N° 1297 - Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificative pour 2008 (n°1266)

N° 1297

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 décembre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2008 (n° 1266),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

Pages

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008 9

EXPOSÉ GÉNÉRAL 11

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008 11

I.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE 13

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET 13

1.– Des ouvertures de crédits plus limitées qu’en 2007 13

2.– Des annulations compensant intégralement les ouvertures 22

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2008 29

1.– La régulation budgétaire en 2008 29

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion 32

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET 35

II.– UNE DIMINUTION SENSIBLE DES RECETTES 40

A.– UNE MOINS-VALUE DE RECETTES DE 7 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE 40

a) Des recettes fiscales en baisse de 7 milliards par rapport à la loi de finances initiale 41

b) Des recettes non fiscales presque stables par rapport à la loi de finances initiale 45

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT QUI S’ÉTABLIT À 51,4 MILLIARDS D’EUROS 47

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 50

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 54

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 59

EXAMEN DES ARTICLES 139

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article premier : Affectation aux régions d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 139

Article 2 : Affectation aux départements d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 154

Article 3 : Affectation du produit des amendes de police 168

Article 4 : Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux voyageurs » (SRV) 181

Article 5 : Modification des formules de régularisation en cours d’exercice de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) 194

B.– Autres dispositions

Article 6 : Cadre budgétaire de gestion par l’État des quotas de CO₂ 205

Article 7 : Affectation des excédents du panier de recettes destiné au financement des exonérations sur les heures supplémentaires 224

Article 8 : Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » 239

Article 9 : Redevances d’utilisation des fréquences du service fixe et du service mobile par satellite 243

Article 10 : Modalité de clôture du Fonds pour le renouvellement urbain (FRU) 245

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 11 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 252

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2008

Article 12 : Budget général : ouverture de crédits supplémentaires 257

Article 13 : Budget général : annulation de crédits 258

Article 14 : Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires 259

Article 15 : Comptes spéciaux : annulation de crédits 260

Article 16 : Comptes de commerce : autorisation de découvert supplémentaire 261

TITRE II

RATIFICATION D’UN DÉCRET D’AVANCE

Article 17 : Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 262

Annexe : Avis de la commission des Finances sur les projets de décret d’avance notifiés en 2008 265

TITRE III

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

A.– Mesures de soutien à l’économie

Article 18 : Dégrèvement permanent de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux acquis entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009 272

Après l’article 18 302

Article 19 : Instauration d’aides fiscales dans les zones de restructuration de la défense 303

B.– Sécurité juridique

Article 20 : Refonte de la procédure d’abus de droit 323

Article 21 : Contrôle sur demande en matière de donation et succession 332

Article additionnel après l’article 21 : Report des plus-values pour les cessions réalisées au profit des sociétés de crédit-bail 338

Article additionnel après l’article 21 : Restriction du champ d’application de la réduction d’ISF au titre de souscriptions au capital de holdings 341

Après l’article 21 341

Article 22 : Légalisation de la procédure de rescrit valeur 343

Article 23 : Extension de l’opposabilité des prises de position formelles publiées au recouvrement de l’impôt, aux majorations et aux intérêts de retard 346

Article 24 : Extension du régime d’approbation implicite pour la définition catégorielle des revenus professionnels 348

Article 25 : Non-application de l’intérêt de retard en cas de difficulté d’interprétation d’une loi nouvelle ou de détermination des incidences fiscales d’une règle comptable 350

Article 26 : Création d’un recours en matière de rescrit 354

C.– Lutte contre la fraude fiscale

Article 27 : Présomption de revenus des transferts physiques de sommes, titres ou valeurs non déclarés 357

Article 28 : Dispositif de lutte contre la fraude fiscale via les paradis fiscaux 361

Après l’article 28 377

Article 29 : Procédure de visite et de saisie 380

Article 30 : Lutte contre la fraude via Internet 386

Article 31 : Modification de la procédure de contrôle de la taxe de l’aviation civile 395

Article additionnel après l’article 31 : Limitation du blocage du compte bancaire en cas d’avis à tiers détenteur 399

D.– Simplifications

Article 32 : Harmonisation des dates de dépôt des déclarations annuelles des professionnels 402

Article 33 : Simplification des procédures de compensation fiscale (dettes et créances d’un contribuable) 405

Article 34 : Envoi en courrier simple de la mise en demeure de payer 407

Article 35 : Simplification du texte régissant le sursis de paiement 409

Article 36 : Suppression de l’obligation de payer une remise de 1 pour 1 000 du montant des droits de douanes pour les marchandises avant vérification en douane 411

Article 37 : Simplification des formalités en faveur des plaisanciers. Affectation du droit de passeport au budget du Conservatoire du littoral en 2009 413

Article 38 : Diverses mesures en matière de fiscalité douanière 420

Article 39 : Modification de la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules 429

E.– Mesures en faveur de l’environnement

Article 40 : Extension du champ d’application de la TVA au taux réduit pour la fourniture de chaleur à partir de certaines sources d’énergies renouvelables 433

Après l’article 40 434

Article 41 : Annualisation du malus automobile pour les voitures particulières les plus polluantes 435

Article additionnel après l’article 41 : Instauration d’une TGAP sur les sacs plastiques 445

Article additionnel après l’article 41 : Prise en compte de la TICGN dans le prix de rachat de l’électricité produite par des installations de cogénération 445

Article additionnel après l’article 41 : Mise en conformité de la taxe sur le charbon au droit communautaire 445

Après l’article 41 446

F.– Mesures sectorielles

Article 42 : Réforme de la déduction pour aléas 447

Article additionnel après l’article 42 : Déductibilité des charges financières du nu-propriétaire d’un immeuble dont l’usufruitier est bailleur social 462

Article additionnel après l’article 42 : Plafonnement des charges imputables en cas de démembrement de propriété 463

Article additionnel après l’article 42 : Renforcement de la réduction d’impôt dite « Madelin » en faveur de l’amorçage et du démarrage des petites entreprises 464

Article additionnel après l’article 42 : Exonération du produit de la vente de l’électricité solaire 465

Article additionnel après l’article 42 : Conditions d’imposition des stocks agricoles 466

Après l’article 42 466

Article 43 : Aménagement du dispositif de financement en capital des sociétés d’approvisionnement à long terme d’électricité 470

Article additionnel après l’article 43 : Extension du crédit d’impôt recherche aux pôles de recherche et d’enseignement supérieur 475

Article additionnel après l’article 43 : Remboursement immédiat de la créance de crédit d’impôt recherche pour les entreprises du secteur textile-habillement-cuir 476

Après l’article 43 477

Article 44 : Modifications de la déduction fiscale en faveur du mécénat d’entreprises 479

Article 45 : Aménagement du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises de transport sanitaire terrestre 491

G.– Mesures en faveur des collectivités territoriales

Article 46 : Instauration d’une taxe minière spécifique applicable à la production d’or en Guyane 494

Article 47 : Impositions directes locales et autres taxes perçues sur les mêmes bases : évaluation des établissements industriels 499

Article 48 : Amélioration de l’information des collectivités territoriales en matière de fiscalité directe locale 507

Article additionnel après l’article 48 : Révision générale des bases de la fiscalité directe locale 518

Article additionnel après l’article 48 : Assujettissement des forêts domaniales à la taxe foncière sur les propriétés non bâties 518

Article additionnel après l’article 48 : Rapport sur les taxes d’urbanisme 519

Après l’article 48 519

H.– Mesures diverses

Article 49 : Mise à jour des références aux règlements d’exemption de notification des aides d’État de la Commission européenne 522

Après l’article 49 541

II.– AUTRES MESURES

Article 50 : Création du Conseil de normalisation des comptes publics 542

Article 51 : Suppression de la réforme des contingents d’incendie et de secours 550

Article 52 : Octroi de la garantie de l’État à « OSEO Garantie SA » au titre de prêts aux étudiants 556

Article 53 : Octroi de la garantie de l’État à des opérations spatiales 560

Article 54 : Octroi de la garantie de l’État aux livrets d’épargne réglementés centralisés dans le fonds d’épargne 567

Article 55 : Régime des garanties de l’État octroyées à la COFACE 576

Article 56 : Octroi de la garantie de l’État à l’Agence française de développement (AFD) pour les prêts consentis dans le cadre de l’initiative climat de la Banque mondiale 586

Article 57 : Modification du plafond de l’autorisation de remises de dettes consenties aux pays pauvres très endettés (PPTE) 588

Article 58 : Modification du champ d’application de taxes affectées pour le développement de divers secteurs industriels 591

Article 59 : Définition de l’assiette de taxation des jeux de casinos exploités sous forme électronique 594

Article 60 : Exonération, en hiver, de la redevance chaleur pour les rejets en mer 601

Article 61 : Clarification des dispositions relatives au recouvrement et au contentieux des redevances perçues par les agences de l’eau 603

Article 62 : Régime de la composante additionnelle « Recherche » de la taxe sur les installations nucléaires de base 606

Article 63 : Financement du tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché (TaRTAM) 610

Article 64 : Modification du régime de la taxe d’aéroport 620

Article additionnel après l’article 64 : Information du Parlement sur l’Agence française de développement 622

Article additionnel après l’article 64 : Rapport sur l’extension de l’allocation de chômage partiel aux personnels des régies directes 622

TABLEAU COMPARATIF 623

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 879

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2008

(en milliards d’euros)

I.- LES DÉPENSES ⁽¹⁾

A.– Ouvertures de crédits proposées dans le collectif : 2,2 d’AE et 2,1 de CP

1. Budget général : 1,1

dont :

• Dépenses de solidarité : 0,4

• Exonérations de cotisations outre-mer : 0,2

• Régimes sociaux et de retraite : 0,1

• Ville et logement : 0,1

2. Budgets annexes : 0

3. Comptes spéciaux : 1,1

B.– Annulations de crédits proposées dans le collectif : 4,7 d’AE et 2,2 de CP

1. Budget général : 3,5 d’AE et 1,1 de CP

dont :

• Défense : 2,1 d’AE et 0,4 de CP

• Sécurité civile : 0,3 d’AE

• Écologie : 0,3 d’AE et 0,1 de CP

• Provisions : 0,1

• Ville et logement : 0,1 de CP

2. Budgets annexes : 0

3. Comptes spéciaux : 1,2

C.– Soldes des mouvements proposés dans le collectif : – 2,5 d’AE et – 0,1 de CP

1. Budget général : – 2,4 d’AE et 0 en CP

2. Budgets annexes : 0

3. Comptes spéciaux : – 0,1

II.– LES RECETTES

A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée
au projet de loi de finances rectificative du 16 octobre 2008

• Recettes fiscales brutes : – 1,24

• Remboursements et dégrèvements (R&D) : + 0,75

dont R&D d’impôts d’État : + 0,75

dont R&D d’impôts locaux : 0

• Recettes fiscales nettes : – 1,99

• Recettes non fiscales : – 0,58

B.– Les évaluations de recettes après intervention du présent collectif

• Recettes fiscales nettes : 264,66

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 6,9 ( 2,6%)

dont :

Ä IR : – 0,30 (– 0,5 %)

Ä TVA nette : – 1,8 (– 1,4 %)

Ä IS net : – 2,40 (– 0,5 %)

Ä TIPP : – 0,35 (– 2,1 %)

• Ressources non fiscales : 28,14

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 0,1 (+ 0,3 %)

• Prélèvements sur recettes : 69,80 (+ 0,3 %)

dont :

Ä collectivités territoriales : 51,09 (– 0,2 %)

Ä Communautés européennes : 18,71 (+ 1,7%)

• Ressources nettes du budget général : 222,93

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 7,07 (– 3,1 %)

III.– LE DÉFICIT

• Le déficit général prévisionnel passe de 41,7 à 51,4 (il augmente de 9,7 milliards d’euros, soit 23,2 %).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008

Le présent projet de loi de finances rectificative intervient dans un contexte très particulier. D’une part, c’est le deuxième collectif budgétaire proposé au Parlement en l’espace de quelques semaines : une loi de finances rectificative a déjà été promulguée le 16 octobre dernier (loi n° 2008-1 061 pour le financement de l’économie) afin de prendre en urgence des mesures exceptionnelles de soutien au secteur financier ⁽²⁾. D’autre part, avant le dépôt du présent projet, le Gouvernement a d’ores et déjà présenté une révision de ses prévisions économiques et de ses perspectives budgétaires, non seulement pour 2009-2012, mais aussi pour l’exercice en cours ⁽³⁾.

Ainsi, quoiqu’il ne soit pas revenu sur sa prévision de croissance pour 2008 de 1 % en volume, le Gouvernement a indiqué que l’effet de la crise financière mondiale sur le budget de l’État se traduirait principalement par des moins-values supplémentaires de recettes de TVA et d’impôt sur les sociétés d’un montant de 2 milliards d’euros. Ces moindres recettes amplifient la baisse de 5 milliards d’euros de ressources fiscales nettes déjà prise en compte dans la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008.

S’agissant des dépenses, le précédent collectif budgétaire a consacré le dépassement de 4 milliards d’euros de la charge de la dette de l’État en 2008, du fait essentiellement de la forte augmentation de l’inflation au premier semestre. À l’issue du présent projet, compte tenu de l’évolution des prélèvements sur recettes ⁽⁴⁾, l’enveloppe élargie de dépenses excéderait donc de 4,2 milliards d’euros ce qu’autorisait la norme de stabilisation en volume définie dans loi de finances initiale ⁽⁵⁾.

L’amélioration du solde prévisionnel des comptes spéciaux (de 1,3 milliard d’euros dans le collectif budgétaire du 16 octobre puis de 95 millions d’euros dans le présent projet) ne viendrait que légèrement tempérer la très sensible aggravation du déficit budgétaire de l’État. Celui-ci atteindrait 51,4 milliards d’euros à la fin de cette année, à comparer à 41,7 milliards dans la loi de finances initiale pour 2008 et à 38,4 milliards d’euros à la fin 2007 ⁽⁶⁾.

Pour autant, en dépit de ce contexte aussi difficile qu’incertain, les choix budgétaires de la majorité sont pleinement confirmés par le présent projet de loi. Dans sa gestion des ressources, le Gouvernement se refuse à chercher à contrebalancer le ralentissement de la conjoncture par des prélèvements supplémentaires, qui ne feraient qu’ajouter « la crise à la crise ». Au contraire, un important effort de soutien à l’économie serait consenti par l’État – de l’ordre d’un milliard d’euros à partir de 2011 – sous forme d’un dégrèvement permanent de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux acquis jusqu’à la fin 2009 ⁽⁷⁾. En matière de dépenses, le montant total des crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements, soit 275,3 milliards d’euros, demeurerait inchangé à l’issue du présent projet : les ouvertures de crédits proposées (essentiellement au bénéfice des organismes de sécurité sociale) sont strictement compensées par des annulations portant sur des crédits mis en réserve ou devenus sans emploi en cette fin de gestion. Il serait en effet irresponsable d’ériger la crise actuelle en un prétexte autorisant l’abandon de tout effort de maîtrise de la dépense, condition sine qua non de la soutenabilité de nos finances publiques.

Par ailleurs, l’économie générale du présent projet confirme que l’attention du Parlement doit, de plus en plus, se porter au-delà de la seule dimension budgétaire stricto sensu des projets de loi de finances. La deuxième partie du présent projet comporte ainsi des dispositions qui, dépourvues d’effet direct sur l’équilibre budgétaire pour 2008, représentent pour la puissance publique des engagements substantiels. C’est le cas par exemple des nombreuses demandes d’octroi de la garantie de l’État, aux articles 52 à 56 du présent projet : n’entraînant aucun décaissement immédiat, elles n’en constituent pas moins autant de charges potentielles. C’est le cas également des relèvements, proposés à l’article 57, de 2,1 milliards d’euros du plafond des remises de dettes susceptibles d’être décidées en Club de Paris et de 600 millions d’euros du plafond des remises de dettes pouvant être consenties aux pays pauvres très endettés.

La présence de ce type de dispositions, fréquente en collectif budgétaire de fin d’année, plaide – de nouveau – en faveur de la revalorisation de l’examen du projet de loi de règlement. Au-delà de la stricte analyse de l’exécution budgétaire, celui-ci doit être l’occasion, chaque printemps, de faire le point sur les engagements et obligations incombant à l’État, ainsi que sur les risques pesant sur lui.

I.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET

Les ouvertures de crédits de paiement (CP) proposées sont entièrement compensées par des annulations de crédits de même montant, soit 1,1 milliard d’euros hors remboursements et dégrèvements. Il appartiendra au Gouvernement comme au Parlement de s’assurer que cet équilibre soit préservé lors de la discussion du présent collectif budgétaire.

En matière d’autorisations d’engagement (AE), les annulations proposées excèdent de 2,4 milliards d’euros les ouvertures (en raison essentiellement du report de la construction d’un deuxième porte-avions militaire). Au contraire, les lois de finances rectificatives pour 2006 et pour 2007 s’étaient soldées par des ouvertures nettes d’AE, générant autant de CP à ouvrir les années suivantes.

1.– Des ouvertures de crédits plus limitées qu’en 2007

Le présent projet tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général ⁽⁸⁾ à hauteur de :

– 1,9 milliard d’euros de crédits bruts en AE et 1,8 milliard d’euros en CP, soit des montants sensiblement inférieurs à ceux ouverts par la loi de finances rectificative pour 2007 (respectivement 5,4 milliards d’euros et 6,5 milliards d’euros). Il faut remarquer qu’aucune ouverture ne concerne des crédits de personnel ⁽⁹⁾ ;

– 1,1 milliard d’euros d’AE et de CP hors remboursements et dégrèvements, à comparer à 1,5 milliard d’euros d’AE et 2,7 milliards d’euros de CP dans la loi de finances rectificative pour 2007. L’écart, pour être apprécié de façon pertinente, doit cependant être réduit de 280 millions d’euros, correspondant au montant de la « prime de Noël » incluse dans le projet de collectif budgétaire pour 2007. En effet, cette année, le versement de cette prime destinée aux allocataires de minima sociaux ayant été avancé au mois de novembre (et accompagné d’une revalorisation forfaitaire exceptionnelle des prestations), c’est par décret d’avance que les crédits nécessaires ont été ouverts ⁽¹⁰⁾. Une telle pratique, peu respectueuse des prérogatives du Parlement, plaide une fois de plus pour l’inscription de ces crédits dans la loi de finances initiale.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

n.s. : non significatif.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions et programmes	Ouvertures	En % des AE initiales
Action extérieure de l’État	49,2	2,1 %
Action de la France en Europe et dans le monde	49,2	3,1 %
Administration générale et territoriale de l’État	32,5	1,2 %
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	32,5	6,1 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	95,3	3,1 %
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	95,3	15,3 %
Culture	n.s.	n.s
Création	n.s.	n.s.
Défense	57	0,2%
Préparation et emploi des forces	57	0,3 %
Outre-mer	215	12,3%
Emploi outre-mer	215	21,7 %
Régimes sociaux et de retraite	106,2	2,0 %
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	106,2	3,1 %
Relations avec les collectivités territoriales	8,8	0,4 %
Concours financiers aux départements	0,3	0,1 %
Concours financiers aux régions	0,7	0,1 %
Concours spécifiques et administration	7,8	2,3 %
Remboursements et dégrèvements	750	0,9 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État	750	1,1 %
Sécurité sanitaire	n.s.	n.s.
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	n.s	n.s.
Solidarité, insertion et égalité des chances	436,6	3,6 %
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	11,1	1,1 %
Actions en faveur des familles vulnérables	42	3,2 %
Handicap et dépendance	289,3	3,6 %
Protection maladie	94,2	18,4 %
Travail et emploi	1,5	n.s.
Accès et retour à l’emploi	n.s.	n.s.
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	1,5	0,9 %
Ville et logement	100	1,3 %
Aide à l’accès au logement	100	2,0 %
Total AE	1 852,2	0,5 %
*Total hors remboursements et dégrèvements*	*1 102,2*	*0,4 %*

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions et programmes	Ouvertures	En % des CP initiaux
Action extérieure de l’État	65	2,8 %
Action de la France en Europe et dans le monde	65	4,2 %
Administration générale et territoriale de l’État	28,7	1,1 %
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	28,7	5,5 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	95,3	3,3 %
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	95,3	15,0 %
Culture	n.s.	n.s
Création	n.s.	n.s.
Développement et régulation économiques	7	0,6%
Tourisme	7	7,6 %
Outre-mer	215	12,5%
Emploi outre-mer	215	21,5 %
Régimes sociaux et de retraite	106,2	2,0 %
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	106,2	3,1 %
Relations avec les collectivités territoriales	12,8	0,5 %
Concours financiers aux départements	0,3	0,1 %
Concours financiers aux régions	0,7	0,1 %
Concours spécifiques et administration	11,7	3,5 %
Remboursements et dégrèvements	750	0,9 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État	750	1,1 %
Sécurité sanitaire	n.s.	n.s.
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	n.s	n.s.
Solidarité, insertion et égalité des chances	436,6	3,6 %
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	11,1	1,1 %
Actions en faveur des familles vulnérables	42	3,2 %
Handicap et dépendance	289,3	3,6 %
Protection maladie	94,2	18,4 %
Travail et emploi	n.s.	n.s.
Accès et retour à l’emploi	n.s.	n.s.
Ville et logement	100	1,4 %
Aide à l’accès au logement	100	2,0 %
Total CP	1 816,7	0,5 %
*Total hors remboursements et dégrèvements*	*1 066,7*	*0,4 %*

Sur le budget général, les ouvertures proposées sont relativement nombreuses : comme le montrent les graphiques et tableaux présentés ci-avant, elles concernent 13 des 34 missions et 19 des 133 programmes ⁽¹¹⁾. Le Rapporteur général rend compte des plus significatives d’entre elles dans les développements qui suivent.

• Comme les années précédentes, les ouvertures les plus importantes (750 millions d’euros d’AE et de CP) concernent la mission Remboursements et dégrèvements. S’agissant de dépenses en atténuation de recettes, le Rapporteur général renvoie aux développements du présent rapport consacrés aux ressources de l’État en 2008 ⁽¹²⁾.

• Hors remboursements et dégrèvements, la mission Solidarité, insertion et égalité des chances est, comme en 2006 et 2007, la principale bénéficiaire des ouvertures proposées dans le projet de collectif budgétaire de fin d’année. Elle rassemble ainsi plus de 40 % des ouvertures de crédits nets, soit 437 millions d’euros d’AE et de CP, répartis entre :

– le programme Handicap et dépendance pour 289,3 millions d’euros d’AE et de CP. Il s’agit de financer les besoins liés à l’allocation aux adultes handicapés (AAH) à hauteur de 236 millions d’euros et à la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH) à hauteur de 53,3 millions d’euros. Ainsi portée à 5,6 milliards d’euros, la dépense budgétaire au titre de l’AAH résulte du constat de l’augmentation, plus rapide que prévu (+ 4,1 % par rapport à 2007), des versements de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) sur les huit premiers mois de cette année. L’impact de la revalorisation de l’allocation en septembre (+ 3,9 %) est estimé à 53 millions d’euros en 2008. S’agissant de la GRTH, l’insuffisance de crédits s’explique par une augmentation du SMIC en 2008 plus rapide que celle initialement prévue (+ 3,2 %, au lieu de 2,1 %), ainsi que par le paiement d’une dette envers le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) constatée postérieurement à l’élaboration du projet de loi de finances pour 2008 ;

– le programme Protection maladie pour 94,2 millions d’euros d’AE et de CP (soit plus de 18 % des crédits initiaux), afin de couvrir le besoin de financement de l’aide médicale de l’État (AME). Bien que le nombre de bénéficiaires de l’AME soit globalement stable (environ 190 000 personnes), le coût moyen de l’aide a augmenté, suivant l’évolution du panier de soins. La dépense d’AME de droit commun est ainsi estimée à 460 millions d’euros en 2008, à laquelle s’ajoutent 40 millions d’euros au titre du paiement du forfait « soins urgents » et 14,5 millions d’euros d’autres dépenses (AME humanitaire et évacuations sanitaires). Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, certaines économies prises en compte dans la loi de finances initiale pour 2008 n’ont été, en outre, que partiellement réalisées, du fait des délais inhérents à leur mise en œuvre (par exemple le contrôle médical des bénéficiaires de l’AME ou la mesure « tiers payant contre génériques ») ;

– le programme Action en faveur des familles vulnérables pour 42 millions d’euros d’AE et de CP. Le coût pour l’État des tutelles et curatelles s’établirait à 251 millions d’euros, nécessitant l’ouverture de 5,5 millions d’euros. L’allocation de parent isolé (API) mobiliserait 36,5 millions d’euros supplémentaires, à comparer à l’ouverture de 199 millions d’euros de crédits consentie l’année dernière dans la loi de finances rectificative pour 2007 ;

– le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables pour 11 millions d’euros d’AE et de CP. Ces crédits viendraient compléter les 30 millions d’euros ouverts par le décret d’avance n° 2008-1089 du 24 octobre dernier, afin de faire face au surcoût lié à une mauvaise appréciation des conséquences de la prorogation, par l’article 101 de la loi de finances rectificative pour 2007, du dispositif de remboursement des prêts de réinstallation des rapatriés outre-mer. La loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés a en effet mis en place un système de remboursement par l’État de sommes prélevées au titre de récupérations sur des prêts de réinstallation accordés à des rapatriés au moment de la décolonisation. Ce dispositif de remboursement devait à l’origine n’être ouvert que pour deux ans, soit jusqu’au 27 mai 2007. Toutefois, à la suite d’un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances rectificative pour 2007, il a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2008. À l’époque, le Gouvernement chiffrait le coût de ce report à 5 millions d’euros : il s’avère finalement plus de huit fois supérieur.

