un conseiller sur deux – 48,5 % – est désormais une conseillère. Dans les autres communes, moins contraintes, cette part n’est que de 32 %, mais les lois sur la parité ont insufflé un incontestable élan. Si les femmes sont davantage présentes en politique aujourd’hui, c’est grâce à ces lois, qui leur ont ouvert la possibilité de prendre toute leur place.
Il est vrai qu’en matière de responsabilités exécutives, le bilan est moins probant : moins de 10 % des maires de villes de moins de 3 500 habitants sont des femmes, et seules six villes de plus de 100 000 habitants sont dirigées par des femmes. Certes, grâce à la loi du 31 janvier 2007, 37 % des premiers adjoints sont désormais des femmes, mais leur présence n’est toujours pas garantie lorsque l’élection a lieu au scrutin uninominal, malgré la modification de l’article 4 de la Constitution selon lequel les partis politiques doivent contribuer à la mise en œuvre du principe paritaire. La loi de 2007 ayant cantonné les femmes au rôle de suppléantes, elles ne sont que 13 % des conseillers généraux, soit une progression négligeable depuis quelques années. La désignation des délégués des communes dans les intercommunalités, nouveaux lieux de pouvoir, doit également faire l’objet d’une réflexion d’ensemble.
La place des femmes ne se limite pas au seul monde politique. Le préambule de la Constitution de 1946 garantit à la femme des droits égaux à ceux de l’homme, et ce dans tous les domaines. Hélas, faute d’un amendement à la Constitution, ce principe ne sera jamais pleinement appliqué en matière de responsabilités économiques et sociales, puisque le Conseil constitutionnel a censuré les articles de la loi de 2006 relatifs à l’accès des femmes aux conseils d’administration des entreprises et aux organes représentatifs, au motif que l’article 3 de la Constitution tel que révisé en 1999 ne porte que sur les élections de nature politique. Il faut changer la donne, afin de favoriser la progression des femmes dans leur carrière professionnelle ou dans leurs activités sociales car, dans ces domaines, les discriminations sont souvent flagrantes.
De telles dispositions existent déjà en Suède et, depuis peu, en Espagne, dont la France devrait s’inspirer.
Mme Delphine Batho – Un pays socialiste…
Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente de la délégation aux droits des femmes – J’ai donc, avec d’autres membres de la délégation, déposé un amendement au projet de loi allant dans ce sens. La présente révision constitutionnelle est en effet une occasion unique de franchir une nouvelle étape sur la voie de l’égalité entre les hommes et les femmes.
D’autre part, je souhaite renforcer au sein du Parlement les prérogatives de la délégation aux droits des femmes. Aujourd’hui, elle doit, pour examiner un projet ou une proposition de loi, en demander l’autorisation au bureau de l’Assemblée ou à la commission saisie au fond, et ses travaux ne donnent lieu qu’à de simples recommandations. On accélèrerait les procédures en lui permettant de se saisir directement des textes pour avis, ce qui permettrait en outre à son rapporteur de déposer des amendements au nom de la délégation.
Toutes ces initiatives n’ont qu’un seul et même objet : renforcer la place des femmes dans notre société – une priorité trop souvent négligée. L’exigence paritaire est un défi permanent, et nous devons tous le relever, comme nous y invite la nomination par le Président de la République de Simone Veil à la tête d’une mission de réflexion sur le préambule de notre Constitution. Nous avons l’occasion d’inscrire dans la Constitution ce qui y manque pour améliorer l’égalité entre les hommes et les femmes. Pour les femmes de France, soit 52 % de la population, nous devons la saisir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe SRC)
M. Charles de Courson – La règle d’or de l’équilibre de fonctionnement des budgets publics est une priorité du groupe Nouveau Centre, et ce pour quatre raisons.
Une raison économique et sociale, d’abord : financer durablement par l’emprunt une partie des dépenses publiques qui ne créent pas de richesses revient à ponctionner l’épargne nationale. La baisse des investissements productifs qui s’ensuit affaiblit la croissance, affecte le niveau de vie et relance le chômage. Or, ce sont les salariés les plus modestes qui subissent davantage le chômage et donc, in fine, les conséquences d’une politique budgétaire laxiste.
La deuxième raison est d’ordre politique : l’actuelle majorité s’est engagée à assurer l’équilibre de fonctionnement des finances publiques avant 2012, comme le Président de la République lui-même l’a promis à nos partenaires européens.
L’Europe, précisément, constitue une troisième raison de respecter ces engagements, qui sont aussi ceux que le peuple français lui-même a pris en votant pour le traité de Maastricht. La création de l’euro impose à ceux qui l’ont adopté d’équilibrer leurs finances publiques, pour éviter que les déficits des uns ne provoquent l’inflation chez les autres.
La dernière raison est éthique : a-t-on le droit de s’endetter pour financer des dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire de vivre au-dessus de ses moyens ?
MM. Jean-Christophe Lagarde et Christian Vanneste – Non !
M. Charles de Courson – En effet : ce serait reporter cette charge sur les épaules de nos enfants et de nos petits-enfants. Nous n’en avons pas le droit, au risque de les obliger à rembourser ou, chose inimaginable, à s’expatrier.
Le Nouveau Centre n’a pas attendu le présent texte pour agir : M. Hunault a déposé une proposition de loi organique visant à créer une obligation d’équilibre, puis notre groupe a déposé en janvier dernier une proposition de loi constitutionnelle établissant ladite règle d’or. Le Gouvernement ayant accepté le débat sur sa constitutionnalisation, un groupe de travail a été créé, dont la réflexion a abouti à une loi de programmation budgétaire qui permettra de respecter l’équilibre sur plusieurs années.
Pourquoi ce cadre pluriannuel ? Parce que les cycles économiques importent. Il ne s’agit pas d’atteindre l’équilibre en haut de cycle, même si ce serait déjà une amélioration, car bien des événements pourraient le perturber – une guerre ou un mouvement social comparable à celui de mai 1968, par exemple.
En mars dernier, le Conseil d’État a précisé que l’élaboration d’un budget pluriannuel ne reposait sur aucune base constitutionnelle. L’amendement du groupe Nouveau Centre vise donc à créer une nouvelle catégorie de loi de programmation qui contraindrait les gouvernements d’aujourd’hui et de demain à justifier du rétablissement ou du maintien de l’équilibre budgétaire. Le Gouvernement l’a soutenu et la commission des lois adopté. J’ajoute qu’il ne prendra tout son sens que s’il est complété par deux autres amendements, l’un imposant l’équilibre total pour la loi de financement de la sécurité sociale et l’autre l’équilibre de fonctionnement pour le loi de finances – cette distinction se justifiant par le fait que les dépenses sociales sont presque intégralement des dépenses de fonctionnement.
Peut-on accepter de financer à long terme des dépenses sociales à crédit ? Non ! Je regrette beaucoup que le parti socialiste ne dise pas clairement qu’il refuse le financement durable de la sécurité sociale par l’endettement.
M. Jean-Christophe Lagarde – Très bien.
M. Charles de Courson – D’ailleurs, de 1945 à 1993, les différents gouvernements ont toujours réussi à équilibrer la sécurité sociale.
M. Arnaud Montebourg – C’est aussi stupide que de dire qu’il faut interdire les licenciements !
M. Charles de Courson – Depuis 1993, la dette sociale s’est accumulée au point que dans deux ans, le produit de la CRDS, soit 0,5 % de l’ensemble des revenus, ne permettra même plus de payer les intérêts de la dette sociale.
M. Arnaud Montebourg – C’est très vrai, mais qu’avez-vous fait depuis sept ans ? La Constitution ne remplace pas le courage politique.
M. Charles de Courson – On ne peut prétendre défendre la sécurité sociale et la financer à crédit. Le déficit de 2009 n’est que de neuf milliards. Trouver deux milliards par an pour le réduire en quatre ans est à la portée d’un Gouvernement rigoureux.
M. Jean-Christophe Lagarde – Très bien.
M. Charles de Courson – De même, s’agissant des lois de finances, on peut accepter de s’endetter pour financer l’investissement, mais le budget de fonctionnement doit être équilibré chaque année.
M. Manuel Valls – C’est l’amendement du sapeur Camember.
M. Charles de Courson – Non, c’est une règle d’équilibre qui figure dans la Constitution allemande et a beaucoup aidé les dirigeants à mener une politique budgétaire sérieuse. D’ici 2012, il faut réduire de 22 milliards le déficit qui est actuellement de 42 milliards, soit environ 5 milliards par an. C’est à la portée d’une politique rigoureuse.
M. Christian Eckert – Pourquoi votez-vous le budget ?
M. Charles de Courson – Aussi, donner une base constitutionnelle à la règle d’or, c’est interdire aux élus et aux ministres de prétendre financer à crédit de nouvelles promesses. Il faudra les financer par de nouvelles recettes ou des économies sur les dépenses. La classe politique en sortira renforcée. Nous sommes conscients que cette règle d’or ne résout pas la crise des finances publiques. Mais elle aidera les responsables à trouver les moyens d’une politique de redressement par la réduction des charges publiques, qui a la faveur de la majorité, ou une augmentation des recettes, qui a celle de l’opposition. Je compte donc sur tous pour soutenir la règle d’or. (Applaudissements sur les bancs du groupe NC et plusieurs bancs du groupe UMP).
M. le Président – Votre règle d’or est d’argent.
M. Jérôme Chartier – Depuis plusieurs années, un débat animé a eu lieu sur l’avenir de nos institutions entre partisans du régime d’assemblée, du régime actuel ou du régime présidentiel. Certains sont allés jusqu’à imaginer une VIe République. C’est que la Constitution détermine l’équilibre du pouvoir, régit l’état de droit et fonde la concorde civile.
Puis vint le temps du dialogue, avec la commission Balladur et au sein de notre assemblée. Par son ampleur, par la diversité des sujets qu’elle aborde, cette révision constitutionnelle diffère des 23 qui l’ont précédée. Elle doit donc dépasser les clivages partisans et mérite un soutien massif.
Ses deux objectifs fondamentaux sont de moderniser la gouvernance publique et d’accroître les pouvoirs du Parlement. Ceux qui critiquent le texte au motif qu’il renforcerait les pouvoirs du Président de la République se trompent. Au contraire, l’exercice solitaire du pouvoir est condamné par la limitation du droit de grâce, le partage du pouvoir sur les nominations, l’abandon de la présidence du CSM. Quand au droit de message, comment justifier le maintien d’une prohibition poussiéreuse qui remonte à Thiers, c’est-à-dire à 1875 ? C’est si loin. Par ailleurs, les articles 5 et 20 demeurent inchangés, faute de consensus.
