N° 1474 - Rapport d'information de M. Roland Blum déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires étrangères sur "Quelle réforme pour le budget européen ?"

N^° 1474

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 février 2009.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

sur « Quelle réforme pour le budget européen ? »

et présenté par

M. Roland BLUM

Député

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INTRODUCTION 5

I – LE BUDGET DE L’UNION EUROPÉENNE POUR 2009 7

A – LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’UE POUR 2009 7

B – LA PROCÉDURE POUR L’ÉTABLISSEMENT DU BUDGET EUROPÉEN SERA MODIFIÉE PAR L’ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ DE LISBONNE 11

1) La procédure budgétaire pour 2009 11

2) La procédure budgétaire après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne 12

C – LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU BUDGET EUROPÉEN 15

1) Le prélèvement sur recettes prévu par la loi de finances 2009 15

2) L’exécution du prélèvement sur recettes pour 2007 et la prévision pour 2008 16

3) La France, contributrice nette au budget européen 17

II – QUELLE RÉFORME POUR LE BUDGET EUROPÉEN ? 23

A – UNE PROCÉDURE DE RÉEXAMEN EN COURS 23

B – VERS UNE RÉAFFECTATION DES DÉPENSES ? 24

1) Répondre aux défis du XXIe siècle 25

2) Déplacer le centre de gravité des dépenses 26

3) Respecter les principes de subsidiarité, proportionnalité et de la « valeur ajoutée » européenne 27

C – LE FINANCEMENT DU BUDGET EUROPÉEN 27

1) La situation de départ : Un système complexe et opaque 27

2) Les éléments critiqués du système actuel de ressources propres 30

3) Deux pistes de réforme possibles 31

CONCLUSION 35

EXAMEN EN COMMISSION 37

ANNEXES 39

1. Liste des personnalités auditionnées 41

2. Cadre financier 2007-2013 43

3. Document de consultation publique de la Commission européenne 45

4. Contribution de la France 59

Mesdames, Messieurs,

En quarante ans, le montant du budget européen a été multiplié par 11 : il était de 10 milliards d’écus en 1969 et il s’élève en 2009 à 116,1 milliards d’euros. Néanmoins, la somme reste modeste : le budget général de l’Union (en crédits de paiement) pour 2009 ne représente que 0,89 % du revenu national brut de l’Union à 27.

Le budget européen est un instrument important pour réaliser les objectifs politiques de l’Union. Il a évolué au rythme de l’intégration européenne, reflétant la création du marché unique, les élargissements et, aujourd’hui, l’orientation du cadre financier pluriannuel 2007-2013 vers la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi.

Comme vous le savez, l’accord du Conseil européen de décembre 2005 sur les perspectives financières 2007-2013 a été obtenu au prix de l’insertion d’une « clause de réexamen », qui prévoit une réévaluation du cadre financier de l’Union sans tabous et « à froid », en dehors des contraintes inhérentes aux négociations sur un nouveau cadre financier. La Commission européenne a été chargée d’étudier la question et d’en faire rapport en 2008 / 2009. Dans un premier temps, elle a lancé une consultation publique en 2007 et publié un rapport de synthèse en novembre dernier à partir des près de 300 contributions reçues.

Quand cette mission d’information a été créée par notre commission, on pouvait en fait penser que le réexamen budgétaire se jouerait – au moins en partie − sous présidence française. Depuis, le processus a été décalé par des événements imprévus, notamment le rejet du traité de Lisbonne par les Irlandais. C’est à la Suède, qui prendra la présidence au second semestre 2009, qu’il appartiendra de mener à terme cet exercice.

Le réexamen budgétaire, dont votre Rapporteur ne peut donc présenter qu’un rapport d’étape, est un exercice important qui pourrait permettre de définir les futures priorités de l’Union en matière de dépenses et de réviser le système de financement, devenu de plus en plus complexe et opaque. On peut aussi espérer qu’un futur budget correspondrait encore mieux aux attentes des citoyens, qui
– d’après un sondage « Eurobaromètre » publié en décembre 2008 – souhaitent que les dépenses de l’Union se dirigent surtout vers la croissance économique (38 %) et vers l’emploi et les affaires sociales (36 %).

I – LE BUDGET DE L’UNION EUROPÉENNE POUR 2009

Le budget de l’Union européenne pour 2009 a été adopté par le Parlement européen le 18 décembre 2008 à Strasbourg, à une large majorité de 539 voix pour, 33 contre et 27 abstentions. Ce vote en seconde lecture clôt la procédure budgétaire annuelle entre le Parlement et le Conseil qui sont les deux branches de l’autorité budgétaire.

A – Le budget général de l’UE pour 2009

Le budget général de l’Union européenne pour l’année 2009 est le troisième budget d’application du cadre financier pluriannuel 2007-2013.

Le budget 2009 s’élève à 133,8 milliards d’euros en crédits d’engagement, ce qui représente 1,03 % du revenu national brut (RNB) de l’Union à 27, et correspond à une légère hausse de 2,5 % par rapport à 2008. Une marge de 3,2 milliards d’euros est laissée sous le plafond des dépenses du cadre financier. En crédits de paiement, le budget s’élève à 116,1 milliards d’euros, soit l’équivalent de 0,89 % du RNB de l’UE et une hausse de seulement 0,3 % par rapport à 2008.

Les principales dépenses – 45 % du budget, soit 60 milliards d’euros – seront consacrées, dans l’esprit de la stratégie de Lisbonne, aux politiques de compétitivité et de cohésion pour la croissance et l’emploi.

Le budget s’articule autour de six rubriques prévues par le cadre financier pluriannuel pour les groupes d’activités (les rubriques 1 - « Croissance et emploi » - et 3 « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice » étant divisées en sous-rubriques), pour lesquelles les crédits envisagés sont les suivants :

- sous-rubrique 1a (« Compétitivité pour la croissance et l’emploi ») : 11,8 milliards d’euros sont prévus pour les politiques de compétitivité, soit une augmentation de 6,2 % par rapport à 2008. En particulier, les dépenses en faveur de la recherche augmentent d’environ 11 % pour la deuxième année consécutive pour atteindre 6,8 milliards d’euros, et celles pour le programme en faveur de l’innovation et la compétitivité (PIC) en vue de financer des technologies durables pionnières atteindront 508 millions d’euros, soit une hausse de 22 %.

- sous-rubrique 1b (« Cohésion pour la croissance et l’emploi ») : les crédits d’engagement en faveur de la politique de cohésion, visant à réduire les inégalités entre les régions, s’élèvent à 48,4 milliards d’euros, soit 2,5 % de plus qu’en 2008.