Au total, les nombreux dépassements constatés sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances montrent que les efforts d’ajustement des dotations budgétaires initiales aux besoins réels doivent être poursuivis.

• La mission Outre-mer mobiliserait 215 millions d’euros d’AE et de CP. Ces crédits bénéficieraient au programme Emploi outre-mer, support de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations patronales prévues par la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 ⁽¹³⁾. La loi de finances initiale prévoyait de consacrer 867 millions d’euros de crédits à ce dispositif, qui devrait finalement coûter 1,1 milliard d’euros en 2008.

Le caractère substantiel de l’ouverture proposée (plus de 21 % des crédits initiaux) devrait donc éviter un nouvel accroissement de la dette de l’État vis-à-vis des organismes sociaux. Par ailleurs, l’article 7 du présent collectif budgétaire tend à prévoir un remboursement à la sécurité sociale de 753 millions d’euros de dettes de l’État nées avant 2008 : sur ce montant, 373 millions d’euros correspondent à des dettes au titre des exonérations outre-mer. Le bilan de ces deux opérations devrait donc permettre de ramener les dettes de l’État liées à l’insuffisante compensation des exonérations outre-mer à environ 400 millions d’euros au 31 décembre 2008.

Il convient par ailleurs de rappeler que l’article 65 du projet de loi de finances pour 2009 vise à rationaliser et à mieux cibler les exonérations applicables outre-mer ⁽¹⁴⁾. Il devrait en découler une économie de 138 millions d’euros en année pleine, soit seulement 103 millions d’euros l’année prochaine compte tenu d’une entrée en vigueur au 1^er avril 2009. À 1 038 millions d’euros, les crédits prévus à ce titre sur le programme Emploi outre-mer pour 2009 devraient en tout état de cause se révéler insuffisants, même si la budgétisation initiale s’avère en net progrès par rapport à la loi de finance pour 2008.

• Des montants de 106,2 millions d’AE et de CP supplémentaires sont demandés sur la mission Régimes sociaux et de retraite.

Ces ouvertures de crédits permettraient, d’une part, de couvrir des besoins de financement de 10,5 millions d’euros d’AE et de CP du régime de retraite de la SNCF et de 15,7 millions d’euros d’AE et de CP du dispositif de fin d’activité institué en faveur des conducteurs du transport routier de marchandises et de voyageurs.

Elles permettraient, d’autre part, d’assurer l’équilibre du régime de retraite de la RATP : 80 millions d’euros d’AE et de CP sont nécessaires pour pallier l’absence d’adossement au régime général, portant la subvention d’équilibre de l’État en 2008 à 470 millions d’euros. Le Rapporteur général rappelle que la réforme du financement du régime de retraite de la RATP, entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, s’est concrétisée par la création d’une caisse autonome devant être adossée aux régimes de droit commun ⁽¹⁵⁾, un relèvement des cotisations de retraite au niveau des taux de droit commun et une contribution d’équilibre versée par l’État couvrant l’écart entre les recettes et les charges de la caisse de retraite du personnel.

Le montant des crédits prévus dans la loi de finances initiale, soit 390 millions d’euros, était construit sur l’hypothèse d’un adossement effectif cette année. Ce dernier se heurte cependant à deux obstacles : la réforme des droits du régime spécial des agents de la RATP intervenue à la fin de l’année 2007 a obligé à revoir projections et travaux techniques ; le nouveau dispositif suppose un accord de la Commission européenne, qui n’a pas encore été obtenu ⁽¹⁶⁾. Le même phénomène s’était produit en 2007 : le décret d’avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 avait dû ouvrir 60 millions d’euros supplémentaires, faute de réalisation de l’adossement en cours d’année.

Pour 2009, il semble que le Gouvernement ait décidé de mettre fin à ces pratiques contestables et de réajuster la subvention budgétaire au régime de la RATP : on peut espérer que la hausse proposée de 120 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale 2008 dispensera de recourir à des ouvertures supplémentaires en cours de gestion.

• La mission Ville et logement verrait ses crédits augmentés de 100 millions d’euros d’AE et de CP.

Il s’agit de couvrir un surcoût sur les dépenses du Fonds national d’aide au logement (FNAL), auxquelles l’État contribue via le programme Aide à l’accès au logement. Cette augmentation – relativement modérée au regard des 5 milliards d’euros votés dans la loi de finances initiale – s’explique par certaines simplifications des formalités d’accès aux aides personnelles au logement ⁽¹⁷⁾, par une moindre rotation observée dans les logements ouvrant droit aux APL-foyers et aux ALS servies aux étudiants ⁽¹⁸⁾, par une augmentation des loyers réels en zones non tendues et par la récente dégradation de la conjoncture économique.

• Comme souvent en fin d’année, la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales bénéficierait d’importantes ouvertures de crédits, à hauteur de 95,3 millions d’euros d’AE et de CP.

Il s’agit, pour 44,5 millions d’euros d’AE et de CP, d’assurer le préfinancement des aides communautaires et, pour 31,8 millions d’euros d’AE et de CP, de faire face aux refus d’apurement communautaire. En effet, les aides agricoles versées en contradiction avec les règles communautaires donnent lieu chaque année à des refus d’apurement de la Commission européenne – c’est-à-dire à des refus de prise en charge sur le budget communautaire d’une partie des dépenses préfinancées par les États membres. Des indicateurs de performance, qui rapportent le montant des pénalités financières au montant total des aides versées, sont d’ailleurs associés au programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural et au programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ⁽¹⁹⁾ afin de rendre compte des progrès dans le respect des critères de gestion et de contrôle imposés par la réglementation européenne. Leur intérêt est cependant tout relatif, dès lors que s’écoule un très long délai entre le versement des aides et les décisions définitives relatives à l’apurement. À titre d’exemple, les refus d’apurement notifiés à la France au cours de l’année 2007 portaient sur les campagnes 2002 à 2006.

Le présent projet tend également à ouvrir 25 millions d’euros d’AE et de CP destinés à financer des aides en faveur du secteur ovin, annoncées par le ministre de l’Agriculture et de la pêche lors de la conférence sur les revenus agricoles du 12 novembre dernier. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général auprès du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, « ces aides, qui seront complétées par la mobilisation de crédits communautaires non utilisés (réserve de droits à paiement unique) ont vocation à permettre à la filière de se maintenir jusqu’à la réorientation des aides de la politique agricole commune (PAC), prévue en 2010 ». Il faut rappeler que des aides en faveur des éleveurs ont également été financées par le décret d’avance du 24 octobre 2008 ⁽²⁰⁾.

• Comme de coutume, des crédits supplémentaires sont demandés au profit de la mission Action extérieure de l’État afin de couvrir les contributions dues par la France aux organisations internationales dont elle est membre et aux opérations de maintien de la paix (OMP) de l’Organisation des Nations Unies (ONU).

Cette année, les crédits demandés, soit 49,2 millions d’euros d’AE et 65 millions d’euros de CP, représentent le montant nécessaire après libération de la totalité des crédits mis en réserve du programme Action de la France en Europe et dans le monde. Le montant global des contributions internationales devrait atteindre 788 millions d’euros en 2008, soit 81 millions d’euros de plus que les crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2008. L’essentiel de ce dépassement tient au coût des OMP, qui s’élèverait à 385 millions d’euros en 2008, à comparer à 300 millions d’euros de crédits initiaux ⁽²¹⁾.

Pour 2009, les crédits relatifs aux OMP proposés dans le projet de loi de finances s’établissent à 340 millions d’euros, ce qui porte la dépense prévue à un niveau supérieur à la loi de finances initiale pour 2008 mais inférieur aux dépenses effectivement constatées cette année. Même si ces dépenses, tributaires des décisions de l’ONU, comportent une part d’imprévisibilité, l’effort de « remise à niveau » des crédits initiaux doit être poursuivi.

• Hors budget général, deux ouvertures de crédits d’inégale importance sont proposées en faveur des comptes spéciaux ⁽²²⁾ :

– une ouverture de 1,1 milliard d’euros d’AE et de CP sur le programme Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Il s’agit de reconstituer les crédits destinés à financer l’opération « Campus » en faveur du patrimoine universitaire (3,6 milliards d’euros), alors qu’une fraction de 1,1 milliard d’euros de crédits a été mobilisée en urgence à la fin septembre dernier dans le but de recapitaliser la banque Dexia. Cette ouverture serait neutre sur l’équilibre, puisque compensée par des annulations à due concurrence sur l’autre programme du compte, consacré au désendettement public ⁽²³⁾ ;

– une ouverture de 0,8 million d’euros d’AE et de CP sur le compte d’affectation spéciale Pensions, afin de couvrir un léger dépassement des dépenses en faveur du régime des cultes d’Alsace-Lorraine. Cette ouverture – la seule du présent collectif à porter sur des crédits de personnel – est neutre sur l’équilibre du compte, dans la mesure où elle trouve sa contrepartie en recettes, à l’état A annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

2.– Des annulations compensant intégralement les ouvertures

Les annulations de crédits sur le budget général proposées dans le présent projet atteignent au total 3,5 milliards d’euros d’AE et 1,1 milliard d’euros de CP ⁽²⁴⁾, dont 187 millions d’euros de crédits de personnel. La plupart visent des crédits figurant dans la réserve de précaution constituée en début de gestion ou des crédits devenus « sans emploi », selon l’expression du Gouvernement dans ses commentaires associés au présent projet (voir le tableau ci-après).

RÉPARTITION DES ANNULATIONS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

	AE	CP
Annulations sur la réserve de précaution	698	772
Annulations hors réserve de précaution	2 778	295
Total	3 476	1 067

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

À titre d’exemple d’annulations proposées sur des crédits ne figurant pas dans la réserve de précaution ⁽²⁵⁾, peuvent être citées les annulations des AE prévues pour le deuxième porte-avions de la Défense, les annulations de 87 millions d’euros de crédits de personnel ou encore les annulations de CP sur le programme Rénovation urbaine (voir ci-après).

• Comme les graphiques ci-après invitent à le constater, les annulations de crédits proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative portent sur la plupart des missions. Ainsi, 28 missions et 60 programmes connaissent des annulations d’AE et 25 missions et 50 programmes connaissent des annulations de CP. Il s’agit donc d’une contribution assez généralisée, si l’on tient compte des inévitables contraintes de fin de gestion et des programmes bénéficiaires d’ouvertures de crédits par décret d’avance ou dans le présent projet, qui ne font normalement pas l’objet d’annulations.

Comme pour les ouvertures de crédits, le Rapporteur général rend compte dans le présent rapport des annulations les plus significatives.

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

• La mission Défense se singularise par le niveau élevé des annulations proposées : 2,1 milliards d’euros d’AE et 360 millions d’euros de CP.

Les annulations de CP portent uniquement sur le programme Équipement des forces. Ajoutées aux annulations de 159 millions d’euros effectuées dans le décret d’avance n° 2008-1244 du 28 novembre 2008, ce sont donc 519 millions d’euros de crédits d’équipement qui sont supprimés en cette fin de gestion, soit 5 % de la dotation initiale sur ce programme. Les commentaires associés au présent projet précisent que ces annulations correspondent « à une fraction des reports de CP des gestions précédentes ». La gestion des reports de crédits constitue en effet un enjeu essentiel de ce programme, qui à lui seul représentait plus du tiers des reports de CP sur le budget général à la fin 2007 (soit 1,3 milliard d’euros sur 3,8 milliards d’euros de crédits reportés) ⁽²⁶⁾.

Le niveau très élevé des annulations d’AE (2 127 millions d’euros) sur la mission Défense résulte de deux phénomènes jouant en sens contraire. Le report du projet de construction d’un second porte-avions, décidé par le Président de la République en cohérence avec les orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en juillet 2008, se traduit par l’annulation de 3 milliards d’euros d’AE sur le programme Équipement des forces. Ces annulations sont cependant minorées par une opération de « régularisation technique » d’AE correspondant à des engagements juridiques du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) antérieurs à 2006, qui conduit à ouvrir des AE supplémentaires et à réduire les annulations d’AE prévues sur trois programmes de la mission, pour un montant total de 781 millions d’euros ⁽²⁷⁾.

• La mission Écologie, développement et aménagement durables verrait ses crédits réduits de 310,8 millions d’euros d’AE et de 109,3 millions d’euros de CP.

Outre les annulations de crédits de personnel devenus inutiles (22,5 millions d’euros) ou de crédits mis en réserve, l’élément le plus notable concerne l’annulation de 225 millions d’euros d’AE sur le programme Transports terrestres et maritimes et visant une subvention à Réseau ferré de France (RFF). À compter de 2009, en effet, les concours de l’État au secteur ferroviaire sont profondément refondus et donnent lieu au versement de subventions d’exploitation exprimées en AE=CP en lieu et place des diverses subventions actuelles exprimées en AE≠CP : la transition entre les deux systèmes suppose de mettre fin au décalage, datant de 2004, entre les AE et les CP supports de la subvention de renouvellement et de mise aux normes du réseau ferroviaire.

• Le présent projet tend par ailleurs à annuler 11,4 millions d’euros d’AE et, surtout, 120,8 millions d’euros de CP sur la mission Ville et logement.

Comme l’année dernière, le programme Rénovation urbaine connaîtrait d’importantes annulations de CP : aux 120 millions d’euros annulés dans le présent projet doivent être ajoutés 33,5 millions d’euros annulés par les trois décrets pris en gestion ⁽²⁸⁾. Après intervention du présent collectif budgétaire, les crédits demeurant inscrits sur ce programme s’élèveraient à 74 millions d’euros, soit une réduction en gestion de plus des deux tiers par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (227,3 millions d’euros). Dans ces conditions, les crédits de paiement du programme Rénovation urbaine s’analysent finalement moins comme des moyens destinés à l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) que comme un outil supplémentaire de régulation budgétaire, s’apparentant à une seconde « réserve de précaution ».

On sait que les CP bénéficiant à l’ANRU lui permettent principalement d’assurer les paiements des maîtres d’ouvrage, versés au fur et à mesure des réalisations effectives, et qu’en conséquence, les besoins de trésorerie de l’Agence sont fonction du rythme de réalisation des opérations de rénovation. Les annulations de CP effectuées en 2008 ne remettent donc nullement en cause la mise en œuvre du plan de rénovation urbaine programmé dans la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 ⁽²⁹⁾: le niveau de trésorerie de l’ANRU devrait être de l’ordre de 720 millions d’euros à la fin de cette année.

Toutefois, la gestion des crédits du programme Rénovation urbaine amène le Rapporteur général à réitérer trois observations, déjà formulées lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2007 :

– l’ampleur de l’écart entre les crédits soumis à l’approbation du Parlement à l’automne 2007 et les crédits effectivement consommés en 2008 est telle qu’il conviendrait que le Gouvernement s’explique sur son origine : le décalage est-il dû à la piètre qualité de la prévision de dépense ou, au contraire, résulte-t-il d’une volonté délibérée d’ « afficher » un montant de crédits jugé significatif lors de la discussion du projet de loi de finances initiale ?

– la sous-consommation des CP dédiés à l’ANRU rend plus fragile la légitimité du recours, fréquent ces dernières années et considérablement amplifié par l’actuel projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, aux ressources dites « extrabudgétaires » destinées à abonder le programme Rénovation urbaine ⁽³⁰⁾ ;

– l’effet probablement le plus pervers de la sous-consommation des CP destinés à l’ANRU est le caractère quelque peu « virtuel » ainsi conféré au budget consacré à la rénovation urbaine. Or, cette impression ne saurait masquer l’essentiel : l’ensemble des engagements non couverts par des CP devrait, à la fin 2009, atteindre environ 1,5 milliard d’euros ⁽³¹⁾, ce qui pose la question de la soutenabilité budgétaire du programme de rénovation urbaine. Selon des prévisions de besoins de trésorerie établis en juillet 2008 ⁽³²⁾, la « bosse » des décaissements de l’ANRU surviendrait durant la période 2012-2018, les paiements prévisibles s’élevant à 761 millions d’euros en 2008, 933 millions d’euros en 2009, 1 096 millions d’euros en 2010 et 1 185 millions d’euros en 2011. Entre 2012 et 2018, les paiements annuels seraient systématiquement supérieurs à 1 200 millions d’euros.

• Des annulations de 110 millions d’euros d’AE et de CP sont proposées sur la mission Provisions.

D’une part, les crédits de la Provision relative aux rémunérations publiques, initialement dotée de 150 millions d’euros, seraient réduits de 60 millions d’euros. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, la sous-consommation de ces crédits destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique s’explique par :

– une surestimation d’environ 20 millions d’euros du coût du dispositif pour le ministère de l’Éducation nationale en 2008, du fait notamment de décalages calendaires ^(33) ;

– le fait qu’au cours des quatre premiers mois de l’année, les ministères ont déduit de leurs versements au compte d’affectation spéciale Pensions les surcoûts liés aux exonérations de cotisations sociales, sans solliciter la dotation inscrite sur la mission Provisions.

D’autre part, 50 millions d’euros seraient annulés sur la Provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles (soit les deux tiers de la dotation initiale), ramenant les crédits restant disponibles pour faire face aux aléas de fin de gestion à environ 13 millions d’euros.

• Deux autres missions du budget général sont marquées par des annulations touchant plus particulièrement les autorisations d’engagement :

– les annulations d’AE sur la mission Sécurité civile atteindraient 307,3 millions d’euros (à comparer à des annulations de CP de 8,2 millions d’euros) et seraient concentrées sur le programme Intervention des services opérationnels, représentant ainsi près de 55 % des AE prévues pour ce dernier dans la loi de finances initiale, en raison essentiellement du report d’engagements relatifs à des marchés de maintenance des avions ;

– la mission Recherche et enseignement supérieur ferait l’objet d’annulations d’AE à hauteur de 173,5 millions d’euros d’AE (à comparer à des annulations de CP de 58,3 millions d’euros). Il s’agit, comme souvent sur cette mission faisant intervenir de nombreux opérateurs, de tirer les conséquences du changement de régime de TVA applicable à certains établissements publics.

• Hors budget général, doivent également être signalées trois annulations de crédits sur les comptes spéciaux⁽³⁴⁾, pour un montant total de 1,2 milliard d’euros d’AE et de CP:

– 1,1 milliard d’euros d’AE et de CP serait annulé sur le programme Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Comme le Rapporteur général l’a précédemment indiqué, cette annulation vise à compenser une ouverture de même montant sur l’autre programme du compte (finançant les opérations en capital de l’État) et permet de reconstituer les crédits destinés à l’opération « Campus » ⁽³⁵⁾ ;

– 16 millions d’euros d’AE et de CP seraient annulés sur le compte d’affectation spéciale Pensions. Neutre sur l’équilibre du compte dès lors qu’elles s’accompagnent, à l’état A annexé au présent projet, de moindres recettes provenant du budget général, ces annulations sont la conséquence d’un simple changement de circuit comptable : certaines dépenses relatives aux allocations de reconnaissance en faveur des anciens supplétifs d’Algérie ne transitent plus par le compte Pensions mais sont directement versées à partir des crédits du budget général inscrits sur l’action Rapatriés du programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

– 118 millions d’AE et de CP seraient annulés sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers, du fait du report de certaines opérations de refinancement de dettes, notamment de la Côte d’Ivoire et de la République démocratique du Congo ⁽³⁶⁾.

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2008

1.– La régulation budgétaire en 2008

En début de gestion 2008, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a procédé, comme de coutume, à une mise en réserve de crédits. Au fur et à mesure de l’exécution budgétaire, les crédits ont ensuite vocation à être rendus disponibles aux gestionnaires ou bien annulés, en fonction des aléas de gestion et des éventuels besoins nouveaux. Depuis la modification de la LOLF en 2005, cette pratique a gagné en visibilité, l’information sur le « gel » des crédits initiaux étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » ⁽³⁷⁾.

Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits. Le Rapporteur général doit en revanche regretter - comme chaque année – que l’engagement du Gouvernement de fournir aux commissions des Finances du Parlement une information régulière sur l’évolution des crédits mis en réserve soit resté lettre morte.

En 2008, le montant des mises en réserve de crédits initiaux s’est élevé à 7,4 milliards d’euros d’AE et à 7,2 milliards d’euros de CP, correspondant à l’application d’un taux de 0,5 % sur les crédits de personnel et d’un taux de 6 % sur les autres crédits.

Ce montant apparaît cependant assez théorique, dans la mesure où il a été diminué dès le début de l’exercice de 420 millions d’euros d’AE et de CP pour tenir compte des réductions de crédits décidées au cours de la discussion parlementaire afin de financer les différentes ouvertures par amendement au projet de loi de finances pour 2008 ⁽³⁸⁾. Un second « dégel » est intervenu immédiatement, à hauteur de 535 millions d’euros d’AE et de 818 millions d’euros de CP, au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent in fine des charges de personnel employé par des opérateurs de l’État ⁽³⁹⁾.

Par ailleurs, comme chaque année, avant même le début de gestion ont été identifiés plusieurs programmes dont les crédits seraient nécessairement restitués aux gestionnaires, car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites etc.) ⁽⁴⁰⁾. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, environ 380 millions d’euros de crédits avaient été « dégelés » à ce titre au 19 novembre 2008.

Il faut en outre signaler que des « gels » supplémentaires, à hauteur de 622 millions d’euros d’AE et 795 millions d’euros de CP, sont intervenus au printemps dernier, portant sur les crédits reportés depuis l’exercice 2007 et sur la subvention budgétaire à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ⁽⁴¹⁾.

Les tableaux ci-après présentent l’évolution des AE et des CP mis en réserve, ainsi que l’état prévisionnel de la réserve de précaution à l’issue du présent projet de loi de finances rectificative.


ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT MISES EN RÉSERVE EN 2008
(en millions d’euros)
	Hors titre 2	Titre 2	Total
Mise en réserve initiale	6 816	596	7 413
Dégel immédiat consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement	– 381	– 39	– 420
Dégel immédiat sur subventions pour charges de service public	– 535	–	– 535
Annulations par décret d’avance du 27 juin	– 326	– 1	– 327
Annulations par décret d’avance du 24 octobre	– 221	–	– 221
Solde des autres dégels et des gels supplémentaires	– 780	– 65	– 845
Réserve au 19 novembre	4 573	492	5 065
Annulations par décret d’avance du 28 novembre 2008	– 1 157	– 10	– 1 167
Annulations par présent PLFR	– 598	– 100	– 698
Réserve après présent PLFR	2 818	381	3 200
Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.


ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2008
(en millions d’euros)
	Hors titre 2	Titre 2	Total
Mise en réserve initiale	6 583	596	7 179
Dégel immédiat consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement	– 381	– 39	– 420
Dégel immédiat sur subventions pour charges de service public	– 818	–	– 818
Annulations par décret d’avance du 27 juin	– 307	– 1	– 308
Annulations par décret d’avance du 24 octobre	– 211	–	– 211
Solde des autres dégels et des gels supplémentaires	– 473	– 65	– 538
Réserve au 19 novembre	4 392	492	4 884
Annulations par décret d’avance du 28 novembre 2008	– 979	– 10	– 989
Annulations par présent PLFR	– 671	– 100	– 772
Réserve après présent PLFR	2 742	381	3 123
Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Pour s’en tenir aux crédits de paiement, on peut constater que :

– le solde des « dégels » et des « gels » supplémentaires intervenus en cours de gestion s’établit à 0,5 milliard d’euros (au 19 novembre). Compte tenu des « dégels » consécutifs à la discussion parlementaire du projet de loi de finances pour 2008 et au titre des subventions pour charges de services publics, ce sont donc 1,8 milliard d’euros qui ont été « restitués » aux gestionnaires, soit moins de 25 % de la réserve initiale. À titre de comparaison, ce montant était de 3,8 milliards d’euros l’année dernière à pareille époque ⁽⁴²⁾ ;

– 2,3 milliards d’euros de crédits mis en réserve ont été ou seraient annulés pour servir de gage aux différentes ouvertures de crédits : 1 508 millions d’euros au titre du gage des ouvertures effectuées par trois décrets d’avance ⁽⁴³⁾ ; 772 millions d’euros au titre du gage des ouvertures du présent projet de loi de finances rectificative (qui, on l’a vu, tend à annuler 1,1 milliard d’euros de crédits nets, soit davantage que les seuls crédits « gelés ») ;

– 3,1 milliards d’euros de CP demeureront en réserve à l’issue du présent projet ⁽⁴⁴⁾, au lieu d’environ 580 millions d’euros en 2007 à cette même période de l’année. Une fraction sera nécessairement libérée, en particulier pour couvrir les dépenses inéluctables précitées et faire face aux différents événements de fin de gestion. Les crédits restants pourront, au choix du Gouvernement, être reportés sur 2009 ou annulés par la loi de règlement.

Sans préjuger du montant final des annulations de crédits, il ressort de ces différents éléments que la régulation budgétaire mise en œuvre en 2008 est plus vigoureuse que les années passées : les mises en réserve sur les reports de crédits de 2007 ont offert une marge de manœuvre supplémentaire permettant de renforcer le pilotage de la dépense ; les crédits d’ores et déjà restitués aux gestionnaires à cette période de l’année sont plus faibles qu’en 2007, y compris sur les programmes à « dégels inéluctables » ; à 2,3 milliards d’euros, les annulations de CP finançant des redéploiements sont sensiblement supérieures à celles des années précédentes (environ 1,2 milliard d’euros en 2006 et 2007).

Pour 2009, le Rapporteur général rappelle que, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances, le Gouvernement a prévu de légèrement diminuer le montant de la réserve de précaution, en fixant le taux de « gel » à 5 % sur les crédits hors titre 2 (au lieu de 6 % cette année) et en laissant inchangé à 1,5 % le taux applicable aux dépenses de personnel. La mise en réserve atteindrait ainsi 6,9 milliards d’euros d’AE et 6,2 milliards d’euros de CP en 2009. Cet abaissement du niveau de la réserve de précaution, quelque peu paradoxal en cette période de sévères turbulences conjoncturelles, s’explique par la volonté de davantage responsabiliser ministères et gestionnaires, a fortiori dans le contexte du nouveau budget triennal. La contrepartie attendue de la démarche pluriannuelle engagée pour 2009-2011 est en effet un desserrement des contraintes pesant sur le pilotage infra-annuel des crédits – ou, plus exactement, un transfert de la responsabilité de ce pilotage sur les différents ministères en charge des missions et programmes du budget général ⁽⁴⁵⁾.

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion

L’exécution 2008 confirme que, pour sa troisième année d’application, la LOLF n’a pas produit les effets escomptés quant à la limitation de la pratique des décrets d’avance, qui doit pourtant demeurer exceptionnelle au sens de son article 7. Il semble qu’au contraire les décrets d’avance soient devenus un moyen classique d’ajustement des dotations budgétaires, alors qu’il n’y était recouru auparavant qu’avec mesure, sauf changements politiques majeurs. Un calibrage plus « fin » des crédits initiaux explique sans doute que les tensions qui apparaissent inévitablement au cours de la gestion ne puissent être surmontées aujourd’hui par un recours aux autres instruments réglementaires dont dispose le Gouvernement ⁽⁴⁶⁾.

Le commentaire de l’article 17 du présent projet, qui tend à ratifier les ouvertures et annulations effectuées par décret d’avance, rappelle les innovations introduites par la LOLF en la matière et reproduit les avis formulés depuis le début de l’année par la Commission sur ces décrets.

Au moment du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative, deux décrets d’avance avaient été publiés en 2008. Toutefois, un troisième décret d’avance (n° 2008-1244 du 28 novembre 2008), sur lequel la Commission a émis un avis le 25 novembre, est intervenu postérieurement. Un amendement du Gouvernement invitera le Parlement à le ratifier. C’est pourquoi, bien qu’il ne soit pas annexé au présent projet, ce décret est commenté et pris en compte dans les développements qui suivent.

• Le décret d’avance n° 2008-629 du 27 juin 2008 a ouvert 327 millions d’euros d’AE et 308 millions d’euros de CP sur le budget général. Ces ouvertures de crédits ont concerné trois domaines :

– des aides aux pêcheurs (pour 179 millions d’euros d’AE et 160 millions d’euros de CP), réparties sur les missions Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, Écologie, développement et aménagement durables et Régimes sociaux et de retraite ;

– des mesures en faveur de l’hébergement d’urgence (pour 147 millions d’euros d’AE et de CP), sur le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ;

– des moyens en personnel pour le secrétariat d’État chargé du « Grand Paris » (0,9 million d’euros d’AE et de CP), sur le programme Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire.

D’un montant égal aux ouvertures, les annulations ont visé 27 des 34 missions du budget général et porté essentiellement sur des crédits mis en réserve.

Ce décret a déjà été ratifié par le Parlement, à l’article 5 de la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 pour le financement de l’économie.

• Le décret d’avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008, dont la ratification est proposée à l’article 17 du présent projet, a ouvert 233 millions d’euros d’AE et 223,4 millions de CP en faveur :

– des aides à l’agriculture et à l’élevage (145 millions d’euros d’AE et 135 millions d’euros de CP sur les programmes Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés et Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation), en raison notamment du développement de l’épidémie de fièvre catarrhale ovine ;

– des dépenses en faveur des demandeurs d’asile (36 millions d’euros d’AE et de CP), liées essentiellement à l’allongement des délais de traitement des dossiers par la Commission de recours des réfugiés ;

– de l’indemnisation de certains rapatriés d’outre-mer (30 millions d’euros d’AE et de CP) sur le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ⁽⁴⁷⁾ ;

– la chaîne française d’information internationale (22 millions d’euros d’AE et de CP) sur la mission Médias, en raison de la réforme de l’audiovisuel extérieur.

Les annulations de crédits, d’un montant identique à celui des ouvertures, ont concerné 25 missions et 62 programmes. Elles ont été supportées, à hauteur d’environ 30 %, par les ministères bénéficiaires des ouvertures et, pour le solde, par le reste du budget général via la réserve de précaution.

• Le décret d’avance n° 2008-1244 du 28 novembre 2008 a ouvert 1 294 millions d’euros d’AE et 1 253 millions d’euros de CP sur 13 missions et 17 programmes du budget général. Il doit permettre de financer :

– des dépenses de solidarité (429 millions d’euros d’AE et de CP), en particulier la « prime de Noël », déjà évoquée, pour 379 millions d’euros d’AE et de CP sur le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ;

– la politique de l’emploi, à hauteur de 334 millions d’euros d’AE et 293 millions d’euros de CP sur la mission Travail et emploi, pour tenir compte des 60 000 contrats aidés supplémentaires décidés en juillet dernier dans le secteur non marchand, mais aussi du surcoût constaté sur les aides en faveur des hôtels, cafés et restaurants ;

– les opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense, pour 259 millions d’euros d’AE et de CP, portant leur coût total à plus de 850 millions d’euros cette année ;

– les primes des plans épargne logement, pour 150 millions d’euros d’AE et de CP (sur le programme Épargne), afin d’éviter que le montant des dettes de l’État à l’égard du Crédit foncier de France n’excède un milliard d’euros ;

– diverses dépenses de personnel, représentant 122 millions d’euros d’AE et de CP répartis sur 11 programmes. Les deux ouvertures les plus importantes ont concerné la mission Recherche et enseignement supérieur (65 millions d’euros, rendus nécessaires notamment par l’impact du relèvement du point fonction publique et par la mise en œuvre de la garantie individuelle du pouvoir d’achat) et la mission Action extérieure de l’État (24 millions d’euros, sous l’effet principalement d’une mauvaise répartition des effectifs prévisionnels entre agents résidant en France et agents résidant à l’étranger).

D’un montant égal aux ouvertures, les annulations de crédits ont touché prioritairement des crédits figurant dans la réserve de précaution et concerné 24 missions et 60 programmes.

Ce décret a également ouvert et annulé 34,6 millions d’euros sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, afin de financer une insuffisance de crédits de personnel découlant de l’application de certaines mesures catégorielles.

• Au total, les trois décrets d’avance ont mobilisé des masses sensiblement supérieures aux années précédentes, soit 1 854,2 millions d’euros d’AE et 1 784,3 millions d’euros de CP (soit 0,7 % des crédits initiaux nets du budget général) ⁽⁴⁸⁾. À titre de comparaison, l’année 2007 avait connu trois décrets d’avance portant sur un total de 1 562 millions d’euros d’AE et de 1 239 millions d’euros de CP. Les tableaux figurant à la fin du présent exposé général rendent compte des effets de ces décrets sur chaque mission et chaque programme. Globalement, les ouvertures ayant systématiquement été compensées par des annulations, leur influence a été nulle sur l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2008.

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET

• En prenant en compte les trois décrets d’avance intervenus en gestion, la loi de finances rectificative du 16 octobre dernier ⁽⁴⁹⁾ et les modifications proposées dans le présent projet, il apparaît que les missions ⁽⁵⁰⁾dont les crédits de paiement ont été les plus fortement majorés par rapport à la loi de finances initiale sont les missions Engagements financiers de l’État (+ 4 145 millions d’euros, soit + 9,7 %), Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 1 022 millions d’euros, soit + 8,5 %), Travail et emploi (+ 272 millions d’euros, soit + 2,2 %), Outre-mer (+ 200 millions d’euros, soit + 11,6 %) et Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (+ 186 millions d’euros, soit + 6,5 %).

À l’inverse, les plus fortes diminutions en valeur absolue concernent les missions Recherche et enseignement supérieur (– 379 millions d’euros, soit
– 1,6 %), Défense (– 310 millions d’euros, soit – 0,8 %), Écologie, développement et aménagements durables (– 302 millions d’euros, soit – 3,4 %), et Gestion des finances publiques et des ressources humaines (– 221 millions d’euros, soit
– 2 %). En pourcentage des crédits initiaux, les baisses les plus significatives ont affecté les missions Sécurité civile (– 6,8 %), Développement et régulation économiques (– 4,9 %) et Santé (– 4,8 %).

Les évolutions des autorisations d’engagement sont assez comparables, à quelques exceptions près. Les plus notables concernent :

– la mission Défense, dont les AE ont diminué de 2,3 milliards d’euros (soit – 6,5 %), en raison du report déjà évoqué de la construction du deuxième porte-avions ;

– la mission Sécurité civile, qui connaît des annulations d’AE à hauteur de 320 millions d’euros, soit près de 44 % des AE initiales ;

– la mission Ville et logement, pour laquelle les modifications d’AE et de CP en cours d’année connaissent des trajectoires inverses, en raison des importantes annulations de CP sur le programme Rénovation urbaine.

On peut également relever que quelques – rares – programmes n’ont connu, à ce stade, aucune modification de leurs crédits en 2008 ⁽⁵¹⁾. Il s’agit de programmes dotés de crédits évaluatifs (Appels en garantie), de programmes portant des dépenses « inéluctables » (Concours financiers aux communes et groupements de communes) ou de programmes sur lesquels aucune marge de manœuvre n’a pu être dégagée (Météorologie ; Presse ; Offre de soins et qualité du système de soins ; Gendarmerie nationale).

À titre de synthèse, les deux tableaux ci-après récapitulent l’ensemble des mouvements effectués en cours de gestion au titre des trois décrets d’avance et les mouvements proposés spécifiquement au titre du présent projet (détaillés dans les états B, B’, C, C’ et dans les articles 12 à 15).


OUVERTURES ET ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice			Présent projet			Montant révisé des AE
	Loi de finances initiale	Ouvertures (a)	Annulations (a)	Variation nette des AE	Ouvertures	Annulations	Variation nette des AE	Montant révisé des AE
Budget général
AE brutes	358 413	12 960	1 854	+ 11 106	1 852	3 476	– 1 624	367 896
Remboursements et dégrèvements	83 217	7 106	0	+ 7 106	750	–	+ 750	91 073
*AE nettes du budget général*	*275 197*	*5 854*	*1 854*	*+ 4 000*	*1 102*	*3 476*	*– 2 374*	276 823
Budgets annexes	1 976	35	35	–	–	–	–	1 976
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	54 450	–	–	–	1 051	1 066	– 15	54 434
Comptes de concours financiers	94 340	–	1 489	– 1 489	–	118	– 118	92 733

(a) Décrets d’avance n° 2008-629 du 27 juin, n° 2008-1089 du 24 octobre et n° 2008-1244 du 28 novembre et loi de finances rectificative n° 2008-1 061 du 16 octobre.


OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice			Présent projet			Montant révisé des CP
	Loi de finances initiale	Ouvertures (a)	Annulations (a)	Variation nette des CP	Ouvertures	Annulations	Variation nette des CP	Montant révisé des CP
Budget général
CP bruts	354 501	12 890	1 784	+ 11 106	1 817	1 067	+ 750	366 357
Remboursements et dégrèvements	83 217	7 106	0	+ 7 106	750	–	+ 750	91 073
*CP nets du budget général*	*271 284*	*5 784*	*1 784*	*+ 4 000*	*1 067*	*1 067*	–	275 284
Budgets annexes	1 919	35	35	–	–	–	–	1 919
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	54 458	–	–	–	1 051	1 066	– 15	54 443
Comptes de concours financiers	93 965	-1 489	–	– 1 489	–	118	– 118	92 358

(a) Décrets d’avance n° 2008-629 du 27 juin, n° 2008-1089 du 24 octobre et n° 2008-1244 du 28 novembre et loi de finances rectificative n° 2008-1061 du 16 octobre.

• À titre de comparaison avec les exercices précédents, le tableau ci-dessous permet de constater qu’en raison notamment de la conjoncture économique le montant des seules ouvertures de crédits de 2008 se situe nettement au-delà des années précédentes, qu’il s’agisse des crédits bruts (du fait de remboursements et dégrèvements majorés en cours d’année de 7,9 milliards d’euros) ou des crédits nets (en raison principalement de l’augmentation de 4 milliards d’euros de la charge de la dette de l’État).

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2005 À 2008 ^(a)


	2005		2006 ^(b)		2007		PLFR 2008
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
Autorisations d’engagement	–	–	2 992	1,1	3 104	1,1	6 956	2,5
Crédits de paiement	3 226	1,1	3 069	1,2	3 899	1,5	6 851	2,5
pour mémoire : CP bruts	3 336	0,9	7 755	2,3	7 730	2,3	14 707	4,1

(a) Ouvertures effectuées par décrets d’avance et en lois de finances rectificatives.

(b) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros d’AE et de CP) ; hors ouverture d’AE au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF (22,7 milliards d’euros).

En matière d’annulations de crédits, l’année 2008 apparaît plutôt en retrait par rapport aux exercices précédents : des annulations de 2,9 milliards d’euros de CPsont prises en compte dans le présent projet de loi de finances rectificative, soit un montant inférieur d’environ un milliard d’euros à celui de 2007. Faute d’annulations « sèches » ⁽⁵²⁾, les réductions de crédits de 2008 s’analysent dans leur quasi-totalité comme des gages d’ouvertures de crédits (que ces dernières soient intervenues par décret d’avance ou en loi de finances rectificative) – à l’exception des crédits ouverts au titre de la charge de la dette, qui n’ont pu être compensés par des annulations à due concurrence. Le montant modéré des annulations de ces trois dernières années (sans commune mesure avec celui de 2005, par exemple) est également le résultat de la politique de résorption des reports de crédits menée sous la XII^e législature.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2005 À 2008 ^(a)


	2005		2006		2007		PLFR 2008
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
Autorisations d’engagement	–	–	2 641	1,0	2 994	1,1	5 330	1,9
Crédits de paiement	6 105	2,1	3 069	1,2	3 899	1,5	2 851	1,1
pour mémoire : CP bruts	6 439	1,8	3 715	1,1	4 098	1,2	2 851	0,8

(a) Annulations associées aux décrets d’avance et en lois de finances rectificatives.

Enfin, l’examen du solde des mouvements de crédits pris en compte dans le présent projet confirme les analyses qui précèdent. Le solde des ouvertures et des annulations de crédits de paiement en 2008 est entièrement imputable au dérapage de 4 milliards d’euros de la charge de la dette de l’État. En AE, ce solde est cependant limité à 1,6 milliard d’euros, en raison principalement de l’impact, en sens contraire, des annulations d’AE prévues pour le second porte-avions de la Défense.

Exception faite du dépassement exceptionnel sur la charge de la dette en 2008, le tableau ci-dessous permet de rappeler que, depuis 2006, le pilotage budgétaire infra-annuel se traduit par la stabilité du montant des crédits nets durant tout l’exercice, condition indispensable de la maîtrise de la dépense.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU BUDGET GÉNÉRAL PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2005 À 2008 ^(a)


	2005		2006 ^(b)		2007		PLFR 2008
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
Autorisations d’engagement	–	–	+ 351	+ 0,1	+ 110	n.s.	+ 1 626	+ 0,6
Crédits de paiement	– 2 879	– 1,0	0	0	0	0	+ 4 000	+ 1,5
pour mémoire : CP bruts	– 3 103	– 0,9	+ 4 040	+ 5,9	+ 3 632	+ 1,1	+ 11 856	+ 3,3

(a) Décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666), ouvertures en lois de finances rectificatives et annulations associées.

II.– UNE DIMINUTION SENSIBLE DES RECETTES

A.– UNE MOINS-VALUE DE RECETTES DE 7 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le présent projet de loi de finances ne bouleverse pas les évaluations révisées des recettes du budget général de l’État associées à la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 pour le financement de l’économie (loi n° 2008-1 061) et commentées en détail par le Rapporteur général dans le tome I de son rapport n° 276 du 11 octobre 2007, ainsi que dans l’Exposé général de son rapport n° 1158 déposé le 14 octobre 2008.

Les recettes fiscales et non fiscales diminuent de 6,88 milliards d’euros par rapport au montant prévu en loi de finance initiale. Les prélèvements sur recettes augmentent pour leur part de 193 millions d’euros.

Au total, les ressources nettes du budget général (hors fonds de concours) devraient ainsi atteindre 222 993 millions d’euros, soit 7 070 millions d’euros de moins (– 3 %) que prévu en loi de finances initiale.

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008

(en millions d'euros)


	2007	LFI 2008	LFR oct. 2008	PLFR nov. 2008	PLFR nov. 2008/ LFR oct. 2008		PLFR 2008/ LFI 2008
	2007	LFI 2008	LFR oct. 2008	PLFR nov. 2008	en valeur	en %	en valeur	en %
Recettes fiscales nettes	266 711	271 622	266 649	264 662	– 1 987	*– 0,75*	– 6 960	*– 2,56*
Recettes fiscales brutes	347 710	354 839	356 972	355 735	– 1 237	– 0,35	+ 896	+ 0,25
Remboursements et dégrèvement (R&D)	80 999	83 217	90 323	91 073	+ 750	+ 0,83	+ 7 856	+ 9,44
Impôt sur le revenu	56 304	59 438⁽¹⁾	59 430	59 130	– 300	– 0,50	– 308	– 0,52
Impôt sur les sociétés net et CSB	51 031	53 825	52 420	51 420	– 1 000	– 1,91	– 2 405	– 4,47
IS brut et CSB	65 259	63 725	65 020	64 020	– 1 000	– 1,54	+ 295	+ 0,46
R&D d'IS	12 233	9 900	12 600	12 600	0	0	+ 270	+ 27,27
TIPP	17 288	16 514	16 400	16 163	– 237	– 1,45	– 351	– 2,13
TVA nette	131 509	134 981	134 200	133 100	– 1 100	– 0,82	– 1 881	– 1,39
TVA brute	173 922	179 381	180 600	180 600	0	0	+ 1 219	+ 0,68
R&D de TVA	42 413	44 400	46 400	47 500	+ 1 100	+ 2,37	+ 3 100	+ 6,98
Ressources non fiscales	26 680	28 051	28 714	28 134	– 580	*– 2,02*	+ 83	*+ 0,30*
Prélèvements sur recettes	66 781	69 610	70 338	69 803	– 535	*– 0,76*	+ 193	*+ 0,28*
Au profit des collectivités territoriales	46 605	51 209	51 623	51 088	– 535	– 1,04	– 121	– 0,24
Au profit des Communautés européennes	17 176	18 400	18 714	18 714	0	0,00	+ 314	+ 1,71
Ressources nettes du budget général (hors FC)	228 610	230 063	225 025	222 993	– 2 032	*– 0,90*	– 7 070	*– 3,07*

(1) Le montant inscrit en LFI était de 60 455 millions d’euros, mais cela était dû à une erreur d’imputation du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes : en loi de finances initiale, il était imputé en IR alors qu’il aurait dû être imputé dans la catégorie des « autres impôts directs ».

a) Des recettes fiscales en baisse de 7 milliards par rapport à la loi de finances initiale

● Le montant des recettes fiscales nettes figurant dans le présent projet de loi de finances rectificative s’inscrit en retrait de 1,987 milliard d’euros par rapport à l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 2009 et reprise dans la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 (– 0,75 %). Par rapport à la LFI, les moins-values de recettes fiscales s’établiraient ainsi à 6,9 milliards (– 2,56 %).

Le tableau ci-après donne les grandes lignes ces évolutions.

PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

	LFI	LFI 2008 corrigée	LFR du 16 octobre 2008= révisé du PLF 2009	PLFR novembre 2008	Écart entre les deux PLFR
IR net	53,7	53,1	51,8	51,5	– 0,3
Dont IR brut	60,5	59,3	59,4	59,1	– 0,3
Dont R et D	6,7	6,2	7,6	7,6	0,0
IS net	53,8	53,8	52,4	51,4	– 1,0
TVA nette	135,0	135,0	134,2	133,1	– 1,1
TIPP	16,5	16,5	16,4	16,2	– 0,2
Autres recettes nettes	12,6	13,2	11,8	12,4	+ 0,7
Total RFN	271,6	271,6	266,6	264,6	– 2,0

Les écarts les plus importants par rapport au montant révisé associé à la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 portent sur les recettes nettes d’impôt sur les sociétés et de TVA, qui baissent respectivement de 1,1 milliard d’euros et d’1 milliard d’euros.

