N° 1630
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 avril 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (N° 1546) DE M. BERNARD ACCOYER tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale,
PAR M. Jean-Luc WARSMANN,
Député.
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INTRODUCTION 11
1. Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle 12
2. Créer une charte de l’opposition 15
3. Simplifier et rendre plus accessible le Règlement 17
AUDITION DE M. BERNARD ACCOYER, PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 21
EXAMEN DES ARTICLES 35
Article 1er (article 2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Admission des députés 35
Article 2 (article 6 du Règlement de l’Assemblée nationale) Démission d’un député 35
Article 3 (article 7 du Règlement de l’Assemblée nationale) Remplacement des députés 37
Après l’article 3 38
Article 4 (article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes 40
Article 5 (article 18 du Règlement de l’Assemblée nationale) Services de l’Assemblée 42
Article 6 (article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale) Identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires 42
Après l’article 6 47
Article 7 (Chapitre VI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une division 48
Article 8 (article 28 du Règlement de l’Assemblée nationale) Nominations de députés dans des assemblées, commissions ou organismes 48
Article 9 (Chapitre VII du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 50
Article 10 (article 29 du Règlement de l’Assemblée nationale) Représentants de l’Assemblée nationale dans des assemblées internationales ou européennes 51
Article 11 (Chapitre VII du titre Ier et article 29-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations 51
Article 12 (article 31 du Règlement de l’Assemblée nationale) Constitution d’une commission spéciale 58
Article 13 (article 32 du Règlement de l’Assemblée nationale) Constitution de droit d’une commission spéciale 59
Article 14 (article 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) Effectif des commissions spéciales 60
Article 15 (article 34-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions spéciales 61
Article 16 (article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) Nombre et compétences des commissions permanentes 62
Article 17 (Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un chapitre 72
Article 18 (article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions permanentes 72
Article 19 (Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Création d’un chapitre 74
Après l’article 19 74
Article 20 (article 41 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation des travaux des commissions 75
Article 20 bis (nouveau) (article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence en commission 78
Article 20 ter (nouveau) (article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence en commission 78
Après l’article 20 ter 86
Article 20 quater (nouveau) (article 43 du Règlement de l’Assemblée nationale) Quorum en commission 86
Article 21 (article 45 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence des membres du Gouvernement et des rapporteurs du Conseil économique et social en commission 87
Article 22 (article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale) Publicité des travaux des commissions 89
Article 22 bis (Chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’un chapitre 91
Article 23 (article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition et règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents 92
Article 24 (article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements 93
Article 25 (article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) Fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée nationale 96
Article 26 (article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation de la discussion des textes 103
Après l’article 26 121
Article 27 (article 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) Séances de l’Assemblée nationale 122
Article 28 (article 51 du Règlement de l’Assemblée nationale) Décision de l’Assemblée nationale de siéger en comité secret 123
Article 29 (article 52 du Règlement de l’Assemblée nationale) Police de la séance 123
Article 30 (article 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole des députés 124
Article 31 (article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale) Temps de parole des députés dans les débats pour lesquels le temps de parole est limité 126
Article 32 (article 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole des membres du Gouvernement 129
Article 32 bis (article 57 du Règlement de l’Assemblée nationale) Clôture de la discussion 130
Après l’article 32 bis 132
Article 33 (article 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) Faits personnels 133
Article 34 (article 59 du Règlement de l’Assemblée nationale) Compte rendu des débats en séance 134
Article 35 (article 61 du Règlement de l’Assemblée nationale) Quorum 136
Article 36 (article 62 du Règlement de l’Assemblée nationale) Délégations de vote 139
Article 37 (article 63 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modes de votation 141
Article 38 (article 65 du Règlement de l’Assemblée nationale) Cas de vote par scrutin public 141
Article 39 (article 66 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités du vote par scrutin public 142
Après l’article 39 143
Article 40 (article 71 du Règlement de l’Assemblée nationale) Rappels à l’ordre 143
Article 41 (article 80 du Règlement de l’Assemblée nationale) Application de l’article 26 de la Constitution 144
Article 42 (article 81 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt et transmission des projets et propositions de loi 145
Article 43 (article 82 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt et examen des propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur 146
Article 44 (article 83 du Règlement de l’Assemblée nationale) Renvoi des textes à l’examen des commissions 147
Article 45 (Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un chapitre 148
Article 46 (article 85 du Règlement de l’Assemblée nationale) Compétence des commissions pour l’examen des textes 148
Article 47 (Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Rétablissement d’un chapitre 148
Article 48 (article 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) Travail de la commission 149
Article 49 (article 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commissions saisies pour avis 157
Après l’article 49 161
Article 50 (article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réunion de la commission saisie au fond avant le début de la séance 163
Article 51 (article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité financière des propositions de loi et des amendements parlementaires 164
Article 52 (article 90 du Règlement de l’Assemblée nationale) Texte discuté en séance 176
Article 53 (article 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) Déroulement de la discussion 177
Article 54 (article 92 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité financière opposée à tout moment 180
Article 55 (article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution 181
Article 56 (article 94 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conclusions de rejet d’une proposition de loi ou absence de conclusions de la commission 183
Article 57 (article 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des articles 183
Article 58 (article 97 du Règlement de l’Assemblée nationale) Audition du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental 184
Article 59 (article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présentation des amendements 185
Article 59 bis (article 98-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Évaluation préalable des amendements parlementaires 186
Article 60 (article 99 du Règlement de l’Assemblée nationale) Délais de dépôt des amendements en séance 187
Article 60 bis (article 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des amendements 191
Article 61 (article 102 du Règlement de l’Assemblée nationale) Engagement de la procédure accélérée 191
Article 62 (article 103 du Règlement de l’Assemblée nationale) Demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée 193
Article 63 (article 104 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée 194
Article 64 (article 106 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte en l’absence d’amendements 195
Article 65 (article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte faisant l’objet d’amendements 196
Article 66 (article 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure applicable aux deuxièmes lectures et lectures ultérieures 196
Article 67 (article 110 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réunion d’une commission mixte paritaire 198
Article 68 (article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions mixtes paritaires 199
Article 69 (article 116 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation d’une nouvelle délibération 200
Article 70 (Deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie 201
Article 71 (article 117 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 201
Article 72 (articles 117-1 à 117-4 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositions communes aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 203
Article 73 (Chapitre IX de la deuxième partie du titre II et article 118 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des révisions de la Constitution 208
Article 74 (Chapitre X [nouveau] de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 208
Article 75 (article 119 du Règlement de l’Assemblée nationale) Règles générales de discussion des projets de loi de finances. Délai de dépôt des amendements 209
Article 76 (article 120 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances 211
Article 77 (article 121 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF 213
Article 78 (Chapitre XI de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation d’un chapitre 213
Article 79 (article 121-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Règles générales de discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale 214
Article 80 (article 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale 214
Article 81 (article 121-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Seconde délibération et vote sur les différentes parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale 215
Article 82 (Troisième partie du titre II et chapitre XII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie et renumérotation d’un chapitre 215
Article 83 (article 122 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions proposant de soumettre un projet de loi au référendum 216
Article 84 (article 123 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions référendaires transmises par le Sénat 217
Article 85 (article 124 du Règlement de l’Assemblée nationale) Soumission au référendum d’un projet de loi en cours de discussion 217
Article 86 (Chapitre XIII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 218
Article 87 (article 125 du Règlement de l’Assemblée nationale) Consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer 218
Article 88 (article 126 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne 221
Article 89 (article 127 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des projets et propositions de loi organique 224
Article 90 (article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale) Ratification des traités et accords internationaux 225
Article 91 (article 131 du Règlement de l’Assemblée nationale) Application de l’article 35 de la Constitution 228
Article 92 (Première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Modification de l’intitulé d’une partie 230
Article 93 (article 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) Déclarations du Gouvernement avec ou sans débat 231
Article 94 (Chapitre II de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Modification de l’intitulé d’un chapitre 233
Article 95 (article 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions orales 234
Article 96 (article 134 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions orales sans débat 237
Article 97 (article 135 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions écrites 239
Après l’article 97 242
Article 98 (Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 242
Article 99 (article 136 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution 243
Article 100 (Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 245
Article 101 (article 137 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 246
Article 102 (article 138 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 247
Article 103 (Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 247
Article 104 (article 139 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 247
Article 105 (Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 248
Article 106 (article 140 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête par les commissions permanentes 248
Article 107 (article 140-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Abrogation d’un article 248
Article 108 (article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale) Création d’une commission d’enquête 249
Article 109 (article 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions d’enquête 250
Article 110 (article 142-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Retransmission audiovisuelle des auditions des commissions d’enquête 250
Article 111 (article 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions d’enquête 251
Article 112 (article 144 du Règlement de l’Assemblée nationale) Comptes rendus des auditions des commissions d’enquête 252
Article 113 (articles 144-1 et 144-2 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Publicité des auditions des commissions d’enquête. Conclusions des travaux des commissions d’enquête 253
Article 114 (article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) Association de l’opposition aux missions d’information 254
Article 115 (article 145-5 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commissions permanentes exerçant les prérogatives des commissions d’enquête 257
Article 116 (article 145-6 du Règlement de l’Assemblée nationale) Interdiction d’une mission d’information exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête et d’une commission d’enquête ayant le même objet 257
Article 117 (articles 145-7 et 145-8 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Rapports sur la mise en application des lois. Rapports sur la mise en œuvre des conclusions des commissions d’enquête ou missions d’information 257
Article 118 (article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle budgétaire 261
Article 119 (Chapitre VII de la première partie du titre III et articles 146-1 à 146-5 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Comité d’évaluation et de contrôle 262
Article 120 (Chapitre VIII de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation d’un chapitre 276
Article 121 (article 150 du Règlement de l’Assemblée nationale) Inscription à l’ordre du jour des rapports sur les pétitions 277
Article 122 (Chapitre IX de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation et intitulé d’un chapitre 277
Article 123 (article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition et mode de fonctionnement de la commission chargée des affaires européennes 277
Article 124 (article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission des documents européens à la commission chargée des affaires européennes 281
Article 125 (article 151-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission des projets d’actes législatifs européens à la commission chargée des affaires européennes 283
Article 126 (article 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale) Propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution 284
Article 127 (articles 151-5 à 151-12 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure d’examen des propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution 286
Article 128 (Chapitre X de la deuxième partie du titre III et article 152 du Règlement de l’Assemblée nationale) Numérotation d’un chapitre. Débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement 300
Article 129 (Chapitre XI de la deuxième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Numérotation d’un chapitre 301
Article 130 (article 153 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt des motions de censure 301
Article 131 (article 154 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des motions de censure 301
Article 132 (Troisième partie du titre III et chapitre XII [nouveau] de la troisième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie. Renumérotation et intitulé d’un chapitre 303
Articles 133 et 134 (articles 157 et 157-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Haute Cour 303
Article 135 (Chapitre XIII de la troisième partie du titre III et article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale) Cour de justice de la République 304
Article 136 (après l’article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositions diverses 304
Article 137 (article 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) Indemnité de fonction 304
Article 138 (article 160 du Règlement de l’Assemblée nationale) Insignes 306
Article 139 (article 161 du Règlement de l’Assemblée nationale) Saisine de la Haute Cour de justice 307
Article 140 (avant l’article 162 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un intitulé 307
Article 141 (articles 162 à 164 du Règlement de l’Assemblée nationale) « Barodet » 307
Article 142 Renvoi des textes à l’examen des commissions 308
Article 143 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux études d’impact sur les projets de loi et aux évaluations préalables sur les amendements 309
Article 143 bis Entrée en vigueur des dispositions relatives à la commission chargée des affaires européennes 309
Article 144 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 88-6 de la Constitution 310
MESDAMES, MESSIEURS,
L’un des objectifs principaux de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a été le renforcement des pouvoirs du Parlement. À ce titre, l’introduction, dans le premier article du titre de la Constitution consacré au Parlement (article 24), d’une définition des missions du Parlement, résume à elle seule la volonté qui a conduit cette réforme : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »
En ce qui concerne la fonction législative, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à un élargissement du domaine de la loi (1) et introduit dans la procédure législative des changements de grande ampleur qui sont entrés en vigueur au 1er mars 2009 : la discussion en séance du texte adopté par la commission, dans des conditions de délai nouvelles ; la fixation de son ordre du jour par chaque assemblée, sous réserve d’un certain nombre de semaines et jours de séance devant être consacrés par priorité à l’examen de certains textes ou à des inscriptions spécifiques à l’ordre du jour…
De la même manière, la fonction de contrôle du Parlement s’est vue enrichie de nouveaux dispositifs : l’information sur la décision du Gouvernement de faire intervenir les forces armées à l’étranger, qui peut donner lieu à un débat et doit, en cas de prolongation d’une opération au-delà de quatre mois, être autorisée par le Parlement ; la faculté pour chaque assemblée de voter des résolutions, dans les conditions prévues par une loi organique, et celle pour le Gouvernement de faire une déclaration suivie d’un débat et, le cas échéant, d’un vote n’engageant pas sa responsabilité, devant l’une ou l’autre assemblée…
L’adoption de la révision constitutionnelle a été suivie par l’examen de projets de loi nécessaires pour permettre l’entrée en vigueur d’un certain nombre de dispositions issues de la révision constitutionnelle :
— la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 a permis de fixer le nombre de membres de l’Assemblée nationale et d’appliquer la disposition prévoyant le retour des ministres anciennement parlementaires dans leur assemblée d’élection ;
— la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 a prévu la création de la commission chargée de donner son avis sur les projets de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés ou de modification de la répartition des sièges de parlementaires ;
— la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution doit permettre l’exercice d’un nouveau droit de résolution par chaque assemblée, l’établissement de conditions de présentation des projets de loi et enfin la fixation d’un cadre à l’exercice du droit d’amendement.
Il appartient désormais à chacune des assemblées de tirer le meilleur parti des perspectives que la révision constitutionnelle a ouvertes au Parlement, en procédant à une réforme de son règlement.
L’enjeu principal de la présente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale est bien de moderniser la procédure législative, de renforcer les procédures de contrôle et d’évaluation et de donner enfin un statut et des droits aux groupes parlementaires, et notamment à ceux qui sont qualifiés par la Constitution de groupes « d’opposition ou minoritaires ».
Pour autant, la modification du Règlement ne sera pas à elle seule suffisante pour parachever la réforme initiée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Un certain nombre de changements devront provenir du comportement des acteurs eux-mêmes, tant le Gouvernement que les parlementaires. Il reviendra à chacun de participer à cette nécessaire modernisation, la crainte du changement ne devant pas l’emporter sur la perspective d’un Parlement plus moderne, plus efficace et plus respectueux des droits de l’opposition.
La présente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale propose de tirer toutes les conséquences de la révision constitutionnelle sur la procédure parlementaire.
Cette réforme est tout d’abord rendue nécessaire par certaines dispositions constitutionnelles qui ne concordent plus avec la rédaction actuelle du Règlement de l’Assemblée nationale : l’examen du texte résultant des travaux de la commission en séance publique ; la création d’une commission spéciale pour l’examen d’un texte devenue l’exception ; la fixation de l’ordre du jour à titre principal par chaque assemblée.
Certaines dispositions constitutionnelles, dont l’entrée en vigueur a été immédiate, s’appliquent déjà en l’état actuel du Règlement de l’Assemblée nationale, mais l’adaptation du Règlement n’en serait pas moins souhaitable afin de le rendre compatible avec ces dispositions. Il en est ainsi de la disposition prévoyant l’organisation d’un débat et le vote d’une autorisation pour la prolongation des interventions des forces armées à l’étranger (2), qui ne peut se satisfaire de l’application de l’article 132 du Règlement. De même, une disposition introduite à l’occasion d’une précédente révision constitutionnelle, le 23 mars 2008, prévoit un débat dans les assemblées avant la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer, sans qu’une disposition du Règlement ne précise les conditions d’organisation de ce débat (3).
La réforme du Règlement est également appelée par les dispositions constitutionnelles nouvelles qui y font explicitement référence de chaque assemblée. On peut dénombrer à ce titre les conditions d’exercice du droit d’amendement, que le règlement doit fixer dans le cadre prévu par le législateur organique (article 44 de la Constitution) ; la détermination des droits des groupes parlementaires constitués au sein de chaque assemblée et la reconnaissance de droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires (article 51-1 de la Constitution) ; les conditions de création des commissions d’enquête, qui sont réservées au règlement, tandis que la Constitution confie au législateur le soin de préciser l’étendue des pouvoirs et les conditions de fonctionnement de ces commissions (article 51-2 de la Constitution).
Par conséquent, un grand nombre d’articles du Règlement sont modifiés ou créés pour y introduire des règles nouvelles, rendues possibles ou nécessaires par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. À ce titre, on peut signaler :
— la nouvelle rédaction de l’article 7 du Règlement, pour tenir compte de la nouvelle modalité de remplacement du député qui accepte des fonctions gouvernementales prévue par l’article 25 de la Constitution ;
— la définition des groupes d’opposition et des groupes minoritaires par l’article 19 du Règlement, pour permettre la mise en œuvre des droits spécifiques qui leur sont reconnus par l’article 51-1 de la Constitution ;
— la nouvelle procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations par le Président de la République, à l’article 29-1 du Règlement, pour prendre en compte la nouvelle possibilité ouverte par l’article 13 de la Constitution et rendue applicable par le législateur organique ;
— la nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes et la création de deux nouvelles commissions, à l’article 36 du Règlement, comme le permet l’article 43 de la Constitution ;
— le nouvel article 47-1 du Règlement, relatif au contrôle des conditions de présentation des projets de loi par la Conférence des Présidents, conformément à ce que prévoit l’article 39 de la Constitution ;
— les nouvelles modalités de fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée, à l’article 48 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 48 de la Constitution ;
— la possibilité pour la Conférence des Présidents d’organiser la discussion des textes, et notamment d’instaurer un temps législatif programmé, aux articles 49 et 55 du Règlement, conformément à ce que permet l’article 44 de la Constitution ;
— les nouvelles modalités d’examen des textes par les commissions, aux articles 86 et 87 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;
— les nouvelles modalités de discussion des textes en séance, aux articles 90 et 91 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 93 du Règlement, pour tenir compte de l’élargissement au Président de l’Assemblée nationale de la faculté d’opposer l’irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 98 du Règlement, pour prendre en compte la faculté de déposer un amendement ayant un lien même indirect avec le texte déposé ou transmis, conformément à ce que prévoit l’article 45 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 99 du Règlement, pour modifier les règles de délai de dépôt des amendements par les membres du Parlement, conformément au cadre fixé par le législateur organique en vertu de l’article 44 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 102 du Règlement, pour permettre aux Conférences des présidents des deux assemblées de s’opposer conjointement à l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement, comme le permet désormais l’article 45 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 110 du Règlement, pour permettre à une commission mixte paritaire sur une proposition de loi d’être réunie à l’initiative conjointe des présidents des deux assemblées, conformément à l’article 45 de la Constitution ;
— la prise en compte d’une procédure législative spécifique, prévoyant l’examen en séance du texte déposé sur le bureau de l’Assemblée ou transmis par l’autre assemblée, pour les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets de révisions constitutionnelles, aux articles 117 à 121-3 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;
— la création d’une procédure relative à la consultation des électeurs d’une collectivité située outre-mer, à l’article 125 du Règlement, conformément à ce que prévoient les articles 72-4 et 73 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ;
— la possibilité de discuter et d’adopter des motions autorisant le recours au Congrès pour autoriser la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne, à l’article 126 du Règlement, comme le prévoit le nouvel article 88-5 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 131 du Règlement, afin de prendre en compte les déclarations et autorisations relatives aux interventions militaires extérieures, conformément à l’article 35 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 132 du Règlement, pour prendre en compte la possibilité pour le Gouvernement d’organiser des débats thématiques, avec ou sans vote, conformément au nouvel article 50-1 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction des articles 133 et 134 du Règlement, relatifs aux questions orales, pour prendre en compte la modification de l’article 48 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction des articles 137 à 144-2 du Règlement, pour prendre en compte le nouvel article 51-2 de la Constitution relatif aux commissions d’enquête ;
— la nouvelle rédaction de l’article 151-3 et la création des articles 151-9 à 151-11 du Règlement, pour prendre en compte l’article 88-5 de la Constitution dans sa rédaction à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui permettra d’adopter une motion pour permettre au Parlement d’autoriser la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne par la voie du Congrès.
La présente réforme du Règlement ne serait pas satisfaisante si elle se contentait d’être une réforme a minima, ne faisant que procéder aux ajouts et coordinations rendus nécessaires par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Elle a pour ambition de donner tout son sens au nouvel article 51-1 de la Constitution, en vertu duquel « le règlement de chaque assemblée (…) reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».
Votre rapporteur, lors de la précédente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale, avait défendu « la création d’un « privilège de l’opposition » (qui) permettrait de lui accorder une place qui dépasse la stricte importance de son effectif » (4). À ce titre, il avait été proposé :
— d’attribuer une présidence de commission permanente à un membre de l’opposition ;
— dans le prolongement de la disposition introduite dans le Règlement par la résolution du 26 mars 2003 afin d’assurer le pluralisme dans la conduite des commissions d’enquête (deuxième alinéa de l’article 140-1 du Règlement), de prévoir que la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information créée par la Conférence des présidents revient de plein droit à un membre d’un groupe d’opposition.
La présente réforme du Règlement propose de retenir une version plus audacieuse de ces anciennes propositions et d’y ajouter également d’autres droits spécifiques. Au titre des droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires, la présente proposition de résolution propose en effet :
— l’octroi de la présidence de la commission des Finances (article 39) ;
— une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée pour : les nominations des députés à des commissions ou des organismes (article 28) ; les nominations des rapporteurs budgétaires (article 146), les membres du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (article 147), les missions d’information des commissions permanentes composées de plus de deux membres (article 145) ;
— une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes les composantes pour : le bureau de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes (article 16), le bureau de la commission chargée de l’examen des demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites (article 80), le bureau des commissions d’enquête (article 143) ainsi que celui des missions d’information créées par la Conférence des Présidents (article 145) ;
— une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et l’octroi d’au moins un représentant à chaque groupe pour : le bureau des commissions permanentes (article 39) ainsi que des commissions spéciales (article 34-1), les commissions mixtes paritaires (article 111).
— l’octroi de la moitié des questions au Gouvernement chaque semaine à un groupe d’opposition (article 133) ;
— l’octroi d’un droit de tirage pour la création d’une commission d’enquête (article 141) ;
— l’octroi de droit de la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête à un député appartenant à un groupe d’opposition (article 143) ;
— la présence d’un député de l’opposition pour toute mission d’information créée par une commission permanente comprenant deux membres (article 145) ;
— la présence d’un député de l’opposition comme co-rapporteur sur la mise en application d’une loi (article 145-7).
En 1959, Michel Habib-Deloncle, rapporteur de la commission spéciale chargée de préparer le Règlement de l’Assemblée nationale, écrivait : « En déterminant son règlement, l’Assemblée se donne et donne à chacun de ses membres la charte de ses libertés. C’est en même temps la charte de ses devoirs. » (5) Par la présente révision, le Règlement de l’Assemblée nationale deviendra également la charte de l’opposition, d’une opposition qui puisse participer pleinement à la fonction législative et à la fonction de contrôle et d’évaluation qui sont celles d’un Parlement moderne.
Enfin, une réforme ambitieuse de notre Règlement ne saurait négliger, en cette période où le souci de la qualité de la norme est redevenu primordial et où notre commission des Lois accorde une importance toute particulière à la simplification du droit, le travail de simplification du Règlement de l’Assemblée nationale qui s’impose.
La simplification de la procédure d’adoption des propositions de résolution en matière européenne, qui est proposée aux articles 151-1 à 151-11 du Règlement, permettra à la fois d’assurer un examen préalable de toutes les propositions de résolution européenne par la commission chargée des affaires européennes et une possibilité de considérer la proposition de résolution comme adoptée tacitement par la commission permanente compétente, puis par l’Assemblée nationale elle-même.
Au titre de la simplification, la présente proposition de résolution propose un nettoyage du Règlement, permettant à la fois de supprimer des dispositions devenues désuètes et de procéder à des regroupements des dispositions portant sur un même thème, pour faciliter la compréhension de la procédure parlementaire par chaque député.
Les dispositions du Règlement non appliquées et dont la suppression est proposée sont :
— la présentation d’un rapport d’information une fois par an par les membres de l’Assemblée qui siègent au sein d’un organisme, d’une commission ou d’une assemblée au sein duquel ils ont été nommés par l’Assemblée nationale (article 28) ;
— la surveillance de la rédaction du procès-verbal, la constatation des votes et du résultat des scrutins ainsi que le contrôle des délégations de vote par les secrétaires (troisième alinéa de l’article 52) ;
— le retrait de parole à l’orateur qui lit un discours (sixième alinéa de l’article 54) ;
— la possibilité pour les commissaires du Gouvernement d’intervenir en séance à la demande d’un membre du Gouvernement (deuxième alinéa de l’article 56) ;
— la possibilité de transmettre par la voie d’un télégramme notifié au Président de l’Assemblée nationale les délégations et notifications effectuées en urgence (cinquième alinéa de l’article 62) ;
— la référence à l’urne électronique pour le scrutin public à la tribune (sixième alinéa de l’article 66) ;
— l’annonce en séance publique du dépôt des propositions de loi et de la transmission des projets et propositions de loi par le Sénat (deuxième et troisième alinéas de l’article 81), de la saisine pour avis d’une commission permanente (premier alinéa de l’article 87), de la décision d’examiner un texte selon la procédure d’examen simplifiée (premier alinéa de l’article 104), du dépôt du rapport d’une commission d’enquête (deuxième alinéa de l’article 143) et de la commission qui décide de faire connaître ses observations sur une proposition de résolution renvoyée à une autre commission permanente (troisième alinéa de l’article 151-2) ;
— la possibilité de publier, en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés, les rapports des commissions sur les projets ou propositions de loi (premier alinéa de l’article 86) ;
— la possibilité pour le Président de décider le renvoi à la commission d’un ou plusieurs articles dans l’intérêt de la discussion (sixième et septième alinéas de l’article 95) ;
— le retrait de la discussion du projet de loi de finances et l’organisation d’un débat distinct pour tout article ou amendement contenant des dispositions autres que celles prévues par la LOLF, à la demande de la commission permanente qui aurait été compétente pour en connaître au fond de la demande, si le président ou le rapporteur général de la commission des Finances l’accepte (article 119) ;
— l’établissement par le Secrétariat général de l’Assemblée nationale d’un recueil des textes des programmes et engagements électoraux des députés (article 164).
D’autres suppressions de dispositions du Règlement tirent pour leur part la conséquence de nouvelles règles de fonctionnement :
— la faculté pour le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond d’accepter ou de refuser la discussion des amendements non antérieurement soumis à la commission (troisième alinéa de l’article 88) n’est plus nécessaire, depuis que la précédente réforme du Règlement a supprimé la possibilité de lever la forclusion pour le dépôt d’amendements par des parlementaires ;
— la possibilité pour l’Assemblée de voter sur les conclusions de rejet d’une proposition (article 94) n’est plus nécessaire, dans la mesure où les propositions de loi faisant l’objet d’un rejet doivent être examinées dans leur texte initial par l’Assemblée en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 42 de la Constitution.
Enfin, une volonté pédagogique se fait jour à travers :
— la création d’un chapitre et d’un article spécifique (article 92 du Règlement) consacrés à la recevabilité financière ;
— la reproduction, dans le Règlement, de dispositions organiques nécessaires pour la procédure parlementaire : les dispositions relatives aux propositions de résolution (article 136 du Règlement) ; les dispositions relatives au contrôle des conditions de présentation des projets de loi par la Conférence des Présidents (article 47-1 du Règlement).
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La Commission procède, le mardi 28 avril 2009, à l’audition de M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, sur sa proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (n° 1546).
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale, que notre Commission a souhaité entendre sur sa proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de notre Assemblée, avant d’en débattre demain matin.
M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. Je remercie tout d’abord votre Commission de procéder à mon audition sur ce sujet. De l’importante réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a conduit à modifier la moitié des articles de notre Constitution, ne pouvait naturellement que s’ensuivre une réforme majeure de notre Règlement. Jamais notre Constitution ni notre Règlement n’ont été aussi profondément modifiés depuis le début de la
Ve République. Après la réforme de 1962 ayant institué l’élection du Président de la République au suffrage universel, puis celles de 2000 et 2001 ayant instauré le quinquennat et inversé le calendrier électoral, l’exigence s’est fait sentir d’un rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, entre le Gouvernement et le Parlement.
La difficulté de la tâche est de procéder à cette refonte sans précédent dans le respect de la lettre et de l’esprit de nos institutions, de cette Ve République qui, en un demi-siècle, a montré sa solidité, son efficacité et sa souplesse, qui lui ont permis de s’accommoder de circonstances fort différentes.
Il nous appartient de respecter deux exigences : d’une part, éviter une réforme qui serait dictée par les contingences ; d’autre part, veiller à préserver l’institution elle-même et les équilibres en son sein.
S’agissant de la première de ces exigences, il nous faut prendre en compte la particularité de nos institutions qui se sont accommodées de chefs de l’État successifs qui ont eu des pratiques différentes du pouvoir, pratiques qui ont elles-mêmes pu varier au cours de leurs mandats. De la même façon, nos institutions ont fonctionné aussi bien en cas de cohabitation qu’en cas de détention de la majorité par un seul groupe – ce qui s’est produit quatre fois sous la Ve République –, ou par une coalition, et nul doute qu’elles auraient également fonctionné dans la situation, encore inédite, d’absence de majorité.
Pour ce qui est de la seconde de ces exigences, il nous faut assurer le respect des grands principes qui président au fonctionnement de nos institutions et de l’équilibre entre les prérogatives de la majorité et les droits fondamentaux de l’opposition. C’est dans cet esprit qu’après avoir réuni un groupe de travail pluraliste, auquel plusieurs d’entre vous ont participé, j’ai rédigé cette proposition de résolution en tenant compte le plus fidèlement possible des points de convergence et en recherchant un équilibre lorsqu’une telle convergence n’avait pu être constatée.
En matière de procédure législative, la réforme marque d’incontestables avancées au bénéfice du Parlement. Il convient toutefois, à ce stade, de rappeler une évidence : s’il appartient au Parlement de voter la loi, le rôle essentiel revient à l’exécutif dans son élaboration. C’est ainsi que sont mis en œuvre les programmes, présidentiel et législatif, sur lesquels le Président de la République puis les députés ont été élus. L’exécutif et le Gouvernement ont par définition la tâche de rechercher et de faire prévaloir l’intérêt général dans l’élaboration de la loi. Il faut surtout se garder d’y substituer une addition d’intérêts plus catégoriels ou locaux. C’est pourquoi l’initiative législative doit demeurer, pour sa plus large part, du ressort du Gouvernement. C’est une exigence constitutionnelle en matière de lois de finances, de lois de financement de la sécurité sociale et de ratification des traités internationaux. Mais pourrait-on imaginer qu’il n’en soit pas de même pour les lois sur les états de crise ou pour certaines lois dites « fondatrices » ?
C’est d’ailleurs pourquoi le nouvel article 48 de la Constitution réserve au Gouvernement la maîtrise de l’ordre du jour deux semaines sur quatre. Il convient parallèlement, et c’est ce que je propose, de mettre en œuvre un « temps législatif programmé », comme il en a déjà existé entre 1935 et 1969, d’autant que des dérives sont intervenues depuis 1981 à l’initiative des oppositions successives, de tous bords. Ainsi, alors qu’il n’y avait eu que 4 564 amendements déposés sous la première législature, on en a dénombré 243 807 sous la dernière.
La réforme de nos institutions donne un rôle accru au Parlement par trois dispositions au moins : les délais de dépôt des projets de loi, la discussion en séance sur la base du texte adopté par la commission, une meilleure information, grâce notamment aux études d’impact.
La proposition de résolution qui vous est soumise tient compte de l’ensemble de ces exigences et de ces progrès.
S’agissant des pouvoirs de contrôle, la réforme constitutionnelle comporte des avancées importantes au bénéfice du Parlement. Je n’en donnerai que quelques exemples.
Le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques sont devenus des missions reconnues par la Constitution. Celle-ci prévoit de même, désormais, que les commissions permanentes disposent d’un pouvoir d’avis sur certaines nominations, notamment celles effectuées par le Président de la République et le président de l’Assemblée nationale, et qu’une semaine sur quatre de l’ordre du jour parlementaire est réservée en priorité au contrôle et à l’évaluation. Bien entendu, au-delà des textes, ce contrôle dépendra de la pratique, et les habitudes prises dès le début seront déterminantes pour l’avenir.
Nous exerçons déjà une importante activité de contrôle. Ainsi, quelque 200 rapports, tous d’une très grande qualité, ont-ils été élaborés depuis le début de cette législature. La seule défaillance réside dans l’absence de publicité à leur sujet, qui les a empêchés d’avoir le retentissement qu’ils auraient mérité. C’est pourquoi, et la semaine de l’ordre du jour réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation en donnera l’occasion, il faut améliorer la publicité du contrôle en multipliant les auditions publiques, en rendant publique l’adoption des rapports, et surtout en évaluant les suites qui y sont données par le Gouvernement ou les institutions en convoquant six mois plus tard, par exemple, les ministres ou les responsables concernés.
La création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques est un point essentiel de la réforme. Elle donnera une puissante impulsion à nos activités en ces domaines.
La réforme du Règlement va également renforcer les droits de l’opposition. Je n’en donnerai que trois illustrations : l’attribution, désormais réglementaire, de la présidence de la commission des finances à un membre de l’opposition ; le droit pour l’opposition d’obtenir, une fois par an, la création d’une commission d’enquête ; le partage entre la majorité et l’opposition des responsabilités de président et de rapporteur dans les missions d’information.
Mais, nous le savons tous, au-delà des textes, notre pratique sera là encore décisive. Nous avons déjà commencé de la modifier, la Conférence des présidents ayant institué l’égalité des temps de parole entre majorité et opposition pour toutes les activités de contrôle – questions au Gouvernement, questions orales sans débat, questions cribles ou débats d’évaluation. La première semaine de contrôle, qui s’est déroulée en mars, a permis à près d’un quart des députés de s’exprimer dans l’hémicycle. À nous, comme en matière de contrôle, de nous saisir de ces nouveaux pouvoirs pour les exercer au mieux.
S’il nous appartient d’utiliser les pouvoirs nouveaux que nous confère la Constitution, n’oublions pas tous ceux que nous détenons déjà et que nous n’utilisons pleinement que rarement. Avant de revendiquer de nouvelles missions, accomplissons totalement celles qui sont déjà les nôtres !
Notre tâche n’est pas facile, et nous prêtons parfois le flanc à des critiques que je considère comme trop souvent abusives. La présence dans l’hémicycle, laquelle ne résume pas, tant s’en faut, le travail d’un député, s’est imposée, sous la domination de l’image, comme un indicateur majeur d’activité. Il est justifié de prendre en compte la participation aux scrutins. Comme je l’ai toujours dit, si, en la matière, les articles 42 et 162 du Règlement sont actuellement inapplicables, ils ne le seront plus une fois que la réforme aura été mise en œuvre et que le temps législatif pourra être programmé. Ces articles prévoient des sanctions en cas d’assiduité insuffisante sans justification. Elles seront applicables et appliquées, mais qu’on ne compte pas sur moi pour mêler ma voix à celles qui, oubliant le travail considérable accompli en notre enceinte, réclament des mesures coercitives, voire des sanctions nouvelles.
J’en viens à nos moyens. Déjà importants, ils ont été redéployés grâce à des réformes internes d’ampleur, comme celle des services des comptes rendus. Mais il nous en faudra probablement d’autres pour exercer certains nouveaux pouvoirs. Compte tenu du niveau de la dépense publique aujourd’hui atteint dans notre pays, les créations afférentes d’emplois à l’Assemblée nationale devront être compensées par des suppressions équivalentes dans les services de l’exécutif.
En conclusion, cette réforme de notre Règlement doit respecter la lettre et l’esprit de la nouvelle Constitution. Il nous faut, dans le respect des grands équilibres de la Ve République, mettre en œuvre de manière attentive et efficace les nouveaux pouvoirs législatifs et de contrôle de notre Assemblée. Gardons-nous d’élaborer un Règlement dont le contenu serait déterminé par la frénésie législative gouvernementale, qui va grandissant depuis le début de la Ve République, ou par une volonté de pallier une insuffisante assiduité des uns ou des postures d’obstruction caricaturales des autres.
Aussi vous invité-je à ne modifier qu’avec la plus extrême prudence les équilibres atteints dans ce projet de résolution, qui respecte les droits des uns et des autres. Nous élaborons, ne l’oublions pas, un Règlement destiné à perdurer, indépendamment des circonstances politiques, notamment de la composition du Parlement, et à assurer le bon fonctionnement du cœur de la démocratie que constitue l’Assemblée nationale.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous remercie, monsieur le président.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je voudrais tout d’abord, monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous remercier au nom du groupe SRC d’être venu vous exprimer devant notre Commission. Notre collègue Manuel Valls en avait formulé le vœu en Commission le 8 avril dernier. Il ne semblait pas en effet prévu de vous entendre. Or, il nous paraissait logique, sinon évident, que le président de l’Assemblée nationale vienne présenter lui-même aux députés sa proposition de résolution. Nous sommes donc heureux que les parlementaires de l’opposition vous aient permis de vous livrer à l’exercice.
Quel est notre état d’esprit ? Je le qualifierai de « volontairement constructif ». Réformer notre Règlement n’est pas tâche aisée. Tout d’abord, parce que la matière est aride, au point de paraître hermétique à beaucoup. Ensuite, parce que ces modifications ne sont pas fréquentes et que, s’il faut toujours chercher à faire évoluer les habitudes, il faut dans le même temps se méfier des modes ou des pulsions du moment. Ainsi, notre Règlement comporte-t-il encore, et ce doit être une fierté, des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale le 29 juillet 1789. Enfin, parce que la tentation est toujours forte, pour la majorité du moment, voire de l’instant, d’imposer un texte qui a seul ses faveurs.
Pour surmonter ces difficultés, l’examen des réformes passées et l’histoire même de la Ve République peuvent nous éclairer sur la voie à suivre.
Après son adoption initiale le 21 juillet 1959, notre Règlement a fait l’objet de 31 réformes, de plus ou moins grande ampleur. Il y a peu à voir entre la grande révision de 1969, qui modifiait cinquante-sept articles, ou celle de 1994, qui en réécrivait soixante-dix-huit, et celle de 1964, qui n’a fait qu’instituer les questions orales, ou encore celle de 2004 relative à l’information de l’Assemblée en matière d’application des lois.
Dans vingt-trois cas, ces réformes ont été menées dans le consensus, que l’adoption ait eu lieu sans débat comme dans deux cas, que le vote ait été unanime, comme dans six, ou que l’opposition se soit abstenue de manière positive, comme dans quinze. Souvent d’ailleurs, le consensus avait été trouvé dès le travail en commission. C’est ainsi que les présidents de la commission des lois, Marcel Sanmarcelli en 1961, Jean Foyer en 1980, Michel Sapin en 1990 ou Philippe Houillon en 2005 sont parvenus, par leur ouverture d’esprit et leur habileté, à rapprocher les points de vue. Il est même arrivé à trois reprises qu’une proposition de résolution de modification du Règlement soit déposée par des parlementaires appartenant à des groupes politiques différents. Ce fut le cas de la réforme engagée par Jacques Chaban-Delmas ou bien encore de celle conduite par Jean-Louis Debré, votée le 6 mars 2003.
Le plus souvent cependant, le consensus s’est construit dans l’hémicycle, où presque jamais ne furent déposées de motions de procédure, preuve s’il en est que les uns et les autres abordaient le débat dans une confiance réciproque. Une seule fois, en 2006, des motions furent présentées. C’est tout à fait logiquement par l’intégration d’amendements issus de tous les groupes que peu à peu, le contrat s’élaborait au fil des débats.
Ces rappels sonnent ici comme des vœux : quelle que soit l’ampleur des changements voulus, quel que soit le contexte, il est de la responsabilité du président de l’Assemblée nationale de permettre le rassemblement de toute l’Assemblée. Nos collègues du Sénat sont d’ailleurs sur le point de parvenir à un tel consensus.
Pour notre part, nous sommes prêts à faire le chemin nécessaire pour trouver des compromis permettant d’élaborer un « pacte parlementaire », et ce pour deux raisons.
Tout d’abord, nous souhaitons que l’Assemblée nationale reste le cœur du débat démocratique, le lieu privilégié de la confrontation des opinions, l’atout irremplaçable assurant l’équilibre d’une société moderne. Voilà des décennies que l’on discourt sur le déclin du Parlement. C’est d’ailleurs logique dans la mesure où nos assemblées ont souvent été identifiées à la démocratie elle-même et, dès lors, n’ont jamais pu et ne pourront jamais être à la hauteur des espoirs infinis placés en elle. Pour autant, nous devons constamment, chacun à notre place, contribuer à leur adaptation aux enjeux du moment.
S’il faut parvenir à un compromis, c’est aussi que, pour jouer pleinement notre rôle d’opposition, nous avons besoin d’un dialogue permanent avec le Gouvernement et sa majorité. Cet échange ne peut exister que si l’opposition, disposant des moyens d’être entendue, est parfois écoutée. Nous ne partageons pas du tout l’opinion du président du groupe UMP, qui explique dans son récent ouvrage que le fonctionnement de la démocratie est aujourd’hui assuré dans notre pays par deux couples inédits, l’un constitué du Président de la République et du président du groupe majoritaire à l’Assemblée, l’autre de ce dernier et de son homologue au Sénat – où, soit dit au passage, aucun groupe ne détient aujourd’hui la majorité à lui seul.
Soucieux que l’Assemblée nationale puisse se rassembler, nous avons étudié attentivement votre proposition de résolution qui tend à modifier cent trente-trois articles sur les cent soixante-dix-neuf que compte notre Règlement. Certaines de ces modifications visent simplement à supprimer des habitudes dépassées ou des pratiques désuètes. D’autres découlent logiquement de la dernière réforme constitutionnelle, et nous pouvons les comprendre, même si nous n’avons pas approuvé cette réforme. D’autres en revanche imposent de nouvelles contraintes inutiles et mesquines aux groupes de l’opposition. Parmi elles, je citerai la réduction de trente à quinze minutes de la durée de la défense des motions de procédure en deuxième lecture, lorsqu’il n’y aura pas de temps programmé, la restriction à « cinq ou dix minutes » contre quinze aujourd’hui des explications de vote après une déclaration de politique générale et à cinq minutes contre quinze aujourd’hui lors de la discussion d’une motion de censure. Nous reviendrons sur ces propositions difficilement compréhensibles demain en commission.
Sur deux points majeurs, nous souhaiterions que vous nous apportiez maintenant, monsieur le président, sinon des explications, du moins des éclaircissements.
Tout d’abord, le « temps législatif programmé ». S’il peut être légitime de vouloir éviter de perdre du temps dans la production législative, il nous paraît, à l’inverse, inacceptable de chercher à en gagner. Le 3 mars dernier, anticipant que ce temps programmé serait, selon toute vraisemblance, adopté contre notre gré, nous vous avons remis quatorze propositions visant à améliorer la procédure législative, dont six concernaient précisément l’aménagement de ce temps. Vous n’en avez retenu que deux, à savoir renoncer à l’application du temps programmé en cas d’engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée et exclure l’expression des présidents de groupe du crédit-temps. Est-ce là votre dernier mot ? Êtes-vous prêt à accepter d’autres de nos propositions comme celle visant à ce que les modalités de ce temps programmé soient adoptées à l’unanimité de la Conférence des présidents, ce qui était d’ailleurs l’usage qui a prévalu entre 1958 et 1969 ?
Second point sur lequel nous souhaiterions des éclaircissements : l’activité de contrôle. C’est Georges Pompidou qui, le premier, le 6 juillet 1966, avait diagnostiqué que « si le travail législatif s’analyse en substance en un dialogue entre le Gouvernement et la majorité, l’exercice du contrôle est d’abord un dialogue permanent entre le Gouvernement et l’opposition ». Désireux, là encore, d’être constructifs, nous vous avons fait parvenir vingt et une propositions. Sauf erreur de ma part, aucune n’a été intégrée à votre proposition de résolution. Bien au contraire, l’ordre du jour des séances de contrôle sera arrêté par la Conférence des présidents et donc, de fait, par la seule majorité. De même, la composition proposée du comité d’évaluation et de contrôle est déséquilibrée au profit de la majorité. Bien que l’article 51-1 de la Constitution mentionne de nouveaux « droits spécifiques » pour l’opposition, cette coquille demeure désespérément vide. Si, chacun en convient, la logique majoritaire prime en matière législative, en matière de contrôle la règle doit être celle de l’égalité, au minimum, entre l’opposition et la majorité. Vous l’avez accepté dans la répartition du temps lors des questions d’actualité. Poursuivez dans cette voie pour la fixation de l’ordre du jour des séances de contrôle et pour la composition du comité d’évaluation. Ainsi deviendraient effectifs les « droits spécifiques » de l’opposition mentionnés dans la Constitution. Êtes-vous prêt à accepter cette proposition ?
Nous ne sommes plus sous la IIIe République où Raymond Poincaré pouvait s’écrier « Je me passerai d’une réforme constitutionnelle. Que l’on me donne un bon Règlement des Chambres, et cela suffit en fait à modifier la Constitution. » Nous savons toutefois que la teneur du Règlement conditionne pour une large part la qualité du travail législatif.
Parce que nous sommes, tout autant que vous, attachés au bon fonctionnement de notre Assemblée, nous espérons que vous saurez construire le consensus.
M. Christophe Caresche. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, je souhaiterais évoquer un sujet d’actualité, à propos duquel vous avez exprimé votre préoccupation : la participation effective des députés au travail de l’Assemblée.
Il s’agit d’une question récurrente. Or il existe dans le Règlement intérieur des dispositions régissant la présence des députés en commissions et leur participation aux scrutins en séance publique. Ainsi, selon l’article 42, « la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire ».
Pourquoi ces mesures ne sont-elles pas appliquées ? La manière dont on pratique la délégation de vote, en contradiction évidente avec l’esprit de la Constitution et les dispositions de la loi organique, ne devrait-elle pas être modifiée, de manière à rendre possible l’application de l’article 162 ?
Par ailleurs, vous avez annoncé, il y a quelques jours, la constitution d’une mission pluraliste chargée, notamment, d’examiner la question du non-cumul des mandats. M. Copé lui-même estime dans son livre qu’il s’agit d’une perspective pouvant être envisagée sous certaines conditions. Pouvez-vous nous donner de plus amples informations sur le contenu et l’organisation de cette mission, ainsi que sur les délais qui lui seront impartis ? Il serait en effet contradictoire qu’elle rende ses conclusions après l’adoption du nouveau Règlement intérieur, dans la mesure où elle pourrait suggérer des modifications supplémentaires.
M. René Dosière. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous estimez que, conformément à l’esprit de la Ve République, dans l’élaboration de la loi, le rôle essentiel revient à l’exécutif. Comment cette conception est-elle conciliable avec celle du président du groupe majoritaire, qui ne cesse de parler de « coproduction législative » et qui considère que la réforme institutionnelle vise à instaurer une relation directe entre le Président de la République et le président du groupe majoritaire, effaçant ainsi le rôle du Premier ministre ?
Par ailleurs, le présent texte prévoit la création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques – dont le président du groupe majoritaire ne cesse d’affirmer qu’il est l’unique inspirateur. Ne craignez-vous pas que ce comité ne se substitue progressivement aux différentes commissions, dont le pouvoir est appelé à être accru par la réforme institutionnelle ? Les évaluations ne devraient-elles pas être réalisées par chaque commission ?
En outre, le président du groupe majoritaire souligne que l’efficacité du comité sera accrue grâce au recours à des fonctionnaires d’État compétents et dévoués. Comment concilier ce souci de renforcer les capacités d’étude de l’Assemblée, sans augmentation de ses charges, avec l’article 18 du Règlement intérieur, qui prévoit que l’Assemblée ne peut faire appel qu’à ses propres fonctionnaires ?
Enfin, vous dites que l’application de l’article 162 du Règlement sera rendue possible par la mise en œuvre du temps législatif programmé. Mais quel est le lien entre les deux ? Comme l’a rappelé Christophe Caresche, l’article 162 prévoit que la présence des députés est contrôlée par leur participation aux scrutins publics. Or la pratique actuelle de la délégation de vote, en contradiction totale avec l’ordonnance du 7 novembre 1958, la rend générale et permanente, ce qui fait que tous les députés sont toujours présents.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le président, je vous propose de répondre d’ores et déjà à cette première série de questions.
M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. Je vais le faire bien volontiers, tout en rappelant que les questions au Gouvernement débuteront dans une demi-heure.
Monsieur Jean-Jacques Urvoas, je tiens tout d’abord à vous remercier pour le travail dense et attentif que vous avez accompli sur cette réforme du Règlement. Évidemment, nos points de vue diffèrent quelque peu lorsque vous considérez que seul un nombre très restreint de dispositions ont été retenues : il me suffit de vous renvoyer à la « charte de l’opposition », dont certaines dispositions avaient été demandées ou suggérées par l’opposition.
Le temps me manque pour vous présenter dans le détail les onze nouveaux droits déclinés dans la proposition de résolution. Je vous rappellerai simplement qu’il y a d’ores et déjà égalité de temps entre la majorité et l’opposition pour toutes les activités d’évaluation et de contrôle. Ce changement substantiel, qui est confirmé par la modification du Règlement, répond à une demande réitérée de l’opposition, qui nous a paru tout à fait légitime. Je mentionnerai également la reconnaissance d’un « droit de tirage », certes contingenté, en matière de commissions d’enquête.
Il me paraît donc abusif de parler de « coquille vide » à propos des droits de l’opposition ! Toutefois, je comprends votre souhait de voir certaines choses évoluer encore, notamment à l’occasion de l’examen en commission.
En ce qui me concerne, j’ai élaboré cette proposition de résolution en essayant de faire la synthèse de ce qui avait été proposé par le groupe de travail pluraliste. J’ai repris toutes les propositions convergentes et j’ai essayé, avec la meilleure volonté, d’aboutir à des dispositions équilibrées, pouvant être appliqués quelles que soient la majorité et les circonstances politiques. Ce nouveau Règlement, un certain nombre de ceux qui se trouvent aujourd’hui dans la majorité devront également le respecter après une future alternance. Tout ce qu’il contient a été élaboré dans cette optique. Je le répète : un Règlement ne peut être conçu pour des circonstances, un mode de gouvernance, une personnalité ou des équilibres parlementaires particuliers.
S’agissant du temps législatif programmé, je sais que l’opposition est en désaccord avec ma proposition. Pourtant, il me semble que ce qui est prévu en la matière est particulièrement prudent, dans la mesure où sont distingués le « temps législatif programmé », le « temps législatif programmé allongé » et le « temps législatif programmé exceptionnel », dont la durée sera de l’ordre de celle des grands débats que nous avons connus.
En outre, j’ai retenu deux de vos suggestions. Premièrement, un président de groupe, quel qu’il soit, pourra s’opposer en Conférence des Présidents au recours au temps législatif programmé dès lors que le Gouvernement aura engagé la procédure accélérée. En effet, cette procédure fait tomber le délai minimum requis entre le dépôt du texte et sa discussion en séance plénière, ce qui me semble incompatible avec le fait que le texte examiné sera désormais celui issu des travaux de la Commission – ce qui constitue une avancée très importante. Deuxièmement, le temps de parole des présidents des groupes ne sera pas pris en compte dans le temps législatif programmé.
Maintenant, les travaux vont se poursuivre en commission. Je n’y participerai pas, car ce n’est pas ma place, mais je ne doute pas de l’ouverture d’esprit des commissaires de la majorité et du président Warsmann.
Monsieur Christophe Caresche, la participation effective des députés au travail de l’Assemblée sera plus facile à contrôler dans le cadre du temps législatif programmé. Admettez toutefois, chers collègues, qu’avant l’adoption des séquences de quatre semaines, vous ne pouviez pas connaître votre emploi du temps à l’Assemblée, savoir sur quels thèmes ou quels textes les commissions se réuniraient, ni prévoir la durée des débats dans l’hémicycle ! Les députés, sollicités par de multiples responsabilités, étaient dans l’incapacité de bâtir un agenda et éprouvaient des difficultés pour être présents physiquement dans l’hémicycle. Grâce au temps législatif programmé, les choses seront prévues quatre semaines à l’avance : nous aurons ainsi la possibilité de gérer notre emploi du temps, et l’assiduité s’en ressentira.
S’agissant des délégations de vote, une délégation au maximum est autorisée, et cette règle reçoit une application effective depuis 1993. Ce n’est probablement pas parfait, mais cela a le mérite de fonctionner ; et, contrairement à une autre assemblée, où un seul parlementaire peut voter pour tous les autres membres de son groupe, chez nous, la délégation n’est pas générale.
Quant à la mission que j’ai annoncée, elle souhaite répondre à la nouvelle flambée d’antiparlementarisme que nous venons de subir, de manière particulièrement injuste. Je l’ai déjà dénoncée, et je la dénonce de nouveau devant vous. Toutefois, il est vrai que certaines images, en particulier celles de l’hémicycle insuffisamment rempli au moment des scrutins, prêtent à la critique. C’est pourquoi, lorsque le temps législatif programmé sera instauré, nous pourrons, grâce à une meilleure gestion des agendas et au regroupement des scrutins le mardi et le mercredi après les questions au Gouvernement, connaître des participations à la hauteur des responsabilités qui nous sont confiées.
Monsieur René Dosière, ma conviction est en effet que la loi doit être élaborée par l’exécutif. Je pense que nos institutions ont clairement prévu que le Gouvernement gouverne, en mettant en œuvre les engagements pris lors des campagnes électorales, qu’il s’agisse de la campagne pour l’élection présidentielle ou de la campagne pour les élections législatives. L’élaboration de la loi fait partie des actes de gouvernance. Il revient aux parlementaires d’amender les textes, de les adopter ou de s’y opposer, mais, en tant que législateurs, nous ne sommes pas appelés à décliner des programmes politiques dans la loi. Même si je trouve heureux que les parlementaires disposent de plus de possibilités pour déposer des propositions de lois, je reste convaincu que, dans la plupart des domaines, l’intérêt général est porté par l’exécutif.
Quant aux échanges entre le Parlement et le pouvoir exécutif, ils existent déjà, notamment en commission, et la majorité a toujours travaillé sur les textes en collaboration avec l’exécutif. Pour ma part, je considère que c’est ainsi que l’on peut rejoindre un point d’équilibre.
Il existe par ailleurs une infinité de configurations possibles. Sous la Ve République, les Présidents de la République successifs ont exercé leur pouvoir de diverses manières – parfois durant un même mandat. Les attitudes des présidents des groupes parlementaires ont varié, de même que celles de la majorité. Leur souplesse fait tout l’intérêt de nos institutions. Il faut se garder de les infléchir en fonction du contexte.
Je suis d’accord avec vous : le comité d’évaluation et de contrôle ne doit pas concurrencer les commissions. Aussi, c’est dans les domaines transversaux que le comité exercera sa compétence.
Par ailleurs, je rappelle que le recours à des services extérieurs existe déjà pour un certain nombre d’études, financées par les commissions sur des lignes budgétaires spécifiques. On peut très bien imaginer d’utiliser – sous réserve que cela ne soulève pas de difficultés légales – les services de fonctionnaires des grands corps de l’État pour certaines missions, dans des conditions qui restent à préciser.
Je précise que les capacités d’études et de contrôle de l’Assemblée nationale sont déjà considérables. En particulier, les réformes des services ont dégagé des moyens humains qui ont permis de doter les commissions de services d’études substantiels.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il reste deux intervenants : MM. Daniel Garrigue et Jean-Marc Ayrault.
M. Daniel Garrigue. À l’origine, la Constitution de 1958 avait mis en place un parlementarisme rationalisé, en réaction contre les excès du régime d’assemblée de la IVe République. Progressivement, avec la pratique, les modifications du Règlement et suivant les volontés des présidents successifs, le système a évolué vers un vrai régime parlementaire.
Le quinquennat a bouleversé l’équilibre des institutions. La logique aurait été de rétablir des contre-pouvoirs. Le Président de la République prend aujourd’hui la place du Gouvernement, et, les ministres assistant désormais aux travaux des commissions, le Gouvernement tend à prendre la place du Parlement. La réforme de la Constitution n’ayant, à mon sens, pas apporté les contre-pouvoirs attendus, la modification du Règlement aurait été l’occasion de le faire.
Or l’encadrement du temps de débat législatif pose un problème considérable. Je rappelle qu’entre 1958 et 1969 cette disposition n’a jamais véritablement fonctionné. Il faudrait au minimum établir une distinction entre la présentation et la discussion d’un amendement. Que l’auteur d’un amendement ne puisse en expliquer le contenu, même dans un temps limité, serait inacceptable.
Par ailleurs, il n’est pas question de l’Europe. Pourtant, les parlements nationaux peuvent aujourd’hui jouer un rôle considérable en vue de réconcilier les opinions publiques avec l’Europe. Certes, quelques avancées ont été réalisées : la délégation pour l’Union européenne a été transformée en Commission chargée des affaires européennes, les résolutions sont désormais soumises à la procédure d’approbation tacite, le principe de subsidiarité se met en place…
M. le président Jean-Luc Warsmann. Merci de conclure, cher collègue !
M. Daniel Garrigue. J’ai le droit de m’exprimer, monsieur le président !
M. le président Jean-Luc Warsmann. De même que le président Ayrault !
M. Daniel Garrigue. Les non-inscrits ont eux aussi le droit de s’exprimer, monsieur le président. Si vous souhaitez que l’on respecte les droits des parlementaires, commencez par le faire ici !
M. le président Jean-Luc Warsmann. La séance des questions au Gouvernement commence dans dix minutes : le temps nous est compté, monsieur Garrigue !
M. Daniel Garrigue. Il est regrettable que l’Europe ne puisse pas descendre dans l’hémicycle, et que, sur des cas particuliers, comme la transposition d’actes européens ou la participation de la France au budget de l’Union européenne, la Commission chargée des affaires européennes n’ait pas la possibilité de s’exprimer en séance plénière.
M. Jean-Marc Ayrault. Je ne voudrais pas empêcher mon collègue Daniel Garrigue de s’exprimer, d’autant qu’il est particulièrement difficile de se faire entendre quand on est non-inscrit. D’ailleurs, je partage pour l’essentiel ce qu’il vient de dire.
En toile de fond, c’est en effet la question du droit d’amendement qui se pose. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous ne pouvez faire autrement que de prendre l’engagement qu’il sera explicitement garanti dans le Règlement. Dans le cas contraire, nous en aviserions le Conseil constitutionnel.
Or le droit d’amendement, qui est un droit individuel, n’est pas seulement le droit de déposer un amendement, mais aussi celui de le défendre. De ce fait, nous réaffirmons notre opposition au temps législatif programmé. Que se passera-t-il si le Conseil constitutionnel confirme que l’amendement doit être non seulement déposé, mais défendu ? Nous n’avons jamais obtenu de réponse à cette question fondamentale.
En outre, le Sénat, lui, ne connaîtra pas de temps programmé – même si un article de son Règlement prévoit que, suivant une procédure compliquée, mais qui protège les droits des groupes minoritaires, les sénateurs pourront décider, par un vote, la clôture des débats. Est-il envisageable que la chambre dont les membres sont élus directement par le peuple dispose de pouvoirs moins importants que celle dont les membres sont élus au suffrage indirect ?
Étant des élus responsables, nous vous avons fait parvenir des propositions concrètes, que Jean-Jacques Urvoas a rappelées. Six concernaient l’aménagement du temps de discussion ; vous en avez retenues deux. Vingt et une portaient sur le contrôle, dimension très importante du travail des députés. En ce qui concerne le temps législatif, j’ai fait à plusieurs reprises, au nom du groupe SRC, des propositions extrêmement précises, visant notamment à donner la possibilité à un groupe de demander de déroger au temps programmé quatre fois par an, ce qui paraît raisonnable sachant que le Gouvernement a le droit d’utiliser huit fois l’article 49-3 de la Constitution.
Monsieur le président de l’Assemblée nationale, si vous recherchez sincèrement le consensus, et que vous ne voulez pas vous soumettre au fait majoritaire et à la thèse du président du groupe UMP selon laquelle l’objectif de la réforme constitutionnelle est de consacrer le partage du pouvoir entre l’Élysée et l’Assemblée, vous devez vous inscrire en faux contre ses propos. Si la coproduction législative concernait l’ensemble du Parlement, opposition incluse, cela aurait du sens, mais s’il s’agissait uniquement d’un accord entre le groupe majoritaire et l’exécutif, notre rôle se réduirait à faire de la figuration, ce que nous ne pouvons accepter.
Il importe donc que vous répondiez à la question de Jean-Jacques Urvoas, même si vous ne le faites aujourd’hui, et que nos propositions soient réellement examinées et prises en compte.
S’agissant de l’activité de contrôle, nous ne demandons pas seulement l’égalité de temps de parole, mais également une capacité d’initiative équivalente. Sinon, le fait majoritaire s’imposera tout le temps ! Ainsi, j’ai demandé, au nom du groupe SRC, une évaluation des conséquences de la défiscalisation des heures supplémentaires, en termes d’emploi et de pouvoir d’achat, par rapport au coût budgétaire et fiscal de la mesure : on me l’a refusée. Cela prouve que, lorsque cela vous arrangera, vous accepterez les demandes, et que, dans le cas contraire, vous les refuserez.
On nous affirme que la réforme constitutionnelle donne des droits nouveaux au Parlement, mais, pour l’instant, je n’en vois aucune preuve. Elle ne fait que confirmer le fait majoritaire. Ainsi, la manière dont a été imposée – même si la forme juridique a été respectée – la nouvelle lecture dès cette semaine de la loi HADOPI, après une défaite politique, est un mauvais coup fait à l’Assemblée nationale : avant même que les instances ne se soient réunies, le président du groupe majoritaire et le ministre concerné l’avaient décidée à votre place, monsieur le président de l’Assemblée nationale.
Je suis donc inquiet, non seulement pour mon groupe, mais pour l’ensemble des parlementaires et pour la démocratie en général. Le quinquennat a modifié bien des choses et le rééquilibre des pouvoirs, tant annoncé, n’est pas au rendez-vous. Vous avez encore la possibilité d’y contribuer, monsieur le président de l’Assemblée nationale.
M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. En dépit de l’heure avancée, je prendrai quelques instants pour vous répondre et essayer de rééquilibrer le débat.
Pouvons-nous être le seul Parlement au monde qui ne prévoie pas la durée de ses travaux législatifs et rester ainsi détachés du bon fonctionnement de toutes les autres démocraties ? Peut-on défendre l’obstruction en tant que telle ? Certes, je pourrais faire acte de contrition, mais, en mon âme et conscience, j’estime que cela nuit à la qualité du travail législatif que nous devons produire. Les marges de manœuvre prévues dans le mécanisme de temps législatif programmé permettront, comme vous le constaterez, non seulement la présentation, mais aussi la défense des amendements. Et, s’il le faut, la Conférence des présidents pourra toujours allonger la durée du temps législatif programmé. Vous me faites donc un mauvais procès.
Par ailleurs, je ne peux pas vous laisser dire, Monsieur le président Ayrault, que je n’accéderai à vos demandes que « lorsque cela m’arrangera ». J’essaie de présider cette institution de mon mieux. Vous seriez à ma place, vous feriez la même chose. Mon objectif est d’aboutir à un texte précis et équilibré.
Enfin, n’allons pas nous comparer à une autre chambre, qui a un autre mode d’élection et d’autres règles de fonctionnement. Déroger à l’application du temps programmé, j’en ai prévu la possibilité, en reprenant d’ailleurs une de vos suggestions : cela pourra se produire si le Gouvernement adopte ce qui est à mon sens une mauvaise méthode, à savoir le recours non consensuel à la procédure accélérée.
Je n’ai malheureusement pas le temps de vous répondre plus avant.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le président, au nom de la Commission des lois, je vous remercie.
*
* *
La Commission examine la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale au cours de ses trois séances du mercredi 29 avril 2009. Elle passe directement à l’examen des articles.
Article 1er
(article 2 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Admission des députés
L’article 2 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle en conséquence de la réforme des comptes rendus décidée par le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 juillet 2008 (6).
La Commission est saisie de l’amendement CL 62 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise à assurer le respect de l’article 33 de la Constitution, qui pose l’obligation d’un compte rendu intégral de la séance publique.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois. Je suis défavorable à cet amendement déjà satisfait par l’article 59 du Règlement . La suppression de l’épithète « intégral » est justifiée par la disparition du compte rendu analytique de la séance publique.
L’amendement CL 62 est retiré.
La Commission adopte l’article 1er sans modification.
Article 2
(article 6 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Démission d’un député
En application de la rédaction actuelle de l’article 6 du Règlement, un député ne peut se démettre de ses fonctions ni avant l’expiration du délai de dix jours prévu par l’article 33 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (7) pour le dépôt des requêtes en contestation de l’élection, ni, si son élection a été contestée, avant la notification de la décision de rejet rendue par le Conseil constitutionnel.
Le présent article supprime cette restriction à la liberté des députés de démissionner de leur mandat ; elle n’a de justification ni constitutionnelle ni organique et ne trouve pas son équivalent dans le Règlement du Sénat.
La modification proposée met en outre le Règlement de l’Assemblée nationale en conformité avec une pratique qui s’est éloignée de la lettre de l’article 6 du Règlement et a été implicitement validée par le Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel a ainsi enregistré le 25 juin 2007 une requête tendant à l’annulation des opérations électorales ayant donné lieu à l’élection, le 17 juin 2007, de M. Dominique Strauss-Kahn dans la 8e circonscription du Val d’Oise. La démission de M. Strauss-Kahn a été portée à la connaissance de l’Assemblée le 19 octobre 2007 (8), alors que le Conseil constitutionnel ne s’était pas encore prononcé sur la requête. Dans sa décision n° 2007-3746 du 25 octobre 2007, le Conseil constitutionnel s’est borné à constater que la requête était devenue sans objet du fait de la démission de M. Strauss-Kahn, suivant le même raisonnement qu’en matière de déchéances (9).
La Commission examine deux amendements de suppression de l’article 2, le CL 66 de M. Jean-Claude Sandrier, et le CL 118, de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Claude Sandrier. La suppression proposée par le texte de tout encadrement de la démission d’un député est une facilité qui risque de poser des problèmes sur le plan déontologique.
M. le rapporteur. Il s’agit simplement de mettre le Règlement en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment la décision 2007-3746 du 25 octobre 2007, qui a pris acte de la démission de son mandat de député de Dominique Strauss-Kahn, nommé à la tête du FMI, alors même qu’une requête en annulation était en instance.
M. Jean-Jacques Urvoas. Si l’encadrement de la démission du mandat, tel qu’il est prévu par le droit existant et consacré par le Conseil constitutionnel depuis 1959, n’est pas maintenu, un député pourra, anticipant une décision d’inéligibilité, contourner cette sanction en démissionnant.
La Commission rejette ces deux amendements.
Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.
Article 3
(article 7 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Remplacement des députés
L’article 7 du Règlement précise les conditions de mise en œuvre, à l’Assemblée nationale, des dispositions de l’article L.O. 176 du code électoral sur le remplacement des députés.
Les deux premiers alinéas du texte proposé par le présent article reprennent les dispositions des trois premiers alinéas de l’article 7 du Règlement dans sa rédaction actuelle pour les vacances survenues pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel (incompatibilité prévue par l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement (incompatibilité prévue par l’article L.O. 144 du code électoral).
Les troisième et quatrième alinéas tirent les conséquences de la modification, lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, de l’article 25 de la Constitution et de la mise en œuvre de cette modification par la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l’article 25 de la Constitution.
Cette loi organique a fixé, comme le prévoit l’article 25 de la Constitution, les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement temporaire des députés et sénateurs en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales. Le deuxième alinéa de l’article L.O. 176 du code électoral, tel qu’il résulte de la loi organique du 13 janvier 2009, dispose que « les députés qui acceptent des fonctions gouvernementales sont remplacés, jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation de ces fonctions, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet ». Le Conseil constitutionnel a annulé la disposition qui prévoyait que, si le parlementaire ayant accepté des fonctions gouvernementales renonce à reprendre l’exercice de son mandat avant l’expiration de ce délai, son remplacement devient définitif, l’article 25 de la Constitution ne prévoyant qu’un remplacement temporaire (10).
Il est proposé de prévoir que, lorsqu’un député a accepté des fonctions gouvernementales, le Président demande au Gouvernement communication du nom de la personne élue pour le remplacer. Lorsque l’incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions de membre du Gouvernement prend effet, c’est-à-dire, en application de l’article L.O. 153 du code électoral, un mois après la nomination comme membre du Gouvernement, le président informe l’Assemblée du remplacement lors de la plus prochaine séance.
À l’expiration du délai d’un mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales, le Président informe l’Assemblée de la reprise de l’exercice de son mandat par le député au cours de la plus prochaine séance. C’est ainsi qu’il a été procédé le lundi 16 février 2009 (11) à l’annonce de la reprise de l’exercice de son mandat par notre collègue Xavier Bertrand, dont les fonctions gouvernementales avaient pris fin le 15 janvier 2009 (12).
Si, avant l’expiration du délai d’un mois, le député renonce à reprendre son mandat, cette renonciation s’analyse, conformément à la décision du Conseil constitutionnel, comme une démission. Il est donc proposé que cette renonciation obéisse aux mêmes formalités qu’une démission : la renonciation doit être adressée par écrit au Président, qui en donne connaissance à l’Assemblée dans la plus prochaine séance et la notifie au Gouvernement. Conformément à l’article L.O. 178 du code électoral, il est alors procédé à une élection partielle dans un délai de trois mois ; il n’est toutefois procédé à aucune élection partielle dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale.
Le dernier alinéa de l’article 7 est modifié pour rendre applicable au remplacement d’un député nommé membre du Gouvernement, à la reprise de son mandat ou à une éventuelle renonciation la disposition réglementaire selon laquelle, si ces événements interviennent lorsque l’Assemblée ne tient pas séance, le Président prend acte de ces communications par un avis inséré au Journal officiel et en informe l’Assemblée à la première séance qui suit.
La Commission adopte l’article 3 sans modification.
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 3.
Elle examine d’abord l’amendement CL 13 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise à faire passer à huit le nombre de vice-présidents afin d’assurer que chacun des groupes détient au moins une vice-présidence.
M. le rapporteur. Le Bureau, qui compte déjà vingt-deux membres à l’heure actuelle, s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée. Il est vrai que le groupe GDR n’a pas de vice-présidence, mais l’obligation d’un représentant pour chaque groupe aboutirait à une « course à l’échalote » confinant à l’absurde, si, par exemple, l’opposition comptait six groupes et la majorité deux !
Mme Marie-Louise Fort. Ce serait en outre un surcroît de dépenses publiques !
M. Jean-Claude Sandrier. Je vous fais remarquer que le Sénat compte huit vice-présidents pour un nombre bien inférieur de sénateurs. Vous confondez par ailleurs, monsieur le rapporteur, membres du Bureau et vice-présidents.
Enfin, madame Fort, la démocratie a un coût.
M. Jean Mallot. Le besoin de vice-présidents supplémentaires est accru par la désorganisation de notre ordre du jour. Ce besoin est confirmé, monsieur le rapporteur, par les observations déplacées que vous avez, en tant que président, formulées hier à l’encontre de M. Ayrault à l’occasion de l’audition de M. Accoyer par notre commission. Vous avez en effet reproché à M. Ayrault d’avoir retardé par ses questions la séance de questions au Gouvernement, alors que M. Accoyer aurait tout à fait pu y être remplacé par un vice-président.
M. le rapporteur. J’ai été plus que correct avec M. Ayrault dont j’ai tenté de préserver le temps de parole, sans pour autant brider l’expression de M. Garrigue.
La Commission rejette l’amendement CL 13.
Elle examine ensuite l’amendement CL 14 de M. Jean-Luc Sandrier.
M. Jean-Luc Sandrier. Il s’agit, dans le même souci de pluralisme qui inspirait l’amendement précédent, d’augmenter le nombre des questeurs.
La Commission rejette cet amendement après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 206 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Cet amendement tend à mettre en conformité l’article 10 du Règlement avec l’article 1er de la Constitution en inscrivant dans notre règlement le principe d’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de vice-président, de questeur ou de secrétaire de l’Assemblée. Cette précision, dont le coût financier est nul, est d’un grand prix en revanche sur le plan de la parité.
M. le rapporteur. Si je comprends votre motivation, je ne peux qu’être défavorable à cet amendement sans aucune portée juridique. Je répète que le Bureau reproduit la configuration politique de l’Assemblée. C’est donc aux groupes qu’il revient d’assurer la parité au moment où ils proposent leurs candidats.
M. René Dosière. On pourrait penser en effet qu’une règle qui n’est assortie d’aucune sanction n’a aucune portée, mais c’est faux : inscrire le principe de parité dans ce qui est notre règle commune serait pour les groupes politiques une incitation à le respecter.
M. Claude Goasguen. La formule « autant que possible » est à bannir comme n’ayant aucune valeur juridique et propre à susciter des contestations devant les tribunaux.
M. Jean Mallot. Nous proposons de rectifier l’amendement en supprimant les mots « autant que possible ».
Mme Aurélie Filippetti. Cette formule visait à prendre en compte les obstacles qui s’opposent à toute tentative d’introduire la parité dans les instances de décision. Le renvoi permanent au principe d’universalité nous met en effet dans l’impasse : la parité n’existe pas dans la composition du Bureau de l’Assemblée ; il n’y a aucune femme à la tête d’une des six commissions permanentes ; la commission des Finances ne compte que deux ou trois femmes. D’où l’importance d’affirmer un principe tel que celui de la parité dans les instances exécutives.
M. le rapporteur. Je reste défavorable à cet amendement.
La Commission rejette l’amendement ainsi rectifié.
Puis elle examine un amendement CL 15 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise, encore une fois, à garantir le pluralisme dans les instances de l’Assemblée. Il n’est pas normal qu’aujourd’hui un groupe, et un seul, ne dispose ni de vice-président, ni de questeur. Une inflation de ces postes n’est pas à craindre, l’Assemble n’ayant jamais, au cours de la Ve République, compté plus de cinq ou six groupes.
La Commission rejette l’amendement CL 15 après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Article 4
(article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes
Cet article modifie l’article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale pour élargir la composition du bureau de la commission spéciale de quinze membres chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée. Le bureau de cette commission est à l’heure actuelle composé conformément au troisième alinéa de l’article 39, aux termes duquel « le bureau des autres commissions comprend : 1 président, 2 vice-présidents et 2 secrétaires ».
Le troisième alinéa de l’article 39 du Règlement est réécrit par l’article 18 de la présente proposition de résolution ; la composition du bureau des commissions visées à l’article 16 et à l’article 80 doit par conséquent être précisée dans ces deux articles.
Le bureau de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée comprend aujourd’hui quatre députés membres du groupe UMP et un membre du groupe SRC, vice-président. En portant à trois le nombre de vice-présidents et le nombre de secrétaires, cet élargissement permettra de fixer de nouvelles règles de pluralisme. Les nominations au bureau de cette commission devront désormais avoir lieu « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes ». Compte tenu de l’effectif plus faible de cette commission et, par conséquent, de son bureau, la formulation retenue est plus souple que celle qui a été choisie pour les commissions permanentes, pour lesquelles « tous les groupes y ont au moins un représentant ».
Sous réserve des dispositions spécifiques prévues au présent article, les membres du bureau sont désignés dans les conditions prévues à l’article 39 : la commission est convoquée dès sa nomination pour procéder à la nomination de son bureau ; le bureau est élu au scrutin secret par catégorie de fonction, sauf lorsque le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir ; si la majorité absolue n’a pas été acquise aux deux premiers tours de scrutin, la majorité relative suffit au troisième tour et, en cas d’égalité, le plus âgé est nommé ; il n’existe aucune préséance entre les vice-présidents.
La Commission est saisie de l’amendement CL 153 de M. René Dosière.
M. René Dosière. La Commission de vérification et d’apurement des comptes n’a pas de vocation politique : elle est chargée d’approuver les comptes présentés par les questeurs et de contrôler le fonctionnement financier de l’Assemblée, via notamment la publication d’un rapport d’information. Il s’agit donc d’un organe de gestion important au regard du principe d’autonomie de notre assemblée. En vertu de ce principe, celle-ci doit être maîtresse de son budget et ne doit se soumettre au contrôle d’aucun organisme extérieur, fût-ce de la Cour des comptes. Cette commission a fait beaucoup de progrès puisqu’elle assure désormais une publication régulière des comptes de l’Assemblée.
Nous proposons que, compte tenu de sa nature particulière, cette commission soit composée à parité entre majorité et opposition et que sa présidence revienne de droit à l’opposition, comme c’est le cas dans de nombreux Parlements étrangers.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. Comme la plupart des instances de l’Assemblée, la composition de cette commission est soumise au respect du principe de proportionnalité et celle de son Bureau s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes. Cet amendement présente en outre, comme d’autres amendements du groupe SRC, un problème technique : si le Règlement définit la notion d’opposition, il ne définit pas celle de majorité.
M. René Dosière. Notre proposition améliore le texte en ce que la parité va plus loin que la simple représentation proportionnelle. Quant à l’absence de définition de la majorité, permettez-moi de vous dire que ce n’est qu’une argutie.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 4 sans modification.
Article 5
(article 18 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Services de l’Assemblée
L’article 18 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle destinée à prendre en compte le changement d’intitulé proposé à l’article 16 de la proposition de résolution pour la commission des Finances, qui deviendrait « commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire » (13).
La Commission adopte l’article 5 sans modification.
Article 6
(article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires
La modification proposée à l’article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale a pour objectif de rendre possible l’identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires afin de mettre en œuvre l’article 51-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux termes duquel le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ». Pour reconnaître des droits spécifiques à ces groupes, encore faut-il pouvoir les identifier.
Dans la lignée du dispositif voté le 7 juin 2006 sur la proposition de votre rapporteur (14) et des recommandations du « comité Balladur » (15), il est proposé de mettre en place un système de déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition, qui respecte la liberté de chaque groupe et peut être mis en œuvre rapidement.
L’article 1er de la résolution adoptée par l’Assemblée le 7 juin 2006 (16) prévoyait que « le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d’appartenance de son groupe à la majorité ou à l’opposition. En cas de contestation formulée par le président d’un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe. » Cette disposition avait été jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel au motif « qu’en requérant des groupes une déclaration d’appartenance à la majorité ou à l’opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l’Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l’article 4 de la Constitution et (…) ont pour effet d’instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée » (17).
Les deux obstacles à l’élaboration d’un statut de l’opposition soulignés par le Conseil constitutionnel en 2006 peuvent aujourd’hui être surmontés :
— l’article 51-1 de la Constitution, introduit lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, permet désormais d’instaurer une différence de traitement entre les groupes, puisque sa deuxième phrase prévoit que le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires » ;
— le dispositif proposé à la suite des travaux du groupe de travail sur la réforme du Règlement paraît de nature à respecter l’article 4 de la Constitution, qui garantit que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Il comporte en effet deux différences importantes avec le système élaboré en 2006 : d’une part, les groupes ne sont pas obligés de déclarer leur appartenance soit à la majorité, soit à l’opposition ; d’autre part, le choix d’un groupe ne peut plus être contesté, ni remis en cause par le Bureau. La liberté des groupes est respectée.
Lors de leur constitution, les groupes pourront mentionner dans la déclaration signée de leurs membres qu’ils remettent à la présidence l’appartenance du groupe à l’opposition. La déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition pourra également être faite ou retirée à tout moment. Le parallélisme des formes et l’importance de la démarche qui consiste à rejoindre ou à quitter l’opposition voudraient qu’une déclaration d’appartenance à l’opposition faite en cours de législature ou le retrait de cette déclaration soient également signés par tous les membres du groupe.
Chaque groupe est entièrement libre de déclarer ou non son appartenance à l’opposition, mais seuls les groupes qui se sont déclarés d’opposition peuvent bénéficier des droits spécifiques qui y sont liés.
Les « droits spécifiques » attribués sur le fondement de cette déclaration seront attribués au début de la législature puis chaque année au début de la session ordinaire. Si un groupe retire sa déclaration d’appartenance à l’opposition en cours de session, il continuera à bénéficier des droits spécifiques accordés à l’opposition jusqu’au début de la session ordinaire suivante. Inversement, si un groupe rejoint l’opposition en cours de session, il devra attendre le début de la session ordinaire suivante pour bénéficier des droits reconnus aux groupes d’opposition.
Cette règle est nécessaire compte tenu de la nature des droits qu’il est proposé de reconnaître aux groupes d’opposition, qui doivent nécessairement s’inscrire dans la durée. Elle permettra d’éviter d’éventuelles décisions d’opportunité afin de bénéficier d’un temps de parole supplémentaire sur un texte ou de l’attribution d’une présidence de commission d’enquête.
L’identification des groupes minoritaires, également mentionnés à l’article 51-1 de la Constitution, se fait par déduction : sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé, c’est-à-dire le groupe « majoritaire ». Ainsi, si aucun groupe ne se déclarait d’opposition, tous les groupes à l’exception de celui qui compterait l’effectif le plus élevé bénéficieraient des droits reconnus aux groupes minoritaires. Si les deux groupes les plus nombreux avaient des effectifs identiques, aucun des deux ne bénéficierait des droits des groupes minoritaires.
La cohérence du dispositif mis en place repose sur l’hypothèse – réaliste compte tenu des droits découlant de cette déclaration – que les groupes d’opposition, ou au moins un d’entre eux, se déclarent comme tels.
La Commission est saisie de l’amendement CL 16 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. La possibilité de constituer un groupe à partir de huit députés existe dans d’autres Parlements. Vingt est par ailleurs un chiffre totalement arbitraire, quand huit correspond au nombre des futures commissions permanentes.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, qui, en cohérence avec vos amendements précédents, conduirait à une véritable inflation du nombre des groupes parlementaires.
M. Jean-Claude Sandrier. La question se poserait si vous aviez accepté nos amendements précédents.
M. Daniel Garrigue. Qu’est-ce qu’un groupe minoritaire ?
M. le rapporteur. Un groupe d’opposition est un groupe qui se déclare comme tel. Le groupe majoritaire est le groupe ne s’étant pas déclaré d’opposition qui compte le plus de membres. Les autres groupes sont minoritaires.
M. Philippe Gosselin. Il faut être réaliste : la constitution d’un groupe dépend d’abord de son poids électoral.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 17 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Il s’agit de tenir l’engagement du Président de la République de permettre la constitution d’un groupe à partir de quinze députés.
M. Sébastien Huyghe, président. Le Président de la République n’est pas membre de notre assemblée !
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement : le chiffre de vingt me semble un bon équilibre.
M. Jean-Claude Sandrier. Je remarque que, pour une fois, vous ne vous référez pas aux engagements du Président de la République.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine un amendement CL 149 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Parmi nos 116 amendements, certains proposent des créations visant à améliorer le fonctionnement de notre assemblée, quand d’autres visent à régler des problèmes juridiques. C’est le cas ici en ce qui concerne la définition des groupes par l’article 19 du Règlement. La proposition de résolution envisage en effet une seule hypothèse, celle de la déclaration d’appartenance à l’opposition, quand, en réalité, trois cas sont possibles : soit le soutien au Gouvernement, soit l’opposition, soit ni l’une ni l’autre de ces prises de position – hypothèse que nous n’avons pas connue, mais qu’il faut envisager.
C’est pourquoi le présent amendement prévoit que la déclaration peut mentionner, ou non, le choix du groupe de soutenir l’action du Gouvernement ou de s’y opposer.
Appartenir ou non à la majorité est un choix politique, qui doit être dissocié de l’arithmétique – au Sénat, aucun groupe n’est majoritaire, même si certains soutiennent le Gouvernement.
Il est même arrivé dans le passé que le groupe le plus nombreux, le groupe socialiste, appartienne à l’opposition !
Nous vous proposons de vous en tenir à un critère politique et non arithmétique.
M. le rapporteur. La proposition de résolution prévoit déjà la possibilité pour un groupe de ne pas se prononcer. Si le groupe se déclare d’opposition, il se voit ouvrir les droits spécifiques correspondants. Dans le cas contraire, soit il s’agit du groupe majoritaire et il n’a droit à rien, soit il est classé dans les groupes minoritaires.
Imaginez qu’aucune déclaration ne précise qu’un groupe soutient le Gouvernement : tous les groupes de la majorité ne peuvent pas devenir des groupes minoritaires, cela n’aurait aucun sens !
M. Jean-Jacques Urvoas. C’est le cas au Sénat.
M. le rapporteur. Le groupe UMP au Sénat n’a pas le droit d’être considéré comme un groupe minoritaire, parce que c’est le principal groupe qui n’appartienne pas à l’opposition.
Nous avons longuement débattu de cette question, et le système que nous avons mis au point me semble équilibré. La Constitution donne des droits spécifiques aux groupes d’opposition ou minoritaires. Cela couvre toutes les situations et permet de laisser un maximum de liberté aux groupes.
M. Daniel Vaillant. Il est déjà arrivé à l’Assemblée que le groupe le plus important ne soit pas majoritaire.
M. le rapporteur. En 1986, avec l’actuel Règlement, le groupe socialiste se serait déclaré groupe d’opposition. Le groupe RPR, le plus nombreux, aurait été le groupe majoritaire et le groupe UDF aurait été reconnu groupe minoritaire. L’article 19, dans son quatrième alinéa, les définit ainsi : « sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé ». La notion de majorité n’existe donc pas : elle se déduit des autres. Ce système découle de notre souci de ne pas obliger les groupes qui ne le souhaitent pas à prendre position.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous n’avons pas de désaccord sur le fond, mais notre rédaction nous paraît couvrir plus de situations pour l’avenir.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 150 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Les groupes doivent pouvoir choisir à tout moment de modifier leur déclaration. La modification sera publiée au Journal officiel.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement cet amendement et l’amendement de coordination CL 151 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle est saisie d’un autre amendement de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 152.
M. Jean-Jacques Urvoas. Si la position d’un groupe change en cours de législature, il faut en tirer les conséquences sans délai.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Les groupes seraient incités à changer de position selon les avantages qu’ils en tireraient. Il ne faut pas encourager une telle instabilité.
La Commission rejette cet amendement.
Puis, elle adopte l’article 6.
La Commission est saisie de l’amendement CL 18 de M. Jean-Claude Sandrier, portant article additionnel après l’article 6.
M. Jean-Claude Sandrier. Il s’agit de donner aux plus petits groupes les moyens de fonctionner convenablement. Le groupe Nouveau centre et le nôtre avons commencé la législature avec deux ou trois collaborateurs seulement. L’intervention de M. Accoyer a permis d’y remédier et je l’en remercie, mais le Règlement doit fixer le minimum dont dispose un groupe, indépendamment des moyens proportionnels au nombre de députés, à un collaborateur par commission et quatre administratifs. Cela occasionne certes des dépenses supplémentaires mais je ne vois pas comment des groupes pourraient travailler avec moins, surtout compte tenu des nouvelles responsabilités que leur confère la Constitution modifiée.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette question relève d’une décision du collège des questeurs, pas du Règlement.
M. Jean-Claude Sandrier. Un groupe, c’est au moins vingt députés élus par nos concitoyens et qui doivent élaborer la loi, la contrôler et évaluer ses résultats. La question des moyens dont il dispose est un problème politique. Vous ne pouvez pas botter en touche en disant que cet amendement coûte trop cher. Sinon, on dira bientôt qu’on n’a plus les moyens d’organiser des élections !
M. le rapporteur. Mais la question relève des questeurs ! La preuve en est que pour la présente législature, les petits groupes ont nettement plus de moyens que ne le voudrait la stricte proportionnelle.
M. Jean-Claude Sandrier. Je vous demande de le pérenniser !
M. Yves Nicolin. Les groupes ont bien d’autres « moyens de fonctionnement » : téléphone, fax et mail, véhicules… Aucun n’est mentionné dans le Règlement !
La Commission rejette cet amendement.
Article 7
(Chapitre VI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’une division
Le présent article propose de faire figurer en un chapitre unique l’ensemble des modalités relatives aux nominations personnelles de députés, et, pour cette raison, de modifier l’intitulé du chapitre VI, afin que son titre soit plus général (« Nominations personnelles ») et élargi aux nominations à des assemblées internationales ou européennes.
La Commission adopte l’article 7 sans modification.
Article 8
(article 28 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Nominations de députés dans des assemblées, commissions ou organismes
Dans le souci de mieux prendre en compte les groupes d’opposition et les groupes minoritaires pour les nominations de députés dans une commission, un organisme ou une assemblée, le présent article propose de réécrire l’article 28 du Règlement, afin de prévoir que les nominations effectuées sur le fondement du chapitre VI du titre Ier du Règlement devront s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.
Cette réécriture permet de supprimer la disposition actuelle, prévoyant que les députés siégeant au sein des organismes extérieurs présentent, au moins une fois par an, à la commission compétente, un rapport d’information sur leur activité. Cette disposition est en effet tombée en désuétude, et les députés qui ont à cœur d’informer la commission compétente de leur activité au sein d’un organisme où ils représentent l’Assemblée nationale procèdent désormais par la voie de communications, qu’il n’est pas besoin de prévoir spécifiquement dans le Règlement (18).
La formule en vertu de laquelle les nominations doivent intervenir « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » figure déjà dans le Règlement de l’Assemblée nationale, pour la composition du Bureau de l’Assemblée (article 10, alinéa 2 du Règlement). Elle signifie que, dans la mesure du possible, une représentation proportionnelle des différents groupes politiques existants au sein de l’Assemblée doit être recherchée. Toutefois, elle n’impose pas l’application d’une stricte proportion et permet d’y déroger dans une mesure limitée.
En l’état actuel, les nominations de députés dans les organismes, commissions et conseils d’administration sont réparties entre les différents groupes politiques (19). Le plus souvent, l’Assemblée nationale doit désigner un ou deux députés, et il n’est pas possible de reproduire à l’échelle de l’organisme en question la configuration politique de l’Assemblée. C’est la raison pour laquelle il conviendra d’apprécier le respect de cette configuration politique à l’échelle de l’ensemble des nominations.
À l’heure actuelle, 235 postes sont attribués à des députés UMP, 87 à des députés socialistes, 20 à des députés Nouveau Centre et 12 à des députés GDR, sur un total de 357 postes (et un poste de titulaire non pourvu au Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale). L’application d’une règle de proportionnalité stricte devrait conduire à attribuer 54,9 % des postes à l’UMP, 35,4 % aux socialistes, 4,3 % au groupe GDR, 4 % au Nouveau Centre et 1,4 % aux non inscrits.
LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE POUR LES NOMINATIONS DANS DES ORGANISMES EXTÉRIEURS
UMP |
NC |
SRC |
GDR |
NI | |
Représentation actuelle |
235 |
20 |
87 |
12 |
2 |
Représentation reproduisant la configuration politique |
196 |
14 |
126 |
15 |
5 |
Toutefois, la nouvelle disposition introduite dans le Règlement de l’Assemblée nationale devrait permettre des écarts limités à l’application stricte de la proportionnalité.
De la même manière, le respect de la proportionnalité devra également être assuré pour les désignations de députés dans des assemblées internationales ou européennes. En l’espèce, la composition actuelle des délégations de l’Assemblée nationale dans des assemblées parlementaires s’efforce déjà de refléter la composition politique de notre Assemblée.
LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE POUR LES NOMINATIONS AUX ASSEMBLÉES INTERNATIONALES OU EUROPÉENNES
Assemblée concernée |
Composition de la délégation de l’Assemblée nationale |
Assemblée parlementaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord |
6 députés UMP, 4 députés SRC, 1 député GDR |
Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe |
5 députés UMP, 2 députés SRC, 1 député GDR et 1 député NC |
Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale et Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe |
Titulaires : 6 députés UMP, 4 députés SRC, 1 député GDR, 1 député NC Suppléants : Idem |
Assemblée parlementaire de la coopération économique de la mer Noire |
2 députés UMP, 1 député SRC |
Par conséquent, la nouvelle rédaction de l’article 28 du Règlement est l’un des moyens de mieux prendre en compte les groupes d’opposition au sein de notre Assemblée.
La Commission est saisie de l’amendement CL 164 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Prévoir que les nominations sont faites « en s’efforçant de reproduire » la configuration politique de l’Assemblée ne paraît guère de nature à garantir le pluralisme. Le terme « reproduisant » laisse moins de marge d’interprétation.
M. le rapporteur. Je tiens pourtant à cette rédaction. Il arrive, lorsqu’un nombre de postes est limité par exemple, qu’on ne puisse pas faire jouer la proportionnelle, ou alors qu’on donne un poste entier à un groupe qui n’aurait en théorie droit qu’à 0,4 poste. La notion de « s’efforcer de reproduire » traduit bien le souci de concilier le principe proportionnel et la représentation de chacune des composantes. Elle laisse place au pragmatisme nécessaire pour trouver des solutions.
M. Jean Mallot. La mécanique de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne permet parfaitement d’attribuer des postes entiers à la proportionnelle.
M. le rapporteur. Donc, il faut écrire qu’on « s’efforce » !
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 8 sans modification.
Article 9
(Chapitre VII du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’une division et d’un intitulé
Pour permettre le regroupement en un seul chapitre (chapitre VI) des articles relatifs aux nominations personnelles, le présent article propose de supprimer la mention du chapitre VII, de telle sorte que l’article 29 du Règlement, relatif aux représentants de l’Assemblée nationale dans les assemblées internationales ou européennes, figure désormais dans le chapitre VI du titre Ier du Règlement.
La Commission adopte l’article 9 sans modification.
Article 10
(article 29 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Représentants de l’Assemblée nationale dans des assemblées internationales ou européennes
L’article 29 est transféré au chapitre VI du titre Ier du Règlement, qui porte désormais sur l’ensemble des nominations de députés dans des assemblées ou organismes extérieurs.
Par ailleurs, alors que cet article confie aux représentants de l’Assemblée nationale dans une assemblée internationale ou européenne le soin de présenter chaque année à la commission des Affaires étrangères un rapport écrit sur l’activité de l’assemblée dont ils font partie, il est proposé de supprimer la présentation à la commission des Affaires étrangères de ce rapport écrit annuel. Cette modification permettra ainsi de simplifier la procédure d’information de l’Assemblée nationale sur les activités de ces assemblées.
La Commission adopte l’article 10 sans modification.
Article 11
(Chapitre VII du titre Ier et article 29-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations
Dans la mesure où la Constitution a instauré une procédure de consultation des commissions permanentes des deux assemblées préalable à la nomination à certains emplois ou fonctions par le Président de la République (article 13 de la Constitution), et a rendu cette procédure directement applicable aux nominations par le Président de la République de membres du Conseil constitutionnel (article 56), de membres du Conseil supérieur de la magistrature (article 61) et du Défenseur des droits (article 71-1), il convient de prévoir dans le Règlement de l’Assemblée selon quelles modalités la commission permanente compétente de l’Assemblée nationale sera conduite à donner son avis sur les personnalités dont la nomination à l’une de ces fonctions est envisagée.
Un nouveau chapitre VII, consacré à l’avis des commissions permanentes sur certaines nominations, se substitue à l’actuel chapitre VII, relatif aux modalités spéciales des nominations aux assemblées internationales et européennes, qui est supprimé, l’article unique de ce chapitre (article 29) étant intégré dans le chapitre VI relatif aux modalités générales des nominations personnelles.
Ce nouveau chapitre VII est composé d’un article unique 29-1, qui a pour objet :
— de prévoir que le nom de la personnalité dont la nomination est envisagée par le Président de la République est transmis par le Premier ministre au président de l’Assemblée, lequel est chargé de saisir la commission compétente (premier alinéa) ;
— de prévoir que la commission permanente compétente est alors convoquée par le Président de l’Assemblée nationale ou par son président, conformément à l’article 40 du Règlement (20) (deuxième alinéa) ;
— de permettre une audition par la commission de la personnalité dont la nomination est envisagée, la publicité de cette audition étant organisée conformément aux règles de publicité des travaux des commissions prévues par l’article 46 du Règlement (21) (troisième alinéa) ;
— de prévoir les modalités du scrutin permettant de recueillir l’avis de la commission : scrutin secret, pouvant avoir lieu à l’issue de l’audition de la personnalité dont la nomination est envisagée, mais devant avoir lieu en-dehors de sa présence ; utilisation de bulletins comportant le nom de la personnalité ; dépouillement du scrutin par des scrutateurs tirés au sort et proclamation des résultats par le président de la commission (quatrième et cinquième alinéas).
— de prévoir que l’avis, notifié au Président de la République et au Premier ministre, est publié au Journal officiel, conformément à l’exigence constitutionnelle de publicité de cet avis (22).
Enfin, un sixième alinéa permet d’envisager le cas des avis que doivent rendre les commissions permanentes compétentes sur certaines nominations effectuées par le Président de l’Assemblée nationale. L’article 56 de la Constitution prévoit en effet que les membres du Conseil constitutionnel nommés par le Président de l’Assemblée nationale le sont après avis de la commission permanente compétente, de même que l’article 65 de la Constitution prévoit un avis de la commission permanente compétente pour la nomination de membres du Conseil supérieur de la magistrature par le Président de l’Assemblée nationale. Le sixième alinéa prévoit en conséquence que le Président de l’Assemblée nationale saisit la commission compétente et que la procédure prévue pour l’avis à rendre sur des nominations par le Président de la République est applicable.