M. Marc Dolez – Tout cela ne change rien à la pratique.
M. Jérôme Chartier – Sur la modernisation de la gouvernance – avec par exemple le contrôle des nominations, le défenseur des citoyens, la saisine du Conseil constitutionnel – je ne reviens pas. Jean-François Copé et Jean-Luc Warsmann ont largement développé cet aspect.
Pour l’essentiel, le projet est consacré au renforcement des pouvoirs du Parlement, cette arlésienne de notre vie politique. En 1967, André Chandernagor interrogeait : « un Parlement, pour quoi faire ? » Cette dévaluation du rôle du Parlement, nous l’avons tous vécue face à des administrations arrogantes ou des cabinets ministériels qui ne nous écoutaient pas. J’aime mon métier de député…
M. Noël Mamère – C’est une fonction.
M. Jérôme Chartier – Un métier, une fonction sans doute, une passion surtout. Nous en savons aussi les faiblesses. Or ce projet débloque les choses, avec le partage de l’ordre du jour, le recours au Conseil d’État pour avis, l’augmentation raisonnable du nombre de commissions, que la gauche demandait le 11 juillet 1995, le vote de résolutions – sur ce point la commission des lois a proposé un mécanisme alternatif et je m’en félicite. Faute de pouvoir voter une résolution, on se croit obligé de recourir à une loi mémorielle, ce qui est contraire au nécessaire caractère impératif des lois.
M. Arnaud Montebourg – Très juste.
M. Jérôme Chartier – J’espère au moins que nous serons unanimes pour que ce soit sur le texte de la commission que l’assemblée débatte en séance publique. Au Gouvernement alors la charge de prouver que son texte est meilleur. Cela signifiera que les ministres devront dialoguer mieux avec les commissions.
De vrais pouvoirs sont conférés au Parlement. À nous de les voter puis de les utiliser. Je reviens sur certaines avancées symboliques.
D’abord, limiter l’arme absolue du 49-3, c’est étendre le dialogue. Cette disposition subsistera pour lutter contre l’entrave à la démocratie qu’est l’obstruction par voie d’amendement.
Ensuite, je reviens sur l’importance essentielle de débattre du texte de la commission. Comme l’a bien vu Jean-Claude Colliard, excellent constitutionnaliste de gauche, la négociation avec le Gouvernement sur les articles deviendra une obligation. Il faudra trouver un moyen de contrôler la recevabilité financière des textes. Pour ma part, je suis hostile à la suppression de l’article 40, qui marquerait un retour fâcheux aux pratiques de la IVe République. C’est au Gouvernement de maîtriser le cadre du budget. La LOLF nous a ouvert un espace de liberté de contrôle, d’évaluation. Utilisons-le, mais n’allons pas au-delà.
Un délai plus long séparera le dépôt du projet et son examen. Qui ne s’est plaint des abus en la matière ? Pour ma part, je me souviens avoir eu huit jours pour rapporter un texte. Aucun gouvernement n’oserait imposer un tel délai au Conseil d’État ! La qualité de la loi se ressent nécessairement de ces mauvaises conditions de travail. Nous ne pouvons, en toute honnêteté, que voter tous ce dispositif.
Donner au Président de l’Assemblée, et non plus au seul Gouvernement le pouvoir d’évoquer le partage entre loi et règlement est une bonne chose. Il faudra qu’un jour le Conseil constitutionnel revienne sur sa jurisprudence de 1982 qui empêche les parlementaires de demander l’application des articles 34 et 37.
Enfin, je souhaite que l’exception d’inconstitutionnalité, que l’on avait essayé d’introduire en 1990, puis en 1993, soit instaurée, même si je suis sceptique sur le filtrage absolu qu’exerceraient le Conseil d’État et la Cour de cassation.
Mais, et je conclurai sur ces questions, pourquoi réserver cette exception d’inconstitutionnalité aux lois postérieures à 1958, date de création du Conseil constitutionnel ? C’est auparavant que le risque d’inconstitutionnalité était le plus grand. Et pourquoi avoir ôté au Parlement la mission d’évaluer les politiques publiques ? Heureusement, la commission des lois, inspirée par la commission des finances et par le groupe UMP, l’a rétablie.
Chacun de nous a ressenti un jour l’impuissance du Parlement. D’ailleurs, les Français nous reprochent la mauvaise qualité des lois et leur changement incessant, l'insuffisance de notre contrôle, mais aussi notre manichéisme.
Nous reprochons, quant à nous, à chaque gouvernement, une insuffisance de dialogue, de mauvaises conditions de travail. C'est l'honneur du Gouvernement de proposer de changer ces habitudes détestables dont nos concitoyens sont las. Ce sera l'honneur du Parlement de saisir cette chance de moderniser nos institutions pour qu’ils s'y reconnaissent enfin.
On dit souvent que les citoyens se désintéressent des institutions. Je ne le crois pas : ils ont soif d'une démocratie active et renouvelée. Le grand gagnant de cette réforme, c’est justement la démocratie et son expression représentative, le Parlement. Au nom de tous les parlementaires qui exigent depuis 1958 un renforcement du pouvoir législatif, je vous invite donc à saisir cette opportunité historique et à voter ce texte auquel le groupe UMP apporte son entier soutien (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).
M. Marc Dolez – Entier, entier…
M. Manuel Valls – Nul ne conteste que de nombreuses dispositions de votre texte concourent au renforcement du Parlement. Conçue pour renforcer les pouvoirs et l'autorité du Président, votre réforme offre finalement, grâce aux travaux de la commission des lois, des avancées appréciables : la maîtrise de la moitié de l'ordre du jour par le Parlement, l'encadrement de la procédure d'urgence, le débat à partir du texte de la commission, la garantie d'un temps minimum de réflexion, l'assistance de la Cour des comptes...
Ces mesures ne suffisent pourtant pas à briser le corset qui enserre le Parlement depuis 1958. II manque à ce projet l'audace qui fait la volonté, comme si les bonnes intentions étaient pétrifiées par la peur de transgresser les canons du parlementarisme dit rationalisé. Comme si demeurait à l’endroit du Parlement l'image d'un pouvoir indocile et malhabile, d'un vaste forum traversé par trop de conflits partisans pour bien défendre l'intérêt national, bref d’une institution turbulente qu’il faut rappeler à l'ordre.
La révision de l'article 49-3 est à cet égard exemplaire. En autorisant cette procédure une fois par session pour les textes ordinaires, votre projet va au-delà de ce qui se fait dans la pratique. Une réforme ambitieuse devrait au moins interdire tout recours à l'article 49-3 en dehors des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.
M. Arnaud Montebourg – Très juste !
M. Manuel Valls – Les dispositions prises en faveur du Parlement suffiront d'autant moins à rééquilibrer la balance des pouvoirs qu'aucun article ne vient encadrer l’une des prérogatives majeures de la présidence de la République. L’accès aux médias est devenu un enjeu stratégique qui justifie une inscription dans la Constitution : ignorer la question du décompte du temps de parole présidentiel revient à aveugler cette dernière sur une dimension essentielle du partage des pouvoirs.
M. Arnaud Montebourg – Très bien !
M. Manuel Valls – En second lieu, votre projet néglige par trop les citoyens, qui restent mal représentés et mal reconnus.
La mauvaise représentation des citoyens tient d'abord au mode de désignation des sénateurs, comme nous l'avons démontré hier matin, mais aussi à l'insuffisance des moyens de contrôle de l'opposition. Or, même si le statut de l’opposition est consacré par la Constitution, il lui ouvrira encore trop peu de prérogatives.
De même, il est temps que la République accorde le droit de vote aux élections locales aux étrangers en situation régulière. Le Président de la République a récemment déclaré à la télévision y être personnellement favorable. L'opposition est prête à lui fournir la majorité qu'il craint ne pas trouver sur les bancs de son parti !
Nos concitoyens sont également mal reconnus dans leurs compétences. Or, à l’exception de la question préjudicielle de constitutionnalité, idée avancée en son temps par François Mitterrand, le texte du Gouvernement refuse à nos compatriotes l'exercice de nouveaux pouvoirs. Nous nous réjouissons donc que le Premier ministre accepte désormais le principe du référendum d'initiative populaire défendu par nos amendements ; mais nous serons vigilants sur les conditions de son exercice, qui restent imprécises. Sous réserve qu'il soit bien encadré, son usage offrirait en effet une chance unique d'intégrer le citoyen au fonctionnement de nos institutions. Dans la douleur, notre démocratie est arrivée à l'âge adulte, celui où l'on ne croit plus à l'infaillibilité des « élites ». Le partage du pouvoir consacrerait l'entrée dans ce nouvel âge en faisant de chaque citoyen un individu responsable, capable de mesurer la portée et les limites de l'action publique.
Nos institutions ont souvent porté la marque des passions et des contingences de l'Histoire : elles ont davantage divisé que rassemblé. L'apaisement du débat public doit aujourd’hui nous permettre d'envisager la Constitution pour ce qu'elle devrait être : la maison commune de tous les démocrates et de tous les républicains. C'est avec le seul souci de trouver enfin ce point de convergence que nous abordons cette discussion (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
Mme Martine Billard – Même si le complexe de supériorité hexagonal doit en souffrir, force est de constater que nos institutions sont en panne, notamment parce que la constitution présidentialiste de la Ve République est à bout de souffle.
Entre deux votes de lois émotionnelles ou d'opportunité, examinées comme toujours en urgence, la vie politique dérive chaque année davantage vers la « peopolisation » dictée par le système politico-médiatique et induite par l'élection présidentielle au suffrage direct. Cette tendance s'est renforcée avec la regrettable inversion du calendrier électoral décidée par le gouvernement Jospin. Comment restaurer la confiance de nos concitoyens dans le personnel politique et les institutions de la République ?
Nous vivons une crise de la représentation. La pratique du cumul des mandats et le système électoral majoritaire font de la « représentation nationale » avant tout celle de l'homme blanc de plus de 55 ans appartenant à une catégorie socio-professionnelle supérieure et exerçant déjà un mandat local. La loi sur la parité n’a guère franchi les portes du Parlement. S’ajoute à ce manque de représentativité sociale le défaut de représentativité politique induit par le système majoritaire bipartiste.
Finissons-en avec la langue de bois et l'hypocrisie : cessons d’excuser l'absentéisme parlementaire en répétant que « si nous ne sommes pas dans l'hémicycle, c'est parce que nous sommes en commission. » Reconnaissons que faire fonctionner l'Assemblée sur deux jours – mardi et mercredi – n'est pas possible.
