N° 2095
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 24 novembre 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. JEAN-LUC WARSMANN (N° 1890) de simplification et d’amélioration de la qualité du droit,
TOME I - RAPPORT
PAR M. Étienne BLANC,
Député.
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INTRODUCTION 17
DISCUSSION GÉNÉRALE 23
EXAMEN DES ARTICLES 77
Chapitre Premier : Dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les administrations 77
Section 1 : Dispositions applicables aux entreprises et aux particuliers 77
Article 1er (art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales) : Protection des usagers contre des variations anormales de leurs factures d’eau 77
Article 2 (art. 16 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) : Échanges des données entre administrations et opposabilité à l’administration du dispositif par l’usager 81
Article 3 (art. 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) : Régularisation d’une demande affectée par un vice de forme 86
Article 4 (art. 12, 13 et 40 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977) : Coordination en matière de définition de la profession d’architecte et adaptation des sanctions pénales applicables en cas d’usurpation du titre d’architecte 88
Article 5 (art. 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Extension aux bénéficiaires du revenu de solidarité active du préavis de congé au bailleur réduit 91
Article 5 bis (nouveau) (art. 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Dispense de justification des revenus pour l’accès à l’aide juridictionnelle pour certains bénéficiaires du revenu de solidarité active 93
Article 6 (art. 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, art. 19-2 [nouveau] et 20-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et art. 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000) : Recours administratif préalable obligatoire (RAPO) 93
Article 6 bis (nouveau) (art. 13 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 et art. 44 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007) : Report de l’entrée en vigueur de mesures relatives aux tutelles 102
Article 7 : Clarification du droit applicable dans les collectivités d’outre-mer 104
Article 8 :Généralisation des consultations ouvertes 107
Article 9 (art. L. 146-8, L. 241-3 et L. 241-3-2 du code de l’action sociale et des familles) : Simplification des procédures pour les personnes handicapées 113
Article 9 bis (nouveau) (art. L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles) : Prise en compte du conjoint non européen résidant en France depuis moins de cinq ans pour le calcul du RSA 116
Article 10 (art. L. 421-4, L. 421-5, L. 421-6 [nouveau] et L. 421-8 du code de l’aviation civile) : Adaptation à la directive « services » des règles applicables au personnel navigant de l’aviation civile 117
Article 10 bis (nouveau) (art. 26 du code civil) : Compétence du préfet de police de Paris en matière de déclaration de nationalité 119
Article 10 ter (nouveau) (art. 171 du code civil) : Simplification des conditions de célébration d’un mariage posthume 120
Article 11 (art. 910 du code civil, art. 1er, 2 et 3 de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et art. 4 de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes) : Simplification du régime d’acceptation des libéralités 121
Article 12 (art. L. 261-11 du code de la construction et de l’habitation) : Suppression de la différence de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires 124
Article 13 (art. L. 213-11 du code l’environnement) : Simplification du dispositif de déclaration pour la redevance pour obstacle sur un cours d’eau 126
Article 14 (art. L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales) : Exonération de la famille d’un défunt du versement d’une vacation en cas de contrôle de police inopiné 127
Article 14 bis (nouveau) (art. 530 du code de procédure pénale) : Délai de paiement des amendes 128
Article 15 (art. L. 326-3, L. 326-5 et L 326-6 du code de la route) : Simplification de la procédure d’exercice de la profession d’expert en automobile 129
Article 16 (art. L. 214-6, L. 222-1, L. 233-3, L. 256-3 et L. 611-6 du code rural) : Simplification de procédures dans le code rural 131
