N° 445 - Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007 (n°421)

N° 445

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2007 (n° 421),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

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AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 7

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 10

I.– UN PLAFOND DE DÉPENSES INCHANGÉ 11

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET 12

1.– D’importantes ouvertures de crédits 13

2.– Des annulations compensant quasi intégralement les ouvertures 22

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2007 29

1.– La régulation budgétaire en 2007 29

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion 31

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET 35

II.– UNE AUGMENTATION DES RECETTES QUI PERMET DE RÉDUIRE LE DÉFICIT DE 3,7 MILLIARDS D’EUROS 40

A.– UNE PLUS-VALUE DE RECETTES DE 3,9 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE 40

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT RAMENÉ À 38,3 MILLIARDS D’EUROS 45

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 47

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 51

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 55

Pages

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EXAMEN DES ARTICLES 133

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article premier : Affectation aux régions d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). 133

Article 2 : Affectation aux départements d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) 148

Article 3 : Affectation du produit des amendes de police 160

B.– AUTRES DISPOSITIONS

Article 4 : Autorisation de perception de la redevance de gestion des fréquences radioélectriques 173

Article 5 : Financement des allégements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale 176

Article 6 : Financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires 184

Après l’article 6 188

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 7 : Équilibre général du budget et plafond d’autorisation des emplois 191

SECONDE PARTIE :

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPECIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGETAIRES POUR 2007- CRÉDITS ET DECOUVERTS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 8 : Budget général : ouverture de crédits supplémentaires 202

Article 9 : Budget général : annulation de crédits 203

Article 10 : Budgets annexes : ouverture de crédits supplémentaires 204

Article 11 : Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires 205

Article 12 : Compte spéciaux : annulation de crédits 206

TITRE II

RATIFICATION DES DÉCRETS D’AVANCE

Article 13 : Ratification de deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 207

Annexe : Avis de la commission des Finances sur les projets de décret d’avance notifiés en 2007 210

TITRE III

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 14 : Aménagements de la durée des contrôles fiscaux et des délais de réponse des contribuables et de l’administration 218

Article 15 : Création d’une procédure de flagrance fiscale 229

Article 16 : Création d’une commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires 252

Article 17 : Adaptation du contrôle fiscal des comptabilités informatisées 263

Article 18 : Avantages fiscaux en faveur des activités et du patrimoine culturels 272

Article additionnel après l’article 18 : Extension du dispositif « Borloo ancien » à certains logements loués à des organismes publics ou privés en vue de leur mise à la disposition de demandeurs de logements sociaux 292

Après l’article 18 293

Article 19 : Allégements de fiscalité locale au profit des personnes hébergées en maison de retraite 296

Après l’article 19 307

Article 20 : Régime fiscal des logements construits dans le cadre d’un Pass Foncier 310

Après l’article 20 324

Article additionnel après l’article 20 : Suppression du plafond de 4 000 euros applicable au montant dû au titre du droit de 1,1 % sur les cessions d’actions ou parts de sociétés par actions 325

Après l’article 20 326

Article additionnel après l’article 20 : Éligibilité des dons aux associations reconnues d’utilité publique à la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune de l’article 885-0 V bis A 327

Après l’article 20 328

Article 21 : Actualisation des dispositifs fiscaux au regard de la nouvelle réglementation communautaire de minimis 331

Article additionnel après l’article 21 : Réduction d’impôt pour souscription au capital de sociétés de presse 363

Article additionnel après l’article 21 : Déductibilité du résultat imposable des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) de la part des excédents mis en réserves impartageables 363

Article additionnel après l’article 21 : Report au 1^er janvier 2009 de la date limite de souscription au consortium d’approvisionnement en électricité des sociétés électro-intensives 364

Après l’article 21 364

Article 22 : Transposition de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 365

Après l’article 22 381

Article 23 : Transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité 382

Article 24 : Ajustement du taux de droit de licence dû par les débitants de tabac et mise en conformité communautaire de la fiscalité sur les cigarettes 421

Après l’article 24 428

Article 25 : Simplification du régime de taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable aux stocks de carburants et aux opérations de remboursement pour les transporteurs routiers 430

Après l’article 25 438

Article 26 : Transfert du recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle à la direction générale des impôts 439

Article additionnel après l’article 26 : Neutralisation systématique des effets des transferts de compétences en intercommunalité à fiscalité additionnelle sur les taux de référence des communes et de l’EPCI retenus pour déterminer leur participation au financement du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée 448

Après l’article 26 449

Article 27 : Modernisation du système d’immatriculation des véhicules 451

Après l’article 27 458

Article 28 : Mise en œuvre au niveau national d’un télé-service de gestion des documents d’accompagnement des produits soumis à accises 459

Après l’article 28 461

II.– AUTRES MESURES

Article 29 : Reprise par l’État de la dette de la SNCF au titre du service annexe d’amortissement de la dette publique (SAAD) 462

Article 30 : Prise en charge par l’État de dettes vis-à-vis du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) 477

Article 31 : Modification du plafond autorisé des remises de dettes consenties aux pays pauvres très endettés (PPTE) 486

Article 32 : Autorisation et régime de la garantie universelle des risques locatifs (GRL) 492

Article 33 : Validation de la garantie accordée à la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) dans le cadre de son contrat de concession 501

Article 34 : Modalités de prise en charge, par le Centre national de la cinématographie (CNC) et par le compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », du produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques 505

Article 35 : Répartition des produits des taxes affectées aux comités professionnels de développement économique et aux centres techniques industriels 512

Article additionnel après l’article 35 : Réforme de l’annexe générale au projet de loi de finances retraçant l’effort financier de l’État en faveur des collectivités locales 517

Article additionnel après l’article 35 : Possibilité de majorer le prélèvement d’un EPCI en faveur du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle 518

Après l’article 35 518

TABLEAU COMPARATIF 519

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 785

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2007

(en milliards d’euros)

I.- LES DÉPENSES

A.– Mouvements proposés dans le collectif

1.– Ouvertures proposées dans le collectif : + 1,89 d’AE nettes

+ 1,47 de CP nets ⁽¹⁾

a) Budget général : + 1,47 d’AE nettes (+ 0,5 %) et + 1,42 de CP nets (+ 0,5 %)

dont :

• Solidarité et intégration : + 0,61 d’AE et de CP

• Primes d’épargne logement : + 0,22 d’AE et de CP

• Travail et emploi : + 0,25 d’AE et + 0,2 de CP

• Agriculture : + 0,19 d’AE et + 0,18 de CP

• Action extérieure de l’État : + 0,11 d’AE et + 0,12 de CP

b) Budgets annexes : + 0,06 d’AE (+ 3 %) et + 0,05 de CP (+ 2,7 %)

dont :

• Contrôle et exploitation aériens : + 0,05 d’AE et de CP

c) Comptes spéciaux : + 0,37 d’AE (+ 0,2 %)

• Prêts à des États étrangers : + 0,37 d’AE

2.– Annulations proposées dans le collectif : – 1,87 d’AE nettes

– 1,85 de CP nets

a) Budget général : – 1,44 d’AE nettes (– 0,5 %) et – 1,42 de CP nets (– 0,5 %)

dont :

• Justice : – 0,42 d’AE (et – 0,07 de CP)

• Transports : – 0,36 d’AE et – 0,39 de CP

• Ville et logement : – 0,31 de CP (et – 0,08 d’AE)

• Recherche et enseignement supérieur : – 0,22 de CP (et – 0,07 d’AE)

b) Budgets annexes : 0

c) Comptes spéciaux : – 0,43 d’AE et de CP (– 0,3 %)

• Pensions : – 0,43 d’AE et de CP

3.– Soldes des mouvements proposés dans le collectif : + 0,03 d’AE nettes

– 0,38 de CP nets

a) Budget général : + 0,03 d’AE nettes et 0 CP nets

b) Budgets annexes : + 0,06 d’AE et + 0,05 de CP

c) Comptes spéciaux : – 0,06 d’AE et – 0,43 de CP

B.– Mouvements de crédits en gestion ⁽²⁾

1.– Ouvertures :

• Budget général : + 1,56 d’AE nettes et + 1,24 de CP nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes spéciaux : 0

2.– Annulations :

• Budget général : – 1,56 d’AE nettes et – 1,24 de CP nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes spéciaux : 0

3.– Soldes :

• Budget général : 0

• Budgets annexes : 0

• Comptes spéciaux : 0

C.– Variation totale des crédits

• Budget général : + 0,03 d’AE nettes et 0 CP nets

• Budgets annexes : + 0,06 d’AE et + 0,05 de CP

• Comptes spéciaux : – 0,06 d’AE et – 0,43 de CP

II.– LES RECETTES

A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée
au projet de loi de finances pour 2008

• Recettes fiscales brutes : – 0,14

• Remboursements et dégrèvements (R&D) : + 0,6

dont R&D d’impôts d’État : + 0,6

dont R&D d’impôts locaux : 0

• Recettes fiscales nettes : – 0,74

• Recettes non fiscales : + 0,72

B.– Les évaluations de recettes après intervention du collectif

• Recettes fiscales nettes : 267,18

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 1,45 (+ 0,5%)

dont :

Ä IR : – 0,29 (– 0,5 %)

Ä TVA nette : – 2,40 (– 1,8 %)

Ä IS net : + 5,40 (+ 11,6 %)

Ä TIPP : – 0,54 (– 3 %)

• Ressources non fiscales : 27,45

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 0,5 (+ 1,9 %)

• Prélèvements sur recettes : 66,17 (– 2,9 %)

dont :

Ä collectivités territoriales : 49,33 (– 0,2 %)

Ä Communautés européennes : 16,84 (– 9,9%)

• Ressources nettes du budget général : 228,47

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 3,92 (+ 1,7 %)

III.– LE DÉFICIT

• Le déficit général prévisionnel passe de 42 à 38,26 (– 3,74, soit – 8,9 %).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007

La discussion du projet de loi de finances rectificative de fin d’année est un moment privilégié durant lequel, dans les derniers jours utiles de l’exercice, le Parlement est à nouveau en mesure d’exercer la plénitude de ses compétences en matière financière.

Cette année, le présent projet de loi de finances rectificative s’inscrit dans la continuité du chemin tracé sous la législature précédente et confirme les grandes orientations de la politique budgétaire définies lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008.

Ainsi, le Gouvernement réitère son engagement de respecter la norme de dépense – qui consiste cette année à réduire les dépenses du budget général de 1 % en volume ⁽³⁾ –, c’est-à-dire à se conformer à l’enveloppe de crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale. Cet engagement trouve sa concrétisation dans le fait que les ouvertures de crédits de paiement proposées dans le présent projet sont entièrement compensées par des annulations associées.

Du côté des ressources, les évaluations de recettes fiscales nettes pour 2007 sont revues à la hausse de 1,5 milliard d’euros. Les recettes non fiscales excédant de 500 millions d’euros les prévisions initiales et les prélèvements sur recettes affichant une baisse de 1,9 milliard d’euros, les ressources du budget général sont supérieures de 3,9 milliards d’euros aux évaluations de la loi de finances initiale pour 2007.

Compte tenu d’une dégradation du solde des comptes spéciaux de 0,2 milliard d’euros, le déficit du budget de l’État en 2007 serait donc réduit de 3,7 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Il s’établirait à 38,3 milliards d’euros, pour la deuxième année consécutive en situation d’excédent primaire (+ 0,7 milliard d’euros).

L’économie générale du présent projet confirme par ailleurs que l’attention du Parlement doit, de plus en plus, se porter au-delà de la seule dimension budgétaire stricto sensu des projets de loi de finances. La deuxième partie du présent projet comporte ainsi des dispositions qui, souvent dépourvues d’effet direct sur l’équilibre budgétaire pour 2007, ne représentent pas moins pour l’État des engagements substantiels. C’est le cas par exemple des propositions de reprise par l’État de dettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et du Service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF, pour des montants respectifs de 0,6 milliard d’euros et 8 milliards d’euros ⁽⁴⁾. C’est le cas également du relèvement, proposé à l’article 31 du présent projet, de 250 millions d’euros du plafond des remises complémentaires de dettes qui peuvent êtres consenties par la France aux pays pauvres très endettés (PPTE). De même, si elles n’entraînent aucun décaissement immédiat, les garanties accordées par l’État en loi de finances constituent des charges potentielles : il en est par exemple ainsi de l’article 32 du présent projet, qui tend à accorder la garantie de l’État au dispositif de garantie universelle des risques locatifs (GRL).

La présence de ce type de dispositions, fréquente en collectif budgétaire de fin d’année, plaide – de nouveau – en faveur de la revalorisation de l’examen du projet de loi de règlement. Au-delà de la stricte analyse de l’exécution budgétaire, celui-ci devrait être l’occasion, chaque printemps, de faire le point sur les engagements et obligations incombant à l’État, ainsi que sur les risques pesant sur lui.

I.– UN PLAFOND DE DÉPENSES INCHANGÉ

Comme l’année dernière, le plafond des dépenses nettes du budget général arrêté en loi de finances initiale est confirmé par le présent projet de loi de finances rectificative. L’objectif de dépenses pour 2007 reste fixé à 266,9 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements. Tout laisse à penser que ce plafond ne sera pas dépassé en exécution et, qu’une fois de plus, la norme de dépense sera respectée. Le Gouvernement s’y est explicitement engagé.

Constater que le plafond de dépenses est inchangé revient à constater que les ouvertures de crédits de paiement (CP) proposées dans le présent projet sont entièrement compensées par des annulations de crédits de même montant. Il appartiendra au Gouvernement comme au Parlement de s’assurer que cet équilibre soit préservé lors de la discussion du présent projet.

En matière d’autorisations d’engagement (AE), ce constat d’équivalence entre les montants d’ouvertures et d’annulations n’est pas tout à fait valable, mais de nets progrès par rapport à l’année doivent être signalés : alors qu’elle a annulé autant de CP qu’elle en a ouverts, la loi de finances rectificative pour 2006 s’était montrée moins rigoureuse à l’égard des AE, dont les ouvertures ont excédé d’environ 350 millions d’euros les annulations. Par construction, un tel écart a vocation à se répercuter, avec quelque décalage temporel, sur les ouvertures de CP. C’est pourquoi il faut se réjouir de ce que le différentiel entre ouvertures et annulations d’AE résultant du présent projet, d’un montant de 25 millions d’euros, soit beaucoup plus raisonnable que l’année passée.

L’examen global des mouvements de crédits proposés dans le présent projet suscite par ailleurs deux autres motifs de satisfaction :

– le présent projet ne propose pas, comme on avait pu le craindre ⁽⁵⁾, de « rembourser » le coût des opérations extérieures (OPEX) au ministère de la Défense. Le surcoût entraîné par ces opérations en 2007 (soit environ 685 millions d’euros au total) a récemment donné lieu à une ouverture de crédits par le décret d’avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007, qui en contrepartie a annulé des crédits d’équipement inscrits sur le programme Équipement des forces. Dans le passé, ce type d’opération a souvent été suivi d’une réouverture en collectif budgétaire des crédits annulés. Tel n’est pas le cas cette année, ce dont il faut se féliciter ⁽⁶⁾ : d’une part, une telle pratique alimente les reports de crédits, déjà très importants, du ministère de la Défense ; d’autre part, elle revient à faire peser sur le budget général une part substantielle du surcoût des OPEX, insuffisamment provisionné en loi de finances initiale ⁽⁷⁾ ;

– à la différence des autres années, le présent projet propose d’ouvrir des crédits destinés à financer la traditionnelle « prime de noël », qui bénéficie aux allocataires de minima sociaux ⁽⁸⁾. D’habitude, les crédits correspondants étaient systématiquement ouverts en cours de discussion du collectif budgétaire, par voie d’amendements du Gouvernement, au motif que le versement de cette prime – qui n’a rien d’obligatoire – est tributaire d’un arbitrage tardif du Premier ministre. Le fait de prévoir l’ouverture de ces crédits dès le projet de loi de finances rectificative contribue à la transparence du processus budgétaire et permet d’accorder le texte à la pratique.

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET

Quoique significatives dans leur ampleur, les modifications de crédits proposées dans le présent projet préservent l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007.

1.– D’importantes ouvertures de crédits

Le présent projet tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général ⁽⁹⁾ à hauteur de :

– 5,3 milliards d’euros de crédits bruts en AE et CP, soit des montants comparables à ceux du projet de loi de finances rectificative pour 2006. Il faut remarquer qu’aucune ouverture ne concerne des crédits de personnel ;

– 1,5 milliard d’euros d’AE et 1,4 milliard d’euros de CP hors remboursements et dégrèvements, soit des montants bien supérieurs à ceux du projet de loi de finances rectificative pour 2006 (qui proposait d’ouvrir 810 millions d’euros d’AE et 965 millions d’euros de CP ⁽¹⁰⁾). L’écart, pour être apprécié de façon pertinente, doit cependant être réduit de 280 millions d’euros, correspondant au montant de la « prime de noël » incluse dans le présent projet ⁽¹¹⁾.

● Sur le budget général, les ouvertures proposées sont relativement nombreuses : comme le montrent les graphiques et tableaux présentés ci-après, elles concernent 14 des 34 missions et 22 des 130 programmes.

Le Rapporteur général rend compte des plus significatives d’entres elles dans les développements qui suivent.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)


Missions et programmes		Ouvertures	En % des AE initiales
Action extérieure de l’État		105	4,1 %
	Action de la France en Europe et dans le monde	105	6 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales		190,2	6,4 %
	Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural	27,6	1,8 %
	Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	162,6	23,7 %
Défense		1	n.s.
	Soutien de la politique de la défense	1	n.s.
Engagements financiers de l’État		220	0,5 %
	Épargne	220	19,1 %
Justice		28	0,4 %
	Accès au droit et à la justice	28	7,5 %
Outre-mer		4,6	0,2 %
	Emploi outre-mer	2,4	0,2 %
	Conditions de vie outre-mer	2,2	0,5 %
	Intégration et valorisation de l'outre-mer	0,1	n.s.
Pouvoirs publics		2,5	0,3 %
	Présidence de la République	2,5	7,9%
Régimes sociaux et de retraite		21,6	0,4 %
	Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	21,6	0,7 %
Relations avec les collectivités territoriales		25,4	0,8 %
	Concours financiers aux départements	4,8	0,6 %
	Concours financiers aux régions	0,6	n.s.
	Concours spécifiques et administration	20	6,1 %
Remboursements et dégrèvements		3 831	5,0 %
	Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)	3 831	6,1 %
Santé		1,7	0,4 %
	Offre de soins et qualité du système de soins	1,7	1,7 %
Solidarité et intégration		607	5,0 %
	Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	340	32,1 %
	Actions en faveur des familles vulnérables	199	17,4 %
	Handicap et dépendance	68	0,8 %
Transports		7,8	0,1 %
	Transports aériens	7,8	4,1 %
Travail et emploi		250	2,1 %
	Accès et retour à l'emploi	50	0,8 %
	Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	200	5,1 %
Total		5 295,9	1,5 %

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)


Missions et programmes		Ouvertures	En % des CP initiaux
Action extérieure de l’État		117	5,2 %
	Action de la France en Europe et dans le monde	117	8,1 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales		179,8	6,1 %
	Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural	17,2	1,2 %
	Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	162,6	23,0 %
Défense		1	n.s.
	Soutien de la politique de la défense	1	n.s.
Engagements financiers de l’État		220	0,5 %
	Épargne	220	19,1 %
Outre-mer		40,4	2,1 %
	Emploi outre-mer	0,4	n.s.
	Conditions de vie outre-mer	40	10,2 %
	Intégration et valorisation de l'outre-mer	0,1	n.s.
Politique des territoires		3	0,4 %
	Tourisme	3	3,5 %
Pouvoirs publics		2,5	0,3 %
	Présidence de la République	2,5	7,9 %
Régimes sociaux et de retraite		21,6	0,4 %
	Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	21,6	0,7 %
Relations avec les collectivités territoriales		29,5	0,9 %
	Concours financiers aux départements	4,8	0,6 %
	Concours spécifiques et administration	24,7	7,8 %
Remboursements et dégrèvements		3 831	5,0 %
	Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)	3 831	6,1 %
Santé		1,7	0,4 %
	Offre de soins et qualité du système de soins	1,7	1,6 %
Solidarité et intégration		607	5,0 %
	Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	340	32,2 %
	Actions en faveur des familles vulnérables	199	17,4 %
	Handicap et dépendance	68	0,9 %
Travail et emploi		197	1,6 %
	Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	197	5,0 %
Total		5 251,5	1,5 %

• Comme en 2006, les ouvertures les plus importantes concernent la mission Remboursements et dégrèvements. S’agissant de dépenses en atténuation de recettes, elles sont, en tant que telles, sans effet sur l’équilibre budgétaire. Les crédits seraient majorés de 3,8 milliards d’euros sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui atteindrait ainsi 66,2 milliards d’euros, dont :

– 11 milliards d’euros de restitutions d’impôt sur les sociétés, en hausse de 2,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale ;

– 42 milliards d’euros de remboursements de TVA, soit 0,7 milliard d’euros de plus qu’en loi de finances initiale ;

– 12,3 milliards d’euros d’autres remboursements et dégrèvements, dont 2,6 milliards d’euros au titre de la prime pour l’emploi, 2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 2 milliards d’euros d’admissions en non-valeur.

Ces évaluations divergent peu des estimations révisées pour 2007 associées au projet de loi de finances pour 2008 ⁽¹²⁾, à l’exception de l’augmentation des remboursements au titre de l’impôt sur le revenu et de la prime pour l’emploi ⁽¹³⁾.

• Hors remboursements et dégrèvements, la mission Solidarité et intégration est la principale bénéficiaire du présent projet de loi de finances rectificative. Elle rassemble ainsi plus de 40 % des ouvertures de crédits nets, soit 607 millions d’euros d’AE et de CP, répartis entre les programmes :

– Handicap et dépendance pour 68 millions d’euros, afin de financer l’allocation adulte handicapé (AAH). Cette ouverture représente moins de 1 % des crédits affectés à ce dispositif en loi de finances initiale ;

– Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables pour 340 millions d’euros. Comme il a déjà été indiqué, la « prime de noël » versée aux allocataires du RMI coûterait 280 millions d’euros ⁽¹⁴⁾. L’hébergement d’urgence et l’aide alimentaire d’urgence mobiliseraient respectivement 50 millions d’euros et 10 millions d’euros. Ces crédits viendraient compléter ceux déjà ouverts en début d’année par le décret d’avance n° 2007-524 du 6 avril 2007 pour financer le plan d’action renforcé en faveur des sans-abri. Ces ouvertures supplémentaires apparaissent comme l’une des conséquences de la loi n° 2007–290 du 5 mars dernier qui, au-delà du droit au logement opposable, crée un droit opposable à l’hébergement, instaurant un principe de continuité dans les prises en charge par les centres d’hébergement d’urgence des personnes sans abri ;

– Actions en faveur des familles vulnérables pour 199 millions d’euros. Il s’agit de financer l’allocation de parent isolé (API), dont les bénéficiaires sont plus nombreux que prévu. Un autre facteur explique néanmoins l’augmentation de la dépense : le retard dans la mise en œuvre de la réforme de la subsidiarité prévue à l’article 136 de la loi de finances pour 2007. Cette réforme, qui consiste à subordonner le versement de l’API à la condition que l’intéressé fasse préalablement valoir son droit aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles ainsi qu’aux créances d’aliments auxquelles il peut prétendre, devait apporter 131 millions d’euros d’économies cette année. À l’heure actuelle, les économies effectivement réalisées ne dépassent pas 35 millions d’euros, du fait de retards dans la mise en œuvre du dispositif ⁽¹⁵⁾. Pour 2008, les crédits en faveur de l’API ont été revus à la hausse de 100 millions d’euros et constituent, dans le cadre de l’amélioration des relations entre l’État et la sécurité sociale, l’un des exemples de « remise à niveau » de dotations fréquemment sous-évaluées ⁽¹⁶⁾. L’ampleur des crédits supplémentaires demandés dans le présent projet de loi de finances rectificative vient utilement rappeler que ce type de réévaluation ne saurait s’entendre sans l’application rigoureuse des mesures d’économies portant sur les dispositifs sociaux, à laquelle les organismes de sécurité sociale – en l’occurrence la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) – doivent prendre toute leur part.

• Comme en 2006, le programme Épargne de la mission Engagements financiers de l’État ferait l’objet d’une ouverture de 220 millions d’euros d’AE et de CP. Il s’agit de couvrir le financement des primes d’épargne logement dont le versement est entraîné par les clôtures massives de PEL depuis la fin de l’année 2005, du fait de la modification du régime fiscal et social des « vieux » PEL (de plus de 10 ans ou de plus de 12 ans) en loi de finances pour 2006 et en loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

CRÉDITS ET DÉPENSES AFFÉRENTS AUX PRIMES D’ÉPARGNE LOGEMENT

(en millions d’euros)

Source : Rapport spécial de M. Dominique Baert sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État pour 2008, n° 276, annexe n° 15, novembre 2007.

Ainsi que le Rapporteur général l’a déjà signalé ⁽¹⁷⁾, l’exécution 2006 a donné lieu à d’importants reports de charge sur 2007, de l’ordre de 500 millions d’euros. Cette année, le montant des crédits prévus en loi de finances initiale
– légèrement inférieur à celui de 2006 – s’est également avéré insuffisant : si le mouvement de « décollecte » de l’épargne logement s’est ralenti, la dépense n’a pas retrouvé son rythme habituel. L’ouverture proposée dans le présent projet portera les crédits ouverts à 1,4 milliard d’euros et permettra de couvrir une partie (« l’essentiel », selon le Gouvernement) du besoin de financement de cette année. La question de l’apurement des dettes de l’État vis-à-vis du Crédit foncier de France au titre de l’année 2006 continue néanmoins de se poser ⁽¹⁸⁾.

• Des montants de 250 millions d’AE et de 197 millions d’euros de CP supplémentaires sont demandés sur la mission Travail et emploi.

D’une part, 50 millions d’euros d’AE sont destinés au financement des maisons de l’emploi prévues par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 (n° 2005–32). Ces crédits sont inscrits sur le programme Accès et retour à l’emploi.

D’autre part, le programme Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques bénéficierait de 200 millions d’euros d’AE et de 197 millions d’euros de CP supplémentaires. Sont concernés :

– comme l’année dernière en loi de finances rectificative pour 2006, mais pour un coût supérieur (76 millions d’euros au lieu de 46 millions d’euros), la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. L’insuffisance de crédits concerne les stagiaires rémunérés par l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour 20 millions d’euros et les stagiaires rémunérés directement par l’État pour 56 millions d’euros ;

– les dispositifs de préretraites (ASFNE, PRP, CATS) ⁽¹⁹⁾, qui nécessitent 121 millions d’euros supplémentaires. Les contributions employeurs, qui alimentent le programme par voie de fonds de concours, sont fonction du nombre de bénéficiaires des dispositifs. Or, le nombre de bénéficiaires d’ASFNE en 2006 et 2007 est inférieur aux prévisions initiales (environ 6 000 entrées, au lieu de 7 000 prévues). De même, les ressources tirées de la contribution dite « Delalande » ⁽²⁰⁾ ont été moindres qu’escompté, l’écart à la loi de finances initiale atteignant environ 90 millions d’euros.

S’agissant plus globalement des crédits de l’emploi, le Rapporteur général constatait l’année dernière : « la mission Travail et emploi connaît en 2006 d’importantes difficultés d’exécution budgétaire, sans qu’il soit possible de déterminer avec précision les parts respectives qui reviennent, dans l’origine de ces difficultés, à la qualité de la prévision de dépense initiale, à l’évolution du marché de l’emploi et à l’impact des mesures nouvelles prises en cours de gestion ». Le même constat pourrait être dressé cette année. D’un point de vue strictement budgétaire, la situation s’est même dégradée entre 2006 et 2007 : les ouvertures de crédits supplémentaires au profit de la mission Travail et emploi sont nettement supérieures en 2007, atteignant 737 millions d’euros, soit 6,1 % des crédits initiaux (au lieu de 439 millions d’euros et 3,3 % des crédits initiaux en 2006) ⁽²¹⁾.

• La mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales bénéficierait de 190,1 millions d’euros d’AE et de 179,8 millions d’euros de CP supplémentaires.

En dehors des 46,1 millions d’euros destinés à préfinancer certaines aides européennes versées au dernier trimestre 2007, les ouvertures visent à couvrir des refus d’apurement communautaire, à hauteur de 144 millions d’euros d’AE et de 133,7 millions d’euros de CP.

Les aides agricoles versées en contradiction avec les règles communautaires donnent lieu chaque année à des refus d’apurement de la Commission européenne – c’est-à-dire à des refus de prise en charge sur le budget communautaire d’une partie des dépenses préfinancées par les États membres. Des indicateurs de performance, qui rapportent le montant des pénalités financières au montant total des aides versées, sont d’ailleurs associés au programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural et au programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés afin de rendre compte des progrès dans le respect des critères de gestion et de contrôle imposés par la réglementation européenne. Leur intérêt est cependant tout relatif, dès lors que s’écoule un très long délai entre le versement des aides et les décisions définitives relatives à l’apurement. À titre d’exemple, les refus d’apurement notifiés à la France au cours de l’année 2006 portaient sur les campagnes 2001 à 2005.

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, les principaux refus concernent les dossiers suivants : « l’aide compensatoire pour les bananes (32 millions d’euros, aides versées en 2003) ; les aides pour les jeunes agriculteurs (9 millions d’euros, aides versées en 2001 et 2002) ; le stockage public de viande (7 millions d’euros, en 2002 et 2003) ; l’éligibilité des terres aux aides directes (77 millions d’euros, aides versées entre 2000 et 2004) ».

• La mission Action extérieure de l’État nécessiterait l’ouverture de 105 millions d’euros d’AE et de 117 millions d’euros de CP, afin de couvrir les contributions dues par la France aux organisations internationales dont elle est membre et aux opérations de maintien de la paix (OMP) de l’ONU.

L’année dernière, déjà, un important volume de crédits supplémentaires destinés aux contributions internationales et aux OMP avait dû être ouvert en fin de gestion :

– par le décret d’avance n° 2006-1530 du 6 décembre 2006 (78 millions d’euros d’AE et 80 millions d’euros de CP) ;

– par amendement du Gouvernement au projet de loi de finances rectificative pour 2006 (148 millions d’euros d’AE et 46 millions d’euros de CP).

En 2007, le niveau des dépenses liées aux OMP et aux contributions internationales obligatoires est estimé à 717 millions d’euros de CP (dont 288 millions d’euros pour les OMP), soit 157 millions d’euros de plus que les crédits disponibles sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde. Compte tenu du « dégel » de la réserve de précaution de ce programme et de l’évolution du taux de change (ces dépenses sont essentiellement payées en dollars américains), l’insuffisance pour 2007 s’établit à 117 millions d’euros de CP, soit le montant de l’ouverture proposée dans le présent projet.

Ces dépenses, tributaires des décisions de l’ONU, comportent une part irréductible d’imprévisibilité. Pour le Rapporteur général, il importe cependant de limiter la fréquence et l’ampleur des ouvertures de crédits en gestion à ce titre. S’agissant de dépenses « obligatoires », la solution consiste à progressivement revaloriser chaque année la provision prévue en loi de finances initiale. Avec une augmentation de 50 millions d’euros, la loi de finances pour 2007 faisait un premier pas en ce sens. Le projet de loi de finances pour 2008 propose de relever la dotation de 40 millions d’euros supplémentaires (10 millions d’euros en faveur des contributions internationales et 30 millions d’euros au titre des OMP), mais un amendement du Gouvernement devrait prochainement, d’ici la fin de la discussion budgétaire, proposer d’amplifier cet effort ⁽²²⁾.

• Hors budget général, il convient enfin de signaler :

– les ouvertures de 55,6 millions d’euros d’AE et de 49,5 millions d’euros de CP sur les budgets annexes ⁽²³⁾. Pour l’essentiel, ces ouvertures concernent le budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Elles sont neutres sur son solde, car accompagnées d’un accroissement corrélatif de ses recettes (surplus de 10 millions d’euros perçus sur les redevances aériennes et de 39,5 millions d’euros de reprises sur provisions dans le cadre de la liquidation judiciaire de la compagnie aérienne AOM-Air Liberté) ;

– les ouvertures de 371,4 millions d’euros d’AE sur les comptes spéciaux, au profit du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ⁽²⁴⁾. Il s’agit de couvrir des engagements, liés à des prêts à l’Agence française de développement (AFD), qui ont dépassé les AE initialement inscrites (163 millions d’euros). Conformément à l’article 24 de la LOLF ⁽²⁵⁾, ces crédits sont évaluatifs : si les dépenses correspondantes peuvent s’imputer au-delà des crédits ouverts, les dépassements doivent, comme en l’espèce, faire l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée (article 10 de la loi organique). En l’occurrence, la régularisation est purement technique : il s’agit de corriger dans les systèmes d’information une erreur commise durant l’exercice 2006, durant lequel des engagements juridiques n’avaient été comptabilisés qu’à hauteur des paiements effectués ⁽²⁶⁾.

2.– Des annulations compensant quasi intégralement les ouvertures

Les annulations de crédits sur le budget général proposées dans le présent projet atteignent au total 1,6 milliard d’euros d’AE et de CP ⁽²⁷⁾. La plupart visent des crédits figurant dans la réserve de précaution constituée en début de gestion ou des crédits devenus « sans emploi », selon l’expression du Gouvernement dans ses commentaires associés au présent projet.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux seraient diminués de 198 millions d’euros par rapport aux évaluations initiales, sous l’effet notamment de moindres remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle. Cette annulation est conforme aux prévisions de recettes révisées associées au projet de loi de finances pour 2008.

En termes de crédits nets, les annulations proposées dans le présent projet s’établissent donc à 1,4 milliard d’euros d’AE et de CP sur le budget général.

Plus précisément, les annulations de CP compensent intégralement les ouvertures (elles les excèdent même de 0,3 million d’euros), tandis que les annulations d’AE ne parviennent pas tout à fait à équilibrer les ouvertures, ces dernières étant plus importantes de 25,1 millions d’euros.

Parmi les crédits annulés, seuls 189 millions d’euros (soit environ 13 %) correspondent à des crédits de personnel. L’année dernière, ce sont environ 240 millions d’euros de crédits du titre 2 qui avaient été annulés en loi de finances rectificative. Ce montant s’expliquait notamment par les difficultés rencontrées dans la juste évaluation de la masse salariale entre les programmes, pour la première année d’application de la LOLF. Le moindre volume d’annulations dans le présent projet pourrait donc s’interpréter comme le signe d’une meilleure « budgétisation » des dépenses de personnel en loi de finances initiale.

D’un autre côté, le volume de crédits de personnel annulés peut également être le reflet de leur réaffectation à d’autres fins, c’est-à-dire un indicateur du degré d’utilisation de la fongibilité asymétrique. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, les mouvements de fongibilité asymétrique constatés à la mi-novembre portaient sur un peu moins de 180 millions d’euros, soit un montant comparable à la même époque de l’année dernière.


LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE EN 2007
(au 13 novembre, en millions d’euros)
Ministères	Crédits redéployés
Agriculture	40,0
Culture	1,8
Affaires étrangères	–
Économie, finances et industrie	19,3
Emploi et cohésion sociale	5,1
Éducation nationale	26,0
Écologie	–
Intérieur	3,4
Justice	4,3
Outre-mer	1,4
Premier ministre	3,0
Équipement	65,3
Défense	–
Santé et solidarités	8,5
Sport, jeunesse et vie associative	–
Total	178,0

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Sur l’ensemble de la gestion 2007, la fongibilité asymétrique devrait porter sur un montant globalement inférieur à celui de l’année dernière, où elle avait atteint 390 millions d’euros ⁽²⁸⁾. Cette réduction s’explique essentiellement par la meilleure budgétisation initiale des dépenses de personnel, qui limite d’autant les mouvements de crédits dans l’année. Au-delà de ces considérations « techniques », les efforts de gestion et de maîtrise de la masse salariale demeurent néanmoins encore bien difficiles à discerner.

• Comme les graphiques ci-après invitent à le constater, les annulations de crédits proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative portent sur la plupart des missions. Ainsi, 28 missions et 72 programmes connaissent des annulations d’AE et 29 missions et 79 programmes connaissent des annulations de CP. Il s’agit donc d’une contribution assez généralisée, si l’on tient compte des inévitables contraintes de fin de gestion et des programmes bénéficiaires d’ouvertures de crédits par décret d’avance ou dans le présent projet, qui ne font normalement pas l’objet d’annulations. On relèvera que la mission Défense est totalement exonérée d’annulation de crédits, ce qui est sans doute la contrepartie de l’absence de rétablissement des crédits d’équipement annulés en gestion ⁽²⁹⁾.

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

Comme pour les ouvertures de crédits, le Rapporteur général rend compte ici des annulations de crédits les plus significatives.

Sur le budget général, quatre missions se détachent par l’ampleur des annulations proposées.

• La mission Transports verrait ses crédits réduits de 359,2 millions d’euros d’AE et de 389,7 millions d’euros de CP.

Outre les annulations de crédits de personnel devenus inutiles (14,5 millions d’euros) ou de crédits mis en réserve, l’essentiel des annulations porte sur le programme Passifs financiers ferroviaires. Du fait de la reprise par l’État de la dette du service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF, proposée à l’article 29 du présent projet, la contribution étatique au désendettement de la SNCF est réduite de 223 millions d’euros et ramenée à un niveau permettant à l’entreprise de couvrir la seule charge d’intérêts de 2007 : au-delà, le service de la dette et l’amortissement du capital relèveront directement de l’État. Par coordination, le projet de loi de finances pour 2008 devra d’ailleurs être amendé afin de supprimer la subvention en faveur du désendettement du SAAD inscrite sur le programme Passifs financiers ferroviaires ⁽³⁰⁾.

• Des annulations de 418,2 millions d’euros d’AE et de 66,2 millions d’euros de CP sont proposées sur la mission Justice.

Si les annulations de CP n’appellent pas de commentaire particulier, les annulations d’AE proposées sont très substantielles (12,3 % des crédits initiaux hors titre 2). Elles se concentrent principalement sur le programme Justice judiciaire, lequel verrait ses crédits réduits de 305,2 millions d’euros, soit près du tiers des crédits initiaux hors titre 2. Les commentaires associés au présent projet se contentent d’indiquer qu’il s’agit d’AE mises en réserve ou d’AE devenues inutiles « en raison du niveau constaté des opérations immobilières ».

Selon la Direction du Budget, ces annulations ne prêteraient guère à conséquence, puisque sur ces 305 millions d’euros d’AE annulées :

« – 208 millions d’euros avaient été reportés à tort, suite à une erreur factuelle lors de la bascule de gestion 2006 à 2007. Ces AE ont fait l’objet d’une mesure conservatoire (gel) le 19 juin 2007 en vue de leur annulation en loi de finances rectificative ;

– 17 millions d’euros sont constitutifs de la réserve de précaution (…) ;

– 80 millions d’euros sont sans emploi en 2007 : ils correspondent à deux opérations immobilières (tribunaux de grande instance de Bourgoin-Jallieu et de Toulon) ajournées en 2007 dans l’attente de la finalisation de la réforme de la carte judiciaire et de la définition du mode de maîtrise d’ouvrage le plus pertinent ».

• Le présent projet tend par ailleurs à annuler 76,2 millions d’euros d’AE et, surtout, 314,8 millions d’euros de CP sur la mission Ville et logement. Deux annulations retiennent plus particulièrement l’attention.

Le programme Aide à l’accès au logement verrait ses crédits diminuer de 76,2 millions d’euros d’AE et de CP, du fait de dépenses du Fonds national d’aide au logement (FNAL) légèrement inférieures aux prévisions initiales. Rapporté à la contribution prévisionnelle de l’État au FNAL (de l’ordre de 4,8 milliards d’euros), ce montant est peu significatif.

De façon plus marquante, les annulations sur le programme Rénovation urbaine s’élèveraient à 228 millions d’euros de CP, soit largement plus de la moitié (59 %) des crédits initiaux. Ajoutées aux 16 millions d’euros de crédits annulés par le décret d’avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007, ces annulations reviennent à faire passer les crédits destinés à l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) de 384 millions d’euros initialement prévus à moins de 140 millions d’euros effectivement ouverts, soit une diminution de près des deux tiers.

On sait que les CP destinés à l’ANRU lui permettent principalement d’assurer les paiements des maîtres d’ouvrage, versés au fur et à mesure des réalisations effectives et, qu’en conséquence, les besoins de trésorerie de l’Agence sont fonction du rythme de réalisation des opérations de rénovation. Les annulations de crédits ne remettent donc nullement en cause la mise en œuvre du plan de rénovation urbaine programmé dans la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 ⁽³¹⁾ et le niveau de trésorerie de l’ANRU fin 2007 devrait être proche de celui constaté à la fin de l’année dernière (soit environ 600 millions d’euros).

Ces annulations appellent toutefois trois observations :

– l’ampleur de l’écart entre les crédits soumis à l’approbation du Parlement à l’automne 2006 et les crédits effectivement consommés en 2007 est telle qu’il conviendrait que le Gouvernement s’explique sur son origine : le décalage est-il dû à la piètre qualité de la prévision de dépense ou, au contraire, résulte-t-il d’une volonté délibérée d’ « afficher » un montant de crédits jugé significatif lors de la discussion du projet de loi de finances initiale ?

– la sous-consommation des CP dédiés à l’ANRU rend plus fragile la légitimité du recours, fréquent ces dernières années, aux ressources dites « extrabudgétaires » ⁽³²⁾ destinées à abonder le programme Rénovation urbaine ;

– l’effet probablement le plus pervers de la sous-consommation des CP destinés à l’ANRU est le caractère quelque peu « virtuel » ainsi conféré au budget consacré à la rénovation urbaine. Or, cette impression ne saurait masquer l’essentiel : l’ensemble des engagements non couverts par des CP devrait, à la fin 2008, atteindre 1,3 milliard d’euros – ce qui pose la question de la soutenabilité budgétaire du programme Rénovation urbaine ⁽³³⁾. L’échéancier prévisionnel, certes indicatif, figurant dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 présente ainsi des perspectives d’ouverture de CP de 430 millions d’euros en 2009, de 500 millions d’euros en 2010 et de 365 millions d’euros au-delà, afin de couvrir l’ensemble des engagements arrêtés d’ici à la fin 2008.

• La mission Recherche et enseignement supérieur ferait l’objet d’annulations à hauteur de 70,5 millions d’euros d’AE et, surtout, de 216,5 millions d’euros de CP.

Le plus important contributeur est le programme Recherche industrielle : 146 millions d’euros de CP seraient annulés, correspondant à des dépenses supportées par le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) et par le Fonds unique interministériel (FUI) en faveur des pôles de compétitivité.

Il s’agit essentiellement de décalages de paiement par rapport aux engagements, dus à la structure des projets de pôles de compétitivité présentés en 2007 : de taille plus réduite que les précédents, ils regroupent davantage de partenaires (dont de nombreuses PME) et sont pour la plupart cofinancés par les collectivités territoriales. La mise en place de l’ensemble des financements a souvent amené les partenaires – parfois peu habitués aux procédures d’aide – à différer le début de leurs travaux, ce qui a entraîné la sous-consommation de CP constatée cette année.

• Hors budget général, doivent également être signalées les annulations de 432 millions d’euros d’AE et de CP sur le compte d’affectation spéciale Pensions ⁽³⁴⁾. Ce montant représente la contraction de deux mouvements contradictoires.

D’une part, la couverture de charges de pensions et de transferts appellerait 188 millions d’euros de crédits supplémentaires. Les dépenses du programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité seraient en effet supérieures de 335 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Ce surcroît de dépenses provient, pour environ un tiers, d’une révision à la hausse des dépenses de pensions (de 116 millions d’euros, soit moins de 0,3 %) et, pour environ deux tiers (soit 219 millions d’euros), d’une insuffisance de crédits finançant les transferts entre régimes ⁽³⁵⁾. Les reports de crédits depuis la gestion 2006, d’un montant de 147 millions d’euros, viennent cependant réduire ce besoin de financement, qui s’établit en conséquence à 188 millions d’euros.

D’autre part, les dépenses – mais aussi les recettes – du CAS Pensions sont mécaniquement réduites de 620 millions d’euros en 2007 sous l’effet de la réforme, prévue à l’article 150 de la loi de finances rectificative pour 2006, des modalités de gestion des cotisations et prestations de retraite des fonctionnaires de La Poste. Avant cette réforme, le souci de modérer le dynamisme des charges de pensions subi par La Poste avait conduit l’État à prendre en charge, à compter de 1998, la part de la dérive de ces dépenses non imputable à l’inflation. Ce gel en volume du montant de la contribution de La Poste entraînait un double flux financier entre l’État et l’entreprise : d’un côté, La Poste versait à l’État l’intégralité des pensions de ses anciens agents fonctionnaires (en recettes du CAS Pensions) ; de l’autre, l’État remboursait à l’entreprise la croissance des charges de pensions qui excédait le niveau atteint en euros constants en 1997 (en dépenses du CAS Pensions). La réforme de 2006 a mis fin à ce système en créant une contribution employeur à caractère « libératoire » ⁽³⁶⁾ versée par La Poste à l’État, une contribution complémentaire d’ajustement jusqu’à 2009 et une contribution forfaitaire exceptionnelle. Ces contributions sont versées au nouvel Établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP) ⁽³⁷⁾, lequel les reverse – avec les cotisations salariales des postiers fonctionnaires – à l’État, en recettes du CAS Pensions.

Cette modification des circuits financiers entre l’État et La Poste réduit simultanément les dépenses et les recettes du CAS Pensions de 620 millions d’euros. Elle est donc neutre sur l’équilibre budgétaire, qui est en revanche dégradé par la hausse des dépenses de pensions et de transferts de 188 millions d’euros évoquée ci-avant.

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2007

1.– La régulation budgétaire en 2007

En 2007, le Gouvernement a reconduit la pratique, désormais bien établie, de la mise en réserve de crédits en début d’année, suivie de « dégels » ou d’annulations visant à faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. Cette pratique a d’ailleurs gagné en visibilité, l’information étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » ⁽³⁸⁾.

Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits. Le Rapporteur général doit en revanche regretter
– une nouvelle fois – que l’engagement du Gouvernement de fournir aux commissions des Finances du Parlement « une information régulière sur l’évolution des crédits mis en réserve », figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2007, soit resté lettre morte.

En 2007, le montant des mises en réserve de crédits s’est élevé à 5,7 milliards d’euros d’AE et à 5,6 milliards d’euros de CP, correspondant à l’application d’un taux de 0,15 % sur les crédits de personnel et d’un taux de 5 % sur les autres crédits.

Ce montant a été diminué dès le début de l’exercice de 369 millions d’euros pour tenir compte des réductions de crédits décidées au cours de la discussion parlementaire afin de financer les différentes ouvertures par amendement au projet de loi de finances pour 2007 ⁽³⁹⁾. Un second « dégel » est intervenu immédiatement, à hauteur de 382 millions d’euros, au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent en réalité des charges de personnel employé par des opérateurs de l’État ⁽⁴⁰⁾.

Par ailleurs, avant même le début de la gestion 2007, le Gouvernement a indiqué qu’une partie des crédits mis en réserve seraient sans doute nécessairement restitués aux gestionnaires car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites etc.) ⁽⁴¹⁾. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, environ 1,1 milliard d’euros de crédits avaient été « dégelés » à ce titre au 22 novembre 2007 et un peu moins de 200 millions d’euros devraient l’être d’ici la fin de l’année. En cours de gestion, aucune mise en réserve supplémentaire de crédits n’a par ailleurs été signalée à la commission des Finances ⁽⁴²⁾.

Les tableaux ci-après présentent l’évolution des AE et des CP mis en réserve, ainsi que l’état prévisionnel de la réserve de précaution à l’issue du présent projet de loi de finances rectificative.


ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT MISES EN RÉSERVE EN 2007
(en millions d’euros)
	Hors titre 2	Titre 2	Total
Mise en réserve initiale	5 551	178	5 728
Dégel immédiat consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement	– 369	–	– 369
Dégel immédiat sur subventions pour charges de service public	– 381	–	– 381
Annulations par décret d’avance du 6 avril	– 340	–	– 340
Annulations par décret d’avance du 25 octobre	– 669	–	– 669
Annulations par décret d’avance du 26 novembre	–	–	–
Solde des autres dégels (au 22 novembre)	– 2 616	– 14	– 2 629
Réserve au 22 novembre	1 176	164	1 341
Annulations par présent PLFR	– 726	– 81	– 807
Réserve après présent PLFR	450	83	533
Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2007
(en millions d’euros)
	Hors titre 2	Titre 2	Total
Mise en réserve initiale	5 390	178	5 568
Dégel immédiat consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement	– 369	–	– 369
Dégel immédiat sur subventions pour charges de service public	– 382	–	– 382
Annulations par décret d’avance du 6 avril	– 75	–	– 75
Annulations par décret d’avance du 25 octobre	– 630	–	– 630
Annulations par décret d’avance du 26 novembre	–	–	–
Solde des autres dégels (au 22 novembre)	– 3 034	– 14	– 3 048
Réserve au 22 novembre	900	164	1 064
Annulations par présent PLFR	– 406	– 81	– 487
Réserve après présent PLFR	494	83	577
Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Pour s’en tenir aux crédits de paiement, on peut constater que :

– 3 milliards d’euros de CP ont été « dégelés » en cours de gestion. Ajoutés aux « dégels » consécutifs à la discussion parlementaire du projet de loi de finances pour 2007 et au titre des subventions pour charges de services publics, ce sont 3,8 milliards d’euros qui ont été « restitués » aux gestionnaires, soit environ 68 % de la réserve initiale ;

– 1,2 milliard d’euros de crédits mis en réserve ont été ou seraient annulés pour servir de gage aux différentes ouvertures de crédits : 705 millions d’euros au titre du gage des ouvertures par décret d’avance ⁽⁴³⁾ ; 487 millions d’euros au titre du gage des ouvertures du présent projet de loi de finances rectificative (qui, on l’a vu, tend à annuler 1,4 milliard d’euros de crédits nets, soit bien davantage que les seuls crédits « gelés ») ;

– 577 millions d’euros de CP demeureront en réserve à l’issue du présent projet ⁽⁴⁴⁾, au lieu de 1,1 milliard d’euros l’année dernière à la même époque. Déduction faite des 200 millions d’euros déjà évoqués qui devraient être nécessairement libérés, il restera environ 380 millions d’euros qui pourront être, au choix, rendus disponibles, reportés sur 2008 ou annulés en loi de règlement.

D’après les informations communiquées au Rapporteur général à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, le montant de la réserve de précaution constituée en 2007 – mais aussi en 2006 – s’est, en pratique, avéré quelque peu insuffisant pour permettre un pilotage fin de l’exécution budgétaire et garantir le respect absolu de la norme de dépense. Pour le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « l’étroitesse de la réserve de précaution ne permet pas de faire face avec certitude aux aléas en cours de gestion. Ce constat vaut également pour le titre 2, pour lequel la réserve de précaution représente aujourd’hui à peine le montant d’une journée de paye des personnels ». C’est donc pour tirer les conséquences d’une exécution budgétaire 2007 relativement difficile – du fait, peut-être, de la réduction inédite des crédits de 1 % en volume en loi de finances initiale – que le projet de loi de finances pour 2008 prévoit un relèvement significatif des taux de crédits mis en réserve (0,5 % sur le titre 2 et 6 % sur les autres titres), portant leur total à 7,4 milliards d’euros d’AE et à 7,2 milliards d’euros de CP.

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion

L’exécution 2007 tend à confirmer que pour sa deuxième année d’application, la LOLF n’a pas produit les effets escomptés quant à la limitation de la pratique des décrets d’avance, qui doit pourtant demeurer exceptionnelle au sens de son article 7. Il semble qu’au contraire les décrets d’avance soient devenus un moyen classique d’ajustement des dotations budgétaires, alors qu’il n’y était recouru auparavant qu’avec mesure, sauf changements politiques majeurs, comme lors de l’alternance de 1997. Un calibrage plus « fin » des crédits initiaux explique peut-être que les tensions qui apparaissent inévitablement au cours de la gestion ne puissent être surmontées aujourd’hui par un recours aux autres instruments réglementaires dont dispose le Gouvernement ⁽⁴⁵⁾.

Le commentaire de l’article 13 du présent projet, qui tend à ratifier les ouvertures et annulations effectuées par décret d’avance, rappelle les innovations introduites par la LOLF en la matière et reproduit les avis formulés depuis le début de l’année par la commission des Finances sur ces décrets.

Au moment du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative, deux décrets d’avance avaient été publiés en 2007. Toutefois, un troisième décret d’avance (n° 2007–1666), sur lequel la commission des Finances a émis un avis le 15 novembre, est intervenu postérieurement. Un amendement du Gouvernement invitera le Parlement à le ratifier. C’est pourquoi, bien qu’il ne soit pas annexé au présent projet de loi de finances rectificative, ce décret est commenté et pris en compte dans les développements qui suivent.

• Le décret d’avance n° 2007-524 du 6 avril 2007, intervenu tôt dans l’année, a ouvert 405 millions d’euros d’AE et 75 millions d’euros de CP. Ces crédits ont été destinés :

– pour 189 millions d’euros d’AE et 4 millions d’euros au programme Développement et amélioration de l’offre de logement, afin de tirer les conséquences de la révision à la hausse de la programmation de logements sociaux découlant de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ;

– pour 70 millions d’euros d’AE et de CP au programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables, afin de financer le plan d’urgence en faveur des sans-abri décidé au tout début de l’année ;

– pour 80 millions d’euros d’AE au programme Veille et sécurité sanitaires, au titre de mesures de prévention de la grippe aviaire ;

– pour 50 millions d’euros d’AE au programme Aménagement du territoire, en faveur du Fond national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) ;

– pour 16 millions d’euros d’AE et 5 millions d’euros de CP au programme Recherche industrielle, au profit de la recherche dans l’industrie aéronautique (dans le cadre des projets de recherche et développement dans le domaine des composites).

Ces ouvertures ont été gagées par des annulations d’un montant équivalent. Dans une perspective d’ « auto-assurance » ministérielle, elles ont été supportées prioritairement par le principal bénéficiaire des ouvertures, c’est-à-dire le ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement (annulations de 229 millions d’euros d’AE et de 40 millions d’euros de CP sur six de ses programmes). Le reste des annulations a consisté en une contribution générale des autres programmes du budget général, par prélèvement sur la réserve de précaution. Comme souvent, certains programmes en ont été exonérés, en particulier ceux pour lesquels des dépenses ont été identifiées en début de gestion comme « inéluctables ».

• Le décret d’avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a ouvert 827 millions d’euros d’AE et 796 millions d’euros de CP, soit un volume de crédits qui n’avait plus été atteint depuis le décret d’avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004.

La principale bénéficiaire de ces ouvertures a été la mission Travail et emploi, qui a vu les crédits de son programme Accès et retour à l’emploi majorés de 576 millions d’euros d’AE et de CP. L’accroissement par rapport aux prévisions initiales du nombre de contrats aidés du secteur non marchand (contrats d’accompagnement dans l’emploi) a justifié l’ouverture de 326 millions d’euros de crédits. Le Fonds de solidarité, opérateur du programme, a dû être abondé de 250 millions d’euros, pour couvrir des surcoûts relatifs à l’allocation de solidarité spécifique (ASS). Comme le Rapporteur général l’a déjà exposé, cette mission bénéficierait par ailleurs d’ouvertures de crédits proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative ⁽⁴⁶⁾. L’exécution 2006 ayant été marquée par des mouvements de crédits très comparables, on peine à discerner les progrès réalisés en 2007 dans le pilotage des dépenses liées à la politique de l’emploi.

Les autres ouvertures de crédits prévues par ce décret d’avance ont concerné :

– les indemnisations consécutives au passage du cyclone DEAN aux Antilles (61 millions d’euros d’AE et 50 millions d’euros de CP ont bénéficié à la mission Outre-mer) ;

– la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, pour 110 millions d’euros d’AE et 39 millions d’euros de CP. Outre diverses aides à des filières agricoles et au secteur de la pêche, il s’est essentiellement agi de reconstituer les crédits destinés au paiement de la part nationale de la prime à la vache allaitante (soit 89,8 millions d’euros d’AE et 18,5 millions d’euros de CP). Comme en 2006, ces crédits ont en effet été consommés à d’autres fins, tout spécialement pour abonder le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), non doté en loi de finances initiale ;

– le programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation (6,5 millions d’euros d’AE et de CP ont servi au financement de mesures de lutte contre l’épidémie de fièvre catarrhale ovine) ;

– certaines dépenses liées aux élections de 2007, pour 13 millions d’euros d’AE et 64,8 millions d’euros de CP (sur le programme Vie politique, cultuelle et associative de la mission Administration générale et territoriale de l’État) ;

– le régime spécial de retraite de la RATP, qui a nécessité 60 millions d’euros supplémentaires sur le programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, du fait d’une sous-estimation initiale du nombre de départs à la retraite en 2007 et faute d’adossement au régime général.

Les annulations de crédits, d’un montant identique à celui des ouvertures, ont concerné 29 missions sur 34 et ont porté pour l’essentiel sur des crédits mis en réserve. On relèvera le manque de cohérence de l’annulation de 46,5 millions d’euros d’AE sur le programme Développement et amélioration de l’offre de logement, alors même que, quelques mois auparavant, le décret d’avance du 6 avril précité ouvrait 189 millions d’euros supplémentaires sur le même programme ⁽⁴⁷⁾.

• Le décret d’avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007 a ouvert 330,5 millions d’euros d’AE et 367,5 millions d’euros de CP sur des programmes du ministère de la Défense, afin :

– comme chaque année, de financer les surcoûts entraînés par les opérations extérieures (OPEX), estimés à plus de 680 millions d’euros en 2007. Le programme Préparation et emploi des forces a ainsi été abondé de 235,5 millions d’euros d’AE et de 272,5 millions d’euros de CP ;

– d’ajuster la répartition des crédits de personnel entre différents programmes, du fait d’erreurs dans la ventilation de la masse salariale (soit un mouvement portant sur 95 millions d’euros).

En dehors de l’ajustement des crédits de titre 2, les annulations de crédits ont été concentrées sur le programme Équipement des forces de la mission Défense. Le Rapporteur général a déjà souligné que, contrairement à certaines habitudes passées, le présent projet de loi de finances rectificative ne propose pas le rétablissement de ces crédits ⁽⁴⁸⁾.

• Au total, les trois décrets d’avance ont mobilisé les masses non négligeables de 1 562 millions d’euros d’AE et de 1 239 millions d’euros de CP, soit respectivement 0,5 % et 0,4 % des crédits initiaux nets du budget général. À titre de comparaison, l’année 2006 avait connu quatre décrets d’avance portant sur un total de 1 699 millions d’euros d’AE et de 1 637 millions d’euros de CP. Les tableaux figurant à la fin du présent exposé général rendent compte des effets de ces décrets sur chaque mission et chaque programme. Globalement, les ouvertures ayant systématiquement été compensées par des annulations, leur influence a été nulle sur l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007.

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET

• En prenant en compte les trois décrets d’avance intervenus en gestion et les modifications proposées dans le présent projet, il apparaît que les missions dont les crédits de paiement ont été les plus fortement majorés sont les missions Travail et emploi (+ 737 millions d’euros, soit + 6,1 %), Solidarité et intégration (+ 627 millions d’euros, soit + 5,2 %), Engagements financiers de l’État (+ 216 millions d’euros, soit + 0,5 %) et Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (+ 194 millions d’euros, soit + 6,6 %).

À l’inverse, les plus fortes diminutions en volume concernent les missions Transports (– 598 millions d’euros, soit – 6,8 %), Ville et logement
(– 396 millions d’euros, soit – 5,5 %) et Recherche et enseignement supérieur
(– 291 millions d’euros, soit – 1,4 %). En pourcentage des crédits initiaux, les baisses les plus significatives ont affecté les missions Direction de l’action du Gouvernement (– 7,8 %) et Stratégie économique et pilotage des finances publiques (– 6,1 %).

Les évolutions des autorisations d’engagement sont assez comparables, même si, pour certaines missions, les modifications d’AE et de CP connaissent des trajectoires inverses. C’est le cas par exemple :

– de la mission Administration générale et territoriale de l’État, dont les CP ont augmenté de 1,4 %, alors que les AE ont diminué de 1,6 % (les dépenses électorales de 2007 ayant surtout entraîné des ouvertures de CP) ;

– de la mission Sécurité sanitaire, dont les AE ont augmenté de 13,1 %, alors que les CP ont diminué de 0,5 % (les mesures de prévention de la grippe aviaire n’ont en effet nécessité que des ouvertures d’AE) ;

– de la mission Ville et logement, dont les AE ont augmenté de 0,2 %, alors que les CP ont diminué de 5,5 %, du fait essentiellement des annulations massives sur le programme Rénovation urbaine.

On peut également relever que quelques – rares – programmes n’ont connu, à ce stade, aucune modification de leurs crédits en 2007 ⁽⁴⁹⁾. Il s’agit de programmes dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État ; Appels en garantie), de programmes portant des dépenses « inéluctables » (Protection maladie ; Concours financiers aux communes et groupements de communes) ou de programmes sur lesquels aucune marge de manœuvre n’a pu être dégagée (Vie étudiante ; Développement des entreprises ; Chaîne française d’information internationale).

À titre de synthèse, les deux tableaux ci-après récapitulent l’ensemble des mouvements effectués en cours de gestion au titre des trois décrets d’avance et les mouvements proposés spécifiquement au titre du présent projet (détaillés dans les états B, B’, C, D, D’ et dans les articles 8 à 12).


OUVERTURES ET ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice			Présent projet			Montant révisé des AE
	Loi de finances initiale	Ouvertures (a)	Annulations (a)	Variation nette des AE	Ouvertures	Annulations	Variation nette des AE	Montant révisé des AE
Budget général
AE brutes	346 528	1 562	1 562	–	5 296	1 638	+ 3 658	350 186
Remboursements et dégrèvements	76 460	–	–	–	3 831	198	+ 3 633	80 093
*AE nettes du budget général*	*270 068*	*1 562*	*1 562*	–	*1 465*	*1 440*	*+ 25*	270 093
Budgets annexes	1 857	–	–	–	56	–	+ 56	1 913
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	53 048	–	–	–	–	432	– 432	52 616
Comptes de concours financiers	96 498	–	–	–	371	–	+ 371	96 869

(a) Décrets d’avance n° 2007-524 du 6 avril, n° 2007-1529 du 25 octobre et n° 2007-1666 du 26 novembre.


OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice			Présent projet			Montant révisé des CP
	Loi de finances initiale	Ouvertures (a)	Annulations (a)	Variation nette des CP	Ouvertures	Annulations	Variation nette des CP	Montant révisé des CP
Budget général
CP bruts	343 310	1 239	1 239	–	5 252	1 619	+ 3 633	346 943
Remboursements et dégrèvements	76 460	–	–	–	3 831	198	+ 3 633	80 093
*CP nets du budget général*	*266 850*	*1 239*	*1 239*	–	*1 421*	*1 421*	*n.s.*	266 850
Budgets annexes	1 860	–	–	–	49	–	+ 49	1 910
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	53 048	–	–	–	–	432	– 432	52 616
Comptes de concours financiers	96 300	–	–	–	–	–	–	96 300

(a) Décrets d’avance n° 2007-524 du 6 avril et n° 2007-1529 du 25 octobre et n° 2007-1666 du 26 novembre.

n.s. : non significatif.

• À titre de comparaison avec les exercices précédents, le tableau ci-dessous permet de constater que le montant des seules ouvertures de crédits de 2007 se situe, en CP nets des remboursements et dégrèvements, en deçà des niveaux des années antérieures. À 2,7 milliards d’euros, le montant des ouvertures de crédits sur le budget général ne représente par exemple que la moitié des ouvertures effectuées en 2004. Le Rapporteur général se réjouit de cet effort contribuant à la maîtrise des dépenses. Encore faut-il remarquer que ce montant peut encore significativement évoluer jusqu’à l’adoption du présent projet : l’année dernière, le même calcul aboutissait à des ouvertures d’un montant de 2,6 milliards d’euros (hors régularisation des pensions de décembre 2005), mais le Parlement – parfois sur proposition gouvernementale – les avait finalement majorées de plus de 450 millions d’euros.

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2004 À 2007 ^(a)


	2004		2005		2006 ^(b)		PLFR 2007
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
Autorisations d’engagement	–	–	–	–	2 992	1,1	3 027	1,1
Crédits de paiement	5 445	1,9	3 226	1,1	3 069	1,2	2 659	1,0
pour mémoire : CP bruts	7 681	2,2	3 336	0,9	7 755	2,3	6 490	1,9

(a) Ouvertures effectuées par décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666) et en lois de finances rectificatives.

(b) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros d’AE et de CP) ; hors ouverture d’AE au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF (22,7 milliards d’euros).

Les mêmes remarques peuvent être formulées à propos des annulations de crédits : faute d’annulations « sèches » ⁽⁵⁰⁾, les réductions de crédits de 2006 et de 2007 peuvent dans leur quasi-totalité s’analyser comme des gages d’ouvertures de crédits, que ces dernières soient intervenues par décret d’avance ou – ce qui est plus remarquable – en loi de finances rectificative. Le montant modéré des annulations de ces deux dernières années (sans commune mesure avec celui de 2005, par exemple) est également le résultat de la politique de résorption des reports de crédits menée sous la XII^e législature.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2004 À 2007 ^(a)


	2004		2005		2006		PLFR 2007
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
Autorisations d’engagement	–	–	–	–	2 641	1,0	3 002	1,1
Crédits de paiement	3 681	1,3	6 105	2,1	3 069	1,2	2 660	1,0
pour mémoire : CP bruts	4 520	1,3	6 439	1,8	3 715	1,1	2 858	0,8

(a) Annulations associées aux décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666) et en lois de finances rectificatives.

Enfin, l’examen du solde des mouvements de crédits pris en compte dans le présent projet confirme les analyses qui précèdent. Le solde des ouvertures et des annulations est nul en crédits de paiement (comme en 2006) et limité à 25 millions d’euros en autorisations d’engagement (soit un réel progrès par rapport à 2006). Durant l’exercice 2007, l’ensemble des mouvements de crédits n’auront donc que très peu modifié les grands équilibres définis par la loi de finances initiale. On est loin des variations de grande amplitude, à la hausse ou à la baisse, connues en 2004 et 2005.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU BUDGET GÉNÉRAL PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2004 À 2007 ^(a)


	2004		2005		2006 ^(b)		PLFR 2007
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
Autorisations d’engagement	–	–	–	–	+ 351	+ 0,1	+ 25	n.s.
Crédits de paiement	+ 1 764	+ 0,6	– 2 879	– 1,0	0	0	0	0
pour mémoire : CP bruts	+ 3 160	+ 0,9	– 3 103	– 0,9	+ 4 040	+ 5,9	+ 3 633	+ 1,1

(a) Décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666), ouvertures en lois de finances rectificatives et annulations associées.

II.– UNE AUGMENTATION DES RECETTES QUI PERMET DE RÉDUIRE
LE DÉFICIT DE 3,7 MILLIARDS D’EUROS

A.– UNE PLUS-VALUE DE RECETTES DE 3,9 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le présent projet de loi de finances ne modifie pas beaucoup les évaluations révisées des recettes du budget général de l’État associées au projet de loi de finances pour 2008 et commentées en détail par le Rapporteur général dans le tome I Exposé général de son rapport n° 276 du 11 octobre 2007.

Les recettes fiscales et non fiscales augmentent de 1,95 milliard d’euros par rapport au montant prévu en loi de finance initiale. Les prélèvements sur recettes diminuent pour leur part de 1,98 milliard d’euros.

Au total, les ressources nettes du budget général (hors fonds de concours) devraient ainsi atteindre 228 467 milliards d’euros, soit 3,9 milliards d’euros de plus (7 %) que prévu en loi de finances initiale.

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2007

(en millions d'euros)


	2006	LFI 2007	révisé 2007	PLFR 2007	PLFR 2007/ révisé 2007		PLFR 2007/ LFI 2007
	2006	LFI 2007	révisé 2007	PLFR 2007	en valeur	en %	en valeur	en %
Recettes fiscales nettes	267 893	265 733	267 928	267 183	– 745	*– 0,3*	1 450	*0,5*
Recettes fiscales brutes	340 132	342 193	347 421	347 276	– 145	0,0	5 083	1,5
Remboursements et dégrèvement (R&D)	72 239	76 460	79 493	80 093	600	0,8	3 633	4,8
Impôt sur le revenu	58 619	57 057	56 764	56 764	0	0,0	– 293	– 0,5
Impôt sur les sociétés net et CSB	48 949	46 100	51 460	51 460	0	0,0	5 360	11,6
IS brut et CSB	58 373	55 400	63 360	63 360	0	0,0	7 960	14,4
R&D d'IS	9 424	9 300	11 900	11 900	0	0,0	2 600	28,0
TIPP	18 870	18 005	17 550	17 467	– 83	– 0,5	– 538	– 3,0
TVA nette	127 090	133 486	131 100	131 100	0	0,0	– 2 386	– 1,8
TVA brute	166 268	174 786	173 115	173 115	0	0,0	– 1 671	– 1,0
R&D de TVA	39 178	41 300	42 015	42 015	0	0,0	715	1,7
Ressources non fiscales	24 780	26 956	26 737	27 455	718	*2,7*	499	*1,9*
Prélèvements sur recettes	– 65 831	– 68 147	– 66 206	– 66 171	35	– 0,1	1 976	– 2,9
Au profit des collectivités territoriales	– 48 198	– 49 451	– 49 368	– 49 333	35	– 0,1	118	– 0,2
Au profit des Communautés européennes	– 17 633	– 18 696	– 16 838	– 16 838	0	0,0	1 858	– 9,9
Ressources nettes du budget général	226 842	224 542	228 459	228 467	8	*0,0*	3 925	*1,7*

a) Des recettes fiscales en hausse de 1,45 milliard par rapport
à la loi de finances initiale

● Le montant des recettes fiscales nettes figurant dans le présent projet de loi de finances rectificative s’inscrit en retrait de 744 millions d’euros par rapport à l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 2008 (– 0,3 %). Il demeure toutefois supérieur de 1 450 millions d’euros au montant prévu en loi de finances initiale.

Les prévisions de recettes associées au projet de loi de finances pour 2008 sont confirmées pour les recettes nettes d’impôt sur les sociétés (+ 5,2 milliards d’euros), la TVA nette (– 2,4 milliards d’euros) et le montant brut de l’impôt sur le revenu (– 0,3 milliards d’euros).

L’écart par rapport au montant révisé associé au projet loi de finances pour 2008 s’explique par deux facteurs :

– une hausse de 600 millions d’euros du montant des remboursements et dégrèvements d’impôt sur le revenu imputable à l’augmentation du coût de différents crédits d’impôts et à des restitutions supérieures sur la prime sur l’emploi. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, les montants des remboursements d’impôt sur le revenu a été réévalué de 350 millions d’euros par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2008, dont 100 millions d’euros au titre du crédit d’impôt « emploi d’un salarié à domicile », tandis que le montant des restitutions au titre de la prime pour l’emploi a été revu de 250 millions d’euros ;

– des transferts supplémentaires de 144 millions d’euros aux collectivités territoriales en compensation des transferts de compétences (prévus aux deux premiers articles du projet de loi) : soit 83 millions d’euros de transferts de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et 61 millions d’euros de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) ;

Les transferts de recettes fiscales à la sécurité sociale visant, d’une part à compenser le coût de l’exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires prévue par la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, et, d’autre part, à ajuster le panier de recettes transférées, qui sont prévues aux articles 5 et 6 du présent projet de loi diminuent les recettes fiscales d’environ 1,3 milliard d’euros. Toutefois, cet effet avait déjà été pris en compte dans les évaluations révisées associées au projet de loi de finances pour 2008.

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2007 :

265,7

L’évaluation révisée contenue dans le PLF 2008 : + 2,2⁽¹⁾

Dont,

IS net + 5,2
TVA nette – 2,4
IR net – 0,7
ISF + 0,6
droits de mutation – 0,1

autres – 0,4

= 267,9

L’évaluation révisée contenue dans présent projet de loi de finances rectificative : – 0,7

Augmentation des remboursements et dégrèvements d’impôt : – 0,6

Transfert complémentaire de TIPP et de TSCA aux collectivités territoriales : – 0,15

= ressources fiscales dans la LFR : 267,2

(1) Y compris l’impact de la loi TEPA et des transferts de recettes à la sécurité sociale qui sont proposés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative et qui se chiffrent à - 1,6 milliard d’euros.

● Sans aucun coût sur l’exercice 2007, les principales mesures fiscales contenues dans le projet de loi de finances constituent des avancées intéressantes et s’organisent autour de trois thèmes.

– La lutte contre la fraude et l’amélioration du dialogue entre l’administration et les contribuables :

Le projet de loi crée la notion de « flagrance fiscale », qui donne à l’administration fiscale les moyens de corriger rapidement une situation manifestement frauduleuse, en appliquant une amende variant de 5 000 euros à 20 000 euros selon le chiffre d’affaires du contribuable et en permettant d’opérer des saisies conservatoires. Par ailleurs, lorsque la comptabilité d’une entreprise présente des irrégularités graves au point de ne pas être probante, la durée de la vérification sur place pourrait être prolongée, sans que cette prolongation ne puisse excéder trois mois.

Il prévoit en outre plusieurs dispositions de nature à améliorer la qualité de la relation entre l’administration fiscale et le contribuable : la création d’une Commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, compétente pour apprécier les litiges fiscaux les plus complexes, afférents aux grandes entreprises ; l’instauration d’un délai de réponse aux observations des très petites entreprises (TPE) de trois mois, faute de quoi l’administration sera réputée accepter les observations du contribuable ; l’allongement de droit à deux mois du délai de réponse du contribuable vérifié ; l’adaptation des modalités de vérification à l’informatisation des comptabilités.

– L’amélioration du régime fiscal du mécénat et du patrimoine historique :

Le présent projet de loi propose d’étendre le régime fiscal du mécénat d’entreprise aux versements effectués à des sociétés commerciales, à condition qu’elles soient intégralement détenues par des personnes publiques et à gestion désintéressée. Le mécénat des particuliers verrait son champ aligné sur celui du mécénat des entreprises en matière de spectacle vivant. Enfin, comme pour les biens immobiliers, les dépenses d’entretien ou de restauration du mobilier classé au titre des monuments historiques seraient déductibles du revenu, sous les mêmes conditions, tenant notamment à l’exposition au public des objets restaurés. Le rapporteur général propose d’amender ces dernières dispositions afin principalement de convertir en réduction d’impôt l’avantage fiscal afférent aux travaux de conservation et de restauration des objets mobiliers classés et de plafonner cette réduction d’impôt (voir commentaire de l’article 18 du projet de loi).

– L’aide aux personnes modestes :

Une première mesure vise à créer, pour les personnes quittant leur résidence principale afin de s’installer en maison de retraite, un droit à bénéficier des allègements de taxe d’habitation et de taxe foncière au titre de leur résidence principale dans les mêmes conditions que si elles avaient continué à occuper leur ancien logement. Dès lors qu’elles seraient exonérées de la taxe d’habitation, ces mêmes personnes bénéficieraient également d’un dégrèvement de la redevance audiovisuelle.

Une seconde mesure a pour objet d’étendre les avantages fiscaux relatifs aux opérations d’accession à la propriété financées par un prêt social location-accession (PSLA) aux logements neufs bénéficiant d’un « Pass foncier » (exonération de taxe foncière pendant 15 ans et taux réduit de TVA). Si son objectif est louable, les modalités du « Pass Foncier » pose des difficultés juridiques analysées dans le commentaire de l’article 20.

– Simplification et adaptation au droit communautaire :

Enfin, le projet de loi opère diverses mesures d’adaptation du droit national aux normes communautaires (transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, dite « directive énergie », et de la directive TVA 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, prise en compte de l’augmentation du plafond des aides de minimis prévue par le règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006).

b) Des recettes non fiscales en hausse de 0,5 milliard par rapport à la loi de finances initiale

● Le présent projet de loi de finances table sur une augmentation des recettes non fiscales de 0,5 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale et de 0,7 milliard d’euros par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2008. L’évolution par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2008 s’explique exclusivement par la conjonction de deux phénomènes : le versement par EDF d’une partie du dividende portant sur les résultats de 2007 pour un montant de 923 millions d’euros et, en sens inverse, une baisse de 205 millions d’euros des recettes attendues des amendes de la police et de la circulation.

● Le conseil d’administration d’EDF a approuvé le 7 novembre dernier la proposition de l’entreprise de verser à l’ensemble des actionnaires un acompte sur les dividendes à distribuer au titre de l’exercice 2007, d’un montant égal à la moitié des dividendes distribués au titre de l’exercice 2006, à savoir 0,58 euro par action. L’État, actionnaire à 87,3 % du groupe, recevra ainsi 923 millions d’euros. Cette décision ne fixe qu’une modalité de versement du dividende. Elle est d’ailleurs conforme à la pratique de nombreux groupes du CAC 40 (par exemple Total, Vinci, LVMH, Vallourec, Unibail, Arcelor-Mittal) ou encore du secteur énergétique européen, comme Enel, Endesa ou Iberdrola. Le montant du dividende à distribuer aux actionnaires au titre de l’exercice 2007 sera déterminé par les organes sociaux de l’entreprise et l’assemblée générale ordinaire de ces actionnaires, au premier semestre 2008. Sans préjuger de ce qui sera décidé à cette occasion, il convient de relever qu’EDF qui est devenu la première capitalisation de la place de Paris a parfaitement respecté la politique de distribution annoncée lors de son introduction en bourse, soit 50 % du résultat net, hors éléments non récurrents.

● Depuis 2004, le produit réellement encaissé par l’État au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, inscrit à la ligne 2312 du budget général, est en décalage croissant avec la prévision inscrite en loi de finances initiale. Ce phénomène atteint des proportions inégalées en 2007. Le présent projet de loi de finances prévoit une baisse de 170 millions du montant des recettes attendues des amendes de la police et de la circulation. À cette diminution du montant de la recette, qui se traduit par une diminution du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales, s’ajoute le transfert de 35 millions d’euros du produit attendu à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances mentionnée à l’article L. 121–14 du code de l’action sociale et des familles afin de financer la réalisation d’actions de prévention de la délinquance (voir le commentaire de l’article 3 du projet de loi).

ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES


(en milliers d’euros)
Désignation des recettes	PLF 2007	Révisé 2007 (PLF 2008)	PLFR 2008
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier	9 899 000	9 581 350	10 504 350
Produits et revenus du domaine de l’État	659 080	706 580	706 580
Taxes, redevances et recettes assimilées	9 319 870	9 628 856	9 423 856
Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital	520 350	315 650	315 650
Retenues et cotisations sociales au profit de l’État	595 000	554 000	554 000
Recettes provenant de l’extérieur	653 000	658 000	658 000
Opérations entre administrations et services publics	79 000	85 000	85 000
Divers	5 230 900	5 208 000	5 208 000
Total	26 956 200	26 737 436	28 050 820

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT RAMENÉ À 38,3 MILLIARDS D’EUROS


DE LA LFI 2007 AU PLFR 2007
(en milliards d'euros)
Déficit LFI 2007	– 42,0
Surplus spontané de recettes fiscales nettes	+ 3,2
PSR Union européenne ("+" = économie)	+ 1,9
PSR collectivités territoriales ("+" = économie)	+ 0,1
Effet TEPA droits de succession	– 0,4
Transferts à la sécurité sociale	– 1,3
dont allégements généraux ^(a)	– 1,0
dont TEPA ^(b)	– 0,3
Transferts aux collectivités territoriales	– 0,1
Solde comptes spéciaux	– 0,2
Recettes non fiscales	+ 0,5
Déficit PLFR 2007	– 38,3 ^(c)
(a) Y compris effet du TEPA sur calcul des allégements généraux.
(b) Hors effet du TEPA sur calcul des allégements généraux.
(c) Le Rapporteur général rappelle que le déficit de l’État est avant tout un déficit de fonctionnement. À titre d’exemple, la présentation des recettes et dépenses pour 2008 en une section de fonctionnement et une section d’investissement, annexée au projet loi de finances pour 2008, fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 21 milliards d’euros. Les dépenses d’investissement, quant à elles, s’élèveraient à 19,2 milliards d’euros en 2008 (hors dépenses d’opérations financières).

Le projet de loi de finances rectificative pour 2007 porte le solde budgétaire à – 38,26 milliards d’euros, soit une amélioration de 3,74 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Il faut souligner que pour la deuxième année consécutive, le solde du budget de l’État sera en situation d’excédent primaire (+0,7 milliards d’euros).

Le montant des crédits ouverts du budget général est stable par rapport à la loi de finances initiale et le solde des comptes spéciaux est légèrement réduit, pour un montant de 188 millions d’euros. L’amélioration du déficit est donc intégralement imputable à la hausse des recettes nettes du budget général.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2007

(en millions d'euros)

	Exécution 2006	LFI 2007	PLFR 2007	PLFR 2007/ LFI 2007	en %
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT
TOTAL des dépenses nettes du budget général	272 887	271 099	271 099	0	0,0
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	269 326	266 850	266 850	0	0,0
Fonds de concours	3 561	4 249	4 249	0	0,0
Recettes fiscales nettes	267 893	265 733	267 183	1 450	0,5
Recettes non fiscales	24 780	26 956	27 455	499	1,9
Prélèvements sur recettes	– 65 831	– 68 147	– 66 171	1 976	– 2,9
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	226 842	224 542	228 467	3 925	1,7
Fonds de concours	3 561	4 249	4 249	0	0,0
TOTAL des recettes nettes du budget général	230 403	228 791	232 716	3 925	1,7
SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	– 42 484	– 42 308	– 38 383	3 925	– 9,3
SOLDE DES BUDGETS ANNEXES	0	3	3	0	0
COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
Dépenses des comptes d'affectation spéciale	66 422	53 048	52 616	– 432	– 0,8
Recettes des comptes d'affectation spéciale	68 282	52 848	52 228	– 620	– 1,2
Solde des comptes d'affectation spéciale	1 859	– 200	– 388	– 188	94,0
Dépenses des comptes de concours financiers	88 727	96 300	96 300	0	0,0
Recettes des comptes de concours financiers	89 612	96 507	96 507	0	0,0
Solde des comptes de concours financiers	885	207	207	0	0,0
Solde des comptes de commerce	634	263	263	0	0,0
Solde des comptes d'opérations financières (hors FMI)	106	38	39	0	0,0
SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)	3 484	308	121	– 188	– 60,8
SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT	– 39 000 ⁽¹⁾	– 41 996	– 38 259	3 737	– 8,9

(1) Soit 35 734 millions d’euros hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

Même si le redressement des finances de l’État est limité, il est méritoire. Ce premier collectif de la législature rompt avec une pratique antérieure qui conduisait à ce que le premier collectif venant en fin d’année électorale dégrade le solde budgétaire. Depuis 2004, le déficit du budget de l’État prévu par la loi de finances initiale est réduit en loi de finances rectificative puis encore en exécution comme le montre le tableau ci-après.

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L’ÉTAT (HORS FMI)

En milliards d’euros

	2004	2005	2006	2007
LFI	55,1	45,2	46,9	42,0
LFR	49,5	44,3	42,4 ^(a)	38,3
LR	43,9	43,5	35,7 ^(a)	–

(a) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en milliers d’euros)


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Action extérieure de l’État	2 559 829	6 503		4 521	105 000	2 653 804	+ 3,7 %
Action de la France en Europe et dans le monde	1 746 563	3 623			105 000	1 847 940	+ 5,8 %
Rayonnement culturel et scientifique	479 116	2 536		1 728		474 853	– 0,9 %
Français à l’étranger et étrangers en France	334 150	345		2 794		331 011	– 0,9 %
Administration générale et territoriale de l’État	2 714 614	21 432	13 000	35 463		2 670 718	– 1,6 %
Administration territoriale	1 653 516	13 290		12 523		1 627 702	– 1,6 %
Vie politique, cultuelle et associative	545 810	1 314	13 000	18 940		538 555	– 1,3 %
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	515 288	6 828		4 000		504 460	– 2,1 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	2 962 380	17 222	110 300	11 700	190 190	3 233 948	+ 9,2 %
Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural	1 503 485	3 010	5 000	5 800	27 560	1 527 234	+ 1,6 %
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	685 016	1 607	105 300		162 630	951 339	+ 38,9 %
Forêt	301 155	5 272				295 883	– 1,8 %
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	472 724	7 333		5 900		459 491	– 2,8 %
Aide publique au développement	3 956 210	78 345		40 553		3 837 313	– 3,0 %
Aide économique et financière au développement	1 816 222	40 463		40 000		1 735 759	– 4,4 %
Solidarité à l’égard des pays en développement	2 139 987	37 881		553		2 101 554	– 1,8 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 843 494	9 555		7 360		3 826 579	– 0,4 %
Liens entre la nation et son armée	269 402	197				269 205	– 0,1 %
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 424 207	9 358				3 414 849	– 0,3 %
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	149 885			7 360		142 525	– 4,9 %
Conseil et contrôle de l’État	470 505	448		6 000		464 058	– 1,4 %
Conseil d’État et autres juridictions administratives	252 583	273		1 000		251 310	– 0,5 %
Conseil économique et social	35 925	29				35 897	– 0,1 %
Cour des comptes et autres juridictions financières	181 998	146		5 000		176 851	– 2,8 %
Culture	2 759 594	5 858		3 474		2 750 261	– 0,3 %
Patrimoines	1 126 955	2 680				1 124 275	– 0,2 %
Création	790 717	1 853				788 865	– 0,2 %
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	841 921	1 326		3 474		837 121	– 0,6 %
Défense	35 835 852	374 698	330 500		971	35 792 625	– 0,1 %
Environnement et prospective de la politique de défense	1 696 468	21 191				1 675 277	– 1,2 %
Préparation et emploi des forces	20 852 005	11 189	323 500			21 164 316	+ 1,5 %
Soutien de la politique de la défense	3 113 207	75 621			971	3 038 557	– 2,4 %
Équipement des forces	10 174 172	266 697	7 000			9 914 475	– 2,6 %
Développement et régulation économiques	3 945 399	42 431		66 449		3 836 520	– 2,8 %
Développement des entreprises	1 137 884					1 137 884
Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel	262 420	4 663		2 500		255 257	– 2,7 %
Régulation et sécurisation des échanges de biens et services	1 860 839	20 705		14 650		1 825 484	– 1,9 %
Passifs financiers miniers	684 256	17 062		49 299		617 895	– 9,7 %
Direction de l’action du Gouvernement	555 006	10 801		7 800		536 405	– 3,4 %
Coordination du travail gouvernemental	381 634	5 613		4 000		372 021	– 2,5 %
Fonction publique	173 371	5 187		3 800		164 384	– 5,2 %


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Écologie et développement durable	696 414	12 279		30 000		654 135	– 6,1 %
Prévention des risques et lutte contre les pollutions	139 745	4 927		2 900		131 918	– 5,6 %
Gestion des milieux et biodiversité	199 566	5 498		3 000		191 069	– 4,3 %
Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable	357 103	1 854		24 100		331 148	– 7,3 %
Engagements financiers de l’État	40 862 600	3 400			220 000	41 079 200	+ 0,5 %
Charge de la dette et trésorerie de l’État	39 191 000					39 191 000
Appels en garantie de l’État	292 600					292 600
Épargne	1 149 000				220 000	1 369 000	+ 19,1 %
Majoration de rentes	230 000	3 400				226 600	– 1,5 %
Enseignement scolaire	59 289 092	46 884		72 602		59 169 606	– 0,2 %
Enseignement scolaire public du premier degré	16 129 662	581		2		16 129 080	– 0,0 %
Enseignement scolaire public du second degré	27 878 837			28 000		27 850 837	– 0,1 %
Vie de l’élève	4 794 608			40 000		4 754 608	– 0,8 %
Enseignement privé du premier et du second degrés	6 835 903	4 000		2 000		6 829 903	– 0,1 %
Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 067 193	16 477				2 050 716	– 0,8 %
Enseignement technique agricole	1 582 889	25 826		2 600		1 554 463	– 1,8 %
Gestion et contrôle des finances publiques	9 085 193	28 652		62 910		8 993 631	– 1,0 %
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	8 243 950	8 206		46 693		8 189 051	– 0,7 %
Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle	841 243	20 447		16 217		804 580	– 4,4 %
Justice	7 085 668	11 569		418 159	28 000	6 683 939	– 5,7 %
Justice judiciaire	2 712 624	2 572		305 237		2 404 814	– 11,3 %
Administration pénitentiaire	2 864 005	4 313		67 362		2 792 331	– 2,5 %
Protection judiciaire de la jeunesse	817 950	1 204		30 112		786 634	– 3,8 %
Accès au droit et à la justice	372 964	1 066			28 000	399 898	+ 7,2 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés	318 124	2 413		15 449		300 262	– 5,6 %
Médias	500 947	10 871		360		489 716	– 2,2 %
Presse	272 213	7 463				264 750	– 2,7 %
Audiovisuel extérieur	159 192	3 408		360		155 423	– 2,4 %
Chaîne française d’information internationale	69 542					69 542
Outre-mer	2 011 029	65 842	61 000		4 629	2 010 816	– 0,0 %
Emploi outre-mer	1 155 501	46 055			2 417	1 111 862	– 3,8 %
Conditions de vie outre-mer	447 926	19 787			2 152	430 291	– 3,9 %
Intégration et valorisation de l’outre-mer	407 603		61 000		60	468 663	+ 15,0 %
Politique des territoires	611 604	9 388	50 000	30 500		621 716	+ 1,7 %
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	84 683	2 930		3 300		78 453	– 7,4 %
Information géographique et cartographique	75 068	5 771		9 500		59 797	– 20,3 %
Tourisme	86 248	159		700		85 389	– 1,0 %
Aménagement du territoire	317 431	400	50 000	17 000		350 031	+ 10,3 %
Interventions territoriales de l’État	48 173	127				48 046	– 0,3 %
Pouvoirs publics	918 702				2 500	921 202	+ 0,3 %
Présidence de la République	31 784				2 500	34 284	+ 7,9 %
Assemblée nationale	529 935					529 935
Sénat	314 487					314 487
La chaîne parlementaire	26 345					26 345
Conseil constitutionnel	7 242					7 242
Haute Cour de justice
Cour de justice de la République	887					887
Indemnités des représentants français au Parlement européen	8 023					8 023
Provisions	75 459					75 459
Provision relative aux rémunérations publiques
Dépenses accidentelles et imprévisibles	75 459					75 459


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Recherche et enseignement supérieur	21 222 451	73 014	16 000	70 549		21 094 887	– 0,6 %
Formations supérieures et recherche universitaire	10 509 615	9 216		1 428		10 498 971	– 0,1 %
Vie étudiante	1 846 910					1 846 910
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	3 839 171	31 659		11 230		3 796 283	– 1,1 %
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 163 117			2 635		1 160 482	– 0,2 %
Recherche spatiale	1 261 054	23				1 261 031	– 0,0 %
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	276 843	455		25 653		250 734	– 9,4 %
Recherche dans le domaine de l’énergie	659 299	26 853		10 000		622 446	– 5,6 %
Recherche industrielle	644 320		16 000			660 320	+ 2,5 %
Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	400 276	924		8 912		390 440	– 2,5 %
Recherche duale (civile et militaire)	198 000	1 374		441		196 185	– 0,9 %
Recherche culturelle et culture scientifique	151 445	302		1 250		149 893	– 1,0 %
Enseignement supérieur et recherche agricoles	272 400	2 209		9 000		261 192	– 4,1 %
Régimes sociaux et de retraite	4 981 077	45 000	60 000	32 430	21 600	4 985 247	+ 0,1 %
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 289 937		60 000		21 600	3 371 537	+ 2,5 %
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	718 600	35 000		30 930		652 670	– 9,2 %
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	972 540	10 000		1 500		961 040	– 1,2 %
Relations avec les collectivités territoriales	3 317 652	4 700			25 438	3 338 391	+ 0,6 %
Concours financiers aux communes et groupements de communes	727 441					727 441
Concours financiers aux départements	797 632	3 500			4 800	798 932	+ 0,2 %
Concours financiers aux régions	1 465 537	1 200			618	1 464 955	– 0,0 %
Concours spécifiques et administration	327 042				20 021	347 063	+ 6,1 %
Remboursements et dégrèvements	76 460 000			198 000	3 831 000	80 093 000	+ 4,8 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État	62 372 000				3 831 000	66 203 000	+ 6,1 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux	14 088 000			198 000		13 890 000	– 1,4 %
Santé	425 059	13 819		5 500	1 700	407 440	– 4,1 %
Santé publique et prévention	288 510	12 022		2 500		273 988	– 5,0 %
Offre de soins et qualité du système de soins	100 282	225			1 700	101 758	+ 1,5 %
Drogue et toxicomanie	36 266	1 572		3 000		31 694	– 12,6 %
Sécurité	16 312 002	45 774		33 453		16 232 776	– 0,5 %
Police nationale	8 400 401	42 272		33 453		8 324 677	– 0,9 %
Gendarmerie nationale	7 911 601	3 502				7 908 099	– 0,0 %
Sécurité civile	564 551	8 775		15 162		540 615	– 4,2 %
Intervention des services opérationnels	269 579	5 979		5 517		258 083	– 4,3 %
Coordination des moyens de secours	294 973	2 795		9 645		282 533	– 4,2 %
Sécurité sanitaire	605 137	613	86 500	6 370		684 654	+ 13,1 %
Veille et sécurité sanitaires	104 568		80 000			184 568	+ 76,5 %
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	500 569	613	6 500	6 370		500 087	– 0,1 %
Solidarité et intégration	12 210 699	30 926	70 000	25 142	607 034	12 831 665	+ 5,1 %
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 059 313		70 000		340 000	1 469 313	+ 38,7 %
Accueil des étrangers et intégration	482 820	11 084		21 927		449 809	– 6,8 %
Actions en faveur des familles vulnérables	1 145 451	662			199 034	1 343 823	+ 17,3 %
Handicap et dépendance	8 006 875	6 758			68 000	8 068 117	+ 0,8 %
Protection maladie	398 141					398 141
Égalité entre les hommes et les femmes	28 281	704				27 577	– 2,5 %
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 089 817	11 717		3 215		1 074 885	– 1,4 %


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Sport, jeunesse et vie associative	764 073	8 193		3 715		752 165	– 1,6 %
Sport	196 437	2 390		2 615		191 432	– 2,5 %
Jeunesse et vie associative	132 263	5 637		750		125 877	– 4,8 %
Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	435 372	166		350		434 856	– 0,1 %
Stratégie éco. et pilotage des finances publiques	813 824	16 397		6 528		790 899	– 2,8 %
Stratégie éco. et financière et réforme de l’État	367 522	13 375		3 028		351 119	– 4,5 %
Statistiques et études économiques	446 303	3 023		3 500		439 780	– 1,5 %
Transports	8 857 957	238 331		359 243	7 810	8 268 194	– 6,7 %
Réseau routier national	542 847	13 220		10 853		518 774	– 4,4 %
Sécurité routière	105 837	3 989		500		101 348	– 4,2 %
Transports terrestres et maritimes	2 373 638	213 240		69 400		2 090 998	– 11,9 %
Passifs financiers ferroviaires	1 357 200			259 860		1 097 340	– 19,1 %
Sécurité et affaires maritimes	150 139	1 861		1 700		146 578	– 2,4 %
Transports aériens	189 103	373		100	7 810	196 440	+ 3,9 %
Météorologie	165 196	92				165 104	– 0,1 %
Soutien et pilotage des politiques d’équipement	3 973 996	5 555		16 830		3 951 611	– 0,6 %
Travail et emploi	11 960 216	224 428	576 000	7 680	250 000	12 554 108	+ 5,0 %
Développement de l’emploi	1 246 717	3 376		4 000		1 239 341	– 0,6 %
Accès et retour à l’emploi	5 951 556	64 000	576 000		50 000	6 513 556	+ 9,4 %
Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	3 931 083	145 513			200 000	3 985 570	+ 1,4 %
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	62 407	4 625				57 781	– 7,4 %
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	768 454	6 914		3 680		757 859	– 1,4 %
Ville et logement	7 293 335	96 152	189 000	76 150		7 310 033	+ 0,2 %
Rénovation urbaine	397 592	17 311				380 281	– 4,4 %
Équité sociale et territoriale et soutien	751 219	32 331				718 888	– 4,3 %
Aide à l’accès au logement	4 941 036			76 150		4 864 886	– 1,5 %
Développement et amélioration de l’offre de logement	1 203 488	46 510	189 000			1 345 978	+ 11,8 %
Total Budget général	346 527 622	1 562 300	1 562 300	1 637 772	5 295 872	350 185 722	+ 1,1 %

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en milliers d’euros)


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Action extérieure de l’État	2 258 378	3 205		4 541	117 000	2 367 631	+ 4,8 %
Action de la France en Europe et dans le monde	1 445 112	651			117 000	1 561 461	+ 8,1 %
Rayonnement culturel et scientifique	479 116	2 210		1 748		475 159	– 0,8 %
Français à l’étranger et étrangers en France	334 150	345		2 794		331 011	– 0,9 %
Administration générale et territoriale de l’État	2 492 256	17 595	64 800	11 089		2 528 371	+ 1,4 %
Administration territoriale	1 613 317	11 214		7 089		1 595 013	– 1,1 %
Vie politique, cultuelle et associative	379 319	190	64 800			443 928	+ 17,0 %
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	499 621	6 191		4 000		489 429	– 2,0 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	2 939 546	12 393	39 000	11 700	179 780	3 134 233	+ 6,6 %
Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural	1 482 013	723	5 000	5 800	17 150	1 497 640	+ 1,1 %
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	707 258	413	34 000		162 630	903 475	+ 27,7 %
Forêt	310 048	5 711				304 337	– 1,8 %
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	440 227	5 546		5 900		428 781	– 2,6 %
Aide publique au développement	3 103 490	41 350		4 453		3 057 688	– 1,5 %
Aide économique et financière au développement	987 802	7 883				979 920	– 0,8 %
Solidarité à l’égard des pays en développement	2 115 687	33 467		4 453		2 077 768	– 1,8 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 841 032	4 338		7 500		3 829 194	– 0,3 %
Liens entre la nation et son armée	264 656	38				264 617	– 0,0 %
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 423 491	4 300				3 419 192	– 0,1 %
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	152 885			7 500		145 385	– 4,9 %
Conseil et contrôle de l’État	468 361	259		6 000		462 102	– 1,3 %
Conseil d’État et autres juridictions administratives	250 438	156		1 000		249 283	– 0,5 %
Conseil économique et social	35 925	18				35 907	– 0,1 %
Cour des comptes et autres juridictions financières	181 998	85		5 000		176 913	– 2,8 %
Culture	2 687 609	2 001		7 774		2 677 834	– 0,4 %
Patrimoines	1 036 519	912				1 035 607	– 0,1 %
Création	797 600	594		4 300		792 705	– 0,6 %
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	853 490	494		3 474		849 522	– 0,5 %
Défense	36 251 348	382 024	367 500		971	36 237 795	– 0,0 %
Environnement et prospective de la politique de défense	1 661 438	19 434				1 642 003	– 1,2 %
Préparation et emploi des forces	21 020 731	2 353	360 500			21 378 878	+ 1,7 %
Soutien de la politique de la défense	3 164 013	73 555			971	3 091 428	– 2,3 %
Équipement des forces	10 405 166	286 681	7 000			10 125 485	– 2,7 %
Développement et régulation économiques	3 932 773	37 043		62 678		3 833 052	– 2,5 %
Développement des entreprises	1 113 867					1 113 867
Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel	258 400	4 471		10 800		243 129	– 5,9 %
Régulation et sécurisation des échanges de biens et services	1 872 500	17 284		12 890		1 842 327	– 1,6 %
Passifs financiers miniers	688 006	15 288		38 988		633 730	– 7,9 %
Direction de l’action du Gouvernement	528 216	13 285		27 800		487 131	– 7,8 %
Coordination du travail gouvernemental	356 212	8 223		7 000		340 989	– 4,3 %
Fonction publique	172 004	5 062		20 800		146 142	– 15,0 %


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Écologie et développement durable	635 366	323		10 000		625 043	– 1,6 %
Prévention des risques et lutte contre les pollutions	132 097	91		2 900		129 105	– 2,3 %
Gestion des milieux et biodiversité	187 667	130		3 000		184 537	– 1,7 %
Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable	315 603	101		4 100		311 401	– 1,3 %
Engagements financiers de l’État	40 862 600	3 400			220 000	41 079 200	+ 0,5 %
Charge de la dette et trésorerie de l’État	39 191 000					39 191 000
Appels en garantie de l’État	292 600					292 600
Épargne	1 149 000				220 000	1 369 000	+ 19,1 %
Majoration de rentes	230 000	3 400				226 600	– 1,5 %
Enseignement scolaire	58 981 519	24 010		72 602		58 884 907	– 0,2 %
Enseignement scolaire public du premier degré	16 129 662	581		2		16 129 080	– 0,0 %
Enseignement scolaire public du second degré	27 878 837			28 000		27 850 837	– 0,1 %
Vie de l’élève	4 794 608			40 000		4 754 608	– 0,8 %
Enseignement privé du premier et du second degrés	6 835 903	4 000		2 000		6 829 903	– 0,1 %
Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 065 120	8 960				2 056 160	– 0,4 %
Enseignement technique agricole	1 277 389	10 469		2 600		1 264 320	– 1,0 %
Gestion et contrôle des finances publiques	8 900 066	35 254		51 227		8 813 584	– 1,0 %
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	8 127 519	18 483		42 503		8 066 534	– 0,8 %
Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle	772 546	16 771		8 724		747 051	– 3,3 %
Justice	6 254 500	2 923		66 210		6 185 368	– 1,1 %
Justice judiciaire	2 596 771	540		5 310		2 590 921	– 0,2 %
Administration pénitentiaire	2 240 755	564		34 750		2 205 442	– 1,6 %
Protection judiciaire de la jeunesse	796 345	279		17 200		778 866	– 2,2 %
Accès au droit et à la justice	341 988	238		2 650		339 100	– 0,8 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés	278 640	1 302		6 300		271 038	– 2,7 %
Médias	500 947	9 777		360		490 810	– 2,0 %
Presse	272 213	6 737				265 476	– 2,5 %
Audiovisuel extérieur	159 192	3 040		360		155 792	– 2,1 %
Chaîne française d’information internationale	69 542					69 542
Outre-mer	1 952 757	62 044	50 000		40 429	1 981 143	+ 1,5 %
Emploi outre-mer	1 151 331	45 323			401	1 106 408	– 3,9 %
Conditions de vie outre-mer	390 426	16 721			39 968	413 674	+ 6,0 %
Intégration et valorisation de l’outre-mer	411 001		50 000		60	461 061	+ 12,2 %
Politique des territoires	682 348	8 690		18 040	3 000	658 618	– 3,5 %
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	84 683	2 897		3 340		78 446	– 7,4 %
Information géographique et cartographique	75 068	5 733		9 500		59 835	– 20,3 %
Tourisme	86 467	39		700	3 000	88 727	+ 2,6 %
Aménagement du territoire	400 401			4 500		395 901	– 1,1 %
Interventions territoriales de l’État	35 730	21				35 708	– 0,1 %
Pouvoirs publics	918 702				2 500	921 202	+ 0,3 %
Présidence de la République	31 784				2 500	34 284	+ 7,9 %
Assemblée nationale	529 935					529 935
Sénat	314 487					314 487
La chaîne parlementaire	26 345					26 345
Conseil constitutionnel	7 242					7 242
Haute Cour de justice
Cour de justice de la République	887					887
Indemnités des représentants français au Parlement européen	8 023					8 023
Provisions	75 459					75 459
Provision relative aux rémunérations publiques
Dépenses accidentelles et imprévisibles	75 459					75 459


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Recherche et enseignement supérieur	21 284 230	79 981	5 000	216 494		20 992 755	– 1,4 %
Formations supérieures et recherche universitaire	10 659 314			8		10 659 306	– 0,0 %
Vie étudiante	1 846 910					1 846 910
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	3 839 171	30 239		12 650		3 796 283	– 1,1 %
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 163 117			2 635		1 160 482	– 0,2 %
Recherche spatiale	1 261 054	23				1 261 031	– 0,0 %
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	276 843	112		25 997		250 734	– 9,4 %
Recherche dans le domaine de l’énergie	659 299	26 662		9 999		622 639	– 5,6 %
Recherche industrielle	576 470	19 100	5 000	146 000		416 370	– 27,8 %
Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	378 021	210		8 514		369 298	– 2,3 %
Recherche duale (civile et militaire)	198 000	1 076		441		196 482	– 0,8 %
Recherche culturelle et culture scientifique	150 185	186		1 250		148 748	– 1,0 %
Enseignement supérieur et recherche agricoles	275 845	2 374		9 000		264 471	– 4,1 %
Régimes sociaux et de retraite	4 981 077	45 000	60 000	32 430	21 600	4 985 247	+ 0,1 %
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 289 937		60 000		21 600	3 371 537	+ 2,5 %
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	718 600	35 000		30 930		652 670	– 9,2 %
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	972 540	10 000		1 500		961 040	– 1,2 %
Relations avec les collectivités territoriales	3 208 419	3 220		582	29 515	3 234 132	+ 0,8 %
Concours financiers aux communes et groupements de communes	656 754					656 754
Concours financiers aux départements	784 521	3 220			4 800	786 101	+ 0,2 %
Concours financiers aux régions	1 449 102			582		1 448 520	– 0,0 %
Concours spécifiques et administration	318 042				24 715	342 757	+ 7,8 %
Remboursements et dégrèvements	76 460 000			198 000	3 831 000	80 093 000	+ 4,8 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État	62 372 000				3 831 000	66 203 000	+ 6,1 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux	14 088 000			198 000		13 890 000	– 1,4 %
Santé	428 659	13 506		5 500	1 700	411 353	– 4,0 %
Santé publique et prévention	288 510	11 892		2 500		274 118	– 5,0 %
Offre de soins et qualité du système de soins	103 882	58			1 700	105 524	+ 1,6 %
Drogue et toxicomanie	36 266	1 555		3 000		31 711	– 12,6 %
Sécurité	15 703 315	39 420		26 432		15 637 463	– 0,4 %
Police nationale	8 191 714	38 858		26 432		8 126 423	– 0,8 %
Gendarmerie nationale	7 511 601	562				7 511 039	– 0,0 %
Sécurité civile	427 905	13 302		7 221		407 382	– 4,8 %
Intervention des services opérationnels	239 069	4 441		5 529		229 098	– 4,2 %
Coordination des moyens de secours	188 837	8 861		1 692		178 283	– 5,6 %
Sécurité sanitaire	658 065	193	6 500	9 440		654 932	– 0,5 %
Veille et sécurité sanitaires	104 568		6 500			111 068	+ 6,2 %
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	553 498	193		9 440		543 865	– 1,7 %
Solidarité et intégration	12 172 945	23 645	70 000	26 072	607 034	12 800 262	+ 5,2 %
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 056 533		70 000		340 000	1 466 533	+ 38,8 %
Accueil des étrangers et intégration	481 565	10 040		22 909		448 617	– 6,8 %
Actions en faveur des familles vulnérables	1 145 451	163			199 034	1 344 322	+ 17,4 %
Handicap et dépendance	7 986 875	1 648			68 000	8 053 227	+ 0,8 %
Protection maladie	398 141					398 141
Égalité entre les hommes et les femmes	28 281	902				27 380	– 3,2 %
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 076 098	10 892		3 163		1 062 042	– 1,3 %


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Sport, jeunesse et vie associative	784 956	9 046		4 715		771 195	– 1,8 %
Sport	209 719	3 239		3 345		203 134	– 3,1 %
Jeunesse et vie associative	136 054	5 763		750		129 541	– 4,8 %
Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	439 183	44		620		438 520	– 0,2 %
Stratégie éco. et pilotage des finances publiques	857 733	40 606		11 470		805 657	– 6,1 %
Stratégie éco. et financière et réforme de l’État	412 231	37 614		7 970		366 646	– 11,1 %
Statistiques et études économiques	445 503	2 992		3 500		439 011	– 1,5 %
Transports	8 783 900	208 292		389 692		8 185 916	– 6,8 %
Réseau routier national	496 544	10 674		11 080		474 790	– 4,4 %
Sécurité routière	111 537	4 218		560		106 759	– 4,3 %
Transports terrestres et maritimes	2 376 203	184 155		98 600		2 093 448	– 11,9 %
Passifs financiers ferroviaires	1 357 200			259 860		1 097 340	– 19,1 %
Sécurité et affaires maritimes	146 919	1 631		1 700		143 588	– 2,3 %
Transports aériens	170 023	2 767		940		166 317	– 2,2 %
Météorologie	165 196	23		70		165 104	– 0,1 %
Soutien et pilotage des politiques d’équipement	3 960 277	4 824		16 882		3 938 572	– 0,5 %
Travail et emploi	12 146 544	21 668	576 000	13 995	197 000	12 883 881	+ 6,1 %
Développement de l’emploi	1 246 717	108		7 250		1 239 359	– 0,6 %
Accès et retour à l’emploi	6 157 526		576 000			6 733 526	+ 9,4 %
Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	3 919 083	10 328			197 000	4 105 755	+ 4,8 %
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	82 827	4 786		4 000		74 041	– 10,6 %
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	740 392	6 447		2 745		731 200	– 1,2 %
Ville et logement	7 145 035	81 007		314 847		6 749 181	– 5,5 %
Rénovation urbaine	383 592	16 423		228 000		139 168	– 63,7 %
Équité sociale et territoriale et soutien	790 219	28 644		8 667		752 909	– 4,7 %
Aide à l’accès au logement	4 941 036			76 150		4 864 886	– 1,5 %
Développement et amélioration de l’offre de logement	1 030 188	35 940		2 030		992 218	– 3,7 %
Total Budget général	343 310 055	1 238 800	1 238 800	1 618 863	5 251 529	346 942 721	+ 1,1 %

COUR DES COMPTES

-----

RAPPORT AU PARLEMENT

CONJOINT AU

PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

(art. 58 (6°) de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances)

o0o

- Mouvements de crédits opérés par voie administrative -

Décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

publiés ou en cours de publication au 26 novembre 2007

SOMMAIRE

Page

releve des principales constatations de la Cour 57

Première partie : les conditions d’intervention de la cour 61

I- La compétence de la Cour des comptes 61

II- La préparation du rapport de la Cour 62

III- Le régime des décrets d'avance 63

IV- Les points d’application du contrôle de la Cour 64

Deuxième partie : appréciation d’ensemble sur les ouvertures et annulations de credits opérées par décret d'avance en 2007 67

Observation liminaire sur la mesure d’apurement des dettes de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale 67

I- Le respect des conditions de forme et de procédure 72

II- Le respect des conditions de fond 73

A) Les ouvertures de crédits et le respect de la condition d’urgence 73

B) Les annulations de crédits et leur incidence sur l’exécution budgétaire 78

C) Le respect de la condition de préservation de l’équilibre financier défini par
la dernière loi de finances 81

D) Le respect des plafonds fixés par la loi organique 83

Troisième partie : analyse par mission et par programme 86

I- Analyse des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance 86

II- Analyse des annulations de crédits opérées par décret d'avance 98

Annexes

I- Economie générale du décret d'avance du 6 avril 2007 119

II- Economie générale du décret d'avance du 25 octobre 2007 125

III- Economie générale du décret d'avance en cours de publication 130

RELEVE DES PRINCIPALES CONSTATATIONS DE LA COUR

Le volume des crédits ouverts et annulés, pour des montants similaires, par des décrets d’avance publiés en 2007 est, si l’on prend en compte le montant des ouvertures et annulations inscrites dans le troisième décret d'avance en cours de publication à la date du présent rapport⁵¹, sensiblement inférieur à celui des mesures comparables prises en 2006 : 1 238,8 M€ en crédits de paiement contre 1 636,5 M€.

Toutefois, selon les indications recueillies auprès des administrations, les ouvertures réalisées par décret d'avance pourraient, sur certains programmes budgétaires, être complétées par des ouvertures prévues dans le projet de loi de finances rectificative ou opérées par voie d’amendement ; il en est ainsi, notamment, des crédits nécessaires au financement des opérations de maintien de la paix (qui accuseraient encore, après le troisième décret d'avance, une insuffisance de plus de 100 m€).

Comme elle l’avait déjà fait en 2006, la Cour rappelle que différentes dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances devraient pourtant conduire à limiter la nécessité d’ouvertures de crédits par voie administrative :

- la spécialisation de la loi de finances au niveau du programme, et non plus du chapitre,

- la plus grande globalisation et la fongibilité des crédits, qui élargissent les possibilités de redéploiement en gestion,

- la constitution en début d’année d’une réserve de précaution, en application de l’article 51 (4 bis) de la LOLF.

L’examen de la gestion 2007 conduit à constater les progrès à réaliser vers une budgétisation plus exhaustive en loi de finances initiale, même si des améliorations ont déjà été opérées, par exemple au titre des frais de justice et, dans une moindre mesure, pour les opérations de maintien de la paix.

L’analyse des trois décrets d'avance publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport conduit aux principales constatations suivantes.

1- Les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances ont été respectées.

2- Plusieurs ouvertures de crédits opérées en 2007 par voie administrative l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue par la LOLF. Comme l’année précédente, ces cas de figure constituent toutefois une part minoritaire du montant des ouvertures ainsi réalisées.

3- Certaines ouvertures de crédits par décret d'avance, sans être contraires aux exigences de la loi organique, appellent une appréciation nuancée.

Plusieurs auraient en effet pu attendre la loi de finances rectificative (par exemple, les ouvertures d’autorisations d'engagement (50,0 m€) opérées en faveur du programme 112 Aménagement du territoire de la mission « Politique des territoires », au titre des pôles d’excellence rurale et des contrats de projets pour la période 2007-2013. D’autres (189,0 m€ en AE sur le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logements de la mission « Ville et logement », notamment) ont été suivies d’annulation ultérieures, témoignant ainsi du fait qu’elles ne correspondaient pas, ou seulement pour partie, à une urgence.

4- Plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations manifestes en loi de finances initiale, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations.

a) Sans que cette estimation puisse être considérée comme exhaustive, la Cour a relevé des ouvertures de crédits répondant à ce cas de figure pour un montant de l’ordre de 1,100 m€ en AE et en CP.

Elles concernent en particulier les missions « Agriculture, pêche et développement rural » (FNGCA), pour 19,0 m€ en CP (90,0 m€ en AE), « Défense » (opérations militaires extérieures), pour 367,0 m€, « Régimes sociaux de retraite » (RATP), pour 60,0 m€, « Solidarité et intégration » (prévention de l’exclusion), pour 70,0 m€, et « Travail et emploi » (accès et retour à l’emploi), pour 576,0 m€.

b) A ce montant s’ajoutent diverses autres sous-évaluations des crédits ouverts en loi de finances initiale. La Cour a en effet identifié, à l’occasion de la préparation du présent rapport, des insuffisances de crédits sur un certain nombre de dotations qui n’ont pas donné lieu à des ouvertures par décret d'avance (plusieurs ont même subi des annulations), mais dont certaines pourraient faire l’objet d’un abondement d’ici la fin de l’année (par décret d'avance ou dans la loi de finances rectificative) si l’on veut éviter des reports de charges massifs sur l’exercice 2008.

Tel est le cas notamment sur les missions « Action extérieure de l’Etat » (OMP et contributions internationales) , pour 196,0 m€ en CP, « Agriculture, pêche et développement rural » (hors FNGCA ; impayés, dont apurement communautaire), pour 840,0 m€, ou « Outre-mer » (impayés envers les organismes sociaux, hors ceux de 2007, et dotation globale pour la Polynésie…), pour 724,0 m€.

La loi de finances initiale pour 2007 était donc marquée par des sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l’importance de leur montant global (3 Md€ au moins) au regard du solde des recettes et des dépenses de l’Etat affiché en LFI (-39,7 Md€) et de la norme de dépenses retenue par le gouvernement (stabilité en volume).

c) Plusieurs de ces insuffisances n’auraient pas été corrigées lors de la détermination du montant des crédits proposés au vote du Parlement dans le projet de loi de finances pour 2008.

Sur la base des informations communiquées à la Cour, il en serait ainsi notamment sur les missions « Action extérieure de l’Etat » (les opérations de maintien de la paix et les contributions internationales accuseraient d’ores et déjà un besoin de l’ordre de 220 m€), « Agriculture, pêche et développement rural » (le FNGCA n’est toujours pas doté), « Défense » (les opérations militaires extérieures sont budgétées pour un montant égal à celui de 2007, qui représentait un peu plus de la moitié de la dépense réelle, mais elles pourraient faire l’objet d’un abondement complémentaire par amendement), « Outre-mer » (les impayés sur exercices antérieurs ne sont encore pas pris en compte) et « Travail et emploi » (les crédits ne permettront pas de couvrir les dépenses prévisibles au titre des dispositifs d’accès et de retour à l’emploi ; si l’on se fonde sur le niveau des dépenses prévues pour 2007, l’insuffisance de crédits au titre du fonds de solidarité et des contrats aidés pourrait être de l’ordre de 900 m€⁵²).

5- Un certain nombre des annulations opérées par décret d'avance ont porté sur des crédits qui se trouvaient dès le budget initial sans objet ou destinés à ne pas être dépensés au cours de l’exercice, parce que le montant des dotations auxquelles elles se sont appliquées excédait celui des dépenses pourtant prévisibles au moment du vote de la loi de finances.

Il en est ainsi, par exemple, sur les missions « Défense » (programmes 146 Equipement des forces), « Engagements financiers de l’Etat » (programme 168 Majorations de rentes) ou « Régimes sociaux de retraite » (programme 195 Régime de retraite des mines, de la Séita et divers).

6- D’autres annulations devraient induire des reports de charges sur l’exercice 2008.

L’analyse de l’exécution 2007 montre que certaines annulations de crédits opérées par décret d'avance ont créé des situations d’insuffisance (sur les missions « Action extérieure de l’Etat », « Enseignement scolaire » ou « Médias », par exemple) ou sont venues aggraver une insuffisance préexistante (par exemple, sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural »), en induisant même parfois la nécessité de mesures de sens contraires (sur la mission « Culture », par exemple).

La Cour évoque dans le présent rapport, car elle constitue un évènement majeur de la gestion 2007 par son montant comme par sa nature et son caractère exceptionnel, l’opération d’apurement partiel des dettes de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale mise en œuvre en octobre 2007.

En effet, cette opération, d’un montant total de 5,08 Md€, n’a pas donné lieu à ouverture de crédits par décret d'avance ; en l’état des informations fournies à la Cour, elle ne fera pas non plus l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année, alors même que l’accumulation d’impayés envers les régimes sociaux a résulté, pour l’essentiel, de l’insuffisance des crédits ouverts, année après année, dans les lois de finances.

Si on ne peut que se féliciter que l’Etat entreprenne de s’acquitter de ses dettes accumulées envers les régimes de sécurité sociale (les exigences juridiques comme la situation financière de ces derniers rendaient cette mesure indispensable et urgente), il convient de relever que l’opération précitée a substitué un « apurement », mis en œuvre au moyen d’une opération de trésorerie, à un « paiement » sur crédits budgétaires des sommes dues aux organismes de sécurité sociale, sommes qui constituent, par nature, des dépenses courantes de l’Etat.

Ce faisant, elle a conduit - si on ne se préoccupe à ce stade que de son volet budgétaire - à ce qu’une partie importante des impayés soit effacée sans recours à l’autorisation parlementaire pour ouvrir les crédits nécessaires et sans impacter le niveau des dépenses du budget général de l’Etat (et la norme de dépenses gouvernementale).

- PREMIERE PARTIE -

LES CONDITIONS D’INTERVENTION DE LA COUR

I- LA COMPÉTENCE DE LA COUR DES COMPTES

L'article 58 (6°) de la loi organique du 1^er août 2001 dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la constitution comporte notamment », outre la réponse aux demandes d’assistance [1°)] et aux demandes d’enquête [2°)] formulées par les commissions des finances des assemblées :

« 3°) le dépôt d’un rapport préliminaire conjoint au dépôt [par le Gouvernement] du rapport (…) relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur ;

4°) le dépôt d’un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés (…) ;

5°) la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat (…) ;

6°) le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances ».

Le présent rapport est établi en application de ce sixième alinéa. Il a pour objet de vérifier le respect par les décrets d'avance publiés en 2007 des conditions de procédure et de fond posées par la loi organique. L’examen des cas de recours à un décret d’avance conduit à apprécier l’exécution budgétaire au regard notamment :

- du montant des crédits ouverts sur les programmes ou dotations concernés en loi de finances, à laquelle dérogent les mouvements effectués par voie administrative ;

- de la régularité des opérations d’ouverture et d’annulation de crédits introduites par décret d'avance par rapport aux dispositions fixées par la LOLF ;

- des incidences de ces mesures sur les conditions générales de l’exécution du budget.

Il sera complété, dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007 qui sera déposé au printemps 2008 en application de l’article 58 (4°) précité, par une analyse des autres mouvements de crédits à caractère administratif effectués au cours de l’exercice 2007.

II- LA PRÉPARATION DU RAPPORT DE LA COUR

Déroulement de l’instruction

Comme en 2006, les décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance ont été accompagnés d’un rapport de motivation explicitant, d’une part, les raisons qui justifiaient que des crédits soient ouverts selon cette procédure dérogatoire et, d’autre part, le mode de financement de ces mesures et leur éventuelle incidence sur la gestion budgétaire. Pour l’essentiel, la forme et le contenu de ce document étaient de nature à permettre une correcte appréhension des enjeux.

Par ailleurs, les administrations interrogées par la Cour, notamment les services du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, ont répondu avec diligence à ses questions.

Organisation de la procédure contradictoire

Le projet du présent rapport a été communiqué à chacun des ministres concernés par les constatations de la Cour, qui ont été invités à lui faire part de leurs observations éventuelles, conformément au dernier alinéa de l’article 58 précité.

A la date d’envoi du présent rapport aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, la Cour avait reçu la réponse du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Dans leur réponse du 23 novembre 2007, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique formulent diverses observations sur les ouvertures ou annulations de crédits opérées en 2007, que la Cour a prises en compte ou, à défaut, dont elle fait état dans les développements qui suivent.

III- LE RÉGIME DES DÉCRETS PORTANT OUVERTURE ET ANNULATION DE CREDITS A TITRE D’AVANCE

La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances a aménagé les règles applicables aux modifications, en cours de gestion, du montant des crédits ouverts dans la loi de finances de l’année. Ces nouvelles dispositions sont applicables dans leur totalité depuis le 1^er janvier 2006.

à L’article 13 (1^er alinéa) de la loi organique, qui est entré en application le 1^er janvier 2006, dispose que les décrets d’avance - afin de ne pas affecter l’équilibre budgétaire - « procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires ». A compter de 2006, les décrets d’avance doivent donc comporter, à la fois, la liste détaillée des ouvertures de crédits supplémentaires et celle des annulations de crédits permettant de les financer.

Cette disposition appelle deux remarques :

- il n’existe pas nécessairement un lien direct entre la constatation éventuelle de recettes budgétaires supplémentaires et les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance (notamment pour celles intervenues en début d’exercice) ; pour l’essentiel, la contrepartie d’ouvertures de crédits opérées par voie administrative devrait donc être constituée d’annulations de crédits d’un montant au moins équivalent ;

- l’article 13 n’indique pas explicitement la nature des crédits susceptibles d’être annulés par décret d’avance ; il y a donc lieu de faire application des dispositions de droit commun relatives aux annulations, fixées à l’article 14, qui sont applicables depuis le 1^er janvier 2002.

à L’article 14-I prévoit qu’un crédit peut être annulé, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, dans deux hypothèses :

- « afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée » ;

- lorsqu'un crédit est « devenu sans objet ».

à Enfin, l’article 14-I précise, dans son dernier alinéa, que le montant cumulé des crédits annulés par décret⁵³ ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

Les règles suivantes sont donc désormais applicables en matière de décret d'avance :

aà des décrets d’avance peuvent intervenir dans deux situations : en cas d’urgence ou en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national (sans que le texte organique définisse les caractéristiques de chacune de ces situations) ;

bà les décrets d’avance sont pris sur avis du Conseil d’Etat ;

cà ils interviennent (depuis 2006) :

. quand ils sont pris en cas d’urgence, après avis de la commission de chaque assemblée chargée des finances ;

. quand ils répondent à un cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, après information des mêmes commissions ;

dà l’ouverture de crédits supplémentaires doit intervenir sans que soit affecté l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. La loi organique prévoit sur ce point que, « à cette fin, les décrets d’avance procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires » ;

eà le montant cumulé des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1% des dotations de LFI, sauf dans le cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national prévu au dernier alinéa de l’article 13 ;

fà les annulations de crédits opérées en contrepartie des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance doivent répondre aux conditions de l’article 14-I de la LOLF ;

gà les modifications apportées par décret d’avance font l’objet d’une demande de ratification au Parlement :

. dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée, quand elles interviennent en cas d’urgence,

. au moyen d’un projet de loi de finances déposé « immédiatement ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement » quand le Gouvernement invoque une situation d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national.

IV- LES POINTS D’APPLICATION DU CONTRÔLE DE LA COUR

Compte tenu des éléments ci-dessus, l’analyse à laquelle la Cour procède des décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, en application du sixième alinéa de l’article 58 de la LOLF, appelle les précisions méthodologiques suivantes :

a) la Cour vérifie, conformément à l’article 13, l’urgence qui s’attachait à procéder à l’ouverture de crédits supplémentaires.

Dans les observations qu’ils ont fait parvenir à la Cour, le 23 novembre 2007, sur le projet du présent rapport, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique formulent l’appréciation selon laquelle une situation d’urgence correspond à « la nécessité d’ouvrir des crédits supplémentaires dans un délai rapproché, quelle que soit la cause à l’origine de cette urgence⁵⁴, (…) l’insuffisance de crédits constatée en gestion (pouvant) ainsi suffire à justifier l’urgence ».

Dans son avis formulé sur le décret d’avance du 27 mars 2006, la commission des finances du Sénat estimait qu’une situation d’urgence « correspond à une situation qu’il n’était pas possible de prévoir au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ». Pour sa part, la commission des finances de l’Assemblée nationale indiquait, dans son avis sur le décret d’avance du 23 octobre 2006, qu’un décret d'avance « ne saurait (…) être pris s’agissant de crédits pour lesquels les prévisions de dépenses disponibles au moment de la préparation de la loi de finances initiale n’auraient pas été prises en compte ».

La Cour considère elle aussi, comme elle l’a exposé dans ses rapports sur les décrets d’avance publiés en 2003, 2004, 2005 et 2006, que le contrôle du respect de la condition d’urgence ne peut être dissocié de l’appréhension des causes explicatives des insuffisances de crédits auxquelles les ouvertures de crédits supplémentaires visaient à répondre.

Dans les cas où celles-ci ne se rattachent pas à une erreur de prévision due à des éléments qui n’étaient pas disponibles au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ou à des dépenses qu’il n’était pas possible de prévoir, la Cour apprécie les écarts constatés entre les crédits disponibles et les besoins avérés au regard notamment des exigences de régularité et de sincérité telles qu’elles résultent en particulier des articles 6 et 32 de la loi organique ;

b) le recours à la mesure dérogatoire du décret d'avance doit être estimé au regard de la nécessité de mettre en place les crédits supplémentaires dans des délais qui ne sont pas compatibles avec la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative ;

c) de la même façon, la Cour constate que le recours à un décret d’avance est lié au fait que le montant du besoin supplémentaire excédait les facultés dont dispose l’administration, en vertu des articles 11 et 12 de la LOLF, pour opérer en gestion des mouvements de crédits entre programmes d’un même ministère ou entre programmes de ministères différents, notamment en les imputant sur les crédits mis en réserve en application de l’article 51 (4° bis) et toujours disponibles à la date du décret ;

d) la Cour vérifie que la publication de décrets d'avance n’altère pas la cohérence de la gestion budgétaire, au travers notamment de mouvements de sens contraires entre les dispositions qu’ils introduisent et celles prises dans une loi de finances rectificative ;

e) la Cour examine les annulations au regard des dispositions de l’article 14-I de la LOLF. Celui-ci prévoit deux cas de figure qui se rapportent respectivement au souci de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et à la faculté d’annuler des crédits « devenus sans objet ». Les annulations opérées par décret d'avance en 2007 ont été appréciées, selon la situation propre à chacun des programmes concernés⁵⁵, à la lumière de ces deux critères⁵⁶.

En particulier, l’exigence de préservation de l’équilibre budgétaire posée par l’article 13 de la LOLF, conduit à constater non seulement l’absence de modification par les décrets d'avance du solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre, mais aussi les effets induits par les annulations qu’ils opèrent sur les conditions de l’exécution budgétaire, la constitution d’éventuels reports de charges, l’aggravation des impayés à l’égard des créanciers de l’Etat et la qualité du service rendu par les administrations ;

f) s’agissant des plafonds prévus aux articles 13 et 14 de la LOLF, celle-ci ne précise pas les modalités selon lesquelles ils sont calculés⁵⁷. Dans le silence du texte organique, la Cour a apprécié leur respect au regard à la fois du total des crédits ouverts (y compris budgets annexes, comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) et de ceux des dotations du seul budget général.

- DEUXIEME PARTIE -

APPRECIATION D’ENSEMBLE

SUR LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2007

à Observation liminaire sur la mesure d’apurement des dettes de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale

1) Une opération visant à mettre l’Etat en situation de s’acquitter d’une partie des impayés dus au régime général de sécurité sociale, pour un montant total de 5,08 Md€, a été mise en œuvre début octobre 2007.

2) Cette opération n’a pas donné lieu à ouverture de crédits par décret d'avance ; en l’état des informations fournies à la Cour, elle ne fera pas non plus l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année, en dépit du fait que l’accumulation d’impayés à l’égard des régimes sociaux a résulté, pour l’essentiel, d’une sous-évaluation, année après année, des crédits ouverts à ce titre dans les lois de finances.

Pour cette raison, et parce que cette opération constitue un évènement majeur de la gestion 2007, par son montant comme par sa nature et son caractère exceptionnel, la Cour juge nécessaire d’en faire mention dès le présent rapport.

Les observations qui suivent ont trait exclusivement à la dimension budgétaire de l’opération ; elles ne portent pas, à ce stade, sur les autres aspects de la question (chiffrage des dettes et charges à payer par l’Etat au régime général de sécurité sociale⁵⁸ ; incidences sur les comptes de l’Etat et sur ceux des organismes de sécurité sociale ; régularité de l’opération dans ses différents volets…).

3) La Cour a eu l’occasion, à diverses reprises, d’appeler l’attention sur la situation résultant des arriérés de paiement de l’Etat envers la sécurité sociale.

La Cour avait mis en lumière l’augmentation ininterrompue des dettes de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale dans son rapport de mai 2007 sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour 2006⁵⁹ et dans son rapport de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques⁶⁰.

Par ailleurs, dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l’Etat de 2006⁶¹, la Cour a demandé la comptabilisation de l’ensemble des dettes non financières de l’Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale. Sur un total de dettes non financières de 92,6 Md€ au 31 décembre 2006, dont 18,7 Md€ correspondent à des charges à payer et le solde à des dettes sur exercices antérieurs, les dettes vis-à-vis de la sécurité sociale représentaient près de 10 % de ce total (9,1 Md€).

Dans son rapport sur la sécurité sociale publié en septembre 2007, elle constatait que le montant en droits constatés du passif net de l’Etat à l’égard de la sécurité sociale s’élevait à 9,1 Md€, dont 7,2 Md€ à l’égard du régime général⁶². La Cour observait que ces chiffres étaient corroborés, pour l’essentiel, par les comptes des régimes de sécurité sociale. Hors produits à recevoir (1,1 Md€), les créances nettes proprement dites du régime général de sécurité sociale s’élevaient à 5,8 Md€. 0,7 Md€ ayant été réglés en période complémentaire, demeurait à la fin de l’exercice 2007 un solde net de 5,1 Md€ environ⁶³.

4) Les grandes lignes de l’opération sont les suivantes :

a- au mois de juillet 2007, le gouvernement a annoncé son intention de rembourser les dettes de l’Etat à la sécurité sociale, répondant ainsi notamment aux préoccupations maintes fois exprimées par la Cour ;

b- afin de solder l’essentiel du passif de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale, un montage financier et juridique ad hoc a été élaboré, qui a été autorisé par une lettre conjointe de la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 21 septembre 2007, et dont les modalités ont été fixées par une convention financière du 1^er octobre 2007 conclue entre l’Etat, la Caisse de la dette publique (CDP), l’ACOSS, la CNAMTS, la CNAVTS et la CNAF ;

c- en pratique, le dispositif retenu, fixé par l’article 3 de la convention⁶⁴, est le suivant :

. dans un premier temps, la CDP a été invitée à acquérir des billets de trésorerie émis par l’ACOSS pour un montant de 5,08 Md€, ces billets étant ensuite « annulés » par elle (et l’annulation se traduisant dans les comptes de l’Etat par une diminution à due concurrence de la valorisation de la CDP) ;

. dans un second temps, prenant acte de l’annulation des billets de trésorerie par la CDP (ce que la convention précitée appelle leur « contrepartie financière »), les caisses nationales du régime général ont constaté une diminution du même montant de leurs créances à l’égard de l’Etat.

5) L’opération appelle plusieurs commentaires.

a- On ne peut que se féliciter que l’Etat entreprenne de s’acquitter de ses dettes accumulées envers les régimes de sécurité sociale. Les exigences juridiques comme la situation financière de ces derniers rendaient cette mesure indispensable et urgente.

b- Il convient néanmoins d’être attentif aux modalités de sa mise en œuvre.

c- L’opération précitée est constituée de deux abandons de créances effectués parallèlement et simultanément : d’une part, l’abandon par la CDP de sa créance à l’égard de l’ACOSS au titre des billets de trésorerie émis par cette dernière ; d’autre part, l’abandon par les caisses du régime général de leurs créances à l’égard de l’Etat.

d- Du point de vue strictement budgétaire, ce schéma présente la particularité d’avoir permis de réduire de plus de 5 Md€ la dette de l’Etat, inscrite à son bilan, à l’égard du régime général de sécurité sociale sans qu’intervienne un décaissement sur le budget de l’Etat, aucune dépense budgétaire n’ayant été engagée à ce titre.

e- Les dettes constituées à l’égard des régimes de sécurité sociale correspondent en réalité à des impayés sur dépenses budgétaires de l’Etat, accumulés au fil des ans (mais la très grande majorité des sommes incluses dans l’apurement d’octobre 2007 relevaient d’exercices postérieurs à 2001) et qui n’ont pas été réglés dans les délais à leurs créanciers, soit pour des motifs juridiques (plusieurs contentieux en cours), soit, le plus souvent, pour des raisons liées aux conditions de l’exécution budgétaire (insuffisances de crédits).

f- Les sommes dues aux régimes de sécurité sociale au titre des différents dispositifs qu’ils gèrent pour le compte de l’Etat, de même que la compensation des exonérations de charges sociales accordées par celui-ci constituent, par nature, des dépenses courantes de l’Etat. Comme telles, elles donnent lieu, conformément aux articles 4 et 6 de la LOLF, à l’ouverture de crédits en loi de finances. Il revient au gouvernement, en application de l’article 32 de la loi organique, de proposer au Parlement la programmation à ce titre de dotations correspondant au niveau des dépenses prévisibles et d’en assurer le paiement aux organismes à l’égard desquels l’Etat est juridiquement engagé.

g- Or l’opération précitée a substitué un « apurement », mis en œuvre au moyen d’une opération de trésorerie, à un « paiement » sur crédits budgétaires des sommes dues aux organismes de sécurité sociale. Ce faisant, elle a conduit - si on ne se préoccupe à ce stade que de son volet budgétaire - à ce qu’une partie importante des impayés⁶⁵ soit effacée sans recours à l’autorisation parlementaire pour ouvrir les crédits nécessaires et sans impacter le niveau des dépenses du budget général de l’Etat (et la norme de dépenses gouvernementale)

6) La Cour a engagé l’examen des différents volets de l’opération (comptabilité générale de l’Etat, comptes des organismes de sécurité sociale, exécution et comptabilité budgétaires, trésorerie, comptes de la caisse de la dette publique, comptabilité nationale…).

Bien que l’opération n’ait pas encore été entièrement traduite dans les comptes, elle a d’ores et déjà pris l’attache des différents services ministériels intéressés et de ceux des organismes de sécurité sociale afin de recueillir leurs explications et l’ensemble des éléments, notamment juridiques et techniques, qui ont présidé à la définition des objectifs et modalités de l’opération.

Les conclusions de la Cour seront exposées notamment dans le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’exercice 2007 ainsi que dans le rapport sur la sécurité sociale, et prises en compte dans les travaux de certification des comptes de l’Etat pour 2007.

à Analyse des décrets d'avance publiés en 2007

a) Trois décrets d'avance étaient publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport, en application de l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, pour un montant total de 1 231,80 M€ en autorisations d'engagement et de 871,30 M€ en crédits de paiement :

- le décret n° 2007-524 du 6 avril 2007 a ouvert 405,00 M€ en autorisations d'engagement et 75,00 M€ en crédits de paiement, pour faire face notamment au coût des mesures prises en application de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable (189 M€ en AE), au coût des mesures destinées à faire face à une éventuelle pandémie grippale (80 M€ en AE) et celui du plan de restructuration du dispositif d’hébergement des personne sans-abri lancé en janvier 2007 (70 M€ en AE et en CP).

Ces ouvertures ont été compensées par l'annulation d'un montant total identique d’autorisations d'engagement (dont plus de la moitié - 218,6 M€ - sur la mission Travail et emploi) et de crédits de paiement ;

- le décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a ouvert 826,80 M€ en autorisations d'engagement et 796,30 M€ en crédits de paiement, dont près des trois quarts (576,00 M€ en AE et en CP) ont été affectés aux dispositifs d’accès et de retour à l’emploi.

Cette mesure était financée par des annulations de mêmes montants en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

- le décret en cours de publication à la date du présent rapport ouvre 330,5 M€ en autorisations d'engagement et 367,5 M€ en crédits de paiement, au titre des opérations militaires extérieures. Il annule des montants similaires sur les missions « Défense » et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Le tableau ci-après présente l’évolution du montant des ouvertures et annulations de crédits opérées par décret d'avance au 26 novembre 2007 et au cours des quatre années précédentes.


M€ (chiffres arrondis)		2003	2004	2005	2006	2007	2007
Nbre décrets d’avance		5	4	5	4	*2^()**	3^()**
Ouvertures	AE^a	23,0	83,00	53,20	1.698,88	1.231,80	1.562,30
	CP^b	934,27	1.360,39	1.873,50	1.636,50	871,30	1.238,80
Annulations	AE^a	8,00	84,57	119,17	1.698,88	1.231,80	1.562,30
	CP^b	934,27	1.360,39	1.873,50	1.636,50	871,30	1.238,80

(*) au xx novembre 2007 (**) yc 3^ème décret d'avance en préparation (a) AP avant 2006 (b) DO+CP avant 2006

Les ouvertures et annulations de crédits opérées en 2007 par décret d'avance se situent donc à un niveau global sensiblement inférieur à celui des deux années précédentes.

La Cour relève que des progrès ont été faits, par rapport à l’année précédente, dans la qualité de la budgétisation de certaines dotations, tels les frais de justice. A propos de ceux-ci, elle partage les remarques formulées par les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique sur le projet du présent rapport : « On rappellera (…) les progrès effectués en matière de frais de justice, qui font, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, l’objet de crédits limitatifs. Alors que la Cour des comptes avait, dans une communication à la commission des finances du Sénat, souligné la dérive des dépenses correspondantes⁶⁶, la limitativité des crédits a entraîné la mise en œuvre de réformes dans la gestion de ces frais, entraînant une maîtrise accrue des dépenses correspondantes ».

Toutefois, les ouvertures effectuées par décret d’avance en 2007 portent, pour l’essentiel, sur des dotations qui se caractérisent toujours par des insuffisances de crédits chroniques en loi de finances initiale (opérations militaires extérieures, FNGCA, Solidarité et intégration, mesures pour l’emploi…).

Dans la plupart des cas, ces mesures ne répondent pas aux situations, notamment d’urgence, prévues par l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. En effet, les dotations concernées cette année encore ont toutes fait l’objet, dans la période récente, d’observations répétées des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et d’analyses de la Cour dans ses rapports successifs sur les résultats et la gestion budgétaire et sur les décrets d'avance.

A titre d’exemple, l’insuffisance de crédits constatée au titre des mesures d’accès et de retour à l’emploi et d’accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques - qui a rendu nécessaire une ouverture massive de crédits supplémentaires par décret d'avance (576 M€ en AE et en CP) et qui devrait encore faire l’objet d’une ouverture complémentaire de 197 M€ en CP et 250 M€ en AE en loi de finances rectificative - était connue au moment du vote de la loi de finances initiale. Elle avait été relevée, parmi d’autres, dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007 (p. 190) et dans son rapport de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques (p. 47).

I- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FORME OU DE PROCEDURE

L'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances dispose que des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance si trois formalités sont respectées : le recueil de l’avis du Conseil d'Etat (1), le recueil de l’avis de la commission chargée des finances de chaque assemblée (2) et une demande de ratification par le Parlement incluse dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée (3).

A) Le recueil de l'avis du Conseil d'Etat

Les projets de décret d'avance ont bien été soumis au Conseil d'Etat, qui les a examinés en section des finances respectivement les 27 mars, 24 octobre et 20 novembre 2007.

B) Le recueil de l'avis des commissions des finances

Conformément au premier alinéa de l’article 13 précité, les présidents et les rapporteurs des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ont été saisis des trois projets de décrets d’avance avant que ceux-ci ne soient publiés.

Les décrets ont été publiés, conformément au deuxième alinéa de l’article 13 de la loi organique, après réception de l’avis desdites commissions, dont la Cour a pris connaissance, de même que de ceux formulés sur le projet de troisième décret d’avance.

L’analyse de ces avis conduit à relever notamment :

- que l’une et l’autre commissions ont émis un avis favorable sur le projet de décret d'avance du 6 avril, en faisant valoir que la majorité des ouvertures de crédits opérées répondaient à la condition d’urgence posée par la loi organique ;

- que les commissions ont formulé un avis similaire sur le projet de décret du 25 octobre, mais en l’assortissant de remarques critiques sur deux points :

. des lacunes dans la prévision de certaines dotations, notamment sur la mission Travail et emploi,

. le provisionnement insuffisant de certaines dépenses induites par des aléas climatiques ou des crises sanitaires (Agriculture et Sécurité sanitaire, en particulier) ;

- que les commissions ont émis une appréciation critique convergente sur le projet de décret d’avance opérant des ouvertures de crédits au titre des opérations militaires extérieures. Elles ont en effet estimé, comme l’avait fait la Cour⁶⁷, que si le montant de ces dépenses comporte une part d’imprévisibilité, leur niveau « présente néanmoins une certaine stabilité »⁶⁸ et qu’elles « se situent, globalement, depuis 2002 autour de 600 millions d’euros »⁶⁹. Les commissions invitent toutes deux le gouvernement à « prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre des OPEX »¹⁶.

C) La présentation au Parlement d'une demande de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances

Le projet de loi de finances rectificative pour 2007 adopté par le conseil des ministres le 21 novembre 2007, qui n'a été précédé par aucun autre collectif budgétaire depuis le début de l'année, constitue la première occasion de ratification législative afférente à l'exercice 2007. Il est donc conforme en cela aux prescriptions de la loi organique.

Il comporte, à son article 13, une demande de ratification des modifications opérées par les décrets des 6 avril et 25 octobre 2007. Le Gouvernement a indiqué qu’un amendement au projet de loi de finances rectificative serait déposé pour proposer la ratification du décret d'avance en cours de publication.

La Cour constate :

- que les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances ont été respectées ;

- que les ouvertures de crédits opérées par les décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre 2007 font l’objet d’une demande de ratification à l’article 13 du projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 21 novembre 2007. Un amendement sera déposé pour demander la ratification du décret en cours de publication.

II- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FOND

Les annexes I et II ci-après comportent une analyse exhaustive des ouvertures et des annulations de crédits opérées en 2007 par décret d'avance. Les observations ci-après rendent compte des constatations de la Cour sur les principales d’entre elles.