La révision à la baisse de 1,1 milliard d’euros des recettes nettes de TVA s’explique exclusivement par une augmentation du montant des remboursements et dégrèvements, le montant de la TVA brute demeurant inchangé.

Cette hausse du montant des remboursements et dégrèvements s’explique par deux phénomènes :

– à hauteur de 500 millions d’euros par l’augmentation du niveau des demandes de restitutions de crédits de TVA déposées par les entreprises à la fin octobre ;

– à hauteur de 594 millions d’euros par le remboursement de la TVA collectée à tort sur les contributions d’exploitation des services régionaux de voyageurs versées à la SNCF par les régions entre 2002 et 2008 (cf. le commentaire de l’article 4 du présent projet de loi). L’État a restitué 594 millions d’euros le 19 novembre dernier à la SNCF pour qu’elle reverse cette somme aux régions en fonction de leurs contributions respectives. L’article 4 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit en contrepartie une minoration à hauteur de 508 millions d’euros du montant de la dotation globale de fonctionnement des régions réparti en 2008. La perte pour le budget de l’État s’établit donc à 85 millions d’euros.

Les recettes nettes d’impôt sur les sociétés sont revues à la baisse de 1 milliard d’euros, le Gouvernement craignant que le dernier acompte se révèle plus mauvais que ce qu’il anticipait en octobre.

Les montants de l’impôt sur le revenu et de la de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sont également revus à la baisse, à hauteur respectivement de 300 millions d’euros et de 237,4 millions d’euros. La diminution du montant de l’impôt sur le revenu s’expliquerait par une moindre progression du taux de recouvrement. La baisse de la TIPP se décompose en deux phénomènes : une baisse des encaissements à hauteur de 170 millions d’euros et des transferts supplémentaires aux départements et aux régions, prévus par le présent projet de loi (articles 1^er et 2), pour un montant de 67,4 millions d’euros.

Les autres recettes fiscales nettes s’inscrivent en hausse de 650 millions d’euros, en raison d’un montant plus élevé que prévu de droits de succession (+ 300 millions d’euros), d’une part, et d’un niveau moins élevé de remboursements et dégrèvements liés à des contentieux, dont celui du précompte mobilier.

Le Gouvernement a fait le choix de la transparence et de la prudence en révisant une nouvelle fois à la baisse le montant des recettes fiscales nettes pour 2008.

Dans ce contexte difficile, il a fait en outre un choix courageux et vertueux. Il a prévu de faire bénéficier les organismes de sécurité sociale de l’excédent attendu du panier d’impôts et taxes affectés au financement des exonérations de cotisations sociales en faveur des heures supplémentaires et complémentaires, plutôt que d’affecter cet excédent au budget général (article 7). Cet excédent sera réparti à hauteur de 146 millions d’euros au financement des exonérations prévues par la loi du 8 février 2008 relative au pouvoir d’achat, et à hauteur de 753 millions d’euros à divers organismes de sécurité sociale au titre de l’apurement de dettes anciennes de l’État envers ces organismes. Il convient de saluer cette mesure qui traduit la volonté de ne pas laisser se reconstituer une dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale.

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2008 :

271,6

L’évaluation révisée contenue dans la LFR d’octobre 2008 : – 5

Dont,

IS net – 1,4
TVA nette – 0,8
IR net – 1,3
TIPP – 0,1
autres recettes nettes – 1,4

= 266,6

L’évaluation révisée contenue dans le présent projet de loi de finances rectificative : – 2

Dont,

Augmentation des remboursements et dégrèvements d’impôt : – 0,75

Transfert complémentaire de TIPP aux collectivités territoriales : – 0,07

= ressources fiscales dans le PLFR : 264,6

● Sans aucun coût sur l’exercice 2008, les principales mesures fiscales contenues dans le projet de loi de finances constituent des avancées intéressantes et s’organisent autour de trois thèmes principaux.

– Le soutien de l’économie et des entreprises.

En attendant une réforme d’ensemble de la fiscalité locale qui permettrait de moins pénaliser l’investissement, le présent projet de loi propose la création d’un dégrèvement permanent de taxe professionnelle à hauteur de la valeur locative des équipements et biens mobiliers neufs acquis par les entreprises entre le 23 octobre 2008, date de l’annonce de la mesure par le Président de la République, et le 31 décembre 2009. Les investissements réalisés pendant cette période seront ainsi définitivement exonérés de la taxe professionnelle, afin d’inciter les entreprises à concrétiser leurs projets de développement (article 18).

En outre, afin de soutenir le développement économique des territoires touchés par le redéploiement des armées, il est proposé de créer dans ces zones d’une part, une exonération d’impôt sur les bénéfices d’une durée de sept ans et d’impôts locaux sur délibération des collectivités territoriales et, d’autre part, un crédit de taxe professionnelle de 500 euros par salarié au profit des micro-entreprises commerciales et artisanales pendant trois ans (article 19).

– L’amélioration de la sécurité juridique des contribuables et la simplification des procédures

Le projet de loi procède à une refonte de la procédure d’abus de droit (article 20) qui passe par l’application de cette procédure à l’ensemble des impôts et des actes des contribuables, l’extension de la définition de l’abus de droit aux opérations effectuées dans un but exclusivement fiscal et l’instauration d’une solidarité de paiement des pénalités entre tous les bénéficiaires de l’abus, assortie d’une modulation des pénalités entre 80 % et 40 %.

De nombreuses autres dispositions ont pour objet conforter la sécurité juridique des contribuables. Il est ainsi proposé de créer un contrôle sur demande à titre expérimental pour trois ans en matière de donation et de succession (article 21). À défaut de contrôle dans l’année qui suit la demande, l’administration ne pourra remettre en cause les éléments déclarés. Il est également prévu d’étendre le champ de l’opposabilité des prises de position formelles au recouvrement de l’impôt et aux pénalités. En outre, l’absence d’application des pénalités de retard serait élargie aux contribuables qui ont interrogé l’administration, et qui n’ont pas obtenu de réponse avant l’expiration du délai de déclaration, sur une difficulté d’interprétation d’une loi nouvelle ou sur la détermination des incidences fiscales d’une règle comptable (article 24).

Trois mesures portent sur le rescrit. Il est prévu d’instituer un recours en la matière devant une commission composée de membres de l’administration (article 25), de légaliser la procédure de rescrit valeur en cas de transmission d’entreprise (article 22), et enfin d’instaurer un rescrit spécifique permettant d’obtenir de l’administration la qualification d’une activité au regard des revenus professionnels – BIC ou BNC – ou de l’impôt applicable (article 24).

Plusieurs mesures de simplification des procédures fiscales ou douanières sont proposées de manière notamment à harmoniser les dates de dépôt de l’ensemble des déclarations annuelles des professionnels ou à simplifier les procédures de compensation fiscale.

– La lutte contre la fraude fiscale

Thème essentiel et corollaire du précédent, la lutte contre la fraude fiscale fait l’objet de cinq articles.

Pour lutter contre l’évasion vers les territoires qui ne sont pas coopératifs en matière d’échange de données fiscales et bancaires, il est proposé de prévoir un allongement de la durée de prescription à 6 ans et de porter à 5 000 euros le montant de l’amende pour non déclaration d’un compte bancaire (article 28).

En outre, la présomption de revenu attachée aux transferts de capitaux non déclarés serait étendue quel que soit le pays de provenance ou de destination des fonds (article 27). Le projet de loi propose de renforcer les prérogatives des agents des impôts lors de la mise en œuvre de la procédure de visite et de saisie. La possibilité d’interroger l’occupant des lieux ou l’auteur de la fraude présumée serait ouverte et donnerait lieu à la rédaction d’un compte rendu. Par ailleurs, les documents saisis lors de la visite pourront être opposés aux contrevenants lorsque la restitution des pièces n’a pu avoir lieu du fait de ces derniers (article 29).

Afin de pouvoir lutter efficacement contre la fraude fiscale, il est enfin proposé d’étendre le droit de communication de l’administration aux données conservées et traitées par les opérateurs sur l’Internet dans le respect de la vie privée et du secret de la correspondance (article 30).

Relevons enfin qu’au titre du développement durable, il est proposé d’instaurer, en complément du malus à l’acquisition, un malus annuel égal à 160 euros pour les véhicules émettant plus de 250g de CO2 par kilomètre et d’assouplir les conditions pour bénéficier du taux de TVA sur la fourniture de chaleur produite à partir de sources d’énergies renouvelables (articles 40 et 41).

b) Des recettes non fiscales presque stables par rapport à la loi de finances initiale

● Le présent projet de loi de finances table sur une augmentation des recettes non fiscales très limitée de 83 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale, qui traduit une baisse de 580 millions d’euros par rapport à la prévision révisée associée à loi de finances rectificative du 16 octobre 2008.

L’évolution par rapport à la prévision révisée associée à loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 s’explique exclusivement par la conjonction de deux phénomènes : une révision à la baisse du prélèvement de l’État sur la COFACE, à hauteur de 550 millions d’euros, et une baisse de 30 millions d’euros des recettes attendues des amendes de la police et de la circulation.

● La loi de finances initiale pour 2008 prévoyait un prélèvement sur la COFACE de 2,9 milliards d’euros, soit le même montant qu’en 2007. Les évaluations révisées de recettes pour 2008 associées au projet de loi de finances pour 2009 faisaient état d’un abaissement du prélèvement de 400 millions d’euros pour le porter à 2,5 milliards d’euros. La loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre dernier a relevé le montant du prélèvement sur la COFACE de 150 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale, pour le porter à 3,05 milliards d’euros.

Le présent projet de loi de finances rectificative diminue le montant du prélèvement sur la COFACE de 550 millions d’euros et le ramène à 2,5 milliards d’euros. Cette estimation paraît plus raisonnable, même si on peut penser qu’elle pêche encore par excès d’optimiste.

Rappelons que, présentant le 25 juin dernier devant la Commission le projet de loi de règlement du budget de l’année 2007, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique avait indiqué que la détérioration du déficit public à 2,7 % du PIB en 2007 s’expliquait « pour 0,1 point [par des] retraitements comptables de recettes imposés par Eurostat qui réduis[ent] le déficit budgétaire, mais pas le déficit maastrichtien. Il s’agit essentiellement des recettes annuelles de la Coface qu’Eurostat, dans son calcul du déficit, a plafonnées au montant du résultat de la Coface ».

ÉVOLUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR LA COFACE

(en milliards d’euros)

	LFI 2008	Révision PLF 2009	LFR oct 2008	PLFR nov 2008	PLF 2009
Prélèvement COFACE	2,9	2,5	3,05	2,5	1,5

● Depuis 2004, le produit réellement encaissé par l’État au titre des amendes forfaitaires de police de la circulation, inscrit à la ligne n° 2312 du budget général, est en décalage croissant avec la prévision inscrite en loi de finances initiale.

Le présent projet de loi de finances prévoit une baisse de 30 millions du montant des recettes attendues des amendes forfaitaires de police de la circulation. En revanche, il ne diminue pas le montant prévu sur la ligne n° 2312 pour tenir compte du transfert de 60 millions d’euros du produit des amendes à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE), prévu par l’article 3 du projet de loi, alors qu’il conviendrait de le faire.

En effet, la prévision de recettes révisée associée à loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 a rectifié le montant du prélèvement sur recettes au titre des amendes de la police et de la circulation pour tenir compte du transfert de recettes à l’ACSE, mais elle n’a pas modifié le montant figurant sur la ligne n° 2312 (cf. commentaire de l’article 3).

Ainsi, le montant des recettes attendues des amendes de la police et de la circulation devrait être diminué de 60 millions d’euros.

ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES

(en milliers d’euros)

Désignation des recettes	LFI 2008	LFR oct. 2008	Écart LFR oct/LFI	PLFR nov. 2008	Écart PLFR nov/LFR oct
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier	9 264 600	10 608 600	+ 1 344 000	10 608 600
Produits et revenus du domaine de l’État	1 109 670	1 086 670	– 23 000	1 086 670
Taxes, redevances et recettes assimilées	9 905 000	10 100 000	+ 195 000	10 070 000	– 30 000
Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital	644 550	377 550	– 267 000	377 550
Retenues et cotisations sociales au profit de l’État	553 000	564 000	+ 11 000	564 000
Recettes provenant de l’extérieur	794 000	787 000	– 7 000	787 000
Opérations entre administrations et services publics	85 000	65 000	– 20 000	65 000
Divers	5 695 000	5 125 000	– 570 000	4 575 000	– 550 000
Total	28 050 820	28 713 820	+ 663 000	28 133 820	– 580 000

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT QUI S’ÉTABLIT À 51,4 MILLIARDS D’EUROS


DE LA LFI 2008 AU PLFR 2008
(en milliards d'euros)
Déficit LFI 2008	– 41,7
Moins-value de recettes fiscales nettes	– 7,0
Dépassement norme de dépense élargie	– 4,2
dont dépassement budget général	– 4,0
dont PSR Union européenne ("+" = économie)	– 0,3
dont PSR coll. loc. ("+" = économie)	+ 0,1
Solde comptes spéciaux	+ 1,4
Recettes non fiscales	+ 0,1
Déficit PLFR 2008	– 51,4 ^(a)
(a) Le Rapporteur général rappelle que le déficit de l’État est avant tout un déficit de fonctionnement.

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2008 porte le solde budgétaire à – 51,4 milliards d’euros, soit une dégradation de 9,7 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 (41,7 milliards d’euros) et de 2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre dernier (loi n° 2008–1 061).

Le solde du budget général se dégrade d’environ 11 milliards d’euros : 4 milliards d’euros en raison de l’augmentation des crédits ouverts sur le budget général (hors crédits de la mission remboursements et dégrèvements) et le reste en raison d’une baisse du montant des recettes nettes.

Le solde des comptes spéciaux est légèrement modifié dans le présent projet de loi de finances rectificative. Après la très forte amélioration enregistrée dans la loi de finances rectificative du 16 octobre (+ 1,3 milliard d’euros), les excédents dégagés sur les comptes spéciaux progresseraient encore de 95 millions d’euros, sous l’effet de deux mouvements contradictoires :

– l’excédent des comptes de commerce diminuerait de 112 millions d’euros pour s’établir à 87 millions d’euros, en raison du déficit prévu sur le compte Approvisionnement des armées en produits pétroliers, causé par la forte augmentation des prix du pétrole au premier semestre 2008 et par la nécessité de reconstituer des stocks très réduits à la fin 2007. Cela conduit le Gouvernement à demander une majoration de 50 millions d’euros du découvert autorisé sur ce compte, le portant à 125 millions d’euros ⁽⁵³⁾, soit un montant identique à celui proposé dans le projet de loi de finances pour 2009. À titre d’illustration, les évolutions du prix du pétrole et du cours de l’euro font que le découvert autorisé de 75 millions d’euros ne couvrirait plus que 9 % du montant des besoins annuels du compte sur la période 2009-2011, alors qu’il représentait encore 15 % de ceux en 2005 ;

– l’excédent des comptes de concours financiers augmenterait de 207 millions d’euros, sous l’unique effet de l’amélioration du solde du compte Prêts à des États étrangers (dont les dépenses ont déjà été revues à la baisse de 1,5 milliard d’euros dans la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 du fait du report à 2009 de l’opération de refinancement de la dette de la Côte d’Ivoire). Une nouvelle annulation de crédits de 118 millions d’euros sur le programme Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France est proposée dans le présent projet ⁽⁵⁴⁾, tandis que les recettes du compte sont revues à la hausse de 89 millions d’euros, du fait de remboursements de prêts supplémentaires ⁽⁵⁵⁾.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2007

(en millions d'euros)


	Exécution 2007	LFI 2008	LFR oct. 2008	PLFR nov. 2008	PLFR novembre 2008/ LFI 2008
	Exécution 2007	LFI 2008	LFR oct. 2008	PLFR nov. 2008	En valeur	En %
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT
TOTAL des dépenses nettes du budget général	270 633	274 722	278 722	278 722	+ 4 000	1,46
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	266 800	271 284	275 284	275 284	+ 4 000	1,47
Fonds de concours	3 833	3 438	3 438	3 438	0	0,00
Recettes fiscales nettes	266 710	271 622	266 649	264 662	– 6 960	– 2,56
Recettes non fiscales	28 680	28 051	28 714	28 134	83	0,30
Prélèvements sur recettes	66 781	69 610	70 338	69 803	193	0,28
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	228 609	230 063	225 025	222 993	– 7 070	– 3,07
Fonds de concours	3 833	3 438	3 438	3 438	0	0,00
TOTAL des recettes nettes du budget général	232 442	233 501	228 463	226 431	– 7 070	– 3,03
SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	– 38 191	– 41 221	– 50 259	– 52 291	– 11 070	26,86
SOLDE DES BUDGETS ANNEXES	0	-	-	–	–	–
COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
Dépenses des comptes d'affectation spéciale	52 146	54 458	54 458	54 458	0	0,00
Recettes des comptes d'affectation spéciale	55 000	54 450	54 450	54 450	0	0,00
Solde des comptes d'affectation spéciale	2 854	– 8	– 8	– 8	0	0,00
Dépenses des comptes de concours financiers	86 839	93 965	92 476	92 476	– 1 489	– 1,58
Recettes des comptes de concours financiers	87 117	93 248	93 048	93 048	– 200	– 0,21
Solde des comptes de concours financiers	278	– 717	572	779	1 496	– 208,65
Solde des comptes de commerce	284	199	199	87	– 112	– 56,28
Solde des comptes d'opérations financières (hors FMI)	57	59	59	59	0	0,00
SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)	3 473	– 467	822	917	1 384	– 296,36
SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT	– 34 718⁽¹⁾	– 41 687	– 49 437	– 51 374	– 9 687	23,24
Déficit de l’État au sens du Traité de Maastricht en %	– 2,1	– 2,2	– 2,4	– 2,5

(1) Y compris le produit des recettes de cessions de titres EDF d’un montant de 3,7 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en milliers d’euros)


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Action extérieure de l’État	2 368 585	28 551	23 550	2 664	49 196	2 410 115	+ 1,8%
Action de la France en Europe et dans le monde	1 571 823	10 533	23 550		49 196	1 634 036	+ 4,0%
Rayonnement culturel et scientifique	485 979	6 837		2 664		476 477	– 2,0%
Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes	310 783	11 181				299 602	– 3,6%
Administration générale et territoriale de l’État	2 761 010	34 679		111 227	32 500	2 647 604	– 4,1%
Administration territoriale	1 767 335	27 797		108 342		1 631 195	– 7,7%
Administration territoriale : expérimentation Chorus	105 180	235		517		104 428	– 0,7%
Vie politique, cultuelle et associative	358 397	4 172		1 164		353 061	– 1,5%
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	530 098	2 475		1 204	32 500	558 919	+ 5,4%
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	3 093 438	13 940	176 372	45 477	95 322	3 305 715	+ 6,9%
Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural	1 275 852		103 900	35 477		1 344 275	+ 5,4%
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	623 743		72 472		95 322	791 537	+ 26,9%
Forêt	305 356	5 303		3 000		297 053	– 2,7%
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	888 486	8 637		7 000		872 850	– 1,8%
Aide publique au développement	4 465 281	43 971		18 500		4 402 809	– 1,4%
Aide économique et financière au développement	2 237 728	10 000		14 000		2 213 728	– 1,1%
Solidarité à l’égard des pays en développement	2 167 014	27 195				2 139 819	– 1,3%
Codéveloppement	60 539	6 776		4 500		49 263	– 18,6%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 759 549	80 944		500		3 678 105	– 2,2%
Liens entre la nation et son armée	255 614	5 996				249 617	– 2,3%
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 362 156	68 456				3 293 700	– 2,0%
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	141 780	6 491		500		134 788	– 4,9%
Conseil et contrôle de l’État	491 783	1 589		5 849		484 344	– 1,5%
Conseil d’État et autres juridictions administratives	267 429	930		600		265 899	– 0,6%
Conseil économique et social	36 451	126				36 325	– 0,3%
Cour des comptes et autres juridictions financières	187 903	533		5 249		182 120	– 3,1%
Culture	2 877 035	24 147	12 612	8 020	41	2 857 521	– 0,7%
Patrimoines	1 258 862	21 237				1 237 625	– 1,7%
Création	796 897	2 910			41	794 028	– 0,4%
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	821 275		12 612	8 020		825 867	+ 0,6%
Défense	36 076 400	529 308	266 211	2 127 264	57 000	33 743 038	– 6,5%
Environnement et prospective de la politique de défense	1 686 555	4 017	7 000			1 689 539	+ 0,2%
Préparation et emploi des forces	21 072 830		259 211		57 000	21 389 041	+ 1,5%
Soutien de la politique de la défense	3 461 675	53 555		151 000		3 257 120	– 5,9%
Équipement des forces	9 855 339	471 736		1 976 264		7 407 339	– 24,8%
Développement et régulation économiques	1 288 190	40 225		6 000		1 241 964	– 3,6%
Développement des entreprises et des services	885 302	37 387				847 915	– 4,2%
Régulation économique	314 027	2 838		6 000		305 189	– 2,8%
Tourisme	88 861					88 861
Direction de l’action du Gouvernement	625 864	9 987	4 100			619 977	– 0,9%
Coordination du travail gouvernemental	437 275	8 226	4 100			433 149	– 0,9%
Présidence française de l’Union européenne	188 589	1 761				186 828	– 0,9%


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Écologie, développement et aménagement durables	9 052 428	182 286	37 800	310 779		8 597 163	– 5,0%
Réseau routier national	469 279	24 783				444 496	– 5,3%
Sécurité routière	85 905	3 979				81 926	– 4,6%
Transports terrestres et maritimes	2 015 542	77 235		244 519		1 693 788	– 16,0%
Passifs financiers ferroviaires	730 000			43 800		686 200	– 6,0%
Sécurité et affaires maritimes	130 781	1 447	37 800			167 134	+ 27,8%
Transports aériens	97 224	4 855				92 369	– 5,0%
Météorologie	174 336					174 336
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	62 369	935				61 434	– 1,5%
Information géographique et cartographique	68 465	6 600				61 865	– 9,6%
Protection de l’environnement et prévention des risques	453 032	23 230				429 802	– 5,1%
Énergie et matières premières	897 386	17 050				880 336	– 1,9%
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables	3 868 110	22 173		22 460		3 823 477	– 1,2%
Engagements financiers de l’État	42 839 450	5 000	4 150 000			46 984 450	+ 9,7%
Charge de la dette et trésorerie de l’État	41 196 000		4 000 000			45 196 000	+ 9,7%
Appels en garantie de l’État	287 650					287 650
Épargne	1 128 800		150 000			1 278 800	+ 13,3%
Majoration de rentes	227 000	5 000				222 000	– 2,2%
Enseignement scolaire	59 106 752	65 563		24 035		59 017 154	– 0,2%
Enseignement scolaire public du premier degré	16 680 179	1 415		2 000		16 676 764	– 0,0%
Enseignement scolaire public du second degré	28 321 561			2 000		28 319 561	– 0,0%
Vie de l’élève	3 854 587			12 467		3 842 120	– 0,3%
Enseignement privé du premier et du second degrés	6 882 647			994		6 881 653	– 0,0%
Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 078 390	55 984		2 574		2 019 832	– 2,8%
Enseignement technique agricole	1 289 389	8 164		4 000		1 277 225	– 0,9%
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11 660 912	158 561	2 300	76 356		11 428 295	– 2,0%
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	8 490 865	96 746		66 104		8 328 016	– 1,9%
Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	411 630	20 478		1 210		389 942	– 5,3%
Conduite et pilotage des politiques économique et financière	1 005 859	31 163				974 696	– 3,1%
Facilitation et sécurisation des échanges	1 528 786	7 787	2 300	3 185		1 520 114	– 0,6%
Fonction publique	223 772	2 388		5 857		215 527	– 3,7%
Immigration, asile et intégration	610 888	40 315	36 500	484		606 589	– 0,7%
Immigration et asile	418 170		36 180			454 350	+ 8,7%
Intégration et accès à la nationalité française	192 718	40 315	320	484		152 239	– 21,0%
Justice	7 283 338	55 442	3 000	45 020		7 185 876	– 1,3%
Justice judiciaire	2 689 270	13 195		40 122		2 635 954	– 2,0%
Administration pénitentiaire	3 089 276		3 000	46		3 092 230	+ 0,1%
Protection judiciaire de la jeunesse	865 957	22 551		3 547		839 859	– 3,0%
Accès au droit et à la justice	367 389	8 997		1 091		357 300	– 2,7%
Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés	271 445	10 699		214		260 533	– 4,0%
Médias	511 881	1 346	22 481			533 016	+ 4,1%
Presse	284 561					284 561
Chaîne française d’information internationale	70 000		22 481			92 481	+ 32,1%
Audiovisuel extérieur	157 320	1 346				155 974	– 0,9%
Outre-mer	1 753 452	8 130		8 044	215 000	1 952 277	+ 11,3%
Emploi outre-mer	990 827				215 000	1 205 827	+ 21,7%
Conditions de vie outre-mer	762 625	8 130		8 044		746 451	– 2,1%