Article 17 (art. L. 722-20 du code rural) : Affiliation au régime de sécurité sociale agricole des présidents et dirigeants de sociétés agricoles 133
Article 17 bis (nouveau) (art. L. 741-1 du code rural) : Mise en œuvre de la déclaration automatisée des données sociales unifiée dans le régime social agricole 134
Article 17 ter (nouveau) (art. L. 1321-5 du code de la santé publique) : Spécifications techniques auxquelles doivent répondre les laboratoires d’analyses de l’eau participant à un marché public 135
Article 18 (art. L. 1331-7, L. 1331-7-1 [nouveau], L. 1331-8 et L. 1331-11 du code de la santé publique) : Simplification du régime applicable au déversement à l’égout d’eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d’activités économiques 136
Article 19 (art. L. 1334-3, L. 1334-4, L. 1334-4-1 [nouveau], et L. 1334-12 du code de la santé publique) : Simplification des règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb 139
Article 20 (art. L. 4383-1, L. 4383-3 et L. 4244-1 du code de la santé publique) : Clarification des compétences en matière de formations sanitaires 141
Article 20 bis (nouveau) (art. L. 5125-1, L. 5125-1-2 [nouveau] et L. 5125-32 du code de la santé publique) : Sous-traitance de préparations pour le compte d’une pharmacie française 143
Article 21 (art. L. 5211-3 du code de la santé publique) : Reconnaissance de la certification établie par les organismes des États membres en matière de dispositifs médicaux 144
Article 22 (art. L. 5212-1 du code de la santé publique) : Simplification des modalités de revente des dispositifs médicaux d’occasion 145
Article 23 (art. L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale) : Simplification des formalités des employeurs étrangers relatives aux obligations sociales 146
Article 24 (art. L. 1225-62 du code du travail) : Possibilité d’accorder un nouveau congé de présence parentale au-delà de la période initiale de trois ans 148
Article 25 (art. L. 1272-3 du code du travail) : Application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif 149
Article 26 (art. L. 2135-1 du code du travail) : Simplification de la tenue des comptes des petits syndicats 150
Article 27 (art. 4 et 5 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949) : Adaptation de la législation sur les publications destinées à la jeunesse 152
Article 27 bis (nouveau) (art. L. 441-6 du code de commerce) : Communication du devis ou de la méthode de calcul du prix 154
Article 27 ter (nouveau) (art. L. 522-2 et L. 522-11 du code de commerce) : Encadrement de l’activité d’exploitant de magasin général 155
Article 27 quater (nouveau) (art. L. 111-1 à L. 111-3 du code de commerce) : Obligation d’information des prestataires de services 156
Article 27 quinquies (nouveau) (art. L. 213-3 du code de la route) : Direction ou gérance d’une auto-école 157
Article 27 sexies (nouveau) (art. L. 621-16 et L. 621-17 [nouveau] du code rural) : Instauration d’un régime déclaratif pour l’activité de collecte des céréales 157
Article 27 septies (nouveau) (art. L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11 et L. 7122-16 du code du travail) : Instauration d’un régime déclaratif pour l’activité d’entrepreneur de spectacles 158
Article 27 octies (nouveau) (art. L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11 et L. 7122-16 du code du travail) : Mise en œuvre de la directive « services » pour les agences de mannequins 159
Section 2 : Dispositions relatives à la protection et à la preuve de l’identité des personnes physiques 160
Article 28 160
Section 3 : Dispositions relatives à l’informatique, aux fichiers et aux libertés 160
Article 29 (art. 11 et 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Fonctionnement de la CNIL 160
Article 29 bis (nouveau) (art. 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Autorisation par la loi des catégories de traitements intéressant la sécurité publique ou la lutte contre la délinquance et la criminalité 163
Article 29 ter (nouveau) (art. 8, 27, 31, 45, 49 et 69 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Coordinations 166
Article 29 quater (nouveau) (art. 16 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Extension des compétences du bureau de la CNIL 166
Article 29 quinquies (nouveau) (art. 29 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Durée de conservation des données et modalités de traçabilité 167