A) LES OUVERTURES DE CRÉDITS ET LE RESPECT DE LA CONDITION D'URGENCE

La Cour a vérifié notamment, pour chacun des programmes concernés, la réalité de l'urgence invoquée pour opérer l’ouverture de crédits supplémentaires en cours de gestion.

Dans ses rapports au Parlement sur les décrets d’avance publiés en 2003, 2004, 2005 et 2006, la Cour a considéré que pouvaient être considérées comme répondant à la situation d’urgence prévue à l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances les ouvertures de crédits rendues nécessaires du fait de circonstances ou d’insuffisances de crédits qui ne pouvaient pas être prévues au moment du vote de la loi de finances de l’année.

Les décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre 2007 et le décret en cours de publication auront ouvert un total de crédits supplémentaires de 1.562,3 M€ en autorisations d'engagement et de 1.238,8 M€ en crédits de paiement.

La Cour a examiné la conformité de chacune de ces ouvertures de crédits aux prescriptions de la LOLF. Comme en 2006, elle a distingué celles de ces mesures qui n’appellent pas d’observations au regard des règles en vigueur (1), celles qui ne répondent que partiellement à ces exigences (2) et celles qui n’entrent pas dans le cas de figure prévu
par l’article 13 de la loi organique (3).

1- Plusieurs ouvertures de crédits opérées en 2007 par voie administrative l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF.

Comme l’année précédente, ces cas de figure constituent toutefois une part minoritaire du montant des ouvertures réalisées en 2007 par décret d'avance.

a) Tel est le cas de l’ouverture de crédits de 13,0 M€ en autorisations d'engagement et de 64,8 M€ en crédits de paiement effectuée sur le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative de la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat » pour couvrir le surcoût des opérations électorales du printemps 2007, induit par plusieurs facteurs difficiles à anticiper : l’augmentation de 4,2 % du nombre des électeurs ; le doublement de celui des votes par procuration par rapport à 2002 ; l’alourdissement du marché d’acheminement de la propagande électorale.

b) Il en est de même de l’ouverture de 61,0 M€ en AE et de 50,0 M€ en CP sur le programme 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer de la mission « Outre-mer », pour financer les mesures d’indemnisation mises en œuvre à titre de secours à la suite du passage du cyclone Dean sur la Martinique et la Guadeloupe.

L’ouverture répondait à une situation d’urgence, mais l’imputation de la dépense correspondante, comme ce fut le cas par exemple après le passage du cyclone Gamède à la Réunion en février 2007, sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles aurait été plus appropriée.

c) Relève de la même démarche consistant à ouvrir par voie administrative des crédits destinés à répondre à une situation d’urgence ne permettant pas d’attendre une loi de finances rectificative les ouvertures de crédits, d’un montant de 6,5 M€ en AE et en CP opérées sur la mission « Sécurité sanitaire ».

Le montant des dépenses à engager pour couvrir le coût des actions de prévention et de police sanitaires relatives à la fièvre catarrhale ovine ne pouvait être évalué précisément au stade de la LFI.

2- Certaines ouvertures de crédits par décret d'avance, sans être contraires aux exigences de la loi organique, appellent une appréciation nuancée.

a) On peut citer, par exemple, les ouvertures d’autorisations d'engagement (50,0 M€) opérées en faveur du programme 112 Aménagement du territoire de la mission « Politique des territoires », au titre de la majoration de la contribution du fonds national pour l’aménagement et le développement du territoire (FNADT) aux pôles d’excellence rurale (+35 M€), d’une part, et des engagements de l’Etat dans les nouveaux contrats de projets pour la période 2007-2013 (+15 M€), d’autre part, ne correspondaient à aucune urgence. Elles auraient pu attendre la loi de finances rectificative.

b) De manière comparable, l’ouverture par le décret d’avance d’avril 2007 d’un crédit supplémentaire de 189,0 M€ en AE opérée sur le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logements de la mission « Ville et logement » a visé à tirer les conséquences de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale AE. Elle n’aurait pas pu être faite en LFI.

Toutefois, l’annulation, par le décret d'avance du 25 octobre, d’un montant équivalent au quart de cette ouverture témoigne du fait que celle-ci ne correspondait que partiellement à la condition d’urgence fixée par l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

c) A l’inverse, l’ouverture de 70,0 M€ en AE et en CP opérée sur le programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission « Solidarité et intégration », visait à permettre la couverture d’une partie du coût du « plan d’action renforcé pour les sans-abri » (PARSA) annoncé par le Gouvernement en janvier 2007.

De fait, le programme de restructuration du dispositif d’hébergement est postérieur au vote de la loi de finances initiale et il était dès lors difficile pour l’administration de le prendre en compte dans les prévisions budgétaires pour 2007, même si sa préparation est évidemment très antérieure à la date à laquelle il a été rendu public. Il n’est dès lors pas contestable que l’urgence invoquée par l’administration pour justifier l’ouverture de crédits par décret d’avance répondait à la situation effective du programme au moment de l’annonce du plan destiné aux personnes sans-abri.

Toutefois, un calibrage des crédits en loi de finances initiale plus en rapport avec les prévisions de dépenses au titre de la prévention de l’exclusion et de l’insertion des personnes vulnérables aurait permis que soient opérés en gestion les redéploiements nécessaires, dans l’attente de l’ouverture éventuelle de crédits supplémentaires par une loi de finances rectificative.

d) Est également contestable, même si elle répondait au moment où elle a été décidée, l’ouverture de crédits (80 M€ en AE) sur le programme 228 Veille et sécurité sanitaires de la mission « Solidarité et intégration », dans le cadre de l’actualisation du plan de lutte contre une éventuelle pandémie grippale. En effet, ce plan est reconduit depuis trois ans et la dépense correspondante était prévisible, même si son montant ne pouvait être anticipé avec précision.

3- Plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations manifestes en loi de finances initiale, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations.

La Cour prend acte de l’appréciation exprimée par les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique selon laquelle, « dans un environnement budgétaire soumis à la double contrainte du caractère limitatif des crédits et du dynamisme propre de certaines dépenses (charge de la dette, charges de pension), il est nécessaire et souhaitable de mettre sous tension la gestion des crédits, afin de favoriser la bonne gestion des deniers publics »⁷⁰. Elle n’en considère pas moins qu’il résulte des principes énoncés notamment aux articles 6 et 32 de la LOLF que le niveau des crédits inscrits dans la loi de finances initiale doit correspondre le mieux possible à celui des dépenses prévisibles.

à Sans que cette appréciation puisse être considérée comme exhaustive, la Cour a identifié des ouvertures de crédits répondant à des sous-évaluations manifestes pour un montant de l’ordre de 1.100 M€ en AE et en CP. Le tableau ci-après fait état des principales sous-estimations caractérisant la LFI pour 2007 qui auraient pu être évitées par une meilleure prise en compte des informations disponibles et des prévisions qui pouvaient raisonnablement en découler :

Principales ouvertures de crédits par décret d'avance

sur des dotations sous-estimées dans la LFI pour 2007

En M€

Mission	AE	CP
Agriculture, pêche et développement rural (FNGCA)	90,0	19,0
Défense (opérations militaires extérieures)	330,0	367,0
Régimes sociaux de retraite (RATP)	60,0	60,0
Solidarité et intégration (prévention de l’exclusion)	70,0	70,0
Travail et emploi (accès et retour à l’emploi et accompagnement des mutations)	576,0	576,0^(a)
Total (non exhaustif)	1.126,0	1.092,0

Source : Cour des comptes.

(a) Cette ouverture laisse encore subsister une insuffisance de 197 M€ en CP et 250 M€ en AE, dont l’ouverture est proposée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2007

à A ces montants s’ajoutent diverses autres sous-évaluations des crédits ouverts en loi de finances initiale. La Cour a en effet identifié, à l’occasion de la préparation du présent rapport, des insuffisances de crédits sur un certain nombre de dotations qui n’ont pas donné lieu à des ouvertures par décret d'avance (plusieurs ont même subi des annulations), mais dont certaines pourraient, si l’on veut éviter des reports de charges massifs sur l’exercice 2008, faire l’objet d’un abondement d’ici la fin de l’année (par décret d'avance ou dans la loi de finances rectificative).

Les plus manifestes sont les suivantes (CP) :

- « Action extérieure de l’Etat » (OMP et contributions internationales) 117,0 M€

- « Agriculture, pêche et développement rural » (hors FNGCA ; impayés, dont apurement communautaire) 840,0 M€

- « Outre-mer » (impayés envers les organismes sociaux, hors ceux de 2007, et dotation globale pour la Polynésie…) 724,0 M€

La loi de finances initiale pour 2007 était donc marquée par des sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l’importance de leur montant global (3 Md€ au moins) au regard du solde des recettes et des dépenses de l’Etat affiché en LFI (-39,7 M€) et de la norme de dépenses retenue par le gouvernement (stabilité en volume).

à Sur la base des informations communiquées à la Cour, plusieurs de ces insuffisances n’auraient pas été corrigées lors de la détermination du montant des crédits proposés au vote du Parlement dans le projet de loi de finances pour 2008. Sans que ces indications puissent elles-mêmes être considérées comme exhaustives, il en serait ainsi notamment pour les dotations suivantes :

- « Action extérieure de l’Etat » : les opérations de maintien de la paix et les contributions internationales accuseraient déjà un besoin minimum de l’ordre de 220 M€,

- « Agriculture, pêche et développement rural » : le FNGCA n’est toujours pas doté,

- « Défense » : les opérations militaires extérieures (OPEX) font l’objet d’une dotation strictement ég ale à celle de 2007, qui représentait un peu plus de la moitié de la dépense réelle. Toutefois, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a indiqué que la dotation serait abondée par un amendement au projet de loi de finances initiale pour 2008 ;

- « Outre-mer » : les impayés sur exercices antérieurs ne sont encore pas pris en compte,

- « Travail et emploi » : les crédits ne permettront pas de couvrir les dépenses prévisibles au titre des dispositifs d’accès et de retour à l’emploi (contrats aidés…).

S’agissant des ouvertures effectuées par décret d'avance sur des dotations sous-calibrées dans le budget initial, plusieurs exemples significatifs peuvent être commentés.

a) Tel est le cas de l’ouverture, par le décret d'avance du 25 octobre, de 576,0 M€ de crédits supplémentaires, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi de la mission « Travail et emploi » (qui pourrait elle-même être complétée par une ouverture en loi de finances rectificative).

Ce complément aux dotations de LFI était destiné à assurer la couverture, à hauteur de 326 M€, du coût des contrats aidés conclus en 2007 et, pour le reste, d’un besoin complémentaire (250 M€) du fonds de solidarité. Cette ouverture est la résultante directe de la sous-évaluation manifeste des crédits dans la loi de finances initiale.

b) De même, le programme 178 Préparation et emploi des forces de la mission « Défense » a bénéficié d’ouvertures (323,5 M€ en AE et 214,0 M€ en CP) pour compléter le financement des opérations militaires extérieures (OPEX).

Comme les années précédentes, la dotation correspondante est votée en loi de finances initiales à un niveau qui ne prend pas en compte la dépense prévisible.

c) Tel est le cas également de l’ouverture de 89,8 M€ en AE et de 18,5 M€ en CP, sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural », pour assurer le paiement de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA).

En effet, la nécessité de recourir à une telle ouverture résulte de choix budgétaires que la Cour a eu l’occasion de juger inappropriés, notamment dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2006 et dans un référé adressé au ministre de l’agriculture, de la pêche et du développement rural le 25 juin 2007.

Comme en 2006, les crédits initialement programmés pour le versement de la prime à la vache allaitante ont été redéployés sur le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), non doté en loi de finances initiale, pour financer les « indemnités sécheresse » dues au titre de 2006. Or le projet de loi de finances pour 2008 se caractérise par ce même défaut de dotation.

d) Sur la mission « Régimes sociaux de retraite » (60,0 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) des ouvertures de crédits ont été opérées pour abonder, sur le programme 198 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, la subvention de l’Etat destinée au financement des prestations à verser d’ici fin 2007 par la caisse de retraite du personnel de la RATP.

Dans son rapport public de mai 2007⁷¹, la Cour avait estimé que les crédits du programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres avaient été sous-estimés dans le budget initial pour 2006 par rapport aux données alors disponibles sur le déséquilibre attendu du régime de retraite de la SNCF que la subvention imputée au programme était destinée à compenser. Il en a été de même en 2007.

Or, si le montant de la dépense à effectuer à ce titre est difficile à prévoir, comme le fait valoir l’administration, le fait d’inscrire en LFI une dotation inférieure de près de 10 % à celle de l’année précédente sur la sous-action « RATP », comme ce fut le cas en 2007, témoigne, à tout le moins, d’une capacité insuffisante à établir une prévision réaliste de l’évolution du nombre des liquidations de pensions.

B) LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ET LEUR INCIDENCE SUR L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’analyse des annulations de crédits mises en oeuvre pour financer les ouvertures de crédits supplémentaires effectuées par les décrets d'avance publiés en 2007 a été conduite de manière à vérifier si elles ont été opérées pour prévenir un déséquilibre de l’équilibre budgétaire prévu par la loi de finances ou si les crédits correspondants étaient devenus sans objet, et à apprécier leurs incidences sur la gestion budgétaire en cours ainsi que, le cas échéant, sur celle des exercices suivants.

Les annulations opérées par les trois décrets d'avance publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport ont porté sur 31 missions et 96 programmes. 53 % de ces mesures en autorisations d'engagement et les deux tiers (66 %) en crédits de paiement se sont appliquées aux cinq missions « Défense » (382 M€ en CP⁷²), « Transports » (208 M€), « Ville et logement » (81 M€), « Recherche et enseignement supérieur » (80 M€) et « Outre-mer » (62 M€).

Cinq programmes supportent à eux seuls la moitié des annulations ; il s’agit des programmes « Equipement des forces » (286,6 M€), qui était déjà le premier contributeur en 2006, « Transports terrestres et maritimes » (184,2 M€), « Soutien de la politique de la défense » (75,6 M€), « Emploi outre-mer » (45,3 M€) et « Police » (39 M€).

Ces mesures appellent les remarques ci-après au regard des dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Trois cas de figure peuvent être distingués.

1- Des annulations conformes au double critère de préservation de l’équilibre budgétaire et de l’imputation sur des crédits sans objet.

Deux situations méritent d’être évoquées à cet égard.

a) Des crédits rendus disponibles au moyen de mises en réserve

L’article 51(4 bis) de la LOLF, ajouté à ce texte par la loi organique du 12 juillet 2005, prévoit la présentation en annexe au projet de loi de finances des « mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement », et en particulier le taux de mise en réserve.

Cet article a donné une base juridique à la pratique de la réserve de précaution, sur laquelle peuvent être imputées des annulations visant à assurer l’équilibre de l’exécution budgétaire ou le financement de dépenses nouvelles.

Tel a été le cas de la très grande majorité des annulations opérées par décret d'avance au cours de l’exercice 2007.

Ce faisant, la constitution d’une réserve de précaution ne rend pas à proprement parler les crédits concernés « sans objet » au sens de l’article 14 de la LOLF mais seulement indisponibles pour les ordonnateurs responsables des programmes au titre desquels ils avaient été ouverts en loi de finances.

De fait, une partie des annulations appliquées à des crédits mis en réserve a induit des insuffisances sur la gestion en cours et l’accumulation d’impayés se traduisant par des reports de charges sur l’exercice 2008 ; certaines ont même été suivies d’ouvertures sur les mêmes dotations (par exemple sur les programmes 154 Gestion de l’agriculture, de la pêche et du développement rural et 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés de la mission « Agriculture, pêche et développement rural »).

b) La constatation de moindres dépenses ou le décalage de certains programmes

Certaines annulations propres à faciliter le financement des ouvertures mises en œuvre par décret d'avance ont été rendues possibles parce qu’ont été constatées en gestion de moindres dépenses par rapport aux prévisions initiales.

Tel fut le cas en 2007 pour le programme 188 Recherche dans le domaine de l’énergie de la mission « Recherche et enseignement supérieur » : des annulations y ont été effectuées sur les crédits destinés au versement de la subvention au commissariat à l’énergie atomique (CEA), suite à la confirmation d’un surplus de dividendes à recevoir par le CEA en provenance d’AREVA, qui a excédé de 63,2 M€ le montant pris en compte pour établir en début d’année le budget de l’établissement.

De même, sur le programme 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins de la mission « Régimes sociaux de retraite », l’annulation effectuée par décret d'avance a été possible par la mobilisation d’une partie (35,0 M€) du « fonds de roulement » disponible dans les comptes de l’ENIM (79,0 M€ au 31 décembre 2006) consécutif aux résultats excédentaires enregistrés sur les exercices 2003 à 2006.

L’exercice 2007 a aussi été marqué par une moindre dépense à caractère exceptionnel sur la mission « Transports », qui a permis une annulation significative par décret d'avance (213 M€ en AE et 184 M€ en CP), sur le programme 226 Transports terrestres et maritimes, liée à une nouvelle interprétation de la directive-cadre sur la TVA qui a conduit à revoir à la baisse le montant de la contribution aux charges d'infrastructures versées à réseau ferré de France (RFF).

2- Des crédits sans objet dès le budget initial

D’autres annulations de crédits ont été possibles parce que les crédits auxquels elles se sont appliquées se trouvaient dès la loi de finances initiale sans objet ou destinés à ne pas être dépensés au cours de l’exercice, parce que leur montant excédait celui des dépenses pourtant prévisibles à cette date.

Il en est ainsi, par exemple, des dotations suivantes :

- sur la mission « Défense », le montant élevé des annulations effectuées s’explique par la surévaluation chronique des crédits ouverts, singulièrement sur le programmes 146 Equipement des forces », par rapport au niveau des crédits effectivement nécessaires pour couvrir les dépenses induites par la mise en œuvre des programmes ;

- sur la mission « Engagements financiers de l’Etat », l’annulation opérée sur le programme 168 Majorations de rentes a porté sur des crédits excédentaires. Toutefois, il s’agit-là d’une annulation qui intervient de manière répétée d’une année sur l’autre (et pour une part équivalente des crédits ouverts). Il est dès lors permis de se demander si la provision constituée à cet effet n’est pas systématiquement surévaluée (d’autant que la dépense se caractérise de surcroît par une baisse tendancielle) ;

- sur la mission « Régimes sociaux de retraite », l’annulation appliquée par le décret d'avance du 25 octobre au programme 195 Régime de retraite des mines, de la Seita et divers a été rendue possible par une réduction du besoin de financement liée au niveau plus élevé que prévu des ressources du régime de la Seita et à de moindres dépenses. Elle a porté, pour partie, sur des crédits qui étaient sans objet dès le début de l’exercice.

3- Des annulations qui devraient se traduire par des insuffisances ou des reports de charges

Il ressort des indications communiquées à la Cour, tant par les ministères concernés que par les services chargés du contrôle budgétaire, que plusieurs des annulations opérées par voie administrative pourraient induire, sur certains programmes, des tensions propres à perturber la fin de gestion 2007 et, dans certains cas, à entraîner des retards de paiement ou des reports sur l’exercice suivant.

Il est possible d’identifier deux cas de figure.

a) Des annulations qui ont créé des situations d’insuffisance de crédits

Certaines annulations de crédits devraient entraîner une insuffisance par rapport aux besoins :

- par exemple, l’annulation opérée sur le programme 185 Rayonnement culturel et scientifique de la mission « Action extérieure de l’Etat » risque de conduire à ce que l’intégralité de la subvention due à l’agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) ne pourra être versée avant la fin de l’exercice. ;

- de même, les annulations appliquées aux dotations destinées au financement de 1’enseignement technique agricole (programme 143 de la mission « Enseignement scolaire ») devraient induire une insuffisance de crédits et, partant, un report de charges sur l’exercice 2008, estimé par les services de l’agriculture à 26,4 M€ en AE et en CP ;

- il en est également ainsi pour le programme 115 Audiovisuel extérieur de la mission « Médias », sur lequel les annulations ont porté sur des crédits qui, bien que mis en réserve, n’étaient pas sans objet et risquent, selon les indications données à la Cour, compromettre l’équilibre du budget des opérateurs RFI et TV5 monde.

b) Des annulations qui sont venues aggraver une insuffisance préexistante et qui ont parfois induit la nécessité de mesures de sens contraire (par décret d’avance ou en collectif budgétaire)

Plusieurs exemples méritent d’être cités :

- sur la mission « Action extérieure de l’Etat », les annulations opérées sur le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, sur lequel est notamment imputé le coût des opérations de maintien de la paix (OMP), ont porté sur une dotation qui représente environ 60 % du total des moyens de la mission et qui est structurellement déficitaire, en raison notamment de la sous-évaluation systématique des crédits ouverts en loi de finances initiale au titre des contributions internationales. Ces annulations sont venues accroître l’insuffisance de crédits en fin d’année.

- sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural », les annulations opérées par décret d'avance ont aggravé les tensions préexistantes sur les programmes gérés par le ministère de l’agriculture, de la pêche et du développement rural, qui se caractérisent par un besoin de financement (et donc une insuffisance de crédits) de l’ordre de 930 M€ ;

- sur la mission « Culture », où elles portent sur des montants moindres et peu significatifs si on les rapporte à celui des dotations de ces programmes, les annulations mises en œuvre par décret d'avance n’ont pas en elles-mêmes provoqué de reports de charges sur l’exercice 2008. Elles ont toutefois aggravé une situation budgétaire déjà très tendue, qui devrait, en tout état de cause, conduire à des reports de dépenses en fin d’année de plusieurs dizaines de millions d’euros.

C) LE RESPECT DE LA CONDITION DE PRÉSERVATION DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE PREVU A LA DERNIERE LOI DE FINANCES

La règle inscrite à l’article 13 de la LOLF vise à ce que les ouvertures de crédits effectuées par voie administrative ne viennent pas majorer les charges de telle manière que l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances s'en trouve affecté.

Le tableau ci-après présente, par mission concernée, le total des ouvertures et annulations autorisées par les décrets d’avance publiés en 2007 et le projet de décret d'avance d’ores et déjà examiné par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances (l'économie générale par programme des décrets d'avance est présentée en annexe au présent rapport).

tableau 1 - equilibre des decrets d'avance publies ou en cours de publication

au 26 novembre 2007


Missions	Ouvertures		Annulations
(euros)	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l’Etat			6 503 359	3 205 184
Administration générale et territoriale de l’Etat	13 000 000	64 800 000	21 432 251	17 595 475
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	110 300 000	39 000 000	17 222 363	12 393 212
Aide publique au développement			78 344 542	41 349 641
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation			9 555 152	4 338 139
Conseil et contrôle de l’Etat			447 730	259 225
Culture			5 858 343	2 000 533
Défense	330 500 000	367 500 000	374.698 261	382.023 809
Développement et régulation économiques			42 430 887	37 043 191
Direction de l’action du Gouvernement			10 800 856	13 284 969
Ecologie et développement durable			12 278 726	323 038
Engagements financiers de l'Etat			3 400 000	3 400 000
Enseignement scolaire			46 883 635	24 009 779
Gestion et contrôle des finances publiques			28 652 241	35 254 237
Justice			11569 365	2 922 533
Médias			10 871 179	9 777 116
Outre-mer	61 000 000	50 000 000	65 842 157	62 044 094
Politique des territoires	50 000		9 388 102	8 690 144
Recherche et enseignement supérieur	16 000 000	5 000 000	73 014 288	79 981 029
Régimes sociaux et de retraite	60 000 000	60 000 000	45 000 000	45 000 000
Relations avec les collectivités territoriales			4 700 000	3 220 000
Santé			13 818 949	13 505 647
Sécurité			45 774 096	39 419 829
Sécurité civile			8 774 540	13 302 324
Sécurité sanitaire	86 500 000	6 500 000	612 630	192 929
Solidarité et intégration	70 000 000	70 000 000	30 925 685	23 644 586
Sport, jeunesse et vie associative			8 192 824	9 046 375
Stratégie économique et pilotage des finances publ.			16 397 155	40 605 718
Transports			238 331 100	208 292 105
Travail et emploi	576 000 000	576 000 000	224 427 864	21 667 949
Ville et logement	189 000 000		96 151 720	81 007 190
TOTAL	1 562 300 000	1 238 800 000	1 562 300 000	1 238 800 000

Source : Cour des comptes - décrets des 6 avril et 25 octobre 2007 et décret en cours de publication.

Le total des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance étant intégralement compensé par des annulations de même montant, l’équilibre de la loi de finances initiale ne s’en trouve pas globalement modifié.

D) LE RESPECT DES PLAFONDS FIXES PAR LA LOI ORGANIQUE

La mise en œuvre de la procédure des décrets d'avance sera désormais soumise au respect d’un double plafonnement du montant des ouvertures et des annulations autorisées.

L'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 dispose que « le montant cumulé des crédits ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année ». Cette disposition est applicable depuis le 1^er janvier 2006.

L'article 14-I fixe à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours le montant cumulé des annulations susceptibles d'être opérées par voie administrative au cours de l'exercice budgétaire.

1- Le respect du plafond applicable aux ouvertures de crédits

Le tableau de la page suivante compare, par section ministérielle, le montant des ouvertures de crédits effectuées par décret d’avance au cours de l’exercice 2007 avec celui des dotations inscrites en loi de finances initiale.

ouvertures de credits par décret d'avance au 26 novembre 2007


Budget 2007		Crédits ouverts (1)			Ouvertures par D.A. (2)		% ouvertures
*(€)*		AE		CP	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'État		2 559 828 785		2 258 377 537
Administration générale et territoriale de l'État		2 714 613 515		2 492 255 668	13 000 000	64 800 000	0,51 %	2,87 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales		2 962 379 886		2 939 546 342	110 300 000	39 000 000	4,06 %	1,56 %
Aide publique au développement		3 956 209 776		3 103 489 776
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		3 843 493 840		3 841 031 860
Conseil et contrôle de l'État		470 505 386		468 361 241
Culture		2 759 593 565		2 687 608 965
Défense		35 835 852 251		36 251 347 582	330 500 000	367 500 000	11,98 %	13,67 %
Développement et régulation économique		3 945 399 408		3 932 773 180
Direction de l'action du Gouvernement		555 005 652		528 216 024
Ecologie et développement rural		696 413 952		635 366 452
Engagements financiers de l'État		40 862 600 000		40 862 600 000
Enseignement scolaire		59 289 091 568		58 981 518 615
Gestion et contrôle des finances publiques		9 085 193 080		8 900 065 603
Justice		7 085 667 788		6 254 500 393
Médias		500 946 683		500 946 683	61 000 000	50 000 000		0,80 %
Outre-mer		2 011 029 440		1 952 757 440
Politique des territoires		611 603 686		682 348 307	50 000 000
Pouvoirs publics		918 701 950		918 701 950
Provisions		75 459 149		75 459 149
Recherche et enseignement supérieur		21 222 451 057		21 284 230 138	16 000 000	5 000 000		6,63 %
Régimes sociaux et de retraite		4 981 076 911		4 981 076 911	60 000 000	60 000 000		0,28 %
Relations avec les collectivités territoriales		3 317 652 172		3 208 419 172
Remboursements et dégrèvements		76 460 000 000		76 460 000 000
Santé		425 058 560		428 658 560
Sécurité		16 312 002 491		15 703 314 658
Sécurité civile		564 551 464		427 905 464
Sécurité sanitaire		605 136 803		658 065 073	86 500 000	6 500 000		1,52 %
Solidarité et intégration		12 210 698 771		12 172 944 699	70 000 000	70 000 000		10,64 %
Sport, jeunesse et vie associative		764 072 553		784 956 243
Stratégie économique et pilotage des finances publiques		813 824 402		857 733 402
Transports		8 857 957 379		8 783 900 131
Travail et emploi		11 960 215 588		12 146 543 588	576 000 000	576 000 000		6,56 %
Ville et logement		7 293 334 637		7 145 034 637	189 000 000
Sous-total budget général		346 527 622 148		343 310 055 443	1 562 300 000	1 238 800 000		0,36 %
Budgets annexes		1 857 448 704		1 839 530 704
Comptes d'affectation spéciale		53 047 723 437		53 047 723 447
Comptes de concours financiers		96 497 866 606		96300 066 606
TOTAL		497 930 660 895		494 497 376 200	1 562 300 000	1 238 800 000		0,36 %
Source : Cour des comptes	(1) Crédits de LFI		(2) Décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre et décret en cours de publication

2- Le respect du plafond applicable aux annulations de crédits

Le montant cumulé des annulations de crédits s'établit, apprécié globalement et par mission, comme indiqué dans le tableau de la page suivante.

annulations de credits par décret d'avance au 26 novembre 2007


Budget général 2007		Crédits ouverts (1)			Annulations (2)		% annulations
(€)		AE		CP	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'État		2 664 828 785		2 258 494 537	11 024 618	7 746 443	0,41%	0,34%
Adm. générale et terr. de l'État		2 714 613 515		2 492 255 668	56 895 730	28 684 781	2,10%	1,15%
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales		3 152 569 886		3 119 326 342	28 922 363	24 093 212	0,92%	0,77%
Aide publique au développement		3 956 209 776		3 103 489 776	118 897 042	45 802 141	3,01%	1,48%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		3 843 493 840		3 841 031 860	16 915 152	11 838 139	0,44%	0,31%
Conseil et contrôle de l'État		470 505 386		468 361 241	6 447 730	6 259 225	1,37%	1,34%
Culture		2 759 593 565		2 687 608 965	9 332 587	9 774 777	0,34%	0,36%
Défense		35 836 823 251		36 252 318 582	374 698 261	382 023 809	1,05%	1,05%
Développement et régulation économique		3 945 399 408		3 932 773 180	108 879 396	99 710 732	2,76%	2,54%
Direction de l'action du Gouvernement		555 005 652		528 216 024	18 600 856	41 084 969	3,35%	7,78%
Ecologie et développement rural		696 413 952		635 366 452	42 278 726	10 323 038	6,07%	1,62%
Engagements financiers de l'État		41 082 600 000		41 082 600 000	3 400 000	3 400 000	0,01%	0,01%
Enseignement scolaire		59 289 091 568		58 981 518 615	119 485 135	96 611 279	0,20%	0,16%
Gestion/contrôle finances publ.		9 085 193 080		8 900 065 603	28 652 241	35 254 237	0,32%	0,40%
Justice		7 113 667 788		6 254 500 393	429 728 556	69 132 533	6,04%	1,11%
Médias		500 946 683		500 946 683	11 231 179	10 137 116	2,24%	2,02%
Outre-mer		2 015 558 361		1 993 186 853	65 842 157	62 044 094	3,27%	3,11%
Politique des territoires		611 603 686		685 348 307	39 888 102	26 730 144	6,52%	3,90%
Pouvoirs publics		921 201 950		921 201 950	0	0	0,00%	0,00%
Provisions		75 459 149		75 459 149	17 600 000	11 400 000	23,32%	15,11%
Recherche et enseignement sup.		21 222 451 057		21 284 230 138	143 563 691	296 474 831	0,68%	1,39%
Régimes sociaux et de retraite		5 002 676 911		5 002 676 911	77 430 000	77 430 000	1,55%	1,55%
Relations coll. territoriales		3 343 090 501		3 237 933 672	6 200 000	4 720 000	0,19%	0,15%
Remboursements et dégrèvements		80 291 000 000		80 291 000 000	198 000 0000	198 000 0000	2,47%	2,47%
Santé		426 758 560		430 358 560	19 318 949	19 005 647	4,53%	4,42%
Sécurité		16 312 002 491		15 703 314 658	79 226 910	65 851 679	0,49%	0,42%
Sécurité civile		564 551 464		427 905 464	23 936 062	20 523 762	4,24%	4,80%
Sécurité sanitaire		605 136 803		658 065 073	6 982 630	9 632 929	1,15%	1,46%
Solidarité et intégration		12 817 732 771		12 779 978 699	56 067 689	49 716 541	0,44%	0,39%
Sport, jeunesse et vie associative		764 072 553		784 956 243	11 907 824	13 761 375	1,56%	1,75%
Stratégie économique et pilotage des finances publiques		813 824 402		857 733 402	16 397 155	40 605 718	2,01%	4,73%
Transports		8 865 767 379		8 783 900 131	597 573 719	597 984 005	6,74%	6,81%
Travail et emploi		12 210 215 588		12 343 543 588	232 108 025	35 662 542	1,90%	0,29%
Ville et logement		7 293 334 637		7 145 034 637	172 301 720	395 854 038	2,36%	5,54%
Sous-total budget général		351 823 494 398		348 561 584 356	3 217 671 948	2 869 063 307	0,91%	0,82%
Budgets annexes		1 857 448 704		1 839 530 704	0	0	0,00%	0,00%
Comptes d'affectation spéciale		53 047 723 437		53 047 723 447	0	0	0,00%	0,00%
Comptes de concours financiers		96 497 866 606		96 300 066 606			0,00%	0,00%
TOTAL GÉNÉRAL		503 226 533 145		499 748 905 113	3 217 671 948	2 869 063 307	0,64%	0,57%
Source : Cour des comptes	(1) LFI + LFR		(2) Toutes annulations cumulées à la date de dépôt du présent rapport

- TROISIEME PARTIE -

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2007

Les éléments d’analyse ci-après portent sur les ouvertures et annulations de crédits effectuées à la date du présent rapport. Elles ne préjugent pas des appréciations susceptibles d’être portées sur celles qui pourraient intervenir - comme cela a été le cas les années précédentes - postérieurement à son dépôt.

I- ANALYSE DES OUVERTURES DE CREDITS

1) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat »

Le décret d'avance du 25 octobre 2007 a opéré une ouverture de crédits de 13,0 M€ en autorisations d'engagement et de 64,8 M€ en crédits de paiement, sur le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative.

- Cette mesure a eu pour objet de couvrir le coût des opérations électorales. Pour une part (13,0 M€ en AE et en CP), elle a visé à abonder le titre 2, la dotation initiale de crédits de personnel s’étant avérée insuffisante. Pour le reste (51,8 M€ en CP), elle a servi à financer le surcoût des dépenses de remboursement des frais de propagande aux candidats à l’élection présidentielle et aux élections législatives et d’envoi de la propagande électorale.

- Pour une part, l’écart entre la dotation de LFI et le montant des dépenses effectives se justifie, ainsi que le fait valoir l’administration, par des facteurs qui n’étaient pas facilement prévisibles : l’augmentation de 4,2 % du nombre des électeurs ; le coût du marché d’acheminement de la propagande électorale ; les tarifs applicables aux documents de propagande en papier écologique pour les élections législatives et aux bulletins de vote pour l’élection présidentielle ; le coût de fabrication et de transport, notamment pour les commandes passées auprès d’imprimeurs locaux.

- En revanche, l’effet des dispositions du décret d’octobre 2006, qui a introduit diverses mesures visant à simplifier et à faciliter le vote par procuration, aurait du être pris en compte au moment du vote de la loi de finances initiale, puisque l’effet recherché était précisément d’augmenter le nombre des votes effectués par ce moyen. De même, il était tout à fait prévisible que le remboursement forfaitaire aux candidats interviendrait pour une large part, après validation par la commission nationale des comptes de campagne et du financement de la vie politique, au dernier trimestre de l’année (depuis une décision du Conseil d’Etat du 30 avril 2004, ce remboursement ne saurait être différé car l’Etat est tenu de payer les intérêts qui courent entre la décision de la commission précitée et la date effective de paiement).

L’ouverture opérée par décret d'avance pour abonder les crédits de personnel du programme 232 Vie politique, cultuelle et associative au titre des coûts induits par les opérations électorales répondait à la condition d’urgence fixée par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Une part de ces charges aurait pu néanmoins être prévue dès la préparation du projet de loi de finances pour 2007.

2) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

La mission a fait l’objet d’ouvertures de crédits, par le décret du 25 octobre, d’un montant total de 110,3 M€ en AE et de 39 M€ en CP sur les programmes 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et du développement rural et 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés.

Ces ouvertures ont bénéficié principalement à deux postes de dépenses :

a- Le paiement de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA), pour un montant de 89,8 M€ en AE et de 18,5 M€ en CP.

- La nécessité de recourir à une telle ouverture résulte de choix budgétaires que la Cour a eu l’occasion de juger inappropriés, notamment dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2006 et dans un référé adressé par elle au ministre de l’agriculture, de la pêche et du développement rural le 25 juin 2007.

- Comme l’année précédente, en effet, les crédits initialement programmés pour le versement de la prime à la vache allaitante ont été redéployés sur le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), non doté en loi de finances initiale, pour financer les « indemnités sécheresse » dues en 2007 au titre de 2006.

Le Gouvernement continue de justifier l’absence d’inscription en faveur du FNGCA dans le budget initial par le fait que le montant précis des indemnisations à verser n’est pas connu lors du vote de la loi de finances.

- Cette explication n’est pas recevable et plusieurs solutions auraient permis de ne pas occulter cette dépense au moment de la discussion du projet de loi de finances tout en prenant en compte l’incertitude sur le volume exact des versements à effectuer :

. inscrire dans le budget, conformément aux prescriptions de l’article L.361-5 du code rural, un montant de crédits en faveur du FNGCA égal à celui des cotisations versées par les exploitants⁷³ ;

. budgéter un montant de crédits égal à la dépenses exposée au titre de l’exercice précédent. De fait, la charge effectivement constatée est stable d’une année sur l’autre, de l’ordre de 90 M€ ;

. le cas échéant, imputer le surcroît de dépenses d’indemnisation sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles prévue à l’article 11 de la LOLF.

Dans les observations qu’ils ont fait parvenir à la Cour sur le projet du présent rapport, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique admettent qu’ « une telle solution, qui conduirait à budgéter un montant annuel de l’ordre de 90 M€, permettrait effectivement, en moyenne, de rapprocher la LFI de l’exécution budgétaire ». Mais ils font valoir que « plusieurs arguments peuvent cependant être soulignés en sens contraire : d’une part, les calamités agricoles ne sont pas le seul type d’aléa auquel est confronté le budget de l’État. Doter le FNGCA en LFI introduirait, dans la gestion des aléas permise par la réserve de précaution, une rigidité qui n’est pas nécessairement souhaitable (…) ; d’autre part, verser systématiquement au FNCGA une subvention de l’ordre de 90 M€ ne permettrait pas une gestion optimale de la trésorerie de l’État ».

La Cour ne partage pas cette conclusion.

- Elle relève, enfin, que le projet de loi de finances pour 2008 reconduit la pratique critiquable consistant à ne pas doter le programme sur lequel sont financées les actions relevant du FNGCA.

b- Le financement des plans de soutien aux filières, pour un montant de 20,5 M€, en faveur de la filière « veaux de boucherie » (3,5 M€ en AE et en CP), des éleveurs d’ovins touchés par la filière catarrhale (12,0 M€ en AE et en CP) et du secteur de la pêche (5,0 M€ en AE et en CP).

- Pour les mêmes raisons que celles signalées précédemment pour la prime à la vache allaitante, le ministère n’a pas été en mesure d’opérer les redéploiements de crédits nécessaires compte tenu de leur mobilisation pour palier l’absence de dotation du FNGCA.

- L’ouverture de crédits par le décret d'avance du 25 octobre en faveur des pêcheurs apparaît d’autant moins répondre à un impératif d’urgence que 9 M€ en AE et 14 M€ en CP demeuraient en réserve à la même date et que l’action « Gestion durable des pêches maritimes et de l’aquaculture » du programme 154, dotée de 60 M€, enregistrait encore une consommation de 66 % à peine.

Les ouvertures de crédits opérées par décret d'avance sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ont été pour la plupart, comme en 2006, rendues nécessaires par l’absence ou l’insuffisance de dotation en loi de finances initiale, notamment au titre des indemnités dues par le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA).

Le projet de loi de finances pour 2008 se caractérise par ce même défaut de dotation, qui affecte la sincérité de celle-ci.

3) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Défense »

Le décret d’avance ou en cours de publication ouvre 330,50 M€ en autorisations d'engagement et 367,5 M€ en crédits de paiement sur la mission « Défense ».

Ces ouvertures bénéficient aux programmes 146 Equipement des forces (7,0 M€ en AE et en CP) et 178 Préparation et emploi des forces (323,5 M€ en AE et 214,0 M€ en CP). Elles ont pour objet de contribuer au financement des opérations militaires extérieures (OPEX). Cette mesure appelle les observations suivantes :

- l’administration fait valoir que l’année 2007 a été marquée par plusieurs évènements ou circonstances qui ont conduit à alourdir le montant des OPEX :

. le renforcement de l'opération en Afghanistan par la mobilisation du groupe aéronaval en avril-mai, et la mise en place d'une formation plus importante que prévue auprès de l'armée afghane,

. le maintien pendant toute l'année 2007 du dispositif au Liban,

. la réduction très progressive de l’effectif des forces présentes en Côte d'Ivoire,

. la mise en place des forces nécessaires à l'opération Est Tchad,

. enfin, le maintien du dispositif en place pendant l'extension du dispositif CAPESFRANCE (externalisation du soutien et de la logistique des forces en opération) ;

- si ces indications sont incontestables, elles ne diffèrent aucunement de celles que les mêmes services mettent chaque année en avant pour justifier des ouvertures de crédits à ce titre par la voie dérogatoire du décret d'avance ;

- de fait, la Cour a relevé de manière répétée⁷⁴, l’ampleur de l’écart entre les dotations de LFI et le montant des dépenses effectivement constatées, alors que le niveau des dépenses se caractérise, en dépit de leurs variations, par une relative stabilité d’une année sur l’autre :

Surcoûts OPEX (écart entre LFI et dépenses réelles)

en M€

1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
319	696	497	526	678	389	605	532	603	681

Source : Direction du budget

Le tableau ci-après retrace le montant des crédits inscrits en LFI au titre des OPEX et celui des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance au cours des derniers exercices.

CP en M€	2003	2004	2005	2006	2007	PLF 2008
LFI	24,0	24,40	100,0	175,00	375,00	375,00
Décret d’avance	365,0	539,35	421,0	428,78	330,50	-

- pour 2008, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique expliquent que ces prévisions tenaient compte des décisions de désengagement de certains théâtres d’opérations extérieures, notamment en Côte d’Ivoire, dont le ministère de la défense faisait état au moment de la construction du PLF 2008, et partant des prévisions de dépenses à la baisse qui pouvaient alors en être inférées. Ils confirment que cette dotation fera l’objet d’un abondement complémentaire par amendement au projet de loi de finances pour 2008.

Dès lors, les ouvertures de crédits réalisées au moyen d’un décret d'avance sur la mission « Défense » pour assurer le financement du coût des opérations militaires extérieures (OPEX) ne répondent pas aux conditions fixées par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Une fois encore, cette ouverture a été rendue nécessaire en raison de l’insuffisance manifeste des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ce constat affecte la sincérité de la dotation.

Le montant de la dotation n’a pas été ajusté dans le projet de loi de finances pour 2008. Toutefois, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a fait savoir qu’elle ferait l’objet d’un abondement complémentaire par amendement au projet de loi précité.

4) L'ouverture de crédits opérée sur la mission « Outre-mer »

La mission a fait l’objet, par le décret du 25 octobre, d’une ouverture de crédits d’un montant de 61,0 M€ en autorisations d’engagement et de 50,0 M€ en crédits de paiement. Cette ouverture a bénéficié au programme 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer, sur lequel ont été financées les mesures d’indemnisation mises en œuvre à titre de secours à la suite du passage du cyclone Dean sur la Martinique et la Guadeloupe.

Le programme 160 supporte les actions d’aide aux collectivités territoriales (y compris les mesures d’urgence en cas de catastrophe naturelle), le fonctionnement des services centraux et déconcentrés de l’Etat et, pour une faible part, la coopération régionale.

L’ouverture opérée par décret d'avance pour faire face aux effets du cyclone Dean répondait à une situation d’urgence. Toutefois, elle aurait pu être évitée en imputant la dépense correspondante, comme ce fut le cas après le passage du cyclone Gamède à la Réunion en février 2007, sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles. Ce mode de financement aurait été mieux adapté.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique font valoir, dans les observations qu’ils ont formulées sur le projet du présent rapport, que « le solde des AE disponible sur cette dotation ne permettait pas une prise en charge intégrale des indemnisations liées au cyclone Dean ». La Cour prend acte de cette explication pour l’exercice 2007.

L'ouverture de crédits par décret d’avance sur la mission « Outre-mer » pour faire face aux dégâts causés par le cyclone Dean répondait par nature à une situation d’urgence. Son financement sur la dotation pour dépenses exceptionnelles et accidentelles aurait toutefois été mieux adapté.

5) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Politique des territoires »

Le décret d'avance du 6 avril a ouvert 50,0 M€ en autorisations d'engagement sur le programme 112 Aménagement du territoire de la mission « Politique des territoires ».

Cette mesure bénéficie au fonds national pour l’aménagement et le développement du territoire (FNADT), au titre de la majoration de sa contribution aux pôles d’excellence rurale (+35 M€), d’une part, et des engagements de l’Etat dans les nouveaux contrats de projets pour la période 2007-2013 (+15 M€), d’autre part.

Cette ouverture appelle plusieurs observations :

a) En ce qui concerne les pôles d’excellence rurale :

- le projet annuel de performance pour 2007 prévoyait la labellisation par la DIACT de 300 pôles d’excellence rurale⁷⁵. 176 projets avaient été retenus en juin 2006; pourtant, plus de 200 projets supplémentaires ont été validés le 7 décembre 2006, alors que le projet de loi de finances pour 2007 était en discussion au Parlement, portant le total à 379⁷⁶ ;

- dès lors qu’il choisissait d’augmenter le nombre des labels accordés sans abaisser le montant moyen du soutien par pôle, le ministre chargé de l’aménagement du territoire se mettait mécaniquement en situation de dépasser le montant des crédits limitatifs inscrits au budget 2007. Le besoin nouveau consécutif à l’inflation du nombre de projets retenus a ainsi été estimé à 55 M€, faisant passer le budget total des aides de l’État pour ces dossiers de 180 M€ à 235 M€ sur 3 ans ;

- la contribution du FNADT devait s’élever initialement à 82,7 M€. Cependant, la totalité de l’augmentation des besoins de financement lui a été affectée, soit 55 M€ ;

- l’urgence d’ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’année 2007 est loin d’être avérée. En 2006, 30 M€ avait été réservés sur le FNADT pour les pôles d’excellence rurale, mais plus de la moitié des projets n’avaient été retenus qu’en toute fin 2006 (et labellisés début 2007). Il en est résulté un important report d’AE de 2006 sur 2007 (57,7 M€) ;

- par ailleurs, les dépenses issues des décisions de labellisation de décembre 2006 (et les 55 M€ de besoins supplémentaires) s’échelonneront au moins sur les deux années 2007 et 2008, ce qui limite le besoin annuel moyen théorique à 27,5 M€. De manière plus générale, le retard pris par le démarrage des pôles laisse penser que les dépenses s’échelonneront en fait jusqu’en 2009 ;

- dès lors, il était possible, avant d’ouvrir les crédits correspondants, d’attendre de disposer d’une plus grande lisibilité sur le rythme des besoins en autorisations d’engagement. Une telle mesure pouvait être prise dans la loi de finances rectificative de fin 2007, voire dans le budget 2008. Cette appréciation est renforcée par l’absence de demande supplémentaire en crédits de paiement, ce qui montre que les projets ne font que démarrer.

De surcroît, la DIACT disposait au 6 avril 2007, date du décret d’avance, de 374,8 M€ de crédits en AE ;

b) En ce qui concerne les contrats de projets pour 2007-2013 :

- l’ouverture de 15 M€ en autorisations d’engagement opérée par le décret d’avance est liée à l’accroissement des besoins de financement des contrats de projets 2007-2013. Sur cette période, la contribution du FNADT s’élèvera à 1,244 M€, et non à 1,039 M€ comme prévu initialement. Le besoin annuel moyen théorique est donc passé de 148 M€ à près de 178 M€.

- l’expérience des contrats de plan État-régions a montré que le besoin de financement est peu important la première année, alors que la plupart des projets sont en phase d’étude. Ainsi, le nouveau dispositif de suivi de la DIACT, fondé sur le logiciel Présage, devrait être capable de gérer une montée en puissance du budget annuel nécessaire au cours des 7 ans, au lieu de prévoir une répartition annuelle uniforme, comme celle retenue pour les contrats de plan 2000-2006. Toutefois, cette possibilité n’a pas joué pleinement sur le budget 2007, dans lequel ont été ouverts près de 120 M€⁷⁷ à ce titre ;

- ainsi, l’ouverture de 15 M€ supplémentaires par le décret d’avance du 6 avril n’est probablement pas justifiée par un manque d’autorisations d’engagement à court terme. Le supplément de crédits, dont le besoin reste purement théorique, aurait pu, s’il était confirmé, attendre une loi de finances rectificative.

En conséquence, l’ouverture de crédits effectuée sur le programme Aménagement du territoire ne répondait à une situation d’urgence telle que prévue par l’article 13 de la LOLF ni pour les pôles d’excellence rurale, ni pour les contrats de projets 2007-2013.

6) L'ouverture de crédits opérée sur la mission « Recherche et enseignement supérieur »

Le décret d'avance du 6 avril 2007 a ouvert 16,0 M€ en AE et 5,0 M€ en CP au bénéfice du programme 192 Recherche industrielle de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Cette ouverture appelle les commentaires suivants :

- le rapport de motivation publié conjointement au décret d'avance les justifie par la nécessité d’assurer la contribution du ministère de l’industrie (40 M€) au financement du plan de 100 M€ décidé par le Gouvernement en faveur de la filière des technologies composites ;

- elle s’ajoute aux redéploiements opérés par mobilisation de la réserve de précaution (24 M€).

L’ouverture de crédits effectuée sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » au titre du plan de soutien à la filière des technologies composites n’appelle pas d’observations particulières.

7) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Régimes sociaux de retraite »

La mission a bénéficié de l’ouverture de 60,0 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement par le décret d'avance du 25 octobre.

La Cour constate que :

- cette dotation complémentaire est venue abonder, sur le programme 198 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, la subvention de l’Etat destinée au financement des prestations à verser d’ici fin 2007 par la caisse de retraite du personnel de la RATP ;

- elle a été rendue nécessaire, selon les explications fournies par l’administration, par une insuffisance des crédits ouverts en loi de finances initiale liée à une réévaluation, courant 2007, des hypothèses relatives aux dépenses à couvrir au cours de cet exercice ;

- trois facteurs ont contribué à l’écart constaté entre les ouvertures effectuées dans le budget initial et la prévision de dépenses actualisée : le relèvement de 16 M€, en toute fin d’année 2006, du montant de la subvention versée au titre de cet exercice, dont « l’effet base » n’a pas pu être pris en compte pour établir la dotation 2007 ; le report, dans l’attente de l’aboutissement de la réforme des régimes spéciaux, du projet d’adossement du régime spécial de la RATP et la stabilisation des départs en retraite ; enfin, l’augmentation de 30 % par rapport à 2006 du nombre des nouvelles liquidations de pensions.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique indiquent que l’annexe au PLF pour 2007 relative au compte spécial des participations financières signalait les crédits prévus pour le paiement de la soulte due à la CNAV. La Cour observe qu’un nouveau programme (732 Désendettement de l’Etat et d’établissements publics de l’Etat) a en effet été créé en 2007, doté de 3,6 Md€, mais que cette ouverture de crédits n’est, en dépit de son montant, assortie d’aucune explication.

Les services précités précisent en outre que « les éléments définitifs communiqués en vue des apurements des compensations démographiques au titre de l’année 2006 ont fait apparaître, pour la RATP, un montant supplémentaire à verser de l’ordre de 30 M€. Or, ce montant n’était pas connu au moment de l’élaboration du PLF »⁷⁸.

Cette ouverture appelle les remarques suivantes :

- dans son rapport public de mai 2007⁷⁹, la Cour avait estimé que les crédits du programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, qui financent notamment les subventions versées à la SNCF et à la RATP, avaient été sous-estimés dans le budget initial pour 2006 par rapport aux données alors disponibles sur le déséquilibre attendu du régime de retraite de la SNCF que la subvention imputée au programme était destinée à compenser ;

- si le montant de la dépense à effectuer à ce titre est difficile à prévoir, la Cour relève que le fait d’inscrire en LFI une dotation inférieure de près de 10 % à celle de l’année précédente au titre de la sous-action « RATP », comme ce fut le cas en 2007, témoigne, à tout le moins, d’une capacité insuffisante à établir une prévision réaliste de l’évolution du nombre de liquidations (l’indication des hypothèses sous-tendant la prévision aurait, de surcroît, mérité d’être davantage explicitée dans le projet de budget pour 2007).

Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Régimes sociaux de retraite » ont été rendues nécessaires par la sous-évaluation des dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2007, qui n’avaient pas pris en compte les prévisions disponibles au moment du vote du budget.

8) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Sécurité sanitaire »

La mission a bénéficié de deux ouvertures successives, d’un montant total de 86,5 M€ en autorisations d'engagement et de 6,5 M€ en crédits de paiement.

Deux programmes ont bénéficié d’une majoration de la dotation inscrite en LFI :

- 80 M€ ont été ouverts par le décret d'avance du 6 avril, en AE exclusivement, sur le programme 228 Veille et sécurité sanitaires. Il s’agissait d’assurer le financement du programme de renouvellement de produits et matériels médicaux et d’acquisition de matériels supplémentaires dans le cadre de l’actualisation du plan de lutte contre une éventuelle pandémie grippale.

Le recours à la formule dérogatoire du décret d'avance est motivé, selon le Gouvernement, par le fait que l’estimation des besoins correspondants n’a été disponible qu’après le vote de la loi de finances initiale pour 2007. En outre, l’absence d’ouverture de crédits de paiement est justifiée par le volume des reports opérés sur ce programme en fin d’exercice 2006. Même si le montant des besoins ne pouvait être prévu avec précision, la dotation de LFI a été manifestement sous-évaluée ;

- en outre, le décret d'avance du 25 octobre a ouvert 6,5 M€ en AE et en CP sur le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation ; la mesure visait à financer des actions de prévention et de police sanitaires relatives à la fièvre catarrhale ovine. Compte tenu de la nature de la dépense et du caractère imprévisible de son occurrence, le besoin ne pouvait être évalué précisément au stade de la loi de finances initiale ; toutefois, la Cour relève que le projet de loi de finances pour 2008 n’ouvre que 1,2 M€ à ce titre, laissant craindre une nouvelle insuffisance sur ce programme au cours du prochain exercice.

Hormis cette dernière observation sur le correct calibrage des crédits proposés pour 2008, ces ouvertures n’appellent pas de remarques particulières.

Les ouvertures de crédits opérées par décret d'avance sur la mission « Sécurité sanitaire » sont intervenues en conformité avec la condition d’urgence fixée par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Toutefois, l’ouverture effectuée sur le programme 228 Veille et sécurité sanitaires au titre de l’actualisation du plan de lutte contre une éventuelle pandémie grippale aurait pu être évitée si elle avait été prise en compte en loi de finances initiale pour 2007.

9) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Solidarité et intégration »

Le décret d'avance du 6 avril a ouvert 70,0 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission « Solidarité et intégration ».

Cette ouverture avait pour objet de couvrir une partie du coût total (84 M€) du « plan d’action renforcé pour les sans-abri » (PARSA) annoncé par le Gouvernement le 8 janvier 2007. Elle appelle les commentaires suivants :

- le programme précité de restructuration du dispositif d’hébergement est postérieur au vote de la loi de finances initiale ; il était dès lors difficile pour l’administration de le prendre en compte dans les prévisions budgétaires pour 2007, même si sa préparation est évidemment très antérieure à la date à laquelle il a été rendu public ;

- le caractère chroniquement très contraint du programme 177, dont la Cour a déjà eu l’occasion de relever le caractère critiquable⁸⁰, ne permettait pas que soient opérés des redéploiements de crédits propres à couvrir cette charge supplémentaire ;

- les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique font valoir que « le caractère extrêmement sensible des politiques liées à la lutte contre la grande exclusion et la très rapide évolution des dispositifs et plans ne permettent pas d’anticiper - comme le montre le lancement du plan d’action renforcée en faveur des personnes sans abris (PARSA) en février 2007, mais aussi la loi relative au droit opposable au logement du 5 mars 2007 - et d’évaluer finement, dès de l’élaboration de la loi de finances, la dépense pour l’année à venir »⁸¹ ;

- la Cour ne méconnaît pas ces éléments. Elle estime, toutefois, que la sous-dotation systématique de ce poste de dépenses ôte à sa gestion, en dépit de la faculté de fongibilité des crédits votés, toute marge de manœuvre pour faire face à des besoins nouveaux et impératifs susceptibles d’apparaître en cours d’année ;

- les services précités soulignent que « le PLF pour 2008 accroît fortement, à nouveau, les crédits dédiés au financement de l’hébergement d’urgence et d’insertion. Il a été tenu compte lors de son élaboration, des recommandations de la Cour des comptes concernant la nécessité de disposer de marges de manœuvre pour la gestion des crédits du programme 177 et singulièrement, pour ceux consacrés à l’hébergement d’urgence et d’insertion. Ainsi, les crédits dédiés au financement de l’hébergement d’urgence (y compris la veille sociale) et de l’hébergement d’insertion (CHRS) inscrits en PLF 2008 sont de 735 M€, soit une croissance de plus de 8,6 %, afin d’assurer le financement des mesures prévues au PARSA ».

Dans ces conditions, il n’est pas contestable que l’urgence invoquée par l’administration pour justifier l’ouverture de crédits par décret d’avance sur la mission « Solidarité et intégration » répondait à la situation effective du programme au moment de l’annonce du plan destiné aux personnes sans-abri.

10) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Travail et emploi »

Le décret d'avance du 25 octobre a ouvert 576,0 M€ de crédits supplémentaires, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi de la mission « Travail et emploi ».

Ce complément aux dotations de LFI est destiné, selon les indications figurant dans le rapport de motivation joint au décret précité, à financer deux types de dépenses :

- la couverture, à hauteur de 326 M€, du coût des contrats aidés conclus en 2007,

- un besoin complémentaire (250 M€) du fonds de solidarité au titre, d’une part, de l’activation de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) pour ceux de ses bénéficiaires qui signent un contrat d’avenir ou un contrat d’insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) et, d’autre part, de la prime de retour à l’emploi servie aux allocataires de l’ASS qui retrouvent un travail.

Le Gouvernement justifie l’urgence de cette mesure⁸² :

- d’une part par le fait que les employeurs concernés du secteur marchand, principalement des associations, « n’auraient pas été en mesure, en l’absence du versement de l’aide publique, de rémunérer les salariés qu’ils ont embauchés en contrats aidés »,

- d’autre part par les modalités d’intervention du fonds de solidarité, « dont le paiement des allocations n’est assuré par l’Unédic à leurs bénéficiaires qu’à réception de l’avance des sommes correspondantes ».

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique expliquent, quant à eux, que « ces erreurs de prévisions tiennent à la multiplicité et à la complexité des différents dispositifs d’aides à l’emploi ainsi qu’à leur sensibilité à la conjoncture économique »⁸³.

- Si elle n’ignore pas cette réalité, qui peut justifier certains écarts entre les prévisions et les réalisations, la Cour relève que la nécessité à laquelle le Gouvernement s’est trouvé confronté d’ouvrir des crédits complémentaires en cours d’année a trouvé son origine dans l’insuffisance manifeste des dotations ouvertes à ce titre dans la loi de finances pour 2007.

L’ouverture de crédits opérée par décret d'avance sur la mission « Travail et emploi » pour financer les actions destinées à encourager l’accès et le retour à l’emploi a été rendue nécessaire en raison de la sous-estimation de cette dotation dans la loi de finances initiale pour 2007. Cette insuffisance manifeste affecte la sincérité de la dotation.

11) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Ville et logement »

Le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logements de la mission « Ville et logement » a bénéficié d’une ouverture de crédits supplémentaire de 189,0 M€, exclusivement en AE, opérée par le décret d'avance du 6 avril.

Cette ouverture faisait suite au vote de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Ce texte relève les objectifs de production de logements dits budget « très sociaux » prévus par la loi de programmation pour la cohésion sociale de janvier 2005, dont elle a revu en conséquence la programmation financière pour les années 2007-2009.

L’incidence de cette mesure sur la gestion 2007 était estimée par l’administration à 205 M€ en AE et à 21 M€ en CP. Les besoins en CP pouvant être couverts par redéploiement de crédits au sein du programme 135, et une partie seulement (16 M€) des besoins en AE étant susceptible de donner lieu à une pareille réaffectation des moyens disponibles, le décret du 6 avril a procédé à l’ouverture de 189 M€ en AE.

Compte tenu de la date de la décision relative à l’extension du plan de construction de logements sociaux, l’inscription des crédits correspondants ne pouvait pas être opérée au stade de la LFI et la nature de l’opération répondait aux critères fixés par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances pour qu’il soit recouru à un décret d'avance.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique indiquent que l’ouverture opérée en avril 2007 avait pour objet « d’assurer aux gestionnaires des crédits inscrits sur le programme 135, en particulier au niveau déconcentré, une visibilité satisfaisante et suffisamment précoce du montant des crédits disponibles en gestion 2007 » et qu’il était dès lors « nécessaire de procéder, le plus tôt possible, à l’ouverture des crédits supplémentaires prévus dans le cadre du plan de cohésion sociale ». Ils font valoir qu’il s’est ensuite avéré que l’intégralité de ces crédits n’était pas nécessaire en 2007.

Aussi l’annulation, par le décret du 25 octobre, d’un montant équivalent au quart de cette ouverture témoigne-t-elle du fait que celle-ci ne correspondait que partiellement à la condition d’urgence fixée par l’article 13 de la LOLF.

L’ouverture par le décret d'avance d’avril 2007, sur le programme Développement et amélioration de l’offre de logements de la mission « Ville et logement », de 189 M€ en autorisations d'engagement pour financer les mesures incluses dans la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale visait à couvrir une dépenses qu’il n’était pas possible de prévoir au moment du vote de la loi de finances initiale.

Cependant, le fait qu’une part importante de ces crédits supplémentaires ait fait l’objet d’une mesure de sens contraire par le décret d'avance du mois d’octobre témoigne que cette mesure ne répondait que partiellement à la condition d’urgence qui peut seule, conformément à la LOLF, justifier le recours à la formule dérogatoire du décret d’avance.

II- ANALYSE DES ANNULATIONS DE CREDITS

1) Les annulations opérées sur la mission « Action extérieure de l’Etat »

Des annulations d’un montant total de 6,5 M€ en autorisations d'engagement et de 3,2 M€ en crédits de paiement ont été opérées sur la mission « Action extérieure de l’Etat ».

Plusieurs programmes ont été concernés par ces annulations de crédits :

en €

Programmes	AE	CP
105 - Action de la France en Europe et dans le monde	3.623.143	650.647
151 - Français à l’étranger et étrangers en France	344.658	344.779
185 - Rayonnement culturel et scientifique	2.535.558	2.209.758

- Ainsi que la Cour a déjà eu plusieurs fois l’occasion de le relever⁸⁴, le programme 105, qui représente environ 60 % du total des moyens de la mission et sur lequel est imputé le coût des opérations de maintien de la paix (OMP), est structurellement déficitaire, en raison notamment de la sous-évaluation systématique des crédits ouverts en loi de finances initiale au titre des contributions internationales ; les annulations opérées accroîtront l’insuffisance de crédits en fin d’année.

- Le programme 185 supporte principalement les dépenses de l’agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). Cette dotation (480 M€ en CP) a fait l’objet d’une mesure de mise en réserve en début d’année (19,6 M€), partiellement levée depuis lors. Le ministère des affaires étrangères a indiqué à la Cour que 5,1 M€ restaient gelés au moment de la publication du décret d'avance du 25 octobre, dont il avait demandé la levée afin de pouvoir honorer ses engagements à l’égard de l’agence. Selon la même source, l’annulation opérée par le décret d'avance conduira à ce que l’intégralité de la subvention due à l’AEFE ne pourra être versée avant la fin de l’exercice.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique précisent, pour leur part, que la réserve précitée s’établissait à 3,88 M€ (en CP), et non à 5,1 M€, dont 1,74 M€ relevant de l'AEFE, et qu’aucune demande de levée de la réserve n'a été présentée pour un montant de 5,1 M€. Ils indiquent, en outre, que l'AEFE doit faire l'objet d'un abondement en gestion 2007 de 5 M€ à partir du programme 151, qui finance les bourses destinées aux enfants français éligibles scolarisés dans les établissements de l’AEFE.

- Selon les indications recueillies par la Cour, l’insuffisance des crédits ouverts en 2007 au titre des contributions internationales (398 M€ en CP) et des opérations de maintien de la paix de l’ONU (185 M€) s’établirait, d’ici la fin de l’exécution 2007, respectivement à 37 et 120 M€, soit un besoin de financement total de 157 M€, susceptible de n’être couvert qu’à concurrence de 37 M€ par la levée de crédits mis en réserve. Compte tenu de la moindre dépense induite par l’évolution du taux de change (3 M€), l’insuffisance nette non financée s’établit à 117 M€. Le projet de loi de finances rectificative pour 2007 propose l’ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de ce montant.

- Les difficultés constatées au titre de la gestion 2007, qui avaient déjà été relevées par la Cour lors des précédents exercices, notamment dans son rapport sur les décrets d'avance publiés en 2006 et dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’année 2006), ont été, pour une part, prises en compte pour établir le projet de loi de finances initiale pour 2008. En effet, après une première augmentation de ces crédits de 50 M€ en LFI 2007 (ainsi que 10 M€ pour tenir compte de l’évolution des autres contributions internationales), le PLF pour 2008 prévoit une augmentation supplémentaire de 40 M€.

Cependant, la comparaison des ouvertures de crédits proposées avec les prévisions de dépenses disponibles à la date du présent rapport conduit à estimer l’insuffisance de crédits probable à 34 M€ pour les contributions internationales et à 180 M€ pour les opérations de maintien de la paix (OMP), soit une insuffisance de 214 M€ sur ces deux seules dotations.

En conséquence, la Cour constate que les crédits annulés par décret d'avance sur la mission « Action extérieure de l’Etat » pour permettre l’ouverture de crédits supplémentaires sur d’autres missions n’étaient pas devenus sans objet au sens de l’article 14 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Elles se traduiront par une aggravation des insuffisances constatées sur les programmes concernés, en raison du niveau inapproprié des crédits ouverts en loi de finances initiale, en dépit du relèvement – encore insuffisant – de la dotation destinée au financement des opérations de maintien de la paix, qui augmentent fortement.

Pour la même raison, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008 sont eux-mêmes inférieurs aux besoins pour un montant déjà estimé à 215 M€ environ.

2) Les annulations opérées sur la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat »

La mission « Administration générale et territoriale de l’Etat » a fait l’objet d’annulations par décret d'avance d’un montant total de 2,14 M€ en autorisations d'engagement et de 16,59 M€ en crédits de paiement.

Ces mesures ont porté sur les trois programmes de la mission :

en €

Programmes	AE	CP
108 - Administration territoriale	13.290.079	11.213.916
216 - Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	6.837.957	6.191.155
232 - Vie politique, cultuelle et associative	1.314.215	190.404

- Les annulations précitées ont porté sur les réserves de précaution opérées préalablement à la délégation des crédits aux responsables de budgets opérationnels de programme, dont elles représentent la moitié environ. Selon les indications données par le ministère, elles ne devraient pas induire de tension en fin d’année sur les actions en cours ou sur l’activité des services.

Dès lors qu’elles n’ont pas eu d’incidence notable sur l’exécution 2007, les annulations opérées sur la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat » n’appellent pas d’observations particulières.

3) Les annulations opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

Les décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre 2007 ont annulé un total de 17,22 M€ en AE et de 12,39 M€ en CP sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », dont tous les programmes ont été concernés :

en €

Programmes	AE	CP
149 - Forêt	5.271.968	5.711.176
154 - Gestion de l’agriculture, de la pêche et du dév. rural	3.010.426	723.357
215 - Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	7.332.789	5.545.603
227 - Valorisation des produits, orientation et régul. des marchés	1.607.180	413.076

- La quasi-totalité des annulations précitées a porté sur des crédits qui avaient été mis en réserve dès le début de l’exercice budgétaire et que le ministère n’avait pas pris en compte dans ses prévisions d’exécution. Pour cette dernière raison, elles ne devraient pas avoir d’incidences significatives sur la gestion 2007.

- Les annulations opérées sur les programmes 154 et 227 par le décret d'avance du 6 avril ont été suivies d’ouvertures sur ces mêmes dotations dans le décret d'avance du 25 octobre ; ces mouvements de sens contraires témoignent du caractère inapproprié des annulations effectuées en avril dès lors que les crédits concernés, qu’il a fallu réabonder en octobre, n’étaient de toute évidence pas sans objet.

- Surtout, la prévision d’exécution sur les sept programmes gérés par le ministère de l’agriculture, de la pêche et du développement rural à la date du présent rapport laisse apparaître un besoin de financement (et donc une insuffisance de crédits) de l’ordre de 930 M€. Pour partie, cette situation est liée à l’absence d’ouverture en loi de finances rectificative pour 2006 (comme en loi de finances initiale pour 2007) des crédits nécessaires au financement des refus d’apurement communautaire constatés en 2006, et au transfert de la charge correspondante sur le budget de l’Etat.

Les annulations de crédits effectuées sur les programmes de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ne sont pas, en elles-mêmes, de nature à affecter significativement la gestion 2007.

En revanche, elles viennent aggraver une situation chronique d’insuffisance de crédits liée en grande partie à une budgétisation inadéquate en loi de finances.

4) Les annulations opérées sur la mission « Aide publique au développement »

Les crédits d’aide publique au développement, inscrits sur la mission du même nom, ont fait l’objet d’annulations par décret d'avance d’un montant cumulé de 78,34 M€ en autorisations d'engagement et de 41,35 M€ en crédits de paiement :

en €

Programmes	AE	CP
110 - Aide économique et financière au développement	40.463.352	7.882.770
209 - Solidarité à l’égard des pays en développement	37.881.190	33.466.871

- Les annulations imputées sur le programme 209 par le décret d'avance du 6 avril ont porté sur des crédits qui n’étaient pas devenus sans objet ; elles pourraient, selon le ministère des affaires étrangères, induire des insuffisances de crédits en fin d’année au titre des contributions bilatérales et multilatérales de la France.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique expliquent, pour leur part, que l’essentiel des dépenses concernées, y compris les contributions bilatérales et multilatérales, sont des dépenses volontaires qui peuvent, le cas échéant, faire l’objet d’ajustements ; ils indiquent en outre que, s’agissant du FED, la levée de la réserve de précaution a permis une reconstitution des crédits au niveau du PLF 2007, « ce qui doit permettre au MAEE de répondre sans difficulté au dernier appel de fonds de la Commission européenne pour 2007 ».

- Les annulations opérées sur le programme 110 ne devraient pas avoir d’incidence défavorable sur la gestion 2007.

Au total, les annulations opérées sur la mission « Aide publique au développement » pourraient se traduire, selon les indications du ministère des affaires étrangères, par des insuffisances en fin d’année sur le programme 209, sur lequel son imputées les dépenses de solidarité à l’égard des pays en développement.

5) Les annulations opérées sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

Le décret d'avance du 6 avril et celui ou en cours de publication auront procédé à des annulations d’un montant total de 9,36 M€ en AE et de 4,30 M€ en CP sur deux des trois programmes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » :

en €

Programmes	AE	CP
167 - Liens entre la nation et son armée	196.778	38.399
169 - Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	9.358.374	4.299.740

- Pour l’essentiel, ces annulations ont été rendues nécessaires par le souci de corriger des erreurs de ventilation de crédits entre dotations au stade de la programmation initiale.

- Elles ne perturberont pas la gestion 2007.

Les annulations opérées sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » n’appellent pas d’observations particulières.

6) Les annulations opérées sur la mission « Conseil et contrôle de l’Etat »

Les trois programmes de la mission « Conseil et contrôle de l’Etat » ont fait l’objet d’annulations de crédits par décret d'avance, de montants limités, au cours de la gestion 2007, pour un total de 0,45 M€ en AE et de 25,92 M€ en CP :

Programmes	AE	CP
126 - Conseil économique et social	28.548	18.333
164 - Cour des comptes et autres juridictions financières	146.423	85.028
165 - Conseil d’Etat et autres juridictions administratives	272.759	155.864

- Compte tenu de leur montant et du fait qu’elles ont porté sur des crédits mis en réserve dès le début de l’exercice, ces annulations ne devraient pas avoir d’incidences sur le déroulement des programmes en cours ou le fonctionnement des services.

Les annulations effectuées sur la mission « Conseil et contrôle de l’Etat », appliquées à des crédits mis en réserve en début d’année, n’appellent pas d’observations particulières.

7) Les annulations opérées sur la mission « Culture »

Des annulations de crédits ont été effectuées par décret d'avance sur la mission culture pour un montant de 5,86 M€ en autorisations d'engagement et de 2,0 M€ en crédits de paiement. Elles ont porté sur les trois programmes de la mission :

en €

Programmes	AE	CP
131 - Création	1.852.640	594.461
175 - Patrimoines	2.679.985	912.238
224 - Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	1.325.718	493.833

- Ces annulations, d’un montant limité par rapport aux dotations sur lesquelles elles ont porté, se sont surtout appliquées à des crédits qui avaient fait l’objet d’une réserve de précaution en début de gestion. Elles n’ont pas en elles-mêmes provoqué de reports de charges sur l’exercice 2008. La Cour relève néanmoins la situation budgétaire déjà très tendue de ces programmes, qui devrait conduire à des reports de dépenses en fin d’année de plusieurs dizaines de millions d’euros.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Culture » se sont appliquées à des crédits qui ne pouvaient être considérés comme sans objet au sens de la loi organique, la situation budgétaire de la mission étant déjà très tendue.

8) Les annulations opérées sur la mission « Défense »

Les décrets d'avance publiés en 2007 ont opéré des annulations de crédits sur la mission « Défense » pour un montant total de 374,70 M€ en autorisations d'engagement et de 382,02 M€ en crédits de paiement. Ces chiffres incluent les annulations sur cette mission incluses dans le décret d'avance précité en cours de publication (330,5 M€ en AE et 367,5 M€ en CP). Les quatre programmes de la mission ont été l’objet d’annulations :

en €

Programmes	AE	CP
144 - Environnement et prospective de la politique de défense	21.191.245	19.434.483
146 - Equipement des forces	266.697.189	286.680.993
178 - Préparation et emploi des forces	11.189.115	2.352.881
212 - Soutien de la politique de défense	75.620.712	73.555.452

- Les annulations qui ont porté sur les programmes 144, 178 et 212 n’affecteront pas l’exécution 2007. Elles correspondent à des ajustements des crédits du titre 2, qui avaient fait l’objet d’erreurs de ventilation par service employeur au sein de la mission lors de la préparation de la loi de finances initiale pour 2007. La Cour relève une amélioration de la programmation budgétaire du titre 2, après les forts décalages constatés en 2006 entre les dotations de LFI et les besoins effectifs, liés à l’entrée en application simultanée de la loi organique et des nouveaux systèmes d’information relatifs aux ressources humaines.

- Les annulations opérées sur le programme 146, sur lequel sont financées les dépenses d’équipement des forces, ne perturberont pas significativement l’exécution 2007.

En effet, ce programme fait l’objet, année après année, d’une sous-exécution chronique - et massive - qu’il convient de mettre en regard du fait que la Défense entre dans la dernière année de la loi de programmation militaire (LPM) 2003-2008. Si leur montant global a décru dans la période récente, le volume des reports de crédits reste très élevé (4.048 M€ en AE, 1.367 M€ en CP).

Les annulations opérées en 2007 par décret d'avance sur la mission « Défense » ne sont pas de nature à dégrader l’exécution 2007 proprement dite. Pourtant, il est manifeste qu’elles ont porté sur des crédits qui n’étaient pas sans objet.

Elles témoignent de l’important retard pris dans la mise en oeuvre du programme d’équipement des forces prévu par la loi de programmation militaire (LPM).

9) Les annulations opérées sur la mission « Développement et régulation économiques »

La mission « Développement et régulation économiques » a donné lieu à des annulations par décret d'avance d’un montant total de 42,4 M€ en AE et de 37,0 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
127 - Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel	4.663.106	4.471.349
174 - Passifs financiers miniers	17.062.457	15.287.987
199 - Régulation et sécurisation des échanges de biens et services	20.705.324	17.283.855

- Ces annulations ont porté sur des crédits mis en réserve. Elles ne devraient pas affecter l’exécution 2007.

Les annulations par décret d'avance imputées sur la mission « Développement et régulation économiques » n’appellent pas d’observations particulières.

10) Les annulations opérées sur la mission « Direction de l’action du Gouvernement »

Les deux programmes de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » ont fait l’objet d’annulations par décret d'avance, pour un montant cumulé de 11,89 M€ en autorisations d'engagement et de 13,28 M€ en crédits de paiement :

en €

Programmes	AE	CP
129 - Coordination du travail gouvernemental	5.613.436	8.223.063
148 - Fonction publique	5.187.420	5.061.906

La totalité de ces annulations a porté sur des crédits mis en réserve. Par ailleurs, il ne devrait pas en résulter d’incidences défavorables sur l’exécution des actions programmées, ce qui permet de supposer que les crédits de LFI n’avaient pas été calibrés trop strictement.

Dès lors qu’elles ne se traduiront pas par des reports de charges sur l’exercice 2008, les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Direction de l’action du Gouvernement » n’appellent pas d’observations particulières.

11) Les annulations opérées sur la mission « Ecologie et développement durable »

Les décrets d'avance publiés en 2007 ont effectué des annulations de crédits sur les trois programmes de la mission « Ecologie et développement durable », pour un montant de 11,31 M€ en AE et de 101.394 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
153 - Gestion des milieux et biodiversité	5.497.766	130.161
181 - Prévention des risques et lutte contre les pollutions	4.926.730	91.483
211 - Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable	1.854.230	101.394

Ces annulations ont été intégralement imputées sur la réserve de précaution. Elles n’ont pas perturbé la gestion 2007 et ne devraient pas induire de reports de charges sur 2008.

Les annulations effectuées sur la mission « Ecologie et développement durable » sont donc intervenues dans des conditions conformes aux exigences de la LOLF.

12) L’annulation opérée sur la mission « Engagements financiers »

Une annulation de 3,4 M€ en AE et en CP a été effectuée par le décret d'avance du 25 octobre sur la mission « Engagements financiers ».

en €

Programmes	AE	CP
168 - Majorations de rentes	3.400.000	3.400.000

- Le programme 168 porte des crédits destinés à financer une charge dont le montant définitif n'est pas connu avant le 31 mars de l'exercice, en vertu des dispositions du décret du 30 janvier 1970 fixant les modalités d'application des majorations de rentes viagères de la CNP, des caisses autonomes mutualistes et des compagnies d'assurances. Ce texte prévoit en outre que les versements sont effectués le 30 juin au vu d'états justificatifs certifiés. Le versement effectif n'intervient qu'à l'automne et c’est à ce moment seulement qu’il est possible de connaître le niveau exact de la dépense. De fait, les crédits annulés en 2007, qui correspondent au montant excédant la dotation de LFI, étaient sans objet.

- Toutefois, il s’agit d’une annulation qui intervient de manière répétée d’une année sur l’autre (et pour une part équivalente des crédits ouverts). Il est dès lors permis de se demander si la provision constituée à cet effet n’est pas systématiquement surévaluée. En effet, le niveau des crédits de loi de finances pourrait être fixé au plus au niveau constaté l’année précédente (la dépense se caractérise de surcroît par une baisse tendancielle) et, si nécessaire, complété en gestion par prélèvement sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ou par décret d'avance.

Compte tenu de son montant, l’annulation opérée par décret d'avance sur la mission « Engagements financiers » n’a pas affecté l’exécution 2007. Elle pose toutefois la question, y compris pour le PLF 2008, du juste calibrage en loi de finances initiale des crédits du programme Majorations de rentes.

13) Les annulations opérées sur la mission « Enseignement scolaire »

La mission « Enseignement scolaire » a fait l’objet d’annulations par décret d'avance d’un montant total de 46,9 M€ en AE et de 24,0 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
139 - Enseignement privé du premier et du second degré	4.000.000	4.000.000
140 - Enseignement scolaire public du premier degré	580.000	581.695
143 - Enseignement technique agricole	25.826.370	10.469.084
214 - Soutien de la politique de l’éducation nationale	16.476.570	8.960.000

- Les annulations opérées sur les programmes 139, 140 et 214 ont porté sur des crédits mis en réserve. Elles ne devraient pas se traduire par des tensions en fin de gestion.

- Les annulations appliquées aux dotations destinées au financement de 1’enseignement technique agricole (programme 143) devraient induire une insuffisance de crédits sur la gestion 2007, même si les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique indiquent que « le report de charges relevé à la fin de l’année 2006 par la Cour devrait être réduit en fin d’exercice 2007 »⁸⁵. Dès lors, il se produira un report de charges sur l’exercice 2008, estimé par les services de l’agriculture à 26,4 M€ (AE et CP).

Les annulations de crédits effectuées par décret d'avance sur la mission « Enseignement scolaire » ne devraient pas, pour la plupart, induire de reports de charges ou le décalage de projets.

Il n’en va pas ainsi, toutefois, pour le programme 143, sur lequel sont imputées les charges se rapportant à l’enseignement technique agricole, qui devrait enregistrer un report de charges sur l’exercice 2008 de l’ordre de 26 M€.

14) Les annulations opérées sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques »

Les décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre ont annulé une partie des crédits ouverts en LFI sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », à hauteur de 28,65 M€ en AE et de 17,79 M€ en CP. Elles ont concerné les deux programmes de la mission :

en €

Programmes	AE	CP
156 - Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local	8.205.740	18.482770
218 - Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle	20.446.501	16.771.467

- Ces annulations ont été appliquées à des crédits mis en réserve, dont l’indisponibilité partielle avait été anticipée par les services. Selon les responsables de programme concernés, elles ne devraient pas induire de difficultés significatives sur la gestion 2007.

- La Cour relève toutefois que le programme 218, qui supporte des dépenses obligatoires, se caractérise par une gestion souvent tendue, faute de marges de manœuvre.

Les annulations opérées sur la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » n’appellent pas d’observations particulières.

15) Les annulations opérées sur la mission « Justice »

Des annulations ont été opérées par décret d'avance sur la mission « Justice », pour un montant total de 11,57 M€ en autorisations d'engagement et de 2,92 M€ en crédits de paiement. Elles ont porté sur l’ensemble des programmes de la mission :

en €

Programmes	AE	CP
101 - Accès au droit et à la justice	1.066.326	237.571
107 - Administration pénitentiaire	4.313.031	563.545
166 - Justice judiciaire	2.572.315	540.276
182 - Protection judiciaire de la jeunesse	1.204.256	278.977
213- Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés	2.413.437	1.302.164

- Ces annulations ont porté en partie sur des crédits mis en réserve en application du 4° de l’article 51 de la LOLF ; sur le programme 213, les derniers comptes-rendus de gestion établis postérieurement au décret d’avance font état, selon les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « d’un montant substantiel de crédits susceptibles de rester sans emploi en fin de gestion, ce qui a conduit à une annulation complémentaire en loi de finances rectificative 6,3 M€ de CP sur la réserve de précaution de ce programme ». Il ne devrait donc pas y avoir de reports de charges en fin d’année 2007.

Les annulations opérées sur la mission « Justice » n’appellent pas d’observation.

16) L’annulation opérée sur la mission « Médias »

La mission « Médias » a fait l’objet d’annulations par décret d'avance d’un montant de 10,87 M€ en AE et de 9,78 M€ en CP. Deux de ses trois programmes ont été concernés (le programme 116 Chaîne française d’information internationale ayant seul été exonéré de contribuer au financement des ouvertures de crédits opérées sur d’autres missions) :

en €

Programmes	AE	CP
115 - Audiovisuel extérieur	3.408.447	3.166.809
180 - Presse	7.462.732	6.736.809

- S’agissant du programme 115, les annulations ont porté sur des crédits qui, bien que mis en réserve, n’étaient pas sans objet au sens de l’article 14 de la LOLF. Si les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique insistent sur le fait que le montant des annulations a tenu compte de la situation financière de ces deux sociétés, elles pourraient compromettre l’équilibre du budget des opérateurs RFI et TV5 monde.

- Sur le programme 180, les annulations ne devraient pas, selon les services ministériels, perturber significativement la gestion 2007, à condition que le solde des crédits restant en réserve (2 M€ au titre des reports de crédits de l’année précédente) soit débloqué. Toutefois, des décalages de paiement sur l’exercice 2008 sont probables au titre du règlement de certaines subventions du fonds d’aide à la presse. Les services précités⁸⁶ ont indiqué à la Cour que les reports de charges qui pourraient apparaître en 2008 ne seront pas dus à une insuffisance de ressources, mais au décalage entre les engagements de certaines subventions d’aide à la presse et leur paiement.

Les annulations opérées sur la mission « Médias », qui ont affecté les crédits mis en réserve, sans que ceux-ci puissent être considérés sans objet, pourraient induire des reports de dépenses sur l’exercice 2008.

17) Les annulations opérées sur la mission « Outre-mer »

Des annulations d’un montant de 65,84 M€ en AE et de 62,04 M€ en CP ont été opérées en 2007 par décret d’avance sur la mission « Outre-mer » :

en €

Programmes	AE	CP
123 - Conditions de vie outre-mer	19.786.727	16.720.619
138 - Emploi outre-mer	46.055.430	45.323.475

- Ces annulations ont porté sur des crédits qui avaient été mis en réserve en début d’exercice. Toutefois, elles se sont appliquées à deux dotations qui ont terminé l’exercice 2006 en situation d’insuffisance.

- Sur le programme 123, l’insuffisance porte traditionnellement sur l’aménagement du territoire (contrats de plan Etat-régions ; conventions de développement). Les annulations opérées par le décret d’avance du 25 octobre viennent aggraver ces insuffisances, estimées à 25 M€ au titre des opérations de logement social et à 90 M€ au titre des dettes contractuelles à fin 2007. A cette date, les impayés du programme s’élèveront à 105 M€ environ.

Or, les crédits dont l’ouverture est proposée dans le projet de loi de finances pour 2008 n’ont pas été calculés de manière à apurer ces impayés.

Sur le programme 138, les dettes accumulées fin 2006 (plus de 236 M€) concernaient la compensation à l’ACOSS des exonérations de charges sociales patronales.

Comme pour le programme 123, les annulations opérées par décret d'avance vont affecter les actions de l’Etat dites « discrétionnaires », telles les aides directes à l’embauche en secteur marchand ou non marchand (contrats aidés CAE, CAE-DOM, CES et CEC pour Mayotte), dont le nombre a dû être revu à la baisse, passant de 29 300 en 2006 à une prévision de 25 000 en 2007.

Surtout, elles induiront une insuffisance de crédits sur certaines dépenses obligatoires de l’Etat, qui viendront mécaniquement alourdir le montant des impayés antérieurs, qui sont tous liés au caractère inapproprié du volume de crédits ouverts par les LFI successives :

. les compensations des exonérations de charges patronales de sécurité sociale en application de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003, pour lesquelles l’Etat n’a aucune marge d’appréciation (elles sont automatiquement déclenchées à la conclusion d’un contrat de travail) ;

. il en va de même du congé solidarité (ou ARA), dont bénéficient de droit tous les demandeurs remplissant les conditions définies par la loi ; à ce titre, a été accumulé un impayé de 3,5 m€, essentiellement envers l’ACOSS et la CNAV, pour partie lié aux exercices précédents, pour partie à l’exercice 2007.

Le montant des impayés à fin 2007 ne pourrait qu’être partiellement atténué par le jeu de la fongibilité asymétrique sur des disponibilités existant sur le titre II du programme 123 et susceptibles d’être mobilisées en faveur du programme 138.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique rappellent qu’un processus d’apurement des retards de paiement est engagé depuis 2006 sur les principales dotations de la mission. Ils précisent que l’intégralité des retards de paiement au titre du logement social au 31 décembre 2006 a été réglée en 2007 et qu’aucun nouveau retard de paiement ne devrait être contracté à ce titre sur l’exercice 2007. Le secrétariat d’Etat à l’outre-mer indique toutefois que l’écart entre les crédits ouverts et les besoins au titre du logement social, certes en diminution, restera à couvrir, fin 2007, pour un montant de 25 M€.

Les services précités signalent, par ailleurs, l’apurement intégral en 2007 - à hauteur de 352 M€ - des retards de paiement envers les organismes du régime général de sécurité sociale au titre des exonérations de cotisations sociales spécifiques à l’outre-mer au 31 décembre 2006⁸⁷. La Cour observe cependant que le montant total des arriérés à l’égard des régimes sociaux au 31 décembre 2006 s’établissait, avant l’opération d’apurement des dettes à l’égard du régime général évoquée précédemment, à 720 M€ et que le secrétariat d’Etat estime à 331 M€ le montant des impayés nouveaux constitués en 2007 envers les organismes sociaux (ACOSS, CCMSA, RSI).

- De surcroît, le programme 160, bénéficiaire des abondements, accuse lui-même des insuffisances chroniques, notamment vis-à-vis de la Polynésie française au titre de la dotation globale de développement économique (DGDE) et de l’ancien fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française (FPREPF). Le montant des crédits manquants au titre de 2007 et des exercices précédents est, à ce stade, estimé à 20 M€ en AE et à 55 M€ en CP.

Les annulations effectuées par décret d'avance sur la mission « Outre-mer » ont porté sur des crédits dont il n’est pas possible de considérer qu’ils étaient sans objet. Elles se traduiront par une aggravation de la situation de tension qui caractérise déjà les programmes concernés et devraient induire des reports de charges sur l’exercice 2008.

Le montant des crédits à inscrire en loi de finances initiale pour 2008 devrait être établi de manière à permettre l’apurement des impayés en solde à fin 2007.

18) Les annulations opérées sur la mission « Politique des territoires »

La mission « Politique des territoires » a fait l’objet d’annulations de crédits par décret d’avance pour un montant total de 9,39 M€ en AE et de 8,69 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
112 - Aménagement du territoire	400.000	0
113 - Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	2.930.304	2.896.810
159 - Information géographique et cartographique	5.771.000	5.732.545
162 - Interventions territoriales de l’Etat	127.405	21408
223 - Tourisme	159.393	39.381

Opérées dans la limite des crédits mis en réserve en début d’exercice, ces annulations ne se sont, en outre, pas traduites par des difficultés de gestion pour les programmes concernés.

Les annulations opérées sur la mission « Politique des territoires » n’appellent pas d’observations.

19) Les annulations opérées sur la mission « Recherche et enseignement supérieur »

La mission « Recherche et enseignement supérieur » a fait l’objet d’annulations par décret d’avance pour un montant cumulé de 73,01 M€ en AE et de 79,98 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole	2.208.539	2.373.793
150 - Formations supérieures et recherche universitaire	9.215.950	0
172 - Orientation et pilotage de la recherche	31.658.794	30.238.638
186 - Recherche culturelle et culture scientifique	301.508	186.262
188 - Recherche dans le domaine de l’énergie	26.853.026	26.661.640
189 - Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	455.415	112.021
190 - Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	924.354	209.609
191 - Recherche duale (civile et militaire)	1.374.129	1.076.493
192 - Recherche industrielle	0	19.100.000
193 - Recherche spatiale	22.573	22.573

- Les annulations opérées sur le programme 142 (Enseignement supérieur et recherche agricole) devraient se traduire par une insuffisance de crédits en fin d’année estimée par le ministère à 6,9 M€ en AE et à 13,2 M€ en CP.

- Sur le programme 150, une partie significative (6,7 M€) du total des crédits annulés (9,2 M€) a porté sur des autorisations d'engagement destinées au financement des contrats de projets 2007-2013 de constructions universitaires. Ces mesures ne devraient toutefois pas avoir de conséquences en 2007 (mais ces crédits devront en principe être de nouveau ouverts ultérieurement en loi de finances, sauf à revoir le contenu des contrats précités).

- Les principales annulations se sont appliquées aux programmes 172 Orientation et pilotage de la recherche et 188 Recherche dans le domaine de l’énergie. Elles ont porté sur les crédits destinés au versement d’une subvention au commissariat à l’énergie atomique (CEA).

Cette mesure a été rendue possible en raison d’un surplus de dividendes à recevoir par le CEA en provenance d’AREVA, qui excède de 63,2 M€ le montant pris en compte pour établir en début d’année le budget de l’établissement. Comme en 2005 et 2006, la réduction de la subvention civile due au CEA est imputée à parité sur les deux programmes 172 et 188. Dès lors qu’elles ont porté sur des crédits sans objet au sens de l’article 14 de la LOLF, ces annulations n’auront pas d’incidence sur l’exécution 2007.

La constatation chaque année de surplus de dividendes pourrait conduire à mieux les prendre en compte au moment de la préparation de la loi de finances initiale.

- Sur le programme 192 (Recherche industrielle), les annulations opérées par le décret du 25 octobre (19,1 M€ en CP) avaient été précédées par des ouvertures dans le décret d'avance du 6 avril (16,0 M€ en AE et 5,0 en CP). Ces mouvements de sens contraires témoignent, à tout le moins, d’une gestion peu anticipative de ces crédits.

Les annulations de décret d'avance imputées sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » ont porté, pour l’essentiel, sur des crédits sans objet.

20) Les annulations opérées sur la mission « Régimes sociaux de retraite »

Des annulations ont été effectuées par décret d’avance sur la mission « Régimes sociaux de retraite », pour un montant cumulé de 45,0 M€ en AE et en CP. Elles ont porté sur les des programmes suivants :

en €

Programmes	AE	CP
195 - Régime de retraite des mines, de la Seita et divers	10.000.000	10.000.000
197 - Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	35.000.000	35.000.000

- L’annulation appliquée au programme 195 a été rendue possible par l’écart constaté en gestion 2007 entre la dotation de LFI (972,54 M€) et la prévision d’exécution révisée à fin octobre (961,0 M€). Cette réduction du besoin de financement est liée au niveau plus élevé que prévu des ressources du régime de la Séita et à de moindres dépenses.

Elle a donc vraisemblablement porté sur des crédits sans objet au sens de l’article 14 de la LOLF.

- Sur le programme 197, l’annulation effectuée par décret d'avance a été possible par la mobilisation d’une partie (35,0 M€) du « fonds de roulement » disponible sur le régime de retraite et de sécurité sociale des marins (79,0 M€ au 31 décembre 2006) consécutif aux résultats excédentaires enregistrés sur les exercices 2003 à 2006.

Cette annulation ne devrait dès lors pas induire de difficulté sur l’exercice 2007. Elle appelle, toutefois, deux remarques :

. dès lors que le régime dégage un excédent chronique (en moyenne, 25 M€ par an), se pose la question de l’existence même d’un « fonds de roulement » dépassant un niveau raisonnablement suffisant pour éviter que le régime ne se trouve en déficit, alors que l’Etat est conduit pour sa part à verser au régime des marins une subventions d’équilibre ;

. de manière corrélative, il paraîtrait de bonne politique que le montant des crédits inscrits en loi de finances prenne en compte celui des disponibilités de trésorerie du régime ; il ne semble toujours pas que cela ait été le cas pour la détermination de la dotation proposée dans le projet de loi de finances initiale pour 2008, le montant retenu étant presque identique à celui de l’année précédente, alors même que les dépenses du régime sont en baise tendancielle. On peut dès lors penser qu’il excèdera les besoins réels.

Dans les observations qu’ils ont adressées à la Cour sur le projet du présent rapport, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique font valoir qu’ « un effort significatif a été fourni par l’ENIM en 2007 ». Ils indiquent que, au delà de l’annulation de 35 M€ précitée, le projet de loi de finances rectificative pour 2007 propose d’annuler 30 M€ supplémentaires. Pour 2008, ils expliquent qu’une stabilisation de la subvention a été décidée, alors qu’elle était en progression les années précédentes. Ils attirent enfin l’attention sur le fait que la baisse significative du montant des compensations démographiques reçues par l’ENIM, en raison de la mise en extinction progressive de la compensation spécifique, ne permet pas d’envisager une diminution de cette subvention en dépit de la réduction de ses dépenses.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Régimes sociaux de retraite » n’auront vraisemblablement pas d’incidence sur la gestion 2007. En effet, elles ont porté sur des crédits qui étaient sans objet dès la loi de finances initiale, les dotations proposées au vote du Parlement ayant été surcalibrées par rapport au niveau réel des dépenses prévisibles. Il pourrait en être de même au titre de 2008.

21) Les annulations opérées sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Des annulations d’un montant total de 4,70 M€ en autorisations d’engagement et de 3,22 M€ en crédits de paiement ont été effectuées par le décret d’avance du 25 octobre 2007 sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » :

en €

Programmes	AE	CP
120 - Concours financiers aux départements	3.500.000	3.220.000
121 - Concours financiers aux régions	1.200.000	0

Selon les indications données par l’administration, ces annulations, par ailleurs imputées sur des crédits mis en réserve, ne devraient pas induire de difficulté au titre de l’exécution 2007.

Les annulations opérées sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » n’appellent pas d’observations particulières.

22) Les annulations opérées sur la mission « Santé »

La mission « Santé » a fait l’objet d’annulations par décret d’avance d’un montant total de 13,82 M€ en autorisations d’engagement et de 13,51 M€ en crédits de paiement :

en €

Programmes	AE	CP
136 - Drogue et toxicomanie	1.572.165	1.555.130
171 - Offre de soins et qualité du système de soins	224.526	58.101
204 - Santé publique et prévention	12.022.258	11.892.416

- Ces annulations ont porté sur des crédits qui avaient été mis en réserve en début d’exercice. Les services indiquent qu’il ne devrait pas en résulter d’incidences sur la qualité de la gestion 2007, ni de reports de charges sur l’exercice suivant.

Les annulations opérées sur la mission « Santé » n’appellent pas d’observations particulières.

23) Les annulations opérées sur la mission « Sécurité »

Les décrets d’avance publiés en 2007 ont procédé à l’annulation de 45,77 M€ en AE et de 38,86 M€ en CP sur la mission « Sécurité » :

en €

Programmes	AE	CP
152 - Gendarmerie	3.502.399	561.559
176 - Police nationale	42.271.697	38.858.270

Ces annulations ont porté sur des crédits mis en réserve. Selon les indications disponibles à la date du présent rapport, elles ne devraient pas induire de perturbation de la gestion 2007, ni de reports de charges sur 2008.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Sécurité » n’appellent pas d’observations particulières.

24) Les annulations opérées sur la mission « Sécurité civile »

La mission « Sécurité civile » a été l’objet d’annulations par décret d’avance d’un montant total de 8,77 M€ en AE et de 13,30 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
128 - Coordination des moyens de secours	2.795.498	8.860.976
161 - Intervention des services opérationnels	5.979.042	4.441.348

Ces annulations ont porté sur des crédits mis en réserve. Elles ne devraient pas avoir d’incidence significative sur le fonctionnement des services ou l’exécution des missions. Il ne devrait pas non plus en résulter de reports de dépenses sur l’exercice suivant.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Sécurité civile » n’appellent pas d’observations particulières.

25) L’annulation opérée sur la mission « Sécurité sanitaire »

Une annulation de 1,18 de M€ en AE et de 0,18 M€ en CP a été opérée par le décret d’avance du 6 avril sur la mission « Sécurité sanitaire » :

en €

Programmes	AE	CP
206 - Sécurité et qualité de l’alimentation	612.630	192.929

Cette annulation d’un montant limité, par ailleurs opérée sur des crédits mis en réserve, n’aura pas de conséquence sur l’exécution des actions qui relèvent de ce programme.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Sécurité sanitaire » n’appellent pas d’observations particulières.

26) Les annulations opérées sur la mission « Solidarité et intégration »

La mission « Solidarité et intégration » a connu des annulations par décret d’avance d’un montant cumulé de 30,92 M€ en AE et de 23.65 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
104 – Accueil des étrangers et intégration	11.084.046	10.039.727
106 – Actions en faveur des familles vulnérables	662.411	162.937
124 – Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	11.716.748	10.892.412
137 – Egalité entre les hommes et les femmes	704.285	901.628
157 – Handicap et dépendances	6.758.195	1.647.882

Ces annulations ont porté, pour leur presque totalité, sur des crédits mis en réserve en début de gestion, et dont les gestionnaires avaient pris en compte l’indisponibilité. Elles ne devraient pas, selon les services, induire de reports de dépenses sur l’exercice 2008.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Solidarité et intégration » n’appellent pas d’observations particulières.

27) Les annulations opérées sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative »

Des annulations d’un montant total de 8,19 M€ en autorisations d’engagement et de 9,05 M€ en crédits de paiement sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » :

en €

Programmes	AE	CP
163 – Jeunesse et vie associative	5.636.768	5.763.241
210 – Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	166.056	43.887
219 - Sport	2.390.000	3.239.247

Ces mesures se sont également appliquées à des crédits qui avaient été mis en réserve. Elles ne perturberont pas le fonctionnement des services, ni l’exécution des programmes en cours. Elles ont été rendues possibles, en particulier, par une diminution du versement au stade de France induit par la constatation d’un surplus de recettes enregistré par celui-ci par rapport aux prévisions initiales.

En revanche, n’a pas été traitée par voie budgétaire (crédits de LFI ou décret d'avance) la question des impayés à l’ACOSS au titre de la compensation des allègements de cotisations sociales des sportifs de haut niveau (32 M€ en 2006). Pour 2007, la dotation de LFI s’élevait à 15 M€, alors que la dépense devrait être supérieure à celle de 2006. Ces crédits n’ont pas non plus été ajustés dans le projet de loi de finances pour 2008.

Les annulations opérées sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ne devraient pas perturber l’exécution 2007.

Elles laissent toutefois sans solution la question des impayés de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale au titre des allègements de cotisations sociales des sportifs de haut niveau, pour lesquels les crédits ouverts en LFI (comme ceux proposés pour 2008) représentent la moitié au plus des besoins prévisibles.

28) Les annulations opérées sur la mission « Stratégie économiques et pilotage des finances publiques »

La mission « Stratégie économiques et pilotage des finances publiques » a subi des annulations par décret d’avance d’un montant de 16,40 M€ en AE et de 40,61 M€ en CP :

en €

Programmes	AE	CP
220 - Statistiques et études économiques	3.022.552	2.991.644
221 - Stratégie économique et financière et réforme de l’Etat	13.374.603	37.614.074

Ces annulations, opérées sur des crédits mis en réserve à titre de précaution, sont sans conséquence notable sur l’exécution 2007.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Stratégie économiques et pilotage des finances publiques » n’appellent pas d’observations particulières.

29) Les annulations opérées sur la mission « Transports »

Les annulations effectuées par décret d’avance sur la mission « Transports » se sont élevées à 238,33 M€ en autorisations d’engagement et de 208,30 M€ en crédits de paiement :

en €

Programmes	AE	CP
170 – Météorologie	91.895	22.604
203 – Réseau routier national	13.220.040	10.674.483
205 – Sécurité et affaires maritimes	1.861.187	1.631.193
207 – Sécurité routière	3.989.289	4.218.327
217 – Conduite et pilotage des politiques d’équipement	5.555.231	4.823.533
225 – Transports aériens	373.435	2.766.630
226 – Transports terrestres et maritimes	213.240.023	184.155.335

- Les annulations qui ont porté sur les programmes 203 et 226 ont été rendues possibles, et sans effet négatif sur l’exécution des projets en cours, en raison du caractère excédentaire de ces dotations par rapports aux besoins.

- Sur le programme 226 Transports terrestres et maritimes, les annulations opérées présentent un caractère essentiellement technique. Elles correspondent en fait au montant de la TVA sur la contribution aux charges d'infrastructures (CCI) versées à réseau ferré de France (RFF).

Le ministère chargé des transports a fourni les explications suivantes : ces contributions étaient traditionnellement budgétées et versées TTC. Or, fin 2006, l'interprétation de la directive-cadre sur la TVA a connu une évolution : la France a dû sortir ce type de contributions non représentatives d'un prix du champ de la TVA. La LFI 2007 ayant été votée pour le programme 226 sur la base d'une évaluation TTC de ces contributions, les versements ont été effectués HT et la différence logiquement mise en réserve pour annulation, s'agissant d'une mesure dite de "périmètre" (au non versement de la part « taxe » correspondait par ailleurs une perte de recette de l'État au titre de la TVA versée par le établissements publics). Dans la programmation budgétaire initiale visée du CBCM, cette réserve spéciale au titre de la TVA sur la CCI était évaluée à 184,84 M€ en AE=CP, montant confirmé par un document issu de la direction du budget du MINEFE.

L'annulation par le décret d'avance correspond à peu près à ce chiffre en CP (elle est plus importante en AE, sans que l’explication de ce différentiel ait pu être donnée). En tout état de cause, l'annulation reste pour ce programme inférieure au total des crédits mis en réserve.

Dans ces conditions, les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Transports », qui n’affecteront pas l’exécution 2007, sont intervenues en conformité avec les articles 13 et 14 de la LOLF.

Elles posent cependant, une fois encore, la question de la surévaluation des crédits inscrits en loi de finances initiale sur plusieurs programmes de la mission.

30) Les annulations opérées sur la mission « Travail et emploi »

Les annulations de crédits opérées par décret d’avance sur la mission « Travail et emploi », qui constituent la principale contribution au financement des ouvertures effectuées par cette voie en 2007 (qui ont elles-mêmes bénéficié à cette mission pour 576,0 M€ en AE et en CP), se sont élevées à 224,43 M€ en autorisations d’engagement et à 21,67 M€ en crédits de paiement :

en €

Programmes	AE	CP
102 – Accès et retour à l’emploi	64.000.000	0
103 – Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	145.512.593	10.327.933
111 – Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	4.625.191	4.785.550
133 – Développement de l’emploi	3.375.832	107.750
155 – Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	6.914.248	6.446.716

- Les annulations de crédits opérées sur la mission sont venues aggraver la situation de dotations dont la plupart se caractérise déjà par une extrême tension. Si des ouvertures ne sont pas opérées dans la loi de finances rectificative, elles se traduiront par des insuffisances en fin de gestion, qui pourraient induire des reports de charges sur l’exercice 2008.

- Sur le programme 102, les annulations en AE du mois d’avril ont été suivies d’une ouverture de 576 M€ en AE et en CP en octobre. Sur ce programme, comme sur le programme 103, des ouvertures de crédits, respectivement de 50 et de 200 M€, sont proposées dans le projet de loi de finances rectificative adopté en conseil des ministres le 21 novembre.

Les annulations opérées sur la mission « Travail et emploi », dont certaines ont été suivies d’ouvertures par un autre décret d'avance ou font l’objet d’une demande d’ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative, témoignent, au-delà des graves défaillances de la programmation initiale, d’une mauvaise gestion de cette dotation

31) Les annulations opérées sur la mission « Ville et logement »

La mission « Ville et logement », qui a bénéficié d’une ouverture de crédits de 189,0 M€ en autorisations d’engagement au titre de l’amélioration de l’offre de logement, a fait l’objet, en contrepartie, d’annulations par décret d’avance d’un montant total de 96,15 M€ en AE et de 81,01 M€ en crédits de paiement :

en €

Programmes	AE	CP
135 – Développement et amélioration de l’offre de logement	46.510.000	35.940.000
147 – Equité sociale et territoriale et soutien	32.330.13	28.644.006
202 – Rénovation urbaine	17.310.580	16.423.184

- L’ouverture de 189 M€ en AE sur le programme 135 par le décret d’avance du 6 avril a été suivie d’une annulation de 46,51 M€ en AE (soit un quart des ouvertures précitées) dans le décret du 25 octobre. Ces mouvements de sens contraires témoignent :

. d’une gestion peu cohérente des moyens du programme et, à tout le moins, d’une capacité de programmation défaillante des besoins et, partant, de la nécessité d’ouvrir des crédits au titre de la gestion en cours ;

. en tout état de cause, comme indiqué précédemment, du fait que l’importante ouverture de crédits opérée par le décret d'avance du mois d’avril ne répondait aucunement à la condition d’urgence fixée par l’article 13 de la LOLF.

- Les annulations opérées sur le programme 202 sont cohérentes avec la constatation, en fin d’année 2006, d’un important reliquat de crédits (68 % seulement des crédits de paiement avaient été consommés, mais 100 % des autorisations d'engagement).

La dotation proposée dans le projet de loi de finances pour 2008 est d’ailleurs inférieure à celle de l’exercice précédent (385 M€ en AE contre 398 M€ en LFI 2007 ; 230 M€ en CP contre 384 M€ en LFI 2007). Cependant, ces évolutions devront être analysées au regard de l’avancement du programme national de rénovation urbaine (PNRU), qui est dans une phase de montée en charge.

- Enfin, les annulations appliquées au programme 147 appellent les mêmes observations : de forts reliquats de crédits avaient été constatés en fin de gestion 2006, dont la LFI pour 2007 n’avait pas tiré les conséquences⁸⁸, et le projet de budget pour 2008 ramène la dotation du programme à un niveau sans doute plus proche des besoins estimés.

Les annulations opérées par décret d'avance sur la mission « Ville et logement » ont porté sur des crédits dont il est possible de considérer qu’ils se trouvaient sans objet au moment où elles ont été effectuées.

Toutefois, la gestion des programmes, et notamment celle du programme 135, qui finance les actions de développement et d’amélioration de l’offre de logement, se caractérise par un surcalibrage des crédits ouverts (en loi de finances initiale ou par décret d'avance) par rapport aux besoins.

ANNEXES

Economie générale des décrets d'avance publiés en 2007

et du décret d'avance en cours de publication à la date du présent rapport

ANNEXE I

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE DU 6 AVRIL 2007


DECRET D'AVANCE DU 6 AVRIL 2007

			OUVERTURES		ANNULATIONS
Mission	N°	Programme ou dotation	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'Etat	105	Action de la France en Europe et dans le monde	0	0	3 623 143	650 647
	151	Français à l'étranger et étrangers en France	0	0	344 658	84 779
	185	Rayonnement culturel et scientifique	0	0	405 558	99 758
*Sous-total Action extérieure de l'Etat*			0	0	*4 373 359*	*835 184*
Administration générale	108	Administration territoriale	0	0	1 000 079	213 916
et territoriale de l'Etat	216	Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur	0	0	827 957	191 155
	232	Vie politique, cultuelle et associative	0	0	1 314 215	190 404
*Sous-total Administration générale et territoriale de l'Etat*			0	0	*3 142 251*	*595 475*
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	149	Forêt	0	0	341 968	91 176
	154	Gestion durable de l'agriculture,			3 010 426	723 357
		de la pêche et du développement rural	0	0
	215	Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture	0	0	412 789	75 603
	227	Valorisation des produits,
		orientation et régulation des marchés	0	0	1 607 180	413 076
*Sous-total Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales*			0	0	*5 372 363*	*1 303 212*
Aide publique au développement	110	Aide économique et financière au développement	0	0	5 463 352	682 770
	209	Solidarité à l'égard des pays en développement	0	0	5 351 190	1 296 871
*Sous-total Aide publique au développement*			0	0	*10 814 542*	*1 979 641*
Anciens combattants,	167	Liens entre la nation et son armée	0	0	196 778	38 399
mémoire et liens avec la nation	169	Mémoire,	0	0	6 358 374	1 299 740
		reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant
*Sous-total Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation*			0	0	*6 555 152*	*1 338 139*
Conseil et contrôle de l'Etat	126	Conseil économique et social	0	0	13 548	3 333
	164	Cour des comptes et autres juridictions financières	0	0	81 423	20 028
	165	Conseil d'Etat et autres juridictions administratives	0	0	152 759	35 864
*Sous-total Conseil et contrôle de l'Etat*			0	0	*247 730*	*59 225*
Culture	131	Création	0	0	1 662 640	414 461
	175	Patrimoines	0	0	2 009 985	422 239
	224	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	0	0	1 075 718	273 833
*Sous-total Culture*			0	0	*4 748 343*	*1 110 533*
*Défense*	144	Environnement et prospective de la politique de défense	0	0	2 191 245	434 483
	146	Equipement des forces	0	0	18 317 189	3 680 993
	178	Préparation et emploi des forces	0	0	11 189 115	2 352 881
	212	Soutien de la politique de défense	0	0	2 620 712	555 452
*Sous-total Défense*			0	0	*34 318 261*	*7 023 809*
Développement et régulation économiques	127	Contrôle et prévention des risques technologiques
		et développement industriel	0	0	303 106	71 349
	174	Passifs financiers miniers	0	0	2 102 457	497 987
	199	Régulation et sécurisation des échanges de biens et serv.	0	0	1 685 324	423 855
*Sous-total Développement et régulation économiques*			0	0	*4 090 887*	*993 191*
Direction de l'action du Gouvernement	129	Coordination du travail gouvernemental	0	0	623 436	133 063
	148	Fonction publique	0	0	337 420	81 906
*Sous-total Direction de l'action du Gouvernement*			0	0	*960 856*	*214 969*
*Ecologie et développement durable*	153	Gestion des milieux et biodiversité	0	0	567 766	130 161
	181	prévention des risques et lutte contre les pollutions	0	0	396 730	91 483
	211	Conduite et pilotage des politiques environnementales
		et développement durable	0	0	384 230	61 394
*Sous-total Ecologie et développement durable*			0	0	*1 348 726*	*283 038*
Enseignement scolaire	139	Enseignement privé du premier et du second degré	0	0	2 000 000	2 000 000
	140	Enseignement scolaire public du premier degré	0	0	410 695	410 695
	143	Enseignement technique agricole	0	0	2 166 370	289 084
	214	Soutien de la politique de l'éducation nationale	0	0	7 396 570	0
*Sous-total Enseignement scolaire*			0	0	*11 973 635*	*2 699 779*
*Gestion et contrôle des finances publiques*	156	Gestion fiscale et financière de l'Etat
		et du secteur public local	0	0	4 535 740	1 022 770
	218	Conduite et pilotage
		des politiques économique, financière et industrielle	0	0	1 326 501	271 467
*Sous-total Gestion des finances publiques*			0	0	*5 862 241*	*1 294 237*
Justice	101	Accès au droit et à la justice	0	0	1 066 326	237 571
	107	Administration pénitentiaire	0	0	4 313 031	563 545
	166	Justice judiciaire	0	0	2 572 315	540 276
	182	Protection judiciaire de la jeunesse	0	0	1 204 256	278 977
	213	Conduite et pilotage
		de la politique de la justice et organismes rattachés	0	0	543 437	102 164
*Sous-total Justice*			0	0	*9 699 365*	*1 722 533*
*Médias*	115	Audiovisuel extérieur	0	0	448 447	110 307
	180	Presse	0	0	962 732	236 809
*Sous-total Médias*			0	0	*1 411 179*	*347 116*
Outre-mer	123	Conditions de vie outre-mer	0	0	1 286 727	270 619
	138	Emploi outre-mer	0	0	2 995 430	733 475
*Sous-total Outre-mer*			0	0	*4 282 157*	*1 004 094*

Politique des territoires	112	Aménagement du territoire	50 000 000	0	0	0
	113	Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	0	0	190 304	46 810
	159	Information géographique et cartographique	0	0	51 000	12 545
	162	Interventions territoriales de l'Etat	0	0	127 405	21 408
	223	Tourisme	0	0	159 393	39 381
*Sous-total politique des territoires*			*50 000 000*	0	*528 102*	*120 144*
Recherche et enseignement supérieur	142	Enseignement supérieur et recherche agricole	0	0	208 539	53 793
	150	Formations supérieures et recherche universitaire	0	0	6 705 950	0
	172	Orientation et pilotage de la recherche	0	0	4 178 794	2 758 638
	186	Recherche culturelle et culture scientifique	0	0	151 508	36 262
	188	Recherche dans le domaine de l'énergie	0	0	1 023 026	251 640
	189	Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	0	0	455 415	112 021
	190	Recherche dans le domaines des transports,
		de l'équipement et de l'habitat	0	0	924 354	209 609
	191	Recherche duale (civile et militaire)	0	0	1 374 129	1 076 493
	192	Recherche industrielle	16 000 000	5 000 000	0	0
	193	Recherche spatiale	0	0	22 573	22 573
*Sous-total Recherche et enseignement supérieur*			*16 000 000*	*5 000 000*	*15 044 288*	*4 521 029*
Santé	136	Drogue et toxicomanie	0	0	102 165	25 130
	171	Offre de soins et qualité du système de soins	0	0	224 526	58 101
	204	Santé publique et prévention	0	0	782 258	192 416
*Sous-total Santé*			0	0	*1 108 949*	*275 647*
Sécurité	152	Gendarmerie nationale	0	0	3 502 399	561 559
	176	Police nationale	0	0	3 881 697	788 270
*Sous-total Sécurité*			0	0	*7 384 096*	*1 349 829*
Sécurité civile	128	Coordination des moyens de secours	0	0	795 498	110 976
	161	Intervention des services opérationnels	0	0	389 042	71 348
*Sous-total Sécurité civile*			0	0	*1 184 540*	*182 324*
Sécurité sanitaire	206	Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	0	0	612 630	192 929
	228	Veille et sécurité sanitaires	80 000 000	0	0	0
*Sous-total sécurité sanitaire*			*80 000 000*	0	*612 630*	*192 929*
Solidarité et intégration	104	Accueil des étrangers et intégration	0	0	11 084 046	10 039 727
	106	Actions en faveur des familles vulnérables	0	0	662 411	162 937
	124	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	0	0	826 748	192 412
	137	Egalité entre les hommes et les femmes	0	0	44 285	1 628
	157	Handicap et dépendances	0	0	6 758 195	1 647 882
	177	Prévention de l'exclusion et insertion pers. vulnérables	70 000 000	70 000 000
*Sous-total solidarité et intégration*			*70 000 000*	*70 000 000*	*19 375 685*	*12 044 586*
Sport, jeunesse et vie associative	163	Jeunesse et vie associative	0	0	366 768	93 241
	210	Conduite et pilotage de la politique
		du sport, de la jeunesse et de la vie associative	0	0	166 056	43 887
	219	Sport	0	0	0	9 247
*Sous-total Sport, jeunesse et vie associative*			0	0	*532 824*	*146 375*
Stratégie économique	220	Statistiques et études économiques	0	0	212 552	51 644
et pilotage des finances publiques	221	Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat	0	0	684 603	204 074
*Sous-total Stratégie économique et pilotage des finances publiques*			0	0	*897 155*	*255 718*
Transports	170	Météorologie	0	0	91 895	22 604
	203	Réseau routier national	0	0	1 510 040	334 483
	205	Sécurité et affaires maritimes	0	0	381 187	91 193
	207	Sécurité routière	0	0	259 289	68 327
	217	Conduite et pilotage des politiques d'équipement	0	0	1 075 231	253 533
	225	Transports aériens	0	0	373 435	76 630
	226	Transports terrestres et maritimes	0	0	6 600 023	1 625 335
*Sous-total Transports*			0	0	*10 291 100*	*2 472 105*
Travail et emploi	102	Accès et retour à l'emploi	0	0	64 000 000	0
	103	Accompagnement des mutations économiques,
		sociales et démographiques	0	0	145 512 593	10 327 933
	111	Amélioration de la qualité de l'emploi
		et des relations de travail	0	0	2 625 191	2 505 550
	133	Développement de l'emploi	0	0	3 375 832	107 750
	155	Conception, gestion et évaluation
		des politiques de l'emploi et du travail	0	0	3 104 248	2 516 716
*Sous-total Travail et emploi*			0	0	*218 617 864*	*15 457 949*
Ville et logement	135	Développement et amélioration de l'offre de logement	189 000 000	0	0	0
	147	Equité sociale et territoriale et soutien	0	0	19 281 136	15 144 006
	202	Rénovation urbaine	0	0	940 584	33 184
*Sous-total Ville et logement*			*189 000 000*	0	*20 221 720*	*15 177 190*
TOTAL			405 000 000	75 000 000	405 000 000	75 000 000
		*dont titre 2*

ANNEXE II

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE DU 25 OCTOBRE 2007


DECRET D'AVANCE DU 25 OCTOBRE 2007

			OUVERTURES DA		ANNULATIONS DA
Mission	N°	Programme ou dotation	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'Etat	151	Français à l'étranger et étrangers en France	0	0	0	260 000
	185	Rayonnement culturel et scientifique	0	0	2 130 000	2 110 000
*Sous-total Action extérieure de l'Etat*			0	0	*2 130 000*	*2 370 000*
Administration générale	108	Administration territoriale	0	0	12 290 000	11 000 000
et territoriale de l'Etat		dont titre 2			5 000 000	5 000 000
	216	Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur	0	0	6 000 000	6 000 000
		dont titre 2			6 000 000	6 000 000
	232	Vie politique, cultuelle et associative	13 000 000	64 800 000	0	0
		dont titre 2	13 000 000	13 000 000	0	0
*Sous-total Administration générale et territoriale de l'Etat*			*13 000 000*	*64 800 000*	*18 290 000*	*17 000 000*
Agriculture, pêche, forêt et affaires	149	Forêt	0	0	4 930 000	5 620 000
rurales	154	Gestion durable de l'agriculture,
		de la pêche et du développement rural	5 000 000	5 000 000	0	0
	215	Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture	0	0	6 920 000	5 470 000
	227	Valorisation des produits, orientation et régul° des marchés	105 300 000	34 000 000	0	0
*Sous-total Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales*			*110 300 000*	*39 000 000*	*11 850 000*	*11 090 000*
Aide publique au développement	110	Aide économique et financière au développement	0	0	35 000 000	7 200 000
	209	Solidarité à l'égard des pays en développement	0	0	32 530 000	32 170 000
*Sous-total Aide publique au développement*			0	0	*67 530 000*	*39 370 000*
Conseil et contrôle de l'Etat	126	Conseil économique et social	0	0	15 000	15 000
	164	Cour des comptes et autres juridictions financières	0	0	65 000	65 000
	165	Conseil d'Etat et autres juridictions administratives	0	0	120 000	120 000
*Sous-total Conseil et contrôle de l'Etat*			0	0	*200 000*	*200 000*
Culture	131	Création	0	0	190 000	180 000
	175	Patrimoines	0	0	670 000	490 000
	224	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	0	0	250 000	220 000
*Sous-total Culture*			0	0	*1 110 000*	*890 000*
Défense	146	Equipement des forces	0	0	12 880 000	10 500 000
*Sous-total Défense*			0	0	*12 880 000*	*10 500 000*
Développement et régulation	127	Contrôle et prévention des risques technologiques	0	0	0	0
économiques		et développement industriel	0	0	4 360 000	4 400 000
	174	Passifs financiers miniers	0	0	14 960 000	14 790 000
	199	Régulation et sécurisation des échanges de biens et services	0	0	19 020 000	16 860 000
*Sous-total Développement et régulation économiques*			0	0	*38 340 000*	*36 050 000*
Direction de l'action	129	Coordination du travail gouvernemental	0	0	4 990 000	8 090 000
du Gouvernement	148	Fonction publique	0	0	4 850 000	4 980 000
*Sous-total Direction de l'action du Gouvernement*			0	0	*9 840 000*	*13 070 000*
	153	Gestion des milieux et biodiversité	0	0	4 930 000	0
	181	Prévention des risques et lutte contre les pollutions	0	0	4 530 000	0
	211	Conduite et pilotage des pol. environnementales et dév. durable	0	0	1 470 000	40 000
*Sous-total Ecologie et développement durable*			0	0	*10 930 000*	*40 000*
Engagements financiers de l'Etat	168	Majorations de rentes	0	0	3 400 000	3 400 000
*Sous-total Engagements financiers de l'Etat*			0	0	*3 400 000*	*3 400 000*
Enseignement scolaire	139	Enseignement privé du premier et du second degré	0	0	2 000 000	2 000 000
	140	Enseignement scolaire public du premier degré	0	0	170 000	170 000
	143	Enseignement technique agricole	0	0	23 660 000	10 180 000
	214	Soutien de la politique de l'éducation nationale	0	0	9 080 000	8 960 000
*Sous-total Enseignement scolaire*			0	0	*34 910 000*	*21 310 000*
Gestion et contrôle des finances	156	Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local	0	0	3 670 000	17 460 000
publiques	218	Conduite et pilotage des politiques économ., financière et ind.	0	0	19 120 000	16 500 000
*Sous-total Gestion des finances publiques*			0	0	*22 790 000*	*33 960 000*
Justice	213	Conduite et pilotage de la politique de la justice et org. rattachés	0	0	1 870 000	1 200 000
*Sous-total Justice*			0	0	*1 870 000*	*1 200 000*
Médias	115	Audiovisuel extérieur	0	0	2 960 000	2 930 000
	180	Presse	0	0	6 500 000	6 500 000
*Sous-total Médias*			0	0	*9 460 000*	*9 430 000*
Outre-mer	123	Conditions de vie outre-mer	0	0	18 500 000	16 450 000
	138	Emploi outre-mer	0	0	43 060 000	44 590 000
	160	Intégration et valorisation de l'outre-mer	61 000 000	50 000 000	0	0
*Sous-total Outre-mer*			*61 000 000*	*50 000 000*	*61 560 000*	*61 040 000*
Politique des territoires	112	Aménagement du territoire	0	0	400 000	0
	113	Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	0	0	2 740 000	2 850 000
	159	Information géographique et cartographique	0	0	5 720 000	5 720 000
*Sous-total Politique des territoires*			0	0	*8 860 000*	*8 570 000*
Recherche et enseignement	142	Enseignement supérieur et recherche agricole	0	0	2 000 000	2 320 000
supérieur	150	Formations supérieures et recherche universitaire	0	0	2 510 000	0
	172	Orientation et pilotage de la recherche	0	0	27 480 000	27 480 000
	186	Recherche culturelle et culture scientifique	0	0	150 000	150 000
	188	Recherche dans le domaine de l'énergie	0	0	25 830 000	26 410 000
	192	Recherche industrielle	0	0	0	19 100 000
*Sous-total Recherche et enseignement supérieur*			0	0	*57 970 000*	*75 460 000*
Régimes sociaux et de retraite	195	Régime de retraites des mines, de la SEITA et divers	0	0	10 000 000	10 000 000
	197	Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	0	0	35 000 000	35 000 000
	198	Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	60 000 000	60 000 000	0	0
*Sous-total Régimes sociaux et de retraite*			*60 000 000*	*60 000 000*	*45 000 000*	*45 000 000*
Relations avec les collectivités	120	Concours financiers aux départements	0	0	3 500 000	3 220 000
territoriales	121	Concours financiers aux régions	0	0	1 200 000	0
*Sous-total Relations avec les collectivités territoriales*			0	0	*4 700 000*	*3 220 000*
Santé	136	Drogue et toxicomanie	0	0	1 470 000	1 530 000
	204	Santé publique et prévention	0	0	11 240 000	11 700 000
*Sous-total Santé*			0	0	*12 710 000*	*13 230 000*
Sécurité	176	Police nationale	0	0	38 390 000	38 070 000
*Sous-total Sécurité*			0	0	*38 390 000*	*38 070 000*
Sécurité civile	128	Coordination des moyens de secours	0	0	2 000 000	8 750 000
		dont titre 2			2 000 000	2 000 000
	161	Intervention des services opérationnels	0	0	5 590 000	4 370 000
*Sous-total Sécurité civile*			0	0	*7 590 000*	*13 120 000*
Sécurité sanitaire	206	Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	6 500 000	6 500 000	0	0
*Sous-total sécurité sanitaire*			*6 500 000*	*6 500 000*	0	0
Solidarité et intégration	124	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	0	0	10 890 000	10 700 000
	137	Egalité entre les hommes et les femmes	0	0	660 000	900 000
*Sous-total Solidarité et intégration*			0	0	*11 550 000*	*11 600 000*
Sport, jeunesse et vie asociative	163	Jeunesse et vie associative	0	0	5 270 000	5 670 000
	219	Sport	0	0	2 390 000	3 230 000
*Sous-total Solidarité et intégration*			0	0	*7 660 000*	*8 900 000*
Stratégie économique	220	Statistiques et études économiques	0	0	2 810 000	2 940 000
et pilotage des finances publiques	221	Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat	0	0	12 690 000	37 410 000
*Sous-total Stratégie économique et pilotage des finances publiques*			0	0	*15 500 000*	*40 350 000*
Transports	203	Réseau routier national	0	0	11 710 000	10 340 000
	205	Sécurité et affaires maritimes	0	0	1 480 000	1 540 000
	207	Sécurité routière	0	0	3 730 000	4 150 000
	217	Conduite et pilotage des politiques d'équipement	0	0	4 480 000	4 570 000
	225	Transports aériens	0	0	0	2 690 000
	226	Transports terrestres et maritimes	0	0	206 640 000	182 530 000
*Sous-total Transports*			0	0	*228 040 000*	*205 820 000*
Travail et emploi	102	Accès et retour à l'emploi	576 000 000	576 000 000	0	0
	111	Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail	0	0	2 000 000	2 280 000
	155	Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi
		et du travail	0	0	3 810 000	3 930 000
*Sous-total Travail et emploi*			*576 000 000*	*576 000 000*	*5 810 000*	*6 210 000*
Ville et logement	135	Développement et amélioration de l'offre de logement	0	0	46 510 000	35 940 000
	147	Equité sociale et territoriale et soutien	0	0	13 050 000	13 500 000
	202	Rénovation urbaine	0	0	16 370 000	16 390 000
*Sous-total Ville et logement*			0	0	*75 930 000*	*65 830 000*
TOTAL			826 800 000	796 300 000	826 800 000	796 300 000
		*dont titre 2*	*13 000 000*	*13 000 000*	*13 000 000*	*13 000 000*

ANNEXE III

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE

EN COURS DE PUBLICATION À LA DATE DU PRÉSENT RAPPORT


DECRET D'AVANCE EN COURS DE PUBLICATION A LA DATE DU PRESENT RAPPORT

			OUVERTURES DA		ANNULATIONS DA
Mission	N°	Programme ou dotation	AE	CP	AE	CP
Anciens combattants, mémoire et liens avec	169	Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde
la nation		combattant	0	0	3 000 000	3 000 000
		dont titre 2			3 000 000	3 000 000
Sous-total Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation			0	0	*3 000 000*	*3 000 000*
Défense	146	Equipement des forces	7 000 000	7 000 000	235 500 000	272 500 000
		dont titre 2	7 000 000	7 000 000
	212	Soutien de la politique de défense	0	0	73 000 000	73 000 000
		dont titre 2			73 000 000	73 000 000
	144	Environnement et prospective de la politique de défense	0	0	19 000 000	19 000 000
		dont titre 2			19 000 000	19 000 000
	178	Préparation et emploi des forces	323 500 000	360 500 000	0	0
		dont titre 2	214 000 000	214 000 000
Sous-total Défense			*330 500 000*	*367 500 000*	*327 500 000*	*364 500 000*
TOTAL			330 500 000	367 500 000	330 500 000	367 500 000
		*dont titre 2*	*221 000 000*	*221 000 000*	*95 000 000*	*95 000 000*

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article premier

Affectation aux régions d’une part du produit
de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Texte du projet de loi :

I.─ En 2007, il est attribué aux régions, au titre de la gestion 2006, un montant complémentaire total de 30 367 348 €, réparti dans la colonne A du tableau ci-après, relatif au produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l’État. Le montant de cette taxe versé en 2007 aux régions en application de l’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est diminué d’un montant total de 2 384 642 € au titre de la gestion 2006, réparti dans la colonne B du même tableau ci-après.


(En euros)
RÉGION	MONTANT À VERSER (COL. A)	DIMINUTION DU PRODUIT VERSÉ (COL. B)
Alsace ………………………………...	636 554
Aquitaine ………………………………		- 438 293
Auvergne ……………………………..		- 92 181
Bourgogne ……………………………	332 725
Bretagne ……………………………..		- 54 552
Centre ………………………………...	1 170 513
Champagne-Ardenne … ……………….	219 594
Corse …………………………………		- 198 421
Franche-Comté ……………………...	146 075
Île-de-France ………………………...	22 736 172
Languedoc-Roussillon ……………….		- 365 973
Limousin ……………………………...		- 67 446
Lorraine ………………………………	506 277
Midi-Pyrénées …………………………	65 156
Nord-Pas-de-Calais ……………………	1 442 035
Basse-Normandie ……………………...	647 882
Haute-Normandie ……………….…...		- 841 411
Pays-de-Loire ………………………..	386 615
Picardie … ……………………………	492 609
Poitou-Charentes …………… …………		- 4 956
Provence-Alpes-Côte d’Azur … ………		- 321 409
Rhône-Alpes ……………… …………	1 585 141
Total………………… ………………..	30 367 348	- 2 384 642

II. Pour 2007, les fractions de tarifs mentionnées au premier alinéa du I de l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 sont fixées comme suit (en euros par hectolitre) :

RÉGION	GAZOLE	SUPERCARBURANT sans plomb
Alsace ………… ……………………...	4,29	6,07
Aquitaine … ……………………………	2,78	3,92
Auvergne … …………………………..	3,35	4,73
Bourgogne … …………………………	3,23	4,55
Bretagne ……… ……………………..	3,88	5,48
Centre ………………… ……………...	2,17	3,09
Champagne-Ardenne … ……………….	2,06	2,90
Corse ……………… …………………	2,88	4,07
Franche-Comté ……… ………………...	2,67	3,79
Île-de-France ……… ………………...	9,46	13,36
Languedoc-Roussillon … ……………...	3,54	5,01
Limousin …………… ………………...	4,95	6,99
Lorraine ……………… ………………	2,48	3,53
Midi-Pyrénées ……… ……………….	2,14	3,03
Nord-Pas-de-Calais … …………………	6,08	8,62
Basse-Normandie …… ………………...	3,12	4,40
Haute-Normandie … …………………...	3,49	4,95
Pays-de-Loire ………… ……………..	3,54	4,99
Picardie ……………… ………………	3,56	5,02
Poitou-Charentes ………… ……………	3,19	4,50
Provence-Alpes-Côte d’Azur … ………	3,24	4,58
Rhône-Alpes ………………… ………	3,61	5,09

III. Il est prélevé en 2007, au titre de l’ajustement du montant des crédits versés en 2006 en application de l’article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un montant de 33 372 € sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers versé à la région Franche-Comté en application de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 précitée.

IV. Il est prélevé en 2007, au titre de l’ajustement du montant des crédits versés en 2006 en application de l’article 13 de la loi du 13 août 2004 précitée, un montant de 15 664 € sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers versé à la région Centre en application de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 précitée.

V. 1° Il est versé en 2007 aux régions mentionnées dans le tableau ci-après, au titre de la gestion 2007 et en application des dispositions des articles 18 et 95 de la loi du 13 août 2004 précitée, une somme de 146 864 € correspondant à l’indemnisation des jours acquis au titre du compte épargne temps par les agents des services régionaux de l'inventaire des directions régionales des affaires culturelles et par les agents du ministère de l’équipement transférés à la collectivité territoriale de Corse.

2° Le droit à compensation résultant pour les régions de métropole et la collectivité territoriale de Corse du transfert des aides aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes en application des articles L. 4151-8 et L. 4383-4 du code de la santé publique est majoré d’un montant provisionnel de 29 381 390 € au titre de 2005, 2006 et 2007. Ce montant est réparti entre les régions de métropole et la collectivité territoriale de Corse en proportion de la part de chaque région et de la collectivité territoriale de Corse dans le montant total de la compensation fixé par arrêté en date du 6 avril 2006.

3° Les montants visés au 1° et 2° sont prélevés sur la part de produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l’État et se répartissent conformément au tableau suivant :

	(En euros)
RÉGION	MONTANT
Alsace ……………………… ………...	786 964
Aquitaine …………………… …………	1 352 213
Auvergne …………………… ………..	724 268
Bourgogne………………… …………	663 143
Bretagne …………………… ………..	1 046 712
Centre …………………… …………...	953 434
Champagne-Ardenne …… …………….	665 157
Corse …………………… ……………	143 637
Franche-Comté …………… …………...	646 060
Île-de-France …………… …………...	6 276 385
Languedoc-Roussillon … ……………...	984 995
Limousin ……………… ……………...	454 199
Lorraine ……………… ………………	1 214 420
Midi-Pyrénées ………… …………….	910 669
Nord-Pas-de-Calais …… ………………	2 879 597
Basse-Normandie ……… ……………...	764 766
Haute-Normandie ……… ……………...	768 288
Pays-de-Loire ………… ……………..	970 661
Picardie ………………… ……………	1 256 895
Poitou-Charentes …………… …………	481 793
Provence-Alpes-Côte d’Azur … ………	2 518 963
Rhône-Alpes … ………………………	3 065 035
Total ……… …………………………..	29 528 254

VI. Il est ajouté à l’article 40 de la loi de finances pour 2006 précitée un VI ainsi rédigé :

« VI. Si le produit de taxe intérieure sur les produits pétroliers attribué pour une année donnée à une région en application des fractions de tarifs dont elle bénéficie pour cette même année représente un montant inférieur à son droit à compensation pour l’année considérée, tel que défini au I de l’article 119 de la loi du 13 août 2004 précitée, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers revenant à l’État. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article procède à plusieurs corrections des montants financiers de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) attribués aux régions en compensation des charges transférées dans le cadre de la loi n° 2004–809 du 13 août 2004.

Le I procède à la régularisation d’un trop versé de 1,1 million € aux régions au titre de la gestion de l’exercice 2006. Il corrige par ailleurs les écarts liés à la mise en œuvre du nouveau circuit comptable de versement de la TIPP régionalisé en 2006 (correction du rattachement erroné à l’exercice 2007 d’un versement de 6,4 millions € en 2006 et du rattachement à tort à l’exercice 2006 d’un produit de 35,5 millions € dû au titre de l’année 2007). Le circuit comptable a été entre-temps révisé en 2007 pour éviter que de telles difficultés ne se renouvellent.

Le II procède aux ajustements traditionnels des fractions de tarifs inscrites en projet de loi de finances pour 2007. Ces ajustements tiennent compte de la correction de la provision pour la compensation du transfert au 1^er janvier 2007 des agents techniciens, ouvriers et de services (TOS) du ministère de l’Éducation nationale.

Les III et IV procèdent à des reprises sur les montants versés à tort à deux régions au titre de 2006, au titre du financement des frais de personnels d’internat (III) et du transfert de la compétence de l’AFPA (IV).

Le 1° du V compense aux régions ─ par attribution d’une part de TIPP ─ l’indemnisation des jours acquis au titre du compte épargne temps (CET) par les agents transférés dans le cadre du transfert des services régionaux de l'inventaire des directions régionales des affaires culturelles et par les agents de l’équipement transférés à la collectivité territoriale de Corse.

Le 2° du V prévoit une amélioration du montant de compensation aux régions du transfert des formations sanitaires et des aides aux étudiants relevant de ce secteur. Une provision de 30 millions € est prévue pour compléter la compensation, pour les années 2005, 2006 et 2007, de la revalorisation des bourses sanitaires et du fonctionnement des instituts de formation des professions paramédicales et de sage–femme. Les conclusions d’une mission d’inspection lancée sur le sujet permettront d’ajuster définitivement le droit à compensation pour ces deux compétences.

Le VI autorise la correction des montants versés aux régions, si ceux-ci sont inférieurs au droit à compensation garanti par l’article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, sans passer par une inscription en LFR. Cet article permet d’accélérer les délais de versement aux régions de la TIPP correspondant au minimum au droit à compensation : il sera effectué dès que le bilan de la gestion sera établi, soit en tout début d’année n + 1, sans attendre la LFR de fin d’année n + 1.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à ajuster les fractions de tarifs de taxe intérieure sur les produits pétroliers attribuées aux régions en compensation des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 ⁽⁸⁹⁾ en 2005, 2006 et 2007. Ces fractions se substituent à celles fixées par la loi de finances initiale pour 2007 afin d’ajuster la compensation ajustée au titre de ce seul exercice, sans préjudice des modifications apportées à ces fractions par l’article 13 du projet de loi de finances pour 2008, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, qui tiennent compte, en sus, des provisions afférentes aux transferts prévus pour 2008.

En complément de cette opération d’ajustement devenue habituelle, le présent article tend également à procéder à six rectifications sur le montant perçu en 2007 par les régions.

I.– L’ajustement de la compensation des transferts de compétences
due à compter de 2007 aux régions

Le dispositif de compensation des transferts de compétence aux collectivités locales est dorénavant éprouvé. Il repose notamment sur le principe de concomitance du transfert des ressources et des charges, duquel participent les ajustements opérés en loi de finances rectificative.

A.– Le mécanisme d’ajustement des compensations

1.– Le rôle de la loi de finances rectificative dans l’application
du principe de concomitance

La compensation financière des transferts de compétences est calculée sur la base des dépenses consacrées par l’État à ces compétences au cours de la période précédant le transfert. Par conséquent, l’application du principe de concomitance nécessite que chaque compensation soit fixée en deux temps par les lois de finances, afin de protéger au mieux les collectivités territoriales :

● L’année précédant le transfert, la loi de finances doit provisionner une somme correspondant à l’évaluation des charges transférées, sur la base du dernier état connu des dépenses que consacrait l’État aux compétences transférées. Cette provision est opérée en loi de finances initiale.

● L’année du transfert, voire, le cas échéant, l’année suivant celle du transfert, une loi de finances rectificative doit corriger la compensation allouée aux collectivités locales afin de tenir compte de leur droit à compensation arrêté sur la base des montants définitifs des dépenses consacrées par l’État aux compétences transférées. Cet ajustement doit également être répercuté sur le droit à compensation par la loi de finances initiale de l’année suivante, afin d’éviter la répétition annuelle de la correction.

L’ajustement des compensations régionales proposé par le présent article consiste, dans ce cadre, à intégrer dans la base de compensation les montants définitifs des transferts de 2006, et à corriger cette base en fonction du montant prévisionnel révisé des transferts intervenus en 2007.

2.– L’application du mécanisme au cas spécifique des régions

Le cas de la compensation attribuée aux régions diffère sensiblement du cas général exposé ci-dessus en raison des possibilités de modulation offertes aux régions depuis 2005.

En vertu de l’article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), la compensation des transferts de compétences aux régions s’opère par attribution à chaque région d’une fraction des tarifs de TIPP sur le supercarburant sans plomb et le gazole. En 2005, cette fraction se rapportait à l’assiette nationale de la TIPP. L’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005–1719 du 30 décembre 2005) a modifié ce mode de calcul, afin de préparer la modulation régionale de la compensation devant intervenir à compter du 1^er janvier 2007. Les fractions de tarifs revenant aux régions s’appliquent, depuis le 1^er janvier 2006, aux assiettes régionales de TIPP. Ce nouveau mode de calcul entraîne deux conséquences :

– premièrement, il ne permet plus de compenser les transferts aux régions d’outre-mer sous forme de fraction de produit de TIPP, compte tenu de l’absence d’assiette régionale de cette taxe outre-mer. La compensation revenant à ces régions prend dorénavant la forme d’abondements de la DGD ⁽⁹⁰⁾ leur revenant ;

– deuxièmement, les nouvelles assiettes de référence servant de base au calcul des fractions de tarifs sont constituées par les consommations de carburants dans chaque région au cours de l’année 2006, première année de régionalisation des assiettes.

B.– Les ajustements de transferts proposés par le présent article

Le tableau du II du présent article actualise les fractions de TIPP transférées par la loi de finances initiale pour 2007, afin de tenir compte des majorations du droit à compensation au titre des transferts intervenus en 2007.

1.– La révision du montant prévisionnel des transferts de l’année 2007

Plusieurs ajustements doivent être réalisés sur le droit à compensation des régions au titre des compétences transférées en 2007 pour compenser un montant total de 25,826 millions d'euros non provisionné en loi de finances initiale, et résultant de sept facteurs :

● Une majoration de 3,186 millions d'euros doit être effectuée pour tenir compte des rectifications concernant les 22 431 agents TOS titulaires transférés le 1^er janvier 2007. Ces corrections ont deux origines : d’une part, un dénombrement imparfait des options prononcées en 2006 (erreurs de décompte marginales, ou retards pris par les inspections académiques pour dénombrer les options : + 12 ETP, 0,3 million d'euros), et d’autre part l’effet de l’application des accords « Jacob » aux TOS transférés (+ 2,9 millions d'euros), puisque la refonte de la grille indiciaire de la catégorie C de la fonction publique est intervenue après l’évaluation du coût de leur transfert.

● La compensation permettant de pourvoir aux vacances de postes de TOS déclarées en 2007 doit être majorée (7,28 millions d'euros). Cet ajustement est indispensable pour que la compensation au titre de 2007 couvre également les postes devenus vacants de septembre à décembre 2006, qui n’ont pu être prévus en loi de finances initiale, mais qui ont nécessité des recrutements de la part des régions.