- rubrique 2 (« Conservation et gestion des ressources naturelles ») : 56,1 milliards d’euros sont affectés à cette rubrique, soit une légère augmentation de 1 % au total. Sur ce montant, 41,1 milliards d’euros couvrent les dépenses agricoles et les aides directes (« premier pilier » de la PAC), un chiffre qui reste presque stable par rapport à 2008 (+ 0,3 %). En ce qui concerne le développement rural (« deuxième pilier » de la PAC), les engagements augmentent de 2,6 % pour atteindre 13,7 milliards d’euros. 0,9 milliard d’euros sont prévus pour les affaires maritimes et pêche (+ 0,3 %). Les dépenses pour l’environnement (notamment le programme LIFE+) augmentent de 18 % et atteignent 0,3 milliard d’euros.

- rubrique 3a (« Liberté, sécurité et justice ») : les dépenses prévues pour cette rubrique augmentent de 18,1 % pour atteindre 864 millions d’euros. Plus de la moitié des crédits sont destinés au programme « Solidarité et gestion des flux migratoires », qui englobe quatre instruments financiers distincts : le Fonds pour les frontières extérieures, le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds européen pour le retour et le Fonds européen pour l’intégration des ressortissants des pays tiers. Les crédits alloués aux agences Frontex et Eurojust sont renforcés.

- rubrique 3b (« Citoyenneté ») : les programmes pour la citoyenneté couvrent notamment la santé publique, la protection des consommateurs et la protection civile ainsi que la culture, l’information et la communication avec le citoyen. Les crédits attribués à cette sous-rubrique atteignent 651 millions d’euros, soit une augmentation de 5,4 %.

- rubrique 4 (« L’Union européenne comme acteur mondial ») : 8,1 milliards d’euros sont prévus pour les politiques extérieures, soit une augmentation totale de 7,3 %. Le soutien au processus de paix au Moyen-Orient et en Afghanistan et le maintien de la stabilité au Kosovo seront les domaines clés d’intervention en 2009, avec 361 millions d’euros pour la Palestine, 231 millions pour l’Afghanistan et 261 millions pour les projets au Kosovo. Les instruments législatifs essentiels qui soutiennent les principales politiques de relations extérieures sont la coopération au développement (2,4 milliards d’euros), la politique de voisinage (1,6 milliard d’euros), les aides de préadhésion (1,5 milliard d’euros), la coopération avec les pays industrialisés (0,3 milliard d’euros) et l’instrument pour la démocratie et les droits de l’homme (0,2 milliard d’euros). 0,2 milliard d’euros sont affectés à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Il s’agit donc toujours, comme l’a constaté le rapport d’information de la commission présenté par votre Rapporteur, d’une « infime partie du budget des actions extérieures de l’Union » ⁽¹⁾. L’Union met aussi en place une facilité alimentaire, visant à fournir une réponse rapide à la flambée des prix alimentaires dans les pays en développement, qui est dotée d’une enveloppe d’un milliard d’euros sur les années 2008, 2009 et 2010, et sera financée en majeure partie à partir du budget 2009 de l’UE (568 millions d’euros).

- rubrique 5 (« Dépenses administratives ») : 7,7 milliards d’euros sont affectés aux dépenses administratives, dont 3,6 milliards pour la commission, soit une augmentation totale de 5,7 % par rapport au budget 2008, et de 4,5 % pour la Commission.

- rubrique 6 (« Compensations pour la Bulgarie et la Roumanie ») : Enfin, des compensations d’un montant de 209,1 milliards d’euros, relatif à l’élargissement de l’Union le plus récent, sont attribuées à la Bulgarie et la Roumanie (dernière tranche des compensations prévues par les traités d’adhésion).

Structure du budget de l’UE pour 2009 (crédits d’engagement)

Source : Commission européenne, Budget de l’Union Européenne pour l’exercice 2009 – Synthèse chiffrée

Depuis l’adoption du budget, la Commission a présenté deux avant-projets de budgets rectificatifs au budget 2009, l’un relatif à l’intervention du Fonds de solidarité de l’Union européenne, pour un montant de 11,8 millions d’euros en crédits d’engagement et de paiement, à la suite des inondations qui ont touché la Roumanie, et l’autre de nature technique et sans incidence financière, qui n’ont pas encore été adoptés.

Le plan européen pour la relance économique et ses répercussions budgétaires

La Commission européenne a présenté, le 26 novembre 2008, un vaste plan destiné à sortir l’économie européenne de la crise économique actuelle. Ce plan de relance est basé sur deux éléments principaux qui se renforcent mutuellement :

– des mesures à court terme pour stimuler la demande, préserver l’emploi et contribuer à rétablir la confiance, et

– des «investissements intelligents» pour favoriser la croissance et assurer une prospérité durable.

Le plan prévoit des mesures de relance budgétaire de l’ordre de 200 milliards d’euros, soit 1,5 % du PIB de l’UE. Il fait surtout appel aux budgets nationaux (environ 170 milliards d’euros, soit 1,2 % du PIB). La contribution de l’UE devrait s’élever à environ 30 milliards d’euros, soit 0,3 % du PIB, dont 14,4 milliards proviendront du budget de l’UE et 15,6 milliards de la Banque Européenne d’Investissement. Le Conseil européen des 11-12 décembre 2008 a marqué son accord sur un tel plan européen de relance.

La somme prévue de 14,4 milliards d’euros du budget communautaire se compose de 6,3 milliards d’euros au titre de la politique sociale et de cohésion sous forme d’avances versées plus rapidement, ainsi que 2,1 milliards d’euros de crédits redéployés à partir de lignes budgétaires pour les voitures « vertes », les bâtiments les moins énergivores, les « usines de demain » et l’Internet à grande vitesse, 500 millions de fonds avancés pour des projets de transport transeuropéens et 500 millions pour divers autres projets. Pour améliorer les interconnexions énergétiques et l’infrastructure à large bande, la Commission a prévu de dégager une enveloppe supplémentaire de 5 milliards d’euros sur la période 2009-2010. Elle a proposé de rouvrir le cadre financier 2007-2013 afin de trouver les 5 milliards prévus. Sa proposition vise à transférer des marges financières disponibles dans le budget pour l’agriculture en 2008 et 2009 à la rubrique budgétaire de la compétitivité pour la croissance et l’emploi des exercices 2009 et 2010. A ce jour, le Conseil, se fondant sur des doutes de nature juridique, n’a pas approuvé cette proposition.

La mise en œuvre du plan de relance sera évaluée au Conseil européen des 19-20 mars 2009.

B – La procédure pour l’établissement du budget européen sera modifiée par l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

Si le traité de Lisbonne était entré en vigueur, comme initialement prévu, le 1^er janvier 2009, le budget de l’UE pour 2009 aurait été le dernier budget préparé selon la procédure basée sur les traités actuels. Avec l’entrée en vigueur du traité, dont la date reste pour l’instant incertaine, des changements importants seront apportés à la procédure budgétaire.