Article 29 sexies (nouveau) (art. 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Création au sein de la CNIL d’une formation spécialisée chargée des fichiers de police 168
Article 29 septies (nouveau) (art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) : Information systématique de la délégation parlementaire au renseignement sur les traitements dispensés de la publication des actes réglementaires les créant 168
Article 29 octies (nouveau) (art. 21 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003) : Amélioration du contrôle des fichiers d’antécédents judiciaires par le procureur de la République 169
Article 29 nonies (nouveau) (art. 397-5 du code de procédure pénale) : Utilisation par le ministère public des fichiers d’antécédents judiciaires dans le cadre des procédures de comparution immédiate 171
Section 4 : Dispositions relatives à la gouvernance des entreprises 172
Article 30 (art. L. 123-16-1 [nouveau], L. 123-17, L. 123-25 et L. 232-6 du code de commerce) : Extension aux petites sociétés l’option de tenue d’une « comptabilité de trésorerie » en cours d’exercice 172
Article 31 (art. L. 225-135 du code de commerce) : Suppression d’un rapport rédigé par le commissaire aux comptes en cas d’augmentation de capital 175
Article 32 (art. L. 234-1, L. 234-2 et L. 612-3 du code du commerce) : Possibilité d’interrompre et de reprendre la procédure d’alerte 176
Section 5 : Dispositions tendant à améliorer le fonctionnement des collectivités territoriales et des services de l’État 178
Article 33 (art. L. 113-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 313-6 du code de la consommation ; art. L. 512-71 du code monétaire et financier ; art. L. 253 bis du code des pensions militaires et d’invalidité et des victimes de la guerre ; art. L. 362-1 du code de l’éducation ; art. L. 251-3 du code rural ; art. 17, 18 et 19 de l’ordonnance n° 45-1283 du 15 juin 1945 ; art. 3, 6 et 7 de la loi n° 51-1124 du 26 septembre 1951 ; art. 17 de la loi n° 82-1021 du 3 décembre 1982 ; art. 73 et 74 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 ; art. 45 de la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 ; art. 137 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 et art 1er de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003) : Suppression de commissions administratives 178
Article 34 : Limitation à cinq ans de la durée des dispositions législatives prévoyant la remise d’un rapport au Parlement 181
Article 35 : Renforcement de la sécurité juridique lorsque l’autorité administrative procède à une consultation 183
Article 36 (art. 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982) : Polices d’agglomération 184
Article 37 (art. 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, art. L. 4123-10 du code de la défense) : Modification des règles applicables à la protection fonctionnelle 187
Article 38 (art. L. 213-3 du code de l’aviation civile) : Simplification de la procédure permettant aux exploitants d’aérodromes civils de confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs et de prévention du péril animalier 191
Article 39 (art. L. 218-72 du code de l’environnement) : Possibilité pour l’État de mettre le coût de récupération d’éléments de cargaison perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour l’environnement à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire 192
Article 40 (art. L. 212-2 du code de justice administrative) : Consultation des juridictions administratives par les collectivités territoriales 195
Article 41 (art. L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales) : Délai de convocation de la première réunion du conseil municipal suivant l’élection 198
Article 42 (art. L 2121-21 du code général des collectivités territoriales) : Simplification des nominations auxquelles le conseil municipal doit procéder 200
Article 42 bis (nouveau) (art. L. 2213-32, L. 2224-8-1 [nouveaux] et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Création d’une police spéciale de la défense extérieure contre l’incendie 201
Article 43 (art. L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) : Délégation de pouvoirs au maire 203
Article 44 (art. L. 2215-9 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Détermination du préfet compétent pour l’organisation des secours en cas de survenance d’un accident dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements 204