RÉVISION DES COMPENSATIONS AU TITRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2007

(en euros)

	LFI 2007	LFR 2007	Écart LFI/PLFR
TOS (titulaires)	569 118 332	572 304 719	3 186 387
GTOS (titulaires)	5 787 327	5 581 201	– 206 126
Emplois vacants TOS 2006-2007	19 205 128	26 489 596	7 284 468
Emplois vacants TOS 2007–2008	0	12 304 385	12 304 385
Emplois vacants GTOS	1 314 320	1 747 563	433 243
Fonctionnement	784 449	931 031	146 582
AFPA	454 225 430	454 017 722	– 207 708
TOS agricoles	3 380 936	5 657 500	2 276 564
Inventaire culturel	3 588 401	4 100 549	608 355
TOTAL 2007	1 273 094 621	1 298 920 770	25 826 150

● Le présent article prévoit également une provision de compensation de 12,3 millions d'euros pour compenser les vacances de postes de TOS qui seront constatées en 2007 sur les emplois restant à transférer, c'est-à-dire ceux pour lesquels le droit d’option n’aura pas été exercé avant la fin de la période de deux années.

● La compensation des vacances de postes de gestionnaires de personnels TOS (GTOS) doit également être majorée (0,43 million d'euros). Cet ajustement de plus de 30 % du montant initialement prévu (1,31 million d'euros) découle de l’incapacité de l’État à pourvoir effectivement ces postes de gestionnaires par des agents volontaires. Cette incapacité conduit d’ailleurs à minorer la compensation prévue pour les titulaires (– 206 126 euros).

● Le montant des frais de fonctionnement compensés aux régions doit être ajusté (0,15 million d'euros), car la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) a entériné, le 14 novembre 2006, la décision de compenser ces frais (locaux, matériel informatique, etc.) non seulement sur la base des postes de gestionnaires pourvus, mais en tenant compte également des postes vacants.

● Les compensations correspondant aux transferts effectifs aux régions, dès le 1^er janvier 2007, des agents non titulaires et des crédits de suppléances concernant les postes de TOS des lycées agricoles et les postes du ministère de la Culture en charge de l’inventaire doivent être majorées respectivement de 2,28 millions d'euros (+ 67 %) et de 0,61 million d'euros (+ 17 %). Il s’agit de corriger le montant réel du transfert effectué initialement sur la base des recensements ministériels, grâce aux décomptes entrepris par les régions ayant, depuis le 1^er janvier 2007, la charge de ces personnels.

● Enfin, il convient de minorer le droit à compensation des régions de 207 708 euros afin de rectifier une erreur d’indexation des dépenses de l’État servant de référence à la compensation du transfert des stages de l’AFPA ⁽⁹¹⁾.

2.– La majoration du produit de TIPP attribué aux régions

Les fractions de tarifs de TIPP proposées par le présent article ont été calculées de sorte que, rapportées aux assiettes régionales en 2006, elles produisent la compensation due aux régions. Il convient de préciser que le présent article fixe pour la première fois ces fractions sur la base d’assiettes régionales définitives de TIPP. Ceci implique notamment que la variation des fractions inscrites au II du présent article peut comprendre deux ajustements distincts et cumulatifs :

– celui sur le droit à compensation de la région N ;

– celui sur la consommation de carburants en 2006 dans la région N.

Les effets des modifications proposées par le II du présent article, ainsi que l’évolution des assiettes de référence, sont détaillés dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DE LFI (ART. 29) À PLFR (ART. 1^ER) DES ASSIETTES ET FRACTIONS DE TIPP

Régions	Assiette définitive 2006 Super SP (en hl)	Variation d'assiette (LFR-LFI)	Tarif Super SP (euros/hl)	Variation du tarif (LFR-LFI)	Compensation 2007 en TIPP SP	Assiette définitive 2006 gazole (en hl)	Variation d'assiette (LFR-LFI)	Tarifs Gazole (euros/hl)	Variation du tarif (LFR-LFI)	Compensation 2007 en TIPP GO	Majoration de la compensation 2007
Alsace	4 377 491	– 168 253	6,07	0,23	26 571 370	11 026 604	– 265 285	4,29	0,15	47 304 131	579 936
Aquitaine	7 118 445	5 419	3,92	0,00	27 904 304	21 243 403	323 225	2,78	0,01	59 056 660	1 129 010
Auvergne	2 997 565	4 570	4,73	0,04	14 178 482	9 149 635	40 025	3,35	0,04	30 651 277	639 804
Bourgogne	4 435 248	– 95 128	4,55	0,15	20 180 378	13 676 168	– 300 241	3,23	0,12	44 174 023	954 115
Bretagne	6 896 750	– 28 727	5,48	0,05	37 794 190	22 211 972	– 24 399	3,88	0,05	86 182 451	1 206 000
Centre	6 253 223	– 201 712	3,09	0,15	19 322 459	17 849 654	– 424 487	2,17	0,09	38 733 749	1 068 486
Champagne-Ardennes	2 850 204	– 120 359	2,9	0,09	8 265 592	10 727 287	– 105 492	2,06	0,08	22 098 211	567 618
Corse	965 225	95 322	4,07	– 0,22	3 928 466	1 627 258	153 099	2,88	– 0,15	4 686 503	416 383
Franche-comté	2 312 419	– 63 008	3,79	0,19	8 764 068	7 811 167	– 73 379	2,67	0,12	20 855 816	962 754
Ile-de-France	21 572 959	– 1 404 909	13,36	0,66	288 214 732	39 398 106	– 1 171 556	9,46	0,47	372 706 083	4 380 630
Languedoc-Roussillon	6 338 403	77 867	5,01	0,01	31 755 399	16 116 392	181 614	3,54	0,00	57 052 028	1 095 633
Limousin	1 773 121	17 952	6,99	0,11	12 394 116	5 302 486	27 836	4,95	0,10	26 247 306	983 806
Lorraine	4 211 293	– 123 625	3,53	0,13	14 865 864	13 100 078	– 198 799	2,48	0,08	32 488 193	698 032
Midi-Pyrénées	5 933 962	– 85 398	3,03	0,11	17 979 905	18 312 228	1 633	2,14	0,07	39 188 168	1 688 610
Nord-Pas-de-Calais	6 805 667	– 327 885	8,62	0,40	58 664 850	21 495 717	– 624 745	6,08	0,26	130 693 959	1 979 923
Basse-Normandie	3 391 801	– 32 850	4,4	0,24	14 923 924	10 783 410	– 619 423	3,12	0,19	33 644 239	911 315
Haute-Normandie	3 959 896	– 41 971	4,95	– 0,05	19 601 485	12 488 335	574 213	3,49	– 0,05	43 584 289	1 000 447
Pays de Loire	7 852 969	– 210 567	4,99	0,11	39 186 315	24 084 639	– 339 072	3,54	0,10	85 259 622	1 078 316
Picardie	3 892 001	– 113 032	5,02	0,18	19 537 845	12 459 976	– 184 865	3,56	0,15	44 357 515	1 392 092
Poitou-Charentes	4 152 455	– 29 382	4,5	0,08	18 686 048	13 703 229	23 786	3,19	0,06	43 713 301	1 098 972
Provence-Alpes-Côte d'Azur	13 611 625	41 543	4,58	0,01	62 341 243	27 673 220	211 651	3,24	0,01	89 661 233	1 286 333
Rhône-Alpes	13 903 271	– 589 875	5,09	0,16	70 767 649	40 390 606	– 1 173 768	3,61	0,14	145 810 088	898 149

II.– Des rectifications récurrentes qui appellent une clarification du processus d’ajustement du versement de la compensation

Le présent article propose d’opérer un nombre important de rectifications sans aucun lien avec les transferts intervenus, dans la mesure où elles ne sont pas justifiées par un alourdissement ou un allégement des charges transférées que les fractions de tarifs de TIPP ont vocation à compenser.

Certaines de ces rectifications portent sur de faibles montants, alors que d’autres sont d’ordre purement comptable. Le présent article fournit donc l’occasion de rappeler les règles de procédure applicables à de telles rectifications, et de proposer des pistes pour les alléger lorsque les corrections n’affectent pas les droits à compensation.

A.– Les rectifications comptables pour lesquelles une autorisation législative préalable pourrait être supprimée

1.– Les corrections d’erreurs d’imputation au titre de la gestion 2006

Le I du présent article propose, sous forme de tableau, de valider de nombreux ajustements comptables résultant à la fois de la régionalisation en 2006 des assiettes de TIPP et du faible dynamisme de ces assiettes.

Premièrement, le mécanisme de régionalisation a imposé au législateur de fixer, à l’article 40 de la loi de finances pour 2006, l’année 2006 comme nouvelle année de référence pour les assiettes de TIPP concernées par les fractions de tarifs. Cette référence imposait à l’État de verser aux régions en 2006, sous forme de TIPP, le montant strict de la compensation afin d’ajuster au mieux les fractions de tarif aux assiettes régionales. Or, jusqu’en 2006 inclus, les versements de TIPP aux régions s’effectuaient « au fil de l’eau », au gré des rentrées fiscales constatées, ce qui, compte tenu de l’exigence d’exactitude de la compensation, a généré des insuffisances et des excédents de versement que le I du présent article corrige pour un solde négatif de 1,1 million d'euros.

Deuxièmement, la moindre consommation de carburants enregistrée en 2006 par rapport aux prévisions ayant servi de référence à la régionalisation des assiettes a conduit l’État, pour la plupart des régions, à compléter le produit fiscal effectivement versé au titre de 2006. Ces compléments versés au début de 2007 ont suivi des procédures comptables assez hétérogènes sur le territoire national, certains comptables publics usant même des lignes ouvertes au titre de la gestion 2007, alors que ces compléments constituent un prélèvement supplémentaire sur les recettes perçues par l’État en 2006. Le présent I propose là encore de corriger ces chevauchements des gestions 2006 et 2007 pour un solde positif à verser aux régions de 29 millions d'euros.

2.– La récurrence des ajustements comptables résultant du maigre dynamisme de la TIPP

Le Gouvernement souligne que la procédure comptable de versements de la TIPP aux régions a été réformée en 2007, afin d’éviter à l’avenir que le Parlement soit conduit, au terme de chaque exercice, à voter un article dépourvu de portée budgétaire. Toutefois, il convient de relever que le mécanisme de garantie de la compensation prévu par la loi du 13 août 2004 porte en lui-même les germes de nombreux ajustements de fin d’exercice qu’il faut anticiper.

En effet, le II de l’article 119 de la loi relatives aux libertés et responsabilités locales dispose que « si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

Cette clause de sauvegarde de la compensation, introduite dans le souci de prémunir les collectivités locales contre un dynamisme insuffisant, voire une baisse, des assiettes fiscales produisant la compensation, a trouvé en 2006 toute sa justification en ce qui concerne les régions. En effet, les consommations de carburants en 2006 se sont révélées inférieures aux estimations ayant servi de base à la loi de finances initiale pour fixer les fractions de tarifs : de 3,4 millions d’hectolitres pour le super et de 4 millions d’hectolitres pour le gazole sur l’ensemble du territoire.

3.– La simplification de la mise en œuvre de la clause de garantie

Le VI du présent article propose en conséquence de décliner précisément dans la loi le mécanisme de garantie prévu pour les régions. Ce paragraphe dispose que si les versements de TIPP – qui depuis 2007 s’effectuent sur la base des consommations régionales réelles – produisent une recette totale inférieure au droit à compensation fixé par la loi, le complément dû à la région est prélevé sur le produit revenant à l’État au titre de la même année.

Cette précision législative servira donc de base, à l’avenir, aux versements complémentaires aux régions, en tant que de besoin et sans que le législateur ait besoin de l’autoriser expressément au cas par cas. Les compléments de TIPP versés n’en doivent pas moins s’analyser comme des moindres recettes de l’État résultant de l’application aux assiettes d’une fraction réduite du tarif national, ou encore comme un changement de périmètre, ni l’une ni l’autre n’ayant été autorisée par le Parlement. Cette atténuation modique de la portée de l’autorisation budgétaire doit donc trouver sa contrepartie en une information renforcée du Parlement, à l’occasion de l’examen de la plus prochaine loi de finances.

B.– Les rectifications touchant au droit à compensation des régions doivent suivre le processus fixé par le législateur en 2004

Le cadre législatif des transferts de compétences et de leurs compensations, prévu par la loi du 13 août 2004, fixe un processus concerté pour évaluer et arrêter la compensation. Si la loi du 13 août 2004 a défini en amont les règles applicables compétence par compétence, et si la loi de finances a vocation à autoriser les versements de compensation, le cœur de ce processus demeure la concertation au sein de la Commission consultative d’évaluation des charges du Comité des finances locales, qui permet à l’État et aux collectivités territoriales de s’accorder sur le périmètre et le montant précis tant des charges que des compensations.

Par souci de parallélisme des procédures, et surtout de transparence vis-à-vis des collectivités locales, les aménagements ou ajustements du droit à compensation devraient également suivre une procédure concertée. Le présent article propose plusieurs ajustements de cet ordre, qui permettent de distinguer entre les simples corrections d’erreur matérielle et les rectifications plus substantielles.

1.– Les erreurs d’imputation ou de calcul de la compensation
sont rectifiées par le législateur

Les III et IV du présent article tendent à minorer deux versements de TIPP à deux régions distinctes, afin de corriger des erreurs de calcul ou d’imputation de la compensation due au titre de 2006. Ces corrections visent uniquement à maintenir l’état du droit et leur portée est strictement budgétaire.

Le III concerne la reprise effectuée sur le droit à compensation de la région Franche-Comté au titre de la suppression des Fonds académiques de rémunération des personnels d’internat, qui résulte du versement de la participation des familles aux dépenses d’internat directement à la collectivité gestionnaire. Or une erreur d’imputation s’est produite entre les dépenses d’internat des lycées transférées à la région Franche-Comté et celles des collèges transférées au Territoire de Belfort, qui étaient précédemment gérées au sein du même FARPI par le rectorat. Une reprise excessive a ainsi été effectuée sur la compensation du département, et une reprise insuffisante sur celle de la région. Ce paragraphe procède donc à la majoration de la reprise sur la compensation de la région, la mesure réciproque en faveur du département étant prévue à l’article 2.

Le IV vise, quant à lui, à corriger une erreur mathématique d’indexation des dépenses de l’État prises en considération pour la compensation du transfert des stages de l’AFPA. La région Centre a été la première à signer la convention avec l’État pour le transfert de ces formations, dès 2006, de sorte que sa compensation doit être calculée sur la moyenne actualisée des dépenses de l’État de 2002 à 2005. Le montant provisionnel de cette compensation a été fixé en 2006 à 24 159 575 euros, mais son montant définitif a été ramené par un arrêté du 12 janvier 2007 à 24 143 912 euros. Le présent paragraphe reprend le différentiel entre ces deux montants.

2.– L’indemnisation des comptes épargne temps des agents transférés

Le 1° du V procède à un ajustement plus important de la compensation due aux régions : il s’agit du transfert de l’indemnisation des jours inscrits sur leur compte épargne temps par les agents des services de l’État ayant fait l’objet d’un transfert en 2007. Cette compensation n’est due qu’une seule fois pour chaque service transféré, puisque la CCEC réunie le 6 avril 2006 a décidé que le décompte des jours acquis par les agents s’effectuerait en totalité à la date de partition des services, sans préjudice du rythme de l’exercice du droit d’option. Ce décompte a donc été effectué au 1^er janvier 2007 pour les agents transférés en 2007 (c'est-à-dire ceux des services de l’inventaire du ministère de la Culture, et ceux des services de l’équipement transférés à la collectivité territoriale de Corse) et ouvre droit à une compensation qui sera versée en un bloc sur le fondement du V du présent article.

Contrairement aux dépenses de fonctionnement compensées chaque année par des fractions de produit fiscal, cette compensation particulière doit être versée en une seule fois, selon des modalités prévues par la CCEC. Chaque fois qu’il y a lieu à compensation de CET, le législateur autorise donc la mise en œuvre budgétaire pour chaque compétence du cadre général validé le 6 avril 2006, sans qu’il soit besoin que la CCEC en confirme à nouveau les modalités. Au cas d’espèce, le 1° du V du présent article alloue aux régions une indemnisation de 146 863 euros pour les jours acquis au titre des comptes épargne temps par les agents des services transférés le 1^er janvier 2007.

3.– Les modifications au régime de compensation des aides versées aux étudiants des formations sanitaires

L’ajustement des compensations prévu par le 2° du V du présent article doit en revanche être considéré comme une mesure exceptionnelle et provisoire, qui devra être examinée à nouveau par la CCEC.

Ce paragraphe propose en effet de compléter la compensation versée aux régions au titre des bourses des étudiants des formations sanitaires, transférées en application de l’article 73 de la loi du 13 août 2004. Cet article prévoit que les minima d’éligibilité et de barème de ces bourses sont fixés par décret. Or la CCEC réunie le 12 décembre 2005, qui a validé les conditions de compensation des régions pour ce transfert, n’a pas pris en considération la réforme de ces minima imposée par un décret du 3 mai 2005 ⁽⁹²⁾, dont les effets principaux consistent à étendre l’éligibilité aux bourses et en améliorer le barème, ce qui conduit à aggraver la dépense transférée aux régions. L’État ne conteste pas que les dépenses ainsi exposées par les régions ayant fait une juste application de ce décret ⁽⁹³⁾ n’ont pas été compensées convenablement, et a demandé à une mission d’inspection de proposer une réévaluation de cette compensation tenant compte de l’alourdissement des dépenses régionales résultant du décret.

Dans ce contexte, le 2° du V du présent article tend à octroyer aux régions, dès 2007, un complément provisionnel de compensation de 29,4 millions d'euros, afin d’alléger au plus vite la charge de trésorerie supportée par les régions depuis deux exercices. Ce paragraphe prévoit la répartition de ce montant selon la même clé que la compensation initiale des bourses des formations sanitaires, fixée par l’arrêté du 6 avril 2006. Cette mesure exceptionnelle appelle les trois remarques suivantes :

– le montant ainsi prélevé sur la part de TIPP revenant à l’État en 2007 doit être regardé comme une provision versée sur la compensation complémentaire future que l’État devra verser aux régions ;

– les modalités de compensation des régions au titre de cette compétence doivent être entièrement réexaminées par la CCEC lors de sa plus prochaine réunion suivant la remise des conclusions de la mission d’inspection, afin que le décalage constaté trouve rapidement une solution pérenne. En effet, compte tenu du changement de contexte, et dans le respect des principes qui ont guidé les transferts de compétence depuis 2004, l’État ne saurait de son propre chef modifier les règles de calcul de la compensation et sa répartition sans que les collectivités territoriales aient été associées au préalable à leur élaboration ;

– pour autant, il n’y a pas lieu de critiquer sur le fond la mesure conservatoire proposée par le présent article, qui poursuit l’objectif louable de limiter au mieux le préjudice subi par certaines régions en raison d’une modification unilatérale des dépenses transférées. Le Rapporteur général rappelle à cet égard que l’article L. 1614–2 du code général des collectivités territoriales dispose que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée », et juge qu’il ne saurait être fait grief aux collectivités locales du fait que le décret du 3 mai 2005 ait été publié durant la concertation sur le transfert des bourses, sans aucune notification à la CCEC. Au contraire, l’activité normative non concertée, dont ce décret est le parfait exemple, constitue une pratique critiquable en tant qu’elle remet en cause le processus de concertation engagé par l’État autour des transferts de compétences depuis 2004. À cet égard, il convient de relever que la création, par la Conférence nationale des exécutifs locaux réunie en septembre 2007 sous l’égide du Premier ministre, de la Commission consultative d’évaluation des normes aura justement pour vocation d’anticiper dans l’avenir les dommages collatéraux de la réglementation pour les collectivités territoriales.

Les deux abondements ponctuels proposés par les 1° et 2° du V du présent article représentent un montant total de 29 528 253 euros, réparti selon le tableau prévu au 3° du même paragraphe.

* *

La Commission a adopté l’article premier sans modification.

* *

Article 2

Affectation aux départements d’une part du produit de la taxe spéciale
sur les conventions d’assurance (TSCA)

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2007, la fraction de taux mentionnée au premier alinéa du III de l’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est fixée à 9,00 %. Chaque département reçoit un produit de la taxe mentionnée au premier alinéa du III du même article correspondant au pourcentage de cette fraction de taux fixé conformément à la colonne A du tableau figurant au VI ci après.

II.– Il est ajouté au III de l’article 52 de la loi de finances pour 2005 précitée un alinéa ainsi rédigé :

« Si le produit de taxe spéciale sur les conventions d’assurance attribué pour une année donnée à un département, en application du pourcentage de la fraction de taux applicable à ce département pour cette même année, représente un montant inférieur à son droit à compensation pour l’année considérée, tel que défini au I de l’article 119 de la loi du 13 août 2004 précitée, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance revenant à l’État. »

III.– Il est attribué en 2007 au Territoire de Belfort un montant de 33 372 € et au département de l’Indre un montant de 21 082 € prélevés sur la part de produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance revenant à l’État en application du 5°bis de l’article 1001 du code général des impôts et correspondant à une correction du montant des crédits versés en 2006 en application de l’article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

IV.– Il est versé en 2007 aux départements mentionnés dans le tableau figurant au VI ci-après, au titre de la gestion 2007 et en application des dispositions des articles 18 et 19 de la loi du 13 août 2004 précitée, une somme de 3 640 117 € correspondant à l’indemnisation des jours acquis au titre du compte épargne temps par les agents des directions départementales de l’équipement. Ce montant est prélevé sur la part de produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance revenant à l’État et se répartit conformément à la colonne B du tableau figurant au VI ci-après.

V.– Une provision au titre de la compensation financière des charges résultant pour les départements, à compter du 1^er janvier 2007, de l’allongement de la durée de la formation initiale obligatoire des assistants maternels et de l’instauration d’une formation d’initiation aux gestes de secourisme prévus en application de l’article L. 421-14 du code de l’action sociale et des familles est constituée en 2007 par l’attribution d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance revenant à l’État en application du 5°bis de l’article 1001 du code général des impôts, pour un montant de 17 123 107 €.

Ce montant est réparti entre les départements conformément à la colonne C du tableau figurant au VI ci-après.

Le montant définitif de cette compensation est fixé par la plus prochaine loi de finances, après la connaissance des montants définitifs des charges des départements à ce titre. La même loi de finances fixera également les modalités de répartition de ce montant définitif entre les départements.

VI.– Les répartitions mentionnées aux I, IV et V du présent article sont effectuées conformément au tableau suivant :

	FRACTION (en %) [col. A]	MONTANT (en euros) [col. B]	MONTANT (en euros) [col. C]
Ain ………………… ……….	1,011460	5 441	351 992
Aisne ……………… ………….	0,744985	25 649	272 546
Allier …………………… …..	0,694165	3 314	78 967
Alpes-de-Haute-Provence …….	0,310639	47 450	26 216
Hautes-Alpes…………… …..	0,317476	49 599	28 773
Alpes-Maritimes ……………..	1,797902	55 978	166 405
Ardèche ……………… ………	0,667449	60 983	88 398
Ardennes …………… ….	0,563158	20 480	83 123
Ariège ………………… ……...	0,248789	9 284	37 405
Aube ……………………… ….	0,563528	41 869	69 535
Aude ……………………… ….	0,729404	0	89 677
Aveyron ………………… ……	0,529506	9 357	68 736
Bouches-du-Rhône ……… …	3,423514	89 294	236 100
Calvados ………………… …..	1,025270	10 452	282 137
Cantal …………………… …...	0,323008	37 669	66 338
Charente……………… …..	0,316976	4 461	90 476
Charente-Maritime……… ….	0,944417	66 958	335 368
Cher …………………… ……..	0,567276	5 160	131 078
Corrèze ………………… ……	0,549362	50 626	49 874
Corse-du-Sud…………… ….	0,037588	47 975	24 937
Haute-Corse…………… ……	0,044060	29 026	25 736
Côte-d’Or…………… ……….	1,114853	70 043	258 799
Côtes-d’Armor………… …….	0,853813	15 043	246 491
Creuse………………… ……..	0,165238	26 203	28 454
Dordogne……………… …….	0,654477	17 052	98 309
Doubs………………… ……...	0,734286	47 170	216 918
Drôme………………… ……..	0,770337	78 493	109 498
Eure…………………… ……..	0,706964	1 727	239 777
Eure-et-Loir………… ……….	0,569471	1 065	174 078
Finistère……………… ……...	1,048353	36 276	206 688
Gard…………………… …….	1,296214	54 522	134 275
Haute-Garonne………… …...	2,163251	39 766	404 424
Gers………………… ………	0,262228	4 018	50 993
Gironde………………… ……	1,515509	642 062	513 282
Hérault………………… …….	1,579618	22 026	234 821
Ille-et-Vilaine………… ………	1,676923	55 185	305 316
Indre………………… ……….	0,270872	34 548	80 885
Indre-et-Loire………… ……..	0,860381	7 395	294 766
Isère………………… ……….	2,185259	93 083	196 137
Jura………………… ………..	0,583602	32 625	113 814
Landes………………… …….	0,488702	31 947	87 758
Loir-et-Cher…………… …….	0,429469	31 699	153 617
Loire…………………… …….	1,237763	49 154	205 729
Haute-Loire…………… ……..	0,250735	33 334	47 955
Loire-Atlantique……… …….	1,825014	39 136	612 870
Loiret…………………… ……	1,180474	11 948	198 855
Lot……………………… …….	0,385628	4 377	28 773
Lot-et-Garonne……… ………	0,361067	37 152	99 427
Lozère………………… …..	0,277705	22 989	8 792
Maine-et-Loire………… …….	1,385285	32 093	335 688
Manche………………… ……	0,658971	7 319	207 167
Marne………………… ……...	0,815540	11 703	179 193
Haute-Marne…………… …...	0,295755	21 897	97 989
Mayenne……………… ……..	0,541556	4 581	90 476
Meurthe-et-Moselle… ………	1,206030	76 368	204 290
Meuse……………… ………..	0,345595	27 650	73 372
Morbihan………… …………..	1,074978	45 979	162 409
Moselle………………… ……	1,083423	27 622	401 067
Nièvre………………… ……...	0,487368	1 387	55 788
Nord…………………… ……..	5,204443	78 558	790 145
Oise…………………… ……..	1,264701	20 350	144 985
Orne…………………… ……..	0,588329	26 097	84 881
Pas-de-Calais………… …….	3,038006	20 600	169 762
Puy-de-Dôme……… …..	0,751893	21 397	76 089
Pyrénées-Atlantiques… ….	0,855214	25 617	167 524
Hautes-Pyrénées …………	0,363839	12 260	32 450
Pyrénées-Orientales…… ……..	0,493687	18 354	52 591
Bas-Rhin………………… …..	1,826811	22 987	145 465
Haut-Rhin…………… …….	1,321775	21 135	188 784
Rhône………………… ……...	2,490382	746	583 297
Haute-Saône………… …...	0,287098	11 471	127 082
Saône-et-Loire…………… …	1,121285	26 496	210 045
Sarthe…………………… …...	1,236013	27 069	234 022
Savoie…………………… …..	1,120866	62 760	71 134
Haute-Savoie…………… …..	1,599340	60 208	108 379
Paris……………………… ….	4,434078	0	110 457
Seine-Maritime………… ……	1,477338	17 050	319 383
Seine-et-Marne………… …….	1,537326	41 131	318 903
Yvelines………………… ……	1,721383	36 160	342 242
Deux-Sèvres…………… ……	0,677407	3 089	119 089
Somme…………………… ….	1,116143	16 682	177 755
Tarn…………… ……..	0,473005	31 151	41 881
Tarn-et-Garonne………… ….	0,421939	17 553	36 286
Var……………………… ……	1,309755	63 476	170 401
Vaucluse……………… ……..	0,703279	26 734	104 862
Vendée………………… …….	1,016571	64 814	282 617
Vienne………………… ……..	0,465722	1 065	144 026
Haute-Vienne……… ………..	0,368474	5 830	136 833
Vosges………………… …….	0,560204	36 679	124 844
Yonne………………… ……...	0,668377	2 998	111 256
Territoire-de-Belfort… ………	0,282564	1 278	20 621
Essonne…………… ……...	2,142942	11 026	305 955
Hauts-de-Seine…… …………..	2,681314	58 362	277 662
Seine-Saint-Denis…… ……..	1,758909	0	319 702
Val-de-Marne… …………..	1,435853	45 549	239 777
Val-d’Oise……… ……………	1,249984	14 558	380 766
Guadeloupe…… …………….	0,347440	48 578	16 944
Martinique……… ……………	0,280628	0	17 264
Guyane………… …………….	0,288603	0	28 773
Réunion…… ………………	0,264442	172 587	25 416
Total…...…… ……………	100	3 640 117	17 123 107

Exposé des motifs du projet de loi :

Le I du présent article procède à l’ajustement de la fraction de taux de la taxe sur les conventions d’assurances automobiles (TSCA) affectée aux départements en 2007 pour la compensation des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004. Cet ajustement corrige la provision inscrite en projet de loi de finances pour 2007 pour la compensation du transfert au 1^er janvier 2007 des agents techniciens, ouvriers et de services (TOS) du ministère de l’Éducation nationale ; il tire également les conséquences des emplois devenus vacants en 2007 au titre du transfert des agents de l’Équipement aux départements.

Le II permet la mise en œuvre ─ dès le début de l’année n + 1 ─ de la garantie constitutionnelle selon laquelle les montants de TSCA versés aux départements au titre de n ne doivent pas être inférieurs au droit à compensation garanti, sans attendre l’inscription en LFR n + 1. Il permet d’accélérer le délai de versement aux départements du montant minimum de TSCA nécessaire à la compensation.

Le III procède à des versements complémentaires aux montants versés en 2006 au titre du financement des frais de personnels d’internat par le Territoire de Belfort et au titre du transfert des conventions de restaurant dans les collèges au département de l’Indre.

Le IV compense aux départements ─ par attribution d’une part de produit de TSCA ─ l’indemnisation des jours acquis au titre du compte épargne temps (CET) par les agents transférés dans le cadre du transfert des agents de l’équipement en application des articles 18 et 19 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004.

Le V prévoit une provision de 17,9 millions € pour financer la compensation aux départements de l’augmentation des charges de formation des assistants maternels, liée au décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 qui a renforcé les obligations des départements dans ce domaine. Le montant précis de la compensation sera fixé en fonction du nombre d’agents concernés par ces formations en 2007 et sera ajusté une fois ces données connues précisément.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise en premier lieu à ajuster les fractions de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) attribuées aux départements en compensation des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 ⁽⁹⁴⁾ en 2006 et 2007. Ces fractions se substituent à celles fixées par l’article 30 de la loi de finances pour 2007 afin de produire la compensation ajustée sur ce seul exercice, sans préjudice des modifications apportées à ces fractions par l’article 14 du projet de loi de finances pour 2008, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, qui tiennent compte, en sus, des provisions afférentes aux transferts prévus pour 2008.

En complément de cette opération d’ajustement devenue habituelle, le présent article tend également à procéder à plusieurs rectifications sur le montant perçu en 2007 par les départements.

I.– L’ajustement de la compensation des transferts de compétences due à compter de 2007 aux départements

Comme pour les régions, le dispositif de compensation des transferts de compétence aux collectivités locales est dorénavant éprouvé. Il repose notamment sur le principe de concomitance du transfert des ressources et des charges, duquel participent les ajustements en loi de finances rectificative.

A.– Le mécanisme d’ajustement des compensations

1.– Le rôle de la loi de finances rectificative dans l’application
du principe de concomitance

L’ajustement des compensations départementales proposé par le présent article consiste, dans ce cadre, à intégrer dans la base de compensation les montants définitifs des transferts de 2006, et à corriger cette base en fonction du montant prévisionnel révisé des transferts intervenus en 2007.

2.– Le cas spécifique des départements

En application de l’article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), la compensation des transferts de compétences aux départements s’opère par attribution à chaque département d’une fraction du produit de la TSCA sur les véhicules terrestres à moteur. Le mécanisme de ce transfert se décompose en deux temps :

– premièrement, la loi fixe la fraction du produit national de TSCA revenant aux départements, afin que rapportée à l’assiette 2004 de la taxe, cette fraction corresponde à la somme des droits à compensation correspondant aux transferts de compétences ;

– deuxièmement, la loi prévoit une clé de répartition entre les départements du produit fiscal ainsi transféré, en fonction des charges effectivement transférées à chaque département.

La compensation revenant aux départements repose dorénavant sur une assiette de TSCA-VTM définitivement connue – celle de 2004. Par conséquent, les ajustements opérés, tant sur la part de TSCA transférée que sur le pourcentage de chaque département, prennent désormais en compte la seule évolution du droit à compensation au rythme annuel des transferts réalisés. Toutefois, le Rapporteur général rappelle que l’article 14 du projet de loi de finances pour 2008, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, prévoit une extension de cette assiette de TSCA transférée dès 2008, afin de couvrir la compensation liée aux nombreux transferts de personnels. Compte tenu de l’ampleur de ces transferts en 2008, il est probable que le Parlement doive ainsi transférer aux départements, dès cet exercice, l’ensemble des assiettes de TSCA disponibles et même compléter ce transfert de l’octroi d’une fraction de TIPP. À compter de 2008, les ajustements de la compensation s’opèreront donc sur cette future fraction de TIPP.

B.– Les ajustements proposés par le présent article

Le I et la colonne A du tableau du VI du présent article tendent à fixer la fraction de TSCA et les pourcentages départementaux applicables en 2007, en compensation des transferts intervenus depuis 2005. L’ajustement auquel tend à procéder le présent article par rapport à l’article 30 de la loi de finances pour 2007 résulte de la prise en compte des montants définitifs du droit à compensation des départements pour les compétences transférées en 2007. La majoration du produit fiscal transféré qui résulte de cet ajustement est évaluée à 40,7 millions d'euros.

1.– La révision du montant prévisionnel des transferts de l’année 2007

Plusieurs ajustements doivent être réalisés sur le droit à compensations des départements au titre des compétences transférées en 2007, résultant de six facteurs :

● Un ajustement de 2,611 millions d'euros doit être effectué pour tenir compte des rectifications concernant les 22 600 agents TOS titulaires transférés le 1^er janvier 2007. Ces corrections ont deux origines :

– un dénombrement imparfait des options prononcées en 2006 : erreurs de décompte marginales, ou retards pris par les inspections académiques pour dénombrer les options (– 10 ETP, soit – 254 499 euros) ;

– l’effet de l’application des accords « Jacob » aux TOS transférés (+ 2,87 millions d'euros), puisque la refonte de la grille indiciaire de la catégorie C de la fonction publique est intervenue après l’évaluation du coût de leur transfert ⁽⁹⁵⁾.

● La compensation permettant de pourvoir aux vacances de postes de TOS déclarées en 2007 doit être majorée (10,7 millions d'euros). Cet ajustement est indispensable pour que la compensation au titre de 2007 couvre également les postes devenus vacants de septembre à décembre 2006, qui n’ont pu être prévus en loi de finances initiale, mais qui ont nécessité des recrutements de la part des départements.

RÉVISION DES COMPENSATIONS AU TITRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2007

(en euros)

	LFI 2007	LFR 2007	Ecart LFI/PLF
TOS (titulaires)	567 913 170	570 524 580	2 611 410
GTOS (titulaires)	3 672 894	3 619 802	– 53 092
Emplois vacants TOS 2006-2007	15 499 814	26 167 618	10 667 804
TOS vacants 2007-2008		12 333 760	12 333 760
Emplois vacants GTOS	2 742 622	3 656 897	914 275
Fonctionnement	490 539	786 747	296 208
Postes vacants Équipement 2007		13 822 337	13 822 337
TOTAL 2007	920 536 331	961 129 033	40 592 702

● Le présent article prévoit également une provision de compensation de 12,334 millions d'euros pour compenser les vacances de postes de TOS qui seront constatées en 2007 sur les emplois restant à transférer, c'est-à-dire ceux pour lesquels le droit d’option n’aura pas été exercé avant la fin de la période de deux années.

● La compensation des vacances de postes de gestionnaires de personnels TOS (GTOS) doit également être majorée (0,9 million d'euros). Cet ajustement de plus de 30 % du montant initialement prévu (2,7 millions d'euros) découle de l’incapacité de l’État à pourvoir effectivement ces postes de gestionnaires par des agents volontaires. Cette incapacité conduit d’ailleurs à minorer la compensation prévue pour les titulaires (- 53 092 euros). Elle était soulignée dès 2006 par le rapport d’information ⁽⁹⁶⁾ de la commission des Finances sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et leur financement : la gestion des emplois ayant été concentrée par l’État au niveau régional, sa décentralisation à un échelon départemental suppose de déplacer physiquement de nombreux gestionnaires sur la base du volontariat.

● Le montant des frais de fonctionnement compensés aux départements doit être ajusté (0,3 million d'euros), car la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) a entériné, le 14 novembre 2006, la décision de compenser ces frais (locaux, matériel informatique, etc.) non seulement sur la base des postes de gestionnaires pourvus, mais en tenant compte également des postes vacants.

● La compensation des vacances de postes constatées dans les services de l’équipement transférés au cours de l’année 2007 n’a pu être évaluée qu’au 15 septembre 2007. Le montant de 13,822 millions d'euros ne couvre donc pas l’ensemble des vacances annuelles constatées, et devra être complété en loi de finances rectificative pour 2008.

2.– La majoration du produit de TSCA attribué aux départements

La fraction de taux de 9 % prévue par le I du présent article a été calculée de sorte que, rapportée à l’assiette de la TSCA-VTM en 2004 (13 800 millions d'euros), elle produise la compensation due aux départements, y compris l’ajustement du droit à compensation résultant des modifications intégrées par le présent article :

Fraction LFI 2007 : 8,705 % ; soit : 8,705 % x 13 800 = 1 201,3 m€

Fraction LFR 2007 : 9 % ; soit : 9 % x 13 800 = 1 242 M€

Soit un ajustement de 41 millions d'euros en loi de finances rectificative.

II.– Des ajustements de la compensation versée qui ne peuvent être traduits par un transfert de TSCA

Le présent article propose également d’opérer des rectifications justifiées par un alourdissement ou un allégement des charges transférées que la fraction de taux de TSCA a vocation à compenser.

A.– Des opérations comptables dépourvues de lien avec une modification du droit à compensation

1.– La correction de deux erreurs matérielles

Le III du présent article tend à majorer les compensations versées au Territoire de Belfort et à l’Indre au titre de 2006, afin de corriger une erreur d’imputation et une erreur de calcul. Ces corrections visent uniquement à maintenir l’état du droit et leur portée est strictement budgétaire.

La première mesure concerne la reprise effectuée sur le droit à compensation de la région Franche-Comté au titre de la suppression des Fonds académiques de rémunération des personnels d’internat, qui résulte du versement de la participation des familles aux dépenses d’internat directement à la collectivité gestionnaire. Or une erreur d’imputation s’est produite entre les dépenses d’internat des lycées transférées à la région et celles des collèges transférées au Territoire de Belfort, qui étaient précédemment gérées au sein du même FARPI par le rectorat. Une reprise excessive a ainsi été effectuée sur la compensation du département, et une reprise insuffisante sur celle de la région. Ce paragraphe procède donc à la minoration de la reprise sur la compensation du département, la mesure réciproque au détriment de la région étant prévue à l’article 1^er.

La seconde mesure tend à compenser au département de l’Indre le transfert des sommes que l’État consacrait avant 2005 au financement d’une convention de restauration scolaire dans les collèges, signée avec des communes. En effet, ces sommes n’ont pas été prises en considération lors du transfert de la compétence, alors même que l’État exerçait celle-ci de façon déléguée, par le truchement des communes, et que, dès lors, la dépense transférée ne devait pas correspondre à d’éventuels personnels de l’État ou à d’éventuelles dépenses de fonctionnement mais au coût annuel de la convention pour l’État pour les années 2002 à 2004. Le présent article rectifie cette erreur d’application, de façon explicite dans le III pour les gestions 2005 et 2006 (10 541 euros par an), et de façon implicite pour l’avenir en majorant à due concurrence le pourcentage revenant à l’Indre dans la colonne A du tableau du VI.

2.– La simplification de la mise en œuvre de la clause de garantie

Le II de l’article 119 de la loi relatives aux libertés et responsabilités locales dispose que « Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

Afin de simplifier ces procédures de complément, le II du présent article propose de décliner précisément dans la loi le mécanisme de garantie prévu pour les départements. Ce paragraphe dispose que si les versements de TSCA – qui s’effectuent sous forme de douzièmes, sur la base des prévisions de produit fiscal national – produisent une recette totale inférieure au droit à compensation fixé par la loi, le complément dû au département est prélevé sur le produit de TSCA revenant à l’État au titre de la même année. Il convient de préciser que le transfert intégral des assiettes VTM, navigation et incendie de la TSCA aux départements, par l’article 14 du projet de loi de finances pour 2008 en cours d’examen au Sénat, ne remettrait pas en cause l’efficacité de cette disposition, car l’État perçoit plus de 2,5 milliards d'euros chaque année au titre des contrats d’assurance sur tous les autres risques énoncés à l’article 1001 du code général des impôts ⁽⁹⁷⁾. Aussi, bien que cette TSCA « toutes assiettes » ne puisse être transférée sous forme fractionnée, elle n’en constitue pas moins un produit fiscal certain, sur lequel un prélèvement précis peut être opéré.

Cette précision législative servira donc de base, à l’avenir, aux versements complémentaires aux départements, en tant que de besoin et sans que le législateur ait besoin de l’autoriser expressément au cas par cas. Les compléments de TSCA versés n’en doivent pas moins s’analyser comme des moindres recettes de l’État résultant de l’application aux assiettes d’une fraction réduite du tarif national, ou encore comme un changement de périmètre, ni l’une ni l’autre n’ayant été autorisée par le Parlement. Cette atténuation modique de la portée de l’autorisation budgétaire doit donc trouver sa contrepartie en une information renforcée du Parlement, à l’occasion de l’examen de la plus prochaine loi de finances.

B.– Des ajustements non pérennes du droit à compensation, qui ne peuvent se traduire par un transfert durable de fiscalité

1.– L’indemnisation des comptes épargne temps des agents transférés

Le IV du présent article procède à un ajustement important de la compensation due aux départements : il s’agit du transfert de l’indemnisation des jours inscrits sur leur compte épargne temps par les agents des services de l’État ayant fait l’objet d’un transfert en 2007. Ce transfert a lieu une seule fois pour chaque service transféré, puisque la CCEC réunie le 6 avril 2006 a décidé que le décompte des jours acquis par les agents s’effectuerait en totalité à la date de partition des services, sans préjudice du rythme de l’exercice du droit d’option. Ce décompte a donc été effectué au 1^er janvier 2007 pour les agents transférés en 2007, c'est-à-dire ceux des services de l’équipement, et ouvre droit à une compensation qui sera versée en un bloc sur le fondement du IV du présent article.

Contrairement aux dépenses de fonctionnement compensées chaque année par des fractions de produit fiscal, cette compensation particulière doit être versée en une seule fois, selon des modalités prévues par la CCEC. Lorsqu’il y a lieu à compensation des CET, le législateur autorise donc la mise en œuvre budgétaire pour chaque compétence du cadre général validé le 6 avril 2006. Au cas d’espèce, le IV du présent article alloue 3,64 millions d'euros aux départements en compensation exacte des jours acquis au titre du CET par les agents des DDE, cette somme étant répartie de façon proportionnelle aux montants des CET concernés entre les départements (colonne B du tableau du VI). Ce montant est prélevé sur le solde de TSCA perçu par l’État en 2007.

2.– Le coût des formations obligatoires des assistants maternels

L’abondement prévu par le V du présent article doit en revanche être considéré comme une mesure exceptionnelle et provisoire, qui devra être examinée à nouveau par le Parlement en 2008.

Ce paragraphe propose en effet de compléter la compensation versée aux départements afin de tenir compte d’un décret leur imposant d’organiser et de financer des formations renforcées des assistants maternels. Ce décret du 20 avril 2006 ⁽⁹⁸⁾ augmente en effet leur formation initiale de 60 à 120 heures et leur impose un recyclage annuel de la formation de secouriste de 10 heures, ce qui alourdit indéniablement la charge supportée par les départements.

En application de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée », cet alourdissement des charges liées à l’exercice de la compétence doit faire l’objet d’une évaluation préalable et d’une concertation afin d’être compensé par l’État.

Une première phase de concertation entre le Gouvernement et l’Assemblée des départements de France a permis de dégager un consensus sur les modalités de compensation : celle-ci se fera au prorata des agréments délivrés par les départements aux assistants maternels au cours des trois dernières années, et sur la base des dépenses constatées au cours de l’année 2007. Dans ce contexte, le V du présent article tend à provisionner pour les départements, dès 2007, une compensation de 17,1 millions d'euros, dans le respect du principe de concomitance. Ce montant est réparti entre les collectivités selon la colonne C du tableau du VI.

En 2008, une deuxième phase de concertation devra permettre d’aboutir à un arrêté constatant le montant définitif de la compensation due aux départements. Sur cette nouvelle base, comme le prévoit le dernier alinéa du V du présent article, la loi de finances rectificative pour 2008 pourra transférer définitivement une fraction de fiscalité, et fixer sa répartition entre les départements.

* *

La Commission a adopté l’article 2 sans modification.

* *

Article 3

Affectation du produit des amendes de police

Texte du projet de loi :

I.─ Le montant du prélèvement sur recettes au titre du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation ouvert au titre de l’année 2007 en application de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales est minoré de 135 millions d'euros. Le surcroît de recettes en résultant est affecté, à hauteur de 41 millions d’euros, au solde de la dotation d’aménagement prévue à l’article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales mis en répartition en 2008.

II.─ Par dérogation à l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, une fraction d’un montant de 35 millions d'euros du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation est affectée au titre de 2007 à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances mentionnée à l’article L. 121-14 du code de l’action sociale et des familles afin de financer la réalisation d’actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l’article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales. Cette affectation de recettes de 35 millions d'euros n’est pas prise en compte pour la régularisation éventuelle du prélèvement sur recettes qui sera effectuée en 2008 au vu du montant effectif des recettes recouvrées au titre du produit ouvert en 2007 des amendes forfaitaires de la police de la circulation.

Exposé des motifs du projet de loi :

La loi de finances pour 2007 a ouvert un montant de 680 millions € au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, en application de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales. Or, le rythme d’encaissement des amendes constaté depuis le début de l’année indique que le niveau de recettes ne sera pas supérieur à 510 millions €. Le montant du prélèvement sur recettes au titre des amendes de police devrait en conséquence être ajusté, une fois connu définitivement le montant des encaissements.

Pour éviter une régularisation importante de la dotation, qui interviendrait dans le PLFR 2008, le I de l’article propose d’anticiper dès à présent l’essentiel de l’ajustement prévisible, à hauteur de 170 millions €. L’augmentation des recettes de l’État résultant de la baisse du prélèvement sur recettes est pour partie affectée aux collectivités territoriales au travers d’un soutien des dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement en 2008, pour 41 millions €.

Le II propose par ailleurs que 35 millions € soient affectés au financement des actions de prévention de la délinquance réalisées par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances. Afin que cette mesure ne pèse pas sur les collectivités territoriales, il prévoit que la régularisation du prélèvement sur recettes qui sera effectuée en 2008 au vu du produit des amendes constaté en 2007 neutralise cette affectation de recette.

Observations et décision de la Commission :

Afin de tirer les conséquences du moindre encaissement en 2007 des amendes forfaitaires de police, le présent article propose trois mesures : la diminution du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités locales au titre de ces amendes, un abondement exceptionnel à la répartition de la DGF pour 2008 et la reconduction d’une affectation d’une partie du produit des amendes à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances.

I.– La baisse significative des encaissements d’amendes forfaitaires impose d’anticiper une rectification inévitable du prélèvement opéré sur cette recette

A.– L’encaissement des amendes forfaitaires de la police de la circulation

Depuis 2004, le produit réellement encaissé par l’État au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, inscrit à la ligne 2312 du budget général, est en décalage croissant avec la prévision inscrite en loi de finances initiale. Ce phénomène, qui impose des rectifications systématiques des affectations, atteint des proportions inégalées en 2007.

1.– Une recette « sur-budgétée » depuis 2004

Il convient de rappeler que les amendes sanctionnant une infraction au code de la route sont de deux natures : elles sont d’abord le plus souvent forfaitaires, puis, si elles ne sont pas payées spontanément par le contrevenant, elles nécessitent une décision de justice, et sont alors majorées et assimilées à une condamnation pécuniaire. Cette distinction est lisible dans le budget de l’État qui retrace le produit de chaque type d’amendes sur deux lignes distinctes : 2312 pour les forfaitaires et 2313 pour les autres.

Dès lors, le produit des amendes forfaitaires réellement encaissé sur la ligne 2312 dépend de trois facteurs :

– le comportement des conducteurs ;

– le nombre d’amendes dressées à leur encontre ;

– la proportion de recouvrement spontané des amendes, qui conditionne leur passage au statut d’amendes majorées.

En 2004, première année d’application de la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière, qui coïncide avec une relance volontariste de la politique du Gouvernement en matière de sécurité routière (515 morts de moins sur les routes ⁽⁹⁹⁾), l’encaissement du produit des amendes forfaitaires a connu un bond spectaculaire. Sur cette base, les prévisions associées à la loi de finances n’ont pas anticipé une modification des comportements des conducteurs, mais ont tablé, au contraire, sur une croissance structurelle du produit encaissé, que les années récentes démentent formellement. Ont été ainsi inscrits en loi de finances sur la ligne 2312 : 560, 620 puis 680 millions d'euros de 2005 à 2007, quand les produits encaissés se sont élevés ou s’élèveront à 506, 535 et 510 millions d'euros.

2.– Une probable anticipation d’une amnistie conduit à une rectification importante en 2007

Les encaissements d’amendes forfaitaires de 2005 à 2007 permettent donc de démentir les prévisions de croissance très optimistes du produit, et de lui préférer deux hypothèses : soit il convient de considérer que ce produit est stable dans une fourchette comprise entre 500 millions d'euros et 530 millions d'euros par an, soit il augmenterait annuellement mais selon une tendance d’environ 5 % par an, le recul de l’année 2007 devant être regardé comme particulier.

En effet, en 2007, les statistiques de la sécurité routière – qui constituent un indicateur minimal des comportements routiers – font état d’un progrès mesuré des comportements ⁽¹⁰⁰⁾, en décalage avec le recul du produit encaissé : au plan des comportements, rien ne justifie apparemment une moindre verbalisation dans de telles proportions.

Il faut sans doute chercher davantage l’explication de la baisse constatée par un report plus important qu’à l’accoutumée des amendes forfaitaires vers les amendes majorées. En effet, il peut être supposé qu’en une année d’élections présidentielles et législatives de nombreux contrevenants ont cru judicieux de repousser le paiement de leurs amendes dans l’espoir de bénéficier d’une amnistie. Cet espoir ayant été vain, les amendes impayées sont devenues des condamnations pécuniaires, dont le recouvrement a alimenté ou alimentera le produit retracé sur la ligne 2313.

B.– Un mécanisme de rectification compliqué par l’affectation du produit aux collectivités locales

Les prévisions d’encaissements du produit des amendes forfaitaires en 2007 s’établissent donc en novembre 2007 à 510 millions d'euros. Par conséquent, une minoration de 170 millions d'euros de ce produit doit être régularisée en loi de finances, selon un mécanisme qui décale traditionnellement de deux ans sa prise en compte.

1.– L’affectation du produit des amendes forfaitaires retarde habituellement l’imputation des rectifications de deux exercices

Compte tenu des encaissements, les rectifications imputées sur la ligne 2312 devraient être les suivantes :

(en euros)

Année	Produit prévu (LFI)	Produit encaissé	Rectification
2005	560 000 000	506 114 000	-53 886 000
2006	620 000 000	535 000 000	-85 000 000
2007	680 000 000	510 000 000	-170 000 000

Toutefois, la prise en considération de ces rectifications en loi de finances est compliquée par l’affectation intégrale aux collectivités locales des sommes inscrites à la ligne 2312, en application de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, sous la forme du prélèvement sur recettes inscrit à la ligne 3102. En conséquence, la rectification d’une ligne doit également être répercutée sur l’autre simultanément, sous peine de faire supporter à l’État un prélèvement supérieur à la recette produite.

Or, le Comité des finances locales répartit habituellement en fin d’année le produit des amendes forfaitaires entre les collectivités locales ⁽¹⁰¹⁾. Il ne peut donc à ce stade retenir que le produit inscrit en loi de finances initiale. C’est pourquoi les corrections portées en loi de finances rectificative (simultanément sur les deux lignes 2312 – recette – et 3102 – prélèvement sur recettes) ne peuvent être prises en compte que pour l’année n+1. En outre, ces corrections n’étaient jusqu’à présent inscrites qu’après la clôture de l’exercice, c'est-à-dire en loi de finances rectificative de l’année N pour le produit de l’année N-1. L’exemple du produit de l’année 2003 permet de mieux comprendre ce mécanisme :

(en millions d'euros)

	LFI	LFR	Répartition
2003	368		368
2004		-54
2005	560		560-54=506

En décembre 2005, le comité des finances locales a réparti le produit des amendes au titre de 2005, en retenant le montant inscrit en loi de finances initiale pour 2005 (560 M€), modifié par la rectification opérée par la loi de finances rectificative pour 2004 (-53 M€) sur le montant pour 2003 (368 M€), qui avait déjà été réparti en 2003.

2.– Depuis 2007, la répartition du produit des amendes autorise une prise en considération plus rapide des ajustements

Ce schéma semble avoir vécu, car le prélèvement de 100 millions d'euros opéré par l’article 15 de la loi de finances rectificative pour 2006 sur le produit des amendes forfaitaires au titre de 2006 a conduit le Comité des finances locales à repousser la répartition de ce produit au titre de 2006 jusqu’après la promulgation de la loi, afin d’en tirer le plus tôt possible toutes les conséquences et éviter ainsi de trop lourdes rectifications ultérieures.

Le 6 février 2007, le produit des amendes au titre de 2006 a donc été réparti sur la base suivante :

(en millions d'euros)

	LFI	LFR	Répartition
2004	430		430
2005	560	+101	560
2006	620	-55 -100⁽¹⁾
6 février 2007			620+101-55-100 =566
TOTAL	1 610	-54	1 556

(1) Affectation exceptionnelle (art. 15 LFR 2006)

Comme le montre la dernière ligne du tableau ci-dessus, cette anticipation du Comité des finances locales permet que le produit des amendes qui sera réparti au titre de 2007 ne soit grevé d’aucune rectification constatée avant le 1^er janvier 2007 ⁽¹⁰²⁾.

Cette situation, ainsi que le fait que le Comité des finances locales ait jugé préférable de répartir à nouveau le produit en début d’année N+1, conduit le Gouvernement à proposer par le présent article que le moindre encaissement prévu en 2007 sur la ligne 2312 soit répercuté immédiatement dans le présent projet de loi de finances rectificative, y compris sur la ligne 3102 dont le total servira de base à la prochaine répartition.

II.– Une rectification anticipée, accompagnée de deux abondements exceptionnels

A.– Une nouvelle affectation en faveur du Fonds de prévention de la délinquance

Le II du présent article propose d’affecter à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE), par dérogation à l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, une fraction du produit des amendes forfaitaires de 35 millions d'euros.

1.– Une affectation aux collectivités territoriales très indirecte

a) Historique du FIPD et de l’ACSE

L'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) a été créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. Il s'agit d'un établissement public à caractère administratif, placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la cohésion sociale et du ministre chargé de la promotion de l'égalité des chances.

Ses missions, fixées par les articles L. 121-14 et L. 121-18 du code de l'action sociale et des familles, sont les suivantes :

– mettre en œuvre, sur le territoire national, des actions visant à l'intégration des populations immigrées et issues de l'immigration résidant en France ;

– concourir à la lutte contre les discriminations ;

– contribuer à la lutte contre l'illettrisme ;

– mettre en œuvre le service civil volontaire ;

– participer aux opérations en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Par ailleurs, l’article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a créé, sous la tutelle de l’ACSE, le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), « destiné à financer la réalisation d’actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance définis à l’article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales ». Un décret du 26 juin 2007 ⁽¹⁰³⁾ et une circulaire du 4 mai 2007 du secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance ont précisé l’application de cet article et notamment la répartition de l’enveloppe budgétaire du FIPD entre les départements. En effet, le Fonds a vocation à subventionner les opérations d’investissement conduites par les collectivités territoriales en matière de prévention de la délinquance.

b) L’affectation au FIPD d’une part du produit des amendes perçu en 2006

Lors de la création du FIPD, il a été prévu qu’un prélèvement sur le produit des amendes forfaitaires abonderait l’enveloppe du Fonds destinée à subventionner les investissements des collectivités locales. L’article 5 de la loi du 5 mars 2007 en a posé le principe, et l’article 15 de la loi de finances rectificative pour 2006, issu d’un amendement, en a décliné les modalités. Un montant de 50 millions d'euros a ainsi été attribué au FIPD en 2007, prélevé sur le produit des amendes mis en répartition le 6 février 2007 au titre de 2006.

Cette affectation dérogatoire à l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales a été fortement discutée par la commission des Finances lors de son examen en 2006, en tant qu’elle contrevenait, au moins formellement, au principe d’affectation intégrale du produit des amendes aux collectivités territoriales. Au bénéfice d’un sous-amendement présenté par M. Michel Bouvard, tendant à préciser explicitement que cette affectation revêtait un caractère exceptionnel et ne valait que pour une seule année, la commission des Finances, puis l’Assemblée nationale, ont adopté cet amendement.

Cette mesure n’a pas été moins discutée au Sénat, comme en témoigne le rapport de M. Philippe Marini, Rapporteur général, sur cette disposition : « Une pérennisation éventuelle de l'affectation au futur fonds interministériel pour la prévention de la délinquance poserait en revanche un problème de principe.(…) Votre commission des finances est, d'une manière générale, opposée à l'affectation permanente de recettes de l'État à des organismes divers d'administration centrale. Elle estime en particulier que cette pratique brouille considérablement la lisibilité des recettes et des dépenses publiques, tout en privant le Parlement d'une grande partie de son pouvoir de contrôle. Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a partagé cette analyse (…). Il a en effet indiqué émettre" un avis tout à fait favorable au sous-amendement de M. Bouvard, dans la mesure où il explicit[ait] l'intention du gouvernement de limiter à la seule année 2006 le prélèvement proposé ” ».

2.– Les investissements liés au programme de vidéoprotection justifient une nouvelle affectation d’une part du produit des amendes au FIPD

En dépit de ce contexte, le II du présent article propose d’abonder une nouvelle fois, en 2008, le FIPD au moyen d’une affectation de 35 millions d'euros sur le produit des amendes forfaitaires. Toutefois, cette mesure ne saurait encourir les mêmes critiques que l’affectation réalisée en 2006.

a) La mesure proposée demeure une affectation de recettes à
un opérateur de l’État

L’affectation proposée par le II du présent article s’analyse en une affectation de recettes à un opérateur, l’ACSE. Elle a donc pour effet de minorer le montant inscrit à la ligne 2312 de l’état A annexé au présent projet de loi de finances rectificative, en sus de la correction qui y est portée pour tenir compte du moindre encaissement décrit précédemment. C’est pourquoi la ligne 2312 du présent projet de loi de finances rectificative porte un ajustement à la baisse de :

170 millions d'euros + 35 millions d'euros = 205 millions d'euros.

Cette affectation doit être regardée comme ne valant, là encore, que pour une seule année, bien que la répétition du précédent puisse être perçue comme faisant jurisprudence.

Il convient toutefois de préciser que le FIPD a vocation à employer ces sommes pour financer le programme de vidéoprotection annoncé par la ministre de l’Intérieur lors de l'installation de la Commission Nationale de Vidéosurveillance le vendredi 9 novembre 2007, c'est-à-dire à apporter le concours de l’État aux investissements que réaliseront en ce sens les collectivités locales, et notamment les communes.

b) Une mesure neutre pour les collectivités locales

Au plan comptable, cette mesure a pour effet de ne pas inscrire 35 millions d'euros dans les livres de l’État au titre du produit des amendes forfaitaires : elle n’affecte pas le montant du prélèvement sur recettes de la ligne 3102 pour deux raisons.

Premièrement, le prélèvement sur recettes n’est minoré par le I du présent article que d’un montant de 170 millions d'euros, et non de 205 millions d'euros. En effet, une erreur matérielle dans la rédaction de cet article a conduit à n’inscrire une minoration que pour un montant de 135 millions d'euros. Or, l’exposé des motifs de cet article, et surtout les sommes mentionnées à l’état A annexé au présent projet de loi de finances rectificative, attestent bien que l’État ne recouvrera que 510 millions d'euros de recettes au titre des amendes forfaitaires en 2007, soit 170 millions d'euros de moins que la prévision associée à la loi de finances initiale. Dès lors, une régularisation du prélèvement sur recettes d’un montant strictement identique est inévitable, puisqu’il ne peut être prélevé sur la recette un montant qui lui est supérieur.

Dans sa rédaction actuelle, le présent article conduirait à une nouvelle rectification en loi de finances rectificative pour 2008, imputée sur le produit réparti par le Comité des finances locales en 2009, ce qui est justement l’effet de décalage qu’il serait souhaitable de neutraliser. Il conviendra donc, par amendement, de rectifier la minoration portée à la ligne 3102 de l’état A en la ramenant à 170 millions d'euros. Ceci aura pour effet de permettre au Comité des finances locales de répartir effectivement la somme inscrite à cette ligne, soit 510 millions d'euros au titre de 2007, sans tenir compte de l’affectation supplémentaire de 35 millions d'euros au FIPD que l’État prendra donc à sa charge.

Deuxièmement, le II du présent article propose explicitement de ne pas retenir le montant de l’affectation au FIPD pour une éventuelle rectification ultérieure du prélèvement, une fois connu le produit définitivement encaissé sur la ligne (qui s’inscrira de facto en baisse de 205 millions d'euros). Sans cette précision utile, les collectivités locales auraient supporté in fine, sur le produit des amendes réparti au titre de 2008, l’affectation de 35 millions d'euros au FIPD. Compte tenu de la rédaction du présent article, ce ne sera pas le cas.

B.– Une affectation directe aux collectivités territoriales par
un abondement de la DGF

1.– La DGF : le levier le plus pertinent des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a fait de la péréquation un principe constitutionnel (article 72-2 de la Constitution) et la réforme des concours financiers de l’État a permis d’augmenter les masses financières qui y sont consacrées. Ainsi, depuis la loi de finances pour 2004, la dotation globale de fonctionnement de chaque catégorie de collectivité est structurée en deux ensembles : une fraction forfaitaire garantissant la progression minimale du niveau de ressources de chaque collectivité, et une fraction de péréquation permettant une correction plus rapide des inégalités les plus importantes.

Cette architecture est doublée d’une règle de progression différenciée entre les deux ensembles, la dotation forfaitaire croissant moins vite que la DGF, et par conséquent la fraction consacrée à la péréquation augmentant plus rapidement.

Depuis 2004, cette refonte a permis de dégager des montants croissants chaque année pour la péréquation :

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DE LA DGF

(millions d’euros)

	2003	2004	2005	2006	2007
DSU	615	635	760	880	1 000
DSR	407	421	503	572	650
DNP	- ⁽¹⁰⁴⁾	569	632	653	661
Dotation d'intercommunalité	1 824	1 939	2 045	2 144	2 249
DFM	161	174	563	634	696
DPU ⁽¹⁰⁵⁾		692	435	473	519
DP région		76	96	115	133
TOTAL consacré à la péréquation dans la DGF	3 007	4 506	5 034	5 471	5 907
TOTAL DGF	18 812	36 740	37 949	38 106	39 209
Part de la péréquation	16,0%	12,3%	13,3%	14,4%	15,05%

Source : Rapport de l’Observatoire des finances locales - 2007

2.– Un abondement de la DGF pour 2008 est justifié par l’effet de ciseau entre les règles de calcul et les règles d’emploi de cette dotation

a) La DGF entre contraintes législatives d’emploi et impact de la régularisation

En dépit de son rôle de premier concours de l’État aux collectivités locales, la DGF demeure caractérisée par une inertie importante, dont témoigne le rapport entre les sommes sur lesquelles le Comité des finances locales peut exercer ses arbitrages, et celles qui sont réparties selon des critères objectifs et forfaitaires. En réalité, comme le prévoit le code général des collectivités territoriales, le Comité des finances locales emploie les sommes résultant de l’augmentation annuelle de la DGF, et non la masse totale répartie.

Dans ce cadre, la DGF subit un effet de ciseau lorsque ses règles de calcul entrent en conflit avec les règles d’emploi fixées par le législateur.

Comme le Rapporteur général l’a décrit dans son commentaire de l’article 12 du projet de loi de finances pour 2008 ⁽¹⁰⁶⁾, le montant de la DGF pour 2008 est doublement contraint. D’une part, il subit une régularisation au titre de la DGF pour 2006, car les indices économiques définitifs applicables à celle-ci ont été finalement inférieurs à ceux utilisés initialement pour son calcul, produisant un taux d’évolution de 2,3 % contre 2,675 % prévu en loi de finances initiale pour 2006. Cet ajustement diminue la DGF 2008 de 84 millions d'euros, par application de l’article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales. D’autre part, pour calculer cette DGF 2008, le taux d’évolution légal s’applique à une DGF 2007 elle-même recalée pour tenir compte du dernier état des indices économiques. Cet ajustement est lui aussi défavorable, car l’inflation révisée en 2007 s’élève à 1,3 %, contre 1,8 % en prévision associée à la loi de finances initiale. Ceci conduit à une évolution réelle de la DGF 2007 de 2,3 %, contre 2,925 % prévu en loi de finances pour 2007. Par l’effet de sa sensibilité aux indices économiques, l’augmentation des sommes réparties au titre de la DGF 2008 s’élève donc à 817 millions d'euros.

En outre, la loi de programmation pour la cohésion sociale n° 2005-32 du 18 janvier 2005 a prévu, de 2004 à 2009, une garantie de progression de la DSU (devenue dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale). Si la DGF des communes et de leurs groupements croît de plus de 500 millions d'euros, 120 millions d'euros de la marge de progression dégagée pour les dotations de péréquation communale sont affectés par priorité à la croissance de la DSU, le solde étant ventilé par le Comité des finances locales. Dans le cas contraire, l’augmentation de la DSU est égale à 24 % de l’accroissement de DGF des communes et de leurs groupements. Cette clause conduit donc à préempter sur la DGF des communes un quart de son accroissement réel dans la limite de 120 millions d'euros.

b) La mesure proposée : un abondement de la dotation d’aménagement pour 2008

L’effet de ciseau décrit ci-dessus est particulièrement aigu en 2008. En effet, l’augmentation de la DGF des communes et de leurs groupements s’élève à 392,7 millions d'euros. Cette augmentation est préemptée pour plus de 94 millions d'euros par la croissance de la DSU, de sorte que moins de 300 millions d'euros demeurent disponibles tant pour alimenter la progression des dotations de péréquation (des communes comme des groupements), que pour garantir une croissance minimale, fût-t-elle inférieure à l’inflation, de la dotation forfaitaire perçue par chaque collectivité.

Compte tenu du caractère très insuffisant de cette marge de progression, et du contexte financier général dans lequel les collectivités locales acceptent de contribuer au respect par l’État de sa norme de dépense, le I du présent article propose d’abonder de 41 millions d'euros la dotation d’aménagement de la DGF pour 2008, prévue à l’article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire le solde de la DGF disponible pour alimenter les dotations de péréquation.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général tendant, d’une part, à minorer le montant du prélèvement sur recettes au titre du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation pour l’année 2007 de 135 à 170 millions d’euros et, d’autre part, à majorer le montant affecté en contrepartie à la dotation globale de fonctionnement de 41 à 76 millions d’euros.

Le Rapporteur général a rappelé que le produit des amendes forfaitaires de police relatives à la circulation routière est intégralement prélevé, pour être réparti entre les communes, tandis que le produit des amendes majorées, assimilées à des condamnations pécuniaires, demeure affecté au budget de l’État. Le produit des amendes forfaitaires prévu en loi de finances initiale pour 2007 est de 680 millions d’euros, mais il ne devrait pas dépasser, en exécution, 510 millions d’euros. Cette baisse peut s’expliquer par le fait que beaucoup d’automobilistes auraient anticipé une amnistie sur les amendes et ne les auraient pas payées spontanément, ce qui aurait conduit à les transformer en condamnations pécuniaires. Il a cependant précisé que le produit des amendes forfaitaires avait déjà été surévalué de 100 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2006.

Le Rapporteur général a également indiqué que l’article 3 du projet de loi a, dans ce contexte, un triple objet : minorer de 135 millions d’euros le montant du prélèvement sur recettes pour tenir compte du moindre encaissement des amendes forfaitaires, affecter 41 millions d’euros aux dotations de péréquation de la dotation globale de fonctionnement pour 2008, et reconduire une affectation d’une partie du produit des amendes à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE) pour un montant de 35 millions d’euros.

Il a précisé que son amendement tend à corriger une erreur matérielle en portant la minoration du prélèvement sur recettes de 135 à 170 millions d’euros puisque telle est bien la baisse du produit des amendes forfaitaires inscrite dans l’état A du projet de loi. L’amendement corrige également un doublon, puisque l’affectation de 35 millions d'euros au profit de l’ACSE a été imputée à la fois en moindre recette et en moindre prélèvement sur recettes. À partir de cette rectification, l’amendement augmente à due concurrence l’abondement de DGF ce qui permettra à toutes les communes, y compris les petites communes ne percevant aucune dotation de péréquation, de bénéficier d’une progression de la DGF moins éloignée de l’inflation.

En réponse à une question du Président Didier Migaud, le Rapporteur général a indiqué que le produit des amendes forfaitaires de la circulation réellement perçu en 2006 a atteint 540 millions d’euros et que les prévisions en lois de finances initiales ont été structurellement surévaluées car elles reposaient sur le produit exceptionnel perçu en 2004. Il a ajouté que le produit des amendes des radars automatiques est, quant à lui, en augmentation, ce qui a permis d’en affecter une part de 30 millions d’euros aux départements, dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Pascal Terrasse a regretté la reconduction de l’affectation d’une part du produit des amendes à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances.

M. Thierry Carcenac a fait observer que, parmi les tendances observées ces dernières années, le produit des amendes infligées par la police municipale croît, tandis que celui des amendes infligées par la gendarmerie diminue.

M. Charles de Courson s’est interrogé sur les raisons de cette baisse de 25 % du produit des amendes forfaitaires.

M. Hervé Mariton a rappelé que le produit des amendes de police relatives à la circulation routière doit être affecté, par principe, au financement des opérations destinées à améliorer la sécurité routière et les transports en commun. Il a regretté que, de ce point de vue, le système perde en cohérence.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 3), puis l’article 3 ainsi modifié.

* *

B.– AUTRES DISPOSITIONS

Article 4

Autorisation de perception de la redevance
de gestion des fréquences radioélectriques

Texte du projet de loi :

Est autorisée, au-delà de la date d’entrée en vigueur de la présente loi, la perception des rémunérations de services instituées par le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l’État pour la gestion de fréquences radioélectriques.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article permet de procéder, conformément à l’article 4 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), à la ratification du décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant la redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l’État pour la gestion de fréquences radioélectriques.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend, sur le fondement de l’article 4 de la LOLF, à ratifier un décret relatif à la rémunération de certains services rendus par l’État.

La rémunération des services rendus constitue l’une des recettes budgétaires de l’État telles qu’énumérées à l’article 3 de la LOLF. Elle se traduit par le versement d’une redevance qui, selon le Conseil d’État, est « demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé ou les frais d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public, et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage » ⁽¹⁰⁷⁾.

Cette définition traditionnelle a été assouplie ces dernières années, les juges administratif et constitutionnel admettant la possibilité de moduler le tarif en fonction de considérations d’intérêt général ⁽¹⁰⁸⁾. Récemment, le Conseil d’État a très fortement infléchi sa jurisprudence, considérant que le montant de la redevance peut excéder le coût de la prestation fournie et prendre en compte la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire ⁽¹⁰⁹⁾.

Sous l’empire de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, la rémunération des services rendus par l’État ne pouvait être « établie et perçue que si elle [était] instituée par décret en Conseil d’État pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé » (article 5). Tout en reprenant cette disposition à son compte, le législateur organique de 2001 a entendu aller plus loin, prévoyant que « ces décrets deviennent caducs en l’absence d’une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée » (article 4 de la LOLF). Le Parlement peut ainsi mieux appréhender les ressources de l’État ⁽¹¹⁰⁾.

Depuis la dernière loi de finances publiée, c’est-à-dire la loi n° 2007-1147 du 31 juillet 2007 de règlement du budget de l’année 2006, seul un décret instituant une rémunération pour services rendus est intervenu : le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l’État pour la gestion de fréquences radioélectriques.

Les titulaires d’une autorisation d’utilisation des fréquences radioélectriques, délivrée par arrêté ministériel pris avant 1997 ou accordées depuis par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), sont assujettis à deux types de redevances perçues par l’État :

– une redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques, dont le montant est déterminé selon les modalités fixées au chapitre I^er du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d’utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d’autorisations d’utilisation de fréquences délivrées par l’ARCEP. L’utilisation des fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République constitue en effet un mode d’occupation privatif du domaine public. Les redevances correspondantes, représentatives de la valorisation du spectre, ne sont pas soumises à la ratification du législateur ;

– une redevance annuelle de gestion, dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l’État pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d’utilisation des fréquences. Le principe de cette redevance est posé par le décret n° 2007-1531 précité, soumis à ratification au présent article. À la différence de la redevance précédente, qui rémunère l’occupation privative du domaine public, la redevance de gestion rémunère une prestation fournie par l’État ⁽¹¹¹⁾. Son mode de calcul et les conditions de son paiement et de son recouvrement sont déterminés au chapitre II du décret n° 2007-1532 précité, décret simple non soumis à ratification.

L’ARCEP a contesté ce dernier point dans son avis n° 2007-0231 du 20 mars 2007 sur les deux projets de décret, estimant que la détermination des modalités de calcul de la redevance de gestion devait, elle aussi, faire l’objet d’un décret en Conseil d’État soumis à ratification en loi de finances. Il semble cependant préférable au Rapporteur général de réserver à l’approbation du Parlement les seuls actes relatifs au principe même de la redevance, non les textes fixant le détail de leur régime juridique. C’est d’ailleurs l’interprétation donnée par le Conseil constitutionnel lors de son examen de l’article 4 de la LOLF : « la procédure de ratification résultant de ces dispositions ne vise que les décrets en Conseil d’État instituant la rémunération d’un service rendu par l’État, à l’exclusion des actes pris sur la base de ces décrets » ⁽¹¹²⁾.

D’un point de vue plus formel, on peut remarquer que l’article indique que l’autorisation de la perception de la redevance vaut « au-delà de la date d’entrée en vigueur de la présente loi ». Cette précision, qui pourrait sembler superfétatoire, est cohérente avec l’idée communément admise selon laquelle un refus de ratification par le législateur n’aurait pas d’effet rétroactif et ne remettrait donc pas en cause les redevance déjà perçues ⁽¹¹³⁾.

Le produit de la redevance de gestion, qui alimente le budget général de l’État, est estimé à environ 10 millions d’euros en année pleine.

* *

La Commission a adopté l’article 4 sans modification.

* *

Article 5

Financement des allègements généraux de cotisations patronales
de sécurité sociale

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2007, l’article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi rédigé :

« Art. 61. – Les sommes à percevoir à compter du 1^er janvier 2007, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l’article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles mentionné à l’article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au Fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l’article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« d) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au Fonds national d’aide au logement mentionné à l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation ;

« e) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante institué par le III de l’article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« f) Une fraction égale à 8,61 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1 et aux 2 et 3 du même III ;

« g) Une fraction égale à 1,69 % est affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés et à la Caisse nationale des allocations familiales au prorata du montant des intérêts induits, pour chacune d’entre elles, par les sommes restant dues par l’État aux régimes obligatoires de base mentionnées à l’article LO. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale ;

« h) Une fraction égale à 1,21 % est affectée au fonds national mentionné à l’article L. 961-13 du code du travail ainsi qu’à l’article L. 6332-18 de ce code dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative). »

II.– Pour 2007, il n’est pas fait application des dispositions du premier alinéa du I de l’article 18 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

III.– Les sommes perçues entre le 1^er janvier et le 31 décembre 2007, au titre de la taxe sur les salaires mentionnée à l’article 231 du code général des impôts, nettes des frais d’assiette et de recouvrement déterminés dans les conditions prévues au III de l’article 1647 du même code, sont affectées aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1 et aux 2 et 3 du même III.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article majore de 1 milliard € les recettes fiscales affectées par l’État aux organismes de sécurité sociale en compensation de la perte de recettes due aux allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale.

Cette affectation supplémentaire de recettes permet de couvrir :

– d’une part, pour 900 millions €, la réévaluation du coût des allègements généraux de cotisations sociales patronales en 2007 ;

– d’autre part, pour 100 millions €, l’impact sur les allègements généraux de la majoration des heures supplémentaires prévue par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

L’article supprime la fraction de droits tabacs affectée en 2007 à l’État (490 millions €) et affecte cette ressource aux organismes de sécurité sociale. Il majore également les recettes affectées aux organismes au sein du « panier fiscal » en affectant la part du produit de la taxe sur les salaires (530 millions €) encore perçue par l’État.

Observations et décision de la Commission :

Depuis 2006, le coût pour les finances sociales des allégements généraux de cotisations sociales est compensé par l’État par l’affectation d’un « panier de recettes » aux caisses et régimes de sécurité sociale.

Le présent article tend à majorer ces recettes affectées d’un milliard d’euros en 2007, portant le montant total des ressources transférées aux organismes sociaux au titre des allégements généraux à 21,6 milliards d’euros cette année. Il s’agit de tenir compte, d’une part, de l’insuffisance tendancielle du produit de ces recettes comparé aux dernières évaluations du coût des allégements généraux et, d’autre part, des effets des mesures d’incitation en faveur des heures supplémentaires instituées par l’article 1^er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) ⁽¹¹⁴⁾.

I.– Les pertes de recettes à compenser

A.– L’insuffisance tendancielle du « panier de recettes » en 2007

Les exonérations compensées par le panier de recettes fiscales sont les quatre dispositifs d’allégements généraux suivants :

– la réduction générale dégressive sur les bas salaires (réduction dite « Fillon » ⁽¹¹⁵⁾), mise en œuvre à compter du 1^er juillet 2003 (article L. 241-13 du code la sécurité sociale) ;

– l’exonération de cotisations d’allocations familiales pour certains régimes spéciaux (SNCF, RATP, EDF-GDF etc.) définie à l’article L. 241-6-4 du même code ;

– la réduction en faveur de l’aménagement du temps de travail (ARTT dite « de Robien »), mise en place par la loi du 11 juin 1996 (n° 96-502) et en voie d’extinction ;

– l’aide incitative à la réduction du temps de travail (RTT dite « Aubry I »), instaurée par la loi du 13 juin 1998 (n° 98-461) et qui a disparu fin 2006.

Pour sa première année d’application (2006), le dispositif d’affectation d’un panier de recettes compensant le coût des allègements généraux pour la sécurité sociale a bien fonctionné : le décalage entre ressources affectées (19 485 millions d’euros) et coût des allégements généraux (19 490 millions d’euros) a été limité à 5 millions d’euros ⁽¹¹⁶⁾.

En 2007, au contraire, le produit du panier de recettes devrait être nettement insuffisant, l’écart atteignant environ 900 millions d’euros ⁽¹¹⁷⁾. Afin d’y remédier, le présent article tend à ajuster les recettes affectées, sous forme de transfert de produits du droit de consommation sur les tabacs et de taxe sur les salaires ⁽¹¹⁸⁾.

Le montant de cette insuffisance « tendancielle » prend en compte les effets du V de l’article 1^er de la loi du 21 août 2007 précitée, qui a modifié les modalités de calcul du taux d’allégement prévu à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, en le fondant désormais sur la rémunération mensuelle plutôt que sur la rémunération horaire. Cette modification a neutralisé certains « effets d’aubaine » signalés dans le secteur de l’intérim, dans lequel l’indemnité de 10 % du salaire compensatrice de congés payés non pris a parfois pu être intégrée à l’assiette du calcul de la réduction « Fillon » ⁽¹¹⁹⁾.

Cette disposition de la loi « TEPA » conduisait également à ne pas comptabiliser parmi les heures rémunérées certains temps de pause, d’habillage ou de déshabillage ⁽¹²⁰⁾, mais un article additionnel introduit par l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 tend à revenir sur ce point : les rémunérations des temps de pause, d’habillage et de déshabillage versées en application d’une convention ou d’un accord collectif étendu en vigueur au 11 octobre 2007 devraient être réintégrées dans l’assiette des allégements généraux ⁽¹²¹⁾. La réduction du coût des allégements généraux permise par le V de l’article 1^er de la loi « TEPA » – de l’ordre de 500 millions d’euros en année pleine – s’en trouve donc amoindrie d’environ 200 millions d’euros. Compte tenu des incertitudes affectant ces chiffrages, le Gouvernement a néanmoins choisi, à ce stade, de ne pas ajuster le panier de recettes en conséquence : la couverture par le présent article de l’insuffisance tendancielle du panier de recettes pour 2007 et la couverture par l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008 de l’insuffisance tendancielle du panier de recettes pour 2008 ne prennent donc pas en compte l’impact de la modification du calcul de l’allégement « Fillon » qui devrait résulter de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Ce choix n’est guère contestable, dès lors :

– que le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique s’est engagé devant le Sénat, le 13 novembre dernier, à faire le point au printemps prochain sur le rendement exact du panier de recettes en 2007, au regard du coût effectif des allégements généraux ;

– qu’un ajustement des ressources affectées à la sécurité sociale sera, en tout état de cause, probablement nécessaire pour 2008, au titre des mesures sur les heures supplémentaires ou au titre des allégements généraux ⁽¹²²⁾ ;

– que l’importance des montants en jeu doit être relativisée, l’éventuel surcoût de 200 millions d’euros en année pleine représentant 0,9 % des compensations au titre des allégements généraux en 2008.

B.– Les effets sur les allégements généraux des mesures de la loi « TEPA » en faveur des heures supplémentaires

L’article 1^er de la loi « TEPA » relatif aux heures supplémentaires a pour conséquence d’augmenter le coût des allégements généraux de cotisations sociales.

En effet, la loi du 21 août 2007 a mis fin à la minoration du taux de l’allégement général qu’entraînait jusqu’alors la rémunération des heures supplémentaires. La réduction « Fillon » étant dégressive jusqu’à 1,6 SMIC, la majoration de rémunération d’heures supplémentaires pour les entreprises de moins de 20 salariés aurait eu pour conséquence, en augmentant la rémunération horaire moyenne du salarié, de diminuer la réduction de cotisations applicable à l’ensemble de la rémunération, donc à renchérir le coût de ces heures supplémentaires pour l’employeur. Désormais, la majoration de rémunération des heures supplémentaires est neutralisée dans la formule de calcul de la réduction « Fillon », fondée sur une base strictement mensuelle excluant la rémunération des heures supplémentaires (III de l’article L. 241-3 du code la sécurité sociale) ⁽¹²³⁾.

Cette réduction du coût du travail entraîne logiquement une perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale, estimée à environ 100 millions d’euros en 2007 ⁽¹²⁴⁾. Il s’agit ici du montant en trésorerie, c’est-à-dire des moindres encaissements de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) au dernier trimestre. Du fait de phénomènes calendaires (les cotisations d’un mois donné sont versées le mois suivant ; certaines grandes entreprises versent leurs cotisations trimestriellement), ce montant diffère de la perte en droits constatés, qui atteint un milliard d’euros en année pleine, soit environ 250 millions d’euros pour un trimestre. En année pleine (par exemple en 2008), les montants en trésorerie et en droits constatés sont en revanche financièrement équivalents ⁽¹²⁵⁾.

Au total, pour 2007, les pertes de recettes à compenser par l’État au titre de l’insuffisance du panier et de la neutralisation des effets de la majoration des heures supplémentaires s’élèvent donc à un milliard d’euros.

II.– Les affectations de ressources supplémentaires

Les I et III du présent article tendent à adapter le panier de recettes affectées à la sécurité sociale et à en majorer le produit d’un milliard d’euros en 2007.

Cet ajustement consiste à affecter à la sécurité sociale :

– la totalité de la taxe sur les salaires, régie par l’article 231 du code général des impôts, nette des frais d’assiette et de recouvrement ⁽¹²⁶⁾, soit 10,4 milliards d’euros en 2007 (III du présent article). Jusqu’à présent, le panier de recettes bénéficiait de 95 % du produit de cette taxe, le solde allant au budget général de l’État. Pour 2007, ce dernier renonce donc à une recette de 532 millions d’euros. Cette affectation totale de la taxe sur les salaires aux organismes de sécurité sociale se prolongerait l’année prochaine, en application de l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008 ;

– une fraction supplémentaire (5,22 %) du produit du droit de consommation sur les tabacs, prévu à l’article 575 du code général des impôts (8^ealinéa du I du présent article), l’État renonçant à la dernière fraction qui lui revenait jusqu’alors. Si, initialement, le panier de recettes ne comportait pas de part des droits tabacs, l’article 41 de la loi de finances pour 2007 y a introduit une fraction de 3,39 %, destinée à compenser l’impact de l’élargissement, dans les entreprises de moins de 20 salariés, de la réduction « Fillon » à l’ensemble des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC (hors accidents du travail et maladies professionnelles). En 2007, la part affectée au panier de recettes passerait donc à 8,61 %, soit un montant supplémentaire de 490 millions d’euros.

À titre de synthèse, le tableau ci-dessous présente pour 2007 et pour 2008 les compensations supplémentaires à la sécurité sociale du coût des allégements généraux de cotisations sociales.

COMPENSATIONS SUPPLÉMENTAIRES À LA SÉCURITÉ SOCIALE
DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES

(en millions d’euros)


	2007		2008
	Pourcentage affecté	Montant affecté	Pourcentage affecté	Montant affecté
Droits tabacs	5,22 %	490	6,87 %	629
Taxe sur les salaires	5 %	532	5 %	557
Droit de licence sur les débitants de tabac	–	–	100 %	300
Total	–	1 022	–	1 486

N.B. : Les montants mentionnés (en pourcentage comme en valeur absolue) représentent les fractions supplémentaires affectées en 2007 et en 2008, telles que le proposent le présent article et l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008.

Au total, le panier de recettes affectées à la sécurité sociale au titre des allégements généraux représenterait un transfert de ressources de 21,6 milliards d’euros en 2007 (voir le tableau ci-dessous).


PRODUIT DES RECETTES AFFECTÉES EN COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES
(en millions d’euros)
	2006	2007	2008
Taxes primes d’assurance automobile	982	982	978
Droit de circulation vins, cidres etc.	119	113	110
Droit de consommation produits intermédiaires	119	105	105
Droit consommation alcools	1 954	1 990	2 020
Droits bières et boissons non alcoolisées	396	385	385
TVA brute sur produits pharmaceutiques	2 927	3 115	3 333
TVA brute sur tabacs	2 928	3 041	2 959
Taxe sur les salaires (a)	9 567	10 442	10 929
Contributions patronales prévoyance complémentaire	609	639	664
Droits de consommation tabacs (a)	–	809	939
Droit de licence débitants de tabacs (b)	–	–	300
Total (c)	19 601	21 621	22 722
(a) Pour 2007 : majoration de l’affectation proposée au présent article. Pour 2008 : majoration de l’affectation proposée à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008. (b) Affectation proposée à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008. (c) Le rendement du panier en 2006 (19 601 millions d’euros) représente le total des encaissements en trésorerie et diffère donc légèrement du montant en droits constatés de 19 490 millions d’euros mentionné au I du présent commentaire. Par convention, ce décalage, purement technique, est négligé en prévision (en l’occurrence pour 2007 et pour 2008).
Source : Annexe des voies et moyens, Tome I, Projet de loi de finances pour 2008.

III.– Les conséquences sur la répartition du produit des droits tabacs

Le I du présent article tend à déterminer la nouvelle répartition pour 2007 du produit du droit de consommation sur les tabacs, fixée à l’article 61 de la loi de finances initiale pour 2005 ⁽¹²⁷⁾.

La majoration, déjà signalée, de la fraction affectée aux organismes de sécurité sociale (8,61 % au lieu de 3,39 %) a pour corollaire la suppression de la fraction affectée à l’État (6,43 %, en application de l’actuel c de l’article 61 précité). Le budget de l’État ne percevra donc plus aucune recette issue des droits tabacs en 2007 ⁽¹²⁸⁾.

Par ailleurs, la fraction attribuée au Fonds unique de péréquation (FUP), organisme intervenant dans le financement de la formation professionnelle ⁽¹²⁹⁾, serait pérennisée mais désormais exprimée en pourcentage (1,21 % d’après le h de l’article 61 précité, dans sa rédaction proposée au présent article) et non plus en valeur. À l’heure actuelle, le I de l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 (qui, par coordination, serait neutralisé en 2007 par le II du présent article ⁽¹³⁰⁾) prévoit que le budget général verse, sur la part qu’il reçoit des droits tabacs, 114 millions d’euros au FUP. Compte tenu du taux proposé au présent article et des prévisions de recettes de droits tabacs, ce montant serait inchangé en 2007.

En conséquence, le tableau ci-après présente, en pourcentage et en millions d’euros, la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs en 2006, 2007 et 2008 telle qu’elle découlerait de l’adoption du présent article et de l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008 (les cases sur fond grisé signalent les changements introduits par le présent article).


RÉPARTITION DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS
	en %			en millions d’euros
	2006	LFR 2007	PLF 2008	2006	LFR 2007	PLF 2008
FFIPSA	52,36	52,36	52,36	4 941	4 948	4 791
CNAMTS	32,46	30,00	30,00	3 063	2 835	2 745
Budget général	11,51	–	–	1 086	–	–
dont budget général hors FUP (a)	–	–	–	972	–	–
Fonds CMUc	1,88	4,34	4,34	177	410	397
FNAL	1,48	1,48	1,48	140	140	135
FCCATA	0,31	0,31	0,31	29	29	28
Caisses L.131-8 CSS (b)	–	8,61	10,26	–	813	939
Régime général (frais financiers)	–	1,69	–	–	160	–
FUP (a)	–	1,21	1,25	114	114	114
Total	100	100	100	9 437	9 450	9 150
(a) En 2006, les 114 millions d’euros du FUP s’imputent sur la part revenant de l’État. (b) Caisses affectataires des compensations liées aux allégements généraux de cotisations (CNAMTS, CNAF, CNAVTS, CCMSA, ENIM, CRPCN, CANSSM, SNCF et RATP).

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à rétablir l’affectation d’une fraction des droits de consommation sur les tabacs au Fonds unique de péréquation (FUP).

M. Jérôme Cahuzac a interrogé le Rapporteur général sur la justification et les modalités de compensation de la suppression de cette affectation de recettes au FUP.

Après que le Rapporteur général eut précisé que les recettes du FUP sont inchangées par l’article 5 qui se contente de modifier la place dans la législation des dispositions relatives aux droits de consommation sur les tabacs affectés au FUP, l’amendement a été retiré.

La Commission a adopté l’article 5 sans modification.

* *

Article 6

Financement des exonérations de cotisations sociales
sur les heures supplémentaires

Texte du projet de loi :

I.– Par dérogation aux dispositions des articles L. 131-7 et L. 139-2 du code de la sécurité sociale, le financement des mesures définies au I de l’article L. 241-17 et à l’article L. 241-18 du même code est assuré en 2007 par l’affectation aux régimes de sécurité sociale d’une fraction égale à 22,38 % de la taxe sur les véhicules de société, mentionnée à l’article 1010 du code général des impôts.

II.– La taxe mentionnée au I est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale énumérés au 1 du III de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Ces caisses et régimes bénéficient chacun d’une quote-part de la recette mentionnée au I du présent article fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d’allègement de cotisations sociales mentionnées au I.

L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale est chargée de centraliser le produit de la taxe mentionnée au I et d’effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale conformément à cet arrêté.

Un arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l’agriculture adapte les règles comptables prises en application de l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale pour le rattachement de la taxe mentionnée au I.

III.– En cas d’écart constaté, au titre de l’exercice 2007, entre le produit de la taxe affectée et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I, cet écart fait l’objet d’une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux engagements du Gouvernement, le présent article procède à la compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes dues à la réduction de cotisations sociales des heures supplémentaires et complémentaires prévue par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. La compensation de cette mesure est effectuée par l’affectation aux organismes de sécurité sociale d’une fraction du produit de la taxe sur les véhicules de société, pour un montant prévisionnel de 270 millions € en 2007.

La neutralisation de la majoration des heures supplémentaires sur les allègements généraux, dont le coût est estimé à 100 millions € en 2007 est compensée aux organismes de sécurité sociale par l’article 5 du présent projet de loi.

Observations et décision de la Commission :

Les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires instituée par l’article 1^er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) sont entrées en vigueur le 1^er octobre dernier. Le présent article tend à neutraliser leurs effets négatifs sur les finances sociales.

À cette fin, il est proposé d’affecter environ 270 millions d’euros de ressources supplémentaires à la sécurité sociale afin de compenser les pertes de recettes qu’elle subira en 2007 du fait de cette réduction de cotisations sociales ⁽¹³¹⁾. Les pertes de recettes de l’année 2008 font l’objet, quant à elle, d’une mesure de compensation comparable proposée à l’article 28 du projet de loi de finances pour 2008.

I.- Le champ de la compensation

Le I du présent article précise d’abord que le financement des pertes de recettes, tel qu’il est proposé, est prévu « par dérogation aux dispositions des articles L. 131-7 et L. 139-2 du code de la sécurité sociale ».

L’article L. 131-7, version codifiée de la loi du 25 juillet 1994, dite « loi Veil », dispose que « toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi nº 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant toute la durée de son application » ⁽¹³²⁾. Quant à l’article L. 139-2, il pose le principe de la neutralité des effets en trésorerie des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, ainsi que leur inscription dans un cadre conventionnel.

Dès lors que le présent article propose de financer les réductions de cotisations non pas dans une perspective de compensation par des crédits du budget de l’État, mais par la voie d’impôts et taxes affectés, il s’extrait effectivement du cadre défini par les deux articles précités.

Le I du présent article délimite ensuite le champ de la compensation. Sont visées les pertes de recettes entraînées par :

– la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale sur les heures supplémentaires ou complémentaires prévue à l’article L. 241-17 du code de la sécurité sociale. Le taux de la réduction est fixé à 21,5 % par l’article D. 241-21 du même code ⁽¹³³⁾ ;

– la déduction forfaitaire de cotisations patronales prévue à l’article L. 241-18 du code de la sécurité sociale. Le montant de cette déduction est fixé à 50 centimes d’euro par heure supplémentaire et, pour les entreprises d’au plus 20 salariés, à 1,50 euro (article D. 241-24 du même code).

La perte de recettes en résultant pour la sécurité sociale est estimée à 270 millions d’euros en 2007. Il s’agit du montant en trésorerie, c’est-à-dire des moindres encaissements de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) en 2007. Du fait de phénomènes calendaires (les cotisations d’un mois donné sont versées le mois suivant ; certaines grandes entreprises versent leurs cotisations trimestriellement), ce montant diffère de la perte en droits constatés, qui atteint environ 1,3 milliard d’euros au dernier trimestre 2007 et 4,1 milliards d’euros en 2008 ⁽¹³⁴⁾. En année pleine, les montants en trésorerie et en droits constatés sont en revanche financièrement équivalents.

Le Rapporteur général rappelle que cette estimation, déjà présentée en juillet dernier lors de l’examen du projet de loi « TEPA » ⁽¹³⁵⁾, est construite sur le nombre d’heures supplémentaires actuellement pratiquées dans les entreprises, soit environ 900 millions d’heures par an – ainsi que 130 millions d’heures complémentaires pour les salariés à temps partiel. Elle ne tient pas compte de l’augmentation du nombre d’heures supplémentaires que la loi du 21 août 2007 ne devrait pas manquer de provoquer ⁽¹³⁶⁾.

II.– L’affectation d’une fraction du produit de la taxe sur les véhicules de société

Le I du présent article tend à compenser les pertes de recettes pour les caisses et régimes de sécurité sociale par l’affectation d’une fraction de 22,38 % du produit de la taxe sur les véhicules de société (TVS), prévue à l’article 1010 du code général des impôts, soit 273 millions d’euros en 2007. L’État continuerait à percevoir le solde, soit 947 millions d’euros cette année.

Le Rapporteur général rappelle que l’année prochaine, en application de l’article 28 du projet de loi de finances pour 2008, les impôts et taxes affectés pour compenser les mesures relatives aux heures supplémentaires sont les suivants : une fraction de 50,57 % du produit de la taxe sur les véhicules de société (622 millions d’euros en 2008) ; la totalité du produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (1 405 millions d’euros) ; la totalité du produit de la TVA brute collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées (2 098 millions d’euros).

III.– Les modalités de la compensation

Le II du présent article, très largement inspiré du dispositif régissant depuis 2006 la compensation du coût des allégements généraux de cotisations sociales (article L. 131-8 du code la sécurité sociale), précise les modalités de la compensation aux caisses et régimes de sécurité sociale.

Sont concernés les organismes énumérés au 1 du III de l’article L. 131-8 précité, c’est-à-dire :

– la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés ;

– la caisse nationale d’allocations familiales ;

– la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

– la caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

– l’établissement national des invalides de la marine ;

– la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

– la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines ;

– les régimes de sécurité sociale d’entreprise de la SNCF et de la RATP.

Un arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale fixera la quote-part de ressources revenant à chaque caisse ou régime, celle-ci étant déterminée au prorata de leurs pertes de recettes respectives. La centralisation et la répartition du produit de ces impôts et taxes reviendront à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

En outre, un arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l’agriculture adaptera les règles comptables prises en application de l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale pour le rattachement des impôts et des taxes affectés. Il s’agit notamment de préciser, dans le plan comptable des organismes de sécurité sociale, que les recettes visées par le présent article doivent être comptabilisées en charges à recevoir et non en produits de l’exercice, pour ceux d’entre elles qui, relatives aux salaires du mois de décembre, donnent lieu à un versement en trésorerie en janvier de l’année suivante.

Enfin, le III du présent article pose le principe d’une compensation « à l’euro près », de nature à garantir les ressources de la sécurité sociale. Ainsi, en cas d’écart constaté entre le produit des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes résultant des mesures de réduction des cotisations sociales découlant de l’article 1^er de la loi du 21 août 2007, cet écart fera l’objet d’une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte ⁽¹³⁷⁾.

En conséquence, si les mesures relatives aux heures supplémentaires coûtent davantage que prévu, l’État sera tenu de compenser intégralement la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale. Dans l’hypothèse où ce surcoût naîtrait d’un accroissement du volume d’heures travaillées, d’autres organismes sociaux – en particulier l’assurance-chômage – verraient au contraire leurs ressources augmenter.

À titre de synthèse, le tableau ci-dessous présente pour 2007 et pour 2008 les modalités de compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires résultant de l’article 1^er de la loi « TEPA » ⁽¹³⁸⁾.

COMPENSATION À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES SUR LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

(en millions d’euros)


	2007		2008
	Pourcentage affecté	Montant affecté	Pourcentage affecté	Montant affecté
Taxe sur les véhicules de sociétés	22,38 %	273	50,57 %	622
Contribution sociale sur les bénéfices	–	–	100 %	1 405
TVA brute sur les producteurs d'alcools	–	–	100 %	2 098
Total	–	273	–	4 125

* *

La Commission a adopté l’article 6 sans modification.

* *

Après l’article 6

La Commission a examiné deux amendements présentés par M. Henri Emmanuelli, tendant respectivement à :

– assujettir les compagnies pétrolières à une contribution égale à 40 % du montant de l’impôt sur les sociétés dont elles sont redevables, lorsque leur bénéfice imposable est, au titre de l’année considérée, supérieur de 20 % au bénéfice de l’année précédente, en les autorisant à déduire de cette contribution une provision pour le développement de la recherche dans les énergies renouvelables et les moyens modaux alternatifs au transport routier ;

M. Jean Launay a rappelé que les compagnies pétrolières réalisent des bénéfices très importants dont à peine la moitié est réinvestie. La majoration de l’impôt sur les sociétés à laquelle il est proposé de soumettre ces compagnies doit permettre de financer le chèque-transport que tend à instituer la proposition de loi déposée par le groupe socialiste visant à soutenir le pouvoir d’achat des ménages face à la hausse des prix des produits pétroliers et à développer les modes de transport alternatifs.

Le Rapporteur général a souligné que l’adoption de cet amendement n’aurait aucun effet en 2008, les résultats de Total en 2007 étant en diminution par rapport à 2006, en raison notamment de la diminution des marges de raffinage et des cours du dollar.

M. Charles de Courson a ajouté qu’une majoration de l’impôt sur les bénéfices de Total risque d’entraîner une délocalisation partielle de l’assiette.

Le Rapporteur général a rappelé que la loi de finances pour 2001 a mis en place une taxe exceptionnelle sur la provision pour hausse de prix des entreprises pétrolières. Pour sa part, la loi de finances pour 2005 a plafonné la dotation à la provision pour hausse des prix. Cependant une imposition additionnelle risque d’entraîner une délocalisation d’assiette et n’aura en tout état de cause aucun effet en 2008, compte tenu de la diminution des bénéfices de Total.

M. Charles de Courson a souligné la complexité d’un dispositif de majoration de l’impôt sur les sociétés dans le cadre d’un groupe bénéficiant du régime fiscal du bénéfice mondial consolidé. Le groupe Total ne verse à l’État français qu’un montant d’impôt sur les sociétés d’environ 1,2 milliard d’euros sur 7 à 8 milliards d’euros d’impôt sur les bénéfices total. En effet, chaque entreprise du périmètre d’intégration fiscale paie l’impôt sur les sociétés dans le pays où elle est établie. Le montant payé à l’étranger vient en déduction de l’impôt dû par Total en France. Or, lorsque les prix du baril de pétrole augmentent, les autres pays d’implantation des entreprises du groupe augmentent leurs taux afin de capter les marges. C’est le cas par exemple de la Libye qui a porté son taux d’impôt sur les sociétés à environ 45 %. Par ailleurs, compte tenu de son implantation, Total réalise ses bénéfices essentiellement hors du territoire français, dans les pays d’extraction. Si on soumet le groupe Total à une majoration de l’impôt sur les sociétés, le risque est fort de voir l’assiette disparaître complètement.

M. Jérôme Cahuzac a rappelé que ce débat a déjà eu lieu dans le cadre de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2008. Comme l’a fait observer le Rapporteur général à cette occasion, le précédent Gouvernement a été tenté par l’instauration d’une taxation exceptionnelle des bénéfices des compagnies pétrolières. Il y a renoncé au profit d’un engagement du groupe Total d’investir en France dans la recherche et le développement et dans l’accroissement de ses capacités de raffinage. Où en est-on dans la mise en œuvre de ces engagements ?

Le Président Didier Migaud a indiqué avoir saisi par courrier la ministre de l’économie et des finances à ce sujet, en précisant que cette dernière a apporté des éléments de réponse lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2008 en séance publique.

M. Charles de Courson a souhaité que la Commission interroge également le Président directeur général de Total sur le respect des engagements de son groupe.

Le Président Didier Migaud a proposé que la Commission organise une réunion de travail avec la direction du groupe Total.

La Commission a rejeté ces amendements.

* *

TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES
ET DES CHARGES

Article 7

Équilibre général du budget et plafond d’autorisation des emplois

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2007, l’ajustement des ressources tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et le supplément des charges du budget de l’État sont fixés aux montants suivants :


(en millions d’euros)
	RESSOURCES	CHARGES	SOLDES
Budget général
Recettes fiscales brutes / dépenses brutes	5 083	3 633
A déduire : Remboursements et dégrèvements	3 633	3 633
Recettes fiscales nettes / dépenses nettes	1 450	0
Recettes non fiscales	499
Recettes totales nettes / dépenses nettes	1 949
A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes	– 1 976
Montants nets pour le budget général	3 925	0
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants
Montants nets pour le budget général, y compris fonds de concours	3 925	0	3 925
Budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens	49	49	0
Publications officielles et information administrative
Totaux pour les budgets annexes	49	49	0
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :
Contrôle et exploitation aériens
Publications officielles et information administrative
Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours	49	49	0
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	– 620	– 432	– 188
Comptes de concours financiers
Comptes de commerce (solde)
Comptes d’opérations monétaires (solde)
Solde pour les comptes spéciaux			– 188
Solde général			3 737

II.– Pour 2007, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État demeure inchangé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l’incidence sur l’équilibre prévisionnel du budget de 2007 des dispositions proposées par le présent projet de loi.

Le tableau ci-après présente la situation du budget de 2007 après prise en compte des deux décrets d’avance dont la ratification est demandée et des dispositions qui sont nouvellement proposées :


(En millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Décrets d’avance ou d’annul. (soldes)	Modifications proposées dans le présent projet de loi			Total des mouv.	Situation nouvelle
			Ouvert.	Annul.	Net
	(1)	(2)			(3)	4=(2)+(3)	=(1)+(4)
Budget général : charges
Dépenses brutes	343 310	0	5 252	1 619	3 633	3 633	346 943
A déduire : Remboursements et dégrèvements	76 460		3 831	198	3 633	3 633	80 093
Dépenses nettes du budget général (a)	266 850	0	1 421	1 421	0	0	266 850
Évaluation des fonds de concours (b)	4 249						4 249
Montant net des dépenses du budget général, y compris les fonds de concours [(C) = (a) + (b)]	271 099	0	1 421	1 421	0	0	271 099
Budget général : ressources
Recettes fiscales brutes	342 193				5 083	5 083	347 276
A déduire : Remboursements et dégrèvements	76 460				3 633	3 633	80 093
Recettes fiscales nettes (d)	265 733				1 450	1 450	267 183
Recettes non fiscales (e)	26 956				499	499	27 455
Recettes nettes des remboursements et dégrèvements [(f) = (d) + (e)]	292 689				1 949	1 949	294 638
A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes (g)	68 147				– 1 976	– 1 976	66 171
Recettes nettes du budget général [(h) = (f) - (g)]	224 542				3 925	3 925	228 467
Évaluation des fonds de concours (b)	4 249						4 249
Montant net des recettes du budget général, y compris les fonds de concours [(I) = (h) + (b)]	228 791				3 925	3 925	232 716
Solde du budget général [(J) = (I) – (C)]	– 42 308	0			3 925	3 925	– 38 383
Budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens
Dépenses	1 643		49		49	49	1 692
Recettes	1 643				49	49	1 692
Solde	0				0	0	0
Publications officielles et information administrative
Dépenses	197						197
Recettes	200						200
Solde	3						3
Dépenses totales des budgets annexes	1 840				49	49	1 889
Recettes totales des budgets annexes	1 843				49	49	1 892
Solde pour l’ensemble des budgets annexes (T)	3				0	0	3
Évaluation des fonds de concours :
Contrôle et exploitation aériens	21						21
Publications officielles et information administrative
Dépenses des budgets annexes, y c. fonds de concours	1 861				49	49	1 910
Recettes des budgets annexes, y c. fonds de concours	1 864				49	49	1 913
Comptes spéciaux
Dépenses des comptes d’affectation spéciale (k)	53 048			432	– 432	– 432	52 616
Dépenses des comptes de concours financiers (l)	96 300						96 300
Total des dépenses des comptes-missions [(m) = (k) + (l)]	149 348			432	– 432	– 432	148 916
Recettes des comptes d’affectation spéciale (n)	52 848				– 620	– 620	52 228
Recettes des comptes de concours financiers (o)	96 507						96 507
Comptes de commerce [solde] (p)	263						263
Comptes d’opérations monétaires [solde] (q)	39						39
Total des recettes des comptes-missions et des soldes excédentaires des autres spéciaux [(r) = (n) + (o) + (p) + (q)]	149 657				– 620	– 620	149 037
Solde des comptes spéciaux [(S) = (r) - (m)]	309				– 188	– 188	121

Solde général [= (J) + (T) + (S)]	– 41 996	0			3 737	3 737	– 38 259

Le présent article rappelle également que le plafond d’autorisation des emplois reste inchangé, à 2 283 159 équivalents temps plein travaillé.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article retrace l’incidence sur l’équilibre budgétaire du présent projet de loi de finances rectificative. Sur le fond, les déterminants de cet équilibre, qui trouvent leur traduction dans le tableau d’équilibre du I du présent article, sont analysés dans l’exposé général du présent rapport.

Du point de vue de sa présentation formelle, cet article porte la marque des innovations introduites depuis 2006 du fait de l’application de la LOLF. En particulier, le II précise expressément que le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État « demeure inchangé » (soit 2 283 159 équivalents temps plein travaillés). En dépit de cette absence de changement, une telle mention paraît nécessaire dès lors qu’elle ressortit au domaine « obligatoire » des lois de finances rectificatives défini par l’alinéa 2 de l’article 35 de la LOLF.

À l’inverse, le tableau de financement de l’État et le plafond de la variation nette de la dette négociable relèvent du domaine « exclusif » mais non obligatoire des lois de finances rectificatives : une disposition législative serait donc indispensable en cas de nécessité de relever le plafond de variation de la dette. Tel n’étant pas le cas, le Gouvernement estime qu’il n’est pas tenu de présenter une actualisation du tableau de financement pour 2007 figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale.

On peut cependant s’interroger sur le caractère restrictif de cette interprétation de la loi organique. En particulier, le solde budgétaire de l’État pour 2007 étant revu à la baisse de 3,7 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, le besoin de financement de l’État s’en trouve mécaniquement réduit du même montant. Il paraîtrait donc logique d’ajuster le tableau de financement en conséquence. D’ailleurs, dès le 27 septembre dernier, la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi ne s’est pas privée d’annoncer que le programme de financement pour 2007 était revu à la baisse « pour tenir compte notamment des recettes fiscales supplémentaires et de la révision à la baisse du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne. Le programme d’émission de dette à moyen et long terme (BTAN et OAT) net des rachats au titre de 2007 est ainsi réduit de 5 milliards d’euros par rapport aux prévisions rendues publiques en janvier dernier, passant de 102,5 milliards d’euros à 97,5 milliards d’euros ». Il est donc quelque peu déconcertant de constater que le programme de financement de l’État peut être révisé par voie de presse, mais pas dans les documents budgétaires soumis à l’approbation du Parlement. Il conviendrait, à tout le moins, que le Gouvernement clarifie sa « doctrine » en la matière.

Par ailleurs, la lecture du présent article fait surgir une autre incertitude : celle du devenir de la clause relative à l’utilisation des surplus non anticipés de recettes, figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale pour 2007.

Le IV de l’article 52 (article d’équilibre) de la loi de finances initiale pour 2007 dispose en effet que « pour 2007, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire. Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2007, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2007 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2008, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A (…) ».

Il convient de rappeler que la présence en loi de finances d’une disposition indiquant par avance les conditions de l’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales est une innovation récemment introduite au sein de la LOLF. D’après son article 34, tel que modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, la première partie de la loi de finances « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ». Cette modification de la loi organique a été motivée par la volonté de définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de rentrées fiscales plus importantes que prévu.

Pour le Rapporteur général, deux questions méritent d’être posées à l’occasion de l’examen du présent projet de loi de finances rectificative :

– peut-on toujours considérer que l’intégralité des surplus non anticipés de recettes de 2007 (soit 3,2 milliards d’euros) ira effectivement à la réduction du déficit budgétaire, dès lors que certaines des dispositions de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 relative au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat (TEPA) entraînent une diminution des recettes de l’État dès cette année ?

– en cas de réponse négative à la question précédente, doit-on dans le présent projet de loi de finances rectificative modifier la rédaction de la clause d’utilisation des surplus figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale, afin d’indiquer qu’une partie des surplus a été utilisée à d’autres fins que la réduction du déficit ?

La réponse à la première question peut prêter à discussion. D’un côté, il n’est pas contestable que la loi « TEPA » diminue les recettes de l’État dès 2007, pour un montant d’environ 735 millions d’euros :

– 362 millions d’euros du fait des allégements des droits de mutation à titre gratuit prévus à l’article 8 de ladite loi (124 millions d’euros au titre des successions et 238 millions d’euros au titre des donations) ;

– 273 millions d’euros du fait des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires instituées à l’article 1^er de cette même loi, qui entraînent un transfert de recettes de l’État aux organismes de sécurité sociale à titre de compensation (article 6 du présent projet) ;

– 100 millions d’euros du fait des modifications des modalités de calcul des allégements généraux sur les heures supplémentaires, prévues au même article 1^er et dont la compensation aux organismes de sécurité sociale est proposée à l’article 5 du présent projet ⁽¹³⁹⁾.

D’un autre côté, il pourrait être soutenu que ce coût de la loi « TEPA » en 2007 est couvert, non par une fraction des surplus non anticipés de recettes, mais par une autre ressource, en l’occurrence la diminution du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (soit des recettes supplémentaires par rapport aux prévisions initiales d’environ 1,9 milliard d’euros). Cette
– opportune – diminution permettrait de financer les mesures de la loi « TEPA » en 2007, tandis que l’intégralité des surplus de recettes fiscales demeurerait effectivement affectée à la réduction du déficit budgétaire. Juridiquement, une telle interprétation pourrait être recevable à condition de considérer que la rédaction de l’article 52 précité de la loi de finances initiale pour 2007 vise les impositions de toute nature avant prélèvements sur recettes. Cette position serait néanmoins politiquement discutable, car peu respectueuse de l’esprit de la clause d’affectation des surplus, qui vise justement à éviter les « effets d’aubaine » consistant à financer des mesures coûteuses au moyen de recettes exceptionnelles. D’ailleurs, on peut remarquer que l’exposé des motifs du présent projet évoque un montant de surplus non anticipés de 2,9 milliards d’euros, c’est-à-dire un montant après prise en compte des effets des allégements de droits de mutation à titre gratuit, preuve que le Gouvernement considère bien que leur coût vient s’imputer sur les surplus spontanés ⁽¹⁴⁰⁾.

Dès lors, si l’on considère qu’une fraction des surplus de recettes de 2007 (735 millions d’euros sur un total de 3,2 milliards d’euros) servent au financement des mesures de la loi « TEPA », la réponse à la seconde question évoquée ci-avant – doit-on modifier en conséquence la clause d’affectation des surplus figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale ? – pose moins de difficulté. Sauf à priver la règle organique relative à l’affectation des surplus de tout effet réel, le législateur financier devrait tirer les conséquences des mesures décidées en cours d’année, afin de ne pas laisser subsister à l’article d’équilibre des dispositions
– devenues partiellement inexactes – selon lesquelles les surplus de recettes sont « utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ».

Cette position peut utilement s’appuyer sur l’analyse de la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-555 DC du 16 août 2007 relative à la loi « TEPA » ⁽¹⁴¹⁾. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel relève que « la règle d’affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1^eraoût 2001, afin d’améliorer la gestion des finances de l’État et de renforcer l’information du Parlement ; que ces surplus sont ceux qui sont susceptibles d’être constatés en fin d’exercice en retranchant au produit de l’ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l’État le total prévu par la loi de finances initiale ; que, dès lors, elle n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la capacité du législateur à décider, en cours d’exercice, de nouvelles mesures fiscales ». Le juge constitutionnel répondait ainsi aux requérants qui estimaient que les mesures d’allégement d’impôts et de cotisations sociales instituées par la loi « TEPA », du fait de leur impact sur les recettes de l’État en 2007, rendaient nécessaire le vote d’une loi de finances rectificative modifiant en conséquence la règle d’affectation des surplus fixée en loi de finances initiale pour 2007.

Le rejet de la requête par le Conseil constitutionnel n’est pas pour surprendre : la règle d’affectation des surplus n’a jamais été conçue comme un obstacle à l’intervention en cours d’année du législateur – ordinaire ou financier –pour adopter des mesures fiscales nouvelles ⁽¹⁴²⁾. Pour autant, le sens à conférer à la décision du Conseil mérite d’être discuté.

Une première interprétation reviendrait à vider de tout contenu la règle d’affectation des surplus de recettes. Cette règle n’aurait qu’une portée « morale », qui se limiterait à l’énoncé d’une intention politique lors de la discussion du projet de loi de finances de l’année. Cette volonté pourrait être remise en cause ou tenue en échec par toute loi postérieure, y compris implicitement, sans autre conséquence. Tels qu’ont été rédigés les articles d’équilibre depuis 2006, cette interprétation pourrait s’appuyer sur une certaine lecture de la référence à la constatation des surplus « à législation constante » : dès lors que la législation aurait été modifiée, la règle d’affectation des surplus ne trouverait plus à s’appliquer.

Toutefois, si cette interprétation devait prévaloir, on voit mal l’intérêt d’avoir – spécialement ⁽¹⁴³⁾ – modifié la LOLF en 2005 pour permettre à la loi de finances de l’année de statuer par avance sur l’utilisation des surplus non anticipés de recettes, à l’époque dans une optique « anti-cagnotte ». De surcroît, on s’expliquerait difficilement pourquoi le législateur organique aurait fait figurer la décision d’affectation dans la loi de finances elle-même (et, plus précisément, dans sa première partie), plutôt que dans son exposé des motifs ⁽¹⁴⁴⁾.

C’est pourquoi il paraît préférable au Rapporteur général de retenir une seconde interprétation de la décision du Conseil constitutionnel, plus conforme à l’intention du législateur organique et conférant un effet utile à la règle d’affectation des surplus. Elle consiste à soutenir que si le législateur demeure libre de modifier l’affectation des surplus en cours d’année, il est tenu d’en faire explicitement état dans une prochaine loi de finances, en modifiant en conséquence la rédaction de la clause d’utilisation des surplus. En bref, le législateur fiscal peut (toujours) « tout faire », mais à condition de « dire ce qu’il fait ».

Ainsi, à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale pour 2007, la référence à la constatation des surplus « à législation constante » ne doit pas être érigée en condition d’application de la règle (la règle d’affectation ne s’applique que si la législation n’a pas été modifiée en cours d’année), mais simplement prise comme une modalité d’application de la règle (qui décrit concrètement comment calculer les surplus) : c’est effectivement en neutralisant l’effet des mesures fiscales adoptées en cours d’année qu’il convient de constater l’existence d’éventuels surplus. Dans le cas où ces surplus sont utilisés pour financer des allégements de prélèvements obligatoires ou couvrir de nouvelles dépenses ⁽¹⁴⁵⁾, il convient de modifier en conséquence la règle d’affectation figurant à l’article d’équilibre. Si les surplus ne sont que partiellement utilisés à de telles fins, le « surplus de surplus » (environ 2,5 milliards d’euros en 2007) peut naturellement demeurer affecté à la réduction du déficit budgétaire.

Une telle interprétation est cohérente avec le fait que le législateur organique de 2005 ait, en deuxième lecture, pris soin de préciser que la règle d’affectation des surplus pouvait faire l’objet de modification en loi de finances rectificative (alinéa 1^er de l’article 35 de la LOLF). Surtout, elle permet de poursuivre l’objectif initialement assigné à la clause relative à l’utilisation des surplus : celui d’être, non pas une règle contraignante et figée, mais un gage de transparence dans la gestion des ressources de l’État. C’est d’ailleurs vraisemblablement en ce sens qu’il faut comprendre l’affirmation du Conseil constitutionnel selon laquelle « la règle d’affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1^er août 2001, afin d’améliorer la gestion des finances de l'État et de renforcer l’information du Parlement ».

Le Rapporteur général souhaite que, sur ces questions, le Gouvernement fasse clairement connaître son point de vue au Parlement. Au-delà même du cas de l’exercice 2007, il s’agirait en effet de s’accorder sur la portée exacte reconnue à la clause d’affectation des surplus non anticipés de recettes.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à modifier la clause relative à l’utilisation des surplus non anticipés de recettes figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale pour 2007, afin de tirer les conséquences des moindres recettes entraînées par les dispositions de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) du 21 août 2007.

Le Rapporteur général a rappelé qu’en vertu des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi de finances doit préciser les modalités d’utilisation des éventuels surplus de recettes. Au moment de la modification de la loi organique en 2005, certains avaient d’ailleurs souhaité inscrire dans la LOLF un principe d’obligation d’affectation de ces surplus à la réduction du déficit, principe qui est finalement apparu trop contraignant et n’a pas été retenu. L’amendement propose de modifier la clause relative à l’utilisation des surplus non anticipés de recettes figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale pour 2007, afin de préciser que les mesures prévues par la loi « TEPA » diminuent les recettes de l’État de 735 millions d’euros en 2007, et que le reste des surplus de recettes, soit environ 2,5 milliards d’euros, demeure affecté à la réduction du déficit budgétaire. Faute d’une telle modification, cette clause serait vidée de son sens.

Le Président Didier Migaud a estimé qu’un tel amendement contribue à l’objectif de transparence.

M. Jean Launay a souscrit à l’objectif de l’amendement en regrettant que la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat n’ait pas prévu un financement suffisant des mesures qu’elle a introduites, obligeant ainsi à prévoir l’affectation à son financement de surplus de recettes d’un montant de 735 millions d’euros.

Le Président Didier Migaud a précisé que le financement des mesures de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat est prévu en loi de finances, y compris pour 2007, mais que sa montée en puissance sera progressive.

Le Rapporteur général a précisé que ce montant représente le financement de la compensation aux organismes de sécurité sociale de l’exonération des heures supplémentaires et des allégements de droits de mutation à titre gratuit, le crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunts immobiliers n’ayant d’impact qu’à compter de 2008.

M. Charles de Courson s’est déclaré favorable à cet amendement, en rappelant qu’il avait souhaité l’introduction dans la LOLF d’un principe de vote de la loi de finances en équilibre de fonctionnement. Il conviendrait toutefois de préciser comment sont calculés les surplus : s’agit-il bien des surplus de recettes par rapport à l’état du droit arrêté au moment du vote de la loi de finances initiale ?

Le Rapporteur général a répondu que ces surplus sont précisément définis à l’article d’équilibre de la loi de finance initiale pour 2007 qui précise qu’il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2007, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2007 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2008, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A de la loi de finances initiale.

M. Charles de Courson s’est par ailleurs interrogé sur la fiabilité de l’évaluation révisée des recettes de l’État, notamment de l’impôt sur les sociétés qui est le seul impôt qui enregistre une importante réévaluation : son évaluation passe de 45,9 milliards d’euros en loi de finances initiale à 51,1 milliards d’euros en loi de finances rectificative. Le Rapporteur général juge-t-il cette prévision fondée, alors que de nombreux indicateurs semblent la contredire ? Les banques ont en effet indiqué avoir provisionné des montants importants afin de faire face notamment à la crise des « subprimes » et les compagnies pétrolières accusent une diminution de leurs bénéfices. La réévaluation à la hausse (à hauteur de 5,2 milliards d’euros) des recettes apportées par cet impôt paraît donc très peu crédible. Les explications apportées par la Gouvernement, qui se contente de renvoyer à l’évaluation des voies et moyens de la loi de finances pour 2008, sont pour le moins sibyllines.

L’évaluation à la baisse des recettes de TIPP est, quant à elle, en cohérence avec la diminution, constatée fin septembre, de 25 % de la consommation du fuel domestique, de 4 % de la consommation d’essence, et de 2 % de la consommation de gazole. La révision de l’évaluation des recettes de TVA nette de 133,5 à 131,1 milliards d’euros semble également réaliste. Il faut en effet avoir à l’esprit que les récentes conclusions des travaux de la Commission présidée par M. Bruno Durieux analysant l’impact de la hausse des prix du pétrole sur l’exécution de la loi de finances pour 2007. Les recettes prévues de janvier à septembre pour la TIPP s’élèvent à 18 983 millions d'euros et les recettes constatées au 30 septembre à 18 696 millions d’euros. Fait nouveau – et plus préoccupant –, la TVA sur les produits pétroliers affiche également une baisse non négligeable, avec un écart de 367 millions d’euros entre les recettes prévues et les recettes constatées au 30 septembre, qui s’établissent à 5 003 millions d'euros. Alors que la loi de finances pour 2007 avait anticipé un léger recul des consommations de fuel à usage domestique, les recettes de TVA ont été affectées par un repli des volumes consommés nettement plus important. D’après la commission « Durieux », ce repli est un phénomène qui risque de devenir structurel, du fait d’une désaffection pour cette énergie et du développement des énergies alternatives.

Le Président Didier Migaud a précisé que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique pourrait être interrogé sur les différentes évaluations de recettes lors de son audition par la Commission le 4 décembre prochain.

Le Rapporteur général a indiqué partager avec M. Charles de Courson certaines interrogations quant au faible décalage entre les évaluations de recettes associées au projet de loi de finances rectificative et les évaluations révisées pour 2007 qui figuraient dans le projet de loi de finances pour 2008. Les moins-values par rapport à la loi de finances initiale ne sont que de 540 millions d’euros s’agissant de la TIPP et 2,4 milliards d’euros s’agissant de la TVA nette. L’évaluation est révisée à la hausse pour l’impôt sur les sociétés (+ 5,2 milliards d’euros). S’agissant de l’évaluation révisée des recettes d’impôt sur les sociétés, il est difficile de se forger une opinion avant le 15 décembre, date du versement du dernier acompte.

Au total, le montant des recettes fiscales nettes est révisé à la baisse de 744 millions d’euros par rapport à l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 2008, dégradation qui est compensée par un accroissement des recettes non fiscales de 923 millions d’euros au titre du versement par EDF d’un acompte sur les dividendes à distribuer au titre de l’exercice 2007. En exécution 2007, le déficit devrait s’établir à 38,3 milliards d’euros, au lieu des 42 milliards d’euros prévus initialement.

M. Charles de Courson a observé que la réduction du déficit n’est pas structurelle puisqu’elle résulte essentiellement, à hauteur de 1,9 milliard d’euros, de la diminution du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et, à hauteur de 923 millions d’euros, de l’acompte versé par EDF.

Le Président Didier Migaud a observé que le déficit pourrait être supérieur au cas où la recette de l’impôt sur les sociétés serait inférieure à la prévision.

Le Rapporteur général a indiqué que les recettes de l’impôt sur les sociétés sont effectivement l’un des éléments-clés de l’exécution budgétaire en 2007.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 4).

La Commission a adopté l’article 7 ainsi modifié, puis la première partie du projet de loi de finances rectificative pour 2007 ainsi modifiée.

* *

SECONDE PARTIE :
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER :
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2007-
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 8

Budget général : ouverture de crédits supplémentaires

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2007, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant respectivement aux montants de 5 295 872 250 € et de 5 251 528 913 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements de crédits proposés au titre du budget général sont présentés globalement dans la première partie du présent document (« Exposé général des motifs »), et analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au I (« Budget général : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état B »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général, selon la répartition donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

* *

La Commission a adopté l’article 8 sans modification.

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Article 9

Budget général : annulation de crédits

Texte du projet de loi :

Il est annulé, au titre du budget général pour 2007, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 1 637 771 948 € et de 1 618 863 307 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B’ annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements négatifs proposés au titre du budget général sont analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au II (« Budget général : programmes porteurs d’annulations nettes de crédits proposées à l’état B’ »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à annuler des crédits sur le budget général, selon la répartition donnée à l’état B’ annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

* *

La Commission a adopté l’article 9 sans modification.

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Article 10

Budgets annexes : ouverture de crédits supplémentaires

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2007, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant respectivement aux montants de 55 675 053 € et de 49 484 082 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements de crédits proposés au titre des budgets annexes sont présentés globalement dans la première partie du présent document (« Exposé général des motifs »), et analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au III (« Budgets annexes : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état C »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur les budgets annexes, selon la répartition donnée à l’état C annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission a adopté l’article 10 sans modification.

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Article 11

Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires

Texte du projet de loi :

Il est ouvert au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, pour 2007, au titre du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », une autorisation d’engagement supplémentaire s’élevant à 371 400 000 €, conformément à la répartition donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements de crédits proposés au titre des comptes spéciaux sont présentés globalement dans la première partie du présent document (« Exposé général des motifs »), et analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au IV (« Comptes spéciaux : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état D »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le comptes spéciaux, selon la répartition donnée à l’état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission a adopté l’article 11 sans modification.

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Article 12

Comptes spéciaux : annulation de crédits

Texte du projet de loi :

Il est annulé, au titre du compte d’affectation spéciale « Pensions », pour 2007, une autorisation d’engagement et un crédit de paiement s’élevant à 432 000 000 €, conformément à la répartition donnée à l’état D’ annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements négatifs proposés au titre des comptes spéciaux sont analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au V (« Comptes spéciaux : programmes porteurs d’annulations nettes de crédits proposées à l’état D’ »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à annuler des crédits sur les comptes spéciaux, selon la répartition donnée à l’état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

* *

La Commission a adopté l’article 12 sans modification.

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TITRE II :
RATIFICATION DES DÉCRETS D’AVANCE

Article 13

Ratification de deux décrets portant ouverture
et annulation de crédits à titre d’avance

Texte du projet de loi :

Sont ratifiés les crédits ouverts et annulés par les décrets n° 2007-524 du 6 avril 2007 et n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 portant ouverture de crédits à titre d’avance et annulations de crédits à cette fin.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux dispositions de l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, il est demandé au Parlement de ratifier les deux décrets d’avance pris en cours de gestion 2007 et publiés respectivement les 6 avril et 25 octobre 2007.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ratifier les ouvertures et annulations de crédits effectuées par voie de décret d’avance au cours de l’exercice 2007.

Deux décrets d’avance avaient été publiés au moment du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative : le décret n° 2007-524 du 6 avril et le décret n° 2007-1529 du 25 octobre. Depuis, un troisième décret d’avance a été pris : le décret n° 2007-1666 du 26 novembre. Un amendement du Gouvernement au présent article proposera de le ratifier. C’est pourquoi ce troisième décret est pris en compte dans les développements qui suivent.

Conformément à l’article 13 de la LOLF, la ratification est demandée au législateur « dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée ». Par rapport à l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, la LOLF renforce le contrôle exercé par le Parlement :

– tout projet de décret doit être soumis pour avis aux commissions des finances des deux assemblées, qui font connaître leur position au Premier ministre dans un délai de sept jours. La signature du décret ne peut intervenir qu’après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l’expiration du délai de sept jours. Sur proposition du Rapporteur général, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a ainsi adopté trois avis cette année. Ils sont reproduits en annexe ci-après ;

– les décrets d’avance constituent désormais des actes « complets » : ils incluent non seulement les ouvertures de crédits, mais aussi les éléments permettant d’assurer la préservation de l’équilibre financier, à savoir les annulations de crédits ou la constatation de recettes supplémentaires. Les trois décrets précités ont ainsi annulé autant de crédits qu’ils en ont ouverts ;

– le montant cumulé, au cours d’une année, des crédits ouverts par décret d’avance ne peut excéder 1 % des crédits initiaux. Pris ensemble, les trois décrets d’avance de 2007 ont porté sur 1 562 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 1 239 millions d’euros de crédits de paiement (CP), soit respectivement 0,5 % et 0,4 % des crédits initiaux du budget général ⁽¹⁴⁶⁾. Les détails des différentes ouvertures et annulations sont présentés dans l’exposé général du présent rapport.

Par ailleurs, le 6° de l’article 58 de la LOLF, relatif à la mission d’assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes, prévoit que cette dernière doit déposer, conjointement à tout projet de loi de finances, un rapport sur les mouvements de crédits effectués par voie réglementaire dont la ratification est demandée dans ledit projet – c’est-à-dire, en pratique, sur les décrets d’avance. Conformément à ces dispositions, la Cour des comptes a déposé un rapport au Parlement relatif aux trois décrets d’avance de 2007. Il est reproduit en annexe au présent rapport.

La procédure du décret d’avance est aujourd’hui un élément classique de la gestion budgétaire, alors qu’elle était conçue, à l’origine, comme d’un usage exceptionnel.

La procédure parlementaire, jugée – à tort ou à raison – trop lourde, est traditionnellement réservée à l’ajustement de fin d’année ou à la traduction budgétaire de changements politiques, sans d’ailleurs que ce dernier cas soit systématique. Les décrets d’avance sont ainsi utilisés pour procéder aux mouvements qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif de fin d’année, dans les tout derniers jours de décembre.

Qu’il soit d’ampleur limitée ou importante, un décret d’avance apparaît toujours comme une intrusion de l’exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement. On a vu parfois des décrets d’avance majorer des dotations qui avaient été jugées insuffisantes lors de la discussion de la loi de finances initiale, démonstration par l’absurde qui rendait d’autant plus évidente l’atteinte portée au pouvoir du Parlement en matière financière. Le recours à cette procédure doit donc, aux yeux du Rapporteur général, être strictement limité et entouré de la plus grande transparence.

Le tableau présenté page suivante retrace l’évolution des ouvertures par décrets d’avance et des annulations associées depuis 1980.

BUDGET GÉNÉRAL : ÉVOLUTION DES OUVERTURES PAR DÉCRETS D’AVANCE
ET DES ANNULATIONS ASSOCIÉES


	Nombre de décrets d’avance	Montants (en millions d’euros)			Part dans les crédits initiaux nets (en %)
	Nombre de décrets d’avance	Ouvertures	Annulations	Solde	Ouvertures	Annulations	Solde
1980	2	532,96	92,99	439,97	0,67	0,12	0,55
1981	2	43,45	–	43,45	0,05	–	0,05
1982	1	327,77	38,11	289,65	0,27	0,03	0,24
1983	–	–	–	–	–	–	–
1984	2	576,26	423,96	152,30	0,4	0,3	0,1
1985	–	–	–	–	–	–	–
1986	1	96,04	80,80	15,24	0,06	0,05	0,01
1987	3	1 110,44	795,63	314,81	0,69	0,50	0,19
1988	2	664,98	416,64	248,34	0,40	0,25	0,15
1989	2	773,37	1 002,05	– 228,67	0,44	0,57	– 0,13
1990	2	427,31	570,62	– 143,30	0,23	0,31	– 0,08
1991	1	228,67	(a) –	228,67	0,12	–	0,12
1992	2	2 253,35	728,86	1 524,49	1,12	0,36	0,76
1993	1	762,25	762,25	–	0,36	0,36	–
1994	2	1 104,49	1 093,06	(b) 11,43	0,50	0,49	0,01
1995	1	91,47	91,47	–	0,04	0,04	–
1996	2	2 703,07	2 264,02	439,05	1,14	0,95	0,19
1997	2	1 956,84	1 948,45	(c) 8,38	0,81	0,81	0,00
1998	2	920,33	816,82	103,51	0,38	0,33	0,04
1999	1	1 202,98	1 202,98	–	0,47	0,47	–
2000	1	23,32	–	23,32	0,01	–	0,01
2001	2	999,76	999,76	–	0,38	0,38	–
2002	2	130,00	143,80	(d) – 13,80	0,05	0,05	0,01
2003	5	934,27	934,27	–	0,34	0,34	–
2004	4	1 360,39	1 360,39	–	0,48	0,48	–
2005	5	1 873,50	1 873,50	–	0,64	0,64	–
2006 AE	4	1 698,9	1 698,9	–	0,62	0,62	–
2006 CP	4	1 636,5	1 636,5	–	0,62	0,62	–
2007 AE	3	1 562,3	1 562,3	–	0,58	0,58	–
2007 CP	3	1 238,8	1 238,8	–	0,46	0,46	–

(a) Indépendamment de l’ouverture de crédits militaires par décret d’avance le 23 août, au titre de l’opération Daguet, un arrêté du 9 mars 1991 a annulé 1 535 millions d’euros, soit 0,79 % des crédits initiaux.

(b) L’équilibre du décret d’avance du 29 septembre 1994 a en outre été assuré par une annulation de 11,43 millions d’euros sur le compte de prêts du FDES.

(c) L’équilibre des décrets d’avance a en outre été assuré par une annulation de 8,38 millions d’euros sur le compte de prêts du FDES.

(d) Le décret d’avance n° 2002-143 du 7 février 2002 a ouvert 13,8 millions d’euros sur le compte de prêts du FDES.

* *

La Commission a adopté l’article 13 sans modification.

* *

ANNEXE :

AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES
SUR LES PROJETS DE DÉCRET D’AVANCE NOTIFIÉS EN 2007

AVIS

La Commission des finances,

Vu l’article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances,

Vu la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007,

Vu le projet de décret d’avance notifié à la Commission des finances par lettre du ministre délégué au budget et à la réforme de l’État le 15 mars 2007, portant ouverture et annulation de 405 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 75 millions d’euros de crédits de paiement ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir 189 millions d’euros d’autorisations d’engagement en faveur de la construction de logements sociaux ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir 80 millions d’euros d’autorisations d’engagement pour financer des mesures sanitaires préventives ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir 70 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement en faveur d’un plan d’action au bénéfice des sans-abri ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir 50 millions d’euros d’autorisations d’engagement au profit du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir 16 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5 millions d’euros de crédits de paiement au bénéfice de la recherche industrielle en aéronautique ;

Considérant que le projet de décret tend à annuler 405 millions d’euros d’autorisations d’engagement sur 28 missions et 91 programmes et 75 millions d’euros de crédits de paiement sur 28 missions et 89 programmes ;

EST D’AVIS,

compte tenu des informations dont elle dispose, de formuler les observations suivantes :

1. L’essentiel des ouvertures de crédits se borne à tirer les conséquences pour 2007 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, qui a augmenté les efforts budgétaires à consentir en faveur de la construction de logements sociaux et de l’hébergement des sans-abri.

2. Les autres ouvertures de crédits sont justifiées par la nécessité de couvrir des dépenses non prévues lors de l’élaboration de la loi de finances pour 2007. Pour légitimes qu’elles soient, certaines d’entre elles – en faveur du FNADT ou de la prévention de la grippe aviaire – découlent de décisions prises peu de temps après le vote de cette loi et posent donc pour l’avenir la question d’une meilleure prise en compte du calendrier budgétaire.

3. Les ouvertures de crédits, pour précoce que soit leur intervention dans l’exercice budgétaire, sont justifiées par l’urgence des différentes situations considérées, laquelle n’apparaît pas compatible avec les délais inhérents à l’élaboration et à l’adoption d’une loi de finances rectificative.

4. L’équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2007 est préservé par des annulations de crédits d’un montant équivalent à celui des ouvertures. Il est de bonne méthode, comme en l’espèce, de faire prioritairement porter les annulations de crédits sur les missions ou les ministères qui bénéficient par ailleurs des ouvertures de crédits : les programmes du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement concentrent une part déterminante des annulations. Les autres annulations, touchant des crédits mis en réserve en début de gestion, paraissent équitablement réparties entre les programmes du budget général.

5. Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la Commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l’exercice 2007.

AVIS

La Commission des finances, de l’économie générale et du Plan,

Vu l’article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),

Vu la loi de finances pour 2007 n° 2006-1666 du 21 décembre 2006,

Vu le projet de décret d’avance notifié par lettre du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique en date du 12 octobre 2007, portant ouverture et annulation de 826,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 796,3 millions d’euros de crédits de paiement ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir :

– 576 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement en faveur de la politique de l’emploi ;

– 110,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 39 millions d’euros de crédits de paiement en faveur de diverses aides à l’agriculture et à la pêche ;

– 61 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 50 millions d’euros de crédits de paiement au titre de l’indemnisation des dégâts causés en août dernier par un cyclone en Martinique et en Guadeloupe ;

– 60 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement au titre de la subvention au régime de retraite de la RATP ;

– 13 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 64,8 millions d’euros de crédits de paiement afin de financer différentes dépenses électorales ;

– 6,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement au titre de la lutte contre la fièvre catarrhale ovine ;

Considérant que le projet de décret tend à annuler 826,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement sur 29 missions et 67 programmes et 796,3 millions d’euros de crédits de paiement sur 29 missions et 65 programmes ;

EST D’AVIS,

compte tenu des informations dont elle dispose, de formuler les observations suivantes :

1. L’ouverture de 576 millions d’euros de crédits sur le programme Accès et retour à l’emploi tend à permettre le financement des aides associées aux contrats d’accompagnement dans l’emploi et à couvrir des surcoûts liés à des dispositifs de solidarité en faveur des demandeurs d’emploi. À l’instar de l’année passée, cette ouverture témoigne des importantes difficultés d’exécution budgétaire que connaît la mission Travail et emploi, en raison tout à la fois des lacunes de la prévision de dépense arrêtée en loi de finances initiale et des décisions nouvelles prises en gestion – en l’occurrence, le relèvement du nombre de contrats aidés.

2. La nécessité d’ouvrir 89,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 18,5 millions d’euros de crédits de paiement sur la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales au titre de la prime nationale à la vache allaitante résulte non d’une insuffisance des crédits initiaux, mais – comme en 2006 – d’un besoin de financement né du redéploiement en gestion d’une partie de ces crédits au bénéfice de l’indemnisation des calamités agricoles.

3. L’imprévisibilité de certaines dépenses résultant d’aléas climatiques ou de crises sanitaires ne saurait masquer le fait que les surcoûts constatés chaque année présentent une certaine régularité dans leur survenance et une certaine stabilité dans leurs montants. En conséquence, il conviendrait de provisionner dès la loi de finances initiale une partie des crédits nécessaires à la couverture de ces surcoûts, soit au sein de chaque mission concernée (en l’espèce les missions Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales et Sécurité sanitaire), soit sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, jusqu’à présent sous-utilisée.

4. L’ouverture de 60 millions d’euros de crédits supplémentaires destinés à compléter la subvention de l’État à la caisse de retraite du personnel de la RATP découle principalement de l’absence d’adossement de ce régime au régime général en 2007. La perspective d’adossement, qui devrait intervenir au terme des négociations en cours sur les régimes spéciaux, conditionne de la même façon le montant de la subvention d’équilibre inscrite dans le projet de loi de finances pour 2008.

5. Sous réserve qu’elles correspondent à de véritables économies, les annulations de crédits – qui portent essentiellement sur la réserve de précaution constituée en début d’année – permettent de préserver l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2007.

6. Parce qu’il porte atteinte à l’autorisation parlementaire, le recours aux décrets d’avance doit demeurer une procédure « exceptionnelle », au sens de l’article 7 de la LOLF. Tel ne serait plus le cas si se reproduisaient de façon par trop systématique des mouvements de crédits identiques d’une année à l’autre. En ce sens, il est regrettable que trois des ouvertures de crédits prévues dans le projet de décret – en faveur de l’emploi, des régimes spéciaux de retraite et de la prime à la vache allaitante – révèlent des difficultés de financement qui se sont déjà produites en 2006, laissant accroire que, en ces domaines, aucun progrès dans la gestion budgétaire n’a été réalisé depuis l’année dernière.

7. Alors que la réserve de précaution a vocation à faire face à des aléas de gestion (en recettes comme en dépenses), la récurrence des insuffisances de crédits initiaux pénalise les programmes concernés par les annulations de crédits correspondantes, limitant d’autant les marges de manœuvre des gestionnaires.

8. Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la Commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l’exercice 2007.

AVIS

La Commission des finances, de l’économie générale et du Plan,

Vu l’article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),

Vu la loi de finances pour 2007 n° 2006-1666 du 21 décembre 2006,

Vu le projet de décret d’avance notifié par lettre du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique en date du 9 novembre 2007, portant ouverture et annulation de 330,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 367,5 millions d’euros de crédits de paiement ;

Considérant que le projet de décret tend à ouvrir 330,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 367,5 millions d’euros de crédits de paiement afin, d’une part, de financer le surcoût des opérations extérieures du ministère de la Défense et, d’autre part, d’ajuster la répartition des crédits de personnel entre des programmes relevant de ce ministère ;

Considérant que le projet de décret tend à annuler 330,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 367,5 millions d’euros de crédits de paiement sur quatre programmes relevant du ministère de la Défense ;

EST D’AVIS,

compte tenu des informations dont elle dispose, de formuler les observations suivantes :

1. Les surcoûts entraînés par les opérations extérieures du ministère de la Défense découlent de la part d’imprévisibilité caractérisant ces opérations lors de l’élaboration de la loi de finances de l’année. Les montants des surcoûts constatés chaque année présentent néanmoins une certaine stabilité, qui invite à provisionner dès la loi de finances initiale une partie des crédits nécessaires à leur couverture. Malgré les progrès réalisés ces dernières années, la provision de 375 millions d’euros prévue par la loi de finances pour 2007 était entachée d’insuffisance manifeste. En conséquence, la budgétisation initiale de ces opérations doit être amplifiée afin, d’une part, de mettre fin au recours systématique aux ouvertures de crédits par décret d’avance et, d’autre part, de limiter le poids que ces surcoûts sont susceptibles de faire peser sur le reste du budget général. À cette aune, il est regrettable que le projet de loi de finances pour 2008 tende à reconduire une provision de même montant qu’en 2007.