Pilotage de l’économie française	838 604	2 380		2 000		834 224	– 0,5%
Statistiques et études économiques	447 839	2 380		1 500		443 960	– 0,9%
Politique économique et de l’emploi	390 765			500		390 265	– 0,1%
Politique des territoires	352 040	13 309	924	48		339 607	– 3,5%
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	283 481	12 182	924	48		272 175	– 4,0%
Interventions territoriales de l’État	68 559	1 127				67 432	– 1,6%
Pouvoirs publics	1 007 653					1 007 653
Présidence de la République	100 792					100 792
Assemblée nationale	533 910					533 910
Sénat	327 694					327 694
La chaîne parlementaire	28 595					28 595
Conseil constitutionnel	7 752					7 752
Haute Cour de justice
Cour de justice de la République	874					874
Indemnités des représentants français au Parlement européen	8 035					8 035
Provisions	225 030			110 000		115 030	– 48,9%
Provision relative aux rémunérations publiques	150 000			60 000		90 000	– 40,0%
Dépenses accidentelles et imprévisibles	75 030			50 000		25 030	– 66,6%
Recherche et enseignement supérieur	23 336 106	317 631	65 000	173 545		22 909 930	– 1,8%
Formations supérieures et recherche universitaire	11 190 531	53 805	65 000			11 201 726	+ 0,1%
Vie étudiante	1 981 529	4 514		30 000		1 947 015	– 1,7%
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	4 982 497	97 715		92 787		4 791 995	– 3,8%
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 216 844	16 053		21 208		1 179 583	– 3,1%
Recherche spatiale	1 277 750	39 662				1 238 088	– 3,1%
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	279 739	43 972		1 250		234 517	– 16,2%
Recherche dans le domaine de l’énergie	668 314	4 665		27 300		636 350	– 4,8%
Recherche industrielle	687 270	14 469				672 801	– 2,1%
Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	413 357	22 492				390 865	– 5,4%
Recherche duale (civile et militaire)	200 000	4 951				195 049	– 2,5%
Recherche culturelle et culture scientifique	159 745	10 372				149 373	– 6,5%
Enseignement supérieur et recherche agricoles	278 531	4 962		1 000		272 568	– 2,1%
Régimes sociaux et de retraite	5 269 280		37 200	2 000	106 200	5 410 680	+ 2,7%
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 476 730				106 200	3 582 930	+ 3,1%
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	719 000		37 200			756 200	+ 5,2%
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 073 550			2 000		1 071 550	– 0,2%
Relations avec les collectivités territoriales	2 417 514				8 835	2 426 349	+ 0,4%
Concours financiers aux communes et groupements de communes	745 852					745 852
Concours financiers aux départements	487 876				337	488 212	+ 0,1%
Concours financiers aux régions	841 919				711	842 630	+ 0,1%
Concours spécifiques et administration	341 867				7 787	349 654	+ 2,3%
Remboursements et dégrèvements	83 216 700		7 106 000		750 000	91 072 700	+ 9,4%
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État	67 186 700		6 946 000		750 000	74 882 700	+ 11,5%
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux	16 030 000		160 000			16 190 000	+ 1,0%
Santé	427 840	13 956		534		413 349	– 3,4%
Santé publique et prévention	287 455	13 627				273 828	– 4,7%
Offre de soins et qualité du système de soins	114 096					114 096
Drogue et toxicomanie	26 289	329		534		25 426	– 3,3%

Sécurité	16 229 942	46 256		36 739		16 146 948	– 0,5%
Police nationale	8 533 224	46 256		36 739		8 450 230	– 1,0%
Gendarmerie nationale	7 696 718					7 696 718
Sécurité civile	728 846	16 147	3 440	307 290		408 850	– 43,9%
Intervention des services opérationnels	563 018	7 866	2 840	307 290		250 702	– 55,5%
Coordination des moyens de secours	165 828	8 280	600			158 148	– 4,6%
Sécurité sanitaire	670 833	20 753	72 069	11 260	17	710 906	+ 6,0%
Veille et sécurité sanitaires	184 321	20 753				163 569	– 11,3%
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	486 512		72 069	11 260	17	547 338	+ 12,5%
Solidarité, insertion et égalité des chances	12 122 873	11 540	605 800	7 904	436 596	13 145 826	+ 8,4%
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 043 561		605 800		11 083	1 660 444	+ 59,1%
Lutte contre la pauvreté : expérimentations	45 080	843		1 800		42 437	– 5,9%
Actions en faveur des familles vulnérables	1 294 290				42 014	1 336 303	+ 3,2%
Handicap et dépendance	8 121 949				289 300	8 411 249	+ 3,6%
Protection maladie	513 000				94 200	607 200	+ 18,4%
Égalité entre les hommes et les femmes	28 297	280		666		27 351	– 3,3%
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 076 696	10 417		5 438		1 060 841	– 1,5%
Sport, jeunesse et vie associative	763 247	15 669	650	2 571		745 657	– 2,3%
Sport	187 032	8 125				178 907	– 4,3%
Jeunesse et vie associative	134 171	6 031				128 140	– 4,5%
Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	442 044	1 513	650	2 571		438 610	– 0,8%
Travail et emploi	12 516 908	16 555	334 200	20 500	1 508	12 815 562	+ 2,4%
Accès et retour à l’emploi	6 335 109		277 400		8	6 612 518	+ 4,4%
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	5 255 194		56 800			5 311 994	+ 1,1%
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	167 257	1 366			1 500	167 391	+ 0,1%
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	759 348	15 189		20 500		723 659	– 4,7%
Ville et logement	7 663 634	56 028		11 356	100 000	7 696 250	+ 0,4%
Rénovation urbaine	382 299	20 233				362 066	– 5,3%
Équité sociale et territoriale et soutien	758 720	1 389		9 981		747 350	– 1,5%
Aide à l’accès au logement	4 993 943				100 000	5 093 943	+ 2,0%
Total Budget général	358 413 284	1 854 209	12 960 209	3 475 967	1 852 216	367 895 533	+ 2,6%

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en milliers d’euros)


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Action extérieure de l’État	2 352 362	31 393	23 550	4 897	65 000	2 404 622	+ 2,2%
Action de la France en Europe et dans le monde	1 555 600	12 383	23 550		65 000	1 631 767	+ 4,9%
Rayonnement culturel et scientifique	485 979	7 658		4 897		473 425	– 2,6%
Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes	310 783	11 352				299 430	– 3,7%
Administration générale et territoriale de l’État	2 639 229	34 603		5 947	28 741	2 627 420	– 0,4%
Administration territoriale	1 652 863	26 633		1 560		1 624 669	– 1,7%
Administration territoriale : expérimentation Chorus	105 180	272		480		104 428	– 0,7%
Vie politique, cultuelle et associative	358 397	4 833		2 703		350 861	– 2,1%
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	522 790	2 865		1 204	28 741	547 462	+ 4,7%
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	2 852 179	15 785	167 188	61 025	95 322	3 037 879	+ 6,5%
Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural	1 036 112		89 000	51 025		1 074 088	+ 3,7%
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés	634 718		78 188		95 322	808 228	+ 27,3%
Forêt	318 106	7 319		3 000		307 787	– 3,2%
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	863 242	8 466		7 000		847 776	– 1,8%
Aide publique au développement	3 073 780	50 170				3 023 610	– 1,6%
Aide économique et financière au développement	972 227	10 000				962 227	– 1,0%
Solidarité à l’égard des pays en développement	2 072 014	34 080				2 037 934	– 1,6%
Codéveloppement	29 539	6 090				23 449	– 20,6%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 765 855	81 375		500		3 683 980	– 2,2%
Liens entre la nation et son armée	257 812	5 996				251 815	– 2,3%
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 361 546	68 456				3 293 090	– 2,0%
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	146 498	6 922		500		139 075	– 5,1%
Conseil et contrôle de l’État	497 481	1 965		5 849		489 667	– 1,6%
Conseil d’État et autres juridictions administratives	265 867	1 043		600		264 224	– 0,6%
Conseil économique et social	36 451	146				36 305	– 0,4%
Cour des comptes et autres juridictions financières	195 163	775		5 249		189 138	– 3,1%
Culture	2 758 767	23 597	12 612	14 673	41	2 733 150	– 0,9%
Patrimoines	1 127 786	20 687				1 107 099	– 1,8%
Création	799 605	2 910			41	796 736	– 0,4%
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	831 376		12 612	14 673		829 315	– 0,2%
Défense	36 865 616	216 572	266 211	360 000		36 555 254	– 0,8%
Environnement et prospective de la politique de défense	1 654 457	4 017	7 000			1 657 440	+ 0,2%
Préparation et emploi des forces	21 350 113		259 211			21 609 323	+ 1,2%
Soutien de la politique de la défense	3 439 414	53 555				3 385 859	– 1,6%
Équipement des forces	10 421 632	159 000		360 000		9 902 632	– 5,0%
Développement et régulation économiques	1 259 053	63 037		6 000	7 000	1 197 015	– 4,9%
Développement des entreprises et des services	852 725	60 070				792 655	– 7,0%
Régulation économique	313 827	2 967		6 000		304 860	– 2,9%
Tourisme	92 501				7 000	99 501	+ 7,6%
Direction de l’action du Gouvernement	532 604	9 371	4 100			527 333	– 1,0%
Coordination du travail gouvernemental	414 015	8 158	4 100			409 957	– 1,0%
Présidence française de l’Union européenne	118 589	1 213				117 376	– 1,0%


	LFI	Décrets d’avance		Projet de loi de finances rectificative		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Montant	Variation en %
Écologie, développement et aménagement durables	9 008 135	226 825	33 600	109 257		8 705 653	– 3,4%
Réseau routier national	452 606	35 797				416 809	– 7,9%
Sécurité routière	97 950	10 918				87 032	– 11,1%
Transports terrestres et maritimes	2 015 542	81 350		42 997		1 891 194	– 6,2%
Passifs financiers ferroviaires	730 000			43 800		686 200	– 6,0%
Sécurité et affaires maritimes	134 486	3 117	33 600			164 969	+ 22,7%
Transports aériens	79 384	5 679				73 705	– 7,2%
Météorologie	174 336					174 336
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique	62 369	3 763				58 606	– 6,0%
Information géographique et cartographique	68 465	6 600				61 865	– 9,6%
Protection de l’environnement et prévention des risques	443 517	27 326				416 190	– 6,2%
Énergie et matières premières	896 671	20 590				876 081	– 2,3%
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables	3 852 810	31 684		22 460		3 798 666	– 1,4%
Engagements financiers de l’État	42 839 450	5 000	4 150 000			46 984 450	+ 9,7%
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)	41 196 000		4 000 000			45 196 000	+ 9,7%
Appels en garantie de l’État (crédits évaluatifs)	287 650					287 650
Épargne	1 128 800		150 000			1 278 800	+ 13,3%
Majoration de rentes	227 000	5 000				222 000	– 2,2%
Enseignement scolaire	59 052 919	64 616		27 032		58 961 271	– 0,2%
Enseignement scolaire public du premier degré	16 680 179	1 415		2 151		16 676 613	– 0,0%
Enseignement scolaire public du second degré	28 321 561			3 698		28 317 863	– 0,0%
Vie de l’élève	3 854 587			13 617		3 840 970	– 0,4%
Enseignement privé du premier et du second degrés	6 882 647			3 566		6 879 080	– 0,1%
Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 066 617	58 169				2 008 448	– 2,8%
Enseignement technique agricole	1 247 329	5 032		4 000		1 238 297	– 0,7%
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11 222 487	174 030	2 300	49 005		11 001 752	– 2,0%
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	8 312 520	97 111		20 000		8 195 409	– 1,4%
Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	279 710	26 313		1 210		252 187	– 9,8%
Conduite et pilotage des politiques économique et financière	870 629	38 665				831 964	– 4,4%
Facilitation et sécurisation des échanges	1 537 856	9 218	2 300	16 780		1 514 158	– 1,5%
Fonction publique	221 772	2 723		11 016		208 034	– 6,2%
Immigration, asile et intégration	602 188	41 753	36 500	484		596 451	– 1,0%
Immigration et asile	409 470		36 180			445 650	+ 8,8%
Intégration et accès à la nationalité française	192 718	41 753	320	484		150 801	– 21,8%
Justice	6 497 013	73 810	3 000	65 704		6 360 499	– 2,1%
Justice judiciaire	2 727 270	21 361		50 190		2 655 720	– 2,6%
Administration pénitentiaire	2 371 596		3 000	11 754		2 362 843	– 0,4%
Protection judiciaire de la jeunesse	804 361	29 834		3 547		770 980	– 4,2%
Accès au droit et à la justice	334 324	8 997				325 327	– 2,7%
Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés	259 461	13 618		214		245 629	– 5,3%
Médias	506 881	1 609	22 481			527 754	+ 4,1%
Presse	279 561					279 561
Chaîne française d’information internationale	70 000		22 481			92 481	+ 32,1%
Audiovisuel extérieur	157 320	1 609				155 711	– 1,0%
Outre-mer	1 719 862	9 201		6 044	215 000	1 919 617	+ 11,6%
Emploi outre-mer	997 787				215 000	1 212 787	+ 21,5%
Conditions de vie outre-mer	722 075	9 201		6 044		706 830	– 2,1%


Pilotage de l’économie française	841 260	12 816		2 000		826 443	– 1,8%
Statistiques et études économiques	450 649	12 816		1 500		436 333	– 3,2%
Politique économique et de l’emploi	390 610			500		390 110	– 0,1%
Politique des territoires	415 906	18 556	924	48		398 226	– 4,3%
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	373 481	17 818	924	48		356 540	– 4,5%
Interventions territoriales de l’État	42 425	738				41 687	– 1,7%
Pouvoirs publics	1 007 653					1 007 653
Présidence de la République	100 792					100 792
Assemblée nationale	533 910					533 910
Sénat	327 694					327 694
La chaîne parlementaire	28 595					28 595
Conseil constitutionnel	7 752					7 752
Haute Cour de justice
Cour de justice de la République	874					874
Indemnités des représentants français au Parlement européen	8 035					8 035
Provisions	225 030			110 000		115 030	– 48,9%
Provision relative aux rémunérations publiques	150 000			60 000		90 000	– 40,0%
Dépenses accidentelles et imprévisibles	75 030			50 000		25 030	– 66,6%
Recherche et enseignement supérieur	23 243 185	386 081	65 000	58 300		22 863 805	– 1,6%
Formations supérieures et recherche universitaire	11 272 809	40 916	65 000			11 296 893	+ 0,2%
Vie étudiante	1 965 529	4 514		30 000		1 931 015	– 1,8%
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	4 982 497	66 622				4 915 875	– 1,3%
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 216 844	7 761				1 209 082	– 0,6%
Recherche spatiale	1 277 750	39 662				1 238 088	– 3,1%
Recherche dans le domaine des risques et des pollutions	279 739	44 426				235 313	– 15,9%
Recherche dans le domaine de l’énergie	668 314	5 404		27 300		635 611	– 4,9%
Recherche industrielle	564 420	118 594				445 826	– 21,0%
Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat	376 118	36 119				340 000	– 9,6%
Recherche duale (civile et militaire)	200 000	4 951				195 049	– 2,5%
Recherche culturelle et culture scientifique	157 195	10 686				146 509	– 6,8%
Enseignement supérieur et recherche agricoles	281 971	6 426		1 000		274 544	– 2,6%
Régimes sociaux et de retraite	5 269 280		37 200	2 000	106 200	5 410 680	+ 2,7%
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 476 730				106 200	3 582 930	+ 3,1%
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	719 000		37 200			756 200	+ 5,2%
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 073 550			2 000		1 071 550	– 0,2%
Relations avec les collectivités territoriales	2 353 692				12 784	2 366 476	+ 0,5%
Concours financiers aux communes et groupements de communes	694 929					694 929
Concours financiers aux départements	483 547				337	483 884	+ 0,1%
Concours financiers aux régions	841 919				711	842 630	+ 0,1%
Concours spécifiques et administration	333 297				11 736	345 034	+ 3,5%
Remboursements et dégrèvements	83 216 700		7 106 000		750 000	91 072 700	+ 9,4%
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État	67 186 700		6 946 000		750 000	74 882 700	+ 11,5%
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux	16 030 000		160 000			16 190 000	+ 1,0%
Santé	426 005	19 440		1 117		405 448	– 4,8%
Santé publique et prévention	287 455	19 059				268 396	– 6,6%
Offre de soins et qualité du système de soins	112 261					112 261
Drogue et toxicomanie	26 289	381		1 117		24 791	– 5,7%

Sécurité	15 878 012	45 737		36 739		15 795 536	– 0,5%
Police nationale	8 425 151	45 737		36 739		8 342 676	– 1,0%
Gendarmerie nationale	7 452 861					7 452 861
Sécurité civile	415 081	23 293	3 440	8 191		387 037	– 6,8%
Intervention des services opérationnels	239 253	2 084	2 840	8 191		231 818	– 3,1%
Coordination des moyens de secours	175 828	21 209	600			155 220	– 11,7%
Sécurité sanitaire	707 113	20 761	56 762		17	743 131	+ 5,1%
Veille et sécurité sanitaires	164 321	20 761				143 560	– 12,6%
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	542 792		56 762		17	599 570	+ 10,5%
Solidarité, insertion et égalité des chances	12 044 195	12 114	605 800	7 849	436 596	13 066 628	+ 8,5%
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	994 549		605 800		11 083	1 611 432	+ 62,0%
Lutte contre la pauvreté : expérimentations	45 080	977		3 730		40 373	– 10,4%
Actions en faveur des familles vulnérables	1 294 290				42 014	1 336 303	+ 3,2%
Handicap et dépendance	8 106 283				289 300	8 395 583	+ 3,6%
Protection maladie	513 000				94 200	607 200	+ 18,4%
Égalité entre les hommes et les femmes	28 297	325		780		27 192	– 3,9%
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 062 696	10 812		3 338		1 048 545	– 1,3%
Sport, jeunesse et vie associative	783 894	26 866	650	3 243		754 435	– 3,8%
Sport	207 911	16 028				191 883	– 7,7%
Jeunesse et vie associative	134 020	9 190				124 831	– 6,9%
Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	441 962	1 648	650	3 243		437 721	– 1,0%
Travail et emploi	12 480 106	21 489	293 000		8	12 751 625	+ 2,2%
Accès et retour à l’emploi	6 345 349		251 400		8	6 596 758	+ 4,0%
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	5 276 194		41 600			5 317 794	+ 0,8%
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	126 977	6 619				120 358	– 5,2%
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	731 586	14 871				716 715	– 2,0%
Ville et logement	7 148 384	72 452		120 808	100 000	7 055 124	– 1,3%
Rénovation urbaine	227 299	33 519		120 033		73 748	– 67,6%
Équité sociale et territoriale et soutien	792 720	3 429				789 291	– 0,4%
Aide à l’accès au logement	4 993 943				100 000	5 093 943	+ 2,0%
Développement et amélioration de l’offre de logement	1 134 422	35 504		775		1 098 143	– 3,2%
Total Budget général	354 501 356	1 784 317	12 890 317	1 066 710	1 816 710	366 357 356	+ 3,3%

COUR DES COMPTES

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RAPPORT AU PARLEMENT

CONJOINT AU

PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

(art. 58 (6°) de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances)

o0o

- Mouvements de crédits opérés par voie administrative -

Décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

publiés ou en cours de publication au 26 novembre 2008

SOMMAIRE

principales constatations de la Cour

Première partie : les conditions d’intervention de la cour

I- La compétence de la Cour des comptes

II- La préparation du rapport de la Cour

III- Le régime des décrets d'avance

IV- Les points d’application du contrôle de la Cour

Deuxième partie : appréciation d’ensemble sur les ouvertures et annulations de crédits opérées par décret d'avance en 2008

I- Le respect des conditions de forme et de procédure

II- Le respect des conditions de fond

A) Les ouvertures de crédits et le respect de la condition d’urgence

B) Les annulations de crédits et leur incidence sur l’exécution budgétaire

C) Le respect de la condition de préservation de l’équilibre financier défini par la dernière loi de finances

D) Le respect des plafonds fixés par la loi organique

Troisième partie : analyse par mission et par programme

I- Analyse des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance

II- Analyse des annulations de crédits opérées par décret d'avance

Annexes

I- Economie générale du décret d'avance du 27 juin 2008

II- Economie générale du décret d'avance du 24 octobre 2008

III- Economie générale du décret d'avance en cours de publication

PRINCIPALES CONSTATATIONS DE LA COUR

Les décrets d’avance publiés en 2008 ou en cours de publication⁵⁶ ont porté sur un montant d’ouvertures et d’annulations très sensiblement supérieur à celui des mesures comparables prises en 2007 : 1.784,32 M€ en crédits de paiement sur le budget général contre 1.238,80 M€, soit + 44 %. A ces mesures, se sont ajoutées des ouvertures et des annulations - de montants identiques (34,56 M€ en AE et en CP) - sur le budget annexe Contrôle et exploitations aériens.

De plus, des ouvertures complémentaires (1.067 M€) sont prévues dans le projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 19 novembre.

Comme elle l’avait déjà fait en 2006 et en 2007, la Cour rappelle que différentes dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances devraient pourtant conduire à limiter la nécessité d’ouvertures de crédits par voie administrative :

- la spécialisation de la loi de finances au niveau du programme, et non plus du chapitre,

- la plus grande globalisation et la fongibilité des crédits, qui élargissent les possibilités de redéploiement en gestion,

- la constitution en début d’année d’une réserve de précaution, en application de l’article 51 (4 bis) de la LOLF.

L’examen de la gestion 2008 conduit à constater, au-delà de certains progrès réalisés vers une budgétisation plus exhaustive en loi de finances initiale (par exemple, pour les opérations de maintien de la paix, les mesures d’aide à l’emploi, la prime de Noël des bénéficiaires du RMI), les défaillances manifestes et persistantes de la budgétisation en loi de finances initiale.

L’analyse des trois décrets d'avance publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport amène aux principales constatations suivantes.

1- Les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la LOLF ont été respectées.

2- Certaines ouvertures de crédits l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue par la LOLF. Comme les années précédentes, ces cas de figure constituent néanmoins une part minoritaire du montant des ouvertures ainsi réalisées.

3- La loi de finances initiale pour 2008 comportait des insuffisances de crédits significatives et manifestes au regard des informations disponibles au moment où elle a été préparée, qui affectaient la sincérité de certains dotations. La Cour ne retient dans les développements qui suivent que celles qui sont d’ores et déjà avérées.

a) Plusieurs de ces sous-évaluations ont donné lieu à des ouvertures de crédits supplémentaires par décret d’avance, manifestant ainsi des insuffisances dans le budget initial. Si la Cour n’a pas pu en établir une estimation exhaustive, elle a relevé des ouvertures répondant à ce cas de figure pour un montant de l’ordre de 1,1 Md€ en AE et en CP.

b) A ce montant s’ajoutent diverses autres sous-évaluations des crédits ouverts en loi de finances initiale, identifiées à l’occasion de la préparation du présent rapport, dont certaines soit nécessiteront un abondement d’ici la fin de l’année (et donnent lieu à une ouverture dans le projet de loi de finances rectificative), soit entraîneront des reports de charges importants sur l’exercice 2009.