Mme Patricia Adam – Très bien.
Mme Martine Billard – Pour que le Parlement ait plus de pouvoirs, il faut que les parlementaires aient le temps de siéger. En n'ayant pas le courage de mettre fin au cumul des mandats ou de le réduire, ni même d’en débattre, nous manquons une occasion : les quelques mesures positives proposées continueront à se heurter à cet absentéisme.
Le projet que vous nous soumettez s’éloigne en fait des propositions les plus novatrices du comité Balladur. Nos débats ne porteront donc pas sur un projet de VIe République à l'image des démocraties modernes. Mais même dans le cadre contraint du maintien de la Ve République, les avancées sont mineures. Aussi les propositions de rééquilibrage des députés Verts s'articulent-elles autour de deux axes principaux.
D’abord une meilleure représentation de la société dans sa diversité sociale et politique. Mon collègue Mamère a évoqué la proportionnelle et le droit de vote des résidents étrangers. J’y ajouterai le non-cumul des mandats, la garantie d’une place pour les langues régionales dans nos institutions, et la modification du mode d’élection des sénateurs.
Il n'est plus possible que le Parlement soit considéré comme irresponsable et que l'exécutif ait tous les pouvoirs. L’épisode du droit de résolution supprimé par la commission au nom du risque d’irresponsabilité du Parlement est d’ailleurs significatif à cet égard… Nous refusons également que le Président de la République puisse s'exprimer directement devant le Congrès.
Pour redonner des pouvoirs au Parlement, il aurait fallu aller plus loin, en supprimant le droit de dissolution, les ordonnances et le vote bloqué.
En ce qui concerne l’article 49-3, la proposition qui est faite relève du tour de passe-passe : une fois par session, cela ne change pas grand-chose par rapport à la situation actuelle !
En ce qui concerne le droit d’amendement, l’article 18 est très ambigu : l’examen en séance plénière du texte amendé par la commission – auquel nous sommes favorables – ne doit pas servir de prétexte pour restreindre le droit d’amendement en séance.
M. Marc Dolez – Très bien !
Mme Martine Billard – Or, la loi organique annoncée nous laisse craindre une restriction du droit d’amendement des parlementaires et une extension de la procédure des cavaliers législatifs. Alors que nous déplorons sur tous les bancs l’instabilité législative, les dispositions proposées risquent d’avoir pour conséquence un élargissement des pouvoirs du Gouvernement et de la majorité et une restriction de ceux de l’opposition. Comme rééquilibrage, on a vu mieux !
De même, il faut supprimer l’article 40, dont l’application ne nous garantit en rien contre les déficits publics ! Le Gouvernement peut fort bien exprimer son désaccord, mais n’empêchons pas le débat en séance.
Nous estimons enfin que tant que le Gouvernement disposera de l’arme de la déclaration d’urgence – qu’il utilise constamment depuis 2002 – le rôle du Parlement restera réduit à celui d’une chambre d’enregistrement. Il faut renforcer ses pouvoirs de contrôle !
Voilà donc les propositions des Verts. Deux sont incontournables : si l’introduction de la proportionnelle et le droit de vote des résidents étrangers aux élections locales ne figurent pas dans le texte final, nous ne le voterons pas (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et du groupe SRC).
M. Noël Mamère – Remarquable intervention !
M. François Bayrou – La question qui se pose à nous, pourtant simple, n’est pas traitée. Quelle est-elle ? Tout simplement : où se trouve la racine du mal ? Car le mal, nous en avons tous posé le diagnostic, depuis longtemps et de façon réitérée. La marée de fauteuils rouges vides constatée un mercredi après-midi à 18 heures 15 alors même qu’est examiné un texte présenté comme l’un des plus importants de la législature est assez éloquente à cet égard.
Où est donc la racine du mal ?
M. Marc Dolez – 1962 !
M. François Bayrou – Dans la dépendance du pouvoir législatif par rapport à l’exécutif. Cette dépendance, qui vient de loin, a été encore renforcée par l’institution du quinquennat et la concomitance des élections présidentielle et législatives.
M. Pierre Lellouche – Merci Giscard !
M. François Bayrou – Tant que cette question sera éludée, la situation réelle ne pourra pas changer. Comme l’ont fait remarquer de nombreux constitutionnalistes, le problème n’est pas que le Parlement manque de pouvoirs – il en a même de nombreux – mais qu’il ne les exerce pas, le législateur se trouvant réduit au rôle d’exécutant de l’exécutif.
Tant que l’on ne remédiera pas à cette situation en modifiant la loi électorale…
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales – Cela ne changerait rien.
M. François Bayrou – …et en faisant que le vote, conformément à la Constitution, soit effectivement égal, rien ne changera. Or, aujourd’hui, le vote n’est pas égal. Si vous votez à gauche à Neuilly-sur-Seine ou à droite à Saint-Denis, votre voix ne comptera jamais !
Si l’on veut que le vote soit égal, afin de rompre le cordon ombilical entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, il faut modifier la loi électorale. À défaut, ce texte ne sera qu’un leurre. Le partage de l’ordre du jour ne sera qu’une fiction s’il s’agit seulement de remplacer l’exécutif par un législatif continuant de dépendre de lui. Faire passer la maîtrise de l’ordre du jour de M. Karoutchi à M. Copé, quelle révolution ! (Rires et Exclamations sur divers bancs) Voilà au moins qui ne risque pas de faire trembler nos institutions ! De même, le contrôle des nominations n’est qu’une plaisanterie dès lors qu’une majorité des trois cinquièmes est requise pour que puisse s’exercer un veto. De fait, seul le parti majoritaire aura le droit de veto.
M. Jean-Claude Sandrier – Très juste.
M. François Bayrou – De ce mal, on nous donne une manifestation éminemment symbolique dans le droit de message du Président de la République au Parlement. Le Président de la République pourra s’adresser aux deux assemblées réunies en Congrès s’il estime avoir quelque chose à leur dire, mais sa situation de majesté l’empêchera d’entendre ce que la représentation nationale, elle, peut avoir à lui dire.
M. Arnaud Montebourg – Très juste !
M. François Bayrou – Cela est profondément choquant mais traduit parfaitement la réalité institutionnelle qui sortira de cette réforme.
Machiavel assure que « gouverner, c’est faire croire ». N’acceptons pas une réforme institutionnelle consistant à faire croire qu’on aura rééquilibré nos institutions alors qu’il n’en sera rien.
M. le Président – La parole est à M. Bernard Debré.
M. Arnaud Montebourg – La Vestale s’avance…
M. Manuel Valls – Le gardien du temple !
M. Bernard Debré – Quelle idée que de réformer une constitution qui fonctionne ! Certes, à entendre M. Montebourg, elle serait tout entière à jeter aux orties, et l’on pourrait ainsi en un jour passer de l’ombre à la lumière. Cette constitution a pourtant vécu cinquante ans, surmonté des crises, traversé des guerres et même permis des cohabitations – pour avoir été ministre sous une cohabitation, je sais que celle-ci n’a alors entravé en rien le fonctionnement des institutions.
À lire l’article premier du projet de loi, j’ai la fâcheuse impression que nous vivions auparavant dans une République birmane (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP). Voilà l’opposition « reconnue ». Comme si elle ne l’était pas jusqu’à présent ! Cet article premier est tout à fait inopportun : l’opposition existe déjà bel et bien, elle a même la présidence de la commission des finances de l’Assemblée nationale –mais peut-être voudrait-elle toutes les présider ? Elle bénéficie de niches parlementaires…
M. Arnaud Montebourg – Le terme de « niche » est significatif.
M. Bernard Debré – …disons, d’un espace parlementaire réservé. Mais le terme de « niche » vaut aussi pour la majorité.
M. Arnaud Montebourg – Parce qu’elle se couche toujours !
M. Bernard Debré – De même, des missions d’information et des commissions d’enquête sont aujourd’hui présidées par des membres de l’opposition. Pour réaliser toutes ces avancées, il n’a pas été besoin de modifier la Constitution. En réalité, ce qui heurte l’opposition, c’est peut-être le fait majoritaire lui-même. Elle ne doit tout de même pas s’étonner de n’être que l’opposition et que ses propositions ne soient pas retenues. L’article premier du texte, superflu, est humiliant pour les constituants de 1958.
L’article 7 du texte, après modification par la commission des lois, dispose que le Président de la République peut s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès. Un débat et un vote auront-ils lieu à la suite de cette intervention ? Non. Quel est alors l’intérêt que le Président vienne s’exprimer devant le Parlement ? À cet exercice, il perdra du prestige de sa fonction, il se fera chahuter, alors qu’il a droit de dissolution sur l’Assemblée nationale. Je suis donc tout à fait hostile à cette disposition.
M. Marc Dolez – Vous avez raison.
M. Bernard Debré – La commission a fort opportunément supprimé l’article du texte qui prévoyait de limiter le nombre des ministres, à la lecture duquel, je dois l’avouer, les bras m’étaient tombés. Qu’est-ce qu’une telle disposition avait à faire dans la Constitution ?
Pour ce qui est de l’article 49-3, il subsiste – heureusement ! –, mais son utilisation sera contingentée. C’est pourtant l’un des piliers de la Ve République. C’est lui qui permet au Gouvernement de gouverner.
M. René Dosière – Lionel Jospin a gouverné sans jamais utiliser le 49-3.
M. Bernard Debré – On nous dit que cet article est peu utilisé. Certes, mais la bombe atomique l’est encore moins. Pourtant, nul ne la remet en cause. Et que signifie cette utilisation une seule fois par session ? Qu’adviendra-t-il une fois qu’il aura été utilisé ? La majorité pourra batifoler, et l’opposition se livrer à de l’obstruction. C’est une absurdité, l’acte de décès de la Ve République (Interruptions sur les bancs du groupe SRC). Mais je sais bien, Monsieur Montebourg, que vous voulez sa mort.
Quant à l’article 4 du texte qui modifie l’article 13 de la Constitution, c’est un trompe-l’oeil. Que signifie un droit de veto s’exerçant à la majorité des trois cinquièmes ? Ce qu’il aurait fallu, c’est réduire de manière drastique le nombre de nominations effectuées par le Président de la République.
M. Jean-Claude Sandrier – Très bien.
M. Bernard Debré – En 1986, M. Mitterrand avait spectaculairement accru le champ de son pouvoir de nomination. Il aurait fallu réduire ce périmètre, et faire confiance au Président pour qu’il s’entoure de conseils éclairés – cela aurait évité le récent couac de la Villa Médicis.