1) La procédure budgétaire pour 2009

Le budget européen pour 2009, établi essentiellement sous présidence française, a été adopté en conformité avec les dispositions européennes actuellement en vigueur (notamment l’article 272 du traité instituant les Communautés européennes). Cette procédure longue et complexe implique la Commission, qui, comme dans les autres domaines, dispose du monopole de l’initiative, ainsi que le Parlement européen et le Conseil, qui constituent les deux branches de l’autorité budgétaire de l’UE. Sous la procédure en vigueur, ils exercent chacun une compétence en dernier ressort sur une partie des dépenses communautaires : Pour les dépenses obligatoires qui résultent directement du traité ou de la législation européenne (notamment les dépenses agricoles et les dépenses liées aux accords internationaux), c’est le Conseil qui a le dernier mot, tandis que pour les autres dépenses, dites « non obligatoires », c’est le Parlement qui décide.

Déroulement de la procédure budgétaire pour 2009 :

– Présentation de l’avant-projet de budget, préparé par la Commission, le 6 mai 2008 ;

– Adoption du projet de budget 2009, établi sur base de l’avant-projet, adopté à l’unanimité par le Conseil ECOFIN en première lecture le 17 juillet 2008 ;

– Lettre rectificative n^o1 concernant les aides au Kosovo et à la Palestine du 2 octobre 2008

– Adoption du projet de budget amendé en première lecture par le Parlement européen le 23 octobre 2008 ;

– Adoption du projet de budget en seconde lecture par le Conseil ECOFIN le 21 novembre 2008 ;

– Lettres rectificatives n^o 2 : évaluation des dépenses agricoles et n^o 3 : dépenses pour le groupe de réflexion, du 27 novembre 2008

– Arrêt définitif du budget par le président du Parlement européen après la seconde lecture du Parlement européen, le 18 décembre 2008.

Source : « Jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2009

2) La procédure budgétaire après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure budgétaire sera simplifiée et les pouvoirs du Parlement européen accrus.

Le traité de Lisbonne met sur un pied d’égalité les deux branches de l’autorité budgétaire que sont le Conseil des ministres et le Parlement européen en abandonnant la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires. Désormais, toutes les dépenses seront adoptées conjointement par le Conseil et le Parlement européen selon la procédure prévue par l’article 314 du nouveau traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Le principe des deux lectures est remplacé par une lecture unique dans chaque institution pour accélérer la procédure, dont le calendrier est strictement encadré par le traité. La Commission prépare le projet de budget et le présente au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 1^er septembre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget. Le Conseil des ministres adopte sa position sur le projet au plus tard le 1^er octobre. Ce projet est alors transmis au Parlement qui dispose de 42 jours pour proposer des amendements à la majorité de ses membres. S’il approuve le projet ou ne statue pas, le budget est adopté. En cas d’amendements parlementaires, et si le Conseil ne les accepte pas, le comité de conciliation, composé des membres du Conseil et d’autant de membres représentant le Parlement, se réunit pour aboutir, dans un délai de 21 jours, à un accord sur un projet commun qui devrait être approuvé par le Parlement et le Conseil dans un délai de 14 jours.

Comme le constate le député Marc Laffineur ⁽²⁾ le dernier mot sera accordé au Parlement, mais avec des contraintes de seuils restrictives : il ne peut rejeter le projet de budget proposé par le comité de conciliation qu’à la majorité de ses membres, et il lui faudra réunir les trois cinquièmes des suffrages exprimés représentant au moins la moitié de ses membres pour adopter un budget rejeté par le Conseil.

En outre, le traité de Lisbonne codifie l’existence d’un cadre financier pluriannuel à respecter par le budget annuel, institutionnalisant ainsi la pratique actuelle. Le cadre financier pluriannuel est établi pour une période d’au moins cinq ans. Il est adopté sous forme d’un règlement du Conseil, qui statue à l’unanimité après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité de ses membres (article 312 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

Source : « Jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2009

Etat de la ratification du traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne entrera en vigueur le premier jour du mois suivant le dépôt de l’instrument de ratification de l’Etat signataire qui procède le dernier à cette formalité.

A ce jour, 25 Etats membres ont approuvé le traité conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, dont 23 ont achevé le processus de ratification. Les 4 pays restant sont l’Allemagne, la Pologne, la République tchèque et l’Irlande.

En Allemagne, le parlement a approuvé le traité, mais le président fédéral, M. Köhler, doit attendre que la Cour constitutionnelle fédérale ait statué sur la compatibilité du traité avec la constitution allemande pour pouvoir signer l’instrument de ratification. La Cour a délibéré en audience publique le 10 et 11 février 2009. Sa décision est attendue pour l’été 2009.

En Pologne, le parlement a approuvé le traité, mais le président, M. Kaczyński, hésite à signer l’instrument de ratification avant la ratification irlandaise.

La République tchèque a commencé le processus de ratification après l’avis favorable rendu par la Cour constitutionnelle le 25 novembre 2008. La chambre des députés a approuvé le traité le 18 février 2009 à la majorité requise des 3/5. Après les députés, les sénateurs ont encore à se prononcer sur le traité, probablement en avril 2009, qui devra ensuite être signé par le président Klaus.

L’Irlande a rejeté le traité, par référendum, le 12 juin 2008. Le gouvernement irlandais s’est pourtant engagé, lors du Conseil Européen de Bruxelles de décembre 2008, d’organiser un second référendum avant la fin du mandat de l’actuelle Commission (normalement novembre 2009), lorsque les inquiétudes de la population irlandaise – sur la neutralité, la fiscalité et le droit de la famille irlandais ainsi que la représentation de l’Irlande au sein de la Commission – auront été apaisées. Ce référendum est aujourd’hui attendu pour le mois de septembre ou octobre 2009.

C – La contribution de la France au budget européen

1) Le prélèvement sur recettes prévu par la loi de finances 2009

La participation de la France au budget communautaire prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’Etat, qui regroupe l’ensemble des ressources propres dues par la France, conformément à la décision du Conseil. L’article 6 de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit ainsi qu’un montant déterminé de recettes peut être rétrocédé directement au profit des Communautés européennes.

Le montant du prélèvement sur recettes est estimé dans la loi de finances pour 2009 à 18,9 milliards d’euros (art. 69). Cette somme est légèrement en hausse par rapport à la prévision dans la loi de finances pour 2008 (18,4 milliards d’euros).