2. Les redéploiements de crédits de personnel entre les programmes relevant du ministère de la Défense sont rendus nécessaires par des erreurs commises dans la répartition initiale de la masse salariale entre programmes. Compréhensibles en 2006 pour la première année d’application de la LOLF, ces erreurs sont plus préoccupantes cette année. Le Gouvernement pouvant désormais s’appuyer sur l’expérience d’un exercice budgétaire complet, il importe qu’elles soient corrigées dans le projet de loi de finances pour 2008.

3. L’équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2007 est préservé par des annulations de crédits, entièrement supportées par le ministère de la Défense, d’un montant équivalent à celui des ouvertures. Toutefois, il est probable que le rétablissement de tout ou partie des crédits ainsi annulés sera proposé dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2007, ce qui ne manquerait pas d’alimenter les reports de crédits, déjà particulièrement importants sur le programme Équipement des forces.

4. Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la Commission lors de l’examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l’exercice 2007.

TITRE III :
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 14

Aménagements de la durée des contrôles fiscaux
et des délais de réponse des contribuables et de l’administration

Texte du projet de loi :

I.– L'article L. 52 du livre des procédures fiscales est ainsi modifié :

1° Les trois premiers et le sixième alinéas constituent un I ;

2° Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. Par dérogation aux dispositions du I, l'expiration du délai de trois mois n'est pas opposable à l'administration :

« 1° Pour l'instruction des observations ou des requêtes présentées par le contribuable, après l'achèvement des opérations de vérification ;

« 2° Pour l'examen, en vertu de l'article L. 12, des comptes financiers utilisés à titre privé et professionnel ;

« 3° Pour la vérification, en vertu de l'article L. 13, des comptes utilisés pour l'exercice d'activités distinctes.

« 4° En cas de graves irrégularités privant de valeur probante la comptabilité. Dans ce cas, la vérification sur place ne peut s’étendre sur une durée supérieure à six mois. »

II.– Après le premier alinéa de l’article L. 57 du même livre, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Sur demande du contribuable reçue par l’administration avant l’expiration du délai mentionné à l’article L. 11 ce délai est prorogé de trente jours. »

III.– Après l’article L. 57 du même livre, il est inséré un article L. 57 A ainsi rédigé :

« Art. L. 57 A. – En cas de vérification de comptabilité d’une entreprise ou d'un contribuable mentionné au 1° ou au 2° du I de l'article L. 52, l’administration répond dans un délai de trois mois à compter de la réception des observations du contribuable faisant suite à la proposition de rectification mentionnée au premier alinéa de l’article L. 57. Le défaut de notification d’une réponse dans ce délai équivaut à une acceptation des observations du contribuable. »

IV.– Les dispositions prévues par le I au 4° du II de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales sont applicables aux contrôles pour lesquels un avis de vérification a été adressé après le 1^erjanvier2008. Les dispositions des II et III sont applicables aux propositions de rectification adressées à compter du 1^er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article L. 52 du livre des procédures fiscales limite à trois mois la durée des contrôles des petites et moyennes entreprises. Instauré pour alléger les contraintes inhérentes au contrôle fiscal susceptibles de peser sur la gestion de ces entreprises, ce délai apparaît contraignant pour calculer précisément le montant de l’impôt éludé lorsque la comptabilité se révèle non probante.

Aussi, en cas de comptabilité non probante, il est proposé de ne pas appliquer ce délai afin de permettre à l’administration de procéder à des reconstitutions du montant de l’impôt éludé aussi précises que possible.

Par ailleurs, afin de renforcer les droits du contribuable, le délai de réponse dont il dispose pour répondre à la proposition de rectification serait porté de trente à soixante jours à sa demande. L’administration disposerait quant à elle d’un délai de trois mois pour répondre aux observations formulées par les entreprises dans le cadre des procédures de rectification contradictoires pour lesquelles la durée du contrôle sur place est limitée à trois mois.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend en premier lieu à renforcer les garanties dont disposent les contribuables dans le cadre de la procédure de rectification. D’une part, il autorise, sur demande, la prorogation du délai de réponse aux propositions de rectification adressées par l’administration. D’autre part, il institue un délai de réponse pour l’administration, fixé à trois mois, aux observations formulées par les contribuables dont les activités, compte tenu de leur montant, ne peuvent donner lieu à une vérification sur place d’une durée supérieure à trois mois. En second lieu, le présent article renforce les moyens de l’administration de lutter contre la fraude fiscale, en portant à six mois le délai de vérification sur place de ces mêmes contribuables en l’absence de valeur probante de leur comptabilité.

I.– La procédure de rectification contradictoire

Pour apporter des rectifications aux bases d’imposition, l’administration doit respecter un certain nombre de règles, assorties de garanties pour le contribuable. La procédure normale ⁽¹⁴⁷⁾ tendant à rectifier les déclarations des contribuables présentant une insuffisance, une omission, une inexactitude ou une dissimulation est la procédure de rectification contradictoire ⁽¹⁴⁸⁾.

La proposition de rectification est notifiée au contribuable ou à son représentant légal ou, lorsque la rectification concerne une société, à cette société et le cas échéant, sous la forme d’une proposition distincte personnelle, à chacun des associés pour ce qui le concerne. La notification interrompt la prescription. Elle doit respecter plusieurs règles :

– être motivée de manière à permettre au contribuable de formuler des observations ou de faire connaître son acceptation ;

– indiquer, sous peine de nullité, que le contribuable a la faculté de se faire assister du conseil de son choix ;

– lorsqu’elle fait suite à une vérification, comporter, outre le montant de la rectification, celui des droits, taxes et pénalités en résultant.

Le contribuable dispose d’un délai de trente jours ⁽¹⁴⁹⁾ pour répondre à la proposition de rectification, au terme duquel l’administration peut mettre en recouvrement l’imposition. Le délai court à compter du jour où est reçue la proposition, c'est-à-dire la réception de la lettre recommandée ou son retrait au bureau de poste dans le délai imparti par l’administration postale ou, si le contribuable n’a pas procédé à ce retrait, le jour où il a été avisé que le pli était à sa disposition. Pendant ces trente jours, le contribuable peut accepter la rectification proposée ou présenter des observations, y compris exprimer un simple refus. Il peut également formuler une demande de compensation entre la rectification proposée et une taxation excessive établie à son détriment ou une double imposition résultant de la rectification. Trois cas de figure peuvent se présenter :

– si le contribuable donne son accord ou ne répond pas (accord réputé tacite), l’imposition est établie sur la base de la proposition, ce qui ne prive pas le contribuable de son droit de réclamation après la mise en recouvrement, à charge pour lui de prouver alors le caractère exagéré de l’imposition ;

– s’il exprime des observations et si celles-ci sont considérées comme fondées, l’administration modifie ou abandonne sa proposition. Si le vérificateur modifie le motif de la rectification, le contribuable en est informé et un nouveau de délai de trente jours s’ouvre pour qu’il puisse formuler de nouvelles observations ;

– si les observations émises sont en revanche rejetées, le contribuable en est informé dans une réponse motivée et, en cas de réclamation contentieuse, l’administration doit prouver le bien-fondé de l’imposition établie. Si la rectification porte sur une question relevant de la compétence de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires ou de la commission départementale de conciliation, le désaccord peut lui être soumis pour avis, soit sur saisine de l’administration, d’elle-même ou à la demande du contribuable formulée dans un délai de trente jours à compter de la réception de la réponse, soit sur saisine directe du contribuable dans le même délai.

II.– Les améliorations apportées par le présent article aux droits du contribuables

Le présent article apporte deux améliorations bienvenues à la procédure de rectification contradictoire. Le II permet de proroger de trente jours le délai de réponse du contribuable à la proposition de rectification. Le III institue une obligation de réponse aux observations d’un contribuable relevant du champ de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales dans un délai de trois mois, à défaut de quoi l’administration sera réputée avoir approuvé lesdites observations.

La deuxième phrase du IV du présent article prévoit l’application de ces nouvelles dispositions aux propositions de rectification adressées à compter du 1^er janvier 2008, modalité plus favorable au contribuable qu’une application aux contrôles engagés à compter de cette date.

L’amélioration des droits des contribuables s’inscrit dans la démarche de qualité engagée depuis plusieurs années pour améliorer les relations entre l’administration fiscale et les contribuables, qui s’est notamment manifestée par la rédaction de la Charte du contribuable, présentée le 17 mai 2005 au comité national des usagers par le ministre délégué au Budget et à la réforme de l’État. Il convient de rappeler à cet égard que cette charte prévoit que, dans le cadre d’une procédure de rectification, la réponse du vérificateur aux observations du contribuable intervient en principe dans un délai de trente jours, ou éventuellement dans le même délai que celui qui lui a été accordé. Le présent article complète cette disposition dans le même souci d’un renforcement de la rapidité et de l’efficacité du contrôle, sans dégrader la qualité des réponses de l’administration à des observations susceptibles, dans certains cas, de nécessiter une analyse avancée pour déterminer dans quelle mesure elles peuvent être prises en considération.

A.– La prorogation du délai de réponse à la proposition de rectification

Environ 85 % des contrôles aboutissent à une procédure de rectification. Ce nombre s’élève à 89 % pour les entreprises et contribuables présentant un chiffre d’affaires ou un niveau de recettes de faible montant ⁽¹⁵⁰⁾. Le pourcentage de notifications de rectification donnant lieu à observations de la part du contribuable est de l’ordre de 40 %. La possibilité pour un contribuable de transmettre des observations est essentielle, dès lors que, si l’administration les estime fondées, elle peut modifier ou abandonner la proposition de rectification. Lorsque la situation du contribuable présente des éléments de complexité, le délai de trente jours s’avère trop court, comme il l’est pour l’administration dans la mise en œuvre de sa procédure de vérification.

Le II du présent article insère, après le premier alinéa de l’article L. 57 du livre des procédures fiscales relatif à l’envoi d’une proposition de rectification, un alinéa prévoyant que le délai mentionné à l’article L. 11 du livre des procédures fiscales, de trente jours, est prorogé dans les conditions suivantes :

– le contribuable en fait la demande et celle-ci est reçue par l’administration avant l’expiration du délai ;

– la prorogation est de trente jours.

S’il arrive à l’administration d’accorder un délai supplémentaire en fonction de circonstances particulières, outre les prolongations systématiques au moment des fêtes ou lors des périodes de congé, une disposition législative fixant sur simple demande une durée du délai majorée à 60 jours ne peut qu’être accueillie favorablement.

Cette disposition rapproche également les droits du contribuable de ceux de l’administration, même si la conduite d’une vérification, avec les contraintes et délais inhérents aux investigations qu’elle requiert, peut nécessiter des périodes bien plus longues, pour la vérification comme pour la réponse aux observations du contribuable. Sur ce dernier point, un encadrement du délai est toutefois proposé pour certains contribuables par le présent article.

B.– L’institution d’une obligation de réponse dans les trois mois aux observations formulées par certains contribuables

Le III du présent article insère un nouvel article L. 57 A dans le livre des procédures fiscales, tendant à limiter à trois mois le délai de réponse de l’administration aux observations des contribuables présentant un chiffre d’affaires ou un niveau de recettes brutes de petit montant.

1.– Les contribuables concernés

La première phrase de l’alinéa unique de l’article L. 57 A créé par le III du présent article vise les vérifications de comptabilité d’une entreprise ou d’un contribuable mentionné au 1° ou au 2° de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales.

Le 1° de l’article L. 52 vise les entreprises industrielles ou commerciales ou les contribuables se livrant à une activité non commerciale dont le chiffre d’affaires ou le montant annuel des recettes brutes n’excède pas les limites prévues pour le bénéfice du régime simplifié des taxes sur le chiffre d’affaires. Ces limites sont, s’il s’agit d’entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir le logement, de 763 000 euros et, s’il s’agit d’autres entreprises, de 263 000 euros ⁽¹⁵¹⁾.

Le 2° de l’article L. 52 vise les contribuables se livrant à une activité agricole dont le montant annuel des recettes brutes n’excède pas la limite de 350 000 euros de recettes prévue pour le bénéfice de plein droit du régime simplifié d’imposition des petits et moyens exploitants agricoles. Cette limite s’apprécie en prenant en compte la moyenne des recettes mesurée sur deux années consécutives.

L’article L. 52 A exclut de l’application de l’article L. 52 les personnes morales et les sociétés en participation à l’actif desquelles sont inscrits des titres de placement ou de participation pour un montant total d’au moins 7 600 000 euros.

2.– Les conditions de mise en œuvre de cette obligation nouvelle

La première phrase de l’alinéa unique de l’article L. 57 A énonce que, dans le cas d’une vérification de comptabilité des entreprises ou contribuables précités, l’administration répond dans un délai de trois mois. Ce délai court à compter de la réception des observations du contribuable faisant suite à la proposition de rectification.

La seconde phrase de l’alinéa unique de l’article L. 57 A ajoute expressément que le défaut de notification d’une réponse dans ce délai de trois mois « équivaut à une acceptation des observations du contribuable ». La rectification sera donc modifiée voire abandonnée pour en tenir compte. L’échéance du délai tombera donc comme un couperet et cette perspective constituera une incitation forte à initier rapidement le traitement des courriers adressés par les contribuables, quand bien même ils présenteraient une certaine complexité ⁽¹⁵²⁾.

Dans la rédaction proposée pour ce nouvel article, les deux éléments qui interpellent le lecteur sont bien entendu :

– que ce délai n’est opposable à l’administration que pour les observations des entreprises ou contribuables dans le champ de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales ;

– qu’à son expiration, à défaut de réponse, l’administration est réputée avoir donné son accord aux observations du contribuable.

Ces deux éléments ne peuvent être appréhendés indépendamment l’un de l’autre. Il est bien évident que la complexité de certaines vérifications, particulièrement dans les grandes entreprises, ne permet pas d’instituer pour l’ensemble des vérifications de comptabilité une obligation législative de la nature de celle proposée. D’ores et déjà, le délai moyen de réponse de l’administration aux contribuables visés à l’article L. 52 précité s’établit à 32 jours ce qui, compte tenu des améliorations substantielles en termes de réponse dans le délai de trente jours fixé par la charte du contribuable, laisse entrevoir des disparités importantes.

La petite taille d’une entreprise n’est pas un gage de simplicité et certaines observations en réponse à des rectifications faisant suite à des vérifications difficiles nécessitent aujourd’hui un examen approfondi qui peut même excéder le délai de trois mois. C’est le cas aujourd’hui pour environ 15 % des petites entreprises, du fait également de la possibilité pour les contribuables d’exercer à tout moment un recours hiérarchique. La fixation à trois mois du délai paraît donc raisonnable. De même, étendre le délai de trois mois pour les entreprises plus grandes, « sanctionné » par un accord tacite, poserait des problèmes réels. Dans les deux cas, une mesure censée être favorable au contribuable finirait par produire des effets contraires à ceux recherchés. L’administration préfèrerait en effet, dans des situations complexes, notifier une réponse rejetant les observations du contribuable plutôt que les approuver tacitement, ce qui n’est pas dans l’intérêt des contribuables et comporte en outre un risque accru de contentieux.

III.– La prorogation du délai encadrant les vérifications sur place des petites entreprises en l’absence de valeur probante de la comptabilité

Comme indiqué précédemment, l’article L. 52 du livre des procédures fiscales limite à trois mois la durée de la vérification sur place des livres ou documents comptables de certains contribuables et entreprises industrielles ou commerciales (trois premiers alinéas de l’article), y compris lorsqu’un même vérificateur contrôle à la fois l’assiette de plusieurs catégories d’impôts ou de taxes (sixième alinéa). Il répond en cela au souci d’alléger les contraintes inhérentes au contrôle fiscal pour les petites et moyennes entreprises, procédure qui affecte nécessairement la gestion dans une entreprise de cette taille, mobilise ses personnels et le cas échéant ralentit le rythme de ses activités ⁽¹⁵³⁾.

Outre les limites afférentes à la nature, l’activité et les recettes déjà présentées, l’encadrement du délai dont dispose l’administration pour procéder à la vérification n’est pas opposable dans les situations suivantes, prévues aux quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 52 :

– pour l’instruction des observations ou des requêtes présentées par le contribuable après l’achèvement des opérations de vérification (quatrième alinéa) ;

– pour l’examen en vertu de l’article L. 12, relatif à l’examen contradictoire de la situation fiscale personnelle du contribuable, des comptes financiers utilisés à titre privé et professionnel (cinquième alinéa) ;

– pour l’examen en vertu de l’article L. 13, relatif aux vérifications sur place des comptabilités par les agents des impôts, des comptes utilisés pour l’exercice d’activités distinctes (cinquième alinéa).

Le I du présent article crée une nouvelle dérogation au délai de trois mois et restructure à cette occasion l’article L. 52 ⁽¹⁵⁴⁾ :

– l’ensemble des dérogations sont regroupées dans un II ajouté par le 2° du I du présent article dans la rédaction ci-après présentée ;

– les trois premiers alinéas et le sixième alinéa sont regroupés dans un I ainsi constitué par le 1° du I du présent article.

Le II ajouté par le 2° du I du présent article énonce que l’expiration du délai de trois mois n’est pas opposable à l’administration dans quatre situations. Les trois premières, numérotées 1°, 2° et 3° sont les mêmes que celles existant à l’heure actuelle et précédemment listées. Le 4° du II institue en revanche une dérogation nouvelle « en cas de graves irrégularités privant de valeur probante la comptabilité », précisant que « dans ce cas, la vérification sur place ne peut s’étendre sur une durée supérieure à six mois ».

La deuxième phrase du IV du présent article prévoit l’application de ces dispositions aux contrôles pour lesquels un avis de vérification a été adressé après le 1^er janvier 2008.

Les motifs et modalités de la nouvelle dérogation appellent quelques précisions.

Cette dérogation à la durée maximum de trois mois de la vérification tend à tenir compte des difficultés rencontrées par les agents des impôts lors de vérifications d’entreprises ou de contribuables ne présentant pas une comptabilité régulière et/ou sincère. Le délai de trois mois peut s’avérer très insuffisant pour établir la démonstration du caractère non probant de la comptabilité et procéder ensuite à une reconstitution fine des recettes. Chacune de ces deux phases est potentiellement chronophage. En témoigne le délai moyen de contrôle pour ces petites entreprises, supérieur de 15 jours s’agissant des contrôles des directions des services fiscaux donnant lieu à un rejet de comptabilité (81 jours contre 66 jours pour l’ensemble des contrôles ⁽¹⁵⁵⁾).

● La valeur non probante d’une comptabilité

La rectification des déclarations peut consister en des rectifications ponctuelles opérées à partir de la comptabilité elle-même dont la régularité et la sincérité ne sont pas contestées par le service, en des rectifications ponctuelles portant sur les corrections opérées par l’entreprise sur son bénéfice comptable pour obtenir le bénéfice net fiscal, ou en des rectifications portant globalement sur l’ensemble des résultats déclarés ou sur un ensemble d’opérations de l’entreprise. Ce dernier cas, dont il est ici question, implique un rejet de la comptabilité considérée comme non probante ou dénuée de sincérité en tout ou partie.

La comptabilité d’une entreprise doit être régulière, c'est-à-dire comporter tous les documents nécessaires pour enregistrer l’ensemble des opérations de l’entreprise et en dégager les résultats, être correctement tenue et être appuyée des justifications permettant de contrôler ses énonciations. Pour autant, une comptabilité ne doit pas être écartée si elle n’est entachée que d’irrégularités insuffisantes pour lui ôter toute valeur probante. Le défaut de valeur probante ne peut résulter, aux termes de la doctrine administrative, que « d’irrégularités ayant un caractère de gravité indiscutable : balances inexactes, erreurs répétées de reports, enregistrement non chronologique des opérations, absence de pièces justificatives de recettes ou de dépenses, fausses factures, soldes de caisse fréquemment créditeurs, enregistrement d’une partie des opérations réalisées » ⁽¹⁵⁶⁾.

La jurisprudence du Conseil d’État considère que doit être rejetée comme étant dépourvue de valeur probante une comptabilité présentant de nombreuses irrégularités, ne présentant pas les garanties d’exactitude requises dès lors qu’elle est entachée de diverses irrégularités ou encore n’ayant pas enregistré la totalité des achats et des ventes. Les éléments suivants qualifient notamment la valeur non probante d’une comptabilité : les minorations de recettes sans établissement de factures, l’absence d’enregistrement d’achats et de ventes, ou encore l’absence de relevé détaillé des opérations de caisse de nature à justifier le chiffre d’affaires journalier.

Par ailleurs, une comptabilité régulière en la forme et appuyée de justifications apparemment suffisantes peut être rejetée pour défaut de valeur probante lorsque « des présomptions précises et concordantes permettent d’en contester la sincérité et de soutenir que le bénéfice déclaré est inférieur au bénéfice effectivement réalisé » ⁽¹⁵⁷⁾. Ces présomptions peuvent notamment résulter d’une insuffisance du taux de bénéfice brut calculé à partir des données de la comptabilité ou du train de vie et de l’enrichissement de l’exploitant. La mise en cause de la sincérité de la comptabilité et la démonstration de la valeur non probante de la comptabilité repose alors sur un faisceau d’indices dont la constitution nécessite du temps.

Il résulte de ces éléments que la formulation retenue de « graves irrégularités privant de valeur probante la comptabilité » dans le 4° du II de l’article L. 57 A proposé par le I du présent article, outre qu’elle présente l’avantage de caractériser les cas les plus fréquents, tend à appréhender l’ensemble des cas de figure que recouvre la notion de valeur non probante d’une comptabilité et est donc susceptible de s'appliquer à des comptabilités régulières en la forme (exemple d'une minoration simultanée de recettes et de charges alors que la comptabilité est régulière en la forme). Elle est au surplus déjà présente dans la partie législative du code général des impôts (article L. 192 du livre des procédures fiscales relatif à la charge de la preuve pour les litiges portés devant la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires ou de la commission départementale de conciliation) ⁽¹⁵⁸⁾.

● La reconstitution des bases imposables

Cette opération suit une méthode adaptée à chaque secteur d’activité et prend en compte les caractéristiques propres de l’entreprise (reconstitution à partir des achats, calculs de coefficients etc.). En effet, la reconstitution doit impérativement être opérée selon plusieurs méthodes et à partir des conditions concrètes de fonctionnement de l’entreprise et non d’éléments prédéterminés ou étrangers à la gestion propre de celle-ci. S’agissant d’une procédure contradictoire, les renseignements donnés par les contribuables doivent être étudiés et retenus s’ils sont estimés acceptables. La notification de redressement doit exposer les méthodes suivies.

Afin d’appréhender aussi finement que possible le montant des recettes, et donc établir celui de l’impôt éludé, les éléments d’appréciation des bases sont confrontés à des informations reçues dans le cadre de droits de communication (clients, fournisseurs etc.) donnant lieu à un débat oral et contradictoire avec l’entreprise ou le contribuable. Parmi les facteurs plaidant pour un allongement de la durée autorisée de vérification, figure en première place le délai d’attente en cas de mise en œuvre d’une procédure de droit de communication, soit pour corroborer les chiffres de la comptabilité, soit, en cas de comptabilité non probante, pour évaluer le chiffre d’affaires.

Très concrètement, la non opposabilité du délai de trois mois permettra à un vérificateur qui a démontré le caractère non probant d’une comptabilité ou a recueilli suffisamment d’éléments pour aboutir à cette démonstration de disposer de temps pour procéder à la reconstitution des recettes. Il convient de souligner à cet égard que la décision de prolonger une vérification ne constituera pas une pièce de procédure et que l’administration s’exposera donc au risque contentieux au cas où cette poursuite se révèlerait infondée.

● La limitation de la durée de ces vérifications à un délai de six mois

La dérogation nouvelle qui figure au 4° du II de l’article L. 52 modifié du livre des procédures fiscales, contrairement aux autres dérogations déjà existantes, ne supprime pas le principe d’un délai maximal pour les vérifications des contribuables concernés. La deuxième phrase du 4° du II de l’article L. 52 résultant du I du présent article prévoit en effet que « la vérification sur place ne peut s’étendre sur une durée supérieure à six mois ». Cette disposition est de nature à apporter des garanties suffisantes d’encadrement de la durée de contrôle des PME.

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La Commission a adopté l’article 14 sans modification.

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Article 15

Création d’une procédure de flagrance fiscale

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 293 B du code général des impôts, il est inséré un article 293 BA ainsi rédigé :

« Art. 293 BA. – La franchise mentionnée à l'article 293 B n'est pas applicable lorsque l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales, au titre de l’année ou de l’exercice au cours duquel ce procès-verbal est établi. »

II.– Après l’article 302 septies A du même code, il est inséré un article 302 septies AA ainsi rédigé :

« Art. 302 septies AA. – Les dispositions de l’article 302 septies A ne sont applicables ni aux personnes physiques ou morales ni aux groupements de personnes de droit ou de fait à l’encontre desquels l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales, au titre de l’année ou de l’exercice au cours duquel ce procès-verbal est établi. »

III.– Après l’article 1740 undecies du même code, il est inséré un article 1740 B ainsi rédigé :

« Art. 1740 B. – I. L’ensemble des faits constatés par un procès-verbal de flagrance fiscale, mentionnés au I de l’article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales, entraîne l’application d’une amende égale à 5 000 €.

« Le montant de cette amende est porté à 10 000 € si, à la date du constat de flagrance fiscale, le chiffre d’affaires hors taxes ou le montant des recettes brutes excède les limites prévues au 1 de l’article 50-0 ou au 1 de l’article 102 ter ou au I de l’article 69, selon la nature de l’activité.

« Ce même montant est porté à 20 000 € si, à la date du constat de flagrance fiscale, le chiffre d’affaires hors taxes ou le montant des recettes brutes excède les limites prévues au I de l’article 302 septies A ou au b du II de l’article 69, selon la nature de l’activité.

« II. Lorsque les pénalités prévues au c du 1 de l’article 1728 et au b de l’article 1729 et l’amende prévue à l’article 1737 sont encourues pour les mêmes faits que ceux visés au I de l’article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales constitutifs d’une flagrance fiscale et au titre de la même période, celles-ci ne sont appliquées que si leur montant est supérieur à celui de l’amende visée au I. Dans ce cas, le montant de cette amende s’impute sur celui de ces pénalités et amende. »

IV.– Après l’article L. 16 B du livre des procédures fiscales, il est inséré un article L. 16-0 BA ainsi rédigé :

« Art. L. 16-0 BA. – I. Lorsque, dans le cadre des procédures mentionnées aux articles L. 16 B, L. 16 D, L. 80 F, de la vérification sur place de la taxe sur la valeur ajoutée, ainsi que dans le cadre du contrôle inopiné mentionné au quatrième alinéa de l’article L. 47, les agents de l’administration des impôts ayant au moins le grade de contrôleur constatent pour un contribuable se livrant à une activité professionnelle et au titre de la période en cours pour laquelle l’une des obligations déclaratives prévues aux articles 170, 172, 223 et 287 du code général des impôts n’est pas échue, l’un au moins des faits suivants :

« 1° l’exercice d’une activité au titre de laquelle le contribuable n’a pas satisfait à l’obligation de publicité prévue par des dispositions législatives ou réglementaires, sauf s’il a satisfait, au titre d’une période antérieure, à l’une de ses obligations fiscales déclaratives ;

« 2° la délivrance de factures ne correspondant pas à la livraison d’une marchandise ou à l’exécution d’une prestation de services, ou de factures afférentes à des livraisons de biens au titre desquelles la taxe sur la valeur ajoutée ne peut faire l’objet d’aucune déduction en application des dispositions mentionnées au 3 de l’article 272 du code général des impôts ou la comptabilisation de telles factures reçues ;

« 3° lorsqu’ils sont de nature à priver la comptabilité de valeur probante :

« a. la réitération d’opérations commerciales sans facture et non comptabilisées ;

« b. l’utilisation d’un logiciel de comptabilité ou de caisse aux fins de permettre la réalisation de l’un des faits mentionnés au 1° de l’article 1743 du code général des impôts ;

« 4° une infraction aux interdictions mentionnées à l’article L. 324-9 du code du travail,

« ils peuvent, en cas de circonstances susceptibles de menacer le recouvrement d’une créance fiscale de la nature de celle mentionnée au premier alinéa, dresser à l’encontre de ce contribuable un procès-verbal de flagrance fiscale.

« Le procès-verbal de flagrance fiscale est signé par les agents de l’administration des impôts ainsi que par le contribuable. En cas de refus de signer, mention en est faite au procès-verbal.

« L’original du procès-verbal est conservé par l’administration des impôts et copie est notifiée au contribuable.

« II. La notification du procès-verbal de flagrance permet d’effectuer les saisies conservatoires mentionnées à l’article L. 252 B.

« III. Lorsque le procès-verbal de flagrance fiscale a été dressé dans le cadre de la procédure prévue à l’article L. 16 B, l’administration peut, par dérogation au VI de ce même article, utiliser pour la détermination du montant mentionné à l’article L. 252 B, les informations recueillies au cours de cette procédure.

« Lorsque le procès-verbal de flagrance fiscale a été dressé dans le cadre de la procédure prévue à l’article L. 80 F, l’administration peut, par dérogation à l’article L. 80 H, utiliser pour la détermination du montant mentionné à l’article L. 252 B, les informations recueillies au cours de cette procédure.

« L’administration peut se fonder, pour la détermination du montant mentionné à l’article L. 252 B, sur des renseignements et informations obtenus de tiers, en application des dispositions prévues aux articles L. 81 et suivants.

« IV. Pour arrêter le montant mentionné à l’article L. 252 B, l’administration est fondée à consulter sur place les registres et documents de toute nature, notamment ceux dont la tenue est prévue par le code général des impôts et par le code de commerce. À cet effet, l’administration peut obtenir ou prendre copie des documents utiles, par tous moyens et sur tous supports.

« Un procès-verbal relatant les opérations effectuées est établi. Il est signé par l’agent de l’administration des impôts ainsi que par le contribuable. En cas de refus de signer, mention en est faite au procès-verbal. L’original de ce procès-verbal est conservé par l’administration et copie en est remise au contribuable.

« Ces opérations ne constituent pas une vérification de comptabilité au sens de l’article L. 13. »

V.– Dans le premier alinéa de l’article L. 50 du même livre, après les mots : « éléments incomplets ou inexacts » sont insérés les mots : « ou que l’administration n’ait dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA au titre d’une période postérieure ».

VI.– Dans l’article L. 51 du même livre, après les mots : « en cas d’agissements frauduleux » sont insérés les mots : « ainsi que dans les cas où l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA au titre d’une période postérieure ».

VII.– Dans le II de l’article L. 52 du même livre, il est inséré un 5° ainsi rédigé :

« 5° Elle ne l’est pas non plus pour la vérification de comptabilité de l’année ou de l’exercice au cours duquel l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA, ainsi que pour la vérification des années antérieures. »

VIII.– Après le deuxième alinéa de l’article L. 68 du même livre, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il n’y a pas lieu non plus de procéder à cette mise en demeure lorsque l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA, au titre de l’année ou de l’exercice au cours duquel le procès-verbal est établi. »

IX.– Après le troisième alinéa de l’article L. 169 du même livre, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le droit de reprise de l’administration s’exerce jusqu'à la fin de la sixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due, lorsque l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA au titre d’une année postérieure. »

X.– Dans le deuxième alinéa de l’article L. 174 et le deuxième alinéa de l’article L. 176 du même livre, après les mots : « ou au greffe du tribunal de commerce » sont insérés les mots : « ou lorsque l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale dans les conditions prévues à l’article L. 16-0 BA au titre d’une année postérieure. »

XI.– Après l’article L. 201 du même livre, sont insérés des articles L. 201-A, L. 201-B et L. 201-C ainsi rédigés :

« Art. L. 201-A. – Le juge du référé administratif mentionné à l’article L. 279, saisi dans un délai de huit jours à compter de la réception du procès-verbal de flagrance fiscale mentionné à l’article L. 16-0 BA, met fin à la procédure prévue au même article lorsque le contribuable présente un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur la régularité de cette procédure.

« Le juge du référé statue dans un délai de quinze jours. Faute d’avoir statué dans ce délai, le juge des référés est dessaisi au profit du tribunal administratif qui se prononce en urgence.

« La décision du juge du référé est susceptible d’appel devant le tribunal administratif dans le délai de huit jours. Le tribunal se prononce en urgence.

« La décision du juge du référé ou du tribunal ordonnant qu’il soit mis fin à la procédure entraîne la mainlevée immédiate des saisies conservatoires éventuellement ordonnées.

« Art. L. 201-B. – Le juge du référé administratif mentionné à l’article L. 279, saisi dans un délai de huit jours à compter de la signification de saisies conservatoires mentionnées à l’article L. 252 B, ordonne qu’il soit mis fin à l’exécution de ces saisies en cas d’urgence et s’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur la régularité de cette procédure.

« La décision du juge du référé est susceptible d’appel devant le tribunal administratif dans le délai de huit jours. Le tribunal se prononce en urgence.

« La décision du juge du référé ou du tribunal administratif ordonnant qu’il soit mis fin à l’exécution des saisies entraîne la mainlevée immédiate de ces saisies.

« Art. L. 201-C. – Le paiement des impositions dues au titre de l’exercice ou de la période comprenant celle couverte par le procès-verbal prévu à l’article L. 16-0 BA entraîne la mainlevée des saisies conservatoires prévues à l’article L. 252 B, sauf si l’administration réunit des éléments permettant d’établir que les déclarations du contribuable au vu desquelles ce paiement est intervenu ne sont pas sincères. »

XII.– Après l’article L. 252 A du même livre, il est inséré un article L. 252 B ainsi rédigé :

« Art. L. 252 B. – Dès la notification du procès verbal mentionné à l’article L. 16-0 BA, le comptable peut procéder, par dérogation au chapitre IV de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, à des saisies conservatoires à hauteur d’un montant qui ne peut excéder :

« 1° pour l’impôt sur le revenu, le produit résultant de l’application,

« au montant du chiffre d’affaires hors taxes réalisé jusqu’à la date du procès-verbal de flagrance fiscale diminué d’un abattement représentatif de charges et de dépenses aux taux prévus au troisième alinéa du 1 de l’article 50-0 du code général des impôts ou au premier alinéa de l’article 102 ter de ce code, selon la nature de l’activité,

« des taux prévus au 1 du I de l’article 197 du même code en vigueur pour l’imposition des revenus de la précédente année civile à la fraction de chaque part de revenu, le nombre de parts étant fixé, conformément aux dispositions du I de l’article 194 du même code pour l’imposition des revenus de la précédente année civile, d’après la situation et les charges de famille du contribuable constatées à la date du procès-verbal de flagrance fiscale.

« Ce produit ne peut être inférieur à celui résultant de l’application, au montant déterminé au précédent alinéa, du taux de 33 1/3 % ;

« 2° pour l’impôt sur les sociétés, le produit résultant de l’application des taux prévus à l’article 219 du code général des impôts au montant du chiffre d’affaires hors taxes réalisé jusqu’à la date du procès-verbal de flagrance fiscale diminué d’un abattement représentatif de charges aux taux prévus au troisième alinéa du 1 de l’article 50-0 de ce code, selon la nature de l’activité. Ce produit est diminué du montant des acomptes trimestriels versés dans les conditions prévues à l’article 1668 du même code ;

« 3° pour la taxe sur la valeur ajoutée, le montant obtenu par application des taux prévus aux articles 278 à 281 nonies du code général des impôts, selon la nature des opérations, à la base du chiffre d’affaires ou des recettes brutes hors taxes réalisés jusqu’à la date du procès-verbal de flagrance fiscale, et sous déduction d’un montant de taxe déductible dans les conditions prévues aux articles 271 à 273 septies C de ce code. »

XIII.– Après l’article L. 552-2 du code de justice administrative, il est inséré un article L. 552-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 552-3. – Les référés prévus en cas de mise en œuvre de la procédure de flagrance fiscale mentionnée à l’article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales ou à la suite de saisies conservatoires effectuées en vertu de l’article L. 252 B du même livre obéissent aux règles définies respectivement aux articles L. 201-A et L. 201-B de ce livre. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Actuellement, lorsque l’administration constate des situations manifestement frauduleuses (exercice d’une activité occulte, utilisation frauduleuse de logiciels permissifs, émission ou réception de factures fictives ou de complaisance, achats ou ventes sans factures, notamment), elle peut se trouver démunie pour lutter contre ces fraudes par une réponse proportionnée, intervenant dans des délais rapides.

Cette situation trouve principalement son origine dans le délai, qui peut être significatif, entre le moment de l’accomplissement matériel de la fraude et celui où l’administration est en mesure d’y apporter une réponse pour établir l’assiette de l’impôt normalement dû. En effet, aussi longtemps qu’aucune échéance déclarative n’est intervenue, aucune créance fiscale n’est juridiquement née et l’administration n’est pas fondée à procéder à l’engagement d’un éventuel contrôle pour rétablir la situation réelle du contribuable.

Ce délai peut être mis à profit par certains contribuables afin de faire disparaître leur activité, ce qui prive de toute portée les opérations d’établissement et de recouvrement des impôts.

La création d’une procédure de « flagrance fiscale », dont le champ serait restreint aux activités occultes, éphémères ou susceptibles de le devenir à très brève échéance, qui consisterait en des saisies conservatoires à hauteur d’un montant représentatif des impôts afférents à la période en cours pour laquelle l’obligation déclarative n’est pas encore échue permettrait de lutter efficacement contre de tels comportements frauduleux.

Les contribuables concernés seraient placés d’office au régime réel normal d’imposition en matière de TVA pour l’année ou l’exercice au cours duquel le procès-verbal est établi. En outre, la constatation de faits relevant de la flagrance fiscale entraînerait diverses conséquences procédurales (droit de reprise de l’administration étendu sur 6 ans, possibilité de renouveler une vérification de comptabilité, possibilité de taxer d’office sans envoi préalable d’une mise en demeure…) de même nature que celles qui résultent de la mise au jour des activités occultes.

La constatation de la flagrance fiscale serait assortie d’une amende fixe de 5 000 €, 10 000 € ou 20 000 €, selon le chiffre d’affaires.

Le contribuable disposerait par la voie du référé de recours immédiats et distincts contre le procès-verbal de flagrance fiscale et les saisies conservatoires. Ces recours seraient susceptibles d’appel devant le Tribunal administratif. L’irrégularité de la procédure de flagrance fiscale entraînerait de plein droit la mainlevée des saisies conservatoires et la décharge de l’amende.

Observations et décision de la Commission :

Afin de permettre à l’administration fiscale de lutter plus efficacement contre des fraudes toujours plus sophistiquées, et conformément à la lettre de mission adressée à M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le présent article a pour objet de créer une procédure de flagrance fiscale dont la particularité sera d’ouvrir la possibilité d’un contrôle en matière d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de taxe sur le chiffre d’affaires alors même qu’aucune obligation déclarative ne sera encore échue. Largement dérogatoire au droit commun du contrôle fiscal et limitée à certains faits précis, cette nouvelle procédure permettra à l’administration de « sécuriser », par des saisies conservatoires, le recouvrement des impôts et taxe dus au moment du procès-verbal de flagrance fiscale, les contribuables bénéficiant cependant de la possibilité d’en contester la régularité devant le juge du référé.

I.– L’ampleur et la sophistication de la fraude fiscale appelle
un renforcement des moyens de l’administration

A.– L’ampleur de la fraude

Les résultats des contrôles menés par les organismes chargés du recouvrement des impôts constituent la seule source d’information directement disponible concernant la fraude fiscale et sociale.

En 2005, les contrôles fiscaux et sociaux ont abouti à un montant total de redressements de 15,1 milliards d’euros, en progression de 17 % par rapport à 2001, ainsi que le montre le tableau suivant :

(En millions d’euros)

	2001	2002	2003	2004	2005	Variation
Sphère sociale (URSSAF, travail illégal)	842	739	723	772	921	+ 9,4 %,
Sphère fiscale (contrôle sur place et sur pièces)	12 072	13 180	13 515	13 747	13 157	+ 17,3 %
Total des droits et pénalités	12 914	13 919	14 238	14 519	15 078	+ 16,8 %

Source : Conseil des prélèvements obligatoires

La part des différents impôts et taxes dans le montant total des redressements est retracée dans le tableau suivant :

	Total des redressements	Produit des impôts	En % du produit des impôts	En % du total des redressements	En % du montant total des P.O
Impôt sur les sociétés	3 020	42 679	7,1 %	20 %	6 %
Impôt sur le revenu	2 427	49 375	4,9 %	16 %	7 %
TVA	2 809	127 037	2,2 %	19 %	17 %
Droits d’enregistrement	1 744	9 691	18,0 %	12 %	1 %
Autres impôts	1 206	242 972	0,5 %	8 %	32 %
Pénalités fiscales	2 947	2 947	100,0 %	20 %	0
Cotisations sociales	921	277 500	0,3 %	6 %	37 %
Total	15 074	752 200	2,0 %	100 %	100 %

Source : Conseil des prélèvements obligatoires

On observe donc que l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu et la TVA représentent à eux trois près de la moitié du montant total des redressements, alors même qu’ils ne comptent que pour 30 % du total des prélèvements obligatoires. Cette surpondération s’explique à la fois par la politique de ciblage des contrôles de l’administration et par des mécanismes de taxation qui peuvent se révéler plus propices que d’autres à la fraude, notamment en matière de TVA.

Ces chiffres sont cependant imprécis puisqu’ils ne constituent que « la partie émergée de l’iceberg », c'est-à-dire la fraude détectée, et non celle qui reste inconnue de l’administration. C’est ainsi que, selon le dernier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires ⁽¹⁵⁹⁾, le montant de la fraude fiscale et sociale peut être évalué entre 29 et 40 milliards d’euros par an, soit quasiment le montant du déficit du budget de l’État, et encore ces chiffres ne représentent-ils qu’une fourchette basse de la fraude dans notre pays.

Le tableau suivant évalue la fraude par catégorie de prélèvements :

(En milliards d’euros)


Type de prélèvements	Prélèvements fiscaux						Prélèvements sociaux			Total des P.O
Type de prélèvements	TVA	IS	IR	Impôts locaux	autres	Total	Travail au noir	autres	Total	Total des P.O
Montants fraudés	7,3 à 12,4	4,6	4,3	1,9	2,4	20,5 à 25,6	6,2 à 12,4	2,2	8,4 à 14,6	28,9 à 40,2

Source : Conseil des prélèvements obligatoires

On observe donc que la fraude à la TVA représenterait près de la moitié du montant total de la fraude fiscale, ce qui n’aurait rien de surprenant pour une taxe dont le mécanisme offre de larges possibilités de fraude.

B.– Le renforcement récent des moyens de lutte de l’administration fiscale
en matière de fraude à la TVA de type « carrousel »

Le « carrousel TVA » est un montage frauduleux portant sur des marchandises à forte valeur ajoutée (portables, composants électroniques…) qui impliquent des entités économiques opérant dans plusieurs Etats membres de l’Union européenne et mettant à profit les failles du système commun de TVA ⁽¹⁶⁰⁾.

Schématiquement, il repose sur des entreprises éphémères (dites sociétés « taxi ») ayant pour seule fonction d’acquérir lesdits biens dans un autre État membre et d'établir, avant de disparaître, des factures fournisseurs afin de permettre à leurs clients, complices, de récupérer la TVA ainsi facturée (mais non payée à l'État) soit par la déduction directe de celle-ci, soit par le remboursement du crédit de TVA si les marchandises concernées font l’objet d’une livraison intracommunautaire exonérée subséquente (et souvent fictive). La facture donne ainsi l'illusion d'une opération réelle de négoce entre plusieurs entreprises.

Outre le renforcement de la coopération administrative au niveau communautaire ⁽¹⁶¹⁾, deux mesures législatives sont récemment intervenues qui ont renforcé les moyens de l’administration fiscale de sa lutte contre les fraudes de type « carrousel ».

1.– L’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2005

Contrairement au régime normal d’imposition dans lequel l’assujetti doit déposer chaque mois une déclaration de son chiffre d’affaires au titre du mois précédent, accompagnée du paiement de la TVA exigible, le régime simplifié d’imposition à la TVA prévu à l’article 302 septies A du code général des impôts se caractérise par le dépôt d’une seule déclaration annuelle établissant le montant de la TVA due au titre de l’exercice précédent.

Ce régime étant applicable de plein droit aux entreprises nouvelles qui, par définition, en respectent les seuils de chiffre d’affaires ⁽¹⁶²⁾, dès lors qu’était créée une société « taxi », l’administration ne pouvait contrôler les opérations effectuées par celle-ci avant la déclaration annuelle le 30 avril de l’année suivante, alors même qu’elle disparaît une fois qu’elle a effectué ses opérations, la TVA facturée n’étant jamais payée.

L’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2005 a donc inséré dans le livre des procédures fiscales un article 16 D qui dispose que les opérations réalisées ou facturées par les redevables de la taxe sur la valeur ajoutée soumis au régime simplifié d’imposition peuvent faire l’objet d’un contrôle à compter du début du deuxième mois suivant leur réalisation ou leur facturation. Par conséquent, l’administration n’a plus à attendre la déclaration annuelle pour contrôler les opérations réalisées ou facturées par les redevables de la TVA relevant de ce régime. De plus, en cas de fraude constatée, le régime normal d’imposition, caractérisé par le dépôt d’une déclaration mensuelle de chiffre d’affaires accompagné du paiement de la TVA exigible, leur est immédiatement applicable.

2.– L’article 93 de la loi de finances rectificative pour 2006

Alors que l’article 90 de la loi de finances rectificative précité a permis à l’administration d’agir au niveau de la société « taxi », clé de voûte du mécanisme de fraude puisque c’est elle qui, en facturant une TVA qui n’est jamais reversée au Trésor public, crée un droit à déduction ou un crédit à TVA au profit de la société cliente complice, l’article 93 de la loi de finances rectificative pour 2006 a, quant à lui, remis en cause l’exonération de TVA des livraisons intracommunautaires et le droit à déduction de celle-ci. Il a également institué une solidarité de paiement entre ces deux sociétés, afin de permettre à l’administration de recouvrer la TVA non versée par la société « taxi » directement auprès de son client, dès lors qu’il est démontré que celui-ci savait, ou ne pouvait ignorer, qu’il participait à une fraude à la TVA.

C.– L’administration doit avoir la possibilité de contrôler et de « sécuriser »
le recouvrement de l’impôt avant que les obligations déclaratives
du contribuable ne soient échues

Le renforcement des moyens de l’administration fiscale est d’autant plus important que, comme le note le Conseil des prélèvements obligatoires, « si un contribuable a la possibilité de ne pas se conformer à ses obligations fiscales et s’il considère qu’il n’a qu’un risque minime d’être sanctionné, il y a de fortes chances qu’il prendra ce risque » ⁽¹⁶³⁾.

Or, si les évolutions législatives récentes ont amélioré le contrôle du recouvrement de la TVA et les armes de l’administration fiscale, en particulier contre les fraudes de type « carrousel », beaucoup reste à faire, non seulement en matière de TVA mais également en matière d’impôt sur les sociétés et d’impôt sur le revenu. Si le « carrousel TVA » relève clairement de la criminalité organisée transnationale, d’autres cas de fraude existent qui, s’ils n’ont pas la sophistication de ces montages, n’en sont pas moins beaucoup plus coûteux pour les finances publiques parce que bien plus nombreux et aisés à mettre en œuvre.

Les trois impôts susmentionnés présentent en effet une caractéristique commune : la déclaration. Ils sont liquidés sur la base des déclarations de revenu, de résultat ou de chiffre d’affaires transmises selon une périodicité mensuelle, trimestrielle ou annuelle par leurs redevables. Les faiblesses d’un tel régime déclaratoire apparaissent immédiatement. Il est en effet possible de minorer les montants déclarés, voire de ne rien déclarer et ce, d’autant plus aisément qu’en application de l’article L. 10 du livre des procédures fiscales « l’administration des impôts contrôle les déclarations ainsi que les actes utilisés pour l’établissement des impôts, droits, taxes et redevances » et ne peut déclencher une procédure de contrôle fiscal que lorsque, en application de l’article L. 55 du même livre, elle « constate une insuffisance, une inexactitude, une omission, une dissimulation dans les éléments servant de base de calcul des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes dues ».

En d’autres termes, une procédure de contrôle fiscal n’est pas possible en l’absence de déclaration, portant sur la période au cours de laquelle aucune obligation déclarative n’est échue, et la fraude n’est pas constituée tant que le contribuable n’a pas déclaré à l’administration les bases de son imposition. Si l’administration, au cours d’un contrôle inopiné prévu au quatrième alinéa de l’article L. 47 du livre des procédures fiscales ou d’une visite domiciliaire prévue à l’article L. 16 B du même code, constate certains faits susceptibles de compromettre le recouvrement à venir des impositions (travail dissimulé, activité occulte, logiciel de comptabilité truqué…) portant sur l’exercice ou la période d’imposition en cours, elle devra attendre que les échéances déclaratives soient passées pour, légalement, avoir le droit de contrôler ce contribuable et de rectifier ses bases d’imposition. Or, dans le cas d’une structure occulte, éphémère, ou susceptible de le devenir à brève échéance, le contribuable n’a souvent aucune intention de déposer une déclaration et profitera du délai entre l’accomplissement matériel de la fraude ou sa constatation et celui des formalités déclaratives pour disparaître, rendant ainsi le recouvrement des impôts dus totalement illusoire.

Si l’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2005 a permis à l’administration de contrôler les opérations réalisées ou facturées par les redevables de la TVA avant le dépôt de la déclaration annuelle, dès le début du deuxième mois suivant leur réalisation ou leur facturation et d’appliquer immédiatement le régime normal d’imposition (avec déclaration mensuelle de chiffre d’affaires), cette possibilité est limitée aux contribuables relevant du régime simplifié d’imposition à la TVA. Rien de tel n’existe s’agissant du régime normal d’imposition à la TVA comme des différents régimes en matière d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés, en particulier des régimes simplifiés ou des régimes micros qui, pour ces derniers, représentent près de 500 000 impositions par an. Or, ces petites entreprises présentent un risque particulier en termes de fraude en raison des mesures de simplification prévues par la loi qui aboutissent à ce qu’elles ne tiennent qu’une comptabilité sommaire avec un compte d’exploitation très simplifié et parfois pas de bilan.

Il apparaît donc nécessaire, sur le modèle de l’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2005, de permettre à l’administration fiscale de contrôler les revenus, les bénéfices et le chiffre d’affaires des contribuables sans attendre l’échéance des obligations déclaratives et, surtout, de « sécuriser » immédiatement le recouvrement à venir des impositions dues.

II.– Les dispositions du présent article

A.– La création d’une procédure de flagrance fiscale

Le IV du présent article a pour objet d’insérer dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 16-0 BA instituant une procédure de flagrance fiscale, conformément à la demande du Président de la République et du Premier ministre d’accroître la lutte contre « les activités frauduleuses éphémères, qui échappent au contrôle en misant sur une forte mobilité, sur des réseaux internationaux ou sur l’utilisation des nouvelles technologies de l’information ».

1.– Les faits pouvant donner lieu à l’établissement
d’un procès-verbal de flagrance fiscal

En application du I de ce nouvel article, le procès verbal de flagrance fiscale est dressé ⁽¹⁶⁴⁾, à l’encontre d’un contribuable se livrant à une activité professionnelle et au titre de la période en cours de laquelle l’une des obligations déclaratives prévues aux articles 170, 172, 223 et 287 du code général des impôts n’est pas échue, par les agents de l’administration des impôts ayant au moins le grade de contrôleur lorsqu’ils constatent l’un des faits suivants :

● L’exercice d’une activité au titre de laquelle le contribuable n’a pas satisfait à l’obligation de publicité prévue par les dispositions législatives et réglementaires ⁽¹⁶⁵⁾, sauf s’il a satisfait, au titre d’une période antérieure, à l’une de ses obligations fiscales déclaratives. Sont visées, en pratique, par cette disposition, les activités occultes.

● La délivrance de factures ne correspondant pas à la livraison d’une marchandise ou à l’exécution d’une prestation de services, ou de factures afférentes à des livraisons de biens au titre desquelles la TVA ne peut faire l’objet d’aucune déduction en application du 3 de l’article 272 du code général des impôts ou la comptabilisation de telles factures reçues⁽¹⁶⁶⁾.

● Lorsqu’ils sont de nature à priver la comptabilité de valeur probante, par la réitération d’opérations commerciales sans facture et non comptabilisées et l’utilisation d’un logiciel de comptabilité ou de caisse aux fins de permettre la réalisation de l’un des faits mentionnés au 1° de l’article 1743 du code général des impôts.

Outre les contribuables qui, habituellement réalisent des opérations commerciales « au noir » ou non retracées dans leur comptabilité, cette disposition vise également ceux qui, sciemment, utilisent des logiciels de comptabilité ou de caisse afin d’introduire des écritures inexactes ou fictives au livre journal et au livre d’inventaire prévus par les articles L. 123-12 à L. 123-14 du code de commerce.

En effet, de plus en plus d’entreprises ont recours à des logiciels spécialisés pour tenir leur comptabilité, y compris les plus petites d’entre elles. Or, la plupart de ces logiciels ont un caractère « permissif » dans la mesure où ils offrent aux entreprises une grande souplesse au niveau des modalités d’élaboration des écritures comptables, leur permettant, par exemple, de leur redonner a posteriori une cohérence, manipulation qui aurait laissé des traces dans une comptabilité « papier ».

De plus, les éditeurs de logiciels tardent à proposer des produits qui ne puissent pas ouvrir la voie à la fraude fiscale. Concernant les logiciels comptables, les éditeurs concernés ont engagé une démarche de certification de leurs produits en fonction de leur niveau de permissivité. Cependant, s’agissant des logiciels de facturation de recettes, il semble que, selon le Conseil des prélèvements obligatoires, dans certains cas, les éditeurs « font de la capacité de leurs produits à dissimuler des recettes en espèces un argument de vente » ⁽¹⁶⁷⁾.

● Une infraction aux interdictions mentionnées à l’article L. 324-9
du code du travail.

Cette disposition vise le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions prévues par l'article L. 324-10 du même code ainsi que la publicité, par quelque moyen que ce soit, tendant à favoriser, en toute connaissance de cause, le travail dissimulé ainsi que le fait d'avoir recours sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé. À la différence de l’activité occulte précitée, le travail dissimulé peut être le fait – et c’est souvent le cas, dans la restauration ou le bâtiment, par exemple – d’entreprises « ayant pignon sur rue ».

L’article L. 324-10 du code du travail définit le travail dissimulé par la dissimulation d’activité dans l'exercice à but lucratif d'une activité de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services ou l'accomplissement d'actes de commerce par toute personne physique ou morale qui, se soustrayant intentionnellement à ses obligations :

– n’est pas immatriculée au répertoire des métiers ou au registre du commerce et des sociétés, lorsque celle-ci est obligatoire ;

– ou n'a pas procédé aux déclarations qui doivent être faites aux organismes de protection sociale ou à l'administration fiscale.

De plus, est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait, pour tout employeur, de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de l'une des formalités prévues aux articles L. 143-3 et L. 320 du code du travail ⁽¹⁶⁸⁾.

La dissimulation d’activité ou d’emploi salarié, sans doute le mécanisme de fraude le plus fréquent parce que l’un des plus aisés à mettre en œuvre, permet non seulement d’échapper aux cotisations sociales mais également à l’ensemble des impôts et taxes qui pèsent sur l’activité du contribuable (TVA, impôt sur les bénéfices…).

En outre, les circonstances dans lesquelles les agents des impôts constateront les faits susmentionnés devront être « susceptibles de menacer le recouvrement d’une créance fiscale ». Cette formule s’inspire de l’article 67 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution qui dispose que « toute personne dont la créance paraît fondée en son principe peut solliciter du juge l'autorisation de pratiquer une mesure conservatoire sur les biens de son débiteur, sans commandement préalable, si elle justifie de circonstances susceptibles d'en menacer le recouvrement ». En effet, le procès-verbal de flagrance fiscale aura la particularité d’autoriser l’administration à prendre des mesures conservatoires afin de « sécuriser » le recouvrement à venir des impositions dues. Il apparaît donc logique qu’il ne puisse être dressé si celui-ci n’est pas menacé.

2.– Les procédures dans le cadre desquelles peut être dressé
un procès verbal de flagrance fiscale

Le procès verbal de flagrance fiscale, en plus d’être précisément défini quant aux faits qu’il peut constater, et qui doivent être facilement identifiables et objectivement graves, ne pourra intervenir que dans le cadre de l’une des procédures de contrôle suivantes :

– le droit de visite et de saisie en tous lieux, même privés, où les pièces et documents se rapportant aux agissements frauduleux présumés sont susceptibles de se trouver, prévu par l’article L. 16 B du livre des procédures fiscales ;

– la procédure de l’article L. 16 D du même livre, issue de l’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2005 précité ;

– le droit de visite dans les locaux professionnels et de communication prévu, en matière de facturation de la TVA, par l’article L. 80 F du même livre ;

– la vérification sur place de la taxe sur la valeur ajoutée dans le cadre d’une vérification de comptabilité prévue par l’article L. 13 du même livre ;

– le contrôle inopiné mentionné au quatrième alinéa de l’article L. 47 du même livre et tendant à la constatation matérielle des éléments physiques de l’exploitation ou de l’existence et de l’état des documents comptables.

La procédure de flagrance fiscale viendra donc « se greffer » à l’une de ces procédures de contrôle fiscal. En pratique, l’administration contrôlera un contribuable et, constatant à cette occasion l’un des faits précités, dressera un procès-verbal de flagrance fiscale dès lors que le recouvrement de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés ou de la TVA – et uniquement de ces impositions ⁽¹⁶⁹⁾ – semblera menacé et ce, alors même que les obligations déclaratives normalement applicables ne seront pas échues. La procédure de flagrance fiscale apparaît donc de nature à supprimer « l’angle mort » que constitue, pour l’administration, l’impossibilité de contrôler le revenu, le résultat ou le chiffre d’affaires d’un contribuable au titre d’une période en cours pour laquelle aucune obligation déclarative n’est encore échue et, surtout, d’en tirer les conséquences.

B.– Les conséquences du procès-verbal de flagrance
seront lourdes pour le contribuable

1.– Des saisies conservatoires possibles sans l’accord préalable d’un juge

La spécificité de la procédure de flagrance fiscale apparaît pleinement dans les conséquences qui sont les siennes. En effet, ainsi qu’il a été dit, l’administration peut, dès à présent, à l’occasion d’une procédure de contrôle, constater chez un contribuable les faits qui, à partir du 1^er janvier 2008, seront consignés dans un procès-verbal de flagrance fiscale. Cependant, il lui est impossible, actuellement, d’en tirer les conséquences sur la période en cours pour laquelle aucune des obligations déclaratives n’est encore échue et ce, alors même que le recouvrement à venir des impositions dues lui semble menacé.

La procédure de flagrance fiscale serait donc vaine si elle ne s’accompagnait de la possibilité pour l’administration de « sécuriser » le montant d’impositions qui, normalement, devraient être recouvrées – ou contrôlées – à l’échéance des obligations déclaratives. C’est à cette seule condition que le taux de recouvrement des montants redressés à l’occasion d’un contrôle fiscal, actuellement de 50 %, pourra être amélioré.

C’est ainsi que le II du nouvel article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales autorise l’administration, dès la notification du procès-verbal de flagrance, à « effectuer les saisies conservatoires mentionnée à l’article L. 252 B ». Il convient de signaler que, par dérogation au chapitre IV de la loi n° 91-650 du
9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, les saisies conservatoires dans le cadre de la procédure de flagrance fiscale pourront être prises sans l’accord préalable d’un juge. Il faut donc considérer que le procès-verbal de flagrance fiscale équivaut à un titre exécutoire qui seul rend inutile l’intervention de ce dernier ⁽¹⁷⁰⁾.

L’article L. 252 B, introduit dans le livre des procédures fiscales par le XII du présent article, autorisera donc le comptable chargé du recouvrement de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur le chiffre d’affaires à procéder à des saisies conservatoires dont le montant maximum sera déterminé comme suit.

a) Les modalités d’évaluation du bénéfice, du résultat ou du chiffre d’affaires

Parce que l’administration fiscale ne disposera d’aucune déclaration de revenu, de résultat ou de chiffre d’affaires pour la détermination du montant maximum des saisies conservatoires, le III de l’article L. 16-0 BA du livre des procédures fiscales lui permettra d’utiliser à cette fin les informations recueillies dans le cadre :

– des visites et saisies à domicile prévues à l’article L. 16 B du livre des procédures fiscales ;

– du droit d’enquête prévu à l’article L. 80 F du même livre ;

– du droit de communication dont dispose les agents de l’administration des impôts envers de nombreuses professions, organismes ou entreprises, prévu aux articles L. 81 et suivants du même livre.

Dans les deux premiers cas, il sera fait exception, respectivement, aux dispositions du VI de l’article L. 16 B et à celles de l’article L. 80 heures qui énumèrent les procédures dans le cadre desquelles les informations ainsi recueillies peuvent être utilisées et qui auraient fait obstacle à leur utilisation dans le cadre de la nouvelle procédure de flagrance fiscale.

Pour établir le montant de ces saisies conservatoires, l’administration fiscale peut enfin, en application du IV du même article L. 16-0 BA, consulter sur place les registres et documents de toute nature, notamment ceux dont la tenue est prévue par le code général des impôts et par le code de commerce (factures, livre comptable…). De plus, elle peut obtenir ou prendre copie de tous les documents utiles, par tous moyens et sur tous supports. Uniquement destinée à estimer le montant des saisies conservatoires de l’article L. 252 B du livre des procédures fiscales, cette procédure spécifique fera l’objet d’un procès-verbal particulier relatant les opérations effectuées (qui ne constitueront pas une vérification de comptabilité au sens de l’article L. 13 du même livre), signé par l’agent de l’administration des impôts et le contribuable ⁽¹⁷¹⁾. L’original sera conservé par l’administration et copie en sera remise au contribuable.

b) Les modalités de calcul du montant des saisies conservatoires

Une fois évalué, grâce aux informations et documents recueillis dans le cadre des procédures susmentionnées, le revenu, le bénéfice ou le chiffre d’affaires du contribuable objet d’un procès-verbal de flagrance fiscale, il reste encore à calculer le montant maximum des saisies conservatoires. Les modalités de calcul de ce montant seront fixées par le nouvel article L. 252 B du livre des procédures fiscales.

● En matière d’impôt sur le revenu

En matière d’impôt sur le revenu, le bénéfice sera égal au chiffre d’affaires ou des recettes brutes hors taxes diminué d’un abattement représentatif de charges ou dépenses, au taux prévu au troisième alinéa du 1 de l’article 50-0 ou au premier alinéa du 1 de l’article 102 ter, selon la nature de l’activité. En d’autres termes, le montant de l’abattement sera aligné, s’agissant des BIC, sur celui applicable dans le régime des micro-entreprises, à savoir 71 % du chiffre d’affaires pour les entreprises de vente et 50 % de ce même chiffre d’affaires pour les entreprises de prestation de services. Quant aux contribuables relevant des BNC, le taux applicable sera celui du régime des micro-BNC, c'est-à-dire 34 % du chiffre d’affaires. Les bénéfices agricoles se verront, quant à eux, assimilés aux BIC pour l’application de la présente disposition.

Le montant des saisies conservatoires est ensuite obtenu par application, au revenu ainsi évalué, des taux prévus au 1 du I de l’article 197 du code général des impôts en vigueur pour l’imposition des revenus de la précédente année civile à la fraction de chaque part de revenu, le nombre de part étant fixé conformément aux dispositions du I de l’article 194 pour l’imposition des revenus de la précédente année civile, d’après la situation et les charges de famille du contribuable constatées à la date du constat de flagrance fiscale. Ces dispositions ne constituent ni plus ni moins que la stricte application des règles de droit commun en matière d’impôt sur le revenu.

En pratique, pour prendre l’exemple d’un contribuable imposé à l’impôt sur le revenu faisant l’objet d’un procès-verbal de flagrance au 1^er avril 2008 ayant commis une dissimulation d’activité, le montant des saisies conservatoires (s’ajoutant, le cas échant, à l’échéancier applicable à ce contribuable) sera calculé sur le revenu que l’administration estimera être le sien pour la période courant du 1^er janvier au 31 mars 2008.

Cependant, le montant des saisies conservatoires ne pourra être inférieur à celui résultant de l’application du taux de 33,1/3 % au revenu évalué. Il s’agit, par cette disposition, d’éviter qu’un contribuable objet d’un procès-verbal de flagrance fiscale échappe aux saisies conservatoires en raison d’un revenu imposable trop faible suite à l’application du barème et du quotient familial.

● En matière d’impôt sur les sociétés

S’agissant de l’impôt sur les sociétés, l’administration procède à l’évaluation du bénéfice réalisé jusqu’à la date du constat de flagrance fiscale. Le bénéfice sera évalué comme en matière de bénéfices industriels et commerciaux relevant de l’impôt sur le revenu, c'est-à-dire qu’il sera égal au montant du chiffre d’affaires ou des recettes brutes hors taxes diminué d’un abattement représentatif des charges au taux de 71 % pour les entreprises de vente et de 50 % pour les entreprises de prestation de services.

Le montant des saisies conservatoires sera obtenu par application, au bénéfice ainsi évalué, des taux prévu à l’article 219 du code général des impôts, c'est-à-dire le taux normal de 33,1/3 % mais également le taux réduit de 15 % applicable à la fraction du bénéfice qui n’excède pas 38 120 euros.

Il convient de préciser que ce montant sera diminué du montant des acomptes trimestriels versés dans les conditions prévues à l’article 1668 du code général des impôts. En effet, l’impôt sur les sociétés est recouvré l’année N par le biais d’acomptes provisionnels trimestriels calculés sur le résultat de l’année N-1, et régularisé lors du dépôt de la déclaration de résultat l’année N+1. Évidemment pour qu’une telle diminution intervienne, il faudra que le contribuable ait déclaré un bénéfice l’année précédant celle du procès-verbal de flagrance, ce qui n’est généralement pas le cas s’agissant des activités occultes ou éphémères.

● En matière de TVA

Le montant des saisies conservatoires sera obtenu par application des taux prévus aux articles 278 à 281 nonies du code général des impôts, selon la nature des opérations, à la base du chiffre d’affaires ou des recettes brutes réalisées jusqu’à la date du procès-verbal de flagrance fiscale, et sous déduction d’un montant de taxe déductible dans les conditions prévues aux article 271 à 273 septies C du même code. Ce n’est donc ni plus ni moins que le droit commun du régime de TVA qui sera appliqué.

En d’autres termes, il résulte de l’ensemble de ces dispositions que le montant maximum des saisies conservatoires de l’article L.252 B sera, selon la qualité des informations recueillies, plus ou moins équivalent à celui de l’imposition qu’aurait dû acquitter le contribuable si celle-ci avait été exigible à la date du procès-verbal de flagrance.

2.– La perte du bénéfice de la franchise en base de TVA

En application de l’article 293 B du code général des impôts, les assujettis établis en France bénéficient d’une franchise qui les dispensent du paiement de la TVA lorsqu’ils n’ont pas réalisé, au cours de l’année civile précédente, un chiffre d’affaires supérieur à 76 300 euros pour les entreprises de vente et 27 000 euros pour les entreprises de prestation de services.

Le I du présent article a pour objet d’insérer dans le code général des impôts un nouvel article 293 BA disposant que ladite franchise ne leur sera pas applicable lorsque l’administration aura dressé à leur encontre un procès-verbal de flagrance fiscale, au titre de l’année ou de l’exercice au cours duquel il est établi. Par conséquent, ils relèveront désormais pour l’année ou l’exercice en cours du régime normal d’imposition à la TVA, caractérisé par le dépôt mensuel de la déclaration de chiffre d’affaires accompagnée du paiement de la TVA exigible. En revanche, dès l’année suivante – à condition de respecter les seuils susmentionnés –, ils pourront à nouveau bénéficier de la franchise en base.

3.– La perte du bénéfice du régime simplifié d’imposition à la TVA

L’article 302 septies A du code général des impôts institue un régime simplifié d’imposition en matière de TVA applicable aux personnes dont le chiffre d'affaires, ajusté s'il y a lieu au prorata du temps d'exploitation au cours de l'année civile, n'excède pas 763 000 euros pour les entreprises de vente ou 230 000 euros pour les entreprises de prestation de services.

Le II du présent article a pour objet d’insérer dans le code général des impôts un nouvel article 302 septies AA qui privera du bénéfice de ce régime simplifié les personnes physiques ou morales ainsi que les groupements de personnes de droit ou de fait à l’encontre desquels l’administration aura dressé un procès verbal de flagrance fiscale, pour l’année ou l’exercice au cours duquel celui-ci est établi ⁽¹⁷²⁾. Par conséquent, ils relèveront désormais pour l’année ou l’exercice en cours, du régime normal d’imposition à la TVA. En revanche, dès l’année suivante – à condition de respecter les seuils susmentionnés – ils pourront à nouveau bénéficier du régime simplifié.

En revanche, les contribuables objets d’un procès-verbal de flagrance fiscale et bénéficiant du régime simplifié en matière de BIC n’en seront pas privés, sanction largement inutile puisque sa seule différence avec le régime normal est une comptabilité allégée, les formalités déclaratives restant elles identiques. Quant aux contribuables relevant des BNC, ils sont soumis au régime de la déclaration contrôlée dès le seuil de 27 000 euros de chiffre d’affaires franchi.

4.– La réouverture de la possibilité d’un contrôle fiscal sur une même période et pour un même impôt après un contrôle fiscal achevé

Les articles L. 50 et L. 51 du livre des procédures fiscales posent le principe que, lorsqu’elle a procédé à un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle ou à une vérification de comptabilité à l’égard d’un contribuable, l’administration ne peut procéder à des rectifications pour la même période et pour le même impôt. Cette garantie joue lorsque le contrôle fiscal est considéré comme achevé, c'est-à-dire à partir de la date de notification au contribuable des conséquences du contrôle (notification d’une proposition de rectification, des bases d’imposition d’office ou de l’absence de rehaussement). Deux exceptions sont prévues aux mêmes articles L. 50 ⁽¹⁷³⁾ et L. 51 ⁽¹⁷⁴⁾.

En application des V et VI du présent article, il sera fait exception à ce principe de non-réitération d’un contrôle fiscal dans le cas où l’administration aura dressé un procès-verbal de flagrance fiscale au titre d’une période ultérieure. En effet, un procès-verbal de flagrance fiscale dressé, par exemple, suite à la découverte chez un contribuable d’un logiciel de comptabilité truqué, doit conduire l’administration à reconsidérer ses décisions, notamment d’absence de rehaussement, intervenues à l’occasion d’un contrôle antérieur. Il lui sera donc possible, forte de ce procès-verbal et de ses constations, de contrôler à nouveau ce contribuable pour le même impôt et au titre de la même période (sous réserve, évidemment, du délai de reprise).

5.– L’allongement de la durée de la vérification de comptabilité

L’article L. 52 du livre des procédures fiscales dispose que, sous peine de nullité de l’imposition, la vérification sur place des livres ou documents comptables ne peut s’étendre sur une durée supérieure à trois mois en ce qui concerne les entreprises industrielles et commerciales ou les contribuables se livrant à une activité non commerciale relevant d’un régime micro ou simplifié d’imposition, ainsi que pour les contribuables se livrant à une activité agricole et relevant du régime du forfait ou du régime simplifié agricole.

Deux exceptions sont prévues ⁽¹⁷⁵⁾ que le VII du présent article propose de compléter par une troisième. L’allongement sans limite de la durée de la vérification de comptabilité sera désormais possible dès lors qu’un procès-verbal de flagrance fiscale aura été dressé à l’encontre d’un contribuable, que cette vérification porte sur l’année ou l’exercice au cours duquel il a été dressé ou sur les années antérieures.

6.– La suppression de la mise en demeure dans le cas d’une taxation d’office

L’article L. 68 du livre des procédures fiscales dispose que la taxation d'office – en cas de défaut ou de retard dans le dépôt des déclarations – n'est applicable que si le contribuable n'a pas régularisé sa situation – par le dépôt des desdites déclarations – dans les 30 jours de la notification d'une mise en demeure.

Le VIII du présent article propose de compléter cet article par un nouvel alinéa disposant que, lorsque l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale, il n’y a pas lieu, au titre de l’année ou de l’exercice au cours duquel il est établi, de procéder à la mise en demeure. En effet, l’établissement d’un procès-verbal de flagrance fiscale ne dispense pas le contribuable d’accomplir à l’échéance ses obligations déclaratives. S’il ne les accomplit pas, l’administration pourra donc procéder sans délai à la taxation d’office.

7.– L’allongement du délai de reprise

En principe, le délai de reprise est de trois ans. L’article L. 169 du livre des procédures fiscales dispose ainsi que « pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration des impôts s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due ». De même, en matière de taxe professionnelle, l’article L. 174 du même livre dispose que « les omissions ou les erreurs concernant la taxe professionnelle peuvent être réparées par l'administration jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due ». Enfin, en matière de TVA, l’article L. 176 du même livre dispose que « le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle la taxe est devenue exigible ». Cependant, pour ces quatre impôts et taxes, le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de la sixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due, lorsque le contribuable n'a pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'il était tenu de souscrire ou n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce, c'est-à-dire en cas d’activité occulte.

Les IX et X du présent article proposent de compléter les articles L. 169, L. 174 et L. 176 susmentionnés par une disposition ayant pour objet d’étendre, lorsque l’administration a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale au titre d’une année ultérieure, le droit de reprise jusqu’à la fin de la sixième année qui suit celle au titre de laquelle l’imposition est due. En effet, certaines constatations faites à l’occasion d’un procès-verbal de flagrance fiscale, comme l’utilisation d’un logiciel de comptabilité truqué ou la découverte d’opérations non comptabilisées, jettent un doute sur la sincérité des déclarations passées, et justifie que l’administration puisse remettre en cause des exercices clos jusqu’à six ans
en arrière.

8.– L’amende

Le III du présent article propose d’introduire dans le code général des impôts un nouvel article 1740 B dont le I disposera que l’ensemble des faits constatés par un procès verbal de flagrance fiscale entraînera l’application d’une amende égale à 5 000 euros.

Ce montant sera porté à respectivement :

– 10 000 euros si, à la date du procès-verbal de flagrance fiscale, le chiffre d’affaires hors taxes ou le montant des recettes brutes excèdent les limites prévues pour l’application des régimes micro-BIC, micro-BNC ainsi que du forfait agricole (qui est l’équivalent d’un micro-BA), selon la nature de l’activité ⁽¹⁷⁶⁾ ;

– 20 000 euros si, à la date du procès verbal, le chiffre d’affaires hors taxes ou le montant annuel des recettes brutes excèdent les limites du régime simplifié d’imposition en matière de TVA ou de bénéfices agricoles, selon la nature de l’activité ⁽¹⁷⁷⁾.

L’amende sera donc d’autant plus lourde que le chiffre d’affaires du contribuable objet du procès-verbal de flagrance fiscale sera élevé. Il s’agit, par cette modulation, à la fois de respecter le principe constitutionnel de proportionnalité des peines et de tenir compte du fait que le montant de la fraude suit, généralement, celui du chiffre d’affaires.

Il peut cependant arriver qu’un même contribuable encourre, pour les mêmes faits, à la fois l’amende prévue par le nouvel article 1740 B du code général des impôts et :

– la majoration de 80 % pour activité occulte ;

– la majoration de 80 % pour manoeuvres frauduleuses ou abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures fiscales ou dissimulation d'une partie du prix stipulé dans un contrat ou en cas d'application des dispositions de l'article 792 bis ;

– l’amende égale à 50 % du montant des sommes versées ou reçues, de la facture ou de la transaction.

Pas plus que l’amende ne sera exclusive de poursuites pénales éventuelles après vérification de comptabilité, celle-ci ne fera obstacle aux autres amende et sanctions prévues par le code général des impôts pour les mêmes faits. Cependant, afin d’éviter que le contribuable ne soit sanctionné deux fois pour les mêmes faits, le II du nouvel article 1740 B du code général des impôts prévoit, d’une part, que celles-ci ne seront appliquées que si leur montant est supérieur à celui de l’amende seule et, d’autre part, que dans ce cas, le montant de celle-ci doit être déduit du total des autres pénalités et amende appliquées.

C.– Les garanties des contribuables

Alors que les conséquences d’un procès-verbal de flagrance sont particulièrement lourdes pour le contribuable qui en fera l’objet, il paraît nécessaire de lui accorder des garanties supplémentaires par rapport à ce que le livre des procédures fiscales prévoit actuellement ⁽¹⁷⁸⁾. Ces garanties sont d’ailleurs d’autant plus nécessaires que la fraude fiscale n’est pas encore constituée, bien que les faits ayant donné lieu au procès-verbal de flagrance ainsi que les circonstances de son établissement laissent fortement présumer que les impositions dues n’auraient jamais été recouvrées – ce qui justifie les saisies conservatoires. Cette garantie consiste dans la création d’une procédure de référé auprès du juge administratif dont les règles seront définies, en application du nouvel article L. 552-3 du code de justice administrative inséré par le XIII du présent article, par les articles L. 201 A et L. 201 B du livre des procédures fiscales.

1.– La saisine du juge du référé administratif sur la régularité
de la procédure de flagrance fiscale

Le XI du présent article a pour objet d’insérer dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 201-A disposant que le juge du référé administratif, saisi dans un délai de huit jours à compter de la réception du procès-verbal de flagrance fiscale, peut mettre fin à cette procédure lorsque le contribuable lui présente un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur la régularité de celle-ci, la définition du doute sérieux étant laissée à l’appréciation du juge.

Le juge du référé statue dans un délai de quinze jours. Faute d’avoir statué dans ce délai, il sera dessaisi au profit du tribunal administratif qui se prononcera en urgence. La décision du juge du référé est susceptible d’appel devant le tribunal administratif dans un délai de huit jours, celui-ci se prononçant alors en urgence.

Il convient de signaler les délais particulièrement courts de cette procédure de référé, par ailleurs inédite en matière de contrôle fiscal ⁽¹⁷⁹⁾. En effet, il est apparu nécessaire de les raccourcir au maximum afin que le contribuable puisse rapidement stopper les conséquences potentiellement très lourdes d’une procédure de flagrance fiscale irrégulière, notamment les saisies conservatoires, immédiatement levées si le juge du référé – ou le tribunal administratif – ordonne qu’il soit mis fin à cette procédure ⁽¹⁸⁰⁾.

2.– La saisine du juge du référé s’agissant des saisies conservatoires

Le XI du présent article insère dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 201-B disposant que le juge du référé administratif, saisi dans un délai de huit jours à compter de la signification des saisies conservatoires, ordonne qu’il soit mis fin à l’exécution de ces saisies en cas d’urgence et s’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur la régularité de cette procédure, la définition de l’urgence ou du doute sérieux étant laissée à l’appréciation du juge.

Ce référé est donc limité à la question des saisies conservatoires, distincte de celle de la régularité de la procédure de flagrance fiscale elle-même, et le juge ne pourra mettre fin à leur exécution qu’à la double condition de l’urgence et d’un doute sérieux sur leur régularité. Par exemple, l’administration peut ne pas avoir évalué le montant maximum des saisies conservatoires conformément aux dispositions de l’article L. 252 B du livre des procédures fiscales, si bien que celles-ci entraîneront un dommage difficilement réparable pour le contribuable, comme, dans le cas d’un contribuable ayant recouru à du travail dissimulé, la fermeture de son entreprise ou le licenciement de son personnel.

Comme dans le cas de la saisine sur la régularité de la procédure, le juge du référé statue dans un délai de quinze jours. Faute d’avoir statué dans ce délai, il sera dessaisi au profit du tribunal administratif qui se prononcera en urgence. La décision du juge du référé est susceptible d’appel devant le tribunal administratif dans un délai de huit jours, ce tribunal se prononçant alors en urgence.

3.– Les saisies conservatoires seront levées lorsque le contribuable
aura payé les impositions dues

Le XI du présent article a également pour objet d’insérer dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 201 C disposant que le paiement des impositions dues au titre de l’exercice ou de la période comprenant celle couverte par le procès verbal de flagrance fiscale entraîne la mainlevée des saisies conservatoires. En effet, dès lors que le contribuable objet d’un procès-verbal de flagrance fiscale satisfait, à l’échéance, à ses obligations déclaratives et que s’ensuit le paiement des impositions dues, il n’y a aucune raison que l’administration maintienne plus longtemps les saisies conservatoires.

En revanche, l’administration peut refuser la mainlevée des saisies conservatoires si elle réunit des éléments permettant d’établir que les déclarations du contribuable au vu desquelles ce paiement est intervenu ne sont pas sincères. En effet, le paiement interviendra au vu de la déclaration du contribuable et l’administration doit être en mesure de contrôler celle-ci avant toute levée des saisies conservatoires. En cas de doute, le contrôle fiscal de ce contribuable interviendra alors dans les conditions de droit commun.

* *

La Commission a adopté l’article 15 sans modification.

* *

Article 16

Création d’une commission nationale des impôts directs et des taxes
sur le chiffre d’affaires

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 1651 G du code général des impôts, sont insérés les articles 1651 H, 1651 I, 1651 J, 1651 K, 1651 L ainsi rédigés :

« Art. 1651 H. – 1. Il est institué une commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires.

« Cette commission est présidée par un conseiller d’État désigné par le Vice-président du conseil d’État. Le président de la commission peut être suppléé par un magistrat administratif nommé dans les mêmes conditions. Elle comprend en outre trois représentants des contribuables et deux représentants de l'administration ayant au moins le grade d'inspecteur départemental. Pour les matières mentionnées aux articles 1651 I et 1651 J, l’un des représentants des contribuables est un expert-comptable.

« Le président a voix prépondérante.

« 2. Cette commission est compétente pour les litiges relatifs à la détermination du bénéfice ainsi que du chiffre d'affaires des entreprises qui exercent une activité industrielle ou commerciale et dont le chiffre d’affaires hors taxes excède 50 000 000 € s’il s’agit d’entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir le logement, ou de 25 000 000 € s’il s’agit d’autres entreprises.

« Art. 1651 I. – I. Pour la détermination du bénéfice industriel et commercial et du chiffre d’affaires, les représentants des contribuables, autres que l’expert comptable, de la commission nationale visée à l’article 1651 H, sont désignés par l’Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d’Industrie.

« II. Le contribuable peut demander que l'un des représentants des contribuables soit désigné par une organisation ou un organisme professionnel ou interprofessionnel, national, régional ou local, de son choix. Ce représentant doit être membre de cette organisation ou de cet organisme ou, à défaut, y exercer des fonctions salariées.

« Art. 1651 J. – Pour l'examen des différends relatifs à la déduction des rémunérations visées au 1° du 1 de l'article 39 ou à l'imposition des rémunérations visées au d de l'article 111, les représentants des contribuables de la commission nationale visée à l’article 1651 H comprennent deux membres désignés par l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie et un salarié désigné par les organisations ou organismes nationaux représentatifs des ingénieurs et des cadres supérieurs.

« Art. 1651 K. – Pour la détermination de la valeur vénale retenue pour l'assiette de la taxe sur la valeur ajoutée, dans le cas prévu au 4° du I de l'article L. 59 A du livre des procédures fiscales, la commission comprend par dérogation à l’article 1651 H, outre le président, trois agents de l'administration, un notaire et trois représentants des contribuables.

« Les représentants des contribuables sont désignés respectivement par les fédérations nationales des syndicats d'exploitants agricoles, les organisations ou organismes représentatifs des propriétaires d'immeubles bâtis et par l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie.

« Le contribuable peut demander que l'un des représentants des contribuables soit désigné par une organisation ou un organisme professionnel ou interprofessionnel, national, régional ou local de son choix. Ce représentant doit être membre de cette organisation ou de cet organisme ou, à défaut, y exercer des fonctions salariées.

« Art. 1651 L. – Lorsque des rehaussements fondés sur les mêmes motifs sont notifiés à des sociétés membres d'un groupe au sens de l'article 223 A, chaque contribuable peut demander la saisine de la commission nationale mentionnée à l’article 1651 H, si au moins l’une de ces sociétés réunit les conditions fixées au 2 de cet article. La commission nationale est alors compétente sur l’ensemble des désaccords persistant sur les rehaussements notifiés à ce contribuable et relevant de ses attributions.

« Les contribuables dont les bases d'imposition ont été rehaussées en vertu du d de l'article 111 peuvent demander la saisine de la commission nationale visée à l’article 1651 H si l'entreprise versante relève de cette dernière. »

II.– Dans l’article L. 59 du livre des procédures fiscales, après les mots : « l’article 1651 du code général des impôts » sont insérés les mots : « soit de la commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires prévue à l'article 1651 H du même code, ».

III.– Après l’article L. 59 B du même livre, il est inséré un article L. 59 C ainsi rédigé :

« Art. L. 59 C. – La commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires prévue à l'article 1651 H du code général des impôts intervient pour les entreprises qui exercent une activité industrielle et commerciale sur les désaccords en matière de bénéfices industriels et commerciaux et de taxes sur le chiffre d’affaires dans les mêmes conditions que celles définies à l’article L. 59 A. »

IV.– Dans l’article L. 60 du même livre, après les mots : « la commission départementale » sont insérés les mots : « ou nationale ».

V.– Dans l’article L. 136 du même livre, après les mots : « du code général des impôts », sont insérés les mots : « ou la commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires prévue à l'article 1651 H du même code ».

VI.– Dans le deuxième alinéa de l’article L. 190 du même livre, après les mots : « la commission départementale » sont insérés les mots : « ou nationale ».

VII.– L’article L. 250 du même livre est ainsi rédigé :

« Art. L. 250. – Les demandes présentées par les contribuables en vue d'obtenir la remise des majorations prévues par l'article 1729 du code général des impôts sont soumises pour avis à la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires ou à la commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires lorsque ces majorations sont consécutives à des rectifications relevant de la compétence de l’une ou l’autre de ces commissions, telle qu'elle est définie aux articles L. 59, L. 59 A et L. 59 C. »

VIII.– Un décret précise les conditions d’application du présent article

IX.– Les dispositions des I à VIII sont applicables aux propositions de rectifications adressées à compter du 1^er juillet 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

La commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires est un organisme consultatif intervenant dans le cadre de la procédure fiscale non contentieuse.

Cette instance pré-contentieuse associant magistrats, administration fiscale et représentants des contribuables permet au contribuable de faire valoir ses arguments devant des personnes extérieures et joue un rôle préventif dans le règlement des litiges fiscaux. Les représentants des contribuables apportent des appréciations personnelles, techniques et une expérience concrète de chef d’entreprise, utiles à l’appréhension des questions fiscales pour les autres parties à l’instance.

Pour mieux prendre en compte les spécificités des grandes entreprises, il est proposé de créer une commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires. Cette commission spécialisée pourra mieux analyser les situations de fait souvent complexes que peuvent soulever les vérifications des grandes entreprises.

La commission nationale serait compétente pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède, s’agissant des ventes, le montant de 50 000 000 €, et le montant de 25 000 000 € pour les prestations de services.

Afin de faciliter le règlement global des litiges, cette commission nationale pourrait également être saisie pour les dossiers connexes. Cette modalité particulière de saisine concernerait les situations dans lesquelles les rehaussements sont proposés à des sociétés membres d’un groupe au sens de l’article 223 A du code général des impôts, si l’une au moins de ces sociétés relève de la compétence de la commission nationale.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de créer une commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires chargée, sur le modèle des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, d’émettre un avis sur les désaccords persistant entre l’administration fiscale et les grandes entreprises à l’issue d’une procédure de rectification contradictoire.

I.– Le modèle des commissions départementales des impôts directs
et des taxes sur le chiffre d’affaires

A.– Une institution ancienne à l’efficacité reconnue

Prévues par l’article L. 59 du livre des procédures fiscales, les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires ont été créées dans les années vingt ⁽¹⁸¹⁾ afin de prévenir le déclenchement d’une procédure contentieuse lorsqu’un désaccord persiste entre un contribuable et l’administration fiscale, à l’issue d’une proposition de rectification, dans l’un de leurs domaines de compétence définis à l’article L. 59 A du même livre.

Bien qu’elles n’aient qu’un pouvoir d’avis, leur efficacité est reconnue par les contribuables qui hésitent de moins en moins à les saisir. En effet :

– la composition de ces commissions, présidées par un magistrat et composées d’une majorité de représentants des contribuables spécialisés dans le domaine concerné par le litige, constitue une garantie de l’indépendance des commissions et de la qualité de l’expertise apportée ;

– le traitement des dossiers dure entre 6 et 12 mois en moyenne ;

– surtout, en moyenne nationale et selon les années, un contribuable obtient gain de cause devant les commissions, pour la totalité de sa demande, dans 10 % des cas, partiellement dans 50 % des cas, soit un total des révisions des rectifications égal à 60 % des affaires traitées ;

– enfin, cette saisine de ces commissions serait vaine si leurs avis favorables aux contribuables n’étaient pas suivis par l’administration. Or, dans plus de 90 % des cas, l’administration suit les avis qui lui sont défavorables.

En 2006, environ 4 000 dossiers ont été traités par l’ensemble des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires.

B.– La nécessité de prendre en compte les spécificités des grandes entreprises

De la même manière qu’ont été créées la direction des grandes entreprises (DGE) et la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI), on observe que les problématiques propres aux grandes entreprises sont de plus en plus prises en compte dans l’organisation même de l’administration fiscale et ce, à toutes les étapes du « circuit fiscal », depuis la liquidation de l’impôt jusqu’au contrôle, en passant par le recouvrement.

Parmi ces problématiques spécifiques aux grandes entreprises, on peut citer le régime des provisions, des groupes de sociétés ou encore les prix de transfert.

Or, les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires ne sont pas spécialement qualifiées pour traiter de ces problématiques particulièrement complexes et spécifiques aux grandes entreprises. C’est pourquoi celles-ci ne les saisissent que très rarement, alors même qu’à l’issue d’une vérification de comptabilité, leur désaccords persistent avec l’administration fiscale.

II.– Le présent article propose de créer une commission nationale
des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires

A.– La compétence de la commission nationale

1.– Une compétence limitée aux grandes entreprises et à leurs cadres dirigeants

En application du 2 de l’article 1651 H, inséré dans le code général des impôts par le I du présent article, la commission nationale sera compétente pour les litiges relatifs à la détermination du bénéfice industriel et commercial et du chiffre d’affaires des entreprises qui exercent une activité industrielle ou commerciale et dont le chiffre d’affaires hors taxes excèdent :

– 50 millions d’euros s’il s’agit d’entreprises de vente ;

– 25 millions d’euros s’il s’agit d’entreprises de prestation de services.

La commission nationale aura donc sa compétence limitée aux grandes entreprises, les seuils ainsi fixés étant cependant bien inférieurs à ceux exigés pour relever de la DGE ou de la DVNI. Il est en effet apparu qu’en 2006, seules 91 entreprises répondant aux seuils susmentionnés ont saisi les commissions départementales. S’il est permis de penser que la création d’une commission nationale se traduira par un accroissement du nombre des saisines, il convenait néanmoins de ne pas fixer ces seuils à un niveau trop élevé, sauf à réduire à presque rien l’activité de celle-ci.

De plus, le premier alinéa de l’article 1651 L, inséré dans le code général des impôts par le I du présent article, dispose que lorsque des rehaussements fondés sur les mêmes motifs sont notifiés à des sociétés membres d’un même groupe de société, chaque contribuable pourra demander la saisine de la commission nationale si au moins l’une des sociétés réunit les conditions de seuil susmentionnées. « La commission nationale est alors compétente sur l’ensemble des désaccords persistant sur les rehaussements notifiés à ce contribuable et relevant de ses attributions » ⁽¹⁸²⁾.

Enfin, le contribuable dont les bases d’imposition auront été rehaussées en application du d de l’article 111 du code général des impôts pourra, aux termes du deuxième alinéa de ce même article 1651 L, demander la saisine de la commission nationale si l’entreprise versante relève de la compétence de celle-ci. Cette disposition vise la fraction des rémunérations que l’administration fiscale considère comme excessive et dont elle refuse la déduction pour la détermination du bénéfice imposable de l’entreprise. Par conséquent, cette fraction non déductible versée par une entreprise passible de l’impôt sur les sociétés est considérée comme un revenu mobilier pour l’imposition du bénéficiaire et, à ce titre, imposée sur une base majorée de 25 % en application du 7 de l’article 158 du même code. Cette disposition ne joue, en pratique, que pour les cadres dirigeants des grandes entreprises, ce qui justifie que ceux-ci relèvent de la compétence de la commission nationale ⁽¹⁸³⁾.

2.– Un domaine de compétence aligné sur celui des commissions départementales

Le III du présent article a pour objet d’insérer dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 59 C qui aligne la compétence matérielle et les conditions d’intervention de la commission nationale sur celles applicables aux commissions départementales. C’est ainsi que la commission nationale interviendra lorsque le désaccord entre l’administration et les entreprises industrielles ou commerciales portera sur l’une des matières suivantes :

● La détermination du bénéfice industriel et commercial.

Alors que la compétence des commissions départementales porte sur les résultats industriels et commerciaux, les résultats non commerciaux et les résultats agricoles, celle de la commission nationale sera limitée aux bénéfices industriels et commerciaux, cette limitation se déduisant de la rédaction du nouvel
article L. 59 C qui dispose que la commission intervient « pour les entreprises qui exercent une activité industrielle ou commerciale sur les désaccords en matière de bénéfices industriels et commerciaux », à l’exclusion donc des bénéfices agricoles et des bénéfices non commerciaux. Cette limitation est conforme à l’objet même de la commission qui ne vise que les grandes entreprises, toutes assujetties à l’impôt sur les sociétés.

● Les conditions d’application des régimes d'exonération ou d'allégements fiscaux en faveur des entreprises nouvelles.

En application de l’article 26 de la loi de finances rectificative pour 2004, les commissions départementales sont compétentes s’agissant des conditions d’application des régimes d’exonération ou d’allégement fiscaux en faveur des entreprises nouvelles, à l'exception de la qualification des dépenses de recherche mentionnées au II de l'article 244 quater B du code général des impôts ⁽¹⁸⁴⁾. Il est cependant peu probable que de telles entreprises nouvelles atteignent les seuils de compétence de la commission nationale pendant la durée d’application des différents régimes d’exonération. La compétence de celle-ci, dans ce domaine, restera donc probablement virtuelle.

● La non-déductibilité des rémunérations excessives.

● La valeur vénale des immeubles, des fonds de commerce, des parts d’intérêts, des actions ou des parts de sociétés immobilières servant de base à la TVA immobilière.

Les commissions départementales ne sont pas compétentes pour connaître des matières autres que celles pour lesquelles leur compétence est expressément prévue par les dispositions du I de l’article L. 59 A. Ce même caractère limitatif du domaine de compétence s’appliquera donc également à la commission nationale.

3.– Un pouvoir aligné sur celui des commissions départementales

Le II de l’article L. 59 A, précisé par l’instruction 13 M-1-05 du 18 avril 2005, dispose que, dans son domaine de compétence, la commission départementale peut se prononcer sur les faits susceptibles d’être pris en compte pour l’examen d’une question de droit, y compris les faits qui participent à la qualification juridique d’une opération, ainsi que sur le caractère anormal d’un acte de gestion, sur le principe et le montant des amortissements et des provisions ainsi que sur le caractère de charges déductibles des travaux immobiliers.

De la même manière que le domaine de compétence de la commission nationale est strictement défini par le I de l’article L. 59 A du livre des procédures fiscales, les dispositions du II de celui-ci fixant les limites du pouvoir de la commission départementale lui seront, aux termes du nouvel article L. 59 C du même livre, également applicables.

B.– La composition de la commission nationale

De même que les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires associent un magistrat, des représentants de l’administration et des contribuables (voire un expert comptable ou un notaire), la commission nationale sera un organe administratif mixte dont la composition variera selon la nature des litiges qu’elle aura à traiter.

En application du 1 du nouvel article 1651 H du code général des impôts, la commission nationale sera présidée par un conseiller d’État désigné par le vice-président du conseil d’État, qui pourra être suppléé par un magistrat administratif désigné dans les mêmes conditions. Le président aura voix prépondérante. La commission nationale comprendra en outre, comme les commissions départementales, trois représentants des contribuables et deux représentants de l’administration ayant au moins le grade d’inspecteur départemental.

● Pour la détermination du bénéfice industriel et commercial et du chiffre d’affaires, l’article 1651 I, inséré dans le code général des impôts par le I du présent article, dispose que les représentants des contribuables seront désignés par l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie. En outre, le contribuable pourra demander à ce que l’un d’entre eux soit désigné par une organisation ou un organisme professionnel ou interprofessionnel, national, régional ou local de son choix qui sera en pratique celui de la branche d’activité du contribuable ⁽¹⁸⁵⁾. Enfin, l’un des représentants des contribuables sera un expert comptable.

● S’agissant des rémunérations excessives, les trois représentants des contribuables seront, en application de l’article 1651 J, inséré dans le code général des impôts par le I du présent article, désignés par l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie pour deux d’entre eux et par les organisations ou organismes nationaux représentatifs des ingénieurs et des cadres supérieurs pour le dernier ⁽¹⁸⁶⁾. De plus, l’un d’entre eux devra être un expert-comptable.

● Enfin, le nouvel article 1651 K, inséré dans le code général des impôts par le I du présent article, prévoit que pour la détermination de la valeur vénale retenue pour l’assiette de la TVA immobilière, et par dérogation à l’article 1651 H précité, la commission nationale sera composée, en plus du président magistrat, de trois agents de l’administration, d’un notaire désigné par la chambre des notaires et de trois représentants des contribuables. Ceux-ci seront désignés par les organisations ou organismes agricoles représentatifs des exploitants agricoles au niveau national, les organisations ou organismes représentatifs des propriétaires d’immeubles bâtis et l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie ⁽¹⁸⁷⁾, le contribuable pouvant demander à ce que l’un de ces représentants soit désigné par une organisation ou un organisme professionnel ou interprofessionnel, national, régional ou local de son choix ⁽¹⁸⁸⁾.

Le tableau suivant récapitule les différentes compositions de la commission nationale en fonction des litiges qu’elle aura à traiter.

	Détermination de bénéfice industriel et commercial et du chiffre d’affaires	Rémunérations excessives	Détermination de la valeur vénale des biens soumis à la TVA immobilière
Base légale	Article 1651 I	Article 1651 J	Article 1651 K
Nombre de représentants de l’administration	2	2	3
Nombre de représentants du contribuable et organismes qui les désignent	3, désignés par l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie (ACCI)	3, dont 2 par l’ACCI et 1 par les organisations ou organisme nationaux représentatifs des ingénieurs et des cadres supérieurs	3, dont 1 par l’ACCI, 1 par la FNSEA et 1 par les organismes représentatifs des propriétaires d’immeubles bâtis
Présence d’un expert-comptable parmi les représentants du contribuable	Oui	Oui	Non
Membre supplémentaire de la commission	-	–	Notaire

C.– L’alignement des règles de procédure applicables à la commission nationale sur celles applicables à la commission départementale

1.– La saisine

Le premier alinéa de l’article L. 59 du livre des procédures fiscales dispose que « lorsque le désaccord persiste sur les rectifications notifiées, l’administration soumet le litige à l’avis soit de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires prévue à l’article 1651 du code général des impôts, soit de la commission départementale de conciliation prévue à l’article 667 du même code ». Le II du présent article propose d’étendre ces dispositions à la commission nationale, alignant ainsi les modalités de saisine de celle-ci sur celles applicables aux commissions départementales.

La commission nationale pourra donc être saisie, comme les commissions départementales, soit par l’administration, sur demande du contribuable, soit par l’administration elle-même, quand bien même le contribuable n’aurait pas manifesté le désir que le désaccord lui soit soumis, soit par le contribuable directement, au cours d’une procédure de redressement contradictoire déclenchée en application de l’article L. 55 du livre des procédures fiscales, c'est-à-dire lorsque l’administration « constate une insuffisance, une inexactitude, une omission, une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul des impôts, droits taxes, redevances ou sommes quelconques dues en vertu du code général des impôts ».

Dans les faits, l’administration notifie alors au contribuable concerné, ou à son représentant, le redressement envisagé, celui-ci disposant d’un délai de 30 jours pour soit accepter le redressement proposé, soit présenter ses observations, lesquelles peuvent prendre la forme d’un refus pur et simple. Lorsque l’administration n’accepte pas les observations du contribuable et maintient le redressement, elle doit, en application de l’article L. 57 précité, aviser celui-ci de sa décision. L’article R. 59-1 du livre des procédures fiscales prévoit alors que « le contribuable dispose d’un délai de 30 jours à compter de la réception de la réponse de l’administration à ses observations » pour saisir la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires et, désormais, la commission nationale.

En effet, les articles réglementaires du livre des procédures fiscales seront rapidement modifiés, par le décret prévu au VIII du présent article, afin d’étendre à la commission nationale toutes les règles de procédure actuellement applicables aux commissions départementales.

2.– La procédure contradictoire

L’article L. 60 du livre des procédures fiscales dispose que « le rapport par lequel l'administration des impôts soumet le différend qui l'oppose au contribuable à la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, ainsi que tous les autres documents dont l'administration fait état pour appuyer sa thèse, doivent être tenus à la disposition du contribuable intéressé ». Le IV du présent article prévoit que ces dispositions s’appliqueront à la commission nationale.

La procédure devant la commission nationale sera donc, comme celle applicable devant la commission départementale, essentiellement contradictoire. Elle reposera sur le rapport susmentionné qui, à l’instar de tout autre document justificatif, devra être tenu à disposition du contribuable pendant le délai de 20 jours qui précède la réunion de la commission. Le contribuable pourra présenter des observations orales ou écrites, soumettre à la commission nationale tous éléments d’appréciation en sa possession et faire état, notamment, de sa comptabilité. A la demande d’un de ses membres, la commission pourra entendre tout fonctionnaire qui a pris part à la détermination de la base d’imposition qui a fait l’objet du désaccord. Enfin, l’administration ne sera admise à présenter des arguments et à utiliser des méthodes nouvelles pour déterminer les redressements qu’à la condition que tous les documents produits par elle devant la commission aient été portés à la connaissance du contribuable.

3.– Le droit de communication

L’article L. 136 du livre des procédures fiscales dispose que « la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires prévue à l'article 1651 du code général des impôts peut recevoir des agents des impôts communication des renseignements utiles pour lui permettre de se prononcer sur les désaccords qui lui sont soumis. Ces renseignements peuvent porter sur les éléments de comparaison extraits des déclarations d'autres contribuables ». Le V du présent article prévoit que le droit de communication des commissions départementales envers l’administration fiscale bénéficiera également à la commission nationale.

4.– Le délai de réclamation contentieuse

Le deuxième alinéa de l’article L. 190 du livre des procédures fiscales dispose que les réclamations contentieuses définies à ce même article peuvent être présentées, « en cas de saisine de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, à compter de la notification de l’avis rendu par cette commission ». Le VI du présent article a pour objet d’aligner le délai pour déposer une réclamation contentieuse suite à l’avis de la commission nationale sur le délai applicable à celui rendu par la commission départementale.

5.– La remise des pénalités de l’article 1729 du code général des impôts

L’article L. 250 du livre des procédures fiscales dispose que « les demandes présentées par les contribuables en vue d'obtenir la remise des majorations prévues par l'article 1729 du code général des impôts sont soumises pour avis à la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires lorsque ces majorations sont consécutives à des rectifications relevant de la compétence de cette commission ». Le VII du présent article propose que la commission nationale puisse également émettre un avis sur les demandes présentées par les contribuables en vue d’obtenir la remise des majorations de 40 et 80 % respectivement applicables en cas de manquement délibéré ou de manœuvres frauduleuses et d’abus de droit, dès lors que ces majorations seront consécutives à des rectifications relevant de sa compétence.

III.– Entrée en vigueur

Le IX du présent article prévoit que ses dispositions seront applicables aux rectifications adressées à compter du 1^er juillet 2008, le choix de cette date permettant à l’administration de disposer du temps nécessaire à la mise en place effective de la commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires.

* *

La Commission a adopté l’article 16 sans modification.

* *

Article 17

Adaptation du contrôle fiscal des comptabilités informatisées

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 47 A du livre des procédures fiscales est ainsi rédigé :

« Art. L. 47 A. – I. Lorsque la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés, le contribuable peut satisfaire à l’obligation de représentation des documents comptables mentionnés au premier alinéa de l’article 54 du code général des impôts en remettant, sous forme dématérialisée répondant à des normes fixées par arrêté du ministre chargé du budget, une copie des fichiers des écritures comptables définies aux articles 420-1 et suivants du plan comptable général. L’administration peut effectuer des tris, classements ainsi que tous calculs aux fins de s’assurer de la concordance entre la copie des enregistrements comptables et les déclarations fiscales du contribuable. L’administration restitue au contribuable avant la mise en recouvrement les copies des fichiers transmis et n’en conserve aucun double.

« II. En présence d’une comptabilité tenue au moyen de systèmes informatisés et lorsqu’ils envisagent des traitements informatiques, les agents de l’administration fiscale indiquent par écrit au contribuable la nature des investigations souhaitées. Le contribuable formalise par écrit son choix parmi l’une des options suivantes :

« a) Les agents de l’administration peuvent effectuer la vérification sur le matériel utilisé par le contribuable.

« b) Celui-ci peut effectuer lui-même tout ou partie des traitements informatiques nécessaires à la vérification. Dans ce cas, l'administration précise par écrit au contribuable, ou à un mandataire désigné à cet effet, les travaux à réaliser ainsi que le délai accordé pour les effectuer. Les résultats des traitements sont alors remis sous forme dématérialisée répondant à des normes fixées par arrêté du ministre chargé du budget.

« c) Le contribuable peut également demander que le contrôle ne soit pas effectué sur le matériel de l'entreprise. Il met alors à la disposition de l'administration les copies des documents, données et traitements soumis à contrôle. Ces copies sont produites sur tous supports informatiques, répondant à des normes fixées par arrêté du ministre chargé du budget. L’administration restitue au contribuable avant la mise en recouvrement les copies des fichiers et n’en conserve pas de double.

« Le contribuable est informé des noms et adresses administratives des agents par qui ou sous le contrôle desquels les opérations sont réalisées. »

II.– L’article L. 52 du même livre est complété par un III ainsi rédigé :

« III. En cas de mise en œuvre du II de l’article L. 47 A, la limitation à trois mois de la durée de la vérification sur place est prorogée de la durée comprise entre la date du choix du contribuable pour l’une des options prévues à cet article pour la réalisation du traitement et, respectivement selon l’option choisie, soit celle de la mise à disposition du matériel et des fichiers nécessaires par l’entreprise, soit celle de la remise des résultats des traitements réalisés par l’entreprise à l’administration, soit celle de la remise des copies de fichiers nécessaires à la réalisation des traitements par l’administration. Cette dernière date fait l’objet d’une consignation par écrit. »

III.– Les dispositions du I et du III sont applicables aux contrôles pour lesquels l’avis de vérification a été adressé à compter du 1^er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de tenir compte de l’utilisation généralisée des logiciels comptables dans les petites et moyennes entreprises et dans un but de simplification, il est proposé que, lors d’une vérification de comptabilité, les entreprises puissent satisfaire à l’obligation de représentation des documents comptables en remettant une copie des fichiers des écritures comptables. Cette copie est ensuite restituée par l’administration qui n’en conserve aucun double. La nature des opérations susceptibles d’être effectuées sur ces fichiers est également indiquée. Ces opérations se distinguent de celles qui sont prévues dans le cadre des comptabilités informatisées.

Par ailleurs, pour les opérations de contrôle des comptabilités informatisées, il est également proposé de renforcer l’information du contribuable en imposant à l’administration de formaliser par écrit la nature des investigations envisagées et d’adapter les dispositions aux nouveaux supports informatiques utilisés pour la transmission des fichiers et des traitements informatiques. Les délais incompressibles liés à la préparation des traitements informatiques ne seraient pas retenus dans le décompte du délai de trois mois.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de moderniser certaines dispositions relatives aux modalités du contrôle des comptabilités informatisées et d’adapter la limitation à trois mois de la durée de la présence sur place du vérificateur prévue par l’article L. 52 du livre des procédures fiscales lorsque la comptabilité est informatisée, afin de tenir compte des délais nécessaires à la préparation des traitements informatiques demandés par le vérificateur.

I.– La situation actuelle

Lorsque les bases d’imposition sont établies à partir de documents comptables, la vérification de comptabilité permet à l’administration :

– de confronter les déclarations du contribuable avec les écritures comptables en vue de contrôler la sincérité de ces déclarations ;

– et de s’assurer de la régularité et du caractère probant des écritures comptables.

La vérification de comptabilité peut être pratiquée en matière de bénéfices industriels et commerciaux, de bénéfices non commerciaux, de bénéfices agricoles réels, d’impôt sur les sociétés et de taxes sur le chiffre d’affaires.

En application de l’article L. 13 du livre des procédures fiscales, les agents de l’administration des impôts peuvent vérifier sur place la comptabilité des contribuables astreints à tenir et à présenter des documents comptables.

Le second alinéa de l’article L. 13 précité précise le périmètre du contrôle lorsque la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés : le contrôle peut porter sur l’ensemble des informations, données et traitements informatiques qui concourent directement ou indirectement à la formation des résultats comptables ou fiscaux et à l’élaboration des déclarations rendues obligatoires par le code général des impôts, ainsi que sur la documentation relative aux analyses, à la programmation et à l’exécution des traitements ⁽¹⁸⁹⁾.

Afin de permettre l’exercice du droit de contrôle prévu par l’article L. 13, l’article 102 B du livre des procédures fiscales définit les obligations de conservation des informations, données ou traitements sur lesquels l’administration peut exercer son contrôle et l’article 54 du code général des impôts pose l’obligation de présentation des documents comptables à toute réquisition de l’administration afin que cette dernière puisse s’assurer de la concordance entre ces derniers et les déclarations fiscales ⁽¹⁹⁰⁾. L’article 54 détaille les différents documents et pièces justificatives que les contribuables soumis à un régime d’imposition d’après le bénéfice réel sont tenus de présenter à toute réquisition de l’administration (« tous documents comptables, inventaires, copies de lettres, pièces de recettes et de dépenses de nature à justifier l’exactitude des résultats indiqués dans leur déclaration »).

Aucune disposition ne permet au contribuable de remplir son obligation de présentation en remettant à l’administration une copie des fichiers des écritures comptables sur cédérom ou sur une clé USB lorsque sa comptabilité est tenue sous forme informatisée. Actuellement, les vérificateurs sont généralement tenus de se rendre chez le contribuable ou au siège de l’entreprise afin de consulter ces documents comptables sur le matériel informatique de l’entreprise. En outre, les entreprises, même lorsque leur comptabilité est tenue sous forme informatisée, procèdent fréquemment à l’édition ou à l’impression sur papier des documents comptables obligatoires lors des contrôles réalisés par l’administration fiscale.

Conformément à l’article L. 47 A du livre des procédures fiscales, lorsque la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés, les agents de l’administration fiscale peuvent effectuer leur contrôle en procédant à des traitements informatiques des données conservées ⁽¹⁹¹⁾. La vérification des comptabilités informatisées de l’article L. 47 A est destinée à vérifier la cohérence du chemin de révision entre les écritures comptables et les données élémentaires qui les justifient (commandes, bons de livraison, factures, fichiers clients, fournisseurs, produits, prêts…) ⁽¹⁹²⁾. Les traitements informatiques permettent au vérificateur de remonter des écritures comptables jusqu’aux opérations élémentaires justificatives.

Pour la réalisation des traitements informatiques, le contribuable a le choix entre trois options :

– il peut demander que les traitements soient réalisés par le vérificateur sur le matériel présent dans l’entreprise (en application du premier alinéa de l’article L. 47 A) ;

– il peut demander à effecteur lui-même tout ou partie des traitements informatiques nécessaires à la vérification. Dans ce cas, l’administration précise par écrit au contribuable, ou à un mandataire désigné à cet effet, les travaux à réaliser ainsi que le délai accordé pour les effectuer (deuxième alinéa de l’article L. 47 A). L’instruction du 24 janvier 2006 (13 L-1-06) a précisé que pour des raisons de simplicité et de bonnes pratiques, les entreprises sont vivement encouragées à remettre les résultats des traitements demandés sous forme dématérialisée. Cependant, en l’absence d’obligation légale, le contribuable peut remettre les résultats des traitements au vérificateur sur tout support, y compris sur papier. Dans ce cas, leur exploitation se trouve sensiblement ralentie et il faut parfois formuler de nouvelles demandes, ce qui est peu productif, pour l’usager comme pour le vérificateur ;

– le contribuable peut enfin demander que les traitements soient effectués par le vérificateur, hors de l’entreprise. Le contribuable met alors à la disposition de l’administration les copies des documents, données et traitements soumis à contrôle (troisième alinéa de l’article L. 47 A). En application du quatrième aliéna de l’article L. 47 A, ces copies sont produites sur un support informatique qui doit être fourni par l’entreprise, ce qui limite les modalités et le choix des supports alors que de nouveaux modes de transmission ou de copie sont disponibles. Le contribuable est informé des noms et adresses administratives des agents par qui ou sous le contrôle desquels les opérations sont réalisées. Le dernier alinéa de l’article L. 47 A précise que les copies des documents transmis à l’administration ne doivent pas être reproduites par cette dernière et doivent être restituées au contribuable avant la mise en recouvrement. Cette interdiction de reproduire les copies de fichiers remises par l’entreprise lorsque la réalisation des traitements s’opère en dehors de l’entreprise est, dans les faits, difficile à respecter, la prudence exigeant qu’une copie de travail soit réalisée afin de pouvoir restituer des fichiers intacts à l’usage après les travaux de contrôle.

Enfin, en application de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales, sous peine de nullité de l’imposition, la durée de la présence sur place du vérificateur ne peut excéder trois mois pour les contribuables dont le montant hors taxes du chiffre d’affaires ou des recettes brutes n’excède pas la limite d’admission au régime simplifié d’imposition, c’est-à-dire :

– 763 000 euros, s’il s’agit d’entreprises industrielles ou commerciales dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures ou denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir le logement ;

– 230 000 euros en ce qui concerne les autres entreprises industrielles ou commerciales (prestataires de services) ainsi que pour les personnes exerçant une activité non commerciale ;

– et 350 000 euros pour les entreprises agricoles.

Ce délai de trois mois peut se révéler contraignant, dans le cadre du contrôle des comptabilités informatisées, en raison des délais nécessaires à la préparation des traitements informatiques demandés par le vérificateur.

II.– Les modifications proposées

A.– La modernisation des modalités de représentation des documents comptables en présence d’une comptabilité informatisée

Le I du présent article tend à ajouter un I dans l’article L. 47 A du livre des procédures fiscales (les dispositions actuelles de l’article L. 47 A étant regroupées sous un II) précisant que lorsque la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés, le contribuable peut satisfaire à l’obligation de représentation des documents comptables mentionnés au premier alinéa de l’article 54 du code général des impôts en remettant une copie sous forme dématérialisée, des fichiers des écritures comptables définies aux articles 420-1 et suivants du plan comptable général. La copie des fichiers des écritures comptables doit être remise sur un support répondant à des normes fixées par arrêté du ministre chargé du budget.

Les écritures comptables définies aux articles 420-1 et suivants du plan comptable général :

« 420-1. Les écritures sont passées selon le système dit « en partie double ». Dans ce système, tout mouvement ou variation enregistré dans la comptabilité est représenté par une écriture qui établit une équivalence entre ce qui est porté au débit et ce qui est porté au crédit des différents comptes affectés par cette écriture.

420-2. Tout enregistrement comptable précise l’origine, le contenu et l’imputation de chaque donnée, ainsi que les références de la pièce justificative qui l'appuie.

420-3. Chaque écriture s’appuie sur une pièce justificative datée, établie sur papier ou sur un support assurant la fiabilité, la conservation et la restitution en clair de son contenu pendant les délais requis. Les opérations de même nature, réalisées en un même lieu et au cours d'une même journée, peuvent être récapitulées sur une pièce justificative unique. Les pièces justificatives sont classées dans un ordre défini dans la documentation prévue à l'article 410-2 décrivant les procédures et l'organisation comptables.

420-4. Les mouvements affectant le patrimoine de l’entité sont enregistrés sur le livre-journal :

– soit jour par jour, opération par opération,

– soit par récapitulation au moins mensuelle des totaux des opérations, à la condition de conserver tous les documents permettant de vérifier ces opérations jour par jour, opération par opération.

420-5. Le caractère définitif des enregistrements du livre-journal et du livre d'inventaire est assuré :

I.– pour les comptabilités tenues au moyen de systèmes informatisés, par une procédure de validation, qui interdit toute modification ou suppression de l'enregistrement,

II.– pour les autres comptabilités, par l'absence de tout blanc ou altération.

420-6. Une procédure de clôture destinée à figer la chronologie et à garantir l’intangibilité des enregistrements est mise en œuvre au plus tard avant l’expiration de la période suivante. La procédure de clôture est appliquée au total des mouvements enregistrés conformément à l'article 420-4. Pour les comptabilités informatisées lorsque la date de l'opération correspond à une période déjà figée par la clôture, l'opération concernée est enregistrée à la date du premier jour de la période non encore clôturée, avec mention expresse de sa date de survenance. »

Le contribuable pourra donc satisfaire à son obligation de représentation des documents comptables (grand-livre, journaux, auxiliaires) en gravant une copie sur cédérom ou en transmettant une clé USB au vérificateur. Cette remise sous forme dématérialisée, qui n’implique aucune obligation supplémentaire pour le contribuable qui doit déjà, en vertu de l’article L. 102 B, conserver ces éléments sous forme dématérialisée, lui évitera d’imprimer l’ensemble de ces éléments, parfois très volumineux, et facilitera leur consultation par le vérificateur.

Le texte proposé pour le nouveau I de l’article L. 47 A précise la nature des opérations que l’administration est autorisée à réaliser sur ces copies de fichiers. L’administration ne pourra effectuer que des « tris, classements ainsi que tous calculs aux fins de s’assurer de la concordance entre la copie des enregistrements comptables et les déclarations fiscales du contribuable ». Il s’agit d’opérations élémentaires de tris, classements, rapprochements informatiques, sommations, multiplications, nécessaires à la validation de la cohérence globale entre les enregistrements comptables dématérialisés et les résultats figurant sur les déclarations fiscales de l’usager.

La présentation des documents comptables sous forme dématérialisée doit permettre d’alléger la présence sur place des vérificateurs et de faciliter le contrôle exercé par ces derniers.

Enfin, le texte proposé pour le nouveau I de l’article L. 47 A précise que l’administration est tenue de restituer au contribuable les copies des fichiers transmis avant la mise en recouvrement et ne peut en conserver aucun double.

B.– Les modifications apportées à la procédure de contrôle des comptabilités informatisées

Le I du présent article tend à regrouper sous un grand II, tout en les complétant, les dispositions de l’actuel article L. 47 A du livre des procédures fiscales relatives aux modalités de réalisation des traitements nécessaires à l’exercice d’une vérification de comptabilité lorsque cette dernière est informatisée.

En application du premier alinéa du II de l’article L. 47 A, dans la rédaction proposée par le présent article, en présence d’une comptabilité tenue au moyen de systèmes informatisés et lorsqu’ils envisagent des traitements informatiques, les agents de l’administration fiscale devront désormais indiquer par écrit au contribuable la nature des investigations souhaitées, le contribuable devant désormais formaliser par écrit son choix parmi les trois options évoquées précédemment pour la réalisation des traitements informatiques nécessaires à la vérification :

– traitements effectués par le vérificateur sur le matériel de l’entreprise (cette option sera désormais prévue au a du texte proposé pour le II de l’article L. 47 A) ;

– traitements effectués par l’entreprise elle-même (option prévue au b du texte proposé pour le II de l’article L. 47 A) ;

– ou traitements effectués par le vérificateur hors de l’entreprise (les dispositions applicables dans ce cas seront regroupées dans le c du II de l’article L. 47 A).

Il est proposé de préciser que lorsque le contribuable choisit d’effectuer lui-même tout ou partie des traitements informatiques nécessaires à la vérification en application du texte proposé pour le b du II de l’article L. 47 A, les résultats des traitements réalisés devront désormais être obligatoirement remis sous forme dématérialisée répondant à des normes fixées par arrêté du ministre chargé du budget. La remise des résultats de ces traitements sous forme dématérialisée correspondant à leur mode de réalisation, permettra de simplifier leur examen par le vérificateur.

Par ailleurs, lorsque le contribuable opte pour un contrôle effectué hors de l’entreprise par le vérificateur et doit à cet effet mettre à la disposition de l’administration les copies des documents, données et traitements soumis à contrôle, il est proposé de préciser que ces copies pourront désormais être produites sur tous supports informatiques, répondant à des normes fixées par arrêté du ministre chargé du budget (comme il a été indiqué précédemment, actuellement ces copies doivent être obligatoirement produites sur un support informatique fourni par l’entreprise).

Cette disposition doit permettre de faciliter les échanges de copies de fichiers entre l’entreprise et l’administration en optimisant les possibilités offertes par Internet et les nouveaux outils (clefs USB) tout en apportant des solutions techniques aux entreprises qui ne disposent pas de clefs USB ou du matériel permettant par exemple de graver une copie des fichiers sur cédérom.

Il est par ailleurs proposé de supprimer la disposition interdisant à l’administration de reproduire les copies des documents qui lui sont transmis. En revanche, elle ne sera pas autorisée à conserver les doubles, en application du texte proposé pour le c du II de l’article L. 47 A. De plus, l’obligation qu’a l’administration de restituer les copies des fichiers au contribuable avant la mise en recouvrement est maintenue.

C.– L’adaptation de la règle de limitation à trois mois de la durée de la présence sur place du vérificateur prévue par l’article L. 52 du livre des procédures fiscales dans le cadre du contrôle des comptabilités informatisées

Afin que les délais incompressibles liés à la préparation des traitements informatiques ne soient pas retenus dans le décompte du délai de trois mois prévu à l’article L. 52 du livre des procédures fiscales, le II du présent article tend à compléter cet article par un III précisant qu’en cas de mise en œuvre des dispositions du II de l’article L. 47 A (procédure applicable en cas de contrôle des comptabilités informatisées), la limitation à trois mois de la durée de la vérification sur place sera désormais prorogée de la durée comprise entre la date à laquelle le contribuable a opté pour l’une des trois formules évoquées précédemment pour la réalisation des traitements et, selon l’option choisie, la date suivante :

– la date de mise à disposition du vérificateur du matériel et des fichiers nécessaires, lorsque le contribuable a choisi que les traitements soient réalisés par le vérificateur sur son matériel ;

– la date de remise des résultats des traitements réalisés par l’entreprise à l’administration, lorsque l’entreprise a choisi de réaliser elle-même ces traitements ;

– la date de remise des copies de fichiers nécessaires à la réalisation des traitements par l’administration, lorsque le contribuable a choisi que les traitements soient réalisés en dehors de l’entreprise par le vérificateur.

Cette dernière date (date de mise à disposition du matériel et des fichiers, date de remise des résultats des traitements réalisés par l’entreprise et date de remise des copies de fichiers nécessaires à la réalisation des traitements par l’administration) devra faire l’objet d’une consignation par écrit, en application du texte proposé par le III de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales.

L’obligation pour le contribuable de formaliser par écrit son choix entre ces trois options, prévue par le premier alinéa du texte proposé pour le II de l’article L. 47 A, permettra de déterminer la durée pendant laquelle le délai de trois mois prévu à l’article L. 52 ne court pas.

D.– L’entrée en vigueur des modifications proposées

En application du III du présent article, l’ensemble de ces modifications seraient applicables aux contrôles pour lesquels l’avis de vérification a été adressé à compter du 1^er janvier 2008.

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La Commission a adopté l’article 17 sans modification.

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Article 18

Avantages fiscaux en faveur des activités et du patrimoine culturels

Texte du projet de loi :

I.– Après le 1° quater du II de l’article 156 du code général des impôts, il est inséré un 1° quinquies ainsi rédigé :

« 1° quinquies. dans les conditions fixées par décret, les dépenses restant à la charge du propriétaire afférentes aux travaux de conservation ou de restauration d’objets mobiliers classés au titre des monuments historiques, lorsque ces travaux sont autorisés et exécutés conformément aux prescriptions de l’article L. 622-7 du code du patrimoine et sous réserve que les objets soient exposés au public ou confiés à un service public d’archives dès l’achèvement des travaux et pendant une durée de dix années ;

« Le revenu global de l’année au cours de laquelle l’engagement d’exposition au public n’est pas respecté ou l’objet est cédé est majoré d’une fraction du montant des dépenses indûment imputées égale à ce montant diminué d’un dixième par année écoulée depuis l’achèvement des travaux. Cette somme constitue une insuffisance de déclaration pour l’application de la dispense d’intérêt de retard mentionnée au 4 du II de l’article 1727. »

II.– Le 1 de l' article 200 du même code est ainsi modifié :

1° Le f est ainsi rédigé :

« f. D'organismes publics ou privés dont la gestion est désintéressée et qui ont pour activité principale la présentation au public d'œuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques et de cirque ou l'organisation d'expositions d'art contemporain, à la condition que les versements soient affectés à cette activité. Cette disposition ne s'applique pas aux organismes qui présentent des œuvres à caractère pornographique ou incitant à la violence. » ;

2° Dans le huitième alinéa, le mot : « sixième » est remplacé par le mot : « septième » dans la première phrase et la deuxième phrase est supprimée.

III.– Dans le e du 1 de l’article 238 bis du même code, après les mots : « ou privés », sont insérés les mots : « , ou de sociétés de capitaux dont le capital est entièrement détenu par l’État ou des établissements publics nationaux, seuls ou conjointement avec une ou plusieurs collectivités territoriales, ».

IV.– Les dispositions du I s’appliquent à compter de l’imposition des revenus de l’année 2008. Les dispositions du II s'appliquent aux dons effectués à compter du 1^er janvier 2008. Les dispositions du III sont applicables aux versements effectués au titre des exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de contribuer à la préservation du patrimoine mobilier national, il est proposé de permettre aux propriétaires privés d’objets mobiliers classés au titre des monuments historiques de déduire de leur revenu global servant de base à l’impôt sur le revenu la part des dépenses de conservation ou de restauration afférentes à ces objets qui n’est pas subventionnée.

Cet avantage fiscal serait accordé aux propriétaires privés qui s’engagent à exposer les objets restaurés au public ou à les confier à un service public d’archives.

Par ailleurs, afin de soutenir les œuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques ainsi que le cirque ou l’organisation d’expositions d’art contemporain, il est proposé d’étendre le bénéfice de la réduction d’impôt prévue pour les dons réalisés par des particuliers aux sommes versées aux organismes chargés de la présentation au public de ces manifestations.

Enfin, il est également proposé d’étendre le régime fiscal du mécénat d’entreprises aux sociétés de capitaux dont la gestion est désintéressée et dont le capital est entièrement détenu par l’État ou des établissements publics nationaux, seuls ou conjointement avec des collectivités territoriales, lorsqu’elles ont pour activité principale la présentation au public de tels spectacles. La présentation de spectacles vivants par des sociétés dont le capital est entièrement détenu par des personnes morales de droit public et qui, en dépit de leur forme juridique, ont une gestion effectivement désintéressée, serait donc éligible au bénéfice du régime fiscal du mécénat, comme cela est actuellement le cas pour la présentation de spectacles vivants par des organismes sans but lucratif répondant aux mêmes caractéristiques.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose :

– d’une part, de permettre, sous certaines conditions, la déduction du revenu imposable des charges supportées par des contribuables au titre de la conservation ou de la restauration d’objets mobiliers classés (I du présent article) ;

– d’autre part, d’aménager (III du présent article) et d’étendre aux particuliers (II du présent article) la réduction d’impôt au titre des versements réalisés au profit d’organismes à la gestion désintéressée ayant pour activité principale la présentation au public d’œuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques et de cirque ou l’organisation d’expositions d’art contemporain.

I.– La déductibilité proposée des dépenses de conservation et de restauration d’objets mobiliers classés

Le I du présent article vise à permettre la déduction du revenu imposable à l’impôt sur le revenu des charges supportées par des contribuables au titre de la conservation ou de la restauration d’objets mobiliers classés à la double condition que les opérations correspondantes soient réalisées sous l’autorité de l’administration des affaires culturelles et que les objets concernés soient ensuite exposés au public ou confiés à un service public d’archives pendant au moins dix ans.

Sont concernés des objets relevant du régime des monuments historiques fixé par les dispositions du titre II du livre VI du code du patrimoine. Ce régime concerne non seulement des objets mobiliers mais aussi, et même surtout, des immeubles. Les propriétaires des immeubles concernés bénéficient déjà de conditions dérogatoires de déduction de certaines charges de leurs revenus selon des modalités proches de celles proposées par le présent article. Celui-ci s’apparente donc largement à l’extension, mutatis mutandis, aux objets mobiliers constituant des monuments historiques du régime fiscal attaché aux immeubles présentant la même caractéristique.

A.– Le régime de protection des monuments historiques

Au sens du code du patrimoine, constituent des monuments historiques les immeubles et meubles reconnus tels par une décision administrative, qui est soit une décision de classement soit une décision d’inscription.

1.– Les procédures de classement et d’inscription

Pour les objets mobiliers comme pour les immeubles appartenant à des propriétaires privés, le classement est opéré par décision de l'autorité administrative, s'il y a consentement du propriétaire.

À défaut de ce consentement, un classement d'office est prononcé par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale des monuments historiques, qui détermine les conditions de classement et notamment les servitudes et obligations qui en découlent. Une indemnisation est possible s'il résulte de ces servitudes et obligations une modification à l'état ou à l'utilisation des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain.

La procédure de classement d’office est très rare, le dernier exemple datant de 1998. Un seul cas d’indemnisation est intervenu, à l’occasion du classement d’un tableau de Vincent Van Gogh, le « Jardin à Auvers », classé d’office après une demande d'autorisation d'exportation refusée et dont le propriétaire a obtenu une indemnisation de 422 187 693 francs par jugement du TGI de Paris en date du 22 mars 1994, indemnisation réduite à la somme de 145 millions de francs par arrêt de la cour d'appel de Paris du 6 juillet 1994, confirmé en cassation.

Ont vocation à être classés les immeubles dont la conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public et les objets mobiliers dont la conservation présente, au point de vue de l'histoire, de l'art, de la science ou de la technique, un intérêt public.

L’inscription concerne les immeubles et objets mobiliers qui, sans justifier une demande de classement immédiat, présentent un intérêt suffisant pour en rendre désirable la préservation. Il convient de noter que peuvent également être inscrits les immeubles situés dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit ⁽¹⁹³⁾. Il est procédé à l’inscription par décision administrative notifiée au propriétaire.

On sait que la notion de monument historique s’est considérablement élargie au fil du temps.

Ainsi, si le premier document officiel considéré comme constituant un recensement des monuments dans une perspective de conservation du patrimoine – la « liste des monuments pour lesquels des secours ont été demandés » établie par la commission des monuments historiques placée auprès de Prosper Mérimée, second inspecteur des monuments historiques – ne comprenait qu’un peu plus de 1 000 monuments, on comptait, au 31 décembre 2006, 14 300 immeubles classés et 28 300 immeubles inscrits, ce nombre augmentant de 400 à 500 par an (50 décisions de classement et 444 décisions d’inscription en 2006).

S’agissant du patrimoine mobilier classé, la base de données du ministère de la culture dite « Palissy » sur le patrimoine mobilier français contient environ 110 000 notices relatives à des objets classés qui correspondent à plus de 130 000 objets classés ou collection (une notice pouvant porter sur plusieurs objets ou sur une collection complète telle un trésor de cathédrale).

Selon les informations apportées au Rapporteur général, les notices se répartissent, en octobre 2007, comme suit :

– Peinture : 19 651 notices ;

– Sculpture : 45 945 notices ;

– Orfèvrerie : 10 566 notices ;

– Tapisserie : 1 256 notices ;

– Arts graphiques et imprimés : 1 219 notices ;

– Textile : 2 510 notices ;

– Photographie : 14 notices (dont la collection Nadar comprenant 400 000 plaques photographiques) ;

– Patrimoine des transports : 556 notices dont patrimoine aéronautique (5), patrimoine automobile (7), patrimoine ferroviaire (417), patrimoine hippomobile (13) et patrimoine maritime et fluvial (114) ;

– Instruments scientifiques : 300 ;

– Machines liées à la production industrielle : 178 ;

– Patrimoine instrumental : 954 orgues classés, 5 100 cloches classées et 185 autres instruments de musiques classés.

Depuis plusieurs années, le rythme de classement se situe à 1 000 objets mobiliers par an.

Le patrimoine mobilier classé reste aujourd’hui très largement constitué des objets mobiliers religieux appartenant aux communes pour l’essentiel (églises) ou à l’État (cathédrales). Le patrimoine mobilier privé classé, concerné par le dispositif proposé, est estimé à environ 10 000 objets soit moins de 10 % du total. Une part significative des objets classés appartenant à des propriétaires privés correspond aux collections et au mobilier d’immeubles eux-mêmes classés, en particulier de châteaux.

Ainsi, au titre des exercices 2005 et 2006, 52 objets classés appartenant à des propriétaires privés ont été classés par 9 décisions de classement (sur la même période, il a été procédé au classement de 2 064 objets par 395 décisions, ce qui illustre la très faible part, en flux, des classements afférents à des objets détenus en mains privées). Il s’agit de tableaux, de meubles, de textiles (notamment plusieurs tapisseries) et de statues. Trente-quatre de ces cinquante-deux objets correspondent aux collections d’un monument historique, le château de Flaugergues dans l'Hérault.

Enfin, l'inscription des objets mobiliers n'a été créée qu'en 1970 et n'a été applicable jusqu’à cette année, en l'état du droit, qu'aux objets appartenant à des collectivités publiques. L’ordonnance du 8 septembre 2005 et son décret d’application du 30 mars 2007 ont étendu le champ d’application de cette inscription aux objets appartenant à des propriétaires privés.

2.– Les conséquences du classement et de l’inscription

Le classement d’un immeuble entraîne des conséquences juridiques lourdes restreignant l’extension du droit de propriété de son propriétaire.

Outre la possibilité pour l’administration d’exécuter d’office (aux frais de l’État) des travaux indispensables à la conservation du monument ou, sous certaines conditions, d’imposer au propriétaire d’y faire procéder (l’État prenant alors la charge au moins la moitié de leur coût), il est interdit de réaliser toute modification quelconque (et notamment des travaux de restauration ou réparation) sur un tel immeuble sans autorisation de l'autorité administrative.

Lorsqu’ils sont autorisés, ces travaux doivent être conduits sous le contrôle scientifique et technique des services de l'État chargés des monuments historiques et leur maîtrise d’œuvre doit être confiée à des catégories de professionnels définies par décret.

Des dispositions identiques encadrent la modification, la réparation ou la restauration des objets mobiliers classés pour lesquels n’existent pas, en revanche, de dispositions permettant à l’État de réaliser d’office ou d’imposer la réalisation de travaux de conservation.

En moyenne, entre 700 et 900 autorisations de travaux sont accordées chaque année au titre d’objets mobiliers. Entre 20 et 50 de ces autorisations (qui peuvent porter sur un ou plusieurs objets) concernent le patrimoine mobilier en main privée. Ce sont ces 20 à 50 opérations qui seraient concernées par le dispositif fiscal proposé (celui-ci ayant toutefois naturellement pour effet et pour objet d’en augmenter le nombre).

Par ailleurs, l'exportation hors de France des objets classés est interdite et il doit être procédé, par l'autorité administrative, au moins tous les cinq ans, au récolement des objets classés que leurs propriétaires ou détenteurs sont tenus, lorsqu'ils en sont requis, de présenter aux agents accrédités par l'autorité administrative.

L’inscription emporte des conséquences moins contraignantes.

S’agissant des immeubles, elle impose une déclaration préalable des modifications envisagées (auxquelles l’administration peut s’opposer en engageant une procédure de classement). En outre, lorsque des opérations envisagées sont soumises à une autorisation administrative (par exemple, un permis de construire), celle-ci ne peut intervenir sans l'accord de l'autorité administrative chargée des monuments historiques. Enfin, les travaux sur les immeubles inscrits doivent être exécutés sous le contrôle scientifique et technique des services de l'État chargés des monuments historiques.

Pour les objets mobiliers inscrits, une déclaration préalable des modifications, réparations ou restaurations envisagées est également obligatoire.

Enfin, le propriétaire ou le détenteur d'un objet mobilier classé ou inscrit au titre des monuments historiques qui a l'intention de déplacer cet objet d'un lieu dans un autre est tenu d'en faire préalablement la déclaration à l'autorité administrative.

Il convient de noter que les travaux de conservation ou de restauration d’immeubles ou d’objets mobiliers classés ou inscrits peuvent bénéficier de subventions de l’État ou des collectivités territoriales.

B.– Les charges déductibles au titre des immeubles historiques

Les immeubles historiques au sens fiscal, à savoir non seulement les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, mais aussi d’autres immeubles présentant un intérêt patrimonial et bénéficiant soit d’un agrément des services fiscaux soit d’un label délivré par la Fondation du patrimoine après avis favorable du service départemental de l’architecture et du patrimoine, ouvrent droit à un régime fiscal dérogatoire au regard de l’impôt sur le revenu qui peut être présenté en distinguant les immeubles produisant des recettes de ceux qui n’en produisent pas.

Lorsque l’immeuble historique produit des recettes, qui peuvent être soit des loyers au titre de leur location totale ou partielle (lorsque le monument historique comprend des logements ou des locaux professionnels loués) soit des recettes afférentes à sa visite, celles-ci constituent des revenus imposés dans la catégorie des revenus fonciers selon des modalités particulières.

En premier lieu, outre les charges foncières qui sont imputables dans les conditions de droit commun ⁽¹⁹⁴⁾, le propriétaire peut imputer la totalité des charges résultant de l’éventuelle ouverture au public (tels que les frais de promotion du monument, l’acquisition d’équipements de billetterie ou la rémunération de personnels gérant les visites ou) ce qui apparaît naturel puisque ces charges sont effectivement engagées en vue de l’acquisition du revenu tiré des visites. Il peut, en outre, être procédé à une déduction forfaitaire au titre des frais de visite pour un montant de 1 525 euros ou de 2 290 euros lorsque le monument comprend un parc ou un jardin ouvert au public.

En second lieu, l’éventuel déficit est imputable sur le revenu global sans limitation de montant par dérogation à la règle générale selon laquelle le déficit foncier net n’est imputable sur le revenu global que dans la limite de 10 700 euros par an. On sait que la même possibilité est ouverte s’agissant des déficits fonciers subis à l’occasion de certains travaux de restauration immobilière dans les secteurs sauvegardés et les zones de protection du patrimoine architectural (dispositif dit Malraux) ainsi que dans trois cas particuliers, notamment celui résultant de l’application de l’article 605 du code civil ⁽¹⁹⁵⁾. Il convient de noter que le régime d’imputation applicable aux monuments historiques est, sur ce point, particulièrement avantageux puisque le déficit est, en outre, imputable sur le revenu global y compris pour sa partie provenant des intérêts d’emprunt, possibilité qui n’est ouverte, hors le cas des monuments historiques, que dans le cas particulier des déficits résultant de travaux supportés en application de l’article 605 du code civil.

Lorsque l’immeuble historique ne produit pas de recettes, certaines charges qui lui sont afférentes sont directement déductibles du revenu global de son propriétaire.

Les charges correspondantes sont, en principe, celles résultant des travaux réalisés par l’administration des affaires culturelles ou subventionnés (pour leur part restant à la charge du propriétaire) ainsi que les autres charges foncières pour la totalité de leur montant si l’immeuble est classé ou inscrit et qu’il est ouvert au public ou pour 50 % de leur montant si l’immeuble est classé ou inscrit et qu’il est fermé au public ou si l’immeuble est agréé par l’administration fiscale et ouvert au public.

Des dispositions plus restrictives s’appliquent s’agissant des immeubles faisant partie du patrimoine national à raison du label délivré par la Fondation du patrimoine mais qui ne sont ni classés, ni inscrits, ni agréés. Pour ces immeubles, et à la condition qu’ils soient visibles de la voie publique, seules sont déductibles les charges correspondant aux travaux de réparation et d’entretien et, lorsqu’ils sont habitables, aux travaux de cette nature afférents aux murs, aux façades et aux toitures.

On notera, pour mémoire, que les immeubles classés ou inscrits bénéficient également, sous conditions (notamment d’ouverture au public), d’une exonération des droits de mutations à titre gratuit (article 795 A du code général des impôts). Les biens meubles et immeubles par destination qui constituent le complément historique ou artistique de l’immeuble et qui peuvent être eux-mêmes classés, sont également couverts par cette exonération.

Enfin, il convient de rappeler que les dispositions de l’article 10 de la loi de finances pour 2007 élargissent les réductions d’impôt dont peuvent bénéficier les particuliers (article 200 du code général des impôts) et les entreprises (article 238 bis du même code) aux versements aux fondations et associations, et notamment à la Fondation du patrimoine, en vue de subventionner des travaux de restauration ou de conservation. Ces dispositions, dont l’entrée en vigueur est encore subordonnée à la parution de leur décret d’application, permettront de dégager de nouvelles ressources en faveur des immeubles historiques.

C.– Le dispositif proposé

À la différence des immeubles historiques, les objets classés ne bénéficient pas aujourd’hui d’un régime fiscal particulier. Il convient toutefois de noter que certains d’entre eux ne sont pas inclus de l’assiette de l’impôt sur la fortune en tant qu’ils constituent des objets d’art, d’antiquité et de collection en application de l’article 885 I du code général des impôts.

Le présent article propose de permettre la déduction du revenu global imposable à l’impôt sur le revenu de certaines dépenses afférentes à des travaux de conservation ou de restauration d’objets classés au titre des monuments historiques sous condition soit d’exposition au public soit de mise à la disposition d’un service public d’archives.

1.– Les dépenses éligibles

Seraient imputables comme charges sur le revenu global du contribuable, dans des conditions fixées par décret, les dépenses restant à sa charge au titre de travaux de conservation ou de restauration d’objets mobiliers classés dont il est propriétaire lorsque ces travaux sont autorisés et exécutés conformément aux prescriptions de l’article L. 622-7 du code du patrimoine.

Cet article dispose que « les objets classés au titre des monuments historiques ne peuvent être modifiés, réparés ou restaurés sans l'autorisation de l'autorité administrative compétente » et que ces travaux « s'exécutent sous le contrôle scientifique et technique des services de l'État chargés des monuments historiques ».

2.– Les conditions

Le bénéfice de l’imputation des dépenses sur le revenu global du contribuable est conditionné par l’exposition au public de l’objet ou par sa mise à la disposition d’un service public d’archives dès l’achèvement des travaux et pendant une durée de dix années.

La condition d’exposition au public n’étant pas entourée de précisions particulières, elle pourra être satisfaite aussi bien directement par le propriétaire (par exemple dans l’hypothèse où celui-ci est également propriétaire d’un immeuble historique ouvert au public) ou par un tiers privé ou public et donc notamment par un service public d’archives procédant à l’exposition d’objets. Dès lors, la mention des services publics d’archives ne couvre que ceux d’entre eux qui n’exposeraient pas l’objet. L’intérêt d’imposer le dépôt de l’objet dans de tels services paraît pourtant limité.

3.– Les modalités de reprise

Une reprise de l’avantage fiscal est prévue si l’engagement d’exposition au public n’est pas respecté ou si l’objet est cédé. Le cas dans lequel l’objet confié à un service public d’archives serait repris à celui-ci n’est pas traité.

Les modalités de reprise retenues sont complexes : le revenu global du contribuable au titre de l’année lors de laquelle les conditions de la reprise sont remplies serait majoré du montant des dépenses imputées minoré d’un dixième par année écoulée depuis l’achèvement des travaux. Le non-respect de l’engagement d’exposition au public au cours de la huitième année suivant l’achèvement des travaux aboutirait donc à une majoration du revenu global de 20 % des dépenses imputées sur le revenu de la première année.

