N° 1967 tome III - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2010 (n°1946)

N° 1967

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

TOME III

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

____

Pages

—

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA DEUXIÈME PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 7

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 13

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35 : Crédits du budget général 15

Article 36 : Crédits des budgets annexes 16

Article 37 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 16

II.– Autorisations de découvert

Article 38 : Autorisations de découvert 17

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 18

Article 40 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 22

Article 41 : Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière 29

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2009 SUR 2010

Article 42 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 32

TITRE IV

dispositions permanentes

I.– mesures fiscales et budgÉtaires non rattachÉes

Article 43 : Prorogation du crédit d’impôt sur le revenu pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale des personnes âgées et handicapées 37

Article 44 : « Verdissement » graduel de la réduction d’impôt sur le revenu au titre de l’investissement locatif dite « Scellier » 39

Article additionnel après l’article 44 : Assouplissement du zonage de la réduction d’impôt Scellier 56

Après l’article 44 58

Article 45 : « Verdissement » graduel dans le neuf du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt d’acquisition de l’habitation principale 59

Article additionnel après l’article 45 : Modification du régime fiscal des indemnités temporaires d’accident de travail 69

Article additionnel après l’article 45 : Modification du régime de la réduction d’impôt accordée au titre des investissements dans l’immobilier de loisir 71

Article additionnel après l’article 45 : Prorogation de la réduction d’impôt Madelin 73

Après l’article 45 74

Article 46 : Prorogation pour trois ans du « prêt à 0 % » (PTZ) avec maintien du doublement jusqu’au 30 juin 2010 77

Article additionnel après l’article 46 : Modification du régime de la déduction pour aléas 102

Article additionnel après l’article 46 : Prorogation du crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles 105

Après l’article 46 105

Article 47 : Accélération de la montée en puissance du malus automobile à compter de 2011 108

Après l’article 47 113

Article 48 : Création au profit des conseils régionaux d’une faculté d’augmenter la taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gazole et les supercarburants pour financer les projets d’infrastructure 114

Article additionnel après l’article 48 : Révision générale des bases de la fiscalité directe locale 123

Articles additionnels après l’article 48 : Introduction d’un délai supplémentaire pour ajuster l’imposition au titre de l’enlèvement des ordures ménagères après la fusion d’EPCI 123

Après l’article 48 124

Article 49 : Imposition à l’impôt sur le revenu, pour la totalité de leur montant, des indemnités de départ volontaire à la retraite 127

Après l’article 49 136

Article additionnel après l’article 49 : Ajustement des modalités de calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal 138

Après l’article 49 141

Article 50 : Transposition de trois directives relatives à la territorialité des prestations de service en TVA et au remboursement aux assujettis communautaires par un autre État membre (Paquet TVA) 142

Article additionnel après l’article 50 : Modification de l’assiette de la taxe sur les services de télévision 153

Après l’article 50 154

Article additionnel après l’article 50 : Information du Parlement sur l’endettement des opérateurs de l’État 154

II.– Autres mesures

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Article 51 : Revalorisation de la retraite du combattant 155

Culture

Article 52 : Ouverture d’une possibilité de dévolution du patrimoine monumental de l’État aux collectivités territoriales volontaires 159

Économie

Article 53 : Prorogation de la garantie accordée à Dexia 160

Article 54 : Prorogation de la garantie accordée à la Société de financement de l’économie française (SFEF) 161

Recherche et enseignement supérieur

Article additionnel après l’article 54 : Rapport sur les conditions de recrutement de chercheurs par contrat à durée indéterminée 162

Relations avec les collectivités territoriales

Article 55 : Écrêtement de 3,5 % du complément de garantie de la dotation forfaitaire des communes 163

Après l’article 55 163

Article 56 : Modalités de répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) en 2010 165

Article additionnel après l’article 56 : Modification de la définition des logements sociaux pris en compte pour l’attribution de la dotation de solidarité urbaine 166

Article 57 : Montant de la dotation de développement urbain (DDU) en 2010 168

Article 58 : Abondement du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées 169

Article additionnel après l’article 58 : Extension de la dotation « parc national » aux communes situées dans un parc naturel marin 169

Après l’article 58 170

Santé

Article 59 : Prorogation d’un an de la taxe assurant le financement du Centre national de gestion des essais de produits de santé (CENGEPS) 172

Sport, jeunesse et vie associative

Article 60 : Relèvement de la contribution sur la cession des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives au profit de la lutte contre le dopage 173

Article additionnel après l’article 60 : Création d’un document de politique transversale relatif à la politique en faveur de la jeunesse 173

Travail et emploi

Article 61 : Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d’insertion à certains publics spécifiques 174

Article additionnel après l’article 61 : Suppression de l’exonération de cotisations patronales sur l’avantage en nature repas 174

TABLEAU COMPARATIF 177

ÉTATS ANNEXÉS 283

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 291

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 369

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010 (N° 1946)

DISCUSSION

VOTES

LUNDI 2 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION (DÉBUT)

LUNDI 2 NOVEMBRE (SOIR) :

– ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 51.

MARDI 3 NOVEMBRE (MATIN) :

– ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT (DÉBUT)

MARDI 3 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– ÉVENTUELLEMENT, ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT (SUITE)

– POLITIQUE DES TERRITOIRES (DÉBUT)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT.

MARDI 3 NOVEMBRE (SOIR) :

– POLITIQUE DES TERRITOIRES (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES.

MERCREDI 4 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– OUTRE-MER (DÉBUT)

MERCREDI 4 NOVEMBRE (SOIR) :

– OUTRE-MER (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER.

JEUDI 5 NOVEMBRE (MATIN) :

– TRAVAIL ET EMPLOI (DÉBUT)

JEUDI 5 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– TRAVAIL ET EMPLOI (SUITE)

– DÉFENSE (DÉBUT)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION TRAVAIL ET EMPLOI ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 61.

JEUDI 5 NOVEMBRE (SOIR) :

– DÉFENSE (SUITE)

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE.

VENDREDI 6 NOVEMBRE (MATIN) :

– GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ;

– PROVISIONS ;

– RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ;

– COMPTES SPÉCIAUX : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PENSIONS

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION PROVISIONS ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PENSIONS.

LUNDI 9 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– MÉDIAS ; COMPTES SPÉCIAUX : AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN (DÉBUT)

LUNDI 9 NOVEMBRE (SOIR) :

– MÉDIAS ; COMPTES SPÉCIAUX : AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN (SUITE)

– ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ; REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ; COMPTES SPÉCIAUX : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS.

MARDI 10 NOVEMBRE (MATIN) :

– SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES.

JEUDI 12 NOVEMBRE (MATIN, APRÈS-MIDI ET SOIR) :

CRÉDITS AYANT FAIT L’OBJET D’UN EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE :

– DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

– POUVOIRS PUBLICS

– CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

– ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

– ÉCONOMIE ; PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE ; COMPTES SPÉCIAUX : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

– SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

– ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES ; BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS ; COMPTES SPÉCIAUX : CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES .

– AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ; COMPTE SPÉCIAL : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

– IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

– JUSTICE

– SÉCURITÉ

– VILLE ET LOGEMENT

– CULTURE

– SANTÉ

– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;

• VOTE SUR LE BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION POUVOIRS PUBLICS.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCONOMIE ;

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS ;

• VOTE SUR LES ARTICLES 53 ET 54.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 60.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES ;

• VOTE SUR LE BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION JUSTICE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION VILLE ET LOGEMENT.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION CULTURE ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 52.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SANTÉ ;

• VOTE SUR L’ARTICLE 59.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT.

VENDREDI 13 NOVEMBRE (MATIN) :

CRÉDITS AYANT FAIT L’OBJET D’UN EXAMEN EN COMMISSION ÉLARGIE :

– SÉCURITÉ CIVILE

– RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

– RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

– AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ CIVILE.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ;

• VOTE SUR LES ARTICLES 55, 56, 57 ET 58.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR.

• VOTE SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;

• VOTE SUR LE COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS.

VENDREDI 13 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI ET SOIR) :

– ARTICLES NON RATTACHÉS

• VOTE SUR LES ARTICLES 39 À 50 ;

• VOTE SUR LES ARTICLES 35 (ET ÉTAT B ANNEXÉ), 36 (ET G ANNEXÉ), 37 (ET ÉTAT D ANNEXÉ) ET 38 (ET ÉTAT E ANNEXÉ).

MARDI 17 NOVEMBRE (APRÈS-MIDI) :

– EXPLICATION DE VOTE ET VOTE PAR SCRUTIN PUBLIC SUR L’ENSEMBLE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010.


LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2010
Numéro de l’annexe	Missions et programmes ⁽¹⁾	Rapporteurs spéciaux
1	Action extérieure de l’État	M. Jean-François MANCEL
2	Administration générale et territoriale de l’État	M. Marc LE FUR
3	Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; Politiques de l’agriculture ; Développement agricole et rural	M. Nicolas FORISSIER
4	Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; Sécurité alimentaire	M. Philippe VIGIER
5	Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers	M. Henri EMMANUELLI
6	Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	M. Jean-François LAMOUR
7	Conseil et contrôle de l’État	M. Pierre BOURGUIGNON
8	Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	M. Richard DELL’AGNOLA
9	Culture : Patrimoines	M. Nicolas PERRUCHOT
10	Défense : Préparation de l’avenir	M. Jean-Michel FOURGOUS
11	Défense : Budget opérationnel de la défense	M. Louis GISCARD D’ESTAING
12	Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative	M. Jean-Pierre BRARD
13	Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie et du développement et de la mer	M. Jacques PÉLISSARD
14	Écologie, développement et aménagement durables : Énergie	M. Marc GOUA
15	Écologie, développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens	M. Charles de COURSON
16	Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres	M. Hervé MARITON
17	Économie ; Développement des entreprises et de l’emploi	M. Jérôme CHARTIER
18	Économie ; Tourisme	M. Jean-Louis DUMONT
19	Économie : Commerce extérieur	M. Olivier DASSAULT
20	Économie ; Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux	M. Jean-Claude MATHIS
21	Engagements financiers de l’État	M. Dominique BAERT
22	Enseignement scolaire	M. Yves CENSI
23	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public ; Facilitation et sécurisation des échanges	M. Thierry CARCENAC

24	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	M. Pierre-Alain MUET
25	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Provisions	M. Georges TRON
26	Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État	M. Yves DENIAUD
27	Immigration, asile et intégration	Mme Béatrice PAVY
28	Justice	M. René COUANAU
29	Médias ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public	M. Patrice MARTIN-LALANDE
30	Outre-mer	M. Jérôme CAHUZAC
31	Plan de relance de l’économie ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés	Mme Arlette GROSSKOST
32	Politique des territoires	M. Jean-Claude FLORY
33	Pouvoirs publics	M. Jean LAUNAY
34	Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la Recherche	M. Jean-Pierre GORGES
35	Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable	M. Alain CLAEYS
36	Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante	M. Laurent HÉNART
37	Régimes sociaux et de retraite : Pensions	M. Patrick LEMASLE M. Michel VERGNIER
38	Relations avec les collectivités territoriales : Avances aux collectivités territoriales	M. Marc LAFFINEUR
39	Remboursements et dégrèvements	M. Jean-Yves COUSIN
40	Santé	M. Gérard BAPT
41	Sécurité	M. Michel DIEFENBACHER
42	Sécurité civile	M. Georges GINESTA
43	Solidarité, insertion et égalité des chances	M. Jean-Marie BINETRUY
44	Sport, jeunesse et vie associative	M. Henri NAYROU
45	Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi	Mme Chantal BRUNEL
46	Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	M. Christian ECKERT
47	Ville et logement : Ville	M. François GOULARD
48	Ville et logement : Logement	M. François SCELLIER
49	Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics	M. Camille de ROCCA SERRA

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. -
CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 35

Crédits du budget général

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 35 compte tenu des modifications de crédits qu’elle a adoptées (voir infra l’état B annexé).

* *

Article 36

Crédits des budgets annexes

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

* *

Article 37

Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

* *

II.– AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 38

Autorisations de découvert

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » ⁽²⁾ étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général ⁽³⁾.

* *

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

* *

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 39

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe. En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2010, à l’article d’équilibre du présent projet (article 34), à un niveau de 2 020 252 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 120 830 ETPT en loi de finances initiale pour 2009. Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1^er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général juge souhaitable d’étudier « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » ⁽⁴⁾. L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État ⁽⁵⁾.

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances initiale pour 2009 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2009 » ont été retraités pour permettre une comparaison à structure constante avec le projet de loi de finances pour 2010.

Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constituant un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS
PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)


Mission	Programme	LFI 2009	PLF 2010
Action extérieure de l’État		13 077	12 897
	Action de la France en Europe et dans le monde	8 377	8 254
	Rayonnement culturel et scientifique	1 235	1 236
	Français à l’étranger et affaires consulaires	3 465	3 407
Administration générale et territoriale de l’État		34 904	34 110
	Administration territoriale	29 798	29 039
	Vie politique, culturelle et associative	41	41
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	5 065	5 030
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		16 290	15 735
	Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	5 279	5 336
	Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	11 011	10 399
Aide publique au développement		2 789	2 667
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 789	2 667
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		3 822	3 035
	Liens entre la nation et son armée	2 587	2 386
	Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 198	612
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	37	37
Conseil et contrôle de l’État		5 293	5 345
	Conseil d’État et autres juridictions administratives	3 290	3 343
	Conseil économique, social et environnemental	162	162
	Cour des comptes et autres juridictions financières	1 841	1 840
Culture		11 220	11 029
	Patrimoines	3 199	3 156
	Création	1 018	991
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	7 003	6 882
Défense		314 670	306 564
	Environnement et prospective de la politique de défense	8 633	8 661
	Préparation et emploi des forces	281 019	273 044
	Soutien de la politique de la défense	10 711	11 663
	Équipement des forces	14 307	13 196
Direction de l’action du Gouvernement		2 441	2 808
	Coordination du travail gouvernemental	1 805	2 140
	Protection des droits et libertés	636	668
Écologie, développement et aménagement durables		70 167	66 224
	Prévention des risques	339	361
	Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer	69 828	65 863
Économie		14 402	13 787
	Développement des entreprises et de l’emploi	6 073	6 025
	Statistiques et études économiques	5 690	5 487
	Stratégie économique et fiscale	2 639	2 275
Enseignement scolaire		993 491	979 050
	Enseignement scolaire public du premier degré	332 027	326 269
	Enseignement scolaire public du second degré	457 592	450 892
	Vie de l’élève	33 723	33 947
	Enseignement privé du premier et du second degrés	129 074	127 944
	Soutien de la politique de l’éducation nationale	25 447	24 614
	Enseignement technique agricole	15 628	15 384
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		148 194	145 286
	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	124 255	121 823
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	1 063	1 096
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	4 959	4 814
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors chorus)	411	424
	Facilitation et sécurisation des échanges	17 506	17 129
Immigration, asile et intégration		613	615
	Immigration et asile	613	615
Justice		72 749	73 594
	Justice judiciaire	29 295	29 653
	Administration pénitentiaire	33 020	33 860
	Protection judiciaire de la jeunesse	8 951	8 618
	Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus)	29	10
	Conduite et pilotage de la politique de la justice	1 454	1 453
Outre-mer		3 715	3 789
	Emploi outre-mer	3 715	3 789
Politique des territoires		160	148
	Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	160	148
Recherche et enseignement supérieur		119 999	57 988
	Formations supérieures et recherche universitaire	114 138	53 513
	Vie étudiante	1 371	0
	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1 300	1 310
	Recherche culturelle et culture scientifique	511	489
	Enseignement supérieur et recherche agricoles	2 679	2 676


Sécurité		245 689	242 945
	Police nationale	146 180	144 790
	Gendarmerie nationale	99 509	98 155
Sécurité civile		2 517	2 499
	Intervention des services opérationnels	2 103	2 499
	Coordination des moyens de secours	414	0
Solidarité, insertion et égalité des chances		14 247	10 549
	Égalité entre les hommes et les femmes	196	191
	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	14 051	10 358
Sport, jeunesse et vie associative		6 814	6 401
	Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	6 814	6 401
Travail et emploi		10 860	10 680
	Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	10 860	10 680
SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL		2 108 123	2 007 745
Contrôle et exploitation aériens		11 734	11 609
	Soutien aux prestations de l’aviation civile	11 734	11 609
Publications officielles et information administrative		973	898
	Édition et diffusion	519	459
	Pilotage et activités de développement des publications	454	439
SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES		12 707	12 507
TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT		2 120 830	2 020 252

* *

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

* *

Article 40

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Le présent article tend à fixer les plafonds d’emplois des opérateurs de l’État pour 2010.

Ces plafonds, fixés pour la première fois dans la loi de finances initiale pour 2009 en application de l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008, complètent les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État (proposés aux articles 34 et 39 du présent projet). Les plafonds relatifs aux opérateurs présentent trois différences avec ces derniers.

Premièrement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP), alors que les plafonds d’emplois de l’État le sont en équivalents temps plein travaillé (ETPT) – ce dernier mode de décompte étant insuffisamment familier à la plupart des opérateurs. La différence entre les deux méthodes n’est pas négligeable, dès lors que seule la seconde prend en compte la période de présence de l’agent au cours de l’année. À titre d’exemple, un agent en contrat à durée déterminée de trois mois travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 ETP et à 0,8 x 3/12 = 0,2 ETPT. Une comptabilisation des emplois des opérateurs en ETPT ne serait pas seulement plus rigoureuse : elle permettrait des rapprochements pertinents entre effectifs des opérateurs et effectifs de l’État.

Deuxièmement, les plafonds applicables aux opérateurs ne concernent pas la totalité de leurs emplois ⁽⁶⁾. N’entrent pas dans le décompte :

– les emplois correspondant à un contrat de travail limité dans le temps, à condition qu’ils soient intégralement financés par des ressources propres de l’opérateur ;

– les emplois correspondant à des contrats aidés, y compris lorsqu’ils sont financés grâce à des subventions de l’État, soit environ 210 ETP en 2009 et 305 ETP en 2010 ;

– l’ensemble des emplois financés sur ressources propres des universités ayant opté pour le régime de « responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines » ⁽⁷⁾. Ces dernières bénéficient ainsi d’une plus grande souplesse de gestion : tous les emplois « autofinancés », y compris ceux correspondant à des contrats à durée indéterminée, sont exclus du plafond applicable aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur ⁽⁸⁾.

Au total, d’après l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l’État jointe au présent projet de loi de finances, les emplois des opérateurs non soumis au respect des plafonds proposés au présent article sont estimés à environ 34 500 ETP en 2010, soit plus de 6 000 ETP supplémentaires par rapport à 2009 (voir le tableau ci-après). Cette hausse est essentiellement imputable aux emplois financés, sur leurs ressources propres, par les universités et par d’autres établissements d’enseignement supérieur.

ÉVOLUTION GLOBALE DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)


EMPLOIS 2009 ^(a)			EMPLOIS 2010
SOUS PLAFOND	HORS PLAFOND	TOTAL	SOUS PLAFOND	HORS PLAFOND	TOTAL
265 269	28 254	293 523	336 163	34 463	370 626

(a) Après retraitement (voir infra).

Troisièmement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère mais par mission et programme – et figurent à ce titre dans chacun des projets annuels de performances ⁽⁹⁾. En outre, alors que les plafonds d’emplois rémunérés par l’État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n’ont que vocation à constituer, selon les termes de l’exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2010 des opérateurs » ⁽¹⁰⁾.

Ces trois différences de construction des plafonds d’emplois nuisent à une approche consolidée de l’emploi public, pourtant à l’origine de l’instauration d’un plafond propre aux opérateurs : c’est fort du constat que la maîtrise des effectifs de l’État s’accompagnait d’une dérive de ceux de ses établissements publics ⁽¹¹⁾ que le Parlement a souhaité que le dispositif de plafonnement soit étendu aux opérateurs ⁽¹²⁾.

Sous bénéfice de ces observations, le présent article tend à arrêter le plafond des emplois des opérateurs de l’État à 336 163 ETP pour 2010.

À elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur représente plus de 60 % des emplois (203 561 ETP), tandis que les missions Travail et emploi et Culture comptent pour respectivement 13 % (45 012 ETP) et 5 % (17 765 ETP). Le graphique ci-dessous présente la ventilation du plafond d’emplois par mission.

VENTILATION PAR MISSION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS POUR 2010

(en ETP)

N.B. : Pour des raisons de lisibilité du graphique, l’échelle de l’axe des abscisses n’est pas linéaire.

Au-delà des prévisions pour 2010, porter une appréciation pertinente sur les plafonds d’emplois des opérateurs suppose de pouvoir juger de leur évolution d’une année sur l’autre. En dépit des efforts déployés par le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État sur ce sujet, en particulier dans l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs, la comparaison entre 2009 et 2010 est particulièrement malaisée.

D’une part, les plafonds pour 2009, fixés au total à 266 061 ETP à l’article 77 de la loi de finances initiale pour 2009, doivent subir un retraitement afin d’être adaptés à la liste des opérateurs telle qu’arrêtée dans le présent projet de loi de finances. Selon le Gouvernement, ce retraitement conduit à minorer le plafond des opérateurs pour 2009 de 792 ETP, qui s’établit ainsi à 265 269 ETP ⁽¹³⁾. L’essentiel du décalage tient au fait que le Centre scientifique et technique du bâtiment, opérateur rattaché en 2009 au programme Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat, n’est plus considéré comme un opérateur à compter de 2010 (– 678 ETP), faute de financement majoritaire par l’État ⁽¹⁴⁾.

D’autre part, la comparaison d’une année sur l’autre se heurte aux traditionnelles questions de changement de périmètre. Le Gouvernement estime ainsi à 70 542 ETP les emplois des opérateurs qui doivent être neutralisés pour apprécier l’évolution entre 2009 et 2010. Il s’agit principalement d’emplois de l’État transférés vers les universités et d’autres établissements d’enseignement supérieur (61 740 ETP) et vers les nouvelles Agences régionales de santé (7 466 ETP) ⁽¹⁵⁾. À l’avenir, il conviendrait que le « jaune » consacré aux opérateurs précise la ventilation par programme de ces changements de périmètre, afin de faciliter la comparaison d’une année sur l’autre. Au-delà, le Rapporteur général souligne que si la prise en compte de ces changements de périmètre est évidemment nécessaire pour apprécier de manière rigoureuse l’évolution des effectifs des opérateurs ou celle des effectifs de l’État ⁽¹⁶⁾, il n’en va pas de même pour apprécier l’évolution des emplois publics dans leur ensemble. Cette observation conduit, une fois de plus, à souhaiter pouvoir bénéficier d’une vision consolidée de l’évolution des emplois, qu’ils soient rémunérés directement par l’État ou par ses opérateurs. L’échelon de présentation pertinent pourrait être la mission ou le programme.

Le tableau ci-après récapitule les facteurs d’évolution du plafond d’emplois des opérateurs entre 2009 et 2010, compte tenu des retraitements et changements de périmètre précités.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

Plafond 2009 (article 77 LFI 2009)	266 061
Plafond 2009 retraité (présent PLF)	265 269
Changements de périmètre	+ 70 542
dont universités et autres établissements d’enseignement supérieur	+ 61 740
dont agences régionales de santé	+ 7 466
Solde des créations et suppressions d’emplois	+ 352
Plafond 2010 (présent article)	336 163

À structure constante, les emplois des opérateurs sous plafond augmenteraient ainsi de 352 ETP entre 2009 et 2010 (+ 0,1 %).

Le principal facteur d’augmentation est la création de 1 250 ETP à l’agence Pôle emploi, issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et du réseau de l’assurance chômage. Les emplois sous plafond de cet opérateur rattaché au programme Accès et retour à l’emploi s’établiraient à 43 542 ETP en 2010, tandis que les emplois hors plafond (notamment les effectifs nécessaires au suivi des dispositifs de reclassement personnalisé et de transition professionnelle) atteindraient 2 680 ETP.

Deux séries d’opérateurs sont par ailleurs exonérées de l’objectif de non remplacement d’un agent partant à la retraite sur deux ⁽¹⁷⁾ :

– les opérateurs intervenant dans le domaine de la recherche et de l’enseignement supérieur, conformément à la priorité budgétaire que ce secteur constitue sous la présente législature ;

– les opérateurs relevant du ministère de l’écologie en charge de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ⁽¹⁸⁾.

Au total, comme l’indique le Gouvernement, « le taux d’effort des opérateurs reste (...) inférieur à celui constaté pour les emplois portés par le budget général de l’État (– 1,6 %) dans la mesure où les opérateurs ont des départs à la retraite moins nombreux que ceux constatés dans les services de l’État du fait de la création relativement récente de certains organismes et de la dynamique passée des recrutements » ⁽¹⁹⁾.

VENTILATION PAR MISSION ET PROGRAMME DES PLAFONDS D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

(à périmètre courant, en ETP)

	2009 (retraité)	PLF 2010
Action extérieure de l’État	6 522	6 510
Rayonnement culturel et scientifique	6 522	6 510
Administration générale et territoriale de l’État	116	116
Administration territoriale	116	116
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	16 952	16 206
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	5 083	4 535
Forêt	10 755	10 595
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	1 107	1 069
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.	7	7
Aide publique au développement	247	244
Solidarité à l’égard des pays en développement	247	244
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	1 113	1 445
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 113	1 445
Culture	17 876	17 765
Patrimoines	11 260	11 146
Création	3 731	3 734
Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture	2 885	2 885
Défense	4 754	4 767
Environnement et prospective de la politique de défense	3 549	3 564
Préparation et emploi des forces	2	2
Soutien de la politique de défense	1 203	1 201
Direction de l’action du Gouvernement	551	643
Coordination du travail Gouvernemental	551	643
Écologie, développement et aménagement durables	14 100	14 243
Infrastructures et services de transports	486	483
Météorologie	3 541	3 504
Urbanisme, paysages, eau et biodiversité	5 652	5 690
Information géographique et cartographique	1 673	1 645
Prévention des risques	1 498	1 497
Énergie et après-mines	827	827
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire	423	597
Économie	3 625	3 880
Tourisme	329	267
Développement des entreprises et de l’emploi	3 296	3 613
Enseignement scolaire	5 037	4 919
Soutien de la politique de l’éducation nationale	5 037	4 919
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	1 482	1 468
Fonction publique	1 482	1 468
Immigration, asile et intégration	1 302	1 282
Immigration et asile	412	412
Intégration et accès à la nationalité française	890	870
Justice	1 124	533
Justice judiciaire	799	195
Administration pénitentiaire	240	242
Conduite et pilotage de la politique de justice	85	96
Outre-mer	126	124
Emploi outre-mer	126	124

	2009 (retraité)	PLF 2010
Recherche et enseignement supérieur	142 449	203 561
Formations supérieures et recherche universitaire	52 047	113 535
Vie étudiante	12 794	12 727
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	48 676	48 678
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	17 214	17 212
Recherche spatiale	2 417	2 417
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l'aménagement durable	4 861	4 861
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	2 404	2 395
Recherche culturelle et culture scientifique	1 207	1 192
Enseignement supérieur et recherche agricoles	829	544
Régimes sociaux et de retraite	459	447
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	459	447
Santé	2 651	2 666
Prévention et sécurité sanitaire	2 429	2 444
Offre de soins et qualité du système de soins	213	213
Protection maladie	9	9
Sécurité	145	131
Police nationale	145	131
Sécurité civile	122	121
Coordination des moyens de secours	122	121
Solidarité, insertion et égalité des chances	643	8 109
Actions en faveur des familles vulnérables	33	33
Handicap et dépendance	266	266
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	344	7 810
Sport, jeunesse et vie associative	833	1 035
Sport	737	977
Jeunesse et vie associative	96	58
Travail et emploi	41 953	45 012
Accès et retour à l’emploi	41 490	44 526
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	98	96
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	194	218
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	171	172
Ville et logement	563	407
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	47	47
Politique de la ville	344	153
Développement et amélioration de l’offre de logement	172	207
Contrôle et exploitation aériens (budget annexe)	524	529
Formation aéronautique	524	529
TOTAL	265 269	336 163

* *

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

* *

Article 41

Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Le présent article tend à fixer les plafonds des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2010.

Il s’agit d’appliquer pour la première fois l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui, introduit à l’initiative du Sénat, tend à compléter le dispositif de plafonnement des emplois relevant du ministère des affaires étrangères. Les établissements concernés sont visés par renvoi à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères » ⁽²⁰⁾. Concrètement, il s’agit de centres culturels, d’instituts culturels et de centres de recherche situés à l’étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu’ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l’État ⁽²¹⁾ : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 510 ETP et 244 ETP ⁽²²⁾ pour les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement à l’article 40 du présent projet de loi de finances). Parce que ces organismes sont – par définition – dotés de l’autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères (plafond proposé à 15 564 ETPT ⁽²³⁾ à l’article 39 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
– généralement le directeur et le comptable – s’imputent sur le plafond d’emploi ministériel. En sont en revanche exclus l’ensemble des « recrutés locaux », c’est-à-dire les agents liés à l’établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d’encadrement de l’emploi public, l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local ».

Pour 2010, le I du présent article tend à fixer ce plafond à 3 400 ETP, qui se ventilerait en :

– 1 044 ETP pour les EAF relevant du programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l’État ;

– 2 356 ETP pour les EAF relevant du programme Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement.

Pour cette première année d’application du dispositif, le plafond proposé correspond au nombre d’emplois constatés au 31 décembre 2008. C’est donc une stabilisation globale de ces emplois qui est recherchée en 2010.

Toutefois, ce plafond ne s’applique pas à l’ensemble des recrutés locaux employés dans les EAF : ainsi que le précise le II du présent article, « ce plafond s’applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée », soit environ 55 % de l’effectif des EAF. L’exclusion des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD) s’explique, selon l’étude d’impact jointe au présent article, par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu’à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Au contraire, les emplois des agents recrutés à durée déterminée seraient « autofinancés », du fait des ressources propres qu’ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d’entrée à des manifestations culturelles. Selon les annexes budgétaires, ces agents recrutés par voie de CDD, non pris en compte dans le plafond proposé au présent article, sont estimés à 2 767 ETP pour 2010, à comparer à 2 629 ETP à la fin 2008. Ils se répartiraient en :

– 792 agents pour les EAF culturels et 5 agents pour les EAF de recherche relevant du programme Rayonnement culturel et scientifique ;

– 1 877 agents pour les EAF culturels et 93 agents pour les EAF de recherche du programme Solidarité à l’égard des pays en développement.