L’estimation du montant du prélèvement sur recettes est fondée sur les données résultant de l’avant-projet de budget pour 2009 déposé par la Commission le 6 mai 2008. En matière de recettes communautaires, les données relatives aux ressources propres traditionnelles (droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sur le sucre), à la TVA, au revenu brut et au montant de la correction britannique ont fait l’objet d’une prévision pour 2009 lors de la réunion du Comité consultatif des ressources propres à Bruxelles en mai 2008. La prévision tient compte de l’effet rétroactif au 1^er janvier 2007 de la nouvelle décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes adoptée par le Conseil le 7 juin 2007 suite à l’accord sur les perspectives financières 2007-2013 de décembre 2005 ⁽³⁾, qui entrera en vigueur le 1^er mars 2009 après ratification dans tous les Etats membres. Elle revêt, néanmoins, une forte incertitude due, d’une part, au fait qu’elle n’a pas pu anticiper les derniers développements dans l’adoption du budget communautaire (notamment en matière agricole et de politique extérieure) et, d’autre part, à de nombreux aléas susceptibles de l’affecter en cours de l’année, et peut donc s’avérer inexacte.

2) L’exécution du prélèvement sur recettes pour 2007 et la prévision pour 2008

L’exécution du prélèvement sur recettes 2008 devrait être supérieure d’environ 0,3 milliard d’euros au montant prévu en LFI. Cet écart s’explique principalement par l’évolution des recettes. A la suite d’un accord entre les Etats membres et la Commission lors du Comité consultatif des ressources propres de mai 2008, les prévisions de quote-part de la France dans l’assiette TVA et dans la base PNB ont été revues à la hausse (+ 245 millions d’euros pour le PNB et + 37 millions d’euros pour la TVA). De même, la prévision pour la correction britannique a été révisée à la hausse, augmentant la contribution de la France de 222 millions d’euros.

Le montant constaté pour le prélèvement sur recettes 2007 (17,18 milliards d’euros), par contre, révèle une sur-estimation de 1,52 milliard d’euros de la somme inscrite en LFI (18,7 milliards). Cet écart s’explique par la sous-exécution massive des crédits inscrits au budget 2006, menant à un budget rectificatif qui a entraîné une diminution de la contribution française de 1 174 millions d’euros, ainsi que par une révision à la baisse de la quote-part française dans la base RNB (- 447 millions d’euros) due à un moindre dynamisme de l’économie française par rapport aux autres Etats membres.

Source : « Jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2009

3) La France, contributrice nette au budget européen

a) La France première bénéficiaire des dépenses communautaires

Le rapport de la Commission européenne sur l’exécution du budget européen 2007 ⁽⁴⁾ révèle que en 2007, le total des dépenses exécutées par l’Union s’est établi à 113 953 millions d’euros, dont 105 325 millions d’euros, soit plus de 92 %, ont été répartis entre les Etats membres et 5 141 millions d’euros ont été versés à des pays tiers. 3 488 millions d’euros n’ont pas été répartis ⁽⁵⁾.

En termes absolus, la France, où les dépenses réalisées se sont élevées à 13,9 milliards d’euros (soit 13 % du total des dépenses réparties), est le principal bénéficiaire global des dépenses de l’UE en 2007, comme déjà en 2006. Cela s’explique notamment par les importants retours perçus dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) : 10,4 milliards d’euros perçus, soit 19,2 % de la somme totale répartie dans cette rubrique.

Viennent ensuite l’Espagne (12,8 milliards), qui était première bénéficiaire de 2003 à 2005, et l’Allemagne (12,5 milliards), qui occupait déjà la troisième place en 2004, 2005 et 2006. L’Italie occupe la quatrième position, et la Grèce vient après. La Pologne, qui bénéficie d’importantes dépenses dans les domaines agricole et de la cohésion, occupe la sixième position devant le Royaume-Uni et la Belgique.

Pour autant, avec l’élargissement de l’Union et la mise en œuvre du cadre financier pluriannuel 2007-2013, les retours français devraient être amenés à décroître en particulier à partir de 2009, et la France pourrait cesser d’être bénéficiaire net au titre de la politique agricole commune à partir de 2013 du fait de la montée en puissance des aides directes dans les nouveaux Etats membres.

Dépenses de l’UE en 2007 par rubrique et par Etat membre
(en millions d’euros)

Source : Commission européenne, Budget de l’UE 2007 – Rapport financier

b) … mais aussi deuxième pays contributeur

Premier bénéficiaire des dépenses de l’Union, la France en est aussi le deuxième contributeur en valeur après l’Allemagne, ce que fait d’elle un des plus importants pays contributeurs nets.

Contributions nationales par membre et ressources propres

Source : Commission européenne, Budget de l’UE 2007 – Rapport financier

Il y a plusieurs méthodes pour le calcul du solde net, c’est-à-dire la différence entre ce qu’un Etat membre verse au budget communautaire au titre des ressources propres et les dépenses de l’UE effectuées à son profit. Selon la méthode dite « comptable », le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d’un Etat membre au titre de l’ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles, et le montant des dépenses communautaires réparties dans cet Etat, y compris les dépenses administratives. En 2007, selon cette méthode, la France se trouve en 4^e position des contributeurs nets en volume, derrière l’Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas, et en 8^eposition des contributeurs nets en pourcentage du PNB.

Selon la méthode dite « du rabais britannique », le solde est calculé sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des dépenses pesant sur l'ensemble de l’Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Cette méthode est considérée comme la plus cohérente économiquement et la plus consensuelle parmi les Etats membres. En 2007, selon cette méthode, la France se place au 3^erang des contributeurs nets en volume, derrière l’Allemagne et le Royaume-Uni, et au 8^e rang en pourcentage du PNB.

Si le calcul des soldes nets est un instrument utile pour déterminer le coût de l’appartenance à l’Union européenne, il ne saurait néanmoins devenir le seul point de référence de la négociation budgétaire du fait des limites intrinsèques du concept et de la vision purement comptable et nationale qu’il confère à la construction européenne. Cet exercice est doublement limité : d’une part, du fait de l’impossibilité de répartir certaines dépenses entre Etats membres, notamment celles effectuées au titre de l’action extérieure de l’Union, et d’autre part en raison de l’existence de certains gains économiques non chiffrables tels que l’appartenance à un marché unique ou ceux résultant, pour un Etat membre, de l’utilisation de fonds européens dans un autre Etat membre.

Source : « Jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2009

II – QUELLE RÉFORME POUR LE BUDGET EUROPÉEN ?

A – Une procédure de réexamen en cours

L’accord du Conseil européen de décembre 2005 sur les perspectives financières 2007-2013 n’a pu être obtenu qu’au prix de l’insertion d’une « clause de réexamen », comme le remarque votre Rapporteur dans son rapport sur l’approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des communautés européennes ⁽⁶⁾.

Cette clause de réexamen est formulée de la manière suivante : « L’Union devrait réévaluer l’ensemble du cadre financier, pour ce qui concerne tant les recettes que les dépenses, afin de poursuivre et de renforcer la modernisation de manière continue. Le Conseil européen invite la Commission à entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l’Union européenne, y compris la PAC, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à en faire rapport en 2008-2009. Se fondant sur ce réexamen, le Conseil européen pourra prendre des décisions sur toutes les questions qui y sont traitées. Ce réexamen sera également pris en considération dans le cadre des travaux préparatoires sur les prochaines perspectives financières ». L’intention de réexaminer du budget a été confirmée dans l’accord interinstitutionnel de mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière.