Article 45 (art. L. 5211-1 et L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales) : Clarification des dispositions applicables au président et au bureau des établissements publics de coopération intercommunale 206
Article 46 (art. L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales) : Prorogation du mandat des délégués des communes à un établissement public de coopération intercommunal dans le cas où le conseil municipal doit être renouvelé 208
Article 47 (art. L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales) : Prorogation du mandat des délégués en cas de transformation d’un syndicat de communes en communauté d’agglomération ou en communauté de communes 210
Article 48 (Section 8 [nouvelle] du chapitre premier du titre premier du livre V et art. L. 511-46 [nouveau] du code monétaire et financier) : Information des organismes sociaux par les établissements de crédits 210
Article 48 bis (nouveau) (art. L. 252-1 du code de l’organisation judiciaire) : Suppléance du juge des enfants 211
Article 49 (art. L. 212 du code du patrimoine) : Conservation des archives anciennes par les communes de moins de 2 000 habitants 212
Article 50 (art. 693 du code de procédure pénale ; art. 113-3, 113-4 et 113-11 du code pénal) : Extension des critères de compétence de la juridiction française en cas d’infractions commises hors du territoire de la République à bord ou à l’encontre d’un aéronef 214
Article 51 (art. L. 5121-16 et L. 5121-18 du code de la santé publique) : Champ des actions de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et exigibilité immédiate de celle-ci 217
Article 52 (art. L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale) : Extension des dispositions de l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale au travail dissimulé par dissimulation d’activité 218
Article 53 (art. L. 142-5, L. 143-2, L. 244-1 et L. 244-2 du code de la sécurité sociale) : Mesures de coordination avec la suppression des directions régionales des affaires sanitaires et sociales 219
Article 54 (art. L. 8222-2, L. 8222-6 et L. 8222-6-1 [nouveau] du code du travail) : Obligations des personnes morales en matière de lutte contre le travail dissimulé à l’égard de leur co-contractant 222
Article 54 bis (nouveau) (art. L. 2132-5, L. 3133-1, L. 4143-1 et L. 5211-58 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité d’agir au nom d’une collectivité territoriale sans autorisation du tribunal administratif en matière de délits de probité 226
Article 54 ter (nouveau) (art. 1er et 2 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993) : Possibilité de signaler des délits de probité au Service central de prévention de la corruption 227
Article 54 quater (nouveau) (art. L. 115-31 et L. 215-1 du code de la consommation ; art. L. 1515-6 et L. 3335-9 du code de la santé publique ; art. L. 218-5, L. 218-26, L. 218-28, L. 218-36, L. 218-53, L. 218-66, L. 437-1 et L. 581-40 du code de l’environnement ; art. L. 751-6 du code de commerce ; art. L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 116-2 du code de la voirie routière ; art. L. 142-4 du code de la route ; art. L. 150-13 du code de l’aviation civile ; art. L. 214-20, L. 221-6, L. 231-2 et L. 251-18 du code rural ; art. L. 122-3 et L. 323-2 du code forestier ; art. L. 323-1 et L. 323-2 du code forestier de Mayotte ; art. 33 de la loi n°68-1181 du 30 décembre 1968 ; art 2 de l’ordonnance n°58-904 du 26 septembre 1958) : Actualisations sémantiques diverses dans le domaine de l’environnement 228
Section 6 : Dispositions de mise en conformité du droit français avec le droit européen et de simplification en matière fiscale 229
Article 55 (art. 238 octies, 256, 257, 257 bis, 258, 260, 261, 261 D, 262, 266, 268, 269, 270, 278 ter, 278 sexies, 279 0 bis, 284, 285, 289, 290, 293 C, 296 ter, 634, 730, 852, 1115, 1384 A, 1594 F quinquies, 1594-0 G, 1692, 1787, 1788 A, et 1829 du code général des impôts ; art. L. 88 et L. 176 du Livre des procédures fiscales) : Simplification de la TVA Immobilière 229
Article 56 (art. 260 B du code général des impôts) : Option pour la taxation à la TVA des entreprises qui réalisent des opérations bancaires ou financières 242