Je passe sur l’article 9 modifiant l’article 24 de la Constitution, car c’est du verbiage. Quant au droit de résolution, il est heureux que la commission des lois le supprime. Je vois mal comment un Gouvernement pourrait conduire une politique étrangère si des résolutions de l’Assemblée viennent en permanence vilipender tel ou tel État.
La modification par la commission de l’article 10 de la Constitution modifiera également l’esprit de la Ve République. Je suis opposé à ce que les ministres retrouvent leur siège de député lorsqu’ils quittent leurs fonctions gouvernementales. Dans le texte initial, tout ministre démissionnaire retrouve son siège. Où serait la cohésion gouvernementale, si un ministre pouvait quitter le Gouvernement avec la certitude de retrouver son siège de député ?
M. Arnaud Montebourg – Vous n’avez pas tout à fait tort !
M. Bernard Debré – Et pourtant, j’ai fait une expérience cruelle ! L’article 22 du projet me paraît un peu bizarre : le Gouvernement gouverne à moitié, le Parlement gouverne à moitié. Fallait-il, d’ailleurs, que cette disposition figure dans la Constitution ? On aurait pu passer par le Règlement intérieur de l’Assemblée.
Ce texte comporte un certain nombre de bonnes choses, comme la limitation à deux mandats présidentiels…
M. le Président – Votre temps de parole est épuisé.
M. Manuel Valls – Mais c’est très intéressant.
M. Bernard Debré – Que les textes discutés en séance soient ceux issus de la commission pose un problème. Si le texte est examiné en commission des lois, de quel recours dispose un membre de la commission des finances qui voudrait dire son mot ? Que devient le droit d’amendement ?
Mme Martine Billard – Très bien !
M. Bernard Debré – Pour ces raisons, je ne voterai pas la réforme.
M. Marc Dolez – C’est courageux.
M. Bernard Debré – Peut-être. Une grande partie de ces dispositions aurait pu relever de notre Règlement intérieur.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – C’est inexact !
M. Bernard Debré – Nous avons des pouvoirs, mais nous ne les avons pas utilisés. Regardez notre hémicycle ! C’est la loi la plus importante qu’il nous soit donné de voter, et il n’y a personne ! Où est le pouvoir du Parlement ? C’est nous qui l’avons laissé à d’autres. Nous pouvons le reprendre sans modifier la Constitution (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
M. Bernard Roman – Nous ne débattons pas d’un texte ordinaire. Pour adopter celui-ci, la majorité simple ne suffit pas, il faut une majorité qualifiée des trois cinquièmes au Congrès. Pour cela, il faut des « compromis », disent certains, en tout cas un socle commun. Cela suppose un certain nombre de gestes de la part du Gouvernement.
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis – Et de l’opposition !
M. Bernard Roman – Dans la recherche de ce socle commun, les députés socialistes ont présenté, il y a six semaines, les axes sur lesquels ils souhaitaient insister dans ce débat. Ce n’étaient pas des conditions, j’y insiste. Nous avons cité les modes de scrutin, le temps de parole dans les médias, le pouvoir de nomination du Président, le droit de vote des étrangers – chaque fois que ce dernier sujet est abordé, on dit que nous revenons à « une vieille lune des socialistes », alors que le Président lui-même s’est plaint de ne pouvoir disposer d’une majorité suffisante pour pouvoir le faire voter. Avancez avec nous sur ce socle commun et nous donnerons une majorité au Président pour que les étrangers aient le droit de vote aux élections locales ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe GDR)
Mme Laurence Dumont – Très bien.
M. Bernard Roman – Notre cinquième axe concerne le refus de confier de nouveaux pouvoirs au Président, notamment la capacité de s’exprimer devant le Parlement. Il n’existe pas une seule démocratie au monde où l’exécutif, ayant tout pouvoir sur le législatif, pouvant dissoudre l’Assemblée à tout moment, puisse s’exprimer devant un législatif dépourvu, quant à lui, du moindre pouvoir sur l’exécutif, ne pouvant ni débattre en présence du Président ni le sanctionner.
Vous n’avez avancé sur aucun de ces axes, même si quelques articles du texte apportent des avancées pour le Parlement et correspondent, ponctuellement, à des demandes que nous formulons depuis des années.
Par ailleurs, il est prévu que sept lois organiques soient adoptées pour compléter cette loi constitutionnelle. Ces lois organiques auront trait au Parlement, donc à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Elles échapperont à la souveraineté des députés, puisque sans l’accord des sénateurs, une loi organique concernant le Sénat ne peut être adoptée. La première chambre ne saurait accepter de voter une réforme constitutionnelle qui sera, au moment de l’adoption des lois organiques, laissée au seul bon vouloir de la seconde chambre.
Vous proposez de renforcer les droits du Parlement. Or, le Parlement est constitué de deux chambres, dont l’une, le Sénat, est actuellement illégitime. Nous ne sommes pas les seuls à le dire : le président Poncelet le reconnaît, un groupe de travail de couleur UMP au Sénat le reconnaît aussi, et ce n’est pas un secret que le Président de la République lui-même rêve de changer le mode de scrutin des élections sénatoriales. Pourtant, lors de la niche socialiste d’hier, alors que nous demandions de modifier ce mode de scrutin, vous avez empêché l’Assemblée de passer à l’examen des articles. Dès lors, vous pouvez bien doubler, tripler, quadrupler le temps de parole de l’opposition ou les niches que vous lui concédez, cela ne peut masquer votre manque de respect pour le Parlement.
Comme M. Montebourg l’a dit, nous ne pouvons que refuser ce texte en l’état. À aucun moment nous n’avons eu le sentiment que vous avanciez sur tel ou tel axe que nous proposons, et quand vous acceptez de discuter nos amendements, vous le faites au rabais. Si un climat de confiance ne s’établit pas, nous ne pourrons faire partie de la majorité des trois cinquièmes nécessaire à l’adoption de cette réforme (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR).
M. Manuel Valls – Très bien.
M. Laffineur remplace M. Daubresse au fauteuil présidentiel.
M. Jean-Claude Sandrier – Quelqu’un pense-t-il vraiment que la révision constitutionnelle qui nous est soumise renforcera la démocratie en France ? Je ne le crois pas. Et pour cause : ce qui a présidé à l'élaboration de ce projet, c'est d'abord la volonté très personnelle du Président de la République de pouvoir s’exprimer devant le Parlement, ce qu'aucun de ses prédécesseurs, pas même le général de Gaulle, n'avait envisagé ; c’est aussi une considération politico-philosophique du Premier ministre déclarant : « Commençons par renforcer le pouvoir du Parlement pour aller, dans quelques années, vers la présidentialisation inéluctable du régime » – comme si l’inéluctable était une notion politique.
Cette manière de voir les choses par le petit bout de la lorgnette conduit à un texte qui pèche à de multiples égards.
En premier lieu, les pouvoirs du Président de la République sortent renforcés de ce projet. Parler devant le Parlement, si ce n'est pas pour prononcer un inutile discours du trône, c'est forcément pour se livrer à une intervention politique destinée à peser sur les choix du législateur. Dans la ligne de tout ce qui s'est fait depuis cinquante ans, on affermit donc encore la prééminence du Président de la République, comme le confirme l’article 8, qui enlève au Gouvernement la responsabilité en matière de défense nationale. Sur ce point, les tenants du statu quo peuvent l’emporter, mais cela ne changerait rien à la pratique actuelle !
S’agissant des droits du Parlement, le texte est un leurre et certains constitutionnalistes parlent même d’hypocrisie, puisque l’on prend prétexte de l’examen des textes en commission – qui a toujours eu lieu – pour réduire le temps du débat en séance plénière. Ainsi ouvre-t-on la porte à l'inscription dans la Constitution d'une atteinte à la liberté du débat et à celle d'amendement. Cette régression est d’autant plus inacceptable qu’elle sera pour l’essentiel codifiée par le règlement des assemblées, qui ne sera lui-même discuté qu’après le vote de cette révision constitutionnelle. Nous ne pouvons pas donner un tel chèque en blanc. En réalité, votre préoccupation est bien davantage de gagner du temps que de donner plus de pouvoir au Parlement.
Leurre aussi, ou hypocrisie, que la limitation supposée de l'usage de l'article 49-3. D’une part, il pourra continuer d’être utilisé pour les textes essentiels que sont les PLF et PLFSS. Le Gouvernement pourra en outre y recourir une fois par session, ce qui revient à se caler sur l’usage actuel. Son utilisation sera en réalité renforcée, puisqu’elle pourra être décidée par le parti majoritaire de l'Assemblée et du Sénat.
Leurre encore, s’agissant de l'ordre du jour. Aujourd'hui, le Gouvernement et la majorité disposent de 97 % de l'ordre du jour de l'Assemblée. Avec ce texte, ils ne disposeront plus que de… 92,5 %, et la majorité demeurera soumise à l’exécutif. Quel changement ! Encore l’opposition ne pourra-t-elle déposer de projets de résolution puisque la commission a supprimé cette disposition, soulignant à cette occasion que ce « droit » n'ouvrait pas droit à grand-chose.
Je passe sur le simple avis donné à propos des nominations du Président de la République, sur les contorsions prévues pour empêcher que le Parlement se prononce dès le début sur l’intervention des forces armées à l'extérieur, sur les fausses limites envisagées pour déclarer l'urgence et sur la suppression de la possibilité d'utiliser le référendum, s'agissant des textes constitutionnels européens.
Je m’attarderai en revanche sur ce qui a trait au pouvoir des citoyens, en rappelant l'opposition farouche de l'UMP à un amendement déposé en commission par les groupes GDR et SRC, qui reprenait la proposition du comité Balladur de faire examiner par le Parlement une motion référendaire si un cinquième des parlementaires et 10 % des élus le demandaient. Les arguments avancés pour refuser l’amendement étaient si grotesques que vous avez finalement reculé, mais rien ne garantit que la motion référendaire se traduira réellement par un référendum. Bref, selon les termes d’un éminent professeur de l'université Paris II, « ce prétendu renforcement des pouvoirs du Parlement n'est que la salade qui entoure le rôti ». C'est bien pourquoi nous demandons un référendum sur cette réforme, qui ne répond ni aux enjeux, ni aux attentes, ni aux besoins.