En réponse aux conclusions du Conseil européen, la Commission européenne a publié, le 12 septembre 2007, un « document de consultation publique en vue du réexamen du budget 2008/2009 » intitulé « Réformer le budget, changer l’Europe » et destiné à l’ensemble des acteurs communautaires. Le document était réparti en trois grands thèmes : le développement du budget communautaire, le volet dépenses et le volet recettes.

Cette consultation qui a suscité un grand intérêt et qui devait initialement prendre fin le 15 avril 2008, a été prolongée jusqu’au 15 juin 2008. En total, 284 contributions ont été reçues, dont 94 en provenance du secteur public/gouvernemental, 55 d’organisations non gouvernementales, 41 de groupes d’intérêt du secteur privé et partenaires sociaux, 38 d’universités et experts académiques et 35 de citoyens individuels. Presque tous les gouvernements des Etats membres ont participé (sauf la Slovénie qui, assurant la présidence de l’UE pendant le premier semestre 2008, a participé à travers la « Taskforce on the EU Budget Reform »), et beaucoup des contributions ont été présentées par des instances locales ou régionales. Les 11 contributions en provenance de la France ont été soumises, outre par le Gouvernement français ⁽⁷⁾, entre autres par le Conseil économique et social, MEDEF et les Régions Ultrapériphériques de l’UE (Açores, Canaries, Guadeloupe, Guyane, Madère, Martinique, Réunion). La Commission a publié toutes les contributions sur son site web ⁽⁸⁾.

Depuis, la procédure de réexamen s’est ralentie. La Commission a publié un bref résumé des contributions ⁽⁹⁾et a organisé une conférence de clôture à Bruxelles en novembre 2008, prévue à l’origine pour le printemps 2008. Elle devrait, dans une prochaine étape, publier ses conclusions pour le réexamen du budget européen, probablement sous la forme d’un livre blanc. Cet exercice initialement prévu pour la fin de 2008 ou le début de 2009 est désormais attendu pour l’automne 2009, juste avant la fin du mandat de la Commission, qui doit aussi présenter, à cette même période, un rapport sur le fonctionnement du cadre financier pluriannuel (« réexamen à mi-parcours »). Il semble en fait peu probable que la question de la réforme budgétaire soit encore abordée par les institutions européennes avant les élections européennes de juin 2009 et la résolution de la crise institutionnelle liée au rejet du traité de Lisbonne par l’Irlande.

Les résultats de la consultation publique permettent néanmoins déjà de constater qu’une réforme – plus ou moins profonde – et du volet recettes et du volet dépenses du budget communautaire est généralement perçue comme indispensable pour mieux répondre aux défis actuels. Le principe du cadre financier pluriannuel, qui sera codifié par le traité de Lisbonne, n’a pas été remis en cause par les Etats membres dont plusieurs, comme la France, soulignent aussi que la réforme ne devrait pas rouvrir le cadre 2007-2013 avant son terme.

B – Vers une réaffectation des dépenses ?

Vu que le budget de l’Union est – comme tout budget national aussi – un instrument important pour la gestion des politiques, le débat sur une réforme des dépenses de l’Union devrait avoir lieu dans le contexte d’une réflexion profonde et globale sur les défis politiques et les priorités de l’UE. Il est accompagné par des évaluations menées dans différents secteurs de dépenses clé de l’Union, tel que le « bilan de santé » de la PAC, qui vient d’être dressé pour mieux régler les réformes de 2003, et le 5^erapport d’étape sur la cohésion économique et sociale, présenté par la Commission en juin 2008. Le gouvernement français souligne que ces travaux doivent être pris en compte dans le processus de réexamen, et se borne à énoncer dans sa contribution, qualifié de « premières remarques », les défis multiples auxquels l’Union européenne doit répondre sous certaines conditions.

1) Répondre aux défis du XXIe siècle

Les dépenses de l’Union ont beaucoup évolué, reflétant le développement de la Communauté. Au début avant tout un budget administratif, c’étaient d’abord les dépenses de la politique agricole, puis celles liées à la cohésion et la solidarité qui l’ont marqué au fil du temps. Dans le cadre financier 2007-2013, ce sont les dépenses pour la croissance et l’emploi qui, dans l’esprit de la stratégie de Lisbonne, jouent un rôle de plus en plus important. Le réexamen du budget devrait permettre de mieux adapter les dépenses aux enjeux de l’avenir.

Source : Commission européenne

La consultation publique lancée par la Commission permet de constater une convergence remarquable des opinions en ce qui concerne les principaux défis que l’Union devra affronter dans les décennies à venir. La mondialisation est généralement perçue comme une force importante dont découlent nombre de ces défis, parmi lesquels on peut compter la compétitivité de l’Europe dans le monde, la promotion d’une économie de la connaissance et de l’innovation, la lutte contre le changement climatique et la protection de l’environnement, la sécurité de l’approvisionnement énergétique, l’adaptation à l’évolution démographique, la gestion des migrations et la nécessité pour l’Union d’assumer une responsabilité accrue au niveau mondial.

2) Déplacer le centre de gravité des dépenses

Ces nouveaux défis pourraient exiger un déplacement du centre de gravité des dépenses communautaires, voire une augmentation de la taille du budget européen, dont les deux tiers sont aujourd’hui orientés vers la politique de cohésion et la PAC.

De fait, l’augmentation des dépenses pour la recherche, l’innovation et en général pour des politiques en faveur de la compétitivité ainsi que pour la politique de l’environnement fait l’objet d’un large soutien parmi les contributeurs à la consultation de la Commission.

Les sommes prévues pour l’action extérieure de l’Union européenne (8,1 milliards d’euros, soit 6,1 % du budget en 2009) sont, elles aussi, souvent perçues comme insuffisantes. Le Parlement européen a ainsi déploré, dans sa résolution accompagnant le vote du budget 2009, que la rubrique 4 « L’Union européenne comme acteur mondial » ait été « constamment sous pression en raison du fait que ses marges disponibles ne suffisent pas à financer les priorités qui se sont fait jour au cours de l’année sans mettre en péril ses priorités traditionnelles. »

La politique de cohésion, qui vise à réduire des disparités régionales, couvre à elle seule plus d’un tiers du budget. Elle reste toutefois une préoccupation majeure pour beaucoup de pays dans l’Union, et notamment pour les nouveaux Etats membres. Plusieurs propositions de réforme ont été faites lors de la consultation publique, notamment celle de concentrer les fonds sur les États membres et les régions les moins développés. La politique de cohésion pourrait aussi soutenir, comme le souligne la contribution de la France, les objectifs prioritaires relatifs à l’amélioration de la compétitivité et à la lutte contre le changement climatique.