Concernant cette procédure d’avis des commissions permanentes compétentes préalable à certaines nominations par le Président de la République, votre rapporteur avait fait observer, lors de la révision constitutionnelle, que la rédaction finalement retenue pourrait permettre aux commissions des deux assemblées « de se réunir et d’auditionner la personne dont la nomination est envisagée soit conjointement soit séparément » (23). À défaut d’une telle audition conjointe de la personne dont la nomination est envisagée, qui n’a pas été pratiquée lors du premier avis rendu sur le fondement de l’article 13 de la Constitution (24), il est souhaitable que le scrutin organisé dans chacune des deux commissions permanentes compétentes soit dépouillé au même moment, afin d’éviter que le résultat du scrutin dans l’une des commissions n’influence le vote dans l’autre commission. Si l’on ne saurait imposer dans notre Règlement que le Sénat ne puisse donner le sens de l’avis de sa commission permanente avant que le sens de l’avis de la commission permanente de l’Assemblée nationale ne soit également connu, il serait toutefois préférable que la procédure qui a été appliquée à l’occasion du premier avis rendu sur le fondement de l’article 13 de la Constitution (25) soit respectée par nos deux assemblées.
Le fait que la réunion des suffrages des deux commissions permanentes compétentes puisse avoir pour effet d’interdire la nomination de la personne qui a été soumise à l’avis des commissions, devrait de la même manière conduire à ce que les règles d’organisation du scrutin soient identiques dans les deux assemblées. Or, en l’état actuel des règlements, les délégations de vote sont admises pour ce type de scrutin au Sénat, alors qu’elles ne le sont pas à l’Assemblée (26). L’exigence constitutionnelle de procéder à l’addition des suffrages exprimés au sein des deux assemblées paraît imposer des règles identiques en matière de délégations de vote, afin que l’ensemble des parlementaires appelés à se prononcer sur une proposition de nomination par le Président de la République soient conduits à le faire dans les mêmes conditions.
Enfin, la nouvelle procédure de recueil de l’avis des commissions permanentes sur des propositions de nomination gagnerait à ne pas être réservée aux seules nominations pour lesquelles la Constitution prévoit le recueil de cet avis. Il convient en effet de prendre en compte le fait que le législateur prévoit parfois le recueil de l’avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée sur certaines nominations effectuées par le Président de la République, sans qu’il s’agisse de la procédure prévue par l’article 13 de la Constitution (27). De même, à l’occasion de la création de la commission prévue par l’article 25 de la Constitution, le législateur a souhaité que la commission permanente compétente de chaque assemblée soit consultée pour la nomination d’une personnalité qualifiée par le président de l’assemblée concernée, sans que cette disposition trouve son origine dans la Constitution (28).
La Commission adopte l’amendement CL 217 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 124 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. L’une des nouveautés est que les assemblées ont à émettre un avis sur la nomination de certaines personnalités. Le présent amendement propose que ce soit la Conférence des présidents, plutôt que le président de l’Assemblée nationale, qui choisisse la commission compétente pour émettre cet avis.
M. le rapporteur. Selon l’article 13 de la Constitution, c’est la loi qui détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois concernés. Nous allons être saisis prochainement d’une loi organique et d’une loi ordinaire qui régleront cette question pour chaque poste.
L’amendement CL 124 est retiré.
La Commission examine en discussion commune les amendements CL 216 du rapporteur et CL 119 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. le rapporteur. Mon amendement CL 216 reprend en fait une proposition de M. Urvoas : il s’agit de permettre à la commission qui examine les candidatures de désigner un rapporteur. Je ne pense pas que cela soit toujours indispensable, mais cela peut être utile. En revanche, le fait d’évaluer la candidature proposée, comme c’est proposé dans l’amendement CL 119, me paraît une notion difficile à appliquer. Dans mon idée, le rapporteur, comme sur d’autres textes, introduira le sujet lors de l’audition et posera les premières questions au candidat.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je suis tout à fait favorable à l’amendement du rappporteur, à cette réserve que l’amendement prévoit que la commission « peut nommer » un rapporteur. Je sais bien que laisser un maximum de liberté est souvent préférable, mais je préférerais « nomme ». Toutes les nominations ne sont certes pas très importantes, mais le rapport pourra être très réduit !
M. Daniel Garrigue. Le rapporteur aurait-il la possibilité de rencontrer les candidats, comme il organise des auditions sur les autres textes ?
M. le rapporteur. Je ne pense pas que ce sera sa manière habituelle de travailler. Il pourrait en revanche envoyer des questionnaires aux candidats, et intervenir lors du huis clos qui suit l’audition.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur pourra aussi éclairer la commission sur le poste dont il s’agit alors que pour l’instant, chacun de nous prépare la question de son côté.
M. le rapporteur. Ce serait d’autant mieux que le nombre de nominations que nous aurons à examiner sera sans doute assez élevé.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans ce cas, je m’associe à l’amendement CL 216 et je retire l’amendement CL 119.
La Commission adopte l’amendement CL 216.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 120 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement fixe des délais : l’audition doit avoir lieu au moins quinze jours après son inscription à l’ordre du jour de la commission, de façon à ce que nous ayons le temps de la préparer – je vous rappelle qu’il s’agit de postes importants – et le vote trois jours après, afin que les groupes puissent arrêter leur position.
M. le rapporteur. Certains textes peuvent imposer des délais plus rapides : ainsi, l’ordonnance 58-1067 relative au Conseil constitutionnel prévoit un remplacement dans la huitaine.
Par ailleurs, cette disposition pourrait être annulée par le Conseil constitutionnel parce qu’elle ajoute une condition de délai qui n’est pas prévue dans la Constitution.
Dans les faits, on constatera sans doute un délai d’une semaine : on désignera le rapporteur un mercredi, et l’audition aura lieu la semaine d’après. Mais deux problèmes restent pendants au sujet des nominations. Le premier est celui de la simultanéité des dépouillements dans les deux assemblées. Nous l’avons résolu dans le cas de la nomination d’Yves Guéna en appelant le Sénat pour qu’il nous fasse savoir quand sa commission des Lois commençait son dépouillement, et c’est seulement alors que nous avons procédé au nôtre
– alors que le vote avait eu lieu juste après notre audition. Mais cette solution ne peut être que ponctuelle. Je vous proposerai un amendement pour que les deux urnes soient dépouillées en même temps.
Pour le second problème en revanche, je n’ai pas de solution. Le fait est que nous votons selon deux modes différents – le Sénat avec des délégations alors que chez nous, seuls les présents votent. Cette situation ne peut évidemment pas perdurer, puisqu’elle modifie le rapport constitutionnel entre les deux commissions. Toutefois, alors que le Sénat avait, il y a une vingtaine d’années, voulu interdire dans son Règlement les délégations de vote pour les nominations personnelles, le Conseil constitutionnel avait annulé cette disposition en se fondant sur l’ordonnance n° 58-1066. J’ai saisi M. Accoyer de la question. Il devrait être possible de résoudre le problème dans la loi organique concernant la liste des nominations. À mon sens, les délégations ne devraient pas être autorisées : il doit s’agit d’un vote personnel à bulletin secret. En tout état de cause, il faut aboutir au plus vite à appliquer la même règle dans les deux assemblées.
L’amendement CL 120 est retiré.
La Commission est saisie de deux amendements en discussion commune : le CL 85 de M. Bertrand Pancher et le CL 123 de M. Jean-Jacques Urvoas. .
M. Bertrand Pancher. L’amendement CL 85 propose que l’audition des candidats à la nomination soit publique.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le CL 123 prévoit des exceptions, motivées par le secret professionnel ou celui de la défense nationale.
M. Jérôme Lambert. Mais comment le savoir à l’avance ? Il est des cas où la question apparaîtra en plein cours de l’audition.
M. Jean-Christophe Lagarde. Nous pouvons présumer du secret défense. En revanche, ce sera à la personne auditionnée de nous avertir du secret professionnel, en cours d’audition le cas échéant.
M. le rapporteur. Je suis favorable au principe d’une audition publique. Peut-être peut-on modifier l’amendement CL 123 pour prévoir que sauf décision contraire du bureau, l’audition est publique ?
M. Jean-Christophe Lagarde. Toutefois, il faut préciser que la décision du Bureau est fondée sur le secret professionnel ou de la défense. Le Bureau ne doit pas pouvoir prendre une décision d’opportunité politique.
M. le rapporteur. L’amendement CL 123 deviendrait : « Sous réserve de la préservation du secret professionnel ou du secret de la défense nationale constatée par le bureau, l’audition est publique ». Nous peaufinerons la rédaction plus tard.
Mme Aurélie Filipetti. Je ne vois pas vraiment le problème. Si la personne auditionnée est tenue par le secret professionnel ou le secret défense, elle n’a pas à répondre aux questions, que cela soit prévu par le Règlement ou non !
M. le rapporteur. D’autant qu’il n’y aura que peu de cas… En attendant, si le groupe SRC accepte la modification proposée, je suis favorable à son amendement et je m’y rallie.
M. Bertrand Pancher. Dans ce cas, je retire l’amendement CL 85 et je me rallie au CL 123.
La Commission adopte l’amendement CL 123 ainsi rectifié.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 47 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement précise que le vote pour les nominations se fait par scrutin public.
M. le rapporteur. L’article 63, dans son deuxième alinéa, du Règlement prévoit expressément que le scrutin à propos des nominations personnelles est secret. Il pourrait certes être modifié, mais il me semble que la délibération à huis clos et le vote à bulletin secret sont la bonne solution.
En outre, ce vote libère les députés de toute consigne et de toute pression. Or, le but pour une nomination n’est pas de reproduire le fait majoritaire mais d’obtenir un avis en âme et conscience. Grâce à la règle des trois cinquièmes, la nomination pourra être refusée lorsque la majorité vivra un réel malaise. Et lorsque l’avis rendu sera négatif, il aura de l’importance. Tout cela ne peut se produire qu’avec des bulletins secrets.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine deux amendements, CL 121 et CL 122, de M. Jean-Jacques Urvoas pouvant faire l’objet d’une présentation commune.
M. Jean-Jacques Urvoas. Aujourd’hui, seul l’avis est rendu public. Nous proposons que la Commission puisse faire connaître ses motivations.
M. le rapporteur. J’avais proposé de conserver le principe du huis clos mais de permettre les explications de vote, qui figurent au compte rendu. Aller au-delà pose un problème parce que l’avis est le résultat des votes des deux assemblées et qu’il serait donc difficile de le motiver.
M. Daniel Garrigue. De toute façon, le principe du vote secret est qu’on n’a pas forcément envie de rendre publiques certaines considérations, parfois dans l’intérêt même de la personne concernée !
Les amendements CL 121 et CL 122 sont retirés.
La Commission est saisie de l’amendement CL 218 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je vous propose, en souhaitant que le Sénat fasse de même, de préciser que le président de notre commission concernée se concerte avec son homologue du Sénat afin que le dépouillement ait lieu au même moment.
M. René Dosière. Je suis un peu troublé. Les deux assemblées sont autonomes. Chacune s’occupe de ses affaires. Comment les pousser à procéder en même temps ?
M. Jean-Christophe Lagarde. J’approuve cet amendement mais il faudrait obtenir du Sénat des engagements sur ce point.
M. François Vannson. Il est en effet indispensable que le dépouillement ait lieu au même moment dans les deux assemblées.
M. Etienne Blanc. Ne suffirait-il pas que les résultats des deux scrutins soient rendus publics concomitamment ?
M. le rapporteur. S’il y a un décalage dans le dépouillement, des pressions risquent de s’exercer sur la seconde assemblée appelée à voter. Comme je l’avais indiqué au moment de la révision constitutionnelle, il faut que les choses se passent de la même manière que si l’Assemblée et le Sénat étaient deux bureaux de vote.
La Commission adopte l’amendement CL 218.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 219 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 11 ainsi modifié.
Article 12
(article 31 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Constitution d’une commission spéciale
L’article 31 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles l’Assemblée peut décider la constitution d’une commission spéciale pour l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi.
Le présent article propose deux coordinations, la première ayant pour objet de procéder à une dénomination nouvelle du compte rendu intégral (désormais appelé le « compte rendu de séance », dans la mesure où il n’est plus nécessaire de faire de distinction avec le compte rendu analytique, qui est supprimé par l’article 34 de la présente proposition de résolution), la seconde rendue nécessaire par le remplacement, dans le second alinéa de l’article 45 de la Constitution, de la notion de « déclaration d’urgence » par celle d’« engagement de la procédure accélérée ».
M. Jean-Claude Sandrier retire son amendement CL 63.
La Commission adopte l’article 12 sans modification.
Article 13
(article 32 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Constitution de droit d’une commission spéciale
L’article 32 du Règlement prévoit que la constitution d’une commission spéciale est de droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. Une constitution de droit d’une commission spéciale est toutefois exclue dans trois cas : pour les projets portant approbation des options du plan ou du plan lui-même ; pour les projets autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international ; lorsque l’Assemblée a déjà refusé, dans les conditions prévues à l’article 31 du Règlement, la constitution d’une telle commission spéciale.
Le présent article propose de supprimer les deux premiers de ces cas. Le premier cas est en effet devenu obsolète, avec la disparition du plan. Quant au deuxième cas, il s’agit d’une restriction à la constitution des commissions spéciales qui privilégie sans raison la commission des Affaires étrangères.
En conséquence, il sera désormais possible de créer une commission spéciale pour examiner un projet autorisant la ratification d’un traité.
La Commission examine l’amendement CL 19 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet article « UMP » réserve au groupe majoritaire la possibilité d’obtenir la constitution d’une commission spéciale. Nous proposons, et c’est bien le moins d’un point de vue démocratique, d’ouvrir cette possibilité à tout président de groupe.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Le principe, c’est l’examen par une commission permanente. La création d’une commission spéciale devant rester exceptionnelle, il n’y a pas lieu qu’elle soit de droit à la demande d’un président de groupe minoritaire, faute de quoi, sur chaque projet ou proposition de loi, on risquerait de remettre en cause la compétence de la commission permanente.
M. Jean-Christophe Lagarde. Dans la réforme constitutionnelle et les textes qui en découlent, nous avons commencé, sans nier le fait majoritaire, à donner certains « droits de tirage » aux groupes politiques minoritaires. Peut-être pourrions-nous, d’ici à l’examen de ce texte en application de l’article 88, réfléchir à la possibilité de le faire à propos des commissions spéciales, à l’instar de ce que nous avions décidé par exemple pour les demandes de commission d’enquête et pour les temps de parole.
M. Daniel Garrigue. L’idée des commissions spéciales est née en réaction contre le nombre excessif de commissions sous la IVème°République. Dans la pratique, on en crée surtout lorsqu’il y a un conflit d’attribution entre les commissions permanentes. Il serait dangereux de déplacer la question sur le terrain politique.
M. Jean-Claude Sandrier. Je m’associe à la demande de M. Lagarde de prendre le temps d’une réflexion sur la mise en place d’un droit de tirage.
M. le rapporteur. L’article 31 du Règlement dispose d’ores et déjà que « la constitution d’une commission spéciale peut être décidée par l’Assemblée sur la demande, soit du président d’une commission permanente, soit du président d’un groupe, soit de 30 députés au moins ». Nous pourrions, si vous le souhaitez, abaisser ce seuil à 20 députés, en s’alignant ainsi sur le nombre requis pour constituer un groupe.
M. Jean-Claude Sandrier. Je déposerai un amendement en ce sens lorsque la Commission se réunira en application de l’article 88.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je le cosignerai.
M. François Vannson. Moi aussi.
Après le retrait de l’amendement CL 19, la Commission adopte l’article 13 sans modification.
Article 14
(article 33 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Effectif des commissions spéciales
Le présent article propose de porter l’effectif des commissions spéciales, qui est actuellement fixé à 57 membres et qui ne peut comprendre plus de 28 membres appartenant à une même commission permanente, en vertu de l’article 33 du Règlement, à 70 membres, le nombre maximal de membres appartenant à une même commission étant porté pour sa part à 34 membres.
Initialement, le Règlement de l’Assemblée nationale avait fixé à 30 le nombre de membres des commissions spéciales, tout en leur permettant de s’adjoindre au plus trois membres choisis parmi les députés n’appartenant à aucun groupe (29). Par la suite, l’effectif a été augmenté pour atteindre 57 membres, par une résolution du 16 mai 1989 (30). La proposition de porter à 70 le nombre de membres d’une commission spéciale, deux députés n’appartenant à aucun groupe pouvant s’adjoindre à cette commission, permettra d’aligner l’effectif des commissions spéciales sur celui des commissions permanentes (72 membres). L’interdiction de compter plus de 34 membres appartenant à une même commission permanente permettra comme aujourd’hui d’éviter qu’une commission permanente soit prépondérante au sein d’une commission spéciale et que cette dernière ne soit qu’un faux-nez de ladite commission permanente.
La Commission adopte l’article 14 sans modification.
Article 15
(article 34-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Bureau des commissions spéciales
Le présent article propose d’insérer, dans le chapitre VIII consacré à la composition et au mode d’élection des commissions spéciales, un nouvel article 34-1 alignant les règles relatives à la composition et à la nomination du bureau des commissions spéciales sur celles prévues à l’article 39 du Règlement pour la composition et la nomination du bureau des commissions permanentes.
Par conséquent, alors qu’une commission spéciale ne compte aujourd’hui, outre son président, que deux vice-présidents et deux secrétaires, elle comptera demain quatre vice-présidents et quatre secrétaires. Le bureau devra s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et comprendre au moins un représentant de chaque groupe. Par souci de simplification des exigences de représentation des différentes composantes politiques de notre assemblée, votre commission vous propose de retenir de préférence la règle prévue pour le bureau des commissions prévues aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête.
L’augmentation du nombre de membres du bureau des commissions spéciales est cohérente avec l’augmentation, à l’article 33 du Règlement, du nombre de membres de chaque commission spéciale.
Par ailleurs, il est précisé qu’une commission spéciale devra toujours procéder simultanément à la nomination de son bureau et à la désignation de son rapporteur, ce qui est cohérent avec l’objet de cette commission, qui est d’examiner spécifiquement le texte pour lequel elle a été créée.
Enfin, il convient de signaler une disposition prévue par l’article 18 de la présente proposition de résolution qui ne sera pas sans incidence sur la composition du bureau des commissions spéciales : la suppression de la disposition de l’article 39 du Règlement interdisant de cumuler les fonctions de président d’une commission permanente et de président d’une commission spéciale.
La Commission adopte l’article 15 sans modification.
Article 16
(article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Nombre et compétences des commissions permanentes
En faisant passer de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes, la rédaction de l’article 43 de la Constitution, telle qu’elle résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ouvre aux règlements des assemblées une faculté de modifier le nombre de leurs commissions permanentes qui était souhaitée depuis de nombreuses années. Le présent article propose d’utiliser pleinement cette possibilité.
Il est proposé de scinder les deux commissions qui comptent à l’heure actuelle chacune le quart de l’effectif de notre assemblée : la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Outre leur effectif pléthorique, le fait qu’elles connaissent une activité législative considérable et le fait qu’elles couvrent à elles deux plus de la moitié des portefeuilles gouvernementaux justifient pleinement cette scission, que la présente proposition de résolution s’efforce de rendre la plus cohérente possible.
Il est d’autre part proposé de procéder à des ajustements à la marge des compétences des quatre autres commissions permanentes.
La scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, qui avait été envisagée par votre rapporteur dès la précédente réforme du Règlement (31), en juin 2006, a été défendue, lors de la révision constitutionnelle, tant par votre rapporteur (32) que par M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales (33).
Les compétences de l’actuelle commission se prêtaient aisément à une scission en deux blocs cohérents : d’une part les questions qui relèvent du domaine social, de la santé, de l’emploi et de la formation professionnelle, de l’autre les questions culturelles, d’éducation et de communication. Par ailleurs, cette scission pouvait être l’occasion de procéder à des ajustements à la marge du partage des compétences avec les autres commissions. Votre rapporteur avait considéré que le droit de la propriété intellectuelle, qui relève aujourd’hui de la commission des Lois, pourrait être ajouté aux compétences de la future commission des Affaires culturelles, de même que la partie de la recherche qui relève aujourd’hui de la commission des Affaires économiques (34). Il était rejoint en cela par M. Benoist Apparu, qui estimait ces propositions de regroupement « judicieuses » (35).
Le présent article retient pour l’essentiel la répartition des compétences qui avait alors été envisagée et permet dans le même temps de procéder à la substitution de certains termes à d’autres devenus désuets ou moins pertinents ainsi que de mentionner des compétences résultant de réformes récentes (lois de financement de la sécurité sociale).
Les compétences de la nouvelle commission des Affaires culturelles et de l’éducation seraient :
— l’enseignement scolaire, l’enseignement supérieur et la recherche, à l’exception de la recherche appliquée qui continuera à relever de la commission des Affaires économiques ;
— la jeunesse et les sports ;
— les activités artistiques et culturelles (alors qu’il était question jusqu’à présent uniquement des activités culturelles) ;
— la communication (terme préféré à celui d’information), à l’exclusion des « communications électroniques » confiées à la commission des Affaires économiques ;
— la propriété intellectuelle.
Jusqu’à présent, la compétence en matière de propriété intellectuelle n’est pas mentionnée explicitement par le Règlement. Par le biais de la compétence en matière de législation civile, la commission des Lois est compétente en ce domaine.
Le transfert à la commission des Affaires culturelles de la compétence en matière de propriété intellectuelle semble légitime, dans le cas de la propriété littéraire et artistique, dans la mesure où cette commission s’intéressera aux questions de création. L’intérêt des membres de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales pour ces questions s’est d’ailleurs manifesté, lors du dernier projet de loi examiné par la commission des Lois en cette matière (36), par une saisine pour avis. En complément de ces arguments, on peut signaler qu’au Sénat, la commission des Affaires culturelles est compétente pour les textes relatifs à la propriété littéraire et artistique.
La nouvelle commission des Affaires sociales serait pour sa part compétente pour :
— l’emploi et les relations du travail (plutôt que le travail et l’emploi, selon l’énumération actuelle) ;
— la formation professionnelle ;
— la santé et la solidarité (le terme de santé étant préféré à celui de « santé publique », plus restrictif) ;
— les personnes âgées, les personnes handicapées et la famille (les publics ainsi visés étant plus précis qu’à l’heure actuelle, où il est question de « famille » et de « population ») ;
— la protection sociale (terme préféré à ceux de « sécurité sociale et aide sociale », car il permet d’englober ces deux termes et de couvrir également le champ de la mutualité) ;
— les lois de financement de la sécurité sociale et le contrôle de leur application ;
— l’insertion et l’égalité des chances (qui remplacent la « promotion sociale »).
Si cette répartition des compétences permet d’obtenir des blocs cohérents, il convient de signaler que l’activité législative de la future commission des Affaires culturelles et de l’éducation devrait être sensiblement moindre que celle de la future commission des Affaires sociales. Cet aspect avait déjà été relevé par M. Benoist Apparu dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle : « Les textes dans le domaine social représentent plus de 70 % des textes examinés par la commission : 33 sur 47 durant la XIe législature, 44 sur 60 sous la XIIe. Le PLFSS occupe, à lui seul, plus d’un cinquième du temps de présence de la commission en séance publique sur la durée de la législature. » (37) Le même constat peut être fait pour le début de la présente législature, 16 des 18 projets de loi et 6 des 8 propositions de loi examinés par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales concernant le domaine social.
Mais cette asymétrie dans la répartition du travail législatif devrait toutefois être compensée par une répartition plus équilibrée des tâches de contrôle et d’évaluation, et par une plus grande attention apportée ainsi aux politiques publiques dans les domaines culturels et éducatifs. Sur les quatorze missions d’information créées depuis le début de la treizième législature par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, seules trois concernent ces domaines. Dès lors qu’une commission distincte s’occupera de ces politiques publiques, les travaux d’évaluation et de contrôle devraient se développer. Devrait également y contribuer le fait que, sur les treize rapports budgétaires pour avis actuels de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, sept concernent le futur domaine de compétence de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et cinq le futur domaine de compétence de la commission des Affaires sociales (38).
Comme l’expliquait votre rapporteur lors de la révision constitutionnelle : « Afin de pleinement prendre en compte l’importance nouvelle des questions d’environnement et d’aménagement du territoire, la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire pourrait également être scindée en deux commissions, l’une compétente pour les affaires économiques, l’autre en matière d’aménagement du territoire et d’environnement. » (39)
La nouvelle rédaction de l’article 36 du Règlement prévoit une telle scission. Elle accorde à la nouvelle commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire les compétences en matière :
— d’aménagement du territoire ;
— de construction ;
— de transports ;
— d’équipement, d’infrastructures et de travaux publics ;
— d’environnement ;
— de chasse.
La nouvelle commission des Affaires économiques sera compétente pour :
— l’agriculture et la pêche ;
— l’énergie et les industries ;
— la recherche appliquée et l’innovation (termes plus explicites que celui de « recherche technique ») ;
— la consommation, le commerce intérieur et extérieur (la compétence en matière de douanes n’étant plus mentionnée) ;
— les communications électroniques et les postes (qui se substituent à l’actuelle mention des « moyens de communication », étant entendu par ailleurs que la compétence en matière de transports est dévolue à la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire) ;
— le tourisme ;
— le logement et l’urbanisme.
Dans un certain nombre de cas, il se peut que l’attribution d’un texte à l’une ou l’autre des deux nouvelles commissions s’avère délicate. Par exemple, un projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés peut être considéré à la fois comme relatif à l’agriculture et comme relatif à l’environnement. En toute hypothèse, la saisine pour avis de la commission à laquelle le projet de loi ne serait pas renvoyé, ou la création d’une commission spéciale, seront deux possibilités pour l’examen des textes à l’intersection des domaines de compétence de ces deux nouvelles commissions.
De la même manière, lorsqu’un texte législatif fait référence aux « commissions du Parlement compétentes en matière d’agriculture et d’environnement », les commissions compétentes à l’Assemblée nationale seront alors au nombre de deux (40).
En dépit de cette légère difficulté, la répartition des compétences devrait permettre d’avoir une charge de travail répartie équitablement entre les deux nouvelles commissions. Depuis le début de la présente législature, les projets et propositions de loi examinés par la commission des Affaires économiques ont porté dans les mêmes proportions sur les domaines de compétence des deux futures commissions.
En ce qui concerne les quatre autres commissions permanentes actuelles, leurs compétences sont modifiées à la marge. Dans le même temps, les termes employés sont modernisés et permettent de préciser le domaine de compétence de chaque commission.
La commission des Affaires étrangères sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour la politique étrangère et européenne (ces deux termes étant plus précis que celui de politique extérieure), les traités et accords internationaux, la coopération. Est en outre ajoutée la mention d’une compétence pour les organisations internationales, le développement, la francophonie ainsi que les relations culturelles internationales. L’ajout de la francophonie est justifié par le rétablissement, dans la Constitution, d’un titre et d’un article consacrés à ce domaine (titre XIV). Dès lors qu’une compétence en matière culturelle est attribuée à la nouvelle commission des Affaires culturelles, le fait de mentionner les relations culturelles internationales au titre des compétences de la commission des Affaires étrangères permet de dissiper toute ambiguïté quant au partage de compétence entre les deux commissions.
La commission de la Défense nationale et forces armées sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour l’organisation générale de la défense, la politique de coopération et d’assistance dans le domaine militaire, les industries de défense (terme permettant de couvrir la compétence actuelle en matière d’« industries aéronautique, spatiale et d’armement ; établissements militaires et arsenaux »), les personnels civils et militaires des armées, la gendarmerie (le maintien de la compétence de la commission de la Défense pouvant se justifier par le maintien du statut militaire et le caractère de force armée de la gendarmerie) et la justice militaire. Apparaissent la mention d’une compétence en matière de liens entre l’armée et la nation ainsi que de questions stratégiques. Enfin, la compétence en matière d’anciens combattants, qui était jusqu’à présent dans le champ de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, est transférée à la commission de la Défense.
La commission des Finances voit sa dénomination légèrement modifiée. Alors qu’elle s’intitulait jusqu’à présent « commission des Finances, de l’économie générale et du Plan », il est substitué à ce dernier terme, devenu obsolète, celui de « contrôle budgétaire ». Cette commission sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour le contrôle de l’exécution du budget ainsi que pour le domaine de l’État. Est substituée à la compétence en matière de recettes et dépenses de l’État une compétence en matière de finances publiques (compétence plus large, qui inclut les finances de l’ensemble des établissements et organismes publics, mais qui ne saurait empiéter sur les compétences propres de la commission des Affaires sociales en matière de finances sociales et de la commission des Lois en matière de finances locales). De même, est substituée à la compétence en matière de monnaie et crédit une compétence en matière de politique monétaire (compétence plus précise). En outre, est introduite une mention de la compétence de la commission des Finances en matière de lois de finances, de lois de programmation des finances publiques (catégorie nouvelle issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), de conjoncture économique, de banques et d’assurances. En revanche, la mention d’une compétence de la commission des Finances pour le « contrôle financier des entreprises nationales » (41) ainsi que pour les « activités financières intérieures et extérieures » est supprimée. Enfin, est transférée de la commission des Lois à la commission des Finances la compétence en matière de fiscalité locale. Il convient de souligner que ce transfert de compétence est limité à la seule fiscalité locale, et ne s’étend pas à l’ensemble des finances locales. Par conséquent, un texte portant réforme d’une dotation de l’État aux collectivités territoriales demeurera de la compétence de la commission des Lois.
Enfin, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, qui transfère une partie de ses compétences à d’autres commissions (la propriété intellectuelle aux Affaires culturelles et la fiscalité locale aux Finances), sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour les lois constitutionnelles, organiques et électorales ainsi que le Règlement, les pétitions, l’organisation judiciaire, la législation civile, administrative et pénale, l’administration générale et territoriale de l’État et les collectivités territoriales. En outre, sont ajoutées la mention d’une compétence pour la législation commerciale (jusqu’alors incluse implicitement dans la législation civile), la fonction publique (jusqu’alors incluse implicitement dans la législation administrative) ainsi que les libertés publiques, la sécurité (à l’exclusion de la gendarmerie, toujours de la compétence de la commission de la Défense) et la sécurité civile.
La nouvelle architecture des commissions permanentes qui est proposée par le présent article de la proposition de résolution peut être résumée par le tableau suivant.
LA PROPOSITION D’UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES | |||
Règlement en vigueur |
Proposition de résolution | ||
COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES |
ENSEIGNEMENT ET RECHERCHE ; FORMATION PROFESSIONNELLE, PROMOTION SOCIALE ; JEUNESSE ET SPORTS ; ACTIVITÉS CULTURELLES ; INFORMATION ; TRAVAIL ET EMPLOI ; SANTÉ PUBLIQUE, FAMILLE, POPULATION ; SÉCURITÉ SOCIALE ET AIDE SOCIALE ; PENSIONS CIVILES, MILITAIRES, DE RETRAITE ET D’INVALIDITÉ ; |
COMMISSION DES AFFAIRES FAMILIALES ET SOCIALES |
EMPLOI ET RELATIONS DU TRAVAIL ; FORMATION PROFESSIONNELLE ; SANTÉ ET SOLIDARITÉ ; PERSONNES ÂGÉES ; PERSONNES HANDICAPÉES ; FAMILLE ; PROTECTION SOCIALE ; LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET CONTRÔLE DE LEUR APPLICATION ; INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES |
COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION |
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ; ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ; RECHERCHE ; JEUNESSE ; SPORTS ; ACTIVITÉS ARTISTIQUES ET CULTURELLES ; COMMUNICATION ; PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE | ||
COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE |
AGRICULTURE ET PÊCHES ; ÉNERGIE ET INDUSTRIES ; RECHERCHE TECHNIQUE ; CONSOMMATION ; COMMERCE INTÉRIEUR ET EXTÉRIEUR, DOUANES ; MOYENS DE COMMUNICATION ET TOURISME ; AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET URBANISME, ÉQUIPEMENT ET TRAVAUX PUBLICS, LOGEMENT ET CONSTRUCTION ; ENVIRONNEMENT ; |
COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES |
AGRICULTURE ET PÊCHE ; ÉNERGIE ET INDUSTRIES ; RECHERCHE APPLIQUÉE ET INNOVATION ; CONSOMMATION, COMMERCE INTÉRIEUR ET EXTÉRIEUR ; POSTES ET COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ; TOURISME ; URBANISME, LOGEMENT. |
COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE |
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ; CONSTRUCTION ; TRANSPORTS ; ÉQUIPEMENT, INFRASTRUCTURES, TRAVAUX PUBLICS ; ENVIRONNEMENT, CHASSE. | ||
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES |
RELATIONS INTERNATIONALES : POLITIQUE EXTÉRIEURE, COOPÉRATION, TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX |
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES |
POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET EUROPÉENNE ; TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX ; ORGANISATIONS INTERNATIONALES ; COOPÉRATION ET DÉVELOPPEMENT ; FRANCOPHONIE ; RELATIONS CULTURELLES INTERNATIONALES. |
COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES |
ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA DÉFENSE ; POLITIQUE DE COOPÉRATION ET D’ASSISTANCE DANS LE DOMAINE MILITAIRE ; PLANS À LONG TERME DES ARMÉES ; INDUSTRIES AÉRONAUTIQUE, SPATIALE ET D’ARMEMENT ; ÉTABLISSEMENTS MILITAIRES ET ARSENAUX ; DOMAINE MILITAIRE ; SERVICE NATIONAL ET LOIS SUR LE RECRUTEMENT ; PERSONNELS CIVILS ET MILITAIRES DES ARMÉES ; GENDARMERIE ET JUSTICE MILITAIRE |
COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES |
ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA DÉFENSE : LIENS ENTRE L’ARMÉE ET LA NATION ; POLITIQUE DE COOPÉRATION ET D’ASSISTANCE DANS LE DOMAINE MILITAIRE ; QUESTIONS STRATÉGIQUES ; INDUSTRIES DE DÉFENSE ; PERSONNELS CIVILS ET MILITAIRES DES ARMÉES ; GENDARMERIE ; JUSTICE MILITAIRE ; ANCIENS COMBATTANTS. |
COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN |
RECETTES ET DÉPENSES DE L’ÉTAT ; EXÉCUTION DU BUDGET ; MONNAIE ET CRÉDIT ; ACTIVITÉS FINANCIÈRES INTÉRIEURES ET EXTÉRIEURES ; CONTRÔLE FINANCIER DES ENTREPRISES NATIONALES ; DOMAINE DE L’ÉTAT |
COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE |
FINANCES PUBLIQUES ; LOIS DE FINANCES ; LOIS DE PROGRAMMATION DES ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES ; CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET ; FISCALITÉ LOCALE ; CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ; POLITIQUE MONÉTAIRE ; BANQUES ; ASSURANCES ; DOMAINE DE L’ÉTAT |
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE |
LOIS CONSTITUTIONNELLES, ORGANIQUES ET ÉLECTORALES ; RÈGLEMENT ; ORGANISATION JUDICIAIRE ; LÉGISLATION CIVILE, ADMINISTRATIVE ET PÉNALE ; PÉTITIONS ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE DES TERRITOIRES DE LA RÉPUBLIQUE ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES |
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE |
LOIS CONSTITUTIONNELLES ; LOIS ORGANIQUES ; RÈGLEMENT ; DROIT ÉLECTORAL ; LIBERTÉS PUBLIQUES ; SÉCURITÉ ; SÉCURITÉ CIVILE ; DROIT ADMINISTRATIF ; FONCTION PUBLIQUE ; ORGANISATION JUDICIAIRE ; DROIT CIVIL, COMMERCIAL ET PÉNAL ; PÉTITIONS ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT ; COLLECTIVITÉS TERRITORIALES. |
N.B. Sont indiquées en gras les compétences transférées d’une commission permanente actuelle vers une autre commission permanente. Sont indiquées en italique les dénominations nouvelles.
Pour tirer toutes les conséquences de cette nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes, l’article 142 de la présente proposition de résolution prévoit que les textes déjà renvoyés à l’une des six commissions permanentes actuelles, mais non encore examinés, devront faire l’objet d’un nouveau renvoi en fonction des nouvelles répartitions de compétences. Pour ce qui concerne les missions d’information créées par l’une ou l’autre des commissions permanentes qui seront scindées, il reviendra aux nouvelles commissions de décider de l’attribution de la mission en cours à l’une ou l’autre des commissions, voire de sa transformation en une mission d’information commune.
La Commission examine l’amendement CL 125 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet article fait passer le nombre de commissions permanentes de six à huit. Il nous est proposé de scinder en deux la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire – de même que la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales – et de créer une Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Le développement durable ayant un caractère transversal, il nous semble préjudiciable de le faire relever d’une commission particulière.
En revanche, il nous paraîtrait opportun de scinder notre Commission des lois, afin de créer, d’une part, une Commission des droits et des libertés, couvrant les domaines des libertés publiques, de la sécurité, de la sécurité civile, du droit administratif, de l’organisation judiciaire, du droit civil, du droit commercial, du droit pénal et des pétitions, et, d’autre part, une Commission des affaires institutionnelles, couvrant les lois constitutionnelles, les lois organiques, le Règlement, le droit électoral, l’administration générale et territoriale de l’État et les collectivités territoriales.
M. le rapporteur. Sans être parfait, le découpage auquel est parvenu le groupe de travail présidé par M. Accoyer a une logique. Les deux commissions les plus nombreuses et dont le champ de compétences est le plus étendu sont divisées en deux. La création d’une commission centrée sur le développement durable est cohérente avec la suppression, que nous avons votée hier, de la Délégation à l’aménagement du territoire. Quant à la création d’une Commission des affaires culturelles et de l’éducation, elle répond à la nécessité de pouvoir traiter ces sujets de manière aussi approfondie que ceux qui relèveront de la Commission des affaires sociales.
Je ne peux donc qu’émettre un avis défavorable à cet amendement.
M. René Dosière. Je regrette beaucoup que l’on n’ait pas retenu l’idée de bon sens qui avait été émise par M. Jean-Louis Debré de regrouper la Commission de la défense et la Commission des affaires étrangères en une commission unique, comme au Sénat. Les commissaires des deux commissions, tous partis confondus, s’y sont malheureusement opposés. Cette fusion, très logique au regard des travaux de ces commissions, aurait en outre permis d’en créer une sur d’autres sujets.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je souligne qu’il n’y avait pas unanimité au sein du groupe de travail présidé par M. Accoyer. Le groupe socialiste était hostile à la découpe de la Commission des affaires économiques.
M. Jean-Christophe Lagarde. Mon groupe est hostile à cet amendement, mais je confirme qu’il n’y avait pas de consensus au sein du groupe de travail. Je vais soutenir en revanche l’amendement CL 70 de M. Sandrier car il paraît étonnant de créer une Commission du développement durable en l’amputant de l’énergie, de l’urbanisme et du logement…
La Commission rejette l’amendement CL 125.
Puis elle examine l’amendement CL 70 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Nous proposons de faire relever l’énergie, l’urbanisme et le logement de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 70.
La Commission examine à l’amendement CL 67 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Dans les attributions de la Commission des affaires sociales, nous proposons de remplacer les mots « égalité des chances » par les mots « égalité des droits ».
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 67.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 220 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement, que j’ai déposé pour répondre à une attente du président Migaud, vise à étendre le champ de compétences de la Commission des finances aux participations de l’État.
La Commission adopte l’amendement CL 220.
Puis elle adopte l’article 16 ainsi modifié.
Article 17
(Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’un chapitre
Il est proposé que l’article 39 du Règlement, qui figure actuellement au début du chapitre consacré aux travaux des commissions, soit transféré au chapitre précédent, relatif à la composition et au mode d’élection des commissions permanentes.
Ce transfert est permis par le fait que cet article, consacré à la composition du bureau des commissions, qui était jusqu’alors commun aux commissions permanentes et aux commissions spéciales, est modifié afin de devenir un article spécifique, propre au bureau des commissions permanentes, le bureau des commissions spéciales faisant l’objet d’un article distinct (article 34-1 du Règlement) au sein du chapitre consacré à ces commissions spéciales.
La Commission adopte l’article 17 sans modification.
Article 18
(article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Bureau des commissions permanentes
En l’état actuel du deuxième alinéa de l’article 39 du Règlement, le bureau des commissions permanentes comprend, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l’effectif maximum. En conséquence, les commissions des Affaires étrangères, de la Défense, des Finances et des Lois ne comptent chacune que trois vice-présidents et trois secrétaires, tandis que les commissions des Affaires culturelles et des Affaires économiques comptent chacune six vice-présidents et six secrétaires. Le bureau de la commission des Finances comprend en outre un rapporteur général.
Dans la nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement, il est proposé de fixer à quatre le nombre de vice-présidents ainsi que le nombre de secrétaires pour chaque commission permanente. Cette harmonisation est justifiée par l’harmonisation des effectifs des commissions permanentes.
Les règles d’élection des bureaux des commissions demeurent inchangées, mais se combinent à l’introduction de nouvelles règles, destinées à favoriser l’octroi de droits spécifiques aux groupes d’opposition :
— la composition du bureau de chaque commission « s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » et accorde au moins un représentant à chaque groupe ;
— ne peut être élu à la présidence de la commission des Finances qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition, la déclaration d’appartenance à l’opposition d’un groupe étant valable pour la durée d’une session, comme l’élection des bureaux des commissions et intervenant au début de celle-ci.
À l’occasion de la réforme du Règlement de juin 2006, il avait été proposé d’attribuer une présidence de commission permanente à un membre de l’opposition. Votre rapporteur avait alors eu l’occasion de rappeler que des dispositions de cet ordre se rencontraient dans de nombreux régimes parlementaires (42). Cependant, devant l’opposition du groupe socialiste à cette proposition de modification, l’Assemblée nationale, suivant l’avis de votre rapporteur, avait finalement renoncé à introduire cette règle dans le Règlement de notre assemblée.
Aujourd’hui, alors que la Constitution comprend un nouvel article 51-1 qui prévoit que le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée », il est légitime de réserver aux groupes d’opposition la présidence de la commission des Finances. Cette présidence réservée ne saurait être exclusive de la possibilité que soient également élus à la présidence d’autres commissions d’autres députés membres de groupes de l’opposition.
En ce qui concerne la disposition relative à la composition des bureaux des commissions permanentes (également applicable, par renvoi, au bureau des commissions spéciales), elle transpose au bureau des commissions une règle figurant dans le Règlement pour la composition du Bureau de l’Assemblée (article 10, alinéa 2 du Règlement). Toutefois, elle ajoute à l’objectif de représentation des groupes politiques (43) une obligation de présence d’au moins un représentant de chaque groupe dans le bureau de chaque commission. La combinaison de cet objectif et de cette obligation pourrait avoir pour effet, si l’Assemblée comportait un certain nombre de petits groupes, d’aboutir à une large sur-représentation de ces petits groupes au sein des bureaux des commissions, tant au regard du principal groupe de la majorité que du principal groupe de l’opposition. Par conséquent, votre commission vous propose de retenir une autre formulation, qui est prévue par la présente résolution pour le bureau des commissions prévues aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête : s’efforcer de reproduire la configuration politique de notre Assemblée et d’assurer la représentation de chacune de ses composantes.
La nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement ne comprend par ailleurs plus de dispositions relatives au bureau des commissions spéciales, qui sont transférées dans le nouvel article 34-1 du Règlement.
Enfin, la disposition interdisant de cumuler les fonctions de président d’une commission permanente et d’une commission spéciale est supprimée. Cette suppression, en apparence anodine, pourrait avoir pour effet de rendre plus aisée la constitution d’une commission spéciale dans certains cas.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 20 et CL 21 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle en vient ensuite à l’amendement CL 221 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’harmoniser les règles en vertu desquelles les postes de membres du bureau seront distribués dans les commissions.
La Commission adopte l’amendement, l’amendement CL 207 de Mme Marietta Karamanli devenant en conséquence sans objet.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 71, CL 22 et CL 72 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte ensuite l’article 18 ainsi modifié.
Article 19
(Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Création d’un chapitre
Le chapitre X du titre Ier du Règlement, consacré aux travaux des commissions, est réintroduit après l’article 39 du Règlement. Il peut en effet sembler plus satisfaisant que les règles relatives au bureau des commissions, prévues par l’article 30, ne figurent pas dans le chapitre consacré aux travaux des commissions, mais dans celui relatif à leur composition et à leur mode d’élection.
La Commission adopte l’article 19 sans modification.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 24 de M. Jean-Claude Sandrier portant article additionnel après l’article 19.
Article 20
(article 41 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Organisation des travaux des commissions
Le présent article a pour objet de substituer à l’actuelle rédaction de l’article 41 du Règlement, qui prévoit des restrictions à la faculté pour les commissions permanentes de se réunir quand l’Assemblée tient séance, une nouvelle rédaction, consacrée aux conditions dans lesquelles sont organisés les travaux de la commission.
Dans la mesure où les commissions seront de plus en plus conduites à mener des travaux de contrôle et d’évaluation, la rédaction de l’article 41 qui permet aux commissions de se réunir lorsque l’Assemblée tient séance uniquement pour délibérer sur les affaires renvoyées en vue d’un examen immédiat ou les affaires inscrites à l’ordre du jour serait contraignante à l’excès. Il est donc proposé de la supprimer.
La nouvelle rédaction de l’article 41 qu’il est proposé d’y substituer confie au président de chaque commission le soin d’organiser les travaux de celle-ci, tandis que le bureau de la commission « a tous pouvoirs pour régler les délibérations ».
Il reviendra par conséquent au président de chaque commission, comme c’est actuellement le cas, de convoquer la commission et de fixer l’ordre du jour de ses travaux (44). En revanche, les décisions relatives aux conditions de la délibération d’une commission seront l’apanage du bureau de cette commission. Il reviendra par exemple au bureau de fixer les modalités d’examen des articles d’un texte, ou encore les conditions de déroulement des auditions de la commission.
La rédaction relative aux pouvoirs des bureaux des commissions s’inspire de celle relative aux pouvoirs du Bureau de l’Assemblée qui figure à l’article 14 du Règlement (45). Cette rédaction a pour objet d’offrir au bureau de chaque commission un rôle plus important qu’à l’heure actuelle, pour prendre en compte le fait que le rôle des commissions va lui-même s’accroître, en raison de l’examen en séance publique du texte résultant des travaux de la commission. Elle répond à l’un des souhaits du groupe de travail sur la réforme du Règlement.
De manière complémentaire, il est également proposé d’attribuer des pouvoirs spécifiques aux bureaux des commissions, pour demander l’audition d’un membre du Gouvernement (deuxième alinéa de l’article 45 du Règlement), pour organiser la publicité des travaux et le compte rendu audiovisuel des réunions des commissions (premier et troisième alinéas de l’article 46 du Règlement), pour organiser la discussion des textes en commission (huitième alinéa de l’article 86 du Règlement), pour apprécier la recevabilité financière d’un amendement en cas de doute(deuxième alinéa de l’article 89 du Règlement).
Dans la mesure où le Règlement actuel, et la pratique constante, tendent à donner un large pouvoir au président de la commission pour toutes les décisions relatives aux travaux de la commission, la nouvelle rédaction de l’article 41 du Règlement obligera à changer de mode de fonctionnement, et très certainement à réunir les bureaux des commissions avec une fréquence jusqu’à présent inusitée.
La Commission est d’abord saisie des amendements CL 8 de M. Jean-François Copé, CL 73 de M. Jean-Claude Sandrier et CL 154 de M. René Dosière, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.
M. Claude Goasguen. Il semble indispensable de fixer le principe que les réunions des commissions et les séances publiques ne peuvent être concomitantes. Il s’agit de prévoir que lorsque l’Assemblée tient séance, les commissions permanentes ne peuvent se réunir que pour terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL 154 me semble plus précis que le CL 8 qui autorise à débattre en commission tout texte inscrit à l’ordre du jour alors même que l’Assemblée siège. L’amendement CL 154 prévoit, lui, que lorsque l’Assemblée tient séance, la Commission saisie sur le texte en discussion ne peut se réunir que pour délibérer sur les affaires qui lui sont renvoyées par l’Assemblée pour un examen immédiat.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un problème de cohérence avec le règlement puisque c’est le texte de la Commission qui est examiné en séance. Avec l’amendement CL 154, si une Commission prend du retard dans l’examen d’un texte, cela signifie que si l’Assemblée siège, elle ne pourra plus continuer à examiner le texte dont elle est par ailleurs saisie.
M. Jean Mallot. Si la disposition proposée dans l’amendement CL 8 était en application, nous ne pourrions pas travailler ce matin sur le texte dont nous débattons…
M. le rapporteur. Non, car ce matin il n’y a pas séance.
Si la disposition proposée par l’amendement CL 8 était déjà en application, cela signifierait que durant la discussion sur le texte Hadopi, nous ne pourrions nous réunir que pour terminer l’examen du texte concernant le règlement.
M. René Dosière. L’amendement CL 154 a un objectif très précis, celui d’éviter que la Commission puisse se réunir alors que la séance publique a lieu. Elle ne devrait se réunir que si un complément doit être apporté au texte en discussion en séance. Ainsi, ce soir, la Commission des lois ne pourrait se réunir pendant que le texte Hadopi est examiné en séance, sauf à avoir une réunion sur ce même texte.
Avec l’amendement CL 8, au contraire, la Commission pourrait se réunir pour travailler sur un autre texte que celui examiné au même moment dans l’hémicycle.
M. le rapporteur. L’amendement CL8 est en effet différent. Cela dit, on évitera d’examiner un texte en commission des lois, alors qu’un autre texte qu’elle a examiné est en discussion dans l’hémicycle. Cependant, je tiens à conserver la possibilité de terminer l’examen d’un texte. Il faut garder cette soupape, sinon, du fait des délais, il pourrait arriver qu’il n’y ait pas de texte de la Commission à discuter en séance publique.
M. Jean Mallot. Il suffirait de suspendre la séance publique pour pouvoir se réunir.
Par ailleurs, selon l’amendement CL 8, lorsque l’Assemblée siège, on ne peut faire autre chose en commission que terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour ; toutefois, ce n’est pas forcément celui discuté en séance, ce qui limite grandement la portée de cet amendement.
M. Claude Goasguen. Dans l’absolu, votre proposition est meilleure, mais elle est difficilement applicable : cela obligerait finalement à siéger sept jours sur sept.
M. Jérôme Lambert. L’amendement CL 8 constitue une avancée : il ne s’agit de se réunir que pour terminer l’examen d’un texte.
M. René Dosière. L’amendement CL 154 ne constitue pourtant pas une nouveauté : il revient à la rédaction actuelle de notre Règlement.
J’entends bien les risques qui peuvent se produire, mais avec la modification du Règlement, l’Assemblée s’impose un autre rythme de travail. Aussi le Gouvernement doit-il se rendre compte que la législation continuelle, c’est terminé. Il faut trouver un équilibre entre le travail en commission, qui est revalorisé, et le travail en séance. On n’aura pas de présence dans l’hémicycle si, pendant qu’une séance se déroule, les commissions peuvent se réunir. Donc, il faudra sûrement moins légiférer.
M. Claude Goasguen. Votre amendement est plus restrictif car il ne vise que la commission saisie du texte examiné dans l’hémicycle. Par ailleurs, il est évident que le risque de « bouchon » sera accru dès lors que les travaux en commission seront beaucoup plus longs. Cela étant, vous avez raison : il faudra moins légiférer.
La Commission adopte l’amendement CL 8 et l’article 20 est ainsi rédigé.
Les amendements CL 73 et CL 154 deviennent sans objet.
Article 20 bis (nouveau)
(article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présence en commission
La Commission est saisie de l’amendement CL 155 de M. René Dosière.
M. René Dosière. Aujourd’hui, si un citoyen veut connaître l’activité en commission d’un député – cela m’est arrivé pour celui qui m’avait battu aux élections –, on ne lui communique pas ces statistiques et il faut effectuer le décompte réunion par réunion. L’objet de cet amendement est que les noms des commissaires présents soient rendus publics sur le site Internet de l’Assemblée.
M. Yves Nicolin. L’amendement évoque un « empêchement insurmontable », mais qui s’en assurera ? Tel collègue arguera de soi-disant rendez-vous dans les ministères ou produira des certificats médicaux de complaisance. Les risques de dérapage me paraissent trop grands.
M. le rapporteur. Je m’apprêtais à donner un avis défavorable à l’amendement en raison de cette notion d’empêchement insurmontable. Je comprends toutefois l’argumentation de M. Dosière et je lui propose donc de rectifier l’amendement afin de compléter simplement le deuxième alinéa de l’article 42 du Règlement par les mots « ainsi que par voie électronique ».
M. Jérôme Lambert. J’allais pour ma part proposer que l’on supprime les mots « en raison d’un empêchement insurmontable », mais je considère par ailleurs qu’une telle publicité dissuadera l’absentéisme.
M. Christophe Caresche. J’ajoute que cet amendement ne fait que compléter les dispositions actuelles.
M. Yves Nicolin. Les réunions de commission sont plus ou moins importantes et plus ou moins longues. Certains se contenteront de venir à celles qui se tiennent de 14 heures 30 à 15 heures…
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Article 20 ter (nouveau)
(article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présence en commission
À l’heure où le rôle des commissions, en particulier dans la procédure législative, est considérablement renforcé, il est impératif de favoriser l’assiduité des députés aux réunions des commissions permanentes dont ils sont membres.
Le troisième alinéa de l’article 42 du Règlement prévoit des sanctions pour les députés absents à plus du tiers des séances de la commission au cours d’une session ordinaire : informé par le bureau de la commission, le Président de l’Assemblée constate la démission du commissaire concerné, ce qui entraîne une réduction d’un tiers de son indemnité de fonction jusqu’à l’ouverture de la session suivante. En pratique, cette disposition n’est pas appliquée, et l’absence de contrôle sur la validité des excuses la rend difficilement applicable.
Votre commission propose la mise en place d’un système plus opérationnel, en prévoyant une retenue de 25 % sur le montant mensuel de l’indemnité de fonction (dont le montant est égal au quart du montant de l’indemnité parlementaire) à chaque absence au-delà de la première. Ce système ne s’appliquera que pour les réunions du mercredi matin, matinée réservée aux travaux des commissions en application de l’article 50 du Règlement, exception faite des cas exceptionnels où l’Assemblée siège le mercredi matin. Les absences prévues par l’article 38, alinéa 2, du Règlement pour les députés appartenant aux assemblées internationales ou européennes ou membres d’une commission spéciale ne sont pas prises en compte.
L’hypothèse de la démission d’un commissaire trop régulièrement absent a été maintenue, en reprenant la rédaction actuelle de l’article 15 du Règlement du Sénat, qui paraît intellectuellement plus satisfaisante, puisqu’elle n’impose pas d’attendre la fin de la session. En pratique, la possibilité de s’excuser, comme dans le Règlement actuel, et la lourdeur de la procédure rendent la perspective de son application très hypothétique.
La Commission est saisie de l’amendement CL 222 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de rendre les sanctions financières applicables à l’encontre des députés absents lors des réunions des commissions permanentes.
Sauf à modifier la loi organique, la sanction ne peut porter que sur l’indemnité de fonction, soit environ 1 400 € par mois.
Concrètement, je propose de ne comptabiliser que les absences aux séances du mercredi matin, ce qui répondra à la précédente objection de M. Nicolin puisqu’il s’agit de la matinée réservée aux travaux des commissions. On ne retiendra ni les absences liées à la présence du député dans l’hémicycle, ni celles qui tiendront à sa participation à une commission spéciale ou à une délégation auprès d’une assemblée internationale. Chacun aura droit à une absence par mois ; au-delà, chaque absence sera sanctionnée d’une réduction de 25 % de l’indemnité de fonction.
M. Claude Goasguen. Il faut aussi envisager le cas des missions à l’étranger.
M. Jean-Christophe Lagarde. Manifestement, cet amendement répond à l’actualité. Il me paraît toutefois relever d’une vision restrictive de ce qui peut amener un parlementaire à ne pas assister à une réunion de commission. Que faites-vous par exemple du cas d’un député qui accompagne un ministre lors d’un déplacement, comme cela m’est récemment arrivé ? Me rendre à Wallis-et-Futuna ne m’a pas pris moins de dix jours et m’a fait manquer deux mercredis.
Si l’Assemblée veut vraiment se livrer à cet exercice d’auto-flagellation, il serait plus réaliste de relever les présences sur un trimestre.
M. Étienne Blanc. La plupart d’entre nous ne s’absentent pas pour le plaisir. Ainsi, un rapporteur qui veut faire correctement son travail peut être amené à se déplacer beaucoup.
M. le rapporteur. On peut bien sûr considérer que tout va bien, mais il me semble que l’on oublie un peu vite que ce matin même nous n’avons pas pu commencer notre réunion à l’heure prévue…
M. Jean-Christophe Lagarde. Il est quand même difficile de reprocher à ceux qui ont siégé jusqu’au milieu de la nuit et qui n’habitent pas à proximité immédiate de l’Assemblée d’avoir eu quelques minutes de retard ce matin…
Mme Michèle Tabarot. Sanctionner financièrement les députés et les humilier, au motif d’une certaine agitation médiatique, ne me paraît pas de bonne méthode. Mieux vaudrait publier la liste des travaux parlementaires de chacun, que ce soit dans l’hémicycle, en commission, en mission, dans les groupes d’études, ce qui aurait le mérite de montrer que si l’hémicycle est parfois vide, les parlementaires sont effectivement présents à Paris et font leur travail !
Mme Catherine Lemorton. Si l’on veut mettre un terme à l’antiparlementarisme et éviter que l’opprobre ne soit jeté sur ceux qui travaillent, il faut cesser de couvrir ceux qui ne travaillent pas en invoquant de mauvaises raisons.
J’approuve donc la proposition du rapporteur et je suis persuadée, monsieur Lagarde, que tous ceux qui auront été absents parce qu’ils étaient en mission ou en audition sur un rapport ou qu’ils participaient à une délégation n’encourront aucune sanction.
M. François Vannson. Je voterai contre cet amendement car sanctionner les députés apporterait de l’eau au moulin de l’antiparlementarisme…
Mme Catherine Lemorton. Au contraire !
M. François Vannson. Nous sommes attachés au scrutin majoritaire parce que nous ne voulons pas de députés « hors sol », mais cela nous confère d’importantes obligations dans nos circonscriptions. Ainsi, je suis arrivé en retard ce matin parce que je m’étais préalablement entretenu avec le préfet du cas d’une entreprise en difficulté.
M. le rapporteur. Pour être comptabilisé comme présent, il suffirait de participer un moment à la réunion, ce qui n’empêche pas de s’acquitter ensuite d’une obligation dans la matinée.
M. Claude Goasguen. C’est une question importante pour l’avenir et je ne suis pas hostile au principe de cet amendement car, à défaut, notre nouveau règlement pourrait perdre en crédibilité.
Il me semble toutefois que nous devons analyser en détail l’activité parlementaire du mercredi matin pour apporter des précisions sur un certain nombre de points. Ainsi, outre les cas déjà évoqués, il peut arriver que nous souhaitions assister à la réunion d’une autre commission.
Ne pourriez-vous, monsieur le rapporteur, nous proposer au titre de l’article 88 un texte plus précis ?
M. Jean-Christophe Lagarde. Peut-être une réunion du bureau permettrait-elle d’envisager tous les cas de figure car il serait quand même paradoxal d’être sanctionné alors que l’on fait son travail de député.
D’autre part, il y a le cas de nos collègues d’outre-mer et des futurs représentants des Français de l’étranger. J’ajoute que, si nous devons tous siéger, il faudra modifier cette salle pour qu’elle dispose des 73 sièges nécessaires et qu’elle soit climatisée…
M. Yves Nicolin. Il faudrait inclure dans les absences excusées celles qui sont liées à la participation à des organismes extraparlementaires, telle l’Agence nationale de l’adoption, que je préside.
M. le rapporteur. Vous n’êtes pas obligé de fixer la réunion au mercredi.
M. Yves Nicolin. Par ailleurs, ne risque-t-on pas de voir certains collègues venir cinq minutes, pour être notés présents ?
M. le rapporteur. Ce serait déjà un progrès !
M. Jean-Paul Garraud. Si l’on veut véritablement sanctionner ceux qui ne travaillent pas, il faut dresser l’inventaire des excuses valables. Or, on se heurte à la complexité du travail parlementaire. Du reste, on sait très bien quels députés ne sont jamais présents : est-il nécessaire de modifier le règlement aussi en détail pour les sanctionner ? Enfin, dès lors que les noms des députés absents seront rendus publics, la sanction sera d’abord électorale.
M. Jean-Pierre Schosteck. La liste des absences motivées me paraît en effet trop réduite. Pour ma part, j’exerce des responsabilités au sein de la Fédération des sociétés d’économie mixte et de l’Association des maires de France, ce qui est aussi une façon d’acquérir des compétences qui me sont utiles en tant que député.
Cessons de lier l’absentéisme à une supposée fainéantise des élus et n’alimentons pas l’antiparlementarisme en donnant l’impression que si les députés ne sont pas là c’est parce qu’ils ne travaillent pas. Au contraire, je pense que nous travaillons souvent plus que les autres.
M. le rapporteur. Je ne dis pas que nous ne travaillons pas. Mais nous sommes dans le cadre de la réforme de la Constitution, en vertu de laquelle c’est le texte issu des travaux en commission qui sera examiné dans l’hémicycle. Nos travaux du mercredi matin – qui sont quand même totalement prévisibles ! – vont donc revêtir une importance plus grande et il me semble que l’on pourrait éviter de tenir d’autres réunions au même moment.
Enfin, même si l’on connaît les députés toujours absents, une fois que l’on en a dressé la liste, que peut-on bien faire à l’heure actuelle à part alerter les groupes ?
M. Charles de La Verpillière. Je suis convaincu qu’un texte est nécessaire et que le principe d’une sanction financière doit être posé…
M. Claude Goasguen. Moi aussi !
M. Charles de La Verpillière. …mais il faut être plus précis quant aux motifs des absences, en particulier lorsqu’elles sont liées à l’activité de la Commission. Ainsi, M. Dosière a-t-il récemment effectué une mission à Mayotte à la demande de la commission : devrait-on le sanctionner ?
M. Christophe Caresche. L’article 38, alinéa 2 du Règlement, prévoit ce type de situation.
M. Charles de la Verpillière. Je ne le lis pas ainsi : il conviendrait au contraire de mentionner précisément la nature des travaux dispensant un parlementaire d’être présent aux séances de la commission à laquelle il appartient.
M. le rapporteur. Je vous propose de constituer un petit groupe de travail avec trois ou quatre d’entre vous afin de rédiger à nouveau cet amendement et de le présenter dans le cadre de l’article 88.
M. Christophe Caresche. L’article 42, alinéa 1er, du Règlement dispose déjà que « la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire. » Toute la question est de savoir comment le faire respecter, et il me semble que l’amendement de M. le rapporteur va de ce point de vue dans le bon sens.
S’agissant des dispenses, le Règlement est déjà suffisamment précis, les quelques situations pouvant soulever des problèmes étant exceptionnelles : ce n’est pas tous les jours qu’un député accompagne un ministre en déplacement !
Enfin, je souhaite que cet amendement soit voté : ce serait un très mauvais signal, dans le contexte que nous connaissons, s’il devait en aller autrement.
M. Jérôme Lambert. Je suis également favorable à son adoption. Néanmoins, la disposition relative à la démission d’un commissaire absent à plus de trois réunions consécutives concerne-t-elle l’ensemble des réunions ou celles du mercredi matin seulement ?
M. le rapporteur. C’est l’adaptation d’une disposition de l’actuel Règlement, qui est d’ailleurs inapplicable, puisqu’il suffit de demander à être excusé, sans qu’aucune vérification ne soit faite. On pourrait supprimer ce passage sans inconvénient.
M. Jérôme Lambert. Par ailleurs, je suggère que chaque parlementaire rédige un compte rendu mensuel de l’ensemble de ses activités de manière à ce que les citoyens soient à même de se faire une opinion.
Mme Catherine Lemorton. Il est paradoxal que l’on soit obligé de rappeler ici même les fondements du travail parlementaire ! Le 17 juin 2007, les Français nous ont confié un mandat de législateur, et la semaine parlementaire serait censée se réduire à la matinée du mercredi ? Je voterai sans état d’âme l’amendement de M. le rapporteur parce que je ne me sens pas concernée par certaines situations : mes électeurs du centre ville toulousain comprennent fort bien que je sois à Paris jusqu’au vendredi soir. Si nous continuons de couvrir les manquements des uns ou des autres, nos concitoyens finiront par nous prendre pour une association de malfaiteurs.
M. René Dosière. Mon amendement CL 162 à l’article 137 de la proposition de résolution a le même objectif que celui de M. le rapporteur mais il me semble plus complet : outre qu’il est un peu gênant de confondre retenue financière et sanction, pourquoi limiter sa portée au travail en commission du mercredi ?
La présence d’un parlementaire doit selon moi être évaluée sur trois plans : présence du mardi matin au jeudi en fin d’après-midi ; participation aux scrutins publics ; présence en commission. Une retenue financière peut être envisagée en fonction de cet ensemble.
J’ajoute qu’il convient évidemment de tenir compte de la situation spécifique de nos collègues ultramarins.
Enfin, l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 prévoit qu’une délégation de vote est autorisée dans un certain nombre de cas : maladie, accident ou événement familial grave, mission temporaire, participation aux travaux des assemblées internationales, absence de métropole lors d’une session extraordinaire et, enfin, cas de force majeure.
M. le rapporteur. En attendant la constitution puis la réunion d’un groupe de travail, je serais prêt à retirer l’amendement.
M. Jacques Valax. Il faudrait surtout poser le problème de l’organisation du travail parlementaire. Je propose que le groupe de travail statue sur la question du mandat unique et sur la présence effective du député du mardi matin au jeudi en fin d’après-midi. Pour le reste, laissons-nous les marges de manœuvre nécessaires à l’organisation de nos activités spécifiques.
M. Bertrand Pancher. Le groupe de travail devrait réfléchir moins à des sanctions qu’à des incitations : les parlementaires français, qui sont nombreux à travailler soixante-dix heures par semaine, ne disposent pas de moyens en personnel comparables à ceux des autres démocraties. Et il y a certains abus autrement plus pernicieux que l’absentéisme.
Mme Aurélie Filippetti. Il serait en effet opportun d’accroître le nombre de nos collaborateurs.
Nous ne sommes pas là pour faire de l’auto-flagellation : nous sommes les premières victimes du système dénoncé par la presse. En l’espèce, la transparence est la meilleure des réponses que nous pourrions formuler. Nous savons tous combien il est difficile d’organiser notre agenda, tant nous sommes censés honorer des obligations simultanées. La sacralisation du mercredi matin me semble de ce point de vue une excellente idée.
M. Guénhaël Huet. L’amendement de M. le rapporteur aura au moins la vertu de rendre applicable ce qui ne l’était pas.
Par ailleurs, il me semble plus positif de mettre en avant le travail effectué par les parlementaires présents plutôt que de sanctionner ceux qui sont absents.
M. Claude Goasguen. Travailler plus pour gagner plus !
M. Guénhaël Huet. Enfin, ne serait-il pas possible, à l’instar de certaines collectivités territoriales, de diviser les indemnités perçues en part fixe et en part variable, cette dernière étant modulée en fonction de la participation à tels ou tels travaux ?
M. Jean-Christophe Lagarde. S’agit-il de nous augmenter ? Ce n’est pas vraiment le moment. Et s’il s’agit de soustraire, où est la différence avec la sanction ?
La constitution d’un groupe de travail me semble en effet bienvenue. Sans doute conviendra-t-il d’ailleurs de souligner que les obligations ne sauraient être rigoureusement les mêmes pour les parlementaires siégeant dans un groupe de 20 députés ou de 250.
De plus, s’agissant des absences en commission, il me semblerait opportun de raisonner par trimestre.
Il est vrai d’autre part que la seule sanction électorale ne suffit pas, celui qui fait les marchés a même plus de chances d’être réélu que celui qui travaille beaucoup. Il faut donc un équilibre. Mais le Règlement du Parlement européen – souvent cité en exemple par les médias – n’est pas aussi radical que le serait notre Règlement si cet amendement était adopté en l’état.
Enfin, nous devons impérativement éviter le système du pointage – comme il existe par exemple au conseil régional d’Ile-de-France – où chacun peut s’éclipser dès qu’il a signalé sa présence.
M. Claude Goasguen. Il reste le bracelet électronique…
M. Daniel Garrigue. Certains membres de la commission des lois siégeant également à la commission des Affaires européennes ou à l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, il me semblerait bienvenu de prévoir qu’en cas de réunion concomitante, la présence dans l’une ou l’autre de ces structures vaut présence dans la commission permanente.
M. le rapporteur. Elles ne siègent pas le mercredi matin.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne pensais pas que nous succomberions à une telle pression médiatique, celle-ci a néanmoins le mérite de susciter des débats passionnants. Je vous invite, à ce propos, à lire les dossiers de La Croix et du Parisien de ce jour. L’embouteillage dont nous sommes les victimes s’évanouira lorsque nous déciderons collectivement que notre présence à l’Assemblée nationale s’étend du mardi matin au jeudi.
Notre groupe ne participera pas aux travaux du groupe de travail. Mais, je suis si favorable à l’amendement que je suis prêt à le reprendre.
M. Sébastien Huyghe, président. Vraiment ? Il sera rediscuté dans le cadre de l’article 88…
M. Jean-Jacques Urvoas. Je demande une brève suspension de séance.
La séance est brièvement suspendue.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je confirme que je reprends cet amendement, si le rapporteur le retire.
M. le rapporteur. Dans ces conditions, je le maintiens et vous demande de bien vouloir l’adopter tout en m’engageant à le sous-amender dans le cadre de l’article 88.
La Commission adopte l’amendement CL 222.
M. Jean Mallot. Il conviendrait de préciser le sens de l’expression « empêchement insurmontable », qui figure encore dans l’article 42, alinéa 2, du Règlement maintenu, relatif aux délégations du droit de vote.
La Commission est saisie de l’amendement CL 156 de M. René Dosière.
M. René Dosière. La demande de vérification du quorum par le tiers des députés présents est rare, même si le groupe socialiste a eu l’occasion de recourir à cette procédure voici quelques semaines en commission des Lois. L’amendement tend à ce que la vérification du quorum s’applique d’office, ce qui serait cohérent avec l’obligation de présence. Cela se fait déjà dans les collectivités locales.
M. le rapporteur. L’adoption de cette disposition permettrait un blocage permanent des travaux des commissions : il suffirait que l’opposition se retire pour que le quorum ne soit pas atteint. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Article 20 quater (nouveau)
(article 43 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Quorum en commission
La Commission est saisie de l’amendement CL 6 de M. Jean-François Copé.
M. Claude Goasguen. Pour éviter que la demande de vérification du quorum ne devienne dans les commissions, comme elle l’est déjà en séance publique, un moyen d’obstruction, je propose que le délai avant la séance suivante soit ramené de trois heures à quinze minutes.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. René Dosière. La vérification du quorum n’est pas, en pratique, utilisée comme moyen d’obstruction. Le groupe socialiste y a certes recouru voici quelques semaines en commission des Lois, mais c’est, à ma connaissance, la première fois que cela se produit en quinze ans de vie parlementaire. M. Copé a tort de vouloir faire croire que l’Assemblée fonctionne mal à cause d’une obstruction de l’opposition.
M. Claude Goasguen. Personne ne dit cela !
M. René Dosière. Les manœuvres d’obstruction sont limitées à un très petit nombre de textes et sont la seule réaction possible de la part de l’opposition lorsqu’on l’enferme et la prive de pouvoirs. Je refuse de participer à cette forme d’antiparlementarisme.
Sur le fond, pourquoi ne proposeriez-vous pas de porter le délai à une minute ? Ce serait plus clair.
M. Claude Goasguen. Évitez les procès d’intention, et ne revenons pas sur ce qui s’est produit voilà quinze jours. En revanche, il faut souligner que, dans quelques semaines, le travail en commission aura une tout autre signification, et il sera peut-être tentant d’utiliser en commission des procédures qui n’ont cours jusqu’à présent que dans l’hémicycle. Mieux vaut prévenir que guérir, pour éviter de retarder le travail parlementaire.
Mme Delphine Batho. Il peut arriver, sur tel point délicat, que le recours au quorum permette d’éviter l’adoption d’une mesure contestable dans la précipitation.
M. Claude Goasguen. Certes, mais nous souhaitons empêcher son usage à des fins d’obstruction. Or, il devient moins nécessaire dès lors que la présence en commission sera obligatoire.
M. Jean-Jacques Urvoas. Précisément. Dès lors que la présence en commission est obligatoire, le quorum prend toute sa valeur. Or, réduire le délai de trois heures à quinze minutes, cela revient en pratique à le supprimer. L’argument de l’obstruction ne tient d’ailleurs pas à la lumière de l’expérience.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je soutiens l’amendement. De plus, je souhaite que l’on exige du groupe politique demandant la vérification du quorum qu’il soit représenté lui-même à ce moment par la moitié au moins de ses membres. Ce qui justifie la vérification du quorum, c’est que le public a le droit de savoir s’il y avait une majorité de députés en séance, mais il ne faut pas que cela interdise de délibérer.
M. Jean Mallot. Il y a contradiction à vouloir à la fois valoriser le travail en commission et supprimer de facto le quorum.
La Commission adopte cet amendement.
Article 21
(article 45 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présence des membres du Gouvernement et des rapporteurs du Conseil économique et social en commission
Par cohérence avec le choix fait, à l’article 41 du Règlement, de confier aux bureaux des commissions la tâche de régler les délibérations de ces commissions, il est proposé, au deuxième alinéa de l’article 45 du Règlement, de transférer du président de chaque commission au bureau de chaque commission la possibilité de demander l’audition d’un membre du Gouvernement.
Si l’audition des membres du Gouvernement à la demande du bureau d’une commission est une faculté, le droit pour le Gouvernement d’être présent en commission à tout moment, qui est déjà reconnu par le premier alinéa de l’article 45 du Règlement, a été très récemment réaffirmé et précisé par le Conseil constitutionnel. À l’occasion de l’examen du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, la faculté pour les règlements des assemblées de fixer des limites au droit d’accès du Gouvernement aux travaux des commissions avait été longuement débattue. Dans sa décision du 9 avril 2009, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions constitutionnelles « impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance » (46). En outre, dans une circulaire du 15 avril 2009, le Premier ministre invite ses ministres à être systématiquement présents en commission : « Votre participation active aux travaux des commissions est nécessaire pour que vous puissiez utilement faire valoir le point de vue du Gouvernement sur le texte que vous défendez ainsi que, le cas échéant, pour opposer les irrecevabilités découlant des articles 40 et 41 de la Constitution. »
Le troisième alinéa de l’article 45 du Règlement, qui prévoit que le rapporteur du Conseil économique et social peut être auditionné par une commission sur un texte sur lequel ce Conseil a été appelé à donner son avis, fait l’objet d’une modification rédactionnelle, afin de prendre en compte la nouvelle dénomination de « Conseil économique, social et environnemental ».
La Commission est saisie de l’amendement CL 86 de M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher. La Convention d’Aarhus, transposée dans le droit européen et ratifiée par la France, rend nécessaire d’associer le public concerné à l’ensemble des décisions prises dans le champ du développement durable. D’autre part, le Grenelle de l’environnement a souhaité structurer la concertation avec l’ensemble des acteurs environnementaux. Enfin, une loi réformera bientôt le Conseil économique, social et environnemental en vue de l’ouvrir à d’autres acteurs de la société civile et de porter ses avis à la connaissance de tous.
Toutes ces raisons me conduisent à proposer l’audition systématique du rapporteur du Conseil par la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire.
M. le rapporteur. Le Règlement prévoit déjà, dans son article 45, alinéa 3, que « chaque commission peut demander, par l’entremise du Président de l’Assemblée, l’audition d’un rapporteur du Conseil économique, social et environnemental sur les textes sur lesquels il a été appelé à donner un avis ». Rendre cette audition obligatoire risquerait d’alourdir les procédures. Du reste, pourquoi se limiter à la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire ? Le Conseil traite également de nombreuses questions relevant, par exemple, de la commission des Affaires sociales.
Si l’amendement était maintenu, je serais donc contraint d’émettre un avis défavorable.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte ensuite l’article 21.
Article 22
(article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Publicité des travaux des commissions
L’article 46 du Règlement, relatif à la publicité des travaux des commissions, a fait l’objet de modifications progressives tendant à élargir le champ de la publicité des travaux des commissions. Après que la résolution du 11 octobre 1988 a permis aux auditions des commissions de se dérouler dans des conditions de publicité fixées par leur bureau, la résolution du 26 janvier 1994 a confié au Bureau de l’Assemblée le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les travaux des commissions – et non uniquement leurs auditions – pourraient faire l’objet d’un enregistrement audiovisuel ainsi que les conditions de diffusion de cet enregistrement.
La nouvelle rédaction de l’article 46 du Règlement prolonge cette démarche de promotion de la publicité des travaux des commissions, d’autant plus justifiée que les travaux préparatoires en commission devraient acquérir une importance croissante.
En cohérence avec la nouvelle rédaction proposée pour l’article 41 du Règlement, il est proposé de confier au bureau de chaque commission le soin de décider le régime de publicité des travaux des commissions. Le premier alinéa prévoit que le bureau de chaque commission « est compétent pour organiser la publicité des travaux de celle-ci par les moyens de son choix », tandis que le troisième alinéa réserve à une décision du bureau de la commission la production et la diffusion d’un compte rendu audiovisuel. Alors que la publicité est aujourd’hui réservée par le Règlement aux seules auditions des commissions, cette publicité est rendue possible pour l’ensemble des travaux.
Dans le même temps, les différentes dispositions relatives aux documents rendant compte des travaux des commissions, qui résultent d’une stratification et ne sont plus toutes pertinentes sont modifiées. En l’état actuel, quatre types de documents sont prévus par l’article 46 du Règlement :
— le procès-verbal des séances de commission, qui a un caractère confidentiel, peut être communiqué aux membres de l’Assemblée et est déposé aux archives de l’Assemblée en fin de législature, en même temps que les documents remis en commission. Ce procès-verbal prend aujourd’hui la forme d’un enregistrement audio ;
— le compte rendu des travaux et des votes de la commission, qui est publié à l’issue de chaque réunion et, lorsque ces travaux sont consacrés à l’examen d’un texte, est intégré dans le rapport sur ledit texte ;
— le Bulletin des commissions, qui comprend l’ensemble des renseignements relatifs aux travaux des commissions. Dans les faits, le Bulletin des commissions n’est plus publié ;
— le compte rendu audiovisuel des travaux, qui n’est pas systématique.
Il est proposé de supprimer l’existence du Bulletin des commissions ainsi que de ne plus faire mention dans le Règlement du procès-verbal des commissions ni de la manière dont les procès-verbaux et documents des commissions sont déposés aux archives de l’Assemblée. En revanche, l’alinéa relatif au compte rendu des travaux des commissions est maintenu, de même que l’alinéa prévoyant la possibilité d’établir un compte rendu audiovisuel.
Afin de permettre à chaque membre d’une commission de préparer au mieux l’examen en commission des textes législatifs, votre commission vous propose de consacrer le principe selon lequel les auditions conduites par le rapporteur sont ouvertes à l’ensemble des commissaires.
La Commission est saisie de l’amendement CL 126 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons trois modifications à l’article 46 du Règlement : que la publicité des réunions des commissions devienne le droit commun, que le compte rendu soit intégral et qu’il soit fait un compte rendu audiovisuel.
M. Jean-Christophe Lagarde. Monsieur Urvoas, je suggère que vous transmettiez cette proposition au président de la commission des Finances, qui est intervenu tout à l’heure dans nos débats. De fait, la publicité des débats ne contribue pas toujours à leur qualité, car elle peut induire la tentation de faire des « coups » politiques.
Je serais, par ailleurs, assez favorable à ce qu’un compte rendu intégral – sauf suspensions de séance – puisse être diffusé, ce qui n’est pas la même chose. Il est parfois utile, en effet que nous puissions travailler entre parlementaires sans être sous les feux des médias.
M. Jean-Jacques Urvoas. Tel est bien le sens du 2e alinéa de mon amendement. Le droit commun doit tout de même être la publicité, et non le huis clos.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour plusieurs raisons. Tout d’abord, un compte rendu est déjà établi pour chaque réunion de commission. Ensuite, la diffusion systématique de comptes rendus audiovisuels dépend de la décision du Bureau. Enfin, il me semble qu’un bon équilibre a été trouvé durant cette législature : nos auditions sont par principe publiques, mais les travaux des commissions sont connus par le compte rendu. Celui-ci a d’ailleurs beaucoup changé depuis septembre : au lieu d’un résumé général du débat, les propos de chacun sont notés et transcrits au style direct. Il ne me semble donc pas souhaitable de systématiser la publicité des débats.
Mme Delphine Batho. Je ne comprends pas cette logique. On nous a dit que le débat en séance publique serait écourté en contrepartie d’une revalorisation du travail en commission. Mais alors, pourquoi le débat en commission ne devrait-il pas donner lieu à un compte rendu intégral et à une diffusion audiovisuelle ?
Quant à dire que nous devrions travailler parfois à l’abri des regards, je ne comprends pas cet argument. Dans notre travail de législateur, il doit être possible de faire avancer le débat et de trouver des compromis en toute publicité.
La Commission rejette cet amendement.
Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette les amendements CL 79 et CL 74 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle examine ensuite l’amendement CL 223 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement vise à ouvrir à l’ensemble des commissaires les auditions des rapporteurs sur les projets ou propositions de lois – ce qui est devenu pour nous une habitude au cours de cette législature.
La Commission adopte cet amendement.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 76, CL 80, CL 81, CL 75, CL 82 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission adopte l’article 22.
Article 22 bis
(Chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’un chapitre
L’intitulé actuel du chapitre XI du titre Ier du Règlement porte sur l’ordre du jour de l’Assemblée ainsi que sur l’organisation des débats. Or, dans la mesure où l’article 23 de la présente proposition de résolution propose qu’un article de ce chapitre soit exclusivement consacré à la composition et aux règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents, il semble logique de modifier l’intitulé afin de faire apparaître explicitement que ce chapitre traite également de la Conférence des Présidents.
La Commission adopte l’amendement CL 224 du rapporteur portant article additionnel.
Article 23
(article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Composition et règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents
En raison de l’instauration, à compter du 1er mars 2009, d’un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et chaque assemblée, en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, la rédaction actuelle des articles 47 et 48 du Règlement, relatifs à la fixation de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, doit être modifiée en profondeur.
L’article 47 dans sa nouvelle rédaction permet de réunir en un seul article l’ensemble des règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents.
La composition de la Conférence des Présidents demeure inchangée (Président de l’Assemblée, vice-présidents, présidents des commissions permanentes, rapporteur général de la commission des Finances, président de la commission des Affaires européennes et présidents des groupes), de même que la possibilité d’y convoquer, sur leur demande, les présidents des commissions spéciales et le président de la commission des immunités, et la faculté pour le Gouvernement, qui est avisé du jour et de l’heure de la Conférence, d’y déléguer un représentant.
Le principe d’une convocation hebdomadaire de la Conférence des présidents, par le Président de l’Assemblée, au jour et à l’heure fixés par lui est également maintenu. Il est prévu, comme actuellement, que le Gouvernement, avisé par le Président de la convocation, peut déléguer un représentant à la Conférence.
Enfin, l’article 47 prévoit la même règle de décompte des votes émis au sein de la Conférence des présidents qu’à l’heure actuelle : les présidents des groupes ont un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe, après défalcation des voix correspondant aux députés membres de la Conférence.
La Commission est saisie de l’amendement CL 127 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. À l’instar des dispositions du règlement du Sénat, cet amendement vise à rendre possible la réunion de la Conférence des présidents à la demande de deux présidents de groupe.
Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 225 du rapporteur.
La Commission adopte l’article 23 ainsi modifié.
Article 24
(article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements
L’article 39 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a permis au législateur organique de fixer les conditions dans lesquelles les projets de loi doivent être présentés. Le Constituant, afin de s’assurer du bon fonctionnement de ce mécanisme, a souhaité offrir à la Conférence des Présidents de la première assemblée saisie d’un projet de loi la faculté de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi qui méconnaîtrait les dispositions prévues par le législateur organique.
En conséquence, le nouvel article 47-1 du Règlement fixe, dans ses deux premiers alinéas, les modalités selon lesquelles la Conférence des présidents constate qu’un projet de loi méconnaît les dispositions de la loi organique.
Le premier alinéa est la simple transposition des dispositions constitutionnelles et organiques, et permet de rappeler :
— que seuls sont examinées les conditions de présentation des projets de loi déposés sur le Bureau de l’Assemblée nationale au regard de la loi organique relative à l’application de l’article 39 de la Constitution, les projets de loi déposés en premier lieu au Sénat ne pouvant faire l’objet d’un tel examen ;
— que la Conférence des Présidents dispose d’un délai de dix jours à compter du dépôt du projet de loi pour se prononcer, ce délai étant suspendu en période d’intersessions jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante ;
— que le Président de l’Assemblée nationale peut saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord entre la Conférence des Présidents et le Gouvernement et que l’inscription à l’ordre du jour du projet de loi est alors suspendue jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel.
En tout état de cause, un projet de loi pour lequel la Conférence des Présidents constatera que ses règles de présentation sont méconnues ne pourra être inscrit à l’ordre du jour, sauf à ce que la Conférence des Présidents, au vu de nouveaux documents de présentation fournis par le Gouvernement, révise éventuellement son jugement, ou à ce que le désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents soit tranché, à la demande du Premier ministre ou du Président de l’Assemblée nationale, par le Conseil constitutionnel.
Les troisième à huitième alinéas de l’article 47-1 proposent de fixer les modalités selon lesquelles une étude d’impact accompagnera les amendements présentés par le Gouvernement et les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement pourront faire l’objet d’une évaluation préalable.
Ces dispositions avaient pour objet de tirer les conséquences des articles 14 et 15 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, permettant aux règlements des assemblées de fixer respectivement « les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance » et « les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».
Il était proposé de confier à la Conférence des Présidents le pouvoir de décider qu’un amendement devra faire l’objet d’une étude d’impact, s’agissant d’un amendement du Gouvernement, ou d’une évaluation préalable, s’agissant des autres amendements (47). Pour prendre une telle décision, la Conférence des Présidents devrait être saisie d’une demande en ce sens, dont l’auteur était distinct selon le type d’amendements :
— pour un amendement présenté par le Gouvernement, la demande devait émaner d’un président de groupe, ou du président ou du rapporteur de la commission saisie au fond ;
— pour un amendement de la commission saisie au fond, du président ou du rapporteur de ladite commission ;
— pour un amendement d’un député, de l’auteur de l’amendement.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 2009 sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, a censuré, pour incompétence négative, l’article relatif aux études d’impact sur les amendements du Gouvernement (48). Afin de tirer toutes les conséquences de cette censure, il convient de supprimer la disposition permettant de demander des études d’impact sur des amendements du Gouvernement.
En revanche, la disposition permettant de fixer les conditions dans lesquelles des amendements de parlementaires peuvent faire l’objet d’évaluations préalables, qui n’a pas été censurée, fonde l’introduction dans notre règlement des règles en vertu desquelles une évaluation préalable pourra être demandée.
La subordination de la décision de soumettre à une évaluation préalable un amendement d’un député à une demande expresse de l’auteur de l’amendement est obligatoire, en raison de la rédaction même de l’article 15 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le fait qu’une demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par une personne compétente pour en faire la demande ne contraint toutefois pas la Conférence des Présidents à se réunir. Aussi, afin d’éviter que les demandes d’évaluation ne puissent pas être examinées par la Conférence des Présidents avant le début de l’examen en séance publique, il est proposé d’introduire un avant-dernier alinéa, qui prévoit que la Conférence des Présidents est réunie de plein droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée, pour décider si un amendement doit faire l’objet d’une évaluation préalable ou d’une étude d’impact. Enfin, le dernier alinéa de l’article 47-1 précise que le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une étude d’impact ou d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à la discussion de cet amendement en séance publique. Cette précision est nécessaire afin d’éviter que la discussion d’un amendement, voire celle d’un article, soit bloquée par l’absence de réalisation ou de distribution d’une évaluation préalable sur un amendement avant la discussion de l’amendement en séance.
Comme le faisait fort justement observer le rapporteur de la loi organique au Sénat, « chaque assemblée, si elle décidait d’inscrire dans son règlement cette procédure facultative d’évaluation préalable des amendements d’origine parlementaire, devrait déterminer les conditions de réalisation de l’évaluation » (49). Votre commission vous propose par conséquent de confier au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, créé par l’article 119 de la présente proposition de résolution, le soin d’effectuer ou de faire effectuer les évaluations préalables des amendements d’origine parlementaire. Il est d’autant plus logique de confier cette tâche au comité d’évaluation et de contrôle que l’article 119 de la présente proposition de résolution propose de lui confier le soin de donner son avis sur les études d’impact accompagnant les projets de loi.
Le présent article prévoit de subordonner toute évaluation préalable d’un amendement parlementaire à une décision de la Conférence des Présidents. Dans la mesure où cette Conférence a un rythme de réunion hebdomadaire, en vertu de l’article 47 du Règlement, cette disposition pourrait faire perdre un temps précieux pour procéder à l’évaluation et il semble à votre commission qu’il serait préférable de confier au président de la commission saisie au fond le soin d’apprécier si une demande d’évaluation préalable d’un amendement doit ou non être acceptée. Dès lors que le rôle de la Conférence des Présidents est supprimé, les dispositions relatives aux évaluations préalables des amendements devraient figurer dans les articles du Règlement consacrés à l’examen des amendements. Il vous est pour cette raison proposé de faire figurer ces dispositions après l’article 98 du Règlement.
La Commission adopte l’amendement CL 226 du rapporteur.
Elle adopte ensuite les amendements identiques CL 227 du rapporteur et CL 166 de M. Jean-Jacques Urvoas.
En conséquence, les amendements CL 165 et CL 167 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 25 de M. Jean-Claude Sandrier deviennent sans objet.
La Commission adopte l’article 24 ainsi modifié.
Article 25
(article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée nationale
En vertu de la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, entrée en vigueur le 1er mars 2009, chaque assemblée est compétente pour fixer son ordre du jour. Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Par ailleurs, la séance mensuelle d’initiative parlementaire, introduite par la révision constitutionnelle du 4 août 1995, devient un jour de séance par mois, réservé à un ordre du jour fixé par les groupes d’opposition et minoritaires. La possibilité pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription par priorité de textes et de débats, dans la limite de deux semaines de séance sur quatre, permet de déroger à la fixation de l’ordre du jour par chaque assemblée, sans rétablir pour autant un monopole gouvernemental. Le Gouvernement peut également obtenir l’inscription par priorité de certains textes en dehors des semaines qui lui sont réservées :
— les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
— les projets et propositions de loi transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins ;
— les projets relatifs aux états de crise ;
— les demandes d’autorisation relatives à une intervention des forces armées à l’étranger pour une durée de plus de quatre mois ou à une déclaration de guerre.
Cette priorité permet d’empiéter sur la semaine législative de l’ordre du jour parlementaire et, éventuellement sur la semaine de contrôle de l’ordre du jour parlementaire pour les séances qui ne sont pas consacrées au contrôle. En outre, en ce qui concerne l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, la priorité vaut également par rapport aux séances consacrées au contrôle dans le cadre de la semaine de contrôle.
Il est prévu, dans le présent article, de confier à la Conférence des Présidents le soin de proposer l’ordre du jour, le calendrier ainsi établi étant ensuite approuvé par l’Assemblée en séance, afin de respecter le texte de la Constitution qui prévoit que « l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée ».
L’article 48 du Règlement détaille les conditions dans lesquelles l’Assemblée fixe son ordre du jour sur proposition de sa Conférence des présidents. Il est toutefois précisé que la fixation de l’ordre du jour des sessions extraordinaires obéit à des règles particulières, prévues par le premier alinéa de l’article 29 de la Constitution. En ce qui concerne la fixation de la partie de l’ordre du jour des sessions extraordinaires qui ne revient pas au Gouvernement (séance hebdomadaire de questions au Gouvernement), un autre article du Règlement est modifié (article 133).
Afin d’éviter que l’alternance des semaines réservées par priorité au Gouvernement et des semaines dont l’ordre du jour est fixé par l’Assemblée ne soit un obstacle à la prévisibilité des travaux de l’Assemblée, le deuxième alinéa de l’article 48 prévoit que le Gouvernement informe à titre indicatif la Conférence des Présidents, avant l’ouverture de la session ou après sa formation, des semaines qu’il prévoit de réserver par priorité. Cette nouvelle disposition est complétée, au troisième alinéa, par une disposition prévoyant l’établissement par la Conférence des présidents, de huit semaines en huit semaines, d’une répartition indicative des priorités prévues par la Constitution. Ces deux dispositions sont rendues nécessaires par l’existence de différentes priorités, hiérarchisées entre elles. En l’absence de calendrier prévisionnel, la prévisibilité, et même la lisibilité de l’ordre du jour seraient mises à mal. Toutefois, cette répartition des priorités ne saurait être qu’indicative, afin de tenir compte du droit pour le Gouvernement de modifier à tout moment ses inscriptions à l’ordre du jour (50), sous la seule réserve des autres priorités désormais accordées au Parlement par l’article 48 de la Constitution.
Les quatrième et cinquième alinéas de l’article 48 fixent des conditions de délai aux demandes et propositions d’inscription à l’ordre du jour soumises à la délibération de la Conférence des Présidents :
― pour le Gouvernement, les demandes d’inscription doivent être adressées la veille de la Conférence des Présidents, par le Premier ministre au Président de l’Assemblée qui en informe les membres de la Conférence ;
― les propositions d’inscription formulées par les présidents de groupes et les présidents des commissions sont adressées au plus tard quatre jours avant la Conférence au Président de l’Assemblée (51).
Les sixième à huitième alinéas de l’article 48 sont relatifs à la procédure d’établissement d’un ordre du jour par la Conférence des Présidents. Cet ordre du jour est établi, sur le fondement des demandes de priorité du Gouvernement et des propositions formulées par les présidents de groupes et les présidents de commissions, pour la semaine en cours et les trois suivantes. L’objectif est donc d’avoir un ordre du jour glissant, qui couvre toujours une période de quatre semaines – ce qui est conforme à la nouvelle logique de partage de l’ordre du jour sur quatre semaines.
Il est fait mention de l’obligation de respecter les priorités prévues par l’article 48 de la Constitution. En outre, les priorités absolues qui portent sur les questions au Gouvernement et sur la journée mensuelle réservée aux groupes d’opposition et minoritaires font l’objet de dispositions particulières :
― la fixation des séances de questions au Gouvernement doit respecter les conditions qui sont précisées dans les articles du Règlement relatifs aux questions orales (articles 133 et 134 du Règlement) ;
― la fixation de l’ordre du jour des séances mensuelles réservées aux groupes d’opposition et minoritaires a lieu une fois par mois et les groupes d’opposition et minoritaires doivent faire parvenir leurs propositions à la Présidence 21 jours avant le jour de séance.
En outre, en ce qui concerne le jour de séance mensuel, la rédaction prévoit une règle de répartition des séances entre les groupes « en proportion de leur importance numérique », sans qu’un groupe puisse disposer de moins d’un jour de séance par session ordinaire. La rédaction permettra à la Conférence des Présidents de répartir librement les séances ainsi accordées entre les différents groupes concernés, en regroupant ou non en un même jour les séances d’un groupe. Par conséquent, alors qu’à l’heure actuelle, le nombre de séances d’initiative parlementaire est respectivement de six pour le groupe SRC, une pour le groupe NC et une pour le groupe GDR (le groupe UMP bénéficiant pour sa part de dix séances), avec la combinaison de la nouvelle disposition constitutionnelle et de la présente disposition du Règlement, le groupe SRC bénéficiera de vingt-et-une séances, et les groupes NC et GDR chacun de trois séances au cours de l’année. C’est donc à un triplement de l’ordre du jour fixé par ces groupes qu’aboutit la révision constitutionnelle.
Le neuvième alinéa prévoit le vote par l’Assemblée des propositions d’ordre du jour retenues par la Conférence des présidents, à l’instar de l’actuel neuvième alinéa de l’article 48 qui prévoit cette adoption pour l’ordre du jour complémentaire pouvant être fixé par l’Assemblée. Lorsque l’Assemblée fixait elle-même son ordre du jour, sous les précédentes Républiques, le Règlement prévoyait déjà un vote sur une proposition d’ordre du jour présentée la Conférence des présidents (52). Afin de ne pas empiéter sur le pouvoir d’inscription par priorité à l’ordre du jour, il est précisé que les propositions soumises au vote de l’Assemblée sont exclusives de celles résultant des inscriptions prioritaires du Gouvernement. D’autre part, comme pour l’établissement de l’actuel ordre du jour complémentaire, l’Assemblée se prononce sur l’ensemble des propositions de la Conférence des présidents, sans qu’il soit possible de les amender. Ne sont admis à intervenir que le Gouvernement, les présidents des commissions et un orateur par groupe. Le débat sur l’établissement de l’ordre du jour est strictement encadré, afin d’éviter de retomber dans les errements de la IIIe République, où le débat sur l’ordre du jour pouvait être une occasion de remise en cause incessante de l’ordre du jour initialement prévu. Le présent article prévoit de limiter à cinq minutes la durée des interventions des présidents de commissions et des orateurs des groupes. Néanmoins, votre commission vous propose de prévoir une durée de deux minutes pour chacune de ces interventions, qui semble plus adaptée à l’objet forcément limité de la question sur laquelle porteront ces interventions.
Dans l’hypothèse, hautement improbable, où les propositions de la Conférence des Présidents seraient rejetées par l’Assemblée, il reviendrait au Président de l’Assemblée de réunir dans les meilleurs délais une nouvelle Conférence des Présidents. Les délais dans lesquels les présidents de groupes doivent faire parvenir leurs propositions à la Conférence ne pouvant alors s’appliquer, il conviendrait de considérer que toutes les propositions qui ont été formulées en vue de la précédente Conférence des Présidents peuvent encore être prises en compte par la Conférence des Présidents.