Outre qu’il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu’aux emplois qui, de facto, sont rémunérés par l’État.

En pratique, du fait même de l’autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l’emploi d’agents de droit local n’est pas chose aisée. Deux types de subventions, versées par les programmes Rayonnement culturel et scientifique et Solidarité à l’égard des pays en développement, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 (qui peuvent parfois s’apparenter à des subventions d’équilibre) et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 (qui peuvent davantage être « fléchées ») ⁽²⁴⁾.

Au total, ces subventions de l’État aux EAF devraient s’établir à 65,9 millions d’euros en 2010, à comparer à 54,3 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2009 et à 46,1 millions d’euros en 2008 ⁽²⁵⁾. Ce dernier montant étant inférieur à la masse salariale effectivement supportée par les EAF au titre de leurs emplois en CDI en 2008 (66,2 millions d’euros) ⁽²⁶⁾, l’objectif d’une mise sous plafond de l’ensemble des emplois financés au moyen de subventions étatiques paraît donc susceptible d’être atteint.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d’emplois appelés à régir l’évolution des effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes pour 2010.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D’EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2010

Type d’emplois	Champ concerné	Plafond d’emplois
Emplois rémunérés par l’État (a. 39 du présent PLF)	Ministère des affaires étrangères et européennes	15 564 ETPT
Emplois rémunérés par des opérateurs (a. 40 du présent PLF)	Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique	6 510 ETP
	Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement	244 ETP
Emplois rémunérés par des établissements à autonomie financière (présent article)	Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique	1 044 ETP
	Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement	2 356 ETP

* *

La Commission adopte l’article 41 sans modification.

* *

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2009 SUR 2010

Article 42

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Le présent article tend à introduire, en faveur de huit programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Sous la législature précédente, le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit. Le volume des reports de crédits de paiement a ainsi été ramené à 3,2 milliards d’euros sur le budget général à la fin 2008 (après 3,8 milliards d’euros à la fin 2007). Environ 42 % de ces reports vers l’exercice 2009, soit 1,3 milliard d’euros, concernent des crédits du ministère de la Défense.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis quatre ans ⁽²⁷⁾, l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés. La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits.

Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %. L’année dernière, l’article 78 de la loi de finances initiale pour 2009 a ainsi autorisé plusieurs dérogations : neuf programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2008 vers 2009 de près de 1,3 milliard d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 407 millions d’euros (voir le tableau ci-après).

REPORTS DE 2008 VERS 2009 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(crédits de paiement, en millions d’euros)


Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 % (pour mémoire)	Reports effectifs 2008-2009
Mission	Programme	Crédits initiaux 2008 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 % (pour mémoire)	Montant	% des crédits initiaux
Administration générale et territoriale de l’État	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	282,0	8,5	36,4	12,9 %
Défense	Équipement des forces	9 529,3	285,9	969,3	10,2 %
Direction de l’action du Gouvernement	Présidence française de l’Union européenne	118,6	3,6	0,6	0,5 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	1 557,5	46,7	119,1	7,7 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	213,4	6,4	41,7	19,5 %
Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	42,4	1,3	10,9	25,8 %
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	333,3	10,0	37,6	11,3 %
Sécurité	Gendarmerie nationale	1 358,0	40,7	74,1	5,5 %
Travail et emploi	Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	123,0	3,7	5,1	4,1 %
Total		13 557,5	406,7	1 295,0

Pour 2010, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de quatre programmes (Équipement des forces ; Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Concours spécifiques et administration) et à en accorder quatre nouvelles (au profit des programmes Vie politique, culturelle et associative, Soutien de la politique de défense, Presse et Intervention des services opérationnels).

Les crédits en question concernent :

– des investissements militaires. La dérogation sur le programme Équipement des forces de la mission Défense est, de loin, la plus importante en termes de volume de crédits. Ces dernières années, les crédits militaires occupent une place déterminante au sein du stock de reports à résorber. Pour l’ensemble des programmes du ministère de la Défense, le crédits reportés ont diminué de 363 millions d’euros entre la fin 2007 et la fin 2008, pour s’établir à 1 345 millions d’euros. L’essentiel des reports est concentré sur le programme Équipement des forces, dont les crédits reportés sont passés de 1 340 millions d’euros à la fin 2007 à 969 millions d’euros à la fin 2008. L’ « absorption » de ces crédits constitue l’un des enjeux des exercices budgétaires à venir, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle loi de programmation militaire 2009-2014 ⁽²⁸⁾;

– le programme Soutien de la politique de défense qui, en raison des incertitudes pesant sur les recettes exceptionnelles attendues des cessions immobilières du ministère de la Défense, a connu en cours d’année 2009 un engagement tardif de ses dépenses, entraînant des reports de paiements en 2010. En particulier, les moins-values de recettes constatées sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier ont été comblées à hauteur de 245 millions d’euros de crédits de paiement par le décret d’avance n° 2009-862 du 13 juillet 2009 : une partie des crédits (140 millions d’euros) ouverts ont été versés en recettes du CAS, tandis que le solde de 105 millions d’euros a vocation à être consommé sur le programme Soutien de la politique de la Défense ;

– des investissements informatiques du ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. Sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, il s’agit de permettre – à nouveau – des reports en faveur du projet Copernic. Il en va de même de la dérogation demandée en faveur du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, qui retrace notamment les crédits nécessaires au projet informatique Chorus ;

– des investissements locaux financés par l’État, figurant sur le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales (notamment dans des collectivités locales ayant subi des catastrophes naturelles) ;

– les remboursements de frais de campagne (notamment celle des élections européennes de juin 2009) versés depuis le programme Vie culturelle, politique et associative, en raison des difficultés d’anticipation de ce type de dépenses, dont le rythme est directement lié à l’importance des contentieux engagés ;

– des crédits destinés au financement des mesures prises à l’issue des états généraux de la presse écrite. Le plan triennal (2009-2011) d’aide à la presse écrite n’ayant été arrêté que postérieurement au vote de la loi de finances initiale, les crédits correspondant à la tranche 2009, ouverts par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009 sur le programme Presse (soit 150,8 millions d’euros de crédits de paiement), ne pourront pas être consommés dans leur intégralité cette année ⁽²⁹⁾ ;

– le programme Intervention des services opérationnels, afin notamment de permettre le financement en 2010 du remplacement d’un hélicoptère de la sécurité civile qui s’est écrasé en Corse en avril 2009.

Pour ces huit programmes, la dérogation consiste à permettre des reports de crédits jusqu’au « montant des crédits de paiement ouverts sur ces mêmes programmes » par les trois lois de finances afférentes à l’année 2009. Outre les crédits ouverts par la loi de finances initiale, sont donc également visés les crédits supplémentaires accordés par les lois de finances rectificatives des 4 février et 20 avril 2009. Il convient manifestement de comprendre le « montant des crédits de paiement ouverts » comme un montant net des annulations de crédits effectuées par les lois de finances rectificatives déjà intervenues – en l’occurrence celle du 20 avril 2009. En effet, parmi les huit programmes visés au présent article, seul le programme Presse a bénéficié d’ouvertures de crédits supplémentaires.

En permettant des reports jusqu’au montant des crédits résultant des lois de finances afférentes à 2009, sans apporter davantage de précision, le présent article tend à passer d’un plafond de 3 % des crédits initiaux prévu par la LOLF à un plafond qui, en pratique, est proche de 100 % des crédits initiaux – voire bien davantage si le programme a bénéficié d’ouvertures nettes en cours d’année. Ainsi, pour le programme Presse précité, la dérogation demandée au présent article autorise un report de 154 % des crédits initiaux au lieu de 3 %.

Globalement, l’autorisation de report porte donc sur 13,9 milliards d’euros de crédits hors titre 2, alors que le plafonnement organique à 3 % limiterait les reports à 414 millions d’euros pour l’ensemble de ces huit programmes (voir le tableau ci-après). Le décalage est tel qu’il conviendrait que, dans les prochaines lois de finances, le Gouvernement s’engage plus précisément sur le pourcentage de crédits « reportables ». La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Un tel progrès dans l’information du Parlement paraît d’autant plus indispensable que, pas davantage que l’année dernière, le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État n’a communiqué au Rapporteur général aucune estimation du montant des reports susceptibles d’être effectués vers l’exercice 2010 en application du présent article.

REPORTS DE 2009 VERS 2010 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(crédits de paiement, en millions d’euros)


Mission	Programme	Crédits initiaux 2009 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 %	Reports 2009-2010 autorisés par le présent article
Mission	Programme	Crédits initiaux 2009 (hors titre 2)	Plafonne-ment à 3 %	Montant (a)	% des crédits initiaux
Administration générale et territoriale de l’État	Vie politique, culturelle et associative	205,9	6,2	203,7	98,9 %
Défense	Équipement des forces	10 348,0	310,4	10 348,0	100,0 %
Défense	Soutien de la politique de la défense	766,3	23,0	761,4	99,4 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	1 433,3	43,0	1 430,3	99,8 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	202,5	6,1	197,5	97,5 %
Médias	Presse	277,7	8,3	428,4	154,3 %
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	456,0	13,7	455,0	99,8 %
Sécurité civile	Intervention des services opérationnels	113,6	3,4	112,6	99,1 %
Total		13 803,4	414,1	13 936,9

(a) Crédits ouverts, nets des annulations, par les trois lois de finances afférentes à 2009 (LFI du 27 décembre 2008 ; LFR du 4 février 2009 ; LFR du 20 avril 2009), hors titre 2.

* *

La Commission adopte l’article 42 sans modification.

* *

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 43

Prorogation du crédit d’impôt sur le revenu
pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale
des personnes âgées et handicapées

Le présent article a pour objet de proroger d’un an le crédit d’impôt de l’article 200 quater A du code général des impôts pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale des personnes âgées ou handicapées.

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT DE L’ARTICLE 200 QUATER A

Les articles 90 et 91 de la loi de finances pour 2005, en recentrant le crédit d’impôt de l’article 200 quater du code général des impôts sur les dépenses en faveur des économies d’énergie et du développement durable, ont transféré vers un nouvel article les dispositions de celui-ci relatives aux dépenses d’équipement de l’habitation principale des personnes âgées ou handicapées.

L’article 200 quater A institue donc un crédit d’impôt sur le revenu d’un montant égal à :

– 25 % des dépenses exposées pour l’installation ou le remplacement d’équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées ⁽³⁰⁾ ;

– 15 % des dépenses exposées pour la réalisation de travaux prescrits aux propriétaires d’habitation au titre du IV de l’article L. 515-16 du code de l’environnement (relatif aux plans de prévention des risques technologiques) ;

– 15 % des dépenses afférentes à un immeuble collectif au titre de l’acquisition d’ascenseurs électriques à traction possédant un contrôle avec variation de fréquence.

L’article 18 ter de l’annexe IV au code général des impôts fixe la liste des équipements pour lesquels les dépenses d’installation ou de remplacement ouvrent droit au crédit d’impôt.

Plafonné à 5 000 euros (10 000 euros pour un couple plus 400 euros par personne à charge), le crédit d’impôt a bénéficié à 56 340 ménages pour un coût de 30 millions d’euros, stable depuis 2005.

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Les alinéas 1 et du 2 du présent article prorogent jusqu’au
31 décembre 2010 le crédit d’impôt de l’article 200 quater A. En effet, le III de l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012 impose au Gouvernement de présenter au Parlement une évaluation de l’efficacité et du coût des dépenses fiscales trois ans après leur entrée en vigueur. C’est pourquoi le présent crédit d’impôt n’est prorogé que d’un an, afin d’en évaluer de manière plus précise, en 2010, l’efficacité en vue de sa prorogation éventuelle en loi de finances pour 2011.

En outre, par coordination avec la prorogation du dispositif, l’alinéa 3 du présent article dispose que le plafond du crédit d’impôt sera désormais apprécié sur « cinq années consécutives comprises entre le 1^er janvier 2005 et le
31 décembre 2010 », et non plus « pour la période du 1^er janvier 2005 au
31 décembre 2009 ».

* *

La Commission adopte l’article 43 sans modification.

* *

Article 44

« Verdissement » graduel de la réduction d’impôt sur le revenu
au titre de l’investissement locatif dite « Scellier »

Le présent article vise à modifier la réduction d’impôt sur le revenu au titre de l’investissement locatif, dite « Scellier ». Deux aménagements sont proposés :

– le verdissement du dispositif par un maintien des taux en vigueur lorsque le logement présente un niveau élevé de performance énergétique ;

– la dégradation progressive des taux pour les logements qui ne respectent que la réglementation thermique en vigueur.

I.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT SCELLIER : MISE EN œUVRE ET BILAN

1.– Le contexte de l’adoption de la réduction d’impôt Scellier

La réduction d’impôt Scellier vise à réformer le vivier de dispositifs relatifs à l’investissement locatif dans un contexte de relance économique. Adoptée à l’article 31 de la loi n°2008-1443 de finances rectificative pour 2008, elle constitue un dispositif simple et fortement incitatif pour les contribuables souhaitant investir sur le marché immobilier.

– À compter du 1^er janvier 2010, cette mesure se substitue aux régimes d’amortissement dits « Robien » et « Borloo » prévus aux articles 31 et 31 bis du code général des impôts.

Cet avantage fiscal est justifié au regard des tensions du marché immobilier, fortement touché par la récente crise. Il vise à assurer la poursuite des objectifs de construction dans le secteur de l’investissement locatif privé. Ce faisant, il participe également à une appréhension plus globale des difficultés du marché.

La situation du marché immobilier depuis 2008

Si les années 2006 et 2007 se distinguent par une forte augmentation du nombre de mises en chantier, on observe un retournement de conjoncture sensible dès le second semestre 2007, qui se confirme tout au long de l’année 2008. Sur cette période, la distribution de crédits immobiliers baisse de 17,3%, le nombre de permis de construire délivrés de 16,7% et le nombre de mises en chantier de logements neufs de 15,5%. Les ventes dans le neuf ne concernent plus que 79 400 logements en 2008 contre 127 400 en 2007, soit une réduction de 38%. Par ailleurs, les promoteurs constatent un allongement du délai d’écoulement du stock de 11 mois à 20 mois.

NOMBRE DE LOGEMENTS CONSTRUITS CUMULÉS SUR 12 MOIS

(en milliers de logements)

Source : Commissariat général au développement durable, base de données SOeS, Sit@del2.

Cette situation ne permet pas d’atteindre les objectifs de constructions fixées à 500 000 logements par an par le Gouvernement. En 2007, 437 000 logements sont construits contre 368 600 en 2008 et 326 000 en 2009 (prévisions).

Par ailleurs, la crise a renforcé les tensions dans les territoires où l’offre et la demande de logements étaient d’ores et déjà déséquilibrées.

Dans les zones tendues, le secteur de l’investissement locatif est représentatif de ces disparités territoriales. En 2008, les ventes de logements destinés à la location ont diminué de près de moitié par rapport aux ventes de 2007 (soit 35 000 logements contre 61 200) et ce, malgré une dépense fiscale de 545 millions d’euros pour la même année.

Malgré ces résultats, le dispositif Scellier a assuré, dès 2009, une reprise soutenue dans ce secteur grâce à la construction d’un peu plus de 50 000 logements Scellier, dont deux tiers en secteur libre (« Robien recentré » puis « Scellier libre ») et un tiers en secteur intermédiaire (« Borloo populaire » puis « Scellier intermédiaire »).

Ces logements ont été construits sur des territoires se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, grâce à l’application d’un zonage plus restreint que celui appliqué aux dispositifs Robien et Borloo : l’inéligibilité de la zone C, qui pouvait auparavant accueillir plus de 40 % des investissements, a permis de concentrer l’effort de production sur les seules zones prioritaires du marché immobilier.

LOGEMENTS « BORLOO » ET « ROBIEN » ACHETÉS EN 2008

(en nombre de logements)

ZONE	ROBIEN RECENTRÉ	BORLOO POPULAIRE	ENSEMBLE	RÉPARTITION
A	3 000	1 500	4 500	13 %
B1	4 000	2 000	6 000	17 %
B2	6 300	3 200	9 500	27 %
C	10 000	5 000	15 000	43 %
ENSEMBLE	23 300	11 700	35 000	100 %

LOGEMENTS « SCELLIER » ACHETÉS EN 2009

(en nombre de logements)

ZONE	SCELLIER LIBRE	SCELLIER INTERMÉDIAIRE	ENSEMBLE	RÉPARTITION
A	8 300	4 200	15 500	25 %
B1	11 700	5 800	17 500	35 %
B2	13 300	6 700	20 000	40 %
C	–	–	–	–
ENSEMBLE	33 300	16 700	50 000	100 %

Source : Secrétariat d’État au Logement.

Les caractéristiques des logements ayant bénéficié de la réduction d’impôt Scellier mettent en évidence que la taille moyenne des logements est relativement homogène pour l’ensemble des zones éligibles au dispositif, malgré les écarts importants du prix de revient moyen du logement.

Ville	Paris	Maisons Alfort	Créteil	Bordeaux	Lille	Reims	Limoges
Zone	A	A	A	B1	B1	B2	B2
Prix du logement neuf en €/m² (TTC TVA 19,6%)	7 500	4 300	3 500	3 000	2 900	2 700	1 800
Taille du logement en m²	50	60	60	60	60	60	60
Prix du logement neuf en €/m² (TTC TVA 19,6%)	375 000	258 000	210 000	180 000	174 000	162 000	108 000

Source : Secrétariat d’Etat au Logement.

Par ailleurs, le dispositif Scellier a également bénéficié de l’interprétation administrative selon laquelle les acquisitions de logements en l’état futur d’achèvement ayant donné lieu à des contrats de réservation ou à des promesses unilatérales de vente avant le 1^er janvier 2009 entreraient dans son champ d’application. La mesure a ainsi permis de diminuer les stocks de logements accumulés en 2008.

Cependant, cette amélioration est le fruit d’une politique volontariste et le marché immobilier ne connaît qu’une reprise progressive. La dépense fiscale en faveur de l’investissement locatif a été de 605 millions d’euros en 2009.

(en millions d’euros)

	DÉPENSE FISCALE EN 2009
ROBIEN CLASSIQUE ET RECENTRÉ	440
ROBIEN ZRR ET SCELLIER ZRR	15
PÉRISSOL	50
BESSON NEUF	30
BESSON ANCIEN	30
BORLOO ANCIEN	10
BORLOO POPULAIRE	30
SCELLIER	-
TOTAL	605

2.– Les dispositions de la mesure Scellier

a) Les dispositions de l’article 31 de la loi de finances rectificative introduisant la réduction d’impôt « Scellier »

La réduction d’impôt Scellier reprend pour l’essentiel les conditions d’application des dispositifs « Robien » et « Borloo ».

● Les engagements du bailleur

Afin de bénéficier de la mesure, les contribuables, domiciliés en France, doivent construire ou acquérir des logements neufs entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2012. Ils s’engagent à les donner en location nue à usage d’habitation principale pour une durée minimale de neuf ans.

L’investissement peut également être réalisé par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés autre qu’une société civile de placement immobilier (SCPI ⁽³¹⁾).

Les opérations immobilières ouvrant droit à la réduction d’impôt sont :

– l’acquisition d’un logement neuf achevé ou en l’état futur d’achèvement ;

– l’acquisition d’un logement en vue de sa réhabilitation ;

– l’acquisition d’un local que le contribuable transforme en logement ;

– l’acquisition de locaux inachevés, en vue de leur achèvement par le contribuable ;

– la construction d’un logement par le contribuable.

Pour rappel, la réduction d’impôt ne s’applique pas aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques.

Le contribuable doit également respecter les plafonds de loyers fixés par l’article 2 terdecies B de l’annexe III du code général des impôts. Bien que de fortes variations soient constatées au sein d’une même zone, les loyers plafonds du Scellier classique sont en moyenne inférieurs de 10% aux loyers de marché.

PLAFONDS DE LOYERS

(en euros)

	ZONE A	ZONE B1	ZONE B2
2009	21,65	15,05	12,31

Ce plafond s’apprécie, à l’instar du zonage (décrit infra), à la date d’acquisition ou à la date de dépôt de la demande de permis de construire selon la nature de l’opération.

Le délai de mise en location est limité aux douze mois suivant la date d’acquisition du logement, la date d’achèvement des travaux ou la date d’achèvement du logement. Le contribuable peut louer son bien à des particuliers comme à des organismes publics ou privés à la condition que l’organisme donne à son tour le logement en sous-location nue à usage d’habitation principale et qu’il ne fournisse aucune prestation hôtelière ou para-hôtelière.

● La localisation du logement

Les logements doivent être situés sur les territoires caractérisés par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.

Les communes ont été réparties en quatre zones (A, B1, B2 et C). Schématiquement, la zone A correspond aux marchés immobiliers les plus tendus, notamment Paris et la Côte d’Azur, la zone B1 aux grandes agglomérations de plus de 250 000 habitants et la zone B2 aux agglomérations de plus de 50 000 habitants.

L’arrêté du 30 décembre 2008 fixe cette répartition pour les investissements réalisés entre le 1^er janvier et le 3 mai 2009. Pour les investissements réalisés à compter du 4 mai 2009, la liste est modifiée par l’arrêté du 29 avril 2009.

● Le calcul de la réduction d’impôt

La réduction d’impôt est calculée sur le prix de revient du logement retenu dans la limite de 300 000 euros. Elle n’est accordée que pour un seul logement par an.

Le fait générateur détermine la première année au titre de laquelle la réduction d’impôt est accordée. Il varie en fonction de la nature de l’investissement.

LE FAIT GÉNÉRATEUR RETENU EN FONCTION DE L’INVESTISSEMENT

NATURE DE L’INVESTISSEMENT	FAIT GÉNÉRATEUR
ACQUISITION D’UN LOGEMENT NEUF ACHEVÉ	ANNÉE D’ACQUISITION DU LOGEMENT
ACQUISITION D’UN LOGEMENT EN VUE DE SA RÉHABILITATION	ANNÉE D’ACHÈVEMENT DES TRAVAUX DE RÉHABILITATION
- ACQUISITION D’UN LOGEMENT EN ÉTAT FUTUR D’ACHÈVEMENT - ACQUISITION D’UN LOCAL QUE LE CONTRIBUABLE TRANSFORME EN LOGEMENT - ACQUISITION DE LOCAUX INACHEVÉS, EN VUE DE LEUR ACHÈVEMENT PAR LE CONTRIBUABLE - CONSTRUCTION D’UN LOGEMENT PAR LE CONTRIBUABLE	ANNÉE D’ACHÈVEMENT DU LOGEMENT
SOUSCRIPTION PARTS SCPI	DATE DE RÉALISATION DE LA SOUSCRIPTION

La réduction d’impôt est imputée à compter de l’année au cours de laquelle le fait générateur est intervenu. Elle est répartie sur neuf années, à raison d’un neuvième de son montant par année.

La rédaction en vigueur de l’article 199 septvicies prévoit que le taux de la réduction d’impôt appliqué est de 25% pour les investissements réalisés en 2009 et 2010, puis de 20% pour les investissements réalisés en 2011 et 2012.

L’évènement déterminant le taux à appliquer diffère de celui du fait générateur :

ÉVÈNEMENT DÉTERMINANT LE TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

NATURE DE L’INVESTISSEMENT	ÉVÈNEMENT À RETENIR POUR L’APPRÉCIATION DU TAUX APPLICABLE
- ACQUISITION D’UN LOGEMENT NEUF ACHEVÉ OU EN L’ÉTAT FUTUR D’ACHÈVEMENT - ACQUISITION D’UN LOGEMENT EN VUE DE SA RÉHABILITATION - ACQUISITION D’UN LOCAL QUE LE CONTRIBUABLE TRANSFORME EN LOGEMENT - ACQUISITION DE LOCAUX INACHEVÉS, EN VUE DE LEUR ACHÈVEMENT PAR LE CONTRIBUABLE	DATE DE L’ACQUISITION, SOIT ACTE AUTHENTIQUE D’ACHAT
CONSTRUCTION D’UN LOGEMENT PAR LE CONTRIBUABLE	DATE DE DÉPÔT DE LA DEMANDE DU PERMIS DE CONSTRUIRE
SOUSCRIPTION DE PARTS DE SCPI	DATE DE RÉALISATION DE LA SOUSCRIPTION

Par exemple, un contribuable qui acquière en 2010 un logement en état futur d’achèvement pour un montant de 300 000 euros dont la date d’achèvement intervient en 2012, bénéficie d’un taux de 25% (l’évènement retenu pour la détermination du taux étant l’année d’acquisition du logement). Le fait générateur de sa réduction d’impôt intervient quant à lui à partir de 2012, puisqu’il s’agit de l’année d’achèvement du logement.

ANNÉE D’ACQUISITION DU LOGEMENT DÉTERMINANT LE TAUX	FAIT GÉNÉRATEUR	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020
2010	2012	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €

Un contribuable qui acquière un logement neuf d’une valeur de 350 000 euros en 2011 bénéficie d’un taux de 20%. La réduction d’impôt est accordée pour la première fois la même année.

ANNÉE D’ACQUISITION DU LOGEMENT DÉTERMINANT LE TAUX	FAIT GÉNÉRATEUR	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2011 À 2019
2011	2011	300 000 €	20 %	60 000 €	6 667 €

Si le montant de la réduction d’impôt excède le montant de l’impôt dû, une clause de report permet d’imputer le solde constaté sur l’imposition des six années suivantes.

La souscription de parts en SCPI

Lorsque l’investissement est réalisé sous la forme d’une souscription au capital d’une société civile de placement immobilier (SCPI), la société prend également l’engagement de louer le logement pour une période minimale de 9 ans. Par ailleurs, le contribuable s’engage à conserver ses parts jusqu’au terme de l’engagement de location de la SCPI.

Lorsqu’une même souscription est affectée à la réalisation de plusieurs investissements, l’engagement de location est distinct pour chaque logement et le contribuable doit conserver ses parts jusqu’à expiration de l’engagement de location afférent au dernier logement.

La base de la réduction d’impôt est constituée de 100% du montant de la souscription versée par le contribuable. Cette souscription ne peut excéder pour un même contribuable la somme de 300 000 euros et 95% de sa valeur doit servir uniquement à financer un investissement pour lequel les conditions d’application de la réduction d’impôt sont réunies.

Si l’investissement de particuliers ou de sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés autres que les SCPI ne peut porter que sur un seul logement par an, la possibilité pour une SCPI d’affecter une même souscription à l’acquisition de plusieurs logements pourrait conduire à la construction de logements de petite taille. Cependant, l’étude des précédentes générations de SCPI montre que ces sociétés ciblent leurs investissements davantage sur les zones tendues et la production de logements moins petits qu’en investissement direct. Selon ces estimations, le prix de revient moyen des logements pourrait être plus élevé qu’en investissement direct.

● Les avantages supplémentaires en cas de location dans le secteur intermédiaire ou de location dans une zone de revitalisation rurale (ZRR)

Dans le cas d’un engagement de location dans le secteur intermédiaire, soit pendant la période initiale de neuf ans, soit pendant la période prorogée de douze ou quinze ans, le contribuable peut bénéficier :

– d’une déduction spécifique de 30% au titre de ses revenus fonciers ;

– d’un complément de réduction d’impôt de 2 % par an en cas de prorogation de la période de location de trois ou six ans.

AVANTAGES SUPPLÉMENTAIRES ACCORDÉS EN CAS DE LOCATION
DANS LE SECTEUR INTERMÉDIAIRE

PÉRIODE D’ENGAGEMENT DE LA LOCATION	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT ET DÉDUCTION FORFAITAIRE SUR LES REVENUS BRUTS TIRÉS DE LA LOCATION
9 ANS	- 25% OU 20% DU PRIX DE REVIENT DU LOGEMENT - 30% DE DÉDUCTION FORFAITAIRE
12 ANS	- + 2% PAR ANNÉE PROROGÉE, SOIT 31% AU TOTAL - 30% DE DÉDUCTION FORFAITAIRE
15 ANS	- + 2% PAR ANNÉE PROROGÉE, SOIT 37% AU TOTAL - 30% DE DÉDUCTION FORFAITAIRE

Néanmoins, afin de bénéficier de ces avantages, le bailleur doit s’engager à ce que le montant des loyers ne soit pas supérieur à un plafond relevé chaque année. Les loyers appliqués sont en moyenne inférieurs de 30% à ceux du marché, bien qu’en pratique de fortes disparités existent entre les territoires d’une même zone.

En 2009, ces plafonds de loyers s’établissaient à :

(en euros)

	ZONE A	ZONE B1	ZONE B2
SCELLIER INTERMÉDIAIRE	17,32	12,04	9,85

Le bailleur doit également respecter pour les baux conclus, reconduits ou renouvelés en 2009, les plafonds annuels de ressources suivants :


Plafond de ressources	Zone géographique du logement
Composition du foyer locataire	Zone A (en €)	Zone B1 (en €)	Zone B2 (en €)
Personne seule	43 753	32 499	29 791
Couple	65 389	47 725	43 749
Personne seule ou couple ayant une personne à charge	78 602	57 135	52 374
Personne seule ou couple ayant deux personnes à charge	94 153	69 146	63 384
Personne seule ou couple ayant trois personnes à charge	111 459	81 156	74 394
Personne seule ou couple ayant quatre personnes à charge	125 421	91 544	83 916
Majoration par personne à charge supplémentaire à partir de la cinquième	+ 13 979	+ 10 398	+ 9 531

Ces plafonds sont appréciés à la date de la conclusion du bail et peuvent être dépassés ultérieurement.