La PAC, dont le « bilan de santé » vient d’être dressé sous présidence française, a toujours été une politique très controversée au niveau communautaire. Elle reste, pour la France comme pour beaucoup d’autres États membres, un secteur stratégique, mais le réexamen des dépenses liées à l’agriculture devrait mener à de nouvelles réformes pour mettre la PAC en conformité avec les priorités actuelles. La contribution française énonce quatre objectifs : assurer la sécurité alimentaire des consommateurs européens ; participer aux équilibres alimentaires mondiaux ; contribuer à la lutte contre le changement climatique et à l’amélioration de l’environnement et préserver les équilibres des territoires. Une réaffectation des dépenses du premier vers le second pilier est souvent proposée (des aides directes vers le développement rural).

3) Respecter les principes de subsidiarité, proportionnalité et de la « valeur ajoutée » européenne

Pourtant, comme le souligne la contribution de la France, « si la dépense communautaire doit répondre aux défis auxquels l’Union sera confrontée, elle doit le faire dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». Ces principes, d’application générale ⁽¹⁰⁾, ainsi que le principe de la « valeur ajoutée européenne » - qui sont d’ailleurs étroitement liés - sont le plus souvent nommés par les Etats membres dans leurs contributions comme les principes directeurs justifiant – et limitant – les dépenses au niveau européen.

C – Le financement du budget européen

Le Conseil européen de décembre 2005 a explicitement inclu le volet « recettes » dans le réexamen complet et global auquel il a invité la Commission, et le Parlement européen constate, dans sa résolution sur l’avenir des ressources propres, que « l’instauration d’un lien politique entre la réforme des recettes et le réexamen des dépenses est inévitable et parfaitement rationnel ».

1) La situation de départ : Un système complexe et opaque

Le Traité instituant la Communauté européenne prévoit que le budget de l’Union soit équilibré en recettes et en dépenses ⁽¹¹⁾ et intégralement financé par des ressources propres ⁽¹²⁾. Il doit rester dans les limites convenues dans le cadre financier pluriannuel, actuellement 1,24 % du RNB de l’Union pour les crédits de paiement et 1,31 % du RNB pour les crédits d’engagement.

a) Les « ressources propres » actuelles

Alors que la première communauté européenne, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), créée en 1951, était financée par un véritable système de ressources propres fondé sur un prélèvement opéré sur chaque tonne d’acier produite, le financement de la Communauté économique européenne, créée en 1957, a initialement reposé sur un système de contributions nationales. Après une période transitoire, un régime de ressources propres a été progressivement mis en place depuis la première décision du Conseil dite « ressources propres », adoptée en 1970.

Dans le dispositif actuel, les recettes proviennent de quatre ressources propres : les prélèvements agricoles et droits de douane perçus dans le cadre des politiques communautaires, dites les « ressources propres traditionnelles » (RPT), une ressource assise sur un système de préemption harmonisé des recettes de TVA des Etats membres, et une contribution nationale assise sur le Revenu National Brut (RNB) des Etats membres. Cette dernière, introduite en 1988, a un caractère résiduel dans la mesure que son montant est fixé de manière que le budget est équilibré.

Source : Commission européenne

Le système de ressources propres a considérablement évolué depuis sa création en 1970. Cette évolution est notamment marquée par la prépondérance prise au fil du temps par la ressource RNB et la mise en place de mécanismes de correction budgétaire de plus en plus complexes créés depuis le milieu des années 80. Ainsi, en 1988, la ressource RNB représentait moins de 11 % du financement communautaire, à comparer aux 28 % provenant des droits de douane et des prélèvements agricoles et aux 57 % provenant des ressources propres basées sur la TVA. A la fin du cadre financier pluriannuel 2007-2013 actuel, la ressource RNB sera à l’origine de 74 % du financement communautaire, à comparer aux 13 % provenant des droits de douane et des prélèvements agricoles et aux 12 % provenant de la ressource TVA.

Recettes par type de ressources propres 2009

Néanmoins, comme le souligne le rapport de votre Rapporteur sur la décision « ressources propres » ⁽¹³⁾, ce terme de « ressources propres » est aujourd’hui « impropre » parce que ce sont bien les Etats membres qui, en réalité, financent l’Union par des contributions basées notamment sur le PNB.

La décision du Conseil relative au système des ressources propres des communautés européennes

La plus récente décision « ressources propres » du Conseil date du 7 juin 2007 et traduit en termes juridiques le volet « recettes » de l’accord politique intervenu en décembre 2005 sur les perspectives financières 2007-2013. Selon l’article 269 du Traité instituant la Communauté européenne, cette décision, qui entre en vigueur le 1^er mars 2009 après ratification par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives et s’appliquera rétroactivement au 1^er janvier 2007. Notre commission l’a approuvée le 4 juin 2008, et la France a notifié sa ratification le 1^er août 2008. Le dernier Etat membre à terminer le processus de ratification est la Belgique qui a notifié sa ratification le 9 février 2009.

La décision plafonne, comme la précédente, l’addition des ressources propres à 1,24 % du revenu national brut de l’Union en crédits de paiement. Les deux changements principaux concernent la modalité de calcul de la correction britannique et l’abaissement à 0,30 % du taux d’appel de TVA.

b) Les corrections

La montée en puissance de la ressource RNB est allée de pair avec un recours croissant à des mécanismes de plus en plus complexes de correction. En fait, depuis l’accord de Fontainebleau de 1984 selon lequel « tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d’une correction », plusieurs mécanismes de correction ont été mis en place au niveau des recettes pour réduire la contribution nette de certains Etats membres.

Ces corrections incluent notamment la correction britannique. Celle-ci consiste essentiellement dans le remboursement de deux tiers de la différence entre la part des paiements de TVA du Royaume-Uni et sa part des dépenses allouées pour l’année en cause, mais sera réduit à compter de 2009 par l’exclusion progressive des dépenses relatives à l’élargissement. La charge financière de la correction britannique est assumée par les autres Etats membres, mais ajustée de façon à limiter la contribution financière de certains pays contributeurs nets, ce qui concerne l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède.

En outre, la nouvelle décision « ressources propres » prévoit pour la période 2007-2013 une réduction des contributions des Pays-Bas et de la Suède, et introduit un régime dérogatoire au bénéfice de l’Allemagne, de l’Autriche, des Pays-Bas et de la Suède en ce qui concerne le taux d’appel de la TVA, fixé à des taux entre 0,1 et 0,225 % au lieu du taux d’appel de 0,3 % en vigueur pour les autres Etats membres.

2) Les éléments critiqués du système actuel de ressources propres

Force est de constater que le système de ressources propres en vigueur, bien que complexe et peu lisible, assure un flux de recettes communautaires suffisant et stable, notamment grâce à la ressource PNB de caractère résiduel. Plusieurs de ses éléments font néanmoins l’objet d’une critique plus ou moins unanime, comme le démontrent les contributions à la consultation publique lancée par la Commission.