Enfin, le dixième alinéa prévoit l’hypothèse dans laquelle le Gouvernement modifierait l’ordre du jour prioritaire dont il dispose. Cette modification de l’ordre du jour est immédiatement portée à la connaissance de l’Assemblée par le Président et peut permettre de réunir la Conférence des Présidents, si la modification a des incidences sur l’ordre du jour ne résultant pas des inscriptions prioritaires du Gouvernement (par exemple sur l’une des deux semaines d’ordre du jour parlementaire, ou sur un éventuel ordre du jour complémentaire qui aurait été fixé par l’Assemblée au sein des deux semaines réservées par priorité au Gouvernement).
La rédaction proposée permet d’éviter qu’une Conférence des présidents soit systématiquement convoquée, pour simplement prendre connaissance d’un ordre du jour qui n’a aucune incidence sur l’ordre du jour établi par l’Assemblée. En revanche, elle permet de réunir la Conférence si l’ordre du jour que l’Assemblée a approuvé est perturbé par la modification de l’ordre du jour gouvernemental, ce qui peut notamment permettre de modifier sur d’autres points l’ordre du jour établi par l’Assemblée.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements CL 48, CL 50, CL 49 et CL 51 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle examine ensuite l’amendement CL 188 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement tend à ce que, dans le cadre de la semaine de contrôle, la majorité et l’opposition disposent chacune d’une séance dont l’ordre du jour serait fixé à leur discrétion.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Outre le problème de fond des rapports entre majorité et opposition, que j’ai déjà soulevé, il me semble préférable de nous en tenir à l’équilibre trouvé, dans le cadre de la révision constitutionnelle, avec l’instauration d’une journée d’initiative permettant aux groupes minoritaires ou d’opposition d’inscrire à l’ordre du jour des missions de contrôle.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 189 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à ce qu’une séance de la semaine de contrôle soit consacrée à des questions européennes, et que le thème en soit choisi alternativement par les différents groupes.
M. le rapporteur. Cet amendement pose le même problème de rapport entre majorité et opposition.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je peux supprimer la dernière phrase.
M. le rapporteur. Il faudrait encore écrire non « par principe », mais « par priorité ». Dans ces conditions, avis favorable.
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Elle examine ensuite l’amendement CL 190 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à réserver la semaine de contrôle du mois de juin à l’examen de la loi de règlement. En effet, cet examen, ordinairement traité comme une formalité, est le véritable exercice de vérité sur les comptes publics – bien plus que la loi de finances, qui n’est qu’une projection.
M. le rapporteur. La Constitution prévoit que c’est à la Conférence des présidents de fixer l’ordre du jour et à l’Assemblée d’en décider, et non au Règlement. En outre, la commission des Finances consacre déjà beaucoup plus de temps que par le passé à cet examen.
M. René Dosière. Alors que la LOLF a considérablement modifié la nature de la discussion budgétaire, la durée de la discussion budgétaire n’a pas changé. Les résultats, qui sont le principe même de la LOLF, ne peuvent être observés que lors de la loi de règlement. De ce fait, mieux vaudrait se contenter de huit jours pour la loi de finances et consacrer trois semaines à la loi de règlement.
La commission des Finances s’efforce certes d’élargir la discussion de la loi de règlement, mais les autres commissions doivent y travailler davantage.
M. Jean Mallot. Tout le monde s’accorde pour juger qu’il faut consacrer plus de temps à l’examen des lois de règlement. Si M. le rapporteur estime que l’amendement est contraire à l’article 48 de la Constitution, ne pourrait-on pas le rédiger de façon à prévoir qu’au mois de juin de chaque année, la conférence des présidents réserve « par priorité » une semaine à la discussion de la loi de règlement ?
M. le rapporteur. Cela ne changerait rien : la Constitution s’oppose à ce que l’ordre du jour soit consacré à une loi précisément identifiée. Je veux bien en discuter avec Didier Migaud et Gilles Carrez, mais à titre personnel, cela ne me paraît pas la bonne solution.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 168 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Selon la proposition de résolution, les groupes d’opposition et les groupes minoritaires devraient faire connaître les affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de la journée de séance prévue par l’article 48, alinéa 5 de la Constitution au plus tard lors de la Conférence des présidents qui suit la précédente journée réservée sur le fondement du même article, soit vingt et un jours à l’avance. Un tel délai nous paraît excessif, et nous suggérons de le ramener à sept jours francs.
M. le rapporteur. Je ne suis pas d’accord. C’est une question d’organisation du travail : à partir du moment où le groupe a annoncé son choix, il faut désigner le rapporteur, examiner le texte en commission, faire le rapport. Tout cela demande du temps. En outre, s’il s’agit d’une proposition de loi, le délai entre son dépôt et son examen en séance est de toute façon de six semaines.
M. Jean-Jacques Urvoas. Mais on peut imaginer que des séances d’initiative parlementaire ne soient pas consacrées à une proposition de loi. Dans de tels cas, l’actualité peut avoir une grande importance. Sept jours, c’est déjà long.
M. le rapporteur. Je reste opposé à cet amendement. Toutefois, on pourrait prévoir un délai réduit dans les cas où il ne s’agit ni d’une proposition de loi, ni d’une proposition de résolution.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement CL 228 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 229 du même auteur.
M. le rapporteur. Le succès de la décision prise par le président de l’Assemblée de réduire à deux minutes le temps de parole pour chaque question au Gouvernement m’incite à proposer de limiter à la même durée les explications de vote sur les propositions d’inscription à l’ordre du jour.
Mme Delphine Batho. C’est bien court !
M. Jean Mallot. Dans la plupart des cas, l’ordre du jour sera adopté sans discussion. Si un désaccord survient, c’est qu’il s’agit d’un vrai sujet, pour lequel cinq minutes ne seront pas de trop.
M. le rapporteur. Je ne suis pas de cet avis. Certes, contrairement à Bernard Accoyer, je trouve qu’il ne serait pas raisonnable de réduire les temps de parole dans le cas d’une motion de censure, par exemple. Mais ici, une durée de deux minutes me paraît justifiée. Si nous connaissons l’absentéisme, c’est aussi parce que les débats dans l’hémicycle traînent parfois en longueur.
M. Jean Mallot. Votre proposition aura l’effet pervers d’entraîner la multiplication des rappels au Règlement…
M. le rapporteur. Que je proposerai également de limiter à deux minutes ! Pour avoir été vice-président de l’Assemblée pendant deux ans, je sais que de nombreuses interventions gagneraient en pertinence si elles étaient réduites à deux minutes. S’agissant d’une explication de vote, une telle durée me semble en tout cas suffisante.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 211 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. À titre exceptionnel, l’article 48 de la Constitution autorise le Gouvernement à demander une modification de l’ordre du jour. Comme celui-ci est désormais partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée, il paraît normal que cette dernière puisse également le modifier.
M. le rapporteur. Défavorable. C’est à la Conférence des présidents qu’il appartient de faire des propositions en ce domaine, non aux groupes ou à la commission compétente.
La Commission rejette l’amendement.
Puis, elle adopte l’amendement CL 230 du rapporteur.
Elle adopte l’article 25 ainsi modifié.
Article 26
(article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Organisation de la discussion des textes
L’article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans sa rédaction actuelle, fixe les règles d’organisation de la discussion générale des textes par la Conférence des Présidents. Il est proposé de modifier en profondeur cet article du Règlement, afin de permettre à la Conférence des Présidents d’organiser l’ensemble de la discussion des textes. Par conséquent, peut ainsi être mise en œuvre la possibilité, ouverte par l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, de fixer un temps global pour la discussion d’un texte.
La rédaction du premier alinéa est modifiée afin de confier à la Conférence des Présidents « l’organisation de la discussion des textes », et non plus seulement « l’organisation de la discussion générale des textes ».
À l’instar des actuels trois derniers alinéas de l’article 49, les deuxième à quatrième alinéas du nouvel article 49 prévoient les règles d’organisation de la discussion générale sur les textes. La Conférence des Présidents a tout pouvoir pour fixer, si elle le souhaite, la durée de la discussion générale, et le temps ainsi établi est réparti par le Président de l’Assemblée nationale :
— un temps minimal identique est accordé à chaque groupe ;
— les députés n’appartenant à aucun groupe disposent d’un temps de parole proportionnel à leur nombre ;
— le temps demeurant disponible est réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique.
Les présidents de groupes communiquent au Président de l’Assemblée nationale les inscriptions de parole dans la discussion générale, chaque intervention ne pouvant être inférieure à cinq minutes, et le Président de l’Assemblée nationale détermine l’ordre des interventions.
Les alinéas cinq à douze de l’article 49 ont pour objet de permettre à la Conférence des présidents de « fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte ». Il convient de souligner que si l’ensemble de la discussion du texte pourra faire l’objet d’une programmation, il demeurera possible, comme à l’heure actuelle, de prévoir, pour certains textes, que seule la discussion générale sera organisée, aucune limite n’étant ensuite fixée à la discussion des articles.
Le fait de prévoir une durée globale de discussion peut permettre au débat sur un texte de se dérouler dans de bonnes conditions et en évitant l’obstruction. Cette faculté nouvelle devra pouvoir s’appliquer à l’examen de tout texte, c’est-à-dire aussi bien des projets que des propositions de loi, et même dans certains cas des propositions de résolution (53). Elle pourrait également, en l’absence de disposition contraire, être applicable à l’examen des projets de loi de finances ainsi que des projets de loi de financement de la sécurité sociale (54).
Les principes prévus pour la distribution du temps de parole, dans le cadre de la procédure impartissant des délais pour l’examen de l’ensemble d’un texte, sont destinés à garantir pleinement le respect des groupes d’opposition et minoritaires et la faculté pour chaque député de s’exprimer sur tout texte :
— un temps forfaitaire minimal est attribué à chaque groupe, le « forfait » des groupes d’opposition étant supérieur à ceux du groupe majoritaire et des groupes minoritaires ;
— un temps supplémentaire est attribué à raison de 60 % en faveur des groupes d’opposition et de 40 % en faveur des autres groupes, ce temps étant ensuite réparti à la proportionnelle entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part ;
— les députés non inscrits disposent d’un temps de parole réservé, au moins proportionnel à leur nombre ;
— aucune limitation de durée n’est imposée à l’expression des députés, que ce soit pour la présentation des motions de procédure prévues par l’article 91 du Règlement, pour les interventions sur les articles ou pour les interventions sur les amendements.
En outre, conformément à ce que prévoit le premier alinéa de l’article 57 du Règlement, la procédure de clôture de la discussion ne sera pas applicable.
Par conséquent, dans le cadre de cette programmation du temps de discussion d’un projet ou d’une proposition de loi (que l’on peut désigner du terme de « temps législatif programmé »), si une durée maximale est impartie à la discussion, la liberté de parole des députés et la faculté pour chaque groupe de mettre l’accent sur tel ou tel autre aspect du texte seront plus grandes. Afin de conforter cette liberté, votre commission vous propose de préciser que les limitations de durée prévues pour la défense d’une éventuelle motion référendaire ne seront pas non plus applicables.
En outre, sans que cela figure explicitement dans le Règlement, le temps forfaitaire accordé à chaque groupe évoluerait en fonction du temps total attribué aux groupes, afin d’éviter qu’une croissance de ce temps total n’ait pour conséquence une réduction trop grande de la part du temps de parole accordée aux groupes comptant moins de députés. Il est ainsi envisagé que le temps forfaitaire soit de 2 heures pour chaque groupe d’opposition et d’une heure pour chaque groupe de la majorité lorsque le temps total attribué aux groupes sera inférieur ou égal à 10 heures, puis de 3 heures pour chaque groupe d’opposition et de 2 heures pour chaque groupe de la majorité lorsque le temps total attribué aux groupes sera compris entre 10 et 20 heures, de 4 heures et de 3 heures pour un temps total compris entre 20 et 30 heures…
Par ailleurs, le huitième alinéa de l’article 49 fixe les règles selon lesquelles seront décomptées les interventions dans le cadre du temps législatif programmé. Il est prévu de ne pas décompter dans le temps imparti pour la discussion :
— les interventions du président, du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, des rapporteurs des commissions saisies pour avis ;
— les interventions des présidents de groupe ;
— les interventions des membres du Gouvernement.
Du fait de ces interventions non décomptées, la durée d’examen d’un texte sera en moyenne plus longue que la durée totale accordée par la Conférence des Présidents aux députés, la part consommée en moyenne par le Gouvernement et par les commissions s’élevant à 25 %. Il conviendra d’ajouter à ce temps le temps d’expression, entièrement libre, accordé aux présidents de groupe. Par conséquent, pour une discussion organisée sur 30 heures, les députés disposeraient d’un peu plus de 20 heures ; pour une discussion de 40 heures, ils disposeraient d’un peu plus de 30 heures…
Les hypothèses présentées dans le tableau ci-après permettent de rendre compte de la manière dont le temps pourrait être réparti entre les différents intervenants pour la discussion d’un texte.
LA RÉPARTITION DU « TEMPS LÉGISLATIF PROGRAMMÉ »
TEMPS GLOBAL DE DISCUSSION |
TEMPS DU GOUVERNEMENT, DE LA COMMISSION ET DES PRÉSIDENTS DE GROUPE (ESTIMÉ) |
TEMPS DES NON INSCRITS |
TEMPS DES GROUPES |
AINSI RÉPARTI | |||
UMP |
SRC |
GDR |
NC | ||||
15 HEURES |
4 HEURES 30 |
30 MINUTES |
10 H |
2 H |
3 H |
3 H |
2 H |
30 HEURES |
9 HEURES 20 |
40 MINUTES |
20 H |
5 H 15 |
7 H 10 |
4 H 25 |
3 H 10 |
45 HEURES |
14 HEURES 10 |
50 MINUTES |
30 H |
8 H 30 |
11 H 25 |
5 H 45 |
4 H 20 |
60 HEURES |
19 HEURES |
1 HEURE |
40 H |
11 H 45 |
15 H 35 |
7 H 10 |
5 H 30 |
75 HEURES |
23 HEURES 50 |
1 HEURE 10 |
50 H |
14 H 55 |
19 H 50 |
8 H 35 |
6 H 40 |
Le huitième alinéa prévoit par ailleurs que pourront être décomptés, au titre du temps de parole accordé à chaque groupe, les interventions fondées sur l’article 58, alinéa 1 du Règlement, dès lors que le Président de séance considérera qu’elles n’ont manifestement aucun rapport avec le Règlement ou le déroulement de la séance, de même que le temps consacré aux suspensions de séance demandées par le président d’un groupe ou son délégué, sur le fondement de l’article 58 alinéa 3 du Règlement. Le fait de permettre au Président de séance de décompter les rappels au Règlement qui sont détournés de leur objet permettra d’éviter que le rappel au Règlement ne soit utilisé comme un moyen d’obstruction. En revanche, le fait de décompter les suspensions de séance demandées par un président de groupe ou son délégué du temps de parole accordé à ce groupe serait susceptible de poser problème si le Président de séance continuait à déterminer souverainement la durée de la suspension qui lui est demandée, cela pouvant avoir pour effet d’épuiser le temps accordé à un groupe alors même que cela n’était pas souhaité par l’auteur de la demande de suspension de la séance. Pour éviter que le décompte de la suspension soit laissé à l’appréciation du Président de séance, votre commission vous propose d’une part que ce décompte soit systématique et d’autre part que la durée décomptée ne puisse excéder la durée demandée par le président de groupe ou son délégué.
Compte tenu des craintes vives qui ont été exprimées par l’opposition lors de la discussion de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, deux garanties ont été introduites par la voie d’amendements parlementaires à l’Assemblée :
— la garantie du droit d’expression de tous les groupes parlementaires, « en particulier celui des groupes d’opposition et des groupes minoritaires » (article 18 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009) ;
— la possibilité pour les règlements des assemblées de déterminer les conditions dans lesquelles la parole peut être donnée, à l’issue du vote du dernier article du texte, pour une durée limitée et en dehors des délais, à tout parlementaire demandant à faire une explication de vote personnelle (article 19 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009).
Ces deux dispositions organiques trouvent leur traduction concrète dans le présent article du Règlement.
Le neuvième alinéa de l’article 49 fixe un droit à une durée minimale de discussion pour tout texte soumis au « temps législatif programmé ». Sur la demande d’un président de groupe, et selon des modalités qui seront à définir par la Conférence des Présidents, le temps programmé devra être égal à une durée minimale fixée par la Conférence des Présidents, et qui pourrait être de l’ordre de 30 heures, comme l’indique l’exposé des motifs de la présente proposition de résolution.
De plus, le dixième alinéa de l’article 49 prévoit d’accorder la possibilité à chaque président de groupe, une fois par session, d’obtenir de droit un allongement exceptionnel de la durée de discussion, dans une limite maximale fixée par la Conférence des présidents, et qui pourrait être de l’ordre de 50 heures.
Ainsi encadré par une durée minimale d’une part, et maximale d’autre part, le temps législatif programmé pourrait plus aisément recueillir l’assentiment de tous les groupes, chaque groupe étant susceptible, par la voix de son président, de faire respecter la durée minimale et, dans certains cas, d’obtenir une durée maximale.
Le douzième alinéa de l’article 49 prévoit que la Conférence des Présidents pourra, si elle constate que la durée maximale pour l’examen d’un texte est insuffisante, décider de l’augmenter. Cette disposition devrait permettre à la Conférence des Présidents, dans les cas où le temps initialement prévu est manifestement insuffisant, de revoir à tout moment la programmation législative.
Le treizième et dernier alinéa de l’article 49 permet à chaque député de prendre la parole, à l’issue du vote du dernier article du texte en discussion, pour une explication de vote personnelle de cinq minutes, laquelle ne sera pas décomptée du temps global de discussion du texte. Ainsi, même dans l’hypothèse où un groupe aurait fait usage de tout le temps de parole qui lui a été imparti par la Conférence des Présidents, les députés membres de ce groupe conserveraient un droit individuel à s’exprimer sur ce texte, par le biais de cette explication de vote personnelle de cinq minutes. Votre commission vous propose toutefois de réduire à deux minutes la durée de cette explication de vote personnelle, cette durée étant suffisante pour exprimer sa position sur un texte et permettant d’éviter que les explications de vote n’atteignent, dans l’hypothèse où de nombreux députés interviendraient, une durée excessive.
Ces différentes dispositions des quatre derniers alinéas de l’article 49 apportent des tempéraments à ce que pourrait avoir de trop rigide le « temps législatif programmé ».
Plus encore, la présente proposition de résolution accorde à l’opposition des garanties supplémentaires, qui n’étaient pas envisagées par la loi organique, et qui devraient achever de rassurer l’opposition sur le caractère raisonnable et mesuré du « temps législatif programmé ».
Au huitième alinéa, comme cela a été indiqué ci-dessus, les interventions des présidents des groupes ne seront pas décomptées au titre du temps imparti aux membres du groupe. Or, par la combinaison de cette disposition avec celle prévoyant, au septième alinéa, que les limitations de durée fixées pour la discussion des motions de procédure, des articles ainsi que des amendements ne s’appliquent pas lorsque le temps législatif programmé est mis en œuvre, les présidents de groupes pourront disposer d’un temps illimité pour défendre des motions, intervenir sur des articles ou sur des amendements, sans que ce temps ne s’impute sur celui imparti à leurs groupes. Les présidents de groupes détiendront par conséquent la clef de l’obstruction à un texte.
Au onzième alinéa, chaque président de groupe pourra s’opposer à ce que la Conférence des présidents fixe la durée maximale d’examen de l’ensemble d’un texte dès lors que le Gouvernement aura engagé la procédure accélérée sur ce texte. En tout état de cause, l’engagement de la procédure accélérée sera connu avant que ne débute la discussion d’un texte, et il sera donc possible à tout président de groupe de faire connaître à la Conférence des Présidents qu’il s’oppose à un « temps législatif programmé » sur le texte en question. Dans l’hypothèse où le Gouvernement retirerait, en cours d’examen d’un texte, l’engagement de la procédure accélérée, il serait possible pour la Conférence des Présidents de fixer une durée maximale à l’examen de l’ensemble du texte en question dès lors que la discussion en séance devant l’Assemblée nationale n’a pas encore débuté. En effet, dans les autres cas, la discussion s’étant engagée, il serait contraire à la lettre du présent article de fixer une « durée maximale d’examen de l’ensemble d’un texte », alors même qu’une partie du texte a déjà été examinée et que les députés, lors du début de cet examen, ne pouvaient pas savoir que le « temps législatif programmé » serait finalement applicable.
Votre commission, qui approuve le principe de cette disposition, considère néanmoins qu’une faculté de s’opposer au temps législatif programmé n’est justifiée que dans la mesure où le texte est examiné dans des délais brefs. Or, le recours à la procédure accélérée peut uniquement avoir pour objet de permettre la convocation d’une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. Dans un tel cas, si le délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en séance ou le délai de quatre semaines entre la transmission d’un texte et son examen en séance est respecté, il pourrait demeurer légitime de recourir au temps législatif programmé. Pour cette raison, votre commission vous propose de prévoir que l’opposition au temps législatif programmé ne sera admise que dans la mesure où le texte est examiné en première lecture en séance moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission.
La Commission est saisie de l’amendement CL 134 de M. Jean-Jacques Urvoas tendant à supprimer l’article 26.
M. Jean-Jacques Urvoas. Vous ne serez pas surpris que nous proposions la suppression de l’article qui introduit dans le Règlement le temps législatif programmé, auquel nous nous opposons avec détermination depuis des mois. Cette volonté de la majorité de restreindre le temps de parole dans l’hémicycle était en effet une des principales raisons de notre opposition à la loi organique.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Je suis défavorable à la suppression d’un dispositif qui existe dans toutes les démocraties et que le Conseil constitutionnel a validé sans réserve.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 77 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission est saisie de l’amendement CL 128 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons par cet amendement qu’un débat d’orientation puisse être organisé pendant les six semaines séparant l’adoption du projet de loi par le Conseil des ministres et son examen en séance. En permettant l’expression des différentes sensibilités politiques, ce débat éviterait le détournement des motions de procédure, qui est actuellement le seul moyen pour l’opposition d’exprimer son point de vue.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à votre amendement. Partageant cependant votre souci de ne pas perdre ces six semaines, je proposerai qu’un prérapport permette aux députés de préparer leurs amendements en amont.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 129 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. La possibilité de nommer un contre-rapporteur pour l’examen de textes importants, qui existe dans de nombreux pays d’Europe, permettrait à l’opposition de participer pleinement au processus législatif et valoriserait les travaux de la Commission.
M. le rapporteur. Défavorable. Le fait de convier à toutes les auditions les députés de la majorité et de l’opposition constitue le véritable progrès. Il reviendra ensuite à chaque groupe de désigner un orateur pour chaque texte. Il ne me paraît pas nécessaire, au stade de l’élaboration de la loi, de nommer un contre-rapporteur.
M. Jérôme Lambert. Cette proposition s’inscrit pourtant dans la logique de votre volonté affichée d’associer l’ensemble des parlementaires d’une commission aux travaux de son rapporteur. C’est la simple formalisation de la désignation d’un responsable clairement identifié sur un texte donné.
M. René Dosière. La majorité invoque la pratique des grandes démocraties quand cela l’arrange : elle s’y réfère pour justifier le temps législatif programmé, mais elle l’ignore quand il s’agit des droits de l’opposition. Or, dans toutes ces démocraties, ces droits sont parfaitement respectés et l’opposition est associée en tant que telle à l’élaboration et au contrôle de la loi. L’institutionnalisation d’un contre-rapporteur responsabiliserait l’opposition.
Je vous renvoie au dernier livre de votre président de groupe, où l’on voit que le rapport direct entre « l’hyperprésident » et le groupe majoritaire, associé à la mise à l’écart de l’opposition, permettra au Président de la République de prendre le contrôle du législatif. En effet, du fait de l’inversion du calendrier, la majorité suivra toujours les directives du Président de la République. D’ores et déjà, le Gouvernement est mis hors jeu, des conseillers du Président se substituant aux ministres, alors qu’ils ne sont pas responsables devant le Parlement. Cette dérive nous éloigne de la tradition de la Ve République d’un Parlement indépendant de l’exécutif.
M. Jean Mallot. L’argumentation du rapporteur est en effet à géométrie variable.
Si l’opinion peine à percevoir dans des textes souvent complexes les grandes lignes de confrontation, nous, députés de l’opposition, dégageons généralement une dizaine de points de désaccord, pas davantage. En formalisant cette opposition, l’instauration d’un contre-rapporteur donnerait une plus grande lisibilité à nos confrontations. Un débat rapport contre rapport sur les oppositions essentielles éviterait la floraison d’amendements insuffisamment « sarclés ».
M. Guy Geoffroy. Il est déjà loisible à l’opposition de désigner un porte-parole pour chaque débat, sans qu’il soit besoin de le doter d’un statut spécial. Institutionnaliser un contre-rapporteur reviendrait par ailleurs à s’opposer à un texte avant même de l’avoir examiné. Ce serait d’autant plus absurde que, conformément à la nouvelle procédure, c’est le texte de la commission qui vient en séance publique.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le terme « contre-rapporteur », en vigueur à la Cour des comptes, ne signifie pas rapporteur d’un point de vue contradictoire, mais rapporteur de l’opposition, ou de la minorité. On touche ici à la question de l’opinion dissidente. Il s’agit de faire entendre la voix de l’opposition d’une manière aussi formalisée que l’expression de la majorité.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 53 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission examine l’amendement CL 130 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à doter les présidents de groupe d’un « veto législatif » leur permettant de restreindre l’usage du temps législatif programmé.
La première justification du temps législatif programmé était en effet d’être la contrepartie de la limitation de l’usage de l’article 49, troisième alinéa, de la Constitution. Or cette limitation est très relative, cet article pouvant être utilisé huit fois par session.
M. le rapporteur. Défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 231 du rapporteur.
M. le rapporteur. Par cohérence avec la suppression de toute limitation de durée pour la défense des amendements, il convient de supprimer toute limitation de durée pour la défense d’une motion référendaire sur un texte faisant l’objet d’une discussion programmée.
La Commission adopte cet amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 87 de M. Bertrand Pancher, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission examine l’amendement CL 133 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de savoir quelles interventions seront intégrées dans le temps législatif programmé. L’assertion du président de l’Assemblée nationale, selon laquelle l’opposition et la majorité disposent du même temps de parole, n’est fondée que si le temps de parole des rapporteurs est intégré dans le temps imparti au groupe auquel ils appartiennent. C’est ce que nous proposons par cet amendement.
M. le rapporteur. Défavorable.
M. Jean Mallot. Vous êtes incohérent ! Le refus de notre proposition de contre-rapporteur implique que le temps de parole du rapporteur soit ainsi décompté.
M. le rapporteur. Non : le rapporteur parle au nom de la commission.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans l’hypothèse où le rapporteur s’exprimera en séance publique sur des amendements qui n’auront pas été examinés par la commission, il s’exprimera à titre personnel.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 11 de M. Jean-François Copé.
M. Claude Goasguen. Pour éviter tout contournement de la programmation du temps des débats en séance, il est indispensable d’intégrer dans le temps attribué à chaque groupe toutes les interventions des députés membres de ce groupe, y compris celles de leur président.
M. le rapporteur. Favorable.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans le cadre du groupe de travail constitué pour réformer le Règlement de l’Assemblée nationale, et sur proposition du président du groupe Nouveau Centre, le président Accoyer s’était engagé à garantir un traitement différencié des présidents de groupe. En revenant sur cet engagement, vous nous enverriez un très mauvais signe.
M. le rapporteur. Votre amendement CL 133 prévoyait que toutes les interventions des députés soient décomptées du temps réparti, y compris non seulement celles des rapporteurs mais également celles des présidents de groupe.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je vous renvoie à son exposé sommaire.
M. Claude Goasguen. Ce ne sont pas les exposés sommaires que nous examinons !
La Commission adopte l’amendement CL 11. En conséquence, les amendements CL 52 et CL 26 de M. Jean-Claude Sandrier, ainsi que l’amendement CL 1 de M. Daniel Garrigue deviennent sans objet.
La Commission rejette l’amendement CL 55 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Elle examine ensuite l’amendement CL 132 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à faire échapper le temps consacré aux rappels au règlement et aux suspensions de séance au temps législatif programmé. Il serait en effet trop aisé pour un président de séance de considérer que certaines interventions n’ont aucun rapport avec le Règlement ou le déroulement de la séance. Au surplus, il n’est pas acceptable de considérer qu’une suspension de séance, qui, par définition, suspend les débats, fasse partie intégrante du temps législatif. On ne fait pas la loi pendant une suspension de séance, mais bien en séance !
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. René Dosière. Je voudrais revenir sur le vote de l’amendement désavouant la position du président de l’Assemblée nationale. Ce vote d’un amendement cosigné par le président du groupe majoritaire confirme que celui-ci est en train de confisquer le pouvoir du président de l’Assemblée nationale.
Vous aurez beaucoup de mal à faire croire que vous renforcez les droits de l’opposition, alors que vous ne cessez de réduire sa place, la contraignant ainsi à utiliser des procédés que vous condamnez par ailleurs. Ne comptez pas cependant la réduire au silence !
M. Guy Geoffroy. Il est inadmissible de dénier ainsi au président d’un groupe le droit de présenter un amendement, comme tout parlementaire.
M. Jean Mallot. Le vote par la majorité UMP, sous l’impulsion du président Copé, d’un amendement rompant avec l’engagement du président de l’Assemblée nationale marque une étape importante de nos débats. Cette manœuvre a en outre fait tomber l’amendement CL 1 de M. Garrigue, qui ne manquait pourtant pas d’intérêt.
M. le rapporteur. Il ne s’agit pas d’une manœuvre, mais de la simple mécanique du droit parlementaire.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle rejette les amendements CL 54 et CL 27 de M. Jean-Claude
Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 232 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le temps décompté au titre d’une suspension de séance ne doit pas excéder la durée de suspension demandée, afin d’éviter toute manœuvre.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 2 de M. Daniel Garrigue.
M. Daniel Garrigue. Cet amendement distingue la présentation et la discussion d’un amendement. L’auteur d’un amendement doit disposer d’un temps de parole minimum pour présenter celui-ci. Il faut veiller à ne pas franchir la ligne jaune : le déséquilibre est total si l’on peut s’opposer à un amendement que son auteur n’a pas pu défendre.
M. Jérôme Lambert. J’espère, mes chers collègues, que vous mesurez l’importance du sujet. Votre obsession de l’obstruction vous conduit à réduire de façon drastique un temps de parole déjà limité. Si l’auteur d’un amendement ne peut pas le défendre sous prétexte que le temps de parole est épuisé, il n’y a plus de débat parlementaire possible, puisque c’est la seule possibilité pour un parlementaire d’améliorer la loi.
M. le rapporteur. Selon la loi organique du 15 avril 2009, les règlements des assemblées peuvent, lorsque des délais sont impartis pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements peuvent être mis aux voix sans discussion. Si un groupe n’a plus de temps de parole, c’est qu’il aura consommé tout ce dont il savait disposer – il aura par exemple choisi de consacrer une heure et demie à défendre une motion de renvoi en commission et cinq heures à contester l’article 1er. Dans ce cas, les amendements suivants seront simplement appelés et les députés voteront après avoir entendu l’avis du Gouvernement et celui de la commission. C’est ce qui se passe dans d’autres parlements. En voulant dégager du temps supplémentaire, vous sortez du principe du temps programmé. Dans ce système, en effet, chaque groupe dispose d’une enveloppe de temps à l’intérieur de laquelle il est libre de s’organiser. Si ses membres ont déposé cinq cents amendements, il calcule le temps qu’il veut affecter à chaque amendement et consacre le reste aux motions et aux interventions des inscrits sur les articles.
Le but de ce système n’est pas tant de faire des économies de temps que de rendre le débat plus intelligent. Actuellement, les groupes d’opposition utilisent tous les moyens dont ils disposent pour ralentir la discussion pendant toute la semaine puis, dans la nuit du jeudi au vendredi, lorsque tout le monde a envie de rentrer dans sa circonscription, on examine deux cents amendements par heure sans plus débattre de rien. Le temps programmé permet de responsabiliser les groupes : ce sont eux qui doivent s’assurer de la bonne organisation des choses. Ils n’auront plus peur de ne pas se voir attribuer le temps qu’ils demandent puisqu’ils le connaîtront depuis le début et le répartiront à leur idée. Tous les auteurs d’amendements auront donc du temps pour les défendre. Ils sauront en outre quand leurs amendements viendront en discussion et pourront s’organiser en conséquence. Et, bien sûr, l’autonomie du groupe étant complète, il sera libre de consommer tout le temps qui lui est imparti pour des articles additionnels avant l’article 1er s’il le souhaite. Chaque amendement ayant fait l’objet d’un débat en commission et l’exposé des motifs devant être écrit, les avis de la commission et du Gouvernement suffiront amplement à éclairer la décision des députés.
M. Daniel Garrigue. Vous oubliez que le droit d’amendement est individuel. Je vois au moins trois cas dans lesquels votre système conduirait à une impasse. Le premier est celui de l’amendement qui suscite un débat dont l’importance n’avait pas été soupçonnée au départ. C’est donc le principe même de la programmation qui pose problème. Devra-t-on renoncer au débat pour respecter le temps programmé ? Le deuxième est celui des députés qui sont en désaccord avec leur groupe. Si ce sont les groupes qui répartissent les temps de parole, comment garantir l’examen des amendements dissidents ? Enfin, les députés non inscrits disposeront d’un temps de parole dérisoire, puisqu’il sera proportionnel à leur nombre, et ne pourront pas défendre un ensemble d’amendements s’ils le souhaitent. Votre dispositif remet donc en cause le principe fondamental du droit individuel d’amendement. Sans nier l’importance des groupes, je vous rappelle que nos institutions sont fondées sur la théorie de la représentation, pas sur le mandat impératif !
Par ailleurs, il faut distinguer la présentation des amendements de leur discussion. La première consiste à informer l’Assemblée des dispositions que l’on propose, la seconde vient ensuite. Or, si un député qui n’est pas d’accord avec son groupe dépose un amendement, il ne pourra pas le défendre, mais le Gouvernement et la commission pourront le combattre !
Ce déséquilibre est profondément contraire à l’esprit de notre République.
M. Jean-Jacques Urvoas. Lorsqu’un groupe n’aura plus de temps, son amendement sera appelé, mais il ne sera pas soutenu. Un autre groupe, qui dispose encore de temps, pourra-t-il sous-amender cet amendement ? On mesure, avec ce genre de question, la complexité du dispositif que vous êtes en train de mettre en place pour répondre à des dysfonctionnements mineurs dans la production législative. Certes, l’organisation de notre travail pourrait être améliorée, mais c’est une usine à gaz que vous êtes en train de construire. Et je vous rappelle que le Conseil constitutionnel ne s’est pas encore prononcé – nous regrettons d’ailleurs qu’il n’ait pas émis des réserves d’interprétation à propos du futur Règlement – sur la question de savoir si le fait de déposer un amendement est consubstantiel ou non à sa défense dans l’hémicycle. Par ailleurs, l’opposition craint de ne pas disposer d’une enveloppe de temps suffisamment importante, et de voir ses possibilités d’expression restreintes. Nous sommes bien sûr censés nous mettre d’accord en conférence des présidents, mais vous venez de revenir sur des avancées que le président Accoyer nous avait accordées ! Nous n’avons donc aucune raison de vous faire confiance et nous tenons à mettre en place des garde-fous.
M. Philippe Vuilque. Le dispositif que vous proposez est tout bonnement inadmissible : c’est une remise en cause totale du droit parlementaire. Si un député non inscrit ne peut pas défendre ses propositions, il est évident que son droit constitutionnel d’amendement est remis en cause, sans parler du parlementaire qui est en délicatesse avec son groupe. Vous parlez de revalorisation du Parlement, mais le temps programmé va dissuader bon nombre de nos collègues de participer aux débats et de faire ce pour quoi ils ont été élus – car je vous rappelle que leur mandat n’est pas impératif ! On est ici au cœur du problème.
Mme Delphine Batho. Chacun d’entre nous peut un jour vouloir soutenir une position marginale dans son groupe, lequel pourra alors décider d’épuiser son propre temps de parole de sorte que les amendements en question ne viennent pas en débat – et cela sera surtout vrai lorsque ces amendements seront susceptibles de réunir une majorité dans l’hémicycle. L’essence de notre mandat peut en être profondément modifiée. Le droit individuel d’amendement est ainsi remis en cause. Lors de la révision constitutionnelle, le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a fait la promesse que nous aurions le droit non seulement de présenter, mais de défendre nos amendements – en insistant sur le mot « défendre ». Cette promesse n’est pas tenue.
M. René Dosière. On ne sait bien sûr pas encore comment se dérouleront réellement les choses, mais on voit mal comment, dans le système du temps programmé, un groupe d’opposition pourrait déposer deux cents fois le même amendement. Cela reviendrait à s’interdire de débat ! Dans ce contexte, l’amendement de M. Garrigue se justifie.
M. Claude Goasguen. La question du droit d’amendement individuel pose celle de l’organisation du groupe. Ne faites pas semblant de ne pas vous en apercevoir ! Traditionnellement, pour les sujets importants, les groupes laissent aux auteurs d’amendements dissidents le temps de les défendre. La raison en est simple : s’ils ne le faisaient pas, ils subiraient des tensions internes telles qu’elles remettraient en cause leur existence propre. Un minimum de représentation des minoritaires est donc garanti. Il en sera de même avec le temps programmé, qui est un dispositif nécessaire dans la situation actuelle.
M. Philippe Vuilque. Nous menons parfois des débats sur des sujets de société très délicats. Comment un député pourra-t-il défendre une position dissidente s’il n’a pas le droit de s’extraire du temps programmé de son groupe ? Et que faites-vous des non-inscrits ? Comment gèrent-ils leur temps ?
M. Christian Vanneste. Un mode de scrutin uninominal pour l’élection des députés m’a toujours paru consubstantiel à nos institutions. Les députés sont les représentants personnels de leurs électeurs. Je refuse la proportionnelle parce que je refuse qu’ils soient désignés par un parti et qu’ils en deviennent les outils. Ce qui est en cause ici, c’est le respect porté aux parlementaires, lesquels ne sont pas des sémaphores condamnés à lever la main quand on le leur demande : ils doivent exprimer les opinions et les sentiments qu’ils pensent être ceux de leurs électeurs. C’est ainsi qu’on doit élaborer la loi ! Il y a eu, certes, des excès pour retarder au maximum les débats au moyen d’un nombre absurde d’amendements, mais, pour y remédier, on tombe dans l’excès inverse.
Vous rendez-vous compte qu’on est en train de tuer notre racine même, cette fameuse fonction tribunicienne qui consiste à parler pour défendre les sans-voix ? Deux exemples récents montrent qu’il ne faut pas s’engager sur ce chemin. Hier, un de nos collègues non-inscrits n’a pas pu prendre la parole lors des questions au Gouvernement parce qu’il arrivait en dernière position sur la liste – c’est un signe qu’il n’y a déjà guère de place dans le système actuel pour eux, qui ont pourtant la même légitimité que les autres députés. Et à propos de la loi HADOPI – à laquelle au moins un député socialiste est favorable et des membres de la majorité hostiles – M. Tardy ne s’est pas vu accorder le temps de parole qu’il avait demandé dans la discussion générale. Dans le système du temps programmé, les auteurs d’amendements dissidents seront mis hors course par la commission et le Gouvernement sans avoir pu défendre leur point de vue. Cela touche à ce qu’il y a de plus essentiel dans notre fonction.
M. Guy Geoffroy. L’amendement de M. Garrigue pose une question importante et je serai très attentif aux réponses du rapporteur. Mais on ne peut pas dire qu’on dépend sans appel de son parti lorsqu’on est élu à la proportionnelle. La très grande majorité des députés ont été élus après avoir reçu l’investiture de leur mouvement. Le scrutin est aujourd’hui majoritaire, après avoir été proportionnel, et je ne pense pas qu’ils aient le sentiment de pouvoir, enfin, s’exprimer.
M. Guénhaël Huet. Tout cela est un faux débat. Les questions sont les mêmes que l’on soit dans le cadre du temps programmé ou non : tout est affaire d’organisation à l’intérieur des groupes. Si quelque difficulté peut parfois se présenter, le système proposé ne nuit globalement pas au droit d’amendement personnel des députés. Toutes ces déclarations de principe ne visent en fait qu’à remettre en cause le temps programmé, qui est pourtant indispensable afin que nous puissions voter la loi dans des conditions qui nous fassent un peu plus honneur qu’aujourd’hui.
M. Jacques Valax. Ce matin, nous votions un amendement pour sanctionner les députés qui seraient absents et, cet après-midi, nous réduisons leurs possibilités d’expression ! Si vous les voulez en séance, laissez-les occuper pleinement leurs fonctions !
M. Claude Goasguen. L’Assemblée n’est pas coupée de toute réalité extérieure ! Prenons un député quelque peu iconoclaste : soit il défend des idées personnelles qui tomberont vite dans l’oubli, soit il exprime une tendance sociétale. Le groupe qui s’amuserait à ignorer cette partie de l’opinion s’exposerait aux foudres des médias, qui feront la part belle au député privé de parole en séance, et il risquerait en outre de perdre un député. Il aura donc tout intérêt à le faire parler sous son nom. Nous ne sommes pas à la caserne, les groupes ont une certaine tradition démocratique !
M. Jérôme Lambert. Ne serait-il pas possible de distinguer les amendements déposés à titre personnel des amendements soutenus par un groupe, les premiers ne faisant pas partie du temps de parole programmé ?
Mme Delphine Batho. Toutes ces questions sont loin d’être théoriques : une dépêche de l’AFP indique que plusieurs députés UMP ont été rayés de la liste des inscrits dans le débat sur la loi HADOPI parce qu’ils ne partagent pas l’avis majoritaire de leur groupe !
M. Claude Goasguen. Et ils seront beaucoup plus mis en valeur que les autres par les médias !
M. Daniel Garrigue. J’ai récemment présenté en commission une vingtaine d’amendements sur la loi de programmation militaire. Loin de faire de l’obstruction, j’ai voulu exprimer ma conception de notre doctrine de défense. En l’état actuel du texte, je ne pourrais sans doute, en tant que non-inscrit, défendre que deux amendements. Sommes-nous toujours dans un régime parlementaire ?
M. le rapporteur. Beaucoup d’entre vous jouent à se faire peur. M. Garrigue, par exemple, pourrait déposer autant d’amendements qu’il le souhaite sur la loi de programmation militaire. Concrètement, il est vrai que les groupes établiront une liste pour le déroulement de la discussion générale – et un groupe bien géré veille à ce que ses minoritaires y participent – mais ensuite, parle qui veut ! J’aime le rôle de parlementaire, pourquoi voudriez-vous que je cherche à le mettre à mal ? Si un député présente dix amendements à l’article 1er, il pourra les défendre : l’unique différence sera que le compteur de son groupe tournera. Le seul risque est donc pour celui qui présente des amendements à la fin de la discussion, et dont le groupe s’est mal organisé ou a souhaité goûter aux douceurs de l’obstruction ; mais, tant qu’il lui reste du temps, sa liberté de s’exprimer est complète. Et pour tous ceux qui n’auront pas pu participer à la discussion générale de la loi HADOPI, le système du temps programmé ne change rien : dans les deux cas, c’est le groupe qui fournit la liste des inscrits dans la discussion générale, mais chacun pourra intervenir librement sur les articles et contre des amendements. Les groupes n’auront qu’à veiller à ce que leurs membres ne consomment pas inutilement du temps de parole.
Le temps programmé ne limite donc absolument pas la liberté d’expression des députés. Rien ne change pour celui qui défend un amendement dissident, sauf qu’il fera tourner le compteur du groupe. Quant à ceux qui craignent que la Conférence des présidents fixe un délai tellement limité que plus personne ne pourra s’exprimer au bout du tiers des amendements, ils doivent savoir que, dans ce cas, la loi sera tout simplement invalidée par le Conseil constitutionnel ! En effet, le délai imparti doit être « raisonnable » et permettre à tout le monde de s’exprimer.
Il est prévu que la Conférence des présidents attribuera aux non-inscrits un temps de parole au moins proportionnel à leur nombre. Rien ne s’oppose à ce que ce temps soit personnel et ne lie pas les non-inscrits entre eux. Mais il est clair que, si un député non-inscrit veut s’exprimer pendant quatre heures sur un texte, il ne le pourra pas : le temps programmé a pour objectifs de proportionner les débats et de les rendre prévisibles. Je m’étonne d’ailleurs des reproches qui nous sont faits, qui visent tout simplement à remettre en cause le principe du temps programmé que nous avons voté lors de la réforme constitutionnelle et que le Conseil constitutionnel a validé, sans réserve. De telles dispositions existent dans tous les parlements : quand un groupe joue l’obstruction, à la fin on met les amendements aux voix simplement après que le Gouvernement et la commission ont fait connaître leur position.
M. Daniel Garrigue. Si le temps de parole des non-inscrits est proportionnel à leur nombre, ils ne disposeront guère que d’une minute pour cinq heures de débats.
Par ailleurs, si l’on n’est pas d’accord avec son groupe et que l’on veuille déposer dix ou quinze amendements, non pour faire de l’obstruction, mais pour exprimer son point de vue, cela ne sera désormais plus possible.
M. le rapporteur. C’est une contrevérité ! Si un membre d’un groupe veut défendre un amendement, il lèvera la main, on lui donnera la parole et le compteur de son groupe tournera. Si ce dernier n’a pas programmé un temps suffisant, il aura tout utilisé avant la fin de la discussion. Mais il n’y a rien d’anormal à ce que toutes les interventions des membres d’un groupe soient décomptées du temps qui est imparti à ce groupe.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous essayons d’imaginer comment le système fonctionnera. À l’évidence, la sérénité du débat dépendra largement du temps total qui lui sera imparti.
M. le rapporteur. En effet. Soyez assuré que, lorsque cela se produira pour la première fois, la Conférence des présidents sera très attentive à octroyer un temps suffisant pour ne pas courir un risque d’annulation par le Conseil constitutionnel
M. Jean-Jacques Urvoas. Vous nous dites qu’il appartiendra aux groupes de gérer le temps qui leur sera octroyé. Mais si, dans un débat comme celui qui nous occupe, dans lequel nous avons déposé cent seize amendements et nous sommes organisés pour les défendre, il arrive qu’un membre de notre groupe ne partage pas notre point de vue et s’exprime pendant cinq ou dix minutes, comment pourront nous gérer ce temps ?
M. le rapporteur. Cela relèvera de l’organisation du groupe : il lui appartiendra par exemple de donner à chacun des défenseurs des cent seize amendements deux minutes pour les défendre, de prévoir une heure pour une motion de procédure et une heure pour un article qu’il juge particulièrement important. Au moins évitera-t-on ainsi tous les comportements destinés à essayer de consommer du temps en toutes occasions, et parviendra-t-on à disposer de temps là où les députés le voudront vraiment.
M. Guénhaël Huet. Le groupe UMP compte trois cent vingt députés entre lesquels nous devrons répartir le temps de parole. Il est donc faux, monsieur Garrigue, que les non-inscrits seront moins bien traités.
Par ailleurs, il me semble que nos collègues de l’opposition se font une idée un peu surprenante du fonctionnement démocratique s’ils ne sont pas capables de répartir le temps de parole entre les « pour » et les « contre ». Je siège sur ces bancs depuis juin 2007, et je n’ai jamais rien constaté de tel au sein du groupe UMP !
M. Bernard Derosier. Pas encore !
M. Philippe Vuilque. S’agissant du temps de parole des non-inscrits, si chacun d’entre eux demande quinze minutes, comment arbitrera-t-on ?
M. le rapporteur. C’est pour lever cette objection que j’ai suggéré que le temps de parole des non-inscrits pourrait être individuel.
Mme Marietta Karamanli. Ne vaudrait-il pas mieux comptabiliser le temps de ceux qui sont pour et de ceux qui sont contre un texte ou un article, ce qui permettrait aux députés qui ne sont pas d’accord avec leurs groupes de s’exprimer librement ?
Par ailleurs, au vu des arguments invoqués cet après-midi, je comprends que ce débat ne mobilise guère nos collègues. Ce n’est pas de la sorte que l’on remédiera à l’absentéisme !
M. Daniel Garrigue. Le problème, monsieur Huet, n’est pas l’égalité du temps de parole, mais l’égalité du droit d’expression des députés car un amendement est un outil qui leur permet de dire ce qu’ils ont à dire.
M. le rapporteur. Je redis clairement qu’un député qui aura une opinion différente de celle de son groupe n’aura aucune difficulté pour s’exprimer et pour défendre ses amendements.
S’il faut aujourd’hui prévoir une procédure, c’est en raison des expériences passées. Je pense en particulier à ce samedi où nous avons siégé toute la journée pour n’examiner que seize amendements – je ne suis pas sûr que cela grandisse le Parlement.
Je suis défavorable à l’amendement CL 2 tout simplement parce qu’il va à l’encontre du temps programmé, dont je pense qu’il permettra une meilleure organisation des débats, sans qu’il soit porté atteinte ni au temps de parole, ni au droit d’expression, ni au droit d’amendement.
Je l’ai dit, la Conférence des présidents attribuera aux non-inscrits un temps au moins proportionnel, qui pourrait même être personnel. Mais il est évident qu’un député non-inscrit ne pourra pas bénéficier de vingt-cinq minutes dans la discussion générale. Il a tout de même fait le choix, en optant pour le statut de non-inscrit, de ne pas bénéficier de la possibilité offerte par l’appartenance à un groupe de concentrer un temps parole important sur une seule personne.
M. Jérôme Lambert. Si l’on adoptait la proposition de Daniel Garrigue de limiter le temps de parole à deux minutes pour la présentation d’un amendement par son auteur, on en examinerait à coup sûr plus de seize en une journée.
M. le rapporteur. Nous avons connu des débats avec plusieurs milliers d’amendements. Le temps programmé est destiné à prévoir l’ensemble des interventions. Ouvrir, une fois qu’il sera épuisé, une sorte de droit de tirage illimité serait à l’évidence contre-productif.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 169 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de supprimer une redondance, l’expression « la Conférence des présidents » étant utilisée à deux reprises dans la même phrase.
M. le rapporteur. Cela ne paraît pas inutile. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 131 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. J’ai déjà défendu cet amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 88 de M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher. Il s’agit, en supprimant l’alinéa 12 de l’article 26 de la proposition de résolution, d’éviter de laisser penser que le temps de débat ne serait pas encadré de manière assez précise.
M. le rapporteur. Je préférerais conserver la marge de manœuvre qu’offre cet alinéa, dont les conséquences sont certes un peu imprévisibles, mais qui offre quand même une certaine sécurité.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CL 233 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je propose que le Gouvernement ne puisse pas faire usage de la procédure du temps programmé dès lors qu’il ne respectera pas les délais de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en séance ou de quatre semaines entre sa transmission et son examen en séance.
La Commission adopte l’amendement.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 89 de M. Bertrand Pancher.
Puis elle examine l’amendement CL 234 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je propose de limiter à deux minutes par député le temps des explications de vote personnelles, qui ne s’imputeront pas sur le temps global.
La Commission adopte l’amendement, de même que l’article 26 ainsi modifié.
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 78 de M. Jean-Claude Sandrier.
Article 27
(article 50 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Séances de l’Assemblée nationale
L’article 50 du Règlement fixe les jours et heures auxquels l’Assemblée se réunit ordinairement et les conditions dans lesquelles des séances peuvent être prolongées ou d’autres séances peuvent être ouvertes.
Dans la mesure où l’ordre du jour doit désormais être partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée, il convient d’adapter la rédaction de cet article, en prévoyant, au troisième alinéa, que la matinée du mercredi est réservée aux travaux des commissions, sous réserve d’une inscription à l’ordre du jour prioritaire qui serait décidée par le Gouvernement. En conséquence, seul le Gouvernement pourra ouvrir une séance le mercredi matin, l’ordre du jour fixé par l’Assemblée nationale sur proposition de la Conférence des Présidents ne pouvant en revanche pas y donner lieu.
Par ailleurs, le premier alinéa du présent article est modifié, afin de prévoir que les séances publiques habituelles ont lieu non seulement le matin, l’après-midi et la soirée du mardi ainsi que l’après-midi et la soirée du mercredi et du jeudi, mais également la matinée du jeudi. L’ajout de la mention de la matinée du jeudi permet de mettre le Règlement en conformité avec la pratique de notre Assemblée. Cet ajout permettra notamment de garantir aux groupes d’opposition et minoritaires que la journée mensuelle qui leur est réservée en vertu du cinquième alinéa de l’article 48 de la Constitution sera une journée comportant en tout état de cause trois séances, que cette journée soit un mardi ou un jeudi.
Enfin, la disposition prévoyant que la séance du mardi matin est réservée aux questions orales sans débat ou à la séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l’Assemblée est supprimée. La journée mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé à l’initiative des groupes d’opposition ou majoritaires se substitue en effet désormais à la séance mensuelle réservée, et la présente réforme du Règlement prévoit par ailleurs de privilégier l’inscription des questions orales sans débat lors des semaines réservées par priorité au contrôle et à l’évaluation (55).
La Commission examine l’amendement CL 170 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Alors qu’il appartenait jusqu’à présent au président de séance de consulter l’Assemblée sur la décision de prolonger une séance, la nouvelle rédaction semble laisser entendre que ce pouvoir est désormais réservé au Président de l’Assemblée lui-même. Pour notre part, nous proposons d’en rester à la rédaction actuelle et, en conséquence, de supprimer l’alinéa 4 de l’article 27 de la proposition de résolution.
M. le rapporteur. Cet amendement est déjà satisfait car, dans l’ensemble du nouveau Règlement, lorsqu’il est fait mention simplement du « Président », c’est au président de séance que l’on fait référence, le Président de l’Assemblée étant pour sa part mentionné en tant que tel.
L’amendement est retiré.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 90 de M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher. Il s’agit d’éviter que les séances de nuit ne se prolongent très au-delà d’une heure du matin, ce qui n’est guère propice à un travail de qualité et qui favorise l’absentéisme.
M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement aurait comme effet collatéral d’empêcher de prolonger une séance, par exemple de vingt heures jusqu’à vingt et une heures dans le but d’éviter une séance de nuit.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je rappelle que le président Séguin avait proposé que l’on instaure la session unique afin d’éviter les séances de nuit !
L’amendement est retiré.
La Commission adopte l’article 27 sans modification.
Article 28
(article 51 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Décision de l’Assemblée nationale de siéger en comité secret
Par coordination avec le choix de supprimer le compte rendu analytique, et de ne laisser subsister qu’un compte rendu intégral des débats en séance, il est procédé à deux modifications terminologiques dans l’article 51 du Règlement.
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 64 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte ensuite l’article 28 sans modification.
Article 29
(article 52 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Police de la séance
Le troisième alinéa de l’article 52 du Règlement confie aux secrétaires de l’Assemblée (lesquels sont au nombre de douze, en vertu de l’article 8 du Règlement) le soin de surveiller la rédaction du procès-verbal, de constater les votes à main levée, par assis et levé ou par appel nominal et le résultat des scrutins, ainsi que de contrôler les délégations de vote. Cet alinéa précise que la présence d’au moins deux d’entre eux au Bureau est obligatoire. Il prévoit enfin, à défaut de cette double présence ou en cas de partage de leur avis, qu’il reviendra au Président de décider sur ces questions.
Cette disposition du règlement n’est plus appliquée, sans que cela fasse l’objet de contestations ou de demandes en faveur de sa remise en vigueur. Si, au cours de la deuxième séance du 20 janvier 2009, M. René Dosière avait, à l’occasion d’un rappel au Règlement, demandé l’application de cette disposition du Règlement (56), cette demande s’expliquait par le caractère très particulier de la discussion, et l’utilisation par l’opposition de tous les moyens d’obstruction à sa disposition.
Il est donc proposé de supprimer cette disposition devenue désuète. Les secrétaires de l’Assemblée nationale conserveront toutefois un rôle pour la surveillance des scrutins publics, prévu à l’article 66 du Règlement (surveillance de l’urne pour le scrutin public ordinaire qui n’a pas lieu par voie électronique ; remise des bulletins de vote aux secrétaires qui les déposent dans une urne placée sur la tribune pour le scrutin public à la tribune).
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 68 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte ensuite l’article 29 sans modification.
Article 30
(article 54 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Prise de parole des députés
L’article 54 du Règlement est consacré aux conditions dans lesquelles les députés interviennent en séance. Le dernier alinéa de cet article a pour objet de fixer les conditions dans lesquelles un député intervenant en séance peut se voir retirer la parole, ses propos n’étant alors plus mentionnés au procès-verbal. À ce titre, il est prévu que l’orateur qui est rappelé à la question par le Président de séance, de même que l’orateur qui parle sans en avoir obtenu l’autorisation ou prétend poursuivre son intervention après avoir été invité à conclure, de même que l’orateur qui lit un discours, peut se voir retirer la parole par le Président.
La troisième hypothèse dans laquelle la parole devrait être retirée par le Président de séance à un orateur n’est dans les faits jamais appliquée, et nombreux sont les orateurs qui lisent un discours, sans que cela soit préjudiciable aux travaux de notre Assemblée. Il est pour cette raison proposé de supprimer la possibilité de retirer la parole à un orateur qui lirait un discours, les deux autres cas de figure permettant le retrait de parole étant en revanche maintenus.
Votre commission vous propose de porter de cinq à deux minutes la durée des interruptions d’un membre de l’Assemblée avec l’accord de ce dernier.
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 65 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle examine ensuite l’amendement CL 235 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement permet de réduire à deux minutes le temps pendant lequel un député peut interrompre un orateur, avec l’autorisation de ce dernier.
M. René Dosière. Cela se produit-il si fréquemment qu’il faille le prévoir dans le Règlement ? S’il est parfois justifié de vouloir réduire le temps de parole, vous paraissez chercher à le faire de façon assez systématique. Une fois que l’on sera passé de cinq à deux minutes, proposerez-vous une nouvelle réduction à une minute ?
M. le rapporteur. Nous ne suivrons pas systématiquement les propositions de M. Accoyer quant aux réductions des temps de parole, mais nous nous réjouissons du succès de la limitation à deux minutes des interventions lors des questions d’actualité car cela nous semble propice à un débat politique de meilleure qualité.
J’ajoute que le président de séance conservera toute latitude d’autoriser une interruption plus longue, tout comme il permet parfois aujourd’hui à un orateur par groupe de répondre à la commission et au Gouvernement.
M. Jean-Jacques Urvoas. Notre groupe ne partage pas l’enthousiasme du rapporteur quant à la nouvelle formule des questions d’actualité.
S’agissant de ce texte, pouvez-vous nous dire à combien de reprises vous nous proposerez de réduire le temps de parole de cinq à deux minutes ?
M. le rapporteur. Huit fois.
Mme Marietta Karamanli. À force de réduire le temps de parole, nous obligera-t-on demain à défendre un amendement en trente secondes, comme devant l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ?
La Commission adopte l’amendement, de même que l’article 30 ainsi modifié.
Article 31
(article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Temps de parole des députés dans les débats pour lesquels le temps de parole est limité
L’article 55 du Règlement prévoit, dans tous les débats pour lesquels le temps de parole est limité, les conditions dans lesquelles les orateurs doivent respecter leur temps de parole.
Du fait de la création, à l’article 49 du Règlement, d’une possibilité de fixer un temps global de discussion pour l’ensemble de l’examen d’un texte, et non plus seulement pour la discussion générale d’un texte, il est nécessaire d’en tirer les conséquences sur les conditions d’exercice de leur temps de parole par les députés.
Les deux premiers alinéas, qui prévoient que les orateurs ne doivent pas excéder le temps de parole attribué à leur groupe, que le dépassement du temps de parole conduit le Président de séance à les inviter à conclure puis à leur retirer la parole, ne sont pas modifiés. Le troisième alinéa, relatif au refus de parole aux membres d’un groupe qui a épuisé le temps de parole qui lui a été attribué, ne fait l’objet que d’une correction formelle.
En revanche, à l’actuel quatrième alinéa de l’article 55 du Règlement, relatif à la possibilité pour l’Assemblée de décider l’augmentation des temps de parole au cours d’un débat organisé, sont substitués trois alinéas relatifs à l’application de la nouvelle procédure de « temps législatif programmé ». La disposition actuelle ne semble en effet plus nécessaire, dans la mesure où le onzième alinéa de l’article 49 du Règlement prévoit désormais que la Conférence des Présidents pourra décider d’augmenter la durée maximale fixée pour l’examen d’un texte.
Afin que le délai arrêté par la Conférence des présidents pour l’examen de l’ensemble d’un texte, conformément à l’article 49 du Règlement, puisse être respecté, il est souhaitable de prévoir très précisément dans quelles conditions la parole pourra être accordée ou au contraire retirée aux orateurs. De ce point de vue, ces nouvelles dispositions de l’article 55 du Règlement sont dans une large mesure la reprise de la rédaction antérieure à 1994, laquelle était elle-même liée à une rédaction de l’article 49 du Règlement relative à l’organisation de la discussion des textes qui avait été supprimée par la résolution du 23 octobre 1969.
L’article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale avant sa modification par la résolution du 26 janvier 1994
Dans tous les débats pour lesquels le temps de parole est limité, les orateurs ne doivent, en aucun cas, excéder le temps de parole attribué à leur groupe.
Si le temps de parole est dépassé, le Président fait application de l’article 54, alinéas 5 et 6.
Lorsqu’un groupe a épuisé son temps de parole, celle-ci doit être refusée à ses membres.
Lorsqu’un amendement est ou a été déposé par un membre d’un groupe dont le temps de parole est épuisé, cet amendement est lu par le Président et mis aux voix sans débat.
Le président d’un groupe qui a épuisé son temps de parole ne peut plus demander de scrutin public, excepté sur l’ensemble d’un projet ou d’une proposition.
Si, au cours d’un débat organisé, il devient manifeste que les temps de parole sont devenus insuffisants, l’Assemblée, sur proposition de son Président, peut décider, sans débat, d’augmenter pour une durée déterminée les temps de parole.
Le quatrième alinéa de l’article 55 prévoit les conditions dans lesquelles les amendements des députés pourront être mis aux voix sans débat. Les députés appartenant à un groupe verront leurs amendements mis aux voix sans débat une fois le temps de parole attribué à leur groupe épuisé. De la même manière, les amendements des députés non inscrits seront mis aux voix sans débat une fois le temps de parole attribué aux députés non inscrits épuisé. En revanche, les amendements des commissions saisies au fond ou pour avis, de même que les amendements déposés par le président de la commission saisie au fond ou ceux déposés par un président de groupe, pourront en toute hypothèse être présentés et débattus, dans la mesure où les interventions des rapporteurs des commissions saisies au fond ou pour avis et celles du président de la commission saisie au fond et des présidents de groupe ne sont pas limitées. Par conséquent, l’application du quatrième alinéa de l’article 55 du Règlement permettra de déroger à la disposition figurant au septième alinéa de l’article 100 du Règlement, relative à la discussion des amendements en séance.
Cette faculté de mettre aux voix des amendements sans débat est explicitement permise par l’article 17 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, qui prévoit à son premier alinéa que « les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion ».
Se pose néanmoins la question de la présentation de l’amendement mis aux voix sans discussion. Lors du débat sur la loi organique au Sénat, le sénateur Pierre Fauchon avait interrogé le Gouvernement sur l’interprétation qu’il conviendrait de donner à la notion de « mise aux voix sans discussion », considérant pour sa part que « la discussion n’englobe pas la présentation d’un texte, qui n’en est que le point de départ. Elle commence après cette présentation. » (57) En réponse, le secrétaire d’État aux relations avec le Parlement avait déclaré : « La présentation des amendements est un élément important du débat. J’insiste sur le fait que l’article 13 n’entend nullement porter atteinte au temps dont disposent les parlementaires pour présenter leurs amendements. » (58) Votre commission considère au contraire qu’il serait peu satisfaisant, et contraire à la logique même qui est celle du « temps législatif programmé », de permettre aux auteurs d’amendements qui ont épuisé leur temps de parole de présenter eux-mêmes leurs amendements. Il convient en effet de considérer que l’exposé des motifs qui doit accompagner tout amendement, en vertu de l’article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, est une forme de présentation suffisante de l’amendement. Les députés auront en outre été éclairés par la discussion en commission, notamment par les réponses du rapporteur et du Gouvernement, et l’auteur de l’amendement, même n’appartenant pas à la commission, aura pu s’exprimer au cours de cette discussion.
Afin que la nouvelle disposition du quatrième alinéa de l’article 55 du Règlement soit respectée, il conviendra donc que l’amendement mis aux voix sans débat soit appelé par le Président de séance, que la commission saisie au fond, le Gouvernement et, le cas échéant, la commission saisie pour avis, donnent leur avis sur cet amendement, et qu’il soit ensuite mis aux voix, l’intervention d’un député en réponse à la commission ou au Gouvernement pouvant être admise, conformément au troisième alinéa de l’article 56 du Règlement, mais uniquement dans la mesure où il n’a pas épuisé son temps de parole.
Afin d’éviter qu’un groupe dont le temps de parole est épuisé n’utilise des moyens de procédure dilatoires pour ralentir les débats, le cinquième alinéa de l’article 55 interdit au président de ce groupe de pouvoir demander des scrutins publics, excepté sur l’ensemble d’un texte. Comme le précédent alinéa, cet alinéa est la reprise scrupuleuse d’une disposition qui figurait déjà dans le Règlement de l’Assemblée nationale sous la IVe République (59) puis dans celui de notre Assemblée, jusqu’en 1994.
Le second alinéa de l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée dispose : « Lorsqu’un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission après la forclusion du délai de dépôt des amendements des membres du Parlement, les règlements des assemblées, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, doivent prévoir d’accorder un temps supplémentaire de discussion, à la demande d’un président de groupe, aux membres du Parlement. » Dans la mesure où les modifications apportées à l’article 49 du Règlement instituent une telle procédure d’examen d’un texte dans notre Assemblée, il devient nécessaire de prévoir qu’un temps supplémentaire de discussion soit accordé, à la demande d’un président de groupe, lorsque des amendements seront déposés hors délai.
C’est l’objet du sixième alinéa de l’article 55 du Règlement, qui transpose cette obligation prévue par la loi organique. Cet alinéa précise que le temps supplémentaire ainsi accordé, en plus de celui fixé en application de l’article 49, devra servir exclusivement à la discussion de l’article sur lequel l’amendement hors délais a été déposé. À défaut de précision, le temps supplémentaire devrait en principe être accordé par le Président de séance au moment où la demande d’octroi de ce temps supplémentaire est formulée par le président de groupe.
Dans l’hypothèse où plusieurs amendements hors délais seraient successivement déposés sur différents articles du projet ou de la proposition de loi, chacun de ces dépôts ouvrirait le droit à l’obtention d’un temps supplémentaire de discussion distinct, et réservé à chaque fois à l’article en question.
La Commission rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 69 de M. Jean-Claude Sandrier, l’amendement CL 135 de M. Jean-Jacques Urvoas, ainsi que les amendements CL 28 et CL 29 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 236 du rapporteur, de même que l’article 31 ainsi modifié.
Article 32
(article 56 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Prise de parole des membres du Gouvernement
Il est proposé de supprimer le deuxième alinéa de l’article 56 du Règlement, qui permet aux commissaires du Gouvernement, désignés par décret, et qui peuvent assister un membre du Gouvernement en vertu du deuxième alinéa de l’article 31 de la Constitution, d’intervenir en séance à la demande du membre du Gouvernement présent en séance.
Cette possibilité n’a été utilisée que de façon tout à fait exceptionnelle depuis les débuts de la Ve République, lors de la première séance du 3 novembre 1965 pour un long exposé de M. Pierre Massé, commissaire général du plan d’équipement et de la productivité, et, au cours de la deuxième séance du 16 décembre 1994, pour une brève précision apportée par M. Claude Guéant, directeur général de la police nationale.
Cette disposition est aujourd’hui tombée en désuétude, et, sans remettre en cause le droit qu’ils tiennent du deuxième alinéa de l’article 31 de la Constitution de se faire assister par des commissaires du Gouvernement, il paraît légitime d’exiger des membres du Gouvernement qu’ils s’adressent eux-mêmes à la représentation nationale.
Par ailleurs, votre commission souhaite simplifier la disposition actuelle du troisième alinéa de l’article 56 du Règlement relative au droit de réponse au Gouvernement ou à la commission. Il conviendrait, lorsque l’avis exprimé par le Gouvernement et celui exprimé par la commission sont identiques, qu’un seul orateur puisse être autorisé à répondre par le Président de séance.
La Commission examine l’amendement CL 237 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il est proposé, lorsque l’avis du Gouvernement et celui de la commission sont identiques, que le président ait la possibilité de ne donner la parole qu’à un seul orateur.
M. Guy Geoffroy. L’idée est intéressante, mais cela empêcherait de donner la parole à un député de l’opposition et à un député de la majorité.
M. le rapporteur. C’est une faculté offerte au président de séance qui conservera, là aussi, toute latitude d’organiser différemment les débats.
M. Jérôme Lambert. Il me semble que l’expression « un seul orateur peut être autorisé » a un caractère impératif.
M. le rapporteur. Cela ne change rien par rapport à la rédaction actuelle : « Le président peut autoriser un orateur à répondre au Gouvernement ou à la commission. »
M. René Dosière. Pourquoi ne pas rectifier l’amendement en supprimant le mot « seul » ?
M. le rapporteur. Je suis d’accord.
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Elle adopte ensuite l’article 32 ainsi modifié.
Article 32 bis
(article 57 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Clôture de la discussion
L’article 57 du Règlement, relatif aux modalités selon lesquelles peut être prononcée la clôture de la discussion générale, de la discussion d’un article ou des explications de vote, est une disposition précieuse pour éviter que les débats n’atteignent une longueur excessive ou perdent de leur intérêt par une réitération incessante des mêmes arguments.
Votre commission vous propose, au deuxième alinéa de l’article 57 du Règlement, de réduire à deux minutes la durée de l’intervention d’un orateur contre la clôture de la discussion générale proposée par un membre de l’Assemblée. Il serait en effet paradoxal que l’intervention contre la clôture de la discussion générale puisse offrir à un député un droit de parole pour une durée équivalente à celle de certains orateurs dans la discussion générale. Les raisons pouvant justifier que la clôture soit rejetée peuvent être exposées dans un temps plus bref.
Votre commission vous propose par ailleurs d’instaurer un mécanisme de clôture systématique de la discussion d’un article dès lors que quatre orateurs se sont exprimés. Cette disposition, qui permettrait d’éviter que les mêmes positions sur un article soient répétées ad libitum, n’interdirait par ailleurs pas le Président de séance de décider la clôture ou un membre de l’Assemblée de la proposer, après que deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion de l’article.
La Commission examine en discussion commune les amendements CL 238 du rapporteur, CL 210 et CL 208 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. le rapporteur. L’amendement CL 238 tend, d’une part, à limiter à deux minutes au lieu de cinq la durée des interventions contre la clôture de la discussion générale et, d’autre part, à organiser différemment les interventions sur un article. Jusqu’à présent, la faculté d’inscription sur un article était illimitée, le président pouvant néanmoins décider d’interrompre la discussion après avoir donné la parole à deux orateurs d’avis contraires. Je vous propose de fixer le nombre d’orateurs à quatre, dont au moins deux appartenant à des groupes d’opposition ou minoritaires.
M. Jérôme Lambert. Cela me paraît en contradiction avec le principe du temps global.
M. le rapporteur. L’article 57 du Règlement vise les cas qui ne relèvent pas de ce système.
M. René Dosière. Autrement dit, même lorsque ce n’est pas à travers la procédure du temps global, on veut limiter la prise de parole. Le Parlement n’est-il pas par essence un lieu de parole ? Je comprends mal ce désir obsessionnel de la restreindre.
Par ailleurs, je ne vois pas en quoi la formule que vous proposez contribue à donner des « droits spécifiques » à l’opposition puisque, avec deux orateurs sur quatre, elle est à égalité ave la majorité.
M. le rapporteur. Je propose « au moins deux » : alors que l’opposition est par définition minoritaire, elle sera représentée par au moins la moitié des orateurs, et il sera possible que la totalité d’entre eux en soient membres.
M. René Dosière. Si le Règlement actuel donne la possibilité au président de séance d’interrompre la discussion une fois que se sont exprimés un orateur « pour » et un orateur « contre », l’application de cette disposition n’a été effective que lors de la discussion du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Jusque-là, les présidents de séance laissaient s’exprimer autant d’orateurs que nécessaire. Par rapport à la pratique actuelle, on nous propose donc un sérieux recul.
M. Jean Mallot. Je suis vraiment impressionné par cette obsession de prévoir tous les cas, de tout réglementer, de tout minuter !
M. Jean-Jacques Urvoas. Après avoir déploré les conditions dans lesquelles nous travaillons, je précise que notre amendement tend à supprimer l’article 57 du règlement qui est en contradiction avec le système du temps global. Au rationnement programmé du temps de parole, on ne peut ajouter la possibilité d’interdire à un député de s’exprimer dans la discussion générale ou dans la discussion d’un article.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Nos collègues peuvent être rassurés. L’article 57 du règlement ne s’applique pas en cas de temps programmé.
L’amendement CL 210 est retiré.
M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement CL 208 tend à remplacer par une procédure qui existe au Sénat celle prévue par l’article 57 du règlement.
M. le rapporteur. La procédure me semble très lourde. Avis défavorable.
M. Jean-Jacques Urvoas. Elle n’est pas jugée si lourde au Sénat !
La Commission rejette l’amendement CL 208 et adopte l’amendement CL 238.
La Commission en vient à l’amendement CL 209 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’un amendement de repli qui propose de supprimer l’interdiction de demander le vote par scrutin public dans les questions de clôture.
M. le rapporteur. Aujourd’hui, le vote se fait à main levée. Je ne vois pas l’utilité de prévoir un scrutin public
La Commission rejette l’amendement CL 209.
Article 33
(article 58 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Faits personnels
Il est proposé de supprimer le dernier alinéa de l’article 58 du Règlement, qui interdit toute attaque personnelle, toute interpellation de député à député ainsi que toute manifestation ou interruption troublant l’ordre.
Cette suppression est une coordination avec le transfert à l’article 71 du Règlement de l’interdiction d’une mise en cause personnelle ou d’une interpellation de député à député. Ce transfert permet de faire apparaître plus clairement le lien entre l’interdiction d’une manifestation ou interruption troublant l’ordre et la procédure du rappel à l’ordre d’un orateur par le Président de séance. Ce transfert permet également d’assurer une police des séances plus sévère, en ajoutant à la liste des faits donnant lieu à un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal les cas où un député se livre à une mise en cause personnelle ou interpelle un autre député.
Votre commission vous propose de modifier les conditions dans lesquelles peuvent intervenir les rappels au Règlement, au premier alinéa de l’article 58 du Règlement, de telle sorte que des rappels au Règlement dépourvus d’objet ou liés à des questions mineures ne puissent interrompre à tout moment la question débattue par notre Assemblée. Dans le même temps, il convient de prendre en compte le fait que les rappels au Règlement peuvent avoir pour objet, à travers l’invocation de dispositions règlementaires, de demander l’application de dispositions constitutionnelles. À ce titre, il ne serait pas conforme à la Constitution d’empêcher un député de pouvoir faire un rappel au Règlement pour soulever la question de la recevabilité financière d’un amendement ou d’une proposition de loi (60). Par conséquent, il vous est proposé d’introduire une distinction entre les rappels au Règlement ayant pour objet de demander l’application de dispositions constitutionnelles, qui continueraient à avoir priorité sur la question principale, et les autres rappels au Règlement, qui ne pourraient être autorisés qu’en fin de séance, à l’instar des prises de parole pour un fait personnel.
Votre commission vous propose par ailleurs de modifier l’avant-dernier alinéa de l’article 58 du Règlement afin de porter de cinq à deux minutes la durée des interventions pour des rappels au Règlement, pour des demandes de suspension de séance et pour des faits personnels.
La Commission adopte l’amendement CL 239 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 136 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il arrive que le rappel au règlement soit détourné de son usage – bien sûr de façon exceptionnelle ! –, en ce sens qu’il ne porte pas exactement sur le déroulement du débat. Pour éviter toute hypocrisie, nous proposons de créer un droit d’interpellation : le président d’un groupe ou son délégué pourraient interpeller le Gouvernement sur un point d’actualité nécessitant que l’Assemblée soit immédiatement informée.
M. le rapporteur. Il existe pour cela les questions d’actualité, y compris dorénavant pendant les sessions extraordinaires.
La Commission rejette l’amendement CL 136.
Puis elle adopte l’article 33 modifié.
Article 34
(article 59 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Compte rendu des débats en séance
En vertu de l’article 33 de la Constitution, les séances des assemblées sont publiques — sauf à ce qu’une assemblée siège en comité secret — et le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel.
L’article 59 du Règlement est celui qui met en œuvre ce principe constitutionnel de publicité des débats à l’Assemblée nationale.
En l’état actuel, le deuxième alinéa de l’article 59 du Règlement prévoit que, pour chaque séance publique, un compte rendu analytique officiel est affiché et distribué et qu’un compte rendu intégral est publié au Journal officiel.
Cette dualité des comptes rendus, ancienne, trouve son origine dans la nécessité d’assurer d’une part une information rapide de tous les députés et de la presse, sous la forme d’un compte rendu analytique, et d’autre part une retranscription complète des propos tenus dans l’hémicycle, au moyen d’un compte rendu intégral ayant valeur de procès-verbal et permettant à tous de prendre connaissance des travaux parlementaires.
Le compte rendu analytique est un résumé au style direct de toutes les interventions en séance publique, qui restitue l’argumentation de chaque orateur, en veillant à rendre avec fidélité les particularités de son style. Ce compte rendu consigne aussi les différents mouvements de séance et indique systématiquement les résultats des votes. Il s’agit donc déjà d’un compte rendu détaillé, qui permet d’avoir une vision fidèle des débats en séance.
Le compte rendu intégral est pour sa part une restitution exhaustive, également au style direct, de l’ensemble des interventions et de tous les aspects du débat (d’où sa qualification d’« intégral » et le fait qu’il ait valeur de procès-verbal de la séance). Ce compte rendu peut faire l’objet de propositions de corrections de la part des orateurs, limitées à la rectification d’erreurs manifestes ou de détails de forme.
Les différences entre le compte rendu analytique et le compte rendu intégral se sont progressivement réduites, du fait de l’évolution des modalités techniques selon lesquelles les comptes rendus sont établis et diffusés. Le compte rendu intégral est devenu disponible de plus en plus tôt, notamment grâce à sa mise en ligne sur le site internet de l’Assemblée nationale. L’intérêt que pouvait représenter un compte rendu analytique mis à disposition plus rapidement, est donc devenu moindre.
Par conséquent, le Bureau de l’Assemblée nationale a décidé, le 9 juillet 2008, qu’à compter du lundi 22 septembre 2008, les débats de l’Assemblée nationale feraient l’objet d’un seul compte rendu : le compte rendu intégral.
D’autre part, la suppression du compte rendu analytique a permis de répondre aux besoins résultant de l’importance grandissante des travaux des commissions permanentes. La suppression du service du compte rendu analytique a ainsi permis de créer, sans coût supplémentaire, un service des comptes rendus des commissions, qui élabore désormais une partie significative des comptes rendus des réunions des commissions permanentes ou spéciales ainsi que des missions d’information et des délégations.
La modification du deuxième alinéa de l’article 59 tire toutes les conséquences de la suppression du compte rendu analytique, en ne mentionnant plus que le seul compte rendu intégral, publié au Journal officiel, conformément à ce que prévoit l’article 33 de la Constitution.
Par ailleurs, il est proposé de substituer, dans le cinquième alinéa de l’article 59, à la notion de « relation audiovisuelle » celle de « compte rendu audiovisuel », à l’instar de ce qui figure déjà au cinquième alinéa de l’article 46 du Règlement, relatif au compte rendu audiovisuel des réunions des commissions.
Votre commission vous propose également, au troisième alinéa de l’article 59, de porter de cinq à deux minutes la durée des interventions des députés en contestation du procès-verbal de la séance publique.
La Commission est saisie de l’amendement CL 240 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de réduire à deux minutes la durée des interventions en contestation du procès-verbal de la séance publique. J’avoue d’ailleurs n’avoir jamais vu utiliser une telle possibilité…
La Commission adopte l’amendement CL 240.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 83 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission adopte l’amendement CL 241 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 34 modifié.
Article 35
(article 61 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Quorum
Cet article a pour objet de simplifier la procédure de demande de vérification du quorum en supprimant la distinction faite à l’heure actuelle entre les scrutins publics et les votes à main levée. L’article 61 du Règlement prévoit aujourd’hui que la demande de vérification du quorum doit être présentée personnellement par un président de groupe avant l’annonce lorsqu’il s’agit d’un scrutin public et avant le début de l’épreuve, dans les autres cas. Il est proposé de retenir le principe selon lequel la demande doit être présentée dans tous les cas avant le début de l’épreuve, c’est-à-dire avant que le président n’invite les députés à faire connaître leur sentiment (61). Outre une simplification bienvenue, cette modification apporte une meilleure garantie de prévisibilité : il est plus aisé pour un président de groupe souhaitant demander une vérification du quorum de savoir quand débutera l’épreuve que de deviner quand le président décidera d’annoncer un scrutin public (62).
En conséquence de la suppression, à l’article 52, de la règle qui prévoit que les secrétaires constatent les votes et le résultat des scrutins, il conviendrait de confier au Président, et non plus au Bureau de séance, le soin de vérifier le quorum en constatant la présence de la majorité absolue du nombre des députés calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus. En application d’une décision du Bureau de l’Assemblée nationale du 18 décembre 1980, rappelée en 2003 (63), la vérification du quorum s’effectue, contrairement à la lettre du Règlement, dans l’hémicycle, et non dans l’enceinte du Palais.
Alors que la vérification du quorum n’a été demandée pour la première fois que le 19 novembre 1980 (64), elle est devenue une arme de plus en plus couramment utilisée à des fins de ralentissement des débats. Elle a ainsi été invoquée à sept reprises sous la VIIe législature, à douze reprises sous la VIIIe (1986-1988). Sous la XIIe législature, le quorum a été vérifié trente-cinq fois, dont huit pour la seule première lecture de la réforme des retraites de 2003. La tendance se confirme depuis le début de la XIIIe, puisque le quorum a déjà été vérifié dix-sept fois, dont huit fois pendant la seule première lecture du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.
Des règles coutumières ont permis d’empêcher que des demandes récurrentes de vérification du quorum ne conduisent à la paralysie de l’Assemblée. Une règle non écrite, mais appliquée depuis plus de vingt ans (65), veut ainsi que le quorum ne puisse être vérifié qu’une fois par jour et par débat (66). Le groupe de travail réuni entre le 28 octobre 1993 et le 12 janvier 1994 par M. Philippe Séguin, Président de l’Assemblée nationale, avait considéré qu’il n’était pas nécessaire de l’inscrire dans le Règlement, mais avait invité le Bureau « à consolider la règle selon laquelle n’est recevable qu’une seule demande au cours d’un même débat dans le même jour de séance » (67).
De même, la vérification du quorum ne peut être demandée à propos du vote sur une suspension de séance qui est, selon Eugène Pierre, « une pure question d’ordre du jour », pour laquelle « les votes sont valables, quel que soit le nombre des présents ». Cette règle a notamment été appliquée le 9 octobre 1987 (68) pour refuser de donner suite à la demande de vérification du quorum présentée par le président du groupe du Front national après qu’un membre de ce groupe eut demandé à titre personnel une suspension de séance, comme le permet l’article 58 du Règlement.
Confronté aux mêmes difficultés, le Sénat a modifié l’article 51 de son Règlement le 20 mai 1986, pour imposer que la demande de vérification du quorum soit présentée par trente sénateurs, dont la présence doit être constatée par appel nominal. Le Conseil constitutionnel a admis la conformité de cette modification à la Constitution, relevant d’une part qu’elle « n’a pas pour objet de supprimer l’exigence d’un quorum, mais est seulement relative aux conditions dans lesquelles la vérification du quorum peut être demandée » et d’autre part, que le mode de vérification prescrit ne fait pas obstacle à ce que le président de séance puisse procéder de sa propre autorité à une vérification du quorum (69).
La Commission est saisie de l’amendement CL 7 de M. Jean-François Copé.
M. Claude Goasguen. Afin que la demande de quorum ne soit plus utilisée comme outil d’obstruction parlementaire, elle ne sera recevable que si la majorité du groupe dont le président demande le quorum est effectivement présente dans l’hémicycle.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. René Dosière. Cela signifie que le quorum est alors toujours réuni !
M. Sébastien Huyghe, président. Non. Prenons le groupe GDR : pour réunir le quorum, dix membres sur les vingt qui le composent devront être présents en séance.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cela revient à supprimer le quorum !
M. Guy Geoffroy. Non, à le moraliser !
M. Charles de La Verpillière. On peut imaginer qu’un groupe fasse sortir ses membres pour éviter que le président de l’Assemblée puisse constater que le quorum est réuni.
M. Dominique Raimbourg. Il ne sera pas difficile pour chacun des grands groupes de s’arranger, l’un avec le GDR, l’autre avec le Nouveau centre, pour que la manœuvre réussisse à chaque fois. On sera à la merci des groupes minoritaires.
M. Charles de La Verpillière. Jusqu’à présent, on était à la merci de tout le monde !
M. Claude Goasguen. N’oublions tout de même pas que la durée de suspension de la séance serait alors ramenée simplement, si un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, à quinze minutes.
M. le rapporteur. Il est vrai que c’est donner plus de droits aux groupes minoritaires, qui peuvent plus facilement réunir une majorité de membres, mais ce n’est pas choquant dans la logique de la réforme.
M. Dominique Raimbourg. On pourra surtout les instrumentaliser, d’un côté comme de l’autre !
La Commission adopte l’amendement CL 7.
L’article 35 est ainsi rédigé.
L’amendement CL 157 de M. René Dosière devient sans objet.
Article 36
(article 62 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Délégations de vote
Cet article supprime la disposition prévoyant, en application du dernier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (70), que les délégations et notifications peuvent être effectuées, en cas d’urgence, par télégramme du délégant transmis au délégué et notifiées au Président de l’Assemblée par une autorité officielle. Cette disposition est aujourd’hui dépourvue d’intérêt pratique.
La Commission est saisie de l’amendement CL 5 de M. Christophe Caresche.
M. Christophe Caresche. Cet amendement vise à supprimer la possibilité pour un député de déléguer son vote. La délégation est extrêmement encadrée actuellement puisque l’ordonnance n° 58-1066 ne l’autorise que dans les cas suivants : maladie, accident ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer, mission temporaire confiée par le Gouvernement, service militaire accompli en temps de paix ou de guerre, participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d’une délégation faite par l’Assemble nationale, absence de la métropole en cas de session extraordinaire, cas de force majeure appréciée par le Bureau. Or la pratique est tout autre puisque la délégation est appliquée de manière généralisée.
Dès lors que l’ordonnance n’est pas appliquée, il faut en revenir au principe affirmé dans la Constitution, à savoir que « le droit de vote des membres du Parlement est personnel ».
M. le rapporteur. Cet amendement est contraire à l’ordonnance n° 58-1066 qui autorise les délégations de vote. Nous serions censurés par le Conseil constitutionnel.
La Commission rejette l’amendement CL 5.
Elle en vient à l’amendement CL 158 de M. René Dosière.
M. René Dosière. Notre amendement tend à ce que les conditions de délégation de vote fixées par l’ordonnance n° 58-1066 soient strictement respectées, c’est-à-dire uniquement dans les cas précédemment énumérés et à condition, selon l’article 2 de cette même ordonnance, que la demande soit adressée par écrit au président de l’Assemblée.
Je me demande d’ailleurs si un citoyen ne pourrait pas mettre en cause un vote intervenu avec des délégations accordées dans des conditions contraires à l’esprit et à la lettre de l’ordonnance.
M. le rapporteur. L’amendement propose de supprimer les alinéas 3, 4 et 5 de l’article 62 du Règlement. Mais l’alinéa 5 a été déjà supprimé dans la proposition de résolution.
L’alinéa 3 prévoit que « La délégation de vote est toujours personnelle, rédigée au nom d’un seul député nommément désigné. Elle peut être transférée avec l’accord préalable du délégant à un autre délégué également désigné. Elle doit être notifiée au Président avant l’ouverture du scrutin ou du premier des scrutins auxquels elle s’applique. » Quant à l’alinéa 4, il dispose que « lorsque la durée de la délégation n’est pas précisée, elle expire de plein droit à l’issue d’un délai de huit jours francs à compter de sa réception. » Il convient selon moi de garder ces deux alinéas dans notre droit positif.
Quant à demander le respect des modalités exposées à l’article 2 de l’ordonnance, ce n’est pas un problème de règlement, mais de volonté, celle de respecter l’ordonnance. C’est donc une remarque à présenter plutôt en Conférence des présidents.
M. René Dosière. Si j’ai proposé de supprimer les alinéas 3 et 4 de l’article 62 du Règlement, c’est parce que je fais référence à l’article 2 de l’ordonnance de 1958 qui dispose : « La délégation doit être écrite, signée et adressée par le délégant au délégué. Pour être valable, elle doit être notifiée au président de l’assemblée à laquelle appartient le parlementaire avant l’ouverture du scrutin ou du premier des scrutins auxquels l’intéressé ne peut prendre part. La notification doit indiquer le nom du parlementaire appelé à voter aux lieu et place du délégant ainsi que le motif de l’empêchement. La délégation ainsi que sa notification doivent, en outre, indiquer la durée de l’empêchement. À défaut, la délégation est considérée comme faite pour une durée de huit jours. Sauf renouvellement dans ce délai, elle devient caduque à l’expiration de celui-ci.
« Toute délégation peut être retirée, dans les mêmes formes, au cours de sa période d’application. » Les alinéas 3 et 4 sont donc inutiles.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il nous restera à alerter le Conseil constitutionnel pour faire en sorte que les conditions de délégation de vote correspondent à l’ordonnance de 1958.
La Commission rejette l’amendement CL 158.
Puis elle adopte l’article 36 sans modification.
Article 37
(article 63 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Modes de votation
L’article 63 du Règlement fait l’objet d’une simple modification d’harmonisation et de simplification rédactionnelles, qui substitue à la référence au « Président de séance » une référence au « Président » : en effet, l’expression « le Président » désigne dans le Règlement le président de séance. Sauf dans de rares cas où le contexte ne laisse aucun doute sur le fait qu’il ne peut s’agir que du Président de l’Assemblée nationale, comme à l’article 11 (« Les vice-présidents suppléent le Président en cas d’absence. »), lorsque le Règlement fait référence aux pouvoirs propres du Président de l’Assemblée nationale, il le précise (articles 9, 12, 13, 21, 22, 25 à 27, 29-1, 31, 34, 34-1, 39, 40, 42, 45, 47-1 à 49, 59, 85, 87, 93, 97, 102 à 104, 110, 111, 115, 116, 117-2, 123, 125, 126, 131, 135, 136, 138, 139, 143, 144-2, 145 à 145-4, 146-1, 147 à 149, 151-1, 151-10, 151-11, 153, 155 et 156).
La Commission adopte l’article 37 sans modification.
Article 38
(article 65 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Cas de vote par scrutin public
Cet article ajoute à la liste des cas où le vote par scrutin public est de droit les votes sur une déclaration faite par le Gouvernement en application du nouvel article 50-1 de la Constitution, qui dispose que « devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité ». L’article 132 du Règlement précise les modalités d’organisation de cette déclaration, du débat et du vote.
Le vote par scrutin public serait donc de droit :
— sur décision du Président ;
— sur demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ;
— sur demande écrite du président d’un groupe ou de son délégant ;
— lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée, c’est-à-dire : pour demander la réunion d’une session extraordinaire (article 29) ; pour les lois organiques, lorsque l’Assemblée est invitée à statuer définitivement en cas de désaccord avec le Sénat (article 46, alinéa 3) ; pour le vote d’une motion de censure (article 49, alinéa 2) ; pour l’adoption d’une motion autorisant l’adoption par le Congrès d’un projet de loi autorisant l’adhésion d’un État à l’Union européenne ;
— lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée en application de l’article 49 de la Constitution ;
— lorsque le Gouvernement décide qu’une déclaration qu’il fait en application de l’article 50-1 de la Constitution fait l’objet d’un vote.
Dans les trois premiers cas, ainsi que lorsqu’un scrutin public est décidé par la Conférence des présidents, il s’agit d’un scrutin public ordinaire, par procédé électronique. Lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée, lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée et pour les votes organisés en application de l’article 50-1 de la Constitution, le vote a lieu par bulletins, à la tribune ou dans les salles voisines de l’hémicycle.
La Commission adopte l’article 38 sans modification.
Article 39
(article 66 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Modalités du vote par scrutin public
L’article 66 du Règlement est restructuré et actualisé pour le rendre plus clair et en adéquation avec la pratique :
— les paragraphes II et III, qui concernaient le scrutin public à la tribune et les scrutins dans les salles voisines de la salle des séances, sont fusionnés, pour mieux faire apparaître qu’il s’agit de deux modalités du même scrutin, le scrutin public « non ordinaire », par opposition avec le scrutin public ordinaire auquel il est procédé par le moyen du boîtier situé sur le pupitre de chaque député ;
— la référence à l’urne électronique est supprimée à l’alinéa 6 et, par coordination, au dernier alinéa. Aujourd’hui, le seul scrutin ayant lieu à la tribune est celui de l’élection du Président de l’Assemblée nationale, les autres se déroulant dans les salles voisines de la salle des séances ; il y est procédé par bulletins ;
— à l’alinéa 7, est supprimée la réduction à 45 minutes de la durée d’ouverture du scrutin lorsqu’il porte sur une motion de censure, puisque ces scrutins n’ont plus lieu à la tribune, mais dans les salles voisines de la salle des séances. Leur durée est en conséquence fixée par la Conférence des présidents, comme le prévoit l’alinéa 8 ;
— l’alinéa 9 est supprimé par coordination avec la suppression du dernier alinéa de l’article 52, qui prévoyait la présence obligatoire de deux secrétaires au Bureau de séance, pour surveiller la rédaction du procès-verbal, constater les votes à main levée, par assis et levé ou par appel nominal, et le résultat des scrutins et contrôler les délégations de vote.
Enfin, il est proposé de modifier la couleur des bulletins utilisés pour les votes par scrutin public afin de recourir à un « code couleur » plus intuitif : bleu pour l’adoption (au lieu de blanc) ; rouge, contre (au lieu de bleu) et blanc pour l’abstention (au lieu de rouge).
La Commission adopte l’article 39 sans modification.
Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 159 de M. René Dosière.
Article 40
(article 71 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Rappels à l’ordre
L’article 58, alinéa 6, du Règlement, dans sa rédaction actuelle, dispose que « toute attaque personnelle, toute interpellation de député à député, toute manifestation ou interruption troublant l’ordre sont interdites », mais il ne prévoit aucune sanction.
Il est donc proposé de transférer ces interdictions à l’article 71 du Règlement, qui énumère les cas de rappel à l’ordre, afin qu’un député ne respectant pas ces interdictions puisse être sanctionné. Contrairement à la censure (71), qui est prononcée par l’Assemblée sur la proposition du Président, le rappel à l’ordre relève du seul Président (72).
Le cas des manifestations ou interruptions troublant l’ordre était déjà implicitement prévu par le deuxième alinéa de l’article 71, qui prévoyait le rappel à l’ordre de tout député troublant l’ordre.
Pour ce qui concerne les mises en cause personnelles et les interpellations de député à député, il est proposé de les sanctionner d’un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, qui emporte la privation, pendant un mois, du quart de l’indemnité parlementaire. Cette sanction est celle qui est appliquée lorsqu’un député a déjà encouru un premier rappel à l’ordre au cours de la même séance et lorsqu’un député a adressé à un ou plusieurs de ses collègues des injures, provocations ou menaces.
La Commission adopte l’article 40 sans modification.
Article 41
(article 80 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Application de l’article 26 de la Constitution
Le troisième alinéa de l’article 26 de la Constitution dispose que « la détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert ».
L’article 80 du Règlement met en œuvre cette disposition en créant une commission chargée de l’examen de ces demandes de suspension et en prévoyant, dans son alinéa 4, que ces demandes sont inscrites d’office par la Conférence des présidents, dès la distribution du rapport, à la plus prochaine séance réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. À défaut de distribution du rapport dans les vingt jours de session à compter du dépôt de la demande, la Conférence des présidents a la faculté d’inscrire d’office son examen à la fin de la plus prochaine séance de questions.
Le présent article apporte deux modifications à l’article 80 du Règlement. D’une part, la composition du bureau de la commission, auparavant fixée par l’article 39, est élargie, comme pour la commission prévue par l’article 16 du Règlement (73). Le bureau comprendra désormais un vice-président et un secrétaire supplémentaires, les nominations au bureau devant avoir lieu « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes ».
D’autre part, la réécriture de l’article 48 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008 ayant conduit à transférer du deuxième au dernier alinéa les dispositions relatives à la séance réservée aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement, la référence à cet alinéa à l’alinéa 4 de l’article 80 du Règlement est modifiée par coordination.
L’inscription des demandes présentées en application de l’article 80 à l’ordre du jour est une inscription de droit (74), nonobstant l’ordre du jour prioritaire, qui se déduit de l’article 26 de la Constitution, aux termes duquel « l’assemblée intéressée est réunie de plein droit pour des séances supplémentaires pour permettre, le cas échéant, » l’examen de ces demandes.
La Commission adopte l’article 41 sans modification.
Article 42
(article 81 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Dépôt et transmission des projets et propositions de loi
L’article 81 du Règlement est consacré aux conditions dans lesquelles les projets et propositions de loi sont déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale ou transmis par le Sénat.