Dans le cas d’un engagement de location dans une zone de revitalisation rurale (ZRR), le contribuable bénéficie d’un avantage fiscal supplémentaire de 26% des revenus bruts tirés de cette location (cas marginal néanmoins puisque, sauf rares exceptions, les communes situées en ZRR ne sont pas classées dans l’une des zones éligibles à la présente réduction d’impôt).

● L’introduction d’une éco-conditionnalité

Le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné par la justification du respect de la réglementation thermique en vigueur par le contribuable selon des modalités définies par un décret à paraître avant le 1^er janvier 2010.

20 % des logements neufs ne respecteraient pas la réglementation en vigueur. Cette obligation légale devrait réduire ce pourcentage.

En effet, l’article 1^er du projet de loi portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », insère un article L. 111–9–1 au sein du code de la construction et de l’habitation prévoyant un document, dont les modalités seront fixées par décret, attestant que le maître d’ouvrage a pris en compte la réglementation thermique. Actuellement, seul le maître d’ouvrage s’engage formellement ⁽³²⁾ sur le respect des règles de construction lors de la signature de la demande de permis de construire.

La réglementation thermique en vigueur est celle applicable à la date du dépôt de la demande de permis de construire à compter de la publication du décret précité. Depuis 1^er septembre 2006, la réglementation thermique 2005 (RT 2005⁽³³⁾) est la norme en vigueur. Néanmoins, cette norme est appelée à évoluer. Sous réserve de l’adoption du projet de loi Grenelle II, les permis de construire délivrés à compter de 2013 devront respecter la norme « bâtiment basse consommation » (BBC) et ceux délivrés à compter de 2020 la norme « bâtiment à énergie positive » (BPOS).

La justification du respect de l’éco-conditionnalité à la charge de l’acquéreur s’appliquera, dès parution du décret :

– aux logements acquis neufs ou en l’état d’achèvement ;

– aux logements que le contribuable fait construire ;

– aux locaux que le contribuable acquiert en vue de leur transformation en logements.

En l’absence de cette justification, la réduction d’impôt ne sera pas appliquée. Or, le principe d’une responsabilité uniquement supportée par l’acquéreur ne va pas de soi, notamment dans le cas où le défaut de production de l’attestation de performance énergétique, normalement jointe à la déclaration d’achèvement des travaux, serait imputable à une défaillance du constructeur.

Le maître d’ouvrage est responsable devant la loi de l’application de la réglementation lors de la construction. Or, si le contribuable ne construit pas lui-même son logement, la défaillance du maître d’ouvrage conduit à sanctionner l’acquéreur. Le risque encouru est de bouleverser le montage financier de nombreux projets ayant intégré l’avantage fiscal dans le calcul de la dépense.

Des aménagements sont donc nécessaires afin de permettre au contribuable d’imposer au constructeur le respect des engagements pris, soit par la mise à disposition d’un délai suffisant pour la mise en conformité à la charge du constructeur, assorti éventuellement de pénalités financières, avant la décision de non application de la réduction d’impôt, soit par la capacité de renoncer à l’acquisition. Dans tous les cas, ces évènements sont très contraignants pour l’acquéreur qui, de bonne foi, investit dans un logement performant énergétiquement.

● Les règles de non-cumul

Le contribuable ne peut, pour un même logement, bénéficier des dispositions de la réduction d’impôt Scellier et de celles prévues par les réductions d’impôt accordées aux investissements dans le secteur du tourisme (articles 199 decies E à G du code général des impôts), dans des résidences hôtelières à vocation sociale (article 199 decies I), dans le secteur du logement en outre-mer (article 199 undecies A). Cette limitation s’applique également à la réduction d’impôt « Malraux » prévue à l’article 199 tervicies du même code.

Néanmoins, la rédaction en vigueur autorise le cumul de la réduction Scellier intermédiaire et du prêt locatif social.

Les estimations disponibles sur les agréments PLS distribués à des investisseurs privés, qui a priori les cumulent au dispositif Scellier si les logements sont en zones éligibles, portent à environ 2 000 le nombre de logements Scellier-PLS au 30 septembre 2009.

Les contribuables investissant dans le secteur intermédiaire et prorogeant leur engagement de location de six ans bénéficient ainsi de 37 % de réduction d’impôt, de 30% de déduction forfaitaire sur les revenus bruts tirés de la location, d’un taux de TVA à 5,5 % et d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties si l’opération a été financée à concurrence de plus de 50 % par un prêt locatif social pour quinze ans au minimum et jusqu’à trente ans pour les logements respectant certains critères environnementaux.

Ce cumul, très avantageux pour le contribuable, ne se justifie pas au regard de l’objectif de création de logements dans le secteur intermédiaire puisque des avantages fiscaux supplémentaires sont déjà prévus par les dispositions dites « Scellier intermédiaire ».

Le coût en valeur actualisée des aides rapporté au nombre de logements s’établit entre 60 000 euros et 145 000 euros par logement type selon la zone considérée (des différences sensibles existent néanmoins selon le territoire sur lequel se situe le logement).

ESTIMATION DU COÛT MOYEN POUR LES DÉPENSES PUBLIQUES
DU CUMUL SCELLIER-PLS

(en euros)

Ville	Paris	Maisons Alfort	Créteil	Bordeaux	Lille	Reims	Limoges
Zone	A	A	A	B1	B1	B2	B2
Scellier Libre	60 573	52 093	42 401	36 344	35 132	32 710	21 806
Scellier Intermédiaire	88 453	85 666	71 610	59 764	57 384	50 441	38 103
Scellier PLS	144 292	119 143	101 506	88 009	85 803	80 714	59 238

3.– Le coût du dispositif Scellier dans ses conditions d’attribution en vigueur

Le coût de la génération de logements de 2009, sous l’hypothèse d’un volume de 50 000 logements, est donné dans le tableau ci-après. Elle représenterait un coût de 2,8 milliards d’euros en valeur actualisée (3,6 milliards d’euros en coût non actualisé) étalé sur 2010-2025.

(en euros)

	NB LOGEMENT	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020-2025	TOTAL	VAN
SCELLIER LIBRE	33 300	0	30	Z	257	257	257	257	257	257	257	227	0	2 311	1 846
SCELLIER INTERMÉDIAIRE	17 700	0	30	96	96	96	96	96	96	96	96	76	403	1 273	915
TOTAL	51 000	0	60	352	352	352	352	352	352	352	352	302	403	3 584	2 761

II.– LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de réformer le dispositif applicable depuis le 1^er janvier 2009 afin d’encourager la création d’un parc immobilier moins énergivore.

Si l’objectif est louable et répond à des engagements fermes de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur du logement, ces aménagements ne doivent pas remettre en cause l’équilibre des opérations planifiées au regard du droit en vigueur. Il est donc nécessaire d’adapter le dispositif Scellier afin de répondre aux préoccupations environnementales, tout en garantissant sa pérennité et son efficacité.

1.– Le verdissement du dispositif

Deux aménagements sont prévus :

– réserver le bénéfice des taux appliqués dans le calcul de la réduction d’impôt en vigueur uniquement aux logements dont le niveau de performance énergétique global est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur, soit à des logements répondant actuellement aux critères des bâtiments basse consommation ;

– dégrader les taux applicables aux logements ne respectant que la réglementation en vigueur et limiter les effets rétroactifs d’une telle mesure par l’application des taux de 2009 aux logements pour lesquels une promesse d’achat ou une promesse synallagmatique aurait été souscrite par l’acquéreur en 2009.

Par conséquent, les taux se répartiraient comme suit :

	DATE DÉTERMINANT LE TAUX APPLIQUÉ	RÉGLEMENTATION THERMIQUE	2009	2010	2011	2012
LFR 2008	- ACTE AUTHENTIQUE - PERMIS DE CONSTRUIRE (UNIQUEMENT CONTRIBUABLE QUI FAIT CONSTRUIRE)	RÉGLEMENTATION THERMIQUE EN VIGUEUR (RT 2005)	25%	25%	20%	20%
PLF 2010	- ACTE AUTHENTIQUE - PERMIS DE CONSTRUIRE (UNIQUEMENT CONTRIBUABLE QUI FAIT CONSTRUIRE) - PROMESSE D’ACHAT OU PROMESSE SYNALLAGMATIQUE	BBC	25%	25%	20%	20%
PLF 2010		RÉGLEMENTATION THERMIQUE EN VIGUEUR (RT 2005)	25%	20%	15%	15%

● La nécessité de préparer le marché en prévision de l’application de la norme BBC à l’ensemble des constructions dès 2013.

Le logement est le premier secteur dans lequel des économies d’énergie peuvent être réalisées. En effet, ce secteur consomme 68 millions de tonnes d’équivalent pétrole chaque année et rejette 123 millions de tonnes de CO2 dans l’atmosphère. Face à ce constat, le Grenelle de l’environnement a pour objectif la constitution d’un parc de logements basse consommation permettant de réduire la consommation moyenne des bâtiments neufs de 150 kWh/m2/an à 50 kWh/m2/an.

Un arrêté du 8 mai 2007 fixe le contenu et les conditions d’attribution du label « haute performance énergétique » qui vise les bâtiments basse consommation. Ce label, qui ne garantit que les performances énergétiques du logement, est délivré dans le cadre d’une certification plus globale. Des évolutions notables sont constatées dans ce domaine puisqu’au total 20 000 demandes de certifications BBC devraient être déposées cette année.

Néanmoins, dès 2013, la norme BBC deviendra la norme applicable en matière de réglementation thermique. Au regard de cette échéance, il est nécessaire de mobiliser les acteurs du marché immobilier sur la progression rapide des exigences environnementales en matière de construction.

Sur la base de 50 000 logements construits destinés au logement locatif, le Gouvernement considère que la production de logement BBC représentera 5% de ces logements en 2010, 12% en 2011 et 30% en 2012.

● L’efficacité du dispositif proposé

La rédaction proposée vise à maintenir les taux applicables dans la version en vigueur du dispositif pour les logements BBC. Néanmoins, une interrogation subsiste dans ce cas.

Si l’objectif de la réforme est de créer une véritable incitation en faveur des logements BBC, il semble qu’un différentiel de 5 points ne soit pas déterminant pour un investisseur au regard des surcoûts engendrés par le profil énergétique du logement.

Ce surcoût est actuellement évalué à 10 % du prix de revient.

Soit un contribuable qui dispose du choix entre un logement non BBC à 200 000 euros et un logement BBC à 220 000 euros. Malgré le différentiel de 5 % introduit par la dégradation du taux appliqué au logement non BBC, l’acquisition de ce dernier reste moins onéreuse.

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
NON BBC	200 000 €	20%	40 000 €	4 444 €	160 000 €
BBC	220 000 €	25 %	55 000 €	6 111 €	165 000 €

Avec un différentiel de 10 points, le surcoût lié à la production de logements BBC est entièrement compensé.

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMÔT
NON BBC	200 000 €	15 %	30 000 €	3 333 €	170 000 €
BBC	220 000 €	25 %	55 000 €	6 111 €	165 000 €

De plus, le maintien du plafond de 300 000 euros peut contraindre les contribuables optant pour un logement BBC et souhaitant bénéficier au maximum de l’avantage qui lui est associé à acquérir des logements plus petits que les logements non BBC du fait du surcoût lié à la norme BBC.

Un logement BBC équivalent à un logement non BBC à 300 000 euros représente un investissement majoré de 10 % en moyenne, soit 30 000 euros. La contrainte financière reste importante si le différentiel est de 5 points :

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
NON BBC	300 000 €	20 %	60 000 €	6 667 €	240 000 €
BBC	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €	255 000 €

Dans le cas d’un différentiel de 10 points, cette contrainte s’annule.

TYPE DE BIEN	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
NON BBC	300 000 €	15 %	45 000 €	5 000 €	255 000 €
BBC	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €	255 000 €

TABLEAU RÉCAPITULATIF


	Logement
	Coût < plafond		Coût > plafond
	non BBC	BBC	non BBC	BBC
Coût du logement non BBC	200 000 €	200 000 €	300 000 €	300 000 €
Surcoût BBC (+10%)	-	20 000 €	-	30 000 €
CI de 25%	50 000 €	55 000 €	75 000 €	75 000 €
CI de 20%	40 000 €	44 000 €	60 000 €	60 000 €
CI de 15%	30 000 €	33 000 €	45 000 €	45 000 €
Différence de CI si écart de 5 %	11 000 €		15 000 €
(en % du surcoût BBC)	55%		50 %
Différence de CI si écart de 10%	22 000 €		30 000 €
(en % du surcoût BBC)	110 %		100 %

Source : Secrétariat d’Etat au Logement.

2.– La dégradation des taux applicables pour la construction ou l’acquisition d’un logement respectant la réglementation thermique en vigueur

Le second aménagement proposé est la conséquence du verdissement du dispositif. Afin d’inciter à la production de logements aux performances énergétiques élevées, le maintien des taux de la réduction d’impôt pour ce type de logement se couple avec la dégradation progressive des taux appliqués aux logements répondant uniquement aux obligations réglementaires.

Pour l’acquisition d’un logement d’une valeur de 320 000 euros, un contribuable bénéficiera d’une réduction d’impôt décroissante jusqu’en 2012.

ACTE AUTHENTIQUE D’ACQUISITION	BASE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	TAUX	MONTANT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT	RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2012 À 2020	COÛT DU BIEN APRÈS RÉDUCTION D’IMPÔT
2009	300 000 €	25%	75 000 €	8 333 €	245 000 €
2010	300 000 €	20%	60 000 €	6 667 €	260 000 €
2011	300 000 €	15%	45 000 €	5 000 €	275 000 €
2012	300 000 €	15 %	45 000 €	5 000 €	275 000 €

Dans cet exemple, le coût du bien après réduction d’impôt est majoré de 12 % selon que l’acte authentique a été signé en 2009 ou en 2011.

L’essentiel de la production de logements sera néanmoins concentré dans le secteur non BBC, le nombre de constructions de logements BBC ne devant pas dépasser, selon le Gouvernement, les 30 % du total des logements locatifs construits en 2012.

La dégradation progressive des taux est légitime sur les logements non BBC. En effet, le niveau des taux applicables pour les logements acquis ou construits en 2009 et 2010 a été fixé de manière à soutenir l’effort de construction sur un marché immobilier très fortement touché par la crise économique. Par ailleurs, l’incitation doit rester importante en 2010 alors que les premiers signes d’une reprise apparaissent.

Ainsi, seule une dégradation sensible des taux en 2011, dans un contexte économique assaini, apparaît justifiée au regard de la situation actuelle du marché immobilier.

De plus, il faut également s’assurer que l’équilibre financier des opérations menées en 2010 ne sera pas bouleversé par les aménagements proposés. Or, l’application d’un taux de 20 % dès 2010 aurait des effets rétroactifs importants.

En conséquence, le présent article propose d’étendre l’application du taux de 25 % aux logements pour lesquels une promesse d’achat ou une promesse synallagmatique aurait été souscrite par l’acquéreur en 2009. Or, cette disposition ne permet pas de réduire le nombre d’opérations dont l’équilibre financier serait bouleversé par la baisse du taux dès 2010. En effet, l’évènement liant contractuellement l’acquéreur et le promoteur est la signature du contrat de réservation ou contrat préliminaire de vente en VEFA, qui constitue un pré-engagement des parties sur le plan de financement, déterminant le bon déroulement de la vente.

De façon schématique, un délai de six mois intervient entre l’obtention du permis de construire et la signature des contrats de réservation, puis entre ces mêmes contrats et la signature des actes authentiques.

La modification du taux appliqué en 2010 aurait potentiellement des conséquences sur l’équilibre financier des projets conçus en 2009 pour les promoteurs et les acquéreurs, du fait de l’augmentation du prix de revient des logements pour lesquels un contrat de réservation aurait été conclu.

En effet, le contrat de réservation précise notamment le prix de vente du logement et ses conditions de révision. L’acquéreur intègre la réduction d’impôt au prix de revient présenté. Ainsi, la modification du taux applicable à l’année 2010 aurait pour conséquence de décrédibiliser nombre de projets initiés en 2009.

La prise en compte, de façon exceptionnelle pour l’année 2009, de la signature des contrats de réservation comme évènement déterminant le taux applicable aurait pu répondre à la grande majorité des situations soumises aux effets rétroactifs induits par le verdissement. Néanmoins, elle aurait conduit à appliquer un taux de 25 % à une grande partie des actes authentiques signés en 2010, tout en introduisant un élément de complexité supplémentaire dans un dispositif qui se distinguait jusqu’à présent par sa lisibilité.

III.– LES ÉCONOMIES INDUITES PAR LE DISPOSITIF

Les mesures proposées par le présent article devraient se traduire par des économies nettes au profit du budget de l’État de 110 millions pour l’ensemble de la période allant de 2010 à 2013.

ÉCONOMIES NETTES

(en millions d’euros)

	2010	2011	2012	2013
BUDGET DE L’ÉTAT	–	10	40	60

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression II-CF 47 de M. François Scellier, et de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune, II-CF 155 de M. François Scellier, II-CF 100 et II-CF 101 de M. Jérôme Cahuzac, II-CF 49 et II-CF 52 de M. François Scellier.

M. François Scellier. Le « verdissement » du dispositif d’investissement locatif, tel qu’il est proposé dans le PLF, se traduit par l’abaissement de l’avantage fiscal à partir du 1^er janvier 2010 pour les logements ne répondant pas à la norme BBC – bâtiment basse consommation. L’effort consenti en faveur de cette norme ne soulève aucune objection de notre part. Nous considérons cependant que les entreprises et les investisseurs doivent pouvoir compter en 2010 sur l’engagement de l’État, qui portait sur quatre ans. Or, l’importance de la baisse des taux sur trois ans risque d’en réduire les effets incitatifs.

L’amendement II-CF 155 reprend, quant à lui, la proposition du Gouvernement pour les années 2011 et 2012, mais maintient dans son intégralité l’avantage prévu pour 2010.

En outre, il propose la pérennisation du système au-delà du 31 décembre 2012 : le dispositif existe depuis vingt-trois ans sous des formes diverses – Méhaignerie, Périssol, Besson, Borloo…– et il nous semble nécessaire de le stabiliser à 15 % à partir de cette date.

Enfin, l’amendement prévoit de rendre impossible la prolongation de la réduction d’impôt au-delà du délai de neuf ans si les propriétaires reviennent occuper le logement.

M. Pierre-Alain Muet. Les amendements II-CF 100 et II-CF 101 visent à recentrer l’avantage fiscal sur les logements répondant à la norme BBC.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ayant cosigné l’amendement II-CF 155, je ne puis qu’y être favorable.

La proposition est de maintenir la réduction d’impôt au taux de 25 % pour 2009 et 2010. C’est d’ailleurs ce que nous avions obtenu à l’arrachée il y a moins d’un an, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2008. Alors que cette initiative avait été accueillie avec scepticisme, force est de constater que le « Scellier » a permis de construire 55 000 logements en investissement locatif en 2009. Or on sait combien la politique du bâtiment est déterminante en période de crise.

De plus, entre l’achat du terrain et la vente définitive, il s’écoule généralement deux ou trois années. Il serait déraisonnable de modifier dès le 1^er janvier 2010 ce que nous avons voté à la fin de l’année dernière.

Nous y voyons en revanche beaucoup plus clair sur la question des économies d’énergie. La proposition de François Scellier, compte tenu du délai nécessaire au promoteur pour adapter les permis de construire qu’il déposera à partir du second semestre 2010 pour des effets qui se produiront en 2011 et au-delà, vise à passer au taux de 15 % de réduction pour le « non BBC » et à en rester à 25 % pour le BBC. Ce différentiel de 10 points en 2011-2012 permettra d’accélérer les décisions des constructeurs, sachant que le BBC deviendra obligatoire au 1^er janvier 2013 et que l’on passera alors à 15 %.

En matière de politique du logement, vouloir se dispenser d’une incitation à l’investissement locatif privé est illusoire. Cette dimension existe depuis 1984. C’est Paul Quilès, alors ministre de l’urbanisme et du logement, qui l’a introduite. Le dispositif a pris les noms de « Quilès », « Méhaignerie », « Besson », « Périssol », « Robien », « Borloo », « Scellier »…

L’amendement II-CF 155 permet également une certaine moralisation puisqu’il prévoit de mettre fin à l’avantage fiscal lorsque le propriétaire ne loue plus le logement.

M. François Scellier retire l’amendement II-CF 47.

Puis la Commission adopte l’amendement II-CF 155 (amendement n°II-170). En conséquence, l’article 44 est ainsi rédigé, et les amendements II-C 100, II-CF 101, II-CF 49 et II-CF 52 n’ont plus d’objet, de même que l’amendement II-CF 50 de M. François Scellier.

* *

Article additionnel après l’article 44

Assouplissement du zonage de la réduction d’impôt Scellier

La Commission examine l’amendement II-CF 48 de M. François Scellier et l’amendement II-CF 60 de M. Marc Le Fur.

M. François Scellier. Lors de la discussion de la loi de finances pour 2009, cet amendement avait été adopté par l’Assemblée nationale, refusé par le Sénat puis écarté de peu en commission mixte paritaire. Il tend à donner autorité au préfet, en concertation avec les élus locaux, pour territorialiser la réduction d’impôt lorsqu’il existe, dans des cas extrêmes, des difficultés de zonage. On éviterait ainsi les difficultés que l’on constate aux limites des zones.

M. le rapporteur général. Je m’en remets à la sagesse de la Commission. Il existe en effet une pression en matière de logement locatif dans certains territoires classés en zone C. Nous ne pouvons revenir sur le zonage – je suis formel sur ce point –, mais ce dispositif de dérogation pourrait constituer une solution. Les sénateurs, pour des raisons de principe, l’ont rejeté, tout comme la commission mixte paritaire au terme d’une longue discussion.

M. Michel Bouvard. Cet amendement laisse entrevoir la possibilité de régler un problème réel. L’idéal serait que la disposition s’applique à un territoire faisant l’objet d’un schéma de cohérence territoriale (SCOT) : on aurait alors la garantie qu’une réflexion d’ensemble a bien été conduite.

M. François Scellier. Les conditions d’application seront fixées par un décret qui pourra préciser ce point.

M. le président Didier Migaud. Peut-être pourriez-vous compléter votre amendement, mon cher collègue.

M. Marc Le Fur. L’amendement II-CF 60 vise à introduire une partie du dispositif Scellier en zone C, en le limitant à des opérations immobilières privées que le promoteur s’engage à adosser sur les contraintes du logement social. On pourrait ainsi répondre aux demandes de nos compatriotes les plus modestes. Si, en zone C, on arrive souvent à accéder à la propriété, le « parcours résidentiel » suppose que l’on soit locataire à un certain moment de son existence. D’où la nécessité de développer une offre privée par cette sorte de « Scellier social ». La formule serait moins favorable que dans les zones qui connaissent une forte pression immobilière, mais il faut garder à l’esprit que le dispositif vise également à aider le secteur du bâtiment et des travaux publics, qui souffre dans le secteur C comme ailleurs.

M. le président Didier Migaud. L’amendement II-CF 48 semble répondre pour partie à la préoccupation que vous exprimez.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à l’amendement II-CF 60 pour une raison de principe. Le logement est une chaîne : il y a les maillons du logement social, locatif d’une part, d’accession à la propriété de l’autre ; puis il y a le logement privé, qui bénéficie des réductions d’impôt « Scellier » ou, plus généralement, de la mesure de la loi TEPA relative aux intérêts des emprunts immobiliers. Le mélange des financements sociaux et des financements privés ne me semble pas opportun : on risque d’en arriver à un cumul d’avantages disproportionné au regard de l’effort de la collectivité publique. On peut déjà, dans le cadre du Scellier, bénéficier, en plus de la réduction d’impôt, d’un montage en PLS – prêt locatif social – qui ouvre droit à la TVA à 5,5 % et à l’exonération de la taxe sur le foncier bâti pendant au moins quinze ans. En additionnant le tout, on s’aperçoit que la collectivité paie presque 100 % du logement !

En revanche, il me paraît plus justifié de prévoir des mesures dérogatoires lorsqu’un marché locatif existe malgré tout en zone C.

M. Marc Le Fur. Je me réjouis de l’évolution de la position du rapporteur général par rapport à l’année dernière. Cela dit, j’ai constaté que le PLS est cannibalisé par les zones qui bénéficient déjà du Scellier et attirent de ce fait les promoteurs. La formule envisagée dans l’amendement II-CF 48 n’est pas très éloignée de ce que je propose. En zone C, le locatif privé est de fait du locatif social car les gens qui ont quelques moyens accèdent à la propriété.

M. le rapporteur général. L’amendement II-CF 155, adopté précédemment, répond à la préoccupation de M. Le Fur puisqu’il supprime la possibilité de cumul entre le PLS et le Scellier.

M. Marc Le Fur. Je retire l’amendement II-CF 60 mais je compte le présenter à nouveau en séance publique.

La Commission adopte l’amendement II-CF 48 (amendement n° II-171).

* *

Après l’article 44

La Commission examine l’amendement II-CF 78.

M. le rapporteur général. M. François Scellier et moi-même avons cherché, il y a quelques années, à favoriser la construction des logements locatifs sociaux par un mécanisme incitant l’épargne privée à s’y investir aux côtés des fonds d’épargne spécialisés. La technique utilisée est le démembrement de propriété. Il est ainsi possible pour une personne physique d’acquérir un logement à 60 % de son prix de revient et d’en confier l’usufruit à un bailleur social pendant au moins 15 ans. L’opération, financée à l’aide d’un prêt locatif social, permet l’application de la TVA au taux réduit et l’exonération de la taxe sur le foncier bâti. Elle permet surtout aux investisseurs de préparer leur retraite puisqu’ils pourront, au terme de la période fixée, récupérer leur bien soit pour eux-mêmes, soit pour le louer. Le dispositif fonctionne bien, mais l’on a constaté que les personnes qui décident d’y recourir sont celles qui ont d’autres revenus fonciers. Cela s’explique : alors qu’aucun loyer n’est perçu au cours des premières années, les charges doivent être payées – notamment les remboursements de l’emprunt contracté –, charges qu’il est avantageux d’imputer sur d’autres revenus fonciers, mais que l’on ne peut imputer sur le revenu global.

Notre collègue François Scellier propose donc que les contribuables qui procèdent à de tels investissements bénéficient à ce titre d’une réduction d’impôt sur le revenu. Je ne suis pas certain que cette proposition améliorerait le dispositif ; je suis sûr, en revanche, qu’il s’agirait d’une niche fiscale supplémentaire. Mon avis est donc défavorable.

M. François Scellier. Je retire l’amendement II-CF 78.

* *

Article 45

« Verdissement » graduel dans le neuf du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt d’acquisition de l’habitation principale

Le présent article associe le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt à l’objectif de verdissement du parc immobilier et introduit ainsi une différenciation sensible entre logements neufs et anciens au travers de deux aménagements :

– le maintien du dispositif en vigueur pour les logements anciens ;

– le verdissement graduel du crédit d’impôt pour les logements neufs qui se traduit par l’application de taux dégradés pour les logements neufs respectant la réglementation en vigueur et, en conséquence, par une plus forte attractivité des logements BBC pour lesquels un taux très avantageux est maintenu.

Le dispositif initial, institué par l’article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat et codifié à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, vise à favoriser l’accession des ménages à la propriété.

Or, dès 2008, le verdissement du dispositif est entrepris par l’introduction, à article 47 de la loi n° 2008-1127 de finances pour 2009, d’une part, de la subordination du bénéfice du crédit d’impôt au respect de la réglementation thermique en vigueur et, d’autre part, d’un allongement de la durée du crédit d’impôt de cinq à sept ans à un taux de 40 % pour l’acquisition ou la construction d’un logement dont la performance énergétique est supérieure à la moyenne.

Les deux aménagements proposés par le présent article confirment ainsi la poursuite d’un double objectif : maintenir l’aide à l’accession à la propriété et promouvoir la construction d’un parc immobilier moins énergivore.

I.– LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

1.– Les conditions d’application issues de la loi du 21 août 2007 dite loi « TEPA »

a) Les bénéficiaires du crédit d’impôt

Le crédit d’impôt bénéficie à l’ensemble des contribuables domiciliés en France au titre des intérêts d’emprunt liés à l’acquisition ou à la construction de leur habitation. Cet avantage fiscal est accordé sans condition de ressources et sans qu’il s’agisse nécessairement d’une primo-accession.

Il s’applique aux intérêts des prêts souscrits par le contribuable personne physique ou par une société civile non soumise à l’impôt sur les sociétés si celle-ci acquiert ou fait construire le logement (celui-ci doit alors être mis à la disposition gratuite de l’associé qui entend bénéficier du crédit d’impôt, au titre de son habitation principale).

b) Les prêts et les intérêts éligibles

● Les prêts

Les prêts ouvrant droit au crédit d’impôt sont ceux qui sont encadrés par la réglementation des emprunts immobiliers, tels que définis à l’article L. 312-2 du code de la consommation. Ils doivent avoir été contractés auprès d’un établissement financier.

En pratique, ces établissements correspondent aux établissements de crédit, ainsi qu’aux comités interprofessionnels du logement, chambres de commerce et d’industrie et, plus généralement, aux organismes habilités à octroyer des prêts pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale dans le cadre du « 1 % logement ».

Les intérêts des prêts affectés au remboursement de tout ou partie d’autres crédits ou découverts de compte ne bénéficient donc pas de la mesure (notamment les prêts à la consommation), ainsi que les prêts conclus auprès de personnes morales autres que des établissements financiers ou de personnes physiques (prêts familiaux).

● Les intérêts

Les intérêts pris en compte sont ceux des emprunts destinés à financer :

– L’acquisition d’un logement (ainsi que les travaux réalisés immédiatement ou sous un bref délai) ;

– L’acquisition d’un terrain et les dépenses de construction du logement ;

– L’agrandissement de l’habitation principale ;

– L’acquisition d’un logement dégradé ou d’un local et les dépenses de travaux nécessaires pour permettre un usage au titre de l’habitation principale ;

– le paiement d’une soulte de partage.

c) Les logements éligibles

Le logement doit être affecté à l’habitation principale du contribuable à la date de paiement des intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt.

d) les modalités d’application du prêt

Le crédit d’impôt s’applique pour les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement des prêts immobiliers exigibles. Les dépenses relatives aux frais d’emprunt et aux cotisations d’assurance contractées en vue de garantir le remboursement des prêts sont exclues de cette base.