Les principales de ces sous-évaluations représentent 5,6 Md€ (dont 4,6 Md€ au titre des montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale, dont une partie seulement (1,5 Md€) donne lieu à la mobilisation de financements dans le projet de loi de finances rectificative).

La LFI pour 2008 était donc marquée, malgré les efforts réalisés sur certaines dotations, par des sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l’importance de leur montant global (6,7 M€ et 2,1 Md€ au moins hors les montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale) au regard du solde des recettes et des dépenses de l’Etat affiché en LFI (-41,7 M€) et de la norme de dépenses retenue par le gouvernement (stabilité en volume).

S’agissant notamment des montants restant à payer à la sécurité sociale, ils doivent, parce qu’ils correspondent à des engagements effectivement constitués, donner lieu - à tout le moins - à l’ouverture d’autorisations d'engagement dans la loi de finances rectificative auquel le présent rapport est conjoint.

4- Plusieurs de ces insuffisances n’auraient pas été corrigées lors de la détermination du montant des crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 2009.

Sur la base des informations communiquées à la Cour, les principales de ces insuffisances d’ores et déjà identifiées dans le PLF pour 2009 représenteraient de l’ordre de 4,6 Md€ (dont 3,0 Md€ au titre des montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale).

S’agissant notamment des montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale, il convient, dans l’hypothèse où les crédits de paiement nécessaires à leur apurement n’auraient pas été ouverts dans la loi de finances rectificative auquel le présent rapport est conjoint, que les autorisations d'engagement et les crédits de paiement nécessaires soient ouverts dans la loi de finances initiale pour 2009.

5- Certaines annulations opérées par décret d’avance devraient induire des reports de charges sur l’exercice 2009.

L’analyse de l’exécution 2008 montre que certaines annulations de crédits opérées par décret d'avance ont créé des situations d’insuffisance ou sont venues aggraver une insuffisance préexistante. Lorsque des mesures correctrices n’ont pas été prises ou envisagées (virements ou transferts de crédits, ouverture de crédits en loi de finances rectificative), elles se traduiront souvent par un report de charges sur l’exercice 2009. Il convient que les montants correspondants donnent lieu, à tout le moins, à l’ouverture d’autorisations d'engagement dans la loi de finances rectificative pour 2008.

La Cour relève que la détermination des crédits inscrits dans la loi de finances initiale se caractérise par des défaillances réitérées, sur des dotations dont les besoins sont pourtant bien connus, alors que les insuffisances de crédits qui en résultent sont significatives au regard du solde figurant dans la loi de finances. Ce constat est d’autant plus préoccupant que les montants concernés serviront de base à l’établissement d’un budget triennal.

Dans les avis qu’elle a formulés sur les projets de décret d'avance publiés en 2008, la commission des finances du Sénat a, pour sa part invité le Gouvernement « à prendre toutes les dispositions nécessaires pour inscrire, dans le projet de loi de finances initiale pour 2009, les crédits correspondants aux besoins prévisibles tels qu’il est possible de les estimer (…), en corrigeant les sous-dotations »⁵⁷.

- PREMIERE PARTIE -

LES CONDITIONS D’INTERVENTION DE LA COUR

I- LA COMPÉTENCE DE LA COUR DES COMPTES

L'article 58 (6°) de la loi organique du 1^er août 2001 dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la constitution comporte notamment », outre la réponse aux demandes d’assistance [1°)] et aux demandes d’enquête [2°)] formulées par les commissions des finances des assemblées :

« 3°) le dépôt d’un rapport préliminaire conjoint au dépôt [par le Gouvernement] du rapport (…) relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur ;

4°) le dépôt d’un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés (…) ;

5°) la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat (…) ;

6°) le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances ».

Le présent rapport est établi en application de ce sixième alinéa. Il a pour objet de vérifier le respect par les décrets d'avance publiés en 2008 des conditions de procédure et de fond posées par la loi organique. L’examen des cas de recours à un décret d’avance conduit à apprécier l’exécution budgétaire au regard notamment :

- du montant des crédits ouverts sur les programmes ou dotations concernés en loi de finances, à laquelle dérogent les mouvements effectués par voie administrative ;

- de la régularité des opérations d’ouverture et d’annulation de crédits introduites par décret d'avance par rapport aux dispositions fixées par la LOLF ;

- des incidences de ces mesures sur les conditions générales de l’exécution du budget.

Il sera complété, dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de 2008 qui sera déposé au printemps 2009 en application de l’article 58 (4°) précité, par une analyse des autres mouvements de crédits à caractère administratif effectués au cours de l’exercice 2008.

II- LA PRÉPARATION DU RAPPORT DE LA COUR

Déroulement de l’instruction

Comme en 2007, les décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance ont été accompagnés d’un rapport de motivation explicitant, d’une part, les raisons qui justifiaient que des crédits soient ouverts selon cette procédure dérogatoire et, d’autre part, le mode de financement de ces mesures et leur éventuelle incidence sur la gestion budgétaire. Pour l’essentiel, la forme et le contenu de ce document étaient de nature à permettre une correcte appréhension des enjeux.

Par ailleurs, les administrations interrogées par la Cour, notamment les services du ministère de l'économie, de l’industrie et de l'emploi, ont répondu avec diligence à ses questions.

Organisation de la procédure contradictoire

Le projet du présent rapport a été communiqué, chacun pour ce qui le concerne, aux ministres intéressés par les constatations de la Cour, qui ont été invités à lui faire part de leurs observations éventuelles, conformément au dernier alinéa de l’article 58 précité.

A la date d’envoi du présent rapport aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, la Cour avait reçu la réponse du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Lui étaient en outre d’ores et déjà parvenues celles du ministre de l’agriculture et de la pêche, de la ministre de la culture et de la communication, de la Garde des Sceaux, ministre de la justice, du ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, du ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, de la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, du ministre du travail, ainsi que des services du Premier ministre (direction des services administratifs et financiers).

Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique consacre l’intégralité de ses observations sur le projet de rapport de la Cour, transmises par lettre du 25 novembre 2008, à la question des sous-budgétisations en loi de finances. Il conteste l’analyse qu’en fait la Cour. Pour partie, les remarques du ministre ont été prises en compte dans le présent rapport ; à défaut, il en est fait état dans les développements qui suivent (aux pages 15 et 16), la Cour expliquant les raisons pour lesquelles elle n’a pas estimé possible de les retenir dans leur intégralité.

Les réponses reçues des autres ministères font part à la Cour soit de l’absence d’observations sur le fond de ses constatations et recommandations, soit de précisions ponctuelles qui ont été prises en compte dans le présent rapport.

III- LE RÉGIME DES DÉCRETS PORTANT OUVERTURE ET ANNULATION DE CREDITS A TITRE D’AVANCE

La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances a aménagé les règles applicables aux modifications, en cours de gestion, du montant des crédits ouverts dans la loi de finances de l’année. Ces nouvelles dispositions sont applicables dans leur totalité depuis le 1^er janvier 2006.

à L’article 13 (1^er alinéa) de la loi organique, qui est entré en application le 1^er janvier 2006, dispose que les décrets d’avance - afin de ne pas affecter l’équilibre budgétaire - « procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires ». A compter de 2006, les décrets d’avance doivent donc comporter, à la fois, la liste détaillée des ouvertures de crédits supplémentaires et celle des annulations de crédits permettant de les financer.

Cette disposition appelle deux remarques :

- il n’existe pas nécessairement un lien direct entre la constatation éventuelle de recettes budgétaires supplémentaires et les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance (notamment pour celles intervenues en début d’exercice) ; pour l’essentiel, la contrepartie d’ouvertures de crédits opérées par voie administrative devrait donc être constituée d’annulations de crédits d’un montant au moins équivalent ;

- l’article 13 n’indique pas explicitement la nature des crédits susceptibles d’être annulés par décret d’avance ; il y a donc lieu de faire application des dispositions de droit commun relatives aux annulations, fixées à l’article 14, qui sont applicables depuis le 1^er janvier 2002.

à L’article 14-I prévoit qu’un crédit peut être annulé, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, dans deux hypothèses :

- « afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée » ;

- lorsqu'un crédit est « devenu sans objet ».

à Enfin, l’article 14-I précise, dans son dernier alinéa, que le montant cumulé des crédits annulés par décret⁵⁸ ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

Les règles suivantes sont donc désormais applicables en matière de décret d'avance :

aà des décrets d’avance peuvent intervenir dans deux situations : en cas d’urgence ou en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national (sans que le texte organique définisse les caractéristiques de chacune de ces situations) ;

bà les décrets d’avance sont pris sur avis du Conseil d’Etat ;

cà ils interviennent (depuis 2006) :

. quand ils sont pris en cas d’urgence, après avis de la commission de chaque assemblée chargée des finances ;

. quand ils répondent à un cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, après information des mêmes commissions ;

dà l’ouverture de crédits supplémentaires doit intervenir sans que soit affecté l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. La loi organique prévoit sur ce point que, « à cette fin, les décrets d’avance procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires » ;

eà le montant cumulé des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1% des dotations de LFI, sauf dans le cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national prévu au dernier alinéa de l’article 13 ;

fà les annulations de crédits opérées en contrepartie des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance doivent répondre aux conditions de l’article 14-I de la LOLF ;

gà les modifications apportées par décret d’avance font l’objet d’une demande de ratification au Parlement :

. dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée, quand elles interviennent en cas d’urgence,

. au moyen d’un projet de loi de finances déposé « immédiatement ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement » quand le Gouvernement invoque une situation d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national.

IV- LES POINTS D’APPLICATION DU CONTRÔLE DE LA COUR

Compte tenu des éléments ci-dessus, l’analyse à laquelle la Cour procède des décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, en application du sixième alinéa de l’article 58 de la LOLF, appelle les précisions méthodologiques suivantes :

a) la Cour vérifie, conformément à l’article 13, l’urgence qui s’attachait à procéder à l’ouverture de crédits supplémentaires.

Dans les observations qu’ils ont fait parvenir à la Cour, le 23 novembre 2007, sur le projet du présent rapport, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique avaient formulé l’appréciation selon laquelle une situation d’urgence correspond à « la nécessité d’ouvrir des crédits supplémentaires dans un délai rapproché, quelle que soit la cause à l’origine de cette urgence⁵⁹, (…) l’insuffisance de crédits constatée en gestion (pouvant) ainsi suffire à justifier l’urgence ».

Dans son avis formulé sur le décret d’avance du 27 mars 2006, la commission des finances du Sénat estimait qu’une situation d’urgence « correspond à une situation qu’il n’était pas possible de prévoir au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ». Pour sa part, la commission des finances de l’Assemblée nationale indiquait, dans son avis sur le décret d’avance du 23 octobre 2006, qu’un décret d'avance « ne saurait (…) être pris s’agissant de crédits pour lesquels les prévisions de dépenses disponibles au moment de la préparation de la loi de finances initiale n’auraient pas été prises en compte ».

La Cour considère elle aussi, comme elle l’a exposé dans chacun de ses rapports sur les décrets d’avance publiés depuis 2003, que le contrôle du respect de la condition d’urgence ne peut être dissocié de l’appréhension des causes explicatives des insuffisances de crédits auxquelles les ouvertures de crédits supplémentaires visaient à répondre.

Dans les cas où celles-ci ne se rattachent pas à une erreur de prévision due à des éléments qui n’étaient pas disponibles au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ou à des dépenses qu’il n’était pas possible de prévoir, la Cour apprécie les écarts constatés entre les crédits disponibles et les besoins avérés au regard notamment des exigences de régularité et de sincérité telles qu’elles résultent en particulier des articles 6 et 32⁶⁰ de la loi organique ;

b) le recours à la mesure dérogatoire du décret d'avance doit être estimé au regard de la nécessité de mettre en place les crédits supplémentaires dans des délais qui ne sont pas compatibles avec la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative ;

c) de la même façon, la Cour constate que le recours à un décret d’avance est lié au fait que le montant du besoin supplémentaire excédait les facultés dont dispose l’administration, en vertu des articles 11 et 12 de la LOLF, pour opérer en gestion des mouvements de crédits entre programmes d’un même ministère ou entre programmes de ministères différents, notamment en les imputant sur les crédits mis en réserve en application de l’article 51 (4° bis) et toujours disponibles à la date du décret ;

d) la Cour vérifie que la publication de décrets d'avance n’altère pas la cohérence de la gestion budgétaire, au travers notamment de mouvements de sens contraires entre les dispositions qu’ils introduisent et celles prises dans une loi de finances rectificative ;

e) la Cour examine les annulations au regard des dispositions de l’article 14-I de la LOLF. Celui-ci prévoit deux cas de figure qui se rapportent respectivement au souci de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et à la faculté d’annuler des crédits « devenus sans objet ». Les annulations opérées par décret d'avance en 2008 ont été appréciées, selon la situation propre à chacun des programmes concernés⁶¹, à la lumière de ces deux critères⁶².

En particulier, l’exigence de préservation de l’équilibre budgétaire posée par l’article 13 de la LOLF, conduit à constater non seulement l’absence de modification par les décrets d'avance du solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre, mais aussi les effets induits par les annulations qu’ils opèrent sur les conditions de l’exécution budgétaire, la constitution d’éventuels reports de charges, l’aggravation des impayés à l’égard des créanciers de l’Etat et la qualité du service rendu par les administrations.

Dans cet esprit, la Cour est attentive à ce que les annulations portent bien sur des crédits sans objet et, selon les termes de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’assemblée nationale dans ses avis sur les projets de décret d'avance des 27 juin et 24 octobre 2008, « qu’elles correspondent à de véritables économies » ;

f) s’agissant des plafonds prévus aux articles 13 et 14 de la LOLF, celle-ci ne précise pas les modalités selon lesquelles ils sont calculés⁶³. Dans le silence du texte organique, la Cour a apprécié leur respect au regard à la fois du total des crédits ouverts (y compris budgets annexes, comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) et de ceux des dotations du seul budget général.

- DEUXIEME PARTIE -

APPRECIATION D’ENSEMBLE

SUR LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2008

à Analyse des décrets d'avance publiés en 2008

a) Trois décrets d'avance étaient publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport, en application de l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, pour un montant total de 1.854,21 M€ en autorisations d'engagement et de 1.784,32 M€ en crédits de paiement :

- le décret n° 2008-629 du 27 juin 2008 a ouvert 326,82 M€ en autorisations d'engagement et 307,72 M€ en crédits de paiement, essentiellement pour faire face au coût des mesures annoncées en faveur des marins pêcheurs (178,9 M€ en AE et 163,8 M€ en CP) et du plan en faveur de l’hébergement et de l’accès au logement (147,00 M€ en AE et en CP).

Ces ouvertures ont été compensées par l'annulation d'un montant total identique d’autorisations d'engagement et de crédits de paiement, dont un tiers en AE (112,28 M€) et un quart en CP (72,70 M€) sur la mission Recherche et enseignement supérieur ;

- le décret n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 a ouvert 233,02 M€ en autorisations d'engagement et 223,43 M€ en crédits de paiement, pour financer cinq séries de dépenses :

. les mesures annoncées en faveur des arboriculteurs, des ostréiculteurs et des serristes (pour un total de 72,5 M€ en AE et de 78,2 M€ en CP),

. le plan mis en œuvre pour faire face aux conséquences de l’épidémie de fièvre catarrhale ovine (72,1 M€ en AE et 56,8 M€ en CP),

. les insuffisances de crédits au titre de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile (36 M€ en AE et en CP),

. le surcroît de dépenses au titre du remboursement des rapatriés ayant été dépossédés de leurs biens outre-mer (30 M€ en AE et en CP),

. enfin, la couverture des charges induites par le fonctionnement de la chaîne française d’information internationale (22 M€ en AE et en CP).

Cette mesure était financée par des annulations de mêmes montants en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les annulations les plus importantes ont porté sur les missions Recherche et enseignement supérieur (50,11 M€ en CP), Immigration, asile et intégration (36 M€ en CP) et Ecologie, développement et aménagement durables (33,31 M€ en CP) ;

- le décret en cours de publication à la date du présent rapport ouvre, sur le budget général, 1.294,36 M€ en autorisations d'engagement et 1.253,16 M€ en crédits de paiement, au titre des opérations militaires extérieures (259,21 M€ en AE et en CP), des aides à l’emploi (277,40 M€ en AE et 251,40M€ en CP), de la prime de Noël des bénéficiaires du RMI et de l’hébergement d’urgence et des personnes en grande précarité (pour un total de 428,80 M€ en AE et en CP) et des engagements financiers de l’Etat (150,00 M€ en AE et en CP).

Par ailleurs, le décret remédie à diverses insuffisances de crédits de personnel (pour un total de 122,2 M€ en AE et en CP sur le budget général et de 34,6 M€ en AE et en CP sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens.

En contrepartie, sont annulés des montants similaires sur vingt-quatre missions. Quatre d’entre elles supportent 60 % du total des annulations : Recherche et enseignement supérieur, Défense, Ecologie, développement et aménagement durables et Gestion des finances et des ressources humaines. A elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur aura donc supporté 22 % du total des annulations de crédits opérées en gestion 2008 (386 M€).

Le tableau ci-après présente l’évolution du montant des ouvertures et annulations de crédits opérées par décret d'avance au 26 novembre 2008 et au cours des cinq années précédentes.


M€ (chiffres arrondis)		2003	2004	2005	2006	2007	2008 (c)	2008 (c)
Nbre décrets d’avance		5	4	5	4	3	2^(*)	3^(**)
Ouvertures	AE^a	23,00	83,00	53,20	1.698,88	1.562,30	559,85	1.854,21
	CP^b	934,27	1.360,39	1.873,50	1.636,50	1.238,80	531,15	1.784,32
Annulations	AE^a	8,00	84,57	119,17	1.698,88	1.562,30	559,85	1.854,21
	CP^b	934,27	1.360,39	1.873,50	1.636,50	1.238,80	531,15	1.784,32

(*) au xx novembre 2008 (**) yc 3^ème décret d'avance en préparation (a) AP avant 2006 (b) DO+CP avant 2006

(c) hors ouvertures et annulations sur le budget annexes Contrôle et exploitation aériens (34,6 M€)

Les ouvertures et annulations de crédits opérées en 2008 par décret d'avance se situent donc à un niveau global très sensiblement supérieur à celui des deux années précédentes (+18 % en AE et + 44 % en CP).

Les ouvertures portent, pour l’essentiel, sur des dotations qui se caractérisent toujours par des insuffisances de crédits chroniques en loi de finances initiale (opérations militaires extérieures, FNGCA, Solidarité et intégration, mesures pour l’emploi, Engagements financiers de l’Etat…).

Ainsi que la Cour a déjà eu l’occasion de le relever, la plupart de ces mesures ne répondent pas aux situations, notamment d’urgence, prévues par l’article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. En effet, les dotations concernées cette année encore ont toutes fait l’objet, dans la période récente, de recommandations dans les rapports sur les résultats et la gestion budgétaire et sur les décrets d'avance, ainsi que d’observations répétées des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

A titre d’exemple, comme les années précédentes, l’insuffisance de crédits constatée au titre des mesures d’accès et de retour à l’emploi et d’accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques - qui a rendu nécessaire une ouverture massive de crédits supplémentaires par décret d'avance (334 M€ en AE et 293 M€ en CP) - était connue au moment du vote de la loi de finances initiale. Elle avait été relevée, parmi d’autres, dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de mai 2008 (p. 208) et dans son rapport de juin 2008 sur la situation et les perspectives des finances publiques, dans laquelle elle était évoquée avec divers autres cas de sous-budgétisations (p. 40 et s.).

Allant dans le même sens, la commission des finances du Sénat souligne, dans l’avis qu’elle a émis sur le projet de décret d'avance du 24 octobre, « le caractère prévisible des dépenses relatives à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), à la dotation du Fonds national de garantie des calamités agricoles, aux aides aux Français rapatriés et à la chaîne française d’information internationale ».

I- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FORME OU DE PROCEDURE

L'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances dispose que des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance si trois formalités sont respectées : le recueil de l’avis du Conseil d'Etat (1), le recueil de l’avis de la commission chargée des finances de chaque assemblée (2) et une demande de ratification par le Parlement incluse dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée (3).

A) LE RECUEIL DE L'AVIS DU CONSEIL D'ETAT

Les deux premiers projets de décret d'avance ont bien été soumis au Conseil d'Etat, qui les a examinés en section des finances respectivement les 24 juin et 21 octobre. A la date du présent rapport, la Cour n’avait pas eu communication de l’avis du Conseil d’Etat sur le projet de troisième décret en préparation.

B) LE RECUEIL DE L'AVIS DES COMMISSIONS DES FINANCES

Conformément au premier alinéa de l’article 13 précité, les présidents et les rapporteurs des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ont été saisis des trois projets de décrets d’avance avant que ceux-ci ne soient publiés.

Les décrets ont été publiés, conformément au deuxième alinéa de l’article 13 de la loi organique, après réception de l’avis desdites commissions, dont la Cour a pris connaissance, de même que de ceux formulés sur le projet de troisième décret d’avance.

L’analyse de ces avis conduit à relever notamment :

- que les commissions chargées des finances ont donné un avis favorable aux décrets précités ;

- qu’elles ont toutefois assorti cet avis de remarques relatives aux modalités retenues pour mobiliser les crédits nécessaires à le conduite de certaines politiques ;

- s’agissant de l’ouverture, par le décret d’avance du 27 juin, de 37,2 M€ pour compenser les exonérations de cotisations sociales en faveur des pêcheurs, la commission des finances, de l’économie générale et du Plan de l’Assemblée nationale, rappelant que ces mesures avaient été « annoncées et appliquées dès novembre 2007 », a estimé que cette ouverture de crédits « aurait du être évitée, soit par l’ouverture dans la loi de finances pour 2008 des crédits correspondants, soit par la minoration des annulations de crédits effectuées sur le programme concerné dans la loi de finances rectificative pour 2007 ».

Pour sa part, la commission des finances du Sénat s’est interrogée sur « l’opportunité de faire intervenir, de manière pérenne, un régime de sécurité sociale dans la gestion d’une aide sectorielle à caractère économique » ;

- prenant acte de l’ouverture de crédits (144,5 M€ en AE et 135 M€ en CP) en faveur du ministère de l’agriculture et de la pêche, la commission des finances de l’Assemblée nationale a considéré néanmoins, dans son avis sur le décret d’avance du 24 octobre, que « l’’imprévisibilité de telles dépenses résultant d’aléas climatiques ou sanitaires ne saurait masquer le fait que les surcoûts constatés chaque année présentent une certaine régularité dans leur survenance et une certaine stabilité dans leurs montants ».

Dans le même sens, la commission des finances du Sénat rappelait qu’elle avait « jugé, dès le projet de loi de finances pour 2008, les crédits consacrés à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine insuffisants pour faire face aux besoins et critiqué l’absence récurrente de dotation dans les lois de finances du fonds national de garanties des calamités agricoles ».

C) LA PRÉSENTATION AU PARLEMENT D'UNE DEMANDE DE RATIFICATION DANS LE PLUS PROCHAIN PROJET DE LOI DE FINANCES

Le Parlement a voté, le 16 octobre 2008, une loi de finances rectificative pour le financement de l’économie. Ce texte ratifie, à son article 5, le décret d’avance du 27 juin 2008 ; les conditions dans lesquelles a été préparé le projet de loi de finances précité ne la mettant pas en état de formuler une appréciation sur ce texte conjointement à son dépôt, c’est dans le présent rapport que la Cour examine l’ensemble des décrets d’avance publiés en 2008, y compris celui qui a d’ores et déjà été ratifié.