Le présent article propose de supprimer les dispositions prévoyant une annonce en séance publique de la transmission des projets et propositions de loi par le Sénat ainsi que, lorsque l’Assemblée tient séance, du dépôt des propositions de loi.
Cette simplification est justifiée dans la mesure où cette règle n’était plus appliquée et où les députés disposent de moyens d’information sur le dépôt ou la transmission des projets et propositions par la publication et la distribution quotidienne d’un Feuilleton (75). Elle est cohérente avec la suppression d’un certain nombre d’autres annonces en séance publique : de la saisine pour avis d’une commission permanente (premier alinéa de l’article 87 du Règlement) et du dépôt du rapport d’une commission d’enquête (deuxième alinéa de l’article 143 du Règlement).
Le troisième alinéa de l’article 81 du Règlement prévoyait d’autre part les modalités du contrôle de la recevabilité des propositions de loi au regard des règles de l’article 40 de la Constitution à leur dépôt. Dans la mesure où il est proposé de réunir en un seul chapitre et un seul article les dispositions relatives au contrôle de la recevabilité financière (76), cet alinéa est remplacé par un nouvel alinéa, qui précise que le dépôt des propositions de loi présentées par les députés est subordonné à leur recevabilité, appréciée dans les conditions prévues par ce nouveau chapitre.
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 212 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle adopte l’amendement CL 242 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 171 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Interdire l’annonce du dépôt des propositions de loi en séance publique nous paraît dommageable.
M. le rapporteur. Si quinze propositions de loi sont déposées, on ne peut imaginer que le président doive en donner lecture.
La Commission rejette l’amendement CL 171.
Puis elle adopte l’article 42 modifié.
Article 43
(article 82 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Dépôt et examen des propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur
L’article 82 du Règlement est consacré aux règles de dépôt et d’examen des propositions de résolution qui formulent des mesures et décisions d’ordre intérieur.
Dans la mesure où le second alinéa de cet article prévoit que les conditions de dépôt, d’examen et de discussion des propositions de résolution sont celles applicables en première lecture aux propositions de loi, il est proposé de clarifier la rédaction de cet article, afin qu’il ne subsiste aucune ambiguïté quant aux propositions de résolution concernées par l’application de la procédure législative ordinaire : seules seront examinées selon la procédure applicable aux propositions de loi (délai de six semaines entre le dépôt de la proposition et son examen en séance, examen en commission, texte de la commission en séance publique, délais de dépôt des amendements, discussion des motions de procédure, possibilité de mettre en œuvre le « temps législatif programmé ») les propositions de résolution tendant à modifier le Règlement de notre Assemblée et les propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête.
En revanche, les propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution ainsi que celles prises sur le fondement de l’article 88-4, ou du futur article 88-6 de la Constitution, obéiront à un régime d’examen qui est envisagé spécifiquement dans le titre III du présent Règlement (77), tandis que les propositions de résolution relatives aux demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un député obéissent à un régime d’examen prévu par l’article 80 du Règlement.
Votre commission, qui souscrit pleinement à la volonté d’harmoniser les règles de discussion des propositions de résolution et celles relatives à l’examen des propositions de loi, s’interroge toutefois sur les aménagements qui pourraient être apportés au parallélisme absolu entre l’examen d’une proposition de résolution et l’examen d’une proposition de loi.
Le délai de six semaines entre le dépôt d’une proposition de résolution et son examen en séance publique, qui ne trouvera à s’appliquer ni aux propositions de résolution relatives aux demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un député (lesquelles doivent être inscrites d’office à l’ordre du jour de la plus prochaine séance réservée aux questions au Gouvernement, en vertu de l’article 80 du Règlement), ni aux propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution, peut en revanche sembler justifié pour les propositions de résolution tendant à modifier notre Règlement ou à créer une commission d’enquête.
Par contre, la faculté de voter sur les conclusions de rejet d’une proposition de résolution ou de statuer sur le passage à la discussion des articles de la proposition de résolution mériterait d’être maintenue, à l’instar de ce qui est prévu par l’article 127 de la proposition de résolution pour les résolutions en matière européenne.
La Commission adopte l’amendement CL 243 du rapporteur.
L’article 43 est ainsi rédigé.
Article 44
(article 83 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Renvoi des textes à l’examen des commissions
Prenant acte de la pratique constante depuis le début de la Ve République, le Constituant a modifié, à l’occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 43 de la Constitution, afin d’instaurer le renvoi des projets et propositions de loi à l’examen d’une commission permanente comme le principe et l’examen de ces projets par une commission spéciale comme l’exception.
Par conséquent, il est nécessaire de modifier l’article 83 du Règlement, afin de prévoir que tout texte déposé est renvoyé par principe à l’examen de la commission permanente compétente, sauf constitution d’une commission spéciale.
La précision selon laquelle tout texte déposé est imprimé et distribué, qui est maintenue, devrait avoir désormais une importance toute particulière, en raison du délai constitutionnel entre le dépôt d’un texte et son examen en séance publique, en première lecture (troisième alinéa de l’article 42 de la Constitution). Dans la mesure où le but recherché par le Constituant, par l’instauration de ce délai, est de permettre aux deux assemblées du Parlement de disposer d’un temps utile suffisant pour chacune des étapes de la procédure législative en première lecture (réunions des commissions permanentes saisies pour avis, adoption d’un texte par la commission saisie au fond, examen du texte en séance), il ne serait pas satisfaisant que l’impression et la distribution des textes soit séparée du dépôt par une durée trop longue – et la pratique en matière de dépôt et d’impression des propositions de résolutions de loi des députés vient d’ailleurs d’être modifiée en ce sens.
Par ailleurs, l’article 83 du Règlement est complété par un second alinéa, qui prévoit que les documents qui rendent compte de l’étude d’impact réalisée sur un projet de loi sont imprimés et distribués en même temps que ce projet de loi. Il est en effet cohérent de préciser que le même régime d’impression et de distribution s’appliquera aux projets de loi et aux documents rendant compte des études d’impacts qui devront être joints à ces projets à compter du 1er septembre 2009. Cette impression et cette distribution simultanées sont rendues possibles par l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, en vertu duquel ces documents « sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ».
En tout état de cause, ce second alinéa ne trouvera à s’appliquer que pour les projets de loi déposés en premier lieu sur le bureau de notre Assemblée.
La Commission adopte l’amendement CL 244 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 44 ainsi modifié.
Article 45
(Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’un chapitre
Il est proposé de déplacer le chapitre II de la première partie du titre II du Règlement, consacré aux travaux législatifs des commissions, afin de ne le faire débuter qu’après l’article 85 du Règlement, relatif au renvoi du texte à une commission.
La Commission adopte l’article 45 sans modification.
Article 46
(article 85 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Compétence des commissions pour l’examen des textes
L’article 85 du Règlement confie au Président de l’Assemblée le soin de saisir la commission spéciale, ou à défaut la commission permanente compétente, de tout projet ou proposition déposé sur le bureau de l’Assemblée. De la même manière qu’à l’article 83 du Règlement, il convient de procéder à une modification, afin de prendre en compte la nouvelle rédaction de l’article 43 de la Constitution, qui fait de la saisine d’une commission permanente le principe et du renvoi du texte à une commission spéciale l’exception.
La Commission adopte l’article 46 sans modification.
Article 47
(Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)
Rétablissement d’un chapitre
Le présent article a donc pour objet de réintroduire le chapitre II du titre II du Règlement, relatif aux travaux législatifs des commissions.
L’article 42 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit que la discussion des projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission, ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie. Auparavant, seules les propositions de loi examinées en première lecture devant la première assemblée saisie faisaient l’objet d’un tel examen, alors que, pour tout autre texte, le texte venant en discussion était celui déposé sur le bureau de l’assemblée. Toutefois, par dérogation à cette nouvelle règle, entrée en vigueur au 1er mars 2008, les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets de révision constitutionnelle feront toujours l’objet d’un examen en séance dans le texte transmis à l’assemblée (78). Une telle modification substantielle du régime de discussion des textes exige d’en tirer toutes les conséquences dans les articles 86, 87 et 88 du Règlement, relatifs à la procédure d’examen en commission des projets et propositions de loi.
La Commission adopte l’article 47 sans modification.
Article 48
(article 86 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Travail de la commission
L’article 86 du Règlement règle les conditions dans lesquelles les commissions, permanentes ou spéciales, effectuent l’examen des projets et propositions de loi avant leur examen en séance publique.
Le premier alinéa de cet article est complété, afin de prévoir que les textes résultant des travaux des commissions doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l’Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. Dans la mesure où le texte qui sera désormais discuté en séance publique sera le texte adopté par la commission saisie au fond, cette disposition implique que le délai entre le dépôt, l’impression et la distribution de ce texte de la commission et l’examen dudit texte en séance publique devra permettre à chaque parlementaire d’exercer son droit d’amendement.
Par ailleurs, la disposition figurant dans le premier alinéa de cet article qui prévoit que les rapports des commissions peuvent être publiés en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés est supprimée. Cette disposition, qui avait à l’origine pour objet de pallier l’absence de publication des rapports, est en effet tombée en désuétude et ne présente plus guère d’intérêt.
Les deuxième et troisième alinéas de l’article 86 du Règlement faisaient jusqu’à présent la distinction entre les rapports sur les propositions de loi transmises par l’autre assemblée et sur les projets de loi, qui concluent à l’adoption, au rejet ou à des amendements, et les rapports sur les propositions de loi déposées initialement à l’Assemblée nationale, qui concluent par un texte d’ensemble, ensuite soumis à l’Assemblée en séance. Le deuxième alinéa prévoit également que les rapports comportent en annexe la liste des amendements soumis à la commission (annexe couramment appelée le « sommier ») au cours de la réunion tenue au titre de l’article 86 du Règlement.
Le deuxième alinéa de l’article 86 du Règlement est modifié, afin de prévoir que les rapports concluent désormais dans tous les cas à l’adoption, au rejet ou à la modification du texte dont la commission a été initialement saisie, conformément au premier alinéa de l’article 42 de la Constitution. Il est ajouté que ces rapports législatifs comportent un tableau comparatif, faisant état des modifications éventuellement apportées par la commission. La présence dans le rapport du tableau comparatif est un moyen d’assurer à ce rapport sa pleine utilité. Il s’agit en effet d’un tableau qui met en regard le texte initial du projet ou de la proposition de loi et les modifications apportées par la commission, permettant ainsi d’avoir une vision synoptique du travail de la commission.
Le « sommier » est par ailleurs supprimé, cette suppression étant justifiée, dans l’exposé des motifs, par « le caractère détaillé du compte rendu et la perspective de la mise en ligne des amendements ». Le compte rendu des travaux des commissions, jusqu’à présent, rend compte de tous les amendements examinés en commission, en précisant à chaque fois leur objet, même lorsque ces amendements ne sont pas présentés par leurs auteurs. Par conséquent, le compte rendu des commissions permet de connaître l’objet de tout amendement qui a été discuté au cours de la réunion de la commission tenue au titre de l’article 86 du Règlement.
Toutefois, la création d’un service des comptes rendus des commissions a conduit à modifier, depuis le 1er mars 2009, les règles de présentation des comptes rendus des travaux législatifs des commissions. Désormais, les amendements présentés en commission sont uniquement évoqués par leur numéro, et il est donc nécessaire de disposer d’un document comprenant les amendements en question pour que le compte rendu des travaux soit pleinement intelligible – à l’instar du compte rendu intégral des séances, auquel est joint un « cahier bleu » contenant l’ensemble des amendements examinés au cours d’une séance. Par conséquent, votre commission vous propose de maintenir dans le Règlement l’existence d’un « sommier » annexé au rapport et comprenant l’ensemble des amendements examinés en commission.
La nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 86 du Règlement prévoit une publication du texte d’ensemble adopté par la commission « séparément du rapport, le cas échéant à l’issue du contrôle prévu par les dispositions du chapitre III lorsqu’il y a un doute quant à la recevabilité des modifications apportées par la commission au texte dont elle avait été initialement saisie ».
Dans la mesure où il conviendra d’assurer le contrôle de la recevabilité financière du texte issu des travaux de la commission, ce texte ne sera validé, et par conséquent publiable, qu’après avoir été examiné et contrôlé par le président de la commission des Finances (79). Cette procédure, qui est prévue à l’article 89 du Règlement, aura pour effet, dans la plupart des cas, de retarder la publication du texte issu des travaux de la commission. En règle générale, si la réunion de commission se tient le mercredi matin, le texte, transmis dès son établissement à la Présidence, sera examiné par le président de la commission des Finances soit en fin de semaine, soit en début de semaine suivante. Il ne sera donc parfois publié que près d’une semaine après la tenue de la réunion au cours de laquelle il a été adopté. Afin d’éviter que le contrôle de recevabilité financière n’obère la préparation de la séance publique pour les députés, il est donc nécessaire que le texte résultant des travaux de la commission fasse l’objet d’une impression et d’une distribution séparées de l’impression et de la distribution du rapport. Cette publication séparée est le seul moyen qui permettra aux députés de disposer rapidement du rapport de la commission, et de préparer la séance publique sur la base de ce rapport, qui comportera notamment un tableau comparatif rendant compte des modifications apportées par la commission.
Toutefois, la mise à disposition du rapport de la commission ne saurait être suffisante pour préparer la séance publique. Il est donc nécessaire de prévoir un délai entre la mise à disposition par voie électronique du texte issu des travaux de la commission et le début de l’examen de ce texte en séance publique. Comme le propose la nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 86 du Règlement, ce délai ne pourra être inférieur à sept jours si le texte est discuté selon la procédure de droit commun, laquelle prévoit en première lecture le respect d’un délai de six semaines entre le dépôt du projet ou de la proposition de loi et son passage en séance publique devant la première assemblée saisie, puis d’un délai de quatre semaines devant la deuxième assemblée saisie. À défaut d’une mise à disposition du texte adopté par la commission sept jours avant le début de l’examen en séance, les délais applicables au dépôt des amendements seront modifiés, comme le prévoit la nouvelle rédaction de l’article 99 du Règlement.
Pour cette raison, les commissions saisies au fond d’un texte devront s’efforcer de tenir, dans toute la mesure du possible, leur réunion sur un projet de loi deux semaines avant l’examen de ce texte en séance publique, plutôt que la semaine précédant cet examen, comme c’est aujourd’hui le cas, pour permettre la mise en ligne du texte adopté par la commission au plus tard au début de la semaine précédant l’examen en séance. Cette exigence d’un délai de sept jours devrait contribuer à préserver l’effectivité du droit d’amendement des parlementaires.
Lorsque le texte sera discuté selon la procédure accélérée, laquelle a pour conséquence de supprimer les délais minimaux entre le dépôt d’un texte et son passage en séance, il est proposé de prévoir que le texte sera mis à disposition par voie électronique « dans les meilleurs délais ». Cette atténuation apportée à la règle de la mise à disposition une semaine avant la séance publique est pleinement justifiée, dans la mesure où il n’est pas certain que la commission puisse, dans ces cas, se réunir et établir un texte plus d’une semaine avant le passage en séance publique.
De la même manière que la procédure accélérée, qui a pour conséquence de supprimer les délais minimaux d’examen d’un texte en première lecture, exonère de l’obligation de mettre à disposition le texte adopté par la commission sept jours avant le début de l’examen en séance, les deuxièmes lectures et les lectures ultérieures, n’étant encadrées par aucun délai constitutionnel, devraient également exonérer de cette obligation.
Alors que le quatrième alinéa de l’article 86 comporte jusqu’à présent une disposition relative aux conditions de recevabilité des amendements, il est proposé de transférer cette disposition dans le nouveau chapitre consacré à la recevabilité financière et de faire simplement référence au fait que la recevabilité des amendements sera appréciée dans les conditions prévues par ce nouveau chapitre. La nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l’article 86 fixe les conditions dans lesquelles s’exercera le droit d’amendement en commission.
Il est prévu d’ouvrir à chaque député la faculté de présenter un amendement en commission, qu’il en soit membre ou non. Jusqu’à présent, les amendements examinés lors de la réunion tenue au titre de l’article 86 du Règlement sont les amendements déposés au secrétariat de la commission par les députés membres de la commission ainsi que les amendements déposés auprès du service de la séance par les députés membres des autres commissions – voire par des membres de la commission - et qui ont été transmis dans les temps au secrétariat de la commission. En outre, chaque député auteur d’un amendement peut participer aux débats de la commission, même s’il n’en est pas membre, n’étant privé que du droit de voter. En pratique, il est rare que des députés non membres de la commission déposent leurs amendements dans des délais permettant leur examen au cours de la réunion de la commission. Le fait d’instaurer un régime de dépôt des amendements en commission identique pour l’ensemble des députés est souhaitable dans le cadre de la nouvelle procédure législative. Ce régime unique de dépôt des amendements devrait également être une façon d’inciter l’ensemble des députés à contribuer aux travaux de la commission — travaux dont l’importance sera d’autant plus grande que le texte établi par la commission sera la base de discussion en séance.
Il est d’autre part prévu d’instaurer des délais de dépôt des amendements des députés en commission, conformément à ce qui avait été souhaité par votre rapporteur dans le cadre de la discussion de la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (80). Si, à la demande du Sénat, la loi organique n’a pas mentionné la possibilité d’instaurer des délais de dépôt des amendements en commission, cette absence de mention, comme l’a souligné le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, « ne doit pas être interprétée comme un refus de voir établis de tels délais, qui devront bien sûr apparaître dans les règlements des assemblées » (81). Jusqu’à présent, la pratique, dans les commissions de notre Assemblée, est d’instaurer de tels délais de dépôt. Le plus souvent, il est demandé de transmettre les amendements au secrétariat de la commission au plus tard la veille de la réunion à 17 heures.
Le présent article de la proposition de résolution propose de fixer désormais un délai différencié :
— si le texte est examiné en commission moins de quatre semaines après son dépôt, le délai de dépôt des amendements par les députés sera fixé à la veille du début de l’examen des articles en commission à 13 heures ;
— si le texte est en revanche examiné en commission au moins quatre semaines après son dépôt, le délai de dépôt des amendements par les députés sera fixé à 72 heures avant le début de l’examen des articles en commissions.
Ne seront en revanche soumis à aucun délai de dépôt en commission les amendements du Gouvernement, du rapporteur et des commissions saisies pour avis. En commission, lorsqu’un amendement sera déposé hors délai par le Gouvernement, le rapporteur ou une commission saisie pour avis, cela n’aura pas pour effet de lever la forclusion qui pèse sur les députés (82). En revanche, il demeurera possible pour tout député de déposer en commission des sous-amendements à tout moment.
La différenciation du délai de dépôt des amendements, à l’instar de la différenciation du délai dans lequel le texte adopté par la commission devra être mis à disposition des députés, se justifie par l’existence d’un régime de discussion des textes sensiblement différent, selon que l’Assemblée nationale disposera ou non d’un délai de six semaines pour examiner un texte. Dès lors qu’un délai de six semaines séparera le dépôt d’un projet de loi de son examen en séance publique, il conviendra que la commission saisie au fond se réunisse au plus tard deux semaines avant l’examen en séance publique (soit quatre semaines après le dépôt du texte au plus tard), pour garantir ainsi que le texte résultant des travaux de la commission sera publié et distribué au moins sept jours avant le passage en séance. Afin de donner tout son temps au travail d’examen par le rapporteur des propositions de ses collègues, il est alors logique de prévoir un dépôt des amendements trois jours avant leur examen en commission. À l’inverse, dans l’hypothèse où un texte sera examiné dans des délais plus brefs, maintenir un délai de dépôt des amendements trois jours avant la réunion de commission pourrait avoir pour effet, en pratique, d’empêcher à la commission de se réunir très peu de temps après le dépôt du texte, sauf à priver les députés de la possibilité effective d’amender le texte en vue de la réunion de commission.
Le cinquième alinéa de l’article 86 du Règlement, qui prévoit la participation des auteurs de propositions ou d’amendements aux débats de la commission saisie au fond, est complété, afin d’y mentionner également la participation des rapporteurs des commissions saisies pour avis, qui n’est jusqu’à présent prévue que par le troisième alinéa de l’article 87 du Règlement.
Le sixième alinéa de l’article 86 du Règlement, relatif à l’annexe européenne des rapports législatifs, fait l’objet d’une correction, afin de préciser que l’annexe en question ne comportera le rappel des résolutions européennes adoptées par l’Assemblée nationale que dans la mesure où de telles positions auront été effectivement prises dans le domaine en question.
Il n’est pas proposé de modifier le septième alinéa de l’article 86 du Règlement, prévoyant une annexe relative aux textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen du projet ou de la proposition de loi.
Le huitième alinéa de l’article 86 du Règlement, introduit sur proposition de votre rapporteur à l’occasion de la résolution du 12 février 2004, porte sur les rapports sur la mise en application des lois qui nécessitent la publication de textes de nature réglementaire, à l’issue d’un délai de six mois suivant leur publication. Dans la mesure où cette disposition, qui concerne l’aval de la procédure législative, participe avant tout de la fonction de contrôle et d’évaluation dévolue au Parlement, il est proposé de la transférer dans un nouvel article 145-7, au sein du chapitre du titre relatif au contrôle parlementaire consacré au rôle d’information des commissions permanentes.
Il est substitué à cette disposition une nouvelle disposition en vertu de laquelle la discussion des textes soumis à une commission peut être organisée par le bureau de cette commission. Cette disposition, de même que les modifications apportées aux articles 41, 45 et 46 du Règlement, s’inscrit dans la volonté, retenue par le groupe de travail, de donner aux bureaux des commissions un pouvoir d’organisation générale des travaux de ces commissions. Par voie de conséquence, il sera nécessaire de réunir le bureau de la commission si l’on souhaite réserver la discussion de certains articles au cours de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi en commission, ou reporter la suite de cette discussion à une prochaine réunion. La faculté ainsi donnée à un organisme collégial et au pluralisme renforcé (présence d’au moins un représentant de chaque groupe) d’organiser la discussion des textes devrait permettre d’établir, de manière consensuelle, des modalités de discussion permettant de s’assurer que, dans tous les cas, la commission pourra conclure ses travaux dans les temps.
Enfin, il est proposé, dans un neuvième alinéa de l’article 86 du Règlement, de supprimer l’examen en commission de certaines motions de procédure : l’exception d’irrecevabilité, la question préalable, le renvoi en commission (article 91 du Règlement) ainsi que la motion référendaire (article 122 du Règlement). Cette suppression permet de mettre le Règlement en conformité avec la pratique, ces motions n’étant plus que très rarement déposées en commission et étant alors seulement mises aux voix sans débat. En revanche, pourront toujours être déposées et défendues en commission les motions d’ajournement, prévues par l’article 128 du Règlement, ainsi que les motions autorisant l’adoption d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne par la voie de la réunion du Parlement en Congrès, introduites par l’article 88 de la présente proposition de résolution à l’article 126 du Règlement.
D’autre part, votre commission vous propose d’introduire une disposition prévoyant que le rapporteur d’un texte devra mettre à disposition des commissaires, au cours de la semaine qui précède l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi en commission, un pré-rapport, qui fera état de l’avancement de ses travaux. Toutefois, afin que cette obligation prenne en compte le cas d’un texte qui serait inscrit à l’ordre du jour dans des délais trop brefs pour permettre au travail du rapporteur d’avoir été conduit plus d’une semaine avant l’examen en commission, il est proposé de la subordonner à un passage en séance au moins six semaines après le dépôt du texte. Cette disposition, combinée à celle prévoyant une ouverture des auditions du rapporteur à l’ensemble des commissaires, introduite à l’article 22 de la proposition de résolution, devrait contribuer à favoriser le travail des commissaires sur les textes en amont de la réunion de commission.
La Commission est saisie de l’amendement CL 213 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il convient de garantir l’examen d’un projet ou d’une proposition dans les meilleures conditions de travail, donc le plus en amont possible. Pour ce faire, le règlement de l’Assemblée doit prévoir un délai incompressible de deux semaines entre la réunion de la Commission et l’examen en séance publique. Seule exception à ce principe : une décision unanime de la Conférence des Présidents.
M. le rapporteur. Une telle procédure ne pourra pas fonctionner. Et la Conférence des Présidents ne prend jamais de décision à l’unanimité.
La Commission rejette l’amendement CL 213.
Après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 137 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 30 de M. Jean-Claude Sandrier,
Elle adopte l’amendement CL 245 du rapporteur.
Après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 138, CL 140 et CL 139 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 246 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CL 214 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. le rapporteur. Maintenant que les séances des Commissions font l’objet d’un compte rendu, il semble inutile d’ajouter les opinions des groupes.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous pensions plus spécialement aux groupes minoritaires dont M. Lagarde faisait remarquer à juste titre que la faiblesse de leur effectif ne leur permettait pas de participer toujours aux réunions.
M. le rapporteur. L’esprit de la réforme est plutôt de favoriser la présence de chacun.
La Commission rejette l’amendement CL 214.
Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 248 et CL 247 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL 172 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans cette période de transition qui précède l’application du nouveau règlement, on oppose souvent à nos arguments la mise à disposition du rapport par voie électronique. Mais une telle publication, que la proposition de résolution veut rendre de droit commun, n’est pas toujours connue immédiatement des parlementaires qui s’intéressent au sujet en question. Nous souhaitons donc maintenir la mise en distribution sur papier, ce qui n’interdit pas une publication électronique.
M. le rapporteur. La mise à disposition par voie électronique figure déjà dans notre règlement. Défavorable.
La Commission rejette l’amendement CL 172.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 56 de M. Jean-Claude Sandrier
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 141 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Compte tenu de l’importance que vont prendre les travaux en commission, le délai limite de dépôt des amendements doit passer de soixante-douze à quarante-huit heures.
Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 141.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 142 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle est saisie de l’amendement CL 249 de M. le rapporteur.
M. le rapporteur. Comme en séance, il convient d’affirmer le droit pour tout député de déposer à tout moment un sous-amendement en commission.
La Commission adopte l’amendement CL 249.
Elle en vient à l’amendement CL 173 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Alors que les commissions vont devenir le lieu essentiel du débat législatif, le président de l’Assemblée nationale propose que les motions de procédure n’y soient plus examinées. Or, avec le temps programmé demain, la commission sera le seul moment où pourra être discutée la recevabilité constitutionnelle d’un texte, voire l’opportunité même d’en discuter, enjeu de la question préalable.
M. le rapporteur. L’usage a fait que l’on ne discute plus des motions de procédures en commission.
M. Jean-Jacques Urvoas. Mais cet usage est battu en brèche par le fait même que demain, c’est le texte de la commission qui sera débattu dans l’hémicycle.
M. le rapporteur. Si l’usage s’est instauré, c’est parce qu’il serait singulier de voter une telle motion, alors que la commission n’en devrait pas moins examiner ensuite tous les amendements.
La Commission rejette l’amendement CL 173.
Puis elle adopte l’article 48 modifié.
Article 49
(article 87 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Commissions saisies pour avis
De la même manière que les modalités d’examen des textes par les commissions saisies au fond doivent être adaptées à l’article 42 de la Constitution dans sa version en vigueur depuis le 1er mars 2009, il est nécessaire d’adapter les modalités d’examen des textes par les commissions saisies pour avis à cette nouvelle disposition constitutionnelle.
Au regard de la discussion en séance du texte résultant des travaux de la commission saisie au fond, le fait, pour une commission saisie pour avis, d’examiner le texte ou les articles du texte dont elle s’est saisie antérieurement à la réunion de la commission saisie au fond ou postérieurement à cette réunion aura des conséquences sensiblement différentes.
Si la commission saisie pour avis se réunit avant la commission saisie au fond, son rapporteur devra présenter les amendements de la commission saisie pour avis lors de la réunion de la commission saisie au fond. Ces amendements seront alors soit adoptés, et par conséquent intégrés dans le texte venant en discussion en séance, soit rejetés. Seuls viendraient en discussion en séance les amendements de la commission pour avis qui ont été rejetés par la commission saisie au fond.
Si la commission saisie pour avis intervenait au contraire systématiquement après la commission saisie au fond, ses amendements ne seraient alors examinés par la commission saisie au fond qu’au titre de la réunion tenue sur le fondement de l’article 88, au cours de laquelle ils seraient acceptés ou repoussés. Tous les amendements de la commission saisie pour avis conserveraient une existence propre. En revanche, se poserait la question de savoir dans quelle mesure la saisine pourrait porter sur d’éventuels articles additionnels introduits par la commission saisie au fond, la commission saisie pour avis se saisissant du texte de la commission saisie au fond.
En somme est posée la question de savoir si le rapport pour avis doit être un rapport pour la commission saisie au fond ou un rapport pour la séance.
Le groupe de travail a souhaité que la commission saisie pour avis se réunisse systématiquement avant la commission saisie au fond. Votre commission souscrit pleinement à cette option, même s’il convient de signaler que cette réunion préalable à celle de la commission saisie au fond ne saurait être exclusive d’une éventuelle réunion postérieure de la commission saisie pour avis, le cas échéant afin de tirer toutes les conséquences des modifications introduites dans le texte examiné en séance.
Le troisième alinéa de l’article 87 du Règlement est modifié pour tenir compte du souhait du groupe de travail. Alors que cet alinéa prévoit aujourd’hui que les rapporteurs pour avis défendent devant la commission saisie au fond les amendements adoptés par leur commission, la présence du rapporteur pour avis est peu fréquente et il n’est pas rare que les amendements de la commission saisie pour avis ne soient vus par la commission saisie au fond que lors de la réunion tenue au titre de l’article 88 du Règlement. Cet examen des amendements des commissions saisies pour avis lors de la réunion tenue au titre de l’article 88 du Règlement s’explique notamment par le fait que les commissions saisies pour avis se réunissent souvent simultanément ou postérieurement à la réunion de la commission saisie au fond.
LES SAISINES POUR AVIS DEPUIS LE DÉBUT DE LA XIIIE LÉGISLATURE
TEXTE |
DATE DE LA RÉUNION DE LA COMMISSION SAISIE AU FOND |
DATE DE LA RÉUNION DE LA OU DES COMMISSIONS SAISIES POUR AVIS |
PROJET DE LOI RELATIF À LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNÉES 2009 À 2014 ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS CONCERNANT LA DÉFENSE |
7 ET 8 AVRIL 2009 (DÉFENSE) |
25 MARS 2009 (LOIS), 31 MARS 2009 (AFFAIRES ÉTRANGÈRES), 5 MAI 2009 (FINANCES) |
PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER |
1ER AVRIL 2009 (FINANCES) |
25 MARS 2009 (LOIS) ; 26 MARS 2009 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES) |
PROJET DE LOI FAVORISANT LA DIFFUSION ET LA PROTECTION DE LA CRÉATION SUR INTERNET |
18 FÉVRIER 2009 (LOIS) |
17 FÉVRIER 2009 (AFFAIRES CULTURELLES) ; 5 MARS 2009 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES) |
PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DE L’HÔPITAL ET RELATIF AUX PATIENTS, À LA SANTÉ ET AUX TERRITOIRES |
3 AU 5 FÉVRIER 2009 |
4 FÉVRIER 2009 |
PROPOSITION DE LOI VISANT À DÉFINIR LES DÉROGATIONS AU REPOS DOMINICAL DANS LES GRANDES AGGLOMÉRATIONS, LES ZONES TOURISTIQUES ET LES COMMERCES ALIMENTAIRES |
3 DÉCEMBRE 2008 |
4 DÉCEMBRE 2008 |
PROJET DE LOI DE MOBILISATION POUR LE LOGEMENT ET LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION |
2 DÉCEMBRE 2008 |
10 DÉCEMBRE 2008 (AFFAIRES CULTURELLES) ; 21 JANVIER 2009 (FINANCES) |
PROJET DE LOI DE PROGRAMME RELATIF À LA MISE EN œUVRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT |
24 ET 30 SEPTEMBRE 2008 |
24 SEPTEMBRE 2008 (LOIS) |
PROJET DE LOI GÉNÉRALISANT LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET RÉFORMANT LES POLITIQUES D’INSERTION |
18 SEPTEMBRE 2008 |
17 SEPTEMBRE 2008 (FINANCES) |
PROJET DE LOI EN FAVEUR DES REVENUS DU TRAVAIL |
17 SEPTEMBRE 2008 |
16 SEPTEMBRE 2008 (FINANCES) ; 17 SEPTEMBRE 2008 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES) |
PROJET DE LOI INSTITUANT UN DROIT D’ACCUEIL POUR LES ÉLÈVES DES ÉCOLES MATERNELLES ET ÉLÉMENTAIRES PUBLIQUES PENDANT LE TEMPS SCOLAIRE |
15 JUILLET 2008 |
8 JUILLET 2008 |
PROJET DE LOI RELATIF AUX DROITS ET AUX DEVOIRS DES DEMANDEURS D’EMPLOI |
9 JUILLET 2008 (AFFAIRES CULTURELLES) |
16 JUILLET 2008 |
PROJET DE LOI PORTANT RÉNOVATION DE LA DÉMOCRATIE SOCIALE ET RÉFORME DU TEMPS DE TRAVAIL |
24 JUIN 2008 (AFFAIRES CULTURELLES) |
25 JUIN 2008 |
PROJET DE LOI RELATIF AUX CONTRATS DE PARTENARIAT |
18 JUIN 2008 (LOIS) |
18 JUIN 2008 (FINANCES) |
PROJET DE LOI DE MODERNISATION DE L’ÉCONOMIE |
21 MAI 2008 |
15 MAI 2008 (LOIS) ; 20 MAI 2008 (FINANCES) |
PROJET DE LOI PORTANT MODIFICATION DE DISPOSITIONS RELATIVES À LA COUR DES COMPTES ET AUX CRC |
2 AVRIL 2008 (LOIS) |
8 AVRIL 2008 (FINANCES) |
PROJET DE LOI RELATIF À LA RÉFORME DE L’ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI |
15 JANVIER 2008 |
15 JANVIER 2008 |
PROJET DE LOI POUR LE POUVOIR D’ACHAT |
12 DÉCEMBRE 2007 (AFFAIRES CULTURELLES) |
12 DÉCEMBRE 2007 (FINANCES) |
PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONCURRENCE AU SERVICE DES CONSOMMATEURS |
14 NOVEMBRE 2007 |
14 NOVEMBRE 2008 (LOIS) |
PROJET DE LOI RELATIF À LA MAÎTRISE DE L’IMMIGRATION, À L’INTÉGRATION ET À L’ASILE |
12 SEPTEMBRE 2007 (LOIS) |
31 JUILLET 2007 |
PROJET DE LOI PORTANT CRÉATION D’UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE AU RENSEIGNEMENT |
18 JUILLET 2007 (LOIS) |
17 JUILLET 2007 (DÉFENSE) |
PROJET DE LOI EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT |
5 JUILLET 2007 (FINANCES) |
4 JUILLET 2007 (AFFAIRES CULTURELLES) ; 4 JUILLET 2007 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES) ; 4 JUILLET 2007 (LOIS) |
N.B. Ne sont pas mentionnés les avis sur les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels les règles actuelles, permettant une réunion antérieure ou postérieure de la commission saisie pour avis, sont maintenues. Sont mentionnées en gras les réunions des commissions saisies pour avis qui se sont tenues en même temps que ou postérieurement à la réunion de la commission saisie au fond.
En prévoyant que les commissions saisies pour avis doivent se réunir dans des délais permettant à leurs rapporteurs de défendre les amendements qu’elles ont adoptées devant la commission saisie au fond lors de la réunion prévue au titre de l’article 86, la nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 87 du Règlement (3° du présent article) imposera aux commissions saisies pour avis de se réunir systématiquement avant la commission saisie au fond.
Toutefois, dans la mesure où il n’est pas prévu, à l’article 86 du Règlement, de délai de dépôt en vue de la réunion de la commission saisie au fond pour les amendements des commissions saisies pour avis, il serait possible que la réunion de la commission saisie pour avis se tienne le même jour, voire au cours de la même demi-journée que celle de la commission saisie au fond, le rapporteur pour avis venant derechef défendre en commission saisie au fond les amendements adoptés par la commission saisie pour avis.
Dans l’hypothèse où la réunion de la commission saisie pour avis serait trop tardive par rapport aux nouvelles exigences, aucune sanction n’est prévue par le Règlement. Le maintien des dispositions du quatrième alinéa de l’article 87, en vertu desquelles la commission saisie pour avis peut donner son avis verbalement au jour fixé pour la discussion du texte, manifeste la faculté laissée aux commissions saisies pour avis de se prononcer à tout moment.
Enfin, le principe de l’antériorité du travail des commissions saisies pour avis par rapport au texte résultant des travaux de la commission saisie au fond pose la question de savoir dans quelle mesure les décisions des commissions saisies pour avis pourraient être adaptées, en vue de la discussion en séance publique. A minima, il sera nécessaire que les amendements des commissions pour avis qui n’ont pas été intégrés dans le texte de la commission soient rectifiés de telle sorte qu’ils puissent s’insérer dans ce texte. De même, dans l’hypothèse où une commission saisie pour avis aurait donné un avis favorable à un article du texte initial, tandis que la commission saisie au fond a procédé à une modification ou à une suppression de ce même article, il conviendrait que la position de la commission saisie pour avis soit traduite sous la forme d’un amendement de rétablissement du texte initial en vue de la séance publique. De telles rectifications et de tels nouveaux amendements pourraient ainsi conduire la commission saisie pour avis, si elle l’estime nécessaire, à tenir une nouvelle réunion avant la séance publique.
L’article 87 du Règlement fait l’objet de deux autres modifications mineures. Au premier alinéa, il est proposé de supprimer l’annonce de la saisine pour avis d’une commission permanente à l’ouverture de la plus prochaine séance de l’Assemblée, cette annonce n’étant dans les faits plus respectée et la publication de la décision de se saisir pour avis au Journal officiel assurant une information suffisante (1° du présent article). Le deuxième alinéa fait l’objet d’une correction de nature formelle, la disposition permettant respectivement au rapporteur pour avis de participer avec voix consultative aux travaux de la commission saisie au fond et au rapporteur au fond de participer avec voix consultative aux travaux de la commission saisie pour avis étant maintenue (2° du présent article).
La Commission est saisie de l’amendement CL 174 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. D’évidence, les avis des commissions saisies pour avis doivent être rendus avant que la Commission saisie au fond se réunisse.
M. le rapporteur. Cette demande est déjà satisfaite par la proposition de résolution puisque la nouvelle rédaction de l’article 87, alinéa 3, du Règlement dispose : « Les commissions saisies pour avis se réunissent dans des délais permettant à leurs rapporteurs de défendre les amendements qu’elles ont adoptés devant la commission saisie au fond lors de la réunion prévue par l’article 86. »
L’amendement CL 174 est retiré.
La Commission adopte l’article 49 sans modification.
La Commission est saisie de deux amendements CL 3 et CL 4 de
M. Daniel Garrigue.
M. Daniel Garrigue. L’amendement CL 3 précise que lorsque les dispositions d’un projet ou d’une proposition de loi sont la transposition d’actes européens et que la commission chargée des Affaires européennes a elle-même examiné ce projet ou la proposition d’actes correspondants dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution, elle peut demander à se saisir pour avis de tout ou partie de ce projet ou de cette proposition. Si la Conférence des Présidents donne son accord, cet avis est publié et le rapporteur désigné par la commission le présente en séance publique.
L’amendement CL 4 dispose quant à lui que, dans le cadre de la discussion des projets de loi de finances, la commission chargée des Affaires européennes est saisie pour avis des dispositions relatives à l’évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Outre que de nombreux arbitrages seraient nécessaires pour régler une telle question, ces amendements risqueraient en l’état de multiplier massivement les saisines pour avis. Par ailleurs, je défendrai un amendement CL 327 à l’article 124 disposant que la commission chargée des Affaires européennes, à la demande d’une commission permanente ou spéciale, sera consultée sur tout ou partie d’un projet ou d’une proposition de loi portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union européenne. Enfin, de tels amendements transformeraient quasiment la commission chargée des Affaires européennes en commission législative, ce qui constituerait un changement fondamental.
M. Daniel Garrigue. S’il n’est certes pas question que cette commission se saisisse systématiquement pour avis de chaque texte comportant une transposition, elle doit néanmoins pouvoir se prononcer sur des projets particulièrement importants comme, par exemple, la directive sur les services. Outre que l’amendement du rapporteur ne va pas en ce sens, qu’en est-il précisément des modalités de consultation envisagées ? Pourquoi cette commission serait-elle tributaire d’une autre ?
M. Christophe Caresche. Je soutiens l’amendement de M. Garrigue, lequel n’implique en rien une saisine systématique ; à cet égard l’intervention de la Conférence des Président constitue une garantie.
M. le rapporteur ne tire pas toutes les conséquences du Traité de Lisbonne qui accroît les compétences des parlements nationaux. Il n’est pas possible que la commission chargée des Affaires européennes continue à fonctionner « en parallèle » avec les autres commissions alors que des textes importants, par exemple sur les discriminations, seront bientôt transposés, sur lesquels il importe qu’elle vienne éclairer le débat dans l’hémicycle.
M. le rapporteur. Je ne suis pas opposé à une telle évolution mais nous devons encore discuter avec M. Pierre Lequiller, président de la commission chargée des Affaires européennes. Qu’elle se saisisse ou qu’elle soit saisie pour avis et que son rapporteur rende compte de son travail, soit ; mais doit-il avoir un droit d’amendement à l’instar du rapporteur pour avis d’une commission législative ? Je ne le crois pas. J’ajoute que l’article 87 du Règlement est très clair s’agissant des commissions législatives et qu’il ne convient pas selon moi de le modifier.
M. Daniel Garrigue. La commission chargée des Affaires européennes ne serait pas « législative » alors qu’elle se prononce sur les textes qui lui sont soumis en application de l’article 88-4 de la Constitution ? Qu’est-ce donc, d’ailleurs, que cette notion de « commission législative » ? Les citoyens trouveront l’Europe toujours trop lointaine si nous nous refusons à y impliquer un peu plus les parlements nationaux.
J’ajoute que les membres de cette commission peuvent fort bien déposer des amendements s’ils le souhaitent et que je ne précise pas, quant à moi, que ces amendements seraient ceux de la commission.
M. le rapporteur. Je répète que Pierre Lequiller, le Président Accoyer et moi-même cherchons à trouver une solution afin que cette Commission intervienne plus souvent. Je rappelle qu’il existe six -demain huit- commissions permanentes, auxquelles sont renvoyés les projets et propositions de loi, dont la commission chargée des Affaires européennes ne fait pas partie
Je vous prie de bien vouloir retirer ces amendements, à défaut j’en demande le rejet.
La Commission rejette l’amendement CL 3.
M. Daniel Garrigue. S’agissant de l’amendement CL 4, il n’est pas possible d’arguer contre lui de je ne sais quel caractère « législatif ».
M. le rapporteur. J’examinerai sa portée d’ici à la réunion prévue par l’article 88 du Règlement et je crois nécessaire de consulter la commission des Finances, son président et son rapporteur général.
La Commission rejette l’amendement CL 4.
Article 50
(article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Réunion de la commission saisie au fond avant le début de la séance
En vertu de l’article 88 du Règlement, la commission saisie au fond d’un texte est tenue, postérieurement à la réunion prévue par l’article 86, d’organiser une ou plusieurs réunions, afin d’examiner les amendements déposés avant l’expiration des délais prévus à l’article 99. Cette réunion, au cours de laquelle les amendements sont acceptés ou repoussés, mais ne peuvent être incorporés aux propositions de la commission ni faire l’objet d’un rapport supplémentaire, a pour objet de permettre à la commission d’avoir débattu de tous les amendements qui seront discutés en séance publique.
Dans la mesure où il est proposé de modifier, à l’article 99 du Règlement, le délai de dépôt des amendements en vue de la séance publique, il est logique de prévoir de nouvelles règles relatives à la réunion prévue par l’article 88, destinées à assurer l’examen de tous les amendements avant la séance publique.
La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 88 permet toujours à la commission saisie au fond de tenir une ou plusieurs réunions, jusqu’au début de la séance à laquelle la discussion du texte est inscrite, pour examiner les amendements déposés après la réunion tenue en application de l’article 86. La participation à ces réunions, avec voix consultative, des auteurs des amendements qui n’appartiennent pas à la commission, demeure permise. La nouvelle rédaction prévoit, en tout état de cause, la tenue obligatoire d’une réunion après l’expiration des délais de dépôt des amendements pour les députés, dès lors que des amendements nouveaux ont été déposés.
Dès lors, la dernière réunion tenue au titre de l’article 88, qui sera obligatoirement postérieure à l’expiration du délai de dépôt des amendements, garantira qu’auront été discutés en commission tous les amendements déposés en vue de la séance publique (exceptés les éventuels amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission hors délai, ainsi que les sous-amendements, dont le dépôt n’est pas encadré par des conditions de délai).
Par ailleurs, le troisième alinéa de l’article 88 du Règlement prévoyait que le président et le rapporteur ont qualité pour accepter ou refuser la discussion en séance d’amendements qui n’ont pas été antérieurement soumis à la commission, au titre de la réunion prévue par l’article 86 ou de celle prévue par l’article 88. Cette disposition, dont l’objet était d’organiser la levée de la forclusion pour le dépôt d’amendements par des parlementaires, était devenue sans objet depuis la dernière modification du Règlement, du 7 juin 2006, qui avait supprimé la possibilité d’accepter la levée de la forclusion. Il est donc proposé de la supprimer pour tirer toutes les conséquences de la précédente réforme du Règlement (83).
La Commission adopte l’article 50 sans modification.
Article 51
(article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Recevabilité financière des propositions de loi et des amendements parlementaires
L’actuel chapitre III du titre II du Règlement, qui comporte un seul article (article 89), est consacré à l’inscription à l’ordre du jour des projets et propositions de loi. Dans la mesure où l’ensemble des dispositions relatives à l’inscription à l’ordre du jour sont désormais regroupées aux articles 47 et 48 du Règlement, il est proposé d’utiliser ce chapitre ainsi laissé disponible pour regrouper l’ensemble des dispositions du Règlement relatives à la recevabilité financière, qui sont aujourd’hui éparpillées entre le troisième alinéa de l’article 81 (recevabilité des propositions de loi contrôlée par le Bureau de l’Assemblée), le quatrième alinéa de l’article 86 (irrecevabilité des amendements présentés en commission, appréciée par le président de la commission), l’article 92 (irrecevabilité opposée par le Gouvernement ou par un député et contrôlée par le bureau de la commission des Finances), le sixième alinéa de l’article 98 (refus de dépôt d’un amendement irrecevable par le Président de l’Assemblée nationale, après consultation du président ou du rapporteur général de la commission des Finances), l’article 121 (irrecevabilité des amendements contraires à la loi organique relative aux lois de finances) et l’article 121-2 (irrecevabilité des amendements contraires au chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale).
L’article unique du nouveau chapitre III aborde le contrôle de recevabilité financière pour chacune des étapes de la procédure législative. S’il reprend et regroupe, tout en les modifiant parfois, les dispositions actuelles relatives à ce contrôle, il est également l’occasion de prévoir de nouvelles dispositions, destinées à assurer un contrôle de recevabilité systématique des textes issus des travaux des commissions, qui doivent désormais servir de base à la discussion en séance publique.
Le premier alinéa de l’article 89 fixe les règles de contrôle du respect de l’article 40 de la Constitution lors du dépôt des propositions de loi. Cet alinéa transpose ainsi une disposition qui figure aujourd’hui au troisième alinéa de l’article 81 du Règlement (84). S’il est prévu de conserver un contrôle de recevabilité par une délégation du Bureau de l’Assemblée, propre au dépôt des propositions de loi, les conditions dans lesquelles le dépôt doit être refusé sont modifiées. Alors qu’il est aujourd’hui prévu que l’irrecevabilité au sens de l’article 40 de la Constitution doit être évidente pour refuser le dépôt (ce qui autorise une interprétation « libérale » permettant ainsi de gager une augmentation de charges pour assurer le dépôt d’une proposition de loi (85)), la nouvelle rédaction prévoit que le dépôt est refusé dès lors que l’adoption de la proposition aurait pour effet de créer ou d’aggraver une charge publique ou de diminuer les ressources publiques.
Cette disposition est conforme aux exigences du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de la recevabilité des propositions de loi. Il est en effet nécessaire que le contrôle de recevabilité soit un contrôle systématique antérieur au dépôt de la proposition de loi. Le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de censurer une disposition introduite dans le Règlement du Sénat qui avait pour effet de restreindre la vérification de la recevabilité des propositions de loi formulées par les sénateurs, « considérant que le respect de l’article 40 de la Constitution exige qu’il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions de loi formulées par les sénateurs, et cela antérieurement à l’annonce par le Président de leur dépôt et donc avant qu’elles ne puissent être imprimées, distribuées et renvoyées en commission, afin que soit annoncé le dépôt des seules propositions qui, à l’issue de cet examen, n’auront pas été déclarées irrecevables » (86).
Le deuxième alinéa de l’article 89 transpose la disposition relative au contrôle de la recevabilité des amendements présentés en commission, qui figure actuellement au quatrième alinéa de l’article 86 du Règlement. Comme à l’heure actuelle, il reviendra au président de la commission et, en cas de doute, au bureau de la commission, d’apprécier la recevabilité des amendements. Dans les faits, il était assez rare que les présidents de commissions autres que celui de la commission des Finances exercent un contrôle de recevabilité des amendements au stade de la présentation en commission, à la fois pour des raisons d’économie des moyens, dans la mesure où un contrôle systématique au dépôt en séance est ensuite assuré, et pour des raisons de compétence, la tâche d’assurer le contrôle systématique de la recevabilité financière des amendements revenant au seul président de la commission des Finances. Aussi, afin que ce contrôle de recevabilité des amendements en commission puisse être assuré de façon plus effective et plus efficace, il est proposé de prévoir, dans ce deuxième alinéa de l’article 89, que le président de la commission peut consulter celui de la commission des Finances.
Le cinquième alinéa de l’article 89 porte sur le contrôle de la recevabilité au sens de l’article 40 de la Constitution des amendements à leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée. Seront par conséquent contrôlés selon ces modalités les amendements déposés sur le texte issu des travaux de la commission saisie au fond, ou, à défaut de conclusions de la commission, sur le texte dont la commission était saisie, ainsi que tous les amendements aux projets de loi constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le dépôt des amendements sur le bureau de l’Assemblée devra, comme à l’heure actuelle (dernier alinéa de l’article 98) être contrôlé par le Président de l’Assemblée, qui refusera le dépôt de tout amendement qui aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution. Le Président, en cas de doute sur la recevabilité des modifications apportées par la commission, décide après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des Finances, ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. À défaut d’avis donné par la commission des Finances, le Président peut saisir le Bureau de l’Assemblée.
Cette procédure de contrôle au dépôt des amendements en séance n’exigeait pas de modification, son fonctionnement actuel étant reconnu par tous et permettant déjà de satisfaire l’exigence d’un « contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des amendements » (87).
En l’état actuel, le contrôle de la recevabilité du texte adopté par la commission saisie au fond est prévu par le quatrième alinéa de l’article 86 du Règlement et confiée au bureau de la commission des Finances, qui n’est saisi que pour autant que la question de l’irrecevabilité est soulevée.
Dans la mesure où la procédure législative de droit commun prévoit désormais un examen en séance du texte issu des travaux de la commission saisie au fond, le contrôle de la recevabilité financière du texte issu des travaux de la commission va revêtir une importance toute particulière. Il est en conséquence proposé un nouveau mode de contrôle, qui soit plus proche de celui appliqué au dépôt des amendements en séance. Cette solution se justifie notamment par le souci d’assurer un contrôle de recevabilité « effectif et systématique », qui soit un gage de bon déroulement de la procédure législative.
Le troisième alinéa de l’article 89 prévoit que le texte issu des travaux de la commission sera transmis à la Présidence de l’Assemblée nationale. En cas de doute sur la recevabilité des modifications apportées par la commission, le Président décidera, après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des Finances, ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. À défaut d’avis donné par la commission des Finances, le Président pourra saisir le Bureau de l’Assemblée.
Le contrôle de la recevabilité des textes issus des travaux des commissions, qui est aujourd’hui confié au bureau de la commission des Finances, reviendra au Président de l’Assemblée nationale. Les conditions dans lesquelles le Président sera amené à apprécier la recevabilité du texte issu des travaux de la commission sont identiques à celles actuellement prévues pour apprécier la recevabilité des amendements déposés en vue de la séance publique. Par conséquent, de même que pour la procédure actuelle d’appréciation de la recevabilité des amendements, cette compétence devrait être exercée, par délégation du Président de l’Assemblée, par le président de la commission des Finances, dont les avis vaudraient décision. Selon la même logique, ne devraient être renvoyées au président de la commission des Finances que les modifications susceptibles d’avoir, de prime abord, une incidence financière (88).
Dès lors qu’un contrôle effectif et systématique de la recevabilité des modifications apportées par la commission saisie au fond sera assuré par le président de la commission des Finances, il est possible qu’un certain nombre de modifications soient déclarées irrecevables, de la même manière qu’aujourd’hui, il peut arriver que des amendements adoptés par une commission soient ensuite déclarés irrecevables et ne viennent par conséquent pas en discussion en séance publique.
L’IRRECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES AMENDEMENTS DES COMMISSIONS
AMENDEMENTS DES COMMISSIONS ENREGISTRÉS AU SERVICE DE LA SÉANCE |
AMENDEMENTS DES COMMISSIONS DÉCLARÉS IRRECEVABLES SUR LE FONDEMENT DE L’ARTICLE 40 | |
2002-2003 |
2 179 |
31 |
2003-2004 |
2 780 |
79 |
2004-2005 |
2 140 |
70 |
2005-2006 |
2 040 |
28 |
2006-2007 |
1 799 |
38 |
SESSIONS EXTRAORDINAIRES DE 2007 |
282 |
2 |
2007-2008 |
1 705 |
33 |
La conséquence de cette irrecevabilité sera la suppression des dispositions en cause. Dans certains cas, cela peut se traduire par la suppression d’un article ou d’un alinéa. Dans d’autres cas, seul un chiffre ou une partie de phrase pourrait faire l’objet de la déclaration d’irrecevabilité, ce qui aurait pour effet de rendre le texte adopté par la commission manifestement lacunaire et incomplet.
Le quatrième alinéa de l’article 89 permet d’organiser cette hypothèse, en ouvrant la faculté de corriger le texte partiellement déclaré irrecevable. Une commission peut alors se réunir, dans les meilleurs délais, pour examiner les conséquences directes d’une irrecevabilité prononcée sur l’une des modifications apportées au cours de la réunion tenue au titre de l’article 86. La commission se réunissant sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 89 peut adopter des modifications, qui peuvent faire l’objet d’un rapport supplémentaire. Il est précisé que le rapport supplémentaire ne pourra porter que sur les dispositions ayant fait l’objet d’une déclaration d’irrecevabilité, et sur les éventuelles modifications qu’il est proposé d’apporter pour tenir compte de cette déclaration d’irrecevabilité. L’objet du rapport supplémentaire est donc strictement limité à la correction de l’irrecevabilité.
Le texte résultant des modifications adoptées par la commission saisie au fond dans le cadre de la réunion tenue au titre de l’article 89 devrait ensuite être publié et distribué dans les mêmes conditions que celles prévues pour la publication du texte résultant des travaux de la commission au cours de la réunion tenue au titre de l’article 86 : publication séparée de celle du rapport supplémentaire ; contrôle de la recevabilité de ce texte au regard de l’article 40 de la Constitution par le Président de l’Assemblée nationale après avis de la commission des Finances ; obligation de publication du texte au moins sept jours avant le début de l’examen en séance, excepté en cas d’engagement de la procédure accélérée.
L’obligation de publier le texte au moins sept jours avant le début de l’examen en séance devra conduire la commission saisie au fond à se réunir la première fois en pratique au moins deux semaines avant le passage en séance. En effet, si la commission saisie au fond choisissait de se réunir moins de deux semaines avant le passage en séance, elle courrait le risque de ne pas pouvoir se réunir à nouveau pour établir un nouveau texte, dans l’hypothèse où le texte issu de la réunion tenue au titre de l’article 86 serait pour partie déclaré irrecevable.
Le mécanisme ainsi envisagé, bien qu’intellectuellement satisfaisant, serait d’une grande lourdeur. Il aurait pour conséquence, dans certains cas, de contraindre les commissions à se réunir à nouveau pour adopter un nouveau texte, faisant courir de nouveaux délais.
L’article 92 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, permet à tout député, au Gouvernement et au bureau de la commission des Finances d’opposer à tout moment l’irrecevabilité aux propositions et rapports. Elle est alors appréciée par le bureau de la commission des Finances, la procédure législative pouvant être suspendue jusqu’à ce que ce dernier rende sa décision. L’irrecevabilité peut également être opposée à tout moment, par tout député ou par le Gouvernement, aux amendements (89). Dans ce cas, l’appréciation de la recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt des amendements, sur décision du Président de l’Assemblée prise selon l’avis du président de la commission des Finances.
La nécessité d’assurer la possibilité de contester la recevabilité des propositions ou des amendements au regard de l’article 40 de la Constitution après leur dépôt est d’autant plus nécessaire que le Conseil constitutionnel considère lui-même qu’il « ne peut être saisi de la conformité de la procédure (législative) aux prescriptions de l’article 40 de la Constitution que si la question de la recevabilité de la proposition ou de l’amendement dont il s’agit a été soulevée devant l’assemblée parlementaire concernée » (90).
Il est proposé, dans le sixième alinéa de l’article 89, de prévoir pour cette raison une faculté pour tout député, pour le Gouvernement et pour le bureau de la commission des Finances, de soulever à tout moment l’irrecevabilité d’un amendement, d’une proposition ou d’un texte issu des travaux des commissions.
Il convient de distinguer l’irrecevabilité qui sera opposée au stade de l’examen des textes en commission, de l’irrecevabilité qui sera soulevée au stade de l’examen des textes en séance publique. En effet, l’organe compétent pour statuer différera à chacun de ces stades et selon l’initiative sur laquelle porte l’irrecevabilité.
Au stade de l’examen en commission, si l’irrecevabilité est opposée à l’encontre d’un amendement déposé auprès du secrétariat de la commission, il reviendra alors au président de la commission, et à défaut à un membre du bureau de la commission, d’apprécier alors cette recevabilité, le cas échéant après avoir recueilli l’avis du président de la commission des Finances. Toutefois, dans le cas des amendements aux projets pour lesquels le texte discuté en séance est celui dont la commission est initialement saisie, il reviendra au Président de l’Assemblée d’apprécier la recevabilité des amendements qui sont examinés par la commission mais ont été déposés sur le bureau de l’Assemblée.
Dans le cas des propositions de loi, l’appréciation de la recevabilité reviendra au Bureau de l’Assemblée (qui l’a déjà appréciée au dépôt de la proposition, en vertu du premier alinéa de l’article 89), soit que l’irrecevabilité soit opposée avant que la commission n’adopte un texte, soit que l’irrecevabilité soit opposée après l’adoption d’un texte par la commission mais porte sur une disposition figurant dans le texte initial de la proposition de loi et non modifiée par la commission.
Si l’irrecevabilité est opposée à l’encontre d’un amendement déposé sur le bureau de l’Assemblée (qui a par définition déjà fait l’objet d’un contrôle de recevabilité, en vertu du cinquième alinéa de l’article 89), ou à l’encontre des modifications issues des travaux de la commission (qui ont par définition déjà fait l’objet d’un contrôle de recevabilité, en vertu du troisième alinéa de l’article 89), il reviendra en toute hypothèse au Président de l’Assemblée, qui consultera le président, le rapporteur général ou un membre du bureau de la commission des Finances (et pourra saisir le Bureau de l’Assemblée, à défaut d’avis), d’apprécier cette recevabilité a posteriori, de même qu’il lui revient de l’apprécier a priori.
Le sixième alinéa de l’article 89 modifie par conséquent substantiellement les dispositions actuelles de l’article 92. Alors que l’irrecevabilité des propositions ou des rapports est actuellement appréciée par le bureau de la commission des Finances, la compétence pour apprécier l’irrecevabilité des propositions et la compétence pour apprécier l’irrecevabilité des modifications apportées par les commissions aux projets et propositions sont confiées respectivement au Bureau de l’Assemblée et au Président de l’Assemblée. Alors que l’irrecevabilité ne peut être opposée aux amendements après leur mise en distribution que par tout député ou par le Gouvernement, il est proposé de permettre également au bureau de la commission des Finances d’opposer l’irrecevabilité d’un amendement. Surtout, la suspension de la procédure législative lorsque l’irrecevabilité est opposée à une proposition ou un rapport, actuellement prévue par le troisième alinéa de l’article 92, n’est plus prévue. Cette suppression permettra d’éviter que l’irrecevabilité ne soit soulevée à l’encontre d’un texte examiné en séance publique dans un but purement dilatoire.
Par conséquent, le contrôle de la recevabilité serait assuré par les mêmes organes pour le même type d’initiative, qu’il s’agisse d’un contrôle a priori ou a posteriori, comme l’illustre le tableau ci-dessous.
LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
PROPOSÉ PAR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION
OPÉRATION |
ORGANE COMPÉTENT POUR CONTRÔLER LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE |
CONSÉQUENCES |
PRÉSENTATION D’UNE PROPOSITION DE LOI |
BUREAU DE L’ASSEMBLÉE OU SA DÉLÉGATION |
DÉPÔT DE LA PROPOSITION DE LOI REFUSÉ |
DÉPÔT D’UN AMENDEMENT EN COMMISSION |
PRÉSIDENT DE LA COMMISSION ET, EN CAS DE DOUTE, BUREAU DE LA COMMISSION. CONSULTATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES. |
AMENDEMENT NON DISCUTÉ |
ADOPTION D’UN TEXTE PAR LA COMMISSION SAISIE AU FOND |
PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE. |
MODIFICATION APPORTÉE PAR LA COMMISSION SUPPRIMÉE |
DÉPÔT D’UN AMENDEMENT SUR LE BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE |
PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE. |
DÉPÔT DE L’AMENDEMENT REFUSÉ |
IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE À TOUT MOMENT SUR UNE PROPOSITION DE LOI |
BUREAU DE L’ASSEMBLÉE OU SA DÉLÉGATION |
DISPOSITION DE LA PROPOSITION DE LOI NON DISCUTÉE |
IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE EN COMMISSION SUR UN AMENDEMENT DÉPOSÉ EN COMMISSION |
PRÉSIDENT DE LA COMMISSION ET, EN CAS DE DOUTE, BUREAU DE LA COMMISSION. CONSULTATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES. |
AMENDEMENT NON DISCUTÉ |
IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE À TOUT MOMENT SUR LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION |
PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE. |
MODIFICATION APPORTÉE PAR LA COMMISSION NON DISCUTÉE |
IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE À TOUT MOMENT SUR UN AMENDEMENT DÉPOSÉ SUR LE BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE |
PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE. |
AMENDEMENT NON DISCUTÉ |
En dépit de ce parallélisme rigoureux, il serait sans doute plus satisfaisant de confier à une autorité unique, et qui puisse statuer dans des délais brefs, le soin d’apprécier l’irrecevabilité opposée à tout moment.
En outre, le fait de confier l’appréciation de l’irrecevabilité opposée à tout moment à une autorité unique garantirait que les propositions de loi puissent faire l’objet d’un contrôle de recevabilité approfondi avant leur examen en commission. Cette appréciation de la recevabilité de la proposition de loi sera d’autant plus importante que l’appréciation de la recevabilité des amendements déposés est ensuite effectuée à partir du texte en discussion dès lors qu’il offre la base juridique la plus favorable
Le contrôle de la recevabilité financière est plus large que le seul contrôle du respect de l’article 40 de la Constitution. Il inclut également le contrôle du respect des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
L’article 47 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables ». Comme le prévoient les articles 92 et 121 du Règlement, cette irrecevabilité est appréciée dans les mêmes conditions que l’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution : lors du dépôt des amendements, puis à tout moment, sur la demande du Gouvernement ou d’un député. L’opposabilité de la LOLF permet à la fois d’empêcher une loi ordinaire d’empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances (affectation de recettes au sein du budget de l’État ou d’une ressource établie au profit de l’État à une autre personne morale ; octroi de garanties de l’État…) et d’éviter que ne figurent en loi de finances des dispositions non prévues par la loi organique (cavaliers budgétaires).
De la même manière, en vertu de l’article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale, « les amendements non conformes aux dispositions du (chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale) sont irrecevables ». L’article 121-2 prévoit que l’irrecevabilité d’un amendement à un projet de loi de financement de la sécurité sociale est appréciée dans les mêmes conditions que l’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution : lors du dépôt des amendements, puis à tout moment, sur la demande du Gouvernement ou d’un député. De la même manière que pour l’irrecevabilité au titre des dispositions de la LOLF, l’irrecevabilité au titre des dispositions de la LOLFSS est à la fois un moyen de défendre le domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale et d’interdire les cavaliers sociaux.
Dans la mesure où l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale demeure spécifique, les articles du Règlement relatif à l’appréciation de la recevabilité des amendements à ces projets sont maintenus (article 121 et 121-2).
Il est d’autre part proposé, dans le dernier alinéa de l’article 89, de prévoir que, pour tous les textes, sont opposables les dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances ou aux lois de financement de la sécurité sociale. Ce dernier alinéa est applicable aux six alinéas précédents de l’article 89. Par conséquent, le Bureau de l’Assemblée nationale lors du dépôt d’une proposition de loi, le président de la commission intéressée lors de la présentation d’un amendement en commission, et le Président de l’Assemblée nationale lors de l’adoption d’un texte par une commission, du dépôt d’un amendement en séance ou à tout moment, devront contrôler la recevabilité non seulement au regard de l’article 40 de la Constitution mais également au regard des dispositions organiques financières.
En somme, le nouvel article 89 permet de regrouper des dispositions aujourd’hui éparses. Les modifications qu’il apporte par rapport au système actuel de contrôle de la recevabilité financière ont toutes pour objet de rendre ce contrôle plus effectif, dans la mesure où elles prévoient :
— un contrôle au dépôt des propositions de loi qui n’est plus uniquement limité aux irrecevabilités « évidentes » ;
— une faculté nouvelle pour le président de chaque commission de consulter le président de la commission des Finances sur la recevabilité financière des amendements présentés en commission ;
— une unification du contrôle de recevabilité des modifications apportées par la commission saisie au fond, du contrôle de recevabilité des amendements déposés en séance et du contrôle des irrecevabilités sur ces amendements ou modifications opposées à tout moment, au profit du président de l’Assemblée nationale, après avis du président de la commission des Finances ;
— un contrôle de la recevabilité financière incluant systématiquement le contrôle du respect des dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.
La Commission examine l’amendement CL 84 de MM. Didier Migaud et Gilles Carrez.
M. Didier Migaud, président de la commission des Finances. Le rapporteur général Gilles Carrez et moi-même proposons une nouvelle rédaction de cet article.
La révision constitutionnelle et la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril dernier sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution apportent, concernant l’application des règles de recevabilité financière, deux éléments nouveaux. D’une part, la discussion en séance publique des projets de loi aura désormais pour base, exception faite des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, le texte adopté par la commission saisie au fond. D’autre part, le Gouvernement participera effectivement aux travaux des commissions, notamment – dit le Conseil constitutionnel – parce qu’il doit être en mesure de s’opposer, dès l’examen en commission, à la recevabilité des propositions et amendements au regard de l’article 40 de la Constitution.
Ces nouvelles modalités doivent se combiner avec l’exigence qu’a déjà posée le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 14 décembre 2006, d’un examen a priori, systématique et effectif des propositions de loi et amendements parlementaires.
Nous vous proposons un dispositif répondant à l’ensemble de ces règles.
Le contrôle sera a priori, étant entendu que le juge de la recevabilité « en première ligne » sera, selon la nature de la disposition examinée, le Bureau de l’Assemblée, le président de la commission saisie ou le président de l’Assemblée.
Pour les propositions de loi transmises au Bureau de l’Assemblée, il reviendra au Bureau ou à sa délégation d’en examiner la recevabilité : la situation sera la même qu’actuellement.
Pour les amendements présentés en commission, il reviendra au président de la commission d’en examiner la recevabilité. Il aura toujours la possibilité de consulter le président de la commission des finances, le rapporteur général ou un membre du bureau de la commission. Le texte discuté en séance sera donc le texte tel qu’il est « sorti » de la commission – il n’y aura pas de « texte à trou ».
Pour les amendements déposés sur le Bureau de l’Assemblée, dénommés amendements « séance », il reviendra au président de l’Assemblée d’apprécier leur recevabilité, étant entendu qu’en cas de doute, il aura consulté le président de la commission des finances – ou le rapporteur général ou un membre du bureau de la Commission des finances : la situation sera, là aussi, la même qu’actuellement.
Les dispositifs de consultation du président de la Commission des finances, par les présidents de commission pour les amendements « commission » et par le président de l’Assemblée pour les amendements « séance », permettront d’assurer l’unité de la jurisprudence. De même, en cas d’opposition formée par tout député ou par le Gouvernement, à tout moment, au titre de l’article 40, l’appréciation de la recevabilité des propositions de loi ou des amendements en commission et en séance sera confiée au président de la Commission des finances. Cette opposition « à tout moment » pourra donc être formulée, le cas échéant, avant l’examen en commission – pour les propositions de loi –, pendant l’examen en commission et pendant l’examen en séance.
Ce dispositif est de nature à concilier les exigences constitutionnelles d’un contrôle a priori, systématique et effectif, avec les nouvelles règles disposant que le texte soumis à la discussion en séance publique est celui arrêté par la commission saisie au fond, la présence d’un membre du Gouvernement aux travaux de la Commission étant de droit.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il est peu de dire que nous avons été déçus par la décision rendue le 9 avril par le Conseil constitutionnel, qui m’a rappelé l’époque de la fondation de la Vème République, où l’on avait présenté le Conseil constitutionnel comme un canon braqué contre le Parlement. Il reste que cette décision rappelle la possibilité, pour le Gouvernement, d’opposer l’irrecevabilité dès l’examen en commission. Pourquoi ne laisserait-on pas le Gouvernement assumer ses responsabilités en prononçant lui-même l’irrecevabilité ?
M. Jacques Alain Benisti. Je m’apprêtais à faire la même proposition car cela serait plus simple. Par ailleurs, qu’entend-on par « délégation » du Bureau de l’Assemblée ?
M. Jean Mallot. Si la recevabilité est considérée article par article, on risque de ne plus pouvoir déposer aucune proposition de loi. Il faut qu’elle soit appréciée sur l’ensemble du texte, et l’irrecevabilité d’une disposition ne doit pas valoir rejet de l’ensemble…
M. Jean-Claude Sandrier. Je m’associe à la proposition de notre collègue Urvoas : c’est au Gouvernement de prendre ses responsabilités. Nous maintiendrons cependant nos amendements car il serait bon que l’Assemblée elle-même puisse débattre et décider de la recevabilité ou non d’une disposition.
M. Jean-Christophe Lagarde. Mon groupe est opposé à l’article 40, mais force est d’organiser son application. Je ne suis pas favorable à la proposition de M. Urvoas car laisser le Gouvernement apprécier seul la recevabilité, c’est se priver de la possibilité de lui apporter la contradiction par la voix du président de la Commission des finances.
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des Finances. L’intérêt de l’application actuelle de l’article 40 est qu’elle est faite par chaque assemblée. Il ne faudrait pas aboutir à un recul en confiant cette application au Gouvernement.
(La séance est suspendue quelques minutes.)
La Commission adopte l’amendement CL 84 à l’unanimité.
En conséquence, l’article 51 est ainsi rédigé, et les amendements CL 31 de M. Jean-Claude Sandrier, CL 145 et CL 143 de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 32 de M. Jean-Claude Sandrier et CL 144 de M. Jean-Jacques Urvoas deviennent sans objet.
Article 52
(article 90 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Texte discuté en séance
L’article 90 du Règlement prévoit jusqu’à présent que, préalablement à la mise en discussion et aux voix d’un texte ou d’une proposition, ce texte ou cette proposition doit avoir fait l’objet d’un rapport de la commission compétente, conformément au Règlement. Cette disposition, qu’il est proposé de supprimer, n’est plus pertinente pour deux raisons : d’une part le Conseil constitutionnel considère que l’absence de conclusions de la commission ne fait pas obstacle à l’examen du texte en séance publique (91) ; d’autre part, la Constitution prévoit désormais qu’à défaut de texte issu des travaux de la commission, les projets et propositions de loi sont examinés en séance dans le texte dont l’assemblée a été saisie.
La nouvelle rédaction de l’article 90 du Règlement précise la base de discussion en séance publique des projets et propositions de loi. Conformément à ce que prévoit le premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, le texte discuté en séance publique sera le texte adopté par la commission compétente.
Cette disposition ne s’appliquera pas aux projets de révision de constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels des dispositions particulières sont prévues dans la deuxième partie du titre II du Règlement (92). Cette disposition ne s’appliquera pas non plus aux autres projets et propositions de loi si la commission n’a pas conclu par l’adoption d’un texte. Dans ces deux hypothèses, la discussion en séance devra porter sur le texte dont l’Assemblée a été saisie.
À défaut de texte adopté par la commission saisie au fond, la procédure législative suivra alors les règles fixées dans la deuxième partie du titre II du Règlement ; ainsi sera applicable le second alinéa de l’article 117-3 du Règlement, relatif aux délais de dépôt des amendements, puisque la computation ne peut prendre comme point de départ la date de mise à disposition du texte adopté par la commission.
La Commission, après avis défavorable du rapporteur, rejette l’amendement CL 175 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle adopte l’amendement CL 250 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 52 ainsi modifié.
Article 53
(article 91 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Déroulement de la discussion
L’article 91 du Règlement fixe les étapes du déroulement de la discussion d’un projet ou d’une proposition en séance, pour les phases antérieures à la discussion des articles (cette discussion étant pour sa part organisée par l’article 95 du Règlement) :
— audition éventuelle du Gouvernement ;
— présentation du rapport de la commission saisie au fond et, le cas échéant, audition du rapporteur de la commission saisie pour avis, dans une durée fixée par la Conférence des Présidents ;
— audition éventuelle d’un membre du Conseil économique et social ;
— si ces motions de procédure ont été déposées, mise en discussion et aux voix d’une exception d’irrecevabilité, puis d’une question préalable (ou, pour les séances d’initiative parlementaire, uniquement d’une exception d’irrecevabilité) ;
— discours des orateurs inscrits dans la discussion générale ;
— après la clôture de la discussion générale et si cette motion de procédure a été déposée, mise en discussion et aux voix d’une motion tentant au renvoi à la commission saisie au fond de l’ensemble du texte en discussion ;
— avant l’ouverture de la discussion des articles, tenue éventuelle d’une réunion de la commission saisie au fond pour l’examen des amendements qui ne lui ont pas été soumis lors de la dernière réunion tenue en application de l’article 88.
Cet article fait l’objet de modifications rédactionnelles, afin de prendre en compte le fait que la Conférence des Présidents organise désormais la discussion des textes, et non plus la discussion générale des textes (2° du présent article), que le Conseil économique et social est renommé Conseil économique, social et environnemental (3° du présent article), que les séances mensuelles réservées, au cours desquelles les textes inscrits ne peuvent faire l’objet d’une question préalable, sont désormais prévues au cinquième alinéa de l’article 48 de la Constitution (4° du présent article), que le texte discuté en séance est désormais celui établi par la commission (7° du présent article), que la disposition permettant la participation aux réunions de la commission saisie au fond des rapporteurs des commissions saisies pour avis est transférée du troisième alinéa de l’article 87 du Règlement au cinquième alinéa de l’article 86 (8° du présent article).
Par ailleurs, un alinéa est inséré au début de l’article 91 du Règlement (1° du présent article), afin de prévoir, conformément au troisième alinéa de l’article 42 de la Constitution, que la discussion en séance en première lecture d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir avant l’expiration d’un délai de six semaines à compter de son dépôt ou de quatre semaines à compter de sa transmission, excepté lorsque la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement. En raison de l’insertion de ce nouvel alinéa, les coordinations nécessaires sont apportées (5° du présent article).
Enfin, l’alinéa relatif aux conséquences de l’adoption d’une motion de renvoi en commission est réécrit (6° du présent article), afin de tenir compte du fait que les priorités dans l’inscription à l’ordre du jour sont désormais différentes. Il n’est en effet plus possible au Gouvernement de demander qu’un texte renvoyé en commission conserve sa priorité sur les autres affaires inscrites à l’ordre du jour, et la disposition est en conséquence supprimée. Le Gouvernement demeurera en revanche compétent pour fixer la date et l’heure auxquelles la commission devra présenter son nouveau rapport, s’il s’agit d’un texte inscrit par priorité en vertu du deuxième ou du troisième alinéa de l’article 48 de la Constitution, et l’Assemblée exercera cette compétence pour les autres textes. Les conséquences d’un renvoi en commission seront quelque peu différentes dès lors que le texte examiné en commission est celui résultant des travaux de la commission. Le renvoi en commission aura pour effet d’obliger la commission à établir un nouveau texte, pouvant dans certains cas être formellement identique au précédent, mais faisant dans tous les cas courir de nouveaux délais. Il sera par conséquent nécessaire qu’un délai minimal sépare la réunion de la commission de la présentation du rapport en séance publique.
Votre commission vous propose de saisir l’occasion de la modification de l’article 91 du Règlement pour simplifier la procédure de discussion des motions de procédure et réduire le nombre de ces motions. L’exception d’irrecevabilité, qui a pour objet de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles, et la question préalable, qui a pour objet de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer, sont deux motions dont l’adoption a pour conséquence le rejet du texte soumis à l’Assemblée. Pour cette raison, il est proposé de les réunir en une seule motion : la motion de rejet préalable, qui pourrait avoir comme motifs au soutien de sa défense tant celui de l’exception d’irrecevabilité que celui de la question préalable. Cette motion de rejet préalable demeurerait défendue par un orateur pour une durée de trente minutes, avant que ne débute la discussion générale. Les explications de vote des orateurs des groupes seraient de deux minutes. D’autre part, la motion de renvoi en commission, qui a pour effet de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport, serait maintenue, mais sa discussion interviendrait avant le début de la discussion générale, et non plus après la clôture de cette dernière.
Par ailleurs, afin de prendre en compte le souhait des groupes minoritaires et d’opposition de ne pas voir écourtée la discussion des textes qu’ils inscrivent dans le cadre des séances qui leur sont réservées en vertu du cinquième alinéa de l’article 48 de la Constitution, il est proposé que la motion de rejet préalable, tout comme la motion de renvoi en commission, soient, dans ce cas particulier, discutées et mises aux voix après la clôture de la discussion générale.
La Commission adopte l’amendement CL 251 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 252 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à regrouper l’exception d’irrecevabilité et la question préalable en une seule motion dite de « rejet préalable » afin d’éviter une excessive théâtralisation de la séance – la motion de renvoi en commission n’est pas concernée. Par ailleurs, la durée des explications de vote sur cette nouvelle motion sera ramenée à deux minutes.
M. Jean-Jacques Urvoas. Vous n’aurez donc négligé aucun moyen de réduire notre temps de parole ! Par ailleurs, d’où tenez-vous que la durée de défense de cette motion serait de trente minutes, comme le précise l’exposé des motifs ?
M. le rapporteur. Du fait qu’il n’est pas proposé de modifier la rédaction actuelle sur ce point.
M. René Dosière. Soyez cohérent, Monsieur le rapporteur : si la défense de certaines motions relève du théâtre, reconnaissez que l’application stricte de l’ordonnance de 1958 sur la délégation de vote éviterait également quelques représentations inutiles.
M. Dominique Raimbourg. Si cet amendement est voté, il conviendrait que plusieurs orateurs, dans le cadre du temps imparti, puissent s’exprimer sur cette nouvelle motion.
M. le rapporteur. Nous y réfléchirons afin d’en discuter dans le cadre de l’article 88.
La Commission adopte l’amendement CL 252.
La Commission est saisie de l’amendement CL 253 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je propose que, pour les textes discutés dans le cadre d’une séance réservée aux groupes d’opposition et minoritaires, les motions de procédure soient discutées après la discussion générale, afin de permettre au moins aux auteurs de la proposition de présenter leur texte, même si l’Assemblée décide de ne pas examiner les articles.
La Commission adopte l’amendement CL 253 qui fait tomber l’amendement CL 146 de M. Jean-Jacques Urvoas.
La Commission adopte ensuite successivement les amendements CL 254, CL 255 et CL 256 du rapporteur.
Elle adopte l’article 53 modifié.
Article 54
(article 92 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Irrecevabilité financière opposée à tout moment
Les dispositions de l’article 92 du Règlement, relatives à l’irrecevabilité soulevée à tout moment à l’encontre d’une proposition, d’un rapport ou d’un amendement, sont transposées, avec quelques légères modifications (la compétence pour apprécier l’irrecevabilité des propositions de loi et des modifications apportées à ces propositions de loi est transférée du bureau de la commission des Finances respectivement au Bureau de l’Assemblée nationale et au Président de l’Assemblée nationale, une possibilité est offerte au bureau de la commission des Finances de soulever l’irrecevabilité à tout moment), dans le nouvel article 89 du Règlement.
La Commission adopte l’article 54 sans modification.
Article 55
(article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à une modification de l’article 41 de la Constitution, en élargissant le champ des autorités susceptibles d’invoquer, au cours de la procédure législative, l’absence de respect du domaine respectif de la loi et du règlement ou la contrariété à une habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, jusqu’à présent limité au Gouvernement, au Président de chacune des deux assemblées.
Il est nécessaire de tirer les conséquences de cette modification dans l’article 93 du Règlement, consacré aux conditions dans lesquelles peut être opposée l’irrecevabilité tirée du premier alinéa de l’article 41 de la Constitution. En l’état actuel, l’article 93 du Règlement prévoit que le Gouvernement peut opposer cette irrecevabilité à une proposition ou à un amendement, soit avant le commencement de sa discussion en séance publique, soit au cours de la discussion. Dans les deux cas, il revient au Président de l’Assemblée nationale de statuer sur la question de l’irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution, après consultation éventuelle du président de la commission des Lois ou d’un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. Dans le cas où l’irrecevabilité est opposée au cours de la discussion en séance, il est prévu que la discussion de la proposition contestée soit suspendue, ou que celle de l’amendement contesté ou de l’article sur lequel porte cet amendement soit réservée, jusqu’à ce que Président de l’Assemblée ait statué. Si l’appréciation du Président de l’Assemblée nationale diffère de celle du Gouvernement, il revient alors au Président de l’Assemblée de saisir le Conseil constitutionnel.
La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 93 du Règlement prévoit, conformément à la nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 41 de la Constitution, que l’irrecevabilité d’une proposition ou d’un amendement peut être opposée à tout moment tant par le Président de l’Assemblée que par le Gouvernement. Elle précise que l’amendement qui prend la forme d’une disposition du texte résultant des travaux de la commission pourra faire l’objet d’une telle contestation. Cette précision est nécessaire, dans la mesure où le régime de discussion en séance des projets de loi est modifié par la révision constitutionnelle. Lorsque le texte dont l’Assemblée est initialement saisie est un projet de loi, il sera donc possible de soulever une question de recevabilité au titre de l’article 41 de la Constitution pour les dispositions du texte issu des travaux de la commission qui ont été introduites en commission et pour les amendements eux-mêmes.
Les deuxième et troisième alinéas de l’article 93 envisagent respectivement le cas d’une irrecevabilité opposée par le Gouvernement et celui d’une irrecevabilité opposée par le Président de l’Assemblée.
Si l’irrecevabilité est opposée par le Gouvernement, il revient alors au Président de l’Assemblée, conformément au deuxième alinéa de l’article 41 de la Constitution, de se prononcer. Dès lors que le Président de l’Assemblée est en désaccord avec le Gouvernement, il saisit le Conseil constitutionnel.
Si l’irrecevabilité est opposée par le Président de l’Assemblée, comme le permet désormais le premier alinéa de l’article 41 de la Constitution, il doit consulter le Gouvernement et, en cas de désaccord avec ce dernier, saisir le Conseil constitutionnel.
Dès lors que le Président de l’Assemblée envisage d’opposer l’irrecevabilité ou doit se prononcer sur l’irrecevabilité opposée par le Gouvernement, il est prévu qu’il puisse consulter le président de la commission des Lois ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet.
D’autre part, dès lors que l’une ou l’autre des deux autorités compétentes oppose l’irrecevabilité au cours de la discussion en séance, la faculté de suspendre la discussion de l’amendement, de l’article ou du texte sur lequel porte cette opposition, ou de réserver cette discussion, est ouverte. Bien que la rédaction ne le précise pas, il reviendra au président de séance de décider cette suspension ou cette réserve, qui sera notamment nécessaire si le Président de l’Assemblée ne préside pas la séance et doit pouvoir être prévenu. Alors que la rédaction actuelle prévoit une suspension de la séance ou une réserve obligatoire, la nouvelle rédaction prévoit une suspension facultative.
Le passage d’une réserve ou d’une suspension obligatoire à une réserve ou une suspension facultative pourrait contribuer à rendre plus aisée et plus fréquente l’irrecevabilité opposée sur le fondement de l’article 41 de la Constitution.
Par ailleurs, le dernier alinéa de l’actuel article 93 du Règlement, qui prévoit une suspension obligatoire de la discussion dès lors que le Conseil constitutionnel est saisi, est supprimé. Or, même si l’article 41 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel un délai relativement bref pour rendre se décision, et même si ce dernier s’efforce de se prononcer dans les meilleurs délais, il sera en tout état de cause impossible que la décision soit rendue immédiatement (93). Votre commission vous propose par conséquent de maintenir la disposition prévoyant que la saisine du Conseil constitutionnel a pour conséquence de suspendre la discussion.
La Commission adopte successivement les amendements CL 257 et CL 258 du rapporteur.
Elle adopte l’article 55 ainsi modifié.
Article 56
(article 94 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Conclusions de rejet d’une proposition de loi ou absence de conclusions de la commission
L’article 94 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles, lorsqu’une commission saisie au fond a conclu au rejet d’une proposition ou ne présente pas de conclusions, l’Assemblée est appelée à se prononcer sur les conclusions de rejet ou sur le passage à la discussion des articles.
Ces procédures trouvent actuellement à s’appliquer, dans la plupart des cas, lors de l’examen des propositions de loi déposées par des groupes d’opposition, dans le cadre des séances d’initiative parlementaire.
Dès lors que l’article 42 de la Constitution dispose désormais, en son premier alinéa, que la discussion d’un texte en séance porte, à défaut de l’adoption d’un texte par la commission, sur le texte dont l’assemblée a été saisie, cela implique que l’absence de conclusions d’une commission saisie au fond ou le rejet d’un texte par une commission saisie au fond ne peuvent pas empêcher que le texte en question soit discuté en séance publique.
Par conséquent, il est proposé de supprimer les dispositions de l’article 94 du Règlement. Cette suppression devrait satisfaire les groupes d’opposition, qui regrettent souvent que le passage à la discussion des articles des propositions de loi qu’ils inscrivent à l’ordre du jour soit refusé par l’Assemblée (94).
La Commission adopte l’article 56 sans modification.
Article 57
(article 95 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Discussion des articles
L’article 95 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles sont discutés les articles en séance.
La phase de discussion des articles ne devrait pas connaître de changement, sous réserve de la mise en œuvre de la procédure du « temps législatif programmé », qui devrait conduire, dans certains cas, à refuser la mise en discussion de certains amendements, conformément à la disposition introduite dans l’article 55 du Règlement.
Toutefois, le présent article propose de supprimer les sixième et septième alinéas de l’article 95, qui prévoient la possibilité pour le Président de décider le renvoi à la commission d’un ou plusieurs articles et des amendements qui s’y rapportent. Cette disposition, qui n’est jamais utilisée, serait en effet encore moins cohérente dès lors qu’il revient à la commission d’établir le texte discuté en séance.
Votre commission vous propose également de modifier le deuxième alinéa de l’article 95 du Règlement, afin que la durée des interventions sur les articles soit limitée à deux minutes. Cette disposition, combinée à celle, introduite à l’article 57 du Règlement, prévoyant que la clôture de la discussion d’un article est systématiquement prononcée dès lors que quatre orateurs sont intervenus, permettra d’éviter que la discussion sur l’article ne consomme un temps de séance précieux, au détriment de la discussion des amendements sur l’article.
La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 259 du rapporteur et l’article 57 ainsi modifié.
Article 58
(article 97 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Audition du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental
L’article 97 du Règlement prévoit, conformément à l’article 69 de la Constitution, les conditions dans lesquelles le rapporteur du Conseil économique et social expose devant l’Assemblée nationale l’avis qui a été demandé au Conseil économique et social sur un projet ou une proposition (95).
Cet article fait l’objet de modifications rédactionnelles, afin de prendre en compte la nouvelle dénomination de cette assemblée constitutionnelle : Conseil économique, social et environnemental.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 260 du rapporteur.
Elle adopte ensuite, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 91 de M. Bernard Pancher.
La Commission adopte l’article 58 ainsi modifié.
Article 59
(article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présentation des amendements
L’article 98 est complété afin de prendre en compte les modifications apportées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Au premier alinéa, il est précisé que les amendements du Gouvernement, des commissions saisies au fond, des commissions saisies pour avis et des députés peuvent être présentés non seulement aux textes déposés sur le bureau de l’Assemblée mais également aux textes adoptés par les commissions (1° du présent article).
Conformément à ce que prévoit la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il ne saurait être question de limiter à aucun moment la faculté pour tout député de déposer des amendements. De la même manière, la faculté de déposer des amendements doit être ouverte au Gouvernement tant sur les textes qu’il a déposés sur le bureau de l’Assemblée que sur les propositions de loi ou les textes qui résultent des travaux des commissions.
Les quatrième à sixième alinéas de l’article 98 du Règlement, qui prévoient les conditions que doivent respecter les amendements pour être recevables, font l’objet de plusieurs modifications.
Au quatrième alinéa, des modifications rédactionnelles sont introduites, afin de prévoir que le dépôt des amendements qui ne portent pas sur un seul article, ou des sous-amendements qui contredisent le sens de l’amendement auquel ils se rapportent, est refusé par le Président de l’Assemblée, et non plus que la recevabilité de ces amendements et sous-amendements est appréciée par le Président de l’Assemblée (2° du présent article).
Afin de prendre en compte le fait que, désormais, l’article 45 de la Constitution dispose : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. », le cinquième alinéa est réécrit afin de rappeler cette nouvelle disposition constitutionnelle et de prévoir que l’existence de ce lien, même indirect, est appréciée par le Président de l’Assemblée (3° du présent article). En conséquence, est supprimée la disposition actuelle prévoyant que les amendements et sous-amendements ne sont recevables que s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent et confiant à l’Assemblée elle-même le soin d’apprécier les cas litigieux.
Le sixième alinéa de l’article 98, qui fixait jusqu’à présent les conditions du contrôle de la recevabilité financière des amendements à leur dépôt, est supprimé, dans la mesure où cette disposition est désormais transférée à l’article 89 (3° du présent article).
La Commission est saisie de l’amendement CL 176 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement dispose que la recevabilité des amendements, contre-projets et sous-amendements est appréciée par le Président.
M. le rapporteur. Avis favorable à condition de préciser qu’il s’agit du Président de l’Assemblée.
La Commission adopte l’amendement CL 176 ainsi rectifié.
Elle adopte l’article 59 ainsi modifié.
Article 59 bis
(article 98-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Évaluation préalable des amendements parlementaires
À l’initiative de votre rapporteur, un article 15 a été introduit dans la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, en vertu duquel « les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».
Le texte initial de la proposition de résolution proposait de fixer les conditions dans lesquelles des amendements font l’objet d’une évaluation préalable dans l’article 47-1 du Règlement, relatif au rôle de la Conférence des Présidents en matière d’études d’impact (96). Cela était justifié par le rôle de filtre des demandes d’évaluation des amendements qui était confié à la Conférence des Présidents. Il a semblé à votre commission que l’instauration d’un filtre de la Conférence des Présidents pourrait être préjudiciable aux évaluations, dans la mesure ce filtre aurait pour effet de retarder la date de la demande, et par conséquent de ne laisser que très peu de temps pour réaliser l’évaluation. Dès lors que les conditions dans lesquelles les amendements peuvent être évalués ne prévoient plus l’intervention de la Conférence des Présidents, ces dispositions trouvent plus justement leur place dans les articles du Règlement consacrés aux amendements.
Votre commission vous propose que la demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par l’auteur de l’amendement et, pour les amendements de la commission saisie au fond, par le président ou le rapporteur de la commission. Toutefois, afin qu’un filtre pertinent garantisse que seuls les amendements le justifiant feront l’objet d’une évaluation préalable, il est proposé que, dans le cas d’un amendement déposé par un député, la demande de l’auteur de l’amendement doive être approuvée par le président de la commission saisie au fond. En outre, afin d’éviter que les demandes d’évaluation d’amendements ne deviennent des moyens d’obstruction, il est proposé de maintenir la disposition initialement proposée à l’article 24 de la proposition de résolution en vertu de laquelle le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une évaluation ne peut faire obstacle à la discussion de l’amendement en séance publique.
La Commission adopte l’amendement CL 261 du rapporteur.
Article 60
(article 99 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Délais de dépôt des amendements en séance
L’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution interdit que les amendements des membres du Parlement puissent être déposés après le début de l’examen du texte en séance publique. Cet article permet également aux règlements des assemblées de fixer une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables. Il permet enfin aux règlements des assemblées d’ouvrir à nouveau les délais de dépôt des amendements pour les membres du Parlements si des amendements sont déposés hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond.
Pour tirer toutes les conséquences de ces possibilités, il est proposé de modifier les dispositions actuelles relatives aux délais de dépôt des amendements en séance.
L’article 99 du Règlement prévoit déjà des délais de dépôt des amendements des députés, qui ont été modifiés à plusieurs reprises, dans un souci constant de permettre aux députés d’exercer leur rôle dans de meilleures conditions. Le fait de disposer d’un délai suffisant entre le dépôt des amendements et leur examen en séance est en effet un moyen pour assurer la clarté et le bon déroulement du débat parlementaire.
Les délais de dépôt des amendements en séance depuis 1958
Initialement, le Règlement de l’Assemblée nationale prévoyait que les députés puissent présenter des amendements dans un délai de quatre jours de séance suivant la distribution du rapport.
La résolution du 23 octobre 1969 avait prévu qu’en l’absence de distribution du rapport de la commission quatre jours de séance avant la discussion du texte, les amendements pouvaient être déposés par les députés jusqu’au passage à la discussion des articles. Elle avait également permis une réouverture des délais de dépôt lorsque la discussion d’un texte était inscrite à l’ordre du jour d’une session autre que celle durant laquelle le rapport a été distribué, pour un délai de deux jours de séance à compter de l’inscription à l’ordre du jour.
La modification du Règlement du 26 janvier 1994 avait réduit de quatre à trois jours de séance suivant la distribution du rapport de la commission le délai de dépôt des amendements des députés, et prévu que le délai expire au plus tard au début de la discussion générale, et non au début de la discussion des articles. En contrepartie, le dépôt d’un amendement du Gouvernement ou de la commission saisie au fond hors délai devait permettre de lever la forclusion du délai de dépôt des amendements portant sur le même article ou portant article additionnel susceptible d’être mis en discussion commune avec lui (97).
Par la suite, la résolution du 10 octobre 1995 avait substitué à la notion de jours de séance celle de jours ouvrables et porté à nouveau le délai à quatre jours, pour tenir compte de la nouvelle organisation de la semaine parlementaire, concentrée sur les mardi, mercredi et jeudi.
Enfin, la dernière réforme du Règlement, du 7 juin 2006, a substitué au critère de la distribution du rapport celui de sa mise à disposition par voie électronique et a prévu que, si le rapport de la commission est mis à disposition par voie électronique au moins 48 heures avant le début de la discussion du texte, les amendements peuvent être présentés au plus tard la veille de la discussion à 17 heures. À défaut de mise à disposition du rapport par voie électronique dans le délai de 48 heures, la date limite de dépôt demeure le début de la discussion générale.
Il est proposé de maintenir des délais différenciés pour le dépôt des amendements des députés, selon le temps accordé aux députés entre la réunion de la commission et la séance publique. Le critère en fonction duquel un délai ou un autre devrait être appliqué ne saurait plus être la mise en ligne du rapport de la commission, dans la mesure où la faculté d’amender des parlementaires en vue de la séance publique sera désormais suspendue à la mise en ligne du texte adopté par la commission, laquelle peut intervenir de manière distincte de la mise en ligne du rapport (cette publication distincte étant rendue nécessaire par le contrôle de la recevabilité financière de ce texte et explicitement prévue au troisième alinéa de l’article 86 du Règlement). Il est donc proposé de retenir comme critère la mise à disposition par voie électronique du texte d’ensemble adopté par la commission. La notion de « texte d’ensemble » permet de garantir, dans l’hypothèse du dépôt d’un rapport supplémentaire pour corriger les conséquences d’une irrecevabilité prononcée à l’encontre de certaines des dispositions initialement adoptées par la commission, que la date de référence pour la computation des délais sera celle de la publication du nouveau texte, résultant des délibérations de la commission au cours de la réunion tenue sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 89 du Règlement.
Le premier alinéa de l’article 99 du Règlement prévoit de fixer les trois délais de dépôt pouvant s’appliquer aux amendements des députés :
— 72 heures avant le début de la discussion du texte en séance, dès lors que le texte d’ensemble adopté par la commission a été mis à disposition par voie électronique au moins sept jours avant le début de cette discussion (soit un délai qui devrait permettre de disposer d’au moins quatre jours pour amender le texte une fois celui-ci disponible) ;
— la veille de la discussion du texte en séance à 13 heures, lorsque le texte d’ensemble adopté par la commission a été mis à disposition par voie électronique de sept jours à 72 heures avant le début de la discussion (le délai pour amender étant alors au minimum de 39 heures 30, dans l’hypothèse où la discussion du texte débute à 21 heures 30) ;
— jusqu’au début de l’examen du texte en séance (et non plus jusqu’au début de la discussion générale sur ce texte, car l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée ne permet pas de prévoir désormais un délai postérieur au début de l’examen du texte en séance), lorsque le texte d’ensemble adopté par la commission a été mis à disposition par voie électronique moins de 72 heures avant le début de la discussion.