Ainsi, un contribuable qui souscrit à un prêt en novembre 2009 pour lequel la première échéance de remboursement intervient le 10 décembre 2009 bénéficie du crédit d’impôt chaque année de la période 2009-2014 (soit 6 années civiles). Néanmoins, en 2014, seuls les intérêts versés au titre des onze premières mensualités ouvriront droit au crédit d’impôt.

Une exception à cette règle existe dans le cas de la construction d’un logement ou d’une acquisition en état futur d’achèvement : la date qui sert de point de départ de la première année éligible peut être fixée à la date d’achèvement ou de livraison du logement, si le contribuable en fait la demande lors du dépôt de la déclaration de revenus de l’année au cours de laquelle ces évènements interviennent.

Le calcul du plafond du crédit d’impôt dont peuvent bénéficier les contribuables est déterminé par :

– Le montant annuel des intérêts ouvrant droit au crédit d’impôt plafonné en fonction de la composition du foyer fiscal ;

– Le taux du crédit d’impôt fixé, conformément à l’article 13 de la loi n° 2007-1822 de finances pour 2008, à 40 % pour la première annuité et à 20 % pour les quatre annuités suivantes.

PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT AU TITRE DE LA PREMIÈRE ANNUITÉ

(en euros)


	PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	PERSONNE HANDICAPÉE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	COUPLE	COUPLE DONT L’UN DES MEMBRES EST HANDICAPÉ	COUPLE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE	COUPLE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
PLAFOND DES INTÉRÊTS	3 750	7 500	7 500	15 000	8 000	8 500
TAUX DU CRÉDIT D’IMPÔT	40 %
PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT	1 500	3 000	3 000	6 000	3 200	3 400

PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT AU TITRE DES QUATRE ANNUITÉS SUIVANTES

(en euros)


	PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	PERSONNE HANDICAPÉE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	COUPLE	COUPLE DONT L’UN DES MEMBRES EST HANDICAPÉ	COUPLE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE	COUPLE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
PLAFOND DES INTÉRÊTS	3 750	7 500	7 500	15 000	8 000	8 500
TAUX DU CRÉDIT D’IMPÔT	20 %
PLAFOND DU CRÉDIT D’IMPÔT	750	1 500	1 500	3 000	1 600	1 700

CUMUL DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SUR CINQ ANNÉES

(en euros)

	PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	PERSONNE HANDICAPÉE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE	COUPLE	COUPLE DONT L’UN DES MEMBRES EST HANDICAPÉ	COUPLE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE	COUPLE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
TOTAL DU CRÉDIT D’IMPÔT	4 500	9 000	9 000	18 000	9 600	10 200

Le crédit d’impôt s’impute sur le montant de l’impôt sur le revenu au titre de chacune des années éligibles. Cette imputation intervient après celle des réductions d’impôt prévues aux articles 199 quater B à 200 bis, 200 octies et 200 decies A du code général des impôts et des autres crédits d’impôt et prélèvements ou retenues non libératoires.

Si le crédit d’impôt excède l’impôt dû, la différence est restituée d’office.

Le crédit d’impôt se cumule avec certains prêts aidés (notamment le prêt à taux zéro, mais dans ce cas, le crédit d’impôt est calculé sur les intérêts d’emprunt au titre des prêts complémentaires que les contribuables ont souscrits en sus du prêt à taux zéro), Au contraire, un contribuable souhaitant acquérir un logement au titre de son habitation principale en outre-mer devrait choisir entre ce crédit d’impôt et la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies A.

2.– Les aménagements introduits par la loi de finances pour 2009

L’article 47 de la loi n° 2008-1127 de finances pour 2009 constitue la première étape du verdissement pour les logements neufs au travers de :

– la prise en compte des caractéristiques thermiques et de la performance énergétique des logements neufs pour l’application du crédit d’impôt ;

– la promotion de la construction de logements dont la performance énergétique est supérieure à la réglementation en vigueur par l’application d’un taux de 40 % pendant une période de sept ans.

a) L’éco-conditionnalité

Les logements neufs, acquis en VEFA ou que le contribuable fait construire doivent être conformes à la réglementation thermique en vigueur.

L’article L. 111-9 du code de la construction et de l’habitation (CCH) renvoie au décret le soin de déterminer les caractéristiques thermiques et la performance énergétique des constructions nouvelles, en fonction des catégories de bâtiments considérées, ainsi que les catégories de bâtiments qui font l'objet, avant leur construction, d'une étude de faisabilité technique et économique. Avec l’arrêté du 24 mai 2006 qui en a précisé les modalités d’application, il constitue la RT 2005 (pour réglementation thermique 2005) qui s’applique pour les bâtiments neufs de tous types dont le permis de construire est déposé depuis le 1^er septembre 2006 ⁽³⁴⁾. Cette éco-conditionnalité ne s’applique qu’aux logements neufs.

L’absence de respect de cette éco-conditionnalité conduirait à une reprise des avantages déjà obtenus et à l’impossibilité de poursuivre la déduction.

b) La promotion de la construction de logements dont les performances énergétiques sont supérieures à la réglementation en vigueur.

Les travaux du « Grenelle de l’environnement » ont mis en évidence que le secteur du bâtiment consomme plus de 40 % de l’énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre. À ce titre, il représente, selon les termes de l’article 4 de la loi de programme relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, « le principal gisement d’économies d’énergie exploitable immédiatement ». Ce même article fixe ainsi des objectifs ambitieux de réduction des consommations d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre. De plus, il est prévu que « pour atteindre ces objectifs, les acquéreurs de logements dont la performance énergétique excédera les seuils fixés par la réglementation applicable pourront bénéficier d’un avantage supplémentaire au titre de l’aide à l’accession ».

Afin d’inciter les contribuables à acquérir ou à faire construire des logements dont la performance énergétique est supérieure aux normes en vigueur, – c'est-à-dire en pratique un logement répondant au moins à la norme BBC (bâtiment basse consommation) puis, lorsque cette norme deviendra obligatoire, un logement présentant une consommation d’énergie inférieure à la quantité d’énergie qu’ils produisent à partir de sources renouvelables (bâtiment à énergie positive dits BPOS) –, la loi de finances pour 2009 s’attache à limiter le surcoût qu’ils représentent par deux mesures cumulatives.

En premier lieu, le crédit d’impôt est bonifié pour les intérêts d’emprunt versés au titre de l’acquisition ou de la construction de ce type de logements grâce à :

– un allongement de cinq à sept ans de la période ouvrant droit au crédit d’impôt ;

– un doublement du taux pour l’ensemble de la période (soit 40 %).

Par conséquent, le bénéfice du crédit d’impôt se répartit comme suit :

CAS D’UNE PERSONNE SEULE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	1 500	1 500
DEUXIÈME ANNUITÉ	750	1 500
TROISIÈME ANNUITÉ	750	1 500
QUATRIÈME ANNUITÉ	750	1 500
CINQUIÈME ANNUITÉ	750	1 500
SIXIÈME ANNUITÉ	0	1 500
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	1 500
TOTAL	4 500	10 500

CAS D’UN COUPLE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	3 000	3 000
DEUXIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
TROISIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
QUATRIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
CINQUIÈME ANNUITÉ	1 500	3 000
SIXIÈME ANNUITÉ	0	3 000
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	3 000
TOTAL	9 000	21 000

CAS D’UN COUPLE AVEC UN ENFANT

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	3 400	3 400
DEUXIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
TROISIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
QUATRIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
CINQUIÈME ANNUITÉ	1 600	3 400
SIXIÈME ANNUITÉ	0	3 400
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	3 400
TOTAL	9 800	23 800

Le montant du crédit d’impôt est donc plus que doublé pour ce type d’acquisition. Il peut atteindre, saturé, des sommes substantielles, et compenser ainsi, pour une large part, les surcoûts d’une telle performance énergétique, et ce d’autant plus qu’il peut se cumuler avec le PTZ.

Pour bénéficier de ces mesures, le contribuable doit justifier le respect d’un niveau de performance énergétique supérieure à la norme en vigueur. Actuellement, cette justification s’effectue par le biais de la délivrance par un organisme certifié à tout maître d’ouvrage qui en fait la demande du label « bâtiment basse consommation énergétique, BBC 2005 », prévu par l’arrêté du 8 mai 2007 relatif au contenu et aux conditions d’attribution du label « haute performance énergétique ».

3.– Éléments d’évaluation

Selon les données transmises par le Gouvernement, le coût en régime de croisière du crédit d’impôt (hors mesure de verdissement prévue par le présent article) représenterait chaque année 2,565 milliards d’euros.

(en millions d’euros)

Année d'acquisition	Secteur	Coût 2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
2007	ancien	166	415	249	249	249	166
	neuf	83	208	125	125	125	83
2008	ancien		285	428	285	285	285	143
	neuf		143	214	143	143	143	71
2009	ancien			285	428	285	285	285	143
	neuf			143	214	143	143	143	71
2010	ancien				285	428	285	285	285	143
	neuf				143	214	143	143	143	71
2011	ancien					285	428	285	285	285	143
	neuf					143	214	143	143	143	71
2012	ancien						285	428	285	285	285
	neuf						143	214	143	143	143
2013	ancien							285	428	285	285
	neuf							143	214	143	143
2014	ancien								285	428	285
	neuf								143	214	143
2015	ancien									285	428
	neuf									143	214
2016	ancien										285
	neuf										143
TOTAL		249	1 050	1 442	1 870	2 297	2 600	2 565	2 565	2 565	2 565

Par ailleurs, on observe que plus le revenu est élevé, plus le montant du crédit d’impôt est important. L’effet de cette mesure est donc concentré sur les les plus hauts déciles.

Décile de revenu fiscal de référence	Nombre de foyers fiscaux (en milliers)	Montant totale deCI (en M€)	Montant moyen du CI (en euros)
RFR <= 12 182 €	93,8	64,9	692
12 182 € < RFR <= 15 480 €	93,8	71,5	762
15 480 € < RFR <= 18 237 €	93,8	77,4	825
18 237 € < RFR <= 21 299 €	93,8	83,7	892
21 299 € < RFR <= 25 140 €	93,8	90,8	968
25 140 € < RFR <= 29 746 €	93,8	100,9	1076
29 746 € <RFR <= 35 384 €	93,8	112,4	1198
35 384 € < RFR <= 43 295 €	93,8	127,2	1356
43 295 € < RFR <= 58 747 €	93,8	144,0	1535
58 747 € < RFR	93,8	175,8	1874
Total	938	1 048,6

Données pour l’année 2009.

Ces données de coût général et de calibrage de l’avantage fiscal en fonction du revenu de référence des contribuables sont à rapprocher du constat selon lequel le crédit d’impôt ne permet pas d’augmenter les capacités d’emprunt des contribuables concernés. Le revenu pris en considération par les banques en matière de prêt immobilier aux particuliers correspond en effet au revenu net imposable, tel qu’il figure sur la déclaration de revenu, et non au revenu disponible. Ainsi, une diminution de la charge fiscale au titre de l’impôt sur le revenu ne se traduit pas par une augmentation du revenu pris en considération pour le calcul du ratio d’endettement, et, par conséquent, par une augmentation de la solvabilité des ménages. Cette mesure n’est donc pas une aide concomitante au prêt, mais un crédit d’impôt dont le contribuable bénéficie au moment du paiement du solde de son impôt. Son effet sur l’accession à la propriété apparaît donc limité. Le rapport d’évaluation qui devait être remis au Parlement avant le 30 novembre 2008 (tel que le prévoyait l’article 6 de la loi n°2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat) devrait permettre d’analyser plus précisément ces questions. Or, ce rapport n’a toujours pas été transmis.

II.– LES NOUVELLES MESURES DE VERDISSEMENT PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Les incitations mises en œuvre jusqu’à présent pour stimuler la demande de logements BBC ou BPOS se révèlent insuffisantes pour modifier les stratégies de ventes des promoteurs au regard des contraintes techniques et financières liées à une telle performance. Le Gouvernement propose donc de différencier très fortement l’avantage fiscal accordé selon le type de logement.

1.– La dégradation progressive des taux du crédit d’impôt pour les logements respectant la réglementation en vigueur

Dans le cas des contribuables qui feront l’acquisition ou qui construiront un logement non BBC à partir du 1^er janvier 2010, les taux de la réduction d’impôt, de 40 % et de 20 % pour les intérêts payés au titre de la première annuité puis des quatre annuités suivantes, seront respectivement ramenés à :

– 30 % et 15 % pour les logements acquis ou construits en 2010 ;

– 25 % et 10 % pour les logements acquis ou construits en 2011 ;

– 15 % et 5 % pour les logements acquis ou construits en 2012.

Par conséquent, le bénéfice du crédit d’impôt se répartira comme suit pour les logements acquis ou construits en 2012.

CAS D’UNE PERSONNE SEULE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT POUR UN LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDITD’IMPÔT POUR UN LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	562,5	1 500
DEUXIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
TROISIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
QUATRIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
CINQUIÈME ANNUITÉ	187,5	1 500
SIXIÈME ANNUITÉ	0	1 500
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	1 500
TOTAL	1 312,5	10 500

CAS D’UN COUPLE AVEC DEUX ENFANTS

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR LES LOGEMENTS NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR UN LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	1 125	3 000
DEUXIÈME ANNUITÉ	375	3 000
TROISIÈME ANNUITÉ	375	3 000
QUATRIÈME ANNUITÉ	375	3 000
CINQUIÈME ANNUITÉ	375	3 000
SIXIÈME ANNUITÉ	0	3 000
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	3 000
TOTAL	2 625	21 000

Le différentiel induit par cette dégradation des taux entre logement BBC et logement non BBC sera donc très sensible.

2.– L’équilibre entre le marché du neuf et le marché de l’ancien

Au regard des prévisions de construction de logements BBC avancées par le Gouvernement (5 % en 2010, 12 % en 2011 et 30 % en 2012), cette mesure se traduit par une moindre incitation à l’acquisition sur le marché du neuf, que sur le marché de l’ancien.

En effet, le fait de soumettre la réduction d’impôt à des critères environnementaux conditionne l’équilibre entre le marché de l’ancien et le marché du neuf. Or, le choix de ne pas modifier le régime en vigueur pour les logements anciens, principaux responsables de la faible performance énergétique du parc immobilier, revient à encourager ce type d’acquisition. Au contraire, les logements respectant la réglementation en vigueur sont pénalisés alors qu’ils constituent le principal vivier alimentant la constitution d’un parc immobilier moins énergivore.

CAS D’UNE PERSONNE SEULE

(en euros)

	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR UN LOGEMENT ANCIEN	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR UN LOGEMENT NON BBC	MONTANT MAXIMAL DU CRÉDIT D’IMPÔT POUR UN LOGEMENT BBC
PREMIÈRE ANNUITÉ	1 500	562,5	1 500
DEUXIÈME ANNUITÉ	750	187,5	1 500
TROISIÈME ANNUITÉ	750	187,5	1 500
QUATRIÈME ANNUITÉ	750	187,5	1 500
CINQUIÈME ANNUITÉ	750	187,5	1 500
SIXIÈME ANNUITÉ	0	0	1 500
SEPTIÈME ANNUITÉ	0	0	1 500
TOTAL	4 500	1 312,5	10 500

3.– Les économies induites par les aménagements prévus au présent article

Ces aménagements représentent une économie de 290 millions pour la période 2010-2013.

ÉCONOMIES NETTES

(en millions d’euros)

	2010	2011	2012	2013
BUDGET DE L’ÉTAT	–	30	90	170

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression II-CF 103 de M. Jérôme Cahuzac

M. Pierre-Alain Muet. La situation calamiteuse des finances publiques doit nous inciter à supprimer le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt d’acquisition de l’habitation principale.

M. le rapporteur général. La loi TEPA prévoyait qu’un rapport sur l’impact de cette mesure nous serait soumis fin 2008. Cela n’a pas été fait. Je vais écrire pour demander que ce rapport indispensable nous soit transmis. La mesure représentera une dépense fiscale de plusieurs milliards d’ici à quatre ou cinq ans et nous devons nous interroger sur son bénéfice au regard du prêt à taux zéro, très efficace. Il faudra, à mon sens, réorienter le dispositif vers le PTZ, mais nous devons disposer du rapport d’évaluation pour formuler une proposition en ce sens. Dans l’intervalle, avis défavorable sur cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF 102 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Pierre-Alain Muet. Réduire d’une année la durée prévue du dispositif permettrait d’accélérer le verdissement du crédit d’impôt TEPA.

M. le rapporteur général. Tel qu’il est rédigé, l’amendement aurait pour conséquence paradoxale de réduire le crédit d’impôt TEPA pour les logements neufs qui ne seraient pas construits aux normes BBC mais de le maintenir pour les logements anciens, moins économes en énergie. Avis, donc, défavorable. Mais toutes ces questions sont liées, et je le répète, il est indispensable que nous disposions du rapport prévu dans la loi TEPA.

M. le président Didier Migaud. De fait, nous avons tout intérêt à évaluer périodiquement l’impact des niches fiscales. Quand on voit que l’amendement Marini exonérant de l’impôt sur les sociétés les plus-values à long terme résultant de cession de titres de participation coûtera 20 milliards à l’État en deux ans alors qu’il devait ne rien coûter…

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 45 sans modification.

* *

Article additionnel après l’article 45

Modification du régime fiscal des indemnités temporaires
d’accident de travail

La Commission examine l’amendement II-CF 84 du rapporteur général, qui fait l’objet du sous-amendement II-CF 154 de Mme Marie-Anne Montchamp.

M. le rapporteur général. Il s’agit de corriger une anomalie fiscale connue. Contrairement aux indemnités servies en cas de maladie ou de maternité, les indemnités journalières versées par la sécurité sociale à la suite d’un accident du travail sont assujetties à la CSG, mais ne sont pas imposables. Les mêmes indemnités, servies aux trois fonctions publiques, sont assujetties à l’impôt. On se demande depuis quelques années s’il ne faudrait pas corriger ce qui est, ni plus ni moins, une anomalie fiscale. Je souligne que les rentes servies en cas de maladie professionnelle de longue durée sont exclues du dispositif proposé. C’est un souci d’équité qui nous guide, et l’enjeu est moins budgétaire que d’harmonisation fiscale des revenus de remplacement.

M. Pierre-Alain Muet. Nous divergeons sur ce point. Nous considérons pour notre part qu’il s’agit d’un revenu de réparation d’un préjudice. Il est certes soumis à la CSG, mais il n’y a pas lieu de le soumettre à l’impôt sur le revenu.

Mme Marie-Anne Montchamp. Les nécessités du financement de notre modèle social nous conduiront par force à nous occuper de la fiscalisation des revenus de remplacement. Pour autant, la remarque de M. Muet est fondée : le fait que l’indemnité temporaire pour accident du travail représente 60 % du salaire journalier et l’indemnité pour maladie 50 % seulement le montre. Le sous-amendement tend donc à ne soumettre à l’impôt que la part des indemnités journalières d’accident du travail équivalente à l’indemnisation des arrêts maladie. Ainsi distinguera-t-on réparation du préjudice et revenu de remplacement.

Mme Chantal Brunel. Je précise que la loi du 19 janvier 1978 impose, en cas d’accident du travail, le versement par l’employeur, à tout salarié ayant un an d’ancienneté dans l’entreprise, d’une indemnité complémentaire qui conduit le salarié à percevoir 90 % de son salaire brut, soit 100 % de son salaire net.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas certain que cette disposition vaille pour les salariés des très petites entreprises.

Mme Chantal Brunel. Cela vaut pour toutes les petites entreprises puisqu’elles relèvent toutes soit d’une convention collective, soit d’un accord de branche.

M. le rapporteur général. Il y a manifestement lieu de revoir tout cela. Le sous-amendement de Mme Montchamp est d’un grand intérêt car il consolide le raisonnement qui sous-tend l’amendement et instaure un équilibre judicieux.

M. Jérôme Chartier. Le sous-amendement est effectivement très astucieux mais la prudence s’impose car certaines conventions collectives prévoient des dispositions plus avantageuses que d’autres en matière de rémunération. Tel qu’il est rédigé, le sous-amendement ne risque-t-il pas d’exonérer de l’impôt sur le revenu la part de l’indemnité qui excède 50 % du salaire ? Distinguer le traitement fiscal des 10 % qui marquent la réparation d’un préjudice est légitime, mais si un accord de branche a été négocié qui conduit à l’exonération de 40 % de la somme perçue, il y a quelque chose de gênant.

M. le rapporteur général. Le code des impôts exonère exclusivement la partie « indemnisation » de la rémunération perçue en ce cas ; le complément versé par l’employeur est imposable.

M. Michel Bouvard. J’avais exprimé mes réserves sur le dispositif proposé car, aussi juste soit-il sur les plans fiscal et juridique, il laissait le sentiment que l’on taxait, au moins pour partie, des sommes qui relevaient d’une indemnisation, ce qui n’a pas lieu d’être. Le sous-amendement de Mme Montchamp, parce qu’il distingue revenu de remplacement et réparation d’un préjudice, marque donc un progrès très notable. Les accords de branche permettront de traiter le sujet très sensible des heures supplémentaires. Il se trouve en effet que l’on dénombre davantage d’accidents du travail dans certains secteurs que dans d’autres, notamment dans le bâtiment et les travaux publics, où les heures supplémentaires, fréquentes, constituent un élément très important de la rémunération des salariés. Or les heures supplémentaires ne sont pas indemnisées en cas d’accident du travail, ce que l’exonération fiscale permettait de compenser pour partie. Si l’amendement, tel que sous-amendé, est adopté, une négociation devra s’ouvrir visant à prendre en compte l’incapacité de faire des heures supplémentaires dans laquelle se trouvent, en raison d’un accident du travail, des salariés qui en avaient l’habitude. Je voterai l’amendement sous-amendé.

M. Pierre-Alain Muet. En matière d’heures supplémentaires, la « coproduction législative » conduit à des débats véritablement surréalistes ! Comment pouvez-vous, collègues de la majorité, justifier, en cette période de chômage massif, l’absence complète de fiscalité sur les heures supplémentaires, qui s’est traduite par un coût de 4 milliards et la suppression de 90 000 emplois ? Conduisez votre raisonnement à son terme ! Si une refiscalisation s’impose, c’est celle des heures supplémentaires !

M. le président Didier Migaud. À entendre le raisonnement du rapporteur général, je suppose qu’un amendement de cohérence suivra sous peu…

Je ne doute pas, en tout cas, que le débat se poursuivra en séance publique.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement ainsi sous-amendé (amendement n° II-172).

* *

Article additionnel après l’article 45

Modification du régime de la réduction d’impôt accordée
au titre des investissements dans l’immobilier de loisir

La Commission examine l’amendement II-CF 68 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Je propose de lever l’obligation, propre au régime fiscal des résidences de tourisme en zone de revitalisation rurale, de déclarer les loyers perçus en revenus fonciers uniquement. L’obligation de location nue est aujourd’hui une exception dans notre droit et une source de complexité : en effet, en cas de défaillance du gestionnaire et reprise par un autre gestionnaire, la question du devenir des meubles pose problème. Toutefois, pour éviter d’accroître l’avantage fiscal accordé, il est prévu que l’amortissement du coût du logement prévu dans le régime des BIC standard ne sera pas applicable dans ce cas. Fiscalement, cet amendement est neutre.

M. le rapporteur général. L’objectif est louable mais, tel qu’il est rédigé, l’amendement a pour inconvénient de permettre le cumul du dispositif Demessine et du régime des loueurs en meublé professionnels. Mieux vaudrait indiquer que les revenus tirés de la location ne peuvent faire l’objet d’une requalification en BIC.

M. Michel Bouvard. Je retire l’amendement pour l’instant et je vous le soumettrai à nouveau, dans une version rectifiée, lors de la réunion qui se tiendra en application de l’article 88.

L’amendement II-CF 68 est retiré.

La Commission est ensuite saisie des amendements II-CF 57 de Mme Annick Girardin, II-CF 69 rectifié de M. Michel Bouvard et II-CF 55 de Mme Annick Girardin, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

Mme Annick Girardin. En application de la loi Demessine, des particuliers ont investi dans des résidences de tourisme situées principalement dans des stations de montagne. Confrontés aux difficultés des opérateurs immobiliers et à la défaillance des gestionnaires, certains propriétaires se trouvent dans une situation catastrophique. Je propose donc qu’en cas de défaillance du gestionnaire résultant d’un manquement grave à ses obligations contractuelles, les propriétaires, organisés en une structure adaptée et en partenariat avec une ou plusieurs entreprises, se substituent à celui-ci pour assurer les mêmes prestations pendant les mêmes périodes, conformément aux prescriptions légales.

M. le rapporteur général. Je suis favorable à l’adoption de l’amendement, mais il conviendrait que le terme « structure adaptée » soit précisé.

M. Michel Bouvard. Le terme a été retenu car plusieurs configurations existent, mais la rédaction pourra sans mal être peaufinée d’ici à la séance publique.

La Commission adopte l’amendement II-CF 57 (amendement n° II-173).

Estimant leurs amendements II-CF 69 rectifié et II-CF 55 satisfaits, leurs auteurs les retirent.

* *

Article additionnel après l’article 45

Prorogation de la réduction d’impôt Madelin

La Commission examine l’amendement II-CF 25 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. La « réduction d’impôt Madelin » favorise l’investissement dans les petites entreprises, dont on sait combien il est insuffisant dans notre pays. L’an passé, nous avions, à mon initiative, « dopé » le dispositif au bénéfice des très petites entreprises en phase d’amorçage. Mais les versements ouvrant droit à réduction d’impôt au titre du dispositif sont ceux effectués jusqu’au 31 décembre 2010. Afin de donner une plus grande visibilité aux entreprises, je propose de reconduire le dispositif pour une nouvelle période de dix ans.

M. le rapporteur général. Je me suis déjà prononcé contre cet amendement lors de l’examen de la première partie du PLF. La proposition visant à prolonger le dispositif jusqu’en 2020 va à l’inverse de toute notre politique concernant les niches fiscales : celles-ci doivent être temporaires et évaluées régulièrement. La loi de programmation des finances publiques a donc retenu une durée de trois ans.

Je vous proposerai donc de ne prolonger le dispositif que jusqu’en 2012, c’est-à-dire la dernière année de la législature, où nous réévaluerons l’ensemble de ces dispositifs.

M. Nicolas Forissier. Vous proposez la durée minimale, monsieur le rapporteur général, alors que la visibilité et la stabilité juridique sont essentielles pour les entreprises, notamment pour les petites entreprises en développement. Pourquoi ne pas prolonger le dispositif de cinq ans ?

M. le rapporteur général. Non, il faut être cohérent : la loi de programmation prévoit une évaluation tous les trois ans.

Mme Chantal Brunel. Si nous devons supprimer un jour l’ISF, il faudra bien revoir alors l’ensemble des déductions et des réductions fiscales au profit de l’investissement dans les entreprises. Voilà pourquoi j’approuve cette date de 2012.

M. le président Didier Migaud. Mme Brunel rêve tout haut !

M. Nicolas Forissier. Pour l’instant, nous parlons de l’impôt sur le revenu, et non de l’impôt sur la fortune. J’accepte la modification suggérée par le rapporteur général, et je proposerai en 2011 de prolonger pour une nouvelle période de trois ans ce dispositif qui a fait ses preuves.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié (amendement n° II-174).

Après l’article 45

La Commission examine l’amendement II-CF 112 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons de réaliser une économie de plus de 4 milliards par an en supprimant le dispositif inique d’exonération dont bénéficient les heures supplémentaires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF 118 et II-CF 120 de M. Jérôme Cahuzac.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 125 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Claude Bartolone. Nous proposons depuis 2002 d’abaisser le plafond de la réduction d’impôt accordée au titre des sommes versées pour l’emploi d’un salarié à domicile. Une telle mesure est conforme à notre volonté de lutter contre les niches fiscales, puisqu’il s’agit de transformer une niche fiscale en une réelle aide fiscale aux ménages au bénéfice de l’emploi. À force d’augmentations successives de ses plafonds, ce dispositif ne touche plus que 70 000 familles pour un coût exorbitant. En somme, nous voulons revenir au dispositif Aubry.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à toute mesure, de hausse comme de baisse, du plafonnement d’un dispositif désormais bien calibré et qui profite à la création d’emplois.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement II-CF 108 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Pierre-Alain Muet. Je propose de rendre plus efficace le mécanisme de plafonnement global des niches fiscales voté en loi de finances pour 2009 en abaissant le plafond de 25 000 euros à 15 000 euros. En effet, alors que vous en attendiez un gain budgétaire de 200 millions d’euros, il semble qu’il soit en réalité de l’ordre de 22 millions d’euros.

M. le rapporteur général. Pourquoi modifier un mécanisme qui ne sera évalué que le printemps prochain ? En outre, ce n’est pas la valeur absolue du plafonnement qui compte, mais sa définition en pourcentage du revenu imposable. En effet, étant donné que l’essentiel des revenus des contribuables les plus aisés est concentré dans la tranche des 40 %, ceux qui parvenaient à échapper complètement à l’impôt n’y échappent plus qu’à hauteur de 10 % de leur revenu imposable. Si nous devons finalement baisser encore ce pourcentage, faisons-le sur la base des résultats de l’évaluation. Nous devons d’autant plus attendre ces résultats que ce plafonnement global a été calibré en fonction des dispositions des articles 199 undecies A et B du code général des impôts, relatifs à l’investissement Outre-mer.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 99 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Marc Goua. Cet amendement vise à supprimer la distinction entre couples et célibataires en matière de crédit d'impôt sur le revenu au titre des dépenses supportées pour l'amélioration de la qualité environnementale du logement, qui constitue une discrimination à l’encontre des célibataires.