Il est, en outre, prévu que la somme majorant ainsi le revenu imposable « constitue une insuffisance de déclaration pour l’application de la dispense d’intérêt de retard mentionnée au 4 du II de l’article 1727 » du code général des impôts. La disposition visée prévoit que l’intérêt de retard n’est pas dû, sauf manquement délibéré, lorsque l’insuffisance des chiffres déclarés n’excède pas le vingtième de la base d’imposition. Indépendamment de la curiosité rédactionnelle consistant à prévoir qu’une « somme constitue une insuffisance », formule relevant davantage du traité de philosophie orientale ou de l’essai de mathématiques pures que de la loi fiscale ⁽¹⁹⁶⁾, la portée exacte de la disposition ne pourra qu’être utilement éclairée par ses textes d’application.

Cette complexité fâcheuse (de même que les conséquences du fait que le taux marginal d’imposition du contribuable a pu évoluer entre l’année d’imputation initiale des dépenses et celle de leur reprise partielle de sorte que l’effet net d’une reprise en termes d’avantage en impôt peut fortement varier) résulte du choix de la technique fiscale de l’imputation des dépenses comme des charges sur le revenu global. Cette technique présente, par ailleurs, d’autres inconvénients.

4.– Les limites du dispositif proposé

Le dispositif présente deux caractéristiques contestables.

La première est sa nature même d’imputation en charge déductible sur le revenu global. Cette technique présente, en effet, deux inconvénients majeurs.

Le premier est de conduire à un avantage en impôt dépendant du taux marginal d’imposition. Il en résulte donc un avantage en impôt croissant, toutes choses étant égales par ailleurs, avec le revenu du contribuable, à rebours du principe à valeur constitutionnelle posé par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen selon lequel la contribution aux charges communes « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

En outre, l’avantage en impôt variant selon la situation fiscale du contribuable, son éventuelle inclusion dans un dispositif de plafonnement couvrant un ensemble de dispositifs bénéficiant au contribuable est rendu plus difficile puisqu’une double liquidation de l’impôt devient nécessaire pour comparer la cotisation d’impôt qui serait due sans l’application du dispositif à celle qui serait du en l’appliquant.

Or, on se souvient que l’une des principales raisons ayant conduit le Conseil constitutionnel à déclarer non conformes à la Constitution les dispositions de l'article 78 de la loi de finances pour 2006 était précisément le fait qu’elles imposaient, pour inclure dans leur champ les « niches fiscales » affectant le revenu imposable et non l’impôt dû, une telle double liquidation qui suppose que les contribuables puissent « calculer par avance le montant de leur impôt afin d'évaluer l'incidence sur leurs choix des nouvelles règles de plafonnement », le Conseil estimant que cette obligation, au vu des règles complexes retenues, risquait de « mettre une partie des contribuables concernés hors d'état d'opérer les arbitrages auxquels les invite le législateur » ⁽¹⁹⁷⁾.

Le second inconvénient de cette technique d’imputation est qu’elle aboutit à une moindre fiabilité de l’information sur la dépense fiscale en résultant, celle-ci ne pouvant être qu’estimée très imparfaitement faute de déclaration explicite de l’avantage en impôt correspondant.

On notera d’ailleurs que l’évaluation par le fascicule relatif aux voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2008 de la dépense fiscale relative à l’imputation directe des charges afférentes aux immeubles historiques ne produisant pas de recettes ne constitue qu’un simple ordre de grandeur, mentionné sans que le nombre des bénéficiaires soit déterminé, et estimé à 10 millions d’euros au titre de 2006, de 2007 et de 2008, montant qui apparaît, en outre, lorsque l’on examine les documents budgétaires antérieurs, stable depuis 2002 ⁽¹⁹⁸⁾. La dépense fiscale résultant de la possibilité d’imputer sur le revenu global les déficits fonciers afférents aux immeubles historiques est évaluée pour la première fois à l’occasion du présent projet de loi de finances. Cet effort de transparence mérite d’être salué bien que cette évaluation (à un coût de 20 millions d’euros, identique au titre de 2006, 2007 et 2008) présente les mêmes limites.

On se souvient d’ailleurs que les limites inhérentes à l’octroi d’un avantage fiscal sous la forme d’une charge déductible du revenu global ont déjà conduit le législateur à convertir des dispositifs de ce type en réductions d’impôt. Il a été ainsi, au cours des dernières années, de l’avantage attaché aux souscriptions aux sociétés de financement d’œuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA), converti en réduction d’impôt par l’article 102 de la loi de finances rectificative pour 2006, et de la possibilité de déduire les pertes en capital subies lors d’une création d’entreprise, abrogée par l’article 59 de la loi de finances pour 2007 au profit d’un renforcement de la réduction d’impôt au titre des souscriptions au capital de PME.

La création de l’avantage fiscal proposé sous la forme d’imputation en charge déductible sur le revenu global résulte manifestement de la volonté d’adapter aux objets mobiliers classés le dispositif existant en faveur des immeubles historiques. Il ne semble pourtant pas justifié, d’un strict point de vue fiscal, de rechercher une symétrie entre les dispositions relatives à ces deux catégories de biens.

Ce qui justifie le traitement fiscal applicable aux immeubles historiques n’est, en effet, pas leur caractère historique, commun avec les objets classés, mais, au contraire, leur nature d’immeuble, qui les en distingue. C’est bien parce que les immeubles historiques sont des immeubles et qu’ils produisent en général des revenus, notamment des revenus locatifs, qu’il y a une logique certaine à imputer sur ces revenus les charges correspondantes. Le cas des immeubles historiques ne produisant pas de recettes n’est, à cet égard, qu’un cas particulier dont l’assimilation au cas général dont ils relèvent ne se justifie que par un souci de simplicité, d’autant qu’un même immeuble peut produire des revenus certaines années et non d’autres. Ce cas particulier ne saurait donc justifier, au vu des inconvénients qu’il présente, un traitement similaire des objets mobiliers classés dont la situation est objectivement différente.

La seconde caractéristique éminemment contestable du dispositif proposé est l’absence de tout plafond en encadrant le bénéfice. Il est vrai qu’il en est de même, comme cela a été rappelé, s’agissant notamment des déficits et charges imputés au titre des immeubles historiques. On sait toutefois que la mission d’information sur les niches fiscales que vient de créer la Commission des finances entend notamment étudier la possibilité de plafonner l’ensemble des niches existantes et qu’il ne saurait dès lors être question d’en créer simultanément de nouvelles non plafonnées, le législateur n’ayant pas vocation à défaire la nuit, telle Pénélope, ce qu’il fait le jour.

En outre, il convient, là encore, de se garder d’une assimilation trop systématique entre les immeubles historiques et les objets classés. Les immeubles sont, par nature, exposés aux éléments et l’urgence de leur conservation est souvent plus évidente que pour les objets classés ⁽¹⁹⁹⁾. C’est d’ailleurs cette différence objective qui explique un régime juridique bien plus contraignant s’agissant des immeubles classés (pour lesquels l’administration peut, par exemple, mettre le propriétaire en demeure de réaliser des travaux de conservation dont une part peut rester à ses frais) que des objets mobiliers classés. En outre, le montant des travaux de conservation et de restauration sera plus élevé, en moyenne, s’agissant d’un immeuble que d’un objet mobilier. Ces éléments, qui ne justifient pas nécessairement le maintien en l’état du dispositif actuellement applicable aux immeubles historiques qu’il appartiendra à la mission d’information de la Commission sur les niches fiscales d’examiner, commandent néanmoins de se garder de l’assimilation facile des divers types de monuments historiques.

Enfin, on pourrait objecter à l’éventuelle instauration d’un plafond qu’elle pourrait avoir pour effet de supprimer l’incitation aux opérations les plus onéreuses. Celles-ci sont toutefois relativement rares puisque près de 70 % des opérations de restauration actuellement subventionnées par l’État sont d’un montant unitaire inférieur à 50 000 euros ⁽²⁰⁰⁾ soit, sous l’hypothèse d’une opération subventionnée à 65 % (par cumul des subventions locales et de l’État), un montant restant à la charge du contribuable, pour les monuments détenus par des particuliers, inférieur à 17 500 euros et un avantage en impôt égal à plus à 7 000 euros (pour un contribuable pour lequel l’intégralité de la charge s’imputerait au taux marginal de l’impôt).

Il convient de noter que ce chiffre concerne, en outre, les opérations portant sur l’ensemble des monuments historiques donc principalement des opérations portant sur des immeubles. Le coût moyen des opérations relatives à des objets mobiliers ne peut qu’être nettement inférieur de sorte que le plafonnement de l’avantage fiscal correspondant à un niveau plus faible encore permettrait d’en couvrir le plus grand nombre sinon la totalité.

Ainsi, selon les informations apportées par le Gouvernement au Rapporteur général sur la base d’éléments recueillis auprès des directions régionales des affaires culturelles, une opération moyenne de conservation et/ou de restauration pour un élément mobilier du patrimoine privé peut être évalué autour de 20 000 euros, subventionné, en général, entre 30 et 50 % par l'Etat, parfois complété par une aide donnée par certains départements à hauteur de 10 à 75 % des dépenses restant à la charge du propriétaire.

En outre, il est bien évident que les éventuelles opérations plus lourdes continueront à pouvoir être subventionnées, d’autant que les moyens budgétaires affectés aux interventions sur les monuments n’appartenant pas à l’État sont fortement accrus par le projet de loi de finances pour 2008 (+ 20 millions d’euros de crédits de paiement soit une progression de 25 % par rapport à la loi de finances initiales pour 2007) même s’il est vrai que cette évolution constitue un rattrapage et que les besoins sont criants, notamment pour le riche patrimoine détenu par les petites communes.

On notera, enfin, que la plupart des justifications traditionnelles du recours à la dépense fiscale plutôt qu’à la subvention publique (notamment les moindres coûts de gestion et l’absence de délai d’instruction) semblent peu pertinentes s’agissant du présent dispositif, l’avantage fiscal proposé étant accordé à raison d’opérations que les services de l’État doivent, en tout état de cause, autoriser au titre de la législation de protection des monuments historiques et dont ils doivent assurer le contrôle scientifique et technique de l’exécution.

En application du IV du présent article, les dispositions de ce I s’appliqueraient à compter de l’imposition des revenus de l’année 2008.

II.– Les dispositions relatives aux versements à des organismes présentant des spectacles vivants ou cinématographiques ou des expositions d’art contemporain

Les versements des entreprises aux organismes dont la gestion est désintéressée et qui ont pour activité la présentation au public de spectacles vivants ou cinématographiques ou l’organisation d’exposition d’art contemporain leur ouvrent droit, en application de l’article 238 bis du code général des impôts, à une réduction d’impôt sur le revenu ou sur les sociétés.

Le III du présent article propose d’étendre ce dispositif aux versements à certaines sociétés de capitaux publiques à gestion désintéressée ayant les mêmes activités.

Son II propose d’élargir le champ de la réduction d’impôt dont bénéficient les particuliers à raison de leurs dons à certains organismes à leurs versements au profit des organismes ayant pour activité la présentation au public de spectacles vivants ou cinématographiques ou l’organisation d’expositions d’art contemporain pouvant actuellement recevoir des versements des entreprises leur ouvrant droit à une réduction d’impôt.

A.– Les réductions d’impôt existantes

1.– La réduction d’impôt pour les entreprises

L’article 238 bis du code général des impôts permet aux entreprises de réduire leur impôt de 60 % de leurs versements, pris dans la limite de 5 pour mille de leur chiffre d’affaires, à divers organismes dont les organismes publics ou privés dont la gestion est désintéressée et qui ont pour activité principale la présentation au public d’œuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques ou de cirque ainsi que, depuis la loi de finances pour 2007, l’organisation d’expositions d’art contemporain.

Le bénéfice du dispositif est subordonné au respect de plusieurs conditions.

Les versements réalisés doivent, tout d’abord, être affectés à l’activité de présentation au public des spectacles ou des œuvres, cette activité devant, en outre, être l’activité principale de l’organisme.

Les œuvres présentées, en second lieu, sont, comme cela a été rappelé, limitativement énumérés par la loi. La doctrine administrative ⁽²⁰¹⁾, appelée, pour définir concrètement ces œuvres, à régler pragmatiquement certaines des questions centrales de l’esthétique, s’est efforcée de préciser la loi en estimant que « revêtent un caractère dramatique, lyrique ou chorégraphique les représentations théâtrales dont l'action s'organise autour d'un thème central (comédies, tragédies, drames, vaudevilles, opéras, opérettes, ballets classiques, modernes ou folkloriques et récitals de danse qui constituent une des formes du théâtre de mime, théâtres de marionnettes... etc.) », que « les cirques sont les établissements qui présentent des spectacles équestres ou d'animaux dressés et des exercices acrobatiques » ⁽²⁰²⁾ et que « les œuvres musicales comprennent notamment les concerts symphoniques, concerts de musique légère, concerts de musique de chambre, concerts de musique moderne pouvant inclure une composante plastique, graphique ou vidéo, concerts de jazz, concerts « pop » et, d'une manière générale, les harmonies (chœurs, chorales ou d'instruments, ou les deux ensemble) ».

Il convient de noter que les organismes qui présentent des œuvres à caractère pornographique ou incitant à la violence sont exclus du dispositif, sachant que les œuvres cinématographiques présentant un caractère pornographique ou incitant à la violence sont celles visées à l'article 12 de la loi de finances pour 1976 (loi n° 75-1278 du 30 décembre 1975) et figurant sur une liste établie par le ministre chargé de la culture, après avis de la commission de classification des œuvres cinématographiques et que les représentations théâtrales à caractère pornographique sont désignées par le ministre chargé de la culture après avis d'une commission.

Enfin, l’organisme donataire peut être public ou privé et doit être géré de manière désintéressée. La notion de gestion désintéressée est définie par l’article 261 du code général des impôts (dont le b du 1° du 7 exonère de la taxe sur la valeur ajoutée les organismes sans but lucratif).

Aux termes de cet article, le caractère désintéressé de la gestion résulte de la réunion des conditions suivantes :

● l’organisme doit, en principe, être géré et administré à titre bénévole par des personnes n’ayant elles-mêmes, ou par personnes interposées, aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l’exploitation. Ses dirigeants ne peuvent donc pas, en principe, être rémunérés. Toutefois, pour les associations et certaines fondations, le caractère désintéressé de la gestion n’est pas remis en cause par la rémunération des dirigeants sous réserve :

– que la gestion de l’organisme respecte certaines règles (élection régulière et périodique des dirigeants, contrôle effectif de leur gestion par les membres, statuts et modalités de financement assurant la transparence financière, certification des comptes) ;

– que cette rémunération soit adéquate aux sujétions effectivement imposées (notamment en termes de temps de travail et par comparaison aux rémunérations couramment versées pour des responsabilités de nature similaire et de niveau équivalent) ;

– qu’elle soit, en tout état de cause, inférieure au triple du plafond de la sécurité sociale (ce plafond étant, pour 2007, égal à 2 682 euros par mois), ce seuil étant apprécié personnellement pour chaque dirigeant sur la base de l’ensemble des rémunérations qu’il perçoit d’organismes sans but lucratif ;

– que le nombre de dirigeants rémunérés soit limité en fonction des ressources de l’organisme, le nombre maximal de dirigeants pouvant être rémunérés étant de trois pour des organismes dont les ressources propres, hors subventions publiques, ont excédé un million d’euros par an en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui au titre duquel la rémunération est versée ⁽²⁰³⁾ ;

● l’organisme ne doit procéder à aucune distribution directe ou indirecte de bénéfice sous quelque forme que ce soit. De même, les membres de l’organisme et leurs ayants droit ne doivent pas pouvoir être déclarés attributaires d’une part quelconque de l’actif sous réserve de l’éventuelle reprise de leurs apports.

La dépense fiscale afférente à la réduction d’impôt consentie aux entreprises à raison de leur mécénat est évaluée, au titre de 2008, à 250 millions d’euros (contre 170 millions d’euros en 2006).

Il s’agit d’une évaluation agrégée couvrant l’ensemble des opérations éligibles à la réduction d’impôt (dons aux œuvres, aux fondations, aux établissements d’enseignement et aux organismes d’aide aux PME). Aucun élément n’est disponible sur l’évaluation de la dépense afférente aux seuls dons aux organismes organisant des spectacles, non plus que sur le nombre d’entreprises donatrices (sachant que 7 400 entreprises bénéficient à un titre ou un autre de la réduction d’impôt), sur le nombre d’organismes donataires ou sur leur nature.

2.– La réduction d’impôt pour les particuliers

L’article 200 du code général des impôts prévoit que les dons et versements des contribuables au profit de divers organismes ouvrent droit à une réduction d’impôt de 66 % de leur montant, ces dons et versements étant pris en compte dans la limite de 20 % du revenu imposable du contribuable. Le taux de la réduction est porté à 75 % pour les dons aux organismes sans but lucratif intervenant pour nourrir, loger ou soigner gratuitement des personnes en difficulté, ces dons étant soumis à un plafond spécifique de 488 euros par an, au titre des revenus de 2007.

Plus de 6,3 millions de contribuables ont bénéficié de la réduction d’impôt organisée par l’article 200 du code général des impôts (tous donataires confondus) pour une dépense fiscale évaluée, au titre de 2008, à 820 millions d’euros.

B.– L’aménagement proposé du dispositif en faveur du mécénat d’entreprise

Le III du présent article propose de modifier le e du 1 de l’article 238 bis du code général des impôts pour ajouter aux organismes présentant des œuvres pouvant recevoir des versements éligibles à la réduction d’impôt ouverte aux entreprises les « sociétés de capitaux dont le capital est entièrement détenu par l’État ou des établissements publics nationaux, seuls ou conjointement avec une ou plusieurs collectivités territoriales » et ayant une gestion désintéressée.

Le concept original de société de capitaux à gestion désintéressée ainsi proposé ne semble pas, malgré l’oxymore apparent, juridiquement impossible. On peut effectivement concevoir une société commerciale dont les dirigeants ne seraient pas intéressés à la gestion, dont la rémunération sera encadrée selon les modalités qui ont été rappelées et dont les bénéfices ne seraient pas distribués, bien que l’intérêt du recours à une telle forme juridique apparaisse incertain. Il convient toutefois de noter qu’une doctrine administrative constante a, jusqu’à présent, toujours estimé qu’une société commerciale n’avait, par nature, pas une gestion désintéressée⁽²⁰⁴⁾. Le III du présent article a donc pour objet de déroger à cette doctrine pour certaines sociétés définies à raison de leur activité et de leur actionnariat.

Il n’est pas nécessaire de revenir sur la condition relative à l’activité de ces sociétés, qui a été développée à l’occasion de la présentation du droit existant.

S’agissant de l’actionnariat, il est prévu que celui-ci doit comprendre au moins l’État ou plusieurs établissements publics nationaux et qu’il peut également comprendre une ou plusieurs collectivités territoriales.

Deux exemples de sociétés existantes ont été évoqués au Rapporteur général, celui de la société d’exploitation de la Salle Pleyel et celui de la société Château de Versailles spectacles. Ces cas d’espèce ne rentrent toutefois manifestement pas dans le champ du dispositif, la société Château de Versailles spectacles étant, d’après ses statuts, une société anonyme par actions simplifiée dont l’actionnaire unique est l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles et la société d’exploitation de la salle Pleyel, une société détenue par l’établissement public de la Cité de la Musique et la Ville de Paris. Dans les deux cas, la condition imposant la présence de l’État ou de plusieurs établissements publics nationaux au capital de la société n’est donc pas remplie.

En application du IV du présent article, les dispositions de ce III s’appliqueraient (sous réserve de l’existence de donataires) aux versements effectués au titre des exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2008.

C.– L’extension proposée de la réduction d’impôt consentie aux particuliers

Le 1° du II du présent article propose d’élargir le champ des organismes auxquels les versements des particuliers leur ouvrent droit à la réduction d’impôt sur le revenu organisée par l’article 200 du code général des impôts aux organismes présentant des spectacles ou organisant des expositions d’art contemporain éligibles à la réduction d’impôt au titre du mécénat des entreprises.

Les organismes concernés éligibles à la réduction d’impôt au titre du mécénat d’entreprises ont été présentés à l’occasion du rappel du droit existant. La rédaction retenue s’agissant de l’extension de la réduction d’impôt en faveur des particuliers étant strictement identique à celle en vigueur pour les entreprises, elle n’appelle pas de commentaire complémentaire.

Il convient toutefois de préciser les raisons pour lesquelles ces organismes ne sont d’ores et déjà éligibles à la réduction d’impôt existante applicable aux particuliers, celle-ci couvrant les dons et versement aux œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique.

Or, à ce titre, des organismes organisant des spectacles vivants, par exemple de théâtre ou de danse, peuvent être éligibles à la réduction d’impôt. Il en est de même s’agissant des expositions d’art contemporain, notamment lorsque celles-ci sont organisées par des musées.

En revanche, ces organismes doivent avoir un caractère général, celui-ci supposant, d’après la doctrine administrative, que lorsque l’organisme ne fonctionne pas au profit d’un cercle restreint de personnes, qu’il ne fasse pas l’objet d’une gestion intéressée et qu’il n’exerce pas, de manière prépondérante, d’activités lucratives.

C’est sur ce seul dernier point que le champ actuel de la réduction d’impôt en faveur des particuliers diffère de celui de la réduction d’impôt en faveur des entreprises. Les activités lucratives sont, en effet, notamment appréciées, en application de la doctrine, en prenant en compte la part des recettes commerciales dans l’ensemble des ressources de l’organisme. Or, cette part est effectivement prépondérante pour beaucoup de salles de spectacles.

Le 2° du II du présent article tend à procéder à une modification de coordination et à l’abrogation d’une disposition obsolète.

En application du IV du présent article, les dispositions de ce II s’appliqueraient aux dons effectués à compter du 1^er janvier 2008.

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression de l’article 18 présenté par M. Jérôme Cahuzac et un amendement présenté conjointement par le Président et par le Rapporteur général tendant à transformer en réduction d’impôt au taux de 25 % des dépenses plafonnées à 10 000 euros par an l’avantage fiscal afférent au coût de travaux de conservation et de restauration d’objets mobiliers classés, et à en conditionner le bénéfice à une exposition au public de l’objet pendant cinq ans.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que le présent article propose la création d’une niche fiscale supplémentaire, similaire au dispositif dit « Malraux », dans un système fiscal qui en comporte déjà beaucoup et ce, alors même qu’une mission d’information sur les niches fiscales vient d’être créée par la Commission. Cette proposition est donc particulièrement inopportune et sa suppression enverrait un signal fort au Gouvernement, lui rappelant que toute mesure fiscale dérogatoire doit faire l’objet d’une rigoureuse évaluation préalable, être lisible et ne pas altérer la justice du système fiscal.

Le Rapporteur général a expliqué que la mesure proposée par le Gouvernement s’agissant des objets mobiliers classés reprend les règles applicables s’agissant des immeubles historiques, qu’il convient de ne pas confondre avec le dispositif dit « Malraux ». Sa portée semble limitée : sur 130 000 objets classés, moins de 10 % sont entre des mains privées, le reste appartenant à des personnes publiques, et surtout aux collectivités territoriales. De plus, seuls 50 objets classés par an environ font l’objet d’opérations de conservation ou de restauration susceptibles d’ouvrir droit à l’avantage fiscal proposé. L’enjeu budgétaire est donc faible.

Cependant, le dispositif proposé présente des défauts qu’il convient de corriger. Il s’agit, en effet, d’un mécanisme d’imputation de charges sur le revenu global. Cette technique fiscale peut être justifiée s’agissant de déficits mais ceux-ci supposent l’existence de recettes inférieures aux charges. De telles recettes existent, en règle générale, s’agissant des immeubles historiques mais cela n’est pas le cas s’agissant d’objets mobiliers. C’est pourquoi il est préférable d’instituer une réduction d’impôt qui présente, en outre, l’intérêt d’assurer un avantage en impôt indépendant du taux marginal d’imposition, donc plus juste et plus aisé à comparer avec l’avantage tiré d’autres dispositifs dans la perspective d’un plafonnement de l’ensemble des avantages fiscaux bénéficiant à un contribuable. En outre, l’avantage fiscal potentiellement tiré du dispositif n’est pas plafonné, ce qui n’est pas acceptable alors que l’un des objectifs de la mission d’information récemment créée par la Commission sur les niches fiscales est, au contraire, d’organiser le plafonnement de celles-ci. Par ailleurs, il semble excessif d’imposer l’exposition au public de l’objet pendant dix ans.

L’amendement proposé avec le Président corrige ces défauts et aboutirait certes à la création d’une nouvelle niche fiscale, mais au moins s’agirait-il d’une niche respectant des principes élémentaires de justice fiscale.

Le Président Didier Migaud a estimé que l’institution d’une nouvelle niche n’est pas opportune. De plus, elle ne présente pas de caractère urgent et aurait pu attendre les conclusions de la mission d’information que vient de lancer la Commission. La position la plus cohérente serait donc de refuser, dans l’immédiat, toute nouvelle niche. Cependant, si la Commission estime acceptable d’adopter dès à présent un nouvel avantage fiscal, l’amendement proposé avec le Rapporteur général apporte les modifications minimales permettant d’envisager sa création.

M. Charles de Courson a pleinement approuvé le Rapporteur général et rappelé qu’il n’existe que quelques niches non plafonnées que la mission d’information aura justement pour objet de mieux encadrer. Or, voilà que l’on propose une nouvelle niche et, qui plus est, non plafonnée ! À ces défauts de conception s’ajoute une interrogation. Pourquoi créer une nouvelle niche pour cinquante objets classés qui, pour en bénéficier, devront en outre être exposés au public pendant dix ans ? Il convient donc également de s’interroger sur l’efficacité de la mesure en termes de protection du patrimoine.

M. Marc Le Fur s’est déclaré très réservé sur cette disposition, en rappelant que le dispositif « Malraux » a pour objet l’embellissement des villes au bénéfice de tous et que les objets classés ne seront en pratique pas accessibles au public au-delà de la période d’exposition.

M. Jérôme Cahuzac n’a pas estimé souhaitable que tous les avantages fiscaux soient supprimés. Cependant, encore faut-il qu’ils soient encadrés et plafonnés, ainsi que l’a rappelé le Rapporteur général, de sorte notamment que la dépense fiscale soit maîtrisée. Ces critères pourraient constituer une base raisonnable pour les travaux de la mission d’information. En l’espèce, il faut cependant être conscient que le Gouvernement n’acceptera pas la suppression de l’article. C’est pourquoi l’amendement proposé par le Président et le Rapporteur général apparaît une solution raisonnable.

Le Président Didier Migaud a estimé néanmoins possible de voter l’amendement de suppression, sachant que l’amendement qu’il présente conjointement avec le Rapporteur général sera, en tout état de cause, déposé pour la séance publique.

M. Pascal Terrasse a jugé indécente la proposition de créer une nouvelle niche profitant de fait à des contribuables très fortunés en plein débat sur le pouvoir d’achat. En outre, les subventions qui ont longtemps été accordées par les directions régionales des affaires culturelles pour la restauration du mobilier classé ont été supprimées en 2004 de sorte que les propriétaires se tournent désormais vers les départements. Par ailleurs, les nouvelles dispositions en faveur du mécénat permettent déjà de mobiliser de nouveaux moyens en faveur du patrimoine par l’instrument de la dépense fiscale. Pour autant, à défaut de la suppression pure et simple, l’amendement du Président et du Rapporteur général constitue un repli acceptable.

M. Jean-Yves Cousin a considéré que, dès lors qu’il y a un large consensus sur la suppression des niches non plafonnées, il convient, en cohérence avec cette position de principe, de supprimer cet article.

M. Jérôme Chartier a rappelé que le présent article comporte également d’autres dispositions, comme l’extension du dispositif du mécénat aux spectacles vivants, qu’il serait regrettable de supprimer. Il s’est donc déclaré favorable à l’amendement présenté par le Président et le Rapporteur général, qui permet la création d’un avantage fiscal réel en garantissant qu’il ne permettra pas l’évasion fiscale, et a souligné qu’il conviendrait de défendre fermement cet amendement en séance.

Le Président Didier Migaud a souligné que, si la Commission souhaite maintenir la disposition relative aux spectacles vivants, elle a la possibilité de ne supprimer que le I de l’article 18, relatif aux objets d’art.

Le Rapporteur Général a estimé que l’amendement qu’il propose avec le Président permet de poser deux principes fondamentaux : le nécessaire plafonnement de tout avantage fiscal et le choix aussi systématique que possible de la technique de la réduction d’impôt, dont l’affirmation sera utile pour le travail ultérieur de la mission d’information.

M. Jérôme Cahuzac s’est demandé si la position de principe de la Commission, à laquelle il adhère, ne serait pas effectivement affirmée de manière plus forte par l’adoption de l’amendement du Président et du Rapporteur général.

Le Président Didier Migaud a estimé que la Commission ne doit pas s’interdire de supprimer un dispositif ne respectant pas des principes auxquels elle adhère de manière unanime.

M. Jérôme Chartier a rappelé que la Commission, sur l’article 6 du projet de loi de finances pour 2008, avait su imposer sa position au Gouvernement. Il serait plus facile, en l’espèce, de défendre, en séance publique, sa position sur la base de l’amendement du Rapporteur général et du Président.

M. Yves Censi a souhaité que la Commission se détermine en fonction des principes qu’elle veut affirmer, et non en fonction des moyens tactiques qui s’offrent à elle pour faire adopter un amendement en séance.

La Commission a rejeté l’amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac et adopté l’amendement présenté par le Rapporteur général et le Président (amendement n° 5).

La Commission a adopté un amendement de précision présenté par le Rapporteur général (amendement n° 6).

La Commission a adopté l’article 18 ainsi modifié.

* *

Article additionnel après l’article 18

Extension du dispositif « Borloo ancien » à certains logements loués à des organismes publics ou privés en vue de leur mise à la disposition de demandeurs de logements sociaux

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-François Lamour, tendant à étendre le bénéfice du dispositif « Borloo ancien », d’une part, aux logements locatifs de niveau intermédiaire loués à des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location à des demandeurs de logement social et, d’autre part, aux logements locatifs de niveau social ou très social loués à des organismes publics ou privés en vue de l’hébergement de demandeurs de logement social.

M. Jean-François Lamour a expliqué que son amendement élargit les possibilités de bénéficier de la déduction forfaitaire des revenus locatifs, dite dispositif « Borloo ancien », en mettant indirectement des logements à la disposition de demandeurs de logements sociaux. Pour les logements sociaux ou très sociaux, il s’agit d’élargir le champ du dispositif aux logements loués à des organismes utilisant le logement pour l’hébergement de demandeurs de logement, ce qui réduira la nécessité de recourir à des solutions très coûteuses comme le logement dans des hôtels.

Le Rapporteur général a donné un avis favorable, en rappelant qu’un particulier peut déjà bénéficier du dispositif, au taux majoré, pour les logements sociaux ou très sociaux loués à un bailleur institutionnel procédant à la sous-location, et que l’amendement permet également d’étendre cette possibilité de sous-location aux logements intermédiaires.

M. Jean-François Lamour a confirmé que son amendement ouvre cette possibilité. S’agissant des logements pouvant être utilisés pour des hébergements temporaires, il a estimé que, à Paris, quelques centaines de logements pourraient être concernés, ce qui est déjà significatif.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7).

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Après l’article 18

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer l’article 1^er du code général des impôts, plafonnant le montant des impôts directs payés par un contribuable à 50 % de ses revenus.

M. Jérôme Cahuzac a précisé que cet amendement vise à proposer une autre approche pour développer le pouvoir d’achat que celle mise en œuvre par le Gouvernement. Les dépenses engagées de manière hâtive et imprudente cet été ne s’inscrivent pas en cohérence avec les besoins de pouvoir d’achat qu’éprouvent nombre de français et qui auraient dû être prioritaires pour bénéficier de mesures favorables.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a également rejeté un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac tendant à supprimer l’article 1649-0 A du code général des impôts énonçant les modalités d’application du plafonnement des impôts directs.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à majorer de dix points les taux applicables au crédit d’impôt relatif aux dépenses réalisées dans le cadre de travaux visant à économiser l’énergie dans l’habitation principale des contribuables ou à installer des moyens de production d’énergie de source renouvelable.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que son amendement avait déjà été déposé dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2008 et qu’il vise à majorer de dix points les taux de ce crédit d’impôt pour les porter respectivement, selon le type de dépense, à 25 %, 35 % et 50 %.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable en précisant que cette dépense fiscale connaît une importante dérive de son coût et nécessite une remise à plat.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à attribuer en 2007 aux foyers qui ont droit à la prime pour l’emploi, un complément égal à la moitié du montant de cette prime, et à augmenter de 50 % les taux de cette prime.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que le débat sur la prime pour l’emploi et le pouvoir d’achat aura lieu en séance. La majorité estime que les heures supplémentaires sont la voie d’accès à une amélioration du pouvoir d’achat, alors que le groupe socialiste propose d’actionner le levier de la prime pour l’emploi.

Suivant l’avis du Rapporteur général, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à instituer un crédit d’impôt égal à 50 % des frais d’inscription, pris en compte dans la limite de 10 000 euros, pour les salariés suivant une formation diplômante dispensée dans le cadre d’un établissement d’enseignement supérieur afin de compléter la formation professionnelle, ou, dans le cadre soit d’un projet personnel d’évolution et de reconversion professionnelle soit d’un congé individuel de formation, d’un congé issu du compte-épargne temps ou d’un congé sabbatique.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que son amendement tend à rétablir l’égalité entre les salariés des entreprises qui peuvent financer des formations et ceux contraints de les payer eux-mêmes.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable. Il s’agit d’une idée profondément libérale consistant à ce que chacun prenne en charge sa formation en la finançant par un crédit d’impôt. Toutefois, les dépenses en faveur de la formation sont extrêmement importantes. Il ne paraît pas opportun d’ajouter un nouveau dispositif sans s’interroger sur son articulation avec les mécanismes existants. En outre, pourquoi ce dernier serait-il réservé aux salariés et non pas ouvert, par exemple, aux chômeurs ou aux jeunes ? Enfin, dans la mesure où les formations concernées sont dispensées par des organismes privés, un tel dispositif risquerait de conduire à une hausse des prix des formations.

M. Marc Le Fur a fait remarquer que l’amendement s’inscrit dans la même logique que la proposition de chèque-éducation, figurant dans les programmes libéraux.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que la question n’est pas de savoir si l’amendement est libéral mais s’il est juste, ce qui est le cas : il est essentiel de permettre à tous d’avoir accès à une formation qualifiante. De plus, le dispositif proposé est plafonné.

Le Président Didier Migaud a ajouté qu’effectivement chaque député a rencontré dans sa circonscription des personnes rencontrant des difficultés pour accéder à certaines formations.

M. Charles de Courson a souligné qu’une telle mesure est séduisante, mais également que des solutions individuelles peuvent toujours être trouvées dans le cadre des dispositifs existants.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 19

Allègements de fiscalité locale au profit des personnes hébergées en maison de retraite

Texte du projet de loi :

I.– Après l’article 1391 B du code général des impôts, il est inséré un article 1391 B bis ainsi rédigé :

« Art. 1391 B bis. – Les personnes qui conservent la jouissance exclusive de l’habitation qui constituait leur résidence principale avant d’être hébergées durablement dans un établissement ou un service mentionné au 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ou dans un établissement mentionné au 2° de l’article L. 6111-2 du code de la santé publique bénéficient d’une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties afférente à cette habitation lorsqu’elles remplissent les conditions prévues aux articles 1390 et 1391 ou d’un dégrèvement de 100 euros lorsqu’elles remplissent les conditions prévues à l’article 1391 B.

« Les dispositions du premier alinéa ne bénéficient qu’aux logements libres de toute occupation.

« L’exonération ou le dégrèvement sont accordés à compter de l’année qui suit celle de leur hébergement dans les établissements ou services mentionnés au premier alinéa. »

II.– L’article 1414 B du même code est ainsi rétabli :

« Art. 1414 B. – Les personnes qui conservent la jouissance exclusive de l’habitation qui constituait leur résidence principale avant d’être hébergées durablement dans un établissement ou un service mentionné au 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ou dans un établissement mentionné au 2° de l’article L. 6111-2 du code de la santé publique bénéficient d’une exonération de la taxe d’habitation afférente à cette habitation lorsqu’elles relèvent de l’une des catégories mentionnées au I de l’article 1414, ou d’un dégrèvement égal à celui accordé en application de l’article 1414 A lorsqu’elles remplissent les conditions prévues à cet article.

« Les dispositions du premier alinéa ne bénéficient qu’aux logements libres de toute occupation.

« L’exonération ou le dégrèvement sont accordés à compter de l’année qui suit celle de leur hébergement dans les établissements ou services mentionnés au premier alinéa. »

III.– Dans le 2° de l’article 1605 bis du même code, après la référence : « de l’article 1414 » sont insérés la référence et les mots : « , de l’article 1414 B lorsqu’elles remplissent les conditions prévues au I de l’article 1414 ».

IV.– Les dispositions des I à III s’appliquent à compter des impositions établies au titre de 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les personnes âgées qui résident dans un établissement ou un service mentionné au 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ou dans un établissement mentionné au 2° de l’article L. 6111-2 du code de la santé publique (maison de retraite) et qui conservent la jouissance de leur ancien domicile ne peuvent, en principe, bénéficier pour ce logement des mesures d’exonération ou de dégrèvement prévues en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d’habitation, puisqu’il ne constitue plus leur habitation principale.

Toutefois, il était admis d’accorder une remise gracieuse totale ou partielle à ces personnes âgées de manière à leur assurer le maintien des allègements dont elles auraient bénéficié si elles avaient continué à occuper leur ancien logement comme résidence principale, à la condition que ce logement ne constitue pas la résidence secondaire d’autres personnes (membres de leur famille notamment).

Cette mesure de bienveillance est parfois méconnue des usagers qui ne demandent donc pas à en bénéficier.

Dans un souci d’équité et d’égalité devant l’impôt, il est proposé d’instituer une exonération et un dégrèvement de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur de ces personnes âgées qui, disposant de revenus modestes, se trouvent confrontées à des difficultés financières dès lors qu’elles sont contraintes de quitter leur habitation pour vivre en maison de retraite.

En outre, les personnes exonérées de la taxe d’habitation bénéficieront également d’un dégrèvement de la redevance audiovisuelle.

Observations et décision de la Commission :

Les exonérations et dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés bâties, de taxe d’habitation et de redevance audiovisuelle à raison de la situation personnelle du redevable ne sont applicables qu’aux logements constituant sa résidence principale. Ces taxes étant dues à raison de la propriété d’un logement d’habitation (s’agissant de la taxe foncière sur les propriétés bâties) ou de sa jouissance (s’agissant de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle), un contribuable quittant son logement pour s’installer, par exemple, dans une maison de retraite mais conservant la propriété et la jouissance de son ancien domicile perd donc le bénéfice éventuel des mesures d’exonérations ou de dégrèvements mais reste redevable des taxes.

À la condition que le logement qui constituait jusqu’alors la résidence principale du contribuable ne devienne pas la résidence secondaire d’autres personnes, la doctrine administrative prévoit, dans ce cas, de maintenir aux contribuables concernés le bénéfice des exonérations et dégrèvements dont ils bénéficiaient par une remise gracieuse totale ou partielle des taxes dues.

Le présent article propose de régler légalement des situations aujourd’hui traitées en application de cette pratique administrative, qui n’est pas toujours connue des contribuables et qui suppose une demande de leur part. À cette fin, il est proposé de permettre à des contribuables de bénéficier des exonérations et dégrèvements de ces taxes pour des logements qu’ils n’occupent plus du fait de leur départ vers une maison de retraite ou un établissement de soin de longue durée à la condition que le logement qu’ils ont quitté reste vide.

I.– Le droit en vigueur

Après le rappel des règles définissant les redevables de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle (qui rendent celles-ci exigibles au titre d’un logement qui n’est pas occupé) puis de celles régissant les exonérations et dégrèvements de ces taxes liés à la situation personnelle du contribuable (qui ne sont applicables qu’au titre de logements habités par le contribuable), la doctrine administrative organisant l’attribution de remises gracieuses pour régler les cas difficiles résultant de la combinaison de ces règles sera présentée.

A.– Les redevables de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle

La taxe foncière sur les propriétés bâties est due au titre des propriétés imposables (dont la définition générale est donnée aux articles 1380 et 1381 du code général des impôts, le même code établissant, par ailleurs, de nombreuses exonérations permanentes ou temporaires) par leur propriétaire ⁽²⁰⁵⁾ au 1^er janvier de l'année de l'imposition.

La taxe d’habitation est due notamment pour les locaux meublés affectés à l'habitation (article 1407 du code général des impôts) par les personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables (I de l’article 1408 du code général des impôts) au 1^er janvier de l’année d’imposition.

La doctrine administrative (DB6D12) précise qu’il « résulte de la jurisprudence qu'un contribuable est réputé avoir la disposition personnelle de locaux imposables lorsqu'il peut les occuper à tout moment et qu'il en a la jouissance à titre privatif ». La circonstance qu’un contribuable n’occupe pas un logement dont il a la disposition personnelle et privative n’est donc pas de nature à l’exonérer de la taxe d’habitation.

La redevance audiovisuelle est due, s’agissant des particuliers, par les personnes physiques imposables à la taxe d’habitation au titre d’un local meublé affecté à l’habitation et détenant au 1^er janvier de l’année d’imposition un appareil permettant la réception de la télévision pour l’usage privatif du foyer. Il convient de noter que cette taxe est également due par des professionnels.

Un contribuable propriétaire d’un logement dans lequel se trouve un récepteur de télévision et conservant la jouissance privative de ce logement est donc redevable, à ce titre, de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle même s’il n’occupe ce logement à aucun moment au cours de l’année d’imposition.

B.– Les exonérations et dégrèvements de ces taxes à raison de la situation personnelle du contribuable

Outre des exonérations propres aux immeubles (par exemple, l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les constructions nouvelles dans les deux années suivant leur achèvement), la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe d’habitation connaissent des exonérations liées à la situation personnelle du redevable, celle-ci pouvant aussi ouvrir droit à un dégrèvement d’office. Des exonérations personnelles sont également applicables en matière de redevance audiovisuelle.

1.– Les exonérations et dégrèvements de la taxe foncière sur les propriétés bâties

En application de l’article 1390 du code général des impôts, les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont ils sont passibles à raison de leur habitation principale à la condition qu’ils occupent cette habitation :

– soit seuls ou avec leur conjoint ;

– soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d’impôt sur le revenu ;

– soit avec d’autres personnes titulaires de la même allocation.

Il convient de rappeler que l’allocation de solidarité aux personnes âgées, qui remplace les anciennes prestations constitutives du minimum vieillesse, est servie aux personnes âgées de plus de 65 ans (ou de 60 ans en cas d’inaptitude au travail) sous conditions de ressources puisqu’il s’agit d’une allocation différentielle dont le montant est égal à la différence entre les ressources du contribuable et un plafond fixé, au 1^er janvier 2007, à 7 635,53 euros par an pour une personne seule et à 13 374,16 euros par an pour un couple.

La doctrine administrative prévoit que le bénéfice de cette exonération « est étendu aux contribuables percevant l'allocation aux adultes handicapés » et précise que « les intéressés peuvent obtenir le bénéfice de cette mesure sur demande adressée au service des impôts dont ils dépendent ».

En outre, en application de l’article 1391 du code général des impôts, les contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans au 1^er janvier de l’année d’imposition sont exonérés de la TFPB pour l’immeuble habité exclusivement par eux lorsque le montant de leur revenu fiscal de référence de l’année précédente n’excède pas, pour les contribuables métropolitains, la somme de 9 271 euros pour la première part de quotient familial majorée de 2 476 euros par demi-part supplémentaire. Des montants plus élevés sont applicables dans les départements d’outre-mer.

La doctrine administrative ⁽²⁰⁶⁾ précise que la condition imposant que l’immeuble soit habité exclusivement par le contribuable est considérée comme remplie lorsque le logement est occupé dans les conditions ouvrant droit à l’exonération pour les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et visées à l’article 1390 du même code.

Enfin, en application de l’article 1391 B du même code, les contribuables âgés de plus de soixante-cinq ans au 1^er janvier de l’année d’imposition bénéficient d’un dégrèvement d’office de 100 euros de la TFPB de leur habitation principale sous deux conditions :

– leur revenu fiscal de référence de l’année précédente doit être inférieur à la limite prévue au I de l’article 1417 du même code (qui conditionne également le bénéfice de l’exonération pour les contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans) ;

– le logement doit être occupé dans les conditions ouvrant droit à l’exonération pour les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et visées à l’article 1390 du même code.

2.– Les exonérations et dégrèvements de la taxe d’habitation

Conformément aux dispositions de l’article 1414 du code général des impôts, sont exonérés de taxe d’habitation pour les logements qu’ils occupent dans les conditions ouvrant droit à l’exonération de TFPB pour les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et visées à l’article 1390 du même code :

– les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ;

– les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (qui continuent, le cas échéant, de bénéficier de l’exonération au titre de l’année suivant celle au cours de laquelle ils cessent de bénéficier de cette allocation) ;

– à la condition que leur revenu fiscal de référence n’excède pas la limite prévue au I de l’article 1417 du même code :

● les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés ⁽²⁰⁷⁾ ;

● les personnes atteintes d’une infirmité ou d’une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence ;

● les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves de tous âges, à la condition qu’ils ne soient pas redevables l’impôt sur la fortune, ces contribuables bénéficiant de l’exonération même s’ils n’occupent pas seuls leur logement lorsqu’ils partagent celui-ci avec leurs enfants majeurs inscrits comme demandeurs d’emploi et ne disposant pas de ressources supérieures au revenu minimum d’insertion.

Par ailleurs, en application des dispositions de l’article 1414 A du même code, les contribuables qui ne sont pas redevables de l’impôt sur la fortune peuvent bénéficier, sous conditions de ressources, d’un dégrèvement d’office de la taxe d’habitation afférente à leur habitation principale assurant le plafonnement de leur cotisation d’impôt à 3,44 % de leur revenu fiscal de référence diminué d’un abattement familiarisé.

Le plafond de ressources conditionnant le bénéfice de ce dégrèvement d’office est fixé, en métropole et au titre de 2007, à 21 801 euros pour la première part de quotient familial majoré de 5 095 euros pour la première demi-part supplémentaire et de 4 008 euros pour les demi-parts suivantes. Des montants plus élevés sont applicables dans les départements d’outre-mer.

Enfin, sont également exonérés de la taxe d’habitation, en application du 2° du II de l’article 1408 du même code, les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs en accord avec l’administration fiscale.

3.– Les exonérations de la redevance audiovisuelle

En application du 2° de l’article 1605 bis du code général des impôts et logiquement compte tenu de l’adossement de la redevance à la taxe d’habitation qui a permis d’en simplifier la perception, les personnes exonérées ou dégrevées totalement de taxe d’habitation bénéficient également d’un dégrèvement total de la redevance audiovisuelle.

Certains contribuables bénéficiaient, en outre, jusqu’en 2007 et à titre transitoire d’un droit acquis à l’exonération. Il s’agit, en application du 3° du même article, les personnes exonérées de redevance audiovisuelle au 31 décembre 2004 en application des A et B du IV de l’article 37 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) à savoir :

– les personnes âgées d'au moins soixante-cinq ans au 1^er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, qui ne sont pas imposés à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'exigibilité de la redevance, qui n’ont pas été passibles de l'impôt sur la fortune au titre de la même année et qui ne vivent pas sous le même toit qu'une personne ne remplissant pas elle-même ces conditions ;

– quel que soit leur âge, les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité au taux minimum de 80 % sous conditions de ressources (revenu fiscal de référence inférieure aux limites prévues à l'article 1417 du code général des impôts au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'exigibilité de la redevance), qui n’ont pas été passibles de l'impôt sur la fortune au titre de la même année et vivant seul, avec leur conjoint ou avec une ou des personnes à charge ou avec leurs parents remplissant eux aussi les mêmes conditions de ressources.

Ces personnes bénéficiaient d’un dégrèvement total de la redevance audiovisuelle au titre de l’année 2005. Le bénéfice de ce dégrèvement leur a été maintenu au titre des années 2006 et 2007 sous réserve :

– qu’ils ne soient pas redevables de l’impôt sur la fortune au titre de l’année précédent celle au titre de laquelle la redevance audiovisuelle est due ;

– qu’ils occupent leur logement dans les conditions ouvrant droit à l’exonération de TFPB pour les titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et visées à l’article 1390 du code général des impôts ;

En outre, la condition de non-imposition à l’impôt sur le revenu est appréciée pour les revenus perçus au titre de l’année précédent celle au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est perçue.

L’article 62 du projet de loi de finances pour 2008, issu d’un amendement de la Commission des finances et adopté sur avis favorable du Gouvernement, prévoit de pérenniser, sous les mêmes conditions, le dégrèvement de la redevance audiovisuelle accordé en application de ces dispositions aux mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité au taux minimum de 80 %.

Cette mesure coûte environ 3 millions d’euros par an. Le prolongement de l’exonération dont bénéficient au titre des droits acquis des contribuables non imposés de plus de 65 ans aurait, en revanche, un coût très supérieur, plusieurs centaines de milliers de contribuables étant potentiellement concernés.

C.– La situation actuelle des contribuables conservant la jouissance
de leur domicile mais l’ayant quitté

Comme cela a été rappelé, tous les exonérations et dégrèvements de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle sont notamment conditionnés par le fait qu’ils portent sur l’habitation principale du contribuable ou sur un logement qu’ils occupent.

Les contribuables quittant leur domicile perdent donc le bénéfice éventuel de ces dispositions tout en restant, comme cela a été rappelé, redevables de ces taxes s’ils conservent la jouissance du logement.

Il peut en résulter des situations difficiles que l’administration fiscale a été amenée à traiter par des remises gracieuses aboutissant au maintien de fait de l'exonération ou du dégrèvement précédemment accordé. La doctrine administrative correspondante, présentée dans la documentation de base 6 D 4232 (n° 7), mérite d’être intégralement citée :

« (…) Il arrive dans certains cas que le grand âge des contribuables ou une grave invalidité ne leur permette plus de vivre seuls dans leur appartement, du moins durant de longues périodes et nécessite leur transfert -provisoire ou définitif - soit au domicile de parents ou de tiers, soit dans une maison de retraite, soit dans un hôpital en service de long séjour.

Les personnes qui, de manière définitive, abandonnent ainsi leur ancien logement mais en conservent néanmoins la jouissance, ne peuvent, en principe, bénéficier de l'exonération ou du dégrèvement de la taxe d'habitation établie sur ce logement qui ne constitue plus leur habitation principale. Toutefois, dès lors que les autres conditions requises par le CGI sont remplies, les intéressés peuvent sur réclamation adressée au service des impôts, obtenir une remise gracieuse de cette imposition d'un montant égal à l'exonération ou au dégrèvement qui leur aurait été accordé s'ils avaient continué à occuper leur ancien logement comme résidence principale. Cette remise serait cependant refusée s'il apparaissait que ce logement constitue, en réalité, une résidence secondaire pour les membres de la famille et, en particulier, pour les enfants du contribuable (cf. RM Gantier, JO AN du 19 avril 1979, p. 2758 ; Marchand, JO AN du 8 août 1983, p. 3429 ; Bally, JO AN du 13 février 1984, p. 612).

Dans le même esprit, l'exonération ou le dégrèvement précédemment accordé pourra être maintenu, par mesure de tempérament, lorsque le logement est abandonné provisoirement par son occupant pour raison de santé.

Il en est ainsi lorsqu'une personne âgée et seule est amenée à effectuer pendant la mauvaise saison un séjour prolongé dans une maison de retraite ou chez ses enfants.

Il en va de même dans le cas d'une personne qui, se trouvant dans l'impossibilité d'assurer normalement sa subsistance, en raison de son grand âge et de sa quasi-cécité, se voit contrainte à résider la plus grande partie de l'année chez sa fille (CE, 23 mars 1966, Dame Vve X... , RO, p. 122).

Il s'agit là, bien entendu, de cas d'espèce qu'il appartient au service d'apprécier en fonction des circonstances particulières. »

Plusieurs éléments de cette doctrine doivent être soulignés :

– la mesure de bienveillance commentée organise le maintien d’une exonération ou d’un dégrèvement dont bénéficiait antérieurement le contribuable ;

– elle concerne des logements quittés par le redevable s’installant durant une longue période « soit au domicile de parents ou de tiers, soit dans une maison de retraite, soit dans un hôpital en service de long séjour » ;

– une appréciation au cas par cas des circonstances de l’espèce reste, en tout état de cause, nécessaire.

Comme on le verra, le dispositif proposé ne constitue donc pas la légalisation de cette doctrine dont il diffère sur plusieurs points mais vise à régler légalement certaines des situations aujourd’hui traitées par la pratique administrative.

II.– Le dispositif proposé

Le présent article propose de permettre à des contribuables n’occupant plus leur logement à titre de résidence principale mais en conservant la jouissance exclusive de bénéficier de certains exonérations et dégrèvements de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle lorsqu’ils ont quitté ce logement pour être hébergés dans un établissement d’accueil spécialisé (maison de retraite ou établissement de soin de longue durée) et à la condition que leur ancien logement reste libre de toute occupation.

Le présent article comprend quatre paragraphes :

– le I propose d’insérer après l’article 1391 B du code général des impôts un nouvel article 1391 B bis relatif aux exonérations et dégrèvements de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

– le II propose de rétablir l’article 1414 B du même code dans une rédaction couvrant les exonérations et dégrèvements de la taxe d’habitation ;

– le III propose une modification de coordination de l’article 1605 bis du même code ;

– le IV organise l’entrée en vigueur du dispositif en prévoyant son application à compter des impositions établies au titre de 2008.

A.– Les exonérations et dégrèvements concernés

Le I du présent article couvre toutes les exonérations et tous les dégrèvements personnels de TFPB soit :

– l’exonération prévue par l’article 1390 du code général des impôts au bénéfice des titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ;

– l’exonération prévue par l’article 1391 du même code au bénéfice des contribuables de plus de 75 ans sous conditions de ressources ;

– le dégrèvement d’office de 100 euros prévu par l’article 1391 B du même code au bénéfice des contribuables de plus de 65 ans sous conditions de ressources

Le II couvre la plupart des exonérations et dégrèvements personnels de taxe d’habitation à savoir :

– les exonérations prévues au I de l’article 1414 du code général des impôts au profit de contribuables titulaires de l’allocation de solidarité et, sous conditions de ressources, aux contribuables titulaires de l’allocation aux adultes handicapés, à certains infirmes et invalides et aux contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi qu’aux veufs et veuves ;

– le dégrèvement prévu par l’article 1414 A du code général des impôts assurant le plafonnement de la cotisation d’impôt à 3,44 % du revenu fiscal de référence diminué d’un abattement familiarisé.

Les seules exonérations et dégrèvements personnels à caractère social de la taxe d’habitation qui ne sont pas concernés sont donc l’exonération au bénéfice des habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs (2° du II de l’article 1408) et le dégrèvement d’office au bénéfice des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (III de l’article 1414).

Le III prévoit, par coordination, l’exonération de redevance audiovisuelle au bénéfice des contribuables exonérés de taxe d’habitation en application des dispositions proposées par le II.

Dans tous les cas, le bénéfice de l’exonération ou du dégrèvement reste conditionné par le fait que le contribuable remplit les conditions liées à sa situation personnelle (âge, revenu et/ou bénéfice d’une allocation) y ouvrant droit. Le dispositif s’analyse donc, de fait, comme la suppression pour les contribuables concernés de la condition liant le bénéfice des exonérations ou dégrèvement visés au fait d’habiter effectivement le logement au titre duquel la taxe devrait être due.

Il en résulte qu’à la différence de la pratique administrative actuelle qui organise le maintien d’une exonération ou d’un dégrèvement préalable au départ du logement concerné, ce dispositif ouvrira droit à l’exonération ou au dégrèvement pour des contribuables qui n’en bénéficiaient pas lorsqu’ils occupaient ce logement mais qui viendraient à satisfaire les critères de l’un des exonérations ou dégrèvements postérieurement à leur accueil dans un établissement spécialisé.

B.– Les conditions spécifiques posées

Le bénéfice de la mesure est subordonné à des conditions relatives, d’une part, au logement au titre duquel les taxes sont dues et, d’autre part, aux modalités selon lesquelles le contribuable l’a quitté.

Ces conditions sont communes aux dispositions des I et II du présent article, relatives respectivement à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe d’habitation.

a) Les conditions relatives au logement quitté

Trois conditions doivent être satisfaites par le logement quitté par le contribuable.

En premier lieu, le contribuable doit en conserver la jouissance exclusive.

En second lieu, ce logement devait constituer la résidence principale du contribuable avant que celui-ci ne le quitte pour rejoindre un établissement d’accueil spécialisé (maison de retraite ou établissement de soin de longue durée).

Enfin, en troisième lieu, ce logement doit demeurer libre de toute occupation.

b) Les conditions relatives au nouvel hébergement du contribuable

Pour bénéficier des dispositions proposées, le contribuable doit être « hébergé durablement » dans un établissement d’accueil spécialisé.

Cet établissement peut être soit un établissement ou un service mentionné au 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles (à savoir une maison de retraite), soit un établissement mentionné au 2° de l’article L. 6111-2 du code de la santé publique qui vise les établissements de santé dispensant des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien. Ces établissements sont ceux-ci dont le paiement des prestations est éligible à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies du code général des impôts en faveur des personnes dépendantes.

Le dispositif proposé ne sera donc pas applicable dans l’hypothèse où le contribuable quitterait son domicile pour s’installer non dans une maison de retraite ou dans un établissement de longue durée, mais chez l’un des membres de sa famille. Ce cas peut aujourd’hui donner lieu à des remises gracieuses de l’impôt et celles-ci resteront possibles lorsque les circonstances de l’espèce le justifieront. Il n’est, en revanche, pas proposé d’élargir à ce type de situation le dispositif légal dans la mesure où les cas qu’il convient de viser systématiquement sont ceux où le départ du domicile s’accompagne de charges nouvelles résultant des frais d’hébergement dans la structure d’accueil. Prévoir une dérogation légale plus large conduirait, de fait, à remettre en cause le fait même de conditionner les exonérations et dégrèvements à une condition de résidence principale, d’autant qu’aucun contrôle efficace n’existe s’agissant de l’installation chez des particuliers.

C.– Les modalités d’application du dispositif

Il est proposé que l’exonération ou le dégrèvement s’applique à compter de l’année suivant celle au cours de laquelle le contribuable s’installe dans l’établissement spécialisé l’accueillant. Le logement qu’il quitte sera, en effet, considéré comme sa résidence principale pour l’année au cours de laquelle il le quitte, conformément aux dispositions de l’article 1415 du code général des impôts qui prévoient que les taxes foncières et la taxe d’habitation « sont établies pour l’année entière d’après les faits existants au 1^erjanvier de l’année d’imposition ».

Le IV prévoit l’application du dispositif à compter des impositions établies au titre de 2008.

* *

La Commission a adopté l’article 19 sans modification.

* *

Après l’article 19

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre-Alain Muet, tendant à exonérer de redevance audiovisuelle les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ainsi que les invalides remplissant les conditions permettant aux bénéficiaires actuels du dispositif d’exonération transitoire de continuer à en bénéficier.

M. Jérôme Cahuzac a rappelé que la réforme de la redevance a remis en cause les exonérations dont bénéficiaient certaines catégories fragiles de la population, notamment les personnes âgées de condition modeste. La période transitoire qui leur avait été accordée prend fin au terme de cette année. Alors qu’elle a choisi d’exonérer définitivement des contribuables au revenu relativement aisé au titre de leur résidence secondaire, la majorité n’a prévu aucun dispositif de remplacement pour ces personnes fragiles qui, à compter de 2008, seront soumises à la redevance audiovisuelle. Il paraîtrait donc juste de maintenir ces exonérations, d’autant qu’elles pourraient être financées par les économies dégagées par la réforme de la collecte.

Le Rapporteur général a reconnu que cet amendement soulève une réelle question, qui néanmoins avait été identifiée dès la réforme de la redevance il y a trois ans. L’adossement du recouvrement de la redevance à celui de la taxe d’habitation constitue un progrès remarquable, à l’origine duquel la Commission n’est d’ailleurs pas étrangère. Les économies réalisées sur le coût de la collecte sont de l’ordre de 100 millions d’euros chaque année, qui peuvent s’analyser comme autant de ressources supplémentaires pour l’audiovisuel public, sans augmentation de la redevance.

Toutefois, l’harmonisation des différents régimes d’exonérations était le corollaire de cette réforme. Ainsi, pas moins d’un million de ménages (notamment des allocataires du RMI) qui n’étaient pas redevables de la taxe d’habitation mais payaient la redevance en sont désormais exonérés. Pour les contribuables qui, à l’inverse, étaient dégrevés de redevance mais pas de taxe d’habitation, la période de transition de trois ans touche aujourd’hui à sa fin.

Sont concernées les personnes de plus de 65 ans dont le revenu les conduit à payer la taxe d’habitation sans être imposables à l’impôt sur le revenu, c’est-à-dire des contribuables percevant plus de 9 437 euros pour une personne seule ou 14 477 euros pour un couple. Il s’agit notamment de contribuables dont les revenus excèdent le seuil d’imposition à l’impôt sur le revenu, compte tenu de leur situation familiale, mais qui ne sont néanmoins pas imposables en raison des crédits ou réductions d’impôt dont ils bénéficient.

Il convient de rappeler qu’existe un dispositif de plafonnement de la taxe d’habitation, en application duquel la cotisation au taux cumulé de l’année 2000 ne peut excéder 3,4 % du revenu fiscal de référence après abattements, mais qu’il n’y a pas de mécanisme comparable pour la redevance audiovisuelle. Il en résulte un effet de seuil particulièrement fort.

Il convient donc de réfléchir à la prise en compte de la redevance audiovisuelle dans le mécanisme de plafonnement. Une solution alternative pourrait être d’organiser une suppression progressive de l’exonération transitoire en vigueur en 2007. En revanche, une reconduction pure et simple des exonérations ne serait pas raisonnable.

M. Jérôme Chartier a indiqué que l’ensemble des membres de la Commission sont préoccupés par cette question. Il faut notamment saluer les efforts de M. Yves Censi lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008 pour avoir mis au jour cette préoccupation. Toutefois, plus de 4 millions de ménages sont déjà exonérés de redevance audiovisuelle, indépendamment même des ménages exonérés à titre transitoire. Il convient donc de rechercher une solution autre que le maintien du statu quo.

M. Yves Censi a souligné qu’il avait déposé un amendement au projet de loi de finances pour 2008 sur cette question et qu’il l’avait retiré afin de trancher le débat lors de la discussion du collectif budgétaire de fin d’année. La population concernée par la perte des exonérations représente environ 800 000 personnes, souvent seules, percevant des retraites modestes et qui ne « coûtent » rien à la nation. S’il est vrai que l’amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac n’est pas la réponse adaptée, une solution alternative doit être trouvée.

M. Patrice Martin-Lalande a rappelé avoir lui aussi pointé ce problème dans son rapport spécial sur les crédits de la mission Médias. Un amendement au projet de loi de finances pour 2008 a d’ailleurs été adopté par l’Assemblée nationale, afin de pérenniser le dégrèvement de redevance audiovisuelle pour les personnes invalides. On ne peut cependant, comme M. Jérôme Cahuzac, mettre en balance les 100 millions d’euros d’économies annuelles réalisées sur les coûts de collecte et la fin des exonérations : cela reviendrait à méconnaître le fait que, depuis la réforme, un million de personnes supplémentaires sont exonérées de redevance, ce qui est certainement plus « coûteux » que les économies dégagées sur la collecte. Les contribuables en question paient actuellement une taxe d’habitation dégrevée. Il serait donc logique qu’ils bénéficient également de mesures spécifiques en matière de redevance, afin de tenir compte de leur situation financière et sociale particulière. Il importe donc de trouver une solution raisonnable d’ici la fin de la discussion du projet de loi de finances rectificative, sans pour autant compliquer excessivement le dispositif.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné deux amendements présentés par M. Jean Launay tendant à dégrever de redevance audiovisuelle respectivement les titulaires de l’allocation de solidarité spécifique et les étudiants bénéficiant d’une bourse à caractère social.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à ces amendements qui ont pour objet d’instaurer de nouvelles exonérations, dépourvues de lien tant avec l’ancien régime de la redevance qu’avec l’actuel régime de la taxe d’habitation.

Le Président Didier Migaud a considéré que ces amendements montrent bien les limites du régime d’exonération de la redevance, puisque les contribuables qu’ils visent ont un pouvoir d’achat souvent plus faible que celui dont bénéficient d’autres contribuables actuellement exonérés.

La Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a ensuite rejeté deux amendements présentés par M. Jérôme Cahuzac tendant respectivement à pérenniser le régime transitoire d’exonération de redevance applicable jusqu’en 2007, et à émettre l’avis d’imposition de la redevance audiovisuelle avec celui de l’impôt sur le revenu.

Article 20

Régime fiscal des logements construits dans le cadre d’un Pass foncier

Texte du projet de loi :

I.– Le c du 1 du 7° de l'article 257 du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« dans des conditions fixées par décret, de logements neufs, destinés à être affectés à l’habitation principale de personnes physiques qui acquièrent le terrain ou la nue-propriété de manière différée, si ces personnes accèdent pour la première fois à la propriété au sens du I de l’article 244 quater J, si elles bénéficient d’une aide à l’accession sociale à la propriété attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales ou un groupement de collectivités territoriales du lieu d’implantation du logement et si la somme des revenus fiscaux de référence, au sens du 1° du IV de l’article 1417, des personnes destinées à occuper ce logement ne dépasse pas les plafonds de ressources prévus pour les titulaires de contrats de location-accession mentionnés au dixième alinéa du c du 1 du 7°. »

II.– L'article 278 sexies du même code est ainsi modifié :

1° Dans le 2, le mot : « quatorzième » est remplacé par le mot : « quinzième » ;

2° Après le 3 septies, il est inséré un 3 octies ainsi rédigé :

« 3 octies. Les ventes de terrains à bâtir, d'immeubles, de leur terrain d’assiette, de droit au bail à construction et de droits immobiliers démembrés, en vue de l’acquisition de logements neufs à titre de première résidence principale dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété assortie d’une acquisition différée du terrain ou de la nue-propriété, dans les conditions mentionnées au quinzième alinéa du c du 1 du 7° de l’article 257 ».

III.– Le II de l'article 284 du même code est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase, après les mots : « s’est fait apporter », sont insérés les mots : « des terrains à bâtir, » ; après les mots : « des logements », sont insérés les mots : « , leur terrain d’assiette, le droit au bail à construction, » et après la référence : « 3 septies, », est insérée la référence : « 3 octies, » ;

2° À la fin de la troisième phrase, après les mots : « du 7° de l’article 257 », sont ajoutés les mots : « ou de terrains à bâtir, d’immeubles, de leur terrain d’assiette, du droit au bail à construction ainsi que de droits immobiliers démembrés dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété assortie d’une acquisition différée du terrain ou de la nue-propriété, pour les logements neufs mentionnés au quinzième alinéa du c du 1 du 7° de l'article 257 ».

IV.– L'article 1384 A du même code est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV. 1. Les constructions de logements neufs affectés à l’habitation principale réalisées dans le cadre d’une opération d’accession à la propriété assortie d’une acquisition différée du terrain ou de la nue-propriété dans les conditions fixées au quinzième alinéa du c du 1. du 7° de l'article 257, sont exonérées de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l’année suivant celle de leur achèvement.

« 2. L’exonération est maintenue pour la durée restant à courir lorsque l’accédant à la propriété acquiert le terrain ou la nue-propriété du logement, le cas échéant jusqu’à la date de cession du logement.

« L’exonération est également maintenue, pour la durée restant à courir, lorsque le logement fait à nouveau l’objet d’une opération d’accession à la propriété assortie d’une acquisition différée du terrain ou de la nue-propriété dans les conditions fixées au quinzième alinéa du c du 1 du 7° de l’article 257.

« 3. Pour bénéficier de cette exonération, le propriétaire doit déposer une déclaration, dans des conditions fixées par décret.

« 4. Lorsqu’une construction remplit simultanément les conditions pour être exonérée de taxe foncière sur les propriétés bâties au titre du III et du IV, seule l’exonération prévue au III est applicable. »

V.– Dans le cinquième alinéa de l'article L. 176 du livre des procédures fiscales, après la référence : « 3 ter, », est insérée la référence : « 3 octies, ».

VI.– Les dispositions des I, II, III et V sont applicables aux opérations engagées à compter du 1^er janvier 2008. Les dispositions du IV s’appliquent aux constructions achevées à compter de la même date.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’accession à la propriété constitue une aspiration de la majorité des Français. La hausse des prix de l’immobilier empêche cependant un nombre important de ménages, en particulier les primo-accédants, de concrétiser leur projet d’accession à la propriété.

Pour aider ces ménages et mieux articuler les aides locales et nationales, le Gouvernement a ouvert la possibilité depuis le 1^er janvier 2007 d’une majoration, d’un montant maximum de 15 000 euros, du prêt à 0 % pour les bénéficiaires d’une aide d’une collectivité locale.

Par une convention du 20 décembre 2006, l’Union d’économie sociale pour le logement, l’État et la Caisse des dépôts et consignations ont mis en place un nouveau dispositif d’accession à la propriété en deux temps, le « PASS-FONCIER », qui permet aux ménages primo-accédants, sous conditions de ressources, de différer l’acquisition du terrain : celui-ci est acheté par une structure porteuse du 1 % Logement, qui le loue au ménage en exécution d’un bail à construction pendant la durée de remboursement du prêt principal qui finance l’achat du bâti. Le ménage conserve la possibilité de se porter acquéreur du terrain à tout moment pour en devenir propriétaire.

Le dispositif initial était de fait réservé aux logements individuels car le bail à construction n’est pas facilement transposable aux logements collectifs en copropriété. Il a été étendu aux logements collectifs en dissociant la nue-propriété de l’usufruit du logement : la nue-propriété du logement est achetée par une structure porteuse du 1 % Logement qui le loue au ménage qui en a acquis l’usufruit. Le ménage conserve la possibilité de se porter acquéreur de la nue-propriété à tout moment pour devenir plein propriétaire.

Pour accompagner le développement de ce mode d’accession à la propriété, il est proposé d’étendre aux opérations dans le cadre d’un PASS FONCIER (individuel ou collectif) les avantages fiscaux dont bénéficient déjà les opérations financées par un prêt social de location-accession ou PSLA (TVA à taux réduit et exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à étendre au mécanisme du Pass foncier les avantages fiscaux dont bénéficient les autres dispositifs en faveur du logement social, c'est-à-dire l’application d’un taux réduit de TVA sur l’achat ou la livraison du logement, et une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le mécanisme du Pass foncier désigne un montage juridique et financier particulier, conçu conjointement par l’Union économique et sociale du logement (UESL), le ministère du logement et la Caisse des dépôts et consignations, par lequel un primo-accédant pourrait acheter son logement en deux temps, au moyen d’un démembrement du droit de propriété. La seule base juridique de ce montage est actuellement une convention, signée le 20 décembre 2006 et modifiée le 27 septembre 2007, puisque le Pass foncier consisterait avant tout en un engagement de l’UESL que les collecteurs du 1 % logement emploient une partie de leurs fonds à ce mécanisme.

I.– Une idée ambitieuse pour l’accession à la propriété mais une mise en oeuvre qui doit être améliorée

Le Pass foncier tente de répondre à une question simple mais ambitieuse : comment permettre à des ménages modestes d’acquérir leur propriété lorsque le prix du marché et du crédit les empêche de le faire ? Le Pass foncier propose à ces ménages d’acheter leur bien en deux temps, en décomposant le droit de propriété, pour permettre qu’une filiale du 1 % logement assure le portage d’une fraction de celui-ci.

A.– Le Pass foncier est un mécanisme complexe

L’État, l’UESL et la Caisse des dépôts et consignations ont signé le 20 décembre 2006 une convention créant le Pass-Foncier, dispositif qui permet l’achat par les primo-accédants du seul bâti avec portage du terrain, sans coût significatif immédiat pour le ménage, durant la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction, pour une durée de 18 à 25 ans. Le 27 septembre 2007, un avenant à la convention a également été signé afin d’étendre le mécanisme aux achats d’appartements neufs, moyennant une distinction entre l’usufruit (immédiatement acquis par le ménage) et la nue-propriété (achetée dans un premier temps par une structure porteuse du 1 % logement).

1.– Les modalités d’acquisition par le Pass foncier

a) Le cadre général du montage

Le bénéficiaire d’un Pass foncier doit répondre aux trois critères suivants :

– être primo accédant de sa résidence principale ;

– être bénéficiaire d’une aide à l’accession sociale à la propriété attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales ou par un groupement de collectivités territoriales du lieu d’implantation du logement (aide de 3 000 à 5 000 euros suivant les zones) ;

– et disposer de ressources inférieures aux plafonds en vigueur pour bénéficier du prêt social à la location-accession ⁽²⁰⁸⁾.

PLAFONDS DE RESSOURCES
APPLICABLES À LA LOCATION-ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zones B et C
1	27 638 €	23 688 €
2	35 525 €	31 588 €
3	40 488 €	36 538 €
4	44 425 €	40 488 €
5 et plus	48 363 €	44 425 €

Si le ménage est éligible, le montage obéit aux principes suivants :

– une filiale du 1 % logement se porte acquéreur du terrain ou de la nue-propriété, dans la limite d’un plafond ⁽²⁰⁹⁾, et elle finance cette acquisition par le recours au crédit, dont la Caisse des dépôts et consignations « cape » le taux à 4,5 % ;

– le ménage achète quant à lui le bâti ou l’usufruit, grâce à un financement bancaire, dans des conditions classiques ;

– durant toute la durée de ce financement, une fraction du droit de propriété est portée par le 1 % logement et actualisée chaque année du taux de l’inflation, dans une fourchette de 2 % à 4,5 % ;

– au terme du remboursement du prêt principal, le ménage achète la fraction du droit de propriété qui lui manque à sa valeur actualisée, au moyen d’un nouveau financement dans les conditions du marché.

b) L’application spécifique aux propriétés individuelles

Pour l’acquisition d’une maison individuelle, la convention du 20 décembre 2006 prévoit une séparation du bâti et du foncier, selon le montage suivant :

– le 1 % logement se porte acquéreur d’un terrain nu, ou sur lequel un promoteur souhaite réaliser une vente en état futur d’achèvement (toujours dans la limite du plafond du Pass foncier) ;

– un bail à construction est conclu entre le 1 % logement et le constructeur (qui peut éventuellement être le ménage lui-même) ;

– une fois la construction achevée, s’il n’en est pas déjà le preneur, le ménage doit racheter le bail au constructeur, au moyen d’un financement bancaire classique (pendant la durée du portage, le ménage est donc titulaire d’un bail à construction) ;

– une fois remboursé ce premier rachat, il réunifie le droit de propriété en rachetant le foncier au 1 % logement, au prix et selon les conditions évoquées précédemment (prix actualisé et financement aux conditions du marché).

c) L’application aux logements en immeubles collectifs

Pour une acquisition en immeuble collectif, l’avenant du 27 septembre 2007 prévoit que l’achat est opéré selon le montage suivant :

– le 1 % logement se porte acquéreur de la nue-propriété du logement (toujours dans la limite du plafond du Pass foncier) ;

– le ménage achète quant à lui l’usufruit, au moyen d’un financement bancaire classique (pendant la durée du portage, le ménage est donc usufruitier) ;

– une fois remboursé ce premier achat, il réunifie la propriété en rachetant la nue propriété au 1 % logement, au prix et selon les conditions évoquées précédemment (prix actualisé et financement aux conditions du marché).

2.– Deux exemples de montages illustrent les coûts supportés par les acteurs

a) L’achat d’une maison de 120 000 euros pour 600 euros par mois

Soit un ménage dont la capacité d’endettement est de 600 euros par mois. Il ne peut acquérir, au taux du marché, sur 25 ans, le bien lui permettant de se loger, à savoir une maison de 120 000 euros, pour laquelle ses mensualités seraient de 725 euros.

Le Pass foncier permet un portage des 35 000 euros représentatifs du foncier. Il reste au ménage à racheter le bail à construction conclu par la société ayant construit la maison pour un prix de 85 000 euros. Un prêt au taux du marché sur 18 ans lui permet d’emprunter cette somme moyennant une mensualité de 600 euros par mois. Après 18 ans, il a acquis le bail à construction du bien pour un montant total de 130 000 euros (coût du crédit inclus).

Il lui reste alors à acquérir la nue-propriété, qui vaut alors : 50 000 euros (valeur actualisée à 2 % tous les ans selon les règles du Pass foncier). Il peut financer ce montant sur 9 ans, pour la même mensualité de 600 euros, et un coût total de l’acquisition de 65 000 euros (coût du crédit inclus).

Le coût total final pour le ménage s’établit donc à 195 000 euros sur 27 ans.

De son côté, le 1 % logement aura supporté un coût de portage qui résulte de la différence actualisée entre le coût total de l’acquisition initiale (dont le crédit « capé » à 4,5 %), et le montant de revente actualisé à 2 % par an. Dans cet exemple, le coût du portage pour le 1 % logement est de 19 000 euros.

Coût total du logement, avec le Pass foncier	214 000 euros
Coût total du logement aux conditions du marché ⁽²¹⁰⁾	217 500 euros
Coût total du logement avec une subvention du 1 % logement et un crédit aux conditions du marché	200 000 euros

b) L’achat d’un appartement de 100 000 euros pour 500 euros par mois

Soit un couple sans enfant dont la capacité d’endettement est de 500 euros par mois. Il ne peut acquérir, au taux du marché, sur 25 ans, le bien lui permettant de se loge, à savoir un appartement de 100 000 euros, pour lequel la mensualité serait de 603 euros.

Le Pass foncier permet un portage de 25 000 euros de la somme (valant pour l’avenir montant de la nue-propriété). Le ménage doit financer 75 000 euros (montant de l’usufruit). Un prêt au taux du marché sur 20 ans lui permet d’emprunter cette somme moyennant une mensualité de 505 euros par mois. Après 20 ans, il a acquis l’usufruit du bien pour un montant total de 121 200 euros (coût du crédit inclus).

Il lui reste alors à acquérir la nue-propriété, qui vaut alors : 37 150 euros (valeur actualisée à 2 % tous les ans selon les règles du Pass foncier). Il peut financer ce montant sur 8 ans, pour la même mensualité de 505 euros, et un coût total de l’acquisition de 48 480 euros (coût du crédit inclus).

Le coût total final pour le ménage s’établit donc à 169 680 euros sur 28 ans.

Coût total du logement, avec le Pass foncier	185 680 euros
Coût total du logement aux conditions du marché ⁽²¹¹⁾	180 900 euros
Coût total du logement avec une subvention du 1 % logement et un crédit aux conditions du marché	152 100 euros

B.– Le Pass foncier peut être amélioré pour garantir
le succès de la mesure

Les mécanismes mis en place par la convention signée avec l’UESL présentent indéniablement des limites, que les simulations ci-dessus permettent d’appréhender. En effet, la complexité des montages soulève la question des garanties offertes aux banques et aux ménages, et celle de l’efficacité de la dépense prise en charge par le 1 % logement.

1.– Les difficultés juridiques soulevées par le Pass foncier

Au-delà de la simplicité et de la lisibilité de l’idée fondatrice du Pass foncier, les mécanismes complexes qui le caractérisent, et notamment les effets du démembrement du droit de propriété, risquent fort d’en condamner la réussite.

a) La garantie des prêts consentis aux accédants

Dans les deux montages du Pass foncier, l’accédant à la propriété ne fait pas appel à un prêt conventionné ou bonifié. Il doit trouver le financement auprès des établissements financiers, qui lui factureront le coût du crédit mais qui rechercheront également à garantir leur prêt.

Or, contrairement au montage classique du prêt immobilier, qui permet aux établissements de prendre une hypothèque sur le bien acquis, le Pass foncier ne confère à l’accédant que des droits réels découlant soit d’un bail à construction, soit de l’usufruit. Or, bien que la prise d’hypothèque soit possible sur ces deux droits ⁽²¹²⁾, elle représente une garantie à la fois moins importante et moins sûre que celle prise sur la propriété totale d’un bien.

Dès lors, on peut redouter que les établissements de crédit cherchent à se garantir par une voie conventionnelle coûteuse pour le ménage (par exemple, par une assurance), et qui renchérirait l’endettement de celui-ci, ou encore considère ce type de montage comme excessivement compliqué et risqué au regard des ressources de l’emprunteur (qui sont modestes) et de la nature des droits acquis.

b) Le statut précaire de l’accédant pendant la durée du portage et de son rachat

Cette insécurité juridique confère également un statut précaire à l’accédant à la propriété, puisque le Pass foncier ne lui permet que d’être preneur d’un bail à construction ou usufruitier d’un bien. Quoique lui octroyant formellement des droits réels, cette condition interdit à l’accédant de tirer des fruits de son logement ou encore de le céder.

Cette insécurité se révèle encore plus grande dans l’hypothèse du décès de l’accédant ou encore d’un revers de fortune le mettant dans l’incapacité de racheter, au terme du portage, la fraction du droit de propriété qui lui manque. Dans ce cas, en effet, le mécanisme prévu par la convention lui impose :

– soit de renoncer à ses droits sur le logement ;

– soit d’acquérir la fraction du droit de propriété – pour l’achat de laquelle les banques ne le considèrent plus comme solvable – en versant au 1 % logement un loyer, grevé du taux d’intérêt minimum du marché (c'est-à-dire en acceptant un crédit offert par le 1 % logement). Dans ce cas, l’accédant pourrait se retrouver dans une situation financière difficile.

2.– Les risques inhérents à une mesure qui rend artificiellement solvable une demande de logement

In fine, il semble que la convention a entouré le Pass foncier des garanties nécessaires pour les structures collectrices du 1 % logement, mais que les montages proposés font encourir des risques aux ménages et aux banques qui les financent.

Une partie de ces risques tenant à la solvabilisation dans le temps de la demande de logement des ménages, il paraît souhaitable de sécuriser le Pass foncier afin d’améliorer l’efficacité des sommes que l’État, les collectivités locales et le 1 % logement sont prêts à engager en faveur de l’accession à la propriété.

Le Pass foncier est indéniablement une mesure de soutien de la demande de logement, qui rend solvable un accédant qui ne l’est pas au regard du marché. Il faut souligner à cet égard que le Pass foncier, ainsi que le plupart des mesures de cet ordre en faveur du logement, risque d’être mécaniquement générateur d’un effet haussier sur les prix de l’immobilier. En effet, il concourt à rendre acceptable le prix d’une offre de logement qui ne l’est pas, et diffère le nécessaire ajustement à la baisse ou même à la stabilité des prix.

Cette solvabilisation n’est pas neutre pour l’accédant à la propriété. Elle s’opère par un allongement de la durée du crédit supportée par les ménages concernés, alors qu’ils disposent de revenus modestes. Plus encore, elle repose sur la capacité des mêmes ménages à maintenir leur solvabilité sur 18 à 25 ans, puisqu’il leur faudra, au terme de la première phase de l’opération, trouver de nouveaux financements bancaires pour réunir leur droit de propriété.

Pour être séduisante au plan de l’objectif de l’accession à la propriété de tous les français, l’idée d’une acquisition en deux temps de la propriété immobilière laisse donc malgré tout entrevoir un risque d’incitation au surendettement des ménages modestes, ou à tout le moins de surévaluation, au début de l’opération, de la dette qu’ils pourront soutenir vingt ans après. Ce risque ne doit pas être sous-estimé, particulièrement dans le cadre d’un montage juridique où le bien ne peut totalement servir de garantie car durant l’opération il demeure pour partie la propriété d’un tiers qui ne supporte, quant à lui, aucun risque.

3.– Les solutions alternatives

L’acquisition en deux temps d’un bien immobilier est une solution viable pour permettre l’accession à la propriété, à la condition de renforcer les garanties et protections des acteurs qui supporteront le risque financier du montage, c'est-à-dire les établissements de crédit et, surtout, les ménages accédants.

Cette condition semble pouvoir être aisément satisfaite par une modification des montages juridiques du Pass foncier, sans accroissement des coûts que le 1 % logement serait amené à supporter. Plus encore, les simulations réalisées (cf. ci-dessus les deux exemples) démontrent qu’avec une dépense identique de la part de l’ensemble des acteurs (État, collectivités locales et 1 % logement), certaines solutions permettraient une acquisition sans démembrement du droit de propriété.

Ce serait notamment le cas si le Pass foncier consistait en un prêt complémentaire initial par le 1 % logement, à taux zéro (indexé sur l’inflation, avec un minimum de 2 %), assorti d’un différé de remboursement durant l’amortissement du prêt principal. Un tel mécanisme serait neutre pour le 1 % logement et la Caisse des dépôts et consignations dont les rôles demeureraient inchangés : le premier emprunterait les sommes nécessaires au ménage, et en assurerait le portage dans le temps, avec un coût final identique à celui du Pass foncier actuel ; la seconde « caperait » le coût du crédit du 1 % logement à 4,5 %.

Le réel bénéfice d’un tel changement ne serait pas d’ordre financier et reviendrait aux ménages et aux établissements de crédits. En effet, l’accédant aurait la pleine propriété de son bien, dès le début de l’opération, ce qui le rassurerait et le prémunirait pour l’avenir. Il en découlerait une simplification du mécanisme qui s’apparenterait à un montage classique de prêt immobilier avec un apport constitué d’une avance remboursable. La banque pourrait se garantir par la prise d’hypothèque sur la valeur totale du bien ce qui lui permettrait à la fois de couvrir son risque et de protéger le ménage.

Le PTZ actuellement en vigueur permet déjà des montages très proches de celui évoqué ci-dessus. En effet, l’article 30 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a instauré une majoration du PTZ, qui peut être accordée sous trois conditions cumulatives quasiment identiques ⁽²¹³⁾ à celles requises pour le Pass foncier. Le montant de cette majoration peut s’élever jusqu’à 15 000 euros, ce qui porte le plafond du PTZ à des montants très proches des plafonds du Pass foncier pour un même ménage et une même zone géographique.

En outre, le 1 % logement offre déjà des solutions de crédit à taux bonifié et différé de remboursement. Ainsi, la convention signée le 15 juillet 2004 prévoit, dans le domaine de l’accession à la propriété, en accompagnement de la mise en place du nouveau dispositif de location accession, des prêts du 1 % Logement à des conditions avantageuses dans la période de location (prêts sur 15 ans, taux annuel de 1 %, différé d’amortissement de 4 ans).

II.– L’extension du régime fiscal applicable aux logements sociaux

Le présent article propose d’étendre au Pass foncier les avantages fiscaux consentis par l’État aux acquéreurs de logements sociaux, afin de conserver l’égalité de traitement entre les opérateurs de l’accession à la propriété.

A.– Le régime de TVA applicable au logement social

Le code général des impôts prévoit l’application d’un taux réduit de TVA pour les livraisons et cessions de logement sociaux, qu’elles concernent des bailleurs chargés ensuite de louer le logement pour un loyer modéré ou encore un ménage modeste accédant à la propriété. Ce taux réduit s’appliquerait également aux cessions et livraisons d’immeubles dans le cadre d’un Pass foncier.

1.– Le logement locatif social

En matière immobilière, la TVA peut s’appliquer aux mutations d’immeubles, à la fourniture de travaux ou de matériels, ou encore à la livraison à soi-même d’immeubles ou de travaux.

La constatation d’une livraison à soi-même par un propriétaire qui construit lui-même, ou conduit lui-même des travaux, consiste à imposer une TVA sur une assiette constituée du prix de revient, dont le fait générateur est l’achèvement des travaux concernés. Le c du 1 du 7° de l’article 257 du code général des impôts assujettit spécifiquement à la TVA les livraisons à soi-même d’immeubles ou de travaux constatées par un bailleur social, afin de lui faire bénéficier du taux réduit.

En effet, année après année, le législateur a consolidé l’application d’une TVA à taux réduit aux bailleurs sociaux en l’étendant à tous les dispositifs de logement locatif social. Cette généralisation permet de laisser à la charge des bailleurs sociaux une imposition définitive de TVA au taux de 5,50 % aux lieu et place de la TVA qu'ils ont supportée dans les conditions de droit commun au titre de la construction de l'immeuble ou des travaux engagés. Cet avantage constitue la contrepartie de la suppression partielle des subventions accordées au logement social, et permet de diminuer à due concurrence le prix supporté in fine par les locataires sociaux. L’article 278 sexies du code général des impôts prévoit ainsi d’appliquer un taux réduit :

– aux ventes et apports de terrains à bâtir à des organismes HLM, ou tout autre bailleur bénéficiant d’un prêt réglementé en faveur du logement social mentionné à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation ⁽²¹⁴⁾ ;

– aux ventes des immeubles en état futur d'achèvement ou des immeubles achevés (dès lors que ces derniers sont toujours placés dans le champ d'application de la TVA) consenties à des bailleurs qui bénéficient pour leur acquisition d'un prêt prévu par l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation ;

– aux livraisons à soi-même de logements sociaux à usage locatif, mentionnés au 3°de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, c’est à dire dont la construction a été financée à l'aide d'un prêt prévu à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation ;

– aux travaux sur des immeubles achevés depuis plus de 2 ans (article 279-0 bis du code général des impôts) ou aux livraisons à soi-même de travaux (articles 257 et 278 sexies du code général des impôts) sur des immeubles locatifs sociaux, dès lors que ces travaux sont éligibles (sous certaines exceptions, il s’agit de travaux d’amélioration ⁽²¹⁵⁾).

2.– L’accession à la propriété des personnes modestes

Le code général des impôts fixe également un taux réduit de TVA pour les logements faisant l’objet d’un contrat de location-accession sociale, défini par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 modifiée définissant la location-accession à la propriété immobilière.

En effet, l’article 257 du code général des impôts assujettit à la TVA les livraisons à soi-même constatées sur des immeubles destinés à être occupés par des titulaires de contrats de location-accession sociale. Ceci permet de prévoir, à l’article 278 sexies du même code, un taux réduit de TVA tant pour ces livraisons particulières (al. 2 du I) que pour les cessions de logements répondant aux mêmes conditions (al. 3 ter du I).

Ce taux réduit s’applique également, dans les mêmes conditions que pour le logement locatif social, aux ventes de terrains à bâtir et aux travaux réalisés.

3.– L’extension au Pass foncier

Il est proposé d’entendre au Pass foncier le régime de TVA applicable au secteur du logement social. Cette extension répond à un impératif d’équité (le taux réduit de TVA constitue la contrepartie de la suppression des subventions de l’État servies sous forme de crédits), mais également au souci d’assurer la neutralité de la fiscalité dans le choix de l’opération d’accession à la propriété.

En effet, il n’y a aucun motif pour renchérir le coût des acquisitions supporté par des ménages modestes accédant à la propriété par le mécanisme du Pass foncier par rapport à celui supporté par des bailleurs sociaux ou des locataires-accédants.

Le présent article étend donc l’application du taux réduit de TVA aux logements acquis par un Pass foncier :

– le I assujettit à la TVA les livraisons à soi-même de logements dont le terrain ou la nue-propriété est acquis de manière différée ;

– le 1° du II fixe un taux réduit de TVA pour ces livraisons à soi-même ;

– le 2° du II applique ce même taux réduit aux cessions de logements dont le terrain ou la nue-propriété est acquis de manière différée ;

– par coordination avec les dispositifs existants, le III étend au Pass foncier le mécanisme de versement d’un complément de TVA lorsque les conditions d’octroi du taux réduit cessent d’être réunies (hormis bien entendu si le Pass foncier s’interrompt parce que le ménage a terminé d’acquérir la pleine propriété).

B.– L’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

En application des articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts, les opérations de construction et d’acquisition de logements locatifs sociaux bénéficient d’une exonération de TFPB de 15 ans, à condition d’être financées majoritairement au moyen de prêts locatifs aidés par l’État (PLA-I, PLUS, PLS), de prêts ou de subventions accordés par le 1 % logement ou de subventions de collectivités locales. Ces exonérations sont compensées par l’État aux collectivités locales dans les conditions prévues aux articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et R. 2335-4 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire pour la fraction de leur total excédant 10 % des recettes totales de taxe foncière sur les propriétés bâties de chaque collectivité concernée.

De plus, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a porté l’exonération de 15 à 25 ans pour les opérations de construction et d’acquisition de logements locatifs sociaux lorsque ces constructions bénéficient d’une décision de subvention ou de prêt prise durant le plan de cohésion sociale, c'est-à-dire entre le 1^er juillet 2004 et le 31 décembre 2009. Cet allongement de la durée de l’exonération est intégralement compensé aux collectivités locales.

Selon des modalités strictement identiques, le III de l’article 1384 A du code général des impôts exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties les locataires-accédants à la propriété, dans le cadre d’une location-accession sociale prévue par la loi du 12 juillet 1984 précitée.

Au même titre que le taux réduit de TVA, l’exonération de longue durée de taxe foncière doit bénéficier aux propriétés acquises dans le cadre d’un Pass foncier. Le IV du présent article vise précisément à compléter l’article 1384 A du code général des impôts pour réaliser cette extension :

– l’exonération porte sur l’intégralité du droit de propriété (y compris la fraction acquise par le 1 % logement) et commence dès l’achèvement du logement neuf (elle couvre donc l’exonération de droit commun de deux ans sur les propriétés bâties neuves – article 1383 du code général des impôts) ;

– l’exonération dure 15 ans, même si l’accédant à la propriété interrompt précocement le Pass foncier pour racheter la fraction possédée par le 1 % logement ;

– elle est également maintenue, pour la durée restant à courir, si l’occupant se défait de ses droits réels (usufruit ou bail à construction) au profit du 1 % logement, qui les cède à nouveau à un nouvel occupant éligible au Pass foncier ;

– les obligations déclaratives sont identiques à celles applicables à la location –accession à la propriété ;

– enfin, si un occupant bénéficie simultanément d’un Pass foncier et d’un contrat de location-accession conclu avec un promoteur sur le bail à construction, il bénéficie de l’exonération déjà existante au profit des locataires-accédants.

* *

Le Rapporteur général a informé la Commission des réserves que lui inspire le dispositif du Pass Foncier. Il a rappelé que ce dispositif doit permettre l’accession à la propriété des ménages modestes par une dissociation du droit de propriété en deux parts, à travers une distinction entre soit le foncier et le bâti, soit l’usufruit et la nue-propriété, le mécanisme consistant à ce que les ménages achètent d’abord la première part, puis, dix-huit à vingt-cinq ans plus tard, la seconde.

Les garanties entourant l’acquisition pour les ménages pourraient se révéler insuffisantes dans l’hypothèse d’un revers de fortune, d’une mutation, d’un décès ou de toute autre circonstance les plaçant dans l’impossibilité d’acquérir finalement la pleine propriété. Les droits conférés dans la première phase du Pass Foncier ne permettent notamment pas aux ménages de louer ou de céder leur bien.

L’accumulation des aides publiques, sous forme de prêts, de subventions, de portages fonciers par les collecteurs du « 1 % logement » ou de dépenses fiscales, peut conduire à un montant total d’interventions de plus de 60 000 euros par logement. Une telle mobilisation de moyens publics crée une obligation d’efficacité de la dépense.

Enfin, le Rapporteur général a souhaité que, pour répondre à la complexité des montages du Pass Foncier, le Gouvernement étudie la possibilité de renforcer le prêt à taux zéro, dont une partie des remboursements pourrait être davantage différée dans le temps. Un tel mécanisme aurait l’avantage de donner une garantie aux ménages et aux établissements financiers, en ne démembrant pas le droit de propriété acquis.

La Commission a adopté l’article 20 sans modification.

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Après l’article 20

La Commission a examiné deux amendements présentés par M. Yves Censi, tendant à supprimer l’imposition des plus-values constatées à l’occasion d’un don en pleine propriété de titres de société admis aux négociations sur un marché règlementé français ou étranger donnant lieu à l’application de la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour dons à certains organismes.

M. Yves Censi a rappelé que, dans le cadre de l’examen de la réduction d’ISF proposée par le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, une contrepartie a été instituée à l’initiative des parlementaires, s’agissant des dons de titres de sociétés cotées aux organismes éligibles à la réduction instituée. L’article 16 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 prévoit en effet l’imposition des plus-values constatées sur ces titres lorsque leur don ouvre droit à la réduction d’impôt. En conséquence, le contribuable doit, pour bénéficier de la réduction d’impôt, supporter une imposition de 27 % (portée à 29 % par le projet de loi de finances pour 2008), prélèvements sociaux inclus. Ce coût de la donation affaiblit l’incitation créée, effet qui n’avait probablement pas été correctement appréhendé.

Le Rapporteur général a exprimé un avis défavorable à cet amendement qui remettrait en cause une disposition adoptée en commission mixte paritaire pour corriger un effet non désiré du dispositif proposé par le Gouvernement, que les parlementaires ont mis au jour lors de l’examen du texte. Dans le projet initial du Gouvernement, aucune correction n’était effectuée en matière de droits de mutation à titre gratuit, qui trouvaient donc à s’appliquer aux dons ouvrant droit à la réduction d’ISF. En d’autres termes, s’il ouvrait droit à une réduction d’impôt, le don du contribuable était imposé à hauteur de 60 % de sa valeur au titre des droits de mutation. Une disposition d’exonération a donc été introduite.

Dès lors que le Sénat avait adopté un amendement étendant le dispositif aux dons de titres de sociétés cotées, il convenait de procéder à une seconde correction consistant à prévoir expressément l’assujettissement des plus-values latentes sur ces titres dont le don était exonéré de droits. Une cession de titres donne en effet lieu, selon sa nature, à l’une ou l’autre de ces deux impositions. Le taux de 29 % est à comparer au taux de 60 % de droits de mutation à titre gratuit et à mettre en regard du taux de 75 % de réduction d’impôt que confère le don.

Ces amendements ont été retirés.

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Article additionnel après l’article 20

Suppression du plafond de 4 000 euros applicable au montant dû au titre du droit de 1,1 % sur les cessions d’actions ou parts de sociétés par actions

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Chartier, tendant à modifier le régime de droit d’enregistrement applicable aux cessions de droits sociaux en supprimant, pour les cessions d’actions ou parts de sociétés par actions soumises au droit de 1,1 %, le plafond de 4 000 euros fixé à l’article 726 du code général des impôts.

M. Jérôme Chartier a précisé que l’amendement tend à atténuer une distorsion entre les régimes applicables aux cessions d’actions de sociétés anonymes, soumises au taux de 1,1 % plafonné à 4 000 euros, et aux parts de sociétés à responsabilité limitée (SARL), soumises au taux de 5 % non plafonné.

Le Rapporteur général s’est déclaré favorable à l’amélioration des recettes résultant de cet amendement, n’estimant cependant pas exclu, en l’absence d’analyse d’impact, qu’il produise des effets mal maîtrisés dans certaines situations.

M. Jérôme Chartier a répondu que l’amendement ne devrait pas produire d’effet pervers, le plafond n’étant pas justifiable, notamment au regard de la fiscalité appliquée aux SARL. Un fonds d’investissement étranger par exemple bénéficie de ce plafonnement à 4 000 euros des droits d’enregistrement dus au titre du rachat d’une société française.

Mme Marie-Hélène des Esgaulx a, pour sa part, jugé délicat d’étendre un régime fiscal pour le seul motif de l’accroissement des recettes de l’État, sans que la mesure ait été, au préalable, convenablement évaluée. Il est probable qu’il faille regarder attentivement les effets produits au sein même des sociétés – le contrôle fiscal étant aujourd’hui le premier déterminant de l’application ou non du droit de 1,1 % aux cessions réalisées – et la situation particulière des sociétés par actions simplifiées (SAS). Toutefois, son adoption présenterait l’avantage certain d’améliorer encore la transparence en oeuvrant pour l’enregistrement effectif des cessions lors de l’opération.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que le groupe socialiste est plutôt favorable à cet amendement, dans la mesure où il propose de supprimer une disposition obsolète et qu’il génère une recette supplémentaire, dont l’exposé des motifs indique qu’elle sera utilisée pour financer des mesures en faveur du pouvoir d’achat.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 8).

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Après l’article 20

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Censi, tendant à préciser qu’une donation régulière réalisant un démembrement fait obstacle à ce que soit réputé appartenir à la succession de l’usufruitier le bien démembré, que cette donation réalise directement ou indirectement le démembrement.

M. Yves Censi a précisé qu’afin d’empêcher des contribuables d’échapper aux droits de mutation par décès, l’article 751 du code général des impôts dispose qu’un bien dont la propriété est démembrée, l’usufruit appartenant à l’un des héritiers présomptifs et la nue-propriété au défunt, est réputé faire partie de la succession. Cette présomption est renversée lorsque le démembrement est issu d’une donation régulière et antérieure de plus de trois mois au décès. Or, l’application stricte des dispositions de cet article par l’administration fiscale conduit à inclure dans la succession les biens ainsi démembrés lorsqu’une donation régulière est à l’origine du démembrement mais ne l’a pas réalisé directement. Tel est le cas lorsque la donation a porté sur une somme d’argent ayant permis d’acquérir le bien. L’amendement propose de préciser que la présomption de propriété ne s’applique pas lorsqu’une donation régulière réalise directement ou indirectement le démembrement.

Le Rapporteur général a indiqué que l’amendement tend à régler un problème réel et qu’il est favorable à une extension du champ de la preuve contraire en ce sens. Toutefois, un amendement présenté par M. Alain Lambert a été adopté au Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008 traitant spécifiquement ce problème dans une rédaction plus précise prévoyant que la preuve contraire de la sincérité du démembrement de propriété « peut notamment résulter d’une donation des deniers constatée par un acte ayant date certaine, quel qu’en soit l’auteur, en vue de financer tout ou partie de la nue-propriété d’un bien, sous réserve de justifier de l’origine des deniers dans l’acte en constatant l’emploi ».

Cet amendement a été retiré.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant, d’une part, pour l’application de la disposition introduite par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat prévoyant l’assimilation des réversions d’usufruit à des mutations par décès, à la limiter aux reversions ayant pris effet à compter de la date de publication de cette loi et, d’autre part, à exclure toute procédure de rectification visant à assujettir aux droits de mutation par décès les réversions ayant pris effet antérieurement.

M. Charles de Courson a jugé que le champ d’application des dispositions de la loi du 21 août 2007 assimilant des réversions d’usufruit à des mutations par décès n’est pas totalement clair s’agissant des réversions d’usufruit antérieures à l’entrée en vigueur de la loi et imposables dans le cas de décès postérieurs à cette date. Les dispositions assimilant les réversions d’usufruit au profit du conjoint survivant à des mutations par décès et bénéficiant à ce titre de l’exonération de droits instituée peuvent être interprétées comme entrant en vigueur pour les réversions ou pour les décès intervenus à compter du 22 août 2007. L’amendement propose de retenir explicitement cette seconde solution.

Le Rapporteur général a estimé qu’il n’existe pas d’ambiguïté sur l’application de la loi du 21 août 2007 qui s’applique, pour les dispositions relatives aux mutations par décès, aux décès intervenus à compter du 22 août 2007 :

– pour tous les décès intervenus à compter de cette date, la réversion d’usufruit au profit du conjoint survivant est assimilée à une mutation par décès et exonérée ;

– pour tous les décès intervenus antérieurement, conformément à la doctrine administrative antérieure qui demeure inchangée, la réversion est également assimilée à une mutation par décès mais soumise aux abattements et tarifs.

Le Rapporteur général a précisé que cette interprétation a été confirmée par le Gouvernement au Sénat, à l’occasion de l’examen d’un amendement identique de M. Philippe Adnot au projet de loi de finances pour 2008.

Cet amendement a été retiré.

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Article additionnel après l’article 20

Éligibilité des dons aux associations reconnues d’utilité publique à la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune de l’article 885-0 V bis A

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à rendre éligibles à la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune prévue par l’article 885-0 V bis A du code général des impôts les dons aux associations reconnues d'utilité publique entrant dans le champ de la réduction d’impôt sur le revenu prévue par l’article 200 du même code.

M. Charles de Courson a estimé injustifié que les fondations et associations reconnues d’utilité publique, entrant sous les mêmes conditions dans le champ des organismes pouvant recevoir des dons ouvrant à une réduction d’impôt sur le revenu, ne soient pas traitées de la même manière s’agissant de l’impôt sur la fortune. Rappelant que les actions conduites par les structures des deux formes juridiques sont similaires et que ces structures sont soumises à contrôle, il a jugé que réserver le bénéfice de la réduction d’impôt sur la fortune aux seules fondations créerait une discrimination non fondée.

Le Rapporteur général a rappelé que la Commission avait accepté un amendement au projet de loi de finances pour 2008 ayant le même objet et que cet amendement avait été retiré en séance à la demande du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique qui estimait alors qu’il « faudrait examiner la situation plus en détail, à tout le moins nous donner du temps avant le passage au Sénat ». En l’absence d’éléments nouveaux sur la nécessité d’une reformulation du champ des associations reconnues d’utilité publique qu’il serait souhaitable de rendre éligibles, la logique veut que la Commission maintienne sa position et adopte cet amendement.

M. Jean-François Lamour a soutenu l’objet de l’amendement en rappelant que les mêmes organismes peuvent successivement adopter l’une puis l’autre des deux formes juridiques.

Le Rapporteur général a ajouté que les associations intermédiaires d’insertion peuvent déjà bénéficier de dons ouvrant droit à la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune. En revanche, en l’état actuel du droit, les dons aux associations reconnues d’utilité publique oeuvrant dans le domaine de l’insertion ne sont pas éligibles.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 9).

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Après l’article 20

M. Jean-Michel Fourgous a retiré un amendement tendant à déroger à la formule de calcul des versements à des sociétés intermédiées ouvrant droit à la réduction d’ISF pour investissements dans les PME, pour permettre la prise en compte de la totalité des versements lorsque l’objet social de la société de participation est limité à l’investissement en capital dans des sociétés répondant aux conditions fixées dans les lignes directrices concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les PME.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Michel Fourgous, tendant à étendre le bénéfice de la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune à hauteur de 75 % des investissements réalisés dans les PME, dans la limite de 50 000 euros, aux parts de FCPR, FCPI et FIP, lorsqu’au moins 60 % de l’actif du fonds sont constitués exclusivement de titres de sociétés respectant les conditions des lignes directrices concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les PME.

M. Jean-Michel Fourgous a estimé que la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune créée par la loi du 21 août 2007 au titre des investissements dans des PME risque de conduire surtout à des investissements dans les entreprises les plus solides, dans la mesure où de tels investissements sont moins risqués. Pour recentrer le dispositif sur le financement des petites entreprises en phase critique de développement, conformément à l’esprit du programme sur lequel le Président de la République a été élu, il convient d’organiser l’affectation de ces sommes aux investissements dédiés à l’amorçage. C’est sur ce segment que les moyens manquent en France notamment par rapport à nos voisins britanniques ou allemands.

Le Rapporteur général a rendu hommage à la persévérance de
M. Jean-Michel Fourgous, constant dans sa volonté d’élargir le dispositif à des investissements intermédiés ciblés sur la phase d’amorçage. C’est suite à sa demande que la loi a finalement prévu la prise en compte des investissements réalisés au travers de fonds de proximité devant respecter un sous-quota de 30 % de titres de jeunes entreprises. Cette ouverture à des investissements réalisés au travers de fonds s’est accompagnée de l’institution de seuils spécifiques : l’imputation du montant des versements est possible à hauteur de 50 % de l’actif du fonds dédié à l’investissement dans les PME éligibles en direct et dans la limite de 10 000 euros au sein de l’enveloppe globale de 50 000 euros. Il s’agit en effet d’investissements présentant un degré de risque moins élevé que des souscriptions directes et la fixation de ces seuils a garanti la constitutionnalité du dispositif en assurant la proportionnalité de l’avantage en impôt consenti.

En conséquence, une nouvelle ouverture ne peut s’affranchir de ces principes et on ne peut qu’être défavorable à un amendement qui prévoit une réduction d’ISF à hauteur de 75 % dans la limite de 50 000 euros pour les investissements réalisés au travers de FCPI, de FIP ou de FCPR.

Le Rapporteur général a ensuite indiqué que le dispositif de la loi du 21 août 2007 prévoit que l’avantage pour les entreprises est soumis à la règle de minimis et que cette disposition, qui en limite considérablement la portée, n’a été adoptée qu’à titre transitoire dans l’attente de sa notification à la Commission européenne. Il ressort des premiers échanges avec la Commission européenne un accueil plutôt favorable du dispositif français, sans pour autant exclure la nécessité de procéder à certains aménagements pour qu’il s’intègre dans le cadre des lignes directrices concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les PME. Ces dernières, qui suivent un raisonnement plus économique que juridique, ciblent certaines phases de développement, mais ne permettent pas d’en déduire des modalités d’application précises, notamment en termes de quotas et de montant des versements à prendre en compte. Une réflexion est en cours pour aboutir à la rédaction la plus acceptable, au plan constitutionnel et communautaire.

En conséquence, le Rapporteur général a demandé à M. Jean-Michel Fourgous de retirer cet amendement pour s’associer à la préparation ultérieure d’une rédaction alternative.

M. Charles de Courson a demandé au Rapporteur général s’il serait d’accord pour adopter l’amendement si le montant de l’avantage fiscal était limité à 10 000 euros plutôt qu’à 50 000 euros.

Le Rapporteur général a répondu que cette modification serait insuffisante.

M. Yves Censi a déclaré soutenir l’objet recherché par l’amendement dès lors que l’efficacité du dispositif tendant à permettre aux redevables de l’ISF de diminuer leur cotisation en investissant dans les entreprises est liée à la possibilité de procéder à ces investissements au travers de véhicules dont c’est le métier.

M. Jean-Michel Fourgous a estimé qu’il n’est pas certain que le dispositif doive nécessairement respecter le plafonnement de minimis, contrairement à la position doctrinaire qui prévaut. Il peut en effet être appréhendé comme une aide à l’investisseur individuel plus que comme une aide à l’entreprise. Le plafonnement du dispositif limite considérablement son efficacité. L’amendement permettrait d’amplifier les effets escomptés de la réduction d’ISF et donc de générer des recettes fiscales supplémentaires issues de l’activité d’entreprises créées ou développées grâce à ces capitaux nouveaux. L’argument consistant à opposer à l’ouverture du dispositif aux véhicules intermédiés le risque d’une hausse des frais de gestion des intermédiaires n’est pas fondé.

Il a retiré son amendement à la condition qu’il puisse être à nouveau examiné sous une forme améliorée dans le cadre de la réunion que la Commission tiendra en application de l’article 88 du Règlement.

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Article 21

Actualisation des dispositifs fiscaux au regard de la nouvelle réglementation communautaire de minimis

Texte du projet de loi :

I.– Le troisième alinéa de l’article 39 AK du code général des impôts est ainsi rédigé :

« Le bénéfice de l’amortissement exceptionnel est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

II.– Le sixième alinéa de l’article 39 quinquies D du même code est ainsi rédigé :

« Pour les immeubles mentionnés au premier alinéa, le bénéfice de l’amortissement exceptionnel est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises. Pour les travaux mentionnés au deuxième alinéa, le bénéfice de l’amortissement exceptionnel est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

III.– Le sixième alinéa de l’article 39 octies E du même code est ainsi rédigé :

« Le bénéfice de la provision est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

IV.– Le sixième alinéa de l’article 39 octies F du même code est ainsi rédigé :

V.– Le IV de l’article 44 sexies du même code est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi complété :

« Ces dispositions s’appliquent aux exercices clos jusqu’au 31 décembre 2006. »

2° Le second alinéa est ainsi rédigé :

« Pour les exercices clos à compter du 1^er janvier 2007, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

VI.– Le IV de l’article 44 sexies A du même code est ainsi rédigé :

« IV. Le bénéfice de l’exonération prévue au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

VII.– L’article 44 septies du même code est ainsi modifié :

1°Le 5 du II est ainsi rédigé :

« 5. Ces dispositions s’appliquent aux entreprises créées à compter du 1^er janvier 2007 et jusqu'au 31 décembre 2013 dans les zones d'aide à finalité régionale.

« Le bénéfice de cette exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale. »

2° Le III est ainsi modifié :

a) Le 1 est ainsi rédigé :

« 1. Le bénéfice de l’exonération est subordonné à l’agrément du ministre chargé du budget et au respect des dispositions du règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises. »

b) Le 3 est ainsi rédigé :

« 3. Pour les petites et moyennes entreprises créées à compter du 1^er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013 dans les zones d'aide à finalité régionale, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, précité. »

3° Le VI est ainsi rédigé :

« VI. Lorsque les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté mentionnées au I ne satisfont pas aux conditions mentionnées aux II et III, le bénéfice de l’exonération prévue au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

4° Le 1 du VII est supprimé et le 2 devient le VII.

VIII.– L’article 44 octies du même code est ainsi modifié :

1° Le V est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le bénéfice des exonérations accordées à compter du 1^er janvier 2007 dans les zones franches urbaines mentionnées au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

2° Le huitième alinéa du VI est ainsi rédigé :

« Pour les contribuables qui exercent ou qui créent des activités dans les zones franches urbaines mentionnées au présent VI avant le 1^erjanvier 2004, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

IX.– Le neuvième alinéa du II de l’article 44 octies A du même code est ainsi rédigé :

« Pour les contribuables qui exercent des activités avant le 1^er janvier 2006 dans les zones franches urbaines définies au deuxième alinéa du B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.»

X.– Le IX de l’article 44 decies du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XI.– Le IV de l’article 44 undecies du même code est ainsi rédigé :

« IV. Le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XII.– Le huitième alinéa du II de l’article 44 duodecies du même code est ainsi rédigé :

« Lorsque l’activité est créée dans une zone d’aide à finalité régionale, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale. Dans le cas contraire, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XIII.– L’article 217 quindecies du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

XIV.– Le IV de l’article 217 sexdecies du même code est ainsi rédigé :

« IV. Le bénéfice de la déduction mentionnée au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XV.– Le VIII de l’article 220 decies du même code est ainsi rédigé :

« VIII. Le bénéfice de la réduction d’impôt mentionnée au II est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XVI.– Le VIII de l’article 220 duodecies du même code est ainsi rédigé :

« VIII. Le bénéfice du crédit d’impôt mentionné au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XVII.– Les deux dernières phrases du quatrième alinéa de l’article 223 nonies du même code sont supprimées et le II de l’article 223 nonies A du même code est abrogé.

XVIII.– Après l’article 223 decies du même code, il est inséré un article 223 undecies ainsi rédigé :

« Art. 223 undecies.– I. Lorsque le bénéfice de l’exonération d’impôt sur les sociétés figurant aux articles 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A, 44 decies , 44 undecies ou 44 duodecies est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis, le bénéfice des exonérations mentionnées aux articles 223 nonies et 223 nonies A est subordonné au respect des dispositions du même règlement.

« II. Lorsque le bénéfice de l’exonération d’impôt sur les sociétés figurant à l’article 44 septies est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises, le bénéfice de l’exonération mentionnée à l’article 223 nonies est subordonné au respect des dispositions du même règlement.

« III. Lorsque le bénéfice de l’exonération d’impôt sur les sociétés figurant aux articles 44 septies ou 44 duodecies est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale, le bénéfice de l’exonération mentionnée à l’article 223 nonies est subordonné au respect des dispositions du même règlement. »

XIX.– Le troisième alinéa de l’article 239 sexies D du même code est ainsi rédigé :

« Pour les immeubles neufs situés dans les zones de revitalisation rurale ou dans les zones de redynamisation urbaine, le bénéfice de la dispense de réintégration est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises. Pour les immeubles neufs situés dans les zones d’aide à finalité régionale, le bénéfice de la dispense de réintégration est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale. Pour les autres immeubles situés dans ces zones, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.»

XX.– L’article 244 quater B du même code est ainsi modifié :

1° Le onzième alinéa du I est supprimé ;

2° Après le vingt-septième alinéa du II, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le bénéfice de la fraction du crédit d’impôt qui résulte de la prise en compte des dépenses prévues au h et au i du II est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis. »

XXI.– Le V de l’article 244 quater E du même code est ainsi rédigé :

« V. Le bénéfice du crédit d’impôt mentionné au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale. »

XXII.– Le V de l’article 244 quater K du même code est ainsi rédigé :

« V. Le bénéfice du crédit d’impôt mentionné au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.

« Pour l’application du précédent alinéa, les sociétés de personnes et groupements mentionnés aux articles 8, 238 bis L, 238 ter, 239 ter, 239 quater, 239 quater A, 239 quater B, 239 quater C, 239 quater D et 239 quinquies qui ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés doivent également respecter les dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Le crédit d’impôt peut être utilisé par les associés de ces sociétés ou les membres de ces groupements proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements s’ils satisfont aux conditions d’application de ce même règlement et sous réserve qu’il s’agisse de redevables soumis à l’impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l’exploitation au sens du 1° bis du I de l’article 156. »

XXIII.– Le VII de l’article 244 quater O du même code est ainsi rédigé :

« VII. Le bénéfice du crédit d’impôt mentionné au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.

« Pour l’application du précédent alinéa, les sociétés de personnes et groupements mentionnés aux articles 8, 238 bis L, 239 quater, 239 quater A, 239 quater A, 239 quater B et 239 quater C qui ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés doivent également respecter les dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Le crédit d’impôt peut être utilisé par les associés de ces sociétés ou les membres de ces groupements proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements s’ils satisfont aux conditions d’application de ce même règlement et sous réserve qu’il s’agisse de redevables soumis à l’impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l’exploitation au sens du 1° bis du I de l’article 156. »

XXIV.– L’article 244 quater P du même code est ainsi modifié :

1° Le second alinéa du IV est supprimé.

2° Le V est ainsi rédigé :

« Pour l’application du précédent alinéa, les sociétés de personnes et groupements mentionnés aux articles 8, 238 bis L, 238 ter, 239 ter, 239 quater, 239 quater A, 239 quater A, 239 quater B, 239 quater C, 239 quater D et 239 quinquies qui ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés doivent également respecter les dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Le crédit d’impôt peut être utilisé par les associés de ces sociétés ou les membres de ces groupements proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements s’ils satisfont aux conditions d’application de ce même règlement et sous réserve qu’il s’agisse de redevables soumis à l’impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l’exploitation au sens du 1° bis du I de l’article 156. »

XXV.– Le IV de l’article 244 quater Q du même code est ainsi rédigé :

« IV. Le bénéfice du crédit d’impôt mentionné au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.

« Pour l’application du précédent alinéa, les sociétés de personnes mentionnées aux articles 8 et 238 bis L qui ne sont pas soumises à l’impôt sur les sociétés doivent également respecter les dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Le crédit d’impôt peut être utilisé par les associés de ces sociétés ou les membres de ces groupements proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements s’ils satisfont aux conditions d’application de ce même règlement et sous réserve qu’il s’agisse de redevables soumis à l’impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l’exploitation au sens du 1° bis du I de l’article 156. »

XXVI.– Le IV de l’article 244 quater R du même code est ainsi rédigé :

XXVII.– L’article 722 bis du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le bénéfice de la réduction est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XXVIII.– Le IV de l’article 1383 A du même code est ainsi rédigé :

XXIX.– Le premier alinéa de l’article 1383 C du même code est ainsi rédigé :

« Sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, prise dans les conditions prévues au I de l'article 1639 A bis, les immeubles situés dans les zones franches urbaines définies au B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95–115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et dont la liste figure au I bis de l'annexe à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville qui sont affectés, entre le 1^er janvier 2004 et la date de publication de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances incluse, à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle, sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de cinq ans, sous réserve que les conditions d’exercice de l’activité prévues aux premier à troisième alinéas du I quinquies de l’article 1466 A soient satisfaites. L'exonération s'applique à compter du 1^er janvier 2004 ou à compter du 1^er janvier de l'année qui suit celle où est intervenue cette affectation si elle est postérieure au 1^er janvier 2004. Le bénéfice des exonérations prenant effet en 2004 est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XXX.– La dernière phrase du premier alinéa de l’article 1383 C bis du même code est ainsi rédigée :

« Le bénéfice des exonérations prenant effet en 2006 dans les zones mentionnées au deuxième alinéa du B du 3 de l’article 42 de la même loi est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XXXI.– Le I de l’article 1383 D du même code est ainsi modifié :

1° La deuxième phrase du deuxième alinéa est supprimée ;

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

XXXII.– L’article 1383 E bis du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

XXXIII.– Le I de l’article 1383 F du même code est ainsi modifié :

1° La deuxième phrase du deuxième alinéa est supprimée ;

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

XXXIV.– Le septième alinéa de l’article 1383 H du même code est ainsi rédigé :

« Lorsque l’immeuble est situé dans une zone d’aide à finalité régionale, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale. Dans le cas contraire, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XXXV.– L’article 1457 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

XXXVI.– Le III bis de l’article 1464 B du même code est ainsi rédigé :

« III bis. Le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XXXVII.– Les onzième et douzième alinéas de l’article 1465 du même code sont ainsi rédigés :

« Pour les opérations réalisées à compter du 1^er janvier 2007, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale.

« Lorsque l’entreprise ne satisfait pas aux conditions mentionnées au deuxième alinéa de l’article 1465 B et que l’opération est réalisée à compter du 1^er janvier 2007 dans une zone d’aide à finalité régionale limitée aux petites et moyennes entreprises, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XXXVIII.– L’article 1465 A du même code est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV. Le bénéfice des exonérations accordées à compter du 1^er janvier 2007 est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Toutefois, sur option des entreprises qui procèdent entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2013 aux opérations mentionnées au I dans les zones d'aide à finalité régionale, le bénéfice des exonérations est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale.

« Cette option, exercée distinctement pour chacun des établissements concernés, est irrévocable pour la durée de l'exonération. Elle doit être exercée, selon le cas, dans le délai prévu pour le dépôt de la déclaration annuelle afférente à la première année au titre de laquelle l'exonération prend effet ou de la déclaration provisoire de taxe professionnelle visée à l'article 1477. »

XXXIX.– L’article 1466 A du même code est ainsi modifié :

1° La dernière phrase du cinquième alinéa du I quinquies est ainsi rédigée :

« Le bénéfice des exonérations prenant effet en 2004 est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

2° Le huitième alinéa du I quinquies A est ainsi rédigé :

« Lorsque l’établissement est situé dans une zone d’aide à finalité régionale, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l’investissement à finalité régionale. Dans le cas contraire, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.»

3° La dernière phrase du sixième alinéa du I sexies est ainsi rédigée :

« Le bénéfice des exonérations prenant effet en 2006 dans les zones mentionnées au deuxième alinéa du B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.»

XL.– L’article 1466 B du même code est complété par un IX ainsi rédigé :

« IX. Le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XLI.– L’article 1466 B bis du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

XLII.– Le cinquième alinéa du I de l’article 1466 C du même code est ainsi rédigé :

« Pour les créations d'établissement et les augmentations de bases intervenues à compter du 1^er janvier 2007, le bénéfice de l’exonération est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1628/2006 de la Commission, du 24 octobre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l'investissement à finalité régionale. »

XLIII.– L’article 1466 D du même code est ainsi modifiée :

1° La deuxième phrase du deuxième alinéa est supprimée ;

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

XLIV.– L’article 1466 E du même code est ainsi modifié :

1° La deuxième phrase du deuxième alinéa est ainsi supprimée ;

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

XLV.– Le quatrième alinéa de l’article 1602 A du même code est ainsi rédigé :

« Le bénéfice des exonérations mentionnées au premier alinéa est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XLVI.– L’article 1647 C sexies du même code est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du IV est ainsi rédigé :

« Le crédit d’impôt s’applique après les dégrèvements prévus aux articles 1647 C à 1647 C quinquies. »

2° L'article est complété par un VI ainsi rédigé :

« VI. Le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

XLVII.– Les dispositions du présent article s’appliquent aux avantages octroyés à compter du 1^er janvier 2007.

XLVIII.– Les dispositions prévues aux articles 199 ter N, 220 P et 244 quater O du code général des impôts et au p du 1 de l’article 223 O du même code s’appliquent aux crédits d’impôt calculés au titre des dépenses exposées jusqu’au 31 décembre 2010.

XLIX.– Pour l'application du XXXVIII, en cas de création d'établissement ou de changement d'exploitant ou d'activité en cours d'année 2007, l'option au titre de la taxe professionnelle 2008 doit être exercée avant le 1^er mai 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’actualiser dans le code général des impôts les références à la réglementation communautaire relative aux aides de minimis.

En effet, depuis le 1^er janvier 2007, un nouveau règlement communautaire relatif aux aides de minimis est entré en vigueur : le règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006.

Ce nouveau règlement, qui s’applique aux aides de minimis octroyées à compter du 1^er janvier 2007, prévoit notamment un doublement du plafond des aides autorisées à 200 000 € par entreprise sur trois exercices fiscaux.

Dès lors, afin de mettre en conformité la législation fiscale nationale avec cette réglementation, il est proposé, pour les avantages fiscaux accordés à compter du 1^er janvier 2007, de supprimer les références au règlement précédent (règlement (CE) n° 69/2001 du 12 janvier 2001) et de les remplacer par celles relatives à ce nouveau règlement.

Par ailleurs, dans un but de simplification par les entreprises, il est également proposé d'appliquer les dispositions de ce seul règlement communautaire au régime d'exonération d'impôt sur les bénéfices prévu en zone de revitalisation rurale (article 44 sexies du code général des impôts). En matière de taxe professionnelle, les entreprises qui exercent leur activité dans ces zones pourraient, sur option, bénéficier d’une exonération de taxe professionnelle dans les conditions fixées par le règlement communautaire relatif aux aides à finalité régionale (règlement (CE) n° 1628/2006 du 24 octobre 2006).

Observations et décision de la Commission :

Un nouveau règlement communautaire relatif aux aides dites « de minimis » (règlement CE n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006) est entré en vigueur le 1^er janvier 2007, le précédent règlement (règlement CE n° 69/2001 du 12 janvier 2001) étant arrivé à échéance au 31 décembre 2006.

L’essentiel des dispositions du présent article modifient les dispositions du code général des impôts qui soumettent des allègements fiscaux au règlement communautaire relatif aux aides « de minimis » afin d’actualiser la référence au règlement communautaire, étant précisé que le nouveau règlement s’applique aux avantages octroyés à compter du 1^er janvier 2007.

I.– La réglementation communautaire relative aux aides d’État

Le 1 de l’article 87 du traité CE stipule que « sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Le traité autorise toutefois les États membres à octroyer des aides constitutives d’aides d’État qui doivent être notifiées à la Commission et ne peuvent être mises en œuvre sans l’autorisation préalable de cette dernière. À défaut, les aides accordées sont considérées comme illégales au regard du droit communautaire et leur récupération auprès des bénéficiaires peut être exigée soit par la Commission européenne, soit par les juridictions nationales saisies à cet effet.

Le règlement n° 994–98 du Conseil du 7 mai 1998, pris en application des articles 87 et 88 du traité CE, habilite la Commission à adopter des règlements établissant la compatibilité avec le marché commun de certaines catégories d’aides qui sont alors exemptées de l’obligation de notification. Tel est le cas des aides dites « de minimis » qui, en raison de leur faible montant, ne sont pas de nature à fausser la concurrence entre entreprises et partant ne constituent pas des aides d’État. La Commission a également établi des règlements précisant les critères de compatibilité avec le marché commun de plusieurs catégories d’aides d’État (aides en faveur des PME, aides à l’investissement à finalité régionale dites « AFR », aides à l’emploi…). Les aides accordées dans les conditions prévues par ces règlements sont également exemptées de l’obligation de notification et peuvent donc être accordées sans autorisation préalable.

A.– Les aides de minimis

Les aides de minimis ont fait l’objet d’un règlement (CE) n° 69/2001 du 12 janvier 2001 qui a expiré le 31 décembre 2006. En application de ce règlement, les aides publiques inférieures à un plafond global de 100 000 euros sur une période de trois ans n’étaient pas considérées comme des aides d’État au sens du traité, ce plafond s’appliquant à la totalité des aides de minimis perçues par chaque entreprise (exonérations, subventions…) et non au montant de chaque aide octroyée. En cas de dépassement, à défaut de précision contraire dans le règlement, l’administration considérait que le montant de l’avantage fiscal à l’origine du dépassement devait être réduit à due concurrence de la fraction qui excédait le plafond.

Rappelons que les règlements communautaires sont d’effet direct, ce qui implique que leur respect s’impose même en l’absence de toute mesure nationale contraignante en ce sens. La liste des dispositifs soumis à cette réglementation a été publiée par l’administration dans une circulaire du 26 janvier 2006. En matière fiscale, cette information pouvait également résulter d’une mention dans le texte légal du type « cette disposition s’applique dans les limites et conditions fixées par le règlement (CE) n° 69/2001 du 12 janvier 2001 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis ».

L’expérience acquise dans l’application de ce règlement ainsi que l’évolution de l’inflation et de la croissance du produit intérieur brut (PIB) dans l’Union européenne (UE) ont justifié une mise à jour de ses dispositions. Un nouveau règlement (règlement (CE) n° 1998/2006 du 15 décembre 2006) est entré en vigueur à compter du 1^er janvier 2007 qui prévoit de nouvelles conditions d’octroi des aides de minimis par les États membres.

Le nouveau règlement actualise la règle de minimis, en doublant son plafond et en élargissant son champ d’application. À compter du 1^er janvier 2007, les aides qui n’excédent pas un plafond de 200 000 euros ⁽²¹⁶⁾ sur une période de trois exercices fiscaux ne sont pas considérées comme des aides d’État. Pour apprécier le respect de ce plafond, il convient donc, à la date d’octroi de l’aide, de totaliser toutes les aides de minimis déjà accordées à l’entreprise depuis l’ouverture de l’exercice en cours ainsi que celles dont a bénéficié l’entreprise au cours des deux exercices précédents. Contrairement au précédent règlement, le nouveau règlement s’applique au secteur des transports et, sous certaines conditions, à la transformation et commercialisation des produits agricoles ⁽²¹⁷⁾.

Le relèvement du plafond et l’élargissement du champ d’application s’accompagnent d’une série de dispositions ayant pour objectif d’encadrer plus strictement le versement des aides de minimis. Ainsi, désormais, seules les aides de minimis « transparentes », c’est-à-dire les aides dont il est possible de déterminer préalablement et précisément le montant⁽²¹⁸⁾, sont exemptées de notification. Si le montant total des aides accordées excède le plafond, celle qui est à l’origine de ce dépassement devra désormais être considérée pour l’intégralité de son montant comme incompatible avec le règlement de minimis, même pour la fraction n’excédant pas le plafond. Les aides de minimis ne peuvent pas être cumulées avec des aides d’État pour les mêmes dépenses admissibles si ce cumul conduit à un taux d’intensité d’aide dépassant le niveau fixé, dans les circonstances spécifiques de chaque cas, par une décision de la Commission ou le règlement d’exemption sur le fondement duquel l’aide d’État est accordée. Lorsqu’ils accordent une aide de minimis, les États membres sont tenus d’informer l’entreprise du montant de l’aide qui lui est octroyée et de son caractère de minimis. Les entreprises devront déclarer l’ensemble des aides de minimis dont elles ont bénéficié sur une période de trois exercices fiscaux.

B.– Les aides à l’investissement à finalité régionale

Le Traité de Rome autorise la mise en œuvre « d’aides à l’investissement à finalité régionale » afin de contribuer au développement des territoires en difficulté de l’Union. Le 21 décembre 2005, la Commission européenne a adopté les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007–2013. Ces orientations ont été suivies par l’adoption d’un premier règlement relatif aux aides à l’investissement à finalité régionale (règlement (CE) 1628/2006, du 24 octobre 2006, concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides nationales à l’investissement à finalité régionale). Dans la mesure où les aides accordées dans les conditions fixées par le règlement AFR n’ont pas à être autorisées préalablement à leur mise en œuvre par la Commission européenne, les conditions d’octroi qu’il prévoit sont plus strictes que celles prévues dans les lignes directrices.

Concrètement, cette réglementation permet d’accorder, dans les territoires éligibles, des subventions à l’investissement de l’État (notamment la prime à l’aménagement du territoire (PAT)) mais aussi des collectivités et de l’Union européenne, ainsi que des exonérations fiscales. L’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006–1771 du 30 décembre 2006) a expressément soumis au respect du règlement AFR certains avantages fiscaux, notamment l’exonération des bénéfices des entreprises qui se créent dans certaines zones du territoire (prévue par l’article 44 sexies du code général des impôts).

Les aides nationales à l’investissement à finalité régionale visent à soutenir le développement des zones les plus désavantagées de l’Union en y encourageant l’investissement initial de certains secteurs d’activités⁽²¹⁹⁾. Le règlement définit les objectifs de ces aides, les catégories de bénéficiaires, les plafonds applicables en fonction de la zone et de la taille de l’entreprise (calculés non pas en montants maximaux mais en appliquant aux coûts éligibles un taux d’intensité d’aides), les conditions de cumul des aides ainsi que leurs conditions de contrôle.

Les AFR ont pour objet de subventionner l’investissement initial productif. On entend par investissement initial la création d’un établissement, l’extension d’un établissement existant, la diversification de la production d’un établissement vers de nouveaux produits et un changement fondamental de l’ensemble du processus de production d’un établissement existant. Pour ne pas favoriser le facteur « capital » d’un investissement par rapport au facteur « travail », le règlement prévoit que le montant maximal des aides est calculé en appliquant les taux plafonds :

– soit au coût des investissements productifs : le coût des immobilisations corporelles (terrains, bâtiments, installations ou machines) et incorporelles (acquisition de droits de brevets, de licences, de savoir-faire ou de connaissances techniques non brevetées) ;

– soit au coût salarial, sur une période deux ans, des emplois dont la création est directement liée aux investissements productifs aidés. Sont pris en compte les emplois créés dans une période de trois ans suivant la réalisation de l’investissement (ou la création de l’entreprise).

La carte française des zones AFR a été autorisée par la Commission européenne pour la période 2007–2013 par une décision du 7 mars 2007. Le décret en Conseil d’État du 7 mai 2007 a délimité les zones AFR⁽²²⁰⁾ et les zones d’aides réservées aux investissements des PME. Le décret détermine également les taux plafonds d’aide à l’investissement à finalité régionale qui varient selon la fragilité des territoires, conformément au règlement :

– de 10 à 15 % du coût des investissements productifs pour les grandes entreprises en métropole ;

– de 50 à 60 % pour les grandes entreprises dans les DOM ;

– des bonifications de taux sont prévues pour les PME dans chacune de ces zones.

Les zones AFR sont éligibles, soit à titre transitoire sur la période 2007-2008, soit à titre permanent jusqu’au 31 décembre 2013. Le tableau ci-après issu du décret précité indique les taux à appliquer aux coûts éligibles (pour les investissements productifs de moins de 50 millions d’euros⁽²²¹⁾) afin de déterminer le montant maximal d’aides admis⁽²²²⁾, en fonction de la taille et du lieu d’implantation de l’entreprise.

TAUX PLAFONDS D’AIDE À FINALITÉ RÉGIONALE POUR LES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS DES ENTREPRISES DE MOINS DE 50 MILLIONS D’EUROS

Taux d’aide en % (**)


	Zone d’implantation	*Aux grandes entreprises ^()**	*Aux moyennes entreprises ^()**	*Aux petites entreprises ^()**	*Aux PME ^() de transformation et de commercialisation de produits agricoles**	*Aux entreprises médianes ^() de transformation et de commercialisation des produits agricoles**
Article 87–3 c	Zones permanentes (annexe I, A-a du décret 2007-732)	15	25	35	40	20
	Zones permanentes limitées aux PME et à des projets d’investissement ≤ à 25 M d’euros (annexe 1, A-b)	Pas d’aide ^()*	25	35	40	20
	Zones transitoires (annexe II du décret)	10	20	30	40	20
	Zones permanentes à taux réduit (annexe I, B-a)	10	20	30	40	20
	Zones permanentes à taux réduit limitées aux PME et à des pro-jets d’investissement ≤ à 25 M d’euros (annexe 1, B-b)	Pas d’aide ^()*	20	30	40	20
Article 87–3 a	Guyane (annexe 3 A)	60	70	80	50	25
Article 87–3 a	Guadeloupe, Martinique, Réunion (annexe 3 B du décret)	50	60	70	50	25
(*) Les catégories d’entreprises sont définies aux articles 4 et 5 du décret n°2007-732. Dans le secteur des transports, les taux d’aide applicables aux PME sont ceux applicables dans les grandes entreprises.
Les entreprises médianes agroalimentaires correspondent aux entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles employant moins de 750 salariés ou qui réalisent un chiffre d’affaires inférieur à 200 millions d’euros, seuils calculés conformément à la recommandation 2003/361/CE de la Commission européenne du 6 mai 2003.
(**) Taux exprimés en pourcentage « ESB » de l’investissement (équivalent-subvention brut de l’aide, qui correspond à la valeur actualisée de l’aide exprimée en pourcentage de la valeur actualisée des coûts d’investissement admissibles).
(**) L’allègement accordé à une grande entreprise installée dans une zone AFR réservée aux PME est soumis au plafond de minimis* et non au plafond AFR.

L’administration doit publier une instruction, en cours de préparation, précisant les modalités d’application des principes définis ci-dessus en matière fiscale.

C.– Les aides à l’investissement des PME

Le règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État en faveur des petites et moyennes entreprises (règlement dit « PME ») autorise les aides accordées aux PME relevant de secteurs non exclus en faveur de l’investissement et de la création d’emplois, à condition de respecter des plafonds calculés en appliquant à des coûts éligibles un taux d’intensité d’aide, ces derniers étant fixés par le règlement relatif aux aides aux PME.

Les aides susceptibles d’être accordées sur le fondement du règlement PME concernent les investissements initiaux, les services de conseil, les dépenses de recherche et de développement, les études de faisabilité technique, l’obtention de brevets. En ce qui concerne les investissements initiaux, les taux d’intensité d’aides autorisés sont de 15 % pour les petites entreprises, et de 7,5 % pour les entreprises moyennes. Comme dans le règlement AFR, les plafonds d’aides peuvent être calculés soit sur la base du coût des investissements, soit sur celui des coûts salariaux afférents aux emplois créés. Comme dans les zones AFR réservées aux PME, les aides sont limitées aux projets d’investissement dont le montant n’excède pas 25 millions d’euros.

Le décret du 7 mai 2007 précité instaure dans son article 5 le zonage des aides à l’investissement des PME, qui constitue un zonage complémentaire à celui des « AFR ». En dehors de la région Île-de-France, cette carte concerne toutes les communes ou parties de communes qui ne sont pas éligibles aux AFR. En région Île-de-France, ce zonage concerne seulement toutes les communes ou parties de communes situées en dehors des zones AFR et qui sont situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) ou en zone urbaine sensible (ZUS).

II.– Les modifications proposées

L’essentiel des dispositions du présent article modifient les dispositions du code général des impôts qui soumettent des allègements fiscaux au règlement communautaire relatif aux aides de minimis afin de remplacer la référence au précédent règlement de minimis (du 12 janvier 2001) par une référence au nouveau règlement (du 15 décembre 2006).

D’autres dispositions complètent certains articles instituant des avantages fiscaux afin de préciser ou de confirmer que ces avantages sont soumis au respect du règlement de minimis.

Il est par la même occasion proposé de « toiletter », sur le plan rédactionnel, l’ensemble des dispositions du code général des impôts qui subordonnent le bénéfice d’une aide fiscale au respect d’un règlement communautaire (nouveau règlement de minimis, règlement relatif aux aides d’État en faveur des PME, règlement relatif aux aides nationales à l’investissement à finalité régionale). La formulation retenue dans l’ensemble du code général des impôts sera harmonisée sur le modèle suivant : « le bénéfice de l’aide est subordonné au respect des dispositions du règlement… ».

Il est également proposé de modifier la réglementation communautaire applicable à l’exonération d’impôt sur les bénéfices dont bénéficient les entreprises créées dans certaines zones du territoire en application de l’article 44 sexies du code général des impôts et à l’exonération de taxe professionnelle en ZRR prévue par l’article 1465 A.

Enfin, il est proposé de proroger jusqu’en 2010 le crédit d’impôt en faveur des métiers d’art prévu à l’article 244 quater O.

A.– La simplification de la réglementation communautaire applicable à l’exonération en faveur des entreprises nouvelles prévue par l’article 44 sexies

1.– La situation actuelle

a) L’exonération d’impôt sur les bénéfices prévue par l’article 44 sexies

L’article 44 sexies prévoit une exonération totale ou partielle d’impôt sur les bénéfices (pour une durée qui est en principe de cinq ans) en faveur des entreprises nouvelles (soumises à un régime réel d’imposition) qui se créent dans certaines zones prioritaires d’aménagement du territoire entre le 1^er janvier 1995 et le 31 décembre 2009.

L’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2006 a précisé que le régime d’exonération s’applique aux entreprises dont le siège social ainsi que l’ensemble de l’activité et des moyens humains et matériels d’exploitation sont implantés :

– à compter du 1^er janvier 1995 et jusqu’au 31 décembre 2009 dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) ou une zone de redynamisation urbaine (ZRU) ;

– et à compter du 1^er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2009 dans une zone d’aide à finalité régionale (AFR).

Entrent dans le champ d’application de l’exonération les activités industrielles, commerciales ou artisanales ainsi que les activités professionnelles non commerciales sous certaines conditions⁽²²³⁾.

Le régime est réservé aux entreprises réellement nouvelles : les entreprises créées dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration ou d’une extension d’activités préexistantes ou constituées pour la reprise de telles activités en sont expressément exclues. Le capital des sociétés nouvellement créées ne doit pas être détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 %, par d’autres sociétés.

Les entreprises nouvelles bénéficient en principe d’une exonération totale des bénéfices réalisés jusqu’au terme du vingt-troisième mois suivant celui de leur création puis d’un abattement de 75 %, 50 % et 25 % sur les bénéfices réalisés au cours de chacune des trois périodes de douze mois suivantes.

Les entreprises créées dans les ZRR entre le 1^er janvier 2004 et le 31 décembre 2009 bénéficient d’une exonération totale jusqu’au terme du cinquante-neuvième mois suivant celui de leur création puis d’une période d’exonération partielle de neuf ans.

Les entreprises exonérées relevant de l’impôt sur les sociétés sont également dispensées du paiement de l’IFA au titre des mêmes périodes et dans les mêmes proportions.

La dépense fiscale afférente à cette exonération est de 40 millions d’euros en 2006.

b) Le plafonnement de l’exonération

Le premier alinéa du IV de l’article 44 sexies précise que pour les entreprises créées à compter du 1^er janvier 2000, le bénéfice exonéré ne peut en aucun cas excéder 225 000 euros par période de 36 mois.

En outre, le deuxième alinéa du IV, introduit par la loi de finances rectificative pour 2006, précise le règlement communautaire applicable en fonction de la taille de l’entreprise et de la zone d’implantation.

● Plafond de l’exonération dans les zones AFR :

Le III de l’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2006 a précisé que les entreprises implantées dans les zones AFR à compter du 1^er janvier 2007 bénéficient de l’exonération dans les conditions et limites fixées par le règlement AFR. Le montant maximal d’exonération est donc égal au produit des « coûts éligibles » aux aides AFR (tels qu’ils sont définis par le règlement) par un taux d’intensité de l’aide qui varie selon le classement de la zone d’implantation (zone à taux réduit, normal ou exceptionnel pour les DOM) et selon la taille de l’entreprise (PME ou autres entreprises).

Conformément aux principes fixés par le règlement et évoqués précédemment, les entreprises peuvent retenir comme coûts éligibles le plus élevé des deux montants suivants :

– le coût salarial (salaire brut majoré des cotisations sociales) apprécié sur une période de deux ans de chaque emploi créé pendant les trois années suivant la date de création de l’entreprise ;

– ou les dépenses d’investissement en immobilisations incorporelles (brevets, licences, savoir-faire ou connaissances techniques) ou corporelles (terrains, bâtiments et installations ou machines).

Le respect du plafond ainsi obtenu est apprécié en tenant compte de toutes les autres aides, fiscales ou autres, soumises aux mêmes encadrements communautaires dont bénéficie l’entreprise.

Ce plafond communautaire se cumule avec le plafond de 225 000 euros par période de trente-six mois applicable au bénéfice exonéré.

● Plafonnement de l’avantage dans les ZRR et les ZRU :

Si l’entreprise est une PME, l’exonération est plafonnée conformément aux dispositions du règlement communautaire relatif aux aides en faveur des PME. À l’instar du plafond des aides AFR, le plafond est calculé par application aux coûts éligibles définis ci-dessus des taux fixés par le décret précité.