Lorsque le premier délai de dépôt doit jouer, il est prévu que la Conférence des Présidents puisse décider un autre délai, à l’instar de la faculté qui lui est actuellement donnée de décider un autre délai que le dépôt au plus tard la veille à 17 heures.
Par conséquent, si la discussion d’un texte doit débuter lors de la séance de mardi à 16 heures, les députés pourront déposer leurs amendements sur ce texte :
— jusqu’au samedi précédent à 16 heures, si le texte a été mis en ligne le mardi précédent à 16 heures au plus tard ;
— jusqu’au lundi à 13 heures, lorsque le texte est mis en ligne entre le mardi précédent à 16 heures et le samedi précédent à 16 heures ;
— jusqu’au mardi à 16 heures, si le texte n’a pas été mis en ligne avant le samedi précédent à 16 heures.
L’article 99 du Règlement prévoit jusqu’à présent la faculté de déposer des amendements hors délai pour le Gouvernement, la commission saisie au fond, les commissions saisies pour avis. Lorsqu’un amendement est déposé hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond, cela a pour effet de lever la forclusion pour le dépôt d’amendements sur l’article amendé par le Gouvernement ou la commission ou d’amendements susceptibles d’être mis en discussion commune avec l’amendement du Gouvernement ou de la commission lorsque ce dernier porte article additionnel.
Comme le permet l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée, il est prévu de maintenir la possibilité pour les députés de déposer des amendements en cas de dépôt d’un amendement hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Dans un souci de ne pas priver les députés de la faculté de prendre position sur tout point venant en discussion, il est proposé que les députés puissent à nouveau déposer des amendements sur l’article ayant fait l’objet de l’amendement du Gouvernement ou de la commission ou des amendements venant en concurrence avec l’amendement déposé par le Gouvernement ou par la commission lorsqu’il porte article additionnel.
Enfin, conformément à la dernière phrase du premier alinéa de l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009, la disposition qui figure actuellement au sixième alinéa de l’article 99 et qui prévoit que les sous-amendements peuvent être déposés sans délai est maintenue.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 177 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 57 de M. Jean-Claude Sandrier.
Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 178 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 33 et CL 58 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CL 215 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à étendre la période d’autorisation du dépôt des amendements.
M. le rapporteur. Avis défavorable : le deuxième alinéa de l’article 13 de la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit que les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance.
L’amendement CL 215 est retiré.
La Commission adopte l’article 60 ainsi modifié.
Article 60 bis
(article 100 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Discussion des amendements
Votre commission vous propose, au septième alinéa de l’article 100 du Règlement, de porter de cinq à deux minutes la durée des interventions autres que celles du Gouvernement sur les amendements discutés en séance publique. Cette proposition est cohérente avec les autres propositions de votre commission relatives à la durée des interventions sur les articles, à l’article 95 du Règlement.
La Commission adopte l’amendement CL 262 du rapporteur.
Article 61
(article 102 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Engagement de la procédure accélérée
La déclaration par le Gouvernement de l’urgence sur un projet ou une proposition de loi a pour effet de permettre, après une seule lecture dudit texte par chaque assemblée, la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution.
La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de substituer à la déclaration de l’urgence sur un texte l’engagement de la procédure accélérée sur ce texte. La différence n’est pas uniquement terminologique, même si la procédure accélérée permettra, tout comme l’urgence, la convocation d’une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. Si le Gouvernement décide d’engager la procédure accélérée, il sera possible pour les Conférences des présidents des deux assemblées de s’y opposer conjointement. En outre, l’engagement de la procédure accélérée aura pour effet de supprimer les nouvelles obligations de délai entre le dépôt d’un texte et son examen en séance en première lecture (six semaines devant la première assemblée saisie, puis quatre semaines devant la seconde assemblée saisie).
En l’état actuel de sa rédaction, l’article 102 du Règlement pose une condition de délai à la déclaration d’urgence par le Gouvernement : l’urgence doit être déclarée avant la clôture de la discussion générale du projet ou de la proposition de loi. La même condition est appliquée au Sénat, dans le silence des dispositions réglementaires.
La nouvelle rédaction de l’article 102 du Règlement a pour objet d’organiser les conditions dans lesquelles, désormais, les Conférences des présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée.
Le premier alinéa prévoit d’imposer au Gouvernement un délai pour engager la procédure accélérée plus restrictif que le délai actuellement prévu pour déclarer l’urgence. Ce délai plus restrictif est nécessaire afin de laisser aux Conférences des Présidents le temps nécessaire pour émettre une éventuelle opposition à la décision du Gouvernement et afin de permettre aux parlementaires d’engager la discussion des articles du texte en séance en sachant si le texte fait ou non l’objet d’une procédure accélérée. Il est donc proposé de prévoir un délai limite qui soit antérieur à la réunion de la Conférence des Présidents qui précède l’ouverture du débat en première lecture. Ce délai est ainsi fixé à la veille de ladite réunion de la Conférence, à 13 heures. Le Gouvernement doit informer le Président de l’Assemblée par une communication, qui est immédiatement portée à la connaissance de l’Assemblée.
Le deuxième alinéa prévoit l’hypothèse dans laquelle la Conférence des Présidents de l’Assemblée s’oppose à l’engagement de la procédure accélérée, tandis que le troisième alinéa envisage l’hypothèse dans laquelle la Conférence des Présidents du Sénat s’oppose à l’engagement de la procédure accélérée, le quatrième alinéa traitant pour sa part du cas où les deux Conférences des Présidents se sont conjointement opposées à un tel engagement de la procédure accélérée. L’objectif poursuivi par la rédaction est de rendre la collaboration entre les Conférences des Présidents des deux assemblées la plus efficace possible, pour que le droit d’opposition à l’engagement de la procédure accélérée ne reste pas un vain mot.
Si la Conférence des Présidents de l’Assemblée s’oppose à l’engagement de la procédure accélérée, le Président de l’Assemblée doit en aviser immédiatement le Gouvernement et le Président du Sénat. Il est souhaitable que le Président du Sénat soit immédiatement tenu informé d’une opposition formulée par la Conférence des Présidents de l’Assemblée, afin de le mettre en mesure, le cas échéant, de réunir la Conférence des Présidents du Sénat pour prendre position sur cette question.
En sens inverse, il est proposé que, lorsque le Président de l’Assemblée est informé d’une opposition émanant de la Conférence des Présidents du Sénat - information qui prendra la forme que déterminera le Sénat dans son Règlement - , il doive réunir sans délai la Conférence des Présidents pour lui permettre de se prononcer sur l’engagement de la procédure accélérée. En tout état de cause, il est précisé que la Conférence des Présidents de l’Assemblée ne pourra décider de s’opposer que jusqu’à la clôture de la discussion générale en première lecture devant la première assemblée saisie.
Dès lors que l’on considère que les parlementaires doivent savoir si la procédure accélérée, qui conditionne le nombre de lectures minimales avant la réunion de la CMP, est ou non effectivement engagée lorsqu’ils débutent l’examen des articles d’un texte, cette date limite apparaît nécessaire.
Mais, à l’inverse de l’urgence actuelle, qui a pour seule conséquence de réduire à une seule lecture dans les deux assemblées l’examen d’un texte préalable à la convocation d’une commission mixte paritaire, la procédure accélérée a également pour conséquence de réduire la durée entre le dépôt ou la transmission du texte et son examen en séance. Ainsi, la procédure accélérée pourrait n’être engagée par le Gouvernement que dans ce seul objectif de suppression des délais en première lecture, soit devant les deux assemblées, soit uniquement devant la seconde assemblée saisie. Dans cette dernière hypothèse, est-il absolument nécessaire que les parlementaires soient éclairés sur l’engagement ou non de cette procédure accélérée avant que ne débute la discussion des articles en première lecture devant la première assemblée saisie ? Il pourrait très bien suffire que les parlementaires sachent si la procédure accélérée est ou non engagée au plus tard à la fin de l’examen du texte par la première assemblée saisie.
Enfin, le quatrième alinéa prévoit, conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, que l’opposition conjointe des Conférences des Présidents des deux assemblées permet de ne pas engager la procédure accélérée. Par coordination avec l’obligation de délai prévue au troisième alinéa, il est ajouté que cette opposition conjointe doit intervenir avant la clôture de la discussion générale.
Or, cette exigence de délai pour former une opposition conjointe semble négliger le temps qui peut être nécessaire pour obtenir une décision de la part de deux organes distincts des deux chambres. Pour un texte dont la discussion en séance en première lecture à l’Assemblée nationale doit débuter le mardi après-midi, le Gouvernement pourrait n’informer la Conférence des Présidents de son intention d’engager la procédure accélérée que le lundi à 13 heures. La Conférence des Présidents se réunissant traditionnellement le mardi matin, à 10 heures, le Président du Sénat ne serait informé qu’à ce moment de l’opposition formulée par la Conférence des Présidents de l’Assemblée. Or, la Conférence des Présidents du Sénat devrait se réunir avant le mardi en fin de séance (la clôture de la discussion générale sur un texte débuté dans l’après-midi pouvant avoir lieu dès la fin de la séance de nuit, voire parfois auparavant) pour que l’opposition conjointe soit valablement formée.
La Commission adopte successivement les amendements CL 263, CL 264 et CL 265 du rapporteur.
Elle adopte l’article 61 ainsi modifié.
Article 62
(article 103 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée
Le premier alinéa de l’article 103 du Règlement prévoit qu’il revient au Président de l’Assemblée, au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond ou à un président de groupe, de demander, en Conférence des Présidents, l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi selon la procédure d’examen simplifiée. Il est proposé de modifier légèrement la rédaction de cet alinéa, afin de préciser que la décision d’engager la procédure d’examen simplifiée revient à la Conférence des Présidents (1° du présent article).
Le deuxième alinéa de l’article 103 prévoit que cette demande doit être présentée avant que le texte sur lequel elle porte n’ait été examiné en commission ou, dans le cas où elle est formulée par le président de la commission saisie au fond, après que la commission a été consultée sur l’engagement de cette procédure. Cet alinéa fait l’objet d’une modification purement rédactionnelle (2° du présent article).
Enfin, il est proposé de supprimer le troisième alinéa de l’article 103, qui prévoit un engagement de la procédure d’examen simplifiée « si aucune opposition ne s’est manifestée en Conférence des Présidents » (3° du présent article). La faculté qui est offerte par le troisième alinéa de l’article 104 du Règlement, à chaque président de groupe, au président de la commission saisie au fond et au Gouvernement, de faire opposition à la procédure d’examen simplifiée jusqu’à la veille de la discussion en séance, est en effet suffisante.
La Commission adopte l’article 62 sans modification.
Article 63
(article 104 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée
L’article 104 du Règlement est relatif aux conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée.
Le présent article propose quelques modifications mineures :
— la « demande d’examen du texte selon la procédure d’examen simplifiée » est remplacée par la « décision de la Conférence des Présidents d’engager la procédure d’examen simplifiée », par coordination avec la modification introduite au premier alinéa de l’article 103 (1° du présent article) ;
— l’affichage et la notification au Gouvernement du recours à cette procédure sont maintenus, mais l’annonce à l’Assemblée est en revanche supprimée (1° du présent article) ;
— la référence aux motions de procédure prévues à l’article 91 du Règlement est modifiée par coordination avec les modifications introduites dans cet article du Règlement par l’article 53 de la présente proposition de résolution (2° du présent article).
De manière plus substantielle, il est proposé que l’opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe à l’engagement de la procédure d’examen simplifiée doive être formulée au plus tard la veille de la discussion à 13 heures, tandis que cette opposition peut être formulée aujourd’hui au plus tard la veille de la discussion à 17 heures (3° du présent article). Cette modification est cohérente avec les modifications introduites pour les délais de dépôt des amendements en séance, qui prévoient dans certains cas une limite de dépôt la veille de l’examen en séance à 13 heures (voir supra commentaire de l’article 60 de la proposition de résolution).
Pour le reste, les conditions dans lesquelles l’opposition est annoncée et ses conséquences (l’examen du texte selon la procédure législative ordinaire) demeurent inchangées.
La Commission adopte l’amendement de coordination CL 266 du rapporteur.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 147 de M. Jean-Jacques Urvoas.
La Commission adopte l’article 63 modifié.
Article 64
(article 106 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte en l’absence d’amendements
Si la faculté d’amender un texte faisant l’objet d’une procédure d’examen simplifiée est préservée, à l’article 105 du Règlement, il est en revanche proposé de modifier l’article 106 du Règlement, qui prévoit les conditions d’examen en séance du texte soumis à cette procédure.
Le premier alinéa de l’article 106, qui prévoit que l’examen du texte débute par une intervention du rapporteur de la commission saisie au fond, et le cas échéant du ou des rapporteurs saisis pour avis, puis qu’une discussion générale au cours de laquelle un représentant de chaque groupe peut s’exprimer s’engage, est supprimé (1° du présent article). Cette suppression répond à l’objectif de rendre la procédure réellement plus attractive, en permettant une discussion plus succincte que lors d’une procédure ordinaire.
Alors que le deuxième alinéa de l’article 106 envisage aujourd’hui l’hypothèse dans laquelle le texte soumis à la procédure d’examen simplifiée ne fait l’objet d’aucun amendement, et les troisième et quatrième alinéas de cet article celle dans laquelle le texte en question fait l’objet d’amendement, il est proposé de distinguer plus clairement ces deux hypothèses, en réservant à l’article 106 l’examen des textes sans amendements, et en transférant à l’article 107 l’examen des textes ayant fait l’objet d’amendements (3° du présent article).
En l’absence d’amendement, il est proposé que l’ensemble du texte soit directement mis aux voix, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents (2° du présent article). Cette faculté nouvelle accordée à la Conférence des Présidents permet ainsi de ne plus faire de distinction entre la procédure d’examen simplifiée d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou d’un accord international (procédure actuellement prévue à l’article 107 du Règlement), et la procédure d’examen simplifiée des autres textes ne faisant pas l’objet d’amendements.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 59 et CL 34 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission adopte l’article 64 sans modification.
Article 65
(article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte faisant l’objet d’amendements
La suppression de la distinction entre la procédure d’examen simplifiée d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou d’un accord international et la procédure d’examen simplifiée des autres textes ne faisant pas l’objet d’amendements permet de modifier le contenu de l’article 107 du Règlement, et d’y faire figurer la procédure d’examen simplifiée des textes faisant l’objet d’amendements.
Les actuels troisième et quatrième alinéas de l’article 106 sont ainsi transférés à l’article 107, sous réserve d’une seule modification : l’interdiction de l’intervention d’un orateur pour répondre au Gouvernement ou à la commission sur chaque amendement est supprimée.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 267 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 65 ainsi modifié.
Article 66
(article 108 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Procédure applicable aux deuxièmes lectures et lectures ultérieures
L’article 108 du Règlement prévoit les conditions dans lesquelles a lieu la discussion des projets et propositions de loi lors des deuxièmes lectures et des lectures ultérieures.
Le premier alinéa, qu’il n’est pas proposé de modifier, prévoit que cette discussion intervient dans les conditions prévues par le chapitre IV du présent titre, relatif à la première lecture, ou au chapitre V du présent titre, relatif aux lectures selon une procédure d’examen simplifiée.
Les quatre alinéas suivants prévoient actuellement des dérogations à certaines conditions d’examen en première lecture :
— la durée de la défense des motions de procédure prévues à l’article 91 est limitée à trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents ;
— la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées ne sont pas parvenues à un texte identique ;
— des amendements sur les articles votés dans un texte identique par les deux assemblées sont admis uniquement en vue d’assurer la coordination des dispositions adoptées ou de procéder à une rectification matérielle.
Le présent article propose de limiter à quinze minutes la défense des motions de procédure prévues à l’article 91 (exception d’irrecevabilité, question préalable, renvoi en commission) dès la deuxième lecture (1° du présent article). Cette proposition de limitation de la durée de défense des motions de procédure en deuxième lecture s’inscrit dans le mouvement de limitation de la durée de défense des motions. Cette limitation a été introduite dans le Règlement par une résolution du 29 juin 1999, et elle était alors d’une heure trente pour les motions défendues en première lecture, de trente minutes en deuxième lecture et de quinze minutes pour les lectures ultérieures. Lors de la dernière réforme du Règlement, du 7 juin 2006, la durée de défense des motions de procédure en première lecture a été ramenée de une heure trente à trente minutes (98). Il n’est donc pas incohérent de proposer que la durée de défense des motions de procédure soit moindre en deuxième lecture. En outre, cette modification, comme le souligne le président de l’Assemblée nationale dans l’exposé des motifs de la présente proposition de résolution, « contribuera à rendre plus attractive la deuxième lecture et donc le libre jeu de la « navette » ».
D’autre part, la dérogation à l’interdiction de proposer des amendements sur des articles déjà votés en termes identiques par les deux assemblées est par ailleurs complétée, afin de prévoir les cas où un amendement est proposé en vue d’assurer le respect de la Constitution (2° du présent article). Ce complément permet de mettre le dernier alinéa de l’article 105 du Règlement en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel (99).
La Commission adopte l’article 66 sans modification.
Article 67
(article 110 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Réunion d’une commission mixte paritaire
Jusqu’à présent, l’article 110 du Règlement prévoit uniquement dans quelles conditions la décision du Gouvernement de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire est annoncée à l’Assemblée et les conséquences de cette décision sur la discussion du texte.
Dans la mesure où le deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution ouvre désormais également aux présidents des deux assemblées agissant conjointement le droit de réunir une commission mixte paritaire pour une proposition de loi, il est proposé de compléter cet article du Règlement afin de prendre en compte cette nouvelle faculté introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Le premier alinéa rappelle que la réunion d’une commission mixte paritaire peut être provoquée, conformément aux dispositions constitutionnelles, à partir de la fin de la deuxième lecture dans chaque assemblée, ou après la première lecture par chaque assemblée en cas d’engagement de la procédure accélérée.
Le deuxième alinéa, à l’instar de l’actuel alinéa unique de l’article 110, dispose que la décision du Gouvernement de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire est communiquée au Président de l’Assemblée, qui la notifie immédiatement à l’Assemblée nationale.
Le troisième alinéa prévoit le cas dans lequel la décision de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire sur une proposition de loi est prise de façon conjointe par les présidents des deux assemblées. La décision conjointe doit être communiquée au Gouvernement et notifiée immédiatement à l’Assemblée.
Enfin, le quatrième alinéa précise que la décision de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire a pour effet d’interrompre immédiatement toute discussion du texte en cours devant l’Assemblée nationale. Cette disposition, qui figurait déjà dans l’article 110, vaudra tant pour les commissions mixtes paritaires convoquées par les présidents des deux assemblées que pour celles convoquées par le Gouvernement.
La Commission adopte l’article 67 sans modification.
Article 68
(article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Composition des commissions mixtes paritaires
La composition des commissions mixtes paritaires est demeurée inchangée depuis le début de la Ve République : 7 députés et 7 sénateurs titulaires, ainsi que 7 députés et 7 sénateurs suppléants. Les suppléants ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées.
Les troisième à cinquième alinéas de l’article 111 du Règlement prévoient les modalités de désignation des députés membres de la commission mixte paritaire. Le principe est celui de l’établissement d’une liste de candidats par la commission compétente, dans un délai fixé par le Président de l’Assemblée. Toutefois, chaque président de groupe peut faire parvenir d’autres candidatures à la Présidence dans le même délai. Une fois le délai imparti expiré, les candidatures sont affichées. Comme pour les nominations à d’autres fonctions au sein de l’Assemblée, la nomination prend effet dès l’affichage si le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir. Dans le cas contraire, un scrutin public est organisé.
Dans les faits, afin que la liste des candidats puisse conduire directement à une nomination, sans qu’il soit besoin de procéder à un scrutin public, le président de la commission compétente pour établir cette liste demande à chaque groupe politique de lui faire parvenir ses candidatures, dans la limite des places accordées à chaque groupe en vertu de leur poids respectif au sein de l’Assemblée.
Il est proposé de mettre le Règlement en conformité avec cette pratique, et de prévoir dans le même temps une garantie pour chaque groupe politique.
Pour cela, la nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l’article 111 prévoit que chaque président de groupe fera parvenir à la Présidence la liste de ses candidats par catégorie, dans le délai fixé par le Président de l’Assemblée.
D’autre part, le troisième alinéa de l’article 111 est modifié pour :
— prévoir que la désignation des représentants dans les commissions mixtes paritaires s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée (100) ;
— assurer la présence d’au moins un représentant par groupe, soit comme titulaire soit comme suppléant.
Si ces deux nouvelles obligations ne sont que l’introduction dans le Règlement d’une pratique constante (101), elles participent de la volonté de garantir aux groupes d’opposition et minoritaires des droits spécifiques, conformément au nouvel article 51-1 de la Constitution.
Toutefois, par coordination avec les solutions retenues par ailleurs, votre commission vous propose de substituer à l’exigence de présence dans chaque commission mixte paritaire d’au moins un représentant par groupe le fait de s’efforcer d’assurer la représentation de toutes les composantes de l’Assemblée. Cette rédaction permettrait d’éviter les écueils pouvant être liés à un trop grand nombre de petits groupes.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 179 de M. Jean-Jacques Urvoas.
La Commission adopte l’amendement CL 268 du rapporteur.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 35 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission adopte l’article 68 ainsi modifié.
Article 69
(article 116 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Organisation d’une nouvelle délibération
Conformément au second alinéa de l’article 10 de la Constitution, le Président de la République a la faculté de demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles, laquelle ne peut être refusée.
L’article 116 du Règlement, qui organise les conditions dans lesquelles l’Assemblée nationale procède à cette nouvelle délibération, prévoit notamment que l’affaire est inscrite à l’ordre du jour conformément aux dispositions du Règlement relatives à l’ordre du jour. Afin de prendre en compte le fait que la présente proposition de résolution modifie les articles du Règlement relatifs à l’inscription à l’ordre du jour, il est proposé de procéder aux coordinations nécessaires dans le présent article.
Par conséquent, lorsqu’une nouvelle délibération sera demandée par le Président de la République, il reviendra soit au Gouvernement d’inscrire cette nouvelle délibération à l’ordre du jour des semaines qui lui sont réservées par priorité, soit à l’Assemblée de décider, sur proposition de sa Conférence des Présidents, l’inscription à l’ordre du jour.
La Commission adopte l’article 69 sans modification.
Article 70
(Deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’une partie
La deuxième partie du titre II du Règlement, consacrée aujourd’hui à la procédure de discussion des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale est modifiée pour regrouper les dispositions relatives à l’examen des textes qui, conformément au second alinéa de l’article 42 de la Constitution, n’obéissent pas au principe de la discussion en séance sur la base des conclusions de la commission : projets de révision constitutionnelle, projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Cette partie est divisée en quatre chapitres : un chapitre VIII comprenant les dispositions communes aux trois types de projets de loi, un chapitre IX consacré à la discussion des projets et propositions de révision de la Constitution, un chapitre X consacré à la discussion des projets de loi de finances et un chapitre XI consacré à la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
La Commission adopte l’article 70 sans modification.
Article 71
(article 117 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale
Le présent article reprend les dispositions du deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, qui prévoit des exceptions au principe fixé par le premier alinéa, selon lequel la discussion des projets et propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission. Il n’apporte aucune information supplémentaire, mais paraît néanmoins utile pour faciliter la lecture du Règlement.
La discussion porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis pour :
— les projets de révision constitutionnelle. Les propositions de loi constitutionnelles ne sont pas concernées et obéiront aux règles de la procédure législative ordinaire fixées par les articles 81 à 116 du Règlement, sous les réserves énumérées à l’article 118 ;
— les projets de loi de finances, c’est-à-dire les projets de loi de finances de l’année, les projets de loi de finances rectificative, les projets de loi de règlement, ainsi que les projets de loi prévus par l’article 45 de la LOLF (102) pour le cas où la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice ;
— les projets de loi de financement de la sécurité sociale, qui comprennent les projets de loi de financement de l’année et les projets de loi de financement rectificative.
Comme le précisent les articles 118, 119 et 121-1, la procédure législative ordinaire s’applique à la discussion de ces projets de loi, à l’exception des dispositions particulières prévues par la Constitution, les lois organiques et la présente partie du Règlement. Les articles 117-1 à 121-3 ne résument donc pas à eux seuls la procédure applicable à la discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, mais ne font apparaître que les dispositions dérogatoires à la procédure législative ordinaire.
Certaines de ces dispositions dérogatoires sont communes aux trois types de projets de loi et résultent directement de la distinction opérée par l’article 42 de la Constitution ; elles font l’objet des articles 117-1 à 117-4. D’autres sont spécifiques à chaque catégorie de loi et reprennent, pour l’essentiel, les dispositions figurant dans le Règlement actuel, aux articles 117 à 121 pour les lois de finances, aux articles 121-1 à 121-3 pour les lois de financement de la sécurité sociale et à l’article 126 pour les révisions de la Constitution. Ces textes n’étant pas concernés par la modification de l’article 42 de la Constitution, il est proposé de ne modifier qu’à la marge, pour le délai de dépôt des amendements par exemple, les règles en vigueur pour leur examen.
La Commission adopte l’article 71 sans modification.
Article 72
(articles 117-1 à 117-4 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Dispositions communes aux projets de révision constitutionnelle,
de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale
Le nouvel article 117-1 du Règlement reprend les deux premiers alinéas de l’article 86 du Règlement, applicable à la procédure législative ordinaire, en les adaptant, les délibérations de la commission se traduisant par des amendements au texte du Gouvernement ou transmis par l’autre assemblée et non par l’adoption d’un texte.
Comme aujourd’hui, les rapports sur les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale concluront à l’adoption, au rejet ou à des amendements. Les dispositions des articles 86 et suivants relatives au texte adopté par la commission sont donc sans objet pour les projets de loi régis par la deuxième partie, en particulier celle qui prévoit un délai minimum de sept jours entre la mise à disposition du texte adopté par la commission et le début de son examen en séance.
Par exception à la règle prévue pour la procédure législative ordinaire, est maintenue la règle actuelle réservant aux seuls membres de la commission le droit de déposer des amendements en commission. Les députés membres d’une autre commission et les commissions saisies pour avis conservent toutefois la possibilité de voir leurs amendements examinés par la commission saisie au fond s’ils les déposent sur le bureau de l’Assemblée dans des délais permettant leur traitement et leur renvoi par la Présidence à la commission saisie au fond avant que celle-ci ne tienne sa réunion pour l’examen du rapport. De plus, les dispositions du premier alinéa de l’article 38, selon lesquelles un député peut assister aux réunions des commissions dont il n’est pas membre, et du cinquième alinéa de l’article 86, qui permet aux auteurs d’amendements de participer aux débats de la commission, sont applicables. L’article 117-2 prévoit en outre la participation des rapporteurs pour avis aux travaux de la commission saisie au fond, avec voix consultative.
Article 117-2 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale
Commissions saisies pour avis
Le nouvel article 117-2 du Règlement reprend les dispositions de l’article 87 relatif aux commissions saisies pour avis en supprimant les références aux propositions de loi contenues dans cet article.
Il supprime également l’obligation faite aux commissions saisies pour avis dans la procédure législative ordinaire de se réunir avant la commission saisie au fond. La discussion portant en séance sur le texte du projet de loi ou sur le texte transmis par l’autre assemblée, et non sur le texte de la commission, il est possible de conserver la souplesse actuelle, les commissions pour avis défendant en tout état de cause leurs amendements en séance.
Cette souplesse est particulièrement nécessaire pour les projets de loi de finances, compte tenu des délais fixés par l’article 47 de la Constitution et des contraintes d’organisation des travaux de la commission des Finances pour l’examen des nombreux rapports spéciaux. Ainsi, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2009, la commission des Finances a débuté l’examen des crédits de la mission écologie, développement et aménagement durables et adopté le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » dès le 7 octobre 2008, soit moins de deux semaines après le dépôt du projet de loi de finances. Il ne serait pas réaliste de contraindre les commissions saisies pour avis à se prononcer dans des délais inférieurs.
Article 117-3 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale
Délais de dépôt des amendements
Le nouvel article 117-3 du Règlement fixe les délais de dépôt des amendements aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale.
Pour le dépôt des amendements en commission, et avec le même souci d’amélioration des conditions de travail des commissions que pour la procédure législative ordinaire, il est proposé de retenir le même délai de soixante-douze heures avant le début de l’examen des articles en commission. Toutefois, lorsque le délai séparant le dépôt du texte du début de l’examen des articles en commission est inférieur à quatre semaines, le délai de dépôt est fixé à la veille du début de l’examen des articles à 13 heures.
En pratique, compte tenu des délais fixés par les articles 47 et 47-1 de la Constitution, ce délai ne pourra qu’être fixé à la veille du début de l’examen des articles à 13 heures pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale, sur lesquels l’Assemblée doit se prononcer dans le délai de vingt jours après le dépôt du projet, ainsi que pour la première partie du projet de loi de finances. Seuls les amendements portant sur certaines missions de la seconde partie et les articles non rattachés pourraient être soumis au délai de soixante-douze heures.
Conformément à l’article 117-1, ces délais ne s’appliquent qu’aux députés membres de la commission. Les députés non membres de la commission déposant leurs amendements directement sur le bureau de l’Assemblée, ils ne sont soumis qu’au délai fixé pour la séance. Toutefois, pour que ces amendements soient examinés par la commission saisie au fond lors de sa première réunion, il faudra qu’ils aient été déposés dans des délais tels qu’il ait été matériellement possible à la Présidence de les transmettre à la commission saisie au fond.
Pour la séance, le délai de dépôt des amendements des députés et des commissions saisies pour avis est fixé à soixante-douze heures avant le début de la discussion du texte en séance, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, alors qu’il est aujourd’hui fixé à la veille de la discussion, à dix-sept heures. Toutefois, si le rapport n’est pas mis en distribution avant l’expiration de ce délai, les amendements sont recevables jusqu’au début de l’examen du texte. Ces délais ne s’appliquent pas à l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année, pour laquelle des délais spécifiques sont fixés par l’article 119.
Votre commission propose de modifier ces délais afin de ménager un délai minimum au cours duquel les parlementaires peuvent disposer du rapport pour préparer leurs amendements.
Les délais proposés au présent article différent des délais applicables à l’examen des textes suivant la procédure législative ordinaire en ce qu’ils ne peuvent faire référence à la mise à disposition du texte adopté par la commission. Alors que l’article 99 prévoit trois délais différents en fonction de la date de mise à disposition du texte, l’article 117-3 n’en envisage que deux. Les amendements étant rédigés sur la base du texte initial et non sur celle des propositions de la commission, il n’y a en effet pas lieu de prévoir un délai particulier pour le cas où le rapport serait mis à disposition entre sept jours et soixante-douze heures avant le début de l’examen du texte.
Conformément à l’article 99, la commission saisie au fond et le Gouvernement peuvent déposer des amendements hors délai. S’ils font usage de cette faculté, les délais ne sont plus opposables aux amendements portant sur l’article qu’il est proposé d’amender ou venant en concurrence avec l’amendement déposé.
Article 117-4 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale
Exceptions à la procédure d’examen simplifiée
Le nouvel article 117-4 du Règlement reprend, pour les projets de révision constitutionnelle, les dispositions figurant actuellement au premier alinéa de l’article 126 du Règlement, qui interdisent l’utilisation de la procédure d’examen simplifiée. Il étend cette interdiction aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. L’article 127 comporte une disposition similaire pour la discussion des projets de loi organique.
La Commission est d’abord saisie de l’amendement CL 99 de MM. Didier Migaud et Gilles Carrez.
M. Didier Migaud, président de la commission des Finances. Dans sa décision n° 2009-579 DC sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a considéré que les articles 31, 40, 41 et 42 de la Constitution « impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet ».
Néanmoins, s’agissant des travaux des commissions consacrés au vote des projets, propositions ou amendements, le Conseil constitutionnel a limité la présence du Gouvernement « aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance ». Il a ainsi exclu que le Gouvernement puisse être présent au moment où les commissions votent sur les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, qui, en application du deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, sont discutés en séance dans le texte du Gouvernement.
Le présent amendement vise à tirer les conséquences de cette décision du Conseil constitutionnel, en précisant dans le Règlement que les membres du Gouvernement n’assistent pas aux votes des commissions relatifs aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale.
La Constitution prévoit que c’est le régime antérieur qui s’applique, s’agissant des projets de révision constitutionnelle, de lois de finances et de loi de financement de la sécurité sociale. À partir du moment où c’est donc le texte du Gouvernement qui vient en séance, il n’y a aucune raison pour que ce dernier assiste à l’examen en commission des amendements sur ce même texte.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Jean-Christophe Lagarde. Nous approuvons plutôt deux fois qu’une cet amendement qui donne une bonne réponse à une interprétation anormale pour ne pas dire scandaleuse du texte voulu par le constituant. Au moins pourrons-nous, sur certains textes, débattre librement sans pression gouvernementale.
M. Christophe Caresche. Voter librement plutôt.
M. René Dosière. Étant donné le déroulement des séances en commission, le Gouvernement n’assistera sans doute pas à la discussion non plus.
La Commission adopte l’amendement CL 99 à l’unanimité.
La Commission est saisie des amendements CL 180 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 269 du rapporteur pouvant faire l’objet d’une discussion commune.
M. Jean-Jacques Urvoas. Notre amendement tend à ramener le délai de dépôt des amendements des députés de soixante-douze à quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte. En outre, il prévoit qu’à défaut de la distribution du rapport avant l’expiration de ce délai, les amendements des députés sont recevables jusqu’au début de la discussion générale.
M. le rapporteur. Mon amendement relève à peu près de la même logique. Ce qu’il faut, c’est être sûr de disposer d’un délai pour rédiger des amendements sur la base du rapport. Aussi, je propose que le rapport soit mis à disposition au moins soixante-douze heures avant le début de la discussion du texte, afin que les auteurs d’amendements puissent les déposer, en pouvant être éclairés par le rapport, jusqu’à quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte. A contrario, si le dépôt du rapport est trop tardif, c’est-à-dire s’il est distribué moins de trois jours avant la discussion du texte, les amendements pourront être déposés jusqu’au début de l’examen du texte.
L’amendement CL 180 est retiré.
M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL 269 constitue un progrès, mais le moment du dépôt d’un rapport continuera à poser problème. Si, par exemple, paraît demain un rapport sur un texte qui sera examiné à partir de la semaine prochaine, nous n’aurons plus que le 1er mai pour déposer des amendements.
M. le rapporteur. Je proposerai par la suite un amendement pour qu’en temps normal d’examen, soit six semaines, le rapporteur puisse présenter un avant-projet de rapport pour permettre de rédiger les amendements en toute connaissance de cause.
M. Jean-Jacques Urvoas. Lors de l’examen du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, la Commission des finances a travaillé un jeudi soir jusqu’à deux heures et demi du matin et le rapport a été mis en ligne dans la nuit suivante. Le texte venant en discussion le lundi suivant, les groupes ne disposaient donc que du samedi pour déposer des amendements.
De plus, la publication par voie électronique, sans aucun avertissement, ne rend pas les choses faciles.
M. Jérôme Lambert. On pourrait prévoir de ne décompter que les jours ouvrables.
M. le rapporteur. Nous avons juste essayé de trouver un bon équilibre. Christian Jacob s’est plaint, par exemple, de n’avoir pas eu suffisamment de temps, lors de la rédaction de son rapport relatif au Grenelle de l’environnement, pour pouvoir lire tous les amendements déposés. L’idéal est que le rapport et les services disposent de quarante-huit heures pour pouvoir étudier les amendements et préparer des avis.
M. Jean Mallot. L’afflux d’amendements sur le projet de loi portant réforme de l’hôpital a été tel que nous avons dû en examiner en séance publique avant qu’ils l’aient été en commission !
La Commission adopte l’amendement CL 269.
Puis elle adopte l’article 72 ainsi modifié.
Article 73
(Chapitre IX de la deuxième partie du titre II et article 118 du Règlement
de l’Assemblée nationale)
Discussion des révisions de la Constitution
Cet article s’applique à la fois aux propositions et aux projets de loi portant révision de la Constitution. Les révisions de la Constitution seront examinées suivant la procédure législative ordinaire, sous les réserves suivantes, qui résultent des articles 89 – comme aujourd’hui – et 42 de la Constitution :
— le projet ou la proposition doit être voté par les deux assemblées en termes identiques ;
— lorsque l’Assemblée adopte en des termes identiques le texte d’une révision constitutionnelle votée par le Sénat, elle transmet ce texte au Président de la République ;
— la révision est définitive après avoir été approuvée par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ;
— aucune révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire ;
— la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision ;
— s’agissant des projets de loi constitutionnelle, s’appliquent les dispositions spécifiques prévues par les articles 117 à 117-4, sur le texte servant de base à la discussion, le contenu des rapports, le droit de déposer des amendements en commission, la liberté pour les commissions saisies pour avis de se réunir avant ou après la commission saisie au fond, les délais de dépôt des amendements en séance et l’interdiction du recours à la procédure d’examen simplifiée.
La Commission adopte l’article 73 sans modification.
Article 74
(Chapitre X [nouveau] de la deuxième partie du titre II du Règlement
de l’Assemblée nationale)
Insertion d’une division et d’un intitulé
Cet article introduit une nouvelle division destinée à accueillir les dispositions spécifiques à la discussion des projets de loi de finances (103).
La Commission adopte l’article 74 sans modification.
Article 75
(article 119 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Règles générales de discussion des projets de loi de finances.
Délai de dépôt des amendements
L’article 119 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, précise le sort des « cavaliers budgétaires ». En effet, si une loi ne peut comporter de dispositions qui sont de la compétence exclusive des lois de finances, réciproquement une loi de finances ne peut comporter de dispositions étrangères au domaine qui lui est assigné par la loi organique relative aux lois de finances. En conséquence, cet article prévoit que la disposition en cause est retirée du projet de loi et fait l’objet d’un débat distinct, et ce à deux conditions : la commission qui aurait été compétente au fond si la disposition en question avait fait l’objet d’un projet ou d’une proposition de loi doit le demander et le président, le rapporteur général ou un membre de bureau de la commission des Finances doit l’accepter. Le débat est alors inscrit d’office à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la suite de la discussion du projet de loi de finances. Comme le soulignait notre collègue Philippe Houillon en 2005, « en pratique, cette disposition n’a plus été utilisée depuis 1974, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux "cavaliers budgétaires" lui ayant sans doute ôté une large part de son intérêt » (104). Il est par conséquent proposé de ne pas conserver cette disposition, et de consacrer l’article 119 aux règles de discussion des projets de loi de finances et au délai de dépôt des amendements sur les missions de la seconde partie.
Le premier alinéa du nouvel article 119 rend les articles 81 à 116 du Règlement, qui fixent les règles de la procédure législative ordinaire, applicables à la discussion des projets de loi de finances, sous réserve des dispositions particulières de la Constitution, des dispositions de caractère organique prises pour leur application (105) et des dispositions spécifiques prévues par les articles 117 à 117-4 et 119 à 121 du Règlement. Il reprend les dispositions du premier alinéa de l’actuel article 118 du Règlement. Votre commission propose de préciser en outre que la procédure du temps législatif programmé, prévue par l’article 49 du Règlement, ne s’applique pas pour la discussion des projets de loi de finances, encadrée par des délais constitutionnels. La mise en œuvre du temps législatif programmé serait de plus complexifiée par la structure en deux parties et, pour la deuxième partie, en missions, de ces projets de loi.
Les deuxième et troisième alinéas modifient les délais de dépôt qui s’appliquent aux amendements des députés portant sur la seconde partie du projet de loi de finances de l’année. Comme c’est le cas actuellement, la seconde partie des projets de loi de finances rectificative ne fait pas l’objet de délais particuliers de dépôt des amendements ; c’est la règle fixée à l’article 117-3 qui s’applique, le délai étant le même pour les première et seconde parties.
Les délais de dépôt des amendements aux missions de la seconde partie sont actuellement fixés par l’article 118 du Règlement, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, à 17 heures l’avant-veille de la discussion d’une mission pour les amendements portant sur cette mission et sur les articles qui lui sont rattachés et à 17 heures la veille de la discussion pour les articles de la seconde partie non rattachés. Il est proposé d’avancer ces deux délais à 13 heures pour améliorer les conditions de la discussion en séance et faciliter le travail de la commission.
Comme le prévoit l’article 99 pour la procédure législative ordinaire, à laquelle le premier alinéa renvoie, le Gouvernement et la commission des Finances peuvent déposer des amendements après l’expiration de ces délais. Ceux-ci ne sont alors plus applicables aux amendements portant sur la mission ou sur l’article amendé par la commission ou le Gouvernement ou aux amendements venant en concurrence avec l’amendement déposé lorsque celui-ci porte article additionnel.
Les dispositions figurant à l’heure actuelle aux trois derniers alinéas de l’article 118, qui précisent les modalités de vote de la première partie du projet de loi de finances et les règles d’organisation d’une seconde délibération, ne sont pas reprises.
La combinaison de l’article 42 de la LOLF, qui dispose que « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie » et permet ainsi d’assimiler chaque partie à un projet de loi, et de l’article 101 du Règlement sur la seconde délibération « de droit commun », auquel le premier alinéa de l’article 119 renvoie, permettrait d’organiser ces votes sans mention spécifique dans le Règlement. Il paraîtrait cependant plus clair pour les utilisateurs du Règlement de conserver ces dispositions, comme cela est proposé pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.
La Commission adopte l’amendement CL 270 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 271 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise que le temps législatif programmé ne s’applique pas à la discussion des projets de loi de finances.
La Commission adopte l’amendement CL 271.
Elle adopte l’amendement CL 272 du rapporteur.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 273 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement reprend les trois derniers alinéas de l’actuel article 118 du Règlement qui concernent le vote sur la première partie d’un PLF et l’organisation d’une seconde délibération sur tout ou partie d’un tel projet.
La Commission adopte l’amendement CL 273.
Elle adopte l’article 75 ainsi modifié.
Article 76
(article 120 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances
L’article 120 du Règlement dispose que, outre celles prévues par la LOLF, les modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année sont arrêtées par la Conférence des présidents.
Il est proposé de le compléter par les dispositions relatives aux commissions élargies, qui figuraient jusqu’ici aux deux derniers alinéas de l’article 117. Le deuxième alinéa, qui permet l’organisation des commissions élargies, est inchangé, à l’exception de modifications rédactionnelles liées au changement de dénomination de la commission des Finances et à la réforme des comptes rendus.
Le dernier alinéa conserve le principe actuel selon lequel la Conférence des présidents arrête la liste des commissions élargies et fixe les dates de leurs réunions. La référence à l’article 41, qui ne permettait aux commissions de se réunir quand l’Assemblée tient séance que pour délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par l’Assemblée en vue d’un examen immédiat ou sur les affaires inscrites à l’ordre du jour, est supprimée en conséquence de la réécriture de cet article. Elle est remplacée par une autorisation explicitement inscrite dans le Règlement de tenir une commission élargie en même temps qu’une séance publique.
ORGANISATION DES DÉBATS EN COMMISSIONS ÉLARGIES EN 2008
Date |
Commissions élargies |
Séance publique |
LUNDI 27 OCTOBRE 2008 |
CULTURE |
PLF 2009 (PRÉLÈVEMENT AU TITRE DU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES) |
MARDI 28 OCTOBRE 2008 |
JUSTICE |
/ |
MARDI 28 OCTOBRE 2008 |
POLITIQUE DES TERRITOIRES |
PLFSS 2009 |
MERCREDI 29 OCTOBRE 2008 |
MÉDIAS ; COMPTE SPÉCIAL : AVANCES À L’AUDIOVISUEL |
/ |
MERCREDI 29 OCTOBRE 2008 |
IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION |
PLFSS 2009 |
JEUDI 30 OCTOBRE 2008 |
SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE |
PLFSS 2009 |
LUNDI 3 NOVEMBRE 2008 |
SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES |
PLF 2009 (RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR) |
MARDI 4 NOVEMBRE 2008 |
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES |
PLF 2009 (ENSEIGNEMENT SCOLAIRE) |
MARDI 4 NOVEMBRE 2008 |
ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ; PROVISIONS ; REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ; COMPTES SPÉCIAUX : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT, AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS |
STATUT DES TÉMOINS DEVANT LES COMMISSIONS D’ENQUÊTE PARLEMENTAIRES PLF 2009 (ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT) |
MERCREDI 5 NOVEMBRE 2008 |
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT |
PLF 2009 (AGRICULTURE) |
MERCREDI 5 NOVEMBRE 2008 |
TRAVAIL ET EMPLOI |
PLF 2009 (AGRICULTURE) |
JEUDI 6 NOVEMBRE 2008 |
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS |
PLF 2009 (ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION ; ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES) |
JEUDI 6 NOVEMBRE 2008 |
VILLE ET LOGEMENT |
PLF 2009 (ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES) |
VENDREDI 7 NOVEMBRE 2008 |
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE ; POUVOIRS PUBLICS ; CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT |
PLF 2009 (DÉFENSE) |
VENDREDI 7 NOVEMBRE 2008 |
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ; FONCTION PUBLIQUE ; RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; COMPTES SPÉCIAUX : PENSIONS, GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT, PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS |
PLF 2009 (OUTRE-MER) |
MERCREDI 12 NOVEMBRE 2008 |
SANTÉ |
PLF 2009 (SÉCURITÉ CIVILE) |
Cette règle correspond à la pratique actuelle et permet de conserver une souplesse indispensable dans l’organisation des travaux de l’Assemblée et de la commission des Finances en période budgétaire. Il serait cependant souhaitable, comme votre rapporteur l’avait souhaité en 2006 (106), que, dans toute la mesure du possible, les commissions élargies ne soient pas organisées en même temps qu’un débat budgétaire en séance, pour ne pas imposer aux membres de la commission des Finances d’être à la fois en commission et en séance, avec les difficultés que cela peut entraîner, notamment au moment des votes, comme l’a souligné M. Didier Migaud, président de la commission des Finances, lors de la discussion en commission élargie des crédits de la mission « Culture », le 27 octobre 2008 : « l’organisation de la journée n’a pas été simple puisque se déroule en ce moment même en séance publique la suite de la discussion du PLF pour 2009 et, notamment, le débat autour de l’article 33 qui concerne la contribution de la France au budget des Communautés européennes. Certains d’entre nous devront donc rejoindre l’hémicycle pour le vote. »
La Commission adopte l’amendement CL 274 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 76 ainsi modifié.
Article 77
(article 121 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF
L’article 121 du Règlement a trait à l’irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF, en application de son article 47, aux termes duquel « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables ». Il est modifié pour coordination, les dispositions relatives aux irrecevabilités ayant été regroupées dans un même chapitre (107).
L’expression « articles additionnels et amendements » est en outre remplacée par une référence aux seuls amendements, les articles additionnels résultant nécessairement de l’adoption d’un amendement.
La Commission adopte l’article 77 sans modification.
Article 78
(Chapitre XI de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)
Renumérotation d’un chapitre
L’actuel chapitre IX bis de la deuxième partie du titre II du Règlement, consacré à la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale devient le chapitre XI (108).
La Commission adopte l’article 78 sans modification.
Article 79
(article 121-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Règles générales de discussion des projets de loi
de financement de la sécurité sociale
Comme pour les projets de loi de finances, cet article dispose que les dispositions des articles 81 à 116 du Règlement, qui fixent les règles de la procédure législative ordinaire, s’appliquent à la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale, sous réserve des dispositions particulières de la Constitution, des dispositions de caractère organique prises pour leur application et des dispositions spécifiques prévues par les articles 117 à 117-4 et 121-1 à 121-3 du Règlement. Votre commission propose de préciser que la procédure du temps législatif programmé, prévue par l’article 49 du Règlement, ne s’applique pas pour la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale, encadrée par des délais constitutionnels. La mise en œuvre du temps législatif programmé serait de plus complexifiée par la structure en quatre parties de ces projets de loi.
La Commission adopte l’amendement CL 275 du rapporteur.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement 276 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement dispose que le temps législatif programmé ne s’applique pas à la discussion des PLFSS.
La Commission adopte l’amendement CL 276.
Puis elle adopte l’article 79 ainsi modifié.
Article 80
(article 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale
L’article 121-2 du Règlement prévoit, en application du dernier alinéa de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, l’irrecevabilité des amendements contraires au chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale. Il est modifié pour coordination, compte tenu du regroupement des dispositions relatives aux irrecevabilités en un chapitre unique (109).
La Commission adopte l’article 80 sans modification.
Article 81
(article 121-3 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Seconde délibération et vote sur les différentes parties du projet de loi
de financement de la sécurité sociale
L’article 121-3 du Règlement précise, sur le modèle de ce qui est prévu pour les lois de finances, les modalités d’organisation d’une seconde délibération et de vote des différentes parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il est modifié pour reprendre la rédaction utilisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 octobre 2005. Le Conseil avait souligné que si, après l’examen de la dernière partie d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, il est décidé d’organiser une seconde délibération avant le commencement des explications de vote sur l’ensemble, « les dispositions des autres parties ne peuvent alors être modifiées que pour coordination » (110), alors que le Règlement ne vise que la troisième partie. Afin de lever toute ambiguïté sur le fait que cet article n’autorise pas de modifications autres que de coordination dans les première et deuxième parties, il est préférable de viser toutes les « autres parties », et non seulement la troisième. Votre commission propose en outre de faire référence aux votes intervenus sur la « dernière partie », comme l’a fait le Conseil constitutionnel, et non sur la quatrième partie, afin que cet article puisse s’appliquer, le cas échéant, aux projets de loi de financement rectificative, qui, en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, ne comportent que deux parties.
La Commission adopte l’amendement CL 277 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 81 ainsi modifié.
Article 82
(Troisième partie du titre II et chapitre XII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’une partie et renumérotation d’un chapitre
Cet article propose de simplifier l’intitulé de la troisième partie du titre II afin de faire référence aux procédures spéciales, et non plus aux procédures législatives spéciales. Cette partie comprendrait, comme aujourd’hui, six chapitres, deux nouveaux chapitres, consacrés respectivement à la mise en œuvre des consultations prévues aux articles 72-4 et 73 de la Constitution et aux motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne, se substituant à l’actuel chapitre XIV, qui ne comprend aucune disposition, et au chapitre consacré aux révisions de la Constitution, transféré à la deuxième partie. La troisième partie comprendrait par conséquent :
— un chapitre XII intitulé « Propositions de référendum » (chapitre X actuel) ;
— un chapitre XIII intitulé « Procédures relatives à la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer » ;
— un chapitre XIV intitulé « Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne » ;
— un chapitre XV intitulé « Procédure de discussion des lois organiques » (chapitre XII actuel) ;
— un chapitre XVI intitulé « Traités et accords internationaux » (chapitre XIII actuel) ;
— un chapitre XVII intitulé « Déclaration de guerre, interventions militaires extérieures et état de siège », reprenant et adaptant à la nouvelle rédaction de l’article 35 de la Constitution l’actuel chapitre XV, intitulé « Déclaration de guerre et état de siège ».
La Commission adopte l’article 82 sans modification.
Article 83
(article 122 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Motions proposant de soumettre un projet de loi au référendum
Cet article regroupe les dispositions figurant actuellement aux articles 122 et 123 du Règlement, relatifs aux motions tendant à proposer au Président de la République de soumettre au référendum un projet de loi en discussion, en leur apportant des modifications rédactionnelles et de coordination. Une adaptation plus importante sera probablement nécessaire ultérieurement pour la mise en œuvre du référendum d’initiative partagée instauré lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, qui ouvre la possibilité de soumettre une proposition de loi au référendum à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Conformément à l’article 46 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, la nouvelle rédaction de l’article 11 de la Constitution entrera en vigueur dans les conditions fixées par la loi organique nécessaire à son application. Le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a fait savoir lors de l’examen du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution qu’un projet de loi organique était en préparation, et qu’il serait présenté au cours de l’année 2009 (111).
Le premier alinéa de l’article 122 prévoit qu’il ne peut être présenté qu’une motion tendant à proposer de soumettre un projet de loi en discussion au référendum. Il ne fait l’objet que d’une modification rédactionnelle. Les alinéas 2 à 4 de cet article, qui fixent les conditions de présentation et de discussion de la motion ne sont pas modifiés. Votre commission propose de réduire, comme pour les motions de procédure prévues par l’article 91 du Règlement, la durée des explications de vote à deux minutes.
L’article 122 est complété par trois alinéas qui reprennent le texte de l’actuel article 123, qui prévoit la transmission au Sénat d’une motion adoptée par l’Assemblée. Le dernier alinéa est modifié pour coordination avec la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, la priorité gouvernementale qui figurait au premier alinéa jusqu’au 1er mars ayant été transférée aux troisième et quatrième alinéas. Cet alinéa permet d’éviter que le Gouvernement puisse faire échec, par les prérogatives qu’il tient de l’article 48 de la Constitution en matière de fixation de l’ordre du jour, au droit reconnu aux assemblées par l’article 11 de la Constitution de proposer au Président de la République qu’un projet de loi portant sur un objet mentionné au premier alinéa dudit article soit soumis au référendum.
La Commission adopte successivement les amendements CL 278 et CL 279 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 83 ainsi modifié.
Article 84
(article 123 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Motions référendaires transmises par le Sénat
L’article 124 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, prévoit les conditions d’inscription à l’ordre du jour et de discussion d’une motion référendaire transmise à l’Assemblée par le Sénat. Il devient l’article 123 et n’est modifié que pour coordination, comme l’article 122, pour prendre en compte la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution.
La Commission adopte l’amendement CL 280 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 84 ainsi modifié.
Article 85
(article 124 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Soumission au référendum d’un projet de loi en cours de discussion
Le nouvel article 124 du Règlement reprend les dispositions actuelles de l’article 125, sans modification. Il prévoit que, lorsque le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, décide de soumettre au référendum un projet de loi dont l’Assemblée nationale est saisie, la discussion du texte est immédiatement interrompue.
La Commission adopte l’article 85 sans modification.
Article 86
(Chapitre XIII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)
Insertion d’une division et d’un intitulé
Cet article insère un chapitre XIII intitulé « Procédures relatives à la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer », dans lequel trouvera place l’article 125 du Règlement, consacré à l’organisation des consultations prévues par les articles 72-4 et 73 de la Constitution.
La Commission adopte l’article 86 sans modification.
Article 87
(article 125 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Consultation des électeurs d’une collectivité
territoriale située outre-mer
Cet article met en œuvre les dispositions introduites aux articles 72-4 et 73 de la Constitution respectivement par les articles 8 et 9 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.
L’article 72-4 de la Constitution dispose qu’« aucun changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l’alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique.
« Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l’alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat. »
Aux termes du dernier alinéa de l’article 73, « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu’ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ».
Il revient donc aux règlements des assemblées de fixer les modalités selon lesquelles les deux assemblées peuvent conjointement proposer au Président de la République une consultation des électeurs sur l’un des objets mentionnés aux articles 72-4 ou 73 de la Constitution.
Le Sénat a déjà procédé à cette adaptation par une résolution du 11 mai 2004 introduisant un article 69 bis dans son Règlement pour l’application de l’article 72-4. Dans sa décision du 18 mai 2004, le Conseil constitutionnel a précisé que ces dispositions « s’entendent comme s’appliquant également aux motions fondées sur le dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution » (112).
Le Sénat a retenu des règles souples et simples, en appliquant à ces motions les règles de dépôt et d’examen prévues pour les propositions de résolution, et prévu la transmission de la motion au Président de l’Assemblée lorsque la motion relève d’une initiative sénatoriale ou quand, initialement adoptée par l’Assemblée nationale, elle a été modifiée par le Sénat. La motion est transmise au Président de la République par le Président du Sénat lorsque le Sénat adopte sans modification une motion transmise par l’Assemblée.
Comme le soulignait le rapporteur de la proposition de résolution au Sénat, M. Patrice Gélard (113), le dispositif de l’article 72-4 de la Constitution s’inspire directement de l’article 11 de la Constitution relatif au référendum. Cependant, le référendum de l’article 11 diffère profondément de la consultation prévue à l’article 72-4 en ce que, d’une part, il porte nécessairement sur un projet de loi et que, d’autre part, il a une valeur décisionnelle, alors que la consultation de l’article 72-4 est locale, ne porte pas sur un projet de loi particulier, et n’est décisionnelle que dans la mesure où elle peut valoir veto si elle se conclut par le rejet d’un changement de statut (article 72-4) ou de l’une des modifications prévues par le dernier alinéa de l’article 73.
C’est pourquoi il paraît souhaitable de fixer des règles moins contraignantes que pour les motions prévues par l’article 122 du Règlement, notamment pour ce qui concerne le nombre minimum de signataires et l’inscription à l’ordre du jour.
La rédaction proposée pour l’article 125 du Règlement de l’Assemblée s’inscrit dans cette même démarche de simplicité.
Le premier alinéa renvoie, comme pour les propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur déposées en application de l’article 82 du Règlement, à la procédure applicable en première lecture aux propositions de loi, à l’exception des dispositions leur appliquant les articles 34, 40 et 41 de la Constitution. Ce renvoi à la procédure législative implique que ces motions sont renvoyées à la commission compétente, peuvent être amendées et sont inscrites à l’ordre du jour dans les conditions de droit commun. Conformément à l’article 42 de la Constitution, elles ne peuvent donc pas être discutées en séance moins de six semaines après leur dépôt.
Les deuxième et troisième alinéas prévoient respectivement la transmission au Président du Sénat des motions adoptées par l’Assemblée nationale et la transmission au Président de la République des motions conjointement adoptées par les deux assemblées. Contrairement à l’article 69 bis du Règlement du Sénat, la rédaction proposée pour l’article 125 ne mentionne pas explicitement l’hypothèse d’une « navette » entre les deux assemblées pour le cas où une motion transmise par l’autre assemblée serait adoptée avec modifications, alors que le renvoi, au premier alinéa, à la procédure applicable aux propositions de loi laisse ouverte la possibilité de déposer des amendements. Par cohérence, votre commission vous propose donc de prévoir cette hypothèse.
Enfin, le dernier alinéa de cet article fixe les modalités d’organisation du débat suivant une déclaration du Gouvernement faite en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution, c’est-à-dire lorsque le Gouvernement propose au Président de la République de consulter les électeurs d’une collectivité située outre-mer sur un changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3 de la Constitution, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74 ou sur la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer.
Pour l’organisation du débat, il est proposé de renvoyer à l’article 132, qui précise les modalités d’organisation des communications du Gouvernement, qu’il s’agisse de déclarations sans débat ou des déclarations prévues par l’article 50-1 de la Constitution. Ces dernières pouvant être suivies, si le Gouvernement le décide, d’un vote, il est nécessaire de préciser dans le présent article que les déclarations faites par le Gouvernement sur le fondement des articles 72-4 et 73 de la Constitution ne sont suivies d’aucun vote, la Constitution ne prévoyant pas qu’il puisse en être autrement.
Plusieurs débats ont déjà été organisés sur ces questions, sans fondement explicite dans le Règlement. Ainsi, le 7 novembre 2003, l’Assemblée a débattu à la suite d’une déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Guadeloupe et de Martinique, en application de l’article 73 de la Constitution, d’une part, et des électeurs de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, en application de l’article 72-4, d’autre part. Plus récemment, le 11 février 2009, un débat a été organisé en application de l’article 72-4 de la Constitution à la suite d’une déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Mayotte sur le changement de statut de cette collectivité.
La Commission adopte les trois amendements CL 281, CL 282 et CL 283 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 87 ainsi modifié.
Article 88
(article 126 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne
Lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, après un long débat, l’article 88-5 de la Constitution a été modifié pour permettre de déroger, par accord entre le Président de la République et la majorité des trois cinquièmes de chaque assemblée, au principe, inscrit dans la Constitution par l’article 2 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005, de la soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne.
Le second alinéa de l’article 88-5 dispose désormais que « par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l’article 89 ».
Si les futures adhésions demeurent en principe soumises à la voie référendaire, les assemblées pourront désormais adopter, en termes identiques et à la majorité des trois cinquièmes, une motion permettant au Président de la République de décider de soumettre le projet de loi à l’approbation du Parlement réuni en Congrès, où le texte ne sera approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. L’adoption de la motion ne contraint pas le Président de la République à soumettre le projet de loi au Congrès ; il peut préférer appliquer la procédure référendaire.
Le nouvel article 126 qui est proposé pour mettre en œuvre cette disposition constitutionnelle s’inspire des dispositions qui existent déjà dans le Règlement de l’Assemblée pour les motions référendaires.
Il comprend toutefois un premier alinéa qui ne figure pas à l’article 122 du Règlement et qui prévoit la transmission à l’Assemblée des projets de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne délibérés en Conseil des ministres. Le premier alinéa de l’article 88-5 de la Constitution posant le principe d’une autorisation de ratification par référendum, et non par la voie parlementaire, le dépôt du projet de loi sur le bureau d’une assemblée ne se justifie pas. Une transmission du projet de loi est en revanche nécessaire pour que les assemblées soient informées qu’un projet de loi a été délibéré en Conseil des ministres et que les députés puissent exercer la prérogative que leur reconnaît le second alinéa de l’article 88-5 de la Constitution. Cette transmission se distingue d’un dépôt d’une part parce qu’elle peut intervenir simultanément dans les deux assemblées et d’autre part parce qu’elle ouvre la voie au dépôt d’une motion, mais non à l’examen du projet de loi lui-même.
Cet article reprend un certain nombre de conditions qui figurent également à l’article 122 :
— il ne peut être présenté qu’une seule motion tendant à autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue par l’article 89 de la Constitution ;
— la motion doit être signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée et n’est appelée que si la présence effective en séance des signataires est constatée au moment de l’appel ;
— elle ne peut être assortie d’aucune condition ou réserve, ni comporter d’amendement au projet de loi. Cette condition est nécessaire, d’une part, pour respecter les prérogatives de l’exécutif dans la conduite des relations internationales et, d’autre part, parce qu’une adoption de la motion dans les mêmes termes par les deux assemblées est requise ;
— l’Assemblée peut, comme le prévoit l’article 51 du Règlement, décider de siéger en comité secret. Cette précision ne paraît pas s’imposer : l’article 51 du Règlement figurant dans le titre Ier du Règlement, consacré à l’organisation et au fonctionnement de l’Assemblée, il s’applique dès lors que son application n’est pas explicitement écartée. Préciser aux articles 122 et 126 qu’il est applicable pourrait laisser penser que, a contrario, il ne s’applique pas dans les autres cas comme, par exemple, le vote sur la prolongation des interventions des forces armées à l’étranger ou sur la déclaration de guerre ;
— dans la discussion, peuvent seuls intervenir l’un des signataires pour une durée qui ne peut excéder trente minutes, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission, puis, pour cinq minutes, un orateur de chaque groupe. Compte tenu de l’importance du sujet et du fait que ces motions, contrairement aux motions référendaires, ne peuvent pas être utilisées à des fins d’obstruction, votre commission propose de permettre un réel débat sur la motion, en confiant à la Conférence des présidents le soin de l’organiser dans les conditions prévues à l’article 49 du Règlement et en maintenant une durée de cinq minutes pour les explications de vote de l’orateur de chaque groupe ;
— si la motion est adoptée avec la majorité requise, elle est immédiatement transmise au Sénat ;
— lorsqu’une motion est transmise par le Sénat, elle est immédiatement renvoyée à la commission des Affaires étrangères ;
— si une motion transmise par le Sénat est adoptée avec la majorité requise, le Président de l’Assemblée en informe le Président du Sénat et transmet le texte de la motion au Président de la République. Ce texte est publié au Journal officiel ;
— si une motion transmise par le Sénat n’est pas adoptée avec la majorité requise, le Président du Sénat en est informé et aucune autre motion ayant le même objet ne peut être déposée.
À ces conditions s’en ajoutent d’autres, qui résultent du texte de l’article 88-5 de la Constitution et de la nature de cette motion, et qui distinguent cette procédure des motions référendaires.
La principale condition, qui résulte de la Constitution, est une condition de majorité, puisque la Constitution impose une majorité des trois cinquièmes dans chaque assemblée.
Une autre différence réside dans le rôle accordé à la commission des Affaires étrangères. Il est en effet proposé que, lorsqu’une motion est déposée en application de l’article 88-5 ou transmise par le Sénat, elle est renvoyée à la commission des Affaires étrangères, compétente en application de l’article 36 du Règlement pour les traités et accords internationaux. Avant de prendre une décision aussi importante que de dessaisir le peuple d’une décision qui lui revient en principe, il est en effet nécessaire que la décision de l’Assemblée soit éclairée par le rapport de la commission. De plus, si la motion est adoptée à la majorité des trois cinquièmes par les deux assemblées, et si le Président de la République décide d’utiliser la voie parlementaire, le projet de loi sera soumis directement au Congrès, sans faire l’objet d’un examen dans chaque assemblée. Le rapport sur la motion vaudra donc, de fait, rapport sur le projet de loi.
Pour les motions référendaires, l’article 122 ne prévoit pas de rapport de la commission sur une motion référendaire déposée par des députés, celle-ci pouvant être discutée dès son dépôt. Le rapporteur ou le président de la commission peuvent alors donner leur avis, comme ils le font en application de l’article 91 sur l’exception d’irrecevabilité, la question préalable ou la motion de renvoi en commission. De même, si l’article 123 prévoit qu’une motion référendaire adoptée par le Sénat est immédiatement renvoyée en commission, cette disposition n’implique pas la production d’un rapport écrit, ni même un vote en commission (114).
Dans le cadre de l’article 126, la commission des Affaires étrangères conclut à l’adoption ou au rejet de la motion, mais elle ne peut l’amender. Elle dispose de quinze jours pour se prononcer, la motion étant ensuite inscrite de droit à l’ordre du jour de la plus prochaine séance, sous réserve des priorités gouvernementales définies par les deuxième et troisième alinéas de l’article 48 de la Constitution. Ce délai est suspendu entre les sessions ordinaires ou lorsque l’inscription a été empêchée par la mise en œuvre des priorités gouvernementales en matière d’ordre du jour.
Conformément à l’article 47 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, cette procédure ne s’applique pas aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004. Le projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l’adhésion de la Croatie sera donc examiné dans les conditions prévues par l’article 53 de la Constitution, sa candidature ayant été acceptée par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004.
La Commission adopte successivement les amendements CL 284, CL 285 et CL 286 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 287 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à élargir la discussion en donnant à la Conférence des présidents la faculté de l’organiser. L’entrée d’un pays dans l’Union européenne est une question qui justifie quelques heures de débat.
La Commission adopte cet amendement, puis les amendements CL 288 et CL 289 du rapporteur.
Enfin elle adopte l’article 88 ainsi modifié.
Article 89
(article 127 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Discussion des projets et propositions de loi organique
L’article 127 du Règlement fixe la procédure de discussion des projets et propositions de loi organique. Il fait l’objet de deux modifications, l’une de précision rédactionnelle, l’autre destinée à le mettre en conformité avec la nouvelle rédaction de l’article 46 de la Constitution.
L’article 46 de la Constitution fixait auparavant à quinze jours le délai séparant le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi organique de son examen en séance. Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, ce délai a été aligné sur les délais fixés au troisième alinéa de l’article 42 pour les projets et propositions de loi. La discussion en séance d’un projet ou d’une proposition de loi organique ne peut donc désormais intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Devant la seconde assemblée saisie, elle ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de la transmission du texte.
Lorsque la procédure accélérée a été engagée, le délai est ramené à quinze jours devant la première assemblée saisie et ne s’applique pas devant la seconde assemblée.
La Commission adopte l’amendement CL 290 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 89 ainsi modifié.
Article 90
(article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Ratification des traités et accords internationaux
L’article 128 du Règlement porte sur la procédure de discussion des projets de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international. Il a été modifié le 26 mars 2003, à l’initiative de MM. Édouard Balladur et Pascal Clément, alors respectivement présidents de la commission des Affaires étrangères et de la commission des Lois, pour supprimer l’interdiction de déposer des amendements à ces projets de loi.
Cette interdiction ne figurant pas dans le Règlement du Sénat, il existait une forte disparité entre les deux assemblées. Lorsqu’un projet de loi portait sur la ratification de plusieurs conventions, le Sénat pouvait en effet en retenir certaines et en écarter d’autres, alors que l’Assemblée ne pouvait qu’adopter ou rejeter l’ensemble ; elle ne pouvait même pas rétablir une convention supprimée par le Sénat.
Dans sa décision du 9 avril 2003, le Conseil constitutionnel a accepté cette modification, sous la stricte réserve que la suppression de cette interdiction dans le Règlement de l’Assemblée nationale « comme l’absence, depuis l’origine, de toute référence aux amendements dans l’article 47 du Règlement du Sénat, ne sauraient être interprétées comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification » (115).
Depuis cette modification s’est posée à plusieurs reprises au cours des débats à l’Assemblée la question de la conformité à la Constitution d’amendements d’origine parlementaire autorisant l’approbation d’accords internationaux, que ces amendements portent sur un projet de loi de ratification ou sur un autre texte. Ont ainsi été autorisées les ratifications de l’accord sur la conservation des oiseaux d’eau migrateurs d’Afrique-Eurasie, de la convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac et de la convention de l’Organisation internationale du travail n° 164 concernant la protection de la santé et les soins médicaux des gens de mer (116). Le Conseil constitutionnel n’ayant été saisi dans aucun de ces trois cas, il n’a pas pu se prononcer sur la régularité de cette procédure.
La proposition de résolution propose de mettre fin à cette incertitude en inscrivant dans notre Règlement la règle selon laquelle seul le Gouvernement peut prendre l’initiative de demander la ratification d’un traité ou d’un accord international. Elle reprend ainsi l’analyse de la décision du Conseil constitutionnel publiée aux Cahiers du Conseil constitutionnel, selon laquelle « les seuls amendements recevables, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, sont ceux par lesquels les parlementaires supprimeraient la mention d’un traité ou d’un accord lorsque leur est soumis un projet de loi autorisant simultanément la ratification ou l’approbation de plusieurs traités ou accords » (117).
Une thèse analogue a été défendue à plusieurs reprises par l’exécutif, qui refuse aux parlementaires le droit d’initiative en la matière. Le Gouvernement a ainsi considéré qu’un amendement donnant l’autorisation de ratifier un accord « constituerait une violation grave de notre loi constitutionnelle ». Selon l’analyse exposée le 2 mars 2006 par M. François Goulard, ministre délégué à l’enseignement supérieur et à la recherche, « selon un principe général du droit, qui s’applique en droit constitutionnel, on ne peut donner une autorisation qu’à une personne l’ayant demandée. Aussi, le juge constitutionnel, à propos non pas de la ratification, mais du pouvoir de prendre des ordonnances, a jugé que le Parlement ne pouvait pas, par la voie d’un amendement, donner une autorisation au Gouvernement si celui-ci ne l’avait pas demandé. (…) Par ailleurs, nous sommes là sur le terrain sensible, et ô combien important, de la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Parlement. Cette autorisation de ratifier serait donc, en tout état de cause, une sorte de mandat quasi impératif donné au Président de la République, ce qui viendrait enfreindre sa liberté d’exercer les pouvoirs qui lui sont reconnus par notre Constitution. (…) Notre analyse est très claire : le Parlement ne peut pas, par la voie d’un amendement, donner au Gouvernement l’autorisation de ratifier un accord. » (118)
Outre qu’elle ne paraît pas en parfaite cohérence avec les avis favorables (119), voire très favorable (120), émis par le Gouvernement sur des amendements parlementaires autorisant une ratification, cette interprétation va bien au-delà de la réserve émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 avril 2003, qui se contentait de rappeler l’interdiction d’assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification.
L’analogie entre les articles 53 et 38 de la Constitution trouve en outre ses limites dans la rédaction même de ces articles. Si l’article 38 dispose que « le Gouvernement peut (…) demander au Parlement l’autorisation » de prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, ce qui a justifié la censure par le Conseil constitutionnel d’une initiative parlementaire (121), l’article 53 n’exige pas une telle demande mais précise que les traités ne peuvent être ratifiés qu’en vertu d’une loi. De même, lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, le Constituant a explicitement fait mention d’une initiative gouvernementale à l’article 35 de la Constitution en précisant que « le Gouvernement soumet » la prolongation au-delà de quatre mois d’une intervention des forces armées à l’étranger « à l’autorisation du Parlement », afin d’exclure clairement une initiative parlementaire (122). Enfin, dans le cadre de l’article 53 de la Constitution, on ne peut pas prétendre qu’une autorisation ne peut être donnée qu’à quelqu’un qui l’a demandée puisque l’initiative du projet de loi appartient au Premier ministre, conformément à l’article 39 de la Constitution, alors que le destinataire de l’autorisation est le Président de la République, conformément à l’article 52.
La conformité à la Constitution de cette disposition, qui réserve le droit d’initiative au Gouvernement, ne paraît en outre pas assurée. En vertu des articles 39 et 44 de la Constitution, le droit d’initiative des parlementaires et du Gouvernement est en effet identique, puisqu’ils disposent respectivement que « l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » et que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement ». Comme le souligne M. Bruno Baufumé, « un parallèle peut être utilement tracé avec les lois de finances : l’article 47 de la Constitution est très explicite, puisqu’il dispose que "le Parlement vote les projets de loi de finances" et non pas "le Parlement vote les lois de finances". Rien d’analogue n’existe en matière de traités et accords internationaux. » (123)
L’interdiction des injonctions et la tradition républicaine parfois invoquées par l’exécutif peinent également à emporter la conviction. Il paraît en effet difficile de qualifier d’injonction le fait d’autoriser la ratification d’un traité conclu par l’exécutif. Une autorisation n’obère en rien les pouvoirs du Président de la République et du Gouvernement de négocier les traités, de conclure des accords internationaux et de les ratifier ou non, à la date de leur choix. Quant à l’invocation de la tradition républicaine, elle est infirmée par Eugène Pierre, qui affirme que « lorsqu’une chambre statue sur un projet de loi portant autorisation de ratifier un traité avec une puissance étrangère, elle peut introduire dans le texte du projet tous les amendements qui ne sont pas destructifs du traité lui-même » (124).
Votre commission vous propose, afin de ne pas apporter au droit d’amendement des députés une limitation que l’état actuel de la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’impose pas, d’en rester à la rédaction actuelle du premier alinéa de l’article 128 du Règlement, en ne conservant du II de l’article 90 de la proposition de résolution que la coordination prévue par le 2°.
La Commission examine l’amendement CL 291 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement tend, en supprimant les alinéas 3 et 4 de l’article 128 du Règlement, à maintenir le droit actuel en matière d’autorisation de ratification de traités internationaux par amendement.
La Commission adopte cet amendement, puis l’amendement CL 292 du même auteur.
La Commission adopte l’article 90 ainsi modifié.
Article 91
(article 131 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Application de l’article 35 de la Constitution
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a considérablement renforcé les pouvoirs du Parlement en matière internationale, en lui assurant une information sur toute intervention des forces armées à l’étranger et en soumettant à son autorisation expresse la prolongation de ces interventions au-delà de quatre mois.
L’article 35 de la Constitution se limitait, depuis 1958, à soumettre la déclaration de guerre à l’autorisation du Parlement, disposition qui n’a jamais reçu application.
Ses trois derniers alinéas disposent désormais :
« Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.
« Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.
« Si le Parlement n’est pas en session à l’expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l’ouverture de la session suivante. »
Il est par conséquent nécessaire d’adapter l’article 131 du Règlement pour prendre en compte ces nouvelles obligations d’information et d’autorisation, cet article ne portant actuellement que sur l’autorisation de déclarer la guerre prévue par l’article 35 de la Constitution et sur l’autorisation de proroger l’état de siège au-delà de douze jours prévue par l’article 36. Ces deux autorisations ne peuvent résulter que d’un vote sur un texte exprès d’origine gouvernementale se référant aux articles de la Constitution.
Le Constituant a laissé le soin au Gouvernement de déterminer au cas par cas les modalités d’information du Parlement les plus adaptées lorsqu’une intervention des forces armées à l’étranger est décidée. Cette information peut prendre la forme d’une déclaration du Gouvernement, suivie ou non d’un débat sans vote, mais cette procédure n’est pas exclusive d’autres modalités d’information. Cette disposition constitutionnelle n’a pas encore reçu application.
Pour ce qui concerne l’autorisation de prolonger une opération, les dispositions proposées pour la mise en œuvre des nouveaux droits de l’Assemblée nationale s’inspirent de la pratique qui a déjà été suivie à deux reprises, lorsque l’Assemblée a été amenée à se prononcer sur l’autorisation de la prolongation de l’intervention des forces armées en Afghanistan (125), d’une part, et en Côte d’Ivoire, au Kosovo, au Liban, au Tchad et en République centrafricaine (126), d’autre part, chacune de ces opérations ayant fait l’objet d’un vote distinct. Le Sénat a retenu des modalités de discussion analogues (127).
L’autorisation de prolonger une opération pourra résulter, comme l’autorisation de déclarer la guerre, d’un vote sur un texte exprès d’initiative gouvernementale – dont la forme n’a jamais été définie –, mais également d’un vote sur une déclaration du Gouvernement, solution plus souple et qui correspond à la pratique suivie en septembre 2008 et en janvier 2009. Pour le cas où un texte servirait de base à l’autorisation, le dernier alinéa de l’article 131 précise qu’aucun amendement n’est recevable ; il ne serait pas conforme à la Constitution que le Parlement assortisse l’autorisation de conditions ou limite sa durée de validité.
Quelle que soit la forme de l’autorisation – texte ou déclaration –, il devra être fait référence à l’article 35 de la Constitution, afin qu’il n’y ait pas de confusion sur la portée du vote de l’Assemblée, un vote organisé en application de l’article 50-1 de la Constitution n’ayant pas les mêmes conséquences qu’une autorisation donnée, ou refusée, en application de l’article 35.
Lorsqu’un débat est organisé, soit sur l’information donnée au Parlement sur le déclenchement de l’opération, soit après la déclaration du Gouvernement soumettant la prolongation de l’intervention à l’autorisation du Parlement, il est proposé d’accorder, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, un temps de parole identique à chaque groupe, fixé à trente minutes, les présidents de groupes déterminant l’ordre dans lequel les orateurs de leur groupe seront appelés, ainsi que la durée de leurs interventions, celle-ci ne pouvant être inférieure à cinq minutes. Un temps de parole de dix minutes est en outre attribué au premier député non inscrit qui en fait la demande.
Conformément à la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article 35 de la Constitution, lorsqu’un débat est organisé lors de l’information du Parlement sur le déclenchement d’une intervention, aucun vote ne peut être organisé. Dans les autres cas, chaque groupe pourra disposer, après la clôture du débat, de cinq minutes d’explications de vote. Comme pour les votes sur une déclaration de politique générale ou une motion de censure, d’autres orateurs que ceux des groupes pourront également s’inscrire pour une explication de vote. Les dispositions de l’article 57 relatives à la clôture s’appliqueront à ces orateurs, à l’exclusion de ceux des groupes. En application de ces dispositions, lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus, la clôture peut être soit décidée par le Président, soit proposée par un membre de l’Assemblée.
Les mêmes modalités seraient applicables pour le cas où l’Assemblée serait amenée à décider en dernier ressort, après un désaccord avec le Sénat.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 36 et CL 60 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission adopte l’article 91 sans modification.
Article 92
(Première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Modification de l’intitulé d’une partie
Le titre III du Règlement est consacré au contrôle parlementaire. La première partie de ce titre, qui comprend actuellement huit chapitres, est relative aux « procédures d’information et de contrôle de l’Assemblée ».
La dernière révision constitutionnelle a introduit, au premier alinéa de l’article 24 de la Constitution, une disposition en vertu de laquelle le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Il est donc proposé de modifier l’intitulé de la première partie du titre III du Règlement, afin d’y mentionner non seulement la fonction de contrôle du Parlement mais également celle d’évaluation.
La Commission adopte l’amendement CL 293 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 92 ainsi modifié.
Article 93
(article 132 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Déclarations du Gouvernement avec ou sans débat
L’article 132 du Règlement est l’article unique du chapitre consacré aux communications du Gouvernement. Cet article prévoit que le Gouvernement peut faire devant l’Assemblée nationale des déclarations, suivies ou non d’un débat, et il organise les conditions de ces déclarations avec ou sans débat.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un nouvel article 50-1 dans la Constitution, qui dispose : « Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité. »
Le présent article propose de tirer les conséquences de cette nouvelle disposition constitutionnelle dans l’article 132 du Règlement.
La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 132 est une transposition fidèle de la nouvelle disposition constitutionnelle. Si elle envisage la possibilité que la déclaration du Gouvernement devant l’Assemblée résulte de la demande d’un groupe, elle ne prévoit pas qu’une demande d’un groupe puisse, sous certaines conditions, contraindre le Gouvernement à faire une déclaration — ce qui serait contraire à la Constitution.
Les deuxième à quatrième alinéas prévoient les conditions d’organisation du débat sur la déclaration du Gouvernement. Il convient de signaler à ce propos que les conditions d’organisation du débat sur une déclaration faite par le Gouvernement en application des articles 72-4 ou 73 de la Constitution (article 125 du Règlement), du débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement (article 152 du Règlement) et du débat sur une motion de censure (article 154 du Règlement) sont, par l’effet des renvois, celles prévues au présent article du Règlement.
La Conférence des Présidents est chargée de l’organisation de ce débat : elle fixe le temps global attribué aux groupes et, le cas échéant, aux députés n’appartenant à aucun groupe ; les groupes d’opposition disposent de la moitié du temps ; le temps est ensuite réparti entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part en proportion de leur importance numérique ; chaque groupe dispose d’un temps minimum de dix minutes. Le choix de confier à la Conférence des Présidents l’organisation des débats tenus au titre de l’article 50-1 de la Constitution est cohérent avec le rôle assuré par la Conférence des Présidents pour l’organisation de la discussion générale sur un texte (article 49 du Règlement). Le fait d’accorder la moitié du temps de parole aux groupes d’opposition et la garantie d’un temps minimal à chaque groupe sont des dispositions favorables aux droits des groupes d’opposition et minoritaires.
Les conditions dans lesquelles les orateurs interviennent sont celles prévues à l’article 49 du Règlement pour la discussion générale des textes. Les inscriptions de parole sont faites par les présidents de groupes, qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre dans lequel ils souhaitent que les orateurs soient appelés et la durée de leurs interventions, qui ne peut être inférieure à cinq minutes. Il revient au Président de l’Assemblée de déterminer l’ordre dans lequel les orateurs interviennent. Enfin, le Premier ministre ou un membre du Gouvernement prend la parole le dernier pour répondre aux orateurs.
Les cinquième et sixième alinéas prévoient l’hypothèse d’une déclaration du Gouvernement avec débat qui donne lieu à un vote.
Dans ce cas, il est proposé que la Conférence des Présidents puisse autoriser des explications de vote, après la clôture du débat, à raison d’un orateur de chaque groupe, pour une durée de cinq minutes. Le fait que les explications de vote soient une simple faculté se justifie par l’information déjà très large qui aura pu être donnée sur les positions des groupes au cours du débat lui-même.
La mise aux voix de la déclaration du Gouvernement est faite par le Président de séance. Il est proposé qu’elle prenne la forme d’un scrutin public. Conformément au dernier alinéa de l’article 65 du Règlement, la Conférence des Présidents devra décider si le scrutin public est organisé à la tribune ou dans les salles voisines de l’hémicycle.
Le septième alinéa de l’article 132 dans sa nouvelle rédaction envisage le cas où le Gouvernement demande à faire devant l’Assemblée une déclaration sans débat. Cette forme de déclarations est déjà prévue par le Règlement actuel depuis 1959, qui dispose que le Président peut autoriser un seul orateur à répondre au Gouvernement. Il n’est pas proposé de modifier les conditions de la déclaration sans débat du Gouvernement, à laquelle un seul orateur pourra être autorisé à répondre par le Président et qui ne pourra donner lieu à aucun vote.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 61 de M. Jean-Claude Sandrier.
Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 191 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 294 du rapporteur.
Puis elle rejette l’amendement CL 37 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 295 du rapporteur.
Puis la Commission rejette successivement les amendements CL 192 de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 38 de M. Jean-Claude Sandrier, CL 193 de M. Jean-Jacques Urvoas, et les amendements CL 41, CL 39 et CL 40 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte enfin l’article 93 ainsi modifié.
Article 94
(Chapitre II de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Modification de l’intitulé d’un chapitre
Le chapitre II de la première partie du titre III du présent Règlement est relatif aux questions orales (articles 133 à 135), tandis que le chapitre III est consacré aux questions écrites (article 139).
Le chapitre II avait été considérablement simplifié par la résolution du 26 janvier 1994, qui avait supprimé les dispositions particulières qui traitaient des questions d’actualité (procédure créée en 1969 et abandonnée dès 1974), des questions orales avec débat et des questions orales sans débat. Comme l’expliquait M. Pierre Mazeaud dans son rapport : « Le groupe de travail a considéré qu’il ne serait pas sans inconvénients de «codifier» dans le Règlement les pratiques suivies en matière de questions orales. Compte tenu du caractère évolutif de ces pratiques — rappelons, sur ce point, l’existence éphémère des questions cribles — un tel choix risquerait de consacrer réglementairement des formules qui pourraient devenir rapidement obsolètes. » (128) En conséquence, il avait été décidé de renvoyer aux soins du Bureau de l’Assemblée nationale la fixation des conditions de dépôt, de notification et de publication des questions orales, et aux soins de la Conférence des Présidents l’organisation des séances de questions orales.
Sans qu’il soit proposé de remettre en cause l’orientation retenue en 1994, une nouvelle rédaction des articles du présent chapitre est proposée, afin d’en faire un chapitre commun aux questions orales et aux questions écrites, et d’introduire un certain nombre de dispositions nouvelles, relatives :
— aux règles de répartition des questions orales entre les groupes politiques ;
— aux règles d’organisation et de répartition des questions orales sans débat ;
— au signalement des questions écrites.
Par conséquent, il est proposé de modifier l’intitulé de ce chapitre, désormais consacré aux questions, et comprenant trois articles (133 à 135), tandis que le chapitre III, devenu disponible, serait consacré aux résolutions prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution (voir infra commentaire des articles 98 et 99 de la proposition de résolution).
La Commission adopte l’article 94 sans modification.
Article 95
(article 133 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Questions orales
La disposition en vertu de laquelle la Conférence des Présidents fixe la séance hebdomadaire consacrée aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement est transférée de l’article 135 à l’article 133 du Règlement. Le renvoi au Bureau du soin de fixer les conditions de dépôt, de notification et de publication des questions orales est supprimé.
Afin de tenir compte de la disposition figurant au sixième alinéa de l’article 48 de la Constitution, il est précisé que la fixation par la Conférence des Présidents de l’ordre du jour des questions s’applique y compris pendant les sessions extraordinaires, et qu’une ou plusieurs séances peuvent y être consacrées chaque semaine. Dans la mesure où la tenue d’au moins une séance hebdomadaire de questions au Gouvernement est de droit, il est toujours possible pour le Règlement de notre assemblée de prévoir que leur inscription à l’ordre du jour n’a pas besoin d’être décidée par l’Assemblée elle-même, mais l’est par la Conférence des Présidents (129).
D’autre part, la nouvelle rédaction de l’article 133 permet d’accorder des droits spécifiques aux groupes d’opposition ou minoritaires. Il est prévu, au deuxième alinéa, que la moitié des questions prévues dans le cadre des séances consacrées aux questions au cours d’une même semaine sont posées par des députés membres d’un groupe d’opposition. Cette disposition devrait avoir pour conséquence de donner à l’opposition un nombre de questions orales supérieur à son importance numérique, et sera très favorable aux petits groupes d’opposition. Il est précisé, au troisième alinéa, que chaque groupe pose au moins une question au cours de chacune des séances de questions orales, ce qui devrait permettre de donner également aux petits groupes minoritaires toute leur place dans cette procédure. Enfin, le dernier alinéa de l’article 133 prévoit que la Conférence des Présidents fixe les conditions dans lesquelles les députés non inscrits peuvent poser des questions, afin de permettre ainsi d’adapter la part réservée aux non inscrits dans les questions au Gouvernement.
La Commission adopte l’amendement CL 296 du rapporteur.
Sur avis défavorable de ce dernier, elle rejette ensuite l’amendement CL 160 de M. René Dosière.
Puis elle examine l’amendement CL 92 de M. Bertrand Pancher.
M. Guy Geoffroy. Comme l’avait proposé il y a déjà sept ans l’ancien président Jean-Louis Debré, nous aurions intérêt à n’organiser qu’une séance de questions au Gouvernement par semaine, dont la durée n’excéderait pas une heure et demie ou deux heures. Le changement apporté récemment a augmenté le nombre de questions, mais pas leur diversité.
M. Michel Hunault. Même si la nouvelle organisation des questions au Gouvernement apporte déjà un progrès, cet amendement méritera une vraie discussion en séance publique. Plus généralement, il serait bon que ces séances ne se réduisent pas à de vains affrontements sur des sujets abordés de façon superficielle, d’autant que la retransmission télévisée de ces débats, en laissant penser que le travail parlementaire se réduit à deux heures par semaine, tend à alimenter l’antiparlementarisme.
M. Yves Nicolin. Il me semble que l’amendement ne résout pas le problème posé par la répétition de questions de même nature. La Conférence des présidents devrait peut-être faire en sorte que, dans une même séance, un groupe ne puisse poser plus d’une question sur le même sujet. On a parfois l’impression, en effet, que le député qui interroge le Gouvernement n’a pas écouté la réponse donnée précédemment.
M. le rapporteur. Mon avis reste défavorable, mais il est vrai qu’un débat sur le sujet sera utile.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette également, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 195 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Puis elle examine l’amendement CL 194 du même auteur.
M. René Dosière. Si chaque groupe pouvait utiliser en toute liberté le temps dont il dispose dans le cadre de la séance des questions d’actualité, il serait possible d’instaurer une sorte de droit de réplique, ce qui favoriserait le dialogue entre députés et Gouvernement et donnerait un certain dynamisme aux séances. Au Québec, cela fonctionne ainsi.
La nouvelle formule des questions au Gouvernement ne nous convient pas, car elle manque de spontanéité. Le mercredi, en particulier, un ministre désireux de faire une annonce peut être tenté de faire poser par un membre de la majorité une question préparée par ses soins – c’est une pratique que l’on a connue sous toutes les législatures.
M. Jean-Jacques Urvoas. D’une certaine façon, cet amendement s’inscrit dans la logique du temps programmé.
M. le rapporteur. À titre personnel, je ne suis pas hostile à l’idée d’un « droit de suite » sur une question. Mais l’amendement se contente de permettre à un groupe de consacrer son temps de parole à un nombre réduit de questions.
M. Jean-Jacques Urvoas. En réalité, un droit de suite est déjà possible : il suffit d’utiliser le temps de la question suivante pour répliquer à la réponse du ministre. En quoi le fait, pour un groupe, de disposer librement de son temps de parole afin d’insister sur un sujet précis perturberait-il l’organisation de la séance des questions au Gouvernement ?
M. Michel Hunault. Si on a besoin de dix minutes pour poser une question, ce n’est plus une question, mais une déclaration. Dès lors, toutes les dérives sont possibles.
Par ailleurs, dans des circonstances exceptionnelles, quand l’actualité conduit plusieurs groupes à vouloir poser des questions sur un même thème, la Conférence des présidents peut décider de les regrouper afin que le Gouvernement y apporte une réponse commune.
C’est pourquoi l’adoption de cet amendement serait, à mes yeux, source de complications inutiles.
M. Bertrand Pancher. Il faudrait peut-être le rédiger autrement afin de préserver ce « droit de suite », ce dialogue entre le député et le ministre, qui me semble aller dans le bon sens.
M. René Dosière. Nous sommes prêts à le retirer en vue de proposer une nouvelle rédaction. Mais M. Hunault a raison : des questions trop longues seraient sans intérêt. Au Québec – où le temps consacré à ces questions est presque totalement réservé à l’opposition –, les échanges sont très rapides.
M. Sébastien Huyghe, président. Mais le Gouvernement y a le dernier mot.
M. Yves Nicolin. À condition que les échanges restent brefs, je suis favorable à l’idée de permettre une réplique. Mais rien n’empêche les groupes de s’organiser en ce sens.
Mme Marie-Louise Fort. À propos des séances de questions d’actualité, il convient de s’interroger sur le moyen de réduire le bruit qui y règne. Les hurlements, l’attitude des députés qui n’écoutent pas les réponses, tout cela n’honore pas le Parlement.
M. René Dosière. Il est vrai que, même si elles passionnent les électeurs par leur aspect théâtral, ces séances finissent aussi par les convaincre que les députés ne sont pas des gens sérieux. Elles sont désastreuses pour l’image de notre assemblée et, plus encore que l’absentéisme, contribuent à alimenter l’antiparlementarisme.
L’amendement CL 194 est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CL 196 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons que la première question posée soit attribuée de droit à un groupe d’opposition.
M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve de le rectifier en ajoutant les mots « ou minoritaire ».
M. Michel Hunault. Cette disposition aurait l’avantage de renforcer les droits de l’opposition.
M. Guy Geoffroy. Ne faudrait-il pas également mentionner les non-inscrits, en ajoutant : « ou à un député qui n’appartient à aucun groupe » ? Je pense à ce que notre collègue Dupont-Aignan nous a dit hier : quelques secondes de dépassement sur chaque question suffisent ce que la dernière ne puisse être posée.
M. Sébastien Huyghe, président. À titre personnel, je suis défavorable à l’amendement. Il serait regrettable que la majorité passe systématiquement derrière l’opposition, alors que bien souvent celle-ci va poser sa question de façon polémique. Mieux vaut laisser aux uns comme aux autres, en alternance, le droit de poser une question en premier.
M. Daniel Garrigue. En ce qui concerne les non-inscrits, la solution la plus simple est de ne pas les placer systématiquement en dernière position.
M. Yves Nicolin. Si le Gouvernement sait répondre parfaitement à la question posée par l’opposition, il importe peu que celle-ci l’interroge en premier. Je suis donc favorable à l’amendement, dès lors qu’il est rectifié pour s’appliquer aussi aux groupes minoritaires et aux non-inscrits.
La Commission adopte l’amendement CL 196 ainsi rectifié.
Puis elle adopte l’article 95 ainsi modifié.
Article 96
(article 134 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Questions orales sans débat
La nouvelle rédaction de l’article 134 du Règlement porte sur les questions orales sans débat, notion explicitement réintroduite dans le Règlement.
Alors que les questions orales sans débat étaient systématiquement inscrites, jusqu’au 1er mars 2009, à l’ordre du jour du mardi matin, excepté pendant la période budgétaire et lors des séances mensuelles réservées par priorité à un ordre du jour fixé par l’Assemblée, le souhait est désormais de concentrer cette modalité de contrôle de l’action du Gouvernement sur la semaine de séance réservée par priorité au contrôle du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques.
Par conséquent, le présent article confie à la Conférence des Présidents le soin d’organiser, selon les modalités qu’elle détermine, les séances de questions orales sans débat, et de réserver à cet effet une ou plusieurs séances de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation. Si cette disposition ne devrait pas interdire à la Conférence des Présidents d’inscrire, le cas échéant, des questions orales sans débat au cours d’autres semaines de séance, elle n’en formule pas moins une orientation préférentielle. La dérogation à une fixation de l’ordre du jour des questions orales sans débat par l’Assemblée nationale elle-même, au profit de la Conférence des Présidents, ne serait guère satisfaisante, dans la mesure où il revient à l’Assemblée d’approuver les propositions d’inscription à l’ordre du jour qui lui sont soumises par la Conférence des Présidents (dans la mesure où l’article 48 de la Constitution confie à chaque assemblée la fixation de son ordre du jour). Votre commission vous propose de modifier en conséquence la rédaction, afin de prévoir que la Conférence des présidents peut proposer à l’Assemblée de réserver à cet effet des séances de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation.
Enfin, dans le même souci de pluralisme qu’en ce qui concerne les questions au Gouvernement, les dispositions des trois derniers alinéas de l’article 133, relatives à la place des groupes d’opposition et minoritaires et des députés non inscrits dans les séances de questions, sont rendues applicables aux séances de questions orales sans débat (130).
La Commission examine l’amendement CL 197 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous vous proposons de recréer la procédure des questions orales suivies d’un débat, prévue par le Règlement jusqu’en 1978, et rendue fameuse par le débat sur les institutions qui opposa en 1964 François Mitterrand à Georges Pompidou. Cette procédure, qui existe encore au Sénat, permet d’approfondir les questions. Ces séances devraient avoir lieu le jeudi après-midi.
M. le rapporteur. La Conférence des Présidents teste actuellement différentes formules : gardons celle-ci à l’esprit, mais sans la graver dans le marbre du Règlement.
M. Michel Hunault. Quelle différence y a-t-il entre votre proposition et l’idée de la séance du jeudi après-midi consacrée à une thématique particulière, actuellement expérimentée ?
M. Jean-Jacques Urvoas. Il est vrai qu’il n’y a pas de différence sur la forme, mais il s’agit d’une simple expérimentation dont rien ne garantit la pérennité, et qui n’a par ailleurs guère donné satisfaction.
Par parenthèse, nous aimerions savoir quand ce texte vient en séance publique.
M. le rapporteur. En principe à la fin de la semaine prochaine, après l’examen du projet de loi HADOPI.
La Commission rejette l’amendement CL 197.
Elle adopte ensuite l’amendement de cohérence CL 297 du rapporteur, puis l’amendement d’harmonisation CL 298 du même auteur.
Enfin elle adopte l’article 96 ainsi modifié.