M. le rapporteur général. Contrairement à mon habitude, j’opposerai à cet amendement un argument budgétaire : ce dispositif, qui coûtait 990 millions d’euros en 2006, en a coûté 2,8 milliards en 2008, et coûtera encore 2,6 milliards l’an prochain, à supposer que les prévisions soient respectées.

M. Marc Goua. La montée en puissance de ce type de dispositif n’a rien d’étonnant à un moment où on cherche à favoriser les économies d’énergie.

M. Jean-Louis Dumont. Quel est le montant exact des avantages fiscaux dont bénéficie le bâtiment en général ? Il semble, monsieur le rapporteur général, que vos informations viennent directement de Bercy ; or on constate chaque jour la fausseté de ces estimations. Votre rapport lui-même pointe les erreurs, les défauts d’évaluations, les manques d’études d’impact. La Commission ne devrait-elle pas se saisir de cette question ?

M. le rapporteur général. Vous avez malheureusement raison, monsieur Dumont : les prévisions de Bercy sont systématiquement sous-estimées. En revanche, les chiffres que je vous indique pour 2006 et 2008 sont des constats.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle en vient à trois amendements de M. Michel Bouvard, II-CF 67, II-CF 66 et II-CF 75, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Michel Bouvard. L’article 200 quater du code général des impôts prévoit un crédit d’impôt égal à 25 % du coût des équipements améliorant la qualité environnementale du logement, qu’il s’agisse de chauffage bois, de chaudières à condensation ou de pompes à chaleur. Par conséquent, les chaudières à condensation sont aidées dans la même proportion que les pompes à chaleur, alors même que l’ADEME a établi que les pompes à chaleur émettaient moins de CO₂. C’est pourquoi je propose de graduer l’incitation fiscale en fonction du coût et de l’efficacité environnementale des différents types d’équipement.

L’amendement II-CF 67 vise à réduire l’avantage accordé aux chaudières à condensation et à renforcer celui accordé aux pompes à chaleur.

L’amendement II-CF 66 tend à réduire l’avantage accordé aux chaudières à condensation et à maintenir celui accordé aux pompes à chaleur, en étendant le crédit d’impôt aux coûts de forage en cas de pompe à chaleur géothermique.

Enfin, l’amendement II-CF 75 vise à réduire l’avantage accordé aux chaudières à condensation et à maintenir celui accordé aux pompes à chaleur.

M. le rapporteur général. Je suis très réservé quant à ces amendements, car je suis incapable de dire quel équipement mérite une plus grande réduction d’impôt. J’observe simplement que, si nous avons décidé en loi de finances pour 2009 de réduire le crédit d’impôt sur les pompes à chaleur, c’est parce qu’il nous avait été expliqué à l’époque qu’elles étaient moins performantes sur le plan écologique. Il semble que le Gouvernement est prêt à nous proposer, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, un aménagement du crédit d’impôt qui tienne compte de l’efficacité énergétique des équipements.

M. Michel Bouvard. Dans ce cas, je retire mes trois amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette les amendements II-CF 123, II-CF 122 et II-CF 110 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Michel Bouvard retire son amendement II-CF 70.

* *

Article 46

Prorogation pour trois ans du « prêt à 0 % » (PTZ)
avec maintien du doublement jusqu’au 30 juin 2010

Le présent article propose de reconduire pour trois ans le dispositif du prêt à 0 % ou prêt à taux zéro (PTZ), tout en maintenant, pour l’année 2010, une majoration provisoire pour les acquisitions de logements neufs, disposition du plan de relance votée en loi de finances rectificative pour 2008 (article 30 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008).

Le prêt à 0 %, surtout depuis sa refonte par la loi n° 2004-1484 de finances initiale pour 2005, a fait la preuve de son succès, mais aussi de son efficacité dans la politique d’accession à la propriété, y compris au regard de la concentration de la dépense fiscale qu’il représente sur les ménages qui ont le plus besoin d’une aide à l’accession. Dans ces conditions, Le Rapporteur général ne peut qu’être favorable à une prorogation du prêt à 0 % dans ses modalités actuelles, sous réserve éventuellement de quelques aménagements techniques à la marge.

S’agissant de la mesure exceptionnelle de doublement pour les acquisitions de logements neufs, son maintien pour 2010 selon des modalités dégressives comme le propose l’article (montant maximal de prêt doublé au premier semestre et majoré de 1,5 % au second semestre) est tout à fait opportun au regard de la quasi-stabilité numérique des prêts à 0 % octroyés dans le neuf en 2009, malgré les conditions de marché et à l’inverse des prêts dans l’ancien.

Le dispositif du prêt à 0 % venant à échéance au 31 décembre 2009, il n’était pas possible d’adopter l’an passé une mesure provisoire allant au-delà de cette date. Il n’était pas exclu dans le cadre de la reconduction du dispositif de continuer à soutenir encore quelques mois la demande d’acquisition. Le maintien de la mesure à son plein niveau au premier semestre constitue cependant un geste tout à fait significatif. Enfin, le maintien de l’effort budgétaire en direction du neuf pourra aussi accompagner utilement l’entrée en vigueur de la majoration pour l’acquisition d’un logement BBC, votée en loi de finances pour 2010 et conditionnée à la parution prochaine de textes réglementaires.

I.– LE NOUVEAU PRÊT À TAUX ZÉRO

La loi de finances pour 2005 a profondément remanié le prêt à 0 %. Les caractéristiques financières et les conditions d’attribution sont définies par le décret en Conseil d’État n° 2005-69 du 31 janvier 2005 et un arrêté du 31 janvier 2005. Trois arrêtés du 31 janvier 2005 portent approbation des nouvelles conventions types régissant les rapports entre l’État et les établissements de crédit, entre l’État et la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), ainsi qu’entre les établissements de crédit et la SGFGAS. Le décret n° 2005–567 du 23 mai 2005 précise les obligations déclaratives et les modalités de détermination et d’imputation du crédit d’impôt sur les sociétés destiné à compenser le coût de l’absence d’intérêts perçus par les établissements de crédit distributeurs.

A.– LE CHAMP D’APPLICATION

1.– Les opérations éligibles

Depuis 2005, le prêt à 0 % est étendu à l’acquisition de logements anciens sans conditions de travaux. Les opérations éligibles sont :

– les opérations de construction ou d’acquisition d’un logement neuf ;

– les opérations d’acquisition d’un logement existant avec ou sans travaux d’amélioration ;

– les opérations de location-accession pour chacun des types d’opérations précédents.

Le logement doit répondre à des normes de surface et d’habitabilité, qui constituent un surcoût pour l’acquéreur alors que désormais le vendeur est astreint à la réalisation de diagnostics obligatoires. Une simplification de la justification de normes minimales pourrait être mise en œuvre.

S’agissant de la construction ou de l’acquisition d’un logement neuf, le PTZ peut financer les opérations suivantes :

– la construction d’une maison individuelle, avec ou sans acquisition du terrain ;

– l’acquisition d’un logement neuf (appartement ou maison) construit ou vendu en l’état futur d’achèvement et n’ayant jamais fait l’objet d’une occupation.

L’acquisition et l’aménagement à usage de logements de locaux non destinés à l’habitation ou leur transformation seule sont assimilés à de la construction neuve.

2.– Les emprunteurs éligibles

Le nouveau prêt à 0 % est destiné aux personnes physiques qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’offre de prêt. Les ressources de ces personnes doivent être inférieures à des plafonds. Le respect de ces plafonds est apprécié au regard de la somme des revenus fiscaux de référence des personnes destinées à occuper le logement, en distinguant deux périodes selon la date d’émission de l’offre :

– du 1^er janvier au 31 mai : ressources de l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de prêt ; cette période est portée à trois mois au lieu de deux dans le dispositif antérieur ;

– du 1^er juin au 31 décembre : ressources de l’année précédant celle de l’offre de prêt.

Il est tenu compte de la modification éventuelle de la composition du foyer fiscal.

La loi n°2006-1771 de finances rectificative pour 2006 a relevé le montant total des ressources des ménages pour l’obtention de l’avance remboursable sans intérêt à 64 875 euros annuels (en revenu fiscal de référence). Les plafonds de ressources ont été ainsi augmentés pour permettre aux ménages disposant de ressources moyennes de bénéficier du prêt à 0 % pour réaliser leur projet d’accession à la propriété dans les communes où les prix de l’immobilier sont les plus élevés. Les modifications opérées ont eu pour effet d’augmenter les plafonds de ressources de 25 %.

Les plafonds de ressources varient en effet en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d’implantation du logement, selon des modalités fixées par décret. La modification des plafonds, qui tient compte de la composition des ménages et concerne les communes où les prix de l’immobilier sont les plus élevés (grande agglomération d’Île de France, la Côte d’Azur et le Genevois français), avait été prise par décret en Conseil d’État n° 2006-93 du 31 janvier 2006 et est entrée en vigueur le 1^er février 2006. Ces plafonds de ressources ont été adaptés par le décret n° 2007–464 du 27 mars 2007 pour tenir compte de la réforme de l'impôt sur le revenu (intégration de l'abattement d'assiette de 20 %).

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zone B ou C
1 personne	31 250	23 688
2 personnes	43 750	31 588
3 personnes	50 000	36 538
4 personnes	56 875	40 488
5 personnes et plus	64 875	44 425

B.– LE MONTANT DU PRÊT

1.– Le prêt à taux zéro « de base » (hors mesure de relance et majorations)

Le montant maximal de l’avance est égal à la moins élevée des sommes résultant des deux calculs suivants :

– 20 % du coût de l’opération retenu dans la limite d’un montant maximal en fonction du nombre de personnes destinées à occuper le logement, de la localisation de l’opération et de la nature du logement (neuf ou ancien). Ce taux est porté à 30 % dans les zones urbaines sensibles et dans les zones franches urbaines. Il est porté à 40 % dans les DOM lorsque l’emprunteur justifie de ressources modestes, inférieures ou égales à 60 % des plafonds de la zone B, et à 50 % sous ces conditions dans les ZFU et ZUS des DOM ;

– 50 % du montant du ou des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l’opération.

Les tableaux suivants montrent les montants maximaux de prêt à 0 % (hors ZUS, ZFU et DOM).

MONTANTS DU PRÊT À 0 % POUR L’ACQUISITION D’UN LOGEMENT NEUF (2008)

(en euros)


	Montant maximum de l’opération		Montant du prêt (20 %)
Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zones B et C	Zone A	Zones B et C
1 personne	80 000	55 000	16 000	11 000
2 personnes	112 500	82 500	22 500	16 500
3 personnes	125 000	95 000	25 000	19 000
4 personnes	137 500	107 500	27 500	21 500
5 personnes	150 000	120 000	30 000	24 000
6 personnes et plus	162 500	132 500	32 500	26 500

MONTANTS DU PRÊT À 0% POUR L’ACQUISITION D’UN LOGEMENT ANCIEN

(en euros)


	Montant maximum de l’opération			Montant du prêt (20 %)
Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zone B	Zone C	Zone A	Zone B	Zone C
1 personne	72 000	44 000	41 250	14 400	8 800	8 250
2 personnes	101 250	66 000	61 875	20 250	13 200	12 375
3 personnes	112 500	76 000	71 250	22 500	15 200	14 250
4 personnes	123 750	86 000	80 625	24 750	17 200	16 125
5 personnes	135 000	96 000	90 000	27 000	19 200	18 000
6 personnes et plus	146 250	106 000	99 375	29 250	21 200	19 875

Parmi les évolutions récentes, on notera que l’arrêté du 29 avril 2009 relatif au classement des communes par zone applicable à certaines aides au logement a institué un nouveau classement des communes applicables depuis le 1^er juillet 2009.

2.– La majoration dans le neuf pour aide d’une collectivité territoriale

L’article 30 de la loi n° 2006–872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement prévoit que le PTZ peut être majoré d’un montant pouvant atteindre 15 000 euros lorsque l’opération d’accession sociale bénéficie d’une aide d’une ou de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités du lieu d’implantation du logement. L’aide peut prendre la forme d’une subvention, d’une bonification permettant l’octroi d’un prêt ne portant pas intérêt ou portant intérêt à un taux réduit par rapport aux conditions du marché ou d’une mise à disposition par bail emphytéotique ou bail à construction du terrain d’implantation du logement sous réserve que le bail ne prévoit pas le versement d’un loyer ou d’une redevance supérieure à 15 euros par an.

Cette amélioration du PTZ concerne les ménages qui disposent de ressources inférieures ou égales aux plafonds d’accès au logement locatif social PLUS et acquièrent un logement neuf. Le ménage bénéficiera ainsi d’une aide double pour réaliser son projet : aide de l’État et aide d’une collectivité territoriale. Cette mesure est entrée en vigueur le 1^erjanvier 2007. Elle doit inciter des locataires du parc social à faire construire ou à acquérir un logement neuf, et ainsi contribuer à une meilleure fluidité dans le parc locatif. Le montant de la majoration du PTZ peut s’élever jusqu’à 15 000 euros pour un logement situé en zone A et devant accueillir au moins 4 personnes.

Les montants maxima de PTZ avec majoration ENL sont les suivants :

Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zones B et C
1 personne	28 500	21 000
2 personnes	35 000	26 500
3 personnes	37 500	29 000
4 personnes	42 500	34 000
5 personnes	45 000	36 500
6 personnes et plus	47 500	39 000

3.– La majoration dans le neuf pour un logement BBC

L’article 100 de la loi de finances pour 2010 a institué une autre majoration d’un montant maximum de 20 000 euros pour les PTZ accordés pour les logements construits ou acquis neufs ou acquis en l’état futur d’achèvement présentant un niveau élevé de performance énergétique globale. L’objet de cette majoration est d’orienter les acquisitions vers ce type de logements en compensant le surcoût à la construction induit par leur profil énergétique.

Ce « niveau élevé de performance énergétique globale » est déterminé selon des modalités définies par décret en Conseil d’État. Les tout récents décrets n° 2009-1296 et 2009-1297 du 27 octobre 2009, relatifs à la majoration des avances remboursables sans intérêt pour l'acquisition ou la construction de logements neufs en accession à la propriété répondant à un niveau élevé de performance énergétique, ont prévu les modalités d’application de la majoration. Le décret n° 2009-1297 renvoie à la notion de « bâtiment basse consommation énergétique, BBC 2005 » du label Haute performance énergétique instituée par l’arrêté du 3 mai 2007 relatif au contenu et aux conditions d'attribution du label HPE ⁽³⁵⁾.

Les décrets du 27 octobre 2009 prévoient que le montant de la majoration s’établit, conformément à ce qui avait été annoncé l’an passé au Rapporteur général, à 15 000 euros lorsque le nombre de personnes destinées à occuper le logement est au maximum de trois, et à 20 000 euros lorsque ce nombre est de quatre et plus. Il s’agit d’ordre de grandeurs.

Les montants maxima de PTZ avec majoration BBC sont les suivants :

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zones B et C
1 personne	36 000	31 000
2 personnes	42 500	36 500
3 personnes	45 000	39 000
4 personnes	47 500	41 500
5 personnes	50 000	44 000
6 personnes et plus	52 500	46 500

Cette majoration entre en vigueur pour les avances émises à compter du premier mois suivant la publication du décret relatif au niveau de performance énergétique globale précité. En pratique, une entrée en vigueur à compter du 1^er décembre 2009 a été annoncée le 28 octobre dernier lors de la présentation des avancées du Plan Bâtiment du Grenelle Environnement par les ministres Jean-Louis BORLOO et Benoist APPARU.

Cette date tient compte du délai de parution d’un arrêté indispensable. L'emprunteur doit en effet justifier de l'obtention du label BBC 2005 dans des conditions fixées par arrêté. On peut supposer qu’une attestation devra être jointe à la demande de prêt, mais aussi postérieurement à l’achèvement des travaux s’agissant des logements construits ou acquis en VEFA. En pratique, dans un premier temps, le maître d’ouvrage sollicitera le label haute performance énergétique niveau BBC et obtiendra la certification à l’issue des travaux.

Cette vérification du respect de la réglementation BBC pose un problème identique à celle de l’éco-conditionnalité (respect de la réglementation en vigueur), que le Rapporteur général avait longuement et explicitement présenté dans son commentaire de l’article 46 du projet de loi de finances pour 2009. L’éco-conditionnalité du PTZ a d’ailleurs été supprimée au cours de l’examen de cet article et ne figure donc pas dans l’article 244 quater J du code général des impôts qu’il est proposé de reconduire. Elle figure dans les deux dispositifs modifiés par les articles 44 et 45 du présent projet de loi (se reporter aux commentaires de ces articles).

Le respect du niveau BBC du logement acquis s’appliquera à l’acquéreur et non au constructeur qui s’est engagé à construire un logement respectant ce label. La responsabilité à engager est donc celle du maître d’ouvrage. Lorsque l’emprunteur est lui-même maître d’ouvrage, c’est sa responsabilité qui est engagée et l’outil fiscal semble approprié. Dans la majorité des cas, l’emprunteur n’est pas le maître d’ouvrage (vente en l’état futur d’achèvement auprès d’un promoteur ou contrat de construction de maison individuelle faisant porter la responsabilité du respect du code de la construction et de l’habitation sur le constructeur).

Hors le cas d’un logement acquis achevé, le logement est en cours de construction et un prêt à taux zéro a été accordé pour financer l’opération de construction ou d’acquisition en l’état futur d’achèvement, conditionnant l’opération de financement (montant du prêt, ratio d’endettement, le cas échéant différé de remboursement). L’acquéreur étant le bénéficiaire indirect du crédit d’impôt, le non respect de la réglementation thermique à l’achèvement des travaux provoquerait la reprise du crédit d’impôt à l’établissement (article 199 ter I du code général des impôts qui définit les modalités d’imputation et de reprise du crédit d’impôt). Les établissements de crédit n’ayant aucun moyen de peser sur le constructeur et n’ayant aucune raison d’assumer un risque de défaillance de ces derniers, ils prévoiront dans leur contrat de prêt la possibilité de récupérer les sommes correspondant au crédit d’impôt perdu auprès des emprunteurs.

Au-delà des principes, le PTZ est un prêt sous condition de ressources, qui s’adresse donc notamment à des personnes aux revenus modestes qui pourraient se retrouver en situation difficile avec un équilibre économique de l’opération affecté. Il y a donc deux approches possibles, selon les dispositions qui seront adoptées dans la loi dite « Grenelle 2 ».

La première est effectivement de reprendre l’avantage à l’emprunteur (via la reprise du crédit d’impôt de l’établissement), étant rappelé que les intérêts sur un montant de 20 000 euros ne sont pas négligeables. Dans ce cas, il faudra au moins veiller à ce que les textes d’application prévoient explicitement :

– le fait de laisser un délai suffisant avant application de la reprise pour la mise en conformité au label BBC par le maître d’ouvrage ;

– que la reprise ne porte évidemment que sur la majoration et non pas sur l’ensemble du prêt.

Par ailleurs, le Rapporteur général évoquait l’an passé la question de la capacité pour un acquéreur en VEFA de renoncer à l’acquisition, et pas uniquement de consigner le solde. Le report de l’entrée dans les lieux et les relations avec le maître d’ouvrage pour la mise en conformité constituent en effet des vraies contraintes.

La seconde approche consiste à modifier l’article 244 quater J pour prévoir la reprise de l’avantage au maître d’ouvrage, lui aussi bénéficiaire indirect du crédit d’impôt. Cette reprise devrait aussi pouvoir être suspendue pendant un certain délai pour permettre au maître d’ouvrage de procéder aux travaux nécessaires à la mise en conformité au label. L’emprunteur serait dans l’obligation de joindre une attestation à la demande de prêt, mais aussi, de transmettre le certificat du respect du label BBC à l’achèvement des travaux ou, si le maître d’ouvrage ne le lui fournit pas, de déclarer cette situation à son établissement de crédit.

Ce raisonnement peut être transposé aux autres dispositifs dont le bénéfice est assorti d’une condition de performance énergétique du logement.

C.– MODALITÉS DU PRÊT : LES DIFFÉRÉS DE REMBOURSEMENT

La loi de finances pour 2005 a instauré un nouveau mode de financement du prêt à 0 % : le coût de l’absence d’intérêts sur le PTZ est compensé aux établissements de crédit distributeurs par un crédit d’impôt sur les sociétés. Le PTZ est distribué par les établissements de crédit habilités à cet effet par convention avec l’État. Le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’avance remboursable sans intérêt et les mensualités d’un prêt consenti à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de prêt à 0 %.

Ce mode de financement a permis de la mise en œuvre de modalités de remboursement du prêt à 0 % en fonction du revenu fiscal de référence du ménage. Cette modulation des conditions de remboursement de l’aide publique permet d’ajuster la mensualité à la charge des ménages en fonction de leurs moyens financiers. Les profils de remboursement du prêt à 0 % sont définis en fonction de deux périodes :

• La période 1 correspond à la durée de différé d’amortissement pour les trois premières tranches du barème (correspondant à un revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 23 688 euros). Pour les ménages appartenant aux deux premières tranches, la durée du différé a été portée à 18 ans en 2005 ; elle a été portée à 15 ans pour la troisième tranche. Pour la tranche de revenus la plus modeste (revenu fiscal de référence inférieur à 15 801 euros), la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). Pour les tranches suivantes du barème, où le prêt à 0 % n’est pas assorti d’une période de différé, la période 1 correspond à la durée de remboursement. La durée de cette période peut être réduite à la demande de l’emprunteur jusqu’à un minimum de six ans.

• La période 2 ne s’applique qu’aux trois premières tranches du barème et correspond au remboursement de la fraction du prêt ayant fait l’objet du différé.

(en euros)


Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Période 1		Période 2
Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Durée maximale	Mensualités pour 10 000 euros empruntés ⁽¹⁾	Durée	Mensualités pour 10 000 euros empruntés
Moins de 15 801 euros	100 %	216 mois	–	48 mois	208,33
De 15 801 euros à 19 750 euros	75 %	216 mois	11,57	36 mois	208,33
De 19 751 euros à 23 688 euros	50 %	180 mois	27,78	24 mois	208,33
De 23 689 euros à 31 588 euros	0 %	96 mois	104,17	–	–
31 589 euros et plus	0 %	72 mois	138,89	–	–

(1) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

Les durées de remboursement sont allongées lorsque le PTZ fait l’objet d’une majoration. Quelle que soit la majoration, hors cas particulier des majorations DOM, les modalités de remboursement sont les suivantes :

(en euros)


Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Période 1		Période 2
Tranches de revenu fiscal de référence	% du prêt avec différé	Durée maximale	Mensualités pour 10 000 euros empruntés ⁽¹⁾	Durée	Mensualités pour 10 000 euros empruntés
Moins de 15 801 euros	100 %	216 mois	-	72 mois	138,89
De 15 801 euros à 19 750 euros	75 %	216 mois	11,57	54 mois	138,89
De 19 751 euros à 23 688 euros	50 %	180 mois	27,78	36 mois	138,89
De 23 689 euros à 31 588 euros	0 %	144 mois	69,44	–	–
31 589 euros et plus	0 %	108 mois	92,59	–	–

(1) Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

D.– LE DOUBLEMENT DU PTZ EN 2009 DANS LE NEUF : UNE MESURE DE RELANCE LIMITÉE DANS LE TEMPS

Le doublement du prêt à 0 % (PTZ) dans le neuf a été annoncé par le Président de la République à Douai le 4 décembre 2008. La mise en œuvre de cette mesure a été effectuée par l’article 30 de loi de finances rectificative pour 2008 qui a prévu la fixation d’un montant de PTZ maximum de 65 100 euros pour les acquisitions de logements neufs (métropole et DOM). Les décrets d’application ont paru le 20 décembre 2008 permettant l’entrée en vigueur effective du doublement du PTZ pour les offres émises à compter du 15 janvier 2009. Il s’applique aux offres émises jusqu’au 31 décembre 2009.

Le doublement du PTZ procède de deux types de modifications.

La première concerne le calcul du montant du PTZ de base, qui est égal en 2009 au plus petit des deux montants suivants :

– 100 %, au lieu de 50 %, du montant du ou des autres prêts, d’une durée supérieure à deux ans, concourant au financement de l’opération ;

– 30 %, au lieu de 20 %, du coût de l’opération pris en compte dans la limite d’un prix maximal qui varie en fonction de la taille de la famille, de la localisation géographique du logement et du caractère neuf ou ancien de l’opération. Ce taux est porté à 40 % dans les zones franches urbaines et dans les zones urbaines sensibles.

La seconde concerne le montant plafond de l’opération pris en compte pour le calcul du montant de base du PTZ, qui est revalorisé.

Concrètement, le montant maximum de PTZ est porté pour le neuf à 65 100 euros, correspondant à 30 % de 217 000 euros, au lieu de 32 500 en 2008 correspondant à 20 % de 162 500 euros.

Les décrets du 20 décembre 2008 ont décliné le montant du PTZ doublé en fonction des zones et de la composition du foyer majorant chacun des montants antérieurement définis.

Les plafonds de ressources PTZ ne sont pas modifiés.

DÉTERMINATION DU MONTANT DU PTZ DOUBLÉ

(en euros)


Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Prix maximum pris en compte			Montant maximum de PTZ
Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zone B	Zone C	Zone A	Zone B	Zone C
1 personne	107 000	88 000	69 000	32 100	26 400	20 700
2 personnes	150 000	126 500	103 000	45 000	37 950	30 900
3 personnes	167 000	143 000	119 000	50 100	42 900	35 700
4 personnes	183 500	159 000	134 500	55 050	47 700	40 350
5 personnes	200 500	175 500	150 000	60 150	52 650	45 000
6 personnes et plus	217 000	191 500	165 500	65 100	57 450	49 650

(*) Hors majorations du PTZ pour les ménages à ressources très modestes dans les DOM, dans les ZFU et les ZUS.

Corrélativement, les périodes de remboursement du PTZ dans le neuf sont significativement allongées. Jusqu’à présent, les conditions de remboursement du PTZ étaient déterminées en fonction des ressources de l’emprunteur et tenaient compte des modalités de remboursement des prêts immobiliers consentis, le cas échéant pour la même opération. Dans le seul cadre du doublement du PTZ, donc pour les offres émises entre le 15 janvier et le 31 décembre 2009 au titre de l’acquisition d’un logement neuf, les conditions de remboursement sont aussi fonction de la localisation du logement.

LOGEMENT NEUF BÉNÉFICIANT D’UN PTZ DOUBLÉ SANS MAJORATION


Tranches de revenu fiscal de référence		% du prêt avec différé	Période 1 (différé)	Période 2
Zone A	Zone B et C	% du prêt avec différé	Durée maximale	Durée
Moins de 23 689 €	Moins de 15 801 €	100 %	216 mois	96 mois
-	De 15 801 € à 19 750 €	75 %	216 mois	72 mois
De 23 689 € à 43 750 €	De 19 751 € à 23 688 €	50 %	180 mois	48 mois
Plus de 43 750 €	De 23 689 € à 31 588 €	0 %	144 mois	–
-	31 589 € et plus	0 %	108 mois	–

LOGEMENT NEUF BÉNÉFICIANT D’UN PTZ DOUBLÉ AVEC MAJORATION


Tranches de revenu fiscal de référence		% du prêt avec différé	Période 1 (différé)	Période 2
Zone A	Zone B et C	% du prêt avec différé	Durée maximale	Durée
Moins de 23 689 €	Moins de 15 801 €	100 %	216 mois	144 mois
-	De 15 801 € à 19 750 €	75 %	216 mois	108 mois
De 23 689 € à 43 750 €	De 19 751 € à 23 688 €	50 %	180 mois	72 mois
Plus de 43 750 €	De 23 689 € à 31 588 €	0 %	144 mois	–
-	31 589 € et plus	0 %	108 mois	–

Dans les DOM et dès lors que le ménage justifie de ressources très modestes inférieures ou égales à 60 % des plafonds de ressources de la zone B, la durée de remboursement du PTZ est allongée de trois ans par rapport aux durées indiquées dans les tableaux ci-dessus (article R 318.26 du code de la construction et de l’habitation).

II.– LE COÛT FISCAL DU PTZ

A.– L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE

Le nombre d’émissions de PTZ a baissé en 2008, avec 211 478 prêts après 245 000 en 2007. Ce niveau reste plus élevé que celui de 2005 (200 897 prêts), première année de mise en œuvre du nouveau prêt à taux zéro. 227 356 prêts ont été mis en force en 2008, soit le même niveau qu’en 2006 (227 419). Pour le premier semestre 2009, 99 610 prêts ont été accordés, contre 121 169 prêts au premier semestre 2008. Cette baisse masque une différence notable entre le secteur de l’ancien, pour lequel le nombre de prêts a chuté à 64 511, et le secteur du neuf qui s’est maintenu avec 34 199 prêts.

L’analyse de la dépense mois après mois est aussi révélatrice de l’effet du changement de référentiel de revenus au mois de juin, puisque près d’un tiers des prêts du premier semestre (29 447 prêts) sont accordés en mai. Cela laisse supposer une marge d’amélioration de l’efficacité budgétaire du dispositif puisque ce pic est observé chaque année, traduisant le fait qu’une partie des PTZ octroyés en mai le sont au-delà de ce que les ressources réelles des demandeurs le nécessitent : soit les personnes ne seraient plus éligibles en juin sur la base de leurs revenus de l’année N-1, soit elles bénéficieraient d’un montant de prêt ou de conditions de différé moins intéressants que le permettent leurs revenus de N-2.

Le montant prêté en 2008 atteint 3,26 milliards d’euros, pour un montant total d’opérations concernées de 32,6 milliards d'euros. Le montant moyen de l’opération financée a très légèrement baissé (-0,3%) après plusieurs années de progression et atteint 146 500 euros. Le montant moyen du prêt à taux zéro est de 17 600 euros.

64 910 opérations financées par un PTZ ont concerné le secteur du neuf en 2008, soit 30,7 % de l’ensemble des opérations. Malgré la poursuite de la baisse de la part de l’individuel neuf, ce type de logement demeure le plus fréquent avec 26 % de l’ensemble des opérations. La part des maisons continue sa diminution, mais prévaut toujours sur les appartements (67 %).