Article 57 (art. 277 A, 302 F, 1695 et 1698 C du code général des impôts et L. 80 K du livre des procédures fiscales) : Simplification du régime des entrepôts fiscaux 244
Chapitre II : Dispositions relatives au statut des groupements d’intérêt public 249
Section 1 : Création des groupements d’intérêt public 250
Article 58 : Missions des groupements 250
Article 59 : Convention constitutive d’un groupement 251
Article 60 Approbation de la convention constitutive 252
Article 61 : Transformation d’une personne morale en groupement d’intérêt public 253
Article 62 : Adhésion et retrait des membres du groupement 253
Section 2 : Organisation des groupements d’intérêt public 254
Article 63 : Rôle des personnes morales de droit public dans les groupements 254
Article 64 : Constitution avec ou sans capital 256
Article 65 : Rôle de l’assemblée générale 256
Article 66 : Directeur du groupement 257
Section 3 : Fonctionnement des groupements d’intérêt public 258
Article 67 : Interdiction du partage des bénéfices 258
Article 68 : Gestion des dettes 259
Article 69 : Personnel du groupement 259
Article 70 : Dispositions transitoires relatives au statut du personnel 260
Article 71 : Modalités des transferts de personnel 261
Article 72 : Régime de comptabilité 262
Article 73 : Ressources des groupements 262
Article 74 : Désignation facultative d’un commissaire du gouvernement 263
Article 75 : Contrôle des groupements 264
Section 4 : Dissolution des groupements d’intérêt public 264
Article 76 : Cas dans lesquels la dissolution d’un groupement est possible 264
Article 77 : Liquidation d’un groupement 265
Section 5 : Dispositions diverses et transitoires 265
Article 78 (art. L. 216-11, L. 423-1, L. 423-2, L. 423-3 et L. 719-11 du code de l’éducation ; art. L. 131-8 du code de l’environnement ; art. L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 106-1 du code des ports maritimes ; art. L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche ; art. 50 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 ; art. 12 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ; art. 6 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 ; art. 22 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 ; art. L. 611-3 et L. 612-5 du code rural ; art. 26 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 ; art. 89 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 ; art. 96 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 ; loi n° 94-342 du 29 avril 1994 ; art. 22 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 ; art. 29 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; art. 3 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 ; art. 90 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 et art. 90 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000) : Abrogations 265
Article 79 (art. L. 225-15 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 541-43, L. 542-11 du code de l’environnement, art. 239 quater B du code général des impôts, art. L. 1415-3, L. 6113-10 du code de la santé publique, art. L. 161-17 et L. 161-36-5 du code de la sécurité sociale, art. L. 5313-3, L. 5313-4 du code du travail, art. L. 141-1 du code du tourisme art. L. 121-3 du code de l’urbanisme, art. 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, art. 50 de la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991, art. 53 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992, art. 3 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999, art. 44 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, art. 236 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005) : Groupements existants soumis au nouveau statut 268
Article 80 : Délai pour l’adaptation des conventions constitutives 271
Article 81 : (art. L. 146-3 à L. 146-12 et L. 226-6 à L. 226-10 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 1411-14 à L. 1411-17 et L. 6115-1 à L. 6115-10 du code de la santé publique, art. 33 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 et art. 68 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004) : Groupements régis par des dispositions propres 272
Article 82 : Application outre-mer du chapitre 274
Chapitre III : Dispositions de simplification en matière d’urbanisme 275
Article 83 A (nouveau) (art. L. 210-1 et L. 210-3 [nouveau] du code de l’urbanisme) Coordinations en matière de droit de préemption 276