Article 97
(article 135 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Questions écrites
L’actuel article 139 du Règlement consacré aux questions écrites devient l’article 135 du Règlement. Aux six premiers alinéas, qui demeurent inchangés, est ajoutée une disposition spécifique relative aux questions restées sans réponse.
Le problème des questions écrites n’ayant pas reçu de réponse ministérielle à l’issue du délai de deux mois prévu par le Règlement n’est pas nouveau. Une disposition du Règlement qui prévoyait que des questions écrites auxquelles il n’a pas été répondu dans les délais réglementaires peuvent être transformées en questions orales (131) a été supprimée à l’occasion de la résolution précitée du 26 janvier 1994. Comme l’expliquait le président Pierre Mazeaud, cette suppression « doit être mise en relation avec l’une des recommandations du groupe de travail sur la réforme du Règlement, visant à la mise en place, expérimentale dans un premier temps, d’une procédure nouvelle permettant d’obtenir des réponses rapides à un nombre limité de questions dont l’importance ou l’urgence aurait été signalée au Gouvernement » (132). A ainsi été instaurée, de manière coutumière, la procédure du signalement des questions n’ayant pas reçu de réponse dans les délais.
Cette procédure du signalement des questions écrites n’ayant toujours pas reçu de réponse à l’issue du délai supplémentaire accordé aux ministres pour répondre s’étant révélée particulièrement efficace et opportune, il est proposé de la consacrer en l’inscrivant dans le Règlement de notre Assemblée. Le septième alinéa de l’article 135 prévoit que la faculté de signaler des questions laissées sans réponse serait l’apanage des présidents de groupes, et que ce signalement ne saurait porter sur l’ensemble des questions. Mention serait faite au Journal officiel de ce signalement. Les ministres seraient alors tenus de répondre dans un délai de dix jours.
Si cette disposition nouvelle, qui consacre une pratique maintenant bien établie, est satisfaisante pour assurer le contrôle parlementaire, elle n’en pose pas moins la question de la constitutionnalité du délai qu’elle impose au Gouvernement pour répondre à une question signalée (133). Votre commission vous propose pour cette raison une rédaction moins contraignante pour le Gouvernement.
La Commission examine l’amendement CL 299 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’éviter que la réponse demandée à une question signalée à un ministre puisse être interprétée par le Conseil constitutionnel comme une injonction au Gouvernement.
M. René Dosière. En ce qui concerne les questions écrites, l’article 139 du Règlement actuellement en vigueur prévoit que « les réponses des ministres doivent être publiées dans le mois suivant la publication des questions », ce qui est plutôt ferme.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 181 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous voudrions introduire dans le Règlement la règle selon laquelle il appartiendrait à la Conférence des Présidents de fixer la limite dans laquelle les présidents de groupe peuvent poser des questions écrites signalées et de réserver, le cas échéant, la moitié d’entre elles aux groupes d’opposition, alors qu’elles sont actuellement réparties au prorata de l’importance des groupes.
M. le rapporteur. Y aurait-il un problème « d’embouteillage » des questions signalées ?
M. René Dosière. Il m’a semblé que l’opposition avait posé ces derniers temps les deux tiers des questions signalées.
M. le rapporteur. Défavorable.
La Commission rejette l’amendement CL 181.
Elle examine ensuite l’amendement CL 161 de M. René Dosière.
M. René Dosière. La procédure des questions signalées a permis de poser près de 8 650 questions depuis 1994. Toutes ont reçu une réponse dans les dix jours, jusqu’à ce que je pose une telle question au ministre de la défense, il y a environ deux mois. Pour la première fois, cette question n’a pas reçu de réponse dans le délai légal, le ministre finissant par répondre avec quinze jours de retard.
À partir de ce moment, c’est toute une série de questions signalées, que j’ai posées à divers ministères au sujet de leurs dépenses effectuées pour le compte de la présidence de la République en 2007, qui n’ont pas reçu de réponse dans les délais. De même, une question signalée au Premier ministre sur le voyage en Chine du Président de la République, une autre à la garde des Sceaux, sur le train de vie du ministère de la justice, et une troisième au ministre de l’agriculture sur le train de vie du ministère n’ont pas reçu de réponse dans les délais. Depuis deux mois, ce sont douze de mes questions qui n’ont pas reçu de réponse dans les délais…
Voilà pourquoi je propose de réintroduire dans le Règlement une disposition qui concernait les questions écrites et qui a été supprimée en 1994 : elle permet de transformer toute question signalée qui n’aurait pas reçu de réponse dans les délais en une question orale sans débat si son auteur le souhaite. Il s’agit de préserver une forme du contrôle parlementaire.
M. Michel Hunault. Je suis opposé à cet amendement, qui a le tort de vouloir faire une règle à partir d’un cas isolé. Étant donné, mon cher collègue, que vos questions ont quand même fini par recevoir une réponse, il serait excessif de voter une telle disposition, d’autant que nous n’avons en général qu’à nous louer de la qualité et de la rapidité des réponses du Gouvernement.
M. Yves Nicolin. Je partage les remarques de M. Hunault. De plus, le député dont les questions signalées pourraient ainsi être converties en questions orales bénéficierait d’un « droit de tirage » qui pénaliserait ses collègues plus que le Gouvernement.
M. Guénaël Huet. Cette forme de sanction souhaitée par René Dosière serait excessive au regard des manquements en cause, outre qu’elle aurait l’inconvénient d’embouteiller une séance des questions orales sans débat déjà surchargée.
M. le rapporteur. Ces appels au réalisme me conduisent à émettre un avis défavorable.
M. René Dosière. Je voudrais simplement inciter le Gouvernement à mettre fin à ce qui semble être une dérive.
La Commission rejette l’amendement CL 161.
Puis elle adopte l’article 97 ainsi modifié.
La Commission examine l’amendement CL 100 de Jean-Jacques Urvoas.
Jean-Jacques Urvoas. Nous souhaitons introduire dans notre Règlement un dispositif permettant à un groupe d’interpeller le Gouvernement sur un problème d’actualité en dehors des sessions.
M. le rapporteur. J’y suis plutôt défavorable, la réforme de la Constitution permettant déjà de poser des questions d’actualité pendant les sessions extraordinaires, qui auront-elles mêmes tendance à se multiplier.
M. Michel Hunault. Votre amendement est satisfait en pratique, puisqu’en septembre dernier nous avons été convoqués en session extraordinaire sur l’engagement de troupes françaises en Afghanistan.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agissait alors d’une initiative du Gouvernement, alors que nous voulons, nous, qu’un groupe ait la possibilité d’interpeller le Gouvernement.
La Commission rejette cet amendement.
Article 98
(Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Insertion d’une division et d’un intitulé
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ouvert la possibilité pour les assemblées de voter des résolutions « dans les conditions fixées par la loi organique ». L’article 34-1 de la Constitution dispose en outre que « sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions des résolutions dont le Gouvernement estime que leu adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard ».
Il découle du texte même de la Constitution et des conditions fixées par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution que ces résolutions obéissent à un régime qui se distingue nettement de celui des résolutions que les assemblées pouvaient voter jusqu’ici en matière européenne ou pour des mesures d’ordre intérieur.
Il est par conséquent proposé de créer un chapitre consacré uniquement aux propositions de résolution déposées sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution, les autres propositions de résolution continuant à obéir aux règles de l’article 82 pour les mesures d’ordre intérieur et des articles 151-4 et suivants pour les résolutions européennes. Ce nouveau chapitre comprend un article 136, qui reprend et complète les dispositions de la loi organique.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 99
(article 136 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Examen des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution
La procédure d’examen des propositions de résolution proposée par l’article 99 de la proposition de résolution résulte du texte du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution après son adoption définitive par le Parlement, mais avant son examen par le Conseil constitutionnel. Elle doit désormais être adaptée à la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-759 DC du 9 avril 2009, deux aspects de la procédure prévue par la loi organique ayant été déclarés contraires à la Constitution :
— le second alinéa de l’article 2 de la loi organique, introduit par le Sénat, qui permettait aux règlements des assemblées de prévoir qu’une proposition de résolution est envoyée à une commission permanente ou à une commission spéciale. Le Conseil constitutionnel a considéré « qu’en renvoyant ainsi au règlement de l’Assemblée nationale et à celui du Sénat le soin de déterminer la procédure à suivre pour l’examen de ces propositions de résolution, la loi organique méconnaît l’étendue de la compétence qui lui a été attribuée par la Constitution » (134). Cette annulation est sans conséquence sur la procédure proposée à l’article 136 du Règlement, le choix ayant été fait de s’en tenir à la position exprimée par l’Assemblée nationale en première lecture et de ne pas renvoyer les propositions de résolution en commission ;
— le premier alinéa de l’article 6, qui permettait à l’auteur d’une proposition de résolution de la rectifier jusqu’au terme de son examen en séance. Votre rapporteur avait estimé en première lecture du projet de loi organique que ce mécanisme allait « aussi loin qu’il est possible dans le respect du texte constitutionnel » (135). Le Conseil constitutionnel a eu une lecture moins libérale du second alinéa de l’article 34-1 de la Constitution, aux termes de laquelle « l’appréciation par le Gouvernement du sens et de la portée des propositions de résolution afin de décider de leur recevabilité doit nécessairement être opérée avant l’inscription de ces propositions à l’ordre du jour ; qu’il suit de là que le texte d’une proposition de résolution ne peut plus être rectifié par son auteur après qu’elle a été inscrite à l’ordre du jour » (136). En conséquence de cette décision, la dernière phrase de l’antépénultième alinéa et l’avant-dernier alinéa de l’article 136, qui font référence à une rectification qui n’a plus de fondement dans la loi organique, doivent être supprimés.
La décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique doit être vue comme un avertissement pour la rédaction du Règlement : de même que la loi organique a méconnu l’étendue de la compétence qui lui a été attribuée par la Constitution en renvoyant aux règlements des assemblées le choix de renvoyer ou non les propositions de résolution en commission, le Règlement de l’Assemblée nationale excéderait les limites de sa compétence en fixant des conditions qui ne sont pas prévues par la loi organique. Le Règlement ne peut qu’apporter les précisions strictement nécessaires à la mise en œuvre de la procédure fixée par la loi organique.
C’est cette démarche qui a été suivie dans la rédaction de l’article 136 du Règlement. Son premier alinéa précise que les propositions de résolution, déposées par les députés, ou au nom d’un groupe par son président (article 1er de la loi organique), sont déposées sur le bureau de l’Assemblée, enregistrées à la présidence, imprimées et distribuées. Le dépôt est annoncé au Journal officiel. Ces formalités sont identiques à celles que les articles 81 et 83 du Règlement prévoient pour les propositions de loi, exception faite du contrôle de recevabilité financière, qui ne s’applique pas aux propositions de résolution.
Dès leur dépôt, les propositions de résolution sont transmises par le Président au Premier ministre, comme le prévoit l’article 2 de la loi organique.
Les propositions de résolution seront inscrites à l’ordre du jour dans les conditions de droit commun, prévues par les articles 48 de la Constitution et du Règlement, sous réserve des conditions fixées par la loi organique :
— le Président doit avoir été informé des demandes d’inscription à l’ordre du jour de propositions de résolution par les présidents de groupe au plus tard quarante-huit heures avant la Conférence des présidents et il en informe sans délai le Premier ministre (article 4 de la loi organique). Cette condition est plus souple que pour les autres initiatives, puisque l’article 48 du Règlement fixe un délai minimal de quatre jours ;
— une proposition de résolution ne peut être inscrite à l’ordre du jour moins de six jours francs après son dépôt (article 5 de la loi organique) ;
— une proposition de résolution ayant le même objet qu’une proposition de résolution antérieure ne peut être inscrite à l’ordre du jour de la même session ordinaire (article 5 de la loi organique). Il reviendra au Président de l’Assemblée d’estimer si une proposition de résolution a le même objet qu’une proposition de résolution précédemment examinée ;
— conformément au second alinéa de l’article 34-1 de la Constitution et à l’article 3 de la loi organique, ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard. Le Gouvernement doit faire connaître sa décision au Président avant l’inscription à l’ordre du jour, aucune irrecevabilité ne pouvant être opposée après ce délai.
Il est proposé que le Président de l’Assemblée informe les présidents des groupes des irrecevabilités opposées par le Gouvernement et les notifie à la plus prochaine Conférence des présidents. Par parallélisme avec la publicité donnée au dépôt des propositions de résolution, votre commission propose que les irrecevabilités soient annoncées au Journal officiel. Tous les députés, qu’ils soient ou non membres d’un groupe bénéficieraient ainsi du même niveau d’information. Cette publicité permettrait également d’informer tous ceux qui suivent nos travaux à l’extérieur de l’Assemblée et qui ont pu s’intéresser à la proposition de résolution déclarée irrecevable.
La loi organique n’ayant pas fixé de modalités particulières de discussion des propositions de résolution en séance, hormis l’interdiction des amendements (article 6 de la loi organique), les règles générales de l’article 49 du Règlement, qui permettent à la Conférence des présidents d’organiser la discussion des textes, s’appliquent. On peut en revanche déduire de la présence des motions prévues à l’article 91 (exception d’irrecevabilité, question préalable et renvoi en commission) dans le titre II, consacré à la procédure législative, qu’elles ne peuvent pas être présentées à l’encontre d’une proposition de résolution déposée en application de l’article 34-1 de la Constitution, l’article 136 figurant dans le titre III et n’opérant pas de renvoi à la procédure législative.
Enfin, il est proposé de donner aux résolutions de l’article 34-1 la même publicité qu’aux résolutions européennes, par une publication au Journal officiel et une transmission au Gouvernement.
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 300, CL 301, CL 302 , CL 303 et CL 304 du rapporteur.
La Commission examine l’amendement CL 305 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tire la conséquence de la décision du Conseil constitutionnel annulant la possibilité de rectifier une proposition de résolution.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 99 modifié.
Article 100
(Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Insertion d’une division et d’un intitulé
Il est proposé de réécrire le chapitre consacré aux commissions d’enquête (chapitre IV de la première partie du titre III) en dix nouveaux articles 137 à 144-2. Par conséquent, le présent article fait débuter ce chapitre avant l’article 137.
La révision constitutionnelle, en insérant un nouvel article 51-2 dans la Constitution consacré aux commissions d’enquête, a effectué un partage des règles relatives aux commissions d’enquête entre la loi et le règlement : il revient respectivement au règlement de chaque assemblée de fixer les conditions de création de ces commissions, tandis que la loi détermine leurs règles d’organisation et de fonctionnement. La principale finalité de cette nouvelle disposition constitutionnelle était d’ouvrir aux groupes minoritaires ou d’opposition la possibilité, sous certaines conditions, d’obtenir la création d’une commission d’enquête. Il est proposé, pour l’essentiel, de maintenir les dispositions actuelles relatives aux commissions d’enquête, sous réserve de légères modifications et adaptations. La principale innovation, qui figure à l’article 141, concerne la faculté, pour chaque groupe, d’obtenir, une fois par session ordinaire, la création d’une commission d’enquête dès lors que cette création ne rencontre pas l’opposition d’une majorité qualifiée des membres de l’Assemblée.
La Commission adopte l’article 100 sans modification.
Article 101
(article 137 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Dépôt des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête
Le nouvel article 137 reprend le contenu du premier alinéa de l’actuel article 140, sous réserve de légères modifications : il n’est plus précisé que la création d’une commission d’enquête « résulte du vote d’une proposition de résolution », dans la mesure où il est envisagé, dans certains cas bien précis, de permettre une telle création en l’absence d’un vote négatif à une majorité qualifiée (nouvel article 141) ; l’examen de la gestion des « services et entreprises publics » remplace celui des « services publics et entreprises nationales » (137).
Pour le reste, les propositions de résolution, déposées sur le bureau de l’Assemblée, devront, comme à l’heure actuelle, déterminer avec précision soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services ou entreprises publics dont la commission doit examiner la gestion, conformément à ce que prévoit l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958.
La Commission adopte l’article 101 sans modification.
Article 102
(article 138 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête
Le nouvel article 138 maintient les critères d’irrecevabilité d’une proposition de résolution tendant à la constitution d’une commission d’enquête figurant à l’actuel article 144 : dès lors qu’une commission d’enquête ou une mission d’information ayant les prérogatives des commissions d’enquête a mené des travaux ayant le même objet au cours des douze derniers mois, la proposition de résolution tendant à la création de la commission d’enquête est déclarée irrecevable par le Président de l’Assemblée. L’avis du Bureau peut être recueilli en cas de doute. Cette disposition est conforme à ce que prévoit le cinquième alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958.
La Commission adopte l’amendement CL 306 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 102 ainsi modifié.
Article 103
(Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’une division et d’un intitulé
Avant l’article 139 du Règlement figurait jusqu’à présent l’intitulé consacré aux questions écrites. Il est proposé de supprimer l’intitulé et la division, le chapitre relatif aux questions écrites ayant été réuni avec celui consacré aux questions orales (138).
La Commission adopte l’article 103 sans modification.
Article 104
(article 139 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête
Le nouvel article 139 prévoit les conditions de consultation du garde des Sceaux et les conséquences éventuelles de cette consultation, à l’instar de l’actuel article 141. Cette disposition permet de transposer la disposition figurant au troisième alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui interdit de créer une commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires qui sont en cours et impose de mettre fin aux travaux d’une commission d’enquête déjà créée dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d’enquêter.
La Commission adopte l’article 104 sans modification.
Article 105
(Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’une division et d’un intitulé
Le chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement ayant été déplacé par l’article 100 de la présente proposition de résolution avant l’article 137 du Règlement, il est proposé, par coordination, de supprimer sa mention avant l’article 140 du Règlement.
La Commission adopte l’article 105 sans modification.
Article 106
(article 140 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Examen des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête par les commissions permanentes
Le nouvel article 140 du Règlement prévoit que les propositions de résolution tendant à la création de commissions d’enquête sont renvoyées à la commission permanente compétente, qui vérifie si les conditions requises pour la constitution de la commission d’enquête sont réunies et se prononce sur son opportunité. Cette nouvelle rédaction diffère de l’actuelle rédaction (deuxième alinéa de l’article 140 du Règlement), qui fixait un délai d’un mois pour rapporter sur toute proposition de résolution dont est saisie une commission. La règle de la discussion systématique n’est en effet plus nécessaire, dans la mesure où un nouveau mécanisme d’évocation des propositions de résolution est prévu.
La Commission adopte l’amendement CL 307 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 106 ainsi modifié.
Article 107
(article 140-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Abrogation d’un article
L’article 140-1 du Règlement, fixant la composition du bureau des commissions d’enquête, fait l’objet d’une transposition, avec certaines adaptations, dans le nouvel article 143 du Règlement (139). Il est proposé par voie de conséquence de supprimer l’article 140-1.
La Commission adopte l’article 107 sans modification.
Article 108
(article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Création d’une commission d’enquête
Le nouvel article 141 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles une commission d’enquête est créée.
Le premier alinéa de l’article 141 prévoit la création d’une commission d’enquête par le vote par l’Assemblée de la proposition de résolution déposée en ce sens. Cette proposition de résolution devra être conforme aux conditions fixées dans les articles 137 à 139 du Règlement. Lors de l’examen de la proposition en séance, la discussion devra porter sur le texte de la proposition tel que modifié par la commission permanente saisie au fond, ou, défaut d’adoption d’un texte par la commission compétente, sur le texte initial de la proposition de résolution.
Les deuxième et troisième alinéas de l’article 141 introduisent une innovation, destinée à offrir à chaque groupe d’opposition ou minoritaire la faculté d’obtenir une fois par session ordinaire la création d’une commission d’enquête.
Le deuxième alinéa prévoit qu’un président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire pourra, une fois par session ordinaire, demander la tenue d’un débat en séance sur la proposition de résolution. La demande devra être formulée en Conférence des Présidents et le débat devra être inscrit d’office au cours d’une séance de la première semaine réservée par priorité au contrôle. Même s’il est question d’une « inscription d’office », il ne s’agit pas d’une inscription s’imposant à l’Assemblée en vertu d’une disposition constitutionnelle. Par conséquent, l’inscription du débat sur la proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête fera, conformément à l’article 48 du Règlement, l’objet d’une proposition de la Conférence des Présidents, laquelle sera ensuite soumise au vote de l’Assemblée.
Le troisième alinéa de l’article 141 précise les conditions du débat demandé par un président de groupe d’opposition ou minoritaire sur une proposition de résolution. Au cours de ce débat, qui devra se tenir après l’examen en séance de la proposition de résolution et avant le vote sur cette dernière, ne pourront intervenir, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, qu’un seul orateur par groupe, pour cinq minutes. Seuls les députés défavorables à la création de la commission d’enquête participeront ensuite au scrutin, le rejet de la création de la commission d’enquête ne pouvant alors intervenir qu’à la majorité des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée (soit 347 députés).
Cette modalité de vote assurera une création quasi-systématique de la commission d’enquête, dans la mesure où seule une majorité qualifiée de députés, regroupant à la fois des députés de la majorité et des députés de l’opposition, pourra s’opposer à cette création. Elle correspond à une demande formulée depuis longtemps par l’opposition (140), mais que les majorités successives n’avaient jusqu’à présent pas osé ou pas pu mettre en œuvre.
Il convient de souligner que la proposition de résolution ainsi débattue devra satisfaire aux conditions de recevabilité des propositions de résolution tendant à la création de commissions d’enquête, qu’elle devra avoir été déposée au moins six semaines avant son examen en séance, examinée par la commission permanente compétente, et que le texte de la proposition de résolution pourra avoir fait l’objet, en commission comme en séance, de modifications par voie d’amendement.
Dans l’hypothèse où, postérieurement à l’inscription à l’ordre du jour de l’examen de la proposition de résolution et du débat sur la création de la commission d’enquête, cette proposition de résolution s’avérait ne pas pouvoir être discutée, il conviendrait de considérer que le droit de tirage accordé au président de groupe n’a pas été épuisé.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 198 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 308 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 108 ainsi modifié.
Article 109
(article 142 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Composition des commissions d’enquête
Le nouvel article 142 porte sur la composition des commissions d’enquête (30 députés, selon les règles de nomination à la représentation proportionnelle, et sous réserve de certaines exclusions), et reprend la rédaction des troisième et quatrième alinéas de l’actuel article 140.
La Commission adopte l’article 109 sans modification.
Article 110
(article 142-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Retransmission audiovisuelle des auditions des commissions d’enquête
En raison de la nouvelle numérotation des dispositions relatives aux commissions d’enquête, l’actuel article 142-1, relatif aux conditions de retransmission audiovisuelle des auditions des commissions d’enquête, dont le dispositif est transposé dans le nouvel article 144-1 du Règlement, est abrogé.
La Commission adopte l’article 110 sans modification.
Article 111
(article 143 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Bureau des commissions d’enquête
Le nouvel article 143 reprend la rédaction de l’actuel article 140-1, en y apportant des modifications destinées à assurer une meilleure association de l’opposition aux tâches de contrôle :
— le nombre de vice-présidents et de secrétaires est porté respectivement de deux à trois, ce qui permet de prévoir que les nominations au bureau de la commission d’enquête devront s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes (cette dernière précision devant favoriser une représentation au sein du bureau des petits groupes, qui ne le seraient pas par la simple application de la représentation proportionnelle) ;
— l’octroi de la fonction de président ou de rapporteur à un membre d’un groupe d’opposition est systématisé ;
— par dérogation à la règle d’octroi de la fonction de président ou de rapporteur à un membre d’un groupe d’opposition, l’une de ces fonctions est confiée à un membre du groupe à l’origine de la création de la commission lorsque celle-ci résulte du « droit d’évocation » instauré à l’article 141. Dans ce cas, le groupe dispose de la faculté de choisir laquelle des deux fonctions il entend exercer.
Le principe du partage des fonctions de président et de rapporteur entre les groupes d’opposition et les groupes appartenant à la majorité est une sorte de transformation du droit actuel à l’octroi de l’une ou l’autre de ces fonctions à un membre du groupe à l’origine de la création de la commission d’enquête, qui avait été introduit dans l’article 140-1 du Règlement par une résolution du 26 mars 2003 (141). Dans le même temps, il s’agit également d’une sorte de consécration de la pratique récente (142). Est ainsi introduite une disposition qui avait déjà été prévue par la proposition de résolution adoptée le 7 juin 2006 par notre Assemblée — mais alors censurée par le Conseil constitutionnel. Dans le silence du Règlement, et par a contrario de la disposition relative aux commissions d’enquête créées en conséquence de l’usage du « droit d’évocation », le choix de confier la fonction de président ou celle de rapporteur à un membre d’un groupe d’opposition sera un choix effectué par les membres de la commission.
La Commission rejette successivement les amendements CL 184 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 42 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Elle examine ensuite l’amendement CL 186 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à laisser au groupe qui a demandé la création d’une commission d’enquête le choix de la fonction qui doit revenir de droit à un de ses membres.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 185 et CL 187 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Puis elle adopte l’article 111 sans modification.
Article 112
(article 144 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Comptes rendus des auditions des commissions d’enquête
Le nouvel article 144 du Règlement, relatif aux comptes rendus des auditions menées par les commissions d’enquête, est semblable à l’actuel article 142.
Il est possible de s’interroger sur la mesure dans laquelle cette disposition serait ou non relative aux règles de fonctionnement et d’organisation des commissions d’enquête, lesquelles doivent être fixées par la loi en vertu du deuxième alinéa de l’article 51-2 de la Constitution.
Toutefois, dans la mesure où l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 fixe les conditions dans lesquelles est entendue toute personne dont une commission d’enquête a jugé l’audition utile, il est possible de considérer que les dispositions prévoyant la manière dont le compte rendu de cette audition est communiqué à la personne auditionnée et peut, le cas échéant, faire l’objet d’observations de sa part, lesquelles peuvent être prises en compte dans le rapport si la commission en décide ainsi, ne sont que des dispositions tirant les conséquences des dispositions législatives.
La Commission adopte l’article 112 sans modification.
Article 113
(articles 144-1 et 144-2 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Publicité des auditions des commissions d’enquête. Conclusions des travaux des commissions d’enquête
Il est proposé de créer nouvel article 144-1 du Règlement, relatif à la retransmission télévisée des auditions des commissions d’enquête, semblable à l’actuel article 142-1, ainsi qu’un nouvel article 144-2, relatif au rapport de la commission d’enquête, semblable à l’actuel article 143 (sous réserve de la suppression de l’annonce du dépôt du rapport à l’ouverture de la plus prochaine séance, et du transfert de la disposition relative au rapport de suivi des conclusions de la commission dans un nouvel article 145-8).
Si ces articles portent plus sur les modalités de fonctionnement des commissions d’enquête que sur leurs conditions de création, ils ne sont, pour l’essentiel, que des dispositions d’application des dispositions qui figurent dans l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, lequel a valeur législative.
La disposition relative à la retransmission télévisée des auditions d’une commission d’enquête n’est qu’un prolongement de la disposition figurant à l’antépénultième alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 en vertu de laquelle les auditions des commissions d’enquête sont publiques et les commissions organisent cette publicité par les moyens de leur choix. De même, la disposition qui prévoit la remise du rapport à l’expiration du délai de six mois, et à défaut d’adoption du rapport dans ce délai la remise des documents au Président de l’Assemblée nationale, est conforme au cinquième alinéa de l’article précité, qui confie à ces commissions d’enquête une mission pour une durée de six mois ; la disposition relative à la possibilité de se constituer en comité secret pour décider ne pas autoriser la publication du rapport, dès lors que la demande en est faite dans un délai de cinq jours à compter de la publication du dépôt du rapport au Journal officiel, est conforme à ce que prévoit l’avant-dernier alinéa de l’article précité.
La Commission examine l’amendement CL 199 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’appliquer aux commissions d’enquête le droit commun en matière de retransmission télévisée.
M. le rapporteur. Défavorable : nous préférons maintenir l’équilibre actuel.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle rejette l’amendement CL 43 de M. Jean-Claude Sandrier après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Elle examine ensuite l’amendement CL 200 de M. Jean-Claude Urvoas.
M. Jean-Claude Urvoas. la publicité assurée aux travaux des commissions d’enquête est la condition sine qua non de l’efficacité de cet instrument de contrôle. C’est pourquoi cet amendement propose que le rapport de ces commissions fasse l’objet d’une présentation en séance publique. À cet égard, il apparaît indispensable de prévoir, d’une part un délai minimum entre la distribution du rapport et sa présentation en séance publique, et d’autre part un délai maximum à l’issue duquel cette présentation doit avoir lieu.
M. le rapporteur. Défavorable, l’objectif de l’amendement étant satisfait par le texte de la proposition de résolution.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 113 sans modification.
Article 114
(article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Association de l’opposition aux missions d’information
L’article 145 du Règlement est relatif aux missions d’information qui peuvent être créées par les commissions permanentes ou par la Conférence des présidents.
Il est proposé, dans un souci d’association de l’opposition à ces travaux d’information, et à l’instar des dispositions relatives aux commissions d’enquête, d’inscrire dans le Règlement le principe de la composition pluraliste systématique de ces missions d’information.
Une mission d’information créée par une commission permanente devra systématiquement être confiée à plusieurs membres d’une commission. En outre, si elle comprend deux membres, l’un d’eux devra être un membre de l’opposition, et, dans l’hypothèse où elle serait composée de plus de deux membres, elle devrait s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée (à l’instar de ce qui est déjà imposé pour la composition des commissions permanentes ainsi que des commissions d’enquête) (143).
D’autre part, les missions d’information créées par la Conférence des Présidents, qui sont une modalité nouvelle de contrôle et d’évaluation, introduite dans le Règlement par la résolution précitée du 26 mars 2003, devront également obéir à une composition pluraliste.
Le bureau de ces missions d’information sera composé, à l’instar de celui des commissions d’enquête, d’un président, de trois vice-présidents et de trois secrétaires (contre une composition à l’heure actuelle variable du bureau, même s’il comprend le plus souvent deux vice-présidents et deux secrétaires), et devra non seulement s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée mais également s’efforcer d’assurer la représentation de toutes ses composantes.
La fonction de président ou de rapporteur d’une mission d’information créée par la Conférence des présidents reviendra de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition, à l’instar de la règle introduite pour les commissions d’enquête. Votre commission vous propose toutefois de prévoir une exception à cette règle, lorsque les fonctions de président et de rapporteur sont confiées à la même personne (144).
De la même manière que pour les commissions d’enquête, ces deux nouvelles règles devraient consacrer une pratique récente (145).
Enfin, un dernier alinéa, relatif à la publicité des travaux des missions d’information créées par les commissions, prévoit de donner la compétence au bureau de la commission pour organiser la publicité des travaux des missions d’information. En cas de mission d’information commune, il reviendrait à chacun des bureaux des commissions permanentes concernées de décider les règles de publicité en accord avec les autres bureaux.
Une disposition qui figurait jusqu’à présent dans l’article 145 du Règlement prévoyait que les rapports des missions d’information créées par la Conférence des Présidents peuvent donner lieu à un débat sans vote en séance publique. Il est souhaitable non seulement de maintenir cette disposition mais également de l’étendre aux rapports des missions d’information créées par des commissions permanentes. Par ailleurs, dans la mesure où l’article 146-5 du Règlement qu’il est proposé de créer prévoit que le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques pourra proposer l’organisation, en séance publique, non seulement de débats sans vote sur les conclusions des rapports des missions d’information mais également de séances de questions portant sur ces conclusions, votre commission vous propose de mentionner explicitement dans l’article 145 du Règlement ces deux possibilités de discussion en séance des travaux des missions d’information.
La Commission adopte l’amendement CL 309 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 204 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à assurer une représentation paritaire de la majorité et de l’opposition au sein des missions d’information. L’efficacité de ces missions d’information est fonction de leur crédibilité, que permettrait d’assurer une telle composition paritaire.
La Commission rejette l’amendement CL 204, après avis défavorable du rapporteur.
Elle rejette également, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 201 du même auteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 310 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de prévoir la possibilité pour une même personne d’être président et rapporteur d’une mission d’information.
Elle adopte cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 202 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à prévoir que les membres des groupes à l’origine de la création d’une mission puissent choisir d’exercer les fonctions de président et de rapporteur de cette mission.
M. Michel Hunault. Dans l’hypothèse où tous les groupes de l’Assemblée nationale voudraient créer une mission consacrée à la même question, votre amendement est inapplicable.
La Commission rejette cet amendement, après avis défavorable du rapporteur.
Elle est saisie de l’amendement CL 203 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à donner aux missions d’information la même possibilité de discussion en séance que nous vous avons proposée s’agissant des commissions d’enquête.
M. le rapporteur. Défavorable, au profit de l’amendement CL 311, qui devrait satisfaire en partie le vôtre.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 311 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 114 ainsi modifié.
Article 115
(article 145-5 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Commissions permanentes exerçant les prérogatives des commissions d’enquête
À l’article 145-5 du Règlement, il est procédé à des coordinations rendues nécessaires par la modification de la numérotation des dispositions relatives aux commissions d’enquête.
La Commission adopte l’article 115 sans modification.
Article 116
(article 145-6 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Interdiction d’une mission d’information exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête et d’une commission d’enquête ayant le même objet
À l’article 145-6 du Règlement, il est procédé à une coordination rendue nécessaire par la modification de la numérotation des dispositions relatives aux commissions d’enquête.
La Commission adopte l’article 116 sans modification.
Article 117
(articles 145-7 et 145-8 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Rapports sur la mise en application des lois. Rapports sur la mise en œuvre des conclusions des commissions d’enquête ou missions d’information
Deux nouveaux articles 145-7 et 145-8 sont introduits dans le chapitre consacré au rôle d’information des commissions permanentes ou spéciales.
L’article 145-7 prévoit de transposer une disposition introduite au huitième alinéa de l’article 86 du Règlement par une résolution du 12 février 2004, à l’initiative de votre rapporteur. Il est vrai que cette disposition, qui prévoit de confier au député qui a été le rapporteur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire un rapport sur la mise en application de cette loi, relève effectivement du rôle d’évaluation et de contrôle assuré par les commissions permanentes.
Outre ce déplacement, il est proposé de prévoir que le rapport sur la mise en application d’une loi sera systématiquement conduit par deux députés, dont l’un appartiendra à un groupe d’opposition. Est ainsi consacrée une pratique qui a été mise en œuvre depuis le début de la présente législature par la commission des Lois ainsi que par la commission des Affaires économiques. Le droit pour le député qui a été le rapporteur de la loi d’être l’un des rapporteurs de la mise en application de la loi est par ailleurs maintenu.
LES RAPPORTS SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
DEPUIS LA CRÉATION DE CETTE PROCÉDURE D’INFORMATION
Loi dont l’application est contrôlée |
Rapporteur |
Commission compétente |
Date du rapport |
Loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité |
Jean-Luc Warsmann |
Lois |
24 novembre 2004 15 juin 2005 (2ème rapport) |
Loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité |
Thierry Mariani |
Lois |
1er décembre 2004 1er mars 2006 (2ème rapport) |
Loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique |
Pierre-Louis Fagniez |
Affaires culturelles |
23 mars 2005 |
Loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique |
Jean-Michel Dubernard |
Affaires culturelles |
23 mars 2005 (1er rapport) 23 novembre 2005 25 janvier 2007 |
Loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites |
Denis Jacquat |
Affaires culturelles |
6 avril 2005 (1er rapport) 14 juin 2006 (2ème rapport) |
Loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d’enseignement privé sous contrat |
Yves Censi |
Affaires culturelles |
5 octobre 2005 |
Loi relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées |
Denis Jacquat |
Affaires culturelles |
30 novembre 2005 |
Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale |
Françoise de Panafieu et Dominique Dord |
Affaires culturelles |
13 décembre 2005 |
Loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées |
Jean-François Chossy |
Affaires culturelles |
14 décembre 2005 14 juin 2006 (2ème rapport) |
Loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés |
Christian Kert |
Affaires culturelles |
21 décembre 2005 |
Loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux |
Yves Coussain |
Affaires économiques |
8 mars 2006 |
Loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école |
Frédéric Reiss |
Affaires culturelles |
21 mars 2006 |
Loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption |
Michèle Tabarot |
Lois |
28 mars 2006 |
Loi du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise |
Pierre Morange |
Affaires culturelles |
3 mai 2006 |
Loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux |
Muriel Marland-Militello |
Affaires culturelles |
9 mai 2006 |
Loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale |
Maurice Giro |
Affaires culturelles |
17 mai 2006 |
Loi du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 |
Jean-Pierre Door, Jacques Domergue, Cécile Gallez et Marie-Françoise Clergeau |
Affaires culturelles |
27 juin 2006 |
Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales |
Alain Gest |
Lois |
28 juin 2006 |
Article 4 de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique et des articles 48 et 49 de la loi du 5 janvier 2006 d’orientation agricole |
Serge Poignant et Antoine Herth |
Affaires économiques |
25 octobre 2006 |
Loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche |
Jean-Michel Dubernard |
Affaires culturelles |
2 novembre 2006 |
Loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux |
Laurent Wauquiez |
Affaires culturelles |
17 janvier 2007 |
Loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances |
Laurent Hénart |
Affaires culturelles |
24 janvier 2007 |
Loi du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises |
Xavier de Roux |
Lois |
31 janvier 2007 |
Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile |
Thierry Mariani |
Lois |
13 février 2007 |
Loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs |
Claude Birraux |
Affaires économiques |
14 février 2007 |
Loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine |
Philippe Pemezec |
Affaires économiques |
21 février 2007 |
Loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives |
Claude Goasguen et Christophe Caresche |
Lois |
7 novembre 2007 |
Loi du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d’un immeuble |
Jean Tiberi et Christophe Caresche |
Lois |
7 décembre 2007 |
Loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs |
Guy Geoffroy et Serge Blisko |
Lois |
11 décembre 2007 |
Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique |
Serge Poignant et Philippe Tourtelier |
Affaires économiques |
23 janvier 2008 |
Loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques |
André Flajolet et André Chassaigne |
Affaires économiques |
23 janvier 2008 |
Loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique |
Jean Dionis du Séjour et Corinne Erhel |
Affaires économiques |
23 janvier 2008 |
Loi du 5 janvier 2006 d’orientation agricole |
Antoine Herth et Jean Gaubert |
Affaires économiques |
23 janvier 2008 |
Loi du 21 décembre 2006 portant création d’un ordre national des infirmiers |
Claude Greff |
Affaires sociales |
30 janvier 2008 |
Loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers |
Eric Diard et Julien Dray |
Lois |
5 février 2008 |
Loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités |
Benoist Apparu |
Affaires culturelles |
2 avril 2008 |
Loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 |
Yves Bur, Jean-Pierre Door, Denis Jacquat et Hervé Féron |
Affaires culturelles |
17 juin 2008 |
Loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat |
Gillez Carrez |
Finances |
3 juillet 2008 |
Loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique |
Bertrand Pancher et Bernard Derosier |
Lois |
22 juillet 2008 |
Loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeures et des mineurs |
Guy Geoffroy et Christophe Caresche |
Lois |
9 décembre 2008 |
Loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs |
Jacques Kossowski et Maxime Bono |
Affaires économiques |
4 mars 2009 |
N.B. Figurent en italiques les députés qui ont rapporté la mise en application d’une loi sans avoir été rapporteurs de ladite loi. Figurent en gras les députés qui sont membres d’un groupe d’opposition.
Le nouvel article 145-8, qui reprend en la complétant la disposition qui figure actuellement au quatrième alinéa de l’article 143 du Règlement, est relatif aux rapports sur la mise en œuvre des recommandations d’une commission d’enquête. En l’état actuel, la faculté pour la commission permanente compétente de désigner un membre de la commission pour lui présenter, à l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport d’une commission d’enquête, un rapport de suivi, sur la mise en œuvre des recommandations de cette commission, est peu utilisée. Si l’on peut citer la nomination récente par la commission des Lois de rapporteurs sur le suivi des conclusions de la commission d’enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau, les exemples sont rares. Or, le recours plus fréquent à ce mécanisme permettrait de donner aux activités de contrôle et d’évaluation de l’Assemblée un caractère plus continu et sans doute plus efficace dans la durée.
Il est donc proposé non seulement de transférer la disposition dans le chapitre où elle a plus naturellement sa place, dans la mesure où il s’agit d’une activité de la commission permanente compétente, mais également de permettre que soit désigné un rapporteur sur la mise en œuvre des recommandations des missions d’information. Dans l’hypothèse d’une mission d’information commune à plusieurs commissions, la disposition devrait être interprétée comme permettant la désignation d’un rapporteur par chacune des commissions permanentes qui a été concernée par la mission.
De la même manière que pour les rapports de mission d’information, votre commission vous propose que les rapports sur la mise en application des lois et les rapports sur la mise en œuvre des conclusions d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information puissent faire l’objet d’un débat ou d’une séance de questions en séance publiques.
La Commission adopte l’amendement CL 312 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL 205 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement prévoit qu’à l’issue d’un délai de six mois suivant la distribution du rapport d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information, une séance sera inscrite à l’ordre du jour pour déterminer quelle suite aura été donnée au rapport.
M. le rapporteur. Défavorable à cet amendement, qui sera en partie satisfait par mon amendement CL 313.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’amendement CL 313 du rapporteur.
La Commission adopte l’article 117 ainsi modifié.
Article 118
(article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Contrôle budgétaire
L’article relatif au contrôle budgétaire (article 146) est complété par un quatrième alinéa prévoyant que la désignation des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis doit s’efforcer de respecter la configuration politique de l’Assemblée, à l’instar de ce que prévoient également l’article relatif aux nominations de députés dans des organismes extérieurs ainsi que les articles relatifs à la composition des bureaux des commissions permanentes, spéciales ou d’enquête.
En l’état actuel, les groupes d’opposition et minoritaires se voient confier tant par la commission des Finances que par les autres commissions permanentes un certain nombre de rapports budgétaires, sans que ce nombre soit proportionnel à l’importance numérique de ces groupes.
LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE
POUR LES NOMINATIONS DE RAPPORTEURS BUDGÉTAIRES
UMP |
NC |
SRC |
GDR |
NI | |
Rapporteurs spéciaux : représentation actuelle |
30 |
3 |
15 |
1 |
1 |
Rapporteurs spéciaux : représentation reproduisant la configuration politique |
27 |
2 |
18 |
2 |
1 |
Rapporteurs pour avis : représentation actuelle |
38 |
4 |
13 |
2 |
0 |
Rapporteurs pour avis : représentation reproduisant la configuration politique |
31 |
2 |
20 |
3 |
1 |
Total actuel |
68 |
7 |
28 |
3 |
1 |
Total souhaitable |
58 |
4 |
38 |
5 |
2 |
L’écart actuel entre la configuration politique de l’Assemblée et les désignations de rapporteurs budgétaires est plus sensible pour les rapporteurs pour avis que pour les rapporteurs spéciaux. Alors que l’on compte 57 rapporteurs pour avis, pour seulement 50 rapporteurs spéciaux, le nombre de rapports accordés à des membres de groupes de l’opposition n’est que de 15 pour les rapports pour avis, contre 16 pour les rapports spéciaux. Cet écart plus grand des rapports pour avis à la configuration politique s’explique par le fait que les rapports pour avis sont confiés par différentes commissions, et que le léger avantage concédé à chaque fois à la majorité s’additionne.
Si la rédaction qui est proposée semble impliquer qu’il conviendra de s’efforcer de respecter la configuration politique à l’échelle de l’ensemble des rapports budgétaires, il n’en demeure pas moins qu’une telle obligation pourra difficilement être respectée si un tel effort n’est pas fourni à l’échelle de la désignation des rapporteurs budgétaires au sein de chaque commission permanente.
La Commission adopte l’article 118 sans modification.
Article 119
(Chapitre VII de la première partie du titre III et articles 146-1 à 146-5 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Comité d’évaluation et de contrôle
La création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques doit permettre de développer la fonction de contrôle et d’évaluation qui est désormais explicitement reconnue par l’article 24 de la Constitution au Parlement. Il s’agit de créer un outil opérationnel de contrôle, qui puisse, d’une part, conduire des évaluations de politiques publiques, et, d’autre part, apporter son expertise sur les études d’impact qui devront accompagner les projets de loi déposés par le Gouvernement.
Afin de créer ce comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, il est proposé de créer un nouveau chapitre VII dans la première partie du titre III du Règlement, consacrée à l’information, à l’évaluation et au contrôle, dont les articles fixent la composition et les modalités de fonctionnement du CEC et lui confient à la fois des travaux d’évaluation et un rôle dans l’établissement de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.
L’article 146-1 du Règlement porte sur la composition et sur les modalités de fonctionnement du Comité d’évaluation et de contrôle.
Il est proposé que ce comité soit présidé par le Président de l’Assemblée nationale et comporte un certain nombre de membres de droit :
— les présidents des commissions permanentes et le président de la commission chargée des affaires européennes, qui pourront se faire suppléer par un membre du bureau de la commission ;
— le rapporteur général de la commission des Finances ;
— le député à qui est confiée la présidence ou la vice-présidence de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ainsi que le député qui préside la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ;
— les présidents de chaque groupe politique, qui pourront se faire suppléer.
La présence de ces membres de droit est destinée à donner à la nouvelle structure une capacité d’articuler pleinement et efficacement ses travaux avec ceux conduits par ailleurs au sein de l’Assemblée nationale.
La présence des présidents de commissions permanentes assurera une coordination efficace entre les travaux d’évaluation du Comité et ceux des commissions permanentes, de même que la présence du Président de l’Assemblée garantira la concertation nécessaire avec les travaux d’évaluation et de contrôle conduits dans le cadre de commissions d’enquête ou de missions d’information créées par la Conférence des Présidents. De la même manière, l’appartenance de droit au CEC du député chargé de la présidence ou de la vice-présidence de l’OPECST ainsi que du député qui préside la délégation aux droits des femmes permettra de s’assurer que les travaux d’évaluation conduits par cet Office et par cette délégation seront également pris en compte par le CEC. La même logique conduit à ce que le président de la commission chargée des affaires européennes soit également membre de ce comité. En ce qui concerne le rapporteur général de la commission des Finances, qui est membre de la Conférence des Présidents au même titre que le président de la commission des Finances, sa présence au sein du CEC se justifie par l’importance des questions financières dans tout travail d’évaluation d’une politique publique.
En raison de la présence des présidents de groupe, le nombre des membres de droit ne sera pas un nombre fixe. En l’état actuel de la composition politique de l’Assemblée, et dans l’hypothèse où seraient créées deux nouvelles commissions permanentes, le Comité compterait 17 membres de droit.
Par ailleurs, le Comité comprendrait 15 autres membres. La procédure de désignation de ces membres est identique à celle prévue pour la désignation des membres des commissions permanentes : les présidents de groupes disposent d’un délai fixé par le Président de l’Assemblée pour faire connaître le nom des candidats qu’ils proposent ; la nomination prend effet dès la publication au Journal officiel des candidatures transmises au Président de l’Assemblée. La règle de répartition des sièges à la proportionnelle des groupes, qui prévaut pour la nomination des membres des commissions permanentes, est toutefois aménagée, afin que la reproduction de la configuration politique de l’Assemblée soit assurée à l’échelle de l’ensemble des membres du comité, y compris les membres de droit. Cet aménagement permettra de compenser la surreprésentation des députés du groupe majoritaire au sein des membres de droit (146). On peut d’ailleurs signaler que la même règle de prise en compte des membres de droit pour la répartition des sièges des autres membres existe pour les différentes délégations parlementaires qui comprennent des membres de droit (OPEL et OPEPS).
Ainsi, le comité comprendrait au total 32 membres, soit un effectif réduit par rapport à celui des commissions permanentes, et similaire à celui des autres délégations parlementaires existantes dédiées à l’évaluation (147).
Le bureau du Comité serait composé du Président de l’Assemblée, des présidents des groupes ainsi que de deux vice-présidents et de deux secrétaires (soit, en l’état actuel, 9 membres), permettant par conséquent de la même manière que les différentes tendances politiques de l’Assemblée soient représentées en son sein.
Les règles de fonctionnement du Comité qui sont proposées sont celles qui régissent le fonctionnement des commissions permanentes :
— les votes ont lieu à main levée ou par scrutin, le vote par scrutin étant de droit à la demande d’un dixième des membres du comité. Les membres du Comité ne peuvent déléguer leur droit de vote qu’à un autre membre du Comité, étant rappelé que les présidents de commissions permanentes, le président de la commission chargée des affaires européennes et les présidents de groupes peuvent se faire suppléer. Le président du Comité n’a pas voix prépondérante et une disposition pour laquelle les voix se partagent également n’est pas adoptée ;
— le bureau du Comité est compétent pour organiser la publicité de ses travaux et peut décider la production et la diffusion d’un compte rendu audiovisuel. Un compte rendu de chaque réunion du Comité est par ailleurs publié.
Enfin, rien n’est précisé en ce qui concerne le budget de cette nouvelle structure. De la même manière que les commissions permanentes, que les commissions spéciales et que les délégations, le comité ne devrait pas disposer d’un budget propre. Ses dépenses seraient exécutées comme dépenses de l’Assemblée nationale, dans les conditions prévues par l’article 7 de l’ordonnance du 17 novembre 1958. L’attribution annuelle d’une enveloppe de crédits par l’Assemblée nationale permettrait de financer les déplacements et la rémunération des experts auxquels il serait fait appel.
Le premier alinéa de l’article 146-2 du Règlement prévoit de confier au Comité, de sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, la tâche d’évaluer les politiques publiques portant sur des domaines de compétence plus larges que ceux d’une commission permanente. En outre, le deuxième alinéa de l’article 146-2 permet à chaque groupe d’obtenir de droit la réalisation d’une évaluation par session ordinaire.
Jusqu’à présent, lorsque l’Assemblée nationale souhaite évaluer une politique publique dans un domaine de compétence plus large que celui d’une commission permanente, soit la Conférence des présidents décide de la création d’une mission d’information (148), soit plusieurs commissions permanentes créent une mission d’information commune. Les missions d’information communes à plusieurs commissions permanentes n’ont toutefois guère été nombreuses au cours des deux dernières législatures. Si le début de la présente législature laisse mieux augurer, il n’en demeure pas moins que les sujets transversaux se prêtent moins aisément que les autres à un travail de contrôle et d’évaluation par les commissions permanentes.
LES MISSIONS D’INFORMATION COMMUNES DEPUIS LA XIE LÉGISLATURE
MISSION D’INFORMATION COMMUNE |
COMMISSIONS CONCERNÉES |
DATE DE REMISE DU RAPPORT |
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE EN GUYANE |
AFFAIRES CULTURELLES ; FINANCES |
18 MARS 1999 |
GESTION DES PERSONNELS ENSEIGNANTS DU SECOND DEGRÉ |
AFFAIRES CULTURELLES ; FINANCES |
7 AVRIL 1999 |
APPLICATION DE LA LOI N° 99-944 DU 15 NOVEMBRE 1999 RELATIVE AU PACTE CIVIL DE SOLIDARITÉ |
AFFAIRES CULTURELLES ; LOIS |
13 NOVEMBRE 2001 |
TÉLÉVISION FRANÇAISE D’INFORMATION À VOCATION INTERNATIONALE |
AFFAIRES CULTURELLES ; AFFAIRES ÉTRANGÈRES |
14 OCTOBRE 2003 |
ÉVALUATION DES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DE LA LÉGISLATION SUR LE TEMPS DE TRAVAIL |
AFFAIRES CULTURELLES ; AFFAIRES ÉCONOMIQUES ; FINANCES |
14 AVRIL 2004 |
MESURE DES GRANDES DONNÉES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES |
AFFAIRES CULTURELLES ; AFFAIRES ÉCONOMIQUES ; FINANCES |
16 AVRIL 2008 |
EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES |
AFFAIRES CULTURELLES ; FINANCES |
25 JUIN 2008 |
ÉVALUATION DES DISPOSITIFS FISCAUX D’ENCOURAGEMENT À L’INVESTISSEMENT LOCATIF |
AFFAIRES ÉCONOMIQUES ; FINANCES |
22 JUILLET 2008 |
INDEMNISATION DES VICTIMES DES MALADIES NOSOCOMIALES ET ACCÈS AU DOSSIER MÉDICAL |
AFFAIRES CULTURELLES ; LOIS |
EN COURS |
PRIX DES CARBURANTS DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER |
AFFAIRES ÉCONOMIQUES ; FINANCES |
EN COURS |
Par conséquent, en confiant de manière privilégiée au CEC la tâche d’évaluation des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente, l’article 146 ter du Règlement devrait conduire au développement des travaux d’évaluation transversaux. Toutefois, cette nouvelle compétence ne devrait pas s’opposer à la création de missions d’information communes à plusieurs commissions permanentes qui le souhaiteraient. Toute latitude serait ainsi laissée pour recourir soit aux missions d’information, soit au CEC.
La faculté d’auto-saisine du CEC, qui le distinguera ainsi des délégations parlementaires, devrait contribuer au succès de cette nouvelle structure. Il conviendra toutefois que les membres du CEC veillent à ce que, dans ses saisines, le comité n’empiète pas sur les compétences dévolues à une structure parlementaire prévue par la Constitution ou par l’ordonnance du 17 novembre 1958.
Par ailleurs, l’article 146-2 détaille les modalités selon lesquelles seront conduits les travaux d’évaluation du CEC.
Il est prévu que deux membres du comité soient systématiquement nommés rapporteurs, ce qui devrait permettre à chaque évaluation d’être conduite conjointement par un député membre d’un groupe de la majorité et par un député membre d’un groupe de l’opposition, à l’instar de la pratique inaugurée sous la présente législature dans certaines commissions pour les rapports d’information ainsi que les rapports sur l’application des lois.
En outre, les commissions permanentes compétentes pour les politiques publiques soumises à un travail d’évaluation du CEC désigneraient un ou plusieurs de leurs membres pour participer à la réalisation du rapport. Il existe déjà un certain nombre de cas dans lesquels la participation des députés appartenant à un organisme parlementaire aux travaux d’un autre organisme parlementaire est envisagée : pour la participation, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond d’un texte, du rapporteur de la commission saisie pour avis, et, en sens inverse, pour la participation, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis, du rapporteur de la commission saisie au fond, mais également pour la participation du rapporteur de la commission chargée des affaires européennes aux réunions des commissions saisies au fond ou pour avis d’une proposition de résolution en matière européenne.
Dans la mesure où l’évaluation d’une politique publique comporte le plus souvent un aspect relatif aux finances publiques, la commission des Finances devrait ainsi envoyer un ou plusieurs commissaires lors de chaque travail d’évaluation mené par le CEC.
La proposition de résolution propose que les rapporteurs du comité puissent bénéficier du concours d’experts extérieurs à l’Assemblée nationale. Cette disposition est décisive, car elle a pour objet de permettre le recours à une expertise extérieure. Il est explicitement précisé que le concours d’experts extérieurs sera réservé à la conduite des évaluations, car il ne serait pas possible de faire participer des personnes extérieures à des tâches de contrôle sans que cela soit permis par une disposition législative expresse.
Dès lors qu’il est choisi de recourir à une expertise extérieure, la question se pose des modalités de choix des experts et d’établissement du cahier des charges du travail d’évaluation auquel ces experts participeront. Dans le cas des délégations parlementaires qui ont traditionnellement recours à des experts extérieurs, il est prévu par le législateur qu’un conseil d’experts est institué, destiné à guider la délégation dans son choix (149). Lors de la réunion de l’OPEPS du 11 avril 2007, M. Jean-Michel Dubernard, alors président de l’OPEPS, avait « souligné l’importance du rôle du conseil d’experts qui intervient pour le choix des sujets, la faisabilité des études, la pertinence des cahiers des charges et l’appréciation de la valeur des rapports scientifiques établis par les prestataires extérieurs de l’OPEPS ». Il serait possible d’envisager une solution similaire dans le cadre du CEC si les experts extérieurs remettaient un rapport au comité, chargé ensuite de l’examiner, le discuter et le compléter. Le mécanisme proposé est autre : les experts extérieurs viendront appuyer le travail conduit à titre principal par les deux rapporteurs nommés par le comité, qui ne saurait être un travail purement technique mais comportera également une dimension politique. Par conséquent, la création d’un conseil d’experts n’est pas nécessaire comme elle le serait si l’expertise était entièrement externalisée et limitée à une appréciation purement technique.
Votre commission considère que la création du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques appelle une réflexion sur l’articulation entre les travaux d’évaluation des politiques publiques menés par le Parlement et ceux menés par la Cour des comptes. Le nouvel article 47-2 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a élargi le champ de l’assistance de la Cour des comptes au Parlement. Jusqu’alors, cette assistance était réservée par les articles 47 et 47-1 de la Constitution au contrôle de l’exécution des lois de finances et au contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. En vertu des dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, seules les commissions chargées des finances et les commissions saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale étaient susceptibles de solliciter l’assistance de la Cour des comptes et de lui demander la réalisation d’enquêtes (150). Désormais, tout organe du Parlement est susceptible de demander à la Cour des comptes son assistance pour évaluer les politiques publiques. Par conséquent, votre commission vous propose de prévoir que le comité d’évaluation et de contrôle puisse solliciter l’assistance de la Cour des comptes. Conformément aux réserves d’interprétation qui ont déjà été formulées par le Conseil constitutionnel pour l’assistance dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale, « il appartiendra aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment [du Parlement ou du Gouvernement] » (151).
La présentation du rapport d’évaluation est également prévue par l’article 146-2, afin de préciser que le rapport « est présenté en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et donne lieu à un débat contradictoire dont le compte rendu est joint au rapport ».
La mention de la présence des responsables administratifs permettra de convoquer les fonctionnaires des ministères et donnera plus de force à l’évaluation ainsi conduite. Pourront également être convoqués les fonctionnaires territoriaux ou les fonctionnaires d’établissements publics directement concernés par la politique publique. Toutefois, l’article 26 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui prévoit que les fonctionnaires ne peuvent être déliés de leur obligation de discrétion professionnelle « que par décision expresse de l’autorité dont ils dépendent », sera applicable. A contrario, l’article 5 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relatif à la convocation en audition de toute personne par une commission spéciale ou permanente du Parlement, ne sera pas applicable.
Le caractère contradictoire du débat qui aura lieu au sein du comité d’évaluation et de contrôle sera la conséquence directe de la présence des responsables administratifs de la politique publique évaluée.
Le dernier alinéa de l’article 146-2 prévoit que les rapporteurs du comité présenteront à ce dernier un rapport de suivi sur la mise en œuvre des recommandations qui auront été formulées, à l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport d’évaluation. Cette disposition s’inspire largement de celle qui prévoit la remise d’un rapport sur la mise en œuvre des recommandations d’une commission d’enquête, six mois après la publication du rapport (quatrième alinéa de l’article 143 du Règlement), et devrait contribuer à assurer une continuité au travail d’évaluation.
Votre commission considère que les travaux d’évaluation et de contrôle peuvent être d’autant plus efficaces qu’ils interviennent dans un calendrier contraint. La fixation de délais et de dates butoir permet en effet d’impliquer les rapporteurs dans leur tâche, de mobiliser plus efficacement les administrations concernées et d’aboutir rapidement à un résultat, lui-même susceptible d’ouvrir sur de nouveaux travaux de contrôle et d’évaluation. De ce point de vue, le modèle de la commission d’enquête, dont la durée d’existence est de six mois, devrait être une source d’inspiration. C’est la raison pour laquelle votre commission vous propose que chaque travail d’évaluation mené par le CEC soit conclu à l’issue d’un délai de douze mois à compter de la nomination des rapporteurs. Il est proposé de retenir un délai de douze mois, afin de prendre en compte la possibilité de recourir à la Cour des comptes ou à des experts extérieurs. Le recours à des experts extérieurs pourrait avoir pour conséquence la mise en place d’une procédure d’appel d’offres, laquelle peut difficilement se dérouler en moins de quatre mois. De même, les demandes d’assistance de la Cour des comptes conduiront à ce que la Cour des comptes les prenne en compte pour son programme de travail, lequel est annuel.
Cette date butoir permettrait de s’assurer que le CEC ne mettra pas en place des structures permanentes d’évaluation qui viendraient concurrencer la compétence des commissions permanentes. Dans le même temps, par le biais de la disposition relative au rapport de suivi, une continuité nécessaire serait assurée aux travaux d’évaluation conduits par le comité.
Le nouvel article 146-3 prévoit de tenir le CEC informé des conclusions des missions d’information, qu’elles soient propres à une commission permanente, communes à plusieurs commissions permanentes ou créées par la Conférence des Présidents. Cette information devra prendre la forme de la transmission des conclusions de la mission d’information « dès que la publication du rapport a été décidé », et il sera loisible au rapporteur ou aux rapporteurs de ces missions de présenter ces conclusions au CEC.
Cette disposition permettra, de manière complémentaire de la présence comme membres de droit du Président de l’Assemblée et des présidents de chacune des commissions permanentes, d’assurer au CEC une vision panoramique de l’ensemble des travaux d’évaluation et de contrôle conduits par notre Assemblée, qui lui permettra effectivement de jouer son rôle de tour de contrôle.
Les documents rendant compte des études d’impact qui devront être déposées, en même temps que les projets de loi, sur le bureau de la première assemblée saisie, devront être conformes aux exigences prévues par l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée. Si la conformité de ces études d’impact sera appréciée par la Conférence des Présidents, cette dernière devrait toutefois pouvoir bénéficier d’une expertise qui puisse l’aider à formuler son appréciation.
Pour cette raison, il est proposé de créer un nouvel article 146-4, permettant au président de la commission à laquelle a été renvoyé un projet de loi de saisir le CEC, afin que ce dernier donne son avis sur les documents rendant compte de l’étude d’impact qui sont joints au projet de loi.
Pour que l’avis du CEC puisse avoir toute son utilité dans le cadre de la décision que doit prendre la Conférence des Présidents, qui ne dispose pour ce faire que d’un délai de dix jours, il est précisé que l’avis du CEC est communiqué dans les plus brefs délais à la commission concernée et à la Conférence des Présidents.
Il reviendra au comité de mettre en place, si cela s’avère nécessaire, une délégation en son sein qui serait spécifiquement chargée de donner l’avis du CEC sur les documents rendant compte de l’étude d’impact joints à un projet de loi.
Dans la mesure où il est proposé de confier au CEC la compétence pour évaluer les documents d’évaluation transmis par le Gouvernement, il serait complémentaire de lui confier également la tâche de réalisation des évaluations préalables qui pourront être demandées sur des amendements d’origine parlementaire (152). Cette évaluation préalable, qui sera bien évidemment succincte, dans la mesure où le temps accordé pour y procéder sera souvent réduit (la demande étant probablement le plus souvent formulée à l’issue de la réunion de la commission tenue au titre de l’article 86 du Règlement), pourra en effet plus aisément être conduite par un organe qui a déjà eu à connaître de l’étude d’impact portant sur l’ensemble des dispositions initiales du texte. Le fait que l’évaluation préalable ne soit pas conduite par la commission permanente saisie au fond du texte de loi permettra par ailleurs d’éviter que la commission ne soit à la fois juge et partie en la matière.
d) Formuler des propositions pour l’ordre du jour de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation
L’article 146-5 tire directement les conséquences du nouvel article 48 de la Constitution, tel qu’il est entré en vigueur au 1er mars 2008, qui prévoit que, dans le cadre de la fixation de l’ordre du jour par chaque assemblée, une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité à des travaux de contrôle et d’évaluation. Cet article permet en effet au comité de faire des propositions à la Conférence des présidents pour l’ordre du jour de cette semaine dite « de contrôle ».
Il est précisé qu’à ce titre, le CEC pourra, « en particulier, proposer l’organisation, en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information » des commissions permanentes ou de la Conférence des Présidents. En prévoyant que les conclusions de ces rapports puissent faire l’objet de questions en séance publique, la présente proposition de résolution propose d’innover. Nul doute qu’une présentation sous forme de questions au ministre et de réponses de ce dernier permettra de donner à l’exercice d’évaluation à la fois un caractère plus vivant et une efficacité plus grande que s’il s’agissait d’une présentation traditionnelle, sous forme de débat. Surtout, par le biais de cet exercice, la tâche du comité d’évaluation et de contrôle, restreinte jusqu’à présent à la seule évaluation des politiques publiques, acquerrait une dimension de contrôle du Gouvernement prononcée.
La Commission est saisie de l’amendement CL 101 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le principe d’équité et l’efficacité plaident en faveur de la parité entre majorité et opposition dans la composition des organes de contrôle du Parlement. C’est l’intérêt du Parlement dans son ensemble de permettre à l’opposition d’exercer pleinement la fonction de contrôle.
M. le rapporteur. Je suis plutôt favorable à la résolution du Président. Je suis cependant sensible à vos préoccupations, et je proposerai des amendements instaurant la parité en ce qui concerne les rapporteurs.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle rejette successivement les amendements CL 102, CL 103, CL 104 et CL 105 de M. Jean-Jacques Urvoas après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission examine ensuite l’amendement CL 107 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à prévoir que le président du comité d’évaluation et de contrôle est élu en son sein au début de chaque session parlementaire. Il vise plus précisément à instaurer une présidence alternée entre la majorité et l’opposition.
M. le rapporteur. C’est le président de l’Assemblée nationale qui préside le comité d’évaluation et de contrôle.
L’amendement CL 107 est retiré de même que l’amendement CL 106 du même auteur.
La Commission est saisie de l’amendement CL 108 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à préciser que « le bureau est chargé d’assurer la publicité des travaux du Comité. Chaque réunion fait l’objet d’un compte rendu intégral qui est rendu public ».
M. le rapporteur. Avis favorable si vous acceptez de supprimer le qualificatif d’« intégral ».
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 314 du rapporteur.
La Commission examine l’amendement CL 109 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le choix des thématiques d’évaluation et de contrôle constitue un aspect fondamental du fonctionnement du comité. Il est impératif que ce choix ne soit pas prisonnier de la simple logique majoritaire. Il importe à cet effet que la majorité et l’opposition disposent à tour de rôle de la possibilité de choisir les thèmes des évaluations transversales.
M. le rapporteur. Je rappelle que la notion de majorité n’est pas définie dans le Règlement. En outre, la rédaction proposée pour l’article 146-2 prévoit déjà que « chaque groupe peut obtenir de droit, au cours d’une session ordinaire, la réalisation d’une étude d’évaluation entrant dans le champ des compétences du comité »
M. Jean-Claude Urvoas. J’ose espérer que le comité d’évaluation et de contrôle ne se contentera pas de deux évaluations par an !
M. le rapporteur. J’ose espérer quant à moi que les groupes pourront se mettre d’accord sur l’opportunité de telle ou telle évaluation. En revanche, en cas de résistance de la majorité, chaque groupe minoritaire ou d’opposition aurait son droit de tirage.
M. Jean-Jacques Urvoas. Un seul : voilà qui ne favorise guère l’émulation !
M. le rapporteur. Ce seront des études transversales très lourdes – sur la politique du logement par exemple. Il n’y en aura peut-être que quatre ou cinq par an.
M. Jean-Jacques Urvoas. Puisque nous devons poser les fondations d’un édifice entièrement nouveau, il me paraît plus simple de poser ce principe que de tout contingenter.
M. le rapporteur. Si chaque groupe choisit déjà une étude sur les quatre ou cinq de l’année, le droit de tirage aura un effet important !
La Commission rejette l’amendement CL 109.
Elle est saisie de deux amendements CL 93 et CL 96 de M. Jean-Louis Dumont.
M. Jean-Louis Dumont. Ces amendements font partie d’une série de six que j’ai signés avec Louis Giscard d’Estaing, fondés sur notre expérience en matière de missions d’évaluation et de contrôle. L’amendement CL 93 revient sur le choix du texte initial selon lequel les travaux du comité d’évaluation et de contrôle devraient dépasser le domaine de compétence d’une seule commission permanente : cela limite en effet trop le champ d’investigation de cette institution. Nous avons vu, lors de certaines évaluations, des collègues d’autres commissions s’inquiéter que l’on puisse empiéter sur leur domaine mais nous savons aussi par expérience tout le bénéfice que tire le Parlement d’une collaboration entre représentants de différentes commissions. Par ailleurs, l’amendement CL 96 propose que les travaux du comité soient déterminés selon un programme annuel.
M. le rapporteur. Vous souhaitez vous-même faire travailler ensemble des députés de différentes commissions : c’est bien que le domaine doit dépasser le champ d’une commission seule ! Lorsque l’idée du comité d’évaluation est née, nous avons eu le souci d’éviter que des institutions diverses entrent en concurrence. Chaque commission a un champ de compétences, et l’évaluation de chaque loi est faite par la commission saisie au fond. C’est pourquoi le comité d’évaluation s’occupe, lui, de tout ce qui est transversal. Ce sont deux métiers bien différents. Sachant que presque tous les sujets comprennent au moins un aspect financier en plus de l’aspect technique, je ne pense pas que cette condition de transversalité soit un facteur de blocage pour le comité. Je suis donc défavorable à l’amendement CL 93. En revanche, je suis favorable au CL 96.
La Commission rejette l’amendement CL 93 et adopte l’amendement CL 96.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 315 du rapporteur.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 94 de M. Jean-Louis Dumont.
Elle est saisie ensuite en discussion commune de l’amendement CL 110 de M Jean-Jacques Urvoas et de l’amendement CL 95 de M. Jean-Louis Dumont.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le comité d’évaluation et de contrôle doit désigner deux rapporteurs pour chaque évaluation, dont l’un appartenant à un groupe d’opposition. Les commissions permanentes concernées doivent pouvoir désigner deux membres selon le même principe.
M. le rapporteur. La rédaction de l’amendement CL 95 me paraît préférable.
L’amendement CL 110 est retiré et la Commission adopte l’amendement CL 95.
Elle est saisie de l’amendement CL 111 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de préciser que les deux rapporteurs disposent de moyens identiques et peuvent recourir aux experts extérieurs de leur choix.
M. le rapporteur. Avis défavorable : il s’agit d’un travail commun, chaque rapporteur n’aura pas ses propres experts.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine l’amendement CL 316 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de prévoir expressément que le comité d’évaluation et de contrôle peur demander l’assistance de la Cour des comptes.
La Commission adopte cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 317du rapporteur.
M. le rapporteur. Le président et le rapporteur général de la commission des Finances ont suggéré que le travail des rapporteurs ait une date butoir. Cela semble en effet s’imposer. Nous avions d’abord pensé à un délai de six mois, comme pour les commissions d’enquête, mais ce n’est pas très réaliste s’il faut commencer par faire un appel d’offres pour des experts extérieurs ou par solliciter l’assistance de la Cour des comptes. Nous proposons donc un délai de douze mois.
La Commission adopte cet amendement.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 112 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 113 du même auteur.
Elle est saisie de l’amendement CL 97 de M. Jean-Louis Dumont.
M. Jean-Louis Dumont. Cet amendement vise à clarifier une des nombreuses formules ambiguës de ce texte.
M. le rapporteur. Mais il donne à penser que le rapport est présenté avant les auditions, alors que les auditions servent à établir le rapport.
M. Jean-Louis Dumont. Notre souci était de lancer le débat au sein du comité.
M. le rapporteur. Mon avis reste défavorable, mais pour ce qui est du compte rendu au moins, votre amendement est déjà satisfait.
L’amendement CL 97 est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CL 98 de M. Jean-Louis Dumont.
M. Jean-Louis Dumont. Il s’agit notamment de préciser que les auditions sont publiques et que, après que les recommandations du comité auront été transmises au Gouvernement, les réponses des ministres devront être reçues dans un délai fixe de trois mois et discutées pendant la semaine de contrôle visée à l’article 48, alinéa 4 de la Constitution.
M. le rapporteur. Pour ce qui est des auditions publiques, votre souci est déjà satisfait. Votre amendement comprend en revanche un alinéa concernant les comptes rendus et calqué sur le mécanisme des commissions d’enquête. Les personnes entendues par ces commissions parlant sous serment, je ne suis pas sûr que l’alignement soit justifié. Enfin, l’alinéa relatif aux réponses des ministres pourrait être utile mais sa rédaction frôle l’injonction au Gouvernement. Je propose un nouvelle mouture de cet amendement : « Les recommandations du comité sont transmises au gouvernement. Les réponses des ministres sont attendues dans les trois mois et discutées pendant la semaine prévue à l’article 48, alinéa 4 de la Constitution ».
M. Jean-Louis Dumont. Je suis d’accord.
La Commission adopte l’amendement CL 98 ainsi rectifié.
Elle est saisie de l’amendement CL 114 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. René Dosière. Il s’agit de prévoir un délai d’une semaine entre la diffusion du rapport et sa présentation publique, afin que les députés puissent se préparer au débat.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cela serait matériellement difficile, compte tenu de notre rythme de travail. Si le rapport était publié un mercredi par exemple, le débat ne pourrait pas avoir lieu le mardi suivant…
M. René Dosière. Je suis ouvert à des modifications. L’idée est simplement que le débat ne suive pas de trop près.
M. le rapporteur. Mais la publication du rapport s’accompagnera d’une conférence de presse. Pourquoi attendre que tout l’intérêt soit retombé avant d’en discuter dans l’hémicycle ? Le Règlement ne comporte aucune disposition semblable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 318 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 319 du même auteur.
M. le rapporteur. Le comité d’évaluation et de contrôle doit être informé de l’ensemble des travaux des commissions permanentes qui le concernent, y compris de ceux des rapporteurs spéciaux de la commission des Finances.
La Commission adopte cet amendement.
La Commission est saisie de l’amendement CL 115 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. René Dosière. Cet amendement permet au comité d’évaluation et de contrôle de jouer un rôle important dans l’analyse des études d’impact présentées par le Gouvernement.
M. le rapporteur. La Conférence des présidents peut demander l’avis du comité d’évaluation et de contrôle mais ce dernier disposera de très peu de temps puisque la Conférence des présidents n’a que dix jours pour se prononcer. C’est certainement par le biais d’un débat que le comité se prononcera parfois, parce qu’il n’aura pas le temps de faire grand chose d’autre.
La Commission rejette cet amendement.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette aussi l’amendement CL 116 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle adopte l’amendement CL 320 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL 321 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de permettre au président de l’Assemblée de demander l’avis du comité d’évaluation et de contrôle sur l’étude d’impact jointe à un projet de loi.
La Commission adopte cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 322 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il semble logique de confier au comité d’évaluation et de contrôle l’évaluation préalable des amendements parlementaires.
La Commission adopte cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 117 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. La semaine de l’ordre du jour consacrée au contrôle et à l’évaluation devant devenir un moment important de la vie de l’Assemblée, cet amendement permet au comité d’évaluation et de contrôle de formuler des propositions auprès de la Conférence des présidents concernant l’organisation de cette semaine, propositions issues alternativement des membres appartenant à la majorité et à l’opposition.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
Elle adopte l’article 119 ainsi modifié.
Article 120
(Chapitre VIII de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Renumérotation d’un chapitre
L’actuel chapitre VII de la première partie du titre III du Règlement, consacré aux pétitions, devient le chapitre VIII.
La Commission adopte l’article 120 sans modification.
Article 121
(article 150 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Inscription à l’ordre du jour des rapports sur les pétitions
L’article 150 du Règlement, qui concerne l’inscription à l’ordre du jour du rapport d’une commission sur une pétition qu’elle décide de soumettre à l’Assemblée, est modifié par coordination avec les nouvelles règles relatives à l’inscription à l’ordre du jour fixées par l’article 48 du Règlement. Il sera loisible soit à l’Assemblée de décider une telle inscription à l’ordre du jour sur proposition de la Conférence des Présidents soit au Gouvernement de prévoir cette inscription dans le cadre de ses priorités.
La Commission adopte l’article 121 sans modification.
Article 122
(Chapitre IX de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Renumérotation et intitulé d’un chapitre
L’actuel chapitre VII bis de la première partie du titre III du Règlement, consacré aux résolutions portant sur des propositions d’actes communautaires, devient le chapitre IX. Il est par ailleurs proposé de l’intituler « Affaires européennes », en cohérence avec les propositions faites aux articles suivants de la proposition de résolution d’enrichir le contenu de ce chapitre, qui ne se limiterait plus aux seules résolutions portant sur des actes communautaires, mais contiendrait également les dispositions relatives à la commission chargée des affaires européennes prévue par l’article 88-4 de la Constitution et au contrôle de subsidiarité prévu par l’article 88-6 de la Constitution.
La Commission adopte l’article 122 sans modification.
Article 123
(article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Composition et mode de fonctionnement de la commission chargée des affaires européennes
La nouvelle rédaction de l’article 88-4 de la Constitution prévoit, dans son dernier alinéa, qu’est instituée dans chaque assemblée parlementaire une « commission chargée des affaires européennes ».
Si, jusqu’à présent, la composition, les modalités de désignation des membres des délégations parlementaires pour l’Union européenne et les règles de fonctionnement de ces délégations sont fixées par l’article 6 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il est proposé, dans la nouvelle rédaction issue de la proposition de loi tendant à modifier l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires adoptée le 28 avril par notre assemblée, de renvoyer au règlement de chaque assemblée ces différentes règles, ce que fait la nouvelle rédaction de l’article 151-1.
Le premier alinéa de l’article 151-1 prévoit l’institution d’une commission chargée des affaires européennes, conformément à ce que prévoit désormais le dernier alinéa de l’article 88-4 de la Constitution.
Par transposition de la disposition qui figure dans l’article 6 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, il est précisé que la commission suit les travaux conduits par les institutions européennes, dans les conditions prévues par les articles 151-1 à 151-11 du Règlement.
Enfin, il est prévu explicitement que cette commission est dénommée « Commission des Affaires européennes ». Cette dénomination répond à un souhait ancien de la délégation pour l’Union européenne et permet de faire apparaître le caractère primordial de cet organisme parlementaire pour les questions européennes. Cette appellation est d’autant plus légitime que la commission chargée des affaires européennes aura un rôle d’examen systématique des propositions de résolution en matière européenne.
2. Composition et modalités de désignation des membres ainsi que du bureau de la commission chargée des affaires européennes
Initialement, les délégations pour les commissions européennes étaient composées, dans chaque assemblée, de 18 membres, désignés de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Lors de la modification de l’ordonnance du 17 novembre 1958 par la loi du 10 mai 1990, l’effectif de ces délégations a été porté à 36 membres et, dans le même temps, à l’exigence d’une représentation proportionnelle des groupes a été ajoutée une exigence de représentation équilibrée des commissions permanentes. L’augmentation du nombre de membres de chaque délégation avait été justifié par « l’amplification des missions des délégations, qui doit en particulier se traduire par une multiplication du nombre de rapports qu’elles établissent » (153).
Il est proposé, au deuxième alinéa de l’article 151-1, de prévoir que le nombre de membres de la commission chargée des affaires européennes de l’Assemblée nationale soit désormais de 48. Cette nouvelle augmentation des effectifs peut, comme la précédente, se justifier par le rôle désormais majeur qu’il est proposé de confier à cette commission dans le processus d’adoption des propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 88-4 de la Constitution, ainsi que dans le processus d’adoption des futures propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 88-6 de la Constitution.
La transposition, du II de l’article 6 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 au deuxième alinéa de l’article 151-1 du Règlement, de la règle en vertu de laquelle les membres de la commission des Affaires européennes doivent assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes est également une raison déterminante pour l’augmentation des effectifs de la commission chargée des affaires européennes. Dès lors que l’Assemblée nationale devrait désormais compter huit commissions permanentes (154), il serait difficile d’assurer une représentation équilibrée de chacune de ces commissions avec 36 membres (155). Le chiffre de 48 permettra à chaque commission permanente d’être représentée par 6 députés au sein de la commission chargée des affaires européennes. Les modalités de désignation des membres de cette commission sont celles prévues à l’article 25 du Règlement et qui s’appliquent également pour la nomination des membres des commissions permanentes (candidatures proposées par les groupes, affichées et publiées au Journal officiel).
Le troisième alinéa de l’article 151-1 du Règlement, qui transpose également une disposition actuelle de l’ordonnance du 17 novembre 1958, prévoit que les membres de la commission chargée des affaires européenne sont nommés au début de la législature et pour la durée de celle-ci. De manière générale, les membres des délégations parlementaires sont désignés pour la durée d’une législature, à l’inverse des membres des commissions permanentes, qui sont nommés au début de la législature puis chaque année suivante, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée (article 37 du Règlement). Le maintien d’une nomination pour la durée de la législature, qui est une caractéristique presque ontologique de la commission chargée des affaires européennes, contribuera ainsi à faire apparaître sans ambiguïté la différence entre cette commission et les commissions permanentes prévues par l’article 43 de la Constitution.
Le quatrième alinéa de l’article 151-1 du Règlement prévoit les conditions dans lesquelles est composé le bureau de la commission chargée des affaires européennes. La commission chargée des affaires européennes devra être convoquée par le Président de l’Assemblée nationale au début de chaque législature en vue de procéder à la nomination de son bureau. Ainsi, le bureau sera élu pour la durée de la législature, ce qui est cohérent avec le fait que les membres de la commission soient nommés pour cette durée.
Ce bureau, qui comprend à l’heure actuelle un président, quatre vice-présidents et deux secrétaires (156), compterait désormais neuf membres, à l’instar du bureau des commissions permanentes et des commissions spéciales (un président, quatre vice-présidents et quatre secrétaires). La procédure d’élection du bureau est celle prévue à l’article 39 du Règlement pour l’élection du bureau des commissions permanentes : élection au scrutin secret par catégorie de fonction, à la majorité absolue aux deux premiers tours et à la majorité relative au troisième tour ; absence d’élection lorsque le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir.
Il est d’autre part ajouté une interdiction de cumul de la fonction de président de la commission chargée des affaires européennes et de celle de président d’une commission permanente.
Les deux derniers alinéas de l’article 151-1 du Règlement prévoient les conditions dans lesquelles seront organisés les travaux de la commission chargée des affaires européennes. Il est en effet nécessaire de prévoir dans le Règlement de notre assemblée ces règles de fonctionnement, dès lors que l’article 6 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 ne prévoit plus certaines de ces règles ni ne renvoie au règlement intérieur de ladite commission le soin de les compléter.
Le choix retenu est celui de la transposition des règles de fonctionnement des commissions permanentes. Les votes doivent avoir lieu dans les conditions prévues par les articles 43 et 44 du Règlement : condition de quorum ; vote à main levée ou par scrutin, possibilité de déléguer son vote encadré, absence de voix prépondérante du président. La publicité des travaux est organisée dans les conditions prévues par l’article 46 du Règlement : organisation de la publicité des travaux par le bureau de la commission, compte rendu publié à l’issue de chaque réunion, compte rendu audiovisuel possible sur décision du bureau de la commission.
Le fait de ne mentionner que l’application des articles 43, 44 et 46 du Règlement pourrait laisser penser, par a contrario, que les autres articles du chapitre relatif aux travaux des commissions permanentes ne s’appliquent pas. Or, sont ainsi concernés les articles relatifs à la convocation des commissions en cours de session comme en dehors des sessions (article 40), au partage de compétence entre le président et le bureau de la commission (article 41), à la présence obligatoire des commissaires aux réunions (article 42) et aux auditions des membres du Gouvernement par les commissions (article 45).
Votre commission, qui considère que ces différentes dispositions devraient être rendues applicables à la commission chargée des affaires européennes, vous propose pour cette raison de prévoir que les dispositions du chapitre X du titre Ier du Règlement, relatives aux convocations, aux votes, aux auditions des membres du Gouvernement et à la publicité des travaux, sont toutes applicables au fonctionnement de cette commission.
La Commission adopte l’amendement CL 323 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 123 ainsi modifié.
Article 124
(article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Transmission des documents européens à la commission chargée des affaires européennes
La disposition actuelle du premier alinéa de l’article 151-1 du Règlement, relative à la transmission des propositions d’actes communautaires par le Gouvernement à l’Assemblée nationale, est transposée dans le premier alinéa de l’article 151-2 du Règlement. Par coordination avec la nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 88-4 de la Constitution, il est désormais fait mention des « projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne ».
Dans un souci de simplification, et de la même manière que pour les propositions de loi déposées sur le bureau de l’Assemblée, les textes transmis par le Sénat, les saisines pour avis des commissions permanentes, les dépôts de rapport de commissions d’enquête, il est proposé de supprimer l’annonce en séance publique de la transmission des documents européens. L’information de l’ensemble des membres de notre Assemblée, qui est une exigence constitutionnelle (157), sera assurée par l’insertion de cette transmission au Journal officiel, puis par l’impression et la distribution de ces documents.
Les documents européens transmis aux assemblées parlementaires
Les projets (émanant du Conseil, du Parlement européen, ou dans certains cas prévus par les traités d’un ou plusieurs États membres) ou propositions (émanant de la Commission européenne) d’actes concernés par cette transmission obligatoire sont ceux prévus à l’article 88-4 de la Constitution, dont le premier alinéa dispose : « le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne ». Cette mention des projets ou propositions d’actes qui sont transmis au Conseil de l’Union européenne correspond à un champ très large. Sont ainsi concernés par cette transmission :
— les propositions de règlement du Conseil et les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil ;
— les propositions de directive du Conseil et les propositions de directive du Parlement européen et du Conseil ;
— les projets et propositions de décision du Conseil, les projets et propositions de décision du Parlement européen et du Conseil et les propositions de décision de la Commission (essentiellement des actes d’exécution et des nominations) ;
— les recommandations de la Commission au Conseil ;
— les avant-projets de budget, les projets de budget rectificatif et supplémentaire ainsi que les propositions de virements de crédits ;
— les recommandations de stratégie commune, les projets d’action commune, les projets de position commune du Conseil et les propositions de mise en œuvre d’action commune dans le cadre du titre V du traité sur l’Union européenne relatif à la politique étrangère et de sécurité commune ;
— les projets et propositions de position commune, de décision-cadre et de décision du Conseil, les conventions et les mesures d’application de conventions dans le cadre du titre VI du traité sur l’Union européenne relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale ;
— les projets tendant à la révision des traités et les propositions tendant à instaurer une coopération renforcée.
Sans qu’il s’agisse à proprement parler de projets ou propositions d’actes, le Gouvernement a également pris l’habitude de transmettre systématiquement les livres verts, les livres blancs et le programme de travail de la Commission.
Le nombre de documents communiqués par le Gouvernement au Parlement en vertu de l’article 88-4 de la Constitution est très significatif. En outre, il convient de signaler que d’autres documents européens sont également communiqués par le Gouvernement pour compléter l’information du Parlement en matière européenne, lesquels ne sont pas mentionnés au Journal officiel.
LES DOCUMENTS EUROPÉENS TRANSMIS PAR LE GOUVERNEMENT
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2007 |
2008 |
2009(*) | |
DOCUMENTS PRÉVUS PAR L’ARTICLE 88-4 |
285 |
317 |
331 |
260 |
329 |
382 |
464 |
141 |
AUTRES DOCUMENTS TRANSMIS |
997 |
1054 |
1047 |
830 |
1101 |
1191 |
1411 |
403 |
(*) Pour l’année 2009, les chiffres ne sont renseignés que jusqu’au 6 avril.
Les deuxième et troisième alinéas de l’article 151-2 ont pour objet de transposer les dispositions actuelles du deuxième alinéa de l’article 151-1, qui prévoient d’une part l’impression et la distribution des propositions d’actes communautaires, d’autre part leur instruction par la commission chargée des affaires européennes, qui a le choix entre la transmission aux commissions de ses analyses, assorties ou non de conclusions, et le dépôt d’un rapport d’information concluant éventuellement au dépôt d’une proposition de résolution.
La nouvelle rédaction qui est proposée prévoit de distinguer les deux démarches qui peuvent être choisies par la commission chargée des affaires européennes : transmettre aux commissions permanentes ses analyses assorties ou non de conclusions ; déposer un rapport d’information concluant éventuellement au dépôt d’une proposition de résolution.
La deuxième possibilité, à l’inverse de la première, ne concerne pas uniquement les projets ou propositions d’actes transmis par le Gouvernement mais peut porter sur « tout document émanant d’une institution de l’Union », pour prendre en compte la nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l’article 88-4 de la Constitution, en vertu de laquelle des résolutions européennes peuvent être adoptées non seulement sur les projets ou propositions d’actes mais également sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.
La Commission adopte successivement les amendements CL 324, CL 325 et CL 326 du rapporteur. L’amendement du rapporteur CL 327 est retiré.
La Commission adopte l’article 124 ainsi modifié.
Article 125
(article 151-3 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Transmission des projets d’actes législatifs européens à la commission chargée des affaires européennes
La révision constitutionnelle du 4 février 2008 a modifié la Constitution afin de prendre en compte l’entrée en vigueur future du traité de Lisbonne. Figure à ce titre la disposition du premier alinéa de l’article 88-6 de la Constitution, en vertu de laquelle l’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété cet article, afin de modifier les conditions dans lesquelles chaque assemblée pourra former un recours contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité.
Il est proposé, par l’introduction des nouveaux articles 151-9 à 151-11 du Règlement, ainsi que par la nouvelle rédaction de l’article 151-3, de mettre en place les conditions d’application de l’article 88-6 de la Constitution.
La nouvelle rédaction de l’article 151-3 du Règlement prévoit que les projets d’actes législatifs européens, qui doivent être transmis aux parlements nationaux par les institutions européennes elles-mêmes (158), font l’objet d’une insertion au Journal officiel.
Les projets d’actes législatifs européens
Le troisième paragraphe de l’article 289 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dans sa rédaction résultant du Traité de Lisbonne, dispose : « Les actes juridiques adoptés par procédure législative constituent des actes législatifs. »
Les paragraphes 1 et 2 de ce même article prévoient que la procédure législative permet d’adopter un règlement, une directive ou une décision, soit conjointement par le Parlement européen et le Conseil (procédure législative ordinaire), soit par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par le Conseil avec la participation du Parlement européen (procédure législative spéciale).
Dans des cas spécifiques prévus par les traités, les actes législatifs peuvent également être adoptés sur initiative d’un groupe d’États membres ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne (pour certains articles des statuts du SEBC et de la BCE) ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d’investissement.
L’insertion des projets d’actes législatifs au Journal officiel, destinée à garantir l’information de tous les députés, devrait être une insertion distincte de celle des projets ou propositions d’actes transmis par le Gouvernement à l’Assemblée prévue par le premier alinéa de l’article 151-2 du Règlement, afin que les députés puissent ainsi plus aisément identifier les projets d’actes pour lesquels la question du respect de principe de subsidiarité se pose.
Le Commission adopte l’article 125 sans modification.
Article 126
(article 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Propositions de résolution déposées en application des articles 88-4
et 88-6 de la Constitution
Cet article renvoie, pour les propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution, aux règles de dépôt, d’examen et de discussion des autres propositions de résolution, sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le chapitre consacré aux affaires européennes.
Ces propositions de résolution obéiraient ainsi, comme le prévoit aujourd’hui l’article 151-1 du Règlement, et sous réserve des dispositions particulières les concernant, permettant notamment de les adopter hors session, à la procédure de « droit commun » applicable aux propositions de résolution mentionnées à l’article 82 du Règlement, c’est-à-dire les propositions de résolution ayant pour objet de modifier le Règlement de l’Assemblée nationale ou de créer une commission d’enquête. L’article 82 renvoie lui-même à la procédure applicable en première lecture aux propositions de loi, à l’exception des dispositions faisant application à ces dernières des articles 34, 40 et 41 de la Constitution.
La règle actuelle qui impose aux auteurs de propositions de résolution européenne de viser les documents émanant des institutions de l’Union européenne sur lesquels ces propositions s’appuient est maintenue. L’instauration de cette obligation avait été justifiée, en 1992, par la nécessité « d’éviter que (ces propositions de résolution) ne prennent l’aspect de véritables interpellations de portée générale » (159). La possibilité accordée aux assemblées par l’article 34-1 de la Constitution de voter des résolutions sans limitation de sujet ne conduit pas à remettre en cause cette règle, qui permettra de bien distinguer les deux types de résolution, qui ont un fondement constitutionnel différent et obéissent à des procédures distinctes, liées notamment à l’irrecevabilité prévue par l’article 34-1 de la Constitution, qui n’a pas d’équivalent pour les résolutions européennes, et à la possibilité d’adopter des résolutions européennes hors session, ce que l’article 34-1 ne permet pas.
Si, sur le fond, votre rapporteur ne voit aucune objection à ce que soient conservées les règles actuelles de dépôt et d’examen des propositions de résolution européenne, sous réserve des modifications proposées aux articles suivants, la rédaction de cet article appelle plusieurs corrections et clarifications :
— l’article 88-6 de la Constitution n’entrant en vigueur qu’à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, la référence à cet article ne peut pas figurer dans le présent article, qui est d’entrée en vigueur immédiate. Ceci implique que les règles de discussion des propositions de résolution déposées en application de l’article 88-6 soient rappelées à l’article 151-9 du Règlement, dont l’entrée en vigueur est reportée par l’article 144 de la proposition de résolution à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ;
— la référence à la « procédure définie au titre Ier (…) pour les autres propositions de résolution » est erronée, le titre Ier du Règlement étant consacré à l’organisation et au fonctionnement de l’Assemblée. La procédure de discussion des propositions de résolution figure au titre II, et plus précisément à l’article 82, et renvoie à la procédure de discussion, en première lecture, des propositions de loi, exception faite des dispositions faisant application des articles 34, 40 et 41 de la Constitution. À ces exceptions doit être ajouté le troisième alinéa de l’article 42 de la Constitution, faute de quoi un délai de six semaines devrait être respecté entre le dépôt d’une proposition de résolution et sa discussion en séance. Un tel délai serait particulièrement préjudiciable pour les résolutions déposées en application de l’article 88-6 de la Constitution, l’Assemblée ne disposant que de huit semaines pour émettre un avis motivé ;
— le renvoi à la procédure de discussion des « autres propositions de résolution », qui figure actuellement au troisième alinéa de l’article 151-1 du Règlement est désormais source de confusion, la révision constitutionnelle de juillet 2008 ayant ajouté aux résolutions adoptées sur le fondement de l’article 82 du Règlement et aux résolutions européennes les résolutions prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution, qui obéissent à une procédure particulière, définie par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution et par l’article 136 du Règlement.
La Commission adopte successivement les amendements CL 328, CL 329 et CL 330 du rapporteur.
Elle adopte l’article 126 ainsi modifié.
Article 127
(articles 151-5 à 151-12 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Procédure d’examen des propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution. Motions déposées en application de l’article 88-7 de la Constitution
L’article 127 de la proposition de résolution propose une rénovation d’ampleur de la procédure d’adoption des résolutions européennes à l’Assemblée nationale, qui passe par un renforcement du rôle de la commission chargée des affaires européennes, dont l’existence est désormais reconnue par l’article 88-4 de la Constitution.
Toutes les propositions de résolution, hormis celles qui émanent de la commission des Affaires européennes, seraient renvoyées successivement à ladite commission et à la commission permanente compétente. Le rôle de la commission des Affaires européennes serait d’autant plus important que serait instauré un mécanisme d’adoption tacite à deux niveaux : l’adoption tacite par l’Assemblée, déjà prévue par l’article 151-3 du Règlement, pourrait être précédée d’une adoption tacite par la commission permanente compétente du texte adopté par la commission des Affaires européennes après un délai d’un mois.
Le choix de renvoyer toutes les propositions de résolution à la commission des Affaires européennes est cohérent avec les missions qui lui sont par ailleurs confiées par les articles 151-1 et 151-2 du Règlement : puisqu’elle suit les travaux conduits par les institutions européennes et instruit les projets ou propositions soumis à l’Assemblée en application de l’article 88-4 de la Constitution, il est légitime qu’elle puisse se prononcer sur les propositions de résolution portant sur ces projets ou propositions.
Dès lors que la commission des Affaires européennes, dont la composition assure une représentation proportionnelle des groupes et équilibrée des commissions permanentes, est amenée à se prononcer sur toutes les propositions de résolution européenne, il ne paraît pas indispensable de prévoir qu’une deuxième commission soit obligée de se prononcer à son tour. Ce système d’adoption tacite apporte de la souplesse aux commissions permanentes, dont l’ordre du jour est déjà très contraint par les travaux législatifs et de contrôle. Elles ne seront plus contraintes, comme aujourd’hui, de se prononcer explicitement sur une proposition de résolution dans des délais brefs si le texte de la commission des Affaires européennes leur convient.
Le renvoi systématique à une commission permanente est toutefois maintenu. Il permet d’une part d’assurer l’information de la commission permanente compétente sur les actes communautaires en préparation dans son champ de compétence. Il laisse d’autre part à la commission qui est compétente et experte sur le fond de la politique en question la possibilité de se saisir de la proposition de résolution si l’importance du sujet le justifie, si elle a un désaccord avec la commission des Affaires européennes ou souhaite apporter un complément à son texte ou, enfin, si elle veut raccourcir le délai d’adoption de la résolution.
En conséquence de ce renvoi systématique à deux commissions et de la rareté, en pratique, des saisines pour avis sur une proposition de résolution, il est proposé de supprimer la possibilité pour une commission permanente de se saisir pour avis d’une proposition de résolution.
Cette nouvelle procédure d’examen est détaillée dans les articles 151-5 à 151-8 qu’il est proposé d’ajouter au Règlement.
Article 151-5 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale
Renvoi des propositions de résolution européenne
à la commission des Affaires européennes
Alors que, à l’heure actuelle, les propositions de résolution sont renvoyées, comme les propositions de loi, à la commission permanente compétente, il est proposé de poser le principe d’un renvoi préalable de toutes les propositions de résolution européenne à la commission des Affaires européennes, hormis celles qu’elle a elle-même déposées sur le fondement du troisième alinéa de l’article 151-2 du Règlement.
Si, dans la rédaction de cet article, les résolutions déposées par la commission des Affaires européennes apparaissent sous forme d’exception, il ne faut pas perdre de vue qu’elles constituent, de fait, l’essentiel des résolutions adoptées par l’Assemblée. Sous la XIIe législature, seules deux (160) des quarante et une résolutions adoptées par l’Assemblée n’avaient pas pour origine une proposition de résolution déposée par la délégation pour l’Union européenne. De même, depuis le début de la XIIIe législature, toutes les résolutions adoptées par l’Assemblée émanent de la commission chargée des affaires européennes.