Pour l’année 2008, 1 942 prêts majorés du fait d’une aide de la part d’une collectivité territoriale sont totalisés en métropole, en forte progression par rapport aux 736 recensés en 2007. 2 791 PTZ ont bénéficié en 2008 d’un barème spécifique du fait de leur situation en ZUS (dont 1 952) en ZFU. Ce nombre est aussi en forte progression après 1 573 prêts en 2007 (dont 1 173 en ZFU) du fait notamment d’une meilleure information par les établissements de crédit. Le nombre de PTZ DOM émis et enregistrés était quant à lui de 724 (contre 636 en 2007).

PTZ AYANT BÉNÉFICIÉ D’UNE MAJORATION EN 2007, 2008 ET 2009 ⁽³⁶⁾


	2007			2008			2009 ⁽³⁷⁾
Majoration	Effectif	Crédit d’impôt	CI Moyen	Effectif	Crédit d’impôt	CI Moyen	Effectif	Crédit d’impôt	CI Moyen
ENL	671	10 m€	15 536 €	1 154	18 m€	15 484 €	2 838	65 m€	22 809 €
ZUS/ZFU	1 484	18 m€	11 974 €	1 981	25 m€	12 686 €	1 342	22 m€	16 100 €
ENL+ZUS/ZFU	56	1 m€	18 372 €	735	12 m€	16 337 €	758	22 m€	29 117 €
DOM	251	5 m€	18 929 €	290	6 m€	19 282 €	196	4 m€	21 147 €
Total	2 468	34 m€	13 814 €	4 173	61 m€	14 575 €	5 146	113 m€	21 924 €
Non majoré	241 404	1 549 m€	6 418 €	206 956	1 359 m€	6 564 €	134 338	1 099 m€	8 182 €
Ensemble	243 872	1 583 m€	6 493 €	211 129	1 419 m€	6 723 €	139 484	1 212 m€	8 689 €

Source : Direction Générale de l’aménagement, du logement et de la nature

Pour les PTZ mis en force en 2008, le montant moyen de crédit d’impôt atteint 7 093 euros pour les opérations neuves et 6 044 euros pour les opérations dans l’ancien, soit 6 377 euros pour l’ensemble des opérations. L’augmentation résulte pour une très large part de la progression du taux d’intérêt entre 2006 et 2008. Pour mémoire, en 2006, ces chiffres étaient respectivement de 6 583 euros pour les opérations neuves et 5 514 euros pour les opérations dans l’ancien, soit 5 867 euros pour l’ensemble des opérations.

La dépense fiscale liée au PTZ se calcule après imposition du crédit d’impôt perçu par les établissements de crédit. La dépense fiscale annuelle serait de 650 millions d’euros en 2009, après 529 millions en 2008, et est estimée à 900 millions d’euros pour 2010, en tenant compte du doublement du PTZ dans le neuf. Ce montant doit être rapporté au coût total des dépenses fiscales principales en faveur du logement relevant du programme 135 « Développement et amélioration de l’offre de logement » de la mission « Ville et logement », qui s’élève à 14,249 milliards d’euros, si l’on agrège les dépenses sur impôts d’Etat (11,325 milliards), sur impôts locaux (24 millions) et les « dépenses fiscales subsidiaires d’impôts d’Etat » (2,9 milliards dont 2,6 milliards au titre du crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie de l’article 200 quater du code général des impôts).

Le tableau suivant présente, pour 2008 à 2010, la conversion du crédit d’impôt en dépense fiscale. Cette dernière couvre l’ensemble des prêts donnant lieu à imputation d’un crédit d’impôt une année donnée, quelle que soit l’année de leur émission, et intègre le caractère imposable du crédit d’impôt au titre du PTZ. Par convention, il est supposé que 80% du crédit en masse donne lieu à taxation à l’impôt sur les sociétés à 33%, le reste étant non imposé (entreprise déficitaire par exemple). Le neuf représente traditionnellement environ un tiers de l’ensemble des PTZ. Toutefois, la mesure de doublement du PTZ a pour effet de déformer cette répartition au profit des logements neufs.

COÛT FISCAL DES CRÉDITS D’IMPÔTS

(en millions d’euros)

	Coût du PTZ 2008	Coût du PTZ 2009	Coût du PTZ 2010
Avant imposition	685	890	1230
Après imposition	500	650	900
dont neuf	165	215	350

Source : Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

B.– UNE RÉPARTITION DU COÛT QUI ATTESTE DE L’EFFICACITÉ DU DISPOSITIF ET D’UN RÔLE DE DÉCLENCHEUR DE L’ACCESSION

Tout en permettant potentiellement à 80 % des ménages français de bénéficier d’une aide à l’accession compte tenu du plafond relativement élevé de ressources (64 875 euros), les résultats du PTZ attestent de la concentration de l’aide au profit des ménages modestes. Le montant des prêts est en effet modulé en fonction des zones, de la composition de la famille, mais aussi des revenus des emprunteurs, au sein du plafond de 64 875 euros. En outre, les caractéristiques des prêts accélèrent la concentration de la dépense fiscale en faveur des plus modestes.

La répartition par catégorie socio-professionnelle des bénéficiaires d’un PTZ indique que plus de 80 % des bénéficiaires sont des employés (32,1 %), des ouvriers (27,8 %) ou issues de professions intermédiaires (21,2 %). 42,8 % des foyers sont des familles (trois personnes ou plus).

	2004	2005	2006	2007	2008
Agriculteurs	2,0%	1,1%	0,9%	0,8%	0,9%
Artisans, commerçants	2,4%	2,3%	2,2%	2,5%	2,5%
Cadres	6,9%	10,7%	12,3%	13,1%	12,5%
Profession intermédiaire	21,8%	23,7%	23,2%	21,8%	21,2%
Employés	29,5%	31,7%	31,9%	32,3%	32,1%
Ouvriers	34,3%	27,0%	26,0%	26,3%	27,8%
Retraités	0,6%	0,6%	0,5%	0,5%	0,6%
Inactifs	2,7%	3,0%	2,9%	2,7%	2,3%
Ensemble	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%

Source : SGFGAS

Le montant des PTZ, donc le crédit d’impôt moyen et le coût unitaire des PTZ, sont étroitement corrélés aux revenus de l’emprunteur. L’efficacité de la dépense fiscale compte tenu de l’objet du PTZ s’apprécie au regard de la distribution du coût entre les tranches de barèmes.

En 2008, les bénéficiaires d’un PTZ relevant des trois premières tranches du barème, c'est-à-dire disposant d’un revenu annuel de référence inférieur à 23 688 euros et bénéficiant du mécanisme du différé, représentent 60 % des bénéficiaires et totalisent 80 % des montants de PTZ octroyés. En 2008, les deux premières tranches du barème (revenu inférieur à 19 750 euros) représentent 42,2 % des bénéficiaires et totalisent 59,6 % des montants. Une proportion de 46 % est estimée pour l’année 2009 et de 48 % pour l’année 2010. En 2008, près de 38,2 % des bénéficiaires avaient un revenu net de l’année en cours inférieur ou égal à 2 SMIC.

Le tableau suivant illustre cette répartition. Il porte sur l’année 2008 et une partie de l’année 2009 (prêts déclarés jusqu’au 30 septembre, soit prêts mis en force au premier semestre et une partie des prêts mis en force au troisième trimestre).

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES ET DES MONTANTS DE PTZ PAR TRANCHES DE REVENUS EN 2008 ET 2009 (PARTIEL)


	TRANCHE N° 1 (MOINS DE 15 801 EUROS)		TRANCHE N° 2 (DE 15 801 EUROS À 19 750 EUROS)		TRANCHE N° 3 (DE 19 751 EUROS À 23 688 EUROS)		TRANCHE N° 4 (DE 23 689 EUROS À 31 588 EUROS)		TRANCHE N° 5 (31 589 EUROS ET PLUS)
	EFFECTIF	MONTANT	EFFECTIF	MONTANT	EFFECTIF	MONTANT	EFFECTIF	MONTANT	EFFECTIF	MONTANT
2008	57 616	551 M€	38 843	360 M€	40 633	312 M€	66 129	227 M€	25 150	79 M€
SOIT EN %	25,2 %	36 %	17 %	23,6 %	17,8 %	20,4 %	29 %	14,8 %	11 %	5,2 %
2009	34 094	383 M€	23 635	258 M€	24 760	224 M€	41 676	177 M€	18 423	71 M€
TOTAL	130 379	1 289 M€	90 249	864 M€	94 429	753 M€	155 403	564 M€	62 428	207 M€

Source : Direction Générale de l’aménagement, du logement et de la nature

La distribution des crédits d’impôt afférents aux PTZ résulte de ces données mais aussi des modalités des prêts, elles-mêmes corrélées au niveau de revenus. Les ménages modestes empruntent en effet sur une plus longue période, ce qui accroît d’autant le montant des intérêts pris en charge (ils bénéficient de mécanismes de différés). Un emprunteur disposant d’un apport ou de revenus moyens ou un peu élevés emprunte sur une plus courte période, avec une quotité de PTZ réduite par le jeu de la modulation des plafonds.

Les tableaux suivant présentent le montant moyen de crédit d’impôt et le montant total de crédit d’impôt pour les prêts à 0 % émis (et non mis en force) en 2006, 2007 et 2008. Il en ressort que 80 % des crédits d’impôts concernent les trois premières tranches du barème (1,13 milliard d’euros sur 1,41 milliard d’euros).

RÉPARTITION DU COÛT POUR L’ÉTAT PAR TRANCHE DE BARÈME


Crédit d’impôt moyen (en €)	2006			2007			2008
Crédit d’impôt moyen (en €)	Neuf	Ancien	Ensemble	Neuf	Ancien	Ensemble	Neuf	Ancien	Ensemble
Tranche 1	10 420	7 749	8 433	11 069	8 462	9 101	12 162	8 783	9 609
Tranche 2	10 004	7 749	8 183	10 654	8 081	8 834	11 610	8 363	9 300
Tranche 3	8 007	6 127	6 803	8 678	6 708	7 385	9 262	6 920	7 705
Tranche 4	3 105	2 603	2 799	3 624	3 038	3 261	3 971	3 120	3 438
Tranche 5	2 609	2 434	2 492	3 112	2 906	2 970	3 422	2 980	3 118
Ensemble	6 583	5 514	5 867	7 093	6 044	6 377	7 749	6 266	6 730


Crédit d’impôt total (en M€)	2006			2007			2008
Crédit d’impôt total (en M€)	Neuf	Ancien	Ensemble	Neuf	Ancien	Ensemble	Neuf	Ancien	Ensemble
Tranche 1	152	329	480	164	387	551	157	351	506
Tranche 2	120	204	324	130	238	368	120	213	333
Tranche 3	124	169	293	130	193	293	115	171	286
Tranche 4	79	103	182	97	132	229	89	118	207
Tranche 5	20	38	58	26	54	80	25	47	71
Ensemble	495	843	1 337	548	1 004	1 522	506	899	1 405

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Le coût pour l’État après imposition du crédit d’impôt varie donc de 3 000 euros pour les tranches de revenus les plus élevées à plus de 8 000 euros pour les tranches de revenus les plus faibles.

Le PTZ constitue donc bien une aide à l’accession et non pas un accompagnement de l’accession ou une redistribution de pouvoir d’achat comme c’est le cas du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt, dont le coût est d’ailleurs très largement supérieur. Le PTZ permet de « mettre le pied à l’étrier ». C’est pourquoi il est réservé aux primo-accédants. On sait en effet que c’est la première accession qui compte dans le parcours résidentiel. 71,3 % des bénéficiaires d’un PTZ avaient ainsi moins de 35 ans en 2008.

À cet égard, il convient de rappeler que, si le PTZ est réservé à la primo-accession, il peut être reporté sur une nouvelle acquisition et ainsi accompagner le ménage propriétaire tout au long de son projet. Il semble que la possibilité de transfert du capital restant dû prévue par l’article R. 318-8 du code de la construction et de l’habitation est mal connue et aurait intérêt à être mise en valeur pour éviter à certains emprunteurs de « sortir » d’un dispositif dont l’établissement de crédit a tiré bénéfice du fait de l’imputation sur cinq ans du crédit d’impôt. Le remboursement anticipé d’un PTZ conduit en effet à arrêter l’imputation du crédit d’impôt mais pas à le reprendre, alors même qu’il a été calculé sur une durée d’emprunt supérieure à celle qui aura couru. Ce point pourrait en soi appeler des aménagements.

Cet effet déclencheur du PTZ est corroboré par le taux d’effort des ménages bénéficiant d’un PTZ. Le taux d’effort brut moyen des bénéficiaires du PTZ excède 30 % et est équivalent dans le neuf et dans l’ancien. L’absence du prêt à 0 % conduirait donc une part significative des ménages à dépasser le seuil de 33 % de taux d’effort au-delà duquel le financement d’une acquisition est généralement refusé.

TAUX D’EFFORT MOYEN BRUT ET NET DES ACCÉDANTS APRÈS AIDE PERSONNELLE AU LOGEMENT EN 2008


	NEUF				ANCIEN
	ZONE A	ZONE B	ZONE C	ENSEMBLE	ZONE A	ZONE B	ZONE C	ENSEMBLE	TOTAL
MONTANT DU PRÊT À 0%	21 990	17 970	18 230	18 420	19 080	12 740	12 690	14 080	15 400
MONTANT DU PRÊT PRINCIPAL	128 070	105 560	102 090	104 590	119 820	94 110	92 830	99 100	100 780
MONTANT DES AUTRES PRÊTS	9 590	12 540	12 940	12 630	11 060	10 340	10 790	10 670	11 270
APPORT PERSONNEL	45 530	28 510	14 740	19 940	33 710	18 190	11 230	18 790	19 140
MONTANT D’OPÉRATION	204 680	164 480	147 980	155 510	183 210	135 330	127 510	142 510	146 470
MENSUALITÉ BRUTE	940	800	780	800	910	720	710	760	770
REVENU NET	2 890	2 460	2 460	2 490	2 780	2 250	2 280	2 370	2 410
TAUX D’EFFORT BRUT	32,5 %	32,5 %	31,7 %	32,1 %	32,7 %	32 %	31,1 %	32,1 %	32 %
EFFECTIF	4 205	14 827	45 130	64 162	31 270	57 929	57 143	146 342	210 504
CRÉDIT D’IMPÔT MOYEN	8 250	7 900	7 600	7 710	7 620	6 020	5 770	6 270	7 730

Source : SGFGAS (à partir des déclarations reçues au 30 juin 2009).

Le PTZ joue donc bien le rôle qui lui était assigné de venir constituer un apport pour l’emprunteur. Il « solvabilise » les ménages souhaitant acquérir un logement ou améliore leur solvabilité en leur permettant d’acheter un logement qui correspond à leur besoin compte tenu de la composition de leur foyer (logement de taille satisfaisante) ou de leur lieu de travail (logement situé dans une zone tendue).

Cet apport est ce que l’on désigne comme l’équivalent subvention de l’absence d’intérêt, qui ne tient pas compte du versement en cinq fois du crédit d’impôt à l’établissement de crédit, qui constitue uniquement un « coût » pour l’État. L’équivalent subvention dépend de la durée du prêt à 0 %, donc du RFR de l’accédant et du type de prêt (ancien, neuf non majoré, neuf majoré). Il est donné en pourcentage du montant du prêt à 0 %.

En multipliant par le montant du prêt à 0 %, on obtient l’équivalent subvention en euros, ou encore la capacité d’emprunt supplémentaire dont bénéficie le ménage. Pour un prêt à 0 % de 20 000 euros, les bénéficiaires de la première tranche bénéficient ainsi d’un équivalent subvention ou d’une capacité d’emprunt supplémentaire de 13 000 euros dans l’ancien, de 14 000 euros dans le neuf et de 14 800 euros dans le neuf majoré.

EQUIVALENT SUBVENTION EN POURCENTAGE DU MONTANT DU PRÊT A 0 %

	Ancien	Neuf non majoré	Neuf majoré
Tranche 1	65%	70%	74%
Tranche 2	57%	60%	63%
Tranche 3	42%	43%	45%
Tranche 4	13%	21%	29%
Tranche 5	9%	15%	21%

Source : Direction Générale de l’aménagement, du logement et de la nature

C.– L’ARTICULATION AVEC LE CREDIT D’IMPÔT ET LES PISTES DE RENFORCEMENT DU PTZ

Le Rapporteur général souhaiterait rappeler qu’un rapport d’évaluation devait être remis au Parlement avant le 30 novembre 2008 sur le dispositif du crédit d’impôt afférent aux intérêts d’emprunt. Ce rapport est prévu par l’article 6 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) : « Le Gouvernement présente au Parlement, avant le 1er décembre 2008, un rapport analysant les incidences économiques et sociales du crédit d'impôt visé par l'article 200 quaterdecies du code général des impôts, par comparaison avec le dispositif du prêt à taux zéro. Ce rapport met en évidence le coût global de ces aides et les mesures mises en œuvre pour en contrôler l'efficacité. »

Ce rapport devait donc approfondir l’articulation du nouveau crédit d’impôt avec le PTZ. Le Rapporteur général soulignait dans son commentaire de l’article 46 du projet de loi de finances pour 2009, instituant la majoration pour acquisition d’un logement présentant une performance énergétique globale supérieure aux normes en vigueur, qu’il eut été préférable qu’un aménagement du PTZ s’intègre dans une refonte d’ensemble du dispositif sur la base des conclusions du rapport et à l’aune du nécessaire soutien à l’accession à la propriété, des contraintes budgétaires et de la situation du secteur immobilier.

Ce rapport n’a toujours pas été transmis. Si la prorogation d’un PTZ au-delà du 31 décembre 2009 était acquise, les deux dispositifs devaient pouvoir évoluer, y compris dans un souci d’efficacité de la dépense, au-delà d’une prorogation « sèche » et d’un aménagement du crédit d’impôt sur le seul secteur du neuf. Il serait dommage de se priver d’une possibilité de refonte des dispositifs de soutien à l’accession et il serait a contrario hautement souhaitable que le Parlement puisse prendre connaissance des voies d’améliorations proposées par un rapport dont il a voté le principe à cet effet.

Bien que le Parlement ne dispose pas des conclusions du rapport prévu par l’article 6 de la loi TEPA, il ne fait aucun doute que le crédit d’impôt n’a pas du tout, ni le même objet, ni le même effet sur l’accession. Le coût du crédit d’impôt est largement supérieur à celui du prêt à 0 % : 1,5 milliard d’euros évalués pour 2010 et plus encore en année pleine.

La majorité de son coût devrait être logiquement concentrée sur les personnes disposant de revenus excédant les plafonds de ressources du prêt à 0 %, malgré le plafond d’intérêts pris en compte, qui est à un niveau assez élevé. Le montant du crédit d’impôt croît en effet avec le montant de l’acquisition, sans qu’aucun mécanisme autre que le plafond en valeur absolue ne corrige cet effet. En outre, d’une part, la proportion des 20 % de ménages non éligibles au PTZ qui procèdent effectivement à une acquisition est bien supérieure à celle des 80 % de ménages éligibles au PTZ. D’autre part, le crédit d’impôt n’est pas réservé à la primo-accession, ce qui est plutôt favorable aux revenus supérieurs. L’ensemble de ces éléments explique la différence numérique de bénéficiaires et de coût.

Cette mesure de pouvoir d’achat, qui en tant que telle dispose de sa propre légitimité, n’est pas favorable aux ménages éligibles au prêt à 0 %, qui cumulent les deux dispositifs (prêt à 0 % et crédit d’impôt pour les intérêts du prêt complémentaire). Le crédit d’impôt vient en effet postérieurement à l’acquisition et n’est pas pris en compte dans leur niveau de solvabilité par les établissements prêteurs. Il n’a donc aucun effet en termes de solvabilité, alors qu’une majoration du prêt à 0 % constituerait un effet de levier important. De plus, la proportion du coût de l’opération financée par le crédit d’impôt se réduit à mesure que la durée du prêt augmente dès lors qu’il ne concerne, outre les logements BBC neufs, que les cinq premières années d’emprunt. Or les ménages modestes empruntent sur des longues durées et parfois avec des mécanismes de différés y compris des intérêts. Convertir le crédit d’impôt en prêt à 0 % améliorerait donc son efficacité et le transformerait en outil d’aide à l’accession.

En outre, au sein des ménages éligibles au prêt à 0 %, le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunts est moins favorable pour les plus modestes d’entre eux. Les tableau et graphique suivants comparent le montant et la répartition, pour les bénéficiaires d’un prêt à 0 %, des avantages correspondant au montant cumulé d’intérêts non versés du prêt à 0 % (crédit d’impôt PTZ avant imposition) et au montant cumulé d’intérêts restitués sur le prêt complémentaire (crédit d’impôt TEPA). Ils s’appuient sur les prêts émis et déclarés à compter de mai 2007 et jusqu’au 30 septembre 2009. On notera, outre le différentiel d’avantage pour les premières tranches avec un écart supérieur au double dans la première, qu’à compter de la quatrième tranche le rapport s’inverse puisque le crédit d’impôt TEPA devient plus favorable. En crédit d’impôt moyen, les deux courbes suivant la pente exactement inverse. La fin de la courbe du crédit d’impôt TEPA est en pratique aplatie par l’effet du plafonnement qui n’est pas pris en compte dans le calcul théorique de l’avantage.

RÉPARTITION PAR TRANCHES DU TOTAL DES CRÉDITS D’IMPÔT DONT BÉNÉFICIENT LES EMPRUNTEURS D’UN PRÊT À ZÉRO % AU TRAVERS DE CHACUN DES DISPOSITIFS

Tranches de revenus	Données	2007	2008	2009	Total
Tranche 1	Effectifs	38 669	57 616	34 094	130 379
	Montant PTZ (en M€)	355	551	383	1 289
	Montant TEPA (en M€)	154	258	144	557
	Montant moyen PTZ (en €)	9 180	9 563	11234	9 887
	Montant moyen TEPA (en €)	3 983	4 478	4 224	4 272
Tranche 2	Effectifs	27 771	38 843	23 635	90 249
	Montant PTZ (en M€)	247	360	258	864
	Montant TEPA (en M€)	126	198	112	435
	Montant moyen PTZ (en €)	8 894	9 268	10916	9 574
	Montant moyen TEPA (en €)	4 537	5 097	4 739	4 820
Tranche 3	Effectifs	29 036	40 633	24 760	94 429
	Montant PTZ (en M€)	216	312	224	753
	Montant TEPA (en M€)	148	231	129	509
	Montant moyen PTZ (en €)	7 439	7 678	9 047	7 974
	Montant moyen TEPA (en €)	5 097	5 685	5 210	5 390
Tranche 4	Effectifs	47 598	66 129	41 676	155 403
	Montant PTZ (en M€)	159	227	177	564
	Montant TEPA (en M€)	275	422	247	943
	Montant moyen PTZ (en €)	3 340	3 433	4 247	3 629
	Montant moyen TEPA (en €)	5 778	6 381	5 927	6 068
Tranche 5	Effectifs	18 855	25 150	18 423	62 428
	Montant PTZ (en M€)	57	79	71	207
	Montant TEPA (en M€)	133	195	132	461
	Montant moyen PTZ (en €)	3 023	3 141	3 854	3 316
	Montant moyen TEPA (en €)	7 054	7 753	7 165	7 385

Source : D’après les données de la SGFGAS

Quant aux bénéficiaires du crédit d’impôt au-delà des plafonds de ressources du prêt à 0 %, la conversion pourrait être effectuée de façon totalement neutre, puisque ces ménages empruntent pour financer leur acquisition. Il suffirait de produire le même niveau de revenus supplémentaires que celui généré par le crédit d’impôt et que le rapport susmentionné devrait permettre de connaître. Il serait aussi tout à fait possible, dans un souci d’efficacité de la dépense, de moduler l’avantage :

– soit en plafonnant la durée du prêt, comme le fait par exemple l’éco-PTZ institué par l’article 99 de la loi de finances initiale pour 2009 (le montant du crédit d’impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’éco-PTZ et les mensualités d'un prêt de 10 ans maximum consenti à des conditions normales de taux) ;

– soit, ce qui est un élément important dans la détermination du pouvoir d’achat des acquéreurs, en fonction de la zone où est situé le bien (et de la composition du foyer qui est déjà prise en compte dans le crédit d’impôt).

S’agissant du secteur du neuf, le maintien d’un crédit d’impôt pour les acquisitions de logements neufs présentant une performance énergétique élevée peut être envisagée. La dynamique des prêts à 0 % en 2010 grâce au doublement atteste toutefois aussi de l’efficacité de ce levier. Il s’agit en outre d’un dispositif qui se verdit, puisque la majoration BBC entrera tout prochainement en vigueur. La multiplication des dispositifs verdis n’est pas nécessairement plus efficace que la concentration sur un seul outil de la dépense fiscale, encore une fois très importante, consacrée à l’acquisition d’un logement. Comme le concluait Lise Mayrand dans un article paru dans le journal du développement durable en mai 2007 « La France a à disposition un vivier de possibilités concernant la fiscalité verte. Il ne reste plus qu'à prendre un chemin. ». En matière d’accession, le PTZ peut être ce chemin. L’avantage dans le neuf au-delà des plafonds de ressources actuels pourrait aussi être réservé aux logements présentant un niveau de performance énergétique globale élevé. En deçà des plafonds, le principe de la majoration incitative serait conservé.

III.– LES AMÉNAGEMENTS OPÉRÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Les I et II du présent article proposent de proroger le dispositif du PTZ pour trois ans en prévoyant son application aux avances remboursables émises jusqu’au 31 décembre 2012 :

– le I modifie l’article 93 de la loi de finances rectificative pour 2004 ayant institué le prêt à 0 % et prévu ses modalités d’application. Implicitement, sont donc prorogés notamment les articles du code général des impôts 244 quater J (crédit d’impôt), 199 ter I (imputation du crédit d’impôt et modalités de reprise) et 220 K (imposition du crédit d’impôt) ;

– le II modifie le seizième alinéa du I de l’article 244 quater J du code général des impôts pour substituer la date du 31 décembre 2012 à celle du 31 décembre 2010. Cet alinéa concerne la majoration conditionnée à une aide à l’accession sociale à la propriété octroyée par des collectivités territoriales ou leurs groupements. Il était d’ailleurs étonnant que figure la date du 31 décembre 2010, postérieure à la date d’échéance de l’article. Dès lors que l’ensemble du dispositif est reconduit, cette majoration a aussi vocation à l’être, d’autant qu’elle connaît une progression.

Le III du présent article proroge la mesure provisoire de relèvement du plafond du PTZ pour la construction ou l’acquisition de logements neufs ou en l’état futur d’achèvement, à l’identique (doublement) pour les avances émises jusqu’au 30 juin 2010, puis pour moitié pour les avances émises entre le 1^er juillet 2010 et le 31 décembre 2010. Il modifie à cet effet le I de l’article 30 de la loi de finances rectificative pour 2008 pour :

– reporter au 30 juin 2010 la fixation d’un montant maximal de prêt à 0 % de 65 100 euros pour ces acquisitions ;

– prévoir un montant maximal de prêt à 0 % de 48 750 euros pour ces acquisitions en faveur des prêts émis entre le 1^er juillet et le 31 décembre 2010.

La seconde phrase du I de l’article 30 de la loi de finances rectificative pour 2008 prévoyant que les majorations (ZUS et ZFU, aide d’une collectivité et BBC) s’appliquent au-delà de ces nouveaux plafonds est reprise.

En pratique, le calcul du montant de base du prêt à 0 % sera égal en 2010 au plus petit des deux montants suivants :

– 100 %, au lieu de 50 % à nouveau à compter du 1^er janvier 2011, du montant du ou des autres prêts, d’une durée supérieure à deux ans, concourant au financement de l’opération ;

– 30 %, au lieu de 20 % à nouveau à compter du 1^er janvier 2011, du coût de l’opération pris en compte dans la limite d’un prix maximal qui varie en fonction de la taille de la famille, de la localisation géographique du logement et du caractère neuf ou ancien de l’opération (40 % ou 50 % dans les ZFU, ZUS et DOM).

En revanche le montant plafond d'opération pris en compte pour le calcul du montant de base du PTZ sera, au lieu de 32 500 euros à compter du 1^er janvier 2011 correspondant à 20 % de 162 500 euros, de :

– 65 100 euros, correspondant à 30 % de 217 000 euros, pour les PTZ émis au premier semestre ;

– 48 750 euros, correspondant à 30 % de 162 500 euros, pour les PTZ émis au second semestre.