Article 83 (art. L. 211-1 à L. 211-11, L. 212-1 à L. 212-6, L. 213-1 à L. 213-30 du code de l’urbanisme) : Réforme du droit de préemption 279
Article 83 bis (nouveau) (art. L. 142-7, L. 143-1, L. 214-1, L. 214-3, L. 240-1, L. 311-3 et L. 314-4 du code de l’urbanisme, art. L. 616 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 541-29 du code de l’environnement, art. L. 12-2 et L. 24-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, art. L. 2511-15 du code général des collectivités territoriales, art. 1594-0 G du code général des impôts, art. 109-1 du code minier, art. L. 1321-2 du code de la santé publique, art. 10-1 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975, art. 21 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, art. 10 de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, art. 9 de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996, art. 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008, art. L. 711-4 du code de commerce, art. L. 1112-4, L. 1112-5 et L. 1112-6 du code général de la propriété des personnes publiques) : Correction des références au droit de préemption 308
Après l’article 83 310
Article 84 : (art. L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) : Modalités d’estimation d’un bien faisant l’objet d’une expropriation et compris dans un périmètre de préemption 311
Article 85 (art. 6-1, 6-2 et 8-1 de la loi n° 46-942 du 7 mai 1946) : Transposition du droit communautaire aux géomètres experts 311
Article 86 (art. L. 321-9 du code de la construction et de l’habitation) : Révision des loyers maximaux des logements locatifs conventionnés bénéficiaires d’une aide de l’Agence nationale de l’habitat 314
Article 87 (art. L. 445-1 du code de la construction et de l’habitation) : Transformation des conventions globales de patrimoine en conventions d’utilité sociale 315
Article 88 (art. L. 480-8 du code de l’urbanisme) : Recouvrement des astreintes pour le compte des communes en matière d’urbanisme 316
Après l’article 88 318
Chapitre IV : Dispositions tendant à tirer les conséquences du défaut d’adoption des textes d’application prévus par certaines dispositions législatives 319
Article 89 (art. L. 670-1 et L. 670-4 du code de commerce) : Suppression de référence à des décrets d’application s’agissant du régime de la faillite civile 320
Article 90 (art. L. 142-5 du code de la route) : Suppression d’une disposition d’adaptation du droit applicable à Mayotte devenue inutile 321
Article 91 (art. L. 117-2 du code de l’action sociale et des familles) : Suppression de référence à un décret d’application inutile 322
Article 92 323
Article 93 (art. 39 AH, art. 219, art. 242 ter B du code général des impôts) : Suppression de renvoi à des décrets relevant de la compétence du ministère du budget 324
Article 94 (art. L. 322–2–2 du code des assurances ; art. 200 sexies et 1607 ter du code général des impôts ; art. 19 de l’ordonnance n° 67-830 du 27 septembre 1967 ; art. 23 et 30 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre) : Suppression de renvois à des décrets relevant de la compétence du ministère de l’économie 325
Article 95 (art. L. 211-1 du code de l’aviation civile) : Suppression de renvoi à un décret d’application 327
Article 96 (art. L. 251-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 116-4 du code de la mutualité ; art. L. 1335-2-1, 1335-2-2, L. 1335-2-3 et L. 6163-6 du code de la santé publique ; art. L. 324-1 et L. 932-51 du code de la sécurité sociale ; art. 9-6-2 de l’ordonnance n° 77-1102 du 26 septembre 1977) : Suppression de renvois à des décrets dans le domaine de la santé 328
Article 97 (art. L. 247-4, L. 247-5, L. 248–1, L. 311-3, L. 313-4, L. 312-9 et L. 421-3 du code de l’action sociale et des familles ; art 2 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 ; art. 55 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004) : Suppression de renvois à des décrets dans le domaine social 331
Article 98 (art. 28 et 34-3 de loi n° 86-1067 du 30 septembre) : Suppression de renvois à des décrets dans le domaine de l’audiovisuel 335
Article 99 (art. 65 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001) : Suppression d’une disposition inappliquée 336
Article 100 (loi n° 2002-282 du 28 février 2002 ; art. L. 111-8-3 du code des juridictions financières) : Abrogation d’une loi inappliquée 336