Les ressources propres traditionnelles (RPT), qui ne représentent plus que 16,5 % des recettes communautaires, sont vues comme une « vraie » ressource européenne et plutôt bien acceptées. C’est la ressource fondée sur une TVA statistique, représentant 16,9 % des recettes, qui est le plus critiquée. Elle est perçue comme injuste, compliquée et peu efficace. Une nette majorité des gouvernements des États membres, dont la France, se déclare en faveur de l’abandon de cette ressource pour simplifier le système.

La ressource RNB, représentant les deux tiers des recettes (65,4 %) en 2009, est souvent vue comme une ressource équitable, transparente et relativement simple, qui doit être conservée. Pourtant, elle ne possède pas de lien direct avec les citoyens de l’UE et, bien qu’étant, d’un point de vue légal, une ressource propre au sens des traités, ressemble plus à une contribution nationale qu’à une ressource propre communautaire. Cela incite les États membres souvent à juger les politiques communautaires plus en termes de « retour sur investissement » par rapport à leur contribution nationale qu’en appréciant la valeur globale des politiques menées au niveau européen. La position de la France à son égard est nuancée : elle plaide, en tout état de cause, pour le maintien d’une ressource « d’équilibre » pour balancer le budget.

La plupart des gouvernements des États membres, y compris la France, sont contre toute forme de correction, d’exception ou de compensation. Une suppression de ces mécanismes rendrait le budget plus transparent et plus équitable − mais poserait certainement des difficultés politiques. Peu d’Etats ont adhéré à l’idée d’un mécanisme de correction généralisé proposé par la Commission en 2004.

3) Deux pistes de réforme possibles

La Commission, suite à la consultation publique, a identifié deux grandes options pour la réforme du système des ressources propres, sans pourtant prendre position : l’évolution vers un système reposant exclusivement sur les ressources propres traditionnelles (RPT) et sur la ressource fondée sur le RNB avec suppression de la ressource fondée sur la TVA ainsi que de toutes corrections ; ou bien le passage, dans un délai plus ou moins long, à un système nouveau, fondé sur une nouvelle ressource propre ⁽¹⁴⁾.

Une étude commandée par la Commission ⁽¹⁵⁾ propose cinq différents scénarios qui mettent en œuvre l’une ou l’autre de ces options mais se distinguent par leur calendrier et le degré de « communautarisation » du financement :

- une réforme minimale en 2013 avec comme changement principal la simplification par l’abandon de la ressource propre TVA ;

- l’introduction d’une nouvelle ressource propre en 2013, par exemple un prélèvement sur les transports aériens qu départ des aéroports européens ou des recettes de la vente des permis d’émission, qui couvre au moins 25 % du budget ;

- une réforme minimale en 2020 qui maintient le principe des contributions nationales, mais introduit un certain degré de péréquation sur les recettes en rendant les contributions brutes modérément progressives, et supprime les corrections ;

- l’introduction de vraies nouvelles ressources propres en 2020 qui résultent des politiques de l’Union (comme les recettes de la vente des permis d’émission ou des revenus monétaires des banques centrales nationales) devaient constituer au moins 40 % du budget ;

- un scénario appelé « Imposition avec représentation » pour la période après 2020: un budget beaucoup plus important, basé sur des vraies ressources propres, visibles pour les citoyens et décidé par le parlement européen, comme une TVA « modulée » dans laquelle un ou deux points du taux applicable seraient affectées au budget européen, un impôt sur les bénéfices des sociétés ou une éco-taxe. Cette option, peu probable pour l’instant, présuppose une réforme des traités.

Sans attendre les propositions de la Commission, le Parlement européen a engagé un travail de réflexion sur une réforme du volet recettes du budget européen qui a abouti au vote d’une résolution sur l’avenir des ressources propres, adopté en plénière le 29 mars 2007 ⁽¹⁶⁾ à une large majorité. Le Parlement, qui se dit « profondément convaincu que le système actuel de ressources propres qui dépend des contributions des Etats membres est injuste à l’égard des citoyens, antidémocratique et ne contribue pas à la visibilité de l’engagement en faveur de l’intégration européenne », propose une stratégie en deux temps qui combine les deux pistes de réforme identifiées par la Commission : dans une première phase transitoire, le système actuel sera gardé, mais rendu plus clair en se fondant uniquement sur la ressource RNB et en supprimant et les exceptions ; puis, dans une deuxième étape, le système de financement sera complété ou même remplacé par d’autres ressources propres. La résolution comporte une liste d’options, sans pourtant choisir entre la TVA, l’impôt sur les bénéfices des entreprises et des diverses taxes sur les énergies « sales ». Le Parlement souligne que ce nouveau système ne conférera pas le droit à l’Union de prélever des impôts ou des taxes, mais devrait reposer sur des impôts nationaux existants. Un deuxième rapport qui devrait examiner ces options de plus près, initialement prévu pour la fin de 2008, a été décalé.

Cette approche en deux temps permettra peut-être de parvenir à terme à une simplification du système et à l’abandon des corrections souhaités par une majorité des Etats. Bien que l’introduction d’un « impôt européen » soit explicitement exclu par plusieurs gouvernements, une grande partie des gouvernements des États membres, dont la France, s’est toutefois déclaré prête à étudier la question de la création de nouvelles ressources propres,

Les avis divergent en effet quant à la nature souhaitable d’une nouvelle ressource, et la question mérite certainement encore davantage de réflexion. Les propositions qui ont déjà été faites sont souvent en relation avec des politiques spécifiques de l’Union, notamment avec la politique de l’environnement, comme, par exemple, une mobilisation des recettes procurées par les échanges de droits d’émission, la taxation des émissions de CO₂, la taxation de l’énergie, de l’essence, du kérosène, ou bien des taxes aériennes.

CONCLUSION

Le processus de réexamen budgétaire en cours est un exercice important qui pourrait permettre de définir les futures priorités de l’Union européenne en matière de dépenses et de réviser le système de financement, devenu de plus en plus complexe et opaque.

En ce qui concerne les dépenses, les politiques répondant aux défis actuels, tel que la compétitivité de l’Europe, la promotion d’une économie de la connaissance et de l’innovation, la lutte contre le changement climatique et la sécurité de l’approvisionnement énergétique devraient être mieux prises en compte, sans pourtant négliger la PAC et la politique de cohésion. Une augmentation des dépenses pour l’action de l’Union en tant qu’acteur mondial devrait être étudiée.

En ce qui concerne les recettes, une simplification du système s’impose, ce qui pourrait entraîner l’abandon de la source TVA. La création d’une nouvelle ressource propre pourrait être examinée.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission examine le présent rapport d’information au cours de sa réunion du 17 février 2009.

Après l’exposé du Rapporteur, un débat a lieu.