La précision selon laquelle les propositions de résolution « sont renvoyées à l’examen préalable de la commission des Affaires européennes » puis que celle-ci transmet son rapport à la commission saisie au fond conduit à s’interroger sur la date de désignation de la commission permanente compétente. Le texte est-il renvoyé dès son dépôt à la fois à la commission des Affaires européennes et à la commission permanente compétente, la seconde devant attendre que la première se soit prononcée pour pouvoir se saisir de la proposition de résolution, ou n’est-il renvoyé à la commission permanente qu’au stade du dépôt du rapport de la commission des Affaires européennes ? Cette dernière solution peut paraître préférable, d’une part parce que la commission saisie au fond ne peut pas se prononcer avant la commission des Affaires européennes, d’autre part parce que, pour certaines propositions de résolution, le travail de la commission des Affaires européennes peut avoir une influence sur le choix de la commission compétente par le Président de l’Assemblée.
De même que l’article 151-2 actuel du Règlement permet au Gouvernement ou à un président de groupe d’imposer à la commission saisie au fond de déposer son rapport dans un délai d’un mois, le nouvel article 151-5 prévoit que, lorsque le Gouvernement ou le président d’un groupe le demande, la commission des Affaires européennes doit déposer son rapport dans le délai d’un mois suivant cette demande. Il serait souhaitable d’ajouter les présidents de commissions permanentes à la liste des personnes pouvant demander à la commission des Affaires européennes de se prononcer dans un délai d’un mois. Ainsi, la commission des Affaires européennes ne pourrait pas interdire de fait à une commission permanente de se saisir d’une proposition de résolution déposée individuellement par un député.
La rédaction proposée ne prévoit pas de suspension de ce délai hors session ; la commission des Affaires européennes pourrait donc être appelée à se réunir hors session pour assurer le respect de ce délai. Dans le texte adopté en 1992, le quatrième alinéa de l’article 151-1 imposait à la commission compétente de déposer son rapport dans le mois de session ordinaire suivant la demande du Gouvernement ou d’un président de groupe. Le Conseil constitutionnel avait alors relevé que cet alinéa n’était pas susceptible de recevoir application dans l’intervalle des sessions, mais que la commission ne saurait excéder un délai raisonnable (161). L’article 151-6 proposé ne comportant aucune précision, on peut en conclure a contrario que le délai d’un mois s’applique également entre les sessions.
Comme le Conseil constitutionnel l’avait relevé en 1992, « le Gouvernement a le droit de demander qu’une assemblée se prononce sur une proposition de résolution concernant une proposition d’acte communautaire avant l’expiration du délai d’un mois » (162). Compte tenu des modifications de l’article 48 de la Constitution intervenues postérieurement à cette décision, en particulier l’instauration d’un jour de séance par mois réservé à un ordre du jour arrêté à l’initiative des groupes d’opposition et des groupes minoritaires, il faut également envisager l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée, à la demande d’un groupe d’opposition, d’une proposition de résolution qui n’a été encore été examinée ni par la commission des Affaires européennes, ni par la commission saisie au fond.
Le huitième alinéa de l’article 48 du Règlement prévoit que les groupes font connaître les affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de la journée de séance prévue à l’article 48, alinéa 5, de la Constitution au plus tard lors de la Conférence des présidents qui suit la précédente journée réservée aux groupes d’opposition, soit moins de quatre semaines à l’avance. Si un groupe d’opposition demande l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution européenne dans ces conditions, la commission des Affaires européennes devra faire diligence et examiner la proposition de résolution dans un délai inférieur à un mois.
Dans cette hypothèse, mais plus encore dans celle d’une inscription à l’ordre du jour prioritaire du Gouvernement, la commission des Affaires européennes devra examiner la proposition de résolution dans des délais suffisamment brefs pour permettre à la commission saisie au fond de se prononcer à son tour avant la séance, une adoption tacite par cette dernière étant impossible. Le mécanisme proposé, conçu dans l’optique d’une adoption tacite par l’Assemblée, se traduirait donc par une procédure plus lourde lorsqu’une proposition de résolution est inscrite à l’ordre du jour.
Enfin, aux termes de la dernière phrase de l’article 151-5, la commission des Affaires européennes transmet son rapport à la commission saisie au fond en concluant soit au rejet, soit à l’adoption de la proposition de résolution, éventuellement amendée. Cette transmission ne se substitue pas au dépôt du rapport de la commission des Affaires européennes, mais vise à informer la commission compétente qu’une proposition de résolution a été adoptée par la commission des Affaires européennes et que, si elle ne statue pas dans le délai d’un mois, la proposition de résolution sera considérée comme adoptée par la commission. La commission compétente n’étant pas désignée par la commission des Affaires européennes mais par le Président de l’Assemblée, il paraîtrait préférable de prévoir que la commission des Affaires européennes dépose son rapport, puis que la Présidence renvoie à la commission permanente compétente le texte adopté par la commission des Affaires européennes ou, le cas échéant, le texte initial de la proposition de résolution.
Article 151-6 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale
Renvoi des propositions de résolution européenne
à une commission permanente
L’examen des propositions de résolution européenne par une commission permanente est régi par le nouvel article 151-6 du Règlement. Il est prévu que la commission « se prononce sur la base du texte adopté par la commission des Affaires européennes ou, à défaut, du texte de la proposition de résolution ».
Cette formulation permet d’envisager quatre cas de figure dans lesquels la commission saisie au fond pourrait se prononcer :
— sur une proposition de résolution déposée par la commission des Affaires européennes en application de l’article 151-2 ;
— sur le texte adopté, en application de l’article 151-5, par la commission des Affaires européennes à partir d’une proposition de résolution déposée par un ou plusieurs députés ;
— sur le texte initial d’une proposition rejetée par la commission des Affaires européennes ;
— sur le texte initial d’une proposition sur laquelle la commission des Affaires européennes ne se serait pas prononcée dans le délai d’un mois qui lui était imposé, en application de l’article 151-5, à la demande d’un président de groupe, du Gouvernement ou, comme le propose votre commission, du président de la commission saisie au fond.
La dernière phrase du premier alinéa de l’article 151-6 précise que les amendements suivent la procédure définie au titre Ier pour les autres propositions de résolution. Outre qu’elle contient une erreur de référence et qu’elle est porteuse d’ambiguïté – les propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution ne pouvant être amendées –, cette précision est redondante avec le renvoi général à la procédure de droit commun opéré par le premier alinéa de l’article 151-4. Elle peut donc être supprimée.
Le deuxième alinéa de l’article 151-6 permet une adoption tacite par la commission saisie au fond du texte adopté par la commission des Affaires européennes ; cette adoption tacite constitue la principale innovation de la réforme proposée : « si, dans un délai d’un mois suivant la transmission du rapport de la commission des Affaires européennes, la commission permanente saisie au fond n’a pas déposé son rapport, le texte adopté par la commission des Affaires européennes est considéré comme adopté par la commission permanente saisie au fond ».
La rédaction proposée fixe comme point de départ du délai la transmission du rapport de la commission des Affaires européennes et fait référence au texte adopté par la commission des Affaires européennes. Elle pourrait par conséquent être interprétée comme réservant la possibilité d’une adoption tacite par la commission au cas, à l’heure actuelle marginal, des propositions de résolution déposées par un ou plusieurs députés et adoptées, le cas échéant avec modifications, par la commission des Affaires européennes, excluant non seulement les propositions de résolution rejetées ou non examinées par la commission des Affaires européennes, pour lesquelles il n’y a pas de « texte adopté par la commission des Affaires européennes », mais également les propositions de résolution déposées par la commission des Affaires européennes en application de l’article 151-2, puisque le délai court à compter de la « transmission du rapport de la commission des Affaires européennes » et non du dépôt par celle-ci d’une proposition de résolution. Pour lever toute ambiguïté, il serait préférable de préciser que sont concernées à la fois les propositions de résolution déposées par la commission des Affaires européennes et le texte adopté par la commission des Affaires européennes à partir d’une proposition de résolution déposée par un député. Le point de départ du délai serait alors le dépôt de la proposition de résolution ou le dépôt du rapport, les dates de dépôt étant connues de tous.
Au cours du délai d’un mois suivant la transmission du rapport de la commission des Affaires européennes, la commission saisie au fond peut, si la proposition de résolution est inscrite à son ordre du jour dans les conditions prévues par l’article 41 du Règlement, examiner le texte tel qu’il résulte des travaux de la commission des Affaires européennes et, le cas échéant, le modifier. Elle peut également, si l’importance du sujet ne justifie pas qu’elle s’en saisisse et si la position exprimée par la commission des Affaires européennes lui agrée, laisser le délai s’écouler. En cas d’urgence, l’adoption « explicite » de la proposition de résolution par la commission saisie au fond est cependant indispensable pour raccourcir la procédure et éviter de perdre un mois.
Au terme de ce délai d’un mois, si la commission saisie au fond n’a pas déposé son rapport, le texte adopté par la commission des Affaires européennes est considéré comme adopté par la commission saisie au fond. L’article 151-7 prend cette adoption tacite par la commission saisie au fond, au même titre que la mise à disposition du texte qu’elle a « explicitement » adopté, comme point de départ d’un délai de quinze jours au terme duquel la proposition de résolution est considérée comme définitive et devient une résolution de l’Assemblée nationale. Il est par conséquent impératif que cette adoption tacite bénéficie de mesures de publicité suffisantes pour que le Gouvernement, le président d’un groupe, le président d’une commission permanente et le président de la commission des Affaires européennes puissent effectivement demander à la Conférence des présidents l’inscription de la proposition de résolution à l’ordre du jour de l’Assemblée, comme le leur permet l’article 151-7. Il paraît donc préférable qu’un texte « considéré comme adopté par la commission » soit mis à disposition, afin que chacun soit informé du fait qu’une résolution est susceptible d’être considérée comme adoptée par l’Assemblée et du texte de cette résolution.
Le délai d’un mois accordé à la commission saisie au fond pour qu’elle se prononce sur une proposition de résolution adoptée par la commission des Affaires européennes court également en dehors des sessions. L’Assemblée peut ainsi adopter des résolutions hors session, comme le prévoit le deuxième alinéa l’article 88-4 de la Constitution, sans que la commission saisie au fond soit obligée de se prononcer.
Enfin, le dernier alinéa de l’article 151-6 permet au rapporteur de la commission des Affaires européennes de participer aux travaux de la commission saisie au fond. Comme le Conseil constitutionnel l’avait rappelé en 1994, cette disposition ne permet pour autant pas à celui-ci de prendre part à un vote (163), sauf, évidemment, s’il est par ailleurs membre de cette commission. Il peut en revanche participer aux débats.
Article 151-7 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale
Procédure d’adoption des résolutions européennes par l’Assemblée
L’article 151-7 adapte la procédure d’adoption par l’Assemblée, tacitement ou en séance, des propositions de résolution, prévue actuellement par l’article 151-3, à la nouvelle procédure proposée. Plusieurs différences sont à souligner :
— d’une part, le point de départ du délai n’est plus la distribution du rapport de la commission saisie au fond concluant à l’adoption d’une proposition de résolution, mais soit la mise à disposition par voie électronique du texte adopté par la commission saisie au fond, soit l’expiration du délai prévu à l’article 151-6, au terme duquel le texte adopté par la commission des Affaires européennes est considéré comme adopté par la commission saisie au fond. Cette adoption tacite par la commission ouvrant la voie à une adoption tacite de la résolution par l’Assemblée si son inscription à l’ordre du jour n’est pas demandée, il est impératif qu’elle bénéficie d’une publicité suffisante. Le point de départ du délai pourrait par exemple être la mise à disposition par voie électronique d’un texte considéré comme adopté par la commission saisie au fond ;
— d’autre part, la computation du délai est clarifiée. Aujourd’hui, il se décompose en deux phases : dans les huit jours francs suivant la distribution du rapport le Président de l’Assemblée peut être saisi d’une demande d’inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement, un président de groupe, un président de commission ou le président de la délégation pour l’Union européenne. Si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est présentée, la résolution est considérée comme définitive. Si l’inscription à l’ordre du jour est demandée, la prochaine Conférence des présidents et, le cas échéant, l’Assemblée se prononcent sur l’inscription à l’ordre du jour. Si elle n’est pas décidée, la résolution est considérée comme définitive.
Il est proposé de fixer un seul délai, de quinze jours francs, englobant à la fois la demande d’inscription à l’ordre du jour et la décision de la Conférence des présidents. La proposition de résolution est considérée comme définitive au terme de ce délai si elle n’a pas été inscrite à l’ordre du jour, soit parce qu’aucune demande n’a été présentée, soit parce que la Conférence des présidents l’a rejetée, soit parce qu’elle n’a pas statué, par exemple, hors session, parce qu’elle ne s’est pas réunie dans ce délai. Afin d’assurer le respect du premier alinéa de l’article 48 de la Constitution, et en cohérence avec l’article 48 du Règlement, votre commission vous propose en outre de préciser que la Conférence des présidents peut proposer à l’Assemblée d’inscrire une proposition de résolution à l’ordre du jour, cette proposition d’inscription à l’ordre du jour devant être confirmée par l’Assemblée.
La modification proposée par le présent article est destinée à permettre à l’Assemblée d’être plus réactive et d’adopter plus de résolutions. Elle prend acte de la préférence constamment donnée par l’Assemblée depuis 1992 à l’adoption tacite des résolutions européennes, plutôt qu’à leur examen en séance.
RÉSOLUTIONS ADOPTÉES EN SÉANCE
LÉGISLATURE |
TOTAL RÉSOLUTIONS ADOPTÉES |
DONT ADOPTÉES EN SÉANCE |
XIE (1993-1997) |
74 |
33 |
XIE (1997-2002) |
51 |
8 |
XIIE (2002-2007) |
41 |
6 |
XIIIE (AU 1ER MARS 2009) |
13 |
0 |
Avec le mécanisme d’adoption tacite du texte par la commission, la Conférence pourrait être amenée à proposer l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution qui n’a pas fait l’objet d’un réel examen par la commission permanente compétente, mais d’une adoption tacite du texte de la commission des Affaires européennes. Il serait alors nécessaire que la commission se réunisse avant la séance, ne serait-ce que pour désigner un rapporteur. En pratique, le rapporteur de la commission saisie au fond étant souvent le même que celui de la commission des Affaires européennes, cette situation ne devrait pas soulever de difficultés insurmontables.
Si l’Assemblée décide l’inscription à l’ordre du jour, la proposition de résolution peut être amendée dans les mêmes conditions qu’un texte législatif, avec les mêmes conditions de délai. Le cinquième alinéa de l’article 151-2, dans sa rédaction actuelle, prévoit que « sauf pour les propositions de résolution déposées par l’un de ses rapporteurs, la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne peut faire connaître des observations et présenter des amendements dans les mêmes conditions ». Cette disposition n’a plus lieu d’être avec la procédure proposée, puisque toutes les propositions de résolution font l’objet d’un examen préalable par la commission des Affaires européennes et que c’est sur son texte que se prononcent la commission et, le cas échéant, l’Assemblée.
Le deuxième alinéa de l’article 151-7 fixe les règles d’examen en séance d’une proposition de résolution rejetée par la commission. Il reprend les règles qui découlent actuellement des articles 151-3, alinéa 3, et 94 du Règlement : lorsque la commission saisie au fond a conclu au rejet, l’Assemblée vote sur les conclusions de rejet. Si ces conclusions ne sont pas adoptées, la discussion s’engage sur les articles de la proposition initiale ou, lorsque le rapport de la commission portait sur plusieurs propositions de résolution, sur la première déposée.
L’Assemblée ne peut en réalité être appelée à voter que sur les conclusions de rejet de la commission saisie au fond, et non sur celles de la commission des Affaires européennes : d’une part, il ne peut y avoir d’adoption tacite par la commission saisie au fond que du texte adopté par la commission des Affaires européennes, et non de ses conclusions de rejet ; d’autre part, dès lors qu’une proposition de résolution est inscrite à l’ordre du jour, elle doit être examinée par une commission permanente.
Le dernier alinéa de cet article reprend les dispositions du dernier alinéa de l’article 151-3 actuel sur la publicité donnée aux résolutions adoptées par l’Assemblée ou considérées comme définitives : elles sont transmises au Gouvernement et publiées au Journal officiel.
Article 151-8 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale
Informations sur les suites données aux résolutions de l’Assemblée
L’article 151-8 prévoit que les informations communiquées par le Gouvernement sur les suites données aux résolutions adoptées par l’Assemblée sont transmises aux commissions compétentes et à la commission des Affaires européennes. Cette disposition figure déjà, à l’heure actuelle, au premier alinéa de l’article 151-4 ; elle n’a pu réellement entrer en application, faute de transmission par écrit de telles informations par le Gouvernement.
Article 151-9 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale
Propositions de résolution déposées en application
de l’article 88-6 de la Constitution
Les articles 151-9 à 151-11 précisent les modalités d’application, à l’Assemblée nationale, de l’article 88-6 de la Constitution, qui entrera en vigueur à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne.
L’article 5 du traité sur l’Union européenne, tel qu’il résulte du traité de Lisbonne, prévoit qu’« en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.
« Les institutions de l’Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole. »
L’article 6 du protocole permet à tout parlement national ou toute chambre de l’un de ces parlements, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’un projet d’acte législatif dans les langues officielles de l’Union, d’adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité.
Lorsque les avis motivés sur le non-respect par un projet d’acte législatif du principe de subsidiarité représentent au moins un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux, le projet doit être réexaminé. Ce seuil est abaissé à un quart des parlements lorsque sont examinés des textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale. Pour l’application de cette règle, chaque parlement national dispose de deux voix ; dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d’une voix.
Si un projet d’acte législatif est contesté à la majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux et si la commission décide de le maintenir, le Conseil et le Parlement européen doivent se prononcer sur la compatibilité de ce projet avec le principe de subsidiarité. Si le Conseil, à la majorité de 55 % de ses membres, ou le Parlement, à la majorité simple, donne une réponse négative, le projet est écarté.
L’article 8 du protocole dispose en outre que « la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif, du principe de subsidiarité formés, conformément aux modalités prévues à l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, par un État membre ou transmis par celui-ci (…) au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci ».
En conséquence du renvoi à l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le recours devra être formé « dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance ».
L’article 88-6 définit les conditions dans lesquelles chaque assemblée peut s’assurer du respect, par les institutions de l’Union européenne, du principe de subsidiarité. Ce contrôle peut intervenir a priori ou a posteriori et prendre trois formes :
— avant l’adoption de l’acte législatif, l’Assemblée pourra émettre un « avis motivé », y compris hors session, par l’intermédiaire d’une résolution. Cette procédure n’a de sens que si l’avis est « négatif » : les parlements nationaux ne rendent des avis que s’ils estiment que le principe de subsidiarité n’est pas respecté ;
— après l’adoption de l’acte, l’Assemblée pourra adopter une résolution, le cas échéant en dehors des sessions, pour former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité ;
— à l’initiative de notre collègue Christophe Caresche, la révision constitutionnelle de juillet 2008 a ouvert une voie de recours supplémentaire, en prévoyant un recours de droit, donc sans vote de l’assemblée concernée, à la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs.
Il est proposé de soumettre les propositions de résolution déposées en application de l’article 88-6 de la Constitution, qu’elles portent avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen ou tendent à former un recours contre un tel acte, à la même procédure que les propositions déposées en application de l’article 88-4, sous réserve des adaptations exigées par leur objet même.
Comme les propositions de résolutions déposées en application de l’article 88-4, ces propositions de résolution devront donc contenir le visa des documents émanant des institutions européennes sur lesquels elles s’appuient. Elles pourront être déposées soit individuellement par un député, soit par la commission des Affaires européennes. Leur recevabilité est cependant limitée dans le temps : l’article 6 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité prévoyant que l’avis motivé doit être adressé aux institutions européennes dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission du projet d’acte législatif dans les langues officielles de l’Union, il est proposé de retenir le même délai pour la recevabilité des propositions de résolution. Au terme de ce délai, si la proposition de résolution n’est pas adoptée, la procédure est interrompue, l’avis motivé devenant sans objet. Le même délai est applicable aux propositions de résolution tendant à former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne, ce recours devant être formé dans un délai de deux mois.
Toutes les propositions de résolution seront examinées par la commission des Affaires européennes, qui pourra mettre à profit son expérience des « tests de subsidiarité » réalisés depuis 2006, avant d’être transmises à la commission permanente compétente.
Les deux procédures prévues par l’article 88-6 de la Constitution sont encadrées dans des délais stricts et relativement brefs qui justifient qu’il soit recouru à une procédure souple, et pouvant trouver à s’appliquer hors session. Le mécanisme d’adoption tacite, dans un premier temps par la commission permanente, puis par l’Assemblée, est donc conservé, mais les délais sont réduits :
— à la demande du Gouvernement, d’un président de groupe ou, comme le propose votre commission, d’un président de commission, la commission des Affaires européennes devra déposer son rapport dans un délai de quinze jours, au lieu d’un mois ;
— le texte sera considéré comme adopté par la commission permanente saisie au fond si elle n’a pas déposé son rapport dans un délai de quinze jours à compter du dépôt d’une proposition de résolution de la commission des Affaires européennes ou de son rapport sur une proposition de résolution déposée par un député ;
— à ces deux délais de quinze jours s’ajoute un troisième délai de quinze jours, inchangé par rapport à la procédure applicable aux résolutions prévues par l’article 88-4 de la Constitution, avant que le texte adopté ou considéré comme adopté par la commission soit considéré comme adopté par l’Assemblée.
Cette procédure répond à deux objectifs. D’une part, en prévoyant la possibilité d’une adoption tacite, elle permet l’adoption de résolutions hors session, ce qui est explicitement prévu par l’article 88-6 de la Constitution, pour tenir compte de la brièveté des délais accordés par les textes européens et du décalage qui peut exister entre le rythme des sessions parlementaires nationales et celui des institutions de l’Union. D’autre part, elle limite le risque d’un encombrement de l’ordre du jour de l’Assemblée et des commissions permanentes qui conduirait à ne pas pouvoir exercer le contrôle dans les délais requis, le nombre de projets d’actes législatifs susceptibles de donner lieu à un avis motivé pouvant être élevé.
À la différence des résolutions prises sur le fondement de l’article 88-4 de la Constitution, les résolutions prises sur le fondement de l’article 88-6 seront limitées dans leur objet aux projets d’actes législatifs et dans leur contenu à la question de la subsidiarité. À la différence également des premières, leur portée juridique sera réelle, puisque les avis motivés dont elles seront le support sont susceptibles de bloquer le processus d’adoption d’une décision, dès lors qu’un nombre minimal de parlements nationaux suivra la même voie.
Article 151-10 (nouveau) du Règlement
Transmission des résolutions portant avis motivé
L’article 151-10 du Règlement prévoit, en application du premier alinéa de l’article 88-6 de la Constitution et de l’article 6 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la transmission par le Président de l’Assemblée des résolutions portant avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité aux présidents du Parlement européen, du Conseil de l’Union européenne et de la Commission européenne.
Le Gouvernement est informé de ces résolutions, mais, contrairement aux résolutions de l’article 88-4, il n’en est pas le destinataire ; elles sont adressées directement aux institutions européennes.
Article 151-11 (nouveau) du Règlement
Transmission des recours contre un acte législatif européen
déposés par au moins soixante députés
Le deuxième alinéa de l’article 88-6 prévoit, conformément à l’article 8 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, que les recours formés par une assemblée contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité sont transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement.
Le Gouvernement se contentera de transmettre le recours ; comme le garde des Sceaux, M. Dominique Perben, l’avait souligné à l’occasion de la révision constitutionnelle de mars 2005, l’intervention du Gouvernement se limite à la transmission ; « il transmettra à la Cour de justice les recours décidés par le Parlement, sans pouvoir s’y opposer ni être contraint de s’y associer » (164).
Le recours peut prendre la forme soit d’une résolution adoptée par l’Assemblée dans les conditions fixées par l’article 151-9, soit d’un recours déposé par au moins soixante députés.
Il n’y a pas lieu de prévoir de disposition réglementaire spécifique pour la transmission d’un recours formé par voie de résolution : les dispositions de l’article 151-7 qui prévoient la transmission au Gouvernement des résolutions adoptées par l’Assemblée ou considérées comme définitives sont applicables.
L’article 151-11 ne porte par conséquent que sur les recours formés, de droit, à la demande de soixante députés au moins. Ces recours, déposés auprès de la Présidence de l’Assemblée, seront transmis par le Président au Gouvernement, aux fins de saisine de la Cour de justice de l’Union européenne.
Il est par ailleurs proposé que ce recours interrompe l’examen des propositions de résolution portant sur le même acte législatif. Les propositions de résolution ayant pour objet de déposer un recours contre un acte législatif deviennent en effet sans objet dès lors qu’un recours est déjà formé au nom de l’Assemblée par soixante députés.
Article 151-12 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale
Motions relatives à la modification des règles d’adoption
de certains actes de l’Union européenne
Comme l’article 88-6, l’article 88-7 de la Constitution a pour objet de mettre en œuvre les nouveaux pouvoirs reconnus aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne. De même que le Président de l’Assemblée nationale a proposé de modifier dès aujourd’hui notre Règlement pour permettre l’application de l’article 88-6 de la Constitution dès qu’il sera entré en vigueur, votre commission propose de prévoir les dispositions nécessaires pour permettre à l’Assemblée, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques avec le Sénat, de s’opposer à une modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne dans les cas prévus, au titre de la révision simplifiée des traités ou de la coopération judiciaire civile, par le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Toute initiative prise par le Conseil européen pour permettre au Conseil de statuer à la majorité qualifiée dans un domaine où l’unanimité est prévue ou pour autoriser l’adoption selon la procédure législative ordinaire d’actes soumis à une procédure législative spéciale est transmise aux parlements nationaux en application du troisième alinéa du 7 de l’article 48 du traité sur l’Union européenne, tel qu’il résulte du traité de Lisbonne. Il en va de même, conformément à l’article 81 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, des propositions de la Commission permettant au Conseil d’adopter une décision déterminant les aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière susceptibles de faire l’objet d’actes adoptés selon la procédure législative ordinaire. La transmission de ces initiatives fera l’objet d’une insertion au Journal officiel, l’opposition du Parlement devant être notifiée dans un délai de six mois à compter de la transmission.
Ces documents seront ensuite examinés par la commission des Affaires européennes, qui pourra soit transmettre ses analyses aux commissions permanentes concernées, soit déposer un rapport d’information.
La procédure de dépôt et d’examen proposée s’inspire de celle qui s’appliquera pour le vote des motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne, avec des délais adaptés : la motion ne peut pas être présentée plus de six mois après la transmission des initiatives du Conseil ou des propositions de la Commission, et la commission dispose d’un mois au lieu de quinze jours pour remettre son rapport.
Enfin, si l’Assemblée adopte une motion transmise par le Sénat, elle sera transmise par le Président de l’Assemblée au Président du Conseil européen si elle concerne la révision simplifiée des traités et au Président du Conseil si elle concerne la coopération judiciaire en matière civile. Contrairement au recours prévu par l’article 88-6 de la Constitution, l’article 88-7 ne prévoit pas que l’opposition du Parlement soit transmise par le Gouvernement.
La Commission adopte successivement quatre amendements du rapporteur CL 331, CL 332, CL 333 et CL 334.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 44 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte successivement huit amendements du rapporteur, CL 335, CL 336, CL 337, CL 338, CL 339, CL 340, CL 341 et CL 342.
Elle est saisie de l’amendement CL 343 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement prévoit les conditions de mise en œuvre de l’article 88-7 de la Constitution, qui entrera en vigueur en même temps que le traité de Lisbonne.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte l’article 127 modifié.
Article 128
(Chapitre X de la deuxième partie du titre III et article 152 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Numérotation d’un chapitre. Débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement
En conséquence de la suppression de deux chapitres, de la création de deux autres chapitres et de la renumérotation d’ensemble des chapitres, afin de faire disparaître l’existence d’un chapitre bis, l’actuel chapitre VIII de la deuxième partie du titre III du Règlement, relatif au débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement, devient le chapitre X (I du présent article).
Le II du présent article propose d’autre part de modifier, à l’article 152 du Règlement, la durée des explications de votes prévues après la clôture du débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement. Alors que l’article 152 prévoit actuellement des explications de vote de quinze minutes pour l’orateur de chaque groupe, cette durée sera fixée sur décision de la Conférence des Présidents et comprise entre cinq et dix minutes.
Votre commission considère que, pour ce type de discussion parlementaire, il est légitime de prévoir une durée suffisante pour les explications de vote, et vous propose pour cette raison de maintenir la durée actuelle, qui est de quinze minutes pour les orateurs de chaque groupe.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 45 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle examine en discussion commune l’amendement CL 182 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 344 du rapporteur. .
M. le rapporteur. L’amendement que je propose me semble préférable. Il porte les temps de parole dans l’hémicycle pour les explications de vote sur les motions de censure et les déclarations de politique générale à quinze minutes, au lieu de cinq dans le texte.
M. Jean-Jacques Urvoas. Bref, vous maintenez l’existant ! Dans ces conditions, je retire l’amendement CL 182.
La Commission adopte l’amendement CL 344.
Elle adopte l’article 128 ainsi modifié.
Article 129
(Chapitre XI de la deuxième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Numérotation d’un chapitre
La numérotation nouvelle de l’ensemble des chapitres du titre III du Règlement conduit à faire de l’actuel chapitre IX, relatif aux motions de censure et aux interpellations, un chapitre XI de la deuxième partie du titre III du Règlement.
La Commission adopte l’article 129 sans modification.
Article 130
(article 153 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Dépôt des motions de censure
L’article 153 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle en conséquence de la réforme des comptes rendus décidée par le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 juillet 2008 (165).
La Commission adopte l’article 130 sans modification.
Article 131
(article 154 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Discussion des motions de censure
De même qu’il est proposé de réduire la durée des explications de vote sur les débats sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement, le présent article propose de réduire la durée des explications de vote sur les motions de censure.
Alors que le quatrième alinéa de l’article 154 du Règlement prévoit actuellement que la parole puisse être accordée pour une explication de vote d’une durée de quinze minutes à l’orateur désigné par chaque groupe et d’une durée de cinq minutes aux autres orateurs, il est proposé de prévoir une durée uniforme de cinq minutes pour l’ensemble des orateurs, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents (1° du présent article). Par conséquent, les explications de vote ne pourront dépasser cinq minutes et pourront être admis à ces explications un orateur par groupe ainsi que les autres orateurs. On signalera pour mémoire que, de la même manière, il est prévu une durée des explications de vote de cinq minutes :
— limitée aux seuls orateurs désignés par chaque groupe pour le vote sur un texte (article 54 du Règlement), le vote sur une motion de procédure (articles 91, 122 et 128 du Règlement), le vote sur une motion prise sur le fondement de l’article 88-5 de la Constitution (article 126 du Règlement), le vote sur une déclaration du Gouvernement avec débat sur le fondement de l’article 50-1 de la Constitution (article 132 du Règlement), le vote sur une demande de création d’une commission d’enquête par un groupe d’opposition ou minoritaire (article 141 du Règlement) ;
— accordée aux orateurs désignés par chaque groupe ainsi qu’aux présidents des commissions permanentes pour le vote sur les propositions d’ordre du jour (article 48 du Règlement) ;
— accordée aux orateurs désignés par chaque groupe ainsi qu’aux autres orateurs, pour le vote sur une demande d’autorisation de la prolongation de l’intervention des forces armées à l’étranger (article 131 du Règlement) et pour le vote sur l’approbation du programme ou d’une déclaration de politique générale du Gouvernement (article 152 du Règlement) (166).
Toutefois, de la même manière que pour les explications de vote des orateurs des groupes sur les déclarations de politique générale du Gouvernement, votre commission considère que la durée des explications de vote des orateurs des groupes sur les motions de censure mérite d’être maintenue à quinze minutes, en raison de l’importance de cet acte politique.
Le présent article précise d’autre part, dans le dernier alinéa de l’article 154 du Règlement, que le vote sur une motion de censure prend la forme d’un scrutin public dans les salles voisines de la salle des séances, supprimant ainsi la possibilité que ce scrutin puisse être un scrutin public à la tribune (2° du présent article). Cette modification n’est toutefois pas cohérente avec la disposition du dernier alinéa de l’article 65 du Règlement, qui prévoit de laisser à la Conférence des Présidents le choix entre ces deux formes de scrutin public solennel. Votre commission vous propose par conséquent de prévoir l’alternative entre le scrutin public à la tribune et le scrutin public dans les salles voisines de l’hémicycle.
La Commission examine l’article CL 345 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit encore une fois de supprimer des réductions de temps de parole, en ce qui concerne les explications de vote sur les motions de censure.
La Commission adopte cet amendement. En conséquence les amendements CL 46 de M. Jean-Claude Sandrier et CL 183 de M. Jean-Jacques Urvoas deviennent sans objet.
Elle adopte l’article 131 ainsi modifié.
Article 132
(Troisième partie du titre III et chapitre XII [nouveau] de la troisième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’une partie. Renumérotation et intitulé d’un chapitre
La loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution a concomitamment modifié le régime de responsabilité du chef de l’État et substitué à l’ancienne procédure devant la Haute Cour de justice pour haute trahison une procédure de destitution par le Parlement constitué en Haute Cour, dont une loi organique devra fixer les conditions d’application.
Les dispositions du Règlement concernant l’élection des membres et la saisine de la Haute Cour de justice n’ont par conséquent plus de raison d’être.
Il est proposé de restructurer la troisième partie du titre III du règlement, en la subdivisant en deux chapitres, l’un consacré à la Haute cour prévue par l’article 68 de la Constitution (chapitre XII) et l’autre à la Cour de justice de la République (chapitre XIII).
L’intitulé de cette partie est modifié pour mieux rendre compte de son contenu. Les principes de la responsabilité du Président de la République, d’une part, et des membres du Gouvernement, d’autre part, relèvent en effet de la Constitution, et non des règlements des assemblées. En outre, pour ce qui concerne le Président de la République, la procédure de destitution est une procédure politique, et non judiciaire, qui ne vise pas à qualifier pénalement les faits qui pourraient être reprochés au Président de la République (167).
La Commission adopte cet article sans modification.
Articles 133 et 134
(articles 157 et 157-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Haute Cour
L’article 157 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, comporte les dispositions relatives à la désignation par l’Assemblée nationale de douze juges titulaires et de six juges suppléants de la Haute Cour de justice. Celle-ci ayant été supprimée pour être remplacée par une Haute cour constituée de l’ensemble des membres du Parlement, il est proposé de substituer à ces dispositions un simple renvoi à l’article 68 de la Constitution et à la loi organique prévue pour son application. Lorsque la loi organique aura été adoptée, cet article pourra être complété par les précisions nécessaires.
Les articles 158 à 161 du Règlement, relatifs à la saisine de la Haute Cour de justice n’ayant plus lieu d’être, les dispositions de l’actuel article 157-1 du Règlement relatives à la Cour de justice de la République peuvent par conséquent être transférées à l’article 158, comme le propose l’article 135 de la proposition de résolution, et l’article 157-1 être abrogé.
Ces deux articles sont adoptés sans modification.
Article 135
(Chapitre XIII de la troisième partie du titre III et article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Cour de justice de la République
Cet article transfère, sans les modifier, à l’article 158 les dispositions de l’actuel article 157-1 du Règlement relatives à l’élection des juges de la Cour de justice de la République.
En conséquence, l’intitulé du chapitre XI, devenu chapitre XIII, est modifié, l’intitulé : « Cour de justice de la République » se substituant à « saisine de la Haute Cour de justice » (168).
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 136
(après l’article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Dispositions diverses
La suppression des dispositions relatives à la saisine de la Haute cour de justice permet de transférer le contenu des articles 162 et 163 du Règlement aux articles 159 et 160. L’intitulé « dispositions diverses », qui figurait avant l’article 162, peut par conséquent être transféré avant l’article 159.
La Commission adopte l’amendement CL 346 du rapporteur.
Elle adopte l’article 136 ainsi modifié.
Article 137
(article 159 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Indemnité de fonction
Le contenu de l’article 162 du Règlement, relatif à l’indemnité de fonction des députés et aux éventuelles retenues qui peuvent être opérées sur celle-ci, est repris sans modification à l’article 159, libéré par la suppression des dispositions relatives à la saisine de la Haute Cour de justice.
Toutefois, cet article faisant référence au 3° de l’article 65, la modification opérée audit alinéa par l’article 38 de la proposition de résolution a pour conséquence d’ajouter les scrutins organisés sur une déclaration du Gouvernement faite en application de l’article 50-1 de la Constitution au nombre des scrutins auxquels l’assiduité est contrôlée : le fait d’avoir pris part, pendant une session, à moins des deux tiers des scrutins publics auxquels il a été procédé lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée, lorsqu’il a été fait application des articles 49 (à l’exception du vote sur une motion de censure) et 50-1 de la Constitution et lorsque la Conférence des présidents a décidé un scrutin public en application de l’article 65-1 du Règlement, entraîne une retenue du tiers de l’indemnité de fonction pour une durée égale à celle de la session ; si le même député a pris part à moins de la moitié des scrutins, cette retenue est doublée.
La Commission est saisie de l’amendement CL 162 rectifié de M. René Dosière.
M. René Dosière. Cet amendement vise à améliorer la présence des députés à l’Assemblée nationale. Il rend d’abord leur présence obligatoire du mardi matin à la levée de la séance du jeudi après-midi. C’est le Bureau de l’Assemblée qui décidera de la meilleure façon de mesurer cette présence : les moyens techniques ne manquent pas. Cela répondra au souhait d’un certain nombre de parlementaires que le travail s’organise effectivement sur trois jours, au lieu du mardi presque exclusivement. Ensuite, il évoque leur participation aux scrutins publics, dans des conditions semblables à aujourd’hui. Enfin, il s’intéresse à leur participation aux séances de commission, à l’exception de celles au titre de l’article 88 du Règlement.
Un indice de présence sera calculé à partir de ces trois critères pour chaque député selon des modalités fixées par le Bureau, et régulièrement publié – le régime étant naturellement adapté pour les députés de l’outre-mer. Cet indice doit porter à conséquence, comme c’est le cas dans d’autres parlements et comme l’Assemblée en a d’ailleurs décidé en 2002 pour les collectivités locales, qui peuvent dorénavant effectuer des retenues sur les indemnités de leurs élus trop souvent absents. Nous proposons des retenues dégressives. Ainsi, un indice de 10 % de présence donnerait lieu à une retenue de 90 % de l’indemnité de fonction – j’aurais préféré qu’elle porte sur la totalité des indemnités, mais il faudrait modifier l’ordonnance de 1958 pour cela. Les calculs seront faits par trimestres. La retenue baissera ensuite par paliers et sera de 25 % pour les députés se situant entre 50 et 75 % de temps de présence. Au-delà de 75 %, une retenue ne se justifie plus.
Cet amendement procède de la même philosophie que celui que nous a précédemment présenté le rapporteur, mais il mise davantage sur l’incitation que sur la sanction et il prend mieux en compte l’ensemble du temps de présence, sur une durée plus longue.
M. Daniel Garrigue. Je vous soupçonne de vouloir faciliter la tâche de nos concurrents dans nos circonscriptions car on sait que, depuis que les députés sont classés en fonction de leur taux de présence, les mieux placés sont les plus largement battus…
M. le rapporteur. J’ai proposé ce matin la réunion d’un groupe de travail sur cette question, il serait donc incohérent d’adopter cet amendement même si je rends hommage au travail réalisé par notre collègue.
Mme Catherine Lemorton. Même si M. Garrigue l’a énoncé sur le ton de la plaisanterie, je suis un peu lasse d’entendre qu’il faudrait rester dans nos circonscriptions pour être réélus. Que je sache, les députés sont là pour faire la loi, leur mandat appartient en fait aux citoyens et s’ils ne font qu’un petit tour au Parlement parce qu’ils ont essayé de participer au maximum à ses travaux, comme je le fais depuis deux ans, ils n’ont pas en rougir.
On a dit que nous aurions beaucoup à faire le mercredi matin, mais dès lors que l’on considère que la semaine parlementaire va du mardi matin au jeudi soir, cela n’a plus rien d’insoutenable et il n’est quand même pas indécent aux yeux de nos électeurs que nous passions trois jours à Paris, pour faire la loi, participer à des auditions ou siéger au sein de la mission d’évaluation et de contrôle.
En revanche, il serait indécent de graver l’absentéisme dans le marbre. Je ne regrette donc pas ce qui s’est passé le 9 avril car cela a mis le débat sur la place publique et a conduit le président du groupe UMP, Jean-François Copé, à évoquer l’idée de sanctionner l’absentéisme.
Pour toutes ces raisons, je soutiens cet amendement destiné à lutter contre l’antiparlementarisme.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 137 sans modification.
Article 138
(article 160 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Insignes
Le contenu de l’article 163 du Règlement, relatif aux insignes portés par les députés, est repris à l’article 160, libéré par la suppression des dispositions relatives à la saisine de la Haute Cour de justice. Il fait en outre l’objet d’une modification rédactionnelle prévoyant que des insignes « peuvent être portés » par les députés, alors que le texte d’origine pouvait laisser penser que le port d’un insigne était obligatoire en employant l’expression « sont portés ».
La commission adopte l’article 138 sans modification.
Article 139
(article 161 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Saisine de la Haute Cour de justice
En conséquence de la modification opérée à l’article 68 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 février 2007, l’article 161 du Règlement, qui porte sur la saisine de la Haute Cour de justice par l’Assemblée, n’a plus lieu d’être. Son abrogation est par conséquent proposée.
La commission adopte l’article 139 sans modification.
Article 140
(avant l’article 162 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’un intitulé
L’intitulé « Dispositions diverses », qui introduisait les articles 162 à 164 du Règlement, a été transféré après l’article 158, de même que le contenu des articles 162 et 163.
La commission adopte l’article 140 sans modification.
Article 141
(articles 162 à 164 du Règlement de l’Assemblée nationale)
« Barodet »
Cet article propose l’abrogation des articles 162 à 164 du Règlement. Pour les articles 162 et 163, relatifs, comme cela vient d’être indiqué, à l’indemnité de fonction et aux insignes des députés, cette abrogation est une conséquence des articles 137 et 138 de la proposition de résolution, qui transfèrent le contenu des articles 162 et 163 du Règlement respectivement à l’article 159 et à l’article 160.
Les dispositions de l’article 164 ne sont en revanche pas reprises. Elles imposent au secrétariat général de l’Assemblée nationale d’établir au début de chaque législature un recueil des textes authentiques des programmes et engagements électoraux des députés proclamés élus à la suite des élections générales, couramment appelé « Barodet », du nom de Désiré Barodet, député de la Seine, qui fit adopter une résolution par la Chambre le 7 février 1882 pour instaurer une commission chargée « d’examiner et de résumer les promesses, professions de foi et programmes qui ont présidé aux élections législatives de 1881, et de présenter, dans le plus bref délai possible, un rapport à la Chambre sur la nature et la portée des réformes réclamées par le pays » (169). L’exposé des motifs de la proposition de résolution présentée par Désiré Barodet indique la raison d’être de cette demande : « Il est de notre devoir, messieurs, de donner satisfaction à ces vœux et à ces volontés de la nation, puisque nous sommes ses mandataires ; et, comme nous ne le pouvons qu’à la condition de les bien connaître, il devient indispensable de faire le dépouillement des programmes acceptés et des engagements pris par chacun de nous en particulier, afin de les classer, de les résumer et d’en déterminer la nature et l’importance. »
Sur la forme, s’agissant d’une obligation faite aux services de l’Assemblée, cet article ne relève pas du Règlement, mais de l’Instruction générale du Bureau. C’est par exemple l’article 23 de l’Instruction générale du Bureau qui impose au service de la communication d’élaborer un recueil des notices et portraits des députés.
Sur le fond, si votre rapporteur considère qu’il est utile de conserver les professions de foi des députés, qui rendent compte des engagements pris devant les électeurs, le coût élevé de ce recueil justifie que ces documents ne soient plus publiés sous la forme d’un document imprimé.
La commission adopte l’article 141 sans modification.
Article 142
Renvoi des textes à l’examen des commissions
L’article 142 de la présente proposition de résolution tire les conséquences la nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes prévue par l’article 36 du Règlement (170) pour le renvoi des textes à l’examen des commissions permanentes compétentes.
Il convient, à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente proposition de résolution, que les textes qui n’ont pas encore été rapportés en commission puissent être examinés par la commission permanente compétente en vertu de la nouvelle répartition des compétentes. Pour cette raison, le présent article prévoit que les textes déjà déposés, et par conséquent déjà renvoyés à l’une des six commissions permanentes actuelles, mais non encore examinés, devront faire l’objet d’un nouveau renvoi en fonction des nouvelles répartitions de compétences, sous réserve que leur examen en commission n’ait pas débuté.
Cette disposition trouvera à s’appliquer tant pour les projets de loi et propositions de loi que pour les propositions de résolution.
La commission adopte l’article 142 sans modification.
Article 143
Entrée en vigueur des dispositions relatives aux études d’impact sur les projets de loi et aux évaluations préalables sur les amendements
En vertu de l’article 20 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée, les dispositions relatives aux études d’impact qui doivent être jointes aux projets de loi et les dispositions relatives aux évaluations préalables qui peuvent être demandées sur des amendements sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009.
Par cohérence avec cette disposition organique, il est proposé de prévoir, dans le présent article, que les dispositions réglementaires relatives aux études d’impact et aux évaluations préalables sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009 et aux amendements qui se rapportent à ces projets.
Votre commission vous propose de préciser que les évaluations préalables sur des amendements déposés sur des propositions de loi pourront être demandées dès l’entrée en vigueur de la présente réforme du Règlement, tandis que les évaluations d’amendements déposés sur des projets de loi ne pourront être demandées que pour les projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009.
La commission adopte l’amendement CL 349 du rapporteur.
Article 143 bis
Entrée en vigueur des dispositions relatives à la commission chargée des affaires européennes
Les dispositions relatives à la commission chargée des affaires européennes, qui se substituent pour partie à des dispositions qui figurent à l’heure actuelle dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ne sauraient entrer en vigueur avant que ladite ordonnance ne soit modifiée. Il n’est en effet pas possible de porter à 48 le nombre de membres de la commission chargée des affaires européennes tant que le plafond de 36 membres prévu par l’article 6 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 n’a pas été supprimé. Il convient donc de prévoir que l’entrée en vigueur des articles 151-1, 151-2 et 151-4 à 151-8 du Règlement est subordonnée à l’entrée en vigueur de la proposition de loi tendant à modifier l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.
La commission adopte l’amendement de précision CL 350 du rapporteur.
Article 144
Entrée en vigueur des dispositions relatives aux propositions de résolution prévues par l’article 88-6 de la Constitution et aux motions prévues par l’article 88-7 de la Constitution
Les articles 151-3 et 151-9 à 151-11 du Règlement, tels qu’ils résultent des articles 125 et 127 de la proposition de résolution, mettent en œuvre les nouveaux pouvoirs reconnus aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne en matière de contrôle du respect de principe de subsidiarité et de transmission des documents nécessaires à ce contrôle.
Leur entrée en vigueur est reportée, comme celle de l’article 88-6 de la Constitution, dont ils découlent, à la date d’entrée en vigueur du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007.
La commission adopte les amendements CL 351 et CL 352 du rapporteur, puis l’article 144 ainsi modifié.
La commission adopte l’ensemble de la proposition de résolution ainsi modifiée.
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* *
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la
législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale dans le texte figurant dans le document joint au présent rapport.
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Constitution du 4 octobre 1958 418
Art. 29, 34, 34-1, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 48, 49, 50-1, 68, 72-4, 73, 88-4, 88-5, 88-6, 88-7 et 89.
Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne 425
Art. 4.
Code électoral 425
Art. L.O. 176.
Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution 425
Règlement de l’Assemblée nationale 429
Art. 25, 37, 40, 44, 47, 100, 159 et 160.
Constitution du 4 octobre 1958
Art. 29. — Le Parlement est réuni en session extraordinaire à la demande du Premier Ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée Nationale, sur un ordre du jour déterminé.
Lorsque la session extraordinaire est tenue à la demande des membres de l’Assemblée Nationale, le décret de clôture intervient dès que le Parlement a épuisé l’ordre du jour pour lequel il a été convoqué et au plus tard douze jours à compter de sa réunion.
Le Premier Ministre peut seul demander une nouvelle session avant l’expiration du mois qui suit le décret de clôture.
Art. 34. — La loi fixe les règles concernant :
• les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias ; les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
• la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
• la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l’amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
• l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la monnaie.
La loi fixe également les règles concernant :
• le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ;
• la création de catégories d’établissements publics ;
• les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État ;
• les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé.
La loi détermine les principes fondamentaux :
• de l’organisation générale de la Défense Nationale ;
• de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ;
• de l’enseignement ;
• de la préservation de l’environnement ;
• du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
• du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.
Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État.
Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique.
Art. 34-1. — Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique.
Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard.
Art. 35. — La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement.
Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.
Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.
Si le Parlement n’est pas en session à l’expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l’ouverture de la session suivante.
Art. 36. — L’état de siège est décrété en Conseil des ministres.
Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement.
Art. 39. — L’initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement.
Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.
La présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique.
Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours.
Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose.
Art. 40. — Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.
Art. 41. — S’il apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38, le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité.
En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l’assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l’un ou de l’autre, statue dans un délai de huit jours.
Art. 42. — La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie.
Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l’autre assemblée.
La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
L’alinéa précédent ne s’applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45. Il ne s’applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise.
Art. 43. — Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.
À la demande du Gouvernement ou de l’assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet.
Art. 44. — Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.
Après l’ouverture du débat, le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission.
Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement.
Art. 45. — Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement.
Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée Nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée Nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée Nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
Art. 48. — Sans préjudice de l’application des trois derniers alinéas de l’article 28, l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée.
Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.
En outre, l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité.
Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques.
Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires.
Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l’article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.
Art. 49. — Le Premier Ministre, après délibération du Conseil des Ministres, engage devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.
L’Assemblée Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée Nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l’alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire.
Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.
Le Premier Ministre a la faculté de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale.
Art. 50-1. — Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité.
Art. 68. — Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.
La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l’autre qui se prononce dans les quinze jours.
La Haute Cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat.
Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.
Une loi organique fixe les conditions d’application du présent article.
Art. 72-4. — Aucun changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l’alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique.
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l’alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat.
Art. 73. — Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.
Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s’exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement.
Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement.
Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée et complétée par une loi organique.
La disposition prévue aux deux précédents alinéas n’est pas applicable au département et à la région de La Réunion. Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.
La création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu’ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.
Art. 88-4. — Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne.
Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.
Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes.
Art. 88-5. — Tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République.
Toutefois, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l’article 89.
Art. 88-6 (171). — L’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. L’avis est adressé par le président de l’assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé.
Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement.
À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d’initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit.
Art. 88-7. — Par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat, le Parlement peut s’opposer à une modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne dans les cas prévus, au titre de la révision simplifiée des traités ou de la coopération judiciaire civile, par le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.
Art. 89. — L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier Ministre et aux membres du Parlement.
Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.
Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée Nationale.
Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire.
La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision.
Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité de l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Art. 4. — La Commission transmet ses projets d’actes législatifs ainsi que ses projets modifiés aux parlements nationaux en même temps qu’au législateur de l’Union.
Le parlement européen transmet ses projets d’actes législatifs ainsi que ses projets modifiés aux parlements nationaux.
Le Conseil transmet les projets d’actes législatifs émanant d’un groupe d’États membres, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d’investissement, ainsi que les projets modifiés, aux parlements nationaux.
Dès leur adoption, les résolutions législatives du Parlement européen et les positions du Conseil sont transmises par ceux-ci aux parlements nationaux.
Art. L.O. 176. — Les députés dont le siège devient vacant pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement sont remplacés jusqu’au renouvellement de l’Assemblée nationale par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet.
Les députés qui acceptent des fonctions gouvernementales sont remplacés, jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation de ces fonctions, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet.
Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application
des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
CHAPITRE IER :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSOLUTIONS PRISES
EN VERTU DE L’ARTICLE 34-1 DE LA CONSTITUTION
Art. 1. — Le nombre de propositions de résolution déposées par un ou plusieurs membres d’une assemblée n’est pas limité.
Ces propositions de résolution peuvent également être déposées au nom d’un groupe par son président.
Art. 2. — Le président de chaque assemblée transmet sans délai toute proposition de résolution au Premier ministre.
Art. 3. — Lorsque le Gouvernement estime qu’une proposition de résolution est irrecevable en application du second alinéa de l’article 34-1 de la Constitution, il informe de sa décision le président de l’assemblée intéressée avant que l’inscription à l’ordre du jour de cette proposition de résolution ne soit décidée.
Aucune irrecevabilité ne peut être opposée après l’expiration de ce délai.
Art. 4. — Lorsque le président d’un groupe envisage de demander l’inscription d’une proposition de résolution à l’ordre du jour d’une assemblée, il en informe le président de cette assemblée au plus tard quarante-huit heures avant que l’inscription à l’ordre du jour ne soit décidée. Le président de l’assemblée en informe sans délai le Premier ministre.
Art. 5. — Une proposition de résolution ne peut être inscrite à l’ordre du jour d’une assemblée moins de six jours francs après son dépôt.
Une proposition de résolution ayant le même objet qu’une proposition de résolution antérieure ne peut être inscrite à l’ordre du jour de la même session ordinaire.
Art. 6. — Les propositions de résolution sont examinées et votées en séance. Elles ne peuvent faire l’objet d’aucun amendement.
CHAPITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES A LA PRÉSENTATION
DES PROJETS DE LOI PRISES EN VERTU DE L’ARTICLE 39
DE LA CONSTITUTION
Art. 7. — Les projets de loi sont précédés de l’exposé de leurs motifs.
Art. 8. — Les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact. Les documents rendant compte de cette étude d’impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d’État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l’intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.
Ils exposent avec précision :
— l’articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d’élaboration, et son impact sur l’ordre juridique interne ;
— l’état d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;
— les modalités d’application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;
— les conditions d’application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l’absence d’application des dispositions à certaines de ces collectivités ;
— l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;
— l’évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l’emploi public ;
— les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d’État ;
— la liste prévisionnelle des textes d’application nécessaires.
Art. 9. — La Conférence des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d’un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées par le présent chapitre sont méconnues.
Lorsque le Parlement n’est pas en session, ce délai est suspendu jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante.
Art. 10. — Après le chapitre III du titre II de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :
« Chapitre III bis
« De l’examen des conditions de présentation des projets de loi
« Art. 26-1. — Le Conseil constitutionnel, saisi conformément au quatrième alinéa de l’article 39 de la Constitution, avise immédiatement le Premier ministre et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.
« La décision du Conseil constitutionnel est motivée et notifiée aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat et au Premier ministre. Elle est publiée au Journal officiel. »
Art. 11. — L’article 8 n’est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l’article 34 de la Constitution ainsi qu’aux projets de loi prorogeant des états de crise.
Les dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l’article 38 de la Constitution, l’autorisation de prendre des mesures par ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d’État, des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l’avant-dernier alinéa de l’article 8. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.
L’article 8 n’est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l’article 53 de la Constitution. Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l’ordre juridique français et présentant l’historique des négociations, l’état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.
Art. 12. — I. — L’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un 8° ainsi rédigé :
« 8° Pour les dispositions relevant du 2° du I et du 7° du II de l’article 34, une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
II. — L’article 53 de la même loi organique est complété par un 4° ainsi rédigé :
« 4° Pour les dispositions relevant du 2° du I et du 7° du II de l’article 34, une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
III. — Le III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :
« 10° Comportant, pour les dispositions relevant du V de l’article L.O. 111-3, les documents visés aux dix derniers alinéas de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
CHAPITRE III :
DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT D’AMENDEMENT
PRISES EN VERTU DE L’ARTICLE 44 DE LA CONSTITUTION
Art. 13. — Les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés.
Les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance publique. Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables. Ces délais ne s’appliquent pas aux sous-amendements.
Après l’expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Ces délais peuvent être ouverts de nouveau pour les membres du Parlement dans les conditions prévues par les règlements des assemblées.
Art. 14. — [Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril 2009.]
Art. 15. — Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance.
Art. 16. — Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifiée d’un texte et si la mise en œuvre de cette procédure ne fait pas l’objet d’une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance.
Art. 17. — Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion.
Lorsqu’un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission après la forclusion du délai de dépôt des amendements des membres du Parlement, les règlements des assemblées, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, doivent prévoir d’accorder un temps supplémentaire de discussion, à la demande d’un président de groupe, aux membres du Parlement.
Art. 18. — Les règlements des assemblées, lorsqu’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte en séance, garantissent le droit d’expression de tous les groupes parlementaires, en particulier celui des groupes d’opposition et des groupes minoritaires.
Art. 19. — Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, déterminer les conditions dans lesquelles la parole peut être donnée, à l’issue du vote du dernier article de ce texte, pour une durée limitée et en dehors de ces délais, à tout parlementaire qui en fait la demande pour une explication de vote personnelle.
CHAPITRE IV :
DISPOSITIONS TRANSITOIRES
Art. 20. — Le chapitre II et l’article 15 sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009.
Règlement de l’Assemblée nationale
Art. 25. — Lorsque le texte constitutif impose la nomination à la représentation proportionnelle des groupes, le Président de l’Assemblée fixe le délai dans lequel les présidents des groupes doivent lui faire connaître les noms des candidats qu’ils proposent.
À l’expiration de ce délai, les candidatures transmises au Président de l’Assemblée sont affichées et publiées au Journal officiel. La nomination prend immédiatement effet dès cette dernière publication.
Lorsqu’il y a lieu, pour quelque cause que ce soit, en session ou hors session, à remplacement de membres de l’Assemblée siégeant au sein d’un organisme visé au précédent article, les noms des remplaçants sont affichés et publiés au Journal officiel. Le remplacement prend immédiatement effet dès cette dernière publication.
Art. 37. — Les membres des commissions permanentes sont nommés au début de la législature et chaque année suivante, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée, au début de la session ordinaire, suivant la procédure fixée à l’article 25.
Les groupes régulièrement constitués dans les conditions fixées à l’article 19 disposent d’un nombre de sièges proportionnel à leur importance numérique par rapport à l’effectif des membres composant l’Assemblée.
Les sièges restés vacants après cette répartition sont attribués aux députés n’appartenant à aucun groupe. Les candidatures pour ces sièges font, à défaut d’accord, l’objet d’un choix effectué au bénéfice de l’âge.
Art. 40. — Les commissions sont convoquées à la diligence du Président de l’Assemblée nationale lorsque le Gouvernement le demande.
En cours de session, elles sont également convoquées par leur président.
En dehors des sessions, les commissions peuvent être convoquées, soit par le Président de l’Assemblée, soit par leur président après accord du bureau de la commission. Toutefois, la réunion est annulée ou reportée si plus de la moitié des membres d’une commission le demande, au moins quarante-huit heures avant le jour fixé par la convocation.
En cours de session, les commissions doivent être convoquées quarante-huit heures au moins avant leur réunion ; elles peuvent être exceptionnellement réunies dans un délai plus bref si l’ordre du jour de l’Assemblée l’exige. Le délai de quarante-huit heures est porté à une semaine hors session. Les convocations doivent préciser l’ordre du jour.
Sous réserve des règles fixées par la Constitution, les lois organiques et le présent Règlement, chaque commission est maîtresse de ses travaux.
Art. 44. — Les votes en commission ont lieu à main levée ou par scrutin.
Le vote par scrutin est de droit lorsqu’il est demandé soit par le dixième au moins des membres d’une commission, soit par un membre de la commission s’il s’agit d’une désignation personnelle.
Sous réserve des dispositions de l’article 38, les commissaires ne peuvent déléguer leur droit de vote dans les scrutins qu’à un autre membre de la même commission et seulement dans les cas et les conditions prévus par l’ordonnance no 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée. Les délégations doivent alors être notifiées au président de la commission. Les dispositions de l’article 62 leur sont applicables.
Les présidents des commissions n’ont pas voix prépondérante. En cas de partage égal des voix, la disposition mise aux voix n’est pas adoptée.
Art. 47. — L’ordre du jour de l’Assemblée comprend :
— les projets et propositions de loi inscrits par priorité dans les conditions prévues à l’article 89 ;
— les questions orales inscrites dans les conditions prévues à l’article 134 ;
— les autres affaires inscrites dans les conditions prévues à l’article suivant.
Art. 100. — Les amendements sont mis en discussion après la discussion du texte auquel ils se rapportent et aux voix avant le vote sur ce texte et, d’une manière générale, avant la question principale.
Le Président ne met en discussion que les amendements déposés sur le bureau de l’Assemblée.
L’Assemblée ne délibère pas sur les amendements qui ne sont pas soutenus en séance. Elle ne délibère pas non plus, lorsque le Gouvernement en fait la demande en application de l’article 44, alinéa 2, de la Constitution, sur les amendements qui n’ont pas été soumis à la commission ; cette demande est présentée au moment où l’amendement est appelé en séance.
Lorsqu’ils viennent en concurrence, les amendements sont mis en discussion dans l’ordre ci-après : amendements de suppression et ensuite les autres amendements en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé et dans l’ordre où ils s’y opposent, s’y intercalent ou s’y ajoutent.
Les amendements présentés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond ont priorité de discussion sur les amendements des députés ayant un objet identique. Dans ce cas, la parole est donnée à tous les auteurs d’amendements et il est procédé à un seul vote sur l’ensemble de ces amendements.
Lorsque plusieurs amendements, exclusifs l’un de l’autre, sont en concurrence, le Président peut les soumettre à une discussion commune dans laquelle les auteurs obtiennent successivement la parole avant la mise aux voix, également successive, de leurs amendements.
Hormis le cas des amendements visés à l’article 95, alinéa 2, ne peuvent être entendus, sur chaque amendement, outre l’un des auteurs, que le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis et un orateur d’opinion contraire. Sous réserve des dispositions de l’article 54, alinéa 5, les interventions sur les amendements, autres que celles du Gouvernement, ne peuvent excéder cinq minutes.
L’Assemblée ne se prononce que sur le fond des amendements à l’exclusion de toute prise en considération.
Art. 159. — Le Bureau de l’Assemblée nationale prononce d’office l’irrecevabilité des propositions de résolution contraires aux dispositions de l’article précédent ou de l’article 18 de l’ordonnance no 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice.
Art. 160. — Les propositions de résolution déclarées recevables par le Bureau et celles transmises par le Président du Sénat sont renvoyées à une commission de 15 membres désignés spécialement pour leur examen. Les nominations ont lieu en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et, à défaut d’accord entre les présidents des groupes sur une liste de candidats, à la représentation proportionnelle des groupes, selon la procédure prévue à l’article 25. Les députés appartenant à la Haute Cour de justice ne peuvent être désignés comme membres d’une telle commission.
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION
Amendement n° CL 1 présenté par M. Daniel Garrigue :
Article 26
Dans l’alinéa 9 de cet article, après les mots « commissions saisies pour avis », insérer les mots : «ainsi qu’à l’exception des interventions de présentation des amendements par leur auteur ou par l’un au moins de leurs auteurs ».
Amendement n° CL 2 présenté par M. Daniel Garrigue :
Article 26
Dans l’alinéa 9 de cet article, introduire le nouvel alinéa suivant :
« L’auteur ou l’un au moins des auteurs d’un amendement dispose, en toute hypothèse, d’un minimum de temps de parole pour présenter cet amendement. Ce temps de parole ne peut être limité à moins de deux minutes ».
Amendement n° CL 3 présenté par M. Daniel Garrigue :
Après l’article 49
Après l’article 87 du Règlement, il est inséré un article 87-1 ainsi rédigé :
« Article 87-1. - Lorsque les dispositions d’un projet de loi ou d’une proposition de loi sont la transposition d’actes des Communautés européennes ou de l’Union Européenne et qu’elle a elle-même examiné le projet ou la proposition d’actes correspondants dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution, la Commission chargée des Affaires européennes peut demander à se saisir pour avis de tout ou partie de ce projet ou de cette proposition de loi.
« Si la Conférence des Présidents donne son accord, cet avis est publié et le rapporteur désigné par la Commission chargée des Affaires européennes le présente en séance publique. »
Amendement n° CL 4 présenté par M. Daniel Garrigue :
Après l’article 49
Après l’article 87 du Règlement, il est inséré un article 87-2 ainsi rédigé :
« Article 87-2. - Dans le cadre de la discussion des projets de loi de finances, la Commission chargée des Affaires européennes est saisie pour avis des dispositions relatives à l’évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.
« Le rapporteur qu’elle désigne présente cet avis en séance publique lors de la discussion de ces dispositions. »
Amendement n° CL 5 présenté par M. Christophe Caresche :
Article 36
Les alinéas 2 à 5 de l’article 62 du Règlement sont supprimés.
Amendement n° CL 6 présenté par M. Jean-François Copé :
Après l’article 20
Après l’article 20, insérer l’article suivant :
Au deuxième alinéa de l’article 43 du Règlement, les mots « moins de trois heures après » sont remplacés par les mots « moins de quinze minutes après »
Amendement n° CL 7 présenté par M. Jean-François Copé :
Article 35
Rédiger ainsi cet article :
L’article 61 du Règlement est ainsi rédigé :
« L’Assemblée est toujours en nombre pour délibérer et pour régler son ordre du jour.
« Les votes émis par l’Assemblée sont valables quel que soit le nombre des présents si avant le début de l’épreuve, le Président n’a pas été appelé, sur demande personnelle du président d’un groupe, à vérifier le quorum en constatant la présence, dans l’enceinte du Palais, de la majorité absolue du nombre des députés calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus.
« La demande personnelle du président d’un groupe n’est recevable que si la majorité des députés qui constituent ce groupe est effectivement présente dans l’hémicycle.
« Lorsqu’un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, la séance est suspendue après l’annonce par le Président du report du scrutin qui ne peut avoir lieu moins de quinze minutes après ; le vote est alors valable, quel que soit le nombre des présents. »
Amendement n° CL 8 présenté par M. Jean-François Copé :
Article 20
Rédiger ainsi cet article :
L’article 41 du Règlement est ainsi rédigé :
« Art. 41. – Quand l’Assemblée tient séance, les commissions permanentes ne peuvent se réunir que pour terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour.
« Le président de chaque commission organise les travaux de celle-ci. Son bureau a tous pouvoirs pour régler les délibérations. »
Amendement n° CL 11 présenté par M. Jean-François Copé :
Article 26
Rédiger ainsi la première phrase de l’alinéa 9 :
« Toutes les interventions des députés, à l’exception de celles du président et du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, des rapporteurs des commissions saisies pour avis, sont décomptées du temps réparti en application du sixième alinéa du présent article. »
Amendement n° CL 12 présenté par M. Jean-François Copé :
Article 26
Rédiger ainsi l’alinéa 12 :
« Pour l’examen de l’ensemble d’un texte sur lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée prévue par l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, un président de groupe peut obtenir, de droit, un allongement exceptionnel de la durée fixée par la Conférence des Présidents dans une limite maximale fixée par cette dernière. »
Amendement n° CL 13 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Après l’article 3
Insérer l’article suivant :
L’article 8 du Règlement est ainsi modifié:
Substituer au chiffre: « 6 » le chiffre: « 8 ».
Amendement n° CL 14 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Après l’article 3
Insérer l’article suivant :
L’article 8 du Règlement est ainsi modifié:
Substituer au chiffre: « 3 » le chiffre: « 6 ».
Amendement n° CL 15 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Après l’article 3
Insérer l’article suivant :
L’alinéa 2 de l’article 10 du Règlement est ainsi complété:
« Un poste de vice-président et un poste de questeur, au moins, reviennent de droit à chaque groupe ».
Amendement n° CL 16 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 6
Après le premier alinéa, insérer un alinéa ainsi rédigé:
Le premier alinéa est ainsi modifié:
Substituer au nombre « 20 », le chiffre « 8 ».
Amendement n° CL 17 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 6
Après le premier alinéa, insérer un alinéa ainsi rédigé:
Le premier alinéa est ainsi modifié:
Substituer au nombre « 20 », le nombre « 15 ».
Amendement n° CL 18 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Après l’article 6
Insérer l’article suivant :
L’article 20 du Règlement est complété par un alinéa ainsi rédigé:
« Chaque secrétariat administratif d’un groupe comprend au moins 8 collaborateurs et 4 administratifs. »
Amendement n° CL 19 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 13
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé:
« Supprimer les mots: « , par un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composants l’Assemblée ».
Amendement n° CL 20 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 18
Au quatrième alinéa de cet article, substituer aux mots: « quatre vice-présidents », les mots: « un vice-président par groupe ».
Amendement n° CL 21 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 18
Au quatrième alinéa de cet article, substituer aux mots: « un représentant », les mots: « un vice-président ».
Amendement n° CL 22 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 18
Le cinquième alinéa de cet article est ainsi complété:
« Chaque groupe a au moins un député élu à la présidence d’une commission permanente. »
Amendement n° CL 24 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Après l’article 19
Insérer l’article suivant :
L’article 40 du Règlement est ainsi modifié:
« Après le quatrième alinéa de l’article 40 du Règlement insérer un alinéa ainsi rédigé:
« Les commissions travaillant à l’adoption d’un texte ne peuvent se réunir au même moment ».
Amendement n° CL 25 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 24
Le dixième alinéa de cet article est ainsi complété: « , sauf s’agissant d’un amendement du Gouvernement ».
Amendement n° CL 26 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
Après les mots: « des groupes », insérer les mots: « ou de leur délégué dont ils ont préalablement notifié le nom au président, ».
Amendement n° CL 27 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
Supprimer la dernière phrase de l’alinéa 9 de cet article.
Amendement n° CL 28 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 31
Après l’alinéa 4 de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé:
« Cependant, les amendements déposés à titre individuel qui ne font pas l’objet d’amendements identiques déposés par les députés du même groupe peuvent être défendus par leur auteur pour une durée qui ne peut excéder cinq minutes ».
Amendement n° CL 29 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 31
Supprimer l’alinéa 5 de cet article
Amendement n° CL 30 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 48
L’alinéa 2 de cet article est complété par la phrase suivante:
« La mise à disposition des rapports et des textes adoptés par les commission doit intervenir au moins 7 jours avant le début de leur examen en séance ».
Amendement n° CL 31 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 51
Dans le cinquième alinéa de cet article, après le mot « Constitution. », rédiger ainsi la fin de cet alinéa:
« La question de leur recevabilité est soumise, avant leur discussion, à la décision de l’Assemblée. Seul l’auteur de l’amendement ou l’un des signataires, un orateur contre, la commission saisie au fond, la commission des finances, de l’économie générale et du plan et le Gouvernement peuvent intervenir. »
Amendement n° CL 32 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 51
L’alinéa 8 de cet article est ainsi rédigé:
« La recevabilité des amendements déposés sur le bureau de l’Assemblée est soumise, avant leur discussion, à la décision de l’Assemblée. Seul l’auteur de l’amendement ou l’un des signataires, un orateur contre, la commission saisie au fond, la commission des finances, de l’économie générale et du plan et le Gouvernement peuvent intervenir. »
Amendement n° CL 33 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 60
Supprimer les deux dernières phrases du deuxième alinéa de cet article.
Amendement n° CL 34 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 64
À l’alinéa 3 de cet article, substituer aux mots: « sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. », les mots: « sauf opposition d’un président de groupe manifestée en Conférence des Présidents ».
Amendement n° CL 35 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 68
Dans le deuxième alinéa de cet article, après le mot « représentant », rédiger ainsi la fin de cet alinéa: « titulaire. ».
Amendement n° CL 36 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 91
Dans l’alinéa 5 de cet article, substituer aux mots: « peut prendre », le mot « prend ».
Amendement n° CL 37 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 93
A la fin de l’alinéa 3 de cet article, insérer la phrase suivante:
« Les présidents des groupes indiquent au Président de l’Assemblée la durée des interventions de leurs orateurs, laquelle ne peut être inférieure à cinq minutes ».
Amendement n° CL 38 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 93
Dans l’alinéa 6 de cet article, supprimer les mots suivants:
« la Conférence des Président peut autoriser des explications de vote. Dans ce cas ».
Amendement n° CL 39 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 93
Dans l’alinéa 8 de cet article, substituer aux mots: « le Président peut autoriser un seul orateur à lui répondre. », les mots: « chaque groupe dispose de dix minutes pour lui répondre. Les présidents des groupes indiquent au Président de l’Assemblée la durée des interventions de leurs orateurs. ».
Amendement n° CL 40 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 93
Dans l’alinéa 8 de cet article, après le mot « orateur », insérer les mots: « de chaque groupe ».
Amendement n° CL 41 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 93
Dans l’alinéa 8 de cet article, supprimer les mots suivants:
« Dans ce cas, après la déclaration du Gouvernement, le Président peut autoriser un seul orateur à lui répondre. ».
Amendement n° CL 42 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 111
L’alinéa 3 de cet article est ainsi rédigé:
« La fonction de président ou de rapporteur, ainsi qu’une vice-présidence au moins, reviennent de droit à des députés appartenant aux groupes d’opposition. ».
Amendement n° CL 43 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 113
Dans l’alinéa 3 de cet article après le mot: « nationale », insérer les mots suivants: « un courrier qui en explicite les raisons ainsi que ».
Amendement n° CL 44 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 127
Supprimer le quatrième alinéa de cet article.
Amendement n° CL 45 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 128
Supprimer le deuxième alinéa de cet article.
Amendement n° CL 46 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 131
Supprimer le deuxième alinéa de cet article.
Amendement n° CL 47 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 11
Substituer à l’alinéa 7 de cet article l’alinéa suivant :
« A l’issue de l’audition, et hors de la présence de la personnalité concernée, la proposition de nomination fait l’objet d’un débat entre les membres de la commission compétente ainsi que d’un scrutin public. »
Amendement n° CL 48 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 25
Après l’alinéa 8, insérer l’alinéa suivant:
« La Conférence des présidents fixe la ou les séances consacrées aux questions des députés et aux réponses du ministre. Chaque groupe politique décide à tour de rôle du ministre invité. Lors de ces séances tout député peut participer à la discussion et intervenir librement dans le respect du temps de parole imparti à son groupe. »
Amendement n° CL 49 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 25
Après l’alinéa 8, insérer l’alinéa suivant:
« La Conférence des présidents fixe la ou les séances consacrées aux questions des députés et aux réponses du ministre. Elle décide également du pas de rotation du choix des ministres par les groupes politiques. Lors de ces séances tout député peut participer à la discussion et intervenir librement dans le respect du temps de parole imparti à son groupe. »
Amendement n° CL 50 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 25
Après l’alinéa 8, insérer l’alinéa suivant:
« La Conférence des présidents fixe la ou les séances consacrées aux questions des députés et aux réponses du ministre. La conférence des Présidents assure une rotation du choix, par les groupes politiques et en fonction de leur importance numérique, des ministres invités. Lors de ces séances tout député peut participer à la discussion et intervenir librement dans le respect du temps de parole imparti à son groupe. »
Amendement n° CL 51 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 25
Après l’alinéa 8, insérer l’alinéa suivant :
« La Conférence fixe la ou les séances consacrées aux débats organisés dans le cadre de la semaine de contrôle parlementaire. Ils sont introduits par une discussion générale où chaque groupe s’exprime pour une durée de dix minutes. »
Amendement n° CL 52 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
Dans la première phrase de l’alinéa 9, après les mots « présidents de groupes », insérer les mots: « ou, le cas échéant, d’un député qu’ils désignent ».
Amendement n° CL 53 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
Supprimer l’alinéa 5
Amendement n° CL 54 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
Supprimer la deuxième phrase de l’alinéa 9.
Amendement n° CL 55 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
A l’alinéa 9, après les termes « du présent article » supprimer la fin de l’alinéa.
Amendement n° CL 56 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 48
Dans la dernière phrase de l’alinéa 4 :
Substituer le terme « meilleurs » par celui de « mêmes».
Amendement n° CL 57 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 60
A l’alinéa 2, après les termes « la Conférence des présidents, », rédiger la fin de la phrase ainsi : « au plus tard la veille du début de la discussion du texte à 17h »
Amendement n° CL 58 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 60
A l’alinéa 2, substituer aux termes « 13 heures » les termes « Dix-sept heures »
Amendement n° CL 59 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 64
Supprimer l’alinéa 2 et l’alinéa 4 de cet article
Amendement n° CL 60 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 91
A l’alinéa 5 de cet article supprimer les termes : "ou non"
Amendement n° CL 61 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 93
A l’alinéa 2, après les termes "le décide", supprimer la fin de la phrase.
Amendement n° CL 62 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 1er
Supprimer cet article
Amendement n° CL 63 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 12
Supprimer l’alinéa 2 de cet article
Amendement n° CL 64 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 28
Supprimer cet article
Amendement n° CL 65 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 30
Supprimer cet article
Amendement n° CL 66 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 2
Supprimer cet article
Amendement n° CL 67 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 16
A l’alinéa 11, remplacer les mots : "égalités des chances" par les mots : "égalités des droits"
Amendement n° CL 68 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 29
Supprimer cet article
Amendement n° CL 69 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 31
Supprimer cet article
Amendement n° CL 70 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 16
I. A l’alinéa 7 de cet article, supprimer les mots « énergie et » puis, après le mot « tourisme », supprimer les mots « urbanisme et logement ».
II. A l’alinéa 15, après les mots « Aménagement du territoire ; », insérer les mots : « urbanisme et logement ; », puis après les termes « travaux publics ; » insérer le terme « énergie ; ».
Amendement n° CL 71 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 18
Après la dernière phrase de l’alinéa 4, insérer la phrase suivante :
« Les présidents des ces différents groupes occupent tour à tour la présidence » ;
Amendement n° CL 72 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 18
Supprimer le dernier alinéa.
Amendement n° CL 73 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 20
Compléter l’alinéa 2 de cet article par la phrase suivante :
« Quand l’Assemblée tient séance, les commissions permanentes ne peuvent se réunir que pour délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par l’Assemblée en vue d’un examen immédiat ou sur les affaires inscrites à l’ordre du jour de l’Assemblée ».
Amendement n° CL 74 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
A l’alinéa 2 de cet article, après les mots « Le bureau de chaque commission », rédiger ainsi la fin de l’alinéa : « est responsable de la publicité des travaux de celle-ci, par les moyens décrits par le présent article : un compte rendu intégral pour une diffusion écrite, audiovisuelle et électronique ».
Amendement n° CL 75 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
Rédiger ainsi l’alinéa 4 de cet article :
« Le bureau de la commission s’assure qu’un compte rendu audiovisuel est produit et diffusé »
Amendement n° CL 76 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
Après l’alinéa 2 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Les travaux des commissions sont accessibles par voie électronique pour une durée de quatre ans ».
Amendement n° CL 77 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 26
I - Le second alinéa de l’article 26 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Chaque année, à l’ouverture de la session parlementaire, le gouvernement remet au parlement le calendrier prévisionnel des textes qu’il entend proposer à l’examen de l’Assemblée nationale au cours de la session. »
II – Le troisième alinéa de cet article est complété par une phrase ainsi rédigé :
« Les dispositions du présent alinéa ne s’appliquent qu’aux seuls projets de lois figurant dans le calendrier prévisionnel remis par le gouvernement. »
Amendement n° CL 78 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Après l’article 26
Insérer l’article suivant :
Après l’article 49 du règlement, insérer un article ainsi rédigé :
« Pour chaque séance publique soumise aux dispositions de l’article 49 du présent règlement, un fonctionnaire du service de la séance est désigné par la Présidence en début de séance pour occuper les fonctions de médiateur du temps.
« Le médiateur du temps est le garant de la juste comptabilité des temps de parole des groupes.
« Les présidents de groupe, leurs représentants désignés, ou un député non inscrit, peuvent à tout moment saisir le médiateur du temps s’ils estiment que leur groupe a été lésé dans la comptabilisation des temps de parole. La saisine interrompt la séance le temps de la vérification.
« En cas de constatation de la lésion d’un groupe ou d’un parlementaire, le médiateur en informe immédiatement le Président qui doit d’office redonner au groupe lésé le temps indûment décompté »
Amendement n° CL 79 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
Rédiger ainsi l’alinéa 2 :
« Article 46. – Les travaux des commissions sont publiés par tous les canaux de diffusion régulièrement usités à l’Assemblée Nationale. Le bureau de chaque commission est responsable de l’organisation de la publicité exhaustive des travaux de celle-ci. »
Amendement n° CL 80 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
A l’alinéa 3, après les termes « un compte rendu », insérer le terme « exhaustif »
Amendement n° CL 81 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
A l’alinéa 3, substituer aux termes « peuvent être » les termes « sont »
Amendement n° CL 82 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 22
A l’alinéa 4, supprimer les termes « sur décision du bureau de la commission »
Amendement n° CL 83 présenté par M. Jean-Claude Sandrier :
Article 34
Rédiger ainsi les alinéas 3 et 4 :
2° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
Un compte rendu audiovisuel intégral des débats en séance publique est produit, diffusé et dûment archivé sur le site de l’Assemblée Nationale. Les conditions de sa distribution sont déterminées par le Bureau.
Amendement n° CL 84 présenté par M. Didier Migaud :
Article 51
Rédiger ainsi cet article :
Substituer aux alinéas 4 à 10 les alinéas suivants :
« Les propositions de loi présentées par les députés sont transmises au Bureau de l’Assemblée ou à certains de ses membres délégués par lui à cet effet. Lorsqu’il apparaît que leur adoption aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution, le dépôt en est refusé.
« Les amendements présentés en commission sont irrecevables lorsque leur adoption aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution. L’irrecevabilité est appréciée par le président de la commission et, en cas de doute, par son bureau. Le président de la commission peut, le cas échéant, consulter le président ou le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ou un membre de son bureau désigné à cet effet.
« La recevabilité des amendements déposés sur le Bureau de l’Assemblée est appréciée par le Président. Leur dépôt est refusé s’il apparaît que leur adoption aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution. En cas de doute, le Président décide après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ou un membre de son bureau désigné à cet effet ; à défaut d’avis, le Président peut saisir le Bureau de l’Assemblée.
« Les dispositions de l’article 40 de la Constitution peuvent être opposées à tout moment aux propositions de loi et aux amendements, ainsi qu’aux modifications apportées par les commissions aux textes dont elles sont saisies, par le Gouvernement ou par tout député. L’irrecevabilité est appréciée par le président ou le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ou un membre de son bureau désigné à cet effet.
« Sont opposables, dans les mêmes conditions, les dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances ou aux lois de financement de la sécurité sociale. »
Amendement n° CL 85 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 11
Rédiger ainsi la seconde phrase de l’alinéa 6:
« Cette audition est rendue publique. »
Amendement n° CL 86 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 21
A la suite de l’alinéa 3 de cet article, insérer la phrase suivante:
« L’audition du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur les textes est de droit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ».
Amendement n° CL 87 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 26
Supprimer l’alinéa 9 de cet article.
Amendement n° CL 88 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 26
Supprimer l’alinéa 12 de cet article.
Amendement n° CL 89 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 26
A la fin de la phrase de l’alinéa 13 ajouter les mots suivants « dans le cadre du temps réparti en application du sixième alinéa du présent article ».
Amendement n° CL 90 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 27
Rédiger ainsi l’alinéa 4:
« L’alinéa 5 de l’article 50 est supprimé. »
Amendement n° CL 91 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 58
A la suite des mots « Au deuxième alinéa » de l’alinéa 3 de cet article insérer : « les mots « Sauf décision contraire de la Conférence des Présidents » sont remplacés par les mots « Dans tous les cas » ».
Amendement n° CL 92 présenté par M. Bertrand Pancher :
Article 95
Dans l’alinéa 2 de cet article, supprimer après l’expression « La Conférence des présidents fixe la » les mots « ou les ».
Amendement n° CL 93 présenté par M. Louis Giscard d’Estaing :
Article 119
A l’alinéa 16, supprimer les mots « dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente ».
Amendement n° CL 94 présenté par M. Louis Giscard d’Estaing :
Article 119
A l’alinéa 17, supprimer les mots « entrant dans le champ des compétences du comité telles qu’elles sont définies à l’alinéa précédent ».
Amendement n° CL 95 présenté par M. Louis Giscard d’Estaing :
Article 119
Remplacer l’alinéa 18 par la rédaction suivante :
« Chaque commission concernée par l’objet d’une étude d’évaluation désigne un ou plusieurs de ses membres pour participer à celle-ci. Le comité désigne parmi eux, ou parmi ses propres membres, deux rapporteurs, dont l’un appartient à un groupe d’opposition ».
Amendement n° CL 96 présenté par M. Louis Giscard d’Estaing :
Article 119
Au début de l’alinéa 17, ajouter les deux phrases suivantes : « Le comité arrête, chaque année, le programme de ses travaux. Ce programme fixe, notamment, le nombre prévisionnel d’évaluations à réaliser ».
Amendement n° CL 97 présenté par M. Louis Giscard d’Estaing :
Article 119
Remplacer l’alinéa 20 par la rédaction suivante :
« Le rapport est présenté au comité par les rapporteurs. Il donne lieu à une ou des auditions et à un débat du comité. Le compte rendu des auditions et du débat est joint au rapport ».
Amendement n° CL 98 présenté par M. Louis Giscard d’Estaing :
Article 119
Après l’alinéa 20, insérer les trois alinéas suivants :
« Les auditions sont publiques. Elles peuvent donner lieu à retransmission télévisée ou électronique.
« Les personnes entendues par le comité sont admises à prendre connaissance du compte rendu de leur audition. Aucune correction ne peut être apportée au compte rendu. Toutefois, l’intéressé peut faire part de ses observations par écrit. Ces observations sont soumises au comité, qui en fait état en annexe du rapport.
« Les recommandations du comité sont transmises au Gouvernement. Les réponses des ministres doivent être reçues dans un délai fixe de trois mois et discutées pendant la semaine de contrôle visée à l’article 48, alinéa 4 de la Constitution. »
Amendement n° CL 99 présenté par M. Didier Migaud :
Article 72
Après l’alinéa 4, insérer l’alinéa suivant :
« Les membres du Gouvernement n’assistent pas aux votes en commission. »
Amendement n° CL 100 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 97
Insérer l’article suivant :
Après l’article 135, insérer un article 135-1 ainsi rédigé :
« En dehors des sessions, les présidents de groupe peuvent transmettre au Gouvernement des questions afin d’obtenir des explications approfondies sur tout sujet d’intérêt national.
« Dans ce cas, le Président de l’Assemblée convoque la commission compétente qui se réunit dans les sept jours suivant la transmission de la question. »
Amendement n° CL 101 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche
Article 119
L’article 119 est ainsi rédigé :
Après l’article 146 du Règlement, il est inséré un chapitre VII ainsi rédigé :
« Chapitre VII
« Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques
« Art. 146-1. – Il est institué un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.
« Ce Comité est composé d’un nombre égal de membre de la majorité et de l’opposition »
« Sont membres de droit du comité :
« - le Président de l’Assemblée;
« - un Vice-président de l’Assemblée appartenant à un groupe d’opposition;
« - les présidents des groupes qui peuvent se faire suppléer;
« - deux représentants de la commission chargée des affaires européennes dont le président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« - deux représentants de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes dont le président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« - deux représentants de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, dont le Président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« - le Président de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire appartenant à un groupe d’opposition et le rapporteur général de la même commission;
« - deux représentants des autres commissions permanentes, dont le président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« Le Comité comprend également huit députés issus de la majorité ou d’un groupe minoritaire et huit députés appartenant à un groupe d’opposition désignés par les groupes dans les conditions fixées à l’alinéa premier de l’article 37 du présent règlement. »
« Le bureau du Comité comprend, outre son Président, un Vice-président choisi parmi les membres de la majorité si le Président du Comité appartient à un groupe d’opposition ou parmi les membres de l’opposition si le président du Comité est issu de la majorité. Il comprend en outre deux secrétaires dont l’un choisi parmi les membres du Comité appartenant à un groupe d’opposition. »
« Le Président du Comité d’évaluation et de contrôle est élu en son sein au début de chaque session parlementaire. Il est alternativement choisi parmi les membres de la majorité et de l’opposition »
« Les votes au sein du comité ont lieu dans les conditions définies par l’article 44.
« Le bureau est chargé d’assurer la publicité des travaux du Comité. Chaque réunion fait l’objet d’un compte rendu intégral qui est rendu public. »
« Art.146-2. - Les travaux d’évaluation et de contrôle portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente sont choisis alternativement par les membres du Comité issus respectivement de la majorité et de l’opposition. »
« Chaque groupe peut obtenir de droit, au cours d’une session ordinaire, la réalisation d’une étude d’évaluation entrant dans le champ des compétences du comité telles qu’elles sont définies à l’alinéa précédent.
« Pour chaque évaluation, le Comité d’évaluation et de contrôle désigne comme rapporteurs deux de ses membres dont l’un appartient à un groupe d’opposition. Les commissions permanentes compétentes pour les politiques publiques soumises à l’évaluation peuvent désigner deux de leurs membres dont l’un appartient à un groupe d’opposition pour participer aux travaux du Comité d’évaluation et de contrôle. »
« Pour chaque évaluation, les rapporteurs représentants respectivement l’opposition et la majorité disposent de moyens identiques et peuvent le cas échéant recourir aux experts extérieurs de leur choix »
« Les rapporteurs représentant respectivement la majorité et l’opposition choisissent librement de rédiger un rapport commun ou de rédiger deux rapports distincts. »
« La présentation publique du ou des rapports a lieu en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et donne lieu à un débat contradictoire en présence du Gouvernement. Les deux rapporteurs disposent d’un temps de parole égal. Cette présentation fait l’objet d’un compte rendu intégral et d’une retransmission télévisée.
« La présentation publique des rapports ne peut avoir lieu avant le délai d’une semaine suivant leur distribution à l’ensemble des membres de l’Assemblée »
« À l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport, les rapporteurs présentent au comité un rapport de suivi sur la mise en œuvre de ses conclusions.
« Art. 146-3. – Les conclusions des missions d’information créées en application des dispositions du chapitre V du présent titre sont communiquées au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques dès que la publication du rapport a été décidée. Elles peuvent lui être présentées par le ou les rapporteurs de ces missions.
« Art.146-4. - A la demande d’un membre de la Conférence des Présidents ou d’un cinquième de la commission permanente compétente, l’étude d’impact présentée par le Gouvernement lors du dépôt d’un projet de loi est soumise au Comité d’évaluation et de contrôle qui désigne deux rapporteurs, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, chargés de rendre compte du caractère sérieux et sincère de l’étude d’impact. Ils présentent leurs conclusions dans le cadre d’un rapport commun ou de deux rapports distincts dans un délai permettant le cas échéant la saisine du Conseil constitutionnel par la Conférence des présidents. »
« Art. 146-5. – Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques peut faire des propositions à la Conférence des Présidents concernant l’ordre du jour de la semaine visée à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution. A cette fin, les membres du Comité issus respectivement de la majorité et de l’opposition proposent alternativement, l’organisation, en séance publique, de débats sans vote ou de séance de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information créées en application des dispositions du chapitre V du présent titre »
Amendement n° CL 102 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Après l’alinéa 4, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Ce Comité est composé d’un nombre égal de membres de la majorité et de l’opposition »
Amendement n° CL 103 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Substituer aux alinéas 6 à 11 les alinéas suivants :
« - le Président de l’Assemblée;
« - un Vice-président de l’Assemblée appartenant à un groupe d’opposition;
« - les présidents des groupes qui peuvent se faire suppléer;
« - deux représentants de la commission chargée des affaires européennes dont le président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« - deux représentants de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes dont le président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« - deux représentants de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, dont le Président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
« - le Président de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire appartenant à un groupe d’opposition et le rapporteur général de la même commission;
« - deux représentants des autres commissions permanentes, dont le président et un membre appartenant à un groupe d’opposition;
Amendement n° CL 104 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
L’alinéa 12 est ainsi rédigé :
« Le Comité comprend également huit députés issus de la majorité ou d’un groupe minoritaire et huit députés appartenant à un groupe d’opposition désignés par les groupes dans les conditions fixées à l’alinéa premier de l’article 37 du présent règlement. »
Amendement n° CL 105 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
L’alinéa 13 est ainsi rédigé :
« Le bureau du Comité comprend, outre son Président, un Vice-président choisi parmi les membres de la majorité si le Président du Comité appartient à un groupe d’opposition ou parmi les membres de l’opposition si le président du Comité est issu de la majorité. Il comprend en outre deux secrétaires dont l’un choisi parmi les membres du Comité appartenant à un groupe d’opposition. »
Amendement n° CL 106 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
1°) Après l’alinéa 13 de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Le Président du Comité d’évaluation et de contrôle est élu en son sein;
2°) En conséquence, supprimer au sixième alinéa de cet article les mots : « , qui le préside ».
Amendement n° CL 107 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
1°) Après l’alinéa 13 de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Le Président du Comité d’évaluation et de contrôle est élu en son sein au début de chaque session parlementaire. Il est alternativement choisi parmi les membres de la majorité et de l’opposition. »
2°) En conséquence, supprimer au sixième alinéa de cet article les mots « , qui le préside ».
Amendement n° CL 108 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi l’alinéa 15 :
« Le bureau est chargé d’assurer la publicité des travaux du Comité. Chaque réunion fait l’objet d’un compte rendu intégral qui est rendu public. »
Amendement n° CL 109 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi l’alinéa 16 :
« Art.146-2. - Les travaux d’évaluation et de contrôle portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente sont choisis alternativement par les membres du Comité issus respectivement de la majorité et de l’opposition. »
Amendement n° CL 110 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
L’alinéa 18 est ainsi rédigé :
« Pour chaque évaluation, le Comité d’évaluation et de contrôle désigne comme rapporteurs deux de ses membres dont l’un appartient à un groupe d’opposition. Les commissions permanentes compétentes pour les politiques publiques soumises à l’évaluation peuvent désigner deux de leurs membres dont l’un appartient à un groupe d’opposition pour participer aux travaux du Comité d’évaluation et de contrôle. »
Amendement n° CL 111 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi l’alinéa 19 :
« Pour évaluation, les rapporteurs représentants respectivement la majorité et l’opposition disposent de moyens identiques et peuvent le cas échéant recourir aux experts extérieurs de leur choix »
Amendement n° CL 112 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Insérer après l’alinéa 19 un alinéa ainsi rédigé :
« Les rapporteurs représentant respectivement la majorité et l’opposition choisissent librement de rédiger un rapport commun ou de rédiger deux rapports distincts. »
Amendement n° CL 113 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi l’alinéa 20 :
« La présentation publique du ou des rapports a lieu en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et donne lieu à un débat contradictoire en présence du Gouvernement. Les deux rapporteurs disposent d’un temps de parole égal. Cette présentation fait l’objet d’un compte rendu intégral et d’une retransmission télévisée. »
Amendement n° CL 114 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Après l’alinéa 20, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« La présentation publique des rapports ne peut avoir lieu avant le délai d’une semaine suivant leur distribution à l’ensemble des membres de l’Assemblée. »
Amendement n° CL 115 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi l’alinéa 23 :
« Art.146-4. - A la demande d’un membre de la Conférence des Présidents ou d’un cinquième de la Commission permanente compétente, l’étude d’impact présentée par le Gouvernement lors du dépôt d’un projet de loi est soumise au Comité d’évaluation et de contrôle qui désigne deux rapporteurs, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, chargés de rendre compte du caractère sérieux et sincère de l’étude d’impact. Ils présentent leurs conclusions dans le cadre d’un rapport commun ou de deux rapports distincts dans un délai permettant le cas échéant la saisine du Conseil constitutionnel par la Conférence des présidents. »
Amendement n° CL 116 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi l’alinéa 23 :
« Art.146-4. - A la demande d’un membre de la Conférence des Présidents ou d’un cinquième de la Commission permanente compétente, l’étude d’impact présentée par le Gouvernement lors du dépôt d’un projet de loi est soumise au Comité d’évaluation et de contrôle qui désigne deux rapporteurs, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, chargés de rendre compte de la conformité de l’étude d’impact aux exigences posées par la loi organique n° 2009-403. Ils présentent leurs conclusions dans le cadre d’un rapport commun ou de deux rapports distincts dans un délai permettant le cas échéant la saisine du Conseil constitutionnel par la Conférence des présidents. »
Amendement n° CL 117 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 119
Rédiger ainsi la deuxième phrase de l’alinéa 24 :
« A cette fin, les membres du Comité issus respectivement de la majorité et de l’opposition proposent alternativement, l’organisation, en séance publique, de débats sans vote ou de séance de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information créées en application des dispositions du chapitre V du présent titre »
Amendement n° CL 118 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 2
Supprimer cet article
Amendement n° CL 119 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 11
Après l’alinéa 5 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Un rapporteur est nommé par la commission saisie au fond. Son rapport évalue la candidature proposée et, le cas échéant, prépare l’audition avec la commission compétente du Sénat ».
Amendement n° CL 120 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 11
Après la première phrase de l’alinéa 6 de cet article, insérer les deux phrases suivantes :
« Un délai de quinze jours au moins sépare l’inscription de cette audition à l’ordre du jour de la commission saisie pour avis, et l’audition. Le vote ne peut intervenir ensuite, qu’à l’expiration d’un délai de trois jours. »
Amendement n° CL 121 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 11
Dans la dernière phrase de l’alinéa 7 de cet article, après les mots : « à mentionner », insérer les mots : « la motivation et ».