Article 101 (art. L. 912-1-2 du code de l’éducation) : Abrogation du renvoi à un décret en Conseil d’État 338
Chapitre V : Simplification et clarification de dispositions pénales 340
Article 102 (art. 131-35 du code pénal) : Possibilité de prononcer cumulativement les peines complémentaires d’affichage et de diffusion d’une décision juridictionnelle 340
Article 103 (art. 132-80 du code pénal) : Mise en cohérence des règles d’aggravation des peines pour les violences commises par un conjoint ou un ancien conjoint 342
Article 104 343
Article 105 (art. 221-3 du code pénal) : Comblement d’une lacune en matière de circonstance aggravante de guet-apens 344
Article 106 (art. 222-24, 222-28, 225-4-2, 225-7, 226-15, 227-26 et 322-6-1 du code pénal) : Harmonisation de diverses dispositions du code pénal avec la terminologie récente de « communications électroniques » 345
Article 107 (art. 224-4 du code pénal) : Peines encourues par l’auteur d’une prise d’otage en cas de libération volontaire dans les sept jours 346
Article 108 349
Article 109 350
Article 110 350
Article 111 (art. 226-28 du code pénal) : Correction d’une erreur matérielle s’agissant de l’amende encourue pour recherche illicite d’identification génétique 350
Article 112 351
Article 113 351
Article 114 (art. 432-11, 433-2, 434-9, 434-9-1, 435-1, 435-2, 435-7, 435-8, 441-8, 445-2, 717-1 et 727-1 du code pénal) : Amélioration de la qualité rédactionnelle des dispositions relatives à la corruption et réparation d’oublis de coordination 351
Article 115 (art. 434-40 et 434-40-1 [nouveau] du code pénal) : Sanction de la violation de l’interdiction d’exercer une activité économique 355
Article 116 (art. 366, 367, 529, 543, 604, 623, 706-31 et 850 du code de procédure pénale) : Mise en cohérence du code de procédure pénale en matière de contrainte judiciaire – Détention sur la base de la décision de la cour d’assises en cas de condamnation à une peine plus longue que la détention provisoire déjà effectuée – Mise en cohérence du code de procédure pénale en matière de récidive contraventionnelle – Suppression d’un renvoi inexact à la contrainte judiciaire en matière contraventionnelle – Suppression d’une référence à la peine de mort – Prérogatives du président de la commission de révision des condamnations pénales – Correction d’une erreur de référence 357
Article 117 (art. L. 215-1 et L. 283-1 du code de l’aviation civile) : Modification de dispositions du code de l’aviation civile relatives aux contrôles sanitaires aux frontières redondantes avec des dispositions du code de la santé publique 361
Article 118 (art. 83, 85, 2294, et 2317 du code civil) : Suppression de références à la peine de mort – Suppression de références à la contrainte judiciaire en matière civile 363
Article 119 (art. L. 242-30, L. 244-1, L. 820-4 et L. 820-7 du code de commerce) : Amélioration rédactionnelle d’articles du code de commerce relatifs à des incriminations, notamment liées à l’activité des commissaires aux comptes 365
Après l’article 119 369
Article 120 369
Article 121 (art. L. 115-26, L. 121-14, L. 214-2 et L. 216-7 du code de la consommation) : Clarification de l’incrimination de pratiques commerciales trompeuses – Mise en cohérence des peines encourues en cas de publicité comparative illicite – Abrogation d’une disposition réglementaire 369
Article 122 (art. L. 152-3, L. 313-30 et L. 351-13 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 313-7 du code forestier ; art. L. 480-3 du code de l’urbanisme) : Suppression de mentions inutiles s’agissant de la possibilité pour le juge de moduler une sanction pénale 375
Article 123 (art. 369, 382, 388, 414, et 432 bis du code des douanes ; art. 1746, 1750, 1753 bis A, 1771, 1772, 1775, 1783 B, 1789, 1798, 1800, 1813, 1816, 1819 et 1839 du code général des impôts ; art. L. 239 du livre des procédures fiscale) : Diverses modifications apportées au code des douanes et au code général des impôts 377
Article 124 (art. L. 322-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Simplification de la rédaction d’un article du CESEDA par renvoi à des articles du code du travail en remplacement de la reproduction intégrale des dispositions qui y figurent 390
Article 125 392