M. Jacques Myard. Le Rapporteur a souligné à juste titre la complexité du financement et des dépenses communautaires. Ces dernières consistent en un déplorable saupoudrage, la PAC étant la seule politique intelligente visant à stabiliser les marchés, alors que toutes les tentatives du même ordre portant sur d’autres secteurs ont échoué. La politique régionale est en revanche vouée à l’échec. Le saupoudrage actuel résulte des négociations permanentes entre institutions de l’Union, voire entre groupes parlementaires. Il est vrai que le montant du budget, qui représente 0,89 % du RNB, soit un peu plus de 110 milliards d’euros, n’est pas très élevé, mais c’est justement un paradoxe : il y a une véritable contradiction entre un discours européen en faveur du développement des politiques communautaires et le refus des Etats membres de contribuer davantage. La part de 0,89 % reste ainsi nettement inférieure à la part de 1,24 % du RNB, plafond fixé dans le cadre financier 2007-2013. Mettre en place un impôt européen reviendrait à accepter une nouvelle dépossession des parlements nationaux : le maintien de l’autorisation budgétaire nationale est indispensable.

M. Roland Blum, rapporteur. L’objectif poursuivi par la Commission dans le cadre des consultations en cours est justement d’éviter le saupoudrage en définissant clairement les politiques communautaires et les recettes du budget. L’éventualité d’un impôt européen et la question du niveau des moyens nécessaires sont abordées dans ce cadre, le statut quo actuel ne devant pas perdurer à cause de sa trop grande complexité.

M. Jean-Marc Roubaud. Le Rapporteur pourrait-il rappeler le montant de la contribution française au budget communautaire et celui des retours financiers dont elle bénéficie ? L’interventionnisme de la Commission ne devrait-il pas être mieux encadré, afin d’éviter qu’il la conduise à se pencher sur des sujets pour lesquels le niveau européen n’apparaît pas le plus pertinent ?

M. Roland Blum, rapporteur. Il faut en effet parvenir à une définition plus claire des domaines d’intervention communautaire.

Pour 2009, la contribution française au budget européen a été autorisée par le Parlement à hauteur de 18,9 milliards d’euros. La France a reçu 13,9 milliards d’euros de crédits communautaires au cours de l’exercice 2007. Elle en était le premier bénéficiaire, devant l’Espagne (12,8 milliards d’euros) et l’Allemagne (12,5 milliards d’euros).

La commission autorise la publication du rapport d’information.

ANNEXES

1. Liste des personnalités auditionnées

le 8 octobre 2008, déplacement à Bruxelles

- M. Stéphane SAUREL, Conseiller budgétaire à la Représentation permanente de la France auprès de l'UE ;

- M. Luis ROMERO REQUENA, Directeur général du budget à la Commission européenne ;

- Mme Anne VITREY, Chef d’Unité DG Politiques Internes de l’Union, Commission des budgets, Parlement européen ;

les 9 et 10 octobre 2008, déplacement à Prague

- M. Marek MORA, Adjoint du vice Premier Ministre pour les affaires européennes et Responsable de la coordination des positions tchèques sur l’UE ;

Chambre des députés

- M. Jiří DOLEJŠ, député de Prague, Vice-président de la Commission des Affaires budgétaires ;

- M. Pavel SUCHÁNEK, député de la Moravie du Sud, Vice-président de la Commission des Affaires budgétaires ;

Sénat

- M. Ludek SEFZIG, Sénateur, Président de la commission pour les Affaires européennes ;

Ministère des Finances

- M. Bohdan HEJDUK, Directeur principal de la section budgétaire ;

Banque Centrale tchèque

- M. Karel BAUER, Directeur exécutif, département des marchés financiers ;

- M. Tomáš HOLUB, Directeur exécutif, département de la monnaie et des statistiques ;

- Mme Radka ŠTIKOVÁ, division de la politique monétaire et de l’analyse fiscale ;

Ministère de l’Agriculture

- Mme Jaroslava BENEŠ ŠPALKOVÁ, directrice de la section des affaires internationales ;

Ministère du développement régional

- M. Daniel BRAUN, directeur du Cadre référentiel stratégique national, Ministère du développement régional ;

- Mme Daniela GRABMÜLLEROVÁ, affaires européennes, Ministère du développement régional ;

le 11 février 2009, à Paris

- M. Bruno LE MAIRE, Secrétaire d’Etat chargé des Affaires Européennes

- M. Julien STEIMER, directeur du cabinet

- M. Philippe SETTON, sous-directeur des affaires communautaires internes au ministère des Affaires étrangères et européennes

2. Cadre financier 2007-2013

Source :Journal officiel de l’Union européenne du 16/05/2008 L 128/9

3. Document de consultation publique de la Commission européenne

4. Contribution de la France

¹() Rapport d’information no. 291 « L’avenir de la PESC et de son financement » (octobre 2007), p. 17.

²() Voir Rapport d’information n^o1030 déposé par la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union Européenne sur l’avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l’exercice 2009 (juillet 2008).

³() Voir Rapport n^o 925 « Approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des communautés européennes » (juin 2008).

⁴() Commission européenne, Budget de l’UE 2007 – Rapport financier.

⁵() Les dépenses non réparties relèvent des catégories suivantes :

- les dépenses financées par des recettes affectées (qui bénéficient principalement à des pays tiers) : 1454 millions d’euros ;

- une partie de la catégorie « L’UE en tant qu’acteur mondial » : 1081 millions d’euros ;

- les dépenses qui, par leur nature, ne peuvent être attribuées à des Etats membres en particulier, dont concernant l’administration : 355 millions d’euros, la recherche : 329 millions d’euros, la compétitivité et l’innovation : 162 millions d’euros et autres : 109 millions d’euros.

⁶() Rapport no. 925, Approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des communautés européennes“ (juin 2008).

⁷() Voir la contribution française en annexe.

⁸() http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read_fr.htm.

⁹() Rapport de consultation du 3.11.2008 SEC (2008) 2739, voir annexe.

¹⁰() Voir l’article 5 du Traité instituant la Communauté européenne : … « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.

L’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. »

¹¹() Article 268.

¹²() Article 269.

¹³() Rapport no. 925, Approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des communautés européennes“ (juin 2008).

¹⁴() Rapport de consultation du 3.11.2008 SEC (2008) 2739, voir annexe.

¹⁵() Begg / Enderlein / Le Cacheux / Mrak : « Financing of the European Uniont Budget », Study for the European Commission, Directorate General for Budget, du 29.04.2008, source sur internet : http://ec.europa.eu/budget/reform/conference/documents_fr.htm.

¹⁶() Rapport A6-0066/2007 - Rapporteur : Alain Lamassoure ; Résolution du Parlement européen du 29 mars 2007 sur l’avenir des ressources propres de l’Union européenne (2006/2205(INI)).