Un arrêté viendra réduire de 10 % les plafonds applicables dans la zone C. En conséquence, les montants maxima de PTZ (hors majorations ZUS, ZFU et DOM) pour les acquisitions de logements en 2010 seront les suivants :

DÉTERMINATION DU MONTANT DU PTZ DANS L’ANCIEN À COMPTER DE 2010

(en euros)


	Montant maximum de l’opération			Montant maximum du prêt (20 %)
Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zone B	Zone C	Zone A	Zone B	Zone C
1 personne	72 000	44 000	37 125	14 400	8 800	7 425
2 personnes	101 250	66 000	55 687,5	20 250	13 200	11 137,5
3 personnes	112 500	76 000	64 125	22 500	15 200	12 825
4 personnes	123 750	86 000	72 562,5	24 750	17 200	14 512,5
5 personnes	135 000	96 000	81 000	27 000	19 200	16 200
6 personnes et plus	146 250	106 000	89 437,5	29 250	21 200	17 887,5

DÉTERMINATION DU MONTANT DU PTZ DANS LE NEUF AU PREMIER SEMESTRE 2010

(en euros)


Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Prix maximum pris en compte			Montant maximum du prêt (30%)
Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zone B	Zone C	Zone A	Zone B	Zone C
1 personne	107 000	88 000	62 100	32 100	26 400	12 420
2 personnes	150 000	126 500	92 700	45 000	37 950	18 540
3 personnes	167 000	143 000	107 100	50 100	42 900	21 420
4 personnes	183 500	159 000	121 050	55 050	47 700	24 210
5 personnes	200 500	175 500	135 000	60 150	52 650	27 000
6 personnes et plus	217 000	191 500	148 950	65 100	57 450	29 790

DÉTERMINATION DU MONTANT DU PTZ DANS LE NEUF AU SECOND SEMESTRE 2010

(en euros)


Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Prix maximum pris en compte			Montant maximum du prêt (30%)
Nombre de personnes destinées à occuper le logement	Zone A	Zone B	Zone C	Zone A	Zone B	Zone C
1 personne	80 000	55 000	49 500	24 000	16 500	14 850
2 personnes	112 500	82 500	74 250	33 750	24 750	22 275
3 personnes	125 000	95 000	85 500	37 500	28 500	25 650
4 personnes	137 500	107 500	96 750	41 250	32 250	29 025
5 personnes	150 000	120 000	108 000	45 000	36 000	32 400
6 personnes et plus	162 500	132 500	119 250	48 750	39 750	35 775

Corrélativement, l’allongement des périodes de remboursement du PTZ dans le neuf sera a priori maintenu dans les conditions fixées pour 2009 sur la totalité de l’année 2010. Les périodes seraient donc les suivantes :

LOGEMENT NEUF BÉNÉFICIANT D’UN PTZ EN 2010 SANS MAJORATION


Tranches de revenu fiscal de référence		% du prêt avec différé	Période 1 (différé)	Période 2
Zone A	Zone B et C	% du prêt avec différé	Durée maximale	Durée
Moins de 23 689 €	Moins de 15 801 €	100 %	216 mois	96 mois
-	De 15 801 € à 19 750 €	75 %	216 mois	72 mois
De 23 689 € à 43 750 €	De 19 751 € à 23 688 €	50 %	180 mois	48 mois
Plus de 43 750 €	De 23 689 € à 31 588 €	0 %	144 mois	–
-	31 589 € et plus	0 %	108 mois	–

LOGEMENT NEUF BÉNÉFICIANT D’UN PTZ EN 2010 AVEC MAJORATION


Tranches de revenu fiscal de référence		% du prêt avec différé	Période 1 (différé)	Période 2
Zone A	Zone B et C	% du prêt avec différé	Durée maximale	Durée
Moins de 23 689 €	Moins de 15 801 €	100 %	216 mois	144 mois
-	De 15 801 € à 19 750 €	75 %	216 mois	108 mois
De 23 689 € à 43 750 €	De 19 751 € à 23 688 €	50 %	180 mois	72 mois
Plus de 43 750 €	De 23 689 € à 31 588 €	0 %	144 mois	–
-	31 589 € et plus	0 %	108 mois	–

L’allongement de la durée de remboursement de trois ans par rapport aux durées indiquées ci-dessus applicable dans les DOM lorsque le ménage justifie de ressources très modestes inférieures ou égales à 60 % des plafonds de ressources de la zone B sera aussi maintenu à l’identique (article R 318-26 du code de la construction et de l’habitation).

S’agissant de la dépense fiscale, le coût correspondant à la prorogation du dispositif ainsi que de la mesure provisoire augmentant les montants de prêt figure dans le tableau suivant. Celui présente le coût afférent aux générations de prêts émis en 2010, 2011 et 2012, qui porte sur les années 2011 à 2 018 du fait de l’imputation du crédit d’impôt sur les cinq années suivant la mise en force du prêt. Il ne tient pas compte de l’économie qui sera réalisée par suite de la baisse des plafonds de la zone C qui interviendra par voie réglementaire (économie estimée à 48 millions d’euros par génération). La dépense fiscale correspondant aux trois générations de prêts à 0 % est de 3,37 milliards d’euros, étalée sur huit ans, ce qui correspond à un montant cumulé de crédit d’impôt de plus de 5 milliards (avant imposition à l’impôt sur les sociétés). En année pleine, c'est-à-dire en 2014 et 2015, le coût lié au présent article (prorogation du prêt à 0 % et prolongation en 2010 de la mesure de doublement) est de 675 millions d’euros.

COÛT FISCAL DES CRÉDITS D’IMPÔTS LIÉS À DES PRÊTS MIS EN FORCE DE 2010 À 2012


COMPTABILISATION PAR ANNÉE D’IMPUTATION		ANNÉE D’IMPUTATION
GÉNÉRATION (ANNÉE D’ÉMISSION DES PRÊTS)	DÉPENSE FISCALE SUR LA GÉNÉRATION	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2010	1 370	135	275	275	275	275	135
DONT COÛT DU DOUBLEMENT	370	35	75	75	75	75	35
2011	1 000	100	200	200	200	200	200	100	0
2012	1 000	0	100	200	200	200	200	200	100
DÉPENSE FISCALE	3 370	135	375	575	675	675	535	300	100

Sources : Évaluations préalables des articles du projet de loi annexées au projet de loi de finances pour 2010.

Le coût de la prolongation de montants majorés dans le neuf en 2010 (mesure de relance) se répartit à hauteur d’environ 70 % pour les prêts du premier semestre (doublement) et de 30 % pour les prêts de second semestre (montants majorés de 1,5 %).

La dépense fiscale afférente au prêt à 0 % doit toutefois prendre en compte les prêts mis en force depuis 2005. La dépense fiscale totale est donnée dans le tableau suivant (hors modification des plafonds de la zone C), qui indique un coût en année pleine en 2013 de 1,12 milliard d’euros.

COÛT FISCAL DES CRÉDITS D’IMPÔTS LIÉS À DES PRÊTS À O % JUSQU’EN 2013

(en millions d’euros)

	Coût du PTZ 2010	Coût du PTZ 2011	Coût du PTZ 2012	Coût du PTZ 2013
Avant imposition	1230	1490	1530	1530
Après imposition	900	1090	1120	1120
dont neuf	350	500	540	540

Source : Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.

* *

La Commission examine l’amendement II-CF 133 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Marc Goua. Le plafond de ressources ouvrant droit au bénéfice du crédit d’impôt à taux zéro a été très fortement relevé par la loi de finances pour 2006, ce qui a eu pour conséquence d’élargir le dispositif à des ménages aisés. Cet amendement vise à remettre les plafonds de ressources ouvrant droit au PTZ à leur niveau antérieur à la loi de finances pour 2006.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. En effet, on n’arrive pas à distribuer des PTZ pour des logements neufs dans les départements de la petite couronne, ni a fortiori à Paris. Il faut donc faciliter l’accès à la propriété. Or il est beaucoup plus coûteux de se loger en Île-de-France qu’en province. Le relèvement des plafonds dont vous faites état n’a concerné que la zone A.

La Commission rejette cet amendement.

Elle rejette ensuite, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement II-CF 134 de M. Jérôme Cahuzac.

La Commission adopte l’article 46 sans modification.

* *

Article additionnel après l’article 46

Modification du régime de la déduction pour aléas

La Commission examine l’amendement II-CF 9 de M. Jean-Marc Le Fur.

M. Jean-Marc Le Fur. Au moment où nous sommes en pleine crise agricole, il est bon de rappeler que la gestion de l’aléa est au cœur de l’agriculture. Sur le plan fiscal, la déduction pour aléa, la DPA, permet aux agriculteurs de gérer cet aléa, en épargnant une partie de la recette pour la réintroduire au bilan quand l’année est mauvaise. Or, dans l’état actuel du droit, les agriculteurs sont dans l’obligation de souscrire une assurance pour bénéficier de la DPA. Ce sont là des frais inutiles, s’agissant d’une disposition destinée à aider les agriculteurs, et non pas à financer les assurances. De plus, l’assurance ne garantit pas contre les aléas économiques, notamment la baisse des prix.

Je propose donc de supprimer cette obligation d’assurance. Ainsi, les exploitants pourront librement opérer un choix entre les différents outils de gestion des risques dont ils souhaitent se doter.

M. le rapporteur général. Je vous rappelle que nous avons passé des heures, l’an dernier, à réformer la DPA, dispositif qui était très peu utilisé – la dépense fiscale était évaluée à 1 million d’euros sur l’ensemble de la France. Auparavant, il n’y avait qu’un plafond commun avec la déduction pour investissement, maintenant il y en a deux. J’estime qu’après des heures de réflexion, nous avons trouvé un point d’équilibre. Il n’est pas illégitime de conditionner à une obligation d’assurance un dispositif à vocation assurantielle.

De grâce, ne remettons pas en cause cet équilibre construit à grand-peine il y a moins d’un an, et alors que le dispositif n’a même pas encore été évalué.

M. Nicolas Forissier Pour compléter l’argumentaire percutant de Marc Le Fur, j’ajouterai qu’il serait utile d’adopter cet amendement afin d’obliger le Gouvernement à préciser ses intentions et à avancer sur le sujet. En effet, certaines des mesures du projet de loi de modernisation de l’agriculture qui devrait être examiné en décembre concerneront la DPA et le régime assurantiel.

M. le rapporteur général. L’adoption de cet amendement serait paradoxale puisque le dispositif de la DPA commence à fonctionner : en effet, alors qu’au titre de 2009, la dépense fiscale représentait 1 million d’euros seulement, elle devrait atteindre les 100 millions au titre de 2010. Dans ces conditions, ne commençons pas à accuser le contrat d’assurance de constituer un obstacle ! Attendons le bilan qui sera fait d’ici à un an !

M. Marc Le Fur. Des progrès ont été effectivement réalisés dans la dissociation entre la DPI et la DPA : auparavant la première cannibalisait la seconde.

Je suis en revanche surpris des chiffres que vous annoncez : en raison de la crise agricole, comment les agriculteurs peuvent-ils mettre de côté 100 millions d’euros ? Puisque, comme l’a rappelé Nicolas Forissier, la loi de modernisation de l’agriculture (LMA) nous fera de toute façon progresser en la matière, adoptons cet amendement d’appel afin d’ouvrir dès maintenant un débat approfondi sur la question.

M. Nicolas Forissier. Si nous voulons mettre en œuvre le principe selon lequel les mesures fiscales sont discutées au sein de la commission des finances dans le cadre de la loi de finances, nous avons intérêt à demander au Gouvernement de clarifier sa position sur la DPA avant le dépôt de son projet de loi sur la modernisation de l’agriculture.

M. le rapporteur général. L’adoption de cet amendement jetterait le doute sur la qualité de notre travail de l’an dernier.

M. Marc Le Fur. Ce travail était bon mais il n’était pas abouti, monsieur le rapporteur général ! Je l’avais déjà souligné à l’époque.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 10 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. La DPA est l’épargne des bonnes années et il est difficile de la réintroduire dans ses revenus les mauvaises années. Si des progrès ont été réalisés en cas de crise climatique ou sanitaire, nous n’avons en revanche aucune réponse à apporter en cas de crise économique ; or nous en traversons une aujourd'hui. Les rares agriculteurs qui bénéficient d’une DPA ne peuvent donc pas actuellement la réintroduire dans leurs revenus alors même qu’ils traversent la crise agricole française la plus grave peut-être depuis la Libération.

Nous devons donc prévoir une modalité de sortie de DPA en temps de crise économique, ce qui suppose évidemment d’ouvrir un second débat sur la définition de la crise économique. À mes yeux, on ne saurait la définir par l’évolution négative du chiffre d’affaires : si le chiffre d’affaires est stable, voire en hausse, mais que l’augmentation des intrants est plus importante encore, l’agriculteur concerné sera en situation de crise. C’est la raison pour laquelle cet amendement recourt à la notion de marge brute.

Le dispositif jouera pleinement lorsque les agriculteurs sauront qu’ils pourront bénéficier dans les mauvaises années de l’épargne réalisée dans les bonnes années.

Enfin, si nous insistons sur la DPA, c’est que les mécanismes de stabilisation européens ont tendance actuellement à disparaître. Il faut donc en prévoir d’autres.

M. le rapporteur général. L’an dernier, nous nous sommes efforcés de cantonner la DPA à l’aléa climatique ou sanitaire. Nous étions du reste sous l’emprise de problèmes sanitaires apparus les années précédentes. Aujourd'hui, le problème qui se pose est de nature économique. L’idée d’élargir la DPA à l’aléa économique n’a donc rien d’absurde. Nous risquons toutefois de vider les fonds provisionnés pour l’aléa climatique ou sanitaire.

Le projet de loi de modernisation de l’agriculture nous permettra d’ouvrir ce débat.

M. Nicolas Forissier. Lors de la réunion de la commission élargie sur l’agriculture, M. le ministre a effectivement affirmé qu’il envisage d’étendre la DPA à l’aléa économique dans le cadre de la LMA. C’est pourquoi, comme Marc Le Fur l’a suggéré, entamons dès maintenant ce débat fiscal par le biais de cet amendement au projet de loi de finances.

M. Marc Le Fur. D’autant que le projet de loi de finances – première ou deuxième partie – ne contient aucun signal à destination du monde agricole ! Cet amendement permettrait d’en adresser un, de principe du reste, puisque, comme l’a rappelé le rapporteur général, les sommes épargnées dans le cadre de la DPA sont actuellement très faibles. Débattre de manière approfondie sur le sujet dès la deuxième partie du projet de loi de finances permettrait d’enrichir en amont le texte de la LMA.

M. le rapporteur général. Nous devons rester cohérents avec notre débat de l’an dernier, qui a été de grande qualité. Il est vrai que, si notre attention portait principalement l’an dernier sur l’aléa climatique ou sanitaire, nous nous apercevons aujourd'hui, avec la crise majeure que nous traversons, que l’aléa existe également sur le plan économique.

Je m’en remettrai donc à la sagesse de la Commission sur cet amendement.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II-175).

* *

Article additionnel après l’article 46

Prorogation du crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 30 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait instauré un mécanisme de crédit d’impôt pour permettre aux agriculteurs de se faire remplacer et de souffler un peu, en particulier les éleveurs, qui étaient jusqu’à présent les seuls à ne pas pouvoir s’absenter de leur exploitation. Ce dispositif, qui avait fait l’unanimité de la Commission, a été bien accueilli par le monde agricole. Le problème est que nous avions fixé une date butoir.

C’est la raison pour laquelle cet amendement vise à prolonger le dispositif jusqu’au 31 décembre 2013.

M. le rapporteur général. Fidèle à la jurisprudence « Nicolas Forissier », je suis favorable à cet amendement si vous remplacez les mots : « 31 décembre 2013 » par les mots : « 31 décembre 2012 ».

M. Marc Le Fur. J’accepte la rectification.

M. Jean-François Lamour. M. Marc Le Fur a été un des principaux pourfendeurs du droit à l’image collective : je proposerai donc aux sportifs professionnels de devenir agriculteurs afin de pouvoir prolonger leurs avantages fiscaux jusqu’en décembre 2012 !

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié (amendement n° II-176).

* *

Après l’article 46

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement II-CF 128 de M. Jérôme Cahuzac.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 131 de M. Jérôme Cahuzac

M. Marc Goua. Chacun reconnaît que les entreprises ne disposent pas de fonds propres suffisamment « musclés ». C’est pourquoi cet amendement tend à distinguer, en les modulant, le taux d’imposition des bénéfices distribués de celui des bénéfices réinvestis dans l’entreprise.

M. le président Didier Migaud. Nous avions déjà examiné cet amendement en première partie.

M. le rapporteur général. Comme je l’ai déjà indiqué lors de l’examen de la première partie de la loi de finances, je suis favorable, si M. le président de la Commission est d’accord, à ce que nous réalisions l’an prochain une analyse objective sur le sujet.

Le fait que les bénéfices réinvestis dans l’entreprise ne jouissent pas en France d’un avantage fiscal et que nous sommes un des rares pays à faciliter la déduction totale des intérêts de la dette, loin d’inciter à constituer des fonds propres, favorise objectivement le mécanisme d’endettement. Ces deux faits conjugués expliquent donc en partie le problème de fonds propres de nos entreprises.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général¸ la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements II-CF 85 de M. François Scellier et II-CF 72 de M. Michel Bouvard, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. François Scellier. L’Éco PTZ remplit son rôle d’accélérateur de la rénovation énergétique des logements. Toutefois, on constate que les travaux d’isolation par l’extérieur restent marginaux dans l’ensemble des travaux de rénovation énergétique. Or il est admis par tous les professionnels que les travaux d’isolation par l’extérieur sont les travaux parmi les plus efficaces pour l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments. Cet amendement vise donc à autoriser la délivrance d’une avance remboursable d’un montant maximum de 30 000 euros pour le seul et unique lot correspondant aux travaux d’isolation par l’extérieur.

M. le rapporteur général. Le dispositif de l’Éco PTZ repose sur une approche globale du logement – c’est ainsi que M. Borloo l’a, avec raison, conçu –, contrairement, par exemple, aux dispositions de l’article 200 quater du code général des impôts, qui permettent de bénéficier de crédits d’impôts de manière séparée sur les pompes à chaleur, les cloisons isolantes ou les chaudières à condensation par exemple. L’Éco PTZ consiste donc à bénéficier d’un prêt sans intérêt pouvant aller jusqu’à 30 000 euros à condition d’entreprendre deux actions au minimum – le ministre souhaitait aller jusqu’à trois actions, mais nous avons pensé qu’il pourrait être difficile de satisfaire cette exigence. L’idée qui sous-tend cette disposition est qu’il convient de prendre en considération le logement dans son ensemble et non pas tel ou tel équipement séparément. Il est en effet difficile d’apprécier les économies d’énergie par équipement alors qu’une appréciation globale du logement se révèle bien meilleure.

Je tiens à ajouter que l’Éco PTZ a pris son essor et que dans ma commune une subvention d’aide au diagnostic préalable, de quelques centaines d’euros pour les ménages qui s’engagent dans une démarche d’Éco PTZ, a été mise en place. C’est une mesure innovante.

M. François Scellier. Je suis d’accord avec l’exposé du rapporteur général, toutefois le « package » a pour inconvénient d’empêcher la réalisation des travaux les plus importants en raison de leurs montants

M. le rapporteur général. Nous sommes à plus de 50 000 Éco PTZ. Quant aux mesures les plus coûteuses, elles concernent, selon mes informations, non pas l’isolation extérieure, mais les montages en chauffages innovants.

Les amendements II-CF 85 et II-CF 72 sont retirés.

Puis la Commission est saisie de trois amendements identiques, II-CF 83 de M. Marc Goua, II-CF 87 de M. François Scellier et II-CF 73 de M. Michel Bouvard.

M. Marc Goua. La possibilité de cumuler l’Éco PTZ avec le dispositif de crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater doit prendre fin le 31 décembre 2010. Mon amendement vise à prolonger ce cumul jusqu’au 31 décembre 2013, d’autant que la mesure a connu un démarrage difficile.

M. le rapporteur général. Je souhaite qu’on en reste au 31 décembre 2010.

Le cumul entre l’Éco PTZ et les dispositions de l’article 200 quater pose un problème de fond. Nous avons pour principe de ne pas cumuler sur une même assiette deux avantages fiscaux ; or vous pouvez bénéficier aujourd'hui sur la même assiette de la réduction ou du crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater et de l’Éco prêt à taux zéro ! Je rappelle que c’est un cumul indirect. De fait, c’est l’État qui rembourse au prêteur, à savoir à la banque, par le biais d’un crédit d’impôt, ce que coûte annuellement à celle-ci l’immobilisation des fonds qu’elle prête à 0 %. Il s’agit, je le répète, d’une question de doctrine : on ne peut pas multiplier les avantages fiscaux sur une même assiette.

M. le président Didier Migaud. Peut-être pourrons-nous revenir sur le sujet en 2010 à l’occasion de l’examen de textes financiers.

M. le rapporteur général. Le refus d’un cumul des avantages fiscaux n’est pas incompatible avec un meilleur calibrage du dispositif Éco PTZ en direction des revenus les plus modestes l’an prochain.

Les amendements identiques sont retirés.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 54 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Cet amendement a pour objet d’accorder des prêts à taux zéro aux agriculteurs des territoires d’Outre-mer pour financer leurs investissements visant à pallier des sinistres ou des calamités agricoles, notamment liées à l’utilisation de chlordécone.

La Commission rejette cet amendement.

Article 47

Accélération de la montée en puissance du malus automobile
à compter de 2011

Le présent article a pour objet d’abaisser, pour l’année 2011, les seuils d’émission de dioxyde de carbone déclenchant l’application du « malus » automobile.

I.– LE BONUS/MALUS AUTOMOBILE

A.– LE DISPOSITIF ACTUEL

Afin d’inciter à l’acquisition de véhicules automobiles « propres », l’article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 a créé le fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres dont la gestion est confiée au Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) devenu l’Agence de services et de paiement (ASP) en avril 2009. Ce fonds est alimenté par le produit du « malus », via un compte de concours financiers qui constitue la mission Avance au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres.

Le dispositif se présente comme suit :

● Un « bonus écologique » de 200 à 5 000 euros selon le niveau d’émission de CO_2, versé aux acquéreurs ou aux loueurs de véhicules neufs et à ceux qui réalisent la transformation des véhicules à essence en véhicules fonctionnant au GPL (aide de 2 000 euros). Pour les véhicules autres que ceux fonctionnant au GPL, le montant de l’aide s’établit comme suit :

(en euros)


TAUX D’ÉMISSION DE CO₂ (G/KM)	ANNÉE DE FACTURATION
TAUX D’ÉMISSION DE CO₂ (G/KM)	2008	2009	2010	2011	2012
TAUX < OU = 60	5 000	5 000	5 000	5 000	5 000
60 < TAUX < OU = 90	1 000	1 000	1 000	1 000	1 000
90 < TAUX < OU = 95	1 000	1 000	1 000	1 000	700
95 < TAUX < OU = 100	1 000	1 000	700	700	700
100 < TAUX < OU = 105	700	700	700	700	700
105 < TAUX < OU = 110	700	700	700	700	700
110 < TAUX < OU = 115	700	700	700	700	200
115 < TAUX < OU = 120	700	700	200	200	200
120 < TAUX < OU = 125	200	200	200	200	200
125 < TAUX < OU = 130	200	200	200	200	200

● Un « superbonus » de 300 euros lorsque l’acquisition ou la prise en location d’un véhicule neuf s’accompagne simultanément du retrait de la circulation d’un véhicule âgé de plus de quinze ans.

● Un « malus » prenant la forme d’une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules fortement émetteurs de CO₂, codifié à l’article 1011 bis du code général des impôts. Le malus est compris entre 200 et 2 600 euros en fonction du taux d’émission de CO₂.

(en euros)


TAUX D’ÉMISSION DE CO₂ (G/KM)	ANNÉE DE FACTURATION
TAUX D’ÉMISSION DE CO₂ (G/KM)	2008	2009	2010	2011	2012
TAUX < OU = 150	0	0	0	0	0
151 < TAUX < OU = 155	0	0	0	0	200
156 < TAUX < OU = 160	0	0	200	200	750
161 < TAUX < OU = 165	200	200	750	750	750
166 < TAUX < OU = 190	750	750	750	750	750
191 < TAUX < OU = 195	750	750	750	750	1 600
196 < TAUX < OU = 200	750	750	1 600	1 600	1 600
201 < TAUX < OU = 240	1 600	1 600	1 600	1 600	1 600
241 < TAUX < OU = 245	1 600	1 600	1 600	1 600	2 600
246 < TAUX < OU = 250	1 600	1 600	2 600	2 600	2 600
250 < TAUX	2 600	2 600	2 600	2 600	2 600

L’article 33 de la loi de finances pour 2009 a en outre introduit un correctif en faveur des familles nombreuses. Le troisième alinéa du III de
l’article 1011 bis dispose ainsi que « le taux d’émission de dioxyde de carbone des véhicules est diminué de 20 grammes par kilomètre par enfant à charge […] à compter du troisième enfant et pour un seul véhicule de cinq places assises par foyer » ⁽³⁸⁾.

B.– UN DISPOSITIF EFFICACE, MAIS COÛTEUX POUR L’ÉTAT

1.– Un dispositif efficace

a) Du point de vue environnemental

L’objectif du bonus/malus est d’envoyer un « signal-prix » afin d’inciter les agents économiques (entreprises, ménages, constructeurs automobiles) à concevoir et à acquérir les véhicules automobiles les moins polluants. Ceux-ci ont réagi au signal-prix au-delà des attentes.

En effet, en termes d’émission moyenne des véhicules neufs, avec 140 g de CO₂/km, la France est le deuxième pays européen pour la sobriété en carbone. Alors que la baisse moyenne des émissions était de l’ordre de 1 à 2 g de CO₂/km par an au cours des années précédentes, elle a été d’un peu plus de 9 g de CO₂/km entre 2007 et 2008 (de 149 g de CO₂/km à 140 g de CO₂/km) et de 5 g de CO₂/km pour les quatre premiers mois de 2009 ⁽³⁹⁾.

Le tableau suivant présente les parts des immatriculations en fonction de leur niveau d’émissions de CO₂, suivant les tranches définies par le barème du bonus/malus :

(en %)


ÉMISSIONS DE CO₂ EN G/KM	PART DE MARCHÉ
ÉMISSIONS DE CO₂ EN G/KM	2006	2007	2008
< 60	0,0	0,0	0,0
61-100	0,0	0,0	0,0
101-120	18,5	20,0	35,5
121-130	12,5	10,4	9,4
131-160	43,4	45,3	41,0
161-165	4,1	3,2	2,1
166-200	14,4	14,8	8,9
201-250	5,6	4,6	2,2
>250	1,5	1,6	0,7
TOTAL	100,0	100,0	100,0

Source : FCA – Calculs CGDD

Ces données montrent la croissance très forte, entre 2007 et 2008, de la part des véhicules neufs appartenant à la tranche 100-120 g de CO₂/km, parallèlement à une baisse sensible de l’ensemble des tranches soumises au malus. C’est cette réorientation du parc automobile qui est à l’origine de la baisse de la moyenne annuelle des émissions des véhicules neufs.

D’une manière générale, la part des véhicules subventionnés est passée de moins de 31 % en 2006 et 2007 à près de 45 % en 2008 tandis que celle des véhicules soumis au malus a chuté, de 25,6 % en 2006 à 13,9 % en 2008. Combiné à la prime à la casse, le bonus/malus a continué à orienter le choix des consommateurs vers les véhicules « propres » en 2009. Pour les six premiers mois de cette année, les véhicules bénéficiant du bonus représentent 54,2 % des ventes tandis que ceux soumis au malus sont tombés à 10,3 %.

Cependant, comme le souligne M. Hervé Mariton dans le récent rapport qu’il a consacré au bonus/malus automobile ⁽⁴⁰⁾, « la forte hausse du prix des carburants au cours du premier semestre 2008 a certainement joué un rôle dans l’orientation des automobilistes en faveur de véhicules neufs moins polluants, même si les choix des consommateurs se sont encore plus portés sur les véhicules faiblement émetteurs dans la deuxième partie de 2008 et début 2009 alors que les prix des carburants avaient chuté ». En outre, « la crise a encore accentué la préférence des consommateurs pour les modèles moins coûteux ».

b) Du point de vue économique

Le bonus/malus automobile a contribué, en 2008, à un quasi-maintien du nombre des immatriculations dans notre pays. Le nombre de véhicules immatriculés en 2008 s’est en effet contracté de seulement 0,7 % en France contre 1,8 % en Allemagne ou 13,4 % en Italie.

Le marché français de l’automobile s’est en outre contracté de seulement 1,4 % durant les six premiers mois de l’année 2009 contre une moyenne de 13,9 % dans l’ensemble de l’Union européenne.

(en %)

	VARIATION PREMIER SEMESTRE 2009-2008
ALLEMAGNE	+ 22,8
FRANCE	– 1,4
MOYENNE UE	– 13,9
ITALIE	– 14,7
ESPAGNE	– 27,9
ROYAUME-UNI	– 42,7

Concernant la France, c’est la chute brutale du marché des véhicules industriels (–32,1 %) en raison de la contraction de l’activité industrielle due à la crise économique qui explique la baisse de –1,4 % alors que les immatriculations de véhicules particuliers ont connu une variation légèrement positive (+0,2%). Les marques françaises, plus centrées sur les petits modèles peu polluants, ont augmenté quant à elles de 0,6 %.

2.– Un coût élevé pour les finances publiques

Tel qu’il a été conçu fin 2007, le dispositif du bonus/malus devait être équilibré sur le plan budgétaire (483 millions d’euros en recettes comme en dépenses). Or, il est apparu en cours de gestion que le produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules (malus) ne compensait pas les aides versées (bonus) en raison d’un calibrage des recettes particulièrement déficient. Le déficit non prévu du dispositif, couvert en gestion par la trésorerie de l’État, a in fine dégradé le solde budgétaire de 214 millions d’euros en 2008. La loi de finances pour 2009 a, quant à elle, entériné le déséquilibre du dispositif en prévoyant un déficit de 161 millions d’euros.

Or, l’estimation des dépenses de l’année 2009 a été faite sur la base de l’évolution des dépenses enregistrées au premier semestre de l’année 2008. Elle ne prenait pas en compte l’instauration dans le cadre du plan de relance de l’économie du dispositif de la prime à la casse ⁽⁴¹⁾.

Au cours des neuf premiers mois de l’année 2009, la prime à la casse a eu un effet fortement incitatif sur l’achat des véhicules et permis de soutenir le marché automobile. Elle a amplifié le caractère incitatif du dispositif du bonus-malus en vigueur depuis 2008 en encourageant les ventes des véhicules éligibles au bonus qui représentent 55 % du total des ventes enregistrées entre janvier et septembre 2009 contre 45 % sur l’année 2008. Le total des dépenses au titre du bonus en 2009 est désormais évalué à 723 millions d’euros, nécessitant une ouverture de 250 millions d’euros supplémentaires via un décret d’avance.

Dès lors que les prévisions de recettes du « malus » pour l’année 2009 s’établissent à 200 millions d’euros, le déficit du dispositif pour cette année devrait s’élever à plus de 500 millions d’euros, soit plus du double du déficit de 2008.