Face à une mondialisation qui provoque une régression sociale, élargit les inégalités sociales, aggrave la précarité et les nuisances environnementales, l’inquiétude prévaut chez nos concitoyens et, à ce jour, aucune solution politique n'a été trouvée à ces graves problèmes, ce qui a suscité le doute, la défiance et la défection politique que traduit l’abstention. Seuls des progrès démocratiques permettront une espérance, et non pas des règles renforçant le pouvoir d'un seul et érigeant en dogme un bipartisme qui n'est pas dans notre culture et qui n’est pas, tant s’en faut, une expression supérieure de la démocratie.
Des institutions modernes supposeraient des avancées sur cinq points clés : les droits fondamentaux de nos concitoyens ; leur juste représentation ; des pouvoirs réels au Parlement et le rétablissement de la prééminence du pouvoir législatif ; un pouvoir d'initiative pour nos concitoyens ; des mesures permettant un fonctionnement efficace de nos assemblées. Les droits à l'emploi, à la formation, au logement, à la santé, à l’éducation, à l'eau, à l'énergie doivent être opposables. Le mode de scrutin proportionnel doit être généralisé, le droit de vote et l'éligibilité des résidents étrangers aux élections locales doivent être inscrits dans la Constitution. L’abrogation des articles 16, 38, 40, 44 et 49-3 est un préalable sans lequel c'est un leurre de prétendre accorder des pouvoirs nouveaux au Parlement.
L'Assemblée nationale doit décider de la politique budgétaire et de l'engagement des forces armées à l'extérieur, avoir la prééminence pour décider de son ordre du jour, donner un avis conforme pour toutes les nominations. Chaque groupe politique doit avoir les moyens de remplir ses responsabilités, et disposer d'un droit d'initiative, par exemple pour créer une commission d'enquête ou saisir la Cour des comptes. Il faut aussi réformer le Sénat en lui donnant un autre objet, une autre composition, un autre mode d'élection.
Les citoyens doivent disposer d’un pouvoir d'initiative référendaire et législative. La démocratie participative doit être reconnue et organisée. Dans l’entreprise, le citoyen doit se voir reconnaître un droit d'intervention sur l'emploi, la formation, les conditions de travail et l'utilisation des bénéfices.
Le non-cumul des mandats doit être inscrit dans la Constitution.
Mme Delphine Batho – Très bien !
M. le Président – Veuillez conclure.
M. Jean-Claude Sandrier – On le voit, la barre doit être haut placée, mais le Gouvernement ne l’envisage pas ainsi dans le texte qu’il nous soumet. Ce dont il s’agit, c’est de donner du pouvoir à nos concitoyens et non pas à un homme, de passer d'un type ancien de démocratie à une démocratie moderne, où le pouvoir n’est pas concentré dans les mains d'une élite. Vous l’aurez compris, le groupe GDR est favorable à une révision institutionnelle si elle tend à plus de liberté, d'égalité et de fraternité (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR).
M. Hervé Mariton – Much ado about nothing… Oui, vraiment beaucoup de bruit pour rien, car aucun problème sérieux ne justifie que l’on réforme nos institutions.
M. Hervé de Charette - Très bien !
M. Hervé Mariton – Lors de la campagne électorale, je considérais que l’une des grandes faiblesses de Mme Royal était de polariser le débat sur les questions institutionnelles alors que notre candidat se concentrait sur d’autres enjeux. Je maintiens que la révision constitutionnelle n’est pas une priorité et j’observe que le texte, même passé au crible de la commission, qui a fait un travail remarquable, contient encore quelques remarquables curiosités. Ainsi, Madame la garde des sceaux, faut-il véritablement fixer dans la Constitution le nombre des membres du Conseil économique, social et environnemental ? Allons donc ! Soyons sérieux !
D’autre part, j’ai entendu le Premier ministre nous expliquer qu’une autre occasion de renforcer les pouvoirs du Parlement ne nous serait pas accordée. C’est une curieuse formulation, car la Constitution n’est pas octroyée par l’exécutif. Nous sommes le pouvoir constituant ! La question n’est pas de savoir si cette occasion se représentera ou non. Il y a déjà eu tant de révisions de la Constitution…
Ce serait une occasion exceptionnelle de renforcer le contrôle parlementaire, dit-on. Mais nous disposons déjà de bien des possibilités. Encore faudrait-il que nous décidions de les employer. Le contrôle parlementaire exige du travail, de l’indépendance et des moyens. Ce n’est pas une révision de la Constitution qui changera la situation. À nous de nous mobiliser, de démontrer notre indépendance et de mieux répartir les moyens disponibles (« Très juste ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP).
Tout n’est pas insignifiant dans ce texte, qui contient assurément des éléments positifs. Par exemple, ce serait un vrai progrès d’examiner en séance le texte issu des travaux de la commission, mais je comprends mal la réserve portant sur les lois de finances. Si le Parlement a été créé, c’est bien pour voter l’impôt ! Pourquoi s’arrêter en chemin ? C’est la raison d’être du Parlement.
M. Marc Dolez – D’accord.
M. Hervé Mariton – Heureusement qu’on nous épargne la venue du chef de l’État dans cet hémicycle. Ce serait contraire à l’esprit de nos institutions. La convocation du Congrès est un moindre mal, mais je peine à comprendre ce qu’apportera le déménagement de toutes nos institutions à Versailles.
M. Arnaud Montebourg – Nous aussi !
M. Hervé Mariton – Tout n’est pas mauvais dans ce projet, Madame la garde des Sceaux. Mais nos institutions sont en place depuis cinquante ans, et elles ont permis de réaliser un travail souvent remarquable. Pourquoi consacrer tant d’énergie à cette révision ? Ce texte ne mérite ni cet excès d’honneur, ni cette indignité. Au total, nous restons peu convaincus (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
M. André Vallini – Mme Guigou évoquera tout à l’heure la question de la justice. Pour ma part, je consacrerai mon intervention au droit d’expression du Président de la République devant le Parlement, qui fait partie des principales difficultés de ce texte à nos yeux.
Permettez-moi de revenir un instant sur les propos de M. Copé. Non, nous ne nous sommes pas engagés dans une surenchère stérile, nos positions n’ont pas changé depuis le mois de septembre dernier (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC). Nous avons le même point de vue que lorsque nous avons rencontré M. Fillon, à trois reprises, et que nous sommes allés devant le comité Balladur.
M. Noël Mamère – C’est vrai.
M. André Vallini – Chacun sait que le Président de la République tient beaucoup à venir s’exprimer devant le Parlement, au point que tout le reste du texte pourrait bien être un simple habillage… Et pourtant, Nicolas Sarkozy ne s’est que peu exprimé devant l’Assemblée lorsqu’il était député. Il préférait s’occuper du RPR et s’exprimer devant les medias. Depuis qu’il ne peut plus s’exprimer devant nous, il n’a plus qu’une obsession : revenir s’exprimer à l'Assemblée nationale (Sourires).
M. Noël Mamère et M. Jean Jacques Urvoas – C’est bien vu.
M. André Vallini – On ne peut pas dire que le Président de la République soit privé de parole, puisqu’il s’exprime à peu près tous les jours sur tous les sujets. Il n’y a que deux lieux qui lui sont interdits : le Palais Bourbon et le Palais du Luxembourg. Son obsession pourrait sembler un caprice puéril, mais elle est plus grave que cela : ce qui nous est proposé serait une aggravation du présidentialisme. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe SRC). Il ne serait pas anodin que le Président de la République puisse venir peser sur la vie parlementaire.
Nous vous demandons de continuer à respecter une règle simple mais essentielle, à savoir la séparation des pouvoirs. Au sein de l’exécutif, nous voulons défendre François Fillon et ses successeurs : le Premier ministre a un rôle à jouer dans notre pays et les Français ne s’y trompent pas. D’après un sondage du CEVIPOF, 66 % des Français partagent la vision gaullienne des institutions qui fait du Président de la République un arbitre : il doit laisser le Premier ministre diriger l’action du Gouvernement.
Par ailleurs, comment accepter que le Président de la République vienne admonester, réprimander, flatter ou impressionner les parlementaires – aussi souvent qu’il le voudrait, car le texte ne fixe pas de limite.
M. Noël Mamère – Le bon plaisir…
M. André Vallini – Il conserverait son droit de vie et de mort sur la représentation nationale, consacré par le droit de dissolution, sans être pour autant responsable.
Nous considérons au contraire que c’est le rôle du Premier ministre de venir s’exprimer au Parlement ; c’est son droit et son devoir. La Ve République est un régime parlementaire, même si elle n’est pas que cela. C’est ainsi que le général de Gaulle et Michel Debré entendaient nos institutions. Voilà pourquoi nous nous opposons à cette mesure, dont la portée est plus que symbolique à nos yeux.
M. le Président – Il faut conclure.
M. André Vallini – Certains chefs d’État étrangers, notamment le roi d’Espagne, peuvent venir s’exprimer devant le Parlement, nous dit-on. Mais cela n’a rien à voir ! Ne mettons pas sur le même plan des allocutions protocolaires et une intrusion du Président de la République dans la vie de nos assemblées.
En fin de compte, il s’agit de savoir si nous sommes attachés au principe de séparation des pouvoirs, théorisé par Montesquieu et consacré par la Déclaration des droits de l’homme de 1789. Bonaparte est ensuite arrivé, et l’on sait ce qu’il est advenu. Nous devons à notre tour choisir entre Bonaparte et Montesquieu. Pour nous, le choix est simple (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR).
M. Noël Mamère – Le raccourci est saisissant.
M. Louis Giscard d'Estaing – C’est un honneur de m'exprimer à cette tribune sur ce projet de loi constitutionnelle, d’autant que je suis un « pur produit » de la Ve République : je suis non seulement né le mois même de sa promulgation, mais j’ai également eu le privilège d'être sensibilisé, dès mon plus jeune âge, à l'action de ses deux premiers présidents puis, dans des conditions encore plus exceptionnelles, à celle de leur successeur, qui a donné de nouveaux droits à l’opposition en permettant la saisine du Conseil constitutionnel par 60 parlementaires.
Chacun sait combien ces droits nouveaux ont été utilisés… Et chacun sait qu’il est toujours possible d'améliorer notre Constitution, pourvu que l'on préserve les grands équilibres qui lui ont permis d'atteindre, cette année, son 50e anniversaire. Notre loi fondamentale a prouvé sa résistance au temps et sa capacité remarquable d'adaptation aux différents contextes politiques.