En effet, l’impact des ouvertures et annulations de crédits par voie réglementaire ne peut être apprécié de manière significative que s’il est appréhendé de manière globale.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2008 adopté par le conseil des ministres le 19 novembre 2008 comporte, à son article 13, une demande de ratification des modifications opérées par le décret du 24 octobre 2008. Le Gouvernement a indiqué qu’un amendement à ce projet de loi serait déposé pour proposer la ratification du décret d'avance en cours de publication.

La Cour constate :

- que les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances ont été respectées ;

- que le décret d’avance du 27 juin 2008 a été ratifié par la loi du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l’économie ;

- que les ouvertures de crédits opérées par le décret d'avance du 24 octobre font l’objet d’une demande de ratification à l’article 17 du projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 19 novembre 2008. Un amendement sera déposé pour demander la ratification du décret en cours de publication.

II- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FOND

Les annexes I et II au présent rapport comportent une analyse exhaustive des ouvertures et des annulations de crédits opérées en 2008 par décret d'avance. Les observations ci-après rendent compte des constatations de la Cour sur les principales d’entre elles.

Les intitulés des missions et programmes sont ceux de la loi de finances pour 2008.

A) LES OUVERTURES DE CRÉDITS ET LE RESPECT DE LA CONDITION D'URGENCE

La Cour a vérifié, pour chacun des programmes concernés, la réalité de l'urgence invoquée pour opérer l’ouverture de crédits supplémentaires en cours de gestion.

Dans ses précédents rapports sur les décrets d’avance, elle a estimé que pouvaient être considérées comme répondant à la situation d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF les ouvertures de crédits rendues nécessaires du fait de circonstances ou d’insuffisances de crédits qui ne pouvaient pas être prévues au moment du vote de la loi de finances de l’année.

Comme les années précédentes, la Cour a distingué, dans son analyse des ouvertures de crédits, celles de ces mesures qui n’appellent pas d’observations au regard des règles en vigueur (1), celles qui ne répondent que partiellement à ces exigences (2) et celles qui n’entrent manifestement pas dans le cas de figure prévu par l’article 13 de la loi organique (3).

1- Plusieurs ouvertures de crédits opérées en 2008 par voie administrative l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF.

Cette année encore, ces cas de figure constituent toutefois une part minoritaire du montant des ouvertures réalisées par décret d'avance.

a) Il en est ainsi des divers ajustements du titre 2 d’un certain nombre de programmes, pour un total de 122,2 M€ en AE et en CP sur le budget général et de 34,6 M€, également en AE et en CP, sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Sauf exceptions, ces ouvertures ont eu pour objet de couvrir des charges ou des augmentations de dépenses qui n’étaient as prévisibles au moment du vote de la loi de finances initiale.

b) De même, une partie de l’ouverture de 23,55 M€ en AE et en CP sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’Etat a correspond à des charges nouvelles exposées dans le réseau à l’étranger : biométrie, lutte contre la fraude documentaire, présidence française de l’Union européenne, surcoûts induits par les transferts de consulats.

De surcroît, le décalage de trésorerie de 2009 vers 2008, dû à un changement de procédure dans le décompte des cotisations pour pensions civiles, a conduit le ministère des affaires étrangères à devoir payer, exceptionnellement, trois semestres en gestion 2008.

c) La même appréciation peut être portée sur les ouvertures de crédits opérées par décret d'avance pour assurer la couverture des divers soutiens ou indemnisations mis en place en cours d’année en faveur des arboriculteurs, des ostréiculteurs et des serristes.

d) Il en fut également ainsi de l’ouverture de 32 M€ en AE et en CP sur le programme Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration pour tirer les conséquences de l’augmentation imprévue (+12,6 %) du nombre des mesures d’hébergement des demandeurs d’asile et de l’allocation temporaire d’attente (ATA). Conséquence de l’allongement de la durée de traitement des dossiers de demande d’asile, qui induit une durée accrue de la période de versement de l’ATA, cette évolution n’était pas prévisible au moment du vote de la loi de finances initiale et créait donc un situation d’urgence.

2- Plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations à la fois significatives, manifestes et avérées en LFI, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations.

En application notamment des articles 6 et 32 de la LOLF, le niveau des crédits inscrits dans la LFI doit correspondre le mieux possible à celui des dépenses prévisibles.

à Les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargé des finances ont comme la Cour, chacune sur des dotations différentes, relevé des sous-dotations importantes dans la loi de finances initiale de 2008.

Dans les avis qu’elle a rendus sur les projets de décrets d’avance qui lui avaient été soumis, la commission des finances, de l’économie générale et du Plan de l’Assemblée nationale l’a fait plus particulièrement pour les dotations destinées au financement des mesures mises en œuvre en faveur des marins pêcheurs et de celles destinées à compenser les conséquences de l’épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO). Après avoir formulé son avis, la commission, constatant que « les surcouts constatés chaque année présentent une certaine régularité dans leur survenance et une certaine stabilité dans leurs montants », a estimé qu’il « conviendrait de provisionner dès la loi de finances initiale uns partie des crédits nécessaires à la couverture de ces surcoûts »⁶⁴.

De surcroît, allant dans le même sens que la Cour dans son analyse des décrets d’avance publiés en 2007⁶⁵, la commission recommande, pour ce type de dépenses, un recours accru à la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Provisions.

Pour sa part, la commission des finances du Sénat rappelle, dans ses avis, qu’elle avait notamment souligné, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, l’insuffisance des crédits ouverts au titre de la lutte contre la fièvre catarrhale, de même que de ceux destinés à financer la chaîne française d’information internationale et les actions imputées sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

a) Sans que cette appréciation puisse être considérée comme exhaustive, la Cour a identifié des ouvertures de crédits répondant à des sous-évaluations manifestes.

Le tableau ci-après fait état des principales sous-estimations caractérisant la LFI pour 2008 qui ont rendu nécessaire l’ouverture de crédits supplémentaires par décret d'avance. Les insuffisances qu’elles ont entraînées auraient pu être évitées par une meilleure prise en compte des informations disponibles et des prévisions qui pouvaient raisonnablement en découler :

Principales ouvertures de crédits par décret d'avance

sur des dotations sous-estimées dans la LFI pour 2008

En M€

Mission	AE	CP
Agriculture, pêche et développement rural (FNGCA)	32,3	32,3
Défense (opérations militaires extérieures)	259,21	259,21
Engagement financiers (épargne logement)	150,0	150,0
Solidarité, insertion et égalité des chances (prime de Noël des bénéficiaires du RMI)	378,8	378,8
Travail et emploi (accès et retour à l’emploi et accompagnement des mutations)	277,4	251,4
Médias (France 24)	56,8	41,6
Total (non exhaustif)	1.154,51	1.113,31

Source : Cour des comptes

La plupart de ces sous-estimations sont chroniques et avaient déjà été soulignées par la Cour dans ses précédents rapports.

b) A ces montants s’ajoutent d’autres sous-évaluations des crédits en LFI pour 2008.

La Cour a en effet identifié, à l’occasion de la préparation du présent rapport, des insuffisances de crédits, qui n’ont pas fait l’objet de décrets d'avance, sur un certain nombre de dotations, dont certaines soit nécessiteront un abondement d’ici la fin de l’année (plusieurs font l’objet d’une ouverture dans le projet de loi de finances rectificative), soit entraîneront des reports de charges importants sur l’exercice 2009. Ces insuffisances concernent soit des dotations qui n’ont pas donné lieu à des ouvertures par décret d'avance en 2008 (plusieurs ont même subi des annulations), soit des programmes sur lesquels les ouvertures de crédits faites par décret d'avance (mentionnées ci-dessus) seront encore insuffisantes pour que l’Etat puisse honorer l’intégralité de ses engagements.

Principales autres insuffisances en gestion 2008

résultant de sous-évaluations en loi de finances

En M€

Mission	AE = CP
Action extérieure de l’Etat (opérations de maintien de la paix et contributions internationales)	124,8
Agriculture, pêche et développement rural (FNGCA)	65,0
Agriculture, pêche et développement rural (enseignement privé [29 M€] ; dette MSA [86 M€] ; exonérations de cotisations [53]) ; nc insuffisances au titre des refus d’apurement communautaire (70 M€)	168,0
Montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale non provisionnées en LFI : - 3.000 M€ au 31 décembre 2007 (dont 1.700 M€ pour le régime général [données Budget/DSS⁶⁶] et 1.300 M€ pour les autres régimes) - 1.600 M€ au titre de 2008	4.600,0
Outre-mer (Aménagement du territoire, contrats de plan)	98,0
Régimes sociaux et de retraite (SNCF, RATP, transporteurs)	106,2
Santé (Prévention de l’exclusion, aide sociale, rapatriés, allocation de logement temporaire)	47,0
Solidarité, insertion et égalité des chances (allocation aux adultes handicapés et garantie de ressources des travailleurs handicapés)	289,0
Ville et logement (aides personnelles au logement)	100,0
Budget annexe Contrôle et exploitation aérien	34,6
Total (non exhaustif)	5.632,6
Montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale après mesures proposées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008 : ouvertures de crédits (0,771 M€) et transfert de ressources fiscales aux autres régimes (0,753 M€)	3.076,0
Total après mesures sécurité sociale du PLFR (non exhaustif)	4.108,6

La loi de finances initiale pour 2008 était donc affectée de sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l’importance de leur montant global (6,7 Md€ au moins) au regard du solde des recettes et des dépenses de l’Etat affiché en LFI (-41,7 M€) et de la norme de dépenses retenue par le gouvernement (stabilité en volume).

Si l’ouverture de crédits budgétaires ou à la mobilisation de ressources est proposée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008 afin de couvrir une partie des montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale, une insuffisance de plus de 3,0 Md€ demeurera à ce titre au 31 décembre 2008.

A tout le moins, les montants correspondants doivent donner lieu à l’ouverture d’autorisations d'engagement dans la loi de finances rectificative auquel le présent rapport est conjoint.

c) Sur la base des informations communiquées à la Cour, plusieurs de ces insuffisances n’auraient pas été corrigées lors de la détermination du montant des crédits proposés au vote du Parlement dans le projet de loi de finances pour 2009. Sans que ces indications puissent elles-mêmes être considérées comme exhaustives, il en serait ainsi notamment pour les dotations suivantes :

Principales insuffisances d’ores et déjà prévisibles

dans le projet de loi de finances pour 2009

En M€

Mission	AE = CP
Action extérieure de l’Etat (opérations de maintien de la paix et contributions internationales)	56,0
Agriculture, pêche et développement rural (FNGCA)	90,0
Agriculture, pêche et développement rural (enseignement privé [29 M€] ; dette MSA [86 M€] ; exonérations de cotisations [53]) ; non compris insuffisances au titre des refus d’ »apurement communautaire (70 M€)	168,0
Défense (opérations militaires extérieures)⁶⁷	340,0
Montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale après mesures proposées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008 : ouvertures de crédits (0,771 M€) et transfert de ressources fiscales aux autres régimes (0,753 M€)	3 076,0
Engagement financiers (épargne logement)	100,0
Outre-mer (Aménagement du territoire, contrats de plan)	98,0
Santé (Prévention de l’exclusion, aide sociale, rapatriés, allocation de logement temporaire)	47,0
Solidarité, insertion et égalité des chances (prime de Noël des bénéficiaires du RMI)	380,0
Solidarité, insertion et égalité des chances (allocation aux adultes handicapés et garantie de ressources des travailleurs handicapés)	289,0
Total (non exhaustif)	4 644,0

S’agissant notamment des montants restant à payer à la sécurité sociale, il convient, dans l’hypothèse où les crédits de paiement nécessaires à leur apurement n’auraient pas été ouverts dans la loi de finances rectificative auquel le présent rapport est conjoint, que les autorisations d'engagement et les crédits de paiement nécessaires soient ouverts dans la loi de finances initiale pour 2009.

Observations du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Dans la lettre qu’il a adressée à la Cour le 25 novembre 2008 pour lui faire part de ses observations sur le projet du présent rapport, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique conteste les données qui y figuraient en mettant en avant les remarques suivantes :

- s’agissant de ceux des montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale qui sont pris en compte pour apprécier les sous-évaluations de crédits, le ministre estime que « la présentation des montants des sous-évaluations en loi de finances par la Cour des comptes n’est pas pertinente car elle recense au nombre des sous-budgétisations au titre des années 2008 et 2009 la dette déjà constituée à l’égard du régime général de sécurité sociale au 31 décembre 2007, (…) cette vision agrégeant stocks et flux de dettes ».

Il est exact que les tableaux ci-dessus intègrent, à dessein, aussi bien les montants restant à payer aux régimes de sécurité sociale au titre des années antérieures à 2008 que ceux constitués au titre de cet exercice. Ils ont pour objet, en effet, de refléter le montant des sommes restant à payer par le budget de l’Etat à ces régimes et, partant, d’établir le montant des autorisations d'engagement (à tout le moins) et des crédits de paiement qui auraient du être ouverts en loi de finances pour assurer leur financement, qu’elles aient été constituées avant ou après le 31 décembre 2007, et qui ne l’ont pas été. Les notions de stock et de flux ne peuvent pas ici être utilisées ; doit être pris en compte l’ensemble des engagements juridiques de l’Etat ;

- s’agissant du montant des sommes restant à payer au régime général de sécurité sociale au 31 décembre 2007, le ministre rappelle la différence d’appréciation entre les estimations de l’administration et celles de la Cour, que celle-ci a exposée dans son rapport de septembre 2008 sur la sécurité sociale. Tout en constatant la persistance d’une divergence méthodologique, les tableaux ci-dessus sont établis sur la base de l’interprétation faite par l’administration, les montants indiqués constituant donc un minimum ;

- s’agissant de l’apurement des sommes précitées, le ministre fait état des deux mesures de financement proposées dans le projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 19 novembre 2008, en indiquant qu’elles « doivent (…) permettre d’éviter la reconstitution d’une dette auprès des organismes de sécurité sociale, ou, du moins, d’en limiter drastiquement l’ampleur par rapport à l’an dernier ».

Ces efforts étaient en fait mentionnés dans le projet de rapport transmis au ministre. Les tableaux ci-dessus ont été revus pour intégrer plus explicitement ces deux mesures, dont la Cour remarque néanmoins qu’elles conduiront seulement à ce que la dette envers la sécurité sociale soit au mieux stabilisée à son montant au 31 décembre 2007, soit 3.000 M€ environ selon l’estimation de l’administration elle-même ;

- s’agissant de l’estimation par la Cour des sous-évaluations de crédits dans le projet de loi de finances pour 2009, le ministre « conteste la pertinence de cette présentation, qui rend impossible toute comparaison entre les deux exercices, comme les conclusions qui en sont tirées, qui reviennent à occulter les progrès pourtant importants effectués dans la préparation du projet de loi de finances pour 2009 ». Le ministre observe par ailleurs que « le tableau portant sur l’année 2009 comporte plusieurs lignes qui ne sont pas mentionnées dans le tableau correspondant pour 2008 ».

L’objet des tableaux ci-dessus n’est pas de permettre une comparaison entre les sous-budgétisations de 2008 et de 2009, comparaison que la Cour ne faisait pas, et ne fait pas. Si une mise en perspective doit être faite, c’est, d’une part, entre le tableau relatif à 2009 et, d’autre part, les deux tableaux relatifs à 2008 (et non le seul tableau figurant au point b) ci-dessus). Les lignes évoquées par le ministre se trouvent bien prises en compte.

La Cour s’est attachée à faire un relevé aussi objectif que possible, après l’analyse par mission à laquelle elle a procédée, des principales insuffisances de crédits prévisibles compte tenu des éléments d’ores et déjà disponibles fournis par les administrations, et qu’elles n’ont en rien contestés ;

- s’agissant enfin de l’insuffisance de crédits constatée en 2008 au titre des dépenses d’aide personnalisée au logement, le ministre appelle l’attention de la Cour sur la proposition d’ouverture de crédits (100 M€) figurant dans le projet de loi de finances rectificative, en faisant valoir que « ce dépassement s’explique en partie par un facteur conjoncturel », cette circonstance induisant que la dépense correspondante ne devrait en principe pas être constatée en 2009. La Cour a pris acte de cette indication et elle a retiré cette somme du montant des insuffisances prévisibles au titre de 2009.

B) LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ET LEUR INCIDENCE SUR L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’analyse des annulations de crédits mises en œuvre pour financer les ouvertures de crédits supplémentaires effectuées par les décrets d'avance publiés en 2008 a été conduite de manière, d’une part, à vérifier si elles ont été opérées pour prévenir un déséquilibre de l’équilibre budgétaire prévu par la loi de finances ou si les crédits correspondants étaient devenus sans objet, et, d’autre part, à apprécier leurs incidences sur la gestion budgétaire en cours ainsi que, le cas échéant, sur celle des exercices suivants.

Les annulations opérées par les trois décrets d'avance publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport ont porté sur 29 missions et 85 programmes. Plus du tiers de ces mesures (37 % en CP) se sont appliquées aux quatre missions « Recherche et enseignement supérieur » (386,1 M€), Ecologie, et développement durable » (226,8 M€), « Défense » (216,5 M€) et Gestion des finances publiques et des ressources humaines (174,0 M€).

Ces mesures appellent les remarques ci-après au regard des dispositions de la loi organique du 1^er août 2001. Trois cas de figure peuvent être distingués.

1- Des annulations conformes au double critère de préservation de l’équilibre budgétaire et de l’imputation sur des crédits sans objet.

Deux situations méritent d’être évoquées à cet égard.

a) Des crédits rendus disponibles au moyen de mises en réserve

L’article 51(4 bis) de la LOLF, ajouté à ce texte par la loi organique du 12 juillet 2005, prévoit la présentation en annexe au projet de loi de finances des « mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement », et en particulier le taux de mise en réserve.

Cet article a donné une base juridique à la pratique de la réserve de précaution, sur laquelle peuvent être imputées des annulations visant à assurer l’équilibre de l’exécution budgétaire ou le financement de dépenses nouvelles.

Tel a été le cas, comme l’année précédente, de la très grande majorité des annulations opérées par décret d'avance au cours de l’exercice 2008.

Ce faisant, la cour rappelle que la constitution d’une réserve de précaution ne rend pas à proprement parler les crédits concernés « sans objet » au sens de l’article 14 de la LOLF mais seulement indisponibles pour les ordonnateurs responsables des programmes au titre desquels ils avaient été ouverts en loi de finances.

De fait, une partie des annulations appliquées à des crédits mis en réserve a induit des insuffisances sur la gestion en cours et l’accumulation d’impayés se traduisant par des reports de charges sur l’exercice 2009.

b) La constatation de moindres dépenses ou le décalage de certains programmes

Certaines annulations propres à faciliter le financement des ouvertures mises en œuvre par décret d'avance ont été rendues possibles parce qu’ont été constatées en gestion de moindres dépenses par rapport aux prévisions initiales. Sur le programme Sport de la mission Sport, jeunesse et vie associative, une annulation a été rendue possible en raison de la constatation d’une dépense inférieure aux prévisions au titre du dispositif d’allègement des cotisations sociales des sportifs de haut niveau.

De même, les crédits ouverts sur le programme Facilitation et sécurisation des échanges de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines a pu faire l’objet d’annulations (15 M€) parce que la dotation dédiée au dispositif d’aide aux buralistes avait été surévaluée en LFI.

Dans d’autres cas, la nécessité de procéder à des annulations de crédits destinées à financer des ouvertures par décret d’avance sur d’autres programmes ou missions s’est traduite, dans plusieurs ministères, par la réduction de la programmation initiale.

Tel fut le cas en 2008 pour le programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, au titre duquel ont été purement et simplement reportés plusieurs investissements, notamment la rénovation de restaurants inter-administratifs. Ou encore pour le programme Formations supérieures et recherche universitaire de la mission Recherche et enseignement supérieur dont l’annulation d’une partie des crédits (65 M€ en AE et en CP) a conduit à des décalages dans le temps (pour l’essentiel en 2009) d’actions de recherche universitaire, de mise en sécurité des bâtiments et de construction universitaires dans le cadre du contrat de projets 2007-2013.

2- Des crédits surcalibrés dès le budget initial

D’autres annulations de crédits ont été possibles parce que les crédits auxquels elles se sont appliquées se trouvaient dès la loi de finances initiale sans objet ou destinés à ne pas être dépensés au cours de l’exercice, leur montant excédant celui des dépenses pourtant prévisibles à cette date.

Il en est ainsi, par exemple, des dotations suivantes :

- sur la mission « Défense », le montant élevé des annulations effectuées traduit la surévaluation chronique des crédits ouverts, singulièrement sur le programme 146 Equipement des forces », par rapport au niveau des crédits effectivement consommés pour couvrir les dépenses induites par la mise en œuvre des programmes ;

- sur la mission « Engagements financiers de l’Etat », l’annulation opérée sur le programme 168 Majorations de rentes a porté sur des crédits excédentaires. Il s’agit-là d’une annulation qui intervient de manière répétée d’une année sur l’autre et pour des montants du même ordre (5 M€), même s’ils représentent une faible part de la dotation. Il est dès lors permis de se demander si la provision constituée à cet effet n’est pas systématiquement surévaluée (d’autant que la dépense se caractérise de surcroît par une baisse tendancielle).

3- Des annulations qui induiront des insuffisances ou des reports de charges

Il ressort des indications communiquées à la Cour, tant par les ministères concernés que par les services chargés du contrôle budgétaire, que plusieurs des annulations opérées par voie administrative pourraient induire des tensions propres à perturber la fin de gestion 2008 et, dans certains cas, à entraîner des retards de paiement ou des reports sur l’exercice suivant.

Différentes annulations ont en effet créé ou aggravé une insuffisance préexistante

Sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural », les annulations opérées par décret d'avance ont aggravé les tensions préexistantes sur les programmes gérés par le ministère de l’agriculture, de la pêche et du développement rural. Certaines charges ne pourront de ce fait être honorées en 2008, telles la dette à l’égard des établissements privés d’enseignement agricoles (29 M€ fin 2008) ou à l’égard de la MSA (86 M€ à la même date) ;

De même, sur la mission « Outre-mer », les annulations mises en œuvre par décret d'avance ont aggravé une situation budgétaire déjà très tendue (pour les contrats de plan Etat-régions et les conventions de développement, notamment). Les sommes dues au titre des opérations de logement social (estimées à 17 M€) et des dettes contractuelles à fin 2008 (81 M€) resteront dès lors impayées et seront reportées sur 2009 (la Cour relève qu’aucun crédit n’est cependant prévu à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2009).

C) LE RESPECT DE LA CONDITION DE PRÉSERVATION DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE PREVU A LA DERNIERE LOI DE FINANCES

La règle inscrite à l’article 13 de la LOLF vise à ce que les ouvertures de crédits effectuées par voie administrative ne viennent pas majorer les charges de telle manière que l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances s'en trouve affecté.