Enfin, lorsque l’entreprise nouvellement créée n’est pas une PME, le montant de son exonération est soumis aux limitations prévues par le règlement de minimis.

Ces deux plafonds se cumulent avec celui de 225 000 euros.

2.– Les modifications proposées

Par souci de simplification, il est proposé de soumettre le bénéfice de l’exonération en faveur des entreprises nouvelles créées dans certaines zones du territoire, prévue par l’article 44 sexies, au seul plafond de minimis, quelles que soient la taille de l’entreprise et sa zone d’implantation. C’est l’objet du 2° du V du présent article qui modifie le second alinéa du IV de l’article 44 sexies afin de préciser que pour les exercices clos à compter du 1^er janvier 2007, le bénéfice de cette exonération est subordonné au respect du seul règlement de minimis.

En effet, il semblerait que les règles de plafonnement fixées par les règlements AFR et PME (qui conduisent à calculer le montant de l’exonération en fonction des investissements réalisés et des emplois créés) soient excessivement complexes à appliquer et peu opérationnelles s’agissant d’une exonération d’impôt sur les bénéfices (une telle exonération ne relève pas de la catégorie des aides à l’investissement) dont bénéficient, pendant leurs premières années d’existence, les entreprises nouvelles en application de l’article 44 sexies. Il s’agit d’entreprises qui ne dégagent que de faibles bénéfices. La plupart sont de petites entreprises qui réalisent peu d’investissements et créent peu d’emplois. Par conséquent, selon les informations transmises au Rapporteur général, l’application du plafonnement de minimis, qui est beaucoup plus simple, ne serait pas pénalisante par rapport à l’application des règlements relatifs aux aides AFR et PME. Au contraire, le montant des aides AFR et PME étant conditionné aux emplois créés et aux investissements réalisés, leur application serait, dans la majorité des situations, moins favorable que celle du règlement de minimis qui plafonne le montant de l’économie d’impôt réalisée par l’entreprise sans condition de réalisation d’investissements productifs.

Par cohérence, le 1° du V a pour objet de supprimer le premier alinéa du IV de l’article 44 sexies afin de supprimer le plafond de bénéfice exonéré de 225 000 euros par période de trente-six mois, pour les exercices clos à compter du 1^er janvier 2007. En effet, ce plafond ne trouvera plus à s’appliquer dès lors que s’applique le plafond de minimis (qui ne peut qu’être moins favorable).

On peut noter qu’en application du I du nouvel article 223 undecies que le XVIII du présent article tend à insérer dans le code général des impôts, afin de préciser que les exonérations d’IFA sont soumises au même règlement communautaire que l’exonération d’impôt sur les sociétés à laquelle elles s’ajoutent, l’exonération d’IFA dont bénéficient les entreprises exonérées d’impôt sur les bénéfices en application de l’article 44 sexies sera également soumise au seul règlement de minimis.

B.– La réglementation communautaire applicable aux exonérations de taxe professionnelle en ZRR (article 1465 A)

L’article 1465 A exonère de taxe professionnelle pendant 5 ans, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou du groupement à fiscalité propre, les entreprises qui procèdent dans les ZRR :

– soit à des extensions ou des créations d’activités industrielles ou de recherche scientifique et technique ou de services de direction, d’études, d’ingénierie et d’informatique ;

– soit à une reconversion dans le même type d’activités ;

– soit à la reprise d’établissements en difficulté exerçant le même type d’activités.

Pour ces opérations, l’exonération est soumise à certaines conditions d’emploi, d’investissement et éventuellement d’agrément.

L’exonération s’applique également aux créations d’activités par des artisans ou par des entreprises qui exercent une activité professionnelle non commerciale et, dans les communes de moins de 2 000 habitants situées en ZRR, aux créations d’activités commerciales et aux reprises d’activités commerciales, artisanales ou activités professionnelles non commerciales réalisées par des entreprises exerçant le même type d’activité. Pour ces deux catégories d’opérations, l’exonération est acquise sans agrément et sans condition tenant à la création d’emplois ou à la réalisation d’investissements.

La circulaire du Premier ministre du 26 janvier 2006 relative à l’application au plan local des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques aux entreprises a précisé que cette exonération est soumise au règlement de minimis.

Le XXXVIII du présent article tend à compléter l’article 1465 A par un IV dont le premier alinéa confirme que cette exonération est soumise au règlement de minimis à compter du 1^er janvier 2007.

Pour des raisons analogues à celles évoquées précédemment, il est ainsi proposé que n’appliquer que le règlement de minimis à cette exonération quelle que soit la taille et la zone d’implantation de l’entreprise (zone AFR ou non). Selon les informations transmises au Rapporteur général, les entreprises bénéficiant de cette exonération étant essentiellement de petites entreprises (médecins, boulangers…) qui réalisent peu d’investissements et créent peu d’emploi, le règlement de minimis serait beaucoup plus simple d’application et plus favorable que le règlement AFR dans la plupart des cas.

Toutefois, le règlement AFR pouvant être plus favorable dans certains cas très limités, il est proposé que les entreprises qui procèdent aux opérations éligibles dans des zones AFR entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2013 puissent opter pour que l’exonération soit soumise au règlement AFR.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour le IV de l’article 1465 A précise que cette option devra être exercée distinctement pour chacun des établissements concernés et sera irrévocable pour la durée de l’exonération. Elle devra être exercée, selon le cas, dans le délai prévu pour le dépôt de la déclaration annuelle afférente à la première année au titre de laquelle l’exonération prend effet ou dans le délai de dépôt de la déclaration provisoire de taxe professionnelle⁽²²⁴⁾.

Le XLIX du présent article précise qu’en cas de création d’établissement ou de changement d’exploitant ou d’activité en cours d’année 2007, l’option au titre de la taxe professionnelle 2008 doit être exercée avant le 1^er mai 2008.

C.– Les mesures fiscales pour lesquelles il est proposé d’actualiser la référence au règlement de minimis

Il est proposé de remplacer la référence à l’ancien règlement par une référence au nouveau règlement communautaire de minimis, tout en procédant à l’harmonisation rédactionnelle précitée :

– dans le troisième alinéa de l’article 39 AK, relatif à l’amortissement exceptionnel sur vingt-quatre mois dont peuvent faire l’objet certaines dépenses de mise aux normes dans le secteur des hôtels-cafés-restaurants (I du présent article) ;

– dans le sixième alinéa de l’article 39 quinquies D, qui permet aux PME qui construisent des immeubles à usage industriel ou commercial pour les besoins de leur exploitation ou réalisent des travaux de rénovation sur ces immeubles avant le 1^er janvier 2014 dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) ou dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) de pratiquer un amortissement exceptionnel égal à 25 % du prix de revient. Deux encadrements communautaires s’appliquent au dispositif : pour les constructions d’immeubles, l’avantage est plafonné dans les conditions prévues par le règlement relatif aux aides accordées aux PME ; pour les travaux de rénovation, l’amortissement exceptionnel est placé sous le plafond de minimis (II du présent article) ;

– dans le sixième alinéa de l’article 39 octies E, qui permet aux entreprises individuelles soumises à un régime réel d’imposition et aux entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée (EURL) soumises à l’impôt sur le revenu créées ou reprises depuis moins de trois ans de pratiquer une provision pour investissement (III du présent article) ;

– dans le sixième alinéa de l’article 39 octies F, qui permet aux hôtels-cafés-restaurants de constituer une provision pour dépenses de mise aux normes (IV du présent article) ;

– dans le IV de l’article 44 sexies A, qui prévoit une exonération d’impôt sur les bénéfices en faveur des jeunes entreprises innovantes (VI du présent article) ;

– dans le huitième alinéa du VI de l’article 44 octies, relatif à l’exonération d’impôt sur les bénéfices dont bénéficient les entreprises implantées en zones franches urbaines de deuxième génération (2° du VIII) ;

– dans le neuvième alinéa du II de l’article 44 octies A relatif à l’exonération d’impôt sur les bénéficies dont bénéficient les entreprises implantées en zones franches urbaines de troisième génération (IX du présent article) ;

– dans le IV de l’article 44 undecies, relatif à l’exonération d’impôt sur les bénéfices en faveur des entreprises participant à un projet de recherche et développement et implantées dans une zone de recherche et développement d’un pôle de compétitivité (XI du présent article) ;

– dans le huitième alinéa du II de l’article 44 duodecies qui précise que l’exonération d’impôt sur les bénéfices à raison des activités créées entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2011 dans les bassins d’emploi à redynamiser est soumise au règlement relatif aux aides AFR lorsque l’activité est créée dans une zone AFR et au règlement relatif aux aides de minimis, dans le cas contraire (XII du présent article) ;

– dans le IV de l’article 217 sexdecies qui permet aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés de déduire de leurs résultats imposables la moitié du montant des sommes versées entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2007 pour la souscription en numéraire au capital de PME qui exercent ou créent des activités dans les zones franches urbaines (ZFU) (XIV du présent article) ;

– dans le VIII de l’article 220 decies relatif à la réduction d'impôt sur les sociétés au profit des PME de croissance (XV du présent article) ;

– dans le VIII de l’article 220 duodecies relatif au crédit d’impôt sur les sociétés dont bénéficient les entreprises de commercialisation de programmes et de formats audiovisuels (XVI du présent article) ;

– dans le IV de l’article 1383 A, relatif à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont peuvent bénéficier, sur délibération des collectivités territoriales et de leurs groupements dotés d’une fiscalité propre, les entreprises bénéficiant des exonérations prévues aux articles 44 sexies (exonération d’impôt sur les bénéfices en faveur des entreprises nouvelles) et 44 septies (exonération d’impôt sur les sociétés en faveur des sociétés créées pour la reprise d’entreprises en difficulté) (XXVIII du présent article) ;

– dans le premier alinéa de l’article 1383 C, qui exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de cinq ans, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doté d’une fiscalité propre, les immeubles situés en ZFU de deuxième génération (exonérations prenant effet en 2004) (XXIX du présent article qui apporte par ailleurs des modifications d’ordre purement rédactionnel au premier alinéa de l’article 1383 C) ;

– dans la dernière phrase du premier alinéa de l’article 1383 C bis qui exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de cinq ans, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l’EPCI à fiscalité propre, les immeubles situés dans les ZFU de troisième génération (exonération prenant effet en 2006) (XXX du présent article) ;

– dans l’article 1383 D relatif à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des jeunes entreprises innovantes (XXXI du présent article : le 2° insère un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l’article 1383 D afin de préciser que cette exonération est soumise au nouveau règlement de minimis et le 1° supprime, par coordination, la deuxième phrase du deuxième alinéa qui place cette exonération sous le régime de l’ancien règlement de minimis) ;

– dans le I de l’article 1383 F relatif à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont peuvent bénéficier, sur délibération des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre, les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantées dans une zone de recherche et de développement d’un pôle de compétitivité (XXXIII du présent article : le 2° insère un nouvel alinéa après le deuxième alinéa du I afin de préciser que cette exonération est soumise au nouveau règlement de minimis ; le 1° supprime, par coordination, la deuxième phrase du deuxième alinéa du I qui place cette exonération sous le régime de l’ancien règlement de minimis) ;

– dans le septième alinéa de l’article 1383 H qui exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties, pour une durée de cinq ans, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l’EPCI à fiscalité propre, les immeubles situés dans les bassins d'emploi à redynamiser étant précisé que cette exonération est placée sous le règlement relatif aux aides AFR lorsque l’immeuble est situé en zone AFR et sous le règlement de minimis dans le cas contraire (XXXIV du présent article) ;

– dans le III bis de l’article 1464 B qui exonère de taxe professionnelle les entreprises nouvelles qui bénéficient des exonérations prévues aux articles 44 sexies (exonération d’impôt sur les bénéfices en faveur des entreprises nouvelles) et 44 septies (exonération d’impôt sur les sociétés en faveur des sociétés créées pour la reprise d’entreprises en difficulté) pour les établissements qu’elles ont repris à une entreprise en difficulté (XXXVI du présent article) ;

– dans le douzième alinéa de l’article 1465 qui permet aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre, dans certaines zones, d’exonérer totalement ou partiellement de taxe professionnelle les entreprises qui procèdent à la création ou à l’extension d’activités industrielles ou de recherche scientifique et technique, ou de services de direction, d’études, d’ingénierie et d’informatique, à une reconversion dans le même type d’activités ou une reprise d’établissements en difficulté exerçant le même type d’activités (XXXVII du présent article). L’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2006 a précisé que pour les opérations réalisées à compter du 1^er janvier 2007 l’exonération s’applique dans les zones AFR (elle est alors soumise au règlement relatif aux aides AFR en application du onzième alinéa de l’article 1465). Le douzième alinéa de l’article 1465 précise que si l’opération est réalisée dans une zone AFR limitée aux PME et que l’entreprise n’est pas une PME, l’exonération est soumise au règlement de minimis. Le XXXVII du présent article tend à préciser que ces règlementations s’appliquent pour les opérations réalisées à compter du 1^er janvier 2007 ;

– dans la dernière phrase du cinquième alinéa du I quinquies de l’article 1466 A relatif à l’exonération de taxe professionnelle, dont peuvent bénéficier, sauf délibération contraire des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre, les établissements existants au 1^er janvier 2004 dans les ZFU de deuxième génération (1° du XXXIX du présent article) ;

– dans le huitième alinéa du I quinquies A de l’article 1466 A relatif à l’exonération de taxe professionnelle dont peuvent bénéficier, sauf délibération contraire des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre, les entreprises pour leurs créations et extensions d’établissements réalisées entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2011 dans les bassins d’emploi à redynamiser, étant précisé que lorsque l’établissement est en zone AFR, l’exonération est soumise au règlement relatif aux aides AFR, et que dans le cas contraire, l’exonération est soumise au règlement de minimis (2° du XXXIX du présent article) ;

– dans la dernière phrase du sixième alinéa du I sexies de l’article 1466 A relatif à l’exonération de taxe professionnelle, dont peuvent bénéficier, sauf délibération contraire des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre, les établissements existants au 1^er janvier 2006 dans les ZFU instituées en 2006 (ZFU dites « de troisième génération ») ou les créations ou extensions d’établissements réalisées entre cette date et le 31 décembre 2011 dans l’ensemble des ZFU (1° du XXXIX du présent article) ;

– à l’article 1466 D relatif à l’exonération de taxe professionnelle dont peuvent bénéficier les jeunes entreprises innovantes (XLIII du présent article : le 2° insère un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l’article afin de préciser que cette exonération est soumise au nouveau règlement de minimis ; le 1° supprime, par coordination, la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article qui place cette exonération sous le régime de l’ancien règlement de minimis) ;

– à l’article 1466 E relatif à l’exonération de taxe professionnelle applicable dans les pôles de compétitivité (XLIV du présent article : le 2° insère un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l’article afin de préciser que cette exonération est soumise au nouveau règlement de minimis ; le 1° supprime, par coordination, la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article qui place cette exonération sous le régime de l’ancien règlement de minimis) ;

– au quatrième alinéa de l’article 1602 A, qui exonère des taxes pour frais de chambres de commerce et d’industrie et pour frais de chambres de métiers et de l’artisanat, sur délibération des organismes consulaires, les sociétés nouvelles créées dans certaines zones du territoire qui bénéficient de l’exonération d’impôt sur les bénéfices prévue à l’article 44 sexies et de l’exonération prévue à l’article 44 septies (sociétés créées pour la reprise d’entreprises industrielles en difficulté) ;

– à l’article 1647 C sexies relatif au crédit de taxe professionnelle en faveur des entreprises implantées dans des zones d’emploi en grande difficulté (le 2° du XLVI complète cet article par un VI précisant que le crédit d’impôt est soumis au nouveau règlement de minimis ; le 1° du XLVI modifie par coordination le premier alinéa du IV de cet article qui plaçait le crédit d’impôt sous le régime de l’ancien règlement).

D.– Les mesures fiscales pour lesquelles il est proposé de préciser qu’elles sont soumises au règlement de minimis

Comme il a été indiqué précédemment, les règlements communautaires sont d’effet direct, ce qui signifie que leur respect s’impose même en l’absence de toute mesure nationale contraignante en ce sens. La liste des dispositifs soumis à cette réglementation a toutefois été publiée par l’administration dans une circulaire du 26 janvier 2006⁽²²⁵⁾. Certains avantages fiscaux figurant dans la liste sont ainsi soumis à la réglementation de minimis alors même que le code général des impôts ne le précise pas. Plusieurs dispositions du présent article ont donc pour objet d’introduire une référence expresse au nouveau règlement dans l’ensemble des articles concernés du code général des impôts.

Le 1° du VIII complète ainsi le V de l’article 44 octies, afin de préciser que l’exonération d’impôt sur les bénéfices dont bénéficient les entreprises implantées en zones franches urbaines de première génération est placée sous la réglementation de minimis.

Le X complète le IX de l’article 44 decies, afin de préciser que l’exonération d’impôt sur les bénéfices dont bénéficient, à raison des bénéfices réalisés pendant une période de soixante mois, les contribuables qui exercent ou qui créent des activités en Corse avant le 31 décembre 2001 s’applique dans les limites prévues par le nouveau règlement de minimis.

Le XIII complète l’article 217 quindecies, afin de préciser que le bénéfice de l’amortissement exceptionnel (égal à 50 % des sommes versées) que peuvent pratiquer les entreprises à l’impôt sur les sociétés qui souscrivent au capital des sociétés d’approvisionnement à long terme d’électricité est subordonné au respect du règlement relatif aux aides de minimis.

Le XXVII complète l’article 722 bis afin de préciser que l’exonération de droit de mutation à titre onéreux sur les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles réalisées dans les ZRU, les ZFU et les ZRR est soumise au règlement relatif aux aides de minimis.

Le XXXII complète l’article 1383 E bis relatif à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en ZRR en faveur des hôtels, gîtes ruraux et meublés de tourisme, afin de préciser que cette exonération est placée sous le nouveau règlement de minimis.

Le XXXV complète l’article 1457 qui exonère de taxe professionnelle les vendeurs ambulants⁽²²⁶⁾ ainsi que les vendeurs à domicile indépendants afin de préciser que le bénéfice de cette exonération est subordonné au respect du règlement relatif aux aides de minimis.

Le XL complète l’article 1466 B afin de préciser que l’exonération de taxe professionnelle dont peuvent bénéficier, sauf délibération contraire des communes et EPCI à fiscalité propre, les créations et extension d’établissements réalisées en Corse entre le 1^er janvier 1997 et le 31 décembre 2001, est soumise au règlement relatif aux aides de minimis.

Le XLI complète l’article 1466 B bis afin de préciser que l’abattement sur la base nette imposable à la taxe professionnelle dont peuvent bénéficier les établissements situés en Corse à l’issue de la période d’exonération prévue à l’article 1466 B est soumise au règlement relatif aux aides de minimis.

Les h et i du II de l’article 244 quater B rendent éligibles au crédit d'impôt recherche les dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-cuir-habillement. Ce « crédit d’impôt textile-habillement-cuir » se distingue du crédit d’impôt recherche : il ne constitue pas une aide à la recherche mais une aide d’État sectorielle, qui faute de notification, doit être placée sous le règlement de minimis. C’est la raison pour laquelle l’article 91 de la loi de finances pour 1999, codifié au I de l’article 244 quater B, a instauré un plafond spécifique sur la fraction du crédit d’impôt recherche assise sur les frais d’élaboration de nouvelles collections du secteur textile-habillement-cuir. Cependant, en application du dernier alinéa du I de l’article 244 quater B, cette fraction du crédit d’impôt « est plafonnée pour chaque entreprise à 100 000 euros par période de trois ans consécutifs ». Si ce plafond a « l’apparence » du plafonnement des aides de minimis, il s’en distingue en ce qu’il ne constitue pas un plafond global applicable à l’ensemble des aides de minimis perçues par l’entreprise. C’est ce qu’avait confirmé l’instruction du 8 février 2000 (4 A–1–00). La circulaire du 26 janvier 2006 a toutefois précisé que le crédit d’impôt recherche dont bénéficient les entreprises du secteur textile-habillement-cuir est soumis à la réglementation de minimis.

Le 2° du XX insère un nouvel alinéa après le vingt-septième alinéa de l’article 244 quater B afin de confirmer que la fraction du crédit d’impôt recherche qui résulte de la prise en compte des dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections du secteur textile-cuir-habillement est bien soumise à la réglementation des aides de minimis (avec une référence au nouveau règlement).

Par coordination, le 1° du XX supprime le onzième alinéa du I de l’article 244 quater B relatif au plafond de 100 000 euros sur trois ans.

E.– L’introduction d’un nouvel article clarifiant la réglementation applicable aux exonérations d’IFA

L’article 223 nonies exonère d’IFA les sociétés exonérées d’impôt sur les sociétés en application des articles 44 sexies (entreprises nouvelles), 44 septies (sociétés créées pour la reprise d’une entreprise en difficulté), 44 decies (exonération au titre des activités exercées ou créées en Corse), 44 octies (exonération en ZFU de première et deuxième génération), 44 octies A (exonération en ZFU de troisième génération) et 44 duodecies (exonération des activités implantées dans les bassins d’emploi à redynamiser).

L’article 223 nonies A exonère d’IFA les entreprises exonérées d’impôt sur les sociétés en application des articles 44 sexies A (jeunes entreprises innovantes) et 44 undecies (pôles de compétitivité).

La circulaire précitée a précisé que le bénéfice des exonérations d’IFA prévues aux articles 223 nonies et 223 nonies A est conditionné au respect de la réglementation relative aux aides de minimis.

Le XVIII tend à insérer un nouvel article 223 undecies après l’article 223 decies afin de préciser que l’ensemble des exonérations d’IFA sont soumises au même encadrement communautaire que les exonérations d’impôt sur les sociétés correspondantes.

Le texte proposé pour le I du nouvel article 223 decies précise que lorsque les exonérations d’impôt sur les sociétés prévues aux articles 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A, 44 decies, 44 undecies ou 44 duodecies sont soumises au plafond de minimis, les exonérations d’IFA mentionnées aux articles 223 nonies et 223 nonies A sont placées sous le règlement de minimis.

Le texte proposé pour le II du nouvel article 223 decies précise que lorsque l’exonération d’impôt sur les sociétés prévue à l’article 44 septies est soumise au règlement relatif aux aides en faveur des PME, il en va de même de l’exonération d’IFA dont bénéficie l’entreprise.

Le texte proposé pour le III du nouvel article 223 decies précise que lorsque le bénéfice de l’exonération d’impôt sur les sociétés prévue aux articles 44 septies ou 44 duodecies est subordonné au respect du règlement relatif aux aides AFR, il en va de même des exonérations d’IFA dont bénéficient les entreprises concernées.

Par coordination, le XVII supprime les deux dernières phrases du quatrième alinéa de l’article 223 nonies (qui précisent la réglementation communautaire encadrant l’exonération d’IFA dont bénéficient les sociétés exonérées d’impôt sur les sociétés en application de l’article 44 duodecies) et le II de l’article 223 nonies A (qui place sous le règlement de minimis les exonérations d’IFA en faveur des jeunes entreprises innovantes et des entreprises participant à un projet de recherche et de développement au sein d’un pôle de compétitivité).

F.– Une modification de l’encadrement communautaire applicable à l’avantage fiscal prévu à l’article 239 sexies D

Le XIX modifie le troisième alinéa de l’article 239 sexies D qui dispense les PME de la réintégration de la fraction des loyers excédentaires à l’occasion de la levée d’option d’achat d’immeubles à usage industriel et commercial pris en location par un contrat de crédit-bail immobilier dans les zones prioritaires d’aménagement du territoire.

La circulaire du Premier ministre du 26 janvier 2006 avait précisé que l’avantage fiscal accordé aux PME dans le cadre d’un crédit-bail immobilier en application de l’article 239 sexies D du code général des impôts était placé sous le régime du règlement communautaire relatif aux aides de minimis.

L’article 87 de la loi de finances rectificative pour 2006 a soumis cet avantage :

– au règlement relatif aux aides d’État en faveur des PME pour les immeubles situés en ZRR ou en ZRU ;

– au règlement relatif aux aides AFR pour les immeubles situés en zone AFR.

Le texte proposé pour le troisième alinéa de l’article 239 sexies D opère une distinction entre les immeubles neufs et les autres immeubles, compte tenu de ce que le champ des règlements relatifs aux aides aux PME et aux aides AFR est limité aux investissements initiaux. Il est donc précisé que la dispense de réintégration est soumise :

– au règlement relatif aux aides d’État en faveur des PME pour les immeubles neufs situés en ZRR ou en ZRU ;

– au règlement relatif aux aides AFR pour les immeubles neufs situés en zone AFR ;

– et au règlement de minimis pour les autres immeubles. Pour ces derniers, l’application des modalités de plafonnement des aides AFR ou des aides en faveur des PME, aurait annulé l’avantage fiscal, en l’absence d’investissement initial.

G.– La clarification des modalités d’application du règlement de minimis aux crédits d’impôts dont bénéficient les membres des sociétés de personnes ou groupements assimilés n’ayant pas opté pour l’impôt sur les sociétés

Les sociétés de personnes et groupements assimilés n’ayant pas opté pour l’impôt sur les sociétés ne peuvent pas bénéficier des crédits d’impôt personnellement. Tel est le cas des sociétés de personnes (dont le régime fiscal est fixé à l’article 8 du code général des impôts), des sociétés créées de fait (article 238 bis L), des groupements forestiers (article 238 ter), des sociétés civiles ayant pour objet la construction d’immeubles en vue de la vente (article 239 ter) des groupements d’intérêt économique (article 239 quater), des groupements d’intérêt public (article 239 quater B), des groupements européens d’intérêt économique (article 239 quater C), des groupements de coopération sanitaire et sociale (article 239 quater D) et des syndicats mixtes de gestion forestière et groupements syndicaux forestiers (article 239 quinquies). Toutefois, afin d’éviter toute différence de traitement par rapport aux autres formes juridiques d’exploitations industrielles ou commerciales, le crédit d’impôt dont ces sociétés ou groupements pourraient bénéficier est transféré à leurs membres au prorata de leurs droits, pour être imputé par ceux-ci sur leurs impositions personnelles.

Lorsque les associés et membres de ces sociétés sont des personnes physiques, seules celles qui participent à l’exploitation au sens du 1° bis de l’article 156 peuvent bénéficier du crédit d’impôt. Sont donc exclues du bénéfice du crédit d’impôt les personnes physiques qui n’exercent pas leur activité professionnelle dans la société de personnes dont elles sont membres.

Par ailleurs, le plafond de minimis auquel est subordonné le bénéfice du crédit d’impôt doit s’appliquer tant au niveau de la société de personnes qu’au niveau de chacun de ses associés (chaque associé doit retenir toutes les aides de minimis perçues à titre personnel, majorées de la quote-part correspondant à ses droits dans la société pour apprécier s’il respecte le plafond). Cette règle est précisée dans la plupart des articles du code général des impôts qui instituent des crédits d’impôt (articles 244 quater K à 244 quater R) selon une formulation qui est ambiguë et pourrait laisser penser que le plafond ne s’applique qu’au niveau des associés. C’est pourquoi il est proposé dans chacun de ces articles :

– d’actualiser la référence au règlement de minimis ;

– de préciser de façon plus claire que le plafond de minimis s’applique tant au crédit d’impôt calculé au niveau des sociétés de personnes et groupements assimilés qu’à la fraction du crédit d’impôt utilisée par les associés de ces sociétés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés.

Le XXII modifie ainsi le V de l’article 244 quater K relatif au crédit d’impôt en faveur des PME exposant des dépenses d’équipement en nouvelles technologies.

Le XXIII modifie le VII de l’article 244 quater O relatif au crédit d’impôt dont bénéficient les entreprises exerçant dans le secteur des métiers d’art.

Le 2° du XXIV modifie le V de l’article 244 quater P relatif au crédit d’impôt pour formation des salariés à l’épargne salariale.

Par coordination, le 1° du XXIV supprime le second alinéa du IV de l’article 244 quater P qui précise les modalités d’application du crédit d’impôt aux sociétés de personnes et groupements assimilés qui ne sont pas soumis l’impôt sur les sociétés.

Le XXV modifie de la même façon le IV de l’article 244 quater Q relatif au crédit d’impôt en faveur des entreprises dont le dirigeant a obtenu la délivrance du titre de maître-restaurateur au titre des dépenses qui permettent de satisfaire aux normes d’aménagement et de fonctionnement prévues par le cahier des charges relatif au titre de maître-restaurateur.

Enfin, le XXVI modifie le IV de l’article 244 quater R relatif au crédit d’impôt dont bénéficient les entreprises exerçant l’activité de débitant de tabac au titre de leurs dépenses portant sur la rénovation des linéaires, la rénovation des vitrines ou l’acquisition de terminaux informatiques.

H.– Les modifications d’ordre purement rédactionnel

Les dispositions rédactionnelles ont pour objet d’harmoniser la formulation retenue dans l’ensemble des dispositions du code général des impôts qui subordonnent le bénéfice d’une aide fiscale au respect d’un règlement communautaire sur le modèle suivant : « le bénéfice de l’aide est subordonné au respect des dispositions du règlement… ».

Le VII du présent article modifie ainsi les dispositions précisant les règlements communautaires applicables à l’exonération d’impôt sur les sociétés prévue par l’article 44 septies en faveur des sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté.

Le 1° du VII modifie la rédaction du 5 du II de l’article 44 septies, qui précise que l’exonération dont bénéficient les sociétés créées à compter du 1^er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013 dans les zones d’aides à finalité régionale (AFR) est accordée dans les limites prévues par le règlement relatif aux aides à l’investissement à finalité régionale (AFR).

Le a) du 2° du VII modifie la rédaction du 1 du III de l’article 44 septies, qui précise que, sur agrément du ministre chargé du budget, les PME bénéficient de l’exonération dans les limites prévues par le règlement relatif aux aides d'État en faveur des PME.

Le b) du 2° du VII modifie la rédaction du 3 du III de l’article 44 septies, qui précise que les PME créées à compter du 1^er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013 dans les zones AFR bénéficient de l’exonération dans les limites prévues par le règlement relatif aux aides AFR.

Le 3° du VII modifie la rédaction du VI de l’article 44 septies, qui précise que les autres entreprises implantées hors des zones AFR bénéficient de l’exonération dans les limites prévues par le nouveau règlement de minimis.

Le 4° du VII supprime le 1 du VII de l’article 44 septies qui apporte des précisions inutiles concernant les modalités d’application des règlements communautaires.

Le XXI modifie la rédaction du V de l’article 244 quater E qui soumet à la règlementation relative aux aides AFR le crédit d’impôt dont peuvent bénéficier les PME au titre des investissements, financés pour 25 % au moins de leur montant, réalisés jusqu’au 31 décembre 2011 et exploités en Corse.

Le XLII du présent article modifie la rédaction du cinquième alinéa de l’article 1466 C qui soumet au respect du règlement relatif aux aides AFR l’exonération de taxe professionnelle dont peuvent bénéficier les PME sur la valeur locative des immobilisations corporelles afférentes aux créations d’établissement financées sans aide publique pour 25 % au moins de leur montant, intervenues en Corse à compter du 1^er janvier 2002.

I.– L’entrée en vigueur des dispositions du présent article

Le XLVII a pour objet de préciser que les dispositions du présent article s’appliquent aux avantages fiscaux octroyés à compter du 1^er janvier 2007. En conséquence, pour toutes les aides de minimis octroyées à compter du 1^er janvier 2007, les entreprises pourront bénéficier du nouveau plafond de 200 000 euros.

J.– La prorogation du crédit d’impôt métiers d’art

L’article 45 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005–1720 du 30 décembre 2005), codifié notamment à l’article 244 quater O, a instauré un crédit d’impôt en faveur des métiers d’art.

En application de l’article 244 quater O, les entreprises relevant des métiers d’art, industrielles, commerciales, artisanales, libérales ou agricoles, imposées selon un régime réel ou exonérées en application des articles 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A, 44 decies et 44 undecies précités, peuvent ainsi bénéficier d’un crédit d’impôt égal à 10 % des dépenses de conception de nouveaux produits exposées entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2007.

Peuvent bénéficier du crédit d’impôt :

– les entreprises dont les charges de personnel afférentes aux salariés qui exercent un des « métiers d’art » énumérés par un arrêté ministériel du 14 juin 2006 représentent au moins 30 % de la masse salariale totale ;

– les entreprises industrielles relevant de certains secteurs définis par l’arrêté précité (horlogerie, bijouterie, joaillerie, orfèvrerie, lunetterie, arts de la table, jouet, facture instrumentale, et ameublement) ;

– et les entreprises portant le label « entreprises du patrimoine vivant » au sens de l’article 23 de la loi n° 2005–882 du 2 août 2005 en faveur des PME. Pour ces entreprises, le taux du crédit d’impôt est porté à 15 %.

Les dépenses prises en compte sont :

– les salaires et charges sociales afférents aux salariés directement et exclusivement chargés de la conception de nouveaux produits dans un des secteurs ou métiers mentionnés plus haut et aux ingénieurs et techniciens de production chargés de la réalisation de prototypes ou d’échantillons non vendus ;

– les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l’état neuf directement affectées à la conception des nouveaux produits et à la réalisation des prototypes ;

– les frais de dépôt des dessins et modèles relatifs aux nouveaux produits ;

– les frais de défense des dessins et modèles (dans la limite de 60 000 euros par ans) ;

– les dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections confiées à des stylistes ou des bureaux de style externes ;

– et les autres dépenses de fonctionnement exposées à raison des opérations de conception de nouveaux produits et à la réalisation de prototypes (ces dépenses sont fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel prises en compte).

Comme il a été indiqué précédemment, le crédit d’impôt est soumis au plafond communautaire relatif aux aides de minimis.

Le crédit d’impôt est calculé par année civile, quelle que soit la date de clôture des exercices et quelle que soit leur durée. En application de l’article 199 ter N, il s’impute sur l’impôt sur le revenu ou sur l’impôt sur les sociétés (en application de l’article 220 P) dû au titre de l’année au cours de laquelle les dépenses sont exposées. L’excédent éventuel est restitué à l’entreprise.

Dans le cadre de groupes de sociétés, le p du A de l’article 223 O précise que la société mère est substituée aux sociétés du groupe pour l’imputation sur le montant de l’impôt sur les sociétés dont elle est redevable au titre de chaque exercice des crédits d’impôt dégagés par chaque société du groupe, les dispositions de l’article 220 P s’appliquant à la somme de ces crédits d’impôt.

Le XLVIII du présent article a pour objet de proroger le crédit d’impôt en faveur des métiers d’art jusqu’au 31 décembre 2010 en précisant que les dispositions prévues aux articles 199 ter N, 220 P, 244 quater O ainsi que le p du 1 de l’article 223 O s’appliquent aux crédits d’impôt calculés au titre des dépenses exposées jusqu’au 31 décembre 2010.

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La Commission a adopté l’article 21 sans modification.

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Article additionnel après l’article 21

Réduction d’impôt pour souscription au capital de sociétés de presse

La Commission a examiné un amendement de M. Patrice Martin-Lalande tendant à permettre l’application de la réduction d’impôt pour souscription au capital des sociétés de presse exploitant un journal ou une publication consacrés à l’information politique et générale, créée par la loi de finances pour 2007, en renvoyant pour la définition des journaux et publications concernés aux journaux et publications visés à l’article 39 bis du code général des impôts.

Le Rapporteur général a indiqué qu’il est favorable à cet amendement en précisant que le dispositif renvoie actuellement pour la définition des journaux et publications à un décret en Conseil d’État, mais que ce décret n’a pas été publié. Le Gouvernement a en effet soumis un projet de décret à l’examen du Conseil d’État, mais celui-ci a donné un avis défavorable en estimant que la réduction fiscale constitue une aide d’État qui doit être notifiée à la Commission européenne ou soumise au plafonnement communautaire de minimis. Comme pour la réduction d’ISF précédemment discutée, la qualité d’aide d’État n’est pas liée à une position doctrinaire mais aux évolutions jurisprudentielles. À cet égard, le montant de 75 % de la réduction d’ISF ne se justifie que s’il s’agit d’une mesure en faveur des entreprises et non d’un avantage aux investisseurs ce qui, compte tenu de la jurisprudence récente, assimile le dispositif à une aide d’État à notifier ou placer sous de minimis.

La Commission a adopté l’amendement (amendement n° 10).

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Article additionnel après l’article 21

Déductibilité du résultat imposable des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) de la part des excédents mis en réserves impartageables

La Commission a adopté un amendement (amendement n° 11) présenté par le Président Didier Migaud tendant à exclure du résultat imposable des sociétés coopératives d’intérêt collectif la part des excédents mis en réserve impartageables, après que son auteur eut fait remarquer que ces dispositions adoptées par le Parlement lors de l’examen de la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel avaient été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu’elles avaient été introduites après l’échec de la commission mixte paritaire.

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Article additionnel après l’article 21

Report au 1^er janvier 2009 de la date limite de souscription au consortium d’approvisionnement en électricité des sociétés électro-intensives

La Commission a adopté un amendement (amendement n° 12) de M. Michel Bouvard tendant à reporter au 1^er janvier 2009 la date limite, prévue à l’article 238 bis HV du code général des impôts, des souscriptions en numéraire au capital du consortium d’approvisionnement en électricité des sociétés électro-intensives permettant de bénéficier d’un avantage fiscal.

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Après l’article 21

Le Président Didier Migaud a retiré un amendement tendant à revaloriser les seuils retenus pour l’application du régime fiscal des micro-entreprises et le régime de la franchise en base de TVA, en précisant qu’il proposera une autre rédaction tendant à améliorer le mécanisme de lissage applicable en cas de franchissement des seuils du régime des micro-entreprises.

La Commission a rejeté trois amendements présentés par M. Jérôme Cahuzac :

– le premier tendant à supprimer la limitation à deux ans de l’exonération de taxe sur les véhicules de société pour les véhicules automobiles « propres » ;

– le deuxième tendant à limiter le bénéfice des allègements de charges sociales aux entreprises qui procèdent à des augmentations de salaires dans le cadre de négociations de branches et à y ajouter un allègement de l’impôt sur les sociétés ;

– le troisième tendant à dissuader l’utilisation abusive des emplois à temps partiel en majorant, pour les entreprises employant 25 % ou plus de leur effectif à temps partiel, les cotisations sociales dues au titre de ces emplois, ainsi que l’impôt sur les sociétés dont elles sont redevables.

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Article 22

Transposition de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006
relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée

Texte du projet de loi :

I.– L’article 256-0 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa du 1°, la référence : « 227 » est remplacée par la référence : « 299 » ;

2° Après le sixième alinéa du 1° est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« les îles anglo-normandes ; »

3° Le septième alinéa du 1° est ainsi complété :

« et les zones de souveraineté du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à Akrotiri et Dhekelia sont considérées comme une partie du territoire de la République de Chypre. »

II.– L’article 256 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa du d du III, les mots : « au c du 1 de l'article 8 de la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 » sont remplacés par les mots : « à l’article 37 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 » ;

2° Dans le second alinéa du d du III, les mots : « des d et e du 1 de l’article 8 de la directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme » sont remplacés par les mots : « des articles 38 et 39 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

III.– L’article 256 bis du même code est ainsi modifié :

1° Dans le troisième alinéa du c du 2° du I, les mots : « de l'article 8 et du B de l'article 28 ter de la directive CEE n° 77-388 du 17 mai 1977 du Conseil des communautés européennes » sont remplacés par les mots : « des articles 31 à 39 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 » ;

2° Dans le 2° bis du I, les mots : « des B ou C de l'article 26 bis de la directive n° 77/388/C.E.E. du Conseil des Communautés européennes du 17 mai 1977 » sont remplacés par les mots : « des articles 312 à 325 ou 333 à 341 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

IV.– Dans le 2° du I de l’article 258 A du même code, les mots : « du 2 du B de l'article 28 ter de la directive (C.E.E.) n° 77-388 modifiée du 17 mai 1977 du Conseil des communautés européennes » sont remplacés par les mots : « de l’article 34 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

V. – Dans le III de l’article 258 B du même code, les mots : « des B ou C de l'article 26 bis de la directive n° 77/388/C.E.E. du Conseil des Communautés européennes du 17 mai 1977 » sont remplacés par les mots : « des articles 312 à 325 ou 333 à 341 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

VI.– L’article 258 D du même code est ainsi modifié :

1° Dans le c du 4° du I, les mots : « Application de l'article 28 quater, titre E, paragraphe 3, de la directive (C.E.E.) n° 77-388 du 17 mai 1977 modifiée » sont remplacés par les mots : « Application de l’article 141 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 » ;

2° Dans le premier alinéa du II, les mots : « de l'article 28 quater, titre E, paragraphe 3, de la directive (C.E.E.) n° 77-388 du Conseil des communautés européennes du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, modifiée » sont remplacés par les mots : « de l’article 141 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 » ;

3° Dans le c du 1° du II, les mots : « Application de l'article 28 quater, titre E, paragraphe 3, de la directive (C.E.E.) n° 77-388 du 17 mai 1977 modifiée » sont remplacés par les mots : « Application de l’article 141 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

VII.– Dans le 3° du II de l’article 289 B du même code, les mots : « à l'article 28 quinquies 2 de la directive (C.E.E.) n° 77-388 modifiée du 17 mai 1977 du Conseil des communautés européennes » sont remplacés par les mots : « au 1 de l’article 69 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

VIII.– Dans le 1 de l’article 289 C du même code, les mots : « à l'article 13 du règlement (C.E.E.) n° 3330-91 du 7 novembre 1991 relatif aux statistiques des échanges de biens entre États membres » sont remplacés par les mots : « à l’article 5 du règlement (CE) n° 638/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ».

IX.– Dans le 1° du I bis de l’article 298 quater du même code, les mots : « les céréales, les oléagineux et les protéagineux désignés à l'annexe I du règlement (C.E.E.) n° 1765-92 du 30 juin 1992 du Conseil de la Communauté européenne instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables » sont remplacés par les mots : « les céréales, les graines oléagineuses et les protéagineux mentionnés à l’annexe IX du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ».

X.– Dans le 4 de l’article 298 sexdecies B du même code, les mots : « application de l'article 26 ter C de la directive 77/388/CEE modifiée » sont remplacés par les mots : « Application des articles 348 à 351 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

XI.– Dans le 6° de l’article 259 A du même code, les mots : « portant sur des biens meubles corporels, » sont supprimés.

XII.– Après le 2 quinquies de l’article 283 du même code, il est inséré un 2 sexies ainsi rédigé :

« 2 sexies. Pour les livraisons et les prestations de façon portant sur des déchets neufs d’industrie et des matières de récupération, la taxe est acquittée par le destinataire ou le preneur qui dispose d'un numéro d'identification à la taxe sur la valeur ajoutée en France. »

XIII.– Après le b du 5 de l’article 287 du même code, il est inséré un b bis ainsi rédigé :

« b bis. le montant hors taxes des opérations mentionnées au 2 sexies de l’article 283 réalisées ou acquises par l’assujetti ; ».

XIV.– Dans le 3° de l’article 293 C du même code, les mots : « ou d’une autorisation » sont supprimés et les mots : « , 260 B et 260 E » sont remplacés par les mots : « et 260 B ».

XV.– Les articles 260 E à 260 G, 277 et 290 sexies sont abrogés et le 2° du 3 de l’article 261 et le e du 3° du II de l’article 291 du même code sont supprimés.

XVI.– Dans le premier alinéa de l’article L. 80 F du livre des procédures fiscales, les mots : « de l'article 22-3 de la sixième directive (C.E.E.) n° 77-388 du 17 mai 1977 » sont remplacés par les mots : « des articles 217 à 248 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 ».

XVII.– Les dispositions des I à XI et du XVI sont applicables à compter du 1^er janvier 2008. Les dispositions des XII à XV sont applicables aux opérations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1^er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

La directive 2006/112/CE ayant remplacé la sixième directive TVA (77/388/CEE), il est proposé d’actualiser les articles y faisant référence dans le code général des impôts et dans le livre des procédures fiscales.

Ainsi, il est proposé d’actualiser dans le code général des impôts la définition du territoire communautaire et les références à l’ancienne directive TVA (77/388/CEE).

Par ailleurs, conformément aux dispositions de cette directive, il est proposé de revoir le régime d’imposition à la TVA des opérations d’intermédiation transparentes afin de rendre celles-ci taxables dans le même État que celui des opérations sous-jacentes. Cette règle, déjà en vigueur lorsque l’opération sous-jacente est une livraison de biens meubles corporels sera désormais applicable dans les cas où l’opération sous-jacente est une prestation de services.

Enfin, afin de lutter contre les fraudes à la TVA, il est proposé de rendre redevable de la TVA le destinataire de livraisons de déchets neufs d’industrie (mécanisme d’autoliquidation de la TVA). La dérogation qui permet à la France d’exonérer de TVA de telles livraisons arrive à échéance le 31 décembre 2007.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend en premier lieu à actualiser les références contenues dans le code général des impôts en matière de TVA, compte tenu de l’évolution de la législation communautaire et particulièrement de l’adoption de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée. Cette directive abroge et opère une refonte de la sixième directive « TVA » 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme, modifiée à de multiples reprises.

En second lieu, le présent article améliore la transposition et l’adéquation du droit fiscal français à certaines dispositions communautaires, s’agissant de la définition du territoire communautaire, des règles de territorialité applicables aux prestations des intermédiaires transparents et du régime spécifique des déchets neufs d’industrie.

I.– La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : petit historique et champ d’application

La taxe sur la valeur ajoutée, inventée par Maurice Lauré en 1954, fut mise en œuvre en France le 10 avril 1954, tout d’abord à destination des grandes entreprises. Le 6 janvier 1966, la TVA était étendue au commerce de détail. Le succès de la TVA en France incita les États membres du Marché commun à l’adopter pour remplacer les systèmes de taxes indirectes sur les biens et services existant dans chaque pays. Le 11 avril 1967, le Conseil des ministres adoptait la directive 67/227/CEE (première directive « TVA »), entrée en vigueur le 1^er janvier 1970, qui établit les fondements et les principes du système communautaire des taxes sur le chiffre d'affaires. Il adopta ensuite la deuxième directive, 67/228/CEE du Conseil du 11 avril 1967 établissant des règles d'harmonisation en matière de définition des opérations imposables, de règles de territorialité, d'assiette et d’exonération.

C’est pour répondre au besoin accru d’harmonisation que le Conseil, sur proposition de la Commission, adoptait le 17 mai 1977 la directive 77/388/CEE (sixième directive « TVA » ⁽²²⁷⁾), qui deviendrait le texte de référence en matière de TVA communautaire. Parmi les multiples modifications que cette directive a connues, il convient de signaler la directive 91/680/CEE du 16 décembre 1991. Entrée en vigueur au 1^er janvier 1993, c'est-à-dire lors de la suppression des contrôles douaniers aux frontières pour le trafic intracommunautaire de marchandises, elle avait pour objet de traiter du suivi fiscal de ces marchandises et de limiter le « shopping fiscal » (régime des ventes à distance). La directive introduisait notamment un taux normal minimal de 15 %, une exemption applicable aux livraisons intracommunautaires de biens et créait une nouvelle opération imposable : l'acquisition intracommunautaire de biens. Ces mesures devaient être transitoires, dans l’attente d’un régime définitif de taxation des échanges de biens entre les États membres reposant sur le principe d’une imposition dans l’État membre d’origine. Ce régime devait être adopté et entrer en vigueur le 1^er janvier 1997 ; il n’a toujours pas vu le jour ⁽²²⁸⁾.

La taxe sur la valeur ajoutée est une taxe à la consommation acquittée par paiements fractionnés par l'intermédiaire d'un assujetti. Dans tous les pays de l'Union européenne, il s’agit d’un impôt proportionnel au prix de vente hors taxe dont le taux est fixé par l'État. La collecte de la TVA se fait de manière fractionnée par les organismes « assujettis » à la TVA (les entreprises essentiellement). Lorsqu’un assujetti ajoute de la valeur à un produit ou un service, quelle que soit la nature de cet ajout (production, stockage ou distribution), il collecte la TVA incluse dans son prix toutes taxes comprises et la reverse à l'État. Chaque assujetti, qui achète lui-même d'autres produits ou services pour ajouter par son activité de la valeur à ses produits, déduit cette TVA déjà versée par le fournisseur de ce qu'elle versera à l'État au titre de sa propre TVA collectée : c’est la récupération de la TVA sur les achats. Le consommateur final paie ses achats toutes taxes comprises et donc paie l’impôt.

Le champ d'application de la TVA se définit de deux manières : par les opérations imposables à la TVA et par les règles de territorialité.

S’agissant des opérations dans le champ de l’imposition, certaines le sont par nature ou compte tenu de la qualité de leur auteur. Sont ainsi soumises obligatoirement à la TVA les livraisons de biens et les prestations de services qui relèvent d'une activité économique effectuée à titre onéreux (la contrepartie n’est pas nécessairement monétaire) par un assujetti. La livraison s’entend au sens de transfert de propriété et la notion de livraison de biens recouvre donc toutes les opérations de ventes de biens corporels. Les prestations s’entendent de tout ce qui ne relève pas de la notion de livraison. Est désigné comme assujetti toute personne physique ou morale qui effectue de manière indépendante, à titre habituel ou occasionnel, des opérations affectées par la TVA. Certaines opérations sont également imposables en vertu d'une disposition expresse du législateur énoncée à l’article 257 du code général des impôts (livraison à soi-même, production et vente d’immeubles neufs notamment). A contrario, certaines opérations ne sont pas assujetties à la TVA (les prêts ou les actes médicaux par exemple), ou en sont exemptées (les exportations notamment) ⁽²²⁹⁾.

S’agissant de la territorialité de l’impôt, il ressort schématiquement de la combinaison des différentes règles que les livraisons de biens au départ de la France pour la France sont soumises à la TVA, que les livraisons de biens au départ de la France vers l'étranger sont exonérées, que les livraisons de biens au départ de l'étranger vers la France sont soumises à la TVA et que, sous réserve des dispositions contraires notamment relatives au sous-jacent, les prestations de service sont soumises à la TVA lorsque le prestataire du service est établi en France.

De nombreuses modifications n’ont eu de cesse de remanier profondément la sixième directive « TVA », au point que le texte de cette dernière est devenu insuffisamment structuré, rendant la lecture ardue. En 2004, la Commission européenne a proposé un nouveau texte aux fins de codification à droit constant des dispositions en vigueur. La nouvelle directive 2006/112/CE adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 28 novembre 2006 consolide ainsi en un texte unique les directives préexistantes 67/227/CEE (1^ère directive) et 77/388/CEE (6^ème directive) sans en altérer la lettre et la portée. Le présent article tire pour l’essentiel les conséquences de cette adoption.

II.– L’indispensable coordination avec le droit communautaire : l’actualisation des références contenues dans le code général des impôts

Les paragraphes II à X et XVI du présent article procèdent à une actualisation des références contenues dans les articles du code général des impôts en matière de TVA, compte tenu de l’abrogation de la sixième directive « TVA » et de l’entrée en vigueur de la nouvelle directive 2006/112/CE ainsi que, s’agissant de deux dispositions, de l’abrogation de deux règlements visés dans le code. Cette actualisation est sans incidence aucune sur l’application du régime d’imposition à la TVA, aucune des dispositions auxquelles il est renvoyé et qui ne figuraient pas dans les articles de la sixième directive antérieurement visés ne trouvant à s’appliquer en pratique ⁽²³⁰⁾.

Le support législatif est nécessaire pour procéder à ces actualisations dès lors que l’article 11 de la loi n° 51-247 du 1^er mars 1951 (portant ouverture de crédits provisoires applicables au mois de mars 1951) autorise l’incorporation par décret dans le code général des impôts et dans ses annexes I et II des textes législatifs et règlementaires modifiant certaines de leurs dispositions, mais non des textes communautaires.

A.– La substitution aux articles de la sixième directive TVA de ceux de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006

Le II du présent article modifie le d du III de l’article 256 du code général des impôts, excluant de l’assimilation à une livraison de biens certains transferts :

– exclusion au premier alinéa du d de l’expédition ou du transport par un assujetti d’un bien qui est destiné dans le pays d’arrivée à faire l’objet de livraisons à bord de moyens de transport effectuées par l’assujetti : pour les conditions dans lesquelles doivent être effectuées ces livraisons, le 1° du II du présent article substitue à la référence au c du 1 de l’article 8 de la sixième directive, la référence à l’article 37 de la nouvelle directive 2006/112/CE ;

– exclusion au deuxième alinéa du d du transfert de gaz naturel ou d’électricité vers un autre État membre pour les besoins d’une livraison dont le lieu y est situé : le 2° du II du présent article remplace la référence aux dispositions des d et e du 1 de l’article 8 de la sixième directive par la référence aux articles 38 et 39 de la nouvelle directive 2006/112/CE.

Le III du présent article modifie le I de l’article 256 bis du code général des impôts relatif aux modalités d’assujettissement à la TVA des acquisitions intracommunautaires de biens, dont sont exclues :

– les acquisitions de biens ⁽²³¹⁾effectuées par une personne morale non assujettie, un assujetti qui ne réalise que des opérations n’ouvrant pas droit à déduction ou un petit exploitant agricole, lorsque le montant de ces acquisitions n’excède pas 10.000 euros dans l’année, seuil apprécié en fonction des acquisitions ayant donné lieu à une livraison de biens située dans un autre État (2° du I) : pour l’appréciation du lieu de livraison des biens, le 1° du III du présent article remplace la référence à l’article 8 et au B de l’article 28 ter de la sixième directive, figurant au c du 2° du I, par celle aux articles 31 à 39 de la nouvelle directive 2006/112/CE qui consolide et restructure ces dispositions ;

– les acquisitions intracommunautaires de biens d’occasion, d’œuvres d’art, d’objets de collection ou d’antiquité lorsque le vendeur ou l’assujetti est un assujetti revendeur qui a appliqué dans l’État membre de départ les dispositions prises pour la mise en œuvre des règles communautaires relatives au régime de la marge bénéficiaire ou au régime particulier des ventes aux enchères publiques (2° bis du I) : le 2° du III du présent article remplace la référence au B ou C de l’article 26 bis de la sixième directive par celle aux articles 312 à 325 ou 333 à 341 de la nouvelle directive 2006/112/CE.

Le V du présent article, comme le 2° du III, substitue à la référence aux B ou C de l’article 26 bis de la sixième directive la référence aux articles 312 à 325 ou 333 à 341 de la nouvelle directive 2006/112/CE (régime de la marge bénéficiaire ou au régime particulier des ventes aux enchères publiques) dans le III de l’article 258 B du code général des impôts, prévoyant que ne sont pas réputées se situer en France les livraisons des biens d’occasion, d’œuvres d’art, d’objets de collection ou d’antiquité, réalisées dans les conditions rappelées à l’alinéa précédent ⁽²³²⁾.

Le IV du présent article substitue à la référence au 2 du B de l’article 28 ter de la sixième directive la référence à l’article 34 de la nouvelle directive 2006/112/CE, dans le 2° du I de l’article 258 A du code général des impôts, relatif au seuil pris en application des règles communautaires au-delà duquel peut être réputé ne pas se situer en France le lieu de la livraison des biens meubles corporels expédiés ou transportés sur le territoire d’un autre État membre par le vendeur ou pour son compte.

Le VI du présent article modifie l’article 258 D du code général des impôts :

– dans son I relatif aux conditions ouvrant droit au non assujettissement à la TVA des acquisitions intracommunautaires de biens meubles corporels situées en France et réalisées par un acquéreur disposant d’un numéro d’identification : pour la condition tenant aux éléments devant figurer sur la facture hors taxe, le 1° du VI du présent article substitue, comme base légale à l’exonération, à la mention « Application de l’article 28 quater, titre E, paragraphe 3 de la directive (CEE) n°77-388 du 17 mai 1977 modifiée », la suivante : « Application de l’article 141 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 » ;

– dans son II énonçant que sont considérées comme soumises à la TVA dans l’État membre de destination du bien les acquisitions réalisées par application de ces mêmes dispositions d’exonération, les 2° et 3° du VI du présent article procèdent à la même substitution de référence pour que l’article 141 de la nouvelle directive 2006/112/CE soit désormais visé pour ce principe (premier alinéa du II modifié par le 2° du VI du présent article) et pour la mention à faire porter sur la facture (c du 1° du II modifié par le 3° du VI du présent article).

Le VII du présent article remplace dans le 3° du II de l’article 289 B du code général des impôts, relatif à la mention dans l’état récapitulatif des clients du montant des livraisons de biens effectuées par l’assujetti au titre du mois au cours duquel la taxe est devenue exigible dans un autre État, la référence à l’article 28 quinquies 2 de la sixième directive par la référence au 1 de l’article 69 de la nouvelle directive 2006/112/CE, ces articles prévoyant une exigibilité au 15 du mois suivant celui au cours duquel est intervenu le fait générateur.

Le X du présent article remplace dans le 4 de l’article 298 sexdecies B du code général des impôts, relatif à la facture délivrée en cas d’option pour l’assujettissement à la TVA des assujettis réalisant des livraisons d’or d’investissement à un autre assujetti, comme base légale à l’exonération, la mention « application de l’article 26 ter C de la directive 77/388/CE modifiée » qui doit y figurer, par la suivante : « Application des article 348 à 351 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 » (option de taxation relative au régime particulier applicable à l’or d’investissement ⁽²³³⁾).

Le XVI du présent article modifie l’article L. 80 F du livre des procédures fiscales relatif au droit de communication (factures, comptabilité matière, livres, registres et documents professionnels) dans le cadre d’une enquête diligentée par l’administration pour rechercher des manquements aux règles de facturation auxquelles sont soumis les assujettis à la TVA, ainsi qu’aux dispositions prises en application du droit communautaire en la matière. S’agissant de ces dernières, le premier alinéa de l’article L. 80 F vise les dispositions adoptées pour l’application de l’article 22-3 de la sixième directive.

Le XVI lui substitue les articles 217 à 248 de la nouvelle directive 2006/112/CE du Conseil. Ces articles correspondent à l’article 28 nonies de la sixième directive, inscrit dans le régime provisoire et qui primait sur l’article 22-3 du régime définitif qui n’a pas vu le jour ⁽²³⁴⁾. Les articles 217 à 248 de la nouvelle directive 2006/112/CE du Conseil couvrent un champ plus large mais seules les dispositions relatives à la facturation sont appréhendées au travers de l’article L. 80 F précité, maintenant le droit applicable en son état actuel.

B.– Les autres mesures de coordination avec le droit communautaire

Deux paragraphes du présent article tendent à actualiser les références à la législation communautaire en matière de TVA sans lien avec la refonte de la sixième directive.

● En premier lieu, le VIII du présent article modifie l’article 289 C du code général des impôts relatif à la déclaration des échanges de biens entre États membres de la Communauté européenne, déclaration périodique prévue par la réglementation européenne et qui en France donne lieu à une déclaration unique couvrant également l’obligation de fournir un état récapitulatif des clients. Le 1 de cet article renvoie à l’article 13 du règlement (CEE) n° 3330/91 du 7 novembre 1991 relatif aux statistiques des échanges de biens entre États membres.

Ce règlement a été abrogé au 31 décembre 2004 par le règlement n° 2004-638 du Parlement européen et du Conseil ⁽²³⁵⁾. Ce dernier ne reproduit pas fidèlement les dispositions qui figuraient à l’article 13 précité, mais son article 5 relatif aux sources de données comporte une obligation similaire, inspirée de la même philosophie. C’est pourquoi le VIII du présent article substitue au renvoi à l’article 13 du règlement (CEE) n° 3330/91 précité la référence à l’article 5 du règlement (CE) n° 2004-638 du Parlement européen et du Conseil.

● En second lieu, le IX du présent article modifie l’article 298 quater du code général des impôts, relatif à la liquidation et au taux du remboursement forfaitaire applicable aux petits exploitants agricoles pour leurs opérations agricoles. Hors le cas de ceux qui optent pour le régime simplifié ou qui y sont soumis de plein droit à raison des opérations qu’ils réalisent ⁽²³⁶⁾, les exploitants agricoles dont le montant moyen des recettes de l’ensemble de leurs exploitations, calculé sur deux années consécutives, est inférieur à 46 000 euros sont dispensés du paiement de la TVA et des obligations qui incombent aux assujettis. Ils bénéficient toutefois d’un remboursement forfaitaire calculé en fonction des livraisons et exportations de produits agricoles qu’ils réalisent.

Son taux est de 3,05 % pour la majorité des produits et majoré à 4 % pour le lait, les animaux de basse-cour, les œufs, les animaux de boucherie et de charcuterie, ainsi que, aux termes du 1° du I bis de l’article 298 quater du code général des impôts, pour « les céréales, les oléagineux et les protéagineux désignés à l’annexe I du règlement (CEE) n° 1765-92 du 30 juin 1992 du Conseil de la Communauté européenne instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables ». Ce règlement a été abrogé au 30 juin 2000 par le règlement (CE) n° 251/1999, lui-même abrogé au 30 juin 2005 par le règlement (CE) n° 1782/2003. Dans son annexe IX, ce dernier règlement reprend l’annexe I du règlement (CEE) n° 1765-92 précité.

Le IX du présent article procède donc à la substitution des références, de sorte que le 1° du I bis de l’article 298 quater du code général des impôts prévoie l’application du taux de remboursement forfaitaire de 4 % pour « les céréales, les graines oléagineuses et les protéagineux mentionnés à l’annexe IX du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ». Dans cette rédaction, seuls les céréales, oléagineux (changement de terminologie sans effet) et protéagineux sont visés, et non les autres produits figurant dans l’annexe (chanvre et lin) ⁽²³⁷⁾.

III.– Quelques mises à jour nécessaires qui affectent le champ d’application de la TVA

Trois types de modifications prévues par le présent article et liées également à l’évolution du droit communautaire affectent le régime français de TVA et appellent en conséquence un certain nombre de précisions. Il s’agit :

– des modifications apportées à la définition du territoire communautaire, particulièrement de l’exclusion expresse de ce territoire des îles anglo-normandes (I du présent article) ;

– de l’assujettissement des prestations réalisées par un intermédiaire transparent dans le pays où l’opération sous-jacente est imposable (XI du présent article) ;

– de l’abrogation des dispositions relatives au régime spécifique des déchets neufs d’industrie, relevant d’une dérogation arrivant à terme le 31 décembre 2007, au profit de la mise en œuvre d’un mécanisme dérogatoire d’autoliquidation autorisé par la directive pour ces opérations (XII à XV du présent article).

A.– La définition du territoire communautaire

Le I du présent article modifie l’article 256-0 du code général des impôts relatif à la définition du territoire communautaire pour l’application du chapitre premier du titre II du code général des impôts relatif à la TVA :

– le 2° introduit une disposition d’exclusion expresse des îles anglo-normandes du territoire communautaire (pour l’application du droit fiscal),

– le 3° précise le rattachement des bases d’Akrotiri et Dhekelia à la République de Chypre,

– quant au 1°, il actualise le numéro de l’article du Traité instituant la Communauté européenne comme suite à la nouvelle numérotation issue du Traité d’Amsterdam et n’a donc aucune portée pratique.

Le 1° de l’article 256-0 énonce que, pour l’application des articles du code général des impôts relatifs à la TVA, le territoire communautaire se compose des autres États membres du Traité CE, à l’exclusion de certains territoires limitativement énumérés : l’île d’Helgoland et le territoire de Büsingen, Ceuta, Melilla et les îles Canaries, les îles Aland, le mont Athos, Livignio, Campione d’Italia et les eaux nationales du lac de Lugano ⁽²³⁸⁾. L’île de Mann est quant à elle considérée comme une partie du territoire du Royaume-Uni.

● L’article 6 de la nouvelle directive 2006/112/CE prévoit explicitement que la directive ne s’applique pas à certains territoires faisant partie du territoire douanier communautaire, parmi lesquels les îles anglo-normandes. Le régime de ces îles avait été fixé dans le traité d’adhésion du Royaume-Uni dans son protocole n°3 concernant également l’île de Mann : l’ensemble de ces îles sont réputées faire partie du territoire douanier de l’Union européenne ; en revanche, contrairement à l’île de Mann, les îles anglo-normandes ne sont pas soumises à la réglementation fiscale de l’Union.

Ces îles ne faisant pas partie du Royaume-Uni, elles n’ont pas formellement à figurer parmi les territoires des États-membres auxquels ne s’appliquent pas les dispositions fiscales, ni dans la directive, qui les mentionne par souci de clarté, ni dans les articles du code général des impôts relatifs à la TVA. Toutefois, par le jeu des renvois, cette mention expresse d’exclusion est apparue nécessaire dans l’article 256-0 du code général des impôts, dès lors qu’à défaut les importations originaires ou en provenance de ces îles ne sont pas assujetties à la TVA.

En effet, l’article 291 du même code relatif aux importations prévoit, hors régimes particuliers, l’application de la TVA pour « l’entrée en France d’un bien, originaire ou en provenance d’un État ou d’un territoire n’appartenant pas à la Communauté européenne, et qui n’a pas été mis en libre pratique, ou d’un bien en provenance d’un territoire visé au 1° de l’article 256-0 d’un autre État membre de la Communauté européenne ». Les biens en provenance des îles anglo-normandes ont été mis en libre pratique (dédouanés), puisque ces îles font partie du territoire douanier communautaire, mais ne proviennent pas d’un territoire visé au 1° de l’article 256-0 précité. Le statut de ces îles permettrait donc aujourd’hui de faire transiter des biens, après récupération de la TVA dans l’État européen d’origine, sans que ces biens soient imposés lors de leur arrivée sur le territoire français.

Le 2° du I du présent article remédie à cette carence du droit fiscal français en ajoutant les îles anglo-normandes dans la liste des territoires figurant au 1° de l’article 256-0 précité. Contrairement aux autres territoires, aucun État membre de rattachement n’est cité puisqu’elles ne sont sous souveraineté d’aucun d’entre eux.

● Le I du présent article clarifie également la situation des bases d’Akrotiri et Dhekelia, situées en république de Chypre, mais sous souveraineté du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord. Dans le Traité d’adhésion du Royaume-Uni, le régime applicable à ces bases avait été reporté à une définition ultérieure « dans le contexte d’un arrangement entre [la] Communauté et la République de Chypre ». Ce fut chose faite dans l’acte d’adhésion de ce dernier pays et codifiée à l’article 7 de la nouvelle directive 2006/112/CE, qui prévoit qu’Akrotiri et Dhekelia ne sont pas considérées comme des pays tiers et que les opérations qui sont effectuées en provenance ou à destination de ces zones sont traitées comme des opérations effectuées en provenance ou à destination de Chypre ⁽²³⁹⁾.

Le 3° du I du présent article complète donc la mention particulière prévue au dernier alinéa du 1° de l’article 256-0 du code général des impôts, relative à l’île de Mann, considérée comme une partie intégrante du Royaume-Uni, pour y ajouter que les zones de souveraineté du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à Akrotiri et Dhekelia « sont considérées comme une partie du territoire de la République de Chypre ».

B.– L’imposition à la TVA des prestations délivrées
par des intermédiaires transparents

Le XI du présent article modifie l’article 259 A du code général des impôts relatif aux prestations pour lesquelles il est dérogé aux dispositions de l’article 259. Celles-ci réputent la localisation en France de prestations de service lorsque le prestataire a en France le siège de son activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu ou, à défaut, son domicile ou sa résidence habituelle. Au 6° de l’article 259 A figurent les prestations des intermédiaires dits « transparents », qui agissent au nom et pour le compte d’autrui et interviennent dans des opérations autres que les opérations de transport intracommunautaires de biens meubles corporels ou leurs prestations accessoires et les prestations intellectuelles ⁽²⁴⁰⁾. Le lieu des prestations de ces intermédiaires est réputé se situer en France :

– lorsque le lieu de ces opérations est situé en France, sauf si le preneur a fourni au prestataire son numéro d’identification à la TVA dans un autre État membre,

– lorsque le lieu de ces opérations est situé dans un autre État membre si le preneur a fourni au prestataire son numéro d’identification à la TVA en France.

En d’autres termes, hors cas spécifiques, les prestations des intermédiaires « transparents » sont imposables dans le pays où l’opération sous-jacente est imposable. Ce principe est conforme à la lettre de l’article 44 de la nouvelle directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006. Toutefois, dans sa rédaction actuelle, le 6° de l’article 259 A du code général des impôts ne vise que les intermédiaires qui interviennent dans des opérations « portant sur des biens meubles corporels ». Le XI du présent article supprime ces mots, mettant fin à une divergence avec le droit communautaire s’agissant des opérations portant sur prestations de services.

L’article 44 de la nouvelle directive 2006/112/CE est identique à celui qui figurait auparavant dans la sixième directive « TVA » modifiée. Toutefois, le régime des intermédiaires avait été fixé dans le cadre de la directive 91/680/CEE du Conseil du 16 décembre 1991 (complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant, en vue de l'abolition des frontières fiscales, la directive 77/388/CEE). Malgré la clarté de l’article 28 ter inséré, une ambiguïté en avait découlé sur l’esprit de ces mesures s’agissant de l’application des dispositions relatives aux intermédiaires effectuant des opérations ne portant pas sur livraisons de biens. Cela explique que l’article 412 de la directive 2008/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006, relatif aux mesures de transposition, mentionne l’article 44 comme susceptible de nécessiter l’adoption de dispositions en droit interne avec effet au 1^er janvier 2008. C’est le cas en droit fiscal français.

Les prestations effectuées par des intermédiaires « transparents » qui portent sur des prestations de services relèvent aujourd’hui, à défaut d’être couvertes par l’article 259 A du code général des impôts, de l’article 259 du même code. Elles sont donc imposables en France dès lors que s’y situe le siège de l’activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu ou, à défaut, le domicile ou la résidence habituelle de l’intermédiaire. A contrario, lorsque l’activité de l’intermédiaire est exercée dans un autre État membre, la prestation n’est pas assujettie à la TVA en France quand bien même l’opération sous-jacente y est réalisée ⁽²⁴¹⁾. Dans le premier cas, le droit communautaire s’applique dès lors qu’il est plus favorable. Dans le second cas en revanche, il n’existe pas de base juridique à l’imposition en France comme la directive européenne le prévoit. Cette base est établie par le XI du présent article qui soumet ces prestations au régime défini au 6° de l’article 259 A du code général des impôts.

C.– La réforme du régime spécifique des livraisons de déchets neufs d’industrie

Les XII à XV du présent article tendent à modifier le régime applicable aux livraisons de déchets neufs d’industrie qui disposent aujourd’hui d’un régime spécifique arrivant à échéance au 31 décembre 2007. Ce régime est remplacé par l’exercice d’une mesure dérogatoire spécifique, également prévue par les textes communautaires.

Le secteur des déchets neufs d’industrie, qui s’entendent des déchets subissant pas ou peu de transformation ⁽²⁴²⁾, présente des particularités au regard de la TVA, dès lors que la marge des fournisseurs est quasiment équivalente au chiffre d’affaires réalisé, ceux-ci ayant peu de frais en amont ouvrant droit à déduction ⁽²⁴³⁾. Depuis plus de quinze ans, la France a mis en place un régime dérogatoire, avec accord express puis tacite de la Commission européenne. Ce régime comporte trois types de dispositions figurant dans le code général des impôts :

– le 2° du 3 de l’article 261 du code prévoit une exonération de TVA pour les livraisons de déchets neufs d’industrie et de matières de récupération effectuées par les entreprises ne disposant pas d’installation permanente ou ayant réalisé au cours de l’année précédente un montant de chiffre d’affaires inférieur à 910 000 euros. Les frais en amont ne peuvent quant à eux ouvrir droit à déduction ;

– l’article 277 du code régit les livraisons de déchets neufs d’industrie et de matières de récupération constitués par des métaux non ferreux et leurs alliages qui n’entrent pas dans le champ de l’exonération précitée. Ces livraisons doivent être opérées en suspension du paiement de la TVA et n’ouvrent pas chez l’acquéreur le droit à déduction. Le fournisseur peut déduire la TVA acquittée en amont. Les assujettis destinataires sont toutefois tenus d’acquitter la TVA, calculée sur le prix d’achat, lorsque les produits ne sont destinés ni à l’exportation en l’état, ni à la fabrication ou la revente en l’état de produits passibles de la TVA ;

– les articles 260 E à 260 G prévoient un mécanisme d’imposition à la TVA sur autorisation pour les entreprises relevant du champ de l’exonération du 2° du 3 de l’article 261 précité lorsque le montant annuel de leur chiffre d’affaires total excède 76 000 euros TTC. Ces entreprises doivent faire leur demande à l’administration et présenter une caution solidaire qui s’engage à payer la TVA sur les opérations réalisées pendant la période d’autorisation, de deux ans ⁽²⁴⁴⁾, sauf à ce que l’administration l’en dispense. L’autorisation devient caduque si la caution solidaire dénonce son engagement.

Trois autres États membres appliquaient aux livraisons de déchets neufs d’industrie un régime dérogatoire – la Grèce, l’Italie et l’Espagne – selon un mécanisme différent d’autoliquidation, qui consiste à ce que la TVA soit acquittée par l’acquéreur, qui inscrit le montant de la TVA sur ses dépenses et pratique la déduction correspondante. Dans le cadre des travaux de la Commission européenne tendant à proposer, en lieu et place de certaines dérogations accordées à la demande d’un ou plusieurs États isolément, des options ouvertes à tous, c’est le régime dérogatoire pratiqué par nos voisins qui a été retenu.

Il en résulte l’ouverture d’une possibilité de cette nature et l’abrogation du régime français au 31 décembre 2007 dans la directive 2006/69/CE du Conseil du 24 juillet 2006, modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne certaines mesures visant à simplifier la perception de la taxe sur la valeur ajoutée et à lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, et abrogeant certaines décisions accordant des dérogations ⁽²⁴⁵⁾. La possibilité pour ces livraisons de prévoir que le redevable de la TVA est l’assujetti destinataire figure désormais à l’article 199 de la nouvelle directive 2006/112/CE.

En conséquence, le XV du présent article abroge :

– les articles du code général des impôts 260 E à 260 G, 277 et le 2° du 3 de l’article 261 précités ;

– l’article 290 sexies, relatif aux mentions obligatoires à porter sur les factures pour les personnes effectuant des opérations portant sur des déchets neufs d’industrie ou des matières de récupération ;

– le e du 3° du II de l’article 291, relatif à l’exonération des importations de ces produits.

Le XIV du présent article comporte deux mesures de coordination dans le 3° de l’article 293 C du code général des impôts relatif aux exclusions de l’application de la franchise en base :

– la suppression de la référence à l’article 260 E, abrogé ;

– la suppression de la référence à une autorisation prévue par un des articles traitant d’opérations exclues de la franchise en base, le régime spécifique applicable aux déchets neufs d’industrie et matières de récupération constituant le seul régime d’autorisation encore en vigueur à ce jour.

Les XII et XIII du présent article insèrent dans le code général des impôts les dispositions portant application de la possibilité ouverte par la directive communautaire d’assujettir le destinataire des livraisons de déchets neufs d’industrie ou des matières de récupération :

– le XII insère dans l’article 283 du code général des impôts, appartenant à la section relative aux redevables de la TVA, un 2 sexies prévoyant que, pour les livraisons portant sur ces produits, la taxe est acquittée par le destinataire qui dispose d’un numéro d’identification à la TVA en France. L’application de cette disposition est expressément prévue pour les prestations de façon ⁽²⁴⁶⁾ (la TVA est acquittée par le preneur qui dispose d’un numéro d’identification à la TVA en France), qui étaient de fait couvertes par l’ancien régime spécifique aux déchets neufs d’industrie ;

– le XIII insère dans le 5 de l’article 287 du même code, relatif aux éléments devant être identifiés dans les déclarations de recettes, un b bis prévoyant l’identification du montant hors taxe des prestations de façon portant sur des déchets neufs d’industrie et des matières de récupération (par renvoi au 2 sexies de l’article 283 inséré par le XII) réalisées ou acquises par l’assujetti. Ce montant doit donc être mentionné par l’acquéreur puisqu’il est redevable de la taxe, mais aussi par le fournisseur, de façon à ce que son chiffre d’affaires puisse être appréhendé dans son ensemble, qu’il soit ou non assujetti à la TVA au titre des opérations réalisées.

IV.– L’entrée en vigueur

Le XVII du présent article énonce les modalités d’entrée en vigueur en distinguant les dispositions portant actualisation – les I à XI et XVI du présent article – applicables à compter du 1^er janvier 2008, et les dispositions relatives au régime d’imposition des livraisons de déchets neufs d’industrie et de matières de récupération – les XII à XV – applicables aux opérations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1^er janvier 2008. Compte tenu en pratique des effets induits par certaines dispositions, particulièrement celle du XI du présent article, la formulation prévue pour les XII à XV leur paraît plus adaptée.

* *

La Commission a adopté l’article 22 sans modification.

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Après l’article 22

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Yves Jégo tendant à appliquer le taux réduit de TVA aux acquisitions de logement par des primo-accédants dont les ressources n’excèdent pas les plafonds donnant un droit d’accès aux logements financés à l’aide d’un prêt locatif social.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson tendant à reconduire pour l’année 2008 le plafonnement de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, dite « taxe ADAR ».

M. Charles de Courson a attiré l’attention de la Commission sur les difficultés qu’entraînerait, pour de nombreux exploitants agricoles, le déplafonnement de la « taxe ADAR » en l’absence de tout aménagement de celle-ci, ainsi que l’a fait observer le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de la mission Agriculture au Sénat.

Après que le Rapporteur général eut exprimé son plein accord avec la Commission des Finances du Sénat qui a jugé inacceptable une nouvelle reconduction du plafonnement de la « taxe ADAR », la Commission a rejeté l’amendement.

* *

Article 23

Transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité

Texte du projet de loi :

I.– Dans les premier et second alinéas de l’article 100 ter du code des douanes, les mots : « produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « produits énergétiques mentionnés à l’article 265 ».

II.– Le premier alinéa du 1 de l’article 131 bis du même code est ainsi rédigé :

« Les produits énergétiques mentionnés à l’article 265 circulent entre entrepôts fiscaux en suspension des taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 et 266 quater, sous couvert du document d’accompagnement visé à l’article 66 de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 portant mise en œuvre par la République française de la directive du Conseil des communautés européennes n° 91/680/CEE complétant le système commun de taxe sur la valeur ajoutée et modifiant en vue de la suppression des contrôles aux frontières, la directive n° 77/388/CEE et la directive n° 92/12/CEE relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accises. »

III.– Le 1 de l’article 158 A du même code est ainsi rédigé :

« 1. L’entrepôt dans lequel les produits pétroliers mentionnés à l’article 265 sont reçus, détenus ou expédiés en suspension des taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 ou 266 quater est dénommé entrepôt fiscal de stockage de produits pétroliers. »

IV. – Dans les 1 et 1 bis de l’article 165 B du même code, les mots : « et redevances » sont supprimés.

V.– L’article 265 du même code est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du 1 est ainsi rédigé :

« Les produits énergétiques repris aux tableaux B et C ci-après, mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible sont passibles d’une taxe intérieure de consommation. » ;

2° Le tableau B annexé au 1 du 1 est ainsi rédigé :

Numéros du tarif des douanes	Désignation des produits	Indice d'identification	Unité de perception	Taux (en euros)
1	2	3	4	5
Ex 2706-00	– Goudrons de houille, de lignite ou de tourbe et autres goudrons minéraux, même déshydratés ou étêtés, y compris les goudrons reconstitués, utilisés comme combustibles	1	100 Kg net	1,50
Ex 2707-50	– Mélanges à forte teneur en hydrocarbures aromatiques distillant 65 % ou plus de leur volume (y compris les pertes) à 250° C d'après la méthode A.S.T.M. D 86, destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles	2	Hectolitre ou 100 Kg net suivant les caractéristiques du produit.	Taxe intérieure applicable aux huiles légères ou moyennes du 2710, suivant les caractéristiques du produit.
2709-00	– Huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux	3	Hectolitre ou 100 Kg net suivant les caractéristiques du produit.	Taxe intérieure applicable aux huiles légères ou moyennes ou lourdes du 2710, suivant les caractéristiques du produit.
2710	– Huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux, autres que les huiles brutes ; préparations non dénommées ni comprises ailleurs, contenant en poids 70 % ou plus d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux et dont ces huiles constituent l'élément de base, autres que les déchets :
	– – Huiles légères et préparations :
	– – – Essences spéciales :
	– – – – White spirit destiné à être utilisé comme combustible	4 bis	Hectolitre	5,66
	– – – – autres essences spéciales :
	– – – – – destinées à être utilisées comme carburants ou combustibles	6	Hectolitre	58,92
	– – – – – autres	9		Exemption
	– – – Autres huiles légères et préparations :
	– – – – Essences pour moteur :
	– – – – – essence d'aviation	10	Hectolitre	35,90
	– – – supercarburant d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,005 g/litre, autre que le supercarburant correspondant à l’indice d’identification 11 bis	11	Hectolitre	60,69
	– – – – – supercarburant d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,005 g/litre, contenant un additif spécifique améliorant les caractéristiques antirécession de soupape (ARS), à base de potassium ou, tout autre additif reconnu de qualité équivalente dans un autre État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État membre de l’espace économique européen	11 bis	Hectolitre	63,96
	– – – – Carburéacteurs, type essence :
	– – – – – sous condition d’emploi	13	Hectolitre	2,54
	– – – – – Carburant pour moteurs d'avions	13 bis	Hectolitre	30,20
	– – – – – autres	13 ter		58,92
	– – – – Autres huiles légères	15	Hectolitre	58,92
	– – Huiles moyennes :
	– – – Pétrole lampant :
	– – – – – destiné à être utilisé comme combustible	15 bis	Hectolitre	5,66
	– – – – – autres	16	Hectolitre	41,69
	– – – Carburéacteurs, type pétrole lampant :
	– – – – sous condition d’emploi	17	Hectolitre	2,54
	– – – – carburant pour moteurs d'avions	17bis	Hectolitre	30,20
	– – – – autres	17ter	Hectolitre	41,69
	– – – Autres huiles moyennes	18	Hectolitre	41,69
	– – Huiles lourdes :
	– – – Gazole :
	– – – – sous condition d’emploi	20	Hectolitre	5,66
	– – – – autres	22	Hectolitre	42,84
	– – – – Fioul lourd	24	100 Kg net	1,50
	– – – Huiles lubrifiantes et autres	29	Hectolitre	Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
2711-12	– Propane à l’exclusion du propane d’une pureté égale ou supérieure à 99 % :
	– – destiné à être utilisé comme carburant (y compris le mélange spécial de butane et de propane dans lequel le propane représente plus de 50 % en poids) :
	– – – sous condition d’emploi	30 bis	100 Kg net	4,68
	– – – autres	30 ter	100 Kg net	10,76
	– – destiné à d’autres usages	31		Exemption
2711-13	– Butanes liquéfiés :
	– – destinés à être utilisés comme carburant (y compris le mélange spécial de butane et de propane dans lequel le butane représente au moins 50 % en poids) :
	– – – sous condition d’emploi	31 bis	100 Kg net	4,68
	– – – autres	31 ter	100 Kg net	10,76
	– – destinés à d’autres usages	32		Exemption
2711-14	– Éthylène, propylène, butylène et butadiène	33	100 Kg net	Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
2711-19	– Autres gaz de pétrole liquéfiés :
	– – destinés à être utilisés comme carburant :
	– – – sous condition d’emploi	33 bis	100 Kg net	4,68
	– – – autres	34	100 Kg net	10,76
2711-21	– Gaz naturel à l’état gazeux :
	– – destiné à être utilisé comme carburant	36	100 m³	8,47
	– – destiné, sous condition d’emploi, à alimenter des moteurs stationnaires, y compris dans le cadre d’essais	36 bis	100 m³	1,08
2711-29	– Autres gaz de pétrole et autres hydrocarbures présentés à l'état gazeux : – – destinés à être utilisés comme carburant	38 bis	100 m³	Taxe intérieure applicable aux produits visés aux indices 36 et 36 bis, selon qu’il est ou non utilisé sous condition d’emploi.
	– – destinés à d'autres usages	39		Exemption
2712-10	– Vaseline	40		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
2712-20	– Paraffine contenant en poids moins de 0,75 % d'huile	41		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
Ex 2712-90	– Paraffine (autre que celle visée au 2712-20), cires de pétrole et résidus paraffineux, même colorés	42		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
2713-20	– Bitume de pétrole	46		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
2713-90	– Autres résidus des huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux – – autres	46 bis		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
2715-00	– Mélange bitumeux à base d’asphalte ou de bitume naturel, de bitume de pétrole, de goudron minéral ou de brai de goudron minéral	47		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
3403-11	– Préparations pour le traitement des matières textiles, du cuir, des pelleteries ou d'autres matières, contenant moins de 70 % en poids d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux	48		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
Ex 3403-19	– Préparations lubrifiantes contenant moins de 70 % en poids d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux	49		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
3811-21	– Additifs pour huiles lubrifiantes, contenant des huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux	51		Taxe intérieure applicable conformément au 3 du présent article.
Ex 3824 -90-98	– Émulsion d'eau dans du gazole stabilisée par des agents tensio-actifs, dont la teneur en eau est égale ou supérieure à 7 % en volume sans dépasser 20% en volume, destinée à être utilisée comme carburant :
	– – sous condition d’emploi	52	Hectolitre	2,10
	– – autres	53	Hectolitre	30,20
Ex 3824-90-98	– Superéthanol E 85
	– – destiné à être utilisé comme carburant	55	Hectolitre	33,43

3° Dans l’intitulé du Tableau C du 1, les mots : « huiles minérales » sont remplacés par les mots : « produits énergétiques » ;

4° Dans le 3 du tableau C du 1, le tableau est remplacé par le tableau ci-après :

Numéros du tarif des douanes	DÉSIGNATION DES PRODUITS
1507 à 1518	Huiles végétales, graisses et huiles animales, fractions d’huiles végétales et animales
2705-00	Gaz de houille, gaz à l’eau, gaz pauvre et gaz similaires, à l’exclusion des gaz de pétrole et autres hydrocarbures gazeux
2707	Huiles et autres produits provenant de la distillation des goudrons de houille de haute température ; produits analogues dans lesquels les constituants aromatiques prédominent en poids par rapport aux constituants non aromatiques.
Ex. 2710	Déchets d’huile
2708	Brai et coke de brai de goudron de houille ou d’autres goudrons minéraux
Ex 2711-12	Propane liquéfié d’une pureté égale ou supérieure à 99 %
Ex. 2712	Slack wax, ozokérite, cire de lignite, cire de tourbe, autres cires minérales et produits similaires obtenus par synthèse ou par d’autres procédés, même colorés
Ex 2713	Coke de pétrole
2714	Bitumes et asphaltes, naturels, schistes et sables bitumineux ; asphaltites et roches asphaltiques
2901	Hydrocarbures acycliques
2902	Hydrocarbures cycliques
2905-11	Méthanol (alcool méthylique) qui ne sont pas d’origine synthétique
3403	Préparations lubrifiantes et préparations des types utilisés pour l’ensimage des matières textiles, l’huilage ou le graissage du cuir, des pelleteries ou d’autres matières, à l’exclusion de celles contenant comme constituants de base moins de 70 % en poids d’huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux
3811	Préparations antidétonantes, inhibiteurs d'oxydation, additifs peptisants, améliorants de viscosité, additifs anticorrosifs et autres additifs préparés pour huiles minérales (y compris l’essence) ou autres liquides utilisés aux même fins que les huiles minérales
3817	Alkylbenzènes, en mélanges et alkylnaphtalène en mélange, autres que ceux des positions 2707 ou 2902
3824-90-98	Tous produits de la position

5° Le 3 est ainsi rédigé :

« 3. Tout produit autre que ceux pour lesquels un tarif de taxe intérieure de consommation est prévu au tableau B, destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme carburant pour moteur ou comme additif en vue d’accroître le volume final des carburants pour moteur est assujetti à la taxe intérieure de consommation au taux applicable au carburant équivalent ou au carburant dans lequel il est incorporé.

« À l’exclusion de la tourbe reprise au code NC 2703 de la nomenclature douanière, tout hydrocarbure autre que ceux pour lesquels un tarif de taxe intérieure de consommation est prévu par le présent code ou tout produit mentionné au tableau C, mis en vente, utilisé ou destiné à être utilisé comme combustible est soumis à la taxe intérieure de consommation au taux applicable pour le combustible équivalent, prévus aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B. »

VI.– Dans le 3 de l’article 265 B du même code, les mots : « et redevances » sont supprimés.

VII.– Après l’article 265 B du même code, il est inséré un article 265 C ainsi rédigé :

« Art. 265 C. – I. Les produits énergétiques mentionnés à l’article 265 ne sont pas soumis aux taxes intérieures de consommation :

« 1° Lorsqu’il s’agit de produits repris aux codes NC 4401 et 4402 de la nomenclature douanière ;

« 2° Lorsqu’ils font l’objet d’un double usage, c’est-à-dire lorsqu’ils sont utilisés à la fois comme combustible et pour des usages autres que carburant ou combustible.

« Sont notamment considérés comme produits à double usage, les combustibles utilisés dans des procédés métallurgiques ou de réduction chimique. Le bénéfice de la présente mesure est limité aux seules quantités de produits énergétiques utilisés pour ce double usage ;

« 3° Lorsqu’ils sont utilisés dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques, classé dans la nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE), telle qu’elle résulte du règlement du Conseil (CEE) n° 3037/90 du 9 octobre 1990 modifié, sous la rubrique « DI 26 ».

« II. Les modalités d’application du I ainsi que les modalités du contrôle de la destination des produits et de leur affectation aux usages qui y sont mentionnés sont fixées par décret.

« III. La consommation de produits énergétiques réalisée dans l'enceinte des établissements de production de produits énergétiques, n'est pas soumise aux taxes intérieures de consommation mentionnées aux articles 265 et 266 quater lorsque cette consommation est effectuée pour la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication. »

VIII. – L’article 265 bis du même code est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du 1 est ainsi rédigé :

« Les produits énergétiques mentionnés à l’article 265 sont admis en exonération des taxes intérieures de consommation lorsqu’ils sont destinés à être utilisés : »

2° Dans le a du 1 les mots : « de chauffage » sont supprimés ;

3° Le b du 1 est ainsi rédigé :

« b) comme carburant ou combustible à bord des aéronefs à l’exclusion des aéronefs de tourisme privé ;

« Pour l’application du présent b, sont considérés comme aéronefs de tourisme privé, les aéronefs utilisés, selon le cas, par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition dans le cadre d’une location ou à tout autre titre, à des fins autres que commerciales. »

4° Le c du 1 est ainsi rédigé :

« c) comme carburant ou combustible pour la navigation maritime dans les eaux communautaires (y compris la pêche), autre qu’à bord de bateaux de plaisance privés.

« Pour l’application du présent c, sont considérés comme bateaux de plaisance privés, les bateaux utilisés selon le cas, par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition dans le cadre d’une location ou à tout autre titre, à des fins autres que commerciales. »

5° Le 2 est ainsi rédigé :

« 2. Les carburants destinés aux moteurs d’avions sont exonérés de la taxe intérieure de consommation lorsqu’ils sont utilisés dans le cadre de la construction, du développement, de la mise au point, des essais ou de l’entretien des aéronefs et de leurs moteurs. »

6° Il est complété par un 3 ainsi rédigé :

« 3. Les produits mentionnés au 1 sont également exonérés lorsqu'ils sont utilisés :

« a) Pour la production d’électricité, à l'exclusion des produits utilisés dans des installations mentionnées à l'article 266 quinquies A ;

« b) Pour les besoins de l’extraction et de la production de gaz naturel. »

IX.– L’article 265 sexies du même code est ainsi rédigé :

« Les exploitants de taxis bénéficient d’un remboursement de la taxe intérieure de consommation applicable au gazole repris à l’indice d’identification 22 du tableau B du 1 de l’article 265 et au supercarburant repris à l’indice d’identification 11 du même tableau, utilisés pour les besoins de leur activité professionnelle.

« Ce remboursement est calculé en appliquant au volume des carburants acquis dans chaque région ou dans la collectivité territoriale de Corse, la différence entre le taux de la taxe intérieure de consommation applicable à chacun des carburants concernés après application éventuelle de la modulation décidée par les conseils régionaux ou l’Assemblée de Corse dans les conditions prévues au 2 de l’article 265 et 30,2 € par hectolitre pour le gazole, ou 35,90 € par hectolitre pour le supercarburant. » ;

X.– L’article 266 quinquies du même code est ainsi rédigé :

« Art. 266 quinquies. – 1. Le gaz naturel repris aux codes NC 2711 11 et 2711 21 de la nomenclature douanière, destiné à être utilisé comme combustible est soumis à une taxe intérieure de consommation.

« 2. Le fait générateur de la taxe intervient lors de la livraison de ce produit par un fournisseur à un utilisateur final et la taxe est exigible au moment de la facturation, y compris des acomptes ou, au moment des encaissements si ceux-ci interviennent avant le fait générateur ou la facturation. Le fait générateur intervient et la taxe est également exigible au moment de l’importation, lorsque le gaz naturel est directement importé par l’utilisateur final pour ses besoins propres.

« Dans les autres cas, le fait générateur et l’exigibilité de la taxe interviennent lors de la consommation de gaz naturel effectuée sur le territoire douanier de la France par un utilisateur final.

« 3. La taxe est due :

« a) Par le fournisseur de gaz naturel.

« Est considérée comme fournisseur de gaz naturel toute personne titulaire de l’autorisation prévue au I de l’article 5 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie ;

« b) À l’importation, par la personne désignée comme destinataire réel des produits sur la déclaration en douane d’importation ;

« c) Par l’utilisateur final mentionné au second alinéa du 2.

« 4. 1° Le gaz naturel n’est pas soumis à la taxe intérieure de consommation prévue au 1 lorsqu’il est utilisé :

« a) Autrement que comme combustible, sous réserve des dispositions de l’article 265 ;

« b) À un double usage au sens des dispositions du 2° du I de l’article 265 C ;

« c) Dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques mentionné au 3° du I de l’article 265 C.

« 2° Le gaz naturel n’est pas soumis à la taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 lorsqu'il est consommé dans les conditions prévues au III de l'article 265 C.

« 5. Le gaz naturel est exonéré de la taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 lorsque ce gaz naturel est utilisé :

« a) Pour la production d’électricité.

« Cette exonération ne s’applique pas au gaz naturel destiné à être utilisé dans les installations visées à l’article 266 quinquies A. Toutefois, les producteurs dont l’installation ne bénéficie pas d’un contrat de rachat d’électricité conclu dans le cadre de l’article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité ou mentionné à l’article 50 de cette même loi, renonçant à bénéficier de l’exonération des taxes intérieures de consommation prévues à l’article 266 quinquies A bénéficient du régime prévu au présent a ;

« b) Pour les besoins de l’extraction et de la production du gaz naturel ;

« c) Pour la consommation des particuliers y compris sous forme collective.

« 6. Les modalités d’application des 4 et 5, ainsi que les modalités du contrôle et de la destination des produits et de leur affectation aux usages qui y sont mentionnés sont fixées par décret.

« 7. Sont également exonérés de la taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 les gaz repris au code NC 2705.

« 8. La taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 est assise sur la quantité d’énergie livrée, exprimée en mégawattheures, après arrondissement au mégawattheure le plus voisin et, le tarif de la taxe est fixé à 1,19 € par mégawattheure.

« 9. a) Les fournisseurs de gaz naturel établis sur le territoire douanier de la France se font enregistrer auprès de l’administration des douanes et droits indirects chargée du recouvrement de la taxe intérieure de consommation préalablement au commencement de leur activité.

« Ils tiennent une comptabilité des livraisons de gaz naturel qu’ils effectuent en France et communiquent à l’administration chargée du recouvrement la date et le lieu de livraison effectif, le nom ou la raison sociale et l’adresse du destinataire. La comptabilité des livraisons doit être présentée à toute réquisition de l’administration ;

« b) Les fournisseurs qui ne sont pas établis sur le territoire douanier de la France désignent une personne qui y est établie et qui a été enregistrée auprès de l'administration des douanes et droits indirects, pour effectuer en leurs lieu et place les obligations qui leur incombent et acquitter la taxe intérieure de consommation ;

« c) Les utilisateurs finals mentionnés au second alinéa du 2 du présent article et ceux qui importent du gaz naturel pour leurs besoins propres se font enregistrer auprès de l’administration des douanes et droits indirects. Ils lui communiquent tous les éléments d’assiette nécessaires pour l’établissement de la taxe.

« 10. La taxe est acquittée selon une périodicité mensuelle, auprès du bureau de douane désigné lors de l’enregistrement.

« Les quantités d’énergie livrées à un utilisateur final ou importées ou, dans les autres cas, consommées par un utilisateur final au titre d’un mois, pour lesquelles la taxe est devenue exigible, sont portées sur une déclaration déposée avant le 15 du mois suivant. La taxe correspondante est acquittée lors du dépôt de la déclaration.

« La forme de la déclaration d’acquittement et les modalités déclaratives sont définies par arrêté du ministre chargé du budget.

« 11. Les personnes qui ont reçu du gaz naturel, sans que ce produit soit soumis à la taxe intérieure de consommation dans les conditions mentionnées au 4 ci-dessus, ou en exonération conformément aux dispositions du 5, sont tenues, sans préjudice des pénalités éventuellement applicables, d'acquitter les taxes ou le supplément des taxes dû, lorsque le produit n'a pas été affecté à la destination ou à l'utilisation ayant justifié l'absence de taxation, l’exonération, l’octroi d’un régime fiscal privilégié ou d’un taux réduit.

« 12. Lorsque le gaz naturel a été normalement soumis à la taxe intérieure de consommation alors qu’il a été employé en tout ou partie par l’utilisateur final à un usage non taxable prévu au 4 ou à un usage exonéré prévu au 5, l’utilisateur final peut demander le remboursement de la taxe ou de la fraction de taxe.

« Lorsque le gaz naturel soumis à la taxe a fait l’objet d’un rachat par le fournisseur auprès de son client, la taxe est remboursée au fournisseur, pour autant que le fournisseur justifie qu’il a précédemment acquitté la taxe. Ce remboursement peut s’effectuer par imputation sur le montant de la taxe due. »

XI. – Le 2° du 4 de l’article 266 quinquies B du même code est ainsi rédigé :

« 2° Les houilles, lignites et cokes ne sont pas soumis à la taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 lorsqu’ils sont consommés dans les conditions prévues au III de l’article 265 C. »

XII.– L’article 267 du même code est ainsi rédigé :

« Art. 267. – 1. Les taxes intérieures de consommation et la taxe spéciale respectivement mentionnées aux articles 265, 266 quater, 266 quinquies et 266 quinquies B sont déclarées, contrôlées et recouvrées selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par le présent code. Les infractions sont recherchées, constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane par les tribunaux compétents en cette matière.

« Les taxes intérieures de consommation mentionnées au précédent alinéa, sous réserve des dispositions du 2 de l’article 266 quinquies et du 2 de l’article 266 quinquies B, sont exigibles lors de la mise à la consommation des produits sur le marché intérieur, lors de la constatation des manquants et dans les cas prévus au II de l’article 57 de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 et à l’article 267 bis.

« 2. Le service des douanes est chargé, dans tous les cas, de l’assiette, de la liquidation et du recouvrement des taxes mentionnées au 1.

« 3. Les taxes intérieures de consommation mentionnées au 1 sont perçues suivant les caractéristiques du produit au moment de l’exigibilité. »

XIII.– L’article 267 bis du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « de consommation » ;

2° Dans le dernier alinéa, les mots : « L’impôt » sont remplacés par les mots : « La taxe » ;

3° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les carburants déjà soumis à taxation dans un autre État membre de la Communauté européenne et contenus dans les réservoirs normaux des véhicules ainsi que ceux contenus dans les réservoirs des conteneurs à usages spéciaux et qui assurent le fonctionnement des systèmes dont sont équipés ces conteneurs pendant le transport ne sont pas soumis à la taxe intérieure de consommation prévue à l’article 265. »

XIV.– Dans le premier alinéa de l’article 381 bis du même code, les mots : « huiles minérales » sont remplacés par les mots : « produits énergétiques mentionnés aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B ».

XV.– Dans le g du 2 de l'article 411 du même code, le mot : « pétroliers » est remplacé par les mots : « énergétiques mentionnés aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B ».

XVI.– Dans le 6° de l'article 427 du même code, le mot : « pétroliers » est remplacé par les mots : « énergétiques mentionnés aux articles 265, 266 quinquies ou 266 quinquies B ».

XVII.– L’article 55 de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 portant mise en œuvre par la République française de la directive du Conseil des Communautés européennes n° 91/680/CEE, complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant, en vue de la suppression des contrôles aux frontières, la directive n° 77/388/CEE et la directive n° 92/12/CEE relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accise est ainsi rédigé :

« Art. 55. – Sont soumis aux dispositions du présent titre : les produits énergétiques soumis aux taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 et 266 quinquies du code des douanes, les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés.

« Les droits indirects entrant dans le champ d’application du présent titre, qui sont dits « accises », comprennent le droit de circulation prévu à l’article 438 du code général des impôts, le droit de consommation prévu par les articles 403, 575, 575 E bis du code général des impôts, le droit spécifique sur les bières prévu par l’article 520 A du code général des impôts et la taxe intérieure de consommation prévue par les articles 265 à 267 du code des douanes.

« Les dispositions des articles 60 à 75 du présent titre, relatives aux contrôles et à la circulation des produits visés à l’article 265 du code des douanes en provenance ou à destination d’un autre État membre de la Communauté s’appliquent aux produits suivants, y compris lorsqu’ils sont destinés à un usage qui les place en dehors du champ d’application de l’accise harmonisée telle que prévue par la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité :

« a) Produits des codes NC 1507 à 1518 de la nomenclature douanière, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ;

« b) Produits des codes NC 2707 10, 2707 20, 2707 30 et 2707 50 de la nomenclature douanière ;

« c) Produits des codes NC 2710 11 à 2710 19 69 de la nomenclature douanière, à l’exception des produits relevant des codes NC 2710 11 21, 2710 11 25 et 2710 19 29 expédiés autrement qu’en vrac ;

« d) Produits du code NC 2711 de la nomenclature douanière, à l’exception des produits repris aux sous-positions 2711 11, 2711 21 et 2711 29 ;

« e) Produits du code NC 2901 10 de la nomenclature douanière ;

« f) Produits des codes NC 2902 20, 2902 30, 2902 41, 2902 42, 2902 43 et 2902 44 de la nomenclature douanière ;

« g) Produits du code NC 2905 11 00 de la nomenclature douanière qui ne sont pas d’origine synthétique, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ;

« h) Produits du code NC 3824 90 98 de la nomenclature douanière, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. »

XVIII.– Le 8° de l’article 65, les articles 65 D, 65 E et le 2 de l’article 165 B du code des douanes sont abrogés.

XIX.– Les dispositions des I à XVIII entrent en vigueur à compter du 1^er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de mettre la législation française en conformité avec les dispositions de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité. Il réforme principalement le régime actuel de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) en intégrant ce produit dans le champ de l’accise nationale. Il complète également les dispositions actuelles du code des douanes national et de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 relative aux échanges intracommunautaires de produits soumis à accises.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de transposer dans le droit français certaines dispositions de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation de l’énergie et de l’électricité, d’aménager les règles de circulation et de contrôle applicables aux produits soumis à accises et de « toiletter » le code des douanes.

I.– La condamnation de la France
pour non-transposition de la directive 2003/96/CE

A.– Une transposition incomplète et tardive de la directive 2003/96/CE

1.– La directive 2003/96/CE

Se substituant aux directives 92/81/CEE et 92/82/CEE qui, les premières, ont harmonisé la fiscalité applicable aux huiles minérales, la directive 2003/96/CE a pour objet d’étendre le système des minima communautaires de taxation au charbon, au gaz naturel et à l'électricité – et d’en augmenter les montants – et d’harmoniser les exonérations de taxation qui leur sont applicables, réduisant ainsi les distorsions de concurrence entre les États-membres et celles entre les huiles minérales et les autres produits énergétiques.

De plus, afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, la directive encourage une utilisation plus efficace de l'énergie de façon à réduire la dépendance vis-à-vis des énergies importées et à limiter les émissions de gaz à effet de serre (GES). À cette fin, elle autorise notamment les États-membres à octroyer des avantages fiscaux aux entreprises qui prennent des mesures spécifiques de réduction de leurs émissions de GES.

Enfin, les États-membres ont, lors de la négociation de la directive, obtenu un certain nombre de dérogations sur le fondement de l’article 18 de celle-ci (et de l’annexe II à laquelle il renvoie), dérogations qui, pour la France, se sont traduites notamment par des exonérations ou des réductions de TIPP en faveur de certains secteurs ou de certaines utilisations des produits énergétiques. Ces dérogations ont pour la plupart expiré au 31 décembre 2006.

2.– Les mesures de transposition mises en œuvre par la France

À une transposition en bloc de la directive 2003/96/CE, la France a préféré une adaptation progressive de ses règles nationales applicables en matière de taxation des produits énergétiques. C’est ainsi que plusieurs lois de finances depuis 2003 ont comporté un article portant transposition d’une disposition de la directive :

– l’article 36 de la loi de finances rectificative pour 2006 a créé une taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes, codifiée à l’article 266 quinquies B du code des douanes ;

– l’article 30 de la loi de finances pour 2005 a adapté le mécanisme de remboursement partiel de TIPP en faveur des entreprises de transport routier de marchandises au minimum communautaire de taxation du gazole professionnel.

Plusieurs autres articles ont mis en œuvre des exonérations totales ou partielles de taxation autorisées par la directive 2003/96/CE, notamment l’article 3 de la loi de finances rectificative pour 2006 en faveur des agriculteurs, l’article 81 de la loi de finances rectificative pour 2005 en faveur des installations de cogénération, ou encore les articles ayant institué un régime de défiscalisation en faveur des biocarburants.

En d’autres termes, la France s’est empressée d’appliquer les possibilités d’exonération prévues par la directive 2003/96/CE tout en refusant aussi longtemps que possible de transposer d’autres dispositions qui, à l’instar de celles qui ont été transposées, pourraient se traduire par une augmentation des niveaux de taxation ou la suppression de certaines exonérations.

B.– La condamnation de la France par la Cour européenne de Justice

En application de l’article 28 de la directive, « les États-membres adoptent et publient les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 2003 ». Or, les mesures susmentionnées ne constituent qu’une transposition partielle des dispositions de la directive. De plus la quasi-totalité des dérogations négociées par la France ont expiré au 31 décembre 2006, rendant nécessaire l’adaptation aux dispositions de droit commun de celle-ci de nos règles nationales en matière de taxation des produits énergétiques.

La Commission européenne a donc mis en demeure la France, le 22 mars 2004, de présenter ses observations et, le 13 décembre 2005, a émis un avis motivé l’invitant à prendre les mesures de transposition nécessaires. N’ayant reçu aucune réponse et ne disposant d’aucun élément d’information lui permettant de conclure que la directive avait été transposée, la Commission a introduit un recours devant la Cour européenne de Justice qui, par son arrêt en date du 27 mars 2007, a constaté que la France a manqué aux obligations de transposition lui incombant en vertu de cette directive.

Dès lors que la France était ainsi condamnée, il lui revenait d’adopter dès que possible, sauf à encourir une nouvelle condamnation assortie cette fois-ci d’astreintes, des mesures de transposition. Il convient cependant de signaler que notre pays dispose d’une dérogation jusqu’au 1^er janvier 2009 pour adapter son régime de taxation de l’électricité, et en particulier les taxes locales d’électricité, aux dispositions de la directive 2003/96/CE.

II.– L’aménagement du champ d’application, des exonérations et des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques

A.– L’assujettissement aux taxes intérieures de consommation des produits autres que ceux pour lesquels un tarif de taxe intérieure de consommation
est prévu par le code des douanes

Le tableau B annexé au 1 de l’article 265 du code des douanes fixe le tarif de TIPP applicable aux produits pétroliers utilisés comme carburant ou combustible. Afin d’éviter que certains produits utilisés comme carburant ou combustible échappent à la TIPP du seul fait qu’ils ne sont pas mentionnés dans ce tableau, le 3 du même article dispose que « tout produit destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme carburant pour moteur ou comme additif ou en vue d'accroître le volume final des carburants pour moteur est assujetti à la taxe intérieure de consommation au taux applicable au carburant dans lequel il est incorporé ou auquel il se substitue ». Quant au deuxième alinéa du même article, il dispose que « tout hydrocarbure destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé pour le chauffage est soumis à la taxe intérieure de consommation au tarif prévu pour les combustibles auxquels il se substitue », à l’exception toutefois des hydrocarbures solides tels que le charbon, le lignite, la tourbe ainsi que du gaz naturel. Sorte de clause générale d’assujettissement à la TIPP, le 3 de l’article 265 évite que le produit de cette taxe diminue suite à l’utilisation d’un produit nouveau comme carburant ou combustible.

Le 5° du V du présent article propose une nouvelle rédaction des deux alinéas du 3 de l’article 265 du code des douanes.

Si les modifications apportées à la rédaction du premier alinéa n’ont qu’une portée rédactionnelle, celles proposées pour le second ont pour conséquence de limiter, conformément au 3 de l’article 2 de la directive, à une seule les exceptions à la clause générale d’assujettissement à la TIPP: la tourbe reprise au code NC 2703 de la nomenclature douanière. Par conséquent, le charbon, le lignite ainsi que le gaz naturel, auparavant hors du champ d’application de ladite clause, se verront désormais appliquer respectivement la taxe de l’article 266 quinquies B du code des douanes et celle de l’article 266 quinquies même code.

B.– L’aménagement du tableau B de l’article 265 du code des douanes

Outre une modification rédactionnelle proposée par le 1° du V du présent article au premier alinéa de l’article 265 B du code des douanes, le 2° du V du présent article a pour objet, d’une part, de modifier l’intitulé des produits mentionnés dans le tableau B et, d’autre part, d’adapter les tarifs de TIPP prévus par ledit tableau aux minima communautaires fixés par la directive 2003/96/CE.

Les aménagements sont retracés dans les tableaux suivants.

● Les goudrons

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
Ex 2706-00	- Goudrons de houille, de lignite ou de tourbe et autres goudrons minéraux, même déshydratés ou étêtés, y compris les goudrons reconstitués, utilisés comme combustibles	1	100 Kg net	1,22	1,50

Le tarif de TIPP serait donc porté, dans le cas des goudrons de houille, de lignite ou de tourbe et autres goudrons minéraux, même déshydratés ou étêtés, y compris les goudrons reconstitués, utilisés comme combustibles, de 1,22 à 1,5 euros/100 kg net. Le goudron étant, comme le fioul lourd, un produit fatal du processus de raffinage des produits pétroliers, il convient de lui appliquer le minimum communautaire de taxation applicable à celui-ci.

● Les mélanges à forte teneur en hydrocarbures aromatiques, destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles, et les huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
Ex 2705-50	- Mélanges à forte teneur en hydrocarbures aromatiques distillant 65 % ou plus de leur volume à 250° C d'après la méthode ASTM D 86, destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles	2	Hectolitre ou 100 Kg net	Taxe intérieure selon le type de produit.	Taux applicable aux huiles légères ou moyennes du 2710 suivant les caractéristiques du produit
2709-00	- Huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux	3	Hectolitre ou 100 Kg net	Taxe intérieure selon le type de produit.	Taux applicable aux huiles légères ou moyennes du 2710 suivant les caractéristiques du produit

La modification du tarif de TIPP applicable aux mélanges à forte teneur en hydrocarbures aromatiques distillant 65 % ou plus de leur volume à 250° C, destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles, ainsi qu’aux huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux n’a pas d’autre portée que rédactionnelle.

● Les huiles légères

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2710-00	- Huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux, autres que les huiles brutes ; préparations non dénommées ni comprises ailleurs, contenant en poids 70 % ou plus d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux et dont ces huiles constituent l'élément de base :
	- - Huiles légères et préparations
	- - - Essences spéciales :
	- - - - White spirit:
	- - - - - destiné à être utilisé comme combustible	4 bis	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au fioul domestique visé à l'indice 20	5,66
	- - - Autres essences spéciales :
	- - - - - destinées à être utilisées comme carburants ou combustibles	6	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au supercarburant visé à l’indice 11	58,92
	- - - - - autres	9		Exemption	Exemption
	- - - Autres huiles légères et préparations :
	- - - - Essences pour moteur :
	- - - - - essence d'aviation	10	Hectolitre	32,36	35,90
	- - - - - supercarburant d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,005 g/litre, autre que le supercarburant correspondant à l’indice d’identification n° 11 bis	11	Hectolitre	60,69	60,69
	- - - - supercarburant sans plomb contenant un additif spécifique améliorant les caractéristiques antirécession de soupape à base de potassium ou tout autre additif reconnu de qualité équivalente dans un autre État-membre de l’UE ou de l’Espace économique européen	11 bis	Hectolitre	63,96	63,96
	- - - - Carburéacteurs, type essence :
	- - - - - sous condition d'emploi	13	Hectolitre	2,54	2,54
	- - - - - Carburant pour moteurs d’avion	13 bis	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au supercarburant visé à l’indice 11	30,20
	- - - - Autres	13 ter	Hectolitre	58,92	58,92
	- - - - Autres huiles légères	15	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au supercarburant visé à l’indice 11	58,92

Outre quelques modifications dans la désignation des produits, qui n’ont pas de portée autre que rédactionnelle, le tarif de TIPP actuellement applicable à l’essence d’aviation (indice 10) sera porté de 32,36 à 35,90 euros/hl, c'est-à-dire au minimum communautaire fixé par la directive 2003/96/CE s’agissant des huiles légères. Quant au carburant pour moteurs d’avion (indice 13 bis), le tarif de TIPP actuellement applicable de 60,69 euros/hl sera également fixé au minimum communautaire, soit 30,20 euros/hl.

● Les huiles moyennes

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2710-00	- - Huiles moyennes :
	- - - Pétrole lampant :
	- - - - destiné à être utilisé comme combustible	15 bis	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au fioul domestique visé à l'indice 20	5,66
	- - - - autre	16	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au gazole d'un point d'éclair inférieur à 120° C visé à l'indice 22	41,69
	- - - Carburéacteurs, type pétrole lampant :
	- - - - sous condition d'emploi	17	Hectolitre	2,54	2,54
	- - - - Carburant pour moteur d’avion	17 bis	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au gazole d'un point d'éclair inférieur à 120° C visé à l'indice 22	30,20
	- - - - Autres	17 ter	Hectolitre	41,69	41,69
	- - - Autres huiles moyennes	18	Hectolitre	Taxe intérieure applicable au gazole d'un point d'éclair inférieur à 120° C visé à l'indice 22	41,69

S’agissant des huiles moyennes, le tarif applicable au carburant pour moteur d’avion (indice 17 bis), sera abaissé de 42,84 à 30,20 euros par hectolitre, c'est-à-dire au minimum communautaire fixé par la directive 2003/96/CE.

En effet, actuellement, les carburéacteurs type essence, les carburéacteurs type pétrole lampant et l’essence d’aviation sont exonérés de TIPP lorsqu’ils sont utilisés pour la navigation aérienne, tant la navigation commerciale que la navigation de tourisme privé, sur le fondement d’une dérogation négociée par la France lors de l’adoption de la directive 2003/96/CE. Or, cette dérogation a expiré au 31 décembre 2006 et, désormais, seule la navigation aérienne commerciale est exonérée de TIPP. Afin de limiter l’impact, pour les aéroclubs, de l’assujettissement à la TIPP des aéronefs de tourisme, le tarif applicable à ces carburants a donc été fixé aussi bas que le permet la directive.

● Les huiles lourdes

Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
- - Huiles lourdes :
- - - Gazole :
- - - - sous condition d'emploi (fioul domestique)	20	Hectolitre	5,66	5,66
- - - - Autres	22	Hectolitre	42,84	42,84
- - - - Fioul lourd	24	100 Kg net	1,85	1,50
- - - Huiles lubrifiantes et autres	29	Hectolitre	Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article

Le présent article propose d’abaisser au minimum communautaire de 1,50 euros/100 Kg net le tarif de TIPP applicable au fioul lourd (indice 24). En effet, le fioul lourd étant un « produit fatal » du processus de raffinage du pétrole brut, qui n’est pas valorisable autrement que comme combustible, il convient d’en encourager l’utilisation en fixant au plus bas le tarif de TIPP qui lui est applicable.

De plus, alors que les huiles lubrifiantes sont actuellement exemptées de TIPP (puisque leur usage normal n’est pas d’être utilisées comme carburant ou combustible), elles se verront désormais appliquer la taxe conformément aux dispositions du 3 de l’article 265 du code des douanes, c'est-à-dire que, au cas où elles seraient utilisées comme carburant pour moteur, comme additif en vue d’accroître le volume final des carburants pour moteur ou comme combustible, elles seront soumises à la taxe intérieure de consommation applicable au carburant ou combustible équivalent ou au carburant dans lequel elles sont incorporées.

● Le propane

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2711-12	- Propane (à l'exclusion du propane d'une pureté égale ou supérieure à 99 %) :
	- - destiné à être utilisé comme carburant, y compris le mélange spécial de butane et de propane dans lequel le propane représente plus de 50 % en poids :
	- - - sous condition d'emploi	30 bis	100 Kg net	4,68	4,68
	- - - autre	30 ter	100 Kg net	10,76	10,76
	- - destiné à d'autres usages	31		Exemption	Exemption

Dans l’intitulé du produit, le présent article propose de supprimer le mot « liquéfié », cette précision étant inutile dès lors que le propane ne peut être utilisé comme carburant autrement que sous forme liquide.

● L’éthylène, le propylène, le butylène et le butadiène

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2711-14	- Ethylène, propylène, butylène et butadiène	33		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article

Alors que ces produits bénéficient actuellement d’une exemption de TIPP (puisque leur usage normal n’est pas d’être utilisées comme carburant ou combustible), cette taxe leur sera désormais applicable dans les conditions prévues au 3 de l’article 265 du code des douanes précité.

● Les autres gaz de pétrole liquéfiés

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2711-19	- Autres gaz de pétrole liquéfiés :
	- - destiné à être utilisé comme carburant :
	- - - sous condition d'emploi	33 bis	100 Kg net	Taxe intérieure applicable aux produits visés à l’indice 30 bis	4,68
	- - - autres	34	100 Kg net	Taxe intérieure applicable aux produits visés à l’indice 30 ter	10,76

S’agissant des autre gaz de pétrole liquéfiés, le présent article propose seulement de supprimer la sous-catégorie « non dénommée », redondante avec la sous-catégorie « autres ».

● Le gaz naturel

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
Ex 2711-21	- Gaz naturel à l’état gazeux destiné à être utilisé comme carburant	36	100 m³	8,47	8,47
Ex 2711-21	- - destiné, sous condition d’emploi, à alimenter des moteurs stationnaires, y compris dans le cadre d’essais	36 bis	100 m³		1,08

D’un point de vue rédactionnel, les mots « à l’état gazeux » seront substitués au mot « comprimé », cette précision étant inutile puisque le gaz naturel ne peut être utilisé comme carburant que sous forme comprimée.

De plus, une nouvelle sous-catégorie sera créée, à l’indice 36 bis, afin de prévoir un tarif de TIPP particulier de 1,08 euro/m³, pour le gaz naturel destiné, sous condition d’emploi, à alimenter des moteurs stationnaires, y compris dans le cadre d’essais. Cette nouvelle catégorie vise à encourager la recherche sur les moteurs à gaz, en exonérant le gaz utilisé dans la mise au point des prototypes.

● Les autres gaz de pétrole et hydrocarbures présentés à l'état gazeux

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2711-29	- Autres gaz de pétrole et autres hydrocarbures présentés à l'état gazeux :
	- - destinés à être utilisés comme carburant	38 bis	100 m³	Taxe intérieure applicable au gaz naturel comprimé utilisé comme carburant visé à l'indice 36	Taxe intérieure applicable aux produits visés aux indices 36 et 36 bis selon qu’il est ou non utilisé sous condition d’emploi
	- - destinés à d'autres usages	39		Exemption	Exemption

Par coordination avec la création d’une nouvelle catégorie à l’indice 36 bis, il est nécessaire de modifier le tarif de TIPP applicable aux autres gaz de pétrole et hydrocarbures présentés à l’état gazeux qui, eux aussi, peuvent être utilisés dans la recherche sur les moteurs à gaz.

● La vaseline et la paraffine

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2712-10	- Vaseline	40		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article
2712-20	- Paraffine contenant en poids moins de 0,75 % d'huile	41		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article
Ex 2712-90	- Paraffine (autre que celle visée au 2712-20), cires de pétrole et résidus paraffineux, même colorés	42		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article

Alors que la vaseline et la paraffine sont actuellement exemptées de TIPP (puisque leur usage normal n’est pas d’être utilisées comme carburant ou combustible), elles seront désormais soumise à la taxe dans les conditions du 3 de l’article 265 du code des douanes précité.

● Les bitumes

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
2713-20	- Bitumes de pétrole	46			Taxe applicable conformément au 3 du présent article
2713-90	Autres résidus des huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux -- autres	46 bis			Taxe applicable conformément au 3 du présent article
Ex 2715-00	- mélanges bitumeux à base d’asphalte ou de bitume naturel, de bitume de pétrole, de goudron minéral ou de brai de goudron minéral	47		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article

Actuellement, seule existe, à l’indice 47, la catégorie « bitumes fluxés ("cut-backs"), émulsions de bitume de pétrole et similaires » que l’article propose de dénommer désormais « mélanges bitumeux à base d’asphalte ou de bitume naturel, de bitume de pétrole, de goudron minéral ou de brai de goudron minéral », changement de terminologie de portée strictement rédactionnelle.

Par ailleurs et à demande des entreprises concernées, seront créées deux nouvelles catégories, les « bitumes de pétrole » à l’indice 46 et les « autres résidus des huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux » à l’indice 46 bis qui, comme celle de l’indice 47 désormais, seront soumises à la taxe dans les conditions du 3 de l’article 265 du code des douanes. Cependant, l’objet de cette mesure n’est pas d’appliquer la TIPP à des produits qui ne sont jamais utilisés comme carburant ou combustible, mais de leur permettre d’être produits en suspension de taxes. En effet, en application du 1 de l’article 165 B du code des douanes, seuls les produits visés au tableau B de l'article 265 du même code sont admis dans les usines exercées (c'est-à-dire les raffineries) en exonération de TIPP et de TVA.

● Les préparations pour le traitement des matières textiles, du
cuir et des pelleteries

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
3403-11	- Préparations pour le traitement des matières textiles, du cuir, des pelleteries ou d'autres matières, contenant moins de 70 % en poids d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux	48		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article

Les préparations pour le traitement des matières textiles, du cuir, des pelleteries, actuellement exemptées de TIPP (puisque leur usage normal n’est pas d’être utilisées comme carburant ou combustible), seront désormais soumises à la taxe dans les conditions du 3 de l’article 265 du code des douanes précité.

● Les lubrifiants

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
Ex 3403-19	- Préparations lubrifiantes contenant moins de 70 % en poids d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux	49		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article
3811-21	- Additifs pour huiles lubrifiantes, contenant des huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux	51		Exemption	Taxe applicable conformément au 3 du présent article

Les préparations lubrifiantes contenant moins de 70 % en poids d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux ainsi que les additifs pour huiles lubrifiantes, contenant des huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux, actuellement exemptés de TIPP, seront désormais soumises à la taxe dans les conditions du 3 de l’article 265 du code des douanes précité.

● L’émulsion d’eau

	Désignation du produit	Indice d’identification	Unité de perception	Quotité actuelle (en euros)	Quotité proposée par le présent article (en euros)
Ex 3824.90.95	- Émulsion d'eau dans du gazole stabilisée par des agents tensio-actifs, dont la teneur en eau est égale ou supérieure à 7 % en volume sans dépasser 20 % en volume, destinée à être utilisé comme carburant :
	- - sous condition d'emploi	52	Hectolitre	1,80	2,10
	- - autres	53	Hectolitre	24,54	30,2

L’émulsion d'eau dans du gazole stabilisée par des agents tensioactifs, dont la teneur en eau est égale ou supérieure à 7 % en volume sans dépasser 20 % en volume, destinée à être utilisée comme carburant verra ses tarifs de TIPP augmenter, qu’elle soit utilisée sous condition d’emploi (de 1,80 à 2,10 euros/hl) ou non (de 24,54 à 30,2 euros/hl, ce dernier taux étant le minimum communautaire applicable au gazole).

C.– L’aménagement du tableau C de l’article 265 du code des douanes

Alors que le tableau B de l’article 265 du code des douanes retrace les produits pétroliers et assimilés soumis ou non à la TIPP, le tableau C a pour objet d’établir la liste des autres huiles minérales exemptées de TIPP, sauf lorsqu’elles sont destinées à être utilisées comme carburant ou combustible. Les produits mentionnés dans ces deux tableaux représentent ensemble l’intégralité des produits énergétiques susceptibles d’être utilisés comme carburant ou comme combustible.

Outre une modification rédactionnelle proposée par le 3° du V du présent article à l’intitulé du tableau C, qui visera désormais les « produits énergétiques », conformément à la terminologie utilisée dans la directive 2003/96/CE, le 4° du V a pour objet d’en actualiser le contenu ainsi que les numéros du tarif des douanes applicable aux produits concernés.

Le tableau proposé est le suivant :

Numéros du tarif des douanes	DESIGNATION DES PRODUITS
1507 à 1518	Huiles végétales, graisses et huiles animales, fractions d’huiles végétales et animales
2705-00	Gaz de houille, gaz à l’eau, gaz pauvre et gaz similaires, à l’exclusion des gaz de pétrole et autres hydrocarbures gazeux
2707	Huiles et autres produits provenant de la distillation des goudrons de houille de haute température ; produits analogues dans lesquels les constituants aromatiques prédominent en poids par rapport aux constituants non aromatiques.
Ex. 2710	Déchets d’huile
2708	Brai et coke de brai de goudron de houille ou d’autres goudrons minéraux
Ex 2711-12	Propane liquéfié d’une pureté égale ou supérieure à 99 %
Ex. 2712	Slack wax, ozokérite, cire de lignite, cire de tourbe, autres cires minérales et produits similaires obtenus par synthèse ou par d’autres procédés, même colorés
Ex 2713	Coke de pétrole
2714	Bitumes et asphaltes, naturels, schistes et sables bitumineux ; asphaltites et roches asphaltiques
2901	Hydrocarbures acycliques
2902	Hydrocarbures cycliques
2905-11	Méthanol (alcool méthylique) qui ne sont pas d’origine synthétique
3403	Préparations lubrifiantes et préparations des types utilisés pour l’ensimage des matières textiles, l’huilage ou le graissage du cuir, des pelleteries ou d’autres matières, à l’exclusion de celles contenant comme constituants de base moins de 70 % en poids d’huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux
3811	Préparations antidétonantes, inhibiteurs d'oxydation, additifs peptisants, améliorants de viscosité, additifs anticorrosifs et autres additifs préparés pour huiles minérales (y compris l’essence) ou autres liquides utilisés aux même fins que les huiles minérales
3817	Alkylbenzènes, en mélanges et alkylnaphtalène en mélange, autres que ceux des positions 2707 ou 2902
3824-90-88	Tous produits de la position

La seule modification dont la portée mérite d’être soulignée est l’intégration dans le tableau C des huiles végétales, des graisses et des huiles animales et des fractions d’huiles végétales et animales, c'est-à-dire, en pratique, des biocarburants.

Il convient de signaler que le tableau C est largement inutile dès lors que le 3 du même article 265 assujettit aux taxes intérieures de consommation tout produit ou hydrocarbure destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme carburant ou combustible. En revanche, le 1 bis de l’article 165 du code des douanes n’exonère de TIPP (mais pas de TVA) au sein des usines exercées que les produits visés à ce tableau C, d’où l’intérêt d’y inclure, notamment, les biocarburants.

D.– La mise « hors champ » de certains produits énergétiques
et de certains utilisations des produits énergétiques

Le VII du présent article propose d’insérer dans le code des douanes un nouvel article 265 C dont l’objet est d’adapter le champ d’application des taxes intérieures de consommation aux dispositions de la directive 2003/96/CE et de transposer les exonérations que celle-ci impose s’agissant de certaines utilisations des produits énergétiques.

Le I du nouvel article 265 C place ainsi hors du champ d’application des taxes intérieures de consommation :

– les produits repris aux codes NC 4401 et 4402 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire le bois et le charbon de bois, désormais exonérés de la taxe sur les charbons, les houilles et les lignites de l’article 266 quinquies B du code des douanes ;

– lorsqu’ils font l’objet d’un double usage, c’est-à-dire lorsqu’ils sont utilisés à la fois comme combustible et pour des usages autres que carburant ou combustible,le bénéfice de l’exonération étant limité aux seules quantités de produits énergétiques utilisés pour ce double usage. Sont notamment considérés comme produits à double usage les combustibles utilisés dans des procédés métallurgiques ou de réduction chimique ⁽²⁴⁷⁾;

– lorsqu’ils sont utilisés dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques, classé dans la nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE), telle qu’elle résulte du règlement du Conseil (CEE) n° 3037/90 du 9 octobre 1990 modifié, sous la rubrique « DI 26 ». Il s’agit en pratique des produits énergétiques utilisés pour fabriquer du ciment, de la chaux, du plâtre ou encore des céramiques.

En application du II du même article 265 C, les modalités d’application de ces dispositions ainsi que les modalités de contrôle de la destination des produits et de leur affectation aux usages susmentionnés seront fixées par décret. Celui-ci reprendra le contenu du décret n° 2007-856 du 14 mai 2007 fixant les modalités de contrôle de la destination et de l'utilisation des houilles, des lignites et des cokes non soumis à la taxe intérieure de consommation prévue à l'article 266 quinquies B du code des douanes, en particulier l’obligation faite aux utilisateurs finals d’adresser à leurs fournisseurs une attestation certifiant que les quantités de ces produits sont destinées à l’une des utilisations non soumises à la taxe ou à un des usages exonérés.

Enfin, il est proposé, au III du nouvel article 265 C, que la consommation de produits énergétiques réalisée dans l’enceinte des établissements de production de produits énergétiques ne soit pas soumise à la TIPP ni à la taxe spéciale de consommation applicable aux produits pétroliers dans les départements d’outre-mer, « lorsque cette consommation est effectuée pour la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour la production de tout ou partie de l’énergie nécessaire à leur fabrication ». Actuellement, cette consommation n’est placée hors du champ de ces taxes qu’à la condition d’être effectuée au sein d’une usine exercée au sens de l’article 165 du code des douanes. Par coordination, le XVIII du présent article supprime la disposition équivalente au 2 de l’article 165 B.

Par ailleurs, le 3° du XIII du présent article propose de compléter
l’article 267 bis du code des douanes par un nouvel alinéa tendant à placer hors du champ de la TIPP :

– les carburants déjà soumis à taxation dans un autre État-membre de la Communauté européenne et contenus dans les réservoirs normaux des véhicules ;

– ainsi que ceux contenus dans les réservoirs des conteneurs à usages spéciaux et qui assurent le fonctionnement des systèmes dont sont équipés ces conteneurs pendant le transport, c'est-à-dire, par exemple, les carburants destinés à alimenter les réfrigérateurs des camions frigorifiques.

E.– L’aménagement des exonérations de TIPP

1.– La remise en cause de l’exonération des chauffeurs de taxi

En application de l’article 265 sexies du code des douanes, « le taux de la taxe intérieure sur les produits pétroliers perçu sur les carburants utilisés par les chauffeurs de taxi est réduit de 100 % dans la limite de 5.000 litres par an pour chaque véhicule ». En pratique, 5 000 litres représentent plus ou moins la consommation annuelle d’un taxi, si bien que dans la quasi-totalité des cas, les chauffeurs de taxi sont totalement exonérés de TIPP, ce qui représente une aide d’environ 2 100 euros par taxi (roulant au gazole) et par an et un coût de 85 millions d’euros par an pour les finances publiques en 2007 ⁽²⁴⁸⁾.

Cette exonération de TIPP repose sur une dérogation mentionnée à l’annexe II à la directive 2003/96/CE qui a pris fin au 31 décembre 2006. L’administration a cependant continué à avancer ⁽²⁴⁹⁾ aux chauffeurs de taxi la TIPP payée sur leurs achats de carburant, au titre de l’année 2007, et ce alors même que l’autorisation communautaire avait expiré.

Le IX du présent article affirme, dans l’article 265 sexies, le droit, pour les chauffeurs de taxi, de bénéficier d’un remboursement de TIPP – et non plus d’une avance – sur le gazole et le supercarburant utilisés pour les besoins de leur activité professionnelle. Celui-ci sera désormais calculé en appliquant au volume des carburants acquis dans chaque région ou dans la collectivité territoriale de Corse la différence entre le taux de TIPP applicable à chacun des carburants concernés (après application éventuelle de la modulation décidée par les conseils régionaux ou la collectivité territoriale de Corse) et 30,2 euros par hectolitre pour le gazole, ou 35,90 euros par hectolitre pour le supercarburant. Ces montants de 30,20 et 35,90 euros par hectolitre représentent les minima communautaires de taxation pour les carburants concernés.

Sachant qu’en 2007, les taux de TIPP applicables (par hectolitre) se sont échelonnés, selon les régions, entre 41,69 et 42,84 euros pour le gazole et entre 58,92 et 60,69 euros pour le supercarburant sans plomb, le montant du remboursement s’établira comme suit :

(en euros par hectolitre)


	Situation actuelle		Situation à partir de 2008
	gazole	supercarburant	gazole	supercarburant
Remboursement minimum	41,69	58,92	11,49	23,02
Remboursement maximum	42,84	60,69	12,64	24,79

Il convient en outre de préciser que le plafonnement à 5 000 litres par an et par véhicule de l’exonération de TIPP actuellement en vigueur sera supprimé. Le remboursement de TIPP proposé par le présent article portera donc sur l’intégralité de la consommation de carburant des chauffeurs de taxi, à la condition toutefois que celle-ci soit effectuée pour les besoins de leur activité professionnelle. On peut néanmoins s’interroger sur la possibilité, pour l’administration des douanes, de contrôler la réalité de l’utilisation professionnelle des carburants ouvrant droit à ce remboursement.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, le montant de la dépense fiscale sera ramené en 2008 de 85 à 25 millions d’euros, à la condition toutefois que le déplafonnement ne se traduise pas par une augmentation des volumes ouvrant droit à remboursement ⁽²⁵⁰⁾.

2.– Les autres exonérations

L’article 265 bis du code des douanes a pour objet d’exonérer de TIPP les produits visés au tableau B de l’article 265 du même code lorsqu’ils sont destinés à certaines utilisations.

Le 1° du VIII du présent article substitue, dans le premier alinéa du 1 de l’article 265 bis, aux mots « produits pétroliers visés au tableau B de l’article 265 ci-dessus » les mots « les produits énergétiques mentionnés à l’article 265 », conformément à la terminologie utilisée dans la directive 2003/96/CE.

Alors que le a du 1 de l’article 265 bis exonère de TIPP les produits destinés à être utilisés « autrement que comme carburant ou combustible de chauffage », le 2° du VIII du présent article supprime les mots « de chauffage », confirmant ainsi sans ambiguïté possible que l’exonération s’applique tant à la production de chaleur qu’aux procédés de chauffage industriels.

Quant au 3° du VIII du présent article, il réserve l’exonération de TIPP du b du 1 de l’article 265 bis aux produits pétroliers destinés à être utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, « à l’exclusion des aéronefs privés ». Ceux-ci sont définis comme les aéronefs utilisés, selon le cas, par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition dans le cadre d’une location ou à tout autre titre, à des fins autres que commerciales. Consommant, selon que leur moteur fonctionne à turbine ou à piston, des carburéacteurs ou de l’essence d’aviation, ils se verront appliquer une TIPP égale à 30,20 euros/hl ou à 35,90 euros/hl.

En revanche, le 4° du VIII du présent article se contente d’améliorer la rédaction du c du 1 de l’article 265 bis, qui réserve l’exonération de TIPP au carburant pour la navigation maritime dans les eaux communautaires, à l’exclusion des bateaux de plaisance privés, ceux-ci étant désormais définis, à l’instar des aéronefs privés, comme des bateaux utilisés, selon le cas, par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition dans le cadre d’une location ou à tout autre titre, à des fins autres que commerciales.

Toutefois, il convient de signaler que désormais, les produits énergétiques utilisés comme combustible pour la navigation maritime dans les eaux communautaires bénéficieront également de l’exonération, sans que l’on sache très bien quels combustibles peuvent être utilisés à bord des navires…

Le 5° du VIII du présent article a pour objet, quant à lui, d’adapter la rédaction du 2 de l’article 265 bis en supprimant la référence aux indices 13 bis et 17 bis du tableau B. Désormais, tant les carburéacteurs type essence ou pétrole lampant que l’essence d’aviation seront exonérés de TIPP lorsqu’ils sont utilisés dans le cadre de la construction, du développement, de la mise au point, des essais ou de l’entretien des aéronefs et de leurs moteurs, qu’il s’agisse d’aéronefs commerciaux ou privés.

Enfin, le 6 du VIII du présent article propose de compléter
l’article 265 bis par un 3 qui exonère les produits énergétiques lorsqu’ils sont utilisés pour la production d’électricité, à l’exclusion des produits utilisés dans les installations de cogénération, ainsi que pour les besoins de l’extraction et de la production de gaz naturel.

III.– L’aménagement de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel

A.– L’incompatibilité communautaire de la TICGN

La consommation de gaz naturel n’est pas soumise à la TIPP mais à une taxe spécifique, la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel (TICGN)

Le régime applicable à la TICGN est fixé par l’article 266 quinquies du code des douanes. En application du 2 de cet article, « la taxe est exigible lorsque les quantités livrées au même utilisateur au cours des douze derniers mois précédant la période de facturation ont excédé 5 millions de kilowatt/heures. Elle est due par les entreprises de transport et de distribution, pour chaque facturation mensuelle, sur la fraction des livraisons excédant 400.000 kilowatt/heures ». Il résulte de ces dispositions que la charge de la TICGN est concentrée sur un nombre réduit de gros utilisateurs de gaz – environ 3 000 – ayant consommé plus de 5 millions de kilowatt/heures au cours des douze derniers mois, ceux-ci bénéficiant cependant d’une franchise sur les 400 000 premiers kilowatt/heures.

Le tarif de la taxe est fixé à 1,19 euro par millier de kilowatt/heures.

Sont en outre exonérés de la taxe un certain nombre de livraisons de gaz naturel destinées :

– au chauffage des immeubles à usage principal d’habitation (y compris, étrangement, les mairies, les hôpitaux, les établissements d’enseignement…) ;

– à être utilisées comme matière première ou comme combustible pour la fabrication sous le régime de l’usine exercée des huiles minérales visées aux tableaux B et C de l’article 265 ;

– à être utilisées comme combustible pour la production d’électricité ⁽²⁵¹⁾.

Deux exonérations particulières sont en outre venues s’ajouter à celles de l’article 266 quinquies du code des douanes :

– l’article 3 de loi de finances rectificative pour 2006 dispose que les personnes qui exploitent des serres dans le cadre de leur activité de production agricole et utilisent le gaz naturel comme combustible pour leur chauffage peuvent obtenir, sur demande de leur part, un remboursement de la TICGN pour les quantités livrées entre le 1^er janvier et le 31 décembre 2006. Le montant du remboursement étant fixé à 1,071 euro par millier de kilowatt/heures ;

– l’article 266 quinquies A du code des douanes dispose que les livraisons de gaz naturel destinées à être utilisées dans des installations de cogénération, pour la production combinée de chaleur et d’électricité ou de chaleur et d’énergie mécanique, sont exonérées de TICGN pendant une durée de cinq ans à compter de la mise en service des installations.

Le produit de la TICGN, affecté à compter du 1^er janvier 2008 au budget général, est estimé à 193 millions d’euros en 2007.

Or cette taxe est largement contraire à la directive 2003/96/CE qui, en plus d’harmoniser le régime de taxation des huiles minérales, du charbon et de l’électricité, aux termes de son article 2, institue également un régime communautaire de taxation du gaz naturel.

B.– Les dispositions du présent article

Le X du présent article a pour objet de proposer une nouvelle rédaction de l’article 266 quinquies du code des douanes afin d’adapter le régime de la TICGN aux dispositions de la directive 2003/96/CE.

1.– Les produits concernés

Le 1 de l’article 266 quinquies disposera que « le gaz naturel repris aux codes NC 2711 11 et 2711 21 de la nomenclature douanière, destiné à être utilisé comme combustible, est soumis à une taxe intérieure de consommation ». A la rédaction actuelle qui ne vise que le gaz repris au code 2711-21, c'est-à-dire le gaz sous sa forme gazeuse, le présent article ajoute le gaz sous sa forme liquide, bien qu’une telle utilisation comme combustible de gaz naturel liquéfié soit encore hypothétique.

En revanche, et en application du 7 de l’article 266 quinquies, seront exonérés de la TICGN les gaz repris au code NC 2705 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire le grisou (en d’autres termes, le gaz récupéré lors de l’exploitation des mines de charbon).

2.– Le fait générateur et l’exigibilité

Le 2 de l’article 266 quinquies dispose que le fait générateur de la TICGN « intervient lors de la livraison de ce produit par un fournisseur à un utilisateur final ». Quant à l’exigibilité, elle intervient « au moment de la facturation, y compris des acomptes ou, au moment des encaissements si ceux-ci interviennent avant le fait générateur ou la facturation », c'est-à-dire, dans ce dernier cas, des encaissements intervenant dans le cadre d’un abonnement. L’exigibilité n’est donc plus subordonnée à ce que les quantités livrées à un même utilisateur au cours des douze derniers mois précédant la période de facturation aient excédé cinq millions de kilowatt/heures.

Cependant, lorsque le gaz naturel est directement importé par l’utilisateur final pour ses besoins propres, « le fait générateur intervient et la taxe est également exigible au moment de l’importation ». Est visée la situation d’un utilisateur final établi en France qui importe du gaz naturel depuis un port méthanier situé sur le territoire douanier français.

Enfin, dans les autres cas, « le fait générateur et l’exigibilité de la taxe interviennent lors de la consommation de gaz naturel effectuée en France par un utilisateur final ». Pourrait être concerné par cette disposition, par exemple, l’utilisateur final établi en France qui acquiert du gaz naturel dans un autre État-membre, par exemple à Rotterdam, et se charge de l’acheminer lui-même en France pour le consommer, cette opération constituant juridiquement une acquisition intracommunautaire et non une importation.

3.– Les redevables de la taxe

Alors qu’actuellement la TICGN est due par les entreprises de transport et de distribution de gaz naturel, aux termes du 3 de l’article 266 quinquies, la taxe sera désormais due :

– par le fournisseur de gaz naturel, défini comme « toute personne titulaire de l’autorisation prévue au I de l’article 5 de la loi 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie ». Cette autorisation, nominative et incessible, est délivrée par le ministre chargé de l’énergie dans les conditions fixées par le décret n° 2004-250 du 19 mars 2004. Seront ainsi redevables de la taxe GdF-transport, Total, EdF ou encore Poweo ;

– à l’importation, par la personne désignée comme destinataire réel des produits sur la déclaration en douane d’importation ;

– par l’utilisateur final.

Aux trois cas d’exigibilité de la TICGN prévus par le 2 de l’article 266 sexies précité correspondent donc trois redevables possibles de celle-ci. Dans le cas le plus courant, celui d’un utilisateur final qui achète son gaz naturel auprès d’un fournisseur, c’est ce dernier qui sera redevable de la taxe – le montant de celle-ci étant évidemment intégré dans le prix de vente du produit, sans forcément être distingué en tant que tel sur la facture. En cas d’importation de gaz naturel, le redevable sera l’utilisateur final, si celui-ci est désigné comme le destinataire réel du produit dans la déclaration en douane, c'est-à-dire s’il l’a importé directement de l’étranger. Enfin, dans les autres cas, ce sera l’utilisateur final, étant précisé qu’il sera difficile à l’administration des douanes de contrôler effectivement ce type de redevables ⁽²⁵²⁾.