La volonté du Président de la République de moderniser la Constitution est d'autant plus légitime qu'elle s'inscrit dans la continuité d'un large débat politique, au cours duquel les candidats à l’élection présidentielle ont reconnu la nécessité d’assurer un meilleur équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Comme l'a rappelé le Premier ministre, nos concitoyens demandent que la modernisation de notre démocratie sociale soit suivie d’une évolution similaire de notre démocratie politique. Dans son discours du 14 janvier 2007, Nicolas Sarkozy affirmait ainsi qu’une démocratie irréprochable n'est pas un régime où l'exécutif serait tout et le Parlement rien. C'est une démocratie où le Parlement contrôle effectivement l’exécutif.
Le texte qui nous est proposé tend à améliorer l'organisation du travail de l’Assemblée en répartissant mieux les députés au sein des commissions permanentes. Comment travailler efficacement dans une commission comptant plus de 140 membres ? Grâce à ce texte, le travail en commission sera d’autant plus utile que le droit d’amendement pourra désormais s’y exercer pleinement.
La principale avancée, à savoir le partage de l'ordre du jour, ne sera toutefois suivie d’effet que si le Parlement dispose de moyens autonomes pour préparer les textes législatifs et pour évaluer leur impact – Jean-François Copé l’a encore rappelé il y a quelques instants. Nous devons saisir cette chance historique de renforcer les pouvoirs du Parlement en nous donnant enfin les moyens de contrôle et d'évaluation qui font aujourd’hui défaut.
C’est pourquoi nous devons impérativement instituer un office parlementaire de contrôle de la dépense publique, tout en consacrant la « règle d'or » défendue par notre collègue Charles de Courson. Nous garantirons ainsi l’effectivité de la lutte contre les déficits, et le Parlement disposera de moyens autonomes pour évaluer l’impact des textes de loi, au lieu de dépendre des seuls chiffrages de l’administration. Ce sera une nécessité à partir du moment où l’ordre du jour sera partagé.
Cette réforme parviendra pleinement à renforcer les pouvoirs et la responsabilité du Parlement si elle lui accorde les moyens de les exercer en le dotant d’un office parlementaire. C’est ainsi que nous pourrons mieux encore exercer le rôle qu’attendent de nous les Français ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Marietta Karamanli – Telle une chauve-souris, notre régime institutionnel est ambigu : mi-oiseau, mi-souris, ou plus précisément mi-parlementaire, mi-présidentiel. M. Balladur lui-même ne cache pas que le renforcement des droits du Parlement nous achemine vers un régime présidentiel – un régime que M. Gicquel, éminent constitutionnaliste, qualifiait autrefois de « présidentialiste à la française ». En effet, le Premier ministre, sauf cohabitation, n’est que l’exécutant d’un Président de la République élu au suffrage universel, et le fait majoritaire condamne à la subordination les députés acquis au Président. L’opposition, quant à elle, est généralement exclue de toute discussion productive.
Or, un régime présidentiel est plus souvent fondé sur l’équilibre des pouvoirs, et non sur leur subordination. Le régime que vous envisagez n’est donc pas présidentiel, mais bien plutôt présidentialiste, puisqu’il ne s’agit au fond que de redistribuer l’infime partie des trop nombreux pouvoirs détenus par l’exécutif qui n’ont plus de raison d’être, la majorité étant disciplinée, l’opposition contrainte et la norme souvent transférée au Gouvernement.
Si cette réforme comporte certaines avancées, elle demeure au moins aussi ambiguë que le régime qu’elle entend corriger. La modification de l’article 49-3, par exemple, réserve son utilisation aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi qu’à un autre texte par session, mais la procédure demeure possible dès la première lecture et peut même être utilisée concomitamment avec une demande d’habilitation législative ou un vote bloqué. Par ailleurs, le Gouvernement conserve la possibilité d’appliquer les lois de finances et de financement par ordonnance : pour un progrès, il est bien limité !
S’agissant de la proposition d’information du Parlement sur toute intervention extérieure des forces armées, je rappelle que l’extension des pouvoirs du Parlement à l’étude au Royaume-Uni, à laquelle M. Brown a donné son accord de principe, permettra d’informer les membres des comités spécialisés avant toute prise de décision et autorisera un vote sur celle-ci. Aux États-Unis, le Congrès vote sur tout envoi de troupes. Au contraire, en France, il n’est question d’associer le Parlement ni avant la décision, ni après, sauf en cas de prolongation de l’intervention – songeons que les opérations de la première guerre du Golfe n’ont pas duré plus de deux mois…
J’en viens au recours aux ordonnances, dont le Conseil d’État remarque qu’elles sont devenues le principal mode de législation, et que rien dans le projet ne vise à endiguer.
M. Arnaud Montebourg – Très juste !
Mme Marietta Karamanli – Ainsi, à la fin de notre récente discussion du projet de loi relatif aux archives, le Gouvernement a fait adopter un article l’autorisant à modifier ou compléter par ordonnance l’ensemble des dispositions législatives concernant l’accès aux documents administratifs, aux archives ou aux données publiques.
M. René Dosière – C’est un dessaisissement de l’Assemblée !
Mme Marietta Karamanli – Enfin, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature est, elle aussi, bien limitée. Le périmètre des avis de cette instance est certes élargi, mais son rôle de fond reste intact. C’était pourtant l’occasion d’en faire le véritable garant de l’indépendance des magistrats et de réaffirmer l’inamovibilité de ceux-ci.
Comme nombre de mes collègues, je considère que l’on ne revalorisera vraiment le rôle du Parlement qu’en tenant compte de l’apport de tous les députés, de la majorité comme de l’opposition : n’est-ce pas le principe même de la démocratie parlementaire ? Députée depuis un an, je regrette d’avoir découvert une institution qui, chaque semaine, est réduite à un théâtre. Nos concitoyens nous demandent davantage de hauteur !
Nous sommes nombreux ici à vouloir améliorer ce texte et aboutir à un compromis démocratique historique, mais nous refuserons de servir de simples supplétifs, recrutés pour adopter un texte ambigu dont le seul objet serait de masquer l’omnipotence présidentielle par une poignée de concessions en trompe-l’œil.
M. Bertrand Pancher – Grâce au Président de la République, aux travaux de la commission Balladur et à la lucidité des parlementaires de tous horizons, nous avons aujourd’hui la chance de renforcer le rôle du Parlement et de rééquilibrer nos institutions. Nous allons enfin pouvoir travailler comme tous les parlements des grandes démocraties.
Je suis troublé par mes premiers mois en tant que député : j’ai souvent eu l’impression de siéger dans une assemblée aux moyens réduits et aux capacités d’intervention limitées. Combien de fois ai-je entendu dans les couloirs alentour que, pour être réélu, il faut surtout s’occuper de sa circonscription, tant l'Assemblée nationale sert peu ! L’un de nos collègues, brillant orateur de gauche, déclarait même au public d’un récent débat au Conseil d’État que l’Assemblée n’est qu’un théâtre, l’essentiel des pouvoirs étant ailleurs. Quel député ose expliquer son véritable rôle à ses électeurs sans craindre de leur ôter toute illusion ou de les effrayer, vu la concentration des pouvoirs qui paralyse notre vie démocratique ?
Certes le texte qui nous est présenté ne tranche pas assez entre le régime parlementaire et le régime présidentiel – auquel va ma préférence. Néanmoins, personne ne pourra nier que le Parlement disposera enfin des moyens dont il a toujours rêvé.
Outre le renforcement de ses pouvoirs, je tiens à évoquer deux sujets trop négligés, mais qui me sont chers et sur lesquels j’ai déposé une vingtaine d’amendements : l’environnement et le rôle des citoyens. Je me félicite que la commission des lois, dont je remercie l’excellent président, ait accepté mes amendements modifiant le nom du Conseil économique et social pour lui ajouter une composante environnementale, conformément à une demande formulée lors du Grenelle. C’est un pas indispensable qui permettra à la France de consacrer le rôle du premier Conseil économique, social et environnemental au monde, prouvant ainsi à la communauté internationale qu’elle est déterminée à associer toutes les forces vives de la nation aux décisions qui touchent à la défense de nos biens communs. Ce nouveau Conseil devra être saisi et consulté sur tout texte environnemental : j’espère que l’Assemblée adoptera cet élargissement de ses compétences.
Je souhaite également que nous renforcions la place de nos concitoyens dans la vie démocratique, en instaurant par exemple une plus grande transparence de nos travaux en commission, qu’il s’agisse des débats ou des auditions.
Comme dans d’autres démocraties, nous devons instaurer le référendum d’initiative populaire. Je sais tout l’intérêt que le Président de la République et le Premier ministre portent à cette proposition, et j’espère que ces parrainages providentiels sauront faire fléchir les plus réticents d’entre nous.
Nous voici au seuil de l’un des grands rendez-vous institutionnels de notre histoire. Voulons-nous que notre démocratie respire ? Entendrons-nous les nouvelles exigences de nos concitoyens, et nous donnerons-nous les moyens de les satisfaire ? Pour ma part, je souhaite que ce texte soit adopté, et surtout qu’il soit amélioré, notamment en matière d’environnement et de participation des citoyens. Ces quelques jours de débat peuvent nous permettre d’adopter des amendements essentiels pour notre démocratie ! (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP)
M. Jean Jacques Urvoas – Je voudrais, chers collègues, vous parler de l’opposition. Non pas des critiques et des propositions de la gauche, car d’autres collègues l’ont déjà fait avec brio. Non, je voudrais vous parler de l’UMP et du Nouveau Centre. Certains ici l’espèrent, et d’autres le craignent, mais tous le savent : la majorité d’aujourd’hui est l’opposition de demain. Nous devons donc tous être attentifs à ses droits. Il nous faut même de l’audace, car le véritable moteur du pouvoir repose aujourd’hui sur le couple que forment le gouvernant et l’opposant, et non pas celui de l’exécutant et du délibérant.
Le temps où la séparation des pouvoirs était la seule condition de la démocratie est révolu. Montesquieu n’est pas mort, mais il faut lui donner des enfants. Nos régimes pluralistes ont tous évolué vers un modèle majoritaire qui efface l’apparente sécurité d’une séparation organique et harmonieuse entre les pouvoirs. Le principe majoritaire offre désormais à l’exécutif une domination sans partage que renforce encore davantage le parlementarisme moderne, fait de discipline de vote et de gestion de l’urgence. L'idée même d'équilibre des pouvoirs s'en trouve ruinée. C'est pourquoi la Constitution a fait place à ces contre-pouvoirs que sont les autorités juridictionnelles indépendantes, les pouvoirs locaux influents, une justice constitutionnelle – même encore imparfaite.