Pour 2010, la prévision des dépenses et des recettes prend en compte, d’une part, la baisse en 2010 des seuils d’éligibilité au bonus de 5 grammes prévue dans le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 et, d’autre part, la révision à la baisse des montants des bonus. En effet, pour les véhicules dont les émissions sont comprises entre 96 grammes et 115 grammes de CO₂ par kilomètre, le montant de l’aide versée sera désormais de 500 euros en 2010 au lieu de 700 euros en 2009. Pour les véhicules dont les émissions sont comprises entre 116 grammes et
125 grammes de CO₂ par kilomètre, le montant de l’aide versée sera de 100 euros au lieu de 200 euros actuellement.

Selon la direction du Budget du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, l’effet conjugué de ces deux ajustements, renforcé par la fin de la prime à la casse, conduira à une baisse significative des dépenses du compte. Il est ainsi prévu que le déficit s’établira à 126 millions d’euros.

II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article abaisse, pour l’année 2011, les seuils d’émission de dioxyde de carbone déclenchant l’application du « malus ».

Ceux-ci s’établiront donc comme suit :

TAUX D’ÉMISSION DE CO₂ (G/KM)	MALUS ACTUELS	MALUS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE
TAUX < OU = 150	0	0
151 < TAUX < OU = 155	0	200
156 < TAUX < OU = 160	200	750
161 < TAUX < OU = 165	750	750
166 < TAUX < OU = 190	750	750
191 < TAUX < OU = 195	750	1 600
196 < TAUX < OU = 200	1 600	1 600
201 < TAUX < OU = 240	1 600	1 600
241 < TAUX < OU = 245	1 600	2 600
246 < TAUX < OU = 250	2 600	2 600
250 < TAUX	2 600	2 600

En d’autres termes, les taux prévus pour l’année 2012 seront applicables dès l’année 2011. Le changement des comportements ayant été plus rapide que prévu, il convient en effet d’anticiper le durcissement du barème.

Le gain de cette mesure est estimé à 200 millions d’euros en 2011.

* *

La Commission adopte l’article 47 sans modification.

Après l’article 47

La Commission est saisie de deux amendements portant articles additionnels après l’article 47.

Elle examine en premier lieu l’amendement II-CF 7 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. L’idée du présent amendement est de prendre en considération le handicap dans le malus. En effet, la personne handicapée est soumise à des contraintes particulières qui peuvent avoir des incidences sur la motorisation. Dès lors, elle risque de se trouver injustement assujettie au malus.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement dans la mesure où nous avons exonéré l’an dernier les handicapés du malus annuel. Si nous n’avons pas prévu d’abattement, c’est que nous avons pensé que cette exonération était une mesure suffisante.

Je rappelle que nous avons également accepté en première partie un amendement d’exonération de la taxe carbone.

Nous sommes donc parvenus à un équilibre suffisant.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 107 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à maintenir les seuils actuels de bonus automobile pour l’acquisition de véhicules automobiles émettant peu de CO₂.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

* *

Article 48

Création au profit des conseils régionaux d’une faculté d’augmenter
la taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gazole et les supercarburants pour financer les projets d’infrastructure

Le présent article autorise les conseils régionaux à majorer la fraction de TIPP qu’ils perçoivent, en vue de financer la participation leur incombant dans la réalisation des grandes infrastructures de transport prévues par la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’Environnement (n° 2009-967 du 3 août 2009).

I.– LA MESURE PROPOSÉE : UNE NOUVELLE FACULTÉ DE MAJORATION DE LA FRACTION RÉGIONALE DE LA TIPP

Le présent article accorde aux conseils régionaux une faculté de majoration des tarifs de TIPP applicables dans chaque région. Inspirée de la modulation accordée depuis 2007 dans le cadre de la compensation des transferts de compétences, la mesure proposée diffère cependant de la précédente en tant qu’il s’agit d’une possibilité de majorer le tarif, et non de moduler à la baisse un tarif préalablement majoré par l’Etat.

A.– LA FACULTÉ DE MODULATION RÉGIONALE ISSUE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006

La régionalisation de l’assiette puis la modulation régionale des tarifs de la TIPP ont nécessité de nombreux textes, qui se sont échelonnés de l’automne 2005 à l’hiver 2006-2007 ⁽⁴²⁾.

1.– Une différenciation régionale de modulation à la baisse

a) Un mécanisme contraint par le droit communautaire

La TIPP est une accise dont la réglementation relève en assez grande partie de la législation communautaire ⁽⁴³⁾, de sorte que la modulation régionale des tarifs de TIPP nécessitait une décision favorable du Conseil européen, obtenue le 25 octobre 2005, pour la période 2007-2009. Les réductions en cause pourraient être différenciées d’une région à l’autre sous plusieurs conditions, notamment que les taux réduits demeurent supérieurs aux minima imposés par la directive et que les réductions ne soient pas supérieures à 3,54 euros par litre d’essence sans plomb et à 2,3 euros par litre de gazole.

b) Le dispositif mis en place en 2007

L’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) a concrétisé le dispositif de réduction différenciée, dont les modalités techniques s’avèrent assez complexes. Ce dispositif a été décomposé en trois phases :

a) Cet article a d’abord majoré les tarifs de TIPP concernés inscrits à l’article 265 du code des douanes à compter du 1^er janvier 2006, à concurrence de la moitié de la variation autorisée par l’Union européenne, soit 1,77 euro/hl de supercarburant et 1,15 euro/hl pour le gazole ;

b) Le même article a dans le même temps modifié le même article du code des douanes, afin de préciser que ces tarifs peuvent subir une réfaction, dont le montant en 2006 serait égal à 1,77 euro/hl de supercarburant et 1,15 euro/hl pour le gazole. La majoration a donc été neutralisée par l’État lui-même en 2006 ;

c) Enfin, ce même article a également prévu qu’à compter de 2007 les régions pourraient modifier le montant de la réfaction soit en y renonçant en tout ou partie, soit au contraire en l’augmentant dans la limite d’un plafond. Ce plafond résulte de deux encadrements :

● d’une part, les régions ne peuvent faire varier leur tarif régional de TIPP qu’à concurrence du niveau de la fraction de tarif de TIPP qui leur a été attribuée en compensation (encadrement national) ;

● d’autre part, le tarif régional de TIPP ne peut augmenter ou diminuer plus que du montant de la réfaction initiale opérée par l’État afin de respecter in fine les valeurs limites fixées par l’Union.

Pour opérer une modulation de leurs tarifs de TIPP en 2007 les régions devaient prendre, avant le 30 novembre 2006, une délibération indiquant le montant de l’augmentation ou de la réduction de la réfaction opérée par l’État le 1^er janvier 2006. La modulation ne peut ensuite être modifiée en cours d’exercice.

Son montant était encadré par la fourchette de réduction autorisée par l’Union européenne (2,30 €/hl de gazole et 3,54 €/hl de super sans plomb) et ne peut donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb. Les régions étaient également tenues à une deuxième fourchette se rapportant à leur droit à compensation.

2.– Le bilan des trois années de modulation

La faculté de dégager une recette supplémentaire a été largement exploitée par l’ensemble des régions.

a) Un phénomène généralisé de hausse en 2007

Les régions ont modulé, au 1^er janvier 2007, leurs fractions de tarifs de TIPP. Ces modulations sont récapitulées dans le tableau suivant :

– toutes les régions ont choisi de majorer leur tarif de TIPP, à l’exception de la région Poitou-Charentes ;

– ce faisant, les régions ont voté une surtaxation de l’essence sur leurs territoires respectifs, conduisant à un surcroît de recettes total de 515,86 millions d'euros.

MAJORATIONS DES TARIFS DE TIPP DÉCIDÉES PAR LES RÉGIONS EN 2007

RÉGIONS	MODULATION : HAUSSE DU SANS PLOMB	MODULATION : HAUSSE DU GAZOLE	GAIN DE PRODUIT DÉCIDÉ PAR LA RÉGION (EUROS)
ALSACE	1,4	1,15	19 349 714
AQUITAINE	1,12	0,78	24 284 328
AUVERGNE	1,22	0,85	11 394 622
BOURGOGNE	0,86	0,60	12 281 969
BRETAGNE	1,1	0,78	24 962 394
CENTRE	1,77	1,15	32 440 497
CHAMPAGNE-ARDENNES	1,17	0,83	12 466 765
CORSE	0	0,00	0
FRANCHE-COMTÉ	1,35	0,95	10 697 145
ILE-DE-FRANCE	1,77	1,15	87 325 938
LANGUEDOC-ROUSSILLON	1,28	0,90	22 354 786
LIMOUSIN	1,66	1,15	8 979 428
LORRAINE	1,77	1,15	22 966 513
MIDI-PYRÉNÉES	1,11	0,79	21 146 860
NORD-PAS-DE-CALAIS	1,77	1,15	38 064 918
BASSE-NORMANDIE	1,39	0,97	15 821 013
HAUTE-NORMANDIE	1,77	1,15	20 784 545
PAYS DE LOIRE	1,01	0,71	25 485 006
PICARDIE	1,77	1,15	21 630 476
POITOU-CHARENTES	0	0,00	0
PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR	0,98	0,68	31 972 547
RHÔNE-ALPES	1,17	0,83	51 455 411

b) La modulation en 2008 et 2009

Le mécanisme de modulation s’applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracées dans le tableau du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.

Pour 2008, les délibérations que les régions pouvaient prendre avant le 30 novembre 2007 avaient vocation à s’appliquer aux fractions résultant de la loi de finances pour 2008. Techniquement, le pouvoir de modulation demeurait donc encadré par les mêmes règles qu’en 2007. Cependant, compte tenu de l’ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n’emportait déjà plus, dès 2008, aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire s’avérait plus rigoureuse. Dès 2008, chaque région a donc pu moduler son tarif à concurrence (en valeur absolue) de 1,15 euro/hl pour le gazole et de 1,77 euro/hl pour le super sans plomb.

En 2008, seule la région Poitou-Charentes n’a appliqué aucune modulation, tandis que les vingt-et-une autres ont augmenté leur fraction de tarif, une seule (Franche-Comté) exerçant sa faculté dans des limites inférieures aux plafonds.

En 2009, seule la région Poitou-Charentes n’applique aucune modulation, tandis que les vingt-et-une autres régions ont augmenté leur fraction de tarif à concurrence du plafond prévu par la loi.

B.– LA MAJORATION PRÉVUE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif proposé par le présent article prévoit à la fois une faculté de majoration des tarifs régionaux de TIPP, et les coordinations nécessaires tant sur les conditions de délibération que du point de vue des aides sectorielles applicables en matière de fiscalité de l’énergie.

1.– Une faculté d’augmenter les tarifs, non de les moduler

À l’inverse du dispositif conçu en 2006, la mesure proposée consiste en une faculté d’augmenter les tarifs régionaux de TIPP, et non pas à les moduler.

a) L’interprétation gouvernementale de la directive relative à la taxation des énergies

Contrairement à la faculté de modulation exercée depuis 2007 par les régions, le dispositif proposé par le présent article n’autorise aucune minoration du tarif de TIPP, en deçà du taux pivot national.

Cette faculté de majoration n’entre donc pas en conflit, selon le Gouvernement, avec les dispositions du droit communautaire applicables en matière de fiscalité de l’énergie, qui visent deux objectifs complémentaires : garantir une fiscalité minimale sur les carburants, et prévenir les distorsions de concurrence au sein du marché commun.

Les échanges préalables noués entre l’administration fiscale et la direction générale taxation et union douanière de la Commission européenne ont implicitement confirmé l’analyse du Gouvernement, qui avait soumis la mesure à la Commission dès le 24 juin 2009.

b) La détermination de plafonds de majoration

Dès lors que le présent article ouvre une faculté de simple majoration, le dispositif proposé est plus simple que celui adopté en 2007. Ainsi, le premier alinéa du nouvel article 265 A bis inséré dans le code des douanes se borne à fixer un plafond uniforme, sur l’ensemble du territoire national, qui constitue l’amplitude maximale de majoration permise à chaque région.

Ce plafond est égal à 0,73 euro par hectolitre pour les supercarburants sans plomb, et à 1,35 euro par hectolitre pour le gazole. Il se cumulera avec la borne maximale du dispositif actuel de modulation (1,77 euro/hl pour le super sans plomb et 1,15 euro/hl pour le gazole), pour offrir à chaque région une marge d’augmentation totale de son tarif de TIPP de 2,5 euro/hl pour les deux catégorie de carburants.

2.– Mesures de coordination

a) Les conditions de délibération

Le dernier alinéa du nouvel article 265 A bis fixe les conditions de délibération des conseils régionaux. Il reprend à l’identique le dispositif et le calendrier annuel applicable à l’actuelle modulation du tarif : délibération annuelle prise avant le 30 novembre, notifiée à la DGDDI, qui publie les tarifs applicables avant le 15 décembre pour application dans chaque région à compter du 1^er janvier suivant.

b) L’extension du remboursement de TIPP aux transporteurs routiers

En application des articles 265 septies et 265 octies du code des douanes, les entreprises qui effectuent du transport routier de marchandises ⁽⁴⁴⁾ et les exploitants de transport en commun de voyageurs ⁽⁴⁵⁾ peuvent bénéficier, sur demande de leur part, d'un remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur le gazole.

Les taux de remboursement sont égaux à la différence entre le tarif de TIPP en vigueur dans la région d'achat du carburant pour la période considérée et le taux du gazole professionnel de 39,19 euros par hectolitre. Ce mécanisme de remboursement vise donc à neutraliser le tarif du gazole acquis par le transporteur, afin de lui faire bénéficier rétroactivement du tarif professionnel.

Compte tenu de l’homogénéité frappante des modulations pratiquées par les régions sur leurs tarifs de TIPP, le taux de remboursement pratiqué au 1^er juillet 2009 s’élevait dans toutes les régions à 3,65 €/hl, sauf en Poitou-Charentes où ce taux est mécaniquement inférieur de 1,15 €/hl.

Le II du présent article vise à étendre ces remboursements partiels aux fractions de tarifs qui résulteront de la majoration de TIPP dite « Grenelle ». Le taux de remboursement pourra donc varier selon les régions de 2,5 €/hl à 5 €/hl, (sauf si certaines d’entre elles utilisaient leur faculté de modulation à la baisse du tarif).

II.– UN SURCROÎT DE RECETTES DESTINÉ À FINANCER LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT PRÉVUES PAR LE GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

Le présent article prévoit également d’affecter exclusivement le surcroît de recettes résultant de l’éventuelle majoration de la TIPP au financement d’infrastructures de transport prévues par le Grenelle de l’Environnement. Cette intention vertueuse de faire supporter une partie du financement des infrastructures « vertes » par une hausse de la fiscalité sur les carburants soulève néanmoins des interrogations techniques et juridiques.

A.– UN OBJECTIF : FACILITER LE COFINANCEMENT PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES DES INFRASTRUCTURES PRÉVUES PAR LE GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

1.– Une problématique née du financement de la seconde phase de la LGV Est

La mesure proposée par le présent article puise ses racines historiques dans les conditions de financement de la seconde phase des travaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse (LGV) Est.

La construction de cette ligne nouvelle a été décomposée en deux phases, principalement pour des raisons d’étalement des coûts. Une première phase de 300 kilomètres relie Vaires-sur-Marne (Seine-et-Marne), à 20 km à l’est de Paris, à Baudrecourt (Moselle), où elle se raccorde aux lignes classiques Metz-Sarrebruck et Metz-Strasbourg. Ce premier tronçon a été mis en service le 10 juin 2007. Une seconde phase de 106 kilomètres ira de Baudrecourt à Vendenheim (Bas-Rhin), près de Strasbourg, en franchissant le massif des Vosges par un tunnel.

Cette LGV a également initié une série de projets structurants sur lesquels les collectivités locales, et plus particulièrement les régions, ont vocation à participer au financement aux côtés de l’Etat. C’est précisément afin de donner aux régions des moyens supplémentaires pour faire face à ce type de projets, que la majoration de TIPP a été envisagée expressément dans la convention de financement de la seconde phase des travaux de la LGV Est, signée le 1^er septembre 2009 :

Extrait de la convention de financement et de réalisation de la deuxième phase de la LGV Est Européenne

2.– Une réponse étendue à d’autres besoins de financement nés du Grenelle de l’Environnement

Ce mécanisme de report d’une fraction du coût des infrastructures prévues par le Grenelle de l’Environnement sur le consommateur de carburant a vocation à s’appliquer pour l’ensemble des grands projets mentionnés par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’Environnement.

Quoique le présent article demeure flou à cet égard, son évaluation préalable mentionne expressément treize chantiers d’envergure, visés par les articles 11 et 12 de ladite loi : le canal « Seine-Nord Europe » ; la ligne « Sud-Europe-Atlantique » constituée d’un tronçon central Tours-Bordeaux et des trois branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Hendaye et Poitiers-Limoges ; la ligne « Bretagne-Pays-de-la-Loire » ; « l’arc méditerranée » avec le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne Montpellier-Perpignan et la ligne Provence-Alpes-Côte d’Azur ; la desserte de l’est de la France, avec l’achèvement de la ligne Paris-Strasbourg et des trois branches de la ligne Rhin-Rhône ; l’interconnexion sud des lignes à grande vitesse en Ile-de-France ; les accès français au tunnel international de la liaison ferroviaire Lyon-Turin ; la ligne Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon ; la ligne Paris-Amiens-Calais ; la ligne Toulouse-Narbonne, reliant les réseaux LGV Sud-Est et Sud-Ouest ; le « barreau Est-Ouest » ; le barreau améliorant la desserte du Béarn et de la Bigorre ; et l’amélioration de la desserte de la Normandie ⁽⁴⁶⁾.

En pratique, l’intention du Gouvernement consisterait à réserver la faculté de majorer la TIPP ouverte par le présent article aux conseils régionaux participant au financement d’un ou de plusieurs de ces chantiers.

B.– UNE MESURE DONT LA PORTÉE RÉELLE DEMEURE INCERTAINE

Le Rapporteur général fait cependant remarquer que par delà une intention louable qu’il partage, le dispositif juridique décliné par le présent article laisse subsister un doute sur l’affectation réelle de la recette allouée, tandis que le renchérissement de la fiscalité sur les carburants paraît quant à lui relativement certain.

1.– Un surcroît de recettes censé être réservé au financement d’infrastructures prévues par le Grenelle de l’Environnement

L’évaluation préalable du présent article indique que « les conseils régionaux ne pourront donc faire appel à cette source de financement que lorsqu'ils seront amenés à participer à l'un de ces projets ».

Pour autant, force est de constater que le deuxième alinéa du nouvel article 265 A bis ne subordonne aucunement la délibération des conseils régionaux en vue de majorer le tarif de la TIPP à une formalité quelconque d’engagement au financement d’un des projets du Grenelle de l’Environnement.

Le Rapporteur général estime donc que rien ne s’opposerait, en l’état de la rédaction de cet article du code des douanes, à ce que toutes les régions délibèrent en vue de majorer leur tarif de TIPP, sans préjudice de leur engagement ou non, par ailleurs, dans le financement d’un projet lié au Grenelle.

Cet article prévoit, en revanche, que la recette générée par la majoration « Grenelle » de la TIPP doit être exclusivement affecté au financement d’un des projets listés aux articles 11 et 12 de la loi du 3 août 2009 précitée.

Toutefois, il convient de souligner que cette règle d’affectation semble elle-même très imprécise.

Premièrement, le Rapporteur général relève que la majoration de TIPP ne sera pas formellement une recette de la section d’investissement.

Deuxièmement, toute règle d’affectation du surcroît de recettes suppose au préalable une capacité de l’administration douanière à notifier, ou du moins à retracer, ce surcroît de recettes au sein de la recette globale de TIPP perçue par chaque région. Certes, le report à 2011 de l’entrée en vigueur de la faculté de majoration, par le III du présent article, devrait permettre à l’administration d’organiser cette traçabilité des sommes. Il n’en demeure pas moins que les conditions dans lesquelles les conseils régionaux seront amenés à élaborer leurs budgets à compter de 2011 sont floues à ce stade.

Troisièmement, le présent article ne règle nullement le cas, qui ne peut être considéré comme hypothétique, d’une région qui majorerait son tarif de TIPP sans pour autant affecter la recette au financement d’une infrastructure du Grenelle. Le Rapporteur général s’interroge sur ce qui adviendrait dans un tel cas : le surcroît de recettes serait-il inutilisable dans les livres de la région ? On peut légitimement s’interroger sur les conditions dans lesquelles l’utilisation de la recette serait alors contrôlée.

2.– L’accroissement continu de la fiscalité pesant sur les consommations de carburant

L’expérience de l’actuel mécanisme de modulation laisse peu de doute sur l’évolution de la fiscalité que supporteront, à compter de 2011, les consommateurs de carburant.

Si toutes les régions choisissent de majorer leur tarif de TIPP au maximum de ce que le présent article leur permet, elles accroîtront ainsi de 451,3 millions d'euros le poids de cette fiscalité. Il convient de noter que cet alourdissement se cumulera avec la modulation actuelle, ainsi qu’avec la hausse de tarif résultant de la taxe carbone.

Le Rapporteur général rappelle à cet égard que le produit de la taxe carbone pèsera, dès 2010, sur le prix des carburants à concurrence d’environ 2 200 millions d'euros. Du point de vue du consommateur final, la majoration proposée par le présent article constitue donc un alourdissement en puissance du coût des carburants, à compter de 2011, de l’ordre de 20 % supplémentaires par rapport à la taxe carbone. En outre, cet alourdissement de la fiscalité énergétique se cumulera, le cas échéant, avec la hausse éventuelle du taux de la taxe carbone en 2011, si la trajectoire en direction du tarif de 100 euros par tonnes de CO² devait être mise en œuvre dès l’an prochain.

* *

La Commission adopte l’article 48 sans modification.

Article additionnel après l’article 48

Révision générale des bases de la fiscalité directe locale

La Commission examine les amendements identiques II-CF 22 et II-CF 96 de M. Jean-Pierre Balligand.

M. Pierre-Alain Muet. Ces amendements visent à procéder à une révision générale des valeurs locatives avant le 30 septembre 2010. En effet, l’année 2010 devant être celle de la réforme complète de la fiscalité locale, il conviendrait auparavant d’avoir une estimation claire des valeurs locatives.

M. le rapporteur général. Nous pouvons poser de nouveau la question au Gouvernement, par le biais de cet amendement, que nous avons déjà adopté l’an dernier exactement dans les mêmes termes. Le Gouvernement sera ainsi obligé, dès vendredi prochain, de nous indiquer les mesures qu’il compte prendre en matière de valeurs locatives, d’autant que cette question fait actuellement l’objet de nombreuses rumeurs.

Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

La Commission adopte les amendements identiques (amendement n° II-177).

En conséquence, l’amendement II-CF 28 de M. Jean-Pierre Balligand est retiré.

* *

Articles additionnels après l’article 48

Introduction d’un délai supplémentaire pour ajuster l’imposition au titre de l’enlèvement des ordures ménagères après la fusion d’EPCI

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements II-CF 105 et II-CF 106 de M. Jérôme Cahuzac, donnant un délai supplémentaire d’un an aux EPCI issus d’une fusion pour faire converger l’imposition au titre de l’enlèvement des ordures ménagères (amendements n^os II-178 et II-179).

* *

Après l’article 48

La Commission est saisie des amendements II-CF 40 et II-CF.

Mme Annick Girardin. Ces amendements visent à rendre la taxe carbone plus écologique.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette ces amendements.

La Commission est ensuite saisie l’amendement II-CF 97 de M. David Habib.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à moduler l’imposition sur le foncier bâti en fonction des zones de risques, non pas de manière rigide, comme c’est le cas actuellement où il n’existe que deux taux de 25 % et 50 %, mais de manière progressive en fonction de l’éloignement de la zone de risques.

Je tiens à noter que cette modulation n’est pas compensée par l’État : c’est à la collectivité locale de prendre ses responsabilités.

Je suis favorable à cet amendement, mais il conviendrait d’en revoir la rédaction, en vue de la réunion en l’application de l’article 88 du Règlement.

M. Michel Bouvard. Nous avions voté un dispositif « Seveso » similaire : le problème, c’est que plusieurs de ses dispositions n’ont jamais fait l’objet de décrets d’application… et ne peuvent donc être appliquées !

M. le président Didier Migaud. L’amendement sera représenté lors de la réunion qui se tiendra en application de l’article 88.

L’amendement est retiré.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement II-CF 39 de Mme Annick Girardin.

La Commission examine l’amendement II-CF 98 de M. Jérôme Cahuzac.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à appliquer aux maisons de retraite gérées par des associations sans but lucratif le régime d’exonération de taxe d’habitation applicable aux établissements publics d’assistance.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement que la Commission chaque année.

La Commission rejette l’amendement.

Elle rejette également, après avis défavorable du rapporteur général, l’amendement II-CF 56 de Mme Annick Girardin.

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 80 de M. Marc Goua.

Mme Christiane Taubira. Cet amendement concerne la Guyane. Il prend sa source dans les conflits sociaux que ce département a connus en 2008.

Ceux-ci ont eu pour point de départ le constat de l’absence de répercussion de la baisse des prix à la pompe, concomitante à la baisse du prix du Brent. Ce prix de référence est passé de 133 dollars le baril en juillet 2008 à 40 dollars en décembre 2008. Dans le même temps, le prix du carburant en Guyane poursuivait inexorablement sa hausse.

En dépit des conclusions du rapport de l’inspection générale des finances, et du rapport Le Guen-Cahuzac-Ollier de la mission parlementaire créée par la Commission des affaires économiques et celle des finances, le Gouvernement n'a pris aucune disposition pour lutter contre les surcoûts indus, tels que les frais de trading, les hausses des frais de transport malgré des contrats à long terme, l’absence de traitement des huiles usagées, etc.

Les conditions d’approvisionnement en carburants, contraintes, sont celles d'une situation de monopole à tous les échelons de la chaîne d'approvisionnement, qu’il s’agisse de l’achat, du fret, du raffinage ou du stockage. Pour faire face à ces situations de monopole, les prix des carburants sont administrés par dérogation, instaurée en 1988, au principe de la liberté des prix. S’y ajoute, depuis janvier 2007, l’obligation de fournir des carburants aux normes européennes, ce qui interdit l’approvisionnement dans le bassin géographique, notamment à Trinidad et Tobago. Les conséquences en sont l’augmentation continue des prix.

Cet amendement propose donc d’augmenter de 0,2 % la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers consommés en métropole et d’affecter le produit de cette augmentation – 50 millions d’euros – à la région Guyane.

M. le rapporteur général. Dès octobre 2008, madame Taubira, vous aviez, la première, attiré notre attention sur le prix du carburant en Outre-mer. L’État aurait dû faire baisser plus rapidement les prix à la pompe, avant que le problème ne s’étende à la Guadeloupe et à la Martinique.

Cependant, votre amendement ne concerne que la Guyane. Son extension aux autres départements d’Outre-mer augmenterait de façon très substantielle le prix des carburants à la pompe, qui devra déjà supporter la taxe carbone.

Voilà pourquoi je préférerais un système de dotations et d’aides ciblées.

Mme Christiane Taubira. Un dispositif créé pour la Guyane n’a pas à être automatiquement étendu à l’ensemble des collectivités ultramarines, étant donné notamment la spécificité de ce territoire, qui est en bout de chaîne et cumule de ce fait toute une série de charges, dont certaine totalement indues. Enfin, il existe des dispositifs créés pour une seule collectivité d’Outre-mer : ainsi le plafonnement de la dotation superficiaire de la DGF ne vaut que pour la Guyane.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements II-CF 135 et II-CF 136 de M. Jérôme Cahuzac, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. le rapporteur général. J’émets un avis défavorable.

M. Nicolas Forissier. Nous pouvons tous observer qu’un nombre toujours croissant de collectivités passe de la redevance à la taxe parce qu’elles n’arrivent pas à gérer la redevance.

M. le rapporteur général. Je partage cette analyse, mais je pense que ces amendements ne proposent pas la bonne solution.

M. le président Didier Migaud. Je suis favorable à la création d’une mission d’information sur le sujet.

La Commission rejette les deux amendements.

* *

Article 49

Imposition à l’impôt sur le revenu, pour la totalité de leur montant,
des indemnités de départ volontaire à la retraite

I.– LE RÉGIME DES INDEMNITÉS DE RUPTURE D’UN CONTRAT DE TRAVAIL

Le 1 de l’article 80 duodecies du code général des impôts fixe le principe de l’imposition des indemnités versées à l’occasion de la rupture du contrat de travail et prévoit, par dérogation, plusieurs exonérations ⁽⁴⁷⁾.

En premier lieu, il organise les modalités d’exonération des indemnités de licenciement, de mise à la retraite et de certaines indemnités de départ volontaire, ainsi que, depuis la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, des indemnités de rupture conventionnelle d’un contrat de travail.

En second lieu, il prévoit son application sous réserve du 22°de l’article 81 du code général des impôts qui prévoit une exonération des indemnités de départ volontaire à la retraite. Cette exonération remise en cause par le présent article.

A.– LES INDEMNITÉS DONT LES MODALITÉS D’EXONÉRATION SONT FIXÉES À L’ARTICLE 80 DUODECIES

S’agissant des indemnités dont il organise les modalités d’exonération, l’article 80 duodecies opère une distinction selon que la personne est ou non en droit de bénéficier d’une pension de retraite d’un régime légalement obligatoire ⁽⁴⁸⁾. Ainsi, à la date de la rupture effective du contrat de travail, le salarié qui serait en droit de liquider sa pension de retraite, sur la base d’un taux plein ou non, ne peut pas bénéficier du régime social favorable prévu à l’article 80 duodecies du code général des impôts. Le régime social de ces indemnités est aligné sur leur régime fiscal du fait du renvoi à l'article 80 duodecies opéré par les articles L. 242-1 (antépénultième alinéa) et L. 136-2 (5° et 5°bis du II) du code de la sécurité sociale fixant les assiettes respectives des cotisations et des contributions sociales. Les limites maximales d’exonération fiscale s'appliquent donc en matière sociale.

1.– Les indemnités de l