4.– La mise « hors champ » de certaines utilisations du gaz naturel
et les exonérations de TICGN

a) La mise « hors champ » de certaines utilisations de gaz naturel

En application du 4 de l’article 266 quinquies, le gaz naturel n’est pas soumis à la taxe intérieure de consommation lorsqu’il est utilisé :

– autrement que comme combustible, sous réserve des dispositions de l’article 265 du code des douanes, c'est-à-dire, bien sûr, lorsqu’il est utilisé comme carburant ;

– à un double usage au sens des dispositions du 2° du I de l’article 265 C précité ;

– dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques mentionné au 3° du I de l’article 265 C précité.

De même n’est-il pas soumis à la TICGN lorsqu’il est consommé dans les conditions prévues au III de l’article 265 C, c'est-à-dire lorsque cette consommation est effectuée pour la production des produits énergétiques eux-mêmes ou pour la production de tout ou partie de l’énergie nécessaire à leur fabrication.

b) Les exonérations

Aux termes du 5 du même article 266 quinquies, le gaz naturel est exonéré de TICGN lorsqu’il est utilisé :

– pour la production d’électricité, à l’exception du gaz naturel destiné à être utilisé dans les installations de cogénération mentionnées à l’article 266 quinquies A du code des douanes ;

– pour les besoins de l’extraction et de la production de gaz naturel ;

– pour la consommation des particuliers, y compris sous forme collective. En pratique, sera exonéré le gaz de ville acheminé par réseau jusqu’à des habitations particulières ou collectives ⁽²⁵³⁾.

Le présent article est allé aussi loin que le permet la directive dans les exonérations de TICGN, notamment s’agissant des ménages. Cependant, il n’en reste pas moins que si, actuellement, seuls les utilisateurs dont les livraisons de gaz naturel excèdent plus de 5 millions de kilowatt/heures par an sont – en pratique – redevables de la taxe, celle-ci sera désormais applicable à toutes les entreprises et ce, dès le premier kilowatt/heure, puisque la franchise de 400 000 kilowatt/heures sera supprimée.

Paieront désormais la TICGN sur leurs factures de gaz naturel – à la condition qu’ils consomment du gaz naturel pour leur activité ou comme combustible de chauffage – les commerces comme les blanchisseries ou les boulangeries, les hôtels, les restaurants, les personnes publiques (collectivités territoriales, établissements de santé…), l’industrie textile ou encore la construction navale et les entreprises d’armement.

Enfin, le 6 du même article 266 quinquies disposera que les modalités d’application des dispositions relatives à la mise « hors champ » de certaines utilisations du gaz naturel ainsi qu’aux exonérations de TICGN, de même que les modalités de contrôle de la destination des produits et de leur affectation aux usages susmentionnés seront fixées par décret. Les dispositions de celui-ci reprendront celles du décret n° 2007-856 du 14 mai 2007 fixant les modalités de contrôle de la destination et de l'utilisation des houilles, des lignites et des cokes non soumis à la taxe prévue à l'article 266 quinquies B du code des douanes.

5.– Le tarif de la taxe

Le 8 de l’article 266 quinquies ne modifiera pas le tarif de la TICGN, actuellement fixé à 1,19 euro par millier de kilowatt/heures. En revanche, alors que cette taxe n’est due que sur la fraction des livraisons de gaz naturel excédant 400.000 kilowatt/heures, cette franchise, non-conforme au droit communautaire, sera supprimée. Désormais, la TICGN « est assise sur la quantité d’énergie livrée, exprimée en mégawatt/heures, après arrondissement au mégawatt/heure le plus voisin ». Il convient d’observer que le tarif de 1,19 euro par millier de kilowatt/heures représente environ le double du minimum communautaire.

Le produit de la taxe, en 2008 et suite à l’élargissement de son assiette proposée par le présent article, est estimé à 242 millions d’euros, soit presque 50 millions d’euros de plus que son produit actuel. Cette augmentation relativement faible de son rendement s’explique par les très faibles consommations des nouveaux redevables de la taxe. En effet, une PME comme une blanchisserie, un hôtel ou un restaurant consomme moins de 500 000 kilowatt/heures de gaz naturel par an, ce qui équivaut à un montant de TICGN de moins de 600 euros par an, soit 50 euros par mois.

6.– Les obligations des redevables

a) L’enregistrement

De la même manière que le redevable de la taxe peut être soit le fournisseur, soit l’utilisateur final, le 9 de l’article 266 quinquies distinguera, pour l’accomplissement des formalités, entre les fournisseurs (établis en France ou hors de France) et les utilisateurs finals.

● Les fournisseurs établis en France

Les fournisseurs de gaz naturel établis en France devront se faire enregistrer auprès de l’administration des douanes et des droits indirects chargée du recouvrement de la TICGN préalablement au commencement de leur activité. L’enregistrement auprès de l’administration des douanes s’ajoutera à l’autorisation prévue au I de l’article 5 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 précitée.

Ils devront également tenir une comptabilité des livraisons de gaz naturel qu’ils effectuent en France et communiqueront à l’administration chargée du recouvrement la date et le lieu effectif, le nom ou la raison sociale et l’adresse du destinataire. Cette comptabilité des livraisons, qui devra être présentée à toute réquisition de l’administration, permettra un contrôle efficace du recouvrement de la TICGN.

● Les fournisseurs établis hors de France

Les fournisseurs de gaz naturel établis hors de France devront désigner une personne établie en France et enregistrée auprès de l’administration des douanes et droits indirects. Celle-ci aura pour tâche d’effectuer, en leur lieu et place, toutes les obligations qui leur incombent et d’acquitter la TICGN due.

Sur le modèle de la représentation fiscale, cette disposition a entre autres pour objet de « sécuriser » le recouvrement de la TICGN auprès d’un redevable établi en France, évitant ainsi à l’administration, en cas de non-paiement de celle-ci, de recourir aux mécanismes longs et incertains de la coopération fiscale internationale.

● Les utilisateurs finals

Les utilisateurs finals ainsi que ceux qui importent du gaz naturel pour leurs besoins propres devront se faire enregistrer auprès de l’administration des douanes et droits indirects. Ils devront lui communiquer tous les éléments d’assiette pour l’établissement de la taxe.

Il convient de signaler que, sans cette formalité d’enregistrement, tous les utilisateurs finals qui acquièrent du gaz naturel dans un autre État-membre par leurs propres moyens resteraient inconnus de l’administration.

b) Le paiement

En application du 10 de l’article 266 sexies, les quantités de gaz naturel livrées à un utilisateur final, ou importées ou, dans les autres cas, consommées par un utilisateur final au titre d’un mois pour lequel la taxe est devenue exigible seront portées sur une déclaration déposée avant le 15 du mois suivant. La taxe correspondante à ces quantités devra être acquittée lors du dépôt de cette déclaration auprès du bureau de douane désigné lors de l’enregistrement.

En d’autres termes, la périodicité mensuelle du paiement de la TICGN ne sera pas modifiée, et le recouvrement de celle-ci sera décentralisé au niveau des bureaux de douane auprès desquels se seront enregistrés les fournisseurs, les importateurs et les utilisateurs finals. Enfin, la forme de la déclaration d’acquittement et les modalités déclaratives seront définies par un arrêté du ministre chargé du budget.

7.– Les cas particuliers

● La taxe n’a pas été payée alors qu’elle était due

La mise « hors champ » de certaines utilisations du gaz naturel et les exonérations de TICGN se justifient par une destination ou une utilisation particulière du gaz naturel. Or, il est possible, comme pour tous les produits énergétiques bénéficiant d’un régime fiscal privilégié sous condition d’emploi, que le gaz naturel échappant ainsi à la taxation soit détourné et affecté à une utilisation ou une destination pour laquelle il serait normalement passible de la TICGN.

C’est pourquoi le 11 de l’article 266 quinquies dispose que les personnes qui ont reçu du gaz naturel sans que ce produit soit soumis à la TICGN ou en exonération de celle-ci seront tenues, sans préjudice des pénalités éventuellement applicables ⁽²⁵⁴⁾, d’acquitter la taxe ou le supplément de taxe dû, « lorsque ce produit n’a pas été affecté à la destination ou à l’utilisation ayant justifié l’absence de taxation, l’exonération, l’octroi d’un régime fiscal privilégié ou d’un taux réduit ». Par conséquent, quelle que soit la raison pour laquelle la taxe due n’a pas été payée, la taxe ainsi que l’éventuelle amende seront recouvrées directement auprès de la personne qui a reçu le gaz naturel (utilisateur final ou importateur), et non auprès du fournisseur qui n’est évidemment pas responsable de la destination ou de l’utilisation de celui-ci.

● La taxe a été payée alors qu’elle n’était pas due

Inversement, il est également possible que le gaz naturel ait été soumis à la TICGN alors même que l’utilisateur final l’aura employé, en tout ou partie, à un usage non taxable ou exonéré en application des 4 et 5 de l’article 266 quinquies précités. Dans cette situation, le premier alinéa du 12 de ce même article disposera que « l’utilisateur final peut demander le remboursement de la taxe ou de la fraction de taxe due ». Bien que le redevable de la taxe soit, dans le cas le plus fréquent, le fournisseur, ce sera l’utilisateur final qui pourra demander le remboursement du trop-perçu, ce dernier étant le seul à pouvoir justifier que le gaz naturel a été utilisé à un usage non taxable ou exonéré.

● Le cas du rachat du gaz par le fournisseur à l’utilisateur final

Enfin, il est couramment prévu, dans les contrats de livraison de gaz naturel, que le fournisseur s’engage à racheter une partie des quantités livrées à un de ses clients qui aurait mal apprécié les volumes nécessaire à son activité. Dans ce cas, le deuxième alinéa du 12 de l’article 266 quinquies disposera que ce fournisseur pourra demander le remboursement de la taxe, à la condition toutefois de justifier l’acquittement préalable de celle-ci. Afin de faciliter la gestion de ce remboursement, il pourra s’effectuer par l’imputation de son montant sur celui de la taxe due.

IV.– L’aménagement des règles de circulation et de contrôle
applicables aux produits soumis à accises

A.– L’adaptation du champ d’application de ces règles

L’article 55 de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 ⁽²⁵⁵⁾ a pour objet de définir le champ d’application de son titre II relatif aux accises. Ce champ est doublement défini, dans les deux alinéas de l’article, à la fois en termes de produits et de droits et taxes de consommation. C’est ainsi que les dispositions du titre II de la loi s’appliquent :

– d’une part, aux huiles minérales, aux alcools, aux boissons alcooliques et aux tabacs manufacturés (premier alinéa) ;

– et, d’autre part, au droit de circulation prévu par l'article 438 du code général des impôts, aux droit de consommation prévus par les articles 403, 575 et 575 E bis du code général des impôts (applicables respectivement aux alcools, aux tabacs manufacturés vendus en France et aux tabacs manufacturés vendus en Corse), au droit de fabrication prévu par l'article 406 A du même code, au droit spécifique sur les bières prévu par l'article 520 A du même code et aux taxes intérieures de consommation prévues par les articles 265 à 267 du code des douanes (deuxième alinéa).

Or, la rédaction de ces dispositions a vieilli puisqu’elle ne tient pas compte des changements de législation et de terminologie intervenus depuis 1992.

Le XVII du présent article propose donc d’adapter et de préciser la rédaction du premier alinéa de l’article 55 qui visera désormais « les produits énergétiques soumis aux taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 à 266 quinquies du code des douanes, les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés », conformément à la terminologie adoptée par la directive 2003/96/CE. Quant au deuxième alinéa, la mention du « droit de fabrication prévu par l’article 406 A du code général des impôt » applicable aux médicaments et aux produits cosmétiques contenant de l’alcool sera supprimée, ce droit ayant été abrogé par l’article 47 de la loi de finances pour 1999.

B.– La modification des règles applicables aux produits pétroliers

Les articles 60 à 75 de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992 précitée définissent les règles applicables aux contrôles et à la circulation des produits soumis à accises en application du titre II de celle-ci, et en particulier le régime des entrepositaires agréés seuls habilités à recevoir et expédier en suspension de droits, dans des entrepôts fiscaux, ces produits en provenance ou à destination d’un autre État membre de l’Union européenne.

Le XVII du présent article complète cet article 55 par un troisième alinéa dont l’objet sera d’appliquer les dispositions des articles 60 à 75 précités à toute une liste de produits énergétiques, y compris lorsqu’ils sont destinés à un usage qui les place en dehors du champ d’application de la directive 2003/96/CE et ce, afin d’éviter qu’ils puissent à ce titre échapper aux formalités applicables lorsqu’ils circulent en suspension de droits au sein de l’Union européenne.

Sont ainsi expressément visés :

– les produits des codes NC 1507 à 1518 de la nomenclature douanière, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible, c'est-à-dire les huiles végétales ;

– les produits des codes NC 2707 10, 2707 20, 2707 30 et 2707 50 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire le benzène, le toluol, le xylol et les autres mélanges d’hydrocarbures aromatiques ;

– les produits des codes NC 2710 11 à 2710 10 19 69 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire les huiles légères et préparations ainsi que les huiles moyennes, à l’exception des produits relevant des codes NC 2710 11 21 (white spirit), 2710 11 25 (autres essences spéciales) et 2710 19 29 (autres huiles moyennes) expédiés autrement qu’en vrac ;

– les produits du code NC 2711 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire le gaz de pétrole et les autres hydrocarbures gazeux, à l’exception des produits repris aux sous-positions 2711 11 (gaz naturel), 2711 21 (gaz naturel) et 2711 29 (autres gaz de pétrole et hydrocarbures gazeux à l’état gazeux) ;

– les produits du code NC 2901 10 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire les hydrocarbures acycliques saturés ;

– les produits des codes NC 2902 20, 2902 30, 2902 41, 2902 42, 2902 43 et 2902 44 de la nomenclature douanière, c'est-à-dire le benzène, le toluène et le xylène ;

– les produits du code NC 2905 11 00 de la nomenclature douanière qui ne sont pas d’origine synthétique, c'est-à-dire le méthanol, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ;

– les produits du code NC 3824 90 98 de la nomenclature douanière, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible, c'est-à-dire les produits et préparations chimiques dont certains biocarburants (superéthanol E85 et EMHV).

Par conséquent, ces produits seront autorisés à circuler au sein de l’Union européenne entre entrepôts fiscaux, c'est-à-dire en suspension de taxes intérieures de consommation et de TVA, à la condition d’être munis du document d’accompagnement prévu à l’article 66 de la loi précitée. L’apport de cette disposition, en pratique, est double : d’une part, les règles susmentionnées seront désormais applicables aux biocarburants et, d’autre part, il est confirmé qu’elles ne s’appliquent ni au gaz naturel, ni au charbon.

V.– L’adaptation de la rédaction de certains articles du code des douanes

Le code des douanes a vieilli, et mal vieilli. Nombreuses sont ses dispositions qui sont désormais datées, imprécises ou redondantes. Le présent article a donc également pour objet d’améliorer la rédaction de nombreux articles de ce code, étant précisé qu’aucune ces modifications n’a de portée autre que rédactionnelle.

A.– Les dispositions relatives aux entrepôts fiscaux

Le I du présent article propose de substituer, dans les premier et second alinéas de l’article 100 ter du code des douanes, les mots « produits énergétiques mentionnés à l’article 265 » aux mots « produits pétroliers », conformément à la terminologie utilisée dans la directive 2003/96/CE. De même, le II du présent article propose de substituer le premier alinéa du 1 de l’article 131 bis du code des douanes les mots « produits énergétiques » aux mots « produits pétroliers » et les mots « taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 et 266 quater » au mot « taxes » ⁽²⁵⁶⁾. Enfin, le III du présent article a pour objet de préciser la rédaction du 1 de l’article 158 A du code des douanes en substituant, d’une part, les mots « reçus, détenus ou expédiés » au mot « reçus » et, d’autre part, les mots « des taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 ou 266 quater » aux mots « de taxes ».

B.– Les dispositions relatives au régime de l’usine exercée
et au régime fiscal privilégié sous condition d’emploi

Le IV et le VI du présent article ont pour objet de supprimer les mots « et redevances » respectivement dans le 1 et le 1 bis de l’article 165 B et le 3 de l’article 265 B du code des douanes. En effet, cette disposition est devenue inutile dès lors que plus aucune redevance n’est perçue sur les produits énergétiques.

C.– Les dispositions relatives aux taxes intérieures de consommation

1.– À l’article 266 quinquies B

Le 2° du 4 de l’article 266 quinquies B du code des douanes exonère de la taxe intérieure de consommation les houilles, les lignites et les cokes lorsqu’ils sont utilisés dans l'enceinte des établissements de production de produits pétroliers ou assimilés mentionnés au tableau B du 1 de l'article 265 du présent code, lorsque cette consommation est effectuée pour la production de ces produits énergétiques ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication. Afin de simplifier la rédaction de cette disposition et par coordination avec le 3° du nouvel article 265 C du code des douanes, strictement identique, le XI du présent article propose que le 2° du 4 de l’article 266 quinquies B précité dispose désormais que les houilles, les lignites et les cokes ne sont pas soumis à la taxe intérieure de consommation « lorsqu’ils sont consommés dans les conditions prévues au III de l’article 265 C ».

2.– À l’article 267

Le XII du présent article a pour objet d’améliorer et de préciser la rédaction de l’article 267 du code des douanes. Il supprime en particulier, dans les deux alinéas du 1 et dans le 2, le mot « redevances », devenu inutile depuis que plus aucune redevance n’est perçue sur les produits énergétiques, ainsi que la référence à l’article 266 ter du code des douanes, abrogé. En outre, la réaction complexe du 3 sera simplifiée puisque celui-ci disposera désormais que « les taxes intérieures de consommation mentionnées au 1 sont perçues suivant les caractéristiques du produit au moment de l’exigibilité ».

3.– À l’article 267 bis

Le 1° du XIII du présent article propose de substituer, dans le premier alinéa de l’article 267 bis du code des douanes, après les mots « la taxe », les mots « de consommation » aux mots « sur les produits pétroliers ». De même et par coordination, dans le dernier alinéa du même article, qui dispose que « l’impôt est exigible dès la réalisation du transport », le 2° du XIII du présent article propose de substituer les mots « la taxe » aux mots « l’impôt ».

C.– L’exécution des jugements, des avis de mise en recouvrement
et des obligations en matière douanière

Le XIV du présent article propose de substituer, dans le premier alinéa de l’article 381 bis du code des douanes, aux mots « huiles minérales » les mots « produits énergétiques mentionnés aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B », à la fois pour se conformer à la terminologie de la directive et pour préciser à quels produits les dispositions de l’article sont applicables.

D.– Les dispositions répressives

1.– L’article 411

Le XV du présent article propose de substituer, dans le g du 2 de l’article 411 du code des douanes, au mot « pétroliers » les mots « énergétiques mentionnés aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B », conformément à la terminologie utilisée dans la directive 2003/96/CE et afin de préciser à quels produits les dispositions de l’article sont applicables.

2.– L’article 427

Le XVI du présent article propose de substituer, dans le 6° de l’article 427 du code des douanes, au mot « pétroliers » les mots « énergétiques mentionnés aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B » conformément à la terminologie utilisée dans la directive 2003/96/CE et afin de préciser à quels produits les dispositions de l’article sont applicables.

E.– L’abrogation de dispositions relatives à la coopération administrative
entre les États membres de l’Union européenne

De nombreuses dispositions du code des douanes ont trait à la coopération entre l’administration française des douanes et droits indirects et ses homologues des autres États membres de l’Union européenne, en fixe les conditions et en définissent les modalités. C’est le cas, notamment :

– du 8 de l’article 65 autorisant, sous réserve de réciprocité, les échanges de renseignements et documents pour l’établissement des droits indirects sur les huiles minérales ;

– de l’article 65 D sur la possibilité de contrôle simultané des administrations nationales en matière de droits indirects grevant les huiles minérales, lorsque la situation d’un ou plusieurs redevables présente un intérêt commun ou complémentaire pour plusieurs États-membres ;

– de l’article 65 E obligeant l’administration des douanes, sous réserve de réciprocité, pour l’application de la législation en matière des droits indirects grevant les huiles minérales, à procéder ou à faire procéder à la notification de tout acte ou décision émanant d’un autre État membre et l’autorisant à faire pareille demande à celui-ci.

Le XVIII du présent article a pour objet d’abroger ces dispositions, devenues inutiles depuis l’entrée en vigueur du Règlement n° 2073/2004 du Conseil du 16 novembre 2004, relatif à la coopération administrative dans le domaine des droits d'accises.

VI.– Entrée en vigueur et conséquences financières

Le XIX du présent article prévoit que ses dispositions entreront en vigueur à compter du 1^er janvier 2008.

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression de l’article 23 présenté par M. Jérôme Cahuzac.

M. Jérôme Cahuzac a estimé nécessaire une véritable étude sur les conséquences de cet article, notamment de l’aménagement de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), sur les petites et moyennes entreprises.

Après que le Rapporteur général eut précisé que la mise en conformité de la TICGN avec les dispositions de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques se traduira par un accroissement de son produit d’environ 50 millions d’euros, l’amendement a été rejeté.

La Commission a adopté l’article 23 sans modification.

* *

Article 24

Ajustement du taux de droit de licence dû par les débitants de tabac et mise en conformité communautaire de la fiscalité sur les cigarettes

Texte du projet de loi :

I.– L’article 568 du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Dans le premier alinéa, les montants : « 152 500 € » et « 106 750 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 157 650 € » et « 118 238 € ».

B.– La première phrase du deuxième alinéa est remplacée par la phrase ainsi rédigée :

« Le droit de licence mentionné au premier alinéa est de 20,44 % de la remise mentionnée au 3° du I de l’article 570 pour les cigares et cigarillos et de 22,07 % de la même remise pour les autres produits du tabac. »

II.– L’article 575 E bis du même code est ainsi modifié :

A.– Dans le tableau annexé au cinquième alinéa du I, le taux : « 36,5 % » est remplacé par le taux : « 44 % » ;

B.– Dans le premier alinéa du II, le taux : « 70 % » est remplacé par le taux : « 75 % ».

III.– Les dispositions des I et II s’appliquent à compter du 1^er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le deuxième contrat d’avenir pour les débitants de tabac signé le 21 décembre 2006 entre le Gouvernement et la Confédération nationale des buralistes de France prévoit au 1^er janvier 2008, une progression de la remise nette de 1 point pour les cigares et les cigarillos et de 0,125 point pour les autres produits du tabac.

Il est proposé de mettre en œuvre cet engagement d’augmentation de la remise nette perçue par les débitants de tabac.

Par ailleurs, la directive 2003/117/CE du Conseil relative au taux réduit d’accise applicable aux tabacs vendus en Corse prévoit que le taux d’accise réduit applicable aux cigarettes vendues en Corse est d’au moins 44 % à compter du 1^er janvier 2008. Il est proposé de transposer les dispositions de cette directive et corrélativement de prévoir que les prix applicables en Corse passent de 70 % à 75 % des prix applicables ailleurs en métropole sur les produits soumis à ce droit.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de mettre en œuvre les dispositions du « contrat d’avenir » pour les débitants de tabac signé le 21 décembre 2006 par le Gouvernement et la Confédération nationale des buralistes de France et de transposer dans le droit français les dispositions de la directive 2003/117/CE modifiant les directives 92/79/CEE et 92/90/CEE en vue d’autoriser la France à proroger l’application d’un taux d’accise réduit sur les produits de tabac mis à la consommation en Corse.

I.– Le « contrat d’avenir » 2008-2011 entre l’État et les débitants de tabac

A.– Le bilan du premier « contrat d’avenir » 2003-2007

Le 18 décembre 2003, le Gouvernement et la Confédération nationale des débitants de tabac de France (CNDTF) signaient un « contrat d’avenir » qui avait pour objectif de permettre aux buralistes, d’une part, de faire face aux conséquences de la hausse des prix du tabac souhaitée par le Gouvernement pour des motifs de santé publique et, d’autre part, de les confirmer dans le rôle de service public de proximité.

Le contrat d’avenir reposait sur les axes et les engagements suivants :

– un moratoire fiscal de quatre ans ;

– la sécurisation des débits et la lutte contre les trafics ;

– des compensations financières et un gel des créations de débits de tabac jusqu’au 31 décembre 2007 ;

– le développement des activités commerciales.

M. Richard Mallié, Député des Bouches-du-Rhône, a remis un rapport sur l’avenir des buralistes au Premier ministre le 4 décembre 2006, dressant un bilan du « contrat d’avenir » et formulant des propositions dans la perspective de son renouvellement. Il apparaît ainsi que :

– le moratoire fiscal a été respecté ;

– la subvention de sécurité a été majorée de 8 000 à 10 000 euros par buraliste et par période de trois ans ;

– la lutte contre les trafics de tabacs a été intensifiée et constitue l’un des trois secteurs d’action prioritaires de la douane qui s’est vue assigner des objectifs chiffrés très ambitieux en matière de nombre de constatations réalisées ⁽²⁵⁷⁾.

En ce qui concerne les aides financières, elles ont permis de pallier la baisse des volumes de tabac vendus et de venir en aide aux débitants des zones particulièrement touchées (les départements frontaliers notamment). Globalement, ces aides ont permis une progression significative du revenu moyen tabac des buralistes.

B.– Le deuxième « contrat d’avenir » 2008-2011

Forts du succès du premier « contrat d’avenir » et considérant, d’une part, que les buralistes constituent un réseau de proximité indispensable pour assurer certaines missions d’intérêt public, en particulier dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire et, d’autre part, que la situation de certains buralistes, notamment ceux proches des frontières, nécessite qu’une attention particulière continue de leur être portée, le Gouvernement et la CNDTF ont signé un nouveau « contrat d’avenir » pour la période 2008-2011.

Le contrat d’avenir des buralistes 2008-2011

Ce deuxième « contrat d’avenir » des buralistes s’organise autour de cinq axes majeurs :

● Le tabac

Le Gouvernement s’engage à poursuivre sa démarche auprès des autres États membres et de la Commission européenne pour obtenir une convergence des taux de taxation, une progression des minima de perception et un encadrement des achats transfrontaliers.

De plus, afin de protéger le monopole de l’État dans la vente au détail des tabacs manufacturés et de garantir la mise en œuvre des orientations de santé publique en matière de lutte contre les effets du tabagisme, la lutte contre les trafics sera renforcée.

Enfin, l’article 92 de la loi de finances rectificative pour 2006 a institué un crédit d’impôt égal à 25 % des dépenses portant sur la rénovation des linéaires et des vitrines et l’acquisition de terminaux informatiques, dans la limite de 10 000 euros pour l’ensemble de la période constituée de l’année civile au cours de laquelle les dépenses ont été engagées et des deux années suivantes.

● La rémunération de l’activité tabac

Les mesures financières du contrat d’avenir 2003-2007 sont maintenues dans leur principe, en particulier la remise compensatoire et la remise additionnelle. En revanche, la remise nette directement versée aux buralistes sera améliorée à compter du 1^er janvier 2008 :

– la remise versée par le fournisseur au débitant de tabac sera augmentée d’un point pour les
cigares et les cigarillos ;

– pour les autres produits de tabacs manufacturés, la remise sera majorée de 0,125 point par an, soit 0,5 point sur la durée du contrat.

Le taux de cotisation au régime d’allocation viagère des débitants de tabac restera stable, à 0,16 % du montant annuel des livraisons de tabacs.

● La viabilité et l’animation du réseau des buralistes

Le moratoire sur les créations de débits de tabac ainsi que l’indemnité de fin d’activité (IFA) pour les débitants situés dans des départements en difficultés seront maintenus et les règles de transfert de débits assouplis. De plus, au fur et à mesure des fermetures et pour assurer une répartition équilibrée du réseau des buralistes sur le territoire, les périmètres d’implantation seront redéfinis, en concertation avec les présidents des Chambres syndicales départementales des buralistes.

Enfin, sera mise en place une aide à la mobilité égale à 3 000 € ou 2 % de l’IFA pour les débitants bénéficiant de l’IFA et acceptant de transférer leur activité dans une autre commune du département ou dans un département limitrophe et dans un secteur où les critères d’implantation sont réunis. A partir du 1^er juillet 2007, des règles spéciales seront applicables à l’IFA s’agissant des petits débits des zones rurales.

● Le redéploiement des services publics de proximité

La dématérialisation des timbres amendes sera généralisée par tranches successives. 3 000 buralistes seront en capacité de la proposer dès la fin 2007 et 15 000 avant la fin du contrat. De plus, l’État s’emploiera, à chaque fois que cela apparaîtra possible, à diffuser de nouveaux services publics nationaux et territoriaux par l’intermédiaire du réseau des buralistes.

● Les relations avec les partenaires économiques

L’État s’engage à inciter l’ensemble des partenaires de la profession des buralistes à entamer des négociations portant notamment sur le renforcement des activités confiées aux buralistes et la rémunération de ces activités. Sont particulièrement concernés les entreprises ou secteurs suivants : La Poste, La Française des Jeux, le PMU, le secteur de la presse et les entreprises de services publics.

Les dépenses relatives aux débitants de tabac, depuis la budgétisation du compte de tiers par l’article 30 de la loi de finances pour 2006, sont désormais retracées dans l’action 05 « Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale » du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Les subventions visant à la sécurisation des débits de tabacs s’élèvent à 17,5 millions d’euros en 2008 et les aides prévues par le contrat d’avenir à 169 millions d’euros.

II.– Les dispositions du présent article

A.– La hausse de la rémunération des débitants de tabac

1.– La rémunération des débitants de tabac

En application du premier alinéa de l’article 568 du code général des impôts, le monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés est confiée à la direction générale des douanes et des droits indirects, qui l’exerce par l’intermédiaire des débitants désignés comme ses préposés, des titulaires du statut d’acheteur-revendeur ⁽²⁵⁸⁾ ou des revendeurs qui sont tenus de s’approvisionner exclusivement chez les débitants de tabacs.

La rémunération des débitants de tabac s’établit comme suit :

● La remise sur facture

Les débitants sont rémunérés par le biais d’une remise brute sur les ventes de tabacs manufacturés réalisées. En effet, en application de l’article 570 du code général des impôts, les fournisseurs sont tenus de leur consentir une remise dont le taux a été fixé par l’arrêté du 21 septembre 1976 à 8 % du prix de vente ⁽²⁵⁹⁾.

En pratique, les fournisseurs allouent une remise nette de 6 %, après versement à l’administration des douanes et des droits indirects d’un précompte pour droit de licence ⁽²⁶⁰⁾ et cotisations retraite ⁽²⁶¹⁾.

● La remise complémentaire

Dès lors que le droit de licence n’est dû qu’au-delà d’un chiffre d’affaires fixé à 152 500 euros pour les débits en France continentale et à 106 750 euros pour ceux des départements de Corse et qu’il est payé directement par les fournisseurs à l’administration, celle-ci verse une remise complémentaire égale à ce droit de licence aux débitants dont le chiffre d’affaires n’atteint pas ces seuils.

● La remise compensatoire

Créée par le décret n° 2006-155 du 13 février 2006 en application des dispositions du premier « contrat d’avenir », elle ne concerne que les débitants dont le chiffre d’affaires a baissé d’au moins 5 % par rapport à l’année de référence 2002. Elle vise à compenser une partie de la remise nette que les débitants n’ont dès lors pas perçue. Elle se monte à :

– 50 % de la perte de remise nette, pour les débits dont le chiffre d’affaires a diminué de 5 à 10 % ;

– 70 % de la perte de remise nette pour ceux dont le chiffre d’affaires a baissé de 11 à 25 % ;

– 80 % de la perte de remise nette pour les débits dont le chiffre d’affaires a diminué de plus de 25 % ;

– 90 % de la remise nette pour les débits situés dans les départements frontaliers et assimilés ⁽²⁶²⁾.

● La remise additionnelle

Créée par le décret n° 2006-156 du 13 février 2006, elle s’élève à :

– 2 % sur les 152 500 premiers euros du chiffre d’affaires tabac ;

– 0,70 % sur le chiffre d’affaires tabac compris entre 152 501 et 300 000 euros ⁽²⁶³⁾.

La remise additionnelle comme la remise compensatoire sont versées directement par la direction générale des douanes et des droits indirects aux débitants de tabacs.

2.– Les dispositions du présent article

a) L’augmentation de la remise nette

La remise nette, qui représente en pratique la rémunération du buraliste pour son activité tabac, est égale à la remise brute « fournisseur » de 8 % diminuée du droit de licence de 1,84 % et de la cotisation retraite de 0,16 %, soit au final 6 % du chiffre d’affaires tabac.

Dans le deuxième « contrat d’avenir », le Gouvernement s’est engagé sur une hausse de la remise nette d’un point pour les cigares et les cigarillos (soit 7 %) et de 0,125 point par an pendant quatre ans à compter du 1^erjanvier 2008 pour les autres produits de tabac (soit 6,125 % à compter du 1^er janvier prochain mais 6,5 % au 1^er janvier 2011).

Afin de respecter cet engagement et d’en limiter le coût pour les finances publiques, il a été décidé que l’augmentation de la remise nette prendra la forme d’une hausse de la remise brute s’agissant des cigares et des cigarillos et d’une hausse de la remise brute accompagnée d’une diminution du droit de licence s’agissant des autres produits de tabac. Par conséquent, le B du I adapte les montants du droit de licence qui s’établira à 20,44 % de la remise brute pour les cigarillos et à 22,07 % pour les autres produits de tabac :

(en pourcentage)


	Cigarillos et cigares		Autres produits de tabac
	Situation actuelle	Situation en 2008	Situation actuelle	Situation en 2008
Remise brute	8	9	8	8,065
Droit de licence	1,84 (8 x 23 %)	1,84 (9 x 20,44 %)	1,84 (8 x 23 %)	1,78 (8,065 x 22,07 %)
Cotisation retraite	0,16	0,16	0,16	0,16
Remise nette	6	7	6	6,125

Il apparaît donc que l’augmentation de la remise nette, en ce qui concerne les cigares et les cigarillos, sera exclusivement à la charge des fournisseurs qui devront consentir une remise brute de 9 % aux débitants de tabac, au lieu des 8 % actuellement ⁽²⁶⁴⁾. Quant à l’augmentation de la remise nette pour les autres produits de tabac, le coût en sera partagé entre l’État et les fournisseurs, le coût pour celui-ci s’élevant à environ 10 millions d’euros en 2008.

b) Le rehaussement des seuils de perception du droit de licence

Actuellement fixés par le premier alinéa de l’article 570 du code général des impôts à 152 500 euros pour les débits en France continentale et à 106 750 euros pour ceux des départements de Corse, les seuils du chiffre d’affaires à partir duquel le droit de licence est applicable seront respectivement portés, par le A du I du présent article, à 157 650 euros et à 118 238 euros.

En effet, dès lors que les montants du droit de licence sont diminués, le montant de la remise complémentaire sera lui aussi réduit. Il convient donc d’adapter les seuils du chiffre d’affaires – qui représente l’assiette de cette remise complémentaire – afin que les débitants de tabac ne soient pas lésés.


	Situation actuelle		Situation en 2008
	France continentale	Corse	France continentale	Corse
Seuils de chiffre d’affaires	152 500 euros	106 750 euros	157 650 euros	118 238 euros
Taux du droit de licence	1,84 %	2,6289 %	1,78 %	2,3731871 %
Montant de la remise	2 806 euros	2 806 euros	2 806 euros	2 806 euros

En pratique, l’administration des douanes additionnera les chiffres d’affaires des « cigares et cigarillos » et des « autres produits de tabac » et calculera la remise complémentaire en leur appliquant respectivement le taux de 1,84 % et de 1,78 %.

S’agissant de la Corse, l’arrêté du 7 janvier 2003 sera prochainement modifié afin d’abaisser le montant de la remise brute applicable en Corse de 11,43 % à 10,753 %, ce qui permettra de maintenir le montant de la remise complémentaire applicable en Corse sur celui en vigueur en France continentale.

B.– La transposition de la directive 2003/117/CE

La directive 2003/117/CE du Conseil du 5 décembre 2003 autorise la France à continuer à appliquer, du 1^er janvier 2003 au 31 décembre 2009, un taux d'accises réduit aux produits du tabac mis à la consommation en Corse.

L'application de ce taux est limitée, pour les cigarettes, à un contingent annuel de 1 200 tonnes.

Enfin, afin d'éviter un passage trop brutal vers la fiscalité appliquée en France continentale, la directive prévoit un alignement par étapes des taux d'accises appliqués en Corse. C’est ainsi que pour la période allant du 1^er janvier 2008 au 31 décembre 2009, en application de l’article premier de la directive, « le taux réduit doit au moins correspondre à 44 % du prix de la cigarette de classe de prix la plus demandée en Corse ».

Par conséquent, le A du II du présent article propose de substituer, dans le tableau annexé au cinquième alinéa du I de l’article 575 E bis du code général des impôts, le taux « 44 % » au taux « 36,5 % ». Le taux du droit à la consommation applicable aux cigarettes dans les départements de Corse ne pourra donc plus être inférieur à 44 % à leur prix de vente au détail.

Par coordination et afin de préparer l’alignement, au 1^er janvier 2010, des prix de vente au détail des produits de tabac manufacturés en Corse sur ceux en vigueur en France continentale, le B du II du présent article substitue, dans le premier alinéa du II du même article 575 E bis, le taux « 75 % » au taux « 70 % ». Ainsi, à compter du 1^er janvier 2008, les prix de vente au détail en Corse devront être au moins égal à 75 % des prix de vente continentaux des mêmes produits.

Enfin, le III du présent article prévoit une entrée en vigueur de ses dispositions à compter du 1^er janvier 2008.

* *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la Commission a adopté un amendement présenté par M. Richard Mallié, tendant à abaisser le droit de licence applicable aux cigares et cigarillos (amendement n° 13).

La Commission a adopté l’article 24 ainsi modifié.

* *

Après l’article 24

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Richard Mallié, tendant à abaisser les seuils de perception des taxes en matière de tabac à rouler.

La Commission a examiné deux amendements identiques présentés par MM. Richard Mallié et François Scellier, tendant à abaisser la quantité de tabac pouvant être transportée par les particuliers.

M. François Scellier a indiqué que 26 % du tabac consommé en France est, en fait, acheté à l’étranger, notamment dans les pays limitrophes. Ce phénomène, qui s’est aggravé après la hausse des prix du tabac intervenue le 6 août 2007, engendre un manque à gagner annuel pour l’État d’environ 4 milliards d’euros, et de 400 millions d’euros pour les buralistes. Il est donc proposé d’abaisser la quantité de tabac susceptible d’être transportée par les particuliers.

Le Rapporteur général a rappelé que l’article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a abaissé la quantité de tabac pouvant être transportée par les particuliers de 10 à 2 kg par personne. De même, la quantité pouvant circuler après la vente au détail a été abaissée de 2 à 1 kg. Par ailleurs, le Gouvernement a pris des mesures fortes afin de compenser la perte de recettes des débitants de tabacs situés dans les zones frontalières (institution d’une remise compensatoire égale à 90 % de la remise nette non perçue du fait d’une baisse des ventes de plus de 5 %). En outre, dans ce domaine comme dans les autres, il convient de ne pas modifier sans cesse les règles applicables.

La Commission a rejeté cet amendement.

* *

Article 25

Simplification du régime de taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable aux stocks de carburants et aux opérations de remboursement pour les transporteurs routiers

Texte du projet de loi :

I.– L’article 266 bis du code des douanes est complété par un troisième alinéa ainsi rédigé :

« Ce dispositif ne s’applique pas aux réductions ou augmentations de la réfaction du taux de la taxe intérieure de consommation votées par les Conseils régionaux ou l’Assemblée de Corse conformément aux dispositions du troisième alinéa du 2 de l’article 265. »

II.– Le cinquième alinéa de l'article 265 septies du même code est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« Ce remboursement est calculé, au choix de l’entreprise :

« – soit en appliquant au volume de gazole utilisé comme carburant dans des véhicules définis aux a et b, acquis dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, la différence entre 39,19 € par hectolitre et le tarif qui y est applicable en application de l'article 265 ;

« – soit en appliquant au total du volume de gazole utilisé comme carburant dans des véhicules définis aux a et b, acquis dans au moins trois des régions dont le cas échéant la collectivité territoriale de Corse, un taux moyen de remboursement calculé en pondérant les différents taux régionaux votés dans les conditions précisées au 2 de l'article 265, par les volumes de gazole respectivement mis à la consommation dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse. Le montant de ce taux moyen pondéré est fixé annuellement par arrêté. »

III.– Le deuxième alinéa de l’article 265 octies du même code est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« Ce remboursement est calculé, au choix de l’entreprise :

« – soit en appliquant au volume de gazole utilisé comme carburant dans des véhicules affectés à ce transport, acquis dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, la différence entre 39,19 € par hectolitre et le tarif qui y est applicable en application de l'article 265 ;

« – soit en appliquant au total du volume de gazole utilisé comme carburant dans les véhicules affectés à ce transport, acquis dans au moins trois des régions dont le cas échéant la collectivité territoriale de Corse un taux moyen de remboursement calculé en pondérant les différents taux régionaux votés dans les conditions précisées au 2 de l'article 265, par les volumes de gazole respectivement mis à la consommation dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse. Le montant de ce taux moyen pondéré est fixé annuellement par arrêté. »

IV.– Les dispositions du I s’appliquent à compter du 1^er janvier 2008. Les dispositions des II et III s’appliquent aux demandes de remboursement déposées à compter du 1^erjuillet2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le régime de régionalisation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), qui se traduit par l’existence d’une multiplicité de taux, rend particulièrement complexe pour les entreprises la mise en œuvre le mécanisme dit de la « reprise sur stocks », qui permet lors d’un changement de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) d’appliquer le nouveau taux aux volumes de carburants demeurés en stock chez le distributeur de carburant bien que celui-ci ait déjà acquitté la taxe au taux antérieur, et celui du remboursement pour les transporteurs routiers de marchandises et de voyageurs.

Afin de simplifier la mise en œuvre de ces régimes pour les entreprises, il est donc proposé, d’une part, de ne plus appliquer le dispositif de reprise sur stock aux variations de taux votées annuellement par les régions, d’autre part, de créer un taux forfaitaire pondéré de remboursement au profit des transporteurs routiers de marchandises et de voyageurs.

Observations et décision de la Commission :

Afin de pallier les difficultés liées à l’application de modulations régionales à la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), le présent article a pour objet, d’une part, de créer un taux forfaitaire de remboursement de TIPP pour les entreprises de transport routier de marchandises ou de voyageurs et, d’autre part, de ne pas appliquer le dispositif de reprise sur stocks aux variations de taux votées annuellement par les régions.

I.– Les difficultés d’application des dispositifs de reprise sur stock et de remboursement de TIPP en faveur des entreprises de transport routier
de marchandises ou de voyageurs

A.– Le remboursement partiel de TIPP en faveur
des entreprises de transport routier de marchandises ou de voyageurs

En application du premier alinéa des articles 265 septies et 265 octies du code des douanes, peuvent obtenir, sur demande de leur part, le remboursement d’une fraction de TIPP sur le gazole :

– les entreprises propriétaires (ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires des contrats cités à l'article 284 bis A du même code ⁽²⁶⁵⁾) de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes ou de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes ;

– les exploitants de transport public en commun de voyageurs⁽²⁶⁶⁾.

Aux termes du deuxième alinéa des deux articles susmentionnés, ce remboursement est calculé en appliquant au volume de gazole utilisé comme carburant dans les véhicules susmentionnés, acquis dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, la différence entre 39,19 euros par hectolitre et le tarif qui y est applicable en application de l'article 265 du code des douanes. Le tarif de TIPP applicable au gazole étant, en application de l’article 265 du code des douanes, de 41,69 euros par hectolitre, le montant du remboursement s’établissait donc, jusqu’au 31 décembre 2006, à 2,50 euros par hectolitre.

Les entreprises concernées peuvent adresser leur demande de remboursement au service des douanes à partir du premier jour ouvrable suivant respectivement la fin du premier et du second semestre de chaque année et au plus tard dans les trois ans qui suivent. Les modalités d’application ont été fixées par le décret n° 99-723 du 3 août 1999 et précisées par les instructions de l’administration des douanes du 15 mars 2007 (n° 07-028, BOD n° 6713 du 24 mai 2007), du 17 mai 2005 (n° 05-034, BOD n° 6628 du 17 mai 2005) et du 2 avril 2001 (n° 01-063, BOD n° 6502 du 12 avril 2001).

Le coût de ces remboursements partiels de TIPP est évalué, pour 2008, à 280 millions d’euros pour les entreprises de transport routier de marchandises et à 30 millions d’euros s’agissant des entreprises de transport en commun de voyageurs.

B.– Le dispositif de reprise sur stocks

En application de l’article 266 bis du code des douanes, lorsque les tarifs de la TIPP sont relevés ou abaissés, ce relèvement ou cet abaissement s'applique aux produits pétroliers déjà mis à la consommation et stockés chez les importateurs, producteurs, raffineurs, négociants et distributeurs de produits pétroliers et assimilés, à l'exception des produits se trouvant dans les cuves des stations-services.

Les produits pétroliers sont traités et raffinés sous le régime de l’usine exercée sous contrôle douanier, c'est-à-dire, en application de l’article 165 B du code des douanes, en suspension des taxes et redevances dont ils sont passibles. De même, ces produits pétroliers sont stockés en suspension de taxes dans un entrepôt fiscal de stockage de produits pétroliers au sens des articles 158 A et 158 B du code des douanes. Ce régime suspensif se prolonge jusqu’à la mise à la consommation des produits concernés qui entraîne l’exigibilité de toutes les taxes applicables aux produits pétroliers (TIPP, TVA et TGAP relative aux carburants). Les produits pétroliers sont alors livrés « en acquitté » aux distributeurs qui les stockent avant de les redistribuer auprès des détaillants.

Or, il est possible que le tarif de TIPP applicable aux produits pétroliers soit modifié postérieurement à cette mise à la consommation. Dans ce cas, l’administration des douanes applique ce nouveau tarif aux produits pétroliers encore sous régime suspensif – à la sortie de celui-ci – mais également à ceux qui ont quitté ce régime et pour lesquels la TIPP a déjà été acquittée (à l’ancien tarif) et qui sont stockés hors d’un entrepôt fiscal.

La reprise sur stock consiste donc soit en un remboursement par l’administration des douanes, soit en un paiement, par les importateurs, producteurs, raffineurs, négociants mais essentiellement par les distributeurs de produits pétroliers et assimilés, d’une fraction de TIPP égale à la différence entre la TIPP acquittée lors de la mise à la consommation et le nouveau tarif de TIPP appliquée au volume de produits pétroliers que ceux-ci ont en stock.

C.– Les difficultés d’application

À compter du 1^er janvier 2007, les conseils régionaux et l'assemblée de Corse peuvent, en application du 2 de l’article 265 du code des douanes, réduire ou augmenter le montant de la réfaction du taux de TIPP applicable aux carburants vendus aux consommateurs finals sur leur territoire dans la double limite de la fraction de tarif affectée à chaque région et à la collectivité territoriale de Corse en vertu du I de l'article 40 de la loi nº 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 relatif à la compensation financière des transferts de compétences aux régions, soit 1,77 euro par hectolitre pour le supercarburant et 1,15 euro par hectolitre pour le gazole.

Les taux applicables au gazole et au supercarburant sans plomb dans les régions et la collectivité de Corse s’établissent comme suit en 2007 :

MAJORATIONS DES TARIFS DE TIPP ET TARIFS DE TIPP APPLICABLES EN 2007

(en euros par hectolitre)


Régions	Gazole		Supercarburant sans plomb
Régions	Modulation à la hausse	Tarif de TIPP applicable	Modulation à la hausse	Tarif de TIPP applicable
Alsace	1,15	42,84	1,40	60,32
Aquitaine	0,78	42,47	1,12	60,04
Auvergne	0,85	42,54	1,22	60,14
Bourgogne	0,60	42,29	0,86	59,78
Bretagne	0,78	42,47	1,10	60,02
Centre	1,15	42,84	1,77	60,69
Champagne-Ardennes	0,83	42,52	1,17	60,09
Corse	0,00	41,69	0,00	58,92
Franche-comté	0,95	42,64	1,35	60,27
Ile-de-France	1,15	42,84	1,77	60,69
Languedoc-Roussillon	0,90	42,59	1,28	60,20
Limousin	1,15	42,84	1,66	60,58
Lorraine	1,15	42,84	1,77	60,69
Midi-Pyrénées	0,79	42,58	1,11	60,03
Nord-Pas-de-Calais	1,15	42,84	1,77	60,69
Basse-Normandie	0,97	42,66	1,39	60,31
Haute-Normandie	1,15	42,84	1,77	60,69
Pays de Loire	0,71	42,40	1,01	59,93
Picardie	1,15	42,84	1,77	60,69
Poitou-Charentes	0,00	41,69	0,00	58,92
Provence-Alpes-Côte d'Azur	0,68	42,37	0,98	59,90
Rhône-Alpes	0,83	42,52	1,17	60,09

Il n’y a donc plus, depuis le 1^er janvier 2007, un tarif de TIPP de référence à partir duquel le remboursement ou la reprise sur stocks sont calculées mais, potentiellement, 22 ou 44 tarifs différents.

Par conséquent, le montant du remboursement partiel de TIPP – qui est calculé en appliquant au volume de gazole utilisé comme carburant dans les véhicules éligibles la différence entre 39,19 euros par hectolitre et le tarif de TIPP qui y est applicable – n’est plus de 2,5 euros par hectolitre mais varie selon la région dans laquelle se sont approvisionnées les entreprises, soit entre 2,5 et 3,65 euros par hectolitre. Il en a résulté de considérables difficultés de gestion, tant pour les entreprises concernées que pour l’administration des douanes, qui se trouve en outre dans l’impossibilité de contrôler efficacement les demandes de remboursement.

Les instructions de l’administration des douanes du 15 mars 2007
(n° 07-028, BOD n° 6713 du 24 mai 2007) et du 15 mai 2007 (n° 07-027, BOD n° 6713 du 24 mai 2007) ont cependant assoupli quelque peu, conformément au souhait des organisations professionnelles concernées, les modalités de calcul du remboursement de TIPP. En effet, les entreprises qui ont acheté du gazole dans au moins trois régions différentes peuvent désormais opter :

– pour un remboursement aux taux régionaux, les entreprises devant dans ce cas ventiler leurs achats de gazole par région d’approvisionnement, le remboursement étant calculé en appliquant au volume du gazole acquis dans chaque région le taux de remboursement correspondant ;

– ou pour un remboursement calculé en appliquant au volume total de gazole acheté sur le territoire national un taux forfaitaire. Ce taux, calculé en pondérant les différents taux régionaux par les volumes de gazole mis à la consommation dans chaque région, a été fixé par instruction à 3,39 euros par hectolitre pour l’année 2007.

De même s’agissant de la reprise sur stocks, les distributeurs de produits pétroliers doivent déposer auprès de l’administration des douanes, en application de l’instruction du 9 février 2007 (n° 07-008, BOD n° 6703 du 9 mars 2007), une déclaration qui prend en compte, s’agissant de leurs stocks détenus « en acquitté », les variations de tarif de TIPP, le tarif à retenir étant celui de la région où se situe le dépôt en acquitté. Par conséquent, une entreprise de distribution de carburant devra déposer autant de déclarations qu’elle possède de dépôts régionaux, et l’administration des douanes devra calculer, pour chacun de ces dépôts, à la fois pour le gazole et le supercarburant, le montant complémentaire de TIPP à acquitter ou à rembourser en fonction du taux régional applicable. En raison de sa complexité de gestion, ce dispositif de reprise sur stocks n’a pas été appliqué en 2007 aux modulations régionales des tarifs de TIPP.

II.– Les dispositions du présent article

A.– La possibilité d’opter pour un taux forfaitaire de remboursement

Les II et III présent article ont pour objet de substituer au deuxième alinéa des articles 265 septies et 265 octies du code des douanes trois alinéas qui ouvrent aux entreprises concernées le choix entre deux modalités de calcul de leur remboursement de TIPP. Outre la modalité actuelle de calcul de celui-ci qui sera conservée telle quelle, ce remboursement pourra désormais être calculé en appliquant au total des volumes de gazole utilisés comme carburant par les véhicules éligibles un taux moyen pondéré de remboursement calculé en pondérant les différents taux régionaux par les volumes de gazole respectivement mis à la consommation dans chaque région.

Cette possibilité d’option n’est rien d’autre que la reprise dans la loi des dispositions de l’instruction précitée, avec la même condition que l’entreprise se soit approvisionnée dans au moins trois régions différentes.

Ce taux moyen pondéré sera fixé par arrêté ministériel en janvier 2008, une fois connu les tarifs de TIPP votés par les régions ainsi que les volumes de gazole mis à la consommation en 2007 dans chacune d’entre elles. Il ne devrait guère s’éloigner du taux de 3,39 euros par hectolitre actuellement applicable. Ce taux sera ensuite réactualisé chaque année en fonction de ces deux paramètres.

Cependant, les limites de l’alternative proposée par le présent article apparaissent évidentes. En effet :

– ou les entreprises concernées ont acheté leur gazole à un taux supérieur au taux moyen pondéré et, dans ce cas, elles opteront pour la nouvelle modalité de calcul du remboursement ;

– ou elles ont acheté leur gazole à un taux inférieur à ce taux moyen pondéré, et dans ce cas, conserveront la modalité actuelle de calcul du remboursement.

Il est cependant permis de penser qu’un certain nombre d’entreprises préféreront opter a priori pour le calcul à partir du taux moyen pondéré en raison de la simplification qu’il apporte dans la gestion des demandes de remboursement. C’est ainsi qu’au premier semestre 2007, 60 % des entreprises concernées ont demandé à ce que leur remboursement soit calculé à partir du taux moyen pondéré.

Le choix d’un taux moyen pondéré a en outre pour conséquence que l’impact de cette nouvelle modalité de calcul du remboursement de TIPP sera quasi nul pour les finances publiques.

Enfin, en application du IV du présent article, ces nouvelles modalités de calcul du remboursement partiel de TIPP seront applicables aux demandes de remboursement déposées à compter du 1^er juillet 2008. C’est en effet à partir de cette date que seront déposées les demandes de remboursement portant sur le gazole acquis au cours du premier semestre 2008.

B.– La non-application du dispositif de reprise sur stock
aux modulations régionales de la TIPP

Le I du présent article propose de compléter l’article 266 bis du code des douanes par un troisième alinéa disposant que le dispositif de reprise sur stocks ne s’appliquera pas, à compter du 1^er janvier 2008, aux réductions ou augmentations du taux de la TIPP votées par les conseils régionaux ou l’Assemblée de Corse.

Si, techniquement, cette disposition ne pose aucune difficulté et est de nature à simplifier la gestion du dispositif de reprise sur stocks tant par l’administration des douanes que par les entreprises concernées, il convient d’en analyser les conséquences, à la fois pour les régions et pour les distributeurs de carburant « en acquitté ».

● Pour les régions

La non-application du dispositif de reprise sur stocks s’analyse, en définitive, comme une exonération d’assiette. La fraction de TIPP votée par les régions ne portera plus que sur le supercarburant et le gazole mis à la consommation et non sur les stocks « en acquitté » détenus par les distributeurs de carburant. Il en résultera donc une perte de recettes pour celles-ci dès lors que l’État reverse à la région le différentiel entre l’ancien et le nouveau taux de TIPP régional. Cependant, outre que le dispositif de reprise sur stocks n’a pas été appliqué en 2007 sans que cela impacte le produit voté par les régions, la perte ou le gain fiscal serait de toute façon négligeable étant donné l’étroitesse des marges de modulation des régions en matière de TIPP.

● Pour les distributeurs de carburant

Le dispositif de reprise sur stocks peut jouer dans un sens favorable aux entreprises, lorsque le taux de TIPP applicable diminue. Or, dans le cas de la TIPP régionale, dès 2008, la quasi-totalité des régions auront délibéré pour utiliser à plein leur capacité de modulation à la hausse. Dès lors, il ne leur sera possible, à compter de 2009, que de moduler à la baisse leurs tarifs de TIPP. Dans ces conditions, la non-application du dispositif de reprise sur stocks peut apparaître comme défavorable aux distributeurs de carburants. Cependant, l’inconvénient de la perte (éventuelle) d’un très faible remboursement de TIPP est largement contrebalancé par la simplification que la présente mesure constitue pour ces entreprises en termes de charge administrative.

* *

La Commission a adopté l’article 25 sans modification.

* *

Après l’article 25

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à instituer une taxe sur les sacs plastiques.

M. Charles de Courson a rappelé que l’article 47 de la loi d’orientation agricole (LOA) du 5 janvier 2006 interdit, à partir du 1^er janvier 2010, l’utilisation des sacs de caisse à usage unique non biodégradables, interdiction qui s’accompagne de l’obligation d’incorporer, à compter du 1^er janvier 2009, des matières biodégradables pour certains usages du plastique. La Commission européenne a toutefois jugé que les décrets pris en application de cet article violaient le principe de libre circulation des marchandises. Afin que l’article 47 de la LOA ne reste pas lettre morte tout en respectant les principes communautaires, il est proposé d’instaurer une écotaxe afin d’encourager le développement des sacs plastiques biodégradables.

Bien que favorable à l’idée d’une écotaxe, le Rapporteur général a fait observer qu’une telle mesure, dont les conséquences ne doivent pas être sous-estimées et qui, à ce titre, doit être accompagnée d’un effort de pédagogie, aurait plus sa place dans le projet de loi à venir sur l’environnement et le développement durable.

M. Charles de Courson a insisté sur le fait que les modalités de cette taxe ont déjà été discutées l’an dernier, qu’elle fait l’objet d’un large consensus et qu’elle ne fait que mettre en œuvre les dispositions de l’article 47 de la LOA.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a successivement rejeté :

– un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à rétablir la TIPP flottante ;

– un amendement présenté par M. Jean Launay, tendant à supprimer l’exonération de TIPP dont bénéficient les carburéacteurs ;

– un amendement présenté par M. Jean Launay, tendant à créer un chèque transport.

* *

Article 26

Transfert du recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle
à la direction générale des impôts

Texte du projet de loi :

I.– L’article 1647 E du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa du I est abrogé.

2° Le II est ainsi rédigé :

« II. Les entreprises mentionnées au I sont soumises à une cotisation minimale de taxe professionnelle. Cette cotisation est égale à la différence entre l’imposition minimale résultant des dispositions du I et la cotisation de taxe professionnelle déterminée selon les règles définies au III.

« La cotisation minimale de taxe professionnelle est une recette du budget général de l’Etat. »

3° Dans le IV :

a) les mots : « du supplément d’imposition défini » sont remplacés par les mots : « de la cotisation minimale de taxe professionnelle définie » ;

b) les mots : « du Trésor » sont remplacés par les mots : « des impôts » ;

c) les mots : « avant le 1^er mai » sont remplacés par les mots : « au plus tard le 30 avril ».

II.– L’article 1679 septies du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, le mot : « avant » est remplacé par les mots : « au plus tard » et les mots : « au supplément d’imposition visé » sont remplacés par les mots : « à la cotisation minimale de taxe professionnelle mentionnée » ;

2° Dans le deuxième alinéa, les mots : « du supplément d’imposition effectivement dû » sont remplacés par les mots : « de la cotisation minimale de taxe professionnelle effectivement due » ;

3° Dans le troisième alinéa, les mots : « Avant le 1^er mai » sont remplacés par les mots : « Au plus tard le 30 avril » et les mots : « du supplément d’imposition » sont remplacés » par les mots : « de la cotisation minimale de taxe professionnelle » ;

4° Dans le quatrième alinéa, les mots : « du supplément d’imposition non réglé, visé » sont remplacés par les mots : « de la cotisation minimale de taxe professionnelle non réglée, mentionnée » et les mots : « de rôle émis par le directeur des services fiscaux » sont remplacés par les mots : « d’avis de mise en recouvrement ».

III.– L’article 1681 quinquies du même code est complété par un 5 ainsi rédigé :

« 5. Les paiements relatifs à la cotisation minimale de taxe professionnelle mentionnée à l’article 1647 E sont effectués par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France lorsque leur montant excède 50 000 euros ».

IV.– Dans le b du 2 de l’article 1730 du même code, les mots : « ou le 15 décembre de l’année d’imposition pour l’acompte mentionné à l’article 1679 septies, ainsi qu’au solde du supplément d’imposition prévu au troisième alinéa de ce même article » sont supprimés.

V.– Dans le 8° de l’article L. 169 A du livre des procédures fiscales, les mots : « au supplément d’imposition visé » sont remplacés par les mots : « à la cotisation minimale de taxe professionnelle prévue ».

VI.– Les dispositions du présent article entreront en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1^er janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre de la mise en place de l’interlocuteur fiscal unique pour les petites et moyennes entreprises, il est proposé de transférer le recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle de la direction générale de la comptabilité publique à la direction générale des impôts à compter de 2008 et d’harmoniser les modalités de paiement de cette cotisation avec celles des autres taxes. Ainsi, le recours au virement deviendrait obligatoire au-delà d’un montant de 50 000 euros.

En outre, la « cotisation minimale de taxe professionnelle » serait explicitement distinguée de la taxe professionnelle dont elle constitue une imposition distincte en raison de la procédure et des délais de rectification qui la régissent.

Enfin, il est proposé d’aligner les dates limites de déclarations et de paiements, de l’acompte et du solde sur celles des autres impôts recouvrés par la direction générale des impôts.

Observations et décision de la Commission :

Dans le cadre de la mise en place de l’interlocuteur fiscal unique pour les petites et moyennes entreprises (PME), il est proposé de transférer le recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la direction générale des impôts (DGI).

Corrélativement, le présent article propose d’aligner les règles applicables à cette imposition sur celles qui régissent les autres taxes recouvrées par la DGI (dates limites de déclaration et de paiement, pénalités applicables en cas de défaut ou de retard de paiement, modalités de recouvrement des sommes qui n’ont pas été acquittées spontanément par les redevables, obligation de paiement par virement des versements excédant 50 000 euros).

I.– La situation actuelle

A.– L’objectif poursuivi : la mise en place d’un interlocuteur fiscal unique
pour les PME

Depuis 2002, la direction des grandes entreprises (DGE), qui est un service de la direction générale des impôts (DGI), est l’interlocutrice fiscale unique des grandes entreprises ⁽²⁶⁷⁾. Dans ce cadre, elle assure la gestion de l’assiette, le recouvrement et le contrôle de tous les impôts professionnels acquittés par ces grandes entreprises (impôt sur les sociétés, contribution sociale sur l’impôt sur les sociétés, imposition forfaitaire annuelle, taxe professionnelle, cotisation minimum de taxe professionnelle, TVA et taxes assimilées, taxe sur les salaires, taxe d’apprentissage, taxe sur les véhicules de société). Les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et leurs taxes annexes peuvent également être acquittées sur option auprès de cette direction. En 2007, environ 31 000 entreprises relèvent de la DGE.

La période 2003-2006 a également été marquée par d’importants progrès vers la mise en place d’un interlocuteur fiscal unique pour les petites et moyennes entreprises (PME) : les anciens services d’assiette (centres des impôts) et de recouvrement (recettes des impôts) se sont regroupés au sein des services des impôts des entreprises (SIE) et le recouvrement de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires a été transféré de la DGCP à la DGI. Cette dernière assure désormais la gestion quasi-complète des impôts professionnels (impôt sur les sociétés, contributions additionnelles, imposition forfaitaire annuelle, taxes sur le chiffre d’affaires, taxes assises sur les salaires) à l’exception notable de la taxe professionnelle et de la cotisation minimale de taxe professionnelle. Auparavant, la gestion courante des impôts acquittés par les PME relevait de cinq services différents. Elles peuvent désormais effectuer la quasi-totalité de leurs démarches fiscales auprès des SIE.

Le transfert progressif du recouvrement de la taxe professionnelle, de la cotisation minimale de taxe professionnelle et de la taxe foncière des personnes morales de la DGCP à la DGI ⁽²⁶⁸⁾ permettra de parachever le regroupement des compétences relatives à la fiscalité des PME au sein des SIE. Au terme de ce transfert, les PME auront un seul interlocuteur relevant d’un seul et même service des impôts des entreprises (DGI) pour la quasi-totalité de leurs impôts. L’interlocuteur fiscal unique doit ainsi offrir aux entreprises un traitement plus rapide de leurs demandes et un suivi plus personnalisé de leurs dossiers.

Il est proposé de ne transférer dans un premier temps que la cotisation minimale de taxe professionnelle, ce transfert étant beaucoup moins lourd à mettre en œuvre que celui de la taxe professionnelle. En effet, 10 000 sociétés ont souscrit une déclaration de cotisation minimale de taxe professionnelle en 2006, dont 2 000 auprès de la direction des grandes entreprises et 8 000 auprès des directions des services fiscaux. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, le transfert de la taxe professionnelle devrait cependant faire l’objet d’une expérimentation dans plusieurs départements en 2008.

B.– La cotisation minimale de taxe professionnelle

1.– Définition

L’article 11 de la loi de finances pour 1996 a instauré, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 7,6 millions d’euros, une cotisation minimum de taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée produite par l’entreprise au taux de 0,35 %. Ce taux a été progressivement relevé pour atteindre 1,5 % à compter de 2001, parallèlement à la suppression progressive de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle.

En application de l’article 1647 E du code général des impôts, les entreprises dont le chiffre d’affaires réalisé au cours de l’exercice de douze mois clos pendant l’année d’imposition (ou au cours de l’année civile d’imposition, à défaut d’un tel exercice) est supérieur à 7,6 millions d’euros hors taxes doivent donc acquitter, au lieu de leur principal établissement, une imposition minimale de taxe professionnelle égale à 1,5 % de la valeur ajoutée qu’elles ont produite au cours de la même période.

Dans le cas où la cotisation de taxe professionnelle de l’entreprise est inférieure à 1,5 % de la valeur ajoutée qu’elle a produite, l’entreprise est redevable d’un supplément d’imposition égal à la différence entre ces deux montants.

La cotisation de taxe professionnelle de l’entreprise à retenir pour établir le montant de ce supplément d’imposition est définie au III de l’article 1647 E. Elle correspond à la somme des cotisations dues par chaque établissement de l’entreprise, y compris les taxes spéciales d’équipement, la cotisation au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle mais à l’exclusion des taxes consulaires et des prélèvements opérés par l’État (frais d’assiette et de recouvrement, frais de dégrèvement et de non-valeur).

Le supplément d’imposition ainsi déterminé constitue un impôt d’État.

Au titre de 2006, le recouvrement de la cotisation minimale s’élève à 2,5 milliards d’euros (dont 64 % recouvrés par la direction des grandes entreprises).

2.– Modalités de paiement, pénalités fiscales et droit de reprise

En application de l’article 1679 septies, les entreprises redevables de ce supplément d’imposition doivent spontanément verser un acompte, avant le 15 décembre de l’année d’imposition. Cet acompte est égal au supplément d’imposition calculé en retenant la valeur ajoutée produite au cours de l’exercice de 12 mois clos pendant l’année précédant celle de l’imposition ou, à défaut d’un tel exercice, produite durant l’année précédant celle de l’imposition. Il doit être versé auprès du comptable du Trésor chargé du recouvrement de l’imposition dont relève l’établissement principal de l’entreprise. Il doit être accompagné du bordereau-avis n° 1328 TP AC intégralement complété.

L’entreprise peut, sous sa responsabilité, limiter le montant de cet acompte au montant du supplément d’imposition effectivement dû au titre de l’année d’imposition, lorsqu’elle estime que le montant de l’acompte ainsi calculé serait supérieur au montant du supplément d’imposition effectivement dû. Tel peut être le cas d’une entreprise dont la valeur ajoutée diminue fortement ou dont la cotisation de taxe professionnelle augmente.

L’entreprise redevable doit procéder spontanément à la liquidation définitive de la cotisation minimale, accompagnée du bordereau-avis n° 1328 TP DEF, avant le 1^ermai de l’année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due, auprès du comptable du Trésor chargé du recouvrement de l’imposition dont relève son principal établissement. À cette occasion l’entreprise doit déclarer le montant et les éléments du calcul de la valeur ajoutée ainsi que le montant des cotisations de taxe professionnelle de ses établissements. Cette déclaration doit être accompagnée, le cas échéant, du versement du solde correspondant.

Lorsque la liquidation définitive du supplément d’imposition fait apparaître que l’acompte versé est supérieur à la cotisation effectivement due, l’excédent est restitué à l’entreprise dans les trente jours suivant la date de dépôt de l’imprimé n° 1328-TP-DEF, déduction faite des autres impôts directs dus par l’entreprise tels que la taxe professionnelle ou l’impôt sur les sociétés.

L’acompte et le solde doivent être versés spontanément. Tout défaut ou retard de paiement de l’acompte et du solde ou tout manquement aux obligations déclaratives est sanctionné par la majoration de 10 % applicable en cas de défaut de paiement ou de paiement tardif des impôts recouvrés par les comptables du Trésor.

En cas de non-paiement ou de paiement partiel, le recouvrement des sommes non réglées est réalisé par voie de rôle émis par le directeur des services fiscaux, en application du dernier alinéa de l’article 1679 septies.

Le droit de reprise de l’administration au regard de la cotisation minimale s’exerce, comme en matière d’impôts directs versés au profit de l’État, jusqu’à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l’imposition est due.

II.– Les modifications proposées

A.– La modification de la dénomination de la cotisation minimale de taxe professionnelle dans le code général des impôts

Le supplément d’imposition versé par les entreprises soumises à la cotisation minimale de taxe professionnelle constitue une imposition distincte de la taxe professionnelle perçue par l’État et régie par des procédures et des délais de rectification différents de ceux applicables en matière de taxe professionnelle. Or, cette imposition à part entière n’est actuellement désignée dans le code général des impôts que par le terme de « supplément d’imposition ». Il est proposé que ce supplément d’imposition soit désormais désigné par la dénomination « cotisation minimale de taxe professionnelle » (CMTP).

À cet effet, le 2° du I tend à modifier la rédaction du II de l’article 1647 E afin de préciser que les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 7,6 millions d’euros et dont la cotisation de taxe professionnelle définie au III de l’article 1647 E ⁽²⁶⁹⁾ est inférieure à 1,5 % de la valeur ajoutée produite sont redevables d’une cotisation minimale de taxe professionnelle, égale à la différence entre l’imposition minimale égale à 1,5 % de la valeur ajoutée et la cotisation de taxe professionnelle.

Par coordination, l’expression « supplément d’imposition » est remplacée par la dénomination « cotisation minimale de taxe professionnelle » :

– dans le IV de l’article 1647 E relatif aux modalités de paiement de la CMTP et aux obligations déclaratives des redevables de cette imposition (par le a du 3° du I du présent article) ;

– au premier alinéa de l’article 1679 septies, qui définit le délai de paiement et le montant de l’acompte dû par les entreprises redevables de la CMTP (1° du II du présent article) ;

– dans le deuxième alinéa de l’article 1679 septies, qui permet aux entreprises de limiter, sous leur responsabilité, le montant de l’acompte qu’elles versent au montant de cotisation minimale effectivement dû (2° du II du présent article) ;

– dans le troisième alinéa de l’article 1679 septies, qui définit les modalités de liquidation définitive de la CMTP (3° du II du présent article) ;

– dans le quatrième alinéa de l’article 1679 septies, relatif aux modalités de recouvrement de la cotisation minimale non réglée spontanément (4° du II du présent article) ;

– dans le 8° de l’article L. 169 A du livre des procédures fiscales qui précise le délai de reprise applicable à la CMTP (V du présent article).

B.– Le transfert du recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle à la DGI

Le b du 3° du I tend à modifier le IV de l’article 1647 E, qui définit les modalités de paiement de la CMTP ainsi que les obligations déclaratives des redevables, afin de remplacer les mots « comptable du Trésor » par les mots « comptable des impôts ». Il s’agit ainsi de transférer le recouvrement de cette taxe de la DGCP à la DGI.

C.– L’alignement des règles régissant la cotisation minimale de taxe professionnelle sur celles applicables aux autres impôts recouvrés par la DGI

1.– Les dates limites de déclaration et de paiement

Afin d’aligner les dates limites de paiement et de déclaration de la CMTP sur les dates limites applicables aux autres impôts recouvrés la DGI (pour lesquels l’expression « au plus tard » est utilisée dans l’ensemble du code général des impôts) :

– le c du 3° du I du présent article tend à modifier le IV de l’article 1647 E, qui définit la date limite de liquidation définitive de la cotisation minimale et de dépôt de la déclaration des éléments permettant son calcul, afin de remplacer les mots « avant le premier mai » par les mots « au plus tard le 30 avril » ⁽²⁷⁰⁾ ;

– le 3° du II tend à procéder à la même substitution dans le troisième alinéa de l’article 1679 septies relatif aux modalités de liquidation définitive de la cotisation minimale ;

– le 1° du II tend à modifier le premier alinéa de l’article 1679 septies afin de préciser que l’acompte de CMTP doit désormais être versé « au plus tard le 15 décembre » de l’année d’imposition, et non plus « avant le 15 décembre ».

2.– Les modalités de recouvrement de sommes non réglées spontanément

Les impôts recouvrés par les comptables du Trésor relevant de la DGCP sont en principe recouvrés par voie de rôle. Le rôle, établi par les services de l’assiette après détermination du montant de l’impôt dû par le contribuable, est le titre officiel en vertu duquel le comptable du Trésor peut réclamer le montant de cet impôt et en poursuivre le recouvrement. Pour les impôts recouvrés par les comptables de la DGI, le paiement n’est pas précédé de l’émission d’un titre de perception : l’impôt, calculé par le contribuable lui-même, doit être acquitté spontanément dans les délais fixés par les textes législatifs et réglementaires. Ce n’est qu’en cas de défaut de paiement à l’échéance que le comptable public est amené à émettre un titre authentifiant la créance du Trésor qui est l’avis de mise en recouvrement.

Comme il a été indiqué précédemment, la cotisation minimale de taxe professionnelle doit être acquittée spontanément par le redevable. Cependant, en cas de non-paiement ou de paiement partiel de la cotisation minimale de taxe professionnelle dans les délais prévus, le recouvrement des sommes non réglées est actuellement réalisé par voie de rôle émis par le directeur des services fiscaux, en application du quatrième alinéa de l’article 1679 septies. Le 4° du II du présent article tend à modifier cet alinéa afin de préciser que ce recouvrement sera désormais poursuivi par voie d’avis de mise en recouvrement, conformément aux principes régissant les impôts recouvrés par les comptables de la DGI.

3.– Les pénalités applicables en cas de défaut ou de retard de paiement

Le défaut ou le retard de paiement des impôts entraîne l’application de pénalités fiscales qui sont différentes selon qu’il s’agit d’impôts recouvrés par les comptables du Trésor (majoration de 10 %) ou d’impôts recouvrés par les comptables de la DGI (intérêt de retard de 0,40 %, auquel s’ajoute, sauf exception, une majoration de 5 %).

Comme il a été indiqué précédemment, tout défaut ou retard de paiement de l’acompte et du solde de la cotisation minimale aux comptables du Trésor est actuellement sanctionné par la majoration de 10 % applicable aux impôts recouvrés par les comptables du Trésor, ainsi que le prévoit le b du 2 de l’article 1730 du code général des impôts. Le IV du présent article tend à modifier le b du 2 de l’article 1730 afin d’exclure la CMTP du champ d’application de la majoration de 10 %.

Tout défaut ou retard de paiement de l’acompte et du solde de la CMTP sera désormais sanctionné par l’application des pénalités applicables aux impôts recouvrés par les comptables de la DGI : le paiement tardif de l’acompte et du solde de la CMTP entraînera l’application d’un intérêt de retard de 0,40 % (en application de l’article 1727 du code général des impôts) et d’une majoration de 5 % des sommes dont le paiement a été différé (en application de l’article 1731).

4.– L’obligation de paiement par virement des versements excédant 50 000 euros

De nombreux impôts doivent, sous peine d’une majoration de 0,2 % des sommes dues (prévue par l’article 1738 du code général des impôts), être obligatoirement acquittés par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France lorsque les sommes dues ou le chiffre d’affaires réalisé dépassent un certain seuil. C’est notamment le cas de l’impôt sur le revenu, de la taxe professionnelle, des taxes foncières, de la taxe d’habitation et de la taxe sur les salaires lorsque les sommes dues dépassent 50 000 euros ⁽²⁷¹⁾.

Il est proposé d’étendre cette obligation de paiement par virement aux paiements (acompte et solde) relatifs à la CMTP lorsque le montant du versement excède 50 000 euros.

C’est l’objet du III du présent article qui tend à compléter par un 5 l’article 1681 quinquies, qui prévoit l’obligation de paiement par virement directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France du prélèvement sur les produits de placement à revenu fixe et prélèvements assimilés, de la retenue à la source prévue à l’article 119 bis et des retenues assimilées, de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires.

D.– La suppression d’une disposition devenue inutile

Le 1° du I du présent article tend à supprimer le deuxième alinéa du I de l’article 1647 E fixant le taux de la cotisation minimale pour 1999 et 2000.

E.– L’entrée en vigueur des modifications proposées

À l’instar du procédé retenu pour le transfert de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires prévu par la loi de finances rectificative pour 2002, le VI du présent article propose que les modifications proposées entrent en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1^er janvier 2009. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, l’objectif de l’administration est de parvenir à un transfert effectif du recouvrement de la CMTP par la DGI en novembre 2008.

* *

La Commission a adopté l’article 26 sans modification.

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Article additionnel après l’article 26

Neutralisation systématique des effets des transferts de compétences en intercommunalité à fiscalité additionnelle sur les taux de référence des communes et de l’EPCI retenus pour déterminer leur participation au financement du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Balligand tendant à rendre obligatoire l’indication du « taux représentatif » des charges transférées visé à l’article 85 de la loi de finances pour 2006 dans les délibérations relatives aux transferts de compétences, afin de permettre une application systématique du mécanisme de neutralisation des effets des transferts de compétences dans le cadre d’une intercommunalité à fiscalité additionnelle sur les taux de référence des communes et de l’EPCI servant à déterminer leur participation au financement du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée.

M. Jérôme Cahuzac a expliqué qu’il s’agit, par cet amendement, de régler le problème de l’application de ce mécanisme lorsqu’il n’y a pas d’accord entre l’EPCI et les communes membres de l’EPCI. Il convient que ce dispositif de correction des taux de référence puisse s’appliquer systématiquement.

Le Rapporteur général s’est déclaré favorable à l’amendement.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 14).

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Après l’article 26

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à réduire de 50 %, sur délibération des collectivités territoriales, la base d’imposition à la taxe professionnelle des bars-tabacs de moins de cent mètres carrés qui choisissent soit d’être totalement « fumeur », soit totalement « non-fumeur ».

M. Charles de Courson a expliqué que les petits bars-tabacs, d’une surface inférieure à 100 mètres carrés, ne sont pas en mesure de respecter les prescriptions de la loi s’agissant des espaces « fumeurs », en raison du coût de celles-ci. Le problème a été résolu en Espagne en permettant à ces bars-tabacs d’opter pour être soit totalement « fumeur », soit totalement « non-fumeurs ». Afin qu’elle puisse être examinée dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, cette option serait assortie d’un allègement de la taxe professionnelle, sur délibération des collectivités territoriales.

Le Rapporteur général a souhaité que cette question de l’interdiction de fumer dans les bars-tabacs fasse l’objet d’un débat plus large en séance. Cependant, il n’est pas certain que cette question relève d’une loi de finances.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à ce que le Gouvernement remette au Parlement un rapport présentant les mesures compensatoires en faveur des bars-tabacs du fait de la mise en conformité avec le droit communautaire de la réglementation relative aux opérateurs de jeux en ligne.

M. Charles de Courson a rappelé le contentieux qui oppose, s’agissant des jeux en ligne, la France à la Commission européenne, et estimé intenable la position de notre pays alors même que les jeux en ligne se développent rapidement, avec des opérateurs installés à l’étranger.

Le Rapporteur général a estimé souhaitable d’attendre l’issue des discussions entre le Gouvernement et la Commission européenne sur les modalités d’autorisation des jeux en ligne avant de réfléchir à des mesures compensatoires pour les bars-tabacs.

Le Président Didier Migaud a souligné qu’un tel amendement réduirait la marge de manœuvre du Gouvernement dans ses discussions avec la Commission européenne.

La Commission a rejeté cet amendement.

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Article 27

Modernisation du système d’immatriculation des véhicules

Texte du projet de loi :

Article :

Après l’article 1723 ter-0 A du code général des impôts, il est inséré un article 1723 ter-0 B ainsi rédigé :

« Art. 1723 ter-0 B. – Le paiement des taxes mentionnées aux articles 1599 quindecies, 1635 bis M. et 1635 bis O est effectué soit directement à l’administration soit auprès des personnes, titulaires d’une commission délivrée par l’administration des finances, qui transmettent à l’administration les données relatives aux demandes d’immatriculation des véhicules donnant lieu au paiement de ces taxes. »

Un décret fixe les conditions d’application du présent article.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV), élaboré par le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, avec le concours des professionnels de la vente automobile et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, se traduira par une refonte du dispositif de paiement des certificats d’immatriculation et de numérotation des immatriculations. Son entrée en vigueur est prévue au 1^er janvier 2009.

Le SIV se caractérisera en effet par une nouvelle numérotation des immatriculations. L’apposition du numéro de département sur la plaque d’immatriculation sera facultative, de même que celle du logo de la région. Par conséquent, la numérotation de l’immatriculation d’un véhicule courra désormais tout au long de l’existence de celui-ci, quel que soit le lieu de résidence de ses propriétaires successifs.

La délivrance des certificats d’immatriculation demeurera possible aux guichets des préfectures avec paiement des taxes correspondantes aux régies afférentes, mais il est en outre prévu un dispositif nouveau de paiement des taxes directement auprès des professionnels de la vente automobile avec délivrance concomitante d’un certificat provisoire d’immatriculation, le certificat définitif étant ensuite adressé par voie postale au domicile du titulaire du certificat d’immatriculation.

Deux possibilités seront offertes aux professionnels :

– Soit d’être uniquement habilités par la Préfecture à participer au dispositif de « télédélivrance », le paiement des taxes s’effectuant directement par l’acquéreur avec sa propre carte bancaire qu’il confie au vendeur pour réaliser la transaction ;

– Soit d’être, en sus de l’habilitation permettant la délivrance du certificat d’immatriculation, agréés par le Trésor public pour être autorisés à encaisser le paiement des taxes afférentes (chèque, carte bancaire ou espèces), dans leur caisse, et à régler ensuite le Trésor public, soit par prélèvement automatique, soit par carte bancaire professionnelle. Cet aspect requiert une modification du code général des impôts afin de donner aux professionnels le statut de « commis » de l’administration, à l’instar des buralistes pour la vente du tabac. Sans cela, les professionnels n’auraient pas qualité pour manier des fonds publics et pourraient être déclarés comptables de fait.

Observations et décision de la Commission :

Dans le cadre de la mise en place du nouveau système d’immatriculation des véhicules, le présent article a pour objet d’autoriser les professionnels de la vente automobile titulaires d’une commission délivrée par l’administration des finances à percevoir les taxes sur les certificats d’immatriculation des véhicules.

I.– Les orientations générales de la réforme
du système d’immatriculation des véhicules

La réforme du système d’immatriculation des véhicules a pour objet de simplifier les démarches des automobilistes notamment par la mise en place d’un numéro d’immatriculation à vie.

Aujourd’hui, les automobilistes sont contraints de faire procéder au changement de l’immatriculation de leur voiture à chaque fois qu’ils changent de département ou qu’ils font l’acquisition d’un véhicule d’occasion issu d’un autre département. Grâce au numéro à vie, le véhicule conservera la même immatriculation depuis la date de sa première mise en circulation jusqu’à sa destruction ou son exportation, quelle que soit l’identité ou l’adresse de son propriétaire. L’usager pourra demander sa carte grise en tout lieu du territoire, quel que soit son département de résidence. Les véhicules d’occasion feront l’objet d’une immatriculation dans le nouveau système, soit lors d’une cession, soit à l’occasion d’un changement d’adresse ou de toute autre modification entraînant l’émission d’une nouvelle carte grise.

Le nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV) comporte, au-delà d’une nouvelle plaque, d’importantes modifications des procédures d’immatriculation destinées à faciliter les démarches nécessaires à l’obtention du certificat qui reposent sur un renforcement du partenariat entre l’administration et les professionnels de la vente automobile.

Ainsi, pour l’achat de véhicules neufs vendus par les professionnels du commerce automobile, les usagers pourront-ils faire leur demande de carte grise auprès des vendeurs (garagistes, concessionnaires, vendeurs indépendants…) qui prendront en charge les démarches. Ces professionnels seront habilités par convention conclue avec le préfet de leur département. Pour les véhicules d’occasion, les usagers pourront faire leur demande de carte grise en préfecture ou chez un professionnel de l’automobile habilité. Dans tous les cas, les usagers pourront continuer à s’adresser aux guichets des préfectures s’ils le souhaitent. Les sites de demande de cartes grises seront ainsi plus nombreux et plus diversifiés que l’actuel réseau des préfectures et sous-préfectures, offrant à l’usager une plus grande proximité du service.

De plus, les automobilistes pourront payer les taxes afférentes à la carte grise sur le lieu même de la vente du véhicule par tout moyen de paiement, si le professionnel est agréé par convention avec le Trésor public pour percevoir les taxes au nom du Trésor public. Si tel n’est pas le cas, l’automobiliste pourra payer les taxes directement au Trésor public en utilisant sa carte bancaire dans les locaux du professionnel.

Les principes et les modalités de fixation de la taxe régionale sur les cartes grises ne seront pas modifiés. Tous les cas actuels de paiement de la taxe régionale ou de gratuité subsistent donc.

Les demandes de carte grise seront adressées par téléprocédure au système national d’immatriculation qui effectuera les contrôles et enverra le numéro d’immatriculation définitif, dès paiement des taxes. Le particulier pourra donc connaître son numéro d’immatriculation dès le moment de l’acquisition de son véhicule. Pour lui permettre de circuler immédiatement, le professionnel agréé (ou la préfecture) lui remettra un certificat provisoire d’immatriculation (CPI) comportant le numéro définitif et valable un mois. Le certificat d’immatriculation définitif lui sera adressé dans un délai maximum de quinze jours, par envoi postal.

Il a été retenu un déploiement progressif du SIV en trois phases d’une durée totale de sept mois :

– première phase (à compter du 1^er janvier 2009) : immatriculation des véhicules neufs et reprise des immatriculations des cyclomoteurs ;

– deuxième phase (débutant le 1^er mars 2009) : ouverture aux autres opérations donnant lieu à la production d’un certificat d’immatriculation (immatriculation des véhicules d’occasion, changement de domicile ou d’état civil...) ;

– troisième phase (1^er juin 2009) : ouverture à l’ensemble des autres opérations (ne donnant pas lieu à la production de titres) ;

– 1^er août 2009 : fin de la période transitoire de déploiement.

On estime toutefois que le basculement de l’ensemble des véhicules actuellement immatriculés FNI (ficher national des immatriculations) dans le SIV nécessitera au moins cinq ans, au fur et à mesure des opérations de cession ou d’acquisition et de celles entraînant l’émission d’un nouveau certificat d’immatriculation.

II.– Les taxes sur les certificats d’immatriculation des véhicules

A.– La taxe régionale sur les certificats d’immatriculation

La loi de finances pour 1983 (n° 82-1126 du 29 décembre 1982) a institué au profit des régions une taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules (cartes grises) délivrés dans leur ressort territorial. Cette taxe est assise et recouvrée comme un droit de timbre. Elle est régie par les dispositions des articles 1599 quindecies et suivants du code général des impôts.

En application de l’article 1599 sexdecies, il s’agit d’une taxe proportionnelle dont le taux unitaire par cheval-vapeur est déterminé chaque année par délibération du conseil régional. En 2007, ce taux s’établit en moyenne à 36 euros par cheval-vapeur au niveau national et varie entre 27 euros en Corse et 46 euros en Île-de-France. D’une manière générale, le montant de la taxe est donc proportionnel à la puissance fiscale du véhicule considéré : la taxe est calculée en multipliant le montant du taux unitaire par la puissance fiscale du véhicule.

Certaines catégories de véhicules bénéficient d’une réduction de moitié de ce taux unitaire (véhicules utilitaires d’un poids total autorisé en charge supérieur à 3,5 tonnes, tracteurs non agricoles, motocyclettes, véhicules de plus de dix ans).

Pour certaines catégories de véhicules (remorques, véhicules agricoles, véhicules immatriculés dans la série spéciale dite TT…), le taux de la taxe est fixe et déterminé légalement par référence au taux unitaire.

Aucune taxe n’est due lorsque la délivrance du certificat d’immatriculation est consécutive à un changement d’état matrimonial ou à un changement de domicile.

En application de l’article 1599 novodecies A, sur délibération du conseil régional, certains véhicules dits propres ⁽²⁷²⁾ peuvent être exonérés de moitié ou totalement de taxe proportionnelle sur les cartes grises.

La taxe sur les cartes grises est perçue par les services des préfectures au moment de la délivrance des certificats d’immatriculation.

B.– La taxe perçue au profit de l’Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports

En application de l’article 1635 bis M, une taxe pour le développement de la formation professionnelle dans les transports est perçue en addition à la taxe sur les certificats d’immatriculation (prévue à l’article 1599 quindecies) lors de la délivrance des certificats d’immatriculation :

– des véhicules automobiles de transport de marchandises ;

– des tracteurs routiers ;

– et des véhicules de transport en commun de personnes.

Cette taxe est destinée à financer le développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers. Son produit est affecté à l’Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT). Le montant de cette taxe est fixé par arrêté dans des limites fixées par le II de l’article 1635 bis M.

Par arrêté du 24 janvier 2007, les montants de la taxe instituée en vue du développement de la formation professionnelle dans les transports routiers ont été modifiés. Les nouveaux tarifs sont entrés en vigueur le 1^er février 2007.

TARIFS DE LA TAXE INSTITUÉE EN VUE DU DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DANS LES TRANSPORTS ROUTIERS

(en euros)

	Montant
Véhicules automobiles de transport de marchandises dont le PTAC ⁽¹⁾ est inférieur ou égal à 3,5 tonnes	32
Véhicules automobiles de transport de marchandises dont le PTAC ⁽¹⁾ est supérieur à 3,5 tonnes et inférieur à 6 tonnes	124
Véhicules automobiles de transport de marchandises dont le PTAC ⁽¹⁾ est égal ou supérieur à 6 tonnes et inférieur à 11 tonnes	186
Véhicules automobiles de transport de marchandises dont le PTAC ⁽¹⁾ est égal ou supérieur à 11 tonnes, tracteurs routiers et véhicules de transport en commun de personnes	279

(1) PTAC : poids total autorisé en charge.

Cette taxe est recouvrée dans les mêmes conditions que la taxe régionale sur les certificats d’immatriculation.

C.– La taxe sur les véhicules polluants perçue au profit de l’ADEME

L’article 18 de la loi de finances pour 2006, codifié à l’article 1635 bis O du code général des impôts, a instauré une taxe sur les véhicules polluants, additionnelle à la taxe régionale sur les certificats d’immatriculation et perçue au profit de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

Cette taxe est due sur tout certificat d’immatriculation d’un véhicule particulier (genre VP) mis en circulation depuis le 1^er juin 2004. La taxe se calcule en fonction du nombre de grammes de dioxyde de carbone (CO₂) émis par kilomètre pour les véhicules qui ont fait l’objet d’une réception communautaire et en fonction de la puissance fiscale pour les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une telle réception.

Le propriétaire d’une voiture particulière ayant fait l’objet d’une réception communautaire⁽²⁷³⁾ doit s’acquitter d’une majoration de 2 euros par gramme de CO₂rejeté si son véhicule émet entre 200 et 250 grammes de CO₂ par kilomètre et de 4 euros par gramme au-delà. Pour les voitures particulières n’ayant pas fait l’objet d’une réception communautaire, le tarif de la taxe est de 100 euros pour une puissance comprise entre 10 et 14 chevaux fiscaux et de 300 euros pour un véhicule dont la puissance est au moins égale à 15 chevaux.

Cette taxe est recouvrée dans les mêmes conditions que la taxe régionale sur les certificats d’immatriculation.

III.– Les modifications proposées

Le présent article tend à insérer un article 1723 ter-0 B après l’article 1723 ter-0 A du code général des impôts afin de préciser que le paiement des taxes sur les certificats d’immatriculation (taxe régionale mentionnée à l’article 1599 quindecies, et taxes additionnelles perçues au profit de l’AFT et de l’ADEME visées respectivement aux articles 1635 bis M et 1635 bis O) peut être effectué soit directement à l’administration (comme c’est le cas actuellement) soit « auprès des personnes, titulaires d’une commission délivrée par l’administration des finances, qui transmettent à l’administration les données relatives aux demandes d’immatriculation des véhicules donnant lieu au paiement de ces taxes. »

En application du troisième alinéa du présent article, un décret doit fixer ses conditions d’application, en précisant les conditions dans lesquelles l’administration des finances autorisera les professionnels concernés à encaisser des fonds publics.

Comme il a été indiqué précédemment, ces trois taxes sont actuellement perçues par les services des préfectures au moment de la délivrance des certificats d’immatriculation.

La délivrance des certificats d’immatriculation demeurera possible aux guichets des préfectures avec paiement des taxes correspondantes aux régies de recettes afférentes, mais il est en outre prévu un dispositif nouveau de paiement des taxes directement auprès des professionnels de la vente automobile avec délivrance concomitante d’un certificat provisoire d’immatriculation, le certificat définitif étant ensuite adressé par voie postale au domicile du titulaire du certificat d’immatriculation.

Deux possibilités seront offertes aux professionnels de la vente automobile (constructeurs, importateurs, concessionnaires automobiles, agents indépendants…) :

– ils pourront être habilités par le ministère de l’Intérieur à participer au dispositif de « télédélivrance », c’est-à-dire à enregistrer, dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV), les données nécessaires à la réalisation des opérations d’immatriculation des véhicules et à délivrer un certificat d’immatriculation provisoire, le paiement des taxes s’effectuant directement par l’acquéreur avec sa propre carte bancaire qu’il confie au vendeur pour réaliser la transaction. L’agrément sera délivré au professionnel par la préfecture ;

– en sus de l’habilitation permettant la délivrance du certificat d’immatriculation, ils pourront être agréés. L’agrément autorisera le professionnel à percevoir les taxes (par chèque, carte bancaire ou espèces) qu’il doit restituer ensuite, soit par prélèvement périodique de l’État sur le compte société, soit par règlement par carte bancaire du professionnel. L’agrément, soumis à la décision du Trésor public (du trésorier payeur général local), sera délivré par le préfet sur décision du Trésor public.

Cet aspect requiert une modification du code général des impôts afin de donner aux professionnels de la vente automobile qui seront « habilités » par la préfecture (professionnels « qui transmettent à l’administration les données relatives aux demandes d’immatriculation des véhicules ») le statut de « commis » de l’administration (cette commission correspondant à l’agrément évoqué précédemment), à l’instar des buralistes pour la vente des timbres fiscaux (en application de l’article 893 du code général des impôts, aucune personne ne peut vendre ou distribuer des timbres qu’en vertu d’une commission de l’administration). Sans cette modification, ces professionnels n’auraient pas qualité pour manier des fonds publics et pourraient être déclarés comptables de fait.

* *

La Commission a adopté l’article 27 sans modification.

* *

Après l’article 27

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Louis Dumont, tendant à ce que le taux des droits d’enregistrement ou de la taxe sur la publicité foncière puisse être relevé, sur délibération du conseil général, pour les transactions immobilières portant sur une surface habitable supérieure à 500 mètres carrés.

M. Jean-Louis Dumont a expliqué que des groupes immobiliers internationaux ont multiplié ces dernières années des opérations spéculatives en France, particulièrement à Paris, qui reposent sur une rotation accélérée de leurs actifs. Afin de moraliser ces pratiques et d’augmenter les ressources des départements, il propose que le taux des droits d’enregistrement ou de la taxe sur la publicité foncière puisse être majoré, dans la limite de 0,3 point, sur délibération du conseil général.

Après que le Rapporteur général eut jugé préférable d’examiner plus avant la pertinence de la mesure, et notamment du seuil des 500 mètres carrés, l’amendement a été retiré.

* *

Article 28

Mise en œuvre au niveau national d’un télé-service de gestion des documents d’accompagnement des produits soumis à accises

Texte du projet de loi :

I.– L'article 302 M du code général des impôts est complété par un III ainsi rédigé :

« III. Les documents d'accompagnement prévus au I et au II peuvent être établis au moyen du service de suivi informatique des mouvements de marchandises soumises à accises, sur autorisation du directeur régional des douanes et droits indirects. »

II.– L'article 443 du même code est abrogé.

III.– Le premier alinéa du 1 de l'article 131 bis du code des douanes est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce document peut être établi au moyen du service de suivi informatique des mouvements de marchandises soumises à accises, sur autorisation du directeur régional des douanes et droits indirects. »

IV.– Les dispositions des I à III sont applicables à compter du 1^er juillet 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Un projet européen de suivi informatisé des mouvements intra-communautaires de produits soumis à accises en suspension de droits s'imposera à compter du 1^er avril 2009 à tous les États membres. En France, dans le cadre d'une phase nationale préalable, le télé-service Gestion de l'Accompagnement des Mouvements de Marchandises soumises à Accises (GAMMA) sera déployé à compter du 1^er juillet 2008 sur la base du volontariat des opérateurs.

Ce télé-service GAMMA, qui permettra de gérer les documents d'accompagnement, entraînera une rationalisation et une simplification de cette gestion. Ce système permettra la mise en œuvre du système communautaire « EMCS » (Excise movement and control system) qui s'imposera à tous les États membres à partir de 2009.

Observations et décision de la Commission :

Les droits indirects frappant les alcools, les boissons alcooliques, les tabacs manufacturés ainsi que des produits énergétiques (les carburants et les combustibles, tels que le pétrole et l'essence, l'électricité, le gaz naturel, la houille et le coke) sont, en principe, acquittés lors de la mise à la consommation.

Les produits correspondants circulent donc au sein de la Communauté européenne en franchise de droits lorsqu’ils sont échangés entre professionnels. Compte tenu des forts écarts entre les niveaux des droits indirects auxquels ils sont soumis, dits accises dans la réglementation communautaire, il est prévu de contrôler ces mouvements qui ne peuvent avoir lieu qu'entre opérateurs agréés ayant constitué une caution garantissant financièrement le paiement des droits.

Le dispositif correspondant, codifié en droit français aux articles 302 L et suivants du code général des impôts s’agissant des produits dont les droits indirects sont fixés par ce code (alcools, boissons alcoolisés et tabacs manufacturés) et à l’article 131 bis du code des douanes s’agissant des produits pétroliers, repose sur l’établissement d’un document administratif d’accompagnement (DAA) par l’expéditeur de produits soumis à accises circulant en suspension de droits. Cet expéditeur garantit le paiement des droits, et est soit déchargé de cette responsabilité par l’opérateur recevant les produits qui doit lui retourner un exemplaire du DAA visé par son administration fiscale, soit appelé à payer les droits faute d’apurement de ceux-ci dans un délai de quatre mois à compter de la date d’expédition.

Ce dispositif étant lourd à gérer et continuant à donner lieu à des fraudes, le Conseil des ministres de l'Union européenne et le Parlement européen ont adopté, en juin 2003, une décision visant à informatiser le système, ce qui en allégera la gestion tout en donnant aux États membres une information en temps réel sur les envois en cours leur permettant ainsi de planifier les contrôles et inspections. Ce système informatisé, dit EMCS selon son acronyme en langue anglaise (Excise Movement Control System), doit être mis en œuvre entre le 1^er avril 2009 (date à laquelle tous les opérateurs européens devront être capables, au minimum, de recevoir à travers leurs applications nationales des DAA dématérialisés émis par d'autres opérateurs situés dans d'autres États membres et de produire en retour les certificats de réception correspondants) et le 1^er janvier 2010 (date à laquelle tous les opérateurs européens devront être en mesure d'émettre des DAA dématérialisés).

La déclinaison de ce système en France sera le télé-service de gestion de l’accompagnement des mouvements de marchandises soumises à accises (GAMMA) à la création duquel le présent article propose d’adapter notre droit.

Le A du I propose ainsi de modifier l’article 302 M du code général des impôts, qui soumet la circulation des produits soumis à accises en suspension des droits à l’établissement d’un document d’accompagnement, pour permettre l’établissement de ce document par voie électronique sous réserve de l’autorisation du directeur régional des douanes et droits indirects. Cette autorisation sera délivrée par opérateur.

Le II propose une modification similaire à l’article 131 bis du code des douanes qui organise la circulation en suspension de droits des produits pétroliers (dont la fiscalité indirecte relève du code des douanes à la différence des autres produits soumis à accises).

Enfin, le B du I tend à abroger l’article 443 du code général des impôts.

Issu d’un amendement de M. Didier Migaud, Rapporteur général, et créé par l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du 30 décembre 1999), l’article 443 du code général des impôts permettait, s’agissant des boissons alcoolisées, de substituer au titre de mouvement (devenu, depuis, document d’accompagnement) la production des informations correspondantes par voie télématique. De fait précurseur des dispositions proposées par le présent article, ce dispositif n’a toutefois jamais été mis en œuvre. Adoptées bien avant la formalisation de l’initiative communautaire EMCS, les dispositions de cet article mort-né n’étaient, en outre, pas applicables (conformément aux dispositions de l’article 442 septies du code des douanes) aux mouvements intra-communautaires qui constituent aujourd’hui l’enjeu central du déploiement d’un système de suivi informatique des mouvements de marchandises soumises à accises.

Le III rend les dispositions du présent article applicables à compter du 1^er juillet 2008, date à laquelle le télé-service GAMMA devrait être opérationnel, permettant d’en expérimenter la mise en œuvre avant les échéances imposées par le droit communautaire pour la généralisation de son utilisation.

* *

La Commission a adopté l’article 28 sans modification.

* *

Après l’article 28

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean Launay, tendant à majorer de 50 % les tarifs de la tranche marginale de la taxe additionnelle à la taxe sur les cartes grises.

II. – Autres mesures

Article 29

Reprise par l’État de la dette de la SNCF au titre du service annexe d’amortissement de la dette publique (SAAD)

Texte du projet de loi :

I.– La Caisse de la dette publique est autorisée à contracter avec la Société nationale des chemins de fer français tout prêt, emprunt ou instrument financier à terme, en euros et en devises, dans la limite de la valeur des emprunts et des instruments financiers à terme associés qui sont inscrits au service annexe d'amortissement de la dette de cet établissement à la date de la promulgation de la loi.

II.– L'État est autorisé à reprendre les droits et obligations afférents aux contrats d'emprunt contractés auprès de la Caisse de la dette publique par la Société nationale des chemins de fer français ainsi qu'aux instruments financiers à terme qui y sont associés.

Les intérêts afférents aux contrats d'emprunt mentionnés au précédent alinéa seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », en qualité d'intérêts de la dette négociable.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet, en application de l’article 34 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la reprise par l’État de la dette de la SNCF logée au sein du service annexe d’amortissement de la dette (SAAD), par l’intermédiaire de la Caisse de la dette publique (CDP).

Il tire ainsi les conséquences de la décision de l’INSEE, sur la recommandation d’Eurostat, de modifier les chroniques de dette et le déficit publics pour tenir compte de l’engagement financier de l’État au remboursement de la dette portée par le SAAD. Cette révision du traitement du SAAD en comptabilité nationale a mécaniquement alourdi la dette publique de 8,2 milliards d’€ au 31 décembre 2006.

Dans ce contexte, la reprise par l’État de la dette du SAAD via la CDP, dont les missions sont rendues compatibles avec la réalisation de l’opération par le I du présent article apporte une solution pérenne et définitive au devenir de cette dette, dans des conditions de financement plus avantageuses pour l’État.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à organiser la reprise indirecte par l’État de la dette cantonnée au sein du service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF.

Il s’agit de tirer les conséquences de la récente clarification du statut du SAAD en comptabilité nationale et, par l’intermédiaire de la Caisse de la dette publique, de faire bénéficier la dette du SAAD de la qualité de gestion de l’État.

I.– La récente clarification du statut du SAAD en comptabilité nationale

Le développement du système ferroviaire au cours des années 1980 s’est traduit par un important endettement, résultant à la fois des déficits d’exploitation passés, des pertes liées aux investissements non amortissables et du système de financement des lignes à grande vitesse, alors assuré par la seule SNCF.

La « dette ferroviaire » se compose de trois éléments distincts, dont les encours atteignaient à la fin 2006 :

– 27 milliards d’euros pour la dette de Réseau ferré de France (RFF) ;

– 7 milliards d’euros pour la dette de la SNCF stricto sensu ;

– 8 milliards d’euros pour la dette portée par la SNCF au sein du SAAD.

Les deux premières dettes sont exclues du champ de la dette publique française, RFF et la SNCF étant deux établissements publics industriels et commerciaux hors du périmètre des administrations publiques.

Jusqu’à la récente clarification intervenue cette année, le cas du SAAD était plus problématique ⁽²⁷⁴⁾.

Le SAAD a été créé le 1^er janvier 1991 en application de l’article 28 du contrat de plan liant l’État à la SNCF pour la période 1990-1994. Service créé au sein de la SNCF, doté d’une comptabilité distincte mais dénué de personnalité juridique, il visait à « assainir de manière durable la situation financière de l’entreprise par un désendettement significatif ». Ce schéma de cantonnement pouvait s’appuyer sur l’article 9 de la directive communautaire 91/440/CEE du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires ⁽²⁷⁵⁾.

La dette initiale, correspondant aux déficits cumulés à la fin du contrat de plan précédent, s’élevait à 38 milliards de francs, soit 5,8 milliards d’euros. Depuis, le SAAD a été « rechargé » par deux fois : des transferts de dettes sont venus l’alourdir de 4,3 milliards d’euros en 1997 puis de 0,6 milliard d’euros en 1999.

Au 31 décembre 2006, la dette du SAAD était de 8 milliards d’euros, après 8,3 milliards d’euros à la fin 2005 ⁽²⁷⁶⁾. Les projections pour la fin 2007 et pour la fin 2008 s’établissent respectivement à 8 milliards d’euros et 7,6 milliards d’euros. Hors effet du présent article, l’amortissement complet interviendrait à l’horizon 2028 ⁽²⁷⁷⁾.

Le tableau ci-dessous rend compte de l’évolution de la dette du SAAD depuis 1997, ainsi que de celle de la SNCF stricto sensu.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE LA SNCF ET DU SAAD

(au 31 décembre, en millions d’euros)

	SNCF	SAAD	Total
1997	6 898	8 540	15 438
1998	7 197	8 414	15 611
1999	6 711	8 946	15 657
2000	6 384	8 930	15 314
2001	6 758	8 930	15 688
2002	7 291	8 854	16 145
2003	7 294	8 769	16 063
2004	6 880	8 499	15 379
2005	6 726	8 260	14 986
2006	7 044	8 007	15 051

Source : Rapport spécial de M. Hervé Mariton sur les transports,
projet de loi de finances pour 2008, n° 276, annexe n° 19.

La dette du SAAD est, pour environ 85 % de son encours, une dette à taux fixe ⁽²⁷⁸⁾. À la différence de la dette de l’État, elle est partiellement libellée en devises ⁽²⁷⁹⁾, selon une répartition présentée dans le tableau ci-dessous.

STRUCTURE PAR DEVISES DE LA DETTE DU SAAD AU 31 DÉCEMBRE 2006

(hors intérêts courus non échus, avant swaps)

Euros	6 346
Francs suisses	373
Livres sterling	298
Dollars américain	569
Dollars australien	–
Dollars canadien	262
Dollars de Hong Kong	46
Dollars néo-zélandais	54
Total	7 948

Source : Annexe aux comptes consolidés 2006 du groupe SNCF.

Le remboursement la dette inscrite au SAAD, en principal et en intérêts, est assuré par la SNCF, à un taux d’intérêt supérieur d’environ 15 points de base (0,15 %) à celui de l’État, soit un surcoût de financement annuel de l’ordre d’une dizaine de millions d’euros sur l’ensemble du stock de dette.

Toutefois, la SNCF ne supporte qu’une petite partie de ce remboursement, l’État lui versant chaque année depuis 1991 une subvention budgétaire, représentative d’un concours au désendettement du système ferroviaire. Cette dotation budgétaire, longtemps fixée à 677 millions d’euros (voir le tableau ci-après), a été réduite à 627 milliards d’euros en 2007, inscrits sur le programme Passifs financiers ferroviaires de la mission Transports ⁽²⁸⁰⁾ . D’après le projet de loi de finances pour 2008, la contribution serait de 597 millions d’euros l’année prochaine, avant effet du présent article. Cette contribution de l’État vise à couvrir :

– avant tout, les charges d’intérêts de l’année. Le coût moyen du stock de dette de la SNCF étant de l’ordre de 5 % ⁽²⁸¹⁾, les frais financiers représentent environ 400 millions d’euros (soit plus de 60 % de la subvention de désendettement) ;

– pour le solde, une partie des remboursements du capital. D’une année sur l’autre, en fonction du profil d’amortissement des titres du SAAD, ce solde peut être inférieur ou supérieur aux besoins effectifs de refinancement ⁽²⁸²⁾.

ÉVOLUTION DE LA CONTRIBUTION DE L’ÉTAT
AU DÉSENDETTEMENT DU SYSTÈME FERROVIAIRE

(en millions d’euros)


	RFF		SNCF	TOTAL
	Dotation en capital	Contribution au désendettement	(SAAD)	TOTAL
1997	1 220	–	677	1 897
1998	1 524	–	677	2 201
1999	1 906	–	677	2 583
2000	1 829	–	677	2 506
2001	1 067	–	677	1 744
2002	1 362	–	677	2 039
2003	–	–	677	677
2004	–	800	677	1 477
2005	–	800	677	1 477
2006	–	730	627	1 357
2007	–	730	627	1 357
2008	–	730	597	1 327

N.B. : Pour RFF, les montants avant et après 2004 ne sont pas comparables, la dotation en capital ayant été remplacée par la contribution au désendettement, mais aussi par la subvention de renouvellement et de mises aux normes (ou subvention de « régénération », d’un montant de 1 064 millions d’euros pour 2008).

La SNCF, quant à elle, ne verse chaque année qu’une contribution égale à 2,6 % de la subvention étatique, soit 16 millions d’euros en 2007. Un mécanisme annuel d’égalisation de taux permet par ailleurs d’équilibrer les charges financières supportées par le SAAD et la SNCF, les stocks de dettes respectifs n’étant pas composés de façon identique ⁽²⁸³⁾.

La difficulté inhérente à une telle organisation vient de ce que la dette cantonnée dans le SAAD, historiquement émise par la SNCF, quotidiennement gérée par elle ⁽²⁸⁴⁾, est en réalité essentiellement supportée par l’État, ce dernier assurant en quelque sorte le « remboursement du remboursement » ⁽²⁸⁵⁾.

C’est d’ailleurs pourquoi, jusqu’à récemment, la dette du SAAD n’apparaissait :

– ni dans les comptes de l’État : l’engagement de l’État vis-à-vis de la SNCF, dépourvu de tout fondement normatif à partir de 1994 ⁽²⁸⁶⁾, pouvait tout au plus être considéré comme un élément de son « hors bilan » ⁽²⁸⁷⁾, c’est-à-dire un passif éventuel. Depuis l’année dernière, à la demande de la Cour des comptes ⁽²⁸⁸⁾, une provision pour charges a été constituée à la clôture des comptes de l’État de 2006 : son montant est égal à celui de la contribution étatique au remboursement inscrite en loi de finances initiale pour 2007 (soit 627 millions d’euros). Par ailleurs, à l’instar du traitement retenu pour la SNCF, le SAAD est inscrit dans les participations financières de l’État, en tant qu’entité contrôlée. Dans les comptes 2006, cette situation est traduite par une minoration des actifs financiers de l’État d’un montant de 8,3 milliards d’euros ;

– ni dans les comptes de la SNCF : le SAAD fait l’objet d’un traitement particulier en annexe des comptes consolidés du groupe, mais n’apparaît pas dans son bilan et ne constitue donc pas une dette de la SNCF.

Le passage de la SNCF aux normes IAS / IFRS ⁽²⁸⁹⁾ en 2007 a obligé à sortir du flou et a rendu obligatoire la consolidation du SAAD dans le bilan du groupe SNCF. La dette du SAAD a donc été enregistrée dans le bilan à sa valeur historique et retraitée conformément aux normes IFRS.

À elle seule, une telle consolidation aurait entraîné une très importante dégradation des capitaux propres de la SNCF, qui seraient devenus massivement négatifs. C’est pourquoi les pouvoirs publics ont décidé d’inscrire en contrepartie, à l’actif du bilan de la SNCF, les concours de l’État en faveur du désendettement, dans le droit fil des engagements successifs passés. À la fin de l’année 2006 et au début de cette année, un échange de lettres entre la SNCF et les ministres chargés de l’économie, des transports et du budget a matérialisé cette nouvelle situation ⁽²⁹⁰⁾
– qui en pratique ne fait que prolonger les modalités d’amortissement de la dette du SAAD présentées ci-avant.

En dépit de cette récente clarification, une question restait pendante : celle des conséquences en comptabilité nationale de ce schéma complexe de financement du SAAD. Guère dissociable de la dette de la SNCF, la dette cantonnée dans le SAAD peut difficilement, en tant que telle, être considérée comme une dette publique. L’engagement de l’État de verser une contribution annuelle au désendettement était davantage sujet à caution. Pendant longtemps, l’INSEE a considéré que cette contribution n’avait pas de conséquence sur la dette publique, faute de mécanisme permettant que des créanciers puissent, en cas de défaut de la SNCF, s’adresser directement à l’État et faute de fondement pérenne (normatif ou contractuel) à l’engagement de l’État de verser sa subvention.

En septembre dernier, l’INSEE a cependant modifié sa position, afin de tenir compte des recommandations d’Eurostat ⁽²⁹¹⁾. L’office statistique de l’Union européenne a en effet considéré que le traitement en comptabilité nationale de l’engagement de l’État, qui jusqu’alors n’influait que sur le déficit public, devait être modifié.

L’INSEE a donc revu à la hausse la dette publique depuis 1993, date à partir de laquelle la contribution de l’État au SAAD a été versée pour la troisième année consécutive, ce qui vaut de facto – selon l’interprétation d’Eurostat – reconnaissance de dette de sa part vis-à-vis de la SNCF.

En outre, ce retraitement statistique fait franchir deux nouveaux paliers au niveau d’endettement public à partir de 1997 et de 1999, dates de « rechargement » du SAAD. Après cette révision, la dette publique s’établissait ainsi à 64,2 % du PIB à la fin 2006, au lieu de 63,7 % auparavant.

Le tableau ci-après présente les conséquences sur la dette publique du nouveau traitement du SAAD en comptabilité nationale.

IMPACT SUR LA DETTE PUBLIQUE DU RETRAITEMENT COMPTABLE DU SAAD


	Avant retraitement		Après retraitement		Écart
	En Mds€	En % PIB	En Mds€	En % PIB	En Mds€	En % PIB
1992	440,1	39,7	440,1	39,7
1993	510,0	45,8	515,4	46,2	+ 5,4	+ 0,4
1994	564,8	48,9	570,0	49,4	+ 5,2	+ 0,5
1995	657,9	55,1	662,8	55,5	+ 4,9	+ 0,4
1996	707,2	57,6	711,8	58,0	+ 4,6	+ 0,4
1997 ^(a)	742,5	58,6	751,3	59,3	+ 8,8	+ 0,7
1998	778,0	58,8	786,6	59,4	+ 8,6	+ 0,6
1999 ^(a)	795,3	58,1	804,5	58,8	+ 9,2	+ 0,7
2000	817,2	56,7	826,4	57,3	+ 9,2	+ 0,6
2001	842,5	56,3	851,6	56,9	+ 9,1	+ 0,6
2002	901,8	58,2	910,9	58,8	+ 9,1	+ 0,6
2003	994,5	62,4	1 003,4	62,9	+ 8,9	+ 0,5
2004	1 068,3	64,3	1 076,9	64,9	+ 8,6	+ 0,6
2005	1 136,8	66,2	1 145,2	66,7	+ 8,4	+ 0,5
2006	1 142,2	63,7	1 150,3	64,2	+ 8,1	+ 0,5

(a) Années de « rechargement » du SAAD.

Source : INSEE.

En matière de déficit public, le retraitement a des conséquences plus nuancées. Pour les années 1993, 1997 et 1999, le déficit public est revu à la hausse, les transferts de dette s’analysant comme des opérations patrimoniales affectant le résultat annuel de l’État. Pour les autres années, le déficit public est en revanche diminué du montant correspondant au remboursement du capital de la dette, celui-ci constituant une opération financière affectant le bilan mais pas le résultat annuel. Depuis septembre dernier, seule reste donc comptabilisée dans le déficit public annuel la partie de la subvention de l’État correspondant à des paiements d’intérêts de la dette du SAAD (voir le tableau ci-après).

IMPACT SUR LE DÉFICIT PUBLIC DU RETRAITEMENT COMPTABLE DU SAAD


	Avant retraitement		Après retraitement		Écart
	En Mds€	En % PIB	En Mds€	En % PIB	En Mds€	En % PIB
1992	50,3	4,5	50,3	4,5
1993	66,1	5,9	71,6	6,4	+ 5,5	+ 0,5
1994	63,1	5,5	62,9	5,4	– 0,2	– 0,1
1995	65,5	5,5	65,2	5,5	– 0,3	n.s.
1996	49,8	4,1	49,5	4,0	– 0,3	– 0,1
1997 ^(a)	37,8	3,0	42,0	3,3	+ 4,2	+ 0,3
1998	34,6	2,6	34,5	2,6	– 0,1	n.s.
1999 ^(a)	23,6	1,7	24,1	1,8	+ 0,5	0,1
2000	21,1	1,5	21,0	1,5	– 0,1	n.s.
2001	23,2	1,5	23,2	1,5	n.s.	n.s.
2002	48,8	3,2	48,7	3,1	– 0,1	– 0,1
2003	65,6	4,1	65,4	4,1	– 0,2	n.s.
2004	59,8	3,6	59,6	3,6	– 0,2	n.s.
2005	50,9	3,0	50,6	2,9	– 0,3	– 0,1
2006	45,5	2,5	45,3	2,5	– 0,2	n.s.

(a) Années de « rechargement » du SAAD.

n.s. : non significatif.

Source : INSEE.

Prenant acte de ces récentes évolutions, le Gouvernement propose aujourd’hui au Parlement de tirer les conséquences de ce nouveau traitement du SAAD en comptabilité nationale.

II.– Un schéma complexe de reprise indirecte de la dette du SAAD par l’État

Le « choc maastrichtien » résultant de la consolidation du SAAD dans la dette publique française, si souvent redouté ces dernières années, est désormais advenu. Dès lors, la reprise en gestion directe par l’État de la dette du SAAD paraît aussi légitime que logique ⁽²⁹²⁾.

D’une part, le poids du SAAD venant dorénavant alourdir la dette publique, il serait juridiquement plus rationnel et, surtout, financièrement plus intéressant de voir cette dette gérée par l’État, dont la qualité de signature est meilleure que celle de la SNCF. Jusqu’alors, il pouvait être considéré que l’écart de taux (spread) entre les conditions de financement de la dette de l’État et celles de la dette du SAAD, c’est-à-dire son surcoût pour l’État, était en quelque sorte le « prix » de l’absence d’inclusion du SAAD dans la dette publique au sens du traité de Maastricht. Aujourd’hui, cet argument n’a plus lieu d’être.

D’autre part, la conservation du schéma actuel de financement du SAAD conduirait à une regrettable distorsion entre la comptabilité budgétaire (pour laquelle la totalité de la contribution de l’État au désendettement du SAAD pèse sur le déficit budgétaire) et la comptabilité nationale (pour laquelle, on l’a vu, seul le paiement des intérêts pèse sur le déficit public).

Pour autant, après expertise par les services du Gouvernement, la reprise directe par l’État de la dette cantonnée dans le SAAD s’est avérée trop délicate. Les difficultés, d’ordre technique et juridique, sont principalement au nombre de trois :

– certains des contrats liant la SNCF à ses créanciers contiennent des clauses qui ne sont pas acceptables pour l’État et qui, en conséquence, auraient dû être renégociées. C’est le cas par exemple des clauses dites de « negative pledge », qui contraignent les activités de l’emprunteur, en limitant ses facultés de contracter avec d’autres créanciers sans l’accord préalable des créanciers précédents ;

– l’État n’était pas certain de pouvoir imposer la reprise de dette à l’ensemble des créanciers, le stock d’emprunts contenant beaucoup de contrats de droit anglais pour lesquels la novation de débiteur suppose l’agrément préalable des porteurs de titres. En cas de contentieux, les litiges auraient été du ressort des tribunaux britanniques ;

– l’opération aurait pu faire naître des discriminations injustifiées entre les créanciers de la dette ferroviaire, selon qu’ils auraient détenu des titres SAAD (lesquels auraient été davantage valorisés du fait de la signature de l’État français) ou des titres SNCF proprement dit. Outre les difficultés pour clairement différencier l’origine des titres, une telle situation aurait pu nuire à l’image de l’émetteur SNCF sur les marchés.

Du fait de cette incertitude sur la capacité de l’État à éteindre la totalité de la dette du SAAD par une reprise pure et simple, le présent article tend à n’organiser qu’une reprise « indirecte » – dont les effets, néanmoins, sont financièrement strictement équivalents à ceux d’une reprise directe.

Le schéma proposé consiste à prévoir la reprise par l’État d’une dette « miroir » de celle du SAAD, par l’intermédiaire de l’organisme tiers qu’est la Caisse de la dette publique (CDP). Au lieu de se substituer à la SNCF dans ses relations avec ses multiples créanciers, l’État reprendrait à sa charge une dette relevant du droit français, contractée auprès d’un unique débiteur (la CDP), ayant les mêmes caractéristiques financières que la dette du SAAD, mais « sortie » du contexte juridique problématique évoqué ci-avant.

Cette opération, en pratique, reviendrait à permettre à l’État d’assurer le service de la dette du SAAD jusqu’à son extinction. Elle ne remettrait en cause ni ne modifierait les contrats existants entre la SNCF et les porteurs de titres SAAD : la situation de ces derniers serait inchangée.

Cette opération se ferait en deux temps, auxquels correspondent les deux premiers alinéas du présent article.

● Dans un premier temps, le I autorise la Caisse de la dette publique à contracter avec la SNCF afin de mettre en place des emprunts croisés, aux caractéristiques financières (maturité, conditions d’intérêt etc.) strictement identiques à celles des titres composant la dette du SAAD. Le schéma présenté ci-dessous ⁽²⁹³⁾ rend compte de cette première phase de l’opération.

Dans la relation n° 1, la SNCF prête le montant de la dette du SAAD à la CDP et cette dernière s’engage à rembourser la SNCF selon le calendrier et les conditions d’intérêt de la dette du SAAD.

Simultanément, dans la relation n° 2, la CDP prête le montant de la dette du SAAD à la SNCF et cette dernière s’engage à rembourser la CDP selon le calendrier et les conditions d’intérêt de la dette du SAAD.

Pour assurer un parfait « reflet » de la dette du SAAD, ces engagements croisés entre la SNCF et la CDP s’étendront également aux instruments de couverture – swaps de taux ou de devises – actuellement associés aux titres composant la dette du SAAD. C’est pourquoi le présent article prend soin de mentionner non seulement tout « prêt » et « emprunt », mais aussi tout « instrument financier à terme, en euros et en devises ».

La portée de ce dispositif sera strictement limitée à la dette cantonnée dans le SAAD, puisque l’autorisation délivrée à la CDP de contracter avec la SNCF ne vaut que pour les prêts, emprunts et instruments financiers « inscrits au service annexe d’amortissement de la dette [de la SNCF] à la date de la promulgation de la loi ».

À ce stade de l’opération, les engagements de part et d’autre de la SNCF et de la CDP étant par construction strictement homothétiques, les relations contractuelles ainsi mises en place ne feraient naître, à elles seules, aucun flux financier.

● Dans un second temps, l’État reprendrait les emprunts contractés par la SNCF auprès de la CDP : le II du présent article autorise l’État à « reprendre les droits et obligations afférents aux contrats d’emprunts contractés auprès de la Caisse de la dette publique par la [SNCF] ainsi qu’aux instruments financiers à terme qui y sont associés ». Pour le dire autrement, l’État se substituerait à la SNCF en tant que débiteur de la CDP.

En conséquence, une fois la reprise effective, figureront au bilan de l’État une dette envers la CDP et au bilan de la SNCF une créance équivalente sur la CDP, permettant d’assurer le service et l’amortissement de la dette du SAAD.

Ainsi, du fait de la relation n° 1 sur le schéma ci-avant, chaque flux payé par la SNCF à un créancier quelconque au titre du SAAD sera compensé, au même moment et pour le même montant, par un flux de la CDP vers la SNCF. De la même façon, chaque flux payé (ou reçu) par la SNCF sur un instrument financier à terme sera compensé, au même moment et pour le même montant, par un flux reçu de (ou payé à) la CDP.

Des échanges similaires (représenté par la relation n° 2 sur le schéma ci-avant) entre l’État et la CDP assureront la neutralité des opérations pour la CDP. In fine, c’est donc bien l’État qui supportera la totalité des charges d’intérêts et des remboursements du capital.

Le choix de la CDP pour jouer le rôle d’intermédiaire peut être justifié par les missions de cet établissement public administratif, créé par l’article 125 de la loi de finances pour 2003 ⁽²⁹⁴⁾. La CDP peut en effet « effectuer, sur les marchés financiers, toutes les opérations concourant à la qualité de la signature de l’État ». Au départ principalement chargée de surveiller le bon fonctionnement du marché secondaire de la dette publique, afin notamment d’en assurer la liquidité ⁽²⁹⁵⁾, la CDP a pris ces dernières années une place de plus en plus importante dans la gestion primaire de la dette de l’État – sous forme d’une politique active de rachats et d’annulations de titres ⁽²⁹⁶⁾. En octobre dernier, la CDP a également servi à l’opération d’apurement des dettes de l’État à l’égard du régime général de la sécurité sociale (5,1 milliards d’euros au 31 décembre 2006), qui s’est traduite par un abandon de créances détenues sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ⁽²⁹⁷⁾.

III.– Les conséquences de la reprise de dette du SAAD par l’État

A.– Les conséquences sur le budget de l’État

La reprise des 8 milliards d’euros de dette du SAAD par l’État est, en soi, neutre sur le niveau de la dette publique et sur le déficit public : depuis septembre 2007 et les recommandations d’Eurostat, le SAAD est inclus dans le champ de la dette publique et le déficit public est déjà influencé par le paiement annuel par l’État des charges d’intérêt ⁽²⁹⁸⁾.

En revanche, le présent article a des conséquences importantes sur la comptabilité budgétaire. Dès que les opérations décrites précédemment auront été effectuées, l’État – et plus précisément l’Agence France Trésor (AFT) – assurera la gestion de la dette du SAAD dans des conditions identiques à la gestion « habituelle » de sa dette.

Comme pour toute dette de l’État, le refinancement de la dette du SAAD sera considéré comme une opération de trésorerie affectant le bilan de l’État ⁽²⁹⁹⁾. Les charges d’amortissement du capital disparaîtront donc de son budget, alors qu’elles y transitaient jusqu’alors au travers de la part de la contribution au désendettement versée chaque année à la SNCF allant au remboursement du principal de la dette du SAAD (soit environ 200 millions d’euros en moyenne sur une dotation d’environ 600 millions, le solde finançant la charge de la dette du SAAD).

Les frais financiers générés par la dette du SAAD demeureront, quant à eux, retracés sur le budget de l’État. Au lieu de figurer dans une subvention versée à la SNCF, ils se fondront désormais dans le « droit commun » de la charge de la dette de l’État. Le deuxième alinéa du II du présent article dispose en ce sens que « les intérêts afférents aux contrats d’emprunts [contractés par la SNCF auprès de la CDP et repris par l’État] seront retracés au sein du compte de commerce "Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État", en qualité d’intérêts de la dette négociable ». Le Rapporteur général rappelle que les intérêts de la dette de l’État sont enregistrés sur la première section du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État dédiée à la gestion primaire de la dette, qui reçoit une subvention d’équilibre du budget général depuis le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

Corrélativement, l’État assurant désormais lui-même le service et l’amortissement de la dette du SAAD, il n’aura plus à verser à la SNCF de contribution au désendettement et l’action correspondante du programme Passifs financiers ferroviaires est appelée à disparaître.

C’est ainsi que, pour 2007, tirant les conséquences du présent article, l’article 9 du présent projet de loi de finances rectificative tend à réduire la subvention de désendettement inscrite sur le programme Passifs financiers ferroviaires afin de l’ajuster au niveau assurant la couverture de la seule charge d’intérêts ⁽³⁰⁰⁾. Aucune opération de refinancement d’emprunt n’ayant eu lieu cette année ou n’étant prévue d’ici à la fin de l’exercice, ce sont ainsi 223 millions d’euros de crédits qui sont devenus sans objet sur la mission Transports ⁽³⁰¹⁾.

De la même façon, le projet de loi de finances pour 2008 devra, par coordination, être amendé d’ici la fin de la discussion budgétaire, afin de :

– supprimer les crédits du programme Passifs financiers ferroviaires de la mission Écologie, développement et aménagement durables destinés au remboursement du SAAD, soit 597,2 millions d’euros. En gestion, ce programme ne comportera alors plus qu’une action, consacrée au désendettement de RFF (dotée de 730 millions d’euros l’année prochaine) ;

– modifier le tableau de financement de l’État pour 2008 figurant à l’article d’équilibre (II de l’article 32) pour y inscrire l’engagement repris par l’État, à hauteur des amortissements de dette du SAAD prévus l’année prochaine, soit environ 2 milliards d’euros. Afin d’équilibrer cette augmentation du besoin de financement, les ressources de financement de l’État devront elles aussi être ajustées, ce qui devrait se traduire par une révision à la hausse des émissions de titres à court terme (BTF) ⁽³⁰²⁾ ;

– majorer les crédits du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État, pour permettre d’assurer le paiement des charges d’intérêts du SAAD et notamment l’augmentation des émissions de BTF évoquée ci-avant. Le montant exact de l’ajustement à opérer sur ce programme n’était pas connu du Rapporteur général au moment de la rédaction du présent rapport. Il sera néanmoins, par construction, inférieur à l’actuelle contribution au désendettement versée à la SNCF, laquelle couvre non seulement les charges d’intérêts mais aussi une part du remboursement du capital. Le solde entre l’augmentation des crédits du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et la réduction des crédits du programme Passifs financiers ferroviaires se traduira donc, toutes choses égales par ailleurs, par une réduction du déficit budgétaire pour 2008 ⁽³⁰³⁾.

À plus long terme, les charges d’intérêts versées par l’État dans les prochaines années enregistreront progressivement, au rythme des refinancements, les économies apportées par la qualité de signature de l’État. L’indicateur de performance n° 1.2 associé au programme Passifs financiers ferroviaires prévoyait par exemple pour 2008 un écart entre le coût moyen de financement de la SNCF et celui de l’État de 13 points de base ⁽³⁰⁴⁾. Compte tenu de l’encours de dette du SAAD, de l’ordre de 8 milliards d’euros, le gain potentiellement tiré de la disparition de ce spread est d’une dizaine de millions d’euros chaque année, l’économie étant maximale une fois la totalité du stock de dette refinancée ⁽³⁰⁵⁾.

B.– Les conséquences sur l’amortissement de la dette du SAAD

Le schéma proposé au présent article n’a pas seulement pour avantage de permettre une gestion moins coûteuse de la dette du SAAD et de limiter la fragmentation de la dette publique.

● D’une part, en dépit de son apparente complexité, il clarifie et simplifie le rôle de la SNCF, en mettant fin à la situation actuelle dans laquelle une entreprise publique gère une dette qui est en réalité celle de l’État. Désormais, la SNCF est déchargée de la gestion de la dette du SAAD : l’entreprise se bornera à verser le numéraire correspondant aux intérêts et aux remboursements aux porteurs de titres SAAD – pour lesquels, il faut le rappeler, la présente opération n’entraîne pas de changement.

La SNCF n’aura plus, dès lors, à faire face aux « à-coups » de refinancement du SAAD, produits par le décalage entre le montant de la contribution budgétaire au désendettement (fixé de façon quelque peu forfaitaire dans chaque loi de finances) et le profil concret de refinancement des titres composant le SAAD. Actuellement, en effet, lorsque les remboursements d’emprunts du SAAD sont supérieurs à la capacité de désendettement de l’année, cette insuffisance est couverte par la SNCF par un financement dit « intercalaire » constitué d’emprunts en euros réalisés par l’entreprise sur les marchés. La reprise de dette par l’État permettra donc de faire disparaître cette dette intercalaire.

Du point de vue des comptes de la SNCF, un seul changement est notable : à l’engagement de l’État figurant depuis cette année à l’actif du groupe ⁽³⁰⁶⁾ se substituera une créance sur la Caisse de la dette publique, dont la constitution par voie conventionnelle est autorisée au I du présent article.

Un dernier aspect des relations entre l’État et la SNCF devra être réglé dans les prochaines semaines : celui des conditions dans lesquelles la SNCF se libérera de son engagement résiduel vis-à-vis de l’État de contribuer chaque année au désendettement du SAAD à hauteur de 2,6 % de la subvention budgétaire. Cet engagement, qui représentait un effort de 16 millions d’euros en 2007, pourrait vraisemblablement être définitivement soldé en une seule fois et venir abonder les recettes de l’État dès cette année. Il pourrait en aller de même de la contribution
– variable d’une année sur l’autre – versée ou reçue par la SNCF dans le cadre du mécanisme d’égalisation de taux précédemment évoqué. Le règlement définitif de cette contribution pourrait, là aussi, donner lieu à un versement à l’État, sous la forme d’une soulte d’égalisation des taux.

● D’autre part, la reprise par l’État proposée au présent article ouvre la voie à un amortissement plus rapide du stock de dette du SAAD (voir le graphique ci-après).

COMPARAISON DES TRAJECTOIRES D’EXTINCTION DU SAAD

Jusqu’alors, les perspectives d’extinction de la dette du SAAD étaient tributaires du montant de la contribution au désendettement versée par l’État. Dans un contexte budgétaire contraint, ce montant avait plutôt tendance à diminuer ces dernières années, repoussant d’autant l’horizon d’amortissement complet. Par exemple, pour 2008, la réduction de 30 millions d’euros de la contribution de l’État par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 (597,2 millions d’euros, après 627,2 millions d’euros) aurait retardé d’environ 18 mois l’échéance d’apurement de cette dette. À supposer que l’État ait continué chaque année à verser 597,2 millions d’euros, la dette du SAAD aurait été totalement remboursée à l’horizon 2028. Du fait de sa capacité de financement et de sa structure habituelle d’émission, l’État pourrait – toutes choses égales par ailleurs – avoir entièrement apuré les dettes du SAAD à l’horizon 2023.

* *

La Commission a adopté l’article 29 sans modification.

Article 30

Prise en charge par l’État de dettes vis-à-vis du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA)

Texte du projet de loi :

La dette contractée au nom ou pour le compte du fonds de financement des prestations sociales agricoles, sous forme d’ouvertures de crédits à court terme consenties, par voie de convention, par plusieurs établissements bancaires en 2007 est transférée à l’État, au plus tard le 31 décembre 2007, dans la limite d’un montant en capital de 618 665 252,70 € portant intérêts et correspondant au reliquat du résultat déficitaire constaté au bilan de sortie du compte de gestion du budget annexe des prestations sociales agricoles au 31 décembre 2004.

Ce transfert emporte de plein droit substitution de débiteur et substitution pure et simple de l'État dans l'ensemble des droits et obligations de l’emprunteur ayant agi au nom ou pour le compte du fonds de financement des prestations sociales agricoles, au titre de la convention transférée et dans la limite du montant en capital indiqué à l’alinéa précédent et des intérêts correspondants. Cette substitution de débiteur emporte de plein droit l'extinction des créances correspondantes.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 40 de la loi de finances pour 2004 a créé le Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), qui a repris les droits et obligations de l’ancien budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) supprimé le 31 décembre 2004. Fin 2004, le déficit cumulé du BAPSA s’élevait à 3,2 milliards € en droits constatés. Cette somme a été inscrite en fonds propres négatifs au bilan d’entrée du FFIPSA. Elle correspondait au découvert de trésorerie qu’avait supporté la Mutualité sociale agricole (MSA) pour le compte du BAPSA jusqu’en 2004.

L’article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 a prévu le transfert à l’État, au plus tard le 31 décembre 2005, de la dette contractée à court terme par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CMSA) pour le compte du FFIPSA, dans la limite de 2,5 milliards €.

Le présent article parachève l’effort consenti en 2005 en procédant à l’extinction de la dette résiduelle de l’État vis-à-vis du FFIPSA et de la dette correspondante du FFIPSA vis-à-vis de la MSA, soit un montant en capital de 618 665 252,70 €. L’opération consiste à substituer l’État à l’emprunteur dans la convention d’ouverture de crédit court terme conclue avec un syndicat d’établissements bancaires pour le compte du FFIPSA. Cette opération sera suivie du remboursement du capital et des intérêts de cette ligne de trésorerie par l’État immédiatement après.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend transférer à l’État une dette de 619 millions d’euros du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).

I.– L’apurement définitif des dettes héritées du passé

Placé sous la tutelle des ministres chargés de l’agriculture, de la sécurité sociale et du budget, le FFIPSA est un établissement public administratif créé par l’article 40 de la loi de finances pour 2004 (article L. 731-1 du code rural) pour remplacer, à compter du 31 décembre 2004, le budget annexe des prestations sociales des non-salariés agricoles (BAPSA). Ce dernier, dont la conformité à l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 faisait déjà débat, ne pouvait plus guère perdurer sous l’empire de la LOLF – dont l’article 18 dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Le FFIPSA, doté d’un conseil d’administration et d’un comité de surveillance présidé par un parlementaire ⁽³⁰⁷⁾, est chargé d’assurer le financement des prestations sociales des exploitants agricoles.

Ses dépenses, qui atteindraient 16,8 milliards d’euros en 2008, consistent essentiellement en des versements à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) correspondant aux trois champs de compétence du Fonds : assurance maladie, maternité et invalidité ; prestations familiales ; assurance vieillesse et veuvage ⁽³⁰⁸⁾.

Les finances du régime social des exploitants agricoles sont structurellement déficitaires ⁽³⁰⁹⁾. Du fait de la structure démographique de la population agricole et du niveau de revenus des exploitants, les ressources propres du régime (cotisations et CSG) couvrent moins d’un cinquième des prestations. Les recettes externes sont, dès lors, majoritaires : la compensation démographique inter-régimes (c’est-à-dire la solidarité interprofessionnelle) et les impôts et taxes affectés (c’est-à-dire la solidarité nationale) représentent plus des trois quarts des recettes du Fonds.

Plus précisément, les recettes du FFIPSA, qui devraient s’élever à 14,2 milliards d’euros en 2008, sont principalement constituées ⁽³¹⁰⁾ :

– des cotisations des assujettis affectées au service des prestations, soit 1,7 milliard d’euros en 2008 ;

– de la part de CSG maladie affectée au régime des exploitants agricoles, soit 1 milliard d’euros en 2008 ;

– des financements publics (impôts, taxes et amendes affectés) dont, à titre principal, une part du produit du droit de consommation sur les tabacs (52,36 % soit 4,8 milliards d’euros pour 2008) ⁽³¹¹⁾ et, le cas échéant, d’une subvention d’équilibre du budget de l’État. Ce dernier n’a cependant jamais fait usage de la faculté de verser une telle subvention au FFIPSA ;

– du versement des soldes de compensation démographique, soit 5,4 milliards d’euros en 2008 ⁽³¹²⁾. Du fait de la diminution des effectifs d’exploitants agricoles, le régime des non-salariés agricoles a toujours été le principal bénéficiaire de ce mécanisme de solidarité inter-régimes ;

– de la contribution de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAM) affectée au financement des prestations familiales ;

– du versement de l’État au titre de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

– des subventions du Fonds spécial invalidité (FSI) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L’article L. 731-6 du code rural autorise par ailleurs le FFIPSA à recourir à des ressources non permanentes. Le plafond des avances de trésorerie autorisé à l’article 43 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 s’élevait ainsi à 7,1 milliards d’euros. Celui proposé à l’article 24 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 est de 8,4 milliards d’euros, montant qui tient compte de la reprise de dette proposée au présent article. L’ampleur de ce plafond, qui représente la moitié des dépenses supportées par le Fonds, témoigne des difficultés financières affectant le FFIPSA. Les charges d’intérêts payées par le Fonds ne devraient d’ailleurs pas cesser d’augmenter : elles passeraient de 86 millions d’euros en 2006 à 186 millions d’euros en 2007 et à 290 millions d’euros l’année prochaine (après effet du présent article).

Si ces difficultés sont avant tout le reflet du déséquilibre structurel caractérisant la situation financière du régime social agricole, un facteur d’aggravation supplémentaire découle des conditions mêmes de création du FFIPSA. Le Fonds s’est en effet trouvé en déficit dès sa naissance, l’État n’ayant pas versé de subvention d’équilibre au BAPSA en 2004, année à l’issue de laquelle le budget annexe a pourtant connu un solde négatif de 3,2 milliards d’euros ⁽³¹³⁾. L’équilibre comptable du budget annexe a été assuré par le transfert de ce solde dans les écritures du FFIPSA au 31 décembre 2004, sous forme de fonds propres négatifs à son bilan d’entrée. En pratique, ce déficit a été financé par un découvert de trésorerie (convention d’ouverture de crédit à court terme) contracté auprès d’un syndicat bancaire par la CCMSA pour le compte du FFIPSA (voir l’encadré ci-après).

LA GESTION DE LA TRÉSORERIE DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE

Depuis sa création et jusqu’à la fin de cette année, le FFIPSA délègue la gestion de sa trésorerie à la CCMSA. Cette situation s’explique par la reconduction en 2005 du dispositif qui prévalait sous l’empire du BAPSA, le budget annexe étant – par définition – dépourvu de personnalité morale.

C’est donc la CCMSA qui gère les emprunts de court terme pour le compte du FFIPSA : après l’établissement d’un cahier des charges et une mise en concurrence, elle a retenu un syndicat bancaire constitué de la banque Calyon, de la Caisse régionale de crédit agricole mutuel de Paris et de BNP Paribas, le FFIPSA garantissant le remboursement de l’emprunt par une lettre de confort. C’est également la CCMSA qui gère la trésorerie de la protection sociale agricole : elle est chargée de procéder aux demandes de fonds hebdomadaires auprès du syndicat bancaire ; ces fonds sont directement disponibles sur le compte bancaire de la MSA ouvert auprès du chef de file du syndicat bancaire ; le FFIPSA verse à la CCMSA les fonds lui permettant d’effectuer des remboursements d’emprunts et de payer les intérêts, les frais et commissions.

Une telle organisation paraît inutilement complexe. Elle a d’ailleurs pu susciter des incertitudes quant à l’identité de l’emprunteur. Juridiquement, ce dernier est bien le FFIPSA, la CCMSA se contentant d’agir pour compte de tiers. À compter du 29 décembre prochain, c’est le FFIPSA lui-même qui gérera sa trésorerie et qui reprendra à son compte la convention d’ouverture de crédit à court terme conclue avec le syndicat bancaire précité. C’est ce qui explique la rédaction « ouverte » du présent article, qui vise la dette contractée « au nom ou pour le compte » du FFIPSA (plutôt que « par » ce dernier), afin de couvrir la situation dans laquelle la loi de finances rectificative pour 2007 entrerait en vigueur avant le 29 décembre.

La majeure partie de ce déficit originel a cependant été apurée par l’État dès la fin 2005, sous la forme d’un transfert de dette autorisé à l’article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 ⁽³¹⁴⁾ : l’État a repris à sa charge, à hauteur de 2,5 milliards d’euros, les dettes contractées par la CCMSA au nom du FFIPSA. L’État a remboursé cette dette pendant la période complémentaire de janvier 2006, c’est-à-dire sur l’exercice 2005.

Toutefois, cette opération a laissé subsister une créance du FFIPSA sur l’État de 0,6 milliard d’euros, correspondant à l’écart entre le déficit du BAPSA à la fin 2004 (3,2 milliards d’euros) et la reprise de dette à la fin 2005 (2,5 milliards d’euros). Cette dette figure dans les comptes de l’État relatifs à l’exercice 2006 ⁽³¹⁵⁾.