Amendement n° CL 122 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 11
Rédiger ainsi l’alinéa 8 de cet article :
« Des scrutateurs tirés au sort dépouillent le scrutin. Le président de la commission proclame le sens de l’avis en précisant le nombre des suffrages exprimés, celui des votes positifs et négatifs, et rend publique la motivation de l’avis. L’avis et sa motivation sont notifiés au Président de la République et au Premier ministre. Ils sont publiés au Journal officiel. »
Amendement n° CL 123 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 11
Rédiger ainsi la deuxième phrase de l’alinéa 6 de cet article :
« Sous réserve de la préservation du secret professionnel ou du secret de la défense nationale, l’audition est publique. »
Amendement n° CL 124 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 11
Dans l’alinéa 4 de cet article, substituer au mot : « lequel » les mots : « la Conférence des présidents ».
Amendement n° CL 125 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 16
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 36 du Règlement est ainsi rédigé :
« Art. 36. – L’Assemblée nomme en séance publique huit commissions permanentes.
« Leur dénomination et leur compétence sont fixées comme suit :
« 1° Commission des affaires culturelles et de l’éducation :
« Enseignement scolaire ; enseignement supérieur ; recherche ; jeunesse ; sports ; activités artistiques et culturelles ; communication ; propriété intellectuelle ;
« 2°Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire :
« Agriculture et pêches ; énergie et industries ; recherche technique ; consommation ; commerce intérieur et extérieur, douanes ; moyens de communication et tourisme ; aménagement du territoire et urbanisme, équipement et travaux publics, logement et construction ; environnement
« 3° Commission des affaires étrangères :
« Politique étrangère et européenne ; traités et accords internationaux ; organisations internationales ; coopération et développement ; francophonie ; relations culturelles internationales ;
« 4° Commission des affaires sociales :
« Emploi et relations du travail ; formation professionnelle ; santé et solidarité ; personnes âgées ; personnes handicapées ; famille ; protection sociale ; lois de financement de la sécurité sociale et contrôle de leur application ; insertion et égalité des chances ;
« 5° Commission de la défense nationale et des forces armées :
« Organisation générale de la défense ; liens entre l’armée et la Nation ; politique de coopération et d’assistance dans le domaine militaire ; questions stratégiques ; industries de défense ; personnels civils et militaires des armées ; gendarmerie ; justice militaire ; anciens combattants ;
«6° Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire :
« Finances publiques ; lois de finances ; lois de programmation des orientations pluriannuelles des finances publiques ; contrôle de l’exécution du budget ; fiscalité locale ; conjoncture économique ; politique monétaire ; banques ; assurances ; domaine de l’État ;
« 7° Commission des droits et des libertés :
Libertés publiques ; Sécurité ; Sécurité civile ; Droit administratif ; Organisation judiciaire ; Droit civil ; Droit commercial ; Droit pénal ; Pétitions
« 8° Commission des affaires institutionnelles :
« Lois constitutionnelles ; lois organiques ; Règlement ; droit électoral ; administration générale et territoriale de l’État ; collectivités territoriales.
« L’effectif maximum de chaque commission est égal à un huitième de l’effectif des membres composant l’Assemblée, arrondi au nombre immédiatement supérieur. »
Amendement n° CL 126 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 22
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 46 du Règlement est ainsi rédigé :
« Art. 46. – Le bureau de chaque commission organise la publicité des travaux de celle-ci par les moyens de son choix.
« Les travaux d’une commission ne sont pas rendus publics, si trois cinquièmes de ses membres s’y opposent.
« À l’issue de chaque réunion, un compte rendu intégral est publié, faisant état des travaux et des votes de la commission, ainsi que des interventions prononcées devant elle. Lorsqu’ils portent sur des réunions consacrées à l’examen d’un texte, ces comptes rendus peuvent être intégrés au rapport.
« Un compte rendu audiovisuel est produit et diffusé. »
Amendement n° CL 127 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 23
Dans l’alinéa 3 de cet article, après les mots : « s’il y a lieu, », insérer les mots : « ou à la demande de deux présidents de groupe, »
Amendement n° CL 128 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
Après l’alinéa 2 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« La Conférence des Présidents peut organiser un débat d’orientation, dans un délai de sept jours au moins après l’inscription du texte à l’ordre du jour de l’Assemblée et avant son examen en commission. Ce débat est de droit lorsqu’un président de groupe en formule la demande. »
Amendement n° CL 129 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
Après l’alinéa 2 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Une fois le texte inscrit à l’ordre du jour, la Conférence des Présidents peut proposer la nomination d’un contre-rapporteur appartenant à l’opposition. Cette nomination est de droit lorsqu’un président de groupe en formule la demande. »
Amendement n° CL 130 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
I.- Rédiger ainsi la première phrase de l’alinéa 6 de cet article :
« La Conférence peut également, si aucun président de groupe ne s’y oppose, fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte. Dans ce cas est applicable la procédure prévue aux alinéas suivants. »
II.- En conséquence, supprimer les alinéas 10, 11, 12 de cet article.
Amendement n° CL 131 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
I.- Rédiger ainsi l’alinéa 11 de cet article :
« Quatre fois par session ou lorsque le Gouvernement a engagé la procédure accélérée prévue par l’article 45, alinéa 2 de la Constitution, si un président de groupe s’y oppose, la Conférence ne peut fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte. »
II.- En conséquence, supprimer l’alinéa 12 de cet article.
Amendement n° CL 132 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
Supprimer les deuxième et troisième phrases de l’alinéa 9 de cet article.
Amendement n° CL 133 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
Rédiger ainsi l’alinéa 9 de cet article :
« Toutes les interventions des députés sont décomptées du temps réparti en application du sixième alinéa du présent article. »
Amendement n° CL 134 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
Supprimer cet article
Amendement n° CL 135 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 31
Supprimer les alinéas 3, 4, 5, 6.
Amendement n° CL 136 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 33
Avant l’alinéa 1, insérer les deux alinéas suivants :
« Après l’alinéa 4 de l’article 58 du Règlement, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le Président d’un groupe ou son délégué peut interpeller le Gouvernement sur un point d’actualité nécessitant que l’Assemblée soit immédiatement informée ».
Amendement n° CL 137 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Dans l’alinéa 2 de cet article, après le mot : « rapporteurs », insérer les mots « et contre-rapporteurs ».
Amendement n° CL 138 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Après l’alinéa 2 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Une fois le texte inscrit à l’ordre du jour, la Conférence des Présidents peut proposer la nomination d’un contre-rapporteur appartenant à l’opposition. Cette nomination est de droit lorsqu’un cinquième des députés membres de la commission saisie au fond en formule la demande. »
Amendement n° CL 139 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Dans les alinéas 3, 7, 8 de cet article, après le mot : « rapports », insérer les mots « et contre-rapports ».
Amendement n° CL 140 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Rédiger ainsi l’alinéa 3 de cet article :
« Les rapports sont constitués de « rapports du rapporteur » et de « comptes rendus de la commission ».
« Le « rapport du rapporteur » présente avant l’examen en Commission, l’analyse du texte par le rapporteur ainsi que les amendements qu’il juge souhaitable d’adopter. Le délai qui sépare la distribution du « rapport du rapporteur » et le début de l’examen en commission du texte sur lequel il porte ne peut être inférieur à sept jours.
« Le « compte rendu de la commission » retrace les débats intervenus en Commission et conclut à l’adoption, au rejet ou à la modification du texte dont la commission avait été initialement saisie. Ils comportent un tableau comparatif qui fait état de ces éventuelles modifications. Le délai qui sépare la distribution du « compte rendu de la commission » et le début de l’examen en séance du texte ne peut être inférieur à sept jours. » »
Amendement n° CL 141 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Dans l’alinéa 5 de cet article, substituer aux mots : « soixante-douze heures », les mots « quarante-huit heures ».
Amendement n° CL 142 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Dans la troisième phrase de l’alinéa 5 de cet article, substituer aux mots : « 13 heures », les mots « 17h ».
Amendement n° CL 143 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 51
I. Rédiger ainsi la deuxième phrase de l’alinéa 6 :
« En cas de doute quant à la recevabilité du texte adopté par la commission, le Gouvernement peut, dans un délai de deux jours, saisir le Bureau de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ».
II. En conséquence supprimer l’alinéa 9 de cet article.
Amendement n° CL 144 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 51
Après le mot : « Gouvernement » supprimer la fin de la première phrase de l’alinéa 9.
Amendement n° CL 145 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 51
Supprimer les alinéas 6 et 7 de cet article.
Amendement n° CL 146 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 53
Rédiger ainsi l’alinéa 6 de cet article :
« 4° Rédiger ainsi le cinquième alinéa : « La discussion des articles d’un texte discuté dans le cadre d’une séance tenue en application de l’article 48, alinéa 5, de la Constitution, est de droit ». »
Amendement n° CL 147 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 63
Supprimer l’alinéa 5 de cet article.
Amendement n° CL 149 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 6
Le troisième alinéa de cet article est ainsi rédigé :
« La déclaration peut mentionner, ou non, le choix du groupe de soutenir l’action du gouvernement ou de s’y opposer. »
Amendement n° CL 150 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 6
L’alinéa 5 de cet article est ainsi rédigé :
« La mention envisagée à la deuxième phrase du deuxième alinéa peut également être faite ou, au contraire, retirée, à tout moment. Cette déclaration est publiée au Journal officiel ; son retrait y est annoncé. »
Amendement n° CL 151 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 6
Rédiger ainsi le sixième alinéa de cet article :
« Sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui n’ont choisi, conformément à la deuxième phrase du deuxième alinéa, ni de soutenir l’action du gouvernement ni de s’y opposer. »
Amendement n° CL 152 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 6
Rédiger ainsi le septième alinéa de cet article :
« Les droits spécifiques reconnus par le présent Règlement aux groupes d’opposition ainsi qu’aux groupes minoritaires sont attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature puis chaque année au début de la session ordinaire ou, sans délai, à la suite de tout changement intervenu conformément au troisième alinéa. »
Amendement n° CL 153 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 4
Le troisième alinéa de l’article 16 du Règlement est ainsi modifié :
Après le mot « nomme » ajouter les mots « en respectant la parité entre les groupes majoritaires et les groupes d’opposition, une commission spéciale de seize membres »
Après les mots « trois secrétaires » ajouter la phrase suivante :
« Ne peut être élu à la présidence qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition. »
Amendement n° CL 154 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 20
Ajouter à l’article 41 du Règlement un second alinéa ainsi rédigé :
« Quand l’Assemblée tient séance, la ou les commissions permanentes saisies sur le texte en discussion ne peuvent se réunir que pour délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par L’Assemblée en vue d’un examen immédiat. »
Amendement n° CL 155 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 20
Insérer l’article suivant :
L’article 42 du Règlement est ainsi modifié :
« I – le deuxième alinéa est ainsi rédigé :
« Les noms des commissaires présents ainsi que les noms de ceux qui se sont excusés en raison d’un empêchement insurmontable ou de ceux qui ont été valablement suppléés, sont publiés au Journal Officiel le lendemain de chaque réunion de la commission ainsi que sur le site Internet de l’Assemblée nationale. »
« II – A l’alinéa 3, supprimer le dernier membre de phrase après « en cours d’année ». »
Amendement n° CL 156 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 20
Insérer l’article suivant :
L’article 43 du Règlement est ainsi modifié :
Après « validité des votes », supprimer « si le tiers des membres présents le demande ».
Amendement n° CL 157 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 35
L’article 61 du Règlement est ainsi modifié :
« L’Assemblée est toujours en nombre pour délibérer et pour régler son ordre du jour.
« Dans tous les cas le quorum est nécessaire à la validité des votes.
« Lorsqu’un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, la séance est suspendue après l’annonce par le président du report du scrutin à la séance suivante. Le vote est valable quelque soit le nombre de présents. »
Amendement n° CL 158 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 36
Le deuxième alinéa de l’article 62 du Règlement est ainsi rédigé :
« 2° – Le droit de vote ne peut être délégué que dans les cas énumérés à l’article 1er de l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 et en respectant strictement les modalités exposées à l’article 2 de l’ordonnance précitée.
Les alinéas 3,4 et 5 sont supprimés.
Amendement n° CL 159 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 39
Insérer l’article suivant :
L’article 67 du Règlement est ainsi modifié :
Dans le premier alinéa les mots « après consultation des secrétaires » sont supprimés.
Amendement n° CL 160 présenté par M. René Dosière :
Article 95
Modifier ainsi l’alinéa 2 de l’article 133 du Règlement :
« La conférence des Présidents fixe la séance hebdomadaire consacrée,.. » (le reste sans changement)
En conséquence modifier l’alinéa 4 :
« au cours de cette séance… » (le reste sans changement).
Amendement n° CL 161 présenté par M. René Dosière et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 97
L’article 135 du Règlement est ainsi complété :
Après l’alinéa 8, ajouter un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« 9° Toute question signalée à laquelle il n’a pas été répondu dans le délai prévu ci-dessus est convertie en question orale si son auteur le demande. Elle est alors inscrite à la prochaine séance réservée aux questions orales prévues à l’article 134. »
Amendement n° CL 162 présenté par M. René Dosière :
Article 137
L’article 159 du Règlement est ainsi rédigé :
Après le I de l’article 159, remplacer les alinéas 2 et 3 par les alinéas suivants :
« II – La présence des députés au sein de l’Assemblée est obligatoire du mardi matin à la levée de la séance du jeudi après midi.
Les modalités de contrôle de cette présence sont déterminées par le Bureau de l’Assemblée.
III – L’assiduité du député est déterminée par son temps de présence effective évoquée au II ainsi que par sa participation aux scrutins au sens des articles 65 et 65-1 du Règlement, et par sa présence aux réunions de la commission permanente à laquelle il appartient à l’exception des réunions au titre de l’article 88 du Règlement.
IV – La participation des députés aux travaux de l’Assemblée est déterminée par trimestre de session. Des retenues sur l’indemnité de fonction sont appliquées en fonction de l’assiduité selon le barème suivant :
- Jusqu’à 10% de présence : retenue de 90% ;
- entre 10% et 25% de présence : retenue de 75% ;
- entre 25% et 50% de présence : retenue 50%.
- entre 50% et 75% de présence : retenue de 25%
V – La présence des députés de l’outre-mer fait l’objet de dispositions spécifiques, déterminées par le Bureau, qui prennent en compte l’éloignement, les transports et le décalage horaire.
VI – La présence effective des députés aux travaux de l’Assemblée déterminée au III est rendue publique régulièrement sur le site Internet de l’Assemblée nationale. »
Amendement n° CL 164 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 8
Au deuxième alinéa, Remplacer les mots : « s’efforçant de reproduire » Par le mot : « reproduisant ».
Amendement n° CL 165 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 24
Rédiger ainsi l’alinéa 4 de cet article :
« La conférence des présidents peut également décider qu’un amendement déposé par un député devra faire l’objet d’une évaluation préalable. L’évaluation préalable est communiquée à l’Assemblée avant la discussion de l’amendement en séance.
En conséquence : au cinquième alinéa, les mots : « d’étude d’impact ou » sont supprimés.
Au dixième alinéa, les mots : « d’une étude d’impact ou » sont supprimés.
Amendement n° CL 166 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 24
Les alinéas 4, 5, 6, 7, 8, 9 et 10 de cet article sont supprimés.
Amendement n° CL 167 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 24
A l’alinéa 9 de cet article, les mots : « dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée » sont supprimés.
Amendement n° CL 168 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 25
Au 9ème alinéa, la deuxième phrase est ainsi rédigée:
"Les groupes d’opposition et les groupes minoritaires font connaître les affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de cette journée au plus tard sept jours francs avant que se tienne la Conférence des présidents arrêtant la journée de séance prévue par l’article 48, alinéa 5, de la Constitution".
Amendement n° CL 169 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 26
Au 10e alinéa, les mots: "Selon des modalités définies par la Conférence des Présidents" sont supprimés.
Amendement n° CL 170 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 27
Supprimer l’alinéa 4.
Amendement n° CL 171 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 42
Compléter l’alinéa 3 par une phrase ainsi rédigée: "Le dépôt est, le cas échéant, annoncé en séance publique".
Amendement n° CL 172 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Au 4 ème alinéa, remplacer les mots: "mise à disposition par voie électronique" par le mot: "distribution".
Amendement n° CL 173 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Supprimer le 10e alinéa.
Amendement n° CL 174 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 49
Insérer un alinéa ainsi rédigé:
“4° A la première phrase du quatrième alinéa, insérer les mots suivants: “avant que la commission saisie au fond se réunisse conformément à l’article 86”.
Amendement n° CL 175 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 52
L’article 90 du Règlement est ainsi rédigé:
“Art. 90. – Hormis les cas expressément prévus par le présent Règlement, et notamment les motions de censure, les exceptions d’irrecevabilité, les questions préalables, les motions tendant à soumettre un projet de loi au référendum, les motions de renvoi à la commission visées à l’article 91 ou de réserve visées à l’article 95 et les amendements, aucun texte ou proposition quelconque, quels que soient son objet et la qualification qui lui est donnée par ses auteurs, ne peut être mis en discussion et aux voix s’il n’a fait, au préalable, l’objet d’un rapport de la commission compétente dans les conditions réglementaires.
“Sous réserve des dispositions prévues dans la deuxième partie du présent titre pour les projets visés au deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, la discussion des projets et propositions de loi porte sur le texte adopté par la commission compétente.”
Amendement n° CL 176 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 59
Au 8ème alinéa, la deuxième phrase est ainsi rédigée:
“La recevabilité des amendements, contre-projets et sous-amendements, au sens du présent alinéa, est appréciée par le Président”.
Amendement n° CL 177 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 60
Au deuxième alinéa, les mots: “mis à disposition par voie électronique” sont remplacés par le mot: “distribué”.
Amendement n° CL 178 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 60
Au deuxième alinéa, après les mots: “au plus tard”, les mots: “soixante-douze heures” sont remplacés par les mots: “quarante-huit heures”.
Amendement n° CL 179 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 68
Au deuxième alinéa, les mots: “s’efforce de reproduire” sont remplacés par le mot: “reproduit”.
Amendement n° CL 180 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 72
Rédiger comme suit le 10ème alinéa:
"En séance, les amendements des députés peuvent, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, être présentés au plus tard quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte. A défaut de la distribution du rapport avant l’expiration de ce délai, les amendements des députés sont recevables jusqu’au début de la discussion générale ».
Amendement n° CL 181 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 97
Compléter le dernier alinéa par une phrase ainsi rédigée:
"Il appartient à la Conférence des Présidents de fixer la limite dans laquelle les présidents de groupe peuvent poser des questions écrites signalées et de réserver, le cas échéant, la moitié d’entre elles aux groupes d’opposition."
Amendement n° CL 182 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 128
Supprimer le second alinéa de cet article.
Amendement n° CL 183 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 131
Supprimer le second alinéa de cet article.
Amendement n° CL 184 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 111
1°) Insérer après le deuxième alinéa, un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque la création d’une commission d’enquête résulte de la demande d’un groupe d’opposition, les postes de président et de rapporteur sont attribués de droit aux membres de ce même groupe. »
2°) En conséquence, commencer le troisième alinéa par les mots : « Dans les autres cas, »
3°) En conséquence, supprimer le quatrième alinéa de cet article.
Amendement n° CL 185 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 111
Au quatrième alinéa de cet article, après les mots « article 141, » rédiger ainsi la fin de la phrase : « les fonctions de président et de rapporteur reviennent de droit aux membres du groupe qui en est à l’origine. »
Amendement n° CL 186 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 111
A l’alinéa 3 de cet article, après le mot : « revient » insérer les mots « au choix et ».
Amendement n° CL 187 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 111
A l’alinéa 4 de cet article, après le mot : « revient » insérer les mots « au choix et ».
Amendement n° CL 188 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 25
Après l’alinéa 8 de cet article, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Dans le cadre de la semaine de contrôle prévue au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, la majorité et l’opposition disposent d’une séance à leur discrétion. La répartition desdites séances entre les groupes appartenant à la majorité et à l’opposition est décidée en Conférence des présidents. »
Amendement n° CL 189 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 25
Après l’alinéa 8 de cet article, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Dans le cadre de la semaine de contrôle prévue au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, une séance est réservée par principe aux questions européennes. Les groupes appartenant respectivement à la majorité et à l’opposition choisissent alternativement le thème de cette séance. »
Amendement n° CL 190 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 25
Après l’alinéa 8 de cet article, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Au mois de juin de chaque année, la semaine de contrôle prévue au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, est réservée par principe à la discussion et à l’adoption de la loi de règlement. »
Amendement n° CL 191 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 93
Après le deuxième alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Ces déclarations ne peuvent avoir lieu durant la semaine de contrôle instituée par l’alinéa 4 de l’article 48 de la Constitution. »
Amendement n° CL 192 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 93
Au sixième alinéa, après les mots « à un vote », rédiger ainsi la suite : « la parole est accordée, pour dix minutes, après la clôture du débat, à un orateur de chaque groupe. »
Amendement n° CL 193 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 93
Supprimer l’alinéa 8 de cet article.
Amendement n° CL 194 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 95
Après l’alinéa 3 de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Chaque groupe use librement du temps laissé à sa disposition dans le cadre de la séance consacrée aux questions des députés et aux réponses du gouvernement. »
Amendement n° CL 195 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 95
Après l’alinéa 3 de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Chaque groupe use librement du temps laissé à sa disposition dans le cadre de la séance consacrée aux questions des députés et aux réponses du gouvernement. En conséquence, les réponses des membres du gouvernement peuvent donner lieu à une réplique de la part du député auteur de la question ou des autres membres du même groupe. »
Amendement n° CL 196 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 95
Après l’alinéa 4 de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« La première question posée est de droit attribuée à un groupe d’opposition »
Amendement n° CL 197 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 96
1°) Rédiger ainsi le deuxième alinéa de cet article :
« Dans le respect des priorités définies par l’article 48 de la Constitution, la Conférence des présidents organise des séances de questions orales qui peuvent être suivies d’un débat. Les présidents des groupes déterminent à tour de rôle la thématique de la séance. L’organisation du débat est de droit à la demande du président de groupe qui a déterminé la thématique. Lorsqu’une séance de question orale suivie d’un débat est programmée, l’auteur de la question intervient en premier et dispose d’un temps de parole de quinze minutes. Après la réponse du membre du gouvernement, les autres intervenants disposent d’un temps de parole de dix minutes. L’auteur de la question dispose en fin de séquence d’un temps de parole de cinq minutes. »
2°) Au troisième alinéa, substituer au chiffre « 2 », le chiffre « 3 »
3°) Insérer un dernier alinéa ainsi rédigé :
« Ces séances ont lieu les jeudis après-midi. »
Amendement n° CL 198 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 108
1°) Rédiger ainsi l’alinéa 3 de cet article :
« Dans la limite de trois commissions d’enquête par session ordinaire, cette création est de droit lorsqu’elle est demandée par un président de groupe d’opposition »
2°) En conséquence, supprimer l’alinéa 4 de cet article.
Amendement n° CL 199 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 113
Au deuxième alinéa de cet article, substituer aux mots « peuvent donner » les mots « donnent lieu ».
Amendement n° CL 200 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 113
1°) Après le quatrième alinéa de cet article, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Au plus tôt quatre semaines suivant sa distribution et au plus tard huit semaines suivant celle-ci, le rapport adopté par la commission d’enquête fait l’objet d’une présentation en séance publique en présence du gouvernement dans le cadre de la semaine de contrôle tenue en application du quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution. Dans le cadre de cette présentation en séance publique, les membres de la majorité et ceux de l’opposition disposent d’un temps de parole égal. »
2°) En conséquence, supprimer la dernière phrase du quatrième alinéa de cet article.
Amendement n° CL 201 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 114
1°) Après le cinquième alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Cette création est de droit à la demande des présidents des groupes d’opposition dans la limite de trois missions d’information par session. »
2°) En conséquence, au cinquième alinéa de cet article, substituer au mot « deux » le mot « trois ».
Amendement n° CL 202 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 114
Compléter le sixième alinéa de cet article, par une phrase ainsi rédigée :
« Lorsqu’un groupe d’opposition est à l’origine de la création d’une mission d’information, les fonction de président et de rapporteur de cette mission reviennent de droit aux membres de ce groupe. »
Amendement n° CL 203 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 114
Insérer deux derniers alinéas ainsi rédigés :
« Le cinquième alinéa est ainsi rédigé :
« 5° Au plus tôt quatre semaines suivant sa distribution et au plus tard huit semaines suivant celle-ci, le rapport adopté par la mission d’information fait l’objet d’une présentation en séance publique dans le cadre de la semaine de contrôle en présence du Gouvernement. Dans le cadre de cette présentation en séance publique, les membres de la majorité et ceux de l’opposition disposent d’un temps de parole égal. »
Amendement n° CL 204 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 114
Rédiger ainsi la deuxième phrase du quatrième alinéa de cet article :
« Une mission composée de plus de deux membres comprend en nombre égal des députés issus respectivement de la majorité et de l’opposition. »
Amendement n° CL 205 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 117
Rédiger ainsi le troisième alinéa de cet article :
« Art. 145-8. - A l’issue d’un délai de six mois suivant la distribution du rapport d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information, le président ou le rapporteur de ces instances ou 60 députés obtiennent de droit l’inscription à l’ordre du jour de la semaine tenue en application du quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution d’un débat visant à informer les membres de l’Assemblée sur les suites données par le Gouvernement aux conclusions de la commission d’enquête ou de la mission d’information. »
Amendement n° CL 206 présenté par Mme Marietta Karamanli et M. Jean-Jacques Urvoas :
Après l’article 3
Il est inséré un article ainsi rédigé:
« A l’article 10, alinéa 2, insérer les mots suivants : “et en respectant autant que possible le principe de parité hommes-femmes”. »
Amendement n° CL 207 présenté par Mme Marietta Karamanli et M. Jean-Jacques Urvoas :
Article 18
A l’alinéa 4, insérer les mots suivants : "et en respectant autant que possible le principe de parité hommes-femmes"
Amendement n° CL 208 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 32
Insérer un article ainsi rédigé:
" L’article 57 du Règlement est ainsi rédigé:
" Art.57.-1. En dehors des débats organisés conformément à l’article 49 alinéa 6 et suivants, et lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion générale, dans la discussion d’un article ou dans les explications de vote, le Président, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond peut proposer la clôture de ladite discussion.
" 2. Le Président consulté l’Assemblée à main levée. Le vote de cette proposition entraîne une suspension immédiate de séance et la réunion de la Conférence des Présidents.
" 3. La Conférence des Présidents se prononce à la majorité des trois cinquièmes sur l’organisation de la suite du débat.
" 4. En cas de désaccord, la clôture prend effet immédiatement après que la parole a été donnée, sur demande, à un représentant de chaque groupe pour une durée de cinq minutes.
" 5. En cas de nouvelle demande de clôture, le Président consulte l’Assemblée à main levée. Si la clôture est acceptée, les dispositions de l’alinéa précédant s’appliquent dans la suite de la séance."
Amendement n° CL 209 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 32
Insérer un article ainsi rédigé:
" Le quatrième alinéa de l’article 57 du Règlement est supprimé."
Amendement n° CL 210 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Après l’article 32
Insérer un article ainsi rédigé:
" L’article 57 du Règlement est supprimé."
Amendement n° CL 211 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 25
Rédiger ainsi l’alinéa 11 de cet article:
" L’ordre du jour peut être modifié à la demande du Gouvernement, d’un groupe ou de la commission compétente. Si cette modification a une incidence sur l’ordre du jour autre que celui résultant des inscriptions prioritaires du Gouvernement, la Conférence des Présidents est réunie à la demande du Président, d’un président de commission ou d’un président de groupe."
Amendement n° CL 212 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 42
Après le premier alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant:
Après le premier alinéa, insérer un alinéa ainsi rédigé:
" Lorsque le Gouvernement engage la procédure accélérée prévue au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, il en informe le Président de l’Assemblée nationale simultanément au dépôt du projet de loi. Dans le cas d’une proposition de loi, le Gouvernement fait part de sa décision d’engager la procédure accélérée au plus tard lors de l’inscription de la proposition à l’ordre du jour."
Amendement n° CL 213 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Rédiger ainsi le second alinéa de cet article:
" Art.86. - Deux semaines au moins avant la discussion à l’Assemblée nationale d’un projet ou d’une proposition de loi, sauf dérogation accordée à l’unanimité par la Conférence des Présidents, la commission saisie au fond se réunit pour examiner les amendements du rapporteur ainsi que les autres amendements déposés au secrétariat de la commission."
Amendement n° CL 214 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 48
Compléter le troisième alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée:
"Ils présentent les opinions des groupes."
Amendement n° CL 215 présenté par M. Jean-Jacques Urvoas et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 60
A la dernière phrase du second alinéa de cet article, substituer aux mots: "l’examen du texte" les mots: "la discussion générale."
Amendement n° CL 216 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 11
Compléter l’alinéa 5 par la phrase suivante :
« Elle peut nommer un rapporteur sur la proposition de nomination. »
Amendement n° CL 217 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 11
Dans l’alinéa 4, après le mot : « constitutionnelles », insérer les mots : « ou législatives »
Amendement n° CL 218 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 11
Dans l’alinéa 8, après le mot : « commission », insérer les mots : « se concerte avec le président de la commission permanente compétente du Sénat afin que le dépouillement du scrutin intervienne au même moment dans les deux commissions permanentes. Il »
Amendement n° CL 219 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 11
Dans l’alinéa 9, après le mot : « constitutionnelles », insérer les mots : « ou législatives »
Amendement n° CL 220 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 16
Dans l’alinéa 17, après le mot : « domaine », insérer les mots : « et participations ».
Amendement n° CL 221 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 18
Après le mot : « Assemblée », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 4 : « et d’assurer la représentation de toutes ses composantes. ».
Amendement n° CL 222 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Après l’article 20
Insérer l’article suivant :
Le dernier alinéa de l’article 42 du Règlement est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Au-delà d’une absence mensuelle et réserve faite des réunions de commission se tenant en même temps qu’une séance publique, chaque absence d’un commissaire à une réunion de la commission convoquée lors de la matinée du mercredi donne lieu à une retenue de 25 % sur le montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes. Cette disposition ne s’applique pas lorsque l’absence est justifiée par l’un des motifs mentionnés à l’article 38, alinéa 2.
« Lorsqu’un commissaire a été absent à plus de trois réunions consécutives de la commission et ne s’est ni excusé en invoquant l’un des motifs visés à l’alinéa 2 ni fait suppléer en application de l’article 38, le Président de l’Assemblée, informé par le président de la commission, constate la démission de ce commissaire. Celui-ci est remplacé et ne peut faire partie d’une autre commission en cours d’année ; son indemnité de fonction est réduite de moitié jusqu’à l’ouverture de la session ordinaire suivante. »
Amendement n° CL 223 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 22
Compléter l’alinéa 2 par la phrase suivante :
« Les auditions des rapporteurs sur les projets ou propositions de loi sont ouvertes à l’ensemble des commissaires. »
Amendement n° CL 224 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Après l’article 22
Insérer l’article suivant :
« Au début de l’intitulé du chapitre XI du titre Ier du Règlement, sont insérés les mots : « Conférence des Présidents. ». »
Amendement n° CL 225 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 23
Dans l’alinéa 4, après le mot : « défalcation », insérer les mots : « des voix ».
Amendement n° CL 226 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 24
Supprimer la deuxième phrase de l’alinéa 3.
Amendement n° CL 227 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 24
Supprimer les alinéas 4 à 10.
Amendement n° CL 228 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 25
Compléter la deuxième phrase de l’alinéa 9 par les mots : « de la Constitution ».
Amendement n° CL 229 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 25
Dans l’alinéa 10, substituer au chiffre : « cinq », le chiffre : « deux ».
Amendement n° CL 230 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 25
Dans l’alinéa 11, supprimer les mots : « Si cette modification a une incidence sur l’ordre du jour autre que celui résultant des inscriptions prioritaires du Gouvernement, ».
Amendement n° CL 231 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 26
Dans l’alinéa 8, substituer aux mots : « et 108 », les mots : « , 108 et 122 ».
Amendement n° CL 232 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 26
Dans la dernière phrase de l’alinéa 9, substituer aux mots : « Le Président peut aussi décompter », les mots : « Est également décompté » et ajouter les mots : « , sans que le temps décompté puisse excéder la durée demandée. »
Amendement n° CL 233 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 26
Après le mot : « texte », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 12 : « , lorsque la discussion en première lecture intervient moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission. »
Amendement n° CL 234 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 26
Dans l’alinéa 14, substituer au chiffre : « cinq » le chiffre « deux ».
Amendement n° CL 235 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 30
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 54 du Règlement est ainsi modifié :
« 1° Au premier alinéa, le chiffre : « cinq » est remplacé par le chiffre : « deux » ;
« 2° À la deuxième phrase du dernier alinéa, les mots : « ou lit un discours » sont supprimés. »
Amendement n° CL 236 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 31
Dans l’alinéa 6, substituer au mot : « fait » le mot : « font ».
Amendement n° CL 237 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 32
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 56 du Règlement est ainsi modifié :
« 1° Le deuxième alinéa est supprimé ;
« 2° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque l’avis du Gouvernement et celui de la commission sont identiques, un seul orateur peut être autorisé à répondre. »
Amendement n° CL 238 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Après l’article 32
Insérer l’article suivant :
« L’article 57 du Règlement est ainsi modifié :
« 1° Au deuxième alinéa, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux » ;
« 2° Après le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque quatre orateurs sont intervenus dans la discussion d’un article, dont deux au moins appartiennent à des groupes d’opposition ou minoritaires, la clôture est prononcée par le Président. »
Amendement n° CL 239 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 33
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 58 du Règlement est ainsi modifié :
« 1° À l’avant-dernier alinéa, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux » ;
« 2° Le dernier alinéa est supprimé. »
Amendement n° CL 240 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 34
Après l’alinéa 2, insérer l’alinéa suivant :
« 1° bis. Au troisième alinéa, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux » ;
Amendement n° CL 241 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 34
Dans l’alinéa 4, supprimer les mots : « ou distribué ».
Amendement n° CL 242 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 42
Dans l’alinéa 3, substituer aux mots : « du présent titre » les mots : « de la présente partie ».
Amendement n° CL 243 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 43
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 82 du Règlement est ainsi modifié :
« 1° Le début du deuxième alinéa est ainsi rédigé : « Ces propositions de résolution sont déposées, …(le reste sans changement) » ;
« 2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque la commission saisie d’une proposition de résolution conclut au rejet de la proposition ou ne présente pas de conclusions, le Président, immédiatement après la clôture de la discussion générale, appelle l’Assemblée à se prononcer. Dans le premier cas, l’Assemblée vote sur les conclusions de rejet. Si ces conclusions ne sont pas adoptées, la discussion s’engage sur les articles de la proposition de résolution ou, en cas de pluralité, de la première proposition de résolution déposée. Dans le second cas, l’Assemblée statue sur le passage à la discussion des articles du texte initial de la proposition de résolution ou, en cas de pluralité, de la première proposition de résolution déposée. Si l’Assemblée décide de ne pas passer à la discussion des articles, le Président déclare que la proposition de résolution n’est pas adoptée. »
Amendement n° CL 244 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 44
Dans l’alinéa 3, après le mot : « loi », insérer les mots : « soumis en premier lieu à l’Assemblée ».
Amendement n° CL 245 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 48
Après l’alinéa 2, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque le délai entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi et son examen en séance est au moins égal à six semaines, le rapporteur de la commission saisie au fond met à disposition des commissaires, au cours de la semaine qui précède l’examen du projet ou de la proposition en commission, un document qui fait état de l’avancement de ses travaux. »
Amendement n° CL 246 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 48
Compléter l’alinéa 3 par une phrase ainsi rédigée :
« En annexe des rapports doivent être insérés les amendements soumis à la commission. »
Amendement n° CL 247 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 48
Dans l’alinéa 4, après le mot : « engagée, », insérer les mots : « en première lecture, », et après les mots : « de la procédure accélérée », insérer les mots : « ainsi que lors des deuxièmes lectures et des lectures ultérieures ».
Amendement n° CL 248 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 48
Dans l’alinéa 4 et dans l’alinéa 5, substituer aux mots : « du présent titre », les mots : « de la présente partie ».
Amendement n° CL 249 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 48
Après la troisième phrase de l’alinéa 5, insérer la phrase suivante : « Les délais prévus au présent alinéa ne sont pas applicables aux sous-amendements. »
Amendement n° CL 250 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 52
Après les mots : « a été saisie », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 2 : « . Par dérogation à l’article 99, en séance, les amendements des députés peuvent, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, être présentés au plus tard quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte dont l’Assemblée a été saisie. À défaut de la mise à disposition du rapport par voie électronique soixante-douze heures avant le début de la discussion du texte, les amendements des députés sont recevables jusqu’au début de l’examen du texte. »
Amendement n° CL 251 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 53
Après les mots : « s’appliquent pas », insérer dans la seconde phrase de l’alinéa 3 les mots : « aux projets relatif aux états de crise ou »
Amendement n° CL 252 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 53
Après l’alinéa 5, insérer les alinéas suivants :
« 3° bis Le quatrième alinéa est ainsi modifié :
« a) Après les mots : « qu’une seule », la première phrase est ainsi rédigée : « motion de rejet préalable, dont l’objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer. » ;
« b) À la deuxième phrase, les mots : « l’une ou l’autre de ces propositions » sont remplacés par les mots : « de la motion de rejet préalable » ;
« c) À la troisième phrase, les mots : « de chacune d’elles » sont supprimés ;
« d) À la dernière phrase, le chiffre : « cinq » est remplacé par le chiffre : « deux » ;
Amendement n° CL 253 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 53
Rédiger ainsi l’alinéa 6 :
« 4° Le cinquième alinéa est supprimé ; ».
Amendement n° CL 254 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 53
I. Après l’alinéa 6, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
« 4° bis Le sixième alinéa est ainsi rédigé :
« Il ne peut ensuite être mis en discussion et aux voix qu’une seule motion tendant au renvoi à la commission saisie au fond de l’ensemble du texte en discussion, et dont l’effet, en cas d’adoption, est de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport. La discussion de cette motion a lieu dans les conditions prévues à l’alinéa 5. »
II. En conséquence, substituer à l’alinéa 7 un alinéa ainsi rédigé :
« 5° Le septième alinéa est supprimé. »
Amendement n° CL 255 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 53
Dans l’alinéa 9, après les mots : « par les mots : », insérer les mots : « de la proposition ».
Amendement n° CL 256 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 53
Après l’alinéa 9, insérer les trois alinéas suivants :
« 7° bis Après l’avant-dernier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« La parole est ensuite donnée aux orateurs qui se sont fait inscrire dans la discussion générale. L’auteur ou le premier signataire d’une proposition a priorité.
« À l’encontre d’un texte discuté dans le cadre d’une séance tenue en application de l’article 48, alinéa 5, de la Constitution, il ne peut être mis en discussion et aux voix qu’une seule motion de rejet préalable, dont l’objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer. L’adoption de cette motion entraîne le rejet du texte à l’encontre duquel elle a été soulevée. Il ne peut ensuite être mis en discussion et aux voix qu’une seule motion tendant au renvoi à la commission saisie au fond de l’ensemble du texte en discussion, dont l’effet, en cas d’adoption, est de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport. Ces motions sont mises en discussion et aux voix après la clôture de la discussion générale. Dans la discussion de chacune de ces motions, peuvent seuls intervenir l’un des signataires pour une durée qui ne peut excéder quinze minutes sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le vote, la parole est accordée, pour deux minutes, à un orateur de chaque groupe. »
Amendement n° CL 257 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 55
Après les mots : « d’un amendement », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 2 : « ou des modifications apportées par amendement au texte dont la commission avait été initialement saisie. ».
Amendement n° CL 258 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 55
I. À la fin de la première phrase de l’alinéa 3, supprimer les mots : « ; dans le cas contraire, il saisit le Conseil constitutionnel ».
II. Supprimer la troisième phrase de l’alinéa 4.
III. A la fin de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l’Assemblée, la discussion est suspendue et le Président de l’Assemblée saisit le Conseil constitutionnel. »
Amendement n° CL 259 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 57
Après l’alinéa 1, insérer l’alinéa suivant :
« 1° A. Au deuxième alinéa, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux » ;
Amendement n° CL 260 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 58
Dans l’alinéa 2, après la première occurrence du mot : « remplacés », insérer les mots : « , à leur première occurrence, ».
Amendement n° CL 261 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Après l’article 59
Insérer l’article suivant :
« Après l’article 98 du Règlement, il est inséré un article 98-1 ainsi rédigé :
« Art. 98-1. - Un amendement fait l’objet d’une évaluation préalable :
« 1° À la demande du président ou du rapporteur de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement de la commission ;
« 2° À la demande de l’auteur de l’amendement et avec l’accord du président de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement déposé par un député.
« Le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à sa discussion en séance publique. »
Amendement n° CL 262 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Après l’article 60
Insérer l’article suivant :
« Au septième alinéa de l’article 100 du Règlement, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux ». »
Amendement n° CL 263 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 61
Dans l’alinéa 2, après les mots : « jusqu’à », insérer les mots : « 13 heures » et après le mot : « lecture », supprimer les mots : « à 13 heures ».
Amendement n° CL 264 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 61
Dans la deuxième phrase de l’alinéa 4, substituer aux mots : « s’y opposer également » les mots : « s’opposer également à l’engagement de la procédure accélérée ».
Amendement n° CL 265 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 61
Dans l’alinéa 5, supprimer les mots : « dans les conditions ci-dessus définies ».
Amendement n° CL 266 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 63
Dans l’alinéa 4, substituer au chiffre « 8 » le chiffre « 10 ».
Amendement n° CL 267 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 65
Dans l’alinéa 3, substituer aux mots : « projet ou de la proposition de loi » le mot : « texte ».
Amendement n° CL 268 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 68
Après les mots : « celle-ci », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 2 :
« et d’assurer la représentation de toutes ses composantes. »
Amendement n° CL 269 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 72
I. – À la première phrase de l’alinéa 10, substituer au mot : « soixante-douze » le mot : « quarante-huit ».
II. – À la seconde phrase du même alinéa, substituer aux mots : « avant l’expiration de ce délai » les mots : « soixante-douze heures avant le début de la discussion du texte ».
Amendement n° CL 270 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 75
À la fin de l’alinéa 2, substituer aux mots : « , qui leur est applicable » les mots : « qui leur sont applicables ».
Amendement n° CL 271 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 75
Compléter l’alinéa 2 par la phrase suivante :
« La procédure prévue par l’article 49, alinéa 5, n’est pas applicable à l’examen des projets de loi de finances. »
Amendement n° CL 272 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 75
Rédiger ainsi le début de l’alinéa 3 :
« Les amendements des députés à une mission de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et aux articles qui lui sont rattachés peuvent, … (le reste sans changement). »
Amendement n° CL 273 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 75
Compléter cet article par les trois alinéas suivants :
« À l’issue de l’examen des articles de la première partie du projet de loi de finances de l’année et des projets de loi de finances rectificative, et avant de passer à l’examen de la seconde partie, il peut être procédé, dans les conditions prévues à l’article 101, à une seconde délibération de tout ou partie de la première partie.
« Il est procédé à un vote sur l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances de l’année ou d’un projet de loi de finances rectificative dans les mêmes conditions que sur l’ensemble d’un projet de loi. Lorsque l’Assemblée n’adopte pas la première partie du projet de loi de finances de l’année ou d’un projet de loi de finances rectificative, l’ensemble du projet de loi est considéré comme rejeté.
« Si, conformément à l’article 101, il est procédé avant le commencement des explications de vote sur l’ensemble à une seconde délibération de tout ou partie du projet de loi de finances de l’année ou d’un projet de loi de finances rectificative, il ne peut être apporté d’autres modifications aux dispositions de la première partie que celles nécessitées, pour coordination, par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie. »
Amendement n° CL 274 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 76
À l’alinéa 3, substituer aux mots : « des commissions » les mots : « de ces commissions ».
Amendement n° CL 275 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 79
À la fin de l’alinéa 2, substituer aux mots : « , qui leur est applicable » les mots : « qui leur sont applicables ».
Amendement n° CL 276 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 79
Compléter cet article par l’alinéa suivant :
« La procédure prévue par l’article 49, alinéa 5, n’est pas applicable à l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. »
Amendement n° CL 277 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 81
I. – Substituer au mot : « et » le signe : « , ».
II. – Compléter cet article par les mots : « et le mot : « quatrième » est remplacé par le mot : « dernière ». »
Amendement n° CL 278 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 83
Après l’alinéa 3, insérer l’alinéa suivant :
« 1° bis La dernière phrase du deuxième alinéa est supprimée ; ».
Amendement n° CL 279 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 83
Après l’alinéa 3, insérer l’alinéa suivant :
« 1° ter À la dernière phrase du quatrième alinéa, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « deux » ; ».
Amendement n° CL 280 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 84
À la seconde phrase de l’alinéa 2, substituer aux mots : « de droit en tête de l’ordre du jour de l’Assemblée » les mots : « à l’ouverture de la plus prochaine séance ».
Amendement n° CL 281 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 87
I. – Rédiger ainsi l’alinéa 3 :
« Lorsque l’Assemblée adopte une motion déposée par un ou plusieurs députés ou modifie une motion transmise par le Sénat, le Président de l’Assemblée la transmet sans délai au Président du Sénat. »
II. – À l’alinéa 4, substituer aux mots : « l’Assemblée nationale adopte » les mots : « l’Assemblée adopte sans modification ».
Amendement n° CL 282 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 87
À l’alinéa 5, substituer aux mots : « l’organisation, les compétences ou le régime législatif d’une collectivité » les mots : « un changement prévu à l’article 72-4, alinéa 1, ou à l’article 73, alinéa 7 de la Constitution ».
Amendement n° CL 283 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 87
À la fin de la première phrase de l’alinéa 5, après la référence : « article 132 », insérer les mots : « alinéas 2 à 4 ».
Amendement n° CL 284 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 88
À l’avant-dernière phrase de l’alinéa 4, substituer au mot : « déposé » le mot : « transmis ».
Amendement n° CL 285 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 88
Supprimer la dernière phrase de l’alinéa 4.
Amendement n° CL 286 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 88
Supprimer la quatrième phrase de l’alinéa 5.
Amendement n° CL 287 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 88
Rédiger ainsi l’avant-dernière phrase de l’alinéa 5 :
« La discussion est organisée par la Conférence des présidents dans les conditions prévues à l’article 49, alinéas 1 à 4, du Règlement. »
Amendement n° CL 288 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 88
À la première phrase de l’alinéa 7, supprimer les mots : « proposer d’ ».
Amendement n° CL 289 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 88
À la dernière phrase de l’alinéa 9, après le mot : « motion » insérer les mots : « tendant à autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue à l’article 89, alinéa 3, de la Constitution ».
Amendement n° CL 290 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 89
À l’alinéa 5, substituer aux mots : « des alinéas 3 et 4 de l’article 46 de la Constitution et de celles qui figurent au » les mots : « de l’article 46 de la Constitution, alinéas 3 et 4, et du ».
Amendement n° CL 291 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 90
Supprimer les alinéas 3 et 4.
Amendement n° CL 292 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 90
À l’alinéa 5, substituer respectivement aux références : « 6 » et « 9 » les références : « 10 » et « 7 ».
Amendement n° CL 293 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 92
Compléter l’alinéa unique par les mots : « et celui du chapitre Ier de cette partie est ainsi rédigé : « Déclarations du Gouvernement ». »
Amendement n° CL 294 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 93
Dans l’alinéa 3, substituer aux mots : « Dans le cadre des séances consacrées au débat » les mots : « Pour le débat ».
Amendement n° CL 295 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 93
Dans l’alinéa 5, substituer aux mots : « Le Premier ministre ou un membre du Gouvernement » les mots : « Le Gouvernement ».
Amendement n° CL 296 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 95
Dans l’alinéa 2, substituer à la référence : « au sixième alinéa de l’article 48 » la référence : « à l’article 48, alinéa 6 ».
Amendement n° CL 297 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 96
Dans l’alinéa 2, après les mots : « et », insérer les mots : « proposer de ».
Amendement n° CL 298 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 96
Dans l’alinéa 2, substituer à la référence : « le quatrième alinéa » la référence : « l’alinéa 4 ».
Amendement n° CL 299 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 97
Rédiger ainsi la dernière phrase de l’alinéa 8 :
« Les réponses des ministres sont alors attendues dans un délai de dix jours. »
Amendement n° CL 300 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 99
À l’alinéa 2, substituer aux mots : « et enregistrées » les mots : « , enregistrées ».
Amendement n° CL 301 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 99
À la deuxième phrase de l’alinéa 4, après les mots : « avant la » insérer les mots : « réunion de la ».
Amendement n° CL 302 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 99
Compléter l’alinéa 7 par le mot : « ordinaire ».
Amendement n° CL 303 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 99
À l’alinéa 8, substituer aux mots : « Premier ministre » le mot : « Gouvernement ».
Amendement n° CL 304 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 99
Rédiger ainsi l’alinéa 9 :
« Les irrecevabilités opposées par le Gouvernement sur le fondement du second alinéa de l’article 34-1 de la Constitution font l’objet d’une annonce au Journal officiel. »
Amendement n° CL 305 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 99
Supprimer la seconde phrase de l’alinéa 10 et l’alinéa 11.
Amendement n° CL 306 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 102
Dans l’alinéa 2, substituer au mot : « constitution » le mot : « création ».
Amendement n° CL 307 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 106
Dans la deuxième phrase de l’alinéa 2, substituer au mot : « constitution » le mot : « création ».
Amendement n° CL 308 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 108
Après le mot : « Présidents, », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 :
« qu’un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête et satisfaisant aux conditions fixées par les articles 137 à 139 soit inscrit d’office à l’ordre du jour d’une séance de la première semaine tenue en application de l’article 48, alinéa 4 de la Constitution. »
Amendement n° CL 309 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 114
Dans l’alinéa 4, substituer aux mots : « membre d’un », les mots : « député appartenant à un ».
Amendement n° CL 310 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 114
Compléter l’alinéa 6 par les mots : « , si ces fonctions ne sont pas exercées par la même personne. »
Amendement n° CL 311 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 114
Après l’alinéa 8, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Un rapport de mission d’information peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions. »
Amendement n° CL 312 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 117
Après l’alinéa 2, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Un rapport sur la mise en application des lois peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions. »
Amendement n° CL 313 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 117
Après l’alinéa 3, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Un rapport sur la mise en œuvre des conclusions d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions. »
Amendement n° CL 314 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Après l’alinéa 15, insérer l’alinéa suivant :
« Le comité définit son règlement intérieur. »
Amendement n° CL 315 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Après le mot : « droit », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 17 : « ,une fois par session ordinaire, qu’un rapport d’évaluation, entrant dans le champ de compétence du comité tel qu’il est défini à l’alinéa précédent, est réalisé à sa demande. »
Amendement n° CL 316 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Au début de l’alinéa 19, insérer la phrase suivante : « Pour l’évaluation des politiques publiques prévue par l’article 47-2 de la Constitution, le comité peut demander l’assistance de la Cour des comptes. » et après le mot : « peuvent », insérer le mot : « également ».
Amendement n° CL 317 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Après l’alinéa 19, insérer un alinéa ainsi rédigé : « La mission des rapporteurs a un caractère temporaire et prend fin à l’issue d’un délai de douze mois à compter de leur nomination. ».
Amendement n° CL 318 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Dans l’alinéa 22, après le mot : « conclusions », insérer les mots : « des rapports »
Amendement n° CL 319 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Dans l’alinéa 22, substituer aux mots : « du présent titre » les mots « de la présente partie ou des rapports d’information prévus par l’article 146, alinéa 3 » et supprimer les mots : « de ces missions ».
Amendement n° CL 320 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Dans l’alinéa 23, substituer aux mots : « une étude d’impact associée à » les mots « les documents qui rendent compte de l’étude d’impact joints à ».
Amendement n° CL 321 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Dans l’alinéa 23, après les mots : « au fond » insérer les mots « ou du Président de l’Assemblée ».
Amendement n° CL 322 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 119
Après l’alinéa 23, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Art. 146-4-1. – Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques est saisi pour réaliser l’évaluation préalable d’un amendement d’un député ou d’un amendement de la commission saisie au fond qui a été demandée conformément à l’article 98-1. »
Amendement n° CL 323 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 123
Rédiger ainsi les alinéas 6 et 7 :
« Les convocations, les votes, les auditions des membres du Gouvernement et la publicité des travaux sont organisés dans les conditions prévues au chapitre X du titre Ier du Règlement.
La commission des affaires européennes peut inviter à participer à ses travaux, avec voix consultative, les membres français du Parlement européen. »
Amendement n° CL 324 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 124
Dans la deuxième phrase de l’alinéa 3, substituer au mot : « instruits » le mot : « examinés ».
Amendement n° CL 325 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 124
Dans la deuxième phrase de l’alinéa 3, après le mot : « permanentes », insérer les mots : « de sa propre initiative ou à leur demande ».
Amendement n° CL 326 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 124
Dans l’alinéa 4, après le mot : « Union », insérer le mot : « européenne ».
Amendement n° CL 327 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 124
Après l’alinéa 4, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« La commission des affaires européennes, à la demande d’une commission permanente ou spéciale, est consultée sur tout ou partie d’un projet ou d’une proposition de loi portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union européenne. »
Amendement n° CL 328 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 126
À l’alinéa 2, substituer aux mots : « formulées dans le cadre des articles 88-4 et 88-6 », les mots : « déposées sur le fondement de l’article 88-4 ».
Amendement n° CL 329 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 126
Après le mot : « discutées », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 2 : « , sous réserve des dispositions du présent chapitre, suivant la procédure applicable en première lecture aux propositions de loi, à l’exception des dispositions faisant application à ces dernières des articles 34, 40 et 41 et de l’article 42, alinéa 3, de la Constitution. »
Amendement n° CL 330 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 126
À l’alinéa 3, substituer au mot : « lesquelles » le mot : « lesquels ».
Amendement n° CL 331 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À la première phrase de l’alinéa 2, après le mot : « résolution », insérer le mot : « européenne ».
Amendement n° CL 332 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À la deuxième phrase de l’alinéa 2, après le mot : « Gouvernement », insérer les mots : « , le président d’une commission permanente ».
Amendement n° CL 333 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
Substituer à la dernière phrase de l’alinéa 2 les deux phrases suivantes :
« Son rapport conclut soit au rejet, soit à l’adoption de la proposition de résolution, éventuellement amendée. Le texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut, la proposition de résolution initiale est renvoyé à la commission permanente compétente. »
Amendement n° CL 334 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
Supprimer la dernière phrase de l’alinéa 3.
Amendement n° CL 335 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
I. - À l’alinéa 4, substituer aux mots : « la transmission du rapport de la commission des affaires européennes », les mots : « le dépôt d’une proposition de résolution sur le fondement de l’article 151-2, alinéa 3, ou du rapport prévu à l’article 151-5 ».
II. – Au même alinéa, substituer aux mots : « le texte adopté par » les mots : « le texte de ».
Amendement n° CL 336 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
I. - À la première phrase de l’alinéa 6, après le mot : « adopté » insérer les mots : « ou considéré comme adopté ».
II. – En conséquence, supprimer les mots : « ou, à défaut, dans les quinze jours francs suivant l’expiration du délai mentionné à l’article 151-6, alinéa 2 ».
Amendement n° CL 337 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À la fin de la première phrase de l’alinéa 6, substituer au mot : « décider » les mots : « proposer à l’Assemblée ».
Amendement n° CL 338 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
I. - À la dernière phrase de l’alinéa 6, après le mot : « adopté » insérer les mots : « ou considéré comme adopté ».
II. – En conséquence, supprimer les mots : « ou par la commission des affaires européennes ».
Amendement n° CL 339 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À la première phrase de l’alinéa 7, supprimer les mots : « ou, à défaut, la commission des affaires européennes ».
Amendement n° CL 340 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À l’alinéa 11, après la référence : « 151-9 », insérer l’alinéa suivant :
« Les propositions de résolution déposées sur le fondement de l’article 88-6 de la Constitution sont présentées, examinées et discutées, sous réserve des dispositions du présent article et de l’article 151-10, suivant la procédure applicable aux propositions de résolution déposées sur le fondement de l’article 88-4 de la Constitution. »
Amendement n° CL 341 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À l’alinéa 11, substituer aux mots : « formulées dans le cadre », les mots : « déposées sur le fondement ».
Amendement n° CL 342 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
À l’alinéa 11, substituer au mot : « lesquels », le mot : « lequel ».
Amendement n° CL 343 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 127
Compléter cet article par les dix alinéas suivants :
« Art. 151-12. – La transmission des initiatives visées à l’avant-dernier alinéa du 7 de l’article 48 du traité sur l’Union européenne ou des propositions de décision visées au deuxième alinéa du 3 de l’article 81 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, fait l’objet d’une insertion au Journal officiel.
« Les documents mentionnés au premier alinéa sont imprimés et distribués. Ils sont examinés par la commission des affaires européennes qui peut transmettre aux commissions permanentes ses analyses, assorties ou non de conclusions, ou déposer un rapport d’information.
« Il ne peut être présenté à l’Assemblée, sur le fondement de l’article 88-7 de la Constitution, qu’une seule motion tendant à s’opposer à la modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne envisagée. Ladite motion doit contenir le visa de l’initiative ou de la proposition de décision à laquelle elle s’oppose et ne peut être assortie d’aucune condition ou réserve. Elle ne peut faire l’objet d’aucun amendement. Elle doit être signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée et être présentée dans un délai de six mois à compter de la transmission visée au premier alinéa. La procédure d’examen est interrompue à l’expiration de ce délai.
« Cette motion est renvoyée à la commission permanente compétente, qui rend son rapport dans un délai d’un mois. Le rapport conclut à l’adoption ou au rejet de la motion.
« La motion est inscrite à l’ouverture de la plus prochaine séance, sous réserve des priorités définies à l’article 48, alinéas 2 et 3, de la Constitution. La discussion est organisée par la Conférence des présidents dans les conditions prévues à l’article 49, alinéas 1 à 4, du Règlement. Avant le vote, la parole est accordée, pour cinq minutes, à un orateur de chaque groupe.
« Lorsque la motion est adoptée par l’Assemblée, elle est immédiatement transmise au Sénat.
« Lorsque l’Assemblée est saisie par le Sénat d’une motion tendant à s’opposer à la modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne, la motion est immédiatement renvoyée à la commission permanente compétente. Les dispositions prévues aux alinéas précédents pour l’examen d’une telle motion sont applicables.
« En cas d’adoption par l’Assemblée d’une motion transmise par le Sénat, le Président de l’Assemblée en informe le Président du Sénat. Il notifie le texte d’une motion s’opposant à une initiative visée à l’avant-dernier alinéa du 7 de l’article 48 du traité sur l’Union européenne au président du Conseil européen et le texte d’une motion s’opposant à une propositions de décision visée au deuxième alinéa du 3 de l’article 81 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne au président du Conseil de l’Union européenne et en informe le Gouvernement. Ce texte est publié au Journal officiel.
« En cas de rejet de la motion transmise par le Sénat, le Président de l’Assemblée en informe le Président du Sénat. Aucune motion tendant à s’opposer à la même initiative ou proposition de décision n’est plus recevable devant l’Assemblée.
« Le délai mentionné au quatrième alinéa est suspendu entre les sessions ordinaires ou lorsque l’inscription de la discussion de la motion à l’ordre du jour a été empêchée par la mise en œuvre des priorités prévues à l’article 48, alinéas 2 et 3, de la Constitution. »
Amendement n° CL 344 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 128
Rédiger ainsi l’alinéa 2 :
« II. – L’article 152 du Règlement est ainsi modifié :
« 1° Le premier alinéa est complété par les mots : « , alinéas 2 à 4 » ;
« 2° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Le scrutin a lieu conformément à l’article 66, paragraphe II. ». »
Amendement n° CL 345 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 131
Rédiger ainsi l’article :
« La première phrase du deuxième alinéa de l’article 154 du Règlement est complétée par les mots : « , alinéas 2 à 4 ». »
Amendement n° CL 346 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 136
Avant le mot : « dispositions », insérer les mots : « Titre IV ».
Amendement n° CL 349 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 143
Rédiger ainsi cet article :
« L’article 47-1 du Règlement, tel qu’il résulte de l’article 24 de la présente résolution, et le second alinéa de l’article 83 du Règlement, tel qu’il résulte de l’article 44 de la présente résolution, sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009.
« L’article 98-1 du Règlement, tel qu’il résulte de l’article 59 bis de la présente résolution, et l’article 146-4-1 du Règlement, tel qu’il résulte de l’article 119 de la présente résolution, sont applicables aux amendements à des projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009 ainsi qu’aux amendements à des propositions de loi déposés à compter de la date de l’entrée en vigueur de la présente résolution. »
Amendement n° CL 350 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Après l’article 143
Insérer l’article suivant :
« Les articles 151-1, 151-2 et 151-4 à 151-8 du Règlement, tels qu’ils résultent des articles 123, 124, 126 et 127 de la présente résolution, entrent en vigueur à compter de l’entrée en vigueur de la loi n° du tendant à modifier l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative. »
Amendement n° CL 351 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 144
Substituer à la référence : « 151-11 » la référence : « 151-12 ».
Amendement n° CL 352 présenté par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur :
Article 144
Compléter cet article par les mots : « , et de la loi n° du tendant à modifier l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative ».
1 () Il est en effet désormais prévu que la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales (article 1er de la Constitution), garantit « les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation (article 4 de la Constitution), fixe les règles concernant la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias (deuxième alinéa de l’article 34 de la Constitution) ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales (septième alinéa de l’article 34 de la Constitution), et peut comprendre des lois de programmation déterminant les objectifs de l’action de l’État ainsi que des lois de programmation des finances publiques
2 () Ainsi, la prolongation de l’intervention des forces armées en Afghanistan a été autorisée à l’issue d’un débat au cours de la première séance du lundi 22 septembre 2008 à l’Assemblée nationale, et la prolongation de l’intervention des forces armées en Côte d’Ivoire, au Kosovo, au Liban, au Tchad et en République centraficaine a été autorisée à l’issue d’un débat lors de la première séance du mercredi 28 janvier 2009 à l’Assemblée nationale.
3 () Cette absence de disposition du Règlement n’a empêché ni le débat sur la déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Guadeloupe, de Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, au cours de la troisième séance du vendredi 7 novembre 2003, ni le débat sur la déclaration du Gouvernement sur le changement de statut de Mayotte au cours de la première séance du mercredi 11 février 2009.
4 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur les propositions de résolution de M. Jean-Louis Debré tendant à insérer un article 92-1 dans le Règlement afin de faire respecter le domaine de la loi, tendant à modifier l’article 99 du Règlement relatif au délai de dépôt des amendements, tendant à modifier l’article 91 du Règlement afin de réduire le nombre des motions de procédure, tendant à modifier les articles 49, 91, 108 et 122 du Règlement afin de globaliser la phase générale de la discussion des textes, tendant à insérer un article 49-1 dans le Règlement afin de globaliser la phase de la discussion des articles, tendant à modifier l’article 86 du Règlement afin d’améliorer l’information de l’Assemblée nationale en matière européenne, tendant à modifier l’article 50 du Règlement afin d’accroître la place des travaux des commissions dans l’agenda de l’Assemblée nationale, tendant à rétablir le chapitre VIII du titre II du Règlement afin d’y introduire la procédure des commissions élargies en matière budgétaire, tendant à modifier l’article 145 du Règlement afin de renforcer le pluralisme dans les procédures de contrôle, tendant à modifier les articles 36 et 39 du Règlement afin de répartir plus équitablement les compétences des commissions permanentes, Assemblée nationale, XIIe législature, n° 3113, 31 mai 2006, page 25.
5 () Michel Habib-Deloncle, Rapport fait au nom de la commission spéciale du règlement chargée de préparer et de soumettre à l’Assemblée nationale un projet de Règlement définitif, Première législature, n° 91, 26 mai 1959, page 3.
6 () Voir commentaires sur l’article 34, page 134.
7 () Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.
8 () Séance du 19 octobre 2007, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 3026.
9 () Conseil constitutionnel, décision n° 2007-19 D du 22 mars 2007.
10 () Conseil constitutionnel, décision n° 2008-572 DC du 8 janvier 2009, Loi organique portant application de l’article 25 de la Constitution, considérants 7 et 8.
11 () Première séance du 16 février 2009, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 1723.
12 () Décret du 15 janvier 2009 relatif à la composition du Gouvernement.
13 () Voir commentaires sur l’article 16, page 62.
14 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 3113 précité, Assemblée nationale, XIIe législature, 31 mai 2006, page 23.
15 () Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur, dit « comité Balladur », Une Ve République plus démocratique, rapport au Président de la République, 29 octobre 2007, page 65.
16 () Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, texte adopté n° 582, 7 juin 2006.
17 () Conseil constitutionnel, décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006, Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale considérant 13.
18 () Ainsi, M. Charles de Courson, représentant de l’Assemblée nationale au conseil d’administration de l’établissement public de financement et de restructuration (EPFR), a procédé à une communication à la commission des Finances à ce titre le 3 septembre 2008.
19 () On peut même signaler la nomination d’un député non inscrit, M. Jean Lassalle, à la Commission nationale du débat public ainsi qu’au Conseil national de sécurité civile.
20 () Ce renvoi à l’article 40 permettra, le cas échéant, de réunir la commission en dehors des périodes de session, ce qui est souhaitable pour ne pas bloquer la procédure de nomination.
21 () Ces règles de publicité font l’objet d’une modification à l’article 22 de la présente proposition de résolution, qui prévoit de confier l’organisation de la publicité des travaux de la commission au bureau de cette dernière.
22 () Au Sénat, l’avis émis par la commission permanente compétente fait l’objet d’une communication en séance (voir pour le premier exemple Journal officiel Débats Sénat, séance du 8 avril 2009, page 3 822).
23 () M. Jean-Luc Warsmann, , Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle, modifié par le Sénat, de modernisation des institutions de la Ve République, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 1009, 2 juillet 2008, page 75.
24 () Audition de M. Yves Guéna, proposé par le Président de la République pour occuper les fonctions de président de la commission prévue par l’article 25 de la Constitution, le mercredi 8 avril 2009.
25 () La commission des Lois de l’Assemblée nationale, qui a auditionné M. Yves Guéna avant la commission des Lois du Sénat, a placé les bulletins de vote dans une enveloppe scellée et n’a procédé à leur dépouillement que lorsque le président a été informé de la clôture du scrutin à la commission des Lois du Sénat (voir compte rendu n° 39 de la commission des Lois de l’Assemblée nationale pour la session 2008-2009).
26 () Le quatrième alinéa de l’article 13 de l’Instruction générale du Bureau prévoit que « les délégations du droit de vote ne peuvent avoir effet pour un scrutin secret ». Lorsqu’une résolution avait prévu de modifier le Règlement du Sénat pour que les délégations de vote ne soient pas valables pour les scrutins secrets, le Conseil constitutionnel avait censuré cette modification en considérant que « l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, dans son article premier, n’apporte aucune restriction à l’autorisation conférée aux membres du Parlement de déléguer leur droit de vote dans les cas qu’elle énumère » (décision n° 73-49 DC du 17 mai 1973, Résolution tendant à modifier certains articles du Règlement du Sénat, considérant 9).
27 () En vertu de l’article 2 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les commissions des Lois des deux assemblées donnent leur avis sur la nomination par décret du Président de la République du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
28 () Article L. 567-1 du code électoral.
29 () Dans la réforme du Règlement du 23 octobre 1969, il avait été prévu que le Président de l’Assemblée puisse décider de porter à 41 membres l’effectif des commissions spéciales, mais cette disposition avait été déclarée inconstitutionnelle car elle aboutissait à déléguer sans habilitation au Président de l’Assemblée une compétence qui n’appartient qu’à l’Assemblée elle-même (décision n° 69-37 DC du 20 novembre 1969, Résolution modifiant et complétant le règlement de l’Assemblée nationale, considérant 4).
30 () M. Michel Sapin, rapporteur de la proposition de résolution, voyait dans cette modification la possibilité « de supprimer cet obstacle de forme à la constitution de commissions spéciales » (J.O. Débats Assemblée nationale, 16 mai 1989, page 888).
31 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 3113 précité, Assemblée nationale, XIIe législature, 31 mai 2006, page 76.
32 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 892, 15 mai 2008, page 320.
33 () M. Benoist Apparu, Avis fait au nom de la commission des Affaires culturelles sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, XIIIe législature, n° 881, 13 mai 2008.
34 () Depuis la révision du Règlement du 17 décembre 1969, la recherche scientifique relève de la commission des Affaires culturelles, tandis que la recherche technique relève de la commission des Affaires économiques.
35 () Avis n° 881 précité, page 24.
36 () Projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet
37 () Avis n° 881 précité, page 16.
38 () Un dernier rapport pour avis, sur les anciens combattants, la mémoire et les liens avec la nation, ne devrait plus intéresser ni l’une ni l’autre des deux nouvelles commissions, en raison du transfert à la commission de la Défense de la compétence sur ce sujet.
39 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 892 précité, Assemblée nationale, XIIIe législature, 15 mai 2008, page 321.
40 () Il en est par exemple ainsi pour la nomination du président du Haut Conseil des biotechnologies, qui « intervient après avis des commissions du Parlement compétentes en matière d’agriculture et d’environnement » (article L. 531-4 du code de l’environnement).
41 () La mention de cette compétence dans le Règlement n’est plus pertinente, dans la mesure où le législateur confie déjà au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux des commissions des finances le soin de suivre et contrôler « la gestion des entreprises et organismes visés aux articles L. 111-7 et L. 133-1 à L. 133-5 du code des juridictions financières » (article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959).
42 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 3113 précité, Assemblée nationale, XIIe législature, 31 mai 2006, pages 25 et 26.
43 () Il s’agit en effet d’un objectif, la rédaction « s’efforce de reproduire » permettant de disposer d’une certaine marge d’appréciation par rapport à une composition du bureau qui serait strictement à la proportionnelle des groupes. M. Jean-Philippe Lecat, rapporteur de la réforme du Règlement d’octobre 1969, avait, en réponse à un amendement de M. Pierre Lagorce et plusieurs de ses collègues proposant une telle règle pour la composition du bureau des commissions permanentes, souligné que « les mots « en s’efforçant de reproduire » et le mode de scrutin prouvent qu’il s’agit d’une amodiation par convenance du système majoritaire, mais non pas de son abandon. » (J.O. Débats Assemblée nationale, 23 octobre 1969, page 2868).
44 () Toutefois, en vertu de l’article 40 du Règlement, qu’il n’est pas proposé de modifier, la convocation d’une commission par son président en dehors des sessions doit recueillir l’accord du bureau de la commission.
45 () En vertu du premier alinéa de cet article du Règlement : « Le Bureau a tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée et pour organiser et diriger tous les services dans les conditions déterminées par le présent Règlement. »
46 () Décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, considérant 36.
47 () La distinction terminologique, qui figure dans la loi organique, outre l’avantage qu’elle offre de bien distinguer les deux types de mesures d’évaluation, offre un cadre beaucoup plus libre à l’évaluation préalable des amendements parlementaires qu’à l’étude d’impact sur les amendements du Gouvernement, laquelle devrait a priori renseigner l’ensemble des rubriques prévues par l’article 8 de la loi organique pour les études d’impact sur les projets de loi.
48 () Décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, considérant 39.
49 () M. Jean-Jacques Hyest, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique adopté par l’Assemblée nationale relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, Sénat, session ordinaire 2008-2009, n° 196, page 75.
50 () Le Conseil constitutionnel, amené à apprécier la constitutionnalité d’une disposition introduite dans le Règlement de notre assemblée comme dans celui du Sénat, qui prévoyait que le Gouvernement, à l’ouverture de la session puis au plus tard le 1er mars suivant, ou après sa formation, informe la Conférence des Présidents des affaires dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour et de la période envisagée pour leur discussion, avait considéré que ces dispositions « ne font pas obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 48, premier alinéa, de la Constitution et qu’en particulier les informations susceptibles d’être ainsi données par le Gouvernement, n’ayant qu’un caractère indicatif, elles ne sauraient lier ce dernier dans l’exercice des prérogatives susmentionnées » (décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995, Résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale, considérant 5 et décision n° 95-368 DC du 15 décembre 1995, Résolution modifiant le règlement du Sénat, considérant 8).
51 () Néanmoins, par dérogation à cette obligation de formuler les propositions d’inscription quatre jours avant la Conférence des Présidents, l’article 136 du Règlement dans sa rédaction résultant de l’article 99 de la présente proposition de résolution (voir infra) prévoit que les propositions de résolution pourront être proposées au plus tard 48 heures avant la Conférence des Présidents, conformément à ce que prévoit l’article 4 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009.
52 () Ainsi, l’article 94 du Règlement de la Chambre des députés : « La proposition présentée par la conférence est lue en séance par le Président, qui la soumet à l’approbation de la Chambre. Tout Député peut en demander la modification./ L’ordre du jour réglé par la Chambre est affiché dans l’enceinte du Palais et publié au Journal officiel./ Il ne peut être ultérieurement modifié que par un vote émis, soit sur l’initiative du Gouvernement, soit sur une demande signée par cinquante membres dont la présence devra être constatée par un appel nominal. » Et l’article 34 du Règlement de l’Assemblée nationale de la IVe République : « À la fin de la séance suivant la réunion de la Conférence, le Président soumet les propositions de la Conférence à l’approbation de l’Assemblée./ L’ordre du jour réglé par l’Assemblée ne peut être ultérieurement modifié que par un vote émis soit sur l’initiative du Gouvernement ou d’une Commission, soit sur une demande signée par 50 membres, dont la présence doit être constatée par appel nominal. »
53 () Pourront ainsi faire l’objet d’une discussion dans le cadre d’un temps global les propositions de résolution sur des actes communautaires, les propositions de résolution relatives aux demandes de suspension de détention, de mesures privatives ou restrictives de liberté ou de poursuite, les propositions de résolution tendant à proposer la création d’une commission d’enquête et les propositions de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée, tous textes pour lesquels le Règlement prévoit (article 82 et article 151-4) qu’est applicable la procédure d’examen en première lecture des propositions de loi.
54 () Toutefois, dans la mesure où l’article 42 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances exige un vote de la première partie d’un projet de loi de finances avant que ne soit mise en discussion la deuxième partie dudit projet, il conviendra que la Conférence des Présidents fixe une durée globale de discussion distincte pour la première partie d’une part et la deuxième partie d’autre part, voire prévoie une durée de discussion propre à chacune des missions de la deuxième partie (et par conséquent pour les différents articles rattachés d’une part et les articles non rattachés d’autre part). De la même manière, une durée de discussion distincte pourrait être prévue pour chacune des quatre parties des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
55 () Voir commentaires sur l’article 96, page 237.
56 () Deuxième séance du 20 janvier 2009, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 689.
57 () Séance du 17 février 2009, Journal officiel Débats Sénat, page 1 981.
58 () M. Roger Karoutchi, séance du 17 février 2009, Journal officiel Débats Sénat, page 1 990.
59 () Article 39 bis du Règlement de l’Assemblée nationale.
60 () Le Conseil constitutionnel a ainsi été conduit à censurer une disposition du Règlement du Sénat qui excluait toute possibilité de demander un rappel au Règlement dans un débat comportant une limitation du nombre des orateurs admis à s’exprimer, « considérant que si cette procédure peut faire l’objet d’aménagements en fonction de la nature et du déroulement des débats, les sénateurs ne peuvent être privés de toute possibilité d’invoquer les dispositions du règlement afin de demander l’application de dispositions constitutionnelles ; que la règle précitée interdirait en particulier à tout sénateur d’invoquer l’article 45 du règlement, qui lui permet d’opposer une exception d’irrecevabilité en demandant la mise en application de l’article 40 de la Constitution » (décision n° 94-339 DC du 31 mai 1994 ? Résolution modifiant les articles 36, 37, 42 et 49 du Règlement du Sénat, considérant 6).
61 () Les explications de vote ne marquent pas le début de l’épreuve (première séance du 24 octobre 2007, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 3147).
62 () Voir troisième séance du 6 juillet 2004, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 6149.
63 () Voir première séance du 11 juin 2003, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 5025.
64 () MM. Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit parlementaire, 3e édition, Montchrestien, n° 196.
65 () Voir troisième séance du 19 décembre 1986, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 7874.
66 () Une exception a toutefois été faite le 9 octobre 1987, le quorum ayant été vérifié une fois au cours de la deuxième séance et une fois au cours de la quatrième séance.
67 () M. Pierre Mazeaud, Proposition de résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, Assemblée nationale, Xe législature, n° 947, 13 janvier 1994.
68 () Quatrième séance du 9 octobre 1987, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 4155.
69 () Conseil constitutionnel, décision n° 86-206 DC du 3 juin 1986, Résolution modifiant divers articles du Règlement du Sénat, considérant 7.
70 () Ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote.
71 () Pour un exemple d’application de la censure simple à l’encontre de trois députés, voir troisième séance du 2 février 1984, Journal officiel Débats Assemblée nationale, VIIe législature, pages 475 et suivantes.
72 () Pour un exemple de rappel à l’ordre en application de l’article 71 du Règlement, voir séance du 31 mai 2000, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 4794.
73 () Voir commentaires sur l’article 4, page 40.
74 () Voir M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 892 précité, Assemblée nationale, XIIIe législature, 15 mai 2008, pages 385 et 386.
75 () Ce Feuilleton et son contenu sont prévus par l’article 20 de l’Instruction générale du Bureau.
76 () Voir commentaires sur l’article 51, page 164.
77 () Voir respectivement commentaires sur l’article 99, page 243 et commentaires sur l’article 126, page 284.
78 () Voir commentaires sur les articles 71 à 81, page 201.
79 () Même si le Règlement prévoit que le contrôle de recevabilité financière incombe au Président de l’Assemblée nationale, la pratique constante, depuis 1959, est celle d’un contrôle exercé par le président de la commission des Finances et dont les avis valent décisions.
80 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 1 375, 7 janvier 2009, page 132.
81 () M. Roger Karoutchi, séance du 18 février 2009, Journal officiel Débats Sénat, page 2 081.
82 () La levée de la forclusion, qui est prévue à l’article 60 de la proposition de résolution, pour les députés en séance, dès lors qu’un amendement est déposé hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond, est une disposition qui se fonde sur l’avant-dernier alinéa de l’article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, en vertu duquel : « Après l’expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Ces délais peuvent être ouverts à nouveau pour les membres du Parlement dans les conditions prévues par les règlements des assemblées. » La levée de la forclusion a donc bien été prévue par le législateur organique comme une simple faculté, et le fait qu’une telle levée de la forclusion existe pour la séance n’implique pas qu’il en soit de même en commission.
83 () Votre rapporteur avait d’ailleurs eu l’occasion de relever, à l’occasion de cette réforme, qu’« il conviendra donc de supprimer le troisième alinéa de l’article 88 du Règlement » (Rapport n° 3113 précité, Assemblée nationale, XIIe législature, 31 mai 2006, page 51).
84 () En vertu de cet alinéa du Règlement, « Les propositions de loi présentées par les députés sont transmises au Bureau de l’Assemblée ou à certains de ses membres délégués par lui à cet effet. Lorsque leur irrecevabilité au sens de l’article 40 de la Constitution est évidente, le dépôt en est refusé. Dans les autres cas, le dépôt est annoncé en séance publique. »
85 () De ce point de vue, la délégation du Bureau chargée d’examiner la recevabilité financière se conforme à une tradition parlementaire antérieure à 1958.
86 () Décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978, Résolution tendant à modifier les articles 24, 39, 42, 44, 45 et 60 bis du Règlement du Sénat, considérant 4. Le même considérant figure dans la décision n° 91-292 DC du 23 mai 1991, Résolution modifiant les articles 43, 44, 81, 83, 87, 91, 103 à 108, 126, 127 et 146 du Règlement de l’Assemblée nationale, considérant 9.
87 () Décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, considérant 13.
88 () L’examen de la recevabilité ne portant que sur les modifications apportées au texte initial par la commission saisie au fond, les dispositions initiales d’une proposition de loi ne devraient pas faire l’objet d’un contrôle de recevabilité à ce stade, cette recevabilité ayant déjà été appréciée au dépôt par le Bureau de l’Assemblée nationale.
89 () En pratique, l’irrecevabilité est très rarement opposée, que ce soit en commission ou en séance.
90 () Décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, Loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales, considérant 3.
91 () Le Conseil constitutionnel a considéré que la procédure selon laquelle avait été adoptée la loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse n’était pas contraire à la Constitution, même si le projet avait été examiné en séance publique à l’Assemblée nationale sans que la commission des Affaires culturelles ne présente de conclusions (décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse).
92 () Voir commentaires sur les articles 71 à 81, page 201.
93 () Le délai dans lequel ont été rendues les onze décisions que le Conseil constitutionnel, saisi d’un désaccord entre le Gouvernement et le président d’une assemblée, a été amené à rendre, a varié entre deux jours et huit jours.
94 () Il demeurera toutefois possible d’adopter soit une exception d’irrecevabilité, soit une motion de renvoi en commission, à l’encontre d’une proposition de loi inscrite dans le cadre du jour de séance mensuel réservé aux groupes minoritaires et d’opposition.
95 () Depuis le début de la présente législature, ont ainsi été entendus en séance publique à l’Assemblée nationale M. Bernard Quintreau, suppléant M. Paul de Viguerie, pour exposer l’avis du Conseil économique, social et environnemental sur le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (première séance du 8 octobre 2008) et M. Henri Feltz, pour exposer l’avis du Conseil économique, social et environnemental sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (deuxième séance du 27 janvier 2009).
96 () Voir commentaires sur l’article 24, page 93
97 () M. Pierre Mazeaud expliquait ainsi la levée de la forclusion : « Présentée sans contrepartie, la mesure consistant à ramener la clôture du délai de dépôt des amendements des députés du passage à la discussion des articles à l’ouverture de la discussion générale pouvait comporter le risque d’introduire un nouveau déséquilibre entre les prérogatives du Gouvernement et celles des députés. C’est la raison pour laquelle le groupe de travail a retenu, à l’initiative de M. Jacques Brunhes, une proposition qui constitue une véritable innovation et une avancée incontestable par rapport à la situation actuelle : le dépôt d’un amendement du Gouvernement ou de la commission saisie au fond intervenant après la clôture du délai imposé aux députés redonnerait à ceux-ci la possibilité de déposer des amendements portant sur le même article ou, si l’amendement concerné porte article additionnel, de déposer des amendements portant articles additionnels susceptibles d’être mis en discussion commune avec lui. » (Rapport n° 955 précité, Assemblée nationale, Xe législature, 19 janvier 1994, page 79)
98 () La réforme du 7 juin 2006 a également imposé une durée, de trente minutes, à la défense des motions référendaires.
99 () Le Conseil constitutionnel considère en effet « que, comme le rappellent d’ailleurs les règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat, les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle » (décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, considérant 26).
100 () À l’instar de la disposition actuelle relative à la composition des commissions d’enquête (article 6 de l’ordonnance n° 58-1100) et des dispositions que la présente proposition de résolution prévoit d’introduire pour les nominations dans des organismes extérieurs (article 27-1), pour la désignation des rapporteurs budgétaires (article 146) et pour celle des membres du comité d’évaluation et de contrôle (article 147-1).
101 () Sous la présente législature, conformément à la décision de la Conférence des Présidents du 17 juillet 2007, les commissions mixtes paritaires comprennent 4 députés titulaires membres du groupe UMP et 3 députés titulaires membres du groupe SRC, ainsi que 3 députés suppléants membres du groupe UMP, 2 députés suppléants membres du groupe SRC, 1 député suppléant membre du groupe NC et 1 député suppléant membre du groupe GDR, ce dernier ne désignant toutefois pas de candidat.
102 () Les quatre premiers alinéas de l’article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances disposent : « Dans le cas prévu au quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, le Gouvernement dispose des deux procédures prévues ci-dessous :
« 1° Il peut demander à l’Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances de l’année. Ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la procédure d’urgence ;
« 2° Si la procédure prévue au 1° n’a pas été suivie ou n’a pas abouti, le Gouvernement dépose, avant le 19 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure d’urgence.
« Si la loi de finances de l’année ne peut être promulguée ni mise en application en vertu du premier alinéa de l’article 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose immédiatement devant l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure d’urgence. »
103 () Voir commentaires sur l’article 70, page 201.
104 () M. Philippe Houillon, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de résolution de M. Jean-Louis Debré tendant à modifier les dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale relatives à la discussion des lois de finances, Assemblée nationale, XIIe législature, n° 2545, 28 septembre 2005, page 24.
105 () Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée.
106 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 3113 précité, Assemblée nationale, XIIe législature, 31 mai 2006, page 36.
107 () Voir commentaires sur l’article 51, page 164.
108 () Voir commentaires sur l’article 70, page 201.
109 () Voir commentaires sur l’article 51, page 164
110 () Conseil constitutionnel, décision n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005, Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, considérant 8.
111 () Séance du 12 février 2009, Journal officiel Débats Sénat, page 1 857.
112 () Conseil constitutionnel, décision n° 2004-495 DC du 18 mai 2004, Résolution actualisant le Règlement du Sénat, considérant 3.
113 () M. Patrice Gélard, Rapport fait un nom de la commission des Lois sur la proposition de résolution tendant à compléter l’article 61 du Règlement du Sénat afin de garantir le secret des scrutins de nominations au Sénat, la proposition de résolution tendant à compléter le Règlement du Sénat et à modifier son article 73 bis, la proposition de résolution tendant à faire respecter le pluralisme dans le cadre de la journée d’initiative parlementaire instituée par l’article 48 de la Constitution et la proposition de résolution tendant à actualiser le Règlement du Sénat, Sénat, session ordinaire de 2003-2004, n° 290, 5 mai 2004.
114 () Voir, au cours de la séance du 19 décembre 1997, les rappels au règlement de MM. Robert Pandraud et Claude Goasguen, ainsi que la réponse du Président de l’Assemblée, M. Laurent Fabius, Journal officiel Débats Assemblée nationale, pages 5 et 6.
115 () Conseil constitutionnel, décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003, Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, considérant 18.
116 () Article 5 de la loi n° 2003-698 du 30 juillet 2003 relative à la chasse, issu de l’amendement n° 112 de M. Charles de Courson adopté le 14 mai 2003, article 1er de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, issu de l’amendement n° 349 de M. Claude Evin adopté le 2 octobre 2003 et article 2 de la loi n° 2004-146 du 16 février 2004 autorisant la ratification des conventions de l’Organisation internationale du travail n° 163 concernant le bien-être des gens de mer, en mer et dans les ports, n° 164 concernant la protection de la santé et les soins médicaux des gens de mer, n° 166 concernant le rapatriement des marins, n° 178 concernant l’inspection des conditions de travail et de vie des gens de mer, n° 179 concernant le recrutement et le placement des gens de mer, n° 180 concernant la durée du travail des gens de mer et les effectifs de navires, n° 185 concernant les pièces d’identité des gens de mer (révisée), et du protocole relatif à la convention, n° 147 concernant les normes minima à observer sur les navires marchands, issu de l’amendement n° 1 de la commission des affaires étrangères adopté le 7 janvier 2004.
117 () Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 15, 2003.
118 () Deuxième séance du 2 mars 2006, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 1444. Voir également l’intervention de Louis de Guiringaud, ministre des affaires étrangères, devant le Sénat, séance du 23 juin 1977, Journal officiel Débats Sénat, page 1699.
119 () Première séance du 7 janvier 2004, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 132 et deuxième séance du 2 octobre 2003, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 8116.
120 () Première séance du 14 mai 2003, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 3680.
121 () Conseil constitutionnel, décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005, Loi relative aux compétences du tribunal d’instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, considérant 28.
122 () Voir séance du 19 juin 2008, Journal officiel Débats Sénat, page 3024 et M. Jean-Luc Warsmann, Rapport n° 1009 précité, Assemblée nationale, XIIIe législature, 2 juillet 2008, page 125.
123 () M. Bruno Baufumé, Le droit d’amendement et la Constitution sous la Ve République, LGDJ, 1993, page 187.
124 () Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, 1902 (réédition à Paris, Éditions Loysel, 1989), n° 865.
125 () Première séance du 22 septembre 2008, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 4 902.
126 () Première séance du 28 janvier 2009, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 870.
127 () Séance du 22 septembre 2008, Journal officiel Débats Sénat, page 5 169 et séance du 28 janvier 2009, Journal officiel Débats Sénat, page 1 042.
128 () M. Pierre Mazeaud, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de résolution de M. Pierre Mazeaud modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, Assemblée nationale, Xe législature, n° 955, 19 janvier 1994, page 88.
129 () Le Règlement prévoit déjà que les inscriptions à l’ordre du jour qui sont de droit interviennent sur décision de la Conférence des Présidents, qu’il s’agisse des demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un député (article 80), de la séance hebdomadaire consacrée aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement (article 135), ou encore de la discussion des motions de censure (article 154).
130 () L’octroi de la moitié des questions à un groupe d’opposition sera calculé séparément pour les questions au Gouvernement d’une part, et pour les questions orales sans débat d’autre part.
131 () Le quatrième alinéa de l’article 138 du Règlement prévoyait : « Lorsqu’une question écrite n’a pas obtenu de réponse dans les délais susvisés, son auteur est invité par le Président de l’Assemblée à lui faire connaître s’il entend ou non la convertir en question orale. Dans la négative, le ministre compétent dispose d’un délai supplémentaire d’un mois. »
132 () M. Pierre Mazeaud, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de résolution de M. Pierre Mazeaud modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, Assemblée nationale, Xe législature, n° 955, 19 janvier 1994, page 89.
133 () Ainsi, l’article 79-4 du Règlement du Sénat avait été déclaré contraire à la Constitution « par le motif que ces dispositions prévoient des délais qu’il n’appartient pas au Règlement du Sénat d’imposer aux ministres pour faire connaître la suite donnée aux pétitions qui leur ont été transmises » (décision n° 59-3 DC du 25 juin 1959, Règlement du Sénat).
134 () Conseil constitutionnel, décision n° 2009-579 DC du 09 avril 2009, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, considérant 4.
135 () M. Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 1375, 7 janvier 2009, page 89.
136 () Conseil constitutionnel, décision n° 2009-579 DC du 09 avril 2009 précitée, considérant 6.
137 () Par coordination avec cette modification, il serait nécessaire de procéder à la même modification au deuxième alinéa de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.
138 () Voir commentaires sur l’article 94, page 233
139 () Voir commentaires sur l’article 111, page
140 () Ainsi, dans une proposition de résolution n° 345 du 10 mai 1973 de MM. Chandernagor et Lagorce, il était ainsi proposé la rédaction suivante : « Chaque groupe a droit à une demande de constitution de commission parlementaire d’enquête par session et à une supplémentaire par 100 députés en sus de ses 30 membres. L’Assemblée nationale statue, lors de la première séance qui suit la conférence des présidents sur les propositions des groupes. »
141 () M. Pascal Clément, rapporteur de la proposition de résolution, expliquait qu’il « s’agit de garantir aux groupes, notamment à ceux de l’opposition, de participer plus activement aux commissions d’enquête dont ils peuvent être à l’initiative et de renforcer le pluralisme au sein de ces commissions » (Rapport n° 698, XIIe législature, 18 mars 2003, page 10).
142 () Sous la XIIe législature, M. Claude Evin a présidé la commission d’enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule, M. Augustin Bonrepaux a présidé la commission d’enquête sur l’évolution de la fiscalité locale et M. André Vallini la commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement. M. Philippe Vuilque a été le rapporteur de la commission d’enquête relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs. Sous la présente législature, M. Pierre Moscovici a présidé la commission d’enquête sur les conditions de libération des infirmières et du médecin bulgares détenus en Libye et sur les récents accords franco-libyens. Toutefois, dans le premier et les deux derniers cas, la proposition de résolution à l’origine de la création de la commission d’enquête émanant d’un groupe d’opposition, il était obligatoire, pour respecter l’article 140-1 du Règlement, de confier la fonction de président ou de rapporteur à l’un des membres du groupe à l’origine de cette création.
143 () Dans la mesure où est seulement prévu l’effort pour reproduire la configuration politique, sans que soit mentionnée l’obligation d’avoir au moins un représentant de chaque groupe, il sera loisible aux commissions permanentes de choisir, le cas échéant, un nombre de membres ne permettant pas de représenter l’ensemble des groupes parlementaires.
144 () M. Bernard Accoyer a ainsi exercé les fonctions de président et de rapporteur de la mission d’information sur les questions mémorielles créée par la Conférence des Présidents le 25 mars 2008, de même que sous la précédente législature M. Jean-Louis Debré, pour la mission d’information sur la question des signes religieux à l’école ainsi que pour la mission d’information sur la problématique de l’assurance maladie, M. Jean Leonetti pour la mission d’information sur l’accompagnement de la fin de vie.
145 () Ainsi, Mme Danielle Bousquet préside la mission d’évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes et M. Alain Claeys préside la mission sur la révision des lois bioéthiques. De même, le bureau de ces deux missions d’information en cours, ainsi que celui de la mission d’information sur les questions mémorielles, ont à chaque fois compris au moins un représentant de chacun des quatre groupes politiques.
146 () Dans la mesure où le groupe majoritaire devrait disposer d’un grand nombre de membres de droit (a priori, 12 des 16 membres de droit), la répartition des sièges des 15 autres membres du Comité devrait être nettement favorable aux groupes d’opposition et minoritaires.
147 () Ainsi, l’OPECST comprend 36 membres, l’OPEL 20 membres, la délégation parlementaire à l’aménagement et au développement durable du territoire 15 membres, la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes 36 membres, l’OPEPS 24 membres. Seule la délégation au renseignement compte un nombre de membres significativement moindre (8 membres), en raison du secret de la défense nationale qui est attaché aux travaux conduits par cette délégation.
148 () Cette possibilité a été introduite dans le Règlement par une résolution du 26 mars 2003.
149 () Voir respectivement le III de l’article 6 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 pour le conseil scientifique de l’OPECST et le III de l’article 6 octies de l’ordonnance précitée pour le conseil d’experts de l’OPEPS.
150 () Voir respectivement l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et l’article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières.
151 () Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, considérant 36, et décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, considérant 107.
152 () Voir commentaires sur l’article 24, page 93
153 () M. Alain Lamassoure, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi de M. Charles Josselin tendant à modifier l’article 6 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Assemblée nationale, IXe législature, n° 559, 6 avril 1989, page 12.
154 () Voir commentaires sur l’article 16, page 62.
155 () Aujourd’hui, les 36 députés membres de la commission chargée des affaires européennes sont répartis à raison de 8 députés membres de la commission des Affaires étrangères, 8 députés membres de la commission des Affaires économiques, 8 députés membres de la commission des Lois, 6 députés membres de la commission des Affaires culturelles, 4 députés membres de la commission de la Défense et 2 députés membres de la commission des Finances. On peut constater de la même manière une représentation quelque peu déséquilibrée des différentes commissions permanentes au Sénat, où 11 sénateurs sont membres de la commission des Affaires étrangères, 10 sénateurs membres de la commission des Lois, 5 sénateurs membres de la commission des Finances, 4 sénateurs membres de la commission des Affaires économiques, 4 sénateurs membres de la commission des Affaires culturelles et 2 sénateurs membres de la commission des Affaires sociales.
156 () En vertu de l’article 2 du Règlement intérieur de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne. La commission chargée des affaires européennes du Sénat compte pour sa part 8 vice-présidents et 2 secrétaires.
157 () Le Conseil constitutionnel, lors de sa décision sur la résolution complétant le Règlement de l’Assemblée nationale pour l’application de l’article 88-4 de la Constitution, s’était assuré que les dispositions « assurent une égale information des députés » (décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, considérant 9).
158 () L’article 4 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité prévoit que la Commission transmet ses projets d’actes législatifs européens, de même que le Parlement européen, et que le Conseil transmet les projets d’actes législatifs émanant d’un groupe d’États membres, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d’investissement.
159 () M. Gérard Gouzes, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur les propositions de résolution de M. Charles Millon, de M. Jean Auroux et de M. Michel Pezet tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale pour l’application de l’article 88-4 de la Constitution et sur la proposition de résolution de Mme Nicole Catala tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale pour l’examen des projets d’actes communautaires, Assemblée nationale, IXe législature, n° 3010, 5 novembre 1992, page 16.
160 () M. Édouard Balladur, Proposition de résolution sur la mise en œuvre de l’action-cadre : « Mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire » (E 2853), Assemblée nationale, XIIe législature, n° 2338, 18 mai 2005 et M. Michel Bouvard, Proposition de résolution tendant à exprimer le soutien de l’Assemblée nationale au Gouvernement dans la négociation européenne sur les taux réduits de TVA, Assemblée nationale, XIIe législature, n° 2730, 7 décembre 2005.
161 () Conseil constitutionnel, décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, Résolution complétant le Règlement de l’Assemblée nationale pour l’application de l’article 88-4 de la Constitution, considérant 25.
162 () Conseil constitutionnel, décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992 précitée, considérant 13.
163 () Conseil constitutionnel, décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994, Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, considérant 30.
164 () Deuxième séance du 25 janvier 2005, Journal officiel Débats Assemblée nationale, page 304.
165 () Voir commentaires sur l’article 34, page 134..
166 () Toutefois, dans ce dernier cas, la durée accordée aux orateurs des groupes peut être de cinq ou dix minutes.
167 () Voir M. Philippe Houillon, Rapport fait au nom de la commission des loi sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du titre IX de la Constitution, Assemblée nationale, XIIe législature, n° 3537, 20 décembre 2006, page 52.
168 () Voir commentaires sur l’article 132, page 303.
169 () Désiré Barodet, Proposition de résolution tendant à la nomination d’une commission chargée d’opérer le dépouillement des professions de foi et des programmes électoraux de 1881, et de présenter à la Chambre un rapport sur les vœux et les volontés qui y sont exprimés, IIIe législature de la IIIe République, session extraordinaire de 1881.
170 () Voir commentaires sur l’article 16, page 62.
171 () Les articles 88-6 et 88-7 de la Constitution entrent en vigueur à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007.