Il faut poursuivre, et laisser une large place aux droits de l'opposition. Or, dans notre pays, depuis la Révolution, la majorité parlementaire a toujours été réticente à reconnaître la minorité comme force instituée. Dès lors, celle-ci fut vouée à l’imprécation ou à la préparation de l'alternance.
La Ve République s'inscrit parfaitement dans cette lignée. Ainsi, dans les manuels de droit constitutionnel, l'opposition est-elle très largement ignorée : elle n'est pas un sujet constitutionnel. Pourtant, une démocratie pluraliste respire d'autant mieux que l'opposition y est respectée et associée – d'une certaine façon – à l'exercice du pouvoir.
M. René Dosière – Très juste.
M. Jean Jacques Urvoas – Votre texte, dans la ligne du rapport Balladur, semble vouloir surmonter cette situation. Nous y souscrivons pleinement, mais espérons seulement que votre démarche ne restera pas un trompe l'œil – ou une éclipse, comme lorsqu’en 1986 on confia la présidence de la commission des affaires étrangères à un membre de l'opposition.
Votre intention est donc louable mais pour le moment, nous avons l'impression que votre texte ne sert que les intérêts de la majorité parlementaire. Ainsi, nous avons besoin, Monsieur le rapporteur, de garanties sur le droit d'amendement et de certitudes sur la capacité à obtenir facilement la création de commissions d'enquête. Nous sommes opposés à votre proposition de supprimer la possibilité pour le Parlement de voter des résolutions.
M. Arnaud Montebourg – Très bien.
M. Jean Jacques Urvoas – Nous revendiquons des avancées dans le temps de parole réservé à l'opposition, et nous suggérons l'instauration d’un droit de réplique lors des questions au Gouvernement, ainsi que l’institution d'un co-rapporteur.
Monsieur le rapporteur, en juin 2006, tentant de modifier le règlement, vous écriviez que « le renforcement du rôle de notre assemblée passe par la reconnaissance de l'opposition ». Le Conseil constitutionnel vous en avait empêché ; vous avez aujourd'hui les moyens d'y parvenir (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Édouard Courtial – Notre Constitution va fêter en octobre prochain ses 50 ans – comme Louis Giscard d’Estaing (Sourires sur plusieurs bancs). C'est un âge respectable… pour une constitution, dans un pays qui avait l'habitude d'en changer régulièrement, et alors que beaucoup avaient prédit qu'elle ne survivrait pas à son concepteur. Elle a connu des révisions plus ou moins profondes. Mais voici la première révision générale. Elle était nécessaire.
Depuis 1958, plusieurs évolutions majeures ont en effet marqué notre vie institutionnelle et politique. En premier lieu, l'équilibre des institutions s'est modifié à l’avantage du Président de la République. L'introduction du quinquennat et l'inversion du calendrier électoral en ont fait plus que jamais le principal acteur de notre vie politique. Ensuite, l'idée que l'on se fait de la démocratie s'est transformée. Montesquieu l'a emporté sur Rousseau, l'équilibre des pouvoirs sur la primauté de la loi, expression de la volonté générale. Aujourd'hui plus qu'hier, la démocratie suppose l'existence de contre-pouvoirs forts et le développement de l'état de droit. Le rôle du Conseil constitutionnel a certes été renforcé. Mais le parlementarisme rationalisé l'est trop, – ce qui n'est pas étonnant au pays de Descartes...
Découlant des orientations données par le Président de la République et des travaux de la commission Balladur, le projet prend pleinement en compte ces évolutions, et il a pour ambition de faire de notre République une démocratie résolument moderne.
D’abord, il renforce la visibilité politique du Président de la République, tout en réduisant ses prérogatives monarchiques. C’est à juste titre qu’il lui permet de s'exprimer au Parlement, pour présenter la politique qu'il impulse devant les autres représentants du peuple : la fonction de chacun en serait revalorisée. Pour ma part, je trouve indispensable que cette intervention soit suivie d'un débat, mais sans vote, car le Président de la République n'est pas responsable devant le Parlement.
Il parait pertinent, cependant, de limiter, voire d'abolir, certaines prérogatives monarchiques comme le droit de grâce collectif, le pouvoir de nomination à certaines fonctions éminentes de l'État, le recours à l'article 16.
Second objectif du projet, renforcer les pouvoirs du Parlement. Fort bien ! N'entend-t-on pas dire, de manière exagérée d'ailleurs, qu’il ne serait qu'une chambre d'enregistrement ? Avant toute critique, réjouissons-nous donc de participer à un renforcement de ses prérogatives.
Parmi les mesures qui y concourent, les plus emblématiques sont le partage de l'ordre du jour des assemblées entre le Gouvernement et les conférences des Présidents, la possibilité laissée à ces dernières de s'opposer à une déclaration d'urgence et le fait que le texte discuté en séance devrait être celui voté en commission.
La constitutionnalisation des droits de l'opposition est un symbole fort de la volonté de renforcer les contre-pouvoirs. Il fallait beaucoup d'ouverture d'esprit et de courage à celui qui en est l'instigateur. Espérons que ceux qui bénéficieront de cette avancée n'en feront pas un usage politicien.
Ce projet ambitieux participe de la revitalisation de notre démocratie. Je le voterai sans aucune hésitation, en regrettant tout au plus qu’il n'aborde pas la question fondamentale de la simplification des différents échelons politiques et administratifs (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
M. Bernard Cazeneuve – Je souhaiterais intervenir sur la défense, et poser quelques questions simples, qui paraîtraient même incongrues dans d'autres parlements de l'Union européenne, où le contrôle de l’exécutif est mieux assuré.
Est-il normal que nous apprenions par la presse que nos troupes d’Afghanistan seront renforcées et leurs missions redéfinies, après que Président de la République l’a annoncé devant la Chambre des communes ? Que nous apprenions, toujours par la presse, que la France va prépositionner des troupes à Abu Dhabi après que le Président de la République l’a annoncé… à Abu Dhabi ? Normal que seuls deux députés participent à la commission du Livre Blanc, en charge de la définition de notre stratégie de défense, alors que cette commission est composée de sept groupes de travail aux effectifs pléthoriques ? Normal enfin qu’à aucun moment nous n’ayons constitué une mission d'information pour apporter notre contribution sur une question de cette importance ?
M. Arnaud Montebourg – Non, rien de tout cela n’est pas normal.
M. Bernard Cazeneuve – C’est bien pour cela qu’il faut changer le cours des choses.
La Ve République est dominée par une conception du domaine réservé qui interdit aux parlementaires de connaître des matières régaliennes, au point que certains parlementaires, au nom du principe de responsabilité ou de l'intérêt national, s'érigent en théoriciens de la limitation de leur propre pouvoir, au profit de l’exécutif.
M. Arnaud Montebourg – C’est désolant.
M. Bernard Cazeneuve – Lorsqu’il était candidat, l’actuel président avait déclaré que l’idée de domaine réservé était contraire à la démocratie. Mais ce qu’on nous a proposé, c’est au contraire de remettre en cause les prérogatives du Premier ministre et du Gouvernement en matière de défense, pour faire en sorte que la pratique devienne constitutionnelle. Heureusement, les diverses formations politiques ont rejetée cette idée funeste. Il est bon en effet que la responsabilité politique s’exerce. Or le Président de la République, qui veut s’adresser à la représentation nationale, n’est pas responsable devant elle. Si au terme de la réforme, le Premier ministre ne l’est plus, qui sera responsable de l’engagement de nos troupes?
M. Arnaud Montebourg – Personne !
M. Jean Launay – Dommage que Madame la ministre n’écoute pas.
M. Bernard Cazeneuve – Ce que nous proposons, c’est de renforcer le rôle du Parlement. D’abord, nous souhaitons que, dès que nos troupes sont engagées dans une opération extérieure, il soit informé dans les trois jours, par un débat suivi d’un vote. Nous souhaitons aussi qu’il ait à connaître des accords de défense et de coopération qui peuvent aboutir à l'engagement de nos troupes sur des terrains extérieurs, comme ce fut le cas au début des années 1990 et jusqu’en 1994 au Rwanda. Le règlement intérieur de l’assemblée définirait les conditions d’une telle information.
Sur ce sujet symbolique, la majorité doit décider si elle accepte nos amendements, de manière à ce que cette révision soit l’occasion de refonder nos institutions. Si elle n’entend pas laisser la porte ouverte, ce sera une belle occasion manquée (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Pierre Lellouche – Comme l’a noté M. le Premier ministre, la réforme de la Constitution n’est pas une réforme ordinaire. Il ne s’agit pas de s’affronter entre partis, mais de faire évoluer ensemble notre « maison commune » et de parvenir au compromis qui permettra de réunir une majorité des trois cinquièmes.
Cette réforme est-elle nécessaire ? Sans conteste, oui. Notre République, immobile depuis au moins quatre décennies, a besoin d’une vraie modernisation. Surtout, la réforme proposée doit être mise en perspective avec les modifications de la Constitution intervenues depuis cinquante ans. Conçue comme une forme de parlementarisme rationalisé en 1958, la Ve République est devenue tantôt un système semi-présidentiel, voire présidentialiste quand majorités présidentielle et législative coïncident, tantôt un système parlementaire en période de cohabitation. J’ai connu les deux systèmes comme parlementaire : la différence est frappante. Depuis l’adoption du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, le système est devenu encore plus présidentiel. Il est déséquilibré. La réforme constitutionnelle visant à rééquilibrer les pouvoirs est donc nécessaire.
Est-elle utile ? À dire vrai, je rêvais comme Arnaud Montebourg de VIe République. Comme Édouard Balladur et François Fillon, j’étais partisan d’un choix plus clair en faveur du système présidentiel – qui supposait la suppression du Premier ministre et du droit de dissolution et l’établissement de deux pouvoirs parallèles et indépendants. Cette solution n’a pas été retenue. Sans doute ne correspond-elle pas – ou pas encore – à l’évolution de nos mœurs politiques. Le texte propose cependant des « recadrages » utiles. Certains pouvoirs du Président de la République – pouvoir de nomination, droit de grâce – sont encadrés en contrepartie d’un droit d’expression devant le Parlement, qui ne me choque pas. Les pouvoirs du citoyen sont renforcés par l’organisation d’un contrôle de constitutionnalité et le référendum d’initiative populaire. Surtout, le Parlement voit ses pouvoirs considérablement renforcés, ce dont beaucoup d’entre nous rêvent depuis longtemps : droit d’amendement, discussion du texte de la commission en lieu et place de celui du Gouvernement, limitation de l’usage du 49-3, partage de l’ordre du jour, contrôle sur l’engagement de nos forces à l’étranger, sujet auquel je suis particulièrement sensible, assistance de la Cour des comptes…
Je ne vois donc pas comment nous pourrions rejeter ce texte. Comment se plaindre, comme l’a fait hier notre collègue Montebourg, des dérives autoritaires de l’exécutif et refuser dans le même temps un tel renforcement des pouvoirs du Parlement ?