Le présent article tend à apurer cette dette restante, explicitement désignée comme constituant le « reliquat du résultat déficitaire constaté au bilan de sortie du compte de gestion du budget annexe des prestations sociales agricoles au 31 décembre 2004 ». Son montant est fixé à 618,7 millions d’euros, correspondant à la contraction de la dette restante de 661,6 millions d’euros héritée du BAPSA ⁽³¹⁶⁾ et d’une créance de l’État sur le FFIPSA de 43 millions d’euros au titre d’avances consenties à l’ancien budget annexe entre 1959 et 1970. Cela permettra au FFIPSA d’économiser environ 25 millions de frais financiers en 2008.

Techniquement, l’État entend régler sa dette en devenant le cessionnaire des dettes du FFIPSA vis-à-vis des établissements bancaires auxquels le Fonds est lié par la convention d’ouverture de crédit à court terme précitée : la substitution de débiteur libère le FFIPSA de sa dette de 618,7 millions d’euros, qui est ainsi reprise par l’État. Ce dernier la remboursera au syndicat bancaire dans les jours qui suivront l’entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2007. En fonction de la date exacte du remboursement, cette opération aura un impact sur la charge de la dette de l’État en 2007 ou en 2008, pour un montant de l’ordre de 10 millions d’euros ⁽³¹⁷⁾. Seul ce surcroît de charge d’intérêts pèsera sur le déficit budgétaire.

Cette opération présente les mêmes caractéristiques que la reprise de la première tranche de dette héritée du BAPSA autorisée à l’article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 précité. À l’époque, ce dispositif avait été critiqué par la Cour des comptes au motif qu’ « une dette s’est ainsi trouvée substituée à l’obligation pour l’État d’équilibrer le BAPSA par une recette budgétaire » ⁽³¹⁸⁾. Selon la Cour, au lieu d’une opération de trésorerie affectant le bilan de l’État, il aurait fallu y voir une opération budgétaire affectant le déficit de l’État en 2005. Si la critique est recevable quant aux conditions de clôture du BAPSA en 2004, elle paraît moins pertinente s’agissant des conséquences de la reprise de dette au cours de l’exercice 2005.

En effet, la reprise de dette du FFIPSA par l’État est bien génératrice d’une charge de trésorerie au sens de l’article 25 de la LOLF, qui classe notamment parmi les opérations de trésorerie « l’émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et autres dettes de l’État ». Le Conseil constitutionnel l’a confirmé sans ambiguïté ⁽³¹⁹⁾. Le législateur organique a d’ailleurs fait ce choix en toute connaissance de cause : « le maintien des reprises de dettes et des engagements payables à terme ou par annuités dans le périmètre des opérations de trésorerie ne réduit ni la capacité de décision du Parlement (car ces opérations doivent être autorisées par une loi de finances), ni sa capacité d’appréciation en prévision (car il voterait sur le tableau de financement dans le cadre du projet de loi de finances) ou en exécution (car il approuverait les comptes de l’État, notamment son compte de résultat, dans le cadre du projet de loi de règlement) » écrivait M. Didier Migaud, Rapporteur général, en 2001 ⁽³²⁰⁾.

Au demeurant, il faut rappeler que, par différence avec la comptabilité budgétaire, les opérations de reprise de dette sont intégrées au résultat patrimonial de l’État et affectent donc le déficit public au sens du traité de Maastricht. En l’espèce, la reprise de dette proposée au présent article, dès lors qu’elle intervient entre deux administrations publiques ⁽³²¹⁾, est neutre sur le niveau du déficit public
– comme d’ailleurs sur celui de la dette publique.

Au-delà du seul régime agricole, ce transfert de la dette du FFIPSA s’inscrit dans la démarche de consolidation des liens entre l’État et la sécurité sociale qui, ces dernières semaines, a notamment pris la forme :

– de transferts de recettes à la sécurité sociale pour compenser le coût des allégements généraux de cotisations sociales et le coût des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires instituées par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) ⁽³²²⁾ ;

– d’un apurement, en octobre dernier, des 5,1 milliards d’euros de dettes de l’État vis-à-vis du régime général de sécurité sociale constatées au 31 décembre 2006 ⁽³²³⁾. En y ajoutant la reprise de dette proposée au présent article, l’ensemble des créances des organismes de sécurité sociale sur l’État à la fin 2006 a donc été réduit de 5,7 milliards d’euros. Au 31 décembre 2006, les dettes restantes - soit 1,2 milliard d’euros – sont principalement celles envers la CCMSA (511 millions d’euros) ⁽³²⁴⁾, la SNCF (créance de 261 millions d’euros désormais détenue par la caisse autonome de prévoyance et de retraite du personnel créée par le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007) et le régime social des travailleurs indépendants (388 millions d’euros) ;

– d’un relèvement des dotations budgétaires destinées à financer des dispositifs sociaux (aide médicale de l’État ; allocation parent isolé, etc.) dans le projet de loi de finances pour 2008, afin d’éviter une reconstitution des dettes à l’avenir ⁽³²⁵⁾.

II.– La nécessité d’assurer un financement pérenne
de la protection sociale agricole

Si la reprise de dette proposée au présent article représente un remarquable effort de l’État, la situation financière du régime social agricole demeure particulièrement préoccupante.

En 2005, le solde annuel du FFIPSA a été déficitaire à hauteur de 1,4 milliard d’euros. Ce déficit a légèrement diminué en 2006, pour atteindre 1,3 milliard d’euros, mais cette amélioration est presque entièrement imputable à un produit exceptionnel de droits tabacs – une réforme des faits générateurs des taxes affectées ayant permis de rattacher davantage de droits à l’exercice ⁽³²⁶⁾. Les prévisions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 font état d’une très nette dégradation du déficit en 2007 (2,3 milliards d’euros), qui se prolongerait en 2008 (2,7 milliards d’euros), sous l’effet principalement d’une progression des dépenses d’assurance maladie contrastant avec la stagnation des recettes.

ÉQUILIBRE FINANCIER DU FFIPSA DEPUIS SA CRÉATION

(en milliards d’euros)

	2005	2006	2007	2008
Recettes	14,3	15,0	14,2	14,2
Dépenses	15,7	16,3	16,5	16,8
Solde annuel	– 1,4	– 1,3	– 2,3	– 2,7
Déficit cumulé	– 1,4 (a)	– 2,7	– 5,0	– 7,7

(a) Après effet de la reprise de dette de 2,5 milliards d’euros en loi de finances rectificative pour 2005 et de la reprise de dette de 0,6 milliard d’euros proposée au présent article.

Sources : projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Selon les prévisions du Gouvernement associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, en l’absence de toute réforme, la situation financière du FFIPSA se dégraderait chaque année spontanément de l’ordre de 300 millions d’euros. Si aucune mesure n’était prise, le déficit cumulé du Fonds dépasserait 20 milliards d’euros à l’horizon 2012 – ce qu’invite à constater le graphique ci-après.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DU DÉFICIT DU FFIPSA

(en milliards d’euros)

Source : annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (scénario « bas »).

De telles perspectives rendent désormais urgente la mise en place d’un financement pérenne de la protection sociale agricole. Les travaux de réflexion engagés depuis 2005 n’ont, pour l’instant, guère débouché sur des solutions opérationnelles. En particulier, le groupe de travail relatif au déficit du FFIPSA présidé par M. Jean-François Chadelat a pris fin l’année dernière en l’absence d’accord entre les différents intervenants – le président de la mission remettant au Gouvernement un rapport dont les conclusions n’engageaient que son auteur ⁽³²⁷⁾.

La réforme des modalités de financement de la protection sociale agricole passe probablement par un effort de l’ensemble des acteurs, c’est-à-dire :

– du régime social agricole lui-même, grâce à une plus grande maîtrise des prestations (en particulier des dépenses d’assurance maladie) et à un éventuel relèvement des cotisations des exploitants, la question de la parité de leur effort contributif par rapport aux cotisants des autres régimes se posant de manière récurrente. D’un point de vue strictement financier, les gains à attendre de telles réformes sont néanmoins relativement minimes ;

– des autres régimes de protection sociale, par l’intermédiaire des mécanismes de compensation démographique. La modification des paramètres de la compensation (par exemple en prenant en compte les durées de cotisations plutôt que les effectifs des assurés) pourrait ainsi permettre d’accroître les flux financiers en faveur du régime des exploitants agricoles. En 2005, le comité de surveillance du FFIPSA avait par exemple suggéré de modifier les règles de la compensation vieillesse, proposition que la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) a rejetée au motif qu’elle aurait faisait peser une trop lourde charge sur le régime général. Il est vrai que, compte tenu des difficultés financières que connaissent beaucoup de régimes de sécurité sociale, les marges de manœuvre en la matière sont limitées ;

– de l’État, la solidarité nationale pouvant s’exprimer sous la forme d’une subvention budgétaire ou, plus probablement, d’une affectation de ressources supplémentaires.

Naturellement, toute la difficulté est de « doser » chacun de ces différents efforts. Le Gouvernement s’est engagé à mener la concertation sur ce sujet au premier semestre 2008. Le schéma de financement proposé, à peine esquissé jusqu’ici, pourrait consister à traiter séparément la branche vieillesse et la branche maladie. Pour la première, qui relève avant tout de la solidarité nationale, « l’État prendra sa responsabilité en assurant l’équilibre par des taxes affectées ». Pour la seconde, relevant davantage de la protection sociale, le Gouvernement réfléchit à un adossement financier à la CNAM (à l’instar, par exemple, du régime des salariés agricoles et du régime des marins), en affectant à cette dernière des ressources supplémentaires et « en définissant des règles de gouvernance respectueuses des spécificités du monde agricole » ⁽³²⁸⁾.

* *

La Commission a adopté l’article 30 sans modification.

* *

Article 31

Modification du plafond autorisé des remises de dettes
consenties aux pays pauvres très endettés (PPTE)

Texte du projet de loi :

L’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91–1323 du 30 décembre 1991) est ainsi modifié :

1° Dans le II, le montant : « 1 000 millions d’euros » est remplacé par le montant : « 1 250 millions d’euros ».

2° Il est ajouté un III ainsi rédigé :

« III.– Il est rendu compte chaque année au Parlement des remises de dette consenties sur le fondement des I et II du présent article. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de porter de 1 000 à 1 250 millions € le plafond de l’autorisation permettant au ministre chargé de l'économie de prendre les mesures nécessaires pour les remises de dettes consenties par la France aux pays pauvres très endettés (PPTE).

Par sa participation au Club de Paris, la France contribue à l’initiative PPTE, qui vise à rétablir la soutenabilité de leur dette, en en annulant une partie. Pour les pays bénéficiaires de cette initiative, la France souhaite aller au-delà de l’effort décidé par la communauté financière internationale dans le cadre de l’initiative PPTE. Cela comprend, notamment, le refinancement par don de la dette d’aide publique au développement (APD) non annulée dans le cadre de l’initiative PPTE.

Ce dispositif contribue à l’enregistrement d’annulations supplémentaires de plus de 150 millions € entre 2007 et 2009 et nécessite de porter à 1 250 millions € le plafond actuellement fixé par le II de l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article porte de 1 000 millions d’euros à 1 250 millions d’euros le plafond des remises de dettes complémentaires qui peuvent êtres consenties à titre bilatéral par la France aux pays éligibles à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés. Il prévoit en outre une information annuelle du Parlement sur les remises de dettes consenties par la France aux pays en développement.

I.– Le mécanisme d’autorisation des remises de dettes en faveur des pays pauvres

A.– Un plafond de 14 600 millions d’euros pour les annulations de dettes consenties dans un cadre multilatéral

● En octobre 1988, à l’initiative de la France, les créanciers du Club de Paris⁽³²⁹⁾ ont décidé d’appliquer un nouveau mode de traitement pour les dettes des pays les plus pauvres, c’est-à-dire les pays éligibles aux concours concessionnels de l’Association internationale du développement. Ce nouveau traitement, dit des « termes de Toronto », prévoyait pour la première fois une réduction d’une partie de la dette des pays pauvres, le niveau d’annulation défini étant de 33,33 % ⁽³³⁰⁾.

Pour assurer la mise en œuvre du nouveau dispositif de traitement de la dette arrêté à Toronto, l’article 40 de la loi de finances rectificative pour 1988 (n° 88-1193 du 29 décembre 1988) a autorisé le ministre chargé de l’économie à prendre les mesures nécessaires en vue des remises de dettes ⁽³³¹⁾ consenties dans un cadre multilatéral aux pays les plus pauvres, dans la limite d’un plafond de 1 250 millions de francs, soit 190 millions d’euros.

Ce plafond a ensuite été augmenté au gré des nouveaux accords d’allègement de dettes, dont en particulier les « termes de Londres » décidés en décembre 1991, le traitement dit « de Naples » décidé en décembre 1994, l’initiative sur le traitement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) approuvée lors du sommet du G7 qui s’est tenu à Lyon le 28 juin 1996, puis renforcée lors du sommet de Cologne de septembre 1999 et enfin « l’approche d’Évian » formulée en juin 2003.

Le tableau ci-après retrace la chronologie des relèvements de plafonds depuis 1998. La dispositif est demeuré inchangé dans sa rédaction depuis l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991).


RELÈVEMENTS SURCESSIFS DU PLAFOND DE REMISE DE DETTES DES PAYS PAUVRES (en millions de francs puis en millions d’euros à compter de 1999)
_{Lois de finances}	_Relèvement	_Plafond
_{LFR pour 1988}		_1 250
_{LFR pour 1990}	_+ 2 400	_3 650
_{LFR pour 1991}	_+ 2 000	_5 650
_{LFR pour 1993}	_+ 1 000	_6 650
_{LFR pour 1994}	_+ 3 000	_9 650
_{LFR pour 1995}	_+ 2 000	_11 650
_{LFR pour 1996}	_+ 4 000	_15 650
_{LFR pour 1999}	_+ 715	_3 100
_{LFR pour 2001}	_+ 2 500	_5 600
_{LFR pour 2004}	_+ 5 500	_11 100
_{LFR pour 2007}	_+ 3 500	_14 600

L’Initiative pays pauvres très endettés (PPTE)

Origine

La communauté internationale a reconnu en 1996 que la situation d'endettement extérieur d’un certain nombre de pays très pauvres, la plupart situés en Afrique, était devenue extrêmement difficile et avait un impact négatif sur leurs perspectives de développement. L’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) est fondée sur une action coordonnée de la communauté internationale, y compris les institutions multilatérales de développement (Banque mondiale, Fonds monétaire international, banques régionales de développement), visant à réduire le poids de la dette extérieure à un niveau soutenable. L’initiative PPTE a été renforcée en septembre 1999.

Principes de fonctionnement

L'initiative PPTE requiert la participation de tous les créanciers, multilatéraux, bilatéraux et créanciers privés. Au-delà des efforts traditionnels de réduction de la dette, le FMI définit un « facteur commun de réduction » que tous les créanciers doivent appliquer au stock de leurs créances pour ramener les ratios de dettes des pays concernés à des niveaux soutenables.

Concrètement, un pays doit d’abord être jugé « éligible » à l’initiative PPTE par le FMI et la Banque mondiale selon des critères de revenu, d’endettement et de relation avec les institutions financières internationales. A la fin de cette première phase, une analyse de soutenabilité de la dette est réalisée afin de déterminer la situation d'endettement extérieur du pays. Si celle-ci reste insoutenable et que la mise en œuvre d’un programme avec le FMI a été satisfaisante, le pays atteint le point de décision. A ce stade, la communauté internationale s'engage à apporter une assistance suffisante pour que le pays débiteur atteigne au point d’achèvement de l’initiative des ratios de dette soutenables. Dans la période suivante, les différents créanciers octroient un allègement intérimaire entre le point de décision et la date attendue du point d’achèvement.

Lorsque le pays a rempli les conditions fixées en termes de réforme et de bonne application des programmes avec le FMI, il atteint le point d’achèvement. L'assistance résiduelle est apportée à cette date, au travers d'une réduction du stock de la dette.

Mise en œuvre de l’initiative

Fin août 2007, 41 pays sont considérés éligibles à l’initiative PPTE. Parmi eux, 31 pays ont atteint le point de décision, dont 22 ont également atteint le point d'achèvement.

Les évaluations actualisées les plus récentes du montant total des allègements de dette au titre de l'initiative PPTE s’élèvent à 67,7 milliards de dollars en valeur actuelle nette à fin 2006 pour les 41 pays qui ont vocation à bénéficier des allègements de dette.

LE BILAN DE L’INITIATIVE PPTE AU 31 OCTOBRE 2007

Point d’achèvement 22 pays	Point de décision 10 pays	Pays pré-point de décision 9 pays
Bénin, Bolivie, Burkina Faso, Cameroun, Éthiopie, Ghana, Guyana, Honduras, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Ouganda, Rwanda, Sénégal, Sao Tomé, Sierra Leone, Tanzanie, Zambie	Afghanistan, Burundi, Centrafrique, Congo, Gambie, Guinée, Guinée Bissau, Haïti, RDC, Tchad	Comores, Côte d’Ivoire, Erythrée, Kirghizie, Libéria, Népal, Somalie, Soudan, Togo

B.– Un plafond de 1 000 millions d’euros pour les annulations bilatérales
sur initiative française en faveur des pays éligibles à l’initiative PPTE

● Au-delà de l'effort multilatéral demandé, la France procède à des annulations bilatérales en faveur des pays éligibles à l’initiative PPTE (comme la plupart des pays du G7). La France a annoncé, lors du sommet du G8 de Cologne de juin 1999, puis lors du sommet de Yaoundé de janvier 2001 qu’elle :

– porterait de 90 à 100 % son effort d'annulation de la dette commerciale éligible pour les pays concernés par l’initiative PPTE ;

– annulerait la totalité de ses créances d’aide publique au développement sur les pays bénéficiant de l’initiative PPTE, en reversant sous forme de dons les montants payés par les pays débiteurs sur ces créances (Contrat de désendettement et de développement ou C2D).

● Ainsi, la loi de finances rectificative pour 2001 (loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) a ajouté un deuxième paragraphe (II) à l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 afin de fixer un nouveau plafond pour les remises de dettes consenties par la France de façon bilatérale aux pays éligibles à l’initiative PPTE. Ce plafond a été fixé à 1 000 millions d’euros. L’autorisation est applicable aux prêts accordés aux États et aux prêts bénéficiant de leur garantie.

II.– Le relèvement du plafond et le renforcement de l’information du Parlement

Le présent article introduit deux modifications à l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91–1323 du 30 décembre 1991) qui fixe les plafonds de remise de dettes consenties aux pays les plus pauvres.

● Le 1° du présent article propose de porter de 1 000 millions d’euros à 1 250 millions d’euros le plafond des remises de dettes complémentaires qui peuvent êtres consenties à titre bilatéral par la France aux pays éligibles à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés, plafond qui figure dans II de l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991. Ce plafond n’a jamais été modifié jusqu’à présent.

Selon les informations communiquées au Rapporteur général, les annulations consenties par la France sur le fondement du II de l’article 64 de la loi de finances pour 1991 devraient s’établir à 700 millions d’euros à la fin de l’année 2007 et à 1 milliard d’euros en 2008. La mise en œuvre de ces annulations est automatiquement accordée en fonction de l’avancement des pays dans l’initiative PPTE : une atteinte plus rapide d’un point « de décision » ou « d’achèvement » par un pays conduit à une réalisation plus importante et un retard à des montants d’annulation plus faibles. Il pourrait être ainsi nécessaire, pour tenir les engagements de la France, de pouvoir dépasser 1 milliard d’euros d’annulation de dettes en 2008. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement souhaite relever le plafond de remise de dettes avant 2008.

En toute logique, ce relèvement aurait dû figurer dans la loi de finances initiale pour 2008. La LOLF ne prévoyant dans son article 35 aucune disposition particulière définissant les compétences facultatives des collectifs budgétaires, ceux-ci ont toujours accès au domaine partagé de la loi de finances initiale défini au 7° du II de l’article 34. Mais il n’est pas certain que le relèvement du plafond de remise de dettes puisse être rattaché à ce domaine facultatif dans la mesure où le b) du 7° du II de l’article 34 mentionne les dispositions « affectant directement les dépenses budgétaires de l’année ». En tout état de cause, le Gouvernement a pris soin de compléter le relèvement du plafond par des dispositions renforçant l’information et le contrôle du Parlement qui relèvent sans aucun doute du domaine facultatif des collectifs budgétaires (e) du 7° du II de l’article 34 de la LOLF).

● Le 2° du présent article ajoute un paragraphe III à l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 afin de prévoir une information annuelle du Parlement sur les remises de dettes consenties en application de l’article 64.

On remarquera qu’une information sur les annulations de dettes figure déjà dans le document de politique transversale intitulé « Politique française en faveur du développement » prévu par l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005. Elle est toutefois très générale et ne distingue pas entre les annulations de dettes accordées à titre bilatéral et celles qui le sont dans un cadre multilatéral. Il serait en tout état de cause opportun que l’information prévue par le présent article figurera dans le document de politique transversale consacrée à la politique en faveur du développement.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à améliorer le contenu de l’annexe relative à la politique française en faveur du développement, jointe au projet de loi de finances initiale.

Le Rapporteur général a estimé nécessaire de renforcer l’information du Parlement en matière de remise de dette aux pays en voie de développement.

M. Michel Bouvard s’est déclaré favorable à l’amendement, en attirant toutefois l’attention de la Commission sur le manque de transparence de l’Agence Française de Développement (AFD) qui n’est pas considérée comme un opérateur au sens de la LOLF.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 15) et l’article 31 ainsi modifié.

* *

Article 32

Autorisation et régime de la garantie universelle des risques locatifs (GRL)

Texte du projet de loi :

I.– La garantie de l’État est accordée au titre des compensations versées en application des contrats d’assurance souscrits par des bailleurs contre le risque de loyers impayés respectant le cahier des charges social mentionné au g de l’article L. 313–1 du code de la construction et de l’habitation. Ces contrats sont proposés par des entreprises d’assurance de dommages qui ont conclu une convention avec l’Union d’économie sociale du logement.

L’assiette de la garantie de l’État est constituée par les sinistres indemnisés.

II.– La garantie de l’État est accordée au titre des garanties de loyers et de charges mentionnées au c de l’article L. 313–1 du code de la construction et de l’habitation et versées aux bailleurs qui ne souscrivent pas de contrats d’assurance contre les risques de loyers impayés. Ces garanties de loyers et de charges interviennent dans le cadre de conventions conclues avec l’Union d’économie sociale du logement.

L’assiette de la garantie de l’État est constituée par les sinistres constatés.

III.– L’octroi de la garantie de l’État est subordonné au respect de conditions d’éligibilité, notamment en termes de solvabilité, des locataires des logements concernés.

La garantie de l’État couvre la fraction des sinistres qui excède un seuil qui ne saurait être inférieur à 1,1 % du montant des revenus locatifs concernés, dans la limite d’un plafond.

IV.– Un décret fixe les modalités d’application du présent article, et notamment les conditions d’éligibilité des locataires des logements concernés, ainsi que le seuil et le plafond d’intervention de la garantie de l’État.

Exposé des motifs du projet de loi :

Prévue par la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, dans le cadre du plan de cohésion sociale, la garantie universelle des risques locatifs (GRL) vise à favoriser l’accès au logement des ménages locataires, que leurs revenus ou leur situation ont pour effet d’exclure, faute de garanties jugées suffisantes par les bailleurs ou les assureurs.

En sécurisant le risque contre les impayés de loyers, considéré par les propriétaires comme un frein important à la location, la GRL favorise la mise en location de nouveaux logements et constitue, de ce point de vue, une avancée importante en faveur du droit au logement.

Le présent article a pour objet d’autoriser l’État à apporter sa garantie pour étendre le bénéfice de la GRL, aujourd’hui réservée aux personnes éligibles aux aides du « 1 % logement », à d’autres publics (employés de maison, salariés agricoles, étudiants, fonctionnaires, retraités, chômeurs ou allocataires de minima sociaux, par exemple).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article autorise l’État à apporter sa garantie pour étendre le bénéfice du dispositif de la garantie universelle des risques locatifs dit GRL à des publics non éligibles aux aides du « 1 % Logement ».

I.– La mise en place progressive du dispositif de la garantie universelle
des risques locatifs

A– Les limites du dispositif de la garantie « Loca-pass »

Les partenaires sociaux du 1 % Logement⁽³³²⁾ réunis au sein de l’Union d’économie sociale du logement (UESL) ont mis en œuvre en 1999 un dispositif dit « Loca-Pass », destiné à faciliter l’accès des salariés au logement locatif.

Ce dispositif ouvert aux salariés des entreprises du secteur privé non agricole, aux jeunes de moins de 30 ans en situation ou en recherche d’emploi et aux étudiants boursiers d’État comporte deux aides cumulables :

– l’avance du dépôt de garantie demandé par le propriétaire à la signature du contrat de location sous la forme d’un prêt sans intérêt remboursable en 36 mensualités maximum, dit avance « Loca-pass » ;

– l’engagement auprès du propriétaire d’assurer pendant trois ans à compter de l’entrée dans le logement, le paiement d’un nombre maximal de dix-huit mensualités en cas d’impayé (la garantie « Loca-pass »). Le dispositif de garantie « Loca-pass » a donné de bons résultats, mais il présente des inconvénients qui réduise son impact sur les bailleurs. Son application est trop limitée dans le temps. En outre, quand la garantie joue, le propriétaire ne peut engager une action à l’encontre du locataire, contrairement à ce qui se passe dans le cadre d’une assurance contre les impayés. De ce fait, certains bailleurs ont continué en dépit de la garantie « Loca-pass » à exiger des cautions de leurs locataires ou à souscrire des assurances contre les impayés qui excluent certains types de candidats à la location.

Les dernières statistiques sur le dispositif Loca-pass

En 2006, 629 000 aides ont été distribuées (soit une augmentation de 16 % par rapport à l’année 2005), réparties en 379 500 dépôts de garantie et 249 500 garanties de loyer. Les deux types d’aide ont connu une hausse : le nombre de garanties de loyer distribué a augmenté de 24 %, le nombre de dépôts de garantie a augmenté de 11 %.

428 200 ménages ont accédé à un logement locatif avec l’aide du 1 % Logement, contre 380 000 en 2005, soit une progression de 13 %. Il faut souligner que 46 % des attributaires ont bénéficié des deux aides, proportion en hausse par rapport aux années antérieures.

404 millions d'euros ont été versés en 2006 : 329 millions d’euros ont été avancés pour financer les dépôts de garantie (+15 % par rapport à 2005) et 75 millions d’euros ont été mis en jeu pour garantir les loyers et les charges (+23 % comparativement à 2005). Ces niveaux n’avaient jamais été atteints. 43 200 ménages ont actionné en 2006 la garantie de loyer « Loca-Pass », dont 29 100 pour la première fois.

Bien que croissant, le coût des sinistres pris demeure limité par rapport aux engagements pris depuis la mise en place de cette aide. Depuis 1999, il représente 271 millions d’euros, soit 2,9 % des engagements, dont le montant cumulé s’élève à 9,4 milliards d'euros.

Au 1^er trimestre 2007, 166 850 aides « Loca-Pass » ont été distribuées : 97 432 dépôts de garantie et 69 418 garanties de loyers.

B.– Les premiers jalons posés par la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne

L’UESL et l’État ont convenu de la nécessité d’améliorer la garantie « Loca-pass », en l’intégrant dans un contrat d’assurance contre les risques d’impayés de loyers.

Pour permettre cette évolution, l’article 32 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a modifié les articles L. 313-1 et L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation. Il a ainsi autorisé le financement par les ressources du 1 % Logement de compensations versées aux compagnies ou mutuelles d’assurance qui proposent des contrats de garantie contre le risque de loyers impayés respectant un cahier des charges social établi par l’UESL et approuvé par décret. Il a également prévu qu’une convention entre l’UESL et l’État préciserait les conditions de financement des compensations.

En outre, l’article 32 de la loi du 26 juillet 2005 a inséré dans le code général des impôts un article 200 nonies aux termes duquel les personnes qui louent un ou plusieurs logements dans le cadre d’une convention mentionnée à l’article L. 353-2 du code de la construction et de l’habitation (soit l’une des conventions relatives au régime juridique des logements locatifs conventionnés) bénéficient d’un crédit d’impôt sur le revenu lorsqu’elles concluent un contrat d’assurance contre les impayés de loyer respectant le cahier des charges mentionné au g de l’article L. 313-1 du même code. Ce crédit d’impôt est égal à 50 % du montant de la prime d’assurance payée au cours de l’année d’imposition.

Dans le cadre des négociations avec l’UESL de la convention prévue par la loi du 26 juillet 2005, l’État a décidé d’étendre le bénéfice du nouveau dispositif de garantie des risques locatifs à des publics non éligibles aux aides du 1 % Logement en prenant cette extension à sa charge.

C.– Un dispositif défini par la convention du 20 décembre 2006 et consacré par la loi du 5 mars 2007 relative au doit au logement opposable

● La convention conclue le 20 décembre 2006 entre l’UESL et l’État a défini les grandes lignes du nouveau dispositif de garantie des risques locatifs. Le contrat d’assurance dit contrat d’assurance « GRL » est ouvert uniquement aux propriétaires privés, personnes physiques. Pour les organismes HLM, les sociétés d’économie mixte de logement social, les collectivités publiques et les sociétés filiales des collecteurs 1 % Logement, un autre dispositif sera mis en place par la signature d’une autre convention entre l’État et l’UESL. Il sera ouvert par voie conventionnelle aux bailleurs sociaux, une convention-type devant être définie avec les organisations de bailleurs intéressées.

La convention du 20 décembre 2006 a également défini le cahier des charges social mentionné au g de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation que doivent respecter les compagnies d’assurance souhaitant participer au dispositif. Ce cahier des charges a été approuvé par le décret n° 2007-92 du 24 janvier 2007.

Comme prévu dans la convention, l’UESL a mis en place une société de gestion, la « GRL GESTION », chargée de la mise en œuvre et du suivi technique du nouveau dispositif ainsi qu’une association, « l’Association pour l’accès aux garanties locatives » (APAGL), chargée de garantir la finalité sociale du dispositif, d’étudier ses effets, ses coûts et les conditions de son développement.

Le conseil d’administration de l’UESL a adopté une convention-type de gestion entre la « GRL Gestion » et les entreprises d’assurances, le 21 février 2007. Cette convention devra être signée par chacune des entreprises d'assurances souhaitant offrir à sa clientèle le contrat d’assurance « GRL ». Les relations et obligations réciproques entre la société « GRL Gestion » et les entreprises d’assurances sont organisées dans le cadre de cette convention.

● La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 a apporté les ajustements législatifs nécessaires à la mise en œuvre du dispositif « GRL », sous réserve des dispositions relatives à la garantie apportée par l’État qui relèvent du domaine d’une loi de finances. Elle a modifié les articles L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation et L. 310-12 du code des assurances pour créer un Fonds de garantie universelle des risques locatifs à disposition de l’UESL et a placé ce fonds dans le champ de compétence de l’Autorité de contrôle des assurances et mutuelles (le décret relatif à la mise en œuvre de ce fonds est en cours d’examen au Conseil d’État).

D.– Les principales caractéristiques du contrat d’assurance « garantie universelle des risques locatifs »

À ce stade, seules les principales caractéristiques du contrat d’assurance « GRL » sont donc connues. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, une trentaine de contrats auraient été souscrits pour des locataires pris en charge par l’UESL.

Tout propriétaire bailleur qui le souhaite peut souscrire un contrat d'assurance « GRL » en s’adressant à une entreprise d’assurances de son choix qui adhère au dispositif. À ce jour, sept sociétés ont adhéré au dispositif (BRIT INSURANCE, le CAMEIC, le CGIA, la DAS/GRL, la DAS/Cabinet BESSE/GRL, la DAS/LYONNAISE de GARANTIE/GRL, la SWISS LIFE). Le cahier des charges social impose à l’assureur de s’engager à ce que la prime d’assurance exigée du bailleur n’excède pas celle des contrats d’assurances classiques⁽³³³⁾.

Les « locataires éligibles » au dispositif sont ceux qui ne remplissent pas les critères de solvabilité imposés par les contrats d’assurances pour les impayés de loyers, mais dont le taux d’effort (rapport entre un loyer et charges mensuelles locatives sur les revenus mensuels permanents) ne doit pas être excessif, c’est-à-dire dépasser 50 %. Il ne peut pas être exigé en outre de caution d’une personne physique ou morale Les critères d’éligibilité sont définis par le conseil d’administration de l’UESL pour les locataires pris en charge par l’UESL et par décret pour les locataires relevant de l’État.

Lors de la réunion de son conseil d’administration du 21 février 2007, l’UESL a fixé ses critères : sont exclus du dispositif les locataires dont le loyer mensuel et les charges locatives (TTC) dépassent 2 300 euros et les locataires titulaires d’un CDI dont le taux d’effort est inférieur à 33 %.

Selon les informations communiquées au Rapporteur général, les critères retenus par l’État pour les locataires qu’il prendra en charge devraient être similaires. La convention du 20 décembre 2006 prévoit d’ailleurs que : « Le Gouvernement et l’UESL s’engagent, dans la mesure du possible, à faire coïncider les critères applicables à l’ensemble des locataires éligibles ».

Pour simplifier, les locataires pris en charge par l’UESL seront les anciens prétendants aux aides « Loca-pass »⁽³³⁴⁾, l’État prendra en charge les autres locataires.

Les loyers et charges garantis ne peuvent concerner que des logements occupés à titre de résidence principale et situés sur le territoire français. Le contrat d’assurance « GRL » doit couvrir le risque d’impayés portant sur le loyer, les charges ou les taxes locatives, éventuellement révisés. Sont déduits du loyer et des charges assurés les aides au logement qui doivent être perçues par le bailleur en tiers payant. Le contrat couvre également les coûts des travaux de remise en état du logement (garantie des détériorations immobilières) après application d’une franchise fixée par le conseil d’administration de l’UESL à de deux mois de loyers et charges et d’un plafond de 7 700 euros par sinistre et par logement⁽³³⁵⁾.

En cas de sinistre, l’indemnisation du bailleur sera assurée par la société « GRL Gestion » et financée le Fonds spécifique de garantie universelle des risques locatifs⁽³³⁶⁾. L’article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation prévoit que le fonds est abondé par une partie des primes d'assurances versées par les bailleurs, par les contributions de l’UESL (un montant de 100 millions d'euros est prévu en 2007), par les versements de l’État au titre des locataires qu’il prend en charge, les collectivités territoriales et leurs groupement pouvant apporter des contributions volontaires.

II.– La dernière étape législative nécessaire à la mise en œuvre du dispositif

Le présent article comporte les dernières dispositions législatives nécessaires à la mise en œuvre du dispositif de la garantie des risques locatifs pour les locataires pris en charge par l’État. Il organise le financement du dispositif sous la forme d’un système de garantie de l’État.

Selon les dispositions du 5° du II de l’article 34 et de l’article 35 de loi organique relative aux lois de finances, l’autorisation d’octroyer des garanties et la fixation de leur régime relèvent de la compétence non obligatoire mais exclusive des lois de finances initiales et rectificatives.

Le présent article institue une garantie de l’État qui pourra jouer dans les deux dispositifs constituant la garantie universelle des risques locatifs pour les locataires ne relevant pas de l’UESL.

● Son paragraphe I prévoit que la garantie de l’État est accordée au titre des contrats d’assurance GRL et précise que l’assiette de la garantie de l’État est constituée par les sinistres indemnisés.

● Le paragraphe II de l’article institue une garantie de l’État dans le cadre du second dispositif qui sera mis en place pour les bailleurs sociaux. Il indique ainsi que la garantie de l’État est accordée au titre des garanties de loyers et de charges mentionnées au c de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation et versées aux bailleurs qui ne souscrivent pas de contrats d’assurance contre les risques de loyers impayés.

La référence au c de l’article L. 313-1 est en fait inutile. L’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation listant les possibilités d’emploi de la participation des employeurs à l’effort de construction, le c mentionne comme usage possible les garanties de loyer et charges apportées aux bailleurs.

En revanche, l’indication selon laquelle la garantie de l’État est accordée aux bailleurs qui ne souscrivent pas de contrats d’assurance contre les risques de loyers impayés est très imprécise. Sont en fait visés les bailleurs des secteurs locatifs mentionnés aux troisième à cinquième alinéas de l’article 41 ter de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété des logements sociaux et le développement de l’offre foncière.

Il est indiqué que l’assiette de la garantie de l’État sera constituée par les sinistres constatés et non plus indemnisées puisque l’on ne se situera plus dans le cadre d’un dispositif assurantiel d’indemnisation.

● Le paragraphe III de l’article énonce les grands principes d’octroi de la garantie dans le cadre des deux dispositifs.

La garantie ne jouera que pour les locataires éligibles. Il est en outre prévu que la garantie ne couvrira que la fraction des sinistres qui excède un seuil qui ne pourra être inférieur à 1,1 % du montant des revenus locatifs concernés, dans la limite d’un plafond.

Le montant de 1,1 % des revenus locatifs correspond au montant de la prime d’assurance versée par les bailleurs professionnels dans le cadre du contrat d’assurance « GRL » au Fonds de garantie universelle des risques locatifs. Un seuil supérieur sera fixé pour les bailleurs non-professionnels dont la prime est plus importante.

Le seuil minimal de 1,1 % du montant des revenus locatifs s’appliquera dans le cadre du dispositif destiné aux bailleurs sociaux. Le Gouvernement ne souhaite pas garantir un montant de revenus locatifs supérieur dans le cadre de ce dispositif.

La référence à un plafond ne concerne en fait que le dispositif destiné aux bailleurs sociaux. Dans le cadre du contrat d’assurance « GRL », la part des sinistres supérieure à 1,1 % des revenus locatifs sera intégralement garantie par l’État.

● Le paragraphe IV du présent article prévoit l’intervention d’un décret. Ce décret définira en particulier les conditions d’éligibilité des locataires des logements concernés ainsi que le seuil et le plafond d’intervention de la garantie de l’État. Il s’agira un décret simple : le Gouvernement souhaite aller vite et préfère se dispenser d’un examen en Conseil d’État. Comme il a été précédemment indiqué, les conditions d’éligibilité des locataires devraient être similaires à celles retenues par l’UESL pour les locataires qu’elle prend en charge.

Le Gouvernement a fait une première estimation du coût du dispositif à partir des principes fixés par la convention du 20 décembre 2006 en construisant des hypothèses de sinistralité et de recouvrement à partir des données relatives au dispositif du « Loca-pass » et des hypothèses sur l'occupation du parc et sur le niveau de sinistralité par catégories de ménages à partir des données issues de l'enquête nationale-logement.

À terme, soit après une période de montée en régime estimée à 5 ans, le dispositif pourrait présenter les caractéristiques suivantes :

– 4,6 millions de logements locatifs au total (soit 47 % du parc locatif) pourraient être couverts par un contrat ou une convention GRL, dont 900 000 dans le parc privé et 3,7 millions dans le parc public ;

– au sein de ces logements, le nombre de locataires éligibles à la GRL pourrait atteindre un million, dont près des deux tiers pris en charge par l’UESL ;

– le nombre de sinistres sur ces locataires pourrait atteindre 100 000 par an ;

– le coût total du dispositif serait de 145 millions d’euros, dont 45 millions d’euros pour l'État.

* *

La Commission a adopté l’article 32 sans modification.

* *

Article 33

Validation de la garantie accordée à la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) dans le cadre de son contrat de concession

Texte du projet de loi :

La garantie de l’État telle qu’elle est mentionnée au douzième avenant à la convention passée entre l’État et la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) approuvée par le décret n° 2007–939 du 15 mai 2007 est accordée à la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) à compter du 16 mai 2007.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le douzième avenant à la concession interurbaine de la société Cofiroute prévoit l’intégration dans la concession de la section Langeais-Est-Druye, longue de 10 kilomètres. À défaut, cette section, située sur l’autoroute A85 Angers-Tours-Vierzon, se serait retrouvée isolée de tout centre d’entretien et d’intervention des services de l’État suite à la décentralisation du réseau routier national d’intérêt local.

Dans le cadre de l’accord trouvé avec la société, le cahier des charges annexé à la convention de concession garantit, en particulier, l'entreprise contre les éventuels recours contentieux qui porteraient sur la réalisation par l'État de l’ouvrage assurant les mouvements de Tours vers Langeais. Le cahier des charges a été approuvé par le décret n° 2007–939 du 15 mai 2007.

L’objet du présent article est d’autoriser cette garantie, en application de l’article 34-II-5° de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’instituer une garantie de l’État en faveur de la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) contre les éventuels recours contentieux relatifs à la réalisation par l’État de la bretelle assurant les mouvements Tours vers Langeais de l’échangeur n° 9.

I.– Une garantie exigée par Cofiroute lors de l’intégration à sa concession de la section « orpheline » Langeais-Druy

L’autoroute A85 relie Angers, Tours et Vierzon. Jusqu’en 2005, l’État, par l’intermédiaire de la direction départementale de l’équipement d’Indre-et-Loire, exploitait la section Tours-Langeais. L’État n’avait pas concédé cette section pour assurer sa gratuité.

À la suite du transfert du réseau routier national d’intérêt local aux départements par le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005, la section Druye-Tours de l’autoroute A 85 a été transférée au département d’Indre-et-Loire. Les 9 kilomètres de la section Langeais Est-Druye de l’autoroute A85 n’ont pas été transférés au département et se sont trouvés isolés des services de l’État, restructurés en direction inter-régionale des routes du nord-ouest.

Cette section étant encadrée à l´ouest et à l´est par des sections d’autoroutes concédées à Cofiroute, l’État a décidé de l’inclure dans la concession de cette société par un (douzième) avenant. Cette modification du contrat a été approuvée par le décret n° 2007-939 du 15 mai 2007 conformément aux dispositions de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière ⁽³³⁷⁾.

L’apport en nature de la section Langeais Est-Druye a conduit au transfert des droits et obligations afférents à la section, y compris les éventuels recours contentieux qui pourraient être soulevés contre l’ouvrage. Toutefois, la société Cofiroute a souhaité être garantie contre les éventuels recours contentieux de riverains relatifs à la réalisation par l’État de la bretelle assurant les mouvements de Tours vers Langeais, un riverain s’étant plaint de ce que l’ouvrage n’aurait pas été conforme à la réglementation applicable en matière de protection contre le bruit. L’État a accédé à la demande de la société et le douzième avenant à la concession de la compagnie a inscrit le principe de cette garantie dans le cahier des charges de la concession.

II.– Une garantie à autoriser en loi de finances

La loi organique relative aux lois de finances a innové en conférant aux lois de finances (initiales et rectificatives) une compétence exclusive pour autoriser l’octroi de garanties de l’État et fixer leur régime (5° du II de l’article 34). Une garantie de l’État est ne effet une charge éventuelle, mais qui, de ce fait, peut prendre des proportions considérables. Cela justifie que le Gouvernement soit soumis à une autorisation préalable par une loi de finances.

Faute de précision dans la loi organique, la notion de garantie doit être entendue largement. Elle couvre les engagements « hors bilan » de l'État. La garantie donnée à COFIROUTE, même si elle correspondait à une charge de l'Etat transférée à COFIROUTE, constitue bien une garantie au sens de l’article 34 de la loi organique relative au loi de finances. Il y a tout lieu de penser qu’elle ne pouvait pas être instituée par un décret.

Faut-il admettre que le Gouvernement puisse octroyer des garanties en cours d’année sous réserve d’une confirmation en loi de finances, comme le laissent penser la rédaction du présent article et son intitulé : « Validation de la garantie accordée à la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) dans le cadre de son contrat de concession » ?

Le faible enjeu financier de la garantie concernée ne doit pas conduire à minimiser l’importance de la question posée. L’idée que le Gouvernement puisse accorder en cours d’année une série de garanties sans encadrement législatif préalable ne paraît pas conforme à la lettre et à l’esprit de la LOLF. Certes, il ne faut pas bloquer l’action du Gouvernement souvent amen2 à intervenir dans l’urgence. Mais, il semble que cette préoccupation devrait plutôt conduire à prévoir en loi de finances un dispositif général de garantie de passif avec un plafond annuel, une durée et la définition du champ des bénéficiaires possibles plutôt qu’à admette un système de validation a posteriori.

En l’espèce, la suppression de caractère rétroactif des dispositions proposées – qui tend à leur conférer un caractère de validation – n’aurait aucun effet puisque, selon les informations communiquées au Rapporteur général, aucun contentieux n’a été introduit.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à garantir Cofiroute contre les recours contentieux de riverains relatifs à la réalisation d’une bretelle sur l’autoroute A 85, sans conférer à cette garantie un caractère rétroactif.

Le Rapporteur général a précisé que l’article 33 dans la rédaction proposée par le Gouvernement a un caractère rétroactif et se présente comme la validation a posteriori d’une garantie apportée par l’État à Cofiroute par un avenant à sa concession approuvé par décret, ce qui est contraire à l’esprit et à la lettre de la LOLF qui prévoit qu’il revient à la loi de finances d’autoriser les garanties de l’État. Il a précisé avoir vérifié qu’il n’existe aucun contentieux en cours et que la suppression du caractère rétroactif de la garantie ne pose donc pas de difficultés.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 16) et l’article 33 ainsi modifié.

* *

Article 34

Modalités de prise en charge, par le Centre national de la cinématographie (CNC) et par le compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », du produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques

Texte du projet de loi :

Le chapitre premier du titre IV du code de l’industrie cinématographique est complété par un article 51 ainsi rédigé :

« Art. 51.– Les sommes encaissées, pour le compte de l’État, à compter du 1^er janvier 2007 par le Centre national de la cinématographie au titre de l’article 47 du présent code sont conservées par ce dernier et inscrites dans ses écritures comptables. Le comptable assignataire auprès du compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » retrace également dans ses écritures comptables ces sommes au titre du a du 1° du A du I de l’article 50 de la loi n° 2005–1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 ainsi que les dépenses correspondantes au titre du a du 2° du A du I de ce même article. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Depuis le 1^er janvier 2007, le Centre national de la cinématographie (CNC) recouvre le produit de la taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques, conformément aux dispositions de l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2006.

La taxe ainsi recouvrée par le CNC est affectée au compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » avant d’être à nouveau reversée au CNC.

Après une première année de gestion, il apparaît souhaitable de simplifier les circuits de financement en limitant les mouvements de trésorerie entre le CNC et la caisse du comptable assignataire du compte d’affectation spéciale.

Le présent article vise donc à permettre au CNC de conserver en trésorerie les encaissements qu’il recouvre, tout en prévoyant d’en retracer parallèlement les recettes et les dépenses correspondantes dans la comptabilité budgétaire du compte d’affectation spéciale.

Observations et décision de la Commission :

Cet article supprime les mouvements de trésorerie entre les comptes du Centre national de la cinématographie et le compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale, relatifs à la perception de la taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques.

I.– Le va-et-vient du produit de la TSA entre le compte Cinéma et le CNC

A.– Le CNC, la TSA et le compte Cinéma

● Institué par la loi du 25 octobre 1946 et organisé par un décret du 28 décembre 1946, le Centre national de la cinématographie (CNC) est un établissement public administratif sous tutelle du ministre de la culture, chargé de soutenir, de promouvoir de contrôler le secteur du cinéma et d’octroyer des concours financiers à ses principaux acteurs. Sa spécificité provient de ce que ses missions, énumérées à l’article 2 du code de l’industrie cinématographique, s’assimilent en partie aux missions d’une direction d’administration centrale compétente à l’égard d’un secteur d’activité économique déterminé.

● La taxe spéciale additionnelle sur le prix des places de cinéma (TSA) a été instituée par la loi du 23 septembre 1948 afin d’alimenter le fonds spécial d’aide temporaire à l’industrie cinématographique, premier régime d’aide au cinéma, auquel a succédé à partir de 1953, le fonds de développement de l’industrie cinématographique intégré au CNC.

● En 1959, un compte de soutien à l’industrie cinématographique, compte d’affectation spéciale alimenté par la TSA, a été créé. L’article 50 de la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a créé un nouveau compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale qui comporte trois programmes :

– le programme n° 711 Industries cinématographiques ;

– le programme n° 712 Industries audiovisuelles ;

– le programme n° 713 Soutien à l’expression radiophonique locale.

Le programme n° 711 finance des aides automatiques et sélectives aux producteurs, distributeurs et exploitants de salles ; le programme n° 712 regroupe les actions en faveur des industries de programmes qui concourent à la création d’œuvres audiovisuelles. Ces deux premiers programmes sont placés sous la responsabilité de la directrice générale du CNC. Ils sont financés par le produit de plusieurs taxes prélevées sur le chiffre d’affaires des secteurs cinématographique et audiovisuel, dont celui de la TSA.

Le ministre de la culture et de la communication est l’ordonnateur du compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale dont le comptable assignataire est le receveur général des finances de Paris.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

(en millions d’euros)


	RECETTES		DÉPENSES
	Loi de finances pour 2007	Projet de loi de finances pour 2008	Loi de finances pour 2007	Projet de loi de finances pour 2008
*Industries cinématographiques*	269,82	280,81	269,82	280,81
Produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques	121,07	119,96
Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d’incitation à la violence	0,35	0,35
Taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements	125,84	135,85
Taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes	22,26	24,66
Recettes diverses ou accidentelles	0,30	0,00
Industries audiovisuelles	235,75	247,72	235,75	247,72
Taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements	223,72	241,51
Taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes	11,99	6,16
Recettes diverses ou accidentelles	0,05	0,05
*Soutien à l’expression radiophonique* *locale*	24,10	25,00	24,10	25,00
Produit de la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision	24,10	25,00	24,10	25,00
TOTAL	529,67	553,53	529,67	553,53

Source : rapport spécial n° 276 annexe 7 de Mme Marie-Hélène des Esgaulx

B.– Le transfert de la gestion de la TSA au CNC sans réelle simplification des mouvements de trésorerie

L’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a transféré le recouvrement de la TSA de la direction générale des impôts au CNC. Les dispositions régissant la taxe ont été parallèlement transférées du code général des impôts vers le code de l’industrie cinématographique et une importante simplification du barème de la taxe a été opérée avec le passage d’un système comportant plus de vingt tranches d’imposition à un taux unique fixé à 10,72 % du prix des entrées. Cette réforme devait selon les estimations du Gouvernement réduire le coût de gestion de la taxe de 4 millions d’euros à 1 million d’euros par an.

Le transfert de la collecte de la TSA au CNC à compter du 1^er janvier 2007 s’est réalisé sans simplification des mouvements de trésorerie. Le circuit actuel est complexe même s’il a été amélioré.

Dans un premier temps, le CNC procédait aux recouvrements de TSA, mouvementait les fonds sur la caisse du receveur général des finances lequel constatait la recette sur le compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

L’ordonnateur principal du compte d’affectation spécial, le ministre de la culture et de la communication ordonnait au contrôleur budgétaire et comptable du ministère de la culture (« CBCM culture ») de liquider les dépenses correspondantes, ce qui donnait lieu à un mouvement de trésorerie inverse au premier et de même montant.

Le circuit a été simplifié depuis novembre 2007. La comptabilité publique a proposé d’instituer le « CBCM culture » seul comptable assignataire de la recette et de réduire les délais par une meilleure coordination entre les acteurs. Deux mouvements de trésorerie successifs et symétriques du compte du CNC vers le compte du CBCM et réciproquement subsistent encore. Néanmoins, ces mouvements de trésorerie réduisent les encours bancaires stables et donc les produits financiers afférents.

SCHÉMA RETENU INITIALEMENT

SIMPLIFICATION OPÉRÉE EN NOVEMBRE 2007

SIMPLIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE :
DÉLAIS RÉDUITS À QUELQUES SEMAINES, PAS DE MOUVEMENTS DE FONDS

OP : ordre de paiement. CBCM : contrôleur budgétaire et comptable ministériel.

II.– La suppression des mouvements de trésorerie entre le CNC et le compte Cinéma dans l’attente d’une réforme de plus grande envergure ?

Le présent article propose de supprimer les mouvements de trésorerie relatifs au produit de la TSA entre les comptes du CNC et ceux du compte d’affectations spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

À cette fin, il complète le chapitre premier du titre IV du code de l’industrie cinématographique par un article 51 qui précise que le produit de la TSA encaissée pour le compte de l’État par le CNC sera conservé dans ses comptes. Il prévoit toutefois que les montants recouvrés et les dépenses afférentes continueront d’être retracés dans le compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

L’affectation directe au CNC, sans passer par le compte d’affectation spéciale, de la TSA et des autres taxes qui servent à financer les actions des programmes n^os 731 et 732 pourrait sembler plus simple et constituer la prochaine étape.

Comme le souligne le sénateur Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, elle présenterait trois principaux avantages :

– la fusion des programmes n^os731 et 732 dans le budget opérationnel du CNC, qui permettrait de passer d'une logique verticale, par support de diffusion, à une logique horizontale, fondée sur les étapes de la création (écriture, production, distribution) ⁽³³⁸⁾;

– la réduction des délais administratifs et comptables de circulation de la ressource et la comptabilisation complète des actifs et des passifs du CNC selon une comptabilité d'engagement et non de caisse ;

– la réduction des financements budgétaires alloués au CNC pour contribuer à son fonctionnement à due concurrence des produits financiers supplémentaires liés à une trésorerie accrue.

Cette affectation directe de taxes au CNC se heurte cependant à deux obstacles :

– elle obligerait à rattacher le programme n° 713 Soutien à l’expression radiophonique locale à une autre mission ou un autre compte d’affectation spéciale, l’existence d’une mission étant proscrite par loi organique relative aux lois de finances. L’obstacle n’est pas insurmontable. Les services du ministère de la culture et de la communication reconnaissent d’ailleurs que le rattachement du Fonds de soutien à l’expression radiophonique locale à la mission Cinéma et audiovisuel a relevé de la pure convention lors du passage à la loi organique ;

– l’affectation directe de taxes au CNC suppose surtout une amélioration préalable de sa gouvernance et en particulier la création en son sein d’un conseil d’administration.

Comme l’a souligné Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteur spécial des crédits de la mission Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale, l’affectation directe de taxes au CNC dans le cadre d’une réforme de la gouvernance de cette organisme est envisageable « pour autant qu’elle permette au Parlement d’assurer un niveau de contrôle au moins équivalent sur les recettes comme sur les dépenses bénéficiant à notre création cinématographique et audiovisuelle ».

* *

La Commission a adopté l’article 34 sans modification.

* *

Article 35

Répartition des produits des taxes affectées aux comités professionnels de développement économique et aux centres techniques industriels

Texte du projet de loi :

I.– L’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003–1312 du 30 décembre 2003) tel que modifié par l’article 44 de la loi n° 2004–1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 et l’article 110 de la loi n° 2006–1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 est ainsi modifié :

A.– Le B est modifié comme suit :

1° Le deuxième alinéa du I est remplacé par les dispositions suivantes :

« Le produit de cette taxe est affecté au Comité professionnel de développement économique des industries des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure, ci-après dénommé le comité. »

2° Le troisième alinéa du I est remplacé par les dispositions suivantes :

« Elle a pour objet de financer les missions dévolues à cet organisme par la loi n° 78-654 du 22 juin 1978 relative aux comités professionnels de développement économique. »

3° Dans le quatrième alinéa du I, les mots : « chaque organisme » sont remplacés par les mots : « le comité ».

4° Dans le premier alinéa du II, les mots : « du secteur » sont remplacés par les mots : « des secteurs ».

5° Le VII est ainsi rédigé :

« VII. ─ Le taux de la taxe est fixé à 0,18 %. »

6° Dans le premier alinéa du X, les mots : « pour son propre compte et pour celui du Centre technique cuir chaussure maroquinerie, » sont supprimés.

7° Dans le troisième alinéa du X, les mots : « et au versement de la part de son produit revenant au Centre technique cuir chaussure maroquinerie » sont supprimés.

8° Dans le neuvième alinéa du X, les mots : « , qui assure le reversement de la part de la taxe lui revenant au Centre technique cuir chaussure maroquinerie » sont supprimés.

9° Dans la première phrase du XI, les mots : « , pour son propre compte et pour celui du Centre technique cuir chaussure maroquinerie, » sont supprimés.

B.– Le C est modifié comme suit :

1° Dans le deuxième alinéa du I, les mots : « , et au Centre technique de l’industrie horlogère » sont supprimés.

2° Le troisième alinéa du I est ainsi rédigé :

« Elle a pour objet de financer les missions dévolues à cet organisme par la loi n° 78–654 du 22 juin 1978 concernant les comités professionnels de développement économique. »

3° Dans le quatrième alinéa du I, les mots : « chaque organisme » sont remplacés par les mots : « le comité ».

4° Le VII est ainsi rédigé :

« VII.– Le taux de la taxe est fixé à 0,20 %. »

5° Dans le premier alinéa du X, les mots : « pour son propre compte et pour celui du Centre technique de l’industrie horlogère, » sont supprimés.

6° Dans le troisième alinéa du X, les mots : « et au versement de la part de son produit revenant au Centre technique de l’industrie horlogère » sont supprimés.

7° Dans le neuvième alinéa du X, les mots : « , qui assure le reversement de la part de la taxe lui revenant au Centre technique de l’industrie horlogère » sont supprimés.

8° Dans la première phrase du XI, les mots : « , pour son propre compte et pour celui du Centre technique de l’industrie horlogère, » sont supprimés.

C.– La deuxième phrase du premier alinéa du II des A, B, C, D, E et F est ainsi rédigée :

« Ces produits sont recensés par voie règlementaire et par référence à la nomenclature d'activités et de produits en vigueur. »

II.– Les dispositions du A s’appliquent à compter de la publication du décret en Conseil d’État portant transformation du Centre technique industriel des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure en Comité professionnel de développement économique des industries des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure.

Les dispositions du B s’appliquent à compter de la publication de l’arrêté ministériel approuvant la dissolution du Centre technique de l’industrie horlogère et le transfert de ses actifs et passifs au Comité professionnel de développement de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l’orfèvrerie.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le A du I du présent article tire les conséquences du rapprochement intervenu entre le Comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure (CIDIC) et le Centre technique industriel des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (CTC), en supprimant la répartition de la taxe affectée sur les produits du secteur du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure que ces deux organismes se partagent.

Le B du I de l’article supprime de la même façon la répartition de la taxe affectée sur les produits de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l’orfèvrerie et des arts de la table entre le Comité professionnel de développement de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l’orfèvrerie (CPDHBJO) et le Centre technique de l’horlogerie et des microtechniques (CETEHOR), dont le rapprochement est engagé.

Le C du I de l’article vise à répondre à la mise en œuvre à compter du 1^er janvier 2008 de la nouvelle classification des produits française (CPF), qui affecte l’établissement de l’assiette des taxes reversées aux centres techniques industriels Pour ne pas compromettre la perception de ces taxes, qui constituent l’essentiel du financement des centres, il est proposé l’adaptation de certaines dispositions, dans l’attente du décret validant la nouvelle nomenclature.

Observations et décision de la Commission :

L’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003) a institué six taxes dont le produit est affecté au financement d’organismes assumant des missions d’intérêt général relatives à un secteur industriel déterminé qui sont soit des centres techniques industriels, soit des comités professionnels de développement économique.

Le présent article propose de modifier les dispositions de cet article par coordination, d’une part, avec la fusion de certains des organismes affectataires (A et B du I du présent article) et, d’autre part, avec la mise en œuvre de la nouvelle classification des produits (C du I du présent article).

I.– Les organismes affectataires des taxes instituées par l’article 71
de la loi de finances rectificatives pour 2003

L’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 a institué des taxes dont le produit est affecté au profit soit de centres techniques industriels (CTI), établissements d’utilité publique régis par le code de la recherche et chargés de promouvoir le progrès des techniques et de participer à l'amélioration du rendement et à la garantie de qualité dans l'industrie, soit de comités professionnels de développement économique (CPDE).

Les CPDE, qui sont également des établissements d’utilité publique, sont régis par les dispositions de la loi n° 78-654 du 22 juin 1978 concernant les comités professionnels de développement économique dont l’article 2 dispose que ces comités ont pour mission de concourir à la préservation de l'emploi et à l'équilibre de la balance des paiements :

– en organisant l'évolution des structures de création, de production et de commercialisation pour assurer leur compétitivité, en contribuant au financement d'actions d'intérêt général n'entravant pas la concurrence et facilitant cette évolution ;

– en aidant au développement des jeunes entreprises innovantes, en accroissant la productivité par une meilleure diffusion de l'innovation et des nouvelles technologies, en améliorant l'adaptation aux besoins du marché et aux normes environnementales ;

– en soutenant les actions de promotion, en accompagnant le développement international des entreprises, en encourageant la formation et la préservation des savoir-faire et du patrimoine, en procédant à toutes études concernant les domaines d'activité intéressés, en diffusant les résultats, en soutenant les actions de lutte contre la contrefaçon (cette compétence venant de leur être confiée par la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon) et en favorisant toutes les initiatives présentant un intérêt pour l'ensemble de la profession.

Les CPDE ont donc des missions plus larges que les CTI, dont l’action est proprement technique. Ils peuvent, en outre, faire office de CTI en assurant les missions normalement confiées à ceux-ci lorsqu'il n'existe pas de CTI dans la filière concernée.

Le produit des six taxes affectées instituées par l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 est :

– affecté exclusivement à un centre professionnel, le Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement, s’agissant de la taxe pour le développement des industries de l'habillement, le centre technique industriel correspondant, l'Institut français du textile et de l'habillement (IFTH), percevant l’intégralité de son financement public sous la forme d’une dotation budgétaire (légèrement supérieure à 10,5 millions d’euros au titre de 2007) ;

– affecté exclusivement à un centre technique industriel pour deux des taxes, la taxe pour le développement des industries de la mécanique et de la construction métallique et la taxe pour le développement des industries des matériaux de construction ;

– réparti entre le CPDE et le CTI du secteur s’agissant des trois autres taxes instituées par l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (taxe pour le développement des industries de l'ameublement ainsi que des industries du bois, taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure, taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie ainsi que des arts de la table).

II.– Les modifications de coordination avec la fusion de certains de ces organismes

Le présent article propose de modifier les dispositions relatives, d’une part, à la taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (A du I du présent article) et, d’autre part, à la taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie ainsi que des arts de la table (B du I du présent article).

Il s’agit, dans les deux cas, de modifications de pure coordination avec la fusion prévue des organismes allocataires qui sont, dans le premier cas, le comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure et le centre technique industriel des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure et, dans le second cas, le comité de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie et le centre technique de l'industrie horlogère.

Ces fusions sont souhaitées par les professionnels des secteurs concernés afin de créer un guichet unique au service de l’ensemble de la filière, de favoriser les synergies entre les activités de ces deux organismes, et de permettre la répartition souple de la taxe affectée selon les missions et enjeux les plus prioritaires pour le secteur alors que cette répartition est aujourd’hui fixée par la loi (25 % pour le CTI de l’industrie horlogère et 75 % pour le CPDE du secteur ; 55 % pour le CTI du secteur du cuir et 45 % pour le CPDE du secteur).

Le II du présent article prévoit l’entrée en vigueur des dispositions correspondantes à compter de la fusion effective soit :

– à compter de la publication d’un décret en Conseil d’État transformant le CTI des secteurs du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure en CPDE des industries du secteur du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure ;

– à compter de la publication d’un arrêté ministériel dissolvant le CTI de l’industrie horlogère et transférant ses actifs et passifs au comité de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie.

Les modalités envisagées de fusion sont donc différentes :

– dans la filière de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie, le schéma envisagé est une absorption du centre technique par le comité professionnel, ce qui se traduit concrètement par une dissolution du centre technique avec transfert de l’actif et du passif au comité professionnel ;

– dans la filière cuir, le schéma envisagé comprend deux étapes : une transformation du centre technique en comité professionnel puis une absorption du comité professionnel existant par le nouveau comité professionnel issu du centre technique qui se traduit par une dissolution de celui-ci avec transfert de l’actif et du passif au nouveau comité.

Ces différences s’expliquent par la taille relative des divers organismes, le comité professionnel du secteur du cuir (qui n’emploie que quatre personnes) étant nettement plus petit que le centre technique industriel du secteur (qui compte, lui, 95 salariés) alors que la situation est inverse dans la filière de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie.

III.– Les modifications de coordination
avec la nouvelle classification des produits

Les six taxes affectées régies par l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 sont assises sur les ventes ou les importations réalisées par les redevables qui sont les entreprises du secteur concerné et portant sur des produits du secteur.

Ainsi, par exemple, les détaillants du secteur de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie sont redevables de la taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie ainsi que des arts de la table au titre de leurs ventes au détail des produits de ces secteurs. Un joaillier vendant une bague devra ainsi acquitter la taxe au titre de cette vente mais non, par exemple, au titre de la vente d’un livre sur son art.

La liste précise des produits sur lesquels des opérations sont imposables est définie, pour chaque taxe affectée, par voie réglementaire, l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 précisant que le recensement correspondant est réalisé « par référence au décret n° 2002-1622 du 31 décembre 2002 portant approbation des nomenclatures d’activités et de produits ».

Le C du I du présent article propose de supprimer, dans l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003, les six occurrences de la référence à ce décret qui sera prochainement remplacé à l’occasion de l’élaboration d’une nouvelle classification des produits et dont la mention dans la loi est, en tout état de cause, inopportune.

* *

La Commission a adopté l’article 35 sans modification.

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Article additionnel après l’article 35

Réforme de l’annexe générale au projet de loi de finances retraçant l’effort financier de l’État en faveur des collectivités locales

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à modifier le contenu de l’annexe générale au projet de loi de finances récapitulant l’effort financier de l’État en faveur des collectivités locales.

Le Rapporteur général a expliqué que son amendement vise à améliorer la qualité de l’information du Parlement contenue dans cette annexe. Il s’agit de la moderniser pour tenir compte des modifications introduites par la LOLF, mais aussi de compléter son périmètre en y incluant la fiscalité transférée, et d’améliorer son contenu en retraçant les engagements de l’État sur une décennie. Il s’agit enfin, et surtout, que cette annexe soit disponible lorsqu’elle est utile. À cette fin, l’amendement prévoit qu’elle soit distribuée avant la discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances relatifs aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités locales.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 17).

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Article additionnel après l’article 35

Possibilité de majorer le prélèvement d’un EPCI en faveur du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à autoriser un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), qui perçoit une compensation pour pertes de bases, de majorer le prélèvement sur ses recettes en faveur du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

M. Jean Launay a rappelé qu’un amendement ayant le même objet avait été déposé par M. Bernard Cazeneuve dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 et que le Gouvernement avait souhaité que sa rédaction soit améliorée.

Le Rapporteur général a émis un avis favorable, en confirmant que cet amendement – dont la rédaction est améliorée par rapport au précédent – favorise la souplesse dans les relations financières entre les EPCI et les FDPTP.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 18).

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Après l’article 35

La Commission a enfin successivement rejeté trois amendements présentés par M. Jean-Pierre Balligand, tendant respectivement :

– à neutraliser les hausses de taux résultant d’une correction uniforme des taux applicables sur le territoire des communes membres d’un EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) appliquant un mécanisme de réduction progressive des écarts de taux, pour le calcul de la participation au financement du plafonnement de la taxe professionnelle à la valeur ajoutée de l’EPCI ;

– à rendre éligibles au fonds de compensation de la TVA (FCTVA) les loyers versés dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs sectoriels conclus par des collectivités territoriales ;

– à minorer le potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont le taux de taxe professionnelle est inférieur au taux moyen national de leur catégorie du montant du plafond de participation au financement du plafonnement à la valeur ajoutée, qui serait mis à leur charge en cas d’application du taux moyen national de leur catégorie.

* *

La Commission a adopté l’ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2007 ainsi modifié.

Accéder au TABLEAU COMPARATIF

¹() Les crédits « nets » désignent les crédits hors remboursements et dégrèvements.

²() Y compris le décret d’avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007, publié postérieurement au dépôt du présent projet de loi de finances rectificative.

³() Soit une évolution, compte tenu de l’hypothèse d’inflation retenue dans la loi de finances initiale pour 2007, de 0,8 % en valeur.

⁵() Cf. l’avis de la commission des Finances sur le décret d’avance n° 2007–1666 du 26 novembre 2007, annexé infra au commentaire de l’article 13 du présent projet de loi de finances rectificative.

⁶() Vraisemblablement en guise de contrepartie, la mission Défense est exonérée d’annulation de crédits dans le présent projet.

⁷() D’après le projet de loi de finances pour 2008, la provision de 375 millions d’euros au titre des OPEX serait reconduite l’année prochaine, rompant ainsi avec le mouvement d’augmentation progressive entamé depuis 2005 (ce que la commission des Finances a regretté dans son avis précité). Le Gouvernement pourrait cependant, par amendement déposé au Sénat durant la discussion du projet de loi de finances pour 2008, proposer de revoir à la hausse cette provision.

⁹() Article 8 et état B du présent projet de loi de finances rectificative.

¹⁰() Hors régularisation comptable des pensions de décembre 2005 et hors régularisation au titre de la transition entre anciennes autorisations de programme (AP) et nouvelles autorisations d’engagement.

¹²() Le Rapporteur général renvoie en conséquence à son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome 1, n° 276, octobre 2007.

¹⁴() En revanche, aucune ouverture de crédits n’est proposée sur la mission Travail et emploi pour la « prime de noël » des titulaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l’allocation équivalent retraite (AER), qui devrait coûter environ 80 millions d’euros. Le principe de versement de cette prime ayant été arrêté plus tôt que par le passé, son financement devrait pouvoir être assuré par redéploiement.

¹⁵() Le décret d’application a été publié assez tardivement (décret n° 2007-876 du 14 mai 2007).

¹⁶() Cf. Gilles Carrez, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome 1, n° 276, octobre 2007, p. 102–103.

¹⁷() Cf. le Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome 1, n° 276, octobre 2007, p. 101.

¹⁸() Le CFF est l’établissement chargé de la liquidation des primes d’épargne logement pour le compte de l’État. L’autorisation de découvert contractée par l’État auprès du CFF, du fait de ses retards de paiement, a généré des intérêts de 9 millions d’euros en 2006 puis, de janvier à octobre 2007, de 7,7 millions d’euros.

¹⁹() ASFNE : allocations spéciales du Fonds national pour l’emploi ; PRP : préretraites progressives ; CATS : conventions de cessation d’activité de certains travailleurs salariés.

²⁰() La contribution « Delalande » consiste en un versement à l’assurance chômage par un employeur licenciant un salarié âgé de 50 ans et plus. Afin de ne pas dissuader le recrutement de salariés âgés, sa suppression interviendra le 1^er janvier 2008, en application de l’article 50 de la loi n° 2006–1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié et portant diverses dispositions d’ordre économique et social.

²¹() Solde des ouvertures et annulations de crédits par décret d’avance et en loi de finances rectificative.

²²() Une augmentation d’environ 100 millions d’euros des crédits destinés aux OMP pourrait être proposée, gagée par l’économie permise sur le programme Passifs financiers ferroviaires du fait de la reprise de la dette du service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF, proposée à l’article 29 du présent projet.

²³() Article 10 et état C du présent projet de loi de finances rectificative.

²⁴() Article 11 et état D du présent projet de loi de finances rectificative.

²⁵() « Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs ».

²⁶() Cette régularisation était annoncée dans le rapport annuel de performances (RAP) de 2006.

²⁷() Article 9 et état B’ du présent projet de loi de finances rectificative.

²⁸() Cf. Gilles Carrez, Rapport sur le projet de loi de règlement du budget de 2006, n° 66, juillet 2007, p. 20.

³⁰() Le Rapporteur général renvoie infra à son commentaire de l’article 29 du présent projet.

³¹() Telle que modifiée par la loi n° 2007–290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

³²() On fait par exemple référence aux contributions du Fonds de renouvellement urbain (FRU), des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) ou encore de la Caisse des dépôts et consignations (cette dernière devrait apporter 100 millions d’euros en 2007).

³³() Voir en ce sens les développements du rapport spécial de M. Yves Jégo consacré aux crédits de la politique de la ville pour 2008, n° 276, annexe n° 46, p. 16.

³⁴() Article 12 et état D’ annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Aucune annulation n’est en revanche proposée sur les budgets annexes.

³⁵() Les principaux facteurs de cette insuffisance sont des affiliations rétroactives de militaires, une révision par la commission de compensation en octobre 2007 des montants dus au titre des fonctionnaires civils dans le cadre de la solidarité inter-régimes et la régularisation rétroactive de la contribution employeur versée par La Poste en 2006 au CAS.

³⁶() Au regard des règles comptables, cette contribution a pour effet de libérer l’entreprise de l’obligation de provisionner ses engagements de retraite.

³⁷() Créé par le décret le décret n° 2006–1625 du 19 décembre 2006.

³⁸() En application de l’article 51 de la LOLF tel que modifié par la loi organique n° 2005–779 du 12 juillet 2005, le projet de loi de finances pour 2006 a été le premier à comporter, dans son exposé des motifs, « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ».

³⁹() Notamment des ouvertures supplémentaires du fait de la « décristallisation » des pensions des anciens combattants des colonies françaises (110 millions d’euros d’AE et de CP) et en faveur du Fonds national pour l’aménagement et le développement du territoire (100 millions d’euros de CP).

⁴⁰() Il s’agit de tenir compte de la capacité « contributive » effective de ces subventions, compte tenu de la rigidité des budgets des opérateurs qu’elles contribuent à financer. La réduction de la mise en réserve vise donc à traiter de manière identique les dépenses de personnel, qu’elles apparaissent sur le budget de l’État ou sur celui d’un opérateur. Les responsables de programme peuvent répartir librement cette réduction au sein du programme, ce qui permet de moduler le taux de mise en réserve soit entre les différents opérateurs, soit entre les crédits destinés aux opérateurs et les autres crédits hors titre 2 du programme.

⁴¹() Ces programmes, au nombre de 18, ont été formellement identifiés dès la fin de l’année 2006 dans la circulaire budgétaire du 7 décembre relative à la mise en œuvre des mesures visant à assurer le respect en gestion du plafond de dépenses de la loi de finances pour 2007.

⁴²() Le Rapporteur général rappelle que le III de l’article 14 de la LOLF dispose : « Tout acte, quelle qu’en soit la nature, ayant pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

⁴³() Seuls les deux premiers décrets d’avance ont annulé des crédits mis en réserve.

⁴⁴() Sous réserve, naturellement, que des ouvertures de crédits par voie d’amendement ne soient pas gagées par des annulations portant sur ces crédits mis en réserve.

⁴⁵() Comme de coutume, les seuls mouvements de crédits analysés dans le présent rapport sont ceux résultant de décrets d’avance. Les autres mouvements – tels que les virements, les transferts, les répartitions de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles et les annulations de trop-perçus sur fonds de concours – sont neutres sur l’équilibre des lois de finances. Les annexes du présent projet de loi de finances rectificative comportent des tableaux récapitulant tous les textes réglementaires pris en gestion 2007 et indiquent, pour les missions et programmes qui font l’objet d’ouvertures ou d’annulations dans le présent projet, le montant des crédits initiaux et le montant (global) des modifications intervenues en gestion.

⁴⁷() En ce sens, cf. également les observations de la Cour des comptes dans son rapport annexé au présent rapport, qui évoque un « surcalibrage » des crédits de ce programme.

⁵⁰() C’est-à-dire intervenant hors de toute compensation d’ouverture de crédits. Aux termes de l’article 14 de la LOLF, ces annulations « sèches » ne peuvent être motivées que par deux finalités : soit « prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire », soit annuler un « crédit devenu sans objet ».

⁵¹ 330,5 M€ en autorisations d'engagement et 367,5 M€ en crédits de paiement.

⁵² Sans qu’il soit possible d’évaluer à ce stade les effets de la décision prise par le Gouvernement, rappelée à la Cour par les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « de diminuer de façon substantielle le nombre de contrats aidés en 2008 et de faire respecter strictement les paramètres d’aides associés à ces contrats » (observations sur le projet du présent rapport).

⁵³ Les dispositions de l’article 14-I de la LOLF sont applicables aux crédits annulés en vertu des articles 13 et 14. Ceci confirme le bien-fondé de l’application de critères identiques quant aux caractéristiques des crédits susceptibles de faire l’objet d’une annulation.

⁵⁵ Dans la lettre qu’il avait adressée à la Cour, le 23 novembre 2006, sur les décrets d’avance publiés en 2006, le ministre délégué au budget faisait lui-même valoir que « les annulations effectuées par voie de décret ne sauraient se limiter a priori aux crédits devenus sans objet au sens de la seconde phrase de l’article 14 de la LOLF ».

⁵⁶ Dans l’avis qu’elle avait formulé sur le projet de décret d’avance du 23 octobre 2006, la commission des finances, de l’économie générale et du Plan de l’Assemblée nationale indiquait, selon une approche identique à celle retenue par la Cour, notamment dans son rapport sur les décrets d’avance publiés en 2005, que les annulations opérées par décret d'avance en contrepartie d’ouvertures effectuées par la même voie doivent répondre à l’exigence « que les annulations constituent (…) de véritables économies ».

⁵⁷ Le ministre chargé du budget estime, pour sa part, que les plafonds des articles 13 et 14 doivent être établis par référence au montant total des crédits ouverts.

⁵⁹ Page 13 : « Dès lors que ces dettes figurent au passif du bilan de l’Etat, elles constituent des dépenses obligatoires qui auraient dû ou devront donner lieu à l’ouverture de crédits ».

⁶⁰ Page 23 : « Les dettes vis-à-vis des organismes de sécurité sociale (…) se sont accrues de près d’1 Md entre 2005 et 2006, passant de 8,2 à 9,1 Md€ ».

⁶² La commission des comptes de la sécurité sociale a elle-même fait état de cette « opération de régularisation », et des imputations comptables auxquelles elle a donné lieu, dans son rapport de septembre 2007 (p. 104).

⁶³ Ces dettes sont constituées pour partie de dettes dites « anciennes » (antérieures à 2002), d’un montant de 1,2 Md€ ayant plusieurs causes rappelées en dernier lieu dans le rapport de certification des comptes du régime général de 2006 (p. 27 : dettes liées à la création du Forec en 2000, aides à rembourser au titre du plan textile et divers), et pour partie, à hauteur de 3,9 Md€, de retards de paiement de concours de l’Etat sur les plus récents exercices (compensations d’exonérations ciblées de cotisations de sécurité sociale (2 Md€), prise en charge de prestations dans les domaines de la santé et de la solidarité (1,7 Md€) et du logement (0,2 Md€).

⁶⁴ « Conformément à ses statuts, la caisse de la dette publique annule au plus tard le 5 octobre les titres de créances qu’elle a acquis auprès de l’ACOSS pour un montant de 5 079 087 586,22 €. Compte tenu de cette contrepartie financière, l’ACOSS, la CNAVTS, la CNAVTS et la CNAF soldent leurs créances envers l’Etat, diminuées de leurs dettes envers l’Etat, pour un montant égal à 5 079 087 586,22 €. »

⁶⁵ L’opération n’a porté que sur une fraction du passif de l’Etat à l’égard de la sécurité sociale. Selon les données comptables disponibles à ce stade, elle exclut l’essentiel des charges à payer constatées à la clôture de l’exercice 2006, qui ont depuis lors été comptabilisées en dettes fermes (environ 1,4 Md€), ainsi que la totalité du passif à l’égard des régimes autres que le régime général (environ 1,9 Md€). De fait, à l’issue de l’opération, le passif de l’Etat envers les régimes de base de sécurité sociale au titre des années antérieures à 2007 s’établirait à 3,3 Md€, non compris les dettes nées au cours de l’exercice 2007 et qui n’ont pas été réglées au moyen des versements intervenus sur les crédits budgétaires ouverts en 2007 (0,5 Md €). Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a cependant annoncé, lors de la présentation du PLFSS pour 2008, que « la reprise pour l’Etat de la dette du FFIPSA héritée du BAPSA (0,6 Md€) devrait intervenir en loi de finances rectificative », ce qui réduirait ledit passif à environ 2,7 Md€ au titre des années antérieures à 2007.

⁶⁶ Rapport d'information n° 216 (2005-2006) de M. Roland du Luart, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 février 2006 : Rapport sur l’enquête de la Cour des comptes relative aux frais de justice pénale.

⁷⁰ Observations du 23 novembre 2007 sur le projet de rapport sur les décrets d’avance publiés en 2007.

⁷¹ Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour l’exercice 2006 (p. 145).

⁷³ L’article L. 361-5 dispose que le montant de la subvention de l’Etat est « au moins égal » au produit des cotisations des exploitants.

⁷⁴ Le plus récemment dans ses rapports sur les décrets d'avance publiés en 2003, 2004, 2005 et 2006 ainsi que dans son rapport sur l’exécution et la gestion budgétaire de l’Etat pour les mêmes exercices.

⁷⁵ Comme l’atteste le PLF 2007 (fascicule politique des territoires, page 122)

⁷⁷ Selon le fascicule de la mission « politique des territoires » du PLF 2007, actions n° 1 à 3 du programme 112.

⁷⁹ Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour l’exercice 2006 (p. 145).

⁸⁰ Rapport au Parlement sur les décrets d'avance publiés en 2006, novembre 2006.

⁸⁴ Le plus récemment dans son rapport de novembre 2006 sur les décrets d’avance publiés en 2006 et dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de mai 2007 sur l’exercice 2006.

⁸⁷ Cet apurement a été opéré dans le cadre de l’opération plus large dont il est fait mention dans la 2^ème partie du présent rapport (p. 10 et s.).

⁸⁸ Ainsi que la Cour l’a relevé notamment dans le rapport sur La gestion des crédits d’intervention de l’Etat au titre de la politique de la ville remis à la commission des finances du Sénat en octobre 2007.

⁸⁹() Loi n° 2004–809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

⁹⁰() Cette dotation est retracée dans la mission Relations avec les collectivités territoriales.

⁹¹() En effet, l’article 119 de la loi n° 2004–809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu que les dépenses de fonctionnement – catégorie à laquelle ressortissent les subventions versées à l’AFPA au titre des stages – prises en considération pour le calcul du droit à compensation sont celles exposées par l’État au cours des trois exercices précédant le transfert, actualisées au taux de l’inflation.

⁹²() Décret n° 2005–418 du 3 mai 2005 fixant les règles minimales de taux et de barème des bourses d'études accordées aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation de certaines professions de santé.

⁹³() Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, onze régions seulement auraient mis en œuvre le décret du 3 mai 2005.

⁹⁴() Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

⁹⁵() Cet effet du reclassement des agents dans leur nouvelle grille indiciaire ne sera visible que pour la seule année 2007. En effet, à compter de 2008, les agents transférés auront déjà été reclassés, en 2007, dans leur corps d’origine, et la compensation de leur rémunération intègrera donc dès l’origine les effets de la nouvelle grille.

⁹⁶() Rapport d’information sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et leur financement ; n° 3523 déposé le 14 décembre 2006 par MM. Marc Laffineur et Augustin Bonrepaux : « le fractionnement territorial de la gestion des personnels pose pour les départements un problème de répartition géographique des effectifs consacrés à la gestion et à l’encadrement. En tant que tels, les transferts des personnels opérationnels tant du ministère de l’éducation nationale que du ministère de l’équipement devraient avoir un très faible impact sur la localisation des agents, soit que leur lieu d’affectation reste inchangé (TOS), soit que leur périmètre d’intervention ne justifie pas d’importants déplacements (département inchangé pour les agents chargés de la voirie). Il n’en va pas de même des personnels affectés à la gestion de ces effectifs qui étaient le plus souvent regroupés au sein des services de l’État à un échelon régional (rectorats et DIRE). Pour ceux-là, la plupart des transferts aux départements devraient se traduire par une délocalisation physique, effectuée sur la base du volontariat, le solde des ETP non pourvus par des volontaires étant compensé financièrement. »

⁹⁷() Il s’agit notamment des assurances prévues aux alinéas 2°, 2° bis et 6° de l’article 1001 contre respectivement :

⁹⁸() Décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 relatif à la formation des assistants maternels.

⁹⁹() Le bilan complet de l’année 2004 s’élève à 84 331 accidents, 5 217 morts et 107 219 blessés, ce qui représente des baisses de 6,5 % pour les accidents corporels, 9,0 % pour les morts et 7,5 % pour les blessés. Ces baisses sont d’autant plus significatives qu’elles succèdent à une période de vingt ans au cours desquels les baisses du nombre de morts ont rarement dépassé les 6 %.

¹⁰⁰() Faible recul du nombre des morts (-2 %), augmentation du nombre de blessés (+4,6 %), selon le baromètre de l’Observatoire national interministériel de sécurité routière pour le mois d’octobre 2007.

¹⁰¹() Cette répartition obéit aux articles L. 2334-25 et R. 2334-10 à R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales : elle permet de concourir aux dépenses d’investissement des communes en faveur de la sécurité routière, des transports en commun ou de la voirie. En pratique, aucun contrôle n’étant exercé sur l’emploi des sommes réparties, certains investissements ainsi subventionnés ont pu poursuivre des objectifs assez distants de ceux prévus par les textes (par exemple : réfection des abords d’un square avec éléments de voirie).

¹⁰²() En revanche, la loi de règlement pour 2006 a constaté un moindre encaissement de 85 millions d'euros à la ligne 2312, qui est pris en compte dans le présent projet de loi de finances rectificative, et impactera le prélèvement sur recettes réparti en 2008 au titre de 2007.

¹⁰³() Décret n° 2007-1048 du 26 juin 2007 pris pour l'application de l'article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 et relatif au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance.

¹⁰⁴() La DNP remplace à compter de 2004 le Fonds national de péréquation, doté en 2003 de 569 millions d’euros, mais hors DGF.

¹⁰⁵() Part « potentiel fiscal » de la dotation de péréquation des départements, puis, à compter de 2005, dotation de péréquation urbaine.

¹⁰⁷() Conseil d’État, Assemblée, 21 novembre 1958, « Syndicat national des transporteurs aériens ».

¹⁰⁸() Par exemple : Conseil d’État, 28 février 1996, « Association FO consommateurs » ; Conseil constitutionnel, n° 2005-513 DC, 14 avril 2005, « Loi relative aux aéroports ».

¹⁰⁹() Conseil d’État, Assemblée, 6 juillet 2007, « Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital ».

¹¹⁰() Pour une discussion de la portée juridique de cette procédure, cf. Gilles Carrez, Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2006, n° 3469, décembre 2006, p. 184-189.

¹¹¹() Sur la différence entre redevance domaniale et redevance pour service rendu, cf. par exemple l’arrêt du Conseil d’État du 16 juillet 2007 précité.

¹¹³() La rédaction retenue s’inspire directement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle la ratification « n’a pour objet que d’autoriser, au-delà de la date d’entrée en vigueur de la prochaine loi de finances, la perception » des rémunérations pour services rendus (décision n° 2001-448 DC précitée).

¹¹⁴() La compensation du coût pour la sécurité sociale de la loi « TEPA » hors effet sur les allégements généraux est proposée à l’article 6 du présent projet de loi de finances rectificative.

¹¹⁵() En référence à la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l’emploi.

¹¹⁶() À l’automne 2006, le projet de loi de finances pour 2007 tablait au contraire sur un surplus de recettes affectées d’environ 300 millions d’euros en 2006. Le différentiel de 5 millions d’euros apparaît dans la comptabilité de la sécurité sociale comme produit à recevoir.

¹¹⁷() Pour 2008, la différence « tendancielle » entre le coût des allégements pour les organismes de sécurité sociale et les ressources apportées par le panier de recettes atteindrait environ 490 millions d’euros, hors effet de la loi « TEPA ». L’ajustement est proposé à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008.

¹¹⁹() En substituant le critère de la rémunération mensuelle au critère de la rémunération horaire, la loi « TEPA » a privé d’effet l’article L. 241-15 du code de la sécurité sociale (introduit par l’article 14 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006), selon lequel les calculs d’exonération s’effectuent en fonction des « heures rémunérées quelle qu’en soit la nature », plutôt qu’en fonction des heures effectivement travaillées.

¹²⁰() Avant la loi « TEPA », la rémunération horaire, qui servait de base au calcul de la réduction « Fillon », était obtenue en divisant la rémunération mensuelle par le nombre d’heures rémunérées. Plus ces dernières étaient importantes, plus la rémunération horaire était faible, entraînant une majoration de l’allégement « Fillon ».

¹²¹() Actuel article 9 D du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

¹²²() Les pertes de recettes entraînées par les mesures en faveur des heures supplémentaires doivent être compensées « à l’euro près » (article 28 du projet de loi de finances pour 2008 et article 6 du présent projet de loi de finances rectificative). Les pertes de recettes entraînées par les allégements généraux, quant à elles, font l’objet du dispositif prévu au V de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale : le Gouvernement remettra au Parlement un rapport en 2008 et en 2009, relatif aux exercices 2007 et 2008 et, en cas d’écart supérieur à 2 % entre coût des allégements généraux et ressources affectées, une commission ad hoc sera saisie et chargée de proposer d’éventuelles mesures d’ajustement.

¹²³() La formule de calcul figure à l’article D. 241-7 du code de la sécurité sociale.

¹²⁴() Selon des informations fournies par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique postérieurement au dépôt du présent projet, cette perte de recettes pourrait finalement être légèrement inférieure (environ 65 millions d’euros).

¹²⁵() En 2008, la neutralisation de la majoration des heures supplémentaires jouerait à hauteur d’un milliard d’euros et serait compensé par les mesures prévues à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008.

¹²⁷() L’article 29 du projet de loi de finances pour 2008 propose quant à lui une nouvelle répartition des droits tabacs à compter de 2008.

¹²⁸() Pas plus qu’il n’en percevrait en 2008 à l’issue du projet de loi de finances pour 2008.

¹²⁹() Ce Fonds, prévu à l’article L. 961-13 du code du travail (et, prochainement, à l’article L. 6332-18 du nouveau code du travail), est chargé de recueillir les excédents de ressources des organismes paritaires collecteurs agréés et d’organiser la péréquation des sommes dédiées à la professionnalisation et au congé individuel de formation.

¹³⁰() Pour 2008, cette disposition serait modifiée par l’article 29 du projet de loi de finances, pour des raisons identiques de coordination.

¹³¹() Par ailleurs, l’ajustement de la compensation du coût des allègements généraux de cotisations sociales est proposée à l’article 5 du présent projet de loi de finances rectificative.

¹³²() Depuis la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale n° 2005–881 du 2 août 2005, l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose de surcroît que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ».

¹³³() Dans sa rédaction résultant du décret n° 2007-1380 du 24 septembre 2007 portant application de l’article 1^er de la loi « TEPA ».

¹³⁴() Ce montant se décompose en 3,2 milliards d’euros au titre de la réduction de cotisations salariales et 950 millions d’euros au titre de la réduction forfaitaire de cotisations patronales.

¹³⁵() Voir le rapport du Rapporteur général sur ce projet de loi, n° 62, juillet 2007, p. 97.

¹³⁶() En outre, le coût des mesures en faveur des heures supplémentaires sera probablement légèrement augmenté du fait de l’article additionnel introduit par l’Assemblée nationale dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, tendant à permettre à titre expérimental au salarié, en accord avec son employeur et par dérogation aux accords collectifs, de convertir un repos compensateur de remplacement en une majoration salariale (actuel article 16 ter du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008).

¹³⁷() Des dispositions identiques sont prévues pour 2008 à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008.

¹³⁸() Hors effet de cette loi sur le montant des allégements généraux de cotisations sociales (cf. le commentaire de l’article 5 du présent projet de loi de finances rectificative).

¹³⁹() Pour ces deux mesures de compensation, il s’agit ici de montants en trésorerie, c’est-à-dire des moindres encaissements de cotisations par l’ACOSS en 2007, qui seuls sont compensés dès cette année (cf. les commentaires des articles 5 et 6 dans le présent rapport). Les pertes de recettes pour la sécurité sociale en droits constatés sont supérieures et sont compensées, pour une part, par les transferts de recettes sur l’exercice 2008 proposés aux articles 28 et 29 du projet loi de finances pour 2008. Le montant de 100 millions d’euros évoqué ici figure dans l’exposé des motifs de l’article 5. Selon des informations fournies par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique postérieurement au dépôt du présent projet, il serait néanmoins légèrement inférieur (environ 65 millions d’euros).

¹⁴⁰() Si les compensations à la sécurité sociale au titre de la loi « TEPA » (mesures en faveur des heures supplémentaires et majoration du coût des allégements généraux) sont, au contraire, présentées séparément de l’évolution spontanée des recettes, c’est parce qu’elles font l’objet de deux articles d’affectation de ressources dans le présent projet de loi de finances rectificative (articles 5 et 6 précités).

¹⁴¹() Cf. également le commentaire du Rapporteur général de l’article 32 (article d’équilibre) du projet de loi de finances pour 2008 (Rapport général, Tome 2, n° 276, octobre 2007, p. 409-412).

¹⁴²() Dans son rapport sur le projet de loi organique modifiant la LOLF, le Rapporteur général écrivait ainsi que « la contrainte juridique exercée sur les décisions budgétaires sera minime : la règle de comportement pourra être modifiée explicitement ou implicitement en cours d’année ; elle ne pourra prendre effet, en tout état de cause, qu’à la date où un surplus sera effectivement constaté ; elle n’empêche pas une modification profonde des recettes par un collectif de printemps qui réduirait à due proportion le montant des éventuels surplus » (Rapport n° 1926, novembre 2004, p. 37-38).

¹⁴³() Lors de son dépôt en octobre 2004, le projet de loi organique ne comportait que l’unique article consacré à la clause d’utilisation des surplus de recettes.

¹⁴⁴() À la différence, par exemple, de l’information du Parlement sur les mises en réserve de crédits, qui dépourvue de toute portée normative trouve logiquement sa place dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances (depuis 2005, l’article 51 de la LOLF dispose en effet qu’est jointe au projet de loi de finances de l’année « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve retenu pour les crédits du titre II et celui retenu pour les crédits hors titre II »).

¹⁴⁵() Ces allégements de prélèvements obligatoires ou nouvelles dépenses peuvent être financés par d’autres voies, telles que des économies réalisées sur les dépenses.

¹⁴⁶() Contrairement au tableau présenté ci-après, les crédits initiaux sont ici entendus y compris remboursements et dégrèvements.

¹⁴⁷() Les autres procédures sont l’imposition d’office, la régularisation spontanée et la répression des abus de droit.

¹⁴⁸() Elle ne s’applique toutefois pas en matières d’impôts directs locaux perçus au profit des collectivités territoriales ou d’organismes divers et de contributions indirectes dès lors que les faits ont été constatés par procès-verbal.

¹⁴⁹() Les trente jours sont calculés sans tenir compte du jour de réception ou du jour d’échéance. Pour une proposition reçue le 1^er du mois, la réponse doit être postée au plus tard le 2 du mois suivant. Si le jour d’échéance est un samedi ou un jour férié, le délai court jusqu’au premier jour ouvrable suivant.

¹⁵⁰() Taux observé pour les contribuables relevant de l’article L. 52 du livre des procédures fiscales présenté plus loin.

¹⁵¹() Pour l’appréciation de ces limites, le chiffre d’affaires est ajusté s’il y a lieu au prorata du temps d’exploitation au cours de l’année civile et il est fait abstraction de la TVA et des taxes assimilées.

¹⁵²() L’administration ne peut répondre positivement sans avoir diligenté une analyse précise des différents éléments contenus dans la réponse du contribuable. Elle ne dispose pas en effet, à l’inverse du contribuable, de la possibilité de revenir sur son appréciation ou son silence par la voie contentieuse : un « oui », qu’il soit franc, timide ou tacite, constitue un renoncement à son droit à contestation.

¹⁵³() La limitation de la durée du contrôle tient compte de ces difficultés et répond aussi à la crainte de nombre de dirigeants que la réputation de leur entreprise soit salie auprès des clients et fournisseurs, la présence sur une longue période de vérificateurs étant ressentie comme donnant l’image d’une entreprise fraudeuse.

¹⁵⁴() Il convient de souligner également que les articles 15 et 17 du présent projet de loi apportent des aménagement aux modalités d’application de ce délai.

¹⁵⁵() Délai moyen observé sur les contrôles ayant donné lieu à rejet de comptabilité en 2006, représentant 3 368 dossiers, et sur les contrôles opérés du 1^er octobre 2006 au 30 septembre 2007 pour l’ensemble des contribuables relevant du champ de l’article L. 52 représentant 13 048 dossiers.

¹⁵⁸() La notion de comptabilité probante figure dans le code général des impôts mais dans sa partie règlementaire et dans une rédaction qui n’est pas entièrement satisfaisante : l’article R*. 13-1 du livre des procédures fiscales énonce ainsi que les vérifications de comptabilité comportent notamment « l’examen de la régularité, de la sincérité et du caractère probant de la comptabilité […] ».

¹⁵⁹() La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, mars 2007.

¹⁶⁰() Voir Gilles Carrez, Rapport général sur le projet de loi de finances rectificative pour 2006, n° 3469, p. 460 pour une analyse complète du mécanisme des fraudes à la TVA de type « carrousel ».

¹⁶¹() Idem, pour une présentation des évolutions récentes de la législation communautaire en matière de coopération administrative dans le domaine de la TVA.

¹⁶²() 763 000 euros pour les entreprises de vente et 230 000 euros pour les entreprises de prestation de services

¹⁶⁴() Le procès verbal de flagrance fiscale sera signé par les agents de l’administration des impôts ainsi que par le contribuable. En cas de refus de signer, mention en sera faite au procès verbal. L’original de celui-ci sera conservé par l’administration et une copie en sera remise au contribuable.

¹⁶⁵() C'est-à-dire, en pratique, lorsqu’il ne s’est pas fait connaître à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce.

¹⁶⁶() C'est-à-dire lorsque l’acquéreur savait ou ne pouvait ignorer que, par son acquisition, il participait à une fraude consistant à ne pas reverser la TVA, cette disposition visant en pratique les sociétés clientes de sociétés « taxi » dans le cadre des « carrousels TVA ».

¹⁶⁸() C'est-à-dire l’établissement d’une fiche de paie et la déclaration d’embauche auprès des organismes de protection sociale.

¹⁶⁹() Le choix d’exclure la taxe professionnelle des impositions pouvant donner lieu à procès-verbal de flagrance repose sur le constat que celle-ci n’est fraudée que dans le cas de l’activité occulte ou du travail dissimulé, et non dans les autres faits constitutifs de la flagrance fiscale.

¹⁷⁰() Il convient de signaler qu’un dispositif plus ou moins similaire a été adopté dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont l’article 68 permet aux URSSAF, lorsqu’à l’occasion d’un contrôle des agents de celles-ci ou d’autres agents (de l’inspection du travail ou de la police judiciaire notamment) est constatée l’existence d’une activité dissimulée, de procéder au calcul des cotisations sociales sur une base forfaitaire (six mois du salaire minimum) et de les mettre immédiatement en recouvrement.

¹⁷¹() Celui-ci peut refuser de signer, auquel cas mention en est faite au procès-verbal.

¹⁷²() Cette disposition s’inspire de celle prévue au deuxième alinéa de l’article L. 16 D du livre des procédures fiscales, issu de l’article 90 de la loi de finances rectificative pour 2005, qui rétablit d’office le régime normal d’imposition en matière de TVA pour l’exercice au cours duquel une facture répondant aux critères mentionnés au 4 de l’article 283 du code général des impôts a été délivrée ou reçue.

¹⁷³() Si le contribuable a fourni à l’administration des éléments incomplets ou inexacts et dans les cas prévus à l’article L. 188 A, c'est-à-dire dans le cas d’une demande de renseignements à une autorité étrangère.

¹⁷⁴() Lorsque la vérification a été limitée à des opérations déterminées ainsi que dans les cas prévus aux articles L. 176 en matière de taxes sur le chiffre d'affaires et L. 187 en cas d'agissements frauduleux, ainsi que dans les cas de vérification de la comptabilité des sociétés mères de groupe de sociétés et dans les cas prévus à l'article L. 188 A après l'intervention de la réponse de l'autorité étrangère compétente.

¹⁷⁵() L’expiration du délai de trois mois n’est pas opposable à l’administration pour l'instruction des observations ou des requêtes présentées par le contribuable après l'achèvement des opérations de vérification ainsi que pour l'examen, en vertu de l'article L. 12, des comptes financiers utilisés à titre privé et professionnel, ni pour la vérification, en vertu de l'article L. 13, des comptes utilisés pour l'exercice d'activités distinctes.

¹⁷⁶() Ces plafonds sont, dans le cas du micro-BIC, de 76 300 € pour les entreprises de vente et de 27 000 euros pour les entreprises de prestation de services, dans le cas du micro-BNC, de 27 000 euros et dans le cas du forfait agricole, de 76 300 euros.

¹⁷⁷() Ces limites sont respectivement, s’agissant de la TVA, de 763 000 euros pour les entreprises de vente et 230 000 euros pour les entreprises de prestation de services, et de 350 000 euros en matière de bénéfices agricoles.

¹⁷⁸() Il convient de signaler que les garanties apportées par le présent article s’ajouteront aux garanties dont bénéficie le contribuable au titre des procédures ayant donné lieu à l’établissement d’un procès-verbal de flagrance fiscale, la nullité de celles-ci pouvant entraîner l’annulation de ce dernier.

¹⁷⁹() La seule procédure de référé administratif en matière fiscale est celle du sursis de paiement de l’article L. 279 du livre des procédures fiscales.

¹⁸¹() Les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires sont issues des anciennes commissions consultatives départementales, instituées par le décret-loi du 15 octobre 1926, dont les avis en matière d’impôts cédulaires sur les bénéfices industriels ou commerciaux, les bénéfices agricoles et les bénéfices des professions non commerciales pouvaient être déférées, soit par les contribuables, soit par l’administration, devant les commissions centrales des impôts directs.

¹⁸²() Cette dispositions s’inspire de celle prévue à l’article 1651 G du code général des impôts dont le deuxième alinéa dispose que, lorsque des rehaussements fondés sur les mêmes motifs sont notifiés à des sociétés membres d’un groupe de société, celles-ci peuvent demander la saisine de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires compétente pour la société mère.

¹⁸³() L’administration a précisé qu’elle n’entend remettre en cause le montant du salaire du personnel non dirigeant que dans des circonstances exceptionnelles, soit que les rémunérations versées sont manifestement exagérées par rapport au service rendu, soit que des circonstances de fait permettent de présumer que l’avantage consenti n’a pas été accordé dans l’intérêt direct de l’exploitation mais, notamment, en fonction des liens effectifs ou d’intérêt unissant les bénéficiaires à des personnes possédant le contrôle de l’entreprise (doctrine administrative 4-C-441 n°13).

¹⁸⁴() La loi ne définit pas le périmètre de ces régimes, qui est susceptible d’évoluer en fonction de l’adoption ultérieure, le cas échéant, de dispositifs de ce type. En l’état actuel des textes, sont concernés les régimes d’exonération mentionnés aux articles 44 sexies à 44 undecies du code général des impôts, c’est à dire l’exonération en faveur des entreprises nouvelles implantées dans des zones prioritaires d’aménagement du territoire (article 44 sexies), l’exonération en faveur des entreprises placées sous le statut de « jeunes entreprises innovantes » (article 44 sexies-0A), l’exonération en faveur des entreprises créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté (article 44 septies), l’exonération temporaire des entreprises nouvelles implantées en zone franche urbaine (article 44 octies), l’exonération en faveur des entreprises nouvelles de pêche artisanale (article 44 nonies), l’exonération en faveur des entreprises nouvelles implantées dans une zone franche en Corse (article 44 decies) et l’exonération en faveur des entreprises qui participent à un projet de recherche dans une zone de recherche et de développement d’un pôle de compétitivité (article 44 undecies).

¹⁸⁵() Il est en outre précisé que, comme dans le cas des commissions départementales, ce représentant devra être membre de cette organisation ou de cet organisme ou, à défaut, y exercer des fonctions salariées.

¹⁸⁶() La liste de ces organisations et organismes a été fixée, s’agissant des commissions départementales, par la doctrine administrative 13 M 2332 du 14 mai 1999.

¹⁸⁷() On peut s’étonner de la présence d’un représentant de la FNSEA dès lors que les litiges opposeront l’administration et des entreprises industrielles et commerciales. Cependant, il est possible que les litiges portent sur la TVA applicable à des terrains agricoles, alors même qu’il s’agirait d’une entreprise industrielle ou commerciale.

¹⁸⁸() Étant précisé que ce représentant devra être membre de cette organisation ou de cet organisme ou, à défaut, y exercer des fonctions salariées.

¹⁸⁹() L’instruction du 24 janvier 2006 (13 L-1-06) présente de manière détaillée le cadre juridique du contrôle des comptabilités informatisées, et notamment le périmètre informatique visé par l’article L. 13 du livre des procédures fiscales.

¹⁹⁰() L’instruction du 24 janvier 2006 (13 L-1-06) expose la teneur des obligations de présentation des documents comptables et de conservation des données concourant directement ou indirectement à la détermination du résultat fiscal posées respectivement par les articles 54 du code général des impôts et L. 102 B du livre des procédures fiscales

¹⁹¹() L’instruction précitée a commenté ces dispositions. Les traitements correspondent à l’ensemble des opérations réalisées par des moyens automatiques pour permettre l’exploitation des données élémentaires et notamment leur collecte, leur saisie, leur enregistrement, leur modification, leur classement, leur tri, leur édition…

¹⁹²() Conformément à l’article 410-3 du plan comptable général, les comptabilités informatisées doivent permettre de reconstituer à partir des pièces justificatives appuyant les données entrées, les éléments des comptes, états et renseignements, soumis à vérification, ou à partir de ces comptes, états et renseignements, de retrouver ces données et les pièces justificatives.

¹⁹³() Est considéré comme étant dans le champ de visibilité tout autre immeuble, nu ou bâti, visible du monument ou visible en même temps que lui et situé dans un rayon n’excédant pas 500 mètres. Ces critères sont cumulatifs : tous les immeubles situés au bord d’un square comprenant un monument historique seront dans le champ de visibilité, ce qui ne sera pas le cas d’immeubles éventuellement plus proches mais sis dans une rue parallèle.

¹⁹⁴() Sous réserve de particularités limitées comme la possibilité d’imputer en charges la totalité des primes d’assurances, y compris les primes d’assurances habitation du propriétaire occupant.

¹⁹⁵() Sont concernés les déficits résultant : soit de travaux de réaménagement d’immeubles situés dans certaines zones franches urbaines, soit de certaines dépenses de protection du patrimoine naturel soit de travaux de grosse réparation supportés par les nus-propriétaires en application de l’article 605 du code civil et portant sur des immeubles dont la propriété a été démembrée à l’occasion d’une succession ou d’une donation (ce dernier cas correspond, par exemple, à l’hypothèse où un immeuble est, à la mort de son propriétaire, transmis par celui-ci en nue-propriété à un héritier, qui bénéficierait du régime fiscal en réalisant des travaux de grosse réparation, mais dont l’usufruit est réservé à un autre).

¹⁹⁶() Mais dont on trouve néanmoins une variante dans le droit existant, le cinquième alinéa du 3° du I de l’article 156 du code général impôts évoquant déjà joliment des « déficits constituant une insuffisance ».

¹⁹⁷() Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, considérants 82 et 85.

¹⁹⁸() Ou plus précisément depuis l’évaluation de cette dépense fiscale au titre des revenus perçus en 2002 par l’évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2004.

¹⁹⁹() Bien que cela ne soit pas toujours vrai, il apparaît, par exemple, que si la restauration d’une bague classée monument historique (et il est des bagues classés au titre monuments historiques, ainsi, par exemple, l’alliance du prince Napoléon-Jérôme conservée au musée Napoléon de la Pommerie à Cendrieux en Dordogne) et salie par les ans peut être souhaitable, elle ne s’impose pas avec la même urgence que celle d’un immeuble menaçant ruine et que l’absence d’intervention aboutirait de fait à raser.

²⁰⁰() Ventilation des opérations engagées par les DRAC, source : Projet annuel de performance du programme 175 « Patrimoine », projet de loi de finances pour 2008, page 52.

²⁰²() On notera qu’un spectacle de clowns ne répond pas à cette définition que l’administration appliquerait probablement au cas d’espèce avec souplesse sauf à qualifier fiscalement ledit spectacle de spectacle dramatique, ce qui serait probablement conforme à la doctrine administrative en vigueur.

²⁰³() La doctrine administrative admet toutefois, nonobstant cette disposition, que le caractère désintéressé de la gestion de l'organisme ne soit pas remis en cause si le nombre de dirigeants rémunérés est supérieur à la condition que la rémunération brute mensuelle totale versée à chaque dirigeant, de droit ou de fait, n'excède pas les trois quarts du SMIC.

²⁰⁴() En ce sens, notamment le BOI 4 C-5-04 précité, n° 32 : « La nécessité pour l’organisme d’être géré de manière désintéressée conduit à exclure du dispositif les spectacles (…) qui seraient proposés par des sociétés commerciales. »

²⁰⁵() Article 1400 du code général des impôts qui prévoit toutefois, par dérogation et depuis les impositions au titre de 2004, l’établissement de la taxe au nom de l’usufruitier, de l’emphytéote, du preneur du bail à construction ou du titulaire de l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public constitutive d’un droit réel.

²⁰⁷() L’allocation aux adultes handicapés est placée sous conditions de ressources, les revenus pris en compte (qui ne correspondent pas au RFR du contribuable si celui perçoit des revenus d’activité car ils font l’objet d’abattements spécifiques pour l’appréciation des droits à l’AAH) ne devant pas dépasser, pour les droits à l’allocation au titre de 2007, 7 455,24 euros pour une personne seule et 14 910,48 euros pour une personne vivant en couple, ce plafond étant majoré de majoré de 3 727,62 euro par enfant à charge.

²⁰⁸() Ce prêt est prévu par la loi n^o84-595 du 12 juillet 1984 modifiée définissant la location-accession à la propriété.

²⁰⁹() Le montant du Pass-Foncier ne peut excéder un montant compris entre 30 000 euros et 50 000 euros en fonction de la zone (zones A, B, C du zonage Robien définies par l’arrêté du 19 décembre 2003 modifié).

²¹⁰() C‘est à dire à dire une acquisition financée par un prêt bancaire de 25 ans, dont la mensualité est de 725 euros.

²¹¹() C‘est à dire à dire une acquisition financée par un prêt bancaire de 25 ans, dont la mensualité est de 725 euros.

²¹²() L’article 2531 du code civil autorise l’hypothèque sur l’usufruit, alors que l’article L. 251-3 du code de la construction et de l’habitation l’autorise sur un bail à construction.

²¹³() Le logement financé est neuf ; le ménage bénéfice d’une aide à l’accession délivrée par une collectivité ; le ménage respecte les plafonds de ressources d’accès au logement locatif social.

²¹⁴() PLS, PLUS ou PLA-I, prévoyant la conclusion d’une convention avec l’État ouvrant au locataire le bénéfice de l’APL et lui garantissant un loyer modéré.

²¹⁵() Les articles 257 et 279-0 bis du CGI visent les travaux d’amélioration des logements – à l’exception de ceux qui s’interprètent comme de nouvelles constructions – et excluent expressément les travaux de nettoyage ou d’entretien, mais la doctrine administrative a précisé le droit applicable :

²¹⁶() Un plafond particulier de 100 000 euros s’applique pour le secteur du transport routier.

²¹⁷() Demeurent exclus du champ d’application du règlement le secteur de la pêche et de l’aquaculture, la production primaire des produits agricoles, le secteur houiller, les aides à l’acquisition de véhicules de transport routier, les aides aux entreprises en difficulté, les aides liées à l’exportation et les aides subordonnées à l’utilisation de produits nationaux de préférence aux produits importés.

²¹⁸() Les exonérations fiscales plafonnées peuvent être considérées comme des aides transparentes pour l'application du règlement de minimis.

²¹⁹() Sont exclus, outre les activités et secteurs exclus par le règlement de minimis, les secteurs de la construction navale et des fibres synthétiques.

²²⁰() On distingue deux types de zones AFR : celles relevant du a du paragraphe 3 de l’article 87 du traité de Rome qui autorise des aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi et celles relevant du c du paragraphe 3 de l’article 87, qui autorise des aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d'un État membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale. Elles sont moins défavorisées que celles visées au a) et doivent donc concerner une partie plus restreinte du territoire national.

²²¹() Un plafonnement spécifique s’applique aux investissements productifs des entreprises dont les coûts éligibles excèdent 50 millions d’euros (annexe 4 du décret précité).

²²²() Le montant maximal d’aides ainsi obtenu constitue le maximum de toutes les aides (allégements fiscaux, sociaux, subventions) susceptibles d’être accordées au titre des mêmes investissements.

²²³() Sont expressément exclues les activités bancaires, financières ou d’assurance ainsi que les activités de gestion ou de location d’immeubles à l’exception des locations d’établissements industriels et commerciaux en ZRR.

²²⁴() Il est rappelé que l’entreprise doit formuler la demande d’exonération sur l’imprimé spécial n° 1465 à joindre à la déclaration provisoire 1003 P s’il s’agit d’une création, ou à la déclaration annuelle n° 1003 s’il s’agit d’un extension.

²²⁵() Les règles énoncées par la circulaire s’imposent aux contribuables alors même qu’elles seraient plus contraignantes que la loi fiscale.

²²⁶() Cette catégorie recouvre, aux termes de l’article 1457, les personnes qui vendent en ambulance dans les rues, les lieux de passage, les squares, les marchés, des fleurs, de l’amadou, des balais, des statues et figures en plâtre, des fruits, des légumes, des poissons, du beurre, des oeufs, du fromage, des choux et autres menus comestibles ainsi que les chiffonniers au crochet et les rémouleurs ambulants.

²²⁷() Les troisième, quatrième et cinquième directives avaient pour objet de différer la date d'entrée en vigueur de la première directive au 1^er janvier 1973.

²²⁸() Le passage au régime définitif s’est notamment heurté à des problèmes de répartition des recettes dus aux écarts de taux entre États membres. C’est ce qui explique, du fait de la règle de l’unanimité en matière fiscale, que le souhait initial soit resté lettre morte, malgré les diverses propositions de mise en œuvre de la Commission européenne.

²²⁹() Certains assujettis réalisant des opérations non assujetties sont autorisés à se soumettre volontairement au régime d’imposition, afin de récupérer la TVA payée sur leurs achats.

²³⁰() Le tableau de correspondance figurant en annexe de la directive 2006/112/CE fait apparaître des divergences entre les articles qu’il est proposé de viser en substitution de ceux contenus dans la sixième directive et ces derniers. Le présent article, plutôt que de procéder à une correspondance stricte, vise des paragraphes, articles ou ensembles d’articles, dès lors que la rédaction des articles du code général des impôts limite de fait l’application desdits paragraphes, articles ou ensembles d’articles aux seules dispositions antérieurement applicables.

²³¹() Autres que des moyens de transports neufs, des alcools, des boissons alcooliques, des huiles minérales et des tabacs manufacturés.

²³²() À savoir lorsque le vendeur ou l’assujetti est un assujetti revendeur qui a appliqué dans l’État membre de départ les dispositions prises pour la mise en œuvre des règles communautaires relatives au régime de la marge bénéficiaire ou au régime particulier des ventes aux enchères publiques.

²³³() Ce régime spécifique de taxation pour l’or d’investissement répond au même souci que celui applicable aux déchets neufs d’industrie présenté plus loin, à savoir la lutte contre la fraude. Les dérogations, devenues option, autorisées par le droit communautaire tendent à répondre au risque de réduction de la base d’imposition concernant certaines transactions dans le secteur de la bijouterie, lorsque le client fournit au bijoutier l’or qu’il a acquis « à des fins d’investissement », donc exonéré de TVA, afin que le bijoutier fournisse un bien ou assure une prestation de service (par exemple fondre l’or en bague).

²³⁴() Le fait de faire référence aux articles provisoires répond à la logique inverse de celle qui primait lors de l’adoption de la sixième directive, lorsque la mise en œuvre à court terme du régime définitif d’imposition n’avait pas encore été rasée du champ des possibles par le refus constant de certains États. Cette perspective, défendue par la Commission européenne, demeure toutefois inscrite dans la nouvelle directive (article 402 et suivants), qui ménage ainsi la chèvre et le chou.

²³⁵() Règlement relatif aux statistiques communautaires des échanges de biens entre États membres et abrogeant le règlement (CEE) n° 3330/91 du Conseil.

²³⁶() Activités assimilables à celles exercées par des industriels ou des commerçants, opérations commerciales portant sur des animaux vivants de boucherie et de charcuterie, bailleurs de biens ruraux et coopératives d’utilisation de matériel agricole ou d’insémination artificielle pour les prestations de service rendues à leurs sociétaires.

²³⁷() Le champ du taux de 4 % est toutefois très légèrement affecté, puisque le « maïs doux » est présent parmi les céréales dans l’annexe IX du règlement n° 1782/2003, alors qu’il n’était pas mentionné dans l’annexe I du règlement n° 1765/92 et donnait donc lieu à l’application du taux de 3,05 % Il est difficile d’apprécier la portée pratique de la mention du maïs doux, dès lors que la maïs figurait déjà dans l’annexe I précitée.

²³⁸() Il convient de souligner que les départements d’outre-mer ne sont pas inclus dans cette liste, alors que le droit communautaire ne les intègre pas dans le territoire fiscal communautaire (article 6 de la directive 2006/112/CE), mais disposent d’un régime spécial énoncé aux articles 294 et suivants du code général des impôts.

²³⁹() C’est donc le même régime que celui applicable à Monaco, réputé faire partie du territoire français pour l’application de la directive.

²⁴⁰() L’article 259 B établit en réalité une liste de prestations que l’expression « prestations intellectuelles » ne recouvre que partiellement. Y sont énumérées : les cessions et concessions de droits de propriété industriels, les locations de biens meubles corporels, les prestations de publicité, les prestations des conseillers, ingénieurs, bureaux d’études, experts-comptables, les traitements de données et fournitures d’information, les opérations bancaires, financières et d’assurance ou de réassurance, la mise à disposition de personnel, l’obligation de ne pas exercer une de ces activités ou droits, les prestations de télécommunications, les services de radiodiffusion et de télévision, les services fournis par voie électronique, ainsi que l’accès aux réseaux de transport et de distribution d’électricité ou de gaz naturel, l’acheminement par ces réseaux et les services liés.

²⁴¹() Les prestations de réservation d’hôtel par une agence constituent un exemple parlant. En l’état actuel du droit français, la réservation d’une chambre d’hôtel à Trafalgar Square à Londres par une agence établie rue de Rivoli à Paris pour un client n’est pas assujettie à la TVA en France. La réservation d’une chambre d’hôtel rue de Rivoli par une agence établie à Trafalgar Square ne l’est pas non plus.

²⁴²() Il s’agit des chutes de fabrication (chutes de tissu, de bois, de métaux etc.), généralement inutilisables mais qui peuvent être réutilisées dans un processus de fabrication après avoir subi au préalable des opérations d’homogénéisation (cf. documentation de base administrative 3 A 123).

²⁴³() Dès lors, en l’absence de restitution au Trésor de la TVA facturée aux clients, qui eux déduisent la TVA acquittée, la perte pour l’État serait importante.

²⁴⁴() Plus précisément, l’autorisation court du premier jour du mois qui suit la notification de sa décision par l’administration jusqu’à l’expiration de la deuxième année civile suivante.

²⁴⁵() L’annexe II produit la liste des décisions abrogées parmi lesquelles figure celle « du Conseil réputée avoir été adoptée le 18 février 1997 en vertu de la procédure prévue à l’article 27, paragraphe 4, de la directive 77/388/CEE dans sa version du 17 mai 1977 autorisant la République française à appliquer une mesure dérogatoire aux articles 2 et 10 de la directive 77/388/CEE. La demande a été notifiée aux États membres le 18 décembre 1996 ».

²⁴⁶() Selon la doctrine administrative, une prestation de façon doit répondre aux quatre conditions suivantes: le façonnier ne doit pas devenir propriétaire des biens apportés par le client donneur d'ouvrage, il n'est pas nécessaire que toutes les matières premières utilisées soient apportées par le donneur d'ouvrage (le façonnier peut fournir une certaine quantité de matière complémentaire), les matériaux apportés par le client doivent être restitués à l'identique ou, sous certaines conditions, à l'équivalent et, enfin, les opérations de façon doivent conduire à la réalisation d'un produit nouveau par l'entrepreneur de l'ouvrage. La distinction entre l'opération de façon et le marché de fourniture est très importante en matière de TVA car l’imposition ne se situe pas au même moment selon qu'il s'agit d'une livraison de biens ou d'une prestation de services. Le « travail à façon » implique en outre, comme indiqué supra, que le produit transformé appartient à un tiers.

²⁴⁷() Il s’agit d’un procédé destiné à fabriquer un nouveau produit en enlevant au produit original un ou plusieurs de ses composants chimiques.

²⁴⁸() Il convient de préciser en outre que les chauffeurs de taxi ont également le droit de déduire l’intégralité de la TVA ayant grevé leurs acquisitions de gazole.

²⁴⁹() En effet, les modalités pratiques de cette réduction de TIPP en faveur des chauffeurs de taxi n’ont jamais été définies par le code des douanes. L’administration des douanes avance donc sans contrôle, en début d’année, aux chauffeurs de taxi le montant équivalent à la TIPP payée sur 5 000 litres de carburant.

²⁵⁰() La disposition a également pour objet de supprimer, au même article 265 sexies, le remboursement de TIPP au profit des commerçants sédentaires et celui en faveur des bus et des bennes à ordures fonctionnant au GPL et GNV, non-conformes à la directive 2003/96/CE.

²⁵¹() Étant précisé que cette exonération ne s’applique pas aux livraisons de gaz destiné à être utilisé dans les installations de cogénération. Toutefois, les producteurs dont l'installation ne bénéficie pas d'un contrat d'achat d'électricité conclu dans le cadre de l'article 10 de la loi nº 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ou mentionné à l'article 50 de cette même loi, renonçant à bénéficier de l'exonération de taxes intérieures prévue à l'article 266 quinquies A du code des douanes, bénéficient de l’exonération prévue à l’article 266 quinquies du même code.

²⁵²() Les possibilités de fraude apparaissent cependant très limitées. En effet, les gros utilisateurs de gaz naturel, les seuls, en pratique, à avoir intérêt à s’approvisionner directement dans un autre État-membre sont parfaitement connus de l’administration des douanes qui ne manquerait pas de relever qu’ils – ou leur fournisseur – ne paient plus la TICGN sur leurs livraisons de gaz naturel.

²⁵³() De même que sont exonérés de TIPP le propane et le butane vendus sous forme de bonbonne.

²⁵⁴() En application de l’article 411 du code des douanes, « est passible d'une amende comprise entre une et deux fois le montant des droits et taxes éludés ou compromis toute infraction aux dispositions des lois et règlements que l'administration des douanes est chargée d'appliquer lorsque cette irrégularité a pour but ou pour résultat d'éluder ou de compromettre le recouvrement d'un droit ou d'une taxe quelconque et qu'elle n'est pas spécialement réprimée par le présent code ».

²⁵⁵() Portant mise en oeuvre par la République française de la directive du Conseil des communautés européennes 91/680/CEE complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant, en vue de la suppression des contrôles aux frontières, la directive 77/388/CEE et de la directive 92/12/CEE relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accise relative au régime général, à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accise.

²⁵⁶() L’article 265 quater du code des douanes instaure une taxe spéciale de consommation sur les produits pétroliers dans les départements d’outre-mer.

²⁵⁷() En 2005, plus de 10 000 constatations ont ainsi été réalisées. L’objectif des 10 500 constatations pour 2006 a été dépassé. Pour 2007, l’objectif est désormais 11 000 constatations.

²⁵⁸() Il s’agit des personnes physiques ou morales, agréées par la direction générale des douanes et des droits indirects, qui exploitent soit des comptoirs de vente dans l’enceinte d’un port, d’un aéroport ou du terminal du tunnel sous la Manche, soit des boutiques à bord de moyens de transport qui vendent des tabacs manufacturés aux seuls titulaires d’un titre de transport mentionnant comme destination soit un autre État membre de l’Union européenne, soit un pays tiers.

²⁵⁹() Mais le taux de la remise brute a été fixée à 11,43 % par l’arrêté du 9 janvier 2006 s’agissant des débitants de tabac des départements de Corse.

²⁶⁰() Fixé par le deuxième alinéa de l’article 570 du code général des impôts à 23 % de la remise brute, le droit de licence s’établit donc à 1,84 % du chiffre d’affaires. Il n’est dû qu’au-delà d’un seuil de chiffre d’affaires fixé à 152 500 euros pour les débits en France continentale et à 106 750 euros pour ceux des départements de Corse.

²⁶¹() La cotisation au régime d’allocation viagère des gérants de débits de tabac s’élève à 2 % de la remise brute, c'est-à-dire 0,16 % du chiffre d’affaires.

²⁶²() À savoir, s’agissant de ces derniers : l’Aude, les Landes, les Vosges, le Pas-de-Calais, le Gers, l’Hérault et la Gironde.

²⁶³() Pour les débits des départements de Corse, la remise additionnelle est de 3 % sur les 101 600 premiers euros de livraisons annuelles et de 1,05 % sur la tranche de ces livraisons dont la valeur est comprise entre 101 601 et 200 000 euros.

²⁶⁴() Ce qui nécessitera une modification de l’arrêté du 21 septembre 1976.

²⁶⁵() C'est-à-dire d'un contrat de crédit-bail ou d'un contrat de location de deux ans ou plus.

²⁶⁶() Le remboursement est également accordé aux entreprises établies dans un autre État membre qui sont en mesure de justifier qu'elles ont acquis du gazole en France au cours de la période couverte par le remboursement et que ce gazole a été utilisé comme carburant dans des véhicules éligibles.

²⁶⁷() Relèvent de la DGE, en application de l’article 344-0 A de l’annexe III au code général des impôts, les personnes physiques ou morales ou groupements de personnes de droit ou de fait dont, à la clôture de l’exercice, le chiffre d’affaires hors taxe ou le total de l’actif brut du bilan est supérieur ou égal à 400 millions d’euros, les personnes physiques ou morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait qui, à la clôture de l’exercice, détiennent directement ou indirectement plus de 50 % du capital ou des droits de vote d’une des entreprises mentionnées précédemment, ainsi que toutes les personnes morales ou groupements de droit ou de fait dont la majorité du capital ou des droits de vote est détenue par de telles entreprises, les sociétés agréées au régime du bénéfice mondial ou consolidé et celles incluses dans le périmètre de consolidation, les sociétés membres d’un groupe fiscal lorsqu’au moins une des sociétés qui le compose répond à l’un des critères précédents.

²⁶⁸() Conformément à l’annonce faite par le Premier Ministre le 20 juin dernier, les deux administrations devraient d’ailleurs fusionner. Le 4 octobre dernier, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a présenté les modalités de cette fusion : les deux directions seront réunies pour former une administration unique. Au niveau départemental, une direction unique pilotera l’ensemble des services territoriaux. Des préfigurations devraient avoir lieu l’année prochaine. Au niveau national, une nouvelle direction générale sera créée et un directeur général unique sera nommé au printemps 2008.

²⁶⁹() La cotisation de taxe professionnelle à retenir correspond à la somme des cotisations dues par chaque établissement de l’entreprise (y compris les taxes spéciales d’équipement, la cotisation au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle mais à l’exclusion des taxes consulaires) et des prélèvements opérés par l’État (frais d’assiette et de recouvrement, frais de dégrèvement et de non-valeur).

²⁷⁰() En matière d’impôt sur les sociétés, la déclaration des résultats, accompagnée des documents annexes, doit en principe être souscrite dans les trois mois de la clôture de chaque exercice ou, si aucun exercice n’est clos au cours d’une année, au plus tard le 30 avril de l’année suivante.

²⁷¹() L’obligation de paiement par virement de l’impôt sur les sociétés et de la contribution sociale s’applique au-delà de 760 000 euros de chiffre d’affaires hors taxe.

²⁷²() Véhicules spécialement équipés pour fonctionner, exclusivement ou non, au moyen de l’énergie électrique, du gaz naturel véhicules ou du gaz de pétrole liquéfié ou du superéthanol E85.

²⁷³() Il s’agit des véhicules homologués suivant une procédure notifiée dans la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970.

²⁷⁴() Sur la question de la clarification des relations financières entre le système ferroviaire et ses partenaires publics, cf. le rapport d’information n° 1725 présenté en juillet 2004 par M. Hervé Mariton en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des Finances.

²⁷⁵() Cet article, inséré dans la directive à la demande de la France, dispose que « les États membres mettent en place, conjointement avec les entreprises ferroviaires publiques existantes, des mécanismes adéquats pour contribuer à réduire l’endettement de ces entreprises jusqu’à un niveau qui n’entrave pas une gestion financière saine et pour réaliser l’assainissement de la situation financière de celles-ci. À cette fin, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour que soit créé, au sein de la comptabilité de ces entreprises, un service distinct d’amortissement des dettes (…) ».

²⁷⁷() En supposant constante la contribution annuelle de 597 millions d’euros de l’État au désendettement (cf. infra).

²⁷⁸() À la fin 2006, la part des emprunts à taux fixe après swaps et après mécanisme d’égalisation de taux (cf. infra) était de 6,8 milliards d’euros sur un encours total de 8 milliards d’euros.

²⁷⁹() Du fait de contrats d’échange de devises (swaps), la SNCF n’effectue en pratique que des paiements en euros.

²⁸⁰() À compter de 2008, le programme Passifs financiers ferroviaires est rattaché à la mission Écologie, développement et aménagement durables. Avant l’entrée en vigueur de la LOLF, la contribution au désendettement était inscrite au chapitre 45-43 de la section budgétaire « Transports ».

²⁸¹() Source : indicateur de performance n° 1.2 associé au programme Passifs financiers ferroviaires.

²⁸²() L’équilibre annuel du SAAD est obtenu par émission ou remboursement d’une dette dite « intercalaire » (cf. infra, III, B).

²⁸³() Ce dispositif d’égalisation de taux, réformé en 1997, consiste en un versement annuel d’une soulte au crédit ou au débit du compte courant du SAAD, qui permet à la SNCF et au SAAD de supporter un taux de charge identique. Par exemple, en 2006, le taux de charge était de 4,85 % pour la dette de la SNCF et de 5,12 % pour la dette du SAAD, avant effet du mécanisme d’égalisation.

²⁸⁴() En matière de gestion de la dette, les décisions sont prises par la SNCF sur l’ensemble constitué par la dette cantonnée dans le SAAD et par la dette de la SNCF stricto sensu. La dette indirectement prise en charge par l’État via sa subvention budgétaire ne fait donc pas l’objet d’une gestion différenciée.

²⁸⁵() Pour reprendre l’expression de M. Paul Girod dans son rapport d’information sur la gestion de la dette de l’État dans le contexte européen (« Pour une gestion consolidée des dettes de l’État », Sénat, n° 476, juillet 2005, p. 44).

²⁸⁶() C’est-à-dire au-delà de la période couverte par le contrat de plan État-SNCF précité.

²⁸⁷() C’est ainsi qu’il était évoqué – de façon assez évasive – dans le Compte général de l’administration des finances (CGAF) de 2005.

²⁸⁸() Rapport sur les comptes de l’État. Exercice 2005, mai 2006, p. 162-163.

²⁸⁹() Les normes de comptabilité internationale IAS / IFRS (International Accounting Standards / International Financial Reporting Standard) constituent un corpus de normes comptables destiné aux grandes entreprises internationales. Leur application est notamment régie par le règlement communautaire n° 1606/2002 du 19 juillet 2002.

²⁹⁰() Dans une lettre du 10 avril 2007, les ministres informent ainsi la SNCF que « l’État continuera, comme il l’a toujours fait depuis 1991, à apporter sa contribution à l’amortissement et à la charge de la dette transférée au SAAD par des versements annuels prévus en lois de finances, jusqu’à extinction de cette dette ».

²⁹²() Lors de son audition par la commission des Finances le 18 septembre dernier, le Directeur général de l’Agence France Trésor (AFT), M. Benoît Cœuré, avait déclaré que, l’État ayant reconnu son engagement envers la SNCF, « reste à savoir si cette dette doit continuer à être gérée par cette dernière, puisqu’elle l’est encore d’un point de vue pratique, ou si l’État doit la reprendre en faisant une novation de débiteur en loi de finances ».

²⁹⁴() La CDP a succédé à la Caisse d’amortissement de la dette publique (CADEP) et au Fonds de soutien des rentes (FSR).

²⁹⁵() Par exemple par des achats et des ventes de titres au comptant, des opérations de pension ou de prêts de titres, des contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps), etc.

²⁹⁶() Depuis la loi de finances pour 2007, le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre des lois de finances contient ainsi une ligne dédiée aux annulations de titres par la CDP. La Caisse est alimentée par des dotations issues des produits de cessions d’actifs versés depuis le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

²⁹⁷() En contrepartie d’un abandon, portant sur le même montant, des créances des organismes sociaux sur l’État. Sur cette opération, cf. Gilles Carrez, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome 2, n° 276, octobre 2007, p. 374.

²⁹⁸() À terme, toutefois, par le canal de la baisse des frais financiers payés au titre du SAAD (cf. infra), la reprise de dette par l’État devrait contribuer à la diminution du déficit public.

²⁹⁹() Lequel, depuis 2006, figure au Compte général de l’État et est soumis à l’approbation du Parlement en loi de règlement.

³⁰⁰() Les ouvertures et annulations de crédits proposées aux articles 8 à 12 du présent projet de loi de finances rectificative sont analysées dans l’exposé général du présent rapport.

³⁰¹() Somme des 192 millions d’euros mentionnés en annexe du présent projet (p. 174) et de la fraction de 5 % de la subvention figurant dans la réserve de précaution (31 millions d’euros).

³⁰²() Le plafond de variation de la dette négociable (fixé au 4° du II de l’article d’équilibre à 16,7 milliards d’euros) n’aurait pas à être relevé, dès lors qu’il porte sur la seule dette supérieure à un an.

³⁰³() Une partie des économies ainsi dégagées pourraient être mises à profit pour augmenter les crédits d’autres missions (par exemple les crédits destinés aux opérations de maintien de la paix sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde : voir supra l’exposé général du présent rapport, I, A, 1).

³⁰⁴() L’écart de coût est calculé pour l’ensemble des émissions de la SNCF et non pour le seul SAAD, car certaines années ne connaissent aucune opération de refinancement au titre du SAAD. Naturellement, cet indicateur de performance n’aura plus lieu d’être après effet du présent article.

³⁰⁵() Ce qui sera le cas, approximativement, à l’horizon 2022 (cf. infra, B).

³⁰⁷() Il s’agissait jusqu’à récemment de M. Yves Censi, démissionnaire depuis la fin octobre 2007.

³⁰⁸() Le FFIPSA ne couvre ni le financement de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, ni les opérations de gestion.

³⁰⁹() Au 1^er janvier 2005, la MSA regroupait 1 353 235 actifs cotisants, se répartissant en 722 650 salariés et 630 585 non-salariés. À un pensionné âgé d’au moins 65 ans correspondent seulement 0,43 actif salarié et 0,37 actif exploitant. Si le nombre de salariés cotisants progresse (+ 4 % entre 2001 et 2004), celui des exploitants cotisants diminue fortement (– 9,1 % entre 2001 et 2004). Source : Cour des comptes, La sécurité sociale, septembre 2007, p. 371.

³¹⁰() Les recettes du FFIPSA sont énumérées à l’article L. 731-4 du code rural.

³¹¹() L’affectation d’une fraction des droits tabacs a remplacé en 2004 la fraction de TVA affectée au BAPSA (article 42 de la loi de finances pour 2004). L’année suivante, l’affectation au FFIPSA d’une partie du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) a été supprimée (article 5 de l’ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants).

³¹²() L’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale dispose que « la compensation tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes ». Elle porte sur les charges de l’assurance maladie et de l’assurance vieillesse.

³¹³() À la fin 2004, les dépenses du BAPSA s’élevaient à 17,9 milliards d’euros et ses recettes à 14,7 milliards d’euros.

³¹⁴() « La dette contractée pour le compte du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, sous forme d’ouvertures de crédits à court terme consenties, par voie de convention, auprès d’établissements bancaires, est transférée à l’État, au plus tard le 31 décembre 2005 dans la limite de 2 500 000 000 euros.

³¹⁵() Compte 432.88 « Diverses autres dettes envers la sécurité sociale ».

³¹⁶() Si le résultat annuel du BAPSA à la fin 2004 était déficitaire de 3 190 millions d’euros, la créance sur l’État inscrite au bilan d’ouverture du FFIPSA était de 3 162 millions d’euros du fait d’un report à nouveau positif de 28 millions d’euros correspondant aux excédents du BAPSA en 2003. Après la reprise de dette de 2 500 millions d’euros en loi de finances rectificative pour 2005, la créance du FFIPSA sur l’État s’établit donc à 662 millions d’euros.

³¹⁷() Techniquement, l’État devra émettre davantage de titres de dette à court terme (BTF), ce qui majorera les intérêts enregistrés sur le compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État et, partant, les dépenses du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

³¹⁸() Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État. Exercice 2005, mai 2006, p. 212.

³¹⁹() Selon le Conseil constitutionnel, il résulte des dispositions de l’article 25 de la loi organique, « éclairées par les travaux parlementaires, que les reprises par l’État de dettes d’organismes publics ou privés constituent des opérations de trésorerie (…) ; la qualification d’opération de trésorerie et non de dépense budgétaire donnée par la loi déférée à la reprise par l’État de la dette contractée pour le compte du Fonds de financement de la protection sociale agricole est conforme à l’article 25 de la loi organique du 1^eraoût 2001 (…) ; le montant de la dette litigieuse n’avait pas à être inclus dans le calcul du résultat budgétaire de l’année 2005 » (décision n° 2006-538 DC du 13 juillet 2006 sur la loi portant règlement définitif du budget de 2005).

³²⁰() Rapport en première lecture sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, n° 2908, janvier 2001, p. 165.

³²¹() Le FFIPSA est une administration de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale.

³²²() Articles 28 et 29 du projet de loi de finances pour 2008 et articles 5 et 6 du présent projet de loi de finances rectificative.

³²³() Sur ce point, cf. Gilles Carrez, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome 2, n° 276, octobre 2007, p. 374.

³²⁴() Ce montant, qui concerne le régime salarié agricole, est notamment représentatif d’une dette de 301 millions d’euros au titre des allégements généraux et d’une dette de 199 millions d’euros au titre des exonérations ciblées.

³²⁵() Sur ce point, cf. Gilles Carrez, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome 1, n° 276, octobre 2007, p. 101.

³²⁶() Concrètement, les recettes perçues en janvier et février 2007 ont été rattachées à l’exercice 2006.

³²⁷() Celui-ci proposait notamment l’affectation de nouvelles recettes au FFIPSA.

³²⁸() Source des citations gouvernementales : Rapport de M. Yves Bur sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, Tome 1, n° 295, octobre 2007, p. 36.

³²⁹() Rappelons que le Club de Paris est un groupe informel de créanciers publics dont le rôle est de trouver des solutions coordonnées et durables aux difficultés de paiement de nations endettées. La première réunion avec un pays débiteur a eu lieu en 1956 lorsque l'Argentine accepta de rencontrer ses créanciers publics à Paris. Depuis, le Club de Paris ou des groupes ad hoc de créanciers publics membres du Club de Paris ont conclu 400 accords relatifs à 84 pays endettés. Depuis 1983, le montant total de dette couverte par ces accords s’élève à 505 milliards de dollars. En dépit de cette forte activité, le Club de Paris est resté strictement informel. Il compte 19 membres permanents : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, États-unis, Finlande, France, Irlande, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Russie, Suède et Suisse.

³³⁰() Le président de la République français avait proposé trois options : c’est l’Option « A » qui a été retenue : annulation d’un tiers des échéances à consolider et remboursement sur quatorze ans des deux tiers restants.

³³¹() Les prêts en cause étaient ceux des banques dans le cadre de crédits commerciaux garantis par la COFACE, le Trésor, la Caisse centrale de coopération économique, la Banque française du commerce extérieur.

³³²() Rappelons qu’il s’agit de la dénomination usuelle de la participation des employeurs à l'effort de construction, instituée en 1953 pour les entreprises du secteur privé non agricole. À l'origine, celles-ci devaient consacrer 1 % de leur masse salariale au financement de la résidence principale des salariés. Après des baisses successives, ce taux est fixé depuis 1992 à 0,45 %. La contribution des entreprises n’a pas été substantiellement allégée pour autant, puisqu’elle représente actuellement 0,95 % de la masse salariale. La différence, soit 0,50 %, est versée au Fonds National d’Aide au Logement (FNAL), qui finance diverses allocations logement sans contrepartie pour les entreprises. Le 1 % Logement, versé par plus de 217 000 entreprises employant environ 13 millions de salariés, est géré pour l'essentiel par les comités interprofessionnels du logement et les chambres de commerce et d’industrie regroupés au sein de l’UESL. Depuis 2006, le 1 % Logement est versé par les entreprises employant au moins 20 salariés. Pour les salariés des entreprises dont l’effectif est compris entre 10 et 20 salariés (et qui auparavant versaient le 1 % Logement) les aides sont maintenues, l’État s’étant engagé à compenser la diminution de ressources.

³³³() La convention-type adoptée par l’UESL fixe un taux de prime maximum de référence de 2,50 % du montant des loyers charges comprises (TTC) payable d'avance d'année en année par tacite reconduction pour les bailleurs isolés ; un taux de prime maximum de référence de 1,80 % du montant des loyers charges comprises (TTC) payable à terme échu tous les trimestres quand le contrat est souscrit par un professionnel de l'immobilier. Le montant de la prime d'assurance impayés de loyers « GRL » est déductible des revenus fonciers comme n'importe quelle prime d'assurance impayés de loyers (article 31 I 1° a bis) du code général des impôts). Les personnes qui louent un ou plusieurs logements dans le cadre d'un conventionnement avec l'État ou l'ANAH et qui concluent un contrat « GRL » bénéficient d'un crédit d'impôt sur le revenu égal à 50 % du montant de la prime d'assurance payée au cours de l'année d'imposition et ne peuvent pas dans ce cas déduire les primes de leurs revenus fonciers (article 200 nonies du code général des impôts).

³³⁴() Selon l’article 6 de la convention du 20 décembre 2006, le locataire pris en charge par l’UEFL seront les suivants :

³³⁵() Le cahier des charges social indique que les montants de la franchise et du plafond pour la prise en charge des travaux de remise en état du logement sont déterminés par le conseil d’administration sans distinguer entre les locataires pris en charge par l’UESL et ceux pris en charge par l’État. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, il est possible que l’État fixe ses propres montants pour les locataires qu’il prendra en charge.

³³⁶() Si un locataire débiteur nécessite une procédure de recouvrement, l'APAGL décidera entre deux modalités d’intervention :

³³⁷() « L'usage des autoroutes est en principe gratuit./ Toutefois, il peut être institué par décret en Conseil d'État un péage pour l'usage d'une autoroute en vue d'assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l'exploitation, à l'entretien, à l'aménagement ou à l'extension de l'infrastructure./ En cas de délégation des missions du service public autoroutier, le péage couvre également la rémunération et l'amortissement des capitaux investis par le délégataire./ Des ouvrages ou des aménagements non prévus au cahier des charges de la délégation peuvent être intégrés à l'assiette de celle-ci, sous condition stricte de leur nécessité ou de leur utilité, ainsi que de leur caractère accessoire par rapport à l'ouvrage principal. Il peut être procédé à un allongement de la durée de la délégation lorsque leur financement ne peut être couvert par l'augmentation raisonnable des tarifs de péage, l'allongement de cette durée ainsi que l'augmentation des tarifs devant être strictement limités à ce qui est nécessaire. Le cas échéant, l'État et les collectivités territoriales intéressées, dans le cadre des règles prévues dans le code général des collectivités territoriales, peuvent, à titre exceptionnel, apporter des concours. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de ces dispositions./ La convention de délégation et le cahier des charges annexé fixent les conditions dans lesquelles le délégataire exerce les missions qui lui sont confiées par l'État et en contrepartie desquelles il est autorisé à percevoir des péages. Ces actes sont approuvés par décret en Conseil d'État. En cas de contribution de collectivités territoriales au financement de la délégation, le cahier des charges prévoit un dispositif de partage d'une partie des résultats financiers de la délégation au profit de l'État et des collectivités territoriales contributrices, en cas de résultats financiers excédant les prévisions initiales. Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de ce dispositif./ Le produit du péage couvre ses frais de perception. »

³³⁸() Le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a préconisé la fusion des deux programmes ainsi qu’une déclinaison du nouveau programme ainsi créé en sept actions dans son rapport d’activité du 26 octobre 2007.