Le tableau ci-après présente, par mission, le total des ouvertures et annulations autorisées par les décrets d’avance publiés en 2008 et celui en cours de publication (l'économie par programme des décrets d'avance est présentée en annexe au présent rapport).

tableau 1 - equilibre des decrets d'avance publies ou en cours de publication


MISSIONS	OUVERTURES		ANNULATIONS
€	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'État	23 550 000	23 550 000	28 551 387	31 393 356
Administration générale et territoriale de l'État	0	0	34 679 000	34 603 300
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	176 372 010	167 187 503	13 940 211	15 785 013
Aide publique au développement	0	0	43 971 315	50 170 078
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	0	0	80 943 851	81 374 848
Conseil et contrôle de l'État	0	0	1 589 204	1 964 738
Culture	12 611 924	12 611 924	24 146 854	23 597 113
Défense	266 210 650	266 210 650	529 307 643	216 571 958
Développement et régulation économiques	0	0	40 225 477	63 037 099
Direction de l'action du Gouvernement	4 100 000	4 100 000	9 987 224	9 370 926
Ecologie et développement rural	37 800 000	33 600 000	182 285 761	226 824 932
Engagements financiers de l'État	150 000 000	150 000 000	5 000 000	5 000 000
Enseignement scolaire	0	0	65 563 084	64 615 583
Gestion des finances publiques et ressources humaines	2 300 000	2 300 000	158 561 480	174 030 130
Immigration, asile et intégration	36 500 000	36 500 000	40 314 937	41 753 137
Justice	3 000 000	3 000 000	55 441 551	73 810 153
Médias	22 480 936	22 480 936	1 345 734	1 608 533
Outre-mer	0	0	8 130 350	9 200 897
Pilotage de l'économie française	0	0	2 379 631	12 816 306
Politique des territoires	924 000	924 000	13 309 471	18 556 052
Pouvoirs publics	0	0	0	0
Provisions	0	0	0	0
Recherche et enseignement supérieur	65 000 000	65 000 000	317 631 360	386 080 503
Régimes sociaux et de retraite	37 200 000	37 200 000	0	0
Relations coll. territoriales	0	0	0	0
Remboursements et dégrèvements	0	0	0	0
Santé	0	0	13 956 215	19 439 953
Sécurité	0	0	46 255 677	45 736 739
Sécurité civile	3 440 000	3 440 000	16 146 650	23 293 300
Sécurité sanitaire	72 069 285	56 762 173	20 752 675	20 760 998
Solidarité, insertion et égalité des chances	605 800 000	605 800 000	11 540 181	12 114 177
Sport, jeunesse et vie associative	650 000	650 000	15 669 436	26 866 108
Travail et emploi	334 200 000	293 000 000	16 554 520	21 489 293
Ville et logement	0	0	56 027 926	72 451 963
TOTAL BUDGET GÉNÉRAL	1 854 208 805	1 784 317 186	1 854 208 805	1 784 317 186
BUDGETS ANNEXES
Contrôle et exploitation aériens	34 564 563	34 564 563	34 564 563	34 564 563
Publications officielles et information administrative	0	0	0	0
TOTAL BUDGETS ANNEXES	34 564 563	34 564 563	34 564 563	34 564 563

Source : Cour des comptes - décrets des 27 juin et 24 octobre 2008 et décret en cours de publication.

Le total des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance étant intégralement compensé par des annulations de même montant, l’équilibre de la loi de finances initiale ne s’en trouve pas globalement modifié.

D) LE RESPECT DES PLAFONDS FIXES PAR LA LOI ORGANIQUE

La mise en œuvre de la procédure des décrets d'avance sera désormais soumise au respect d’un double plafonnement du montant des ouvertures et des annulations autorisées.

L'article 13 de la loi organique du 1^er août 2001 dispose que « le montant cumulé des crédits ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année ». Cette disposition est applicable depuis le 1^er janvier 2006.

L'article 14-I fixe à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours le montant cumulé des annulations susceptibles d'être opérées par voie administrative au cours de l'exercice budgétaire.

Les deux seuils ont été respectés en 2008.

1- Le respect du plafond applicable aux ouvertures de crédits

Le tableau de la page suivante compare, par section ministérielle, le montant des ouvertures de crédits effectuées par décret d’avance au cours de l’exercice 2008 avec celui des dotations inscrites en loi de finances initiale.

ouvertures de crédits par décret d'avance au 26 novembre 2008


BUDGET 2008	CREDITS OUVERTS (1)		OUVERTURES PAR DA		% OUVERTURES
€	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'État	2 368 584 924	2 352 362 378	23 550 000	23 550 000	0,99%	1,00%
Administration générale et territoriale de l'État	2 761 009 704	2 639 229 424	0	0	0,00%	0,00%
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	3 093 437 532	2 852 178 870	176 372 010	167 187 503	5,70%	5,86%
Aide publique au développement	4 465 280 682	3 073 779 798	0	0	0,00%	0,00%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 759 548 997	3 765 855 080	0	0	0,00%	0,00%
Conseil et contrôle de l'État	491 783 083	497 481 268	0	0	0,00%	0,00%
Culture	2 877 034 600	2 758 766 953	12 611 924	12 611 924	0,44%	0,46%
Défense	36 076 399 571	36 865 615 661	266 210 650	266 210 650	0,74%	0,72%
Développement et régulation économiques	1 288 189 950	1 259 052 516	0	0	0,00%	0,00%
Direction de l'action du Gouvernement	625 864 182	532 604 182	4 100 000	4 100 000	0,66%	0,77%
Ecologie et développement rural	9 052 428 242	9 008 135 153	37 800 000	33 600 000	0,42%	0,37%
Engagements financiers de l'État	42 839 450 000	42 839 450 000	150 000 000	150 000 000	0,35%	0,35%
Enseignement scolaire	59 106 751 519	59 052 918 566	0	0	0,00%	0,00%
Gestion des finances publiques et ressources humaines	11 660 912 215	11 222 487 413	2 300 000	2 300 000	0,02%	0,02%
Immigration, asile et intégration	610 888 329	602 188 329	36 500 000	36 500 000	5,97%	6,06%
Justice	7 283 337 568	6 497 012 530	3 000 000	3 000 000	0,04%	0,05%
Médias	511 881 188	506 881 188	22 480 936	22 480 936	4,39%	4,44%
Outre-mer	1 753 451 712	1 719 861 712	0	0	0,00%	0,00%
Pilotage de l'économie française	838 604 074	841 259 725	0	0	0,00%	0,00%
Politique des territoires	352 039 643	415 905 941	924 000	924 000	0,26%	0,22%
Pouvoirs publics	1 007 652 706	1 007 652 706	0	0	0,00%	0,00%
Provisions	225 029 626	225 029 626	0	0	0,00%	0,00%
Recherche et enseignement supérieur	23 336 105 897	23 243 185 033	65 000 000	65 000 000	0,28%	0,28%
Régimes sociaux et de retraite	5 269 280 000	5 269 280 000	37 200 000	37 200 000	0,71%	0,71%
Relations coll. territoriales	2 417 513 898	2 353 691 967	0	0	0,00%	0,00%
Remboursements et dégrèvements	83 216 700 000	83 216 700 000	0	0	0,00%	0,00%
Santé	427 839 788	426 004 788	0	0	0,00%	0,00%
Sécurité	16 229 942 345	15 878 011 853	0	0	0,00%	0,00%
Sécurité civile	728 846 465	415 081 465	3 440 000	3 440 000	0,47%	0,83%
Sécurité sanitaire	670 833 097	707 113 097	72 069 285	56 762 173	10,74%	8,03%
Solidarité, insertion et égalité des chances	12 122 873 380	12 044 194 656	605 800 000	605 800 000	5,00%	5,03%
Sport, jeunesse et vie associative	763 246 999	783 893 596	650 000	650 000	0,09%	0,08%
Travail et emploi	12 516 908 368	12 480 106 368	334 200 000	293 000 000	2,67%	2,35%
Ville et logement	7 663 633 904	7 148 383 904	0	0	0,00%	0,00%
TOTAL BUDGET GÉNÉRAL	358 413 284 188	354 501 355 746	1 854 208 805	1 784 317 186	0,52%	0,50%
BUDGETS ANNEXES
Contrôle et exploitation aériens	1 782 455 000	1 704 478 000	34 564 563	34 564 563	1,94%	2,03%
Publications officielles et information administrative	193 897 607	196 208 607	0	0	0,00%	0,00%
TOTAL BUDGETS ANNEXES	1 976 352 607	1 900 686 607	34 564 563	34 564 563	1,75%	1,82%

Source : Cour des comptes - décrets des 27 juin et 24 octobre 2008 et décret en cours de publication ; 1) Crédits de LFI

2- Le respect du plafond applicable aux annulations de crédits

Le montant cumulé des annulations de crédits s'établit, apprécié globalement et par mission, comme indiqué dans le tableau de la page suivante.

annulations de crédits par décret d'avance au 26 novembre 2008


€	Crédits ouverts (1)		Annulations (2)		% annulations
Budget général 2008	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action extérieure de l'État	2 368 584 924	2 352 362 378	28 551 387	31 393 356	1,21%	1,33%
Adm. générale et terr. de l'État	2 761 009 704	2 639 229 424	34 679 000	34 603 300	1,26%	1,31%
Agriculture, pêche, forêt et aff. rurales	3 093 437 532	2 852 178 870	13 940 211	15 785 013	0,45%	0,55%
Aide publique au développement	4 465 280 682	3 073 779 798	43 971 315	50 170 078	0,98%	1,63%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 759 548 997	3 765 855 080	80 943 851	81 374 848	2,15%	2,16%
Conseil et contrôle de l'État	491 783 083	497 481 268	1 589 204	1 964 738	0,32%	0,39%
Culture	2 877 034 600	2 758 766 953	26 584 773	26 029 323	0,92%	0,94%
Défense	36 076 399 571	36 865 615 661	529 424 509	216 688 824	1,47%	0,59%
Dév. et régulation économiques	1 288 189 950	1 259 052 516	40 225 477	63 037 099	3,12%	5,01%
Direction de l'action du Gouvernement	625 864 182	532 604 182	9 987 224	9 370 926	1,60%	1,76%
Ecologie et développement rural	9 052 428 242	9 008 135 153	182 380 407	232 209 578	2,01%	2,58%
Engagements financiers de l'État	46 839 450 000	46 839 450 000	5 000 000	5 000 000	0,01%	0,01%
Enseignement scolaire	59 106 751 519	59 052 918 566	65 563 084	64 615 583	0,11%	0,11%
Gestion des finances pub et RH	11 660 912 215	11 222 487 413	158 561 480	174 030 130	1,36%	1,55%
Immigration, asile et intégration	610 888 329	602 188 329	40 314 937	41 753 137	6,60%	6,93%
Justice	7 283 337 568	6 497 012 530	55 443 281	73 811 883	0,76%	1,14%
Médias	511 881 188	506 881 188	1 345 734	1 608 533	0,26%	0,32%
Outre-mer	1 753 451 712	1 719 861 712	8 130 350	9 200 897	0,46%	0,53%
Pilotage de l'économie française	838 604 074	841 259 725	2 379 631	12 816 306	0,28%	1,52%
Politique des territoires	352 039 643	415 905 941	13 309 471	18 556 052	3,78%	4,46%
Pouvoirs publics	1 007 652 706	1 007 652 706	0	0	0,00%	0,00%
Provisions	225 029 626	225 029 626	0	0	0,00%	0,00%
Recherche et enseignement sup.	23 336 105 897	23 243 185 033	317 638 397	387 709 434	1,36%	1,67%
Régimes sociaux et de retraite	5 269 280 000	5 269 280 000	0	0	0,00%	0,00%
Relations coll. territoriales	2 417 513 898	2 353 691 967	0	0	0,00%	0,00%
Remboursements et dégrèvements	90 322 700 000	90 322 700 000	0	0	0,00%	0,00%
Santé	427 839 788	426 004 788	13 956 215	19 439 953	3,26%	4,56%
Sécurité	16 229 942 345	15 878 011 853	46 255 677	45 736 739	0,29%	0,29%
Sécurité civile	728 846 465	415 081 465	16 146 650	23 293 300	2,22%	5,61%
Sécurité sanitaire	670 833 097	707 113 097	20 753 058	20 761 381	3,09%	2,94%
Solidarité, insertion, égalité des chances	12 122 873 380	12 044 194 656	11 540 181	12 114 177	0,10%	0,10%
Sport, jeunesse et vie associative	763 246 999	783 893 596	15 669 436	26 866 108	2,05%	3,43%
Travail et emploi	12 516 908 368	12 480 106 368	16 560 280	21 495 053	0,73%	0,30%
Ville et logement	7 663 633 904	7 148 383 904	56 027 926	72 451 963	0,50%	0,02%
Sous-total budget général	369 519 284 188	365 607 355 746	1 856 873 146	1 793 887 712	0,50%	0,49%
Budgets annexes	1 976 352 607	1 900 686 607	34 690 030	34 690 030	1,76%	1,83%
Comptes d’affectation spéciale	54 449 679 643	54 457 679 643	0	0	0,00%	0,00%
Comptes de concours financiers	95 829 260 700	95 454 260 700	0	0	0,00%	0,00%
Comptes spéciaux*	150 278 940 343	149 911 940 343	0	0	0,00%	0,00%
TOTAL GÉNÉRAL	521 774 577 138	517 419 982 696	1 891 563 176	1 828 577 742	0,36%	0,35%

Source : Cour des comptes - décrets des 27 juin et 24 octobre 2008 et décret en cours de publication

(1) LFI + LFR; (2) Toutes annulations cumulées (*) hors comptes de commerce et d’opérations monétaires

- TROISIEME PARTIE -

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2008

Les éléments d’analyse ci-après portent sur les ouvertures et annulations de crédits effectuées à la date du présent rapport. Elles ne préjugent pas des appréciations susceptibles d’être portées sur celles qui pourraient intervenir postérieurement à son dépôt.

I- ANALYSE DES OUVERTURES DE CREDITS

1) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Action extérieure de l’Etat »

Le décret d'avance en cours de publication ouvre 23,55 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le titre 2 du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde. Selon les explications fournies à la Cour, cette mesure a pour objet de financer un surcroît de dépenses lié, notamment, à l’exercice de la présidence française de l’Union européenne ainsi qu’à la création du centre de crises.

Toutefois, il semble que l’insuffisance constatée ait résulté aussi de plusieurs contraintes de gestion :

- des mesures nouvelles décidées par le Gouvernement mais qui n’avaient pas été prévues dans le budget : l’augmentation du point d’indice, la garantie individuelle de pouvoir d’achat, le paiement de quatre jours de repos non pris, pour un total de 3 M€ ;

- une réduction forfaitaire de 7 M€ opérée à l’issue de la discussion budgétaire du PLF pour 2008, en dépit de la prévision de dépenses d’ores et déjà disponible à cette date ;

- des charges nouvelles dans le réseau : biométrie, lutte contre la fraude documentaire, présidence française de l’Union européenne, ouverture de consulats engendrant des transferts d’agents depuis la France et les pays d’Europe occidentale, où les agents sont relativement moins rémunérés, vers les pays à forte pression migratoire (Algérie, Russie, Chine), soit 5 M€ au total ;

- un décalage de trésorerie de 2009 vers 2008, dû à un changement de procédure dans le décompte des cotisations pour pensions civiles, obligeant le ministère à payer trois semestres en gestion 2008 (2 M€ au total).

Cette ouverture ne règle pas la question de l’insuffisance des crédits nécessaires pour que la France puisse honorer ses engagements au titre des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix de l’ONU, dont le besoin résiduel est estimé à 124,8 M€. Le projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres du 19 novembre comporte une ouverture à ce titre de 65 M€.

Dès lors, un dégel de 49,6 M€ devant par ailleurs intervenir sur les crédits mis en réserve, et des sommes restant dues à hauteur de 6,1 M€ sur le programme 105, l’exécution 2008 devrait induire un report de charges minimum de l’ordre de 16,3 M€ sur ce seul poste. La situation du programme 105 est examinée plus précisément ci-après à l’occasion de l’analyse des annulations de crédits qu’il a subies en 2008.

L‘ouverture de crédits opérée sur la mission Action extérieure de l’Etat au titre notamment de la présidence française de l’Union européenne a couvert un surcroît de dépenses qu’il était difficile de prévoir.

Elle ne traite pas l’insuffisance des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2008 au titre des opérations de maintien de la paix. Dès lors que le projet de loi de finances rectificative pour 2008 n’ouvre qu’une partie des crédits nécessaires, il en résultera un report de charges sur l’exercice 2009.

2) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

La mission a fait l’objet d’ouvertures de crédits, par les décrets des 27 juin et 24 octobre, d’un montant total de 176,37 M€ en AE et de 167,19 M€ en CP sur les programmes 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural et 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés.

Ces ouvertures ont bénéficié à deux séries de dépenses :

a- Le financement de mesures prises en faveur des marins pêcheurs, pour un montant de 89,8 M€ en AE et de 18,5 M€ en CP.

- Le Gouvernement a annoncé, en janvier 2008, un plan d’aide à la filière de la pêche intitulé « plan pour une pêche durable et responsable ». D’un montant total de 145,9 M€ en autorisations d'engagement et de 133,4 M€ en crédits de paiement, les dépenses correspondantes ont donné lieu à des ouvertures de crédits sur plusieurs missions du budget général de l’Etat :

. la mission Agriculture, qui fait l’objet du présent développement (103,9 M€ en AE et 89,0 M€ en CP),

. la mission Ecologie et développement durable (37,8 M€ en AE et de 33,6 M€ en CP)

. la mission Régimes sociaux et de retraite (37,2 M€ en AE et en CP).

- Les dépenses du plan d’aide ont été couvertes au moyen de redéploiements de crédits (pour 34 M€ en AE et 36,5 M€ en CP).

- La nécessité d’ouvrir des crédits supplémentaires pour supporter la charge financière liée au plan précité résulte de la décision prise au mois de mai 2008, à la suite de mouvements sociaux, de réduire d’une année la période de sa mise en œuvre (deux années au lieu de trois). C’est pour cette seule raison que l’ouverture de crédits en gestion est devenue urgente.

b- Le financement de divers soutiens ou indemnisations, dans le cadre d’un ensemble de mesures d’un coût cumulé de 144,54 M€ en AE et de 134,95 M€ en CP, dont 72,47 M€ en AE et 78,19 M€ en CP sur le programme 227 de la mission Agriculture (le solde étant imputé sur la mission Sécurité sanitaire ; cf. infra).

Les ouvertures de crédits sur le programme 227 se sont ainsi ventilées :

. 33,9 M€ en AE et 39,7 M€ en CP pour compenser les difficultés financières rencontrées par les éleveurs et les opérateurs de la filière en raison de l’épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO) ;

. 32,3 M€ en AE et en CP pour abonder le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), afin de verser des aides aux arboriculteurs victimes des gels du printemps 2008⁶⁸ et aux ostréiculteurs confrontés à une mortalité des jeunes huitres⁶⁹ ;

. enfin, 2,5 M€ en AE et en CP pour aider les serristes touchés par la hausse du prix de l’énergie à améliorer l’efficacité énergétique de leurs exploitations.

Ces différentes ouvertures de crédits appellent plusieurs remarques.

- sur les mesures en faveur de la filière de l’élevage :

Ces mesures s’inscrivent dans le cadre d’un plan dont le caractère d’urgence n’est pas contestable.

- sur les mesures en faveur des arboriculteurs et des ostréiculteurs :

Les circonstances (gel du printemps 2008 et mortalité des huitres) qui ont motivé les décisions qui ont conduit à la nécessité d’ouvrir des crédits en gestion n’étaient pas prévisibles et les mesures prises par décret d’avance répondaient à la condition d’urgence fixée par la LOLF.

Toutefois, selon les indications fournies à la Cour, les ouvertures opérées par voie réglementaire en faveur du secteur arboricole pourraient n’avoir concerné que les productions de printemps et non celles qui murissent en automne (pommes et poires, essentiellement) ; une ouverture complémentaire pourrait donc s’avérer nécessaire, dont la forme n’était pas déterminée au moment de l’envoi du présent rapport (décret d’avance, collectif budgétaire ou loi de finances de 2009).

- sur l’absence de dotation du FNGCA :

La nécessité de procéder à des ouvertures en gestion au titre du FNGCA résulte exclusivement du choix fait par le Gouvernement, comme les années précédentes et en dépit des observations faite par la Cour, de ne pas doter le fonds en loi de finances initiale.

Le ministère de l’agriculture fait valoir que « la dépense n’était pas prévisible au moment de la construction du PLF 2008, ni du vote de la LFI 2008 ». Cette explication n’est pas recevable et plusieurs solutions auraient permis de ne pas occulter cette dépense au moment de la discussion du projet de loi de finances tout en prenant en compte l’incertitude sur le volume exact des versements à effectuer :

. inscrire dans le budget, conformément aux prescriptions de l’article L.361-5 du code rural, un montant de crédits en faveur du FNGCA égal à celui des cotisations versées par les exploitants⁷⁰ ;

. budgéter un montant de crédits égal à la dépenses exposée au titre de l’exercice précédent. De fait, la charge effectivement constatée s’est avérée stable d’une année sur l’autre au cours des derniers exercices, de l’ordre de 90 M€ ;

. le cas échéant, imputer le surcroît de dépenses d’indemnisation sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles prévue à l’article 11 de la LOLF.

Dans les observations qu’ils avaient fait parvenir à la Cour sur son projet de rapport relatif aux décrets d’avance publiés en 2007, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique admettaient qu’ « une telle solution, qui conduirait à budgéter un montant annuel de l’ordre de 90 M€, permettrait effectivement, en moyenne, de rapprocher la LFI de l’exécution budgétaire ». Mais ils faisaient valoir que « plusieurs arguments peuvent cependant être soulignés en sens contraire : d’une part, les calamités agricoles ne sont pas le seul type d’aléa auquel est confronté le budget de l’État. Doter le FNGCA en LFI introduirait, dans la gestion des aléas permise par la réserve de précaution, une rigidité qui n’est pas nécessairement souhaitable (…) ; d’autre part, verser systématiquement au FNCGA une subvention de l’ordre de 90 M€ ne permettrait pas une gestion optimale de la trésorerie de l’État ».

La Cour avait indiqué dans son rapport qu’elle ne partageait pas cette conclusion. Elle relevait que le PLF pour 2008 reconduisait la pratique critiquable consistant à ne pas doter le programme sur lequel sont financées les actions relevant du FNGCA.

Les dépenses exposées au titre des calamités agricoles étaient donc parfaitement prévisibles au moment du vote de la loi de finances pour 2008 dès lors que leur montant se caractérise par une relative stabilité. Il s’agit là d’une sous-dotation manifeste.

Dans les observations qu’il a adressées à la Cour sur le projet du présent rapport, le secrétaire général du ministère de l’agriculture conviens que « l’absence de dotation pour le FNGCA n’aide pas à la lisibilité de la loi de finances, étant donné l’historique de la dépense sur ce dispositif ». Il admet également l’obligation précitée établie par le code rural et indique que, « soucieux de suivre les recommandations de la Cour, le Ministère a sollicité auprès du ministère du budget et du Premier ministre une dotation spécifique au FNGCA dans le cadre des négociations pour le projet de loi de finances initiale 2009-2011 ». Selon les indications données à la Cour, « suite aux arbitrages interministériels intervenus, le FNGCA devrait se voir attribuer une dotation budgétaire spécifique à l’horizon 2011 ».

Tout en prenant note de cette indication, la Cour relève que des dépenses devront, comme chaque année, intervenir à ce titre en 2009 et que le projet de loi de finances pour 2009 ne comporte toujours pas d’ouvertures de crédits pour financer les calamités agricoles ;

Enfin, d’autres insuffisances de crédits demeurent sur cette mission, qui ne découlent pas de circonstances apparues en cours de gestion ; selon les informations dont dispose la Cour, des retards de paiement importants subsistent en particulier au titre :

- des subventions aux établissements privés d’enseignement agricole (28 M€ fin 2007, 29 M€ en CP prévus à fin 2008) ;

- du remboursement des avances faites par la Mutualité sociale agricole au titre du versement des prestations qu’elle sert pour le compte de l’Etat, qui accuse un retard de plus d’un an, soit 86 M€,

- des exonérations de charges sociales, pour un montant de 53 M€.

Par ailleurs, demeure la question des refus d’apurement communautaire ; les crédits ont été mis en place à hauteur de 93,4 M€, soit l’équivalent des dossiers devenus définitifs ; mais le besoin s’élèverait à 166 M€. Le ministère de l’agriculture indique qu’il est « prévu de couvrir 83,8 M€ au titre des apurements 2007 par redéploiement de crédits au sein des programmes 154 et 227, dégel de la mise en réserve résiduelle du programme 154, et ouverture en LFR 2008 ».

Celles des ouvertures de crédits opérées par décret d