Peut-on faire mieux ? Sans doute, mais prenons garde.
M. le Président – Il va falloir conclure.
M. Pierre Lellouche – Je regrette la suppression par la commission du droit de résolution. Il nous permettrait notamment d’éviter la cascade de lois mémorielles qui nous placent en position d’historiens.
M. Jean-Jacques Urvoas – Très bien !
M. Pierre Lellouche – De même, certain amendement de la commission est à la fois inutile et calamiteux quant à nos relations avec ce grand pays ami qu’est la Turquie (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe SRC). Il revient en effet à imposer une obligation de ratification référendaire en cas d’élargissement de l’Union européenne pour ce seul pays.
M. le Président – Il faut vraiment conclure.
M. Pierre Lellouche – Or, de trois choses l’une. Soit la Turquie est en mesure de remplir ses obligations à l’issue du processus de négociation, dans lequel la France est engagée depuis 1999, et il n’y aura pas de problème de ratification. Soit elle ne les remplit pas, et conformément au mandat de négociation, l’Union européenne se rabat sur le partenariat privilégié. Soit enfin, la Turquie remplit ses obligations, mais de manière discutable. Dans ce cas, le Président de la République aura toujours la possibilité de passer par le référendum – comme il s’y est engagé le 24 avril. Quoi qu’il en soit, le dispositif du référendum d’initiative populaire permettra à un groupe politique ou aux citoyens de soulever la question.
Je m’adresse donc à mes collègues de l’UMP : nos travaux sont suivis avec attention en Turquie, pays ami de la France et vital pour la France et pour l’Europe. N’allons pas l’humilier et l’ostraciser au motif qu’il ne serait « pas assez bien » pour nous ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et sur quelques bancs du groupe UMP)
M. Bertrand Pancher – Très bien !
M. Pierre Lellouche – À cette réserve près – qui conditionnera mon vote sur l’ensemble de la réforme – je voterai le texte (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Laurence Dumont – Deux points brillent par leur absence dans ce projet de loi : le non-cumul des mandats et le droit de vote des étrangers.
Le comité Balladur, qui a eu trois mois pour élaborer ses propositions alors que nous n’aurons que trois semaines pour les examiner, a proposé le non-cumul des mandats pour les parlementaires. Son rapport justifie cette proposition par la nécessité de permettre aux parlementaires d'être plus disponibles au regard des nouvelles règles et méthodes de travail préconisées. Je le cite : « le mandat unique est la seule mesure qui corresponde vraiment aux exigences d'une démocratie parlementaire moderne ».
MM. Jean-Jacques Urvoas et René Dosière – Très bien !
Mme Laurence Dumont – La France fait en effet figure d’exception en Europe, le cumul conduisant à l'absentéisme des parlementaires et à un travail législatif insatisfaisant.
Voilà donc une proposition de rupture comme vous les aimez ! Malheureusement, elle a disparu du projet du Gouvernement. Que s'est-il donc passé depuis la lettre de mission de François Fillon sur l’organisation de la consultation de Nicolas Sarkozy ? Pourquoi ce silence assourdissant sur le cumul des mandats, ou plutôt sur le non-cumul ?
Car le cumul, on en parle ! Une proposition de loi visant à le rendre obligatoire a été déposée il y a quelques jours par Patrick Balkany, député sarkozyste s'il en est. Il fallait oser ! La droite en rêvait, Balkany l'a fait. En effet, comment imaginer que pareille initiative d'un si proche ami du Président de la République ait pu être prise spontanément en plein débat sur les institutions ? Quoi qu'il en en soit, M. Balkany dit sans doute tout haut ce que nombre de députés de droite – seulement de droite ? (Sourires) – pensent tout bas. N'y a t-il donc pas assez de citoyens compétents pour assurer l'ensemble des fonctions électives qu'il faille absolument avoir mainmise sur l'ensemble des mandats pour n'en assumer aucun complètement ?
Cette révision ne va donc pas au bout de ses objectifs. Elle laisse subsister des incohérences entre ce qu'elle instaure et la disponibilité des parlementaires pour le mettre en œuvre. La gauche avait ouvert le chemin et le peuple le demande. Le non-cumul des mandats est indispensable au fonctionnement démocratique de nos institutions et à la réconciliation des citoyens avec la vie publique et politique.
La gauche avait aussi ouvert le chemin pour l'ouverture du droit de vote aux élections locales aux étrangers non communautaires. La proposition de loi adoptée en 2000 à l'Assemblée est malheureusement restée bloquée au Sénat. Comment moderniser et rééquilibrer nos institutions en continuant à priver plus de 2 millions de personnes qui résident et travaillent dans notre pays, en respectant les mêmes règles et en ayant les mêmes devoirs que les nationaux, du droit de suffrage ? Comment justifier cette exclusion et se réclamer de l'égalité ?
« Je considère qu'il ne serait pas anormal qu'un étranger en situation régulière, qui travaille, paie des impôts et réside depuis au moins dix ans en France, puisse voter aux élections municipales » déclarait Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’intérieur, en 2005. Devenu Président de la République, il a déclaré en avril être favorable « à titre intellectuel » au vote des étrangers (Exclamations sur les bancs du groupe SRC).
Pourquoi donc cette disposition ne figure-t-elle pas dans le projet de loi ? Le Président n'aurait-il pas de majorité pour la faire passer ?
M. Bernard Roman – On va l’aider !
Mme Laurence Dumont – Absolument !
Voilà vingt-cinq ans que la gauche et les associations le réclament. Pour la septième année consécutive, un courrier solennel sur ce sujet a été adressé au Président de la République par 11 grandes associations, dont la Ligue des droits de l'Homme. Selon les sondages – que le Président affectionne tant – 56 % des Français sont favorables au droit de vote des étrangers aux élections locales. Plusieurs pays européens l’ont accordé depuis longtemps.
Pour qui légifère-t-on : pour l’UMP ou pour le peuple ? Si c'est pour le peuple, alors mandat unique pour les parlementaires et droit de vote pour les étrangers s'imposent comme deux exigences démocratiques (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
Mme Claude Greff – Montebourg n’est pas d’accord !
M. Georges Tron – J’aborderai ce débat avec beaucoup de modestie. J’entends en effet quantité d’assertions sur le cumul des mandats par exemple. J’ai, pour ma part, toujours pensé que c’était un moyen pour les députés de travailler dans de meilleures conditions. Une partie de mes collègues, pour lesquels j’ai par ailleurs beaucoup d’estime, qui plaidaient plutôt pour l’interdiction du cumul des mandats, donnent le sentiment d’avoir découvert aujourd’hui toutes ses vertus. De même, j’ai participé il y a trois ans avec le même intérêt qu’aujourd’hui à la révision constitutionnelle visant à introduire le nouvel article 88-5 dont on nous expliquait alors qu’il était incontournable, alors qu’on nous dit aujourd’hui que c’est l’inverse qui l’est. Tout cela pour dire que sur ces questions complexes, mieux vaut s’interroger, plutôt que de prétendre posséder la vérité.
Si cette réforme consiste effectivement à rééquilibrer les pouvoirs en faveur du Parlement, il serait surprenant qu’un seul d’entre nous s’y opposât. Pour ma part, je crains que, sous prétexte de donner plus de pouvoirs au Parlement, on réduise la capacité du Gouvernement à gouverner. Considérant essentiel que le Gouvernement ait tous les moyens pour ce faire, je suis perplexe sur le partage à égalité de la maîtrise de l’ordre du jour. Il y a là un véritable risque, qui a d’ailleurs été parfaitement identifié, d’une multiplication des normes juridiques. S’il y a des améliorations apportées au travail parlementaire – comme les études d’impact des lois ou le respect d’un délai minimal de six semaines entre le dépôt d’un projet de loi et son examen en séance publique –, ce partage de l’ordre du jour à égalité compliquera la tâche du Gouvernement. De même, l’examen en séance publique, non plus du texte gouvernemental mais du texte de la commission, posera des problèmes puisque le Gouvernement devra argumenter s’il souhaite rétablir le texte initial. Je considère, pour ma part, que la majorité est là pour voter les textes que le Gouvernement propose. Cette disposition, quoi que l’on en dise, va bouleverser la donne – comme l’a fait le quinquennat.
Je suis perplexe également quant à la limitation de l’utilisation de l’article 49-3, lequel est par essence beaucoup plus destiné à la majorité qu’à l’opposition. Je suis convaincu que cet article est de nature à responsabiliser les parlementaires lorsque cela est nécessaire.
Au-delà de ces craintes, ce projet de loi est aussi porteur d’espoir. L’un d’entre eux est, pour moi, que figurent désormais dans notre Constitution les enjeux de finances publiques. Est-il logique que des traités internationaux, notamment celui de Maastricht, puissent nous contraindre en matière d’équilibre des finances publiques alors que notre loi fondamentale est muette sur le sujet ? Pour autant, les lois de programmation ne sont pas coercitives et chacun sait que l’on peut s’écarter notablement des objectifs fixés – j’aurais souhaité que l’on aille beaucoup plus loin sur ce point.
L’évaluation des politiques publiques par le Parlement est indispensable. Sur ce point, je voudrais d’abord dire, en toute amitié, à Louis Giscard d’Estaing que je ne cosignerai pas son amendement relatif à l’Office d’évaluation des politiques publiques. En effet, un tel office avait été mis en place en 1996 avant que décision ne soit prise ici, à l’unanimité, de le fermer – il n’avait entre temps produit que quatre rapports. Par ailleurs, notre mission d’évaluation et de contrôle, la MEC, et notre mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, la MECSS, fonctionnent bien. Si des efforts demeurent à faire, nous y travaillons dans un large consensus entre majorité et opposition, et les rapports de ces deux instances sont de qualité. Enfin, il me paraît essentiel d’assurer un meilleur suivi des rapports de la MEC et, éventuellement, de ceux de la Cour des comptes. Ce que je proposerai par voie d’amendement est que nous puissions avoir des discussions, en commission ou en séance publique, afin de prouver que ce qui est demandé dans ces rapports ne reste pas lettre morte.
J’attends de connaître les réponses sur ces quelques points avant de déterminer mon vote sur le projet de loi.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu ce soir, à 21 heures 30.
La séance est levée à 20 heures 5.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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