Article 126 (art. 1825 A du code général des impôts ; art. L. 107 et L. 259 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre ; art. L. 28 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance ; art. 11 de la loi du 9 décembre 1905) : Suppression de références désuètes aux « peines afflictives et infamantes » 393
Article 127 (art. L. 121-5, L. 130-3, L. 141-1 et L. 142-1 du code de la route) : Améliorations rédactionnelles de diverses dispositions du code de la route 397
Article 128 (art. L. 1312-1, L. 1336-10, L. 1534-1, L. 1534-7, L. 1534-2 à L. 1534-5, L. 1534-8 à L. 1534-15, L. 2431-2 à L. 2431-8, L. 3355-6, L. 3355-8 et L. 4223-5 du code de la santé publique) : Améliorations rédactionnelles de diverses dispositions du code de la santé publique 398
Article 129 (art. L. 1312-2, L. 1337-6 et L. 1337-6-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Harmonisation des sanctions applicables à diverses infractions d’obstacle aux fonctions de contrôle dans le domaine de la santé publique 403
Article 130 (art. L. 1254-1 du code du travail) : Suppression de renvois insuffisamment explicites dans le code du travail en matière d’incriminations relatives au recours au travail temporaire 406
Article 131 (art. L. 1155-2 du code du travail) : Harmonisation des peines applicables dans le code du travail et le code pénal pour des faits de harcèlement moral et de harcèlement sexuel 407
Article 132 (art. L. 3221-9, L. 4741-1, L. 4741-2 et L. 4741-7 du code du travail ; art. L. 724-2, L. 724-4, L. 724-9, L. 724-11 et L. 724-12 du code rural) : Actualisation sémantique de plusieurs articles du code du travail et du code rural 411
Article 133 (art. 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 ; art. 9 de la loi du 10 août 1922) : Suppression de références obsolètes à l’incrimination de forfaiture 415
Article 134 417
Article 135 (art. 81 et 85 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande ; art. 18 de la loi du 21 avril 1832 ; art. 11, 14 et 23 de la loi du 15 juillet 1845 ; art. 2 de la loi du 3 avril 1942 ; art. 4 et 6 de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 ; art. 16 de l’ordonnance n° 58-1331 du 23 décembre 1958 ; art. 2 à 12 et 14 à 20 de la loi n° 72-1202 du 23 décembre 1972) : Clarification des quantums de peines applicables à certaines infractions 417
Chapitre VI : Dispositions d’amélioration de la qualité formelle du droit 430
Article 136 (décret des 22 et 28 juillet 1791 portant réglementation de la couleur des affiches ; loi du 21 septembre 1793 contenant l’acte de navigation ; art. 88 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; art. 13 à 17 de la loi du 21 avril 1832 sur la navigation sur le Rhin ; loi du 15 février 1872 relative au rôle éventuel des conseils généraux dans des circonstances exceptionnelles ; loi du 27 juillet 1884 sur le divorce ; art. 16 de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics ; décret du 31 janvier 1900 ayant pour objet la suppression des châtiments corporels à bord des bâtiments de la flotte ; loi du 27 janvier 1902 modifiant l’article 16 de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse, en ce qui concerne l’affichage sur les édifices et monuments ayant un caractère artistique ; art. 16 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; loi du 20 avril 1910 interdisant l’affichage sur les monuments historiques et dans les sites ou sur les monuments naturels de caractère artistique ; art. 18 de la loi du 7 mai 1917 ayant pour objet l’organisation du crédit aux sociétés coopératives de consommation ; art. 1er de la loi du 27 juin 1919 portant répression du trafic des billets de théâtre ; art. 8 de la loi du 15 décembre 1923 relative à la reconstitution des actes et archives détruits dans les départements par suite des événements de guerre ; art. 48, 49 et 55 de la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande ; loi du 4 mars 1928 tendant à la répression des fraudes sur les sirops et liqueurs de cassis ; loi du 18 juillet 1930 tendant à la répression du délit d’entrave à la navigation sur les voies de navigation intérieure ; art. 114 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l’exercice 1933 ; loi du 29 juin 1934 relative à la protection des produits laitiers ; décret-loi du 21 avril 1939 tendant à réprimer les propagandes étrangères ; art. 98 du décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité française ; loi du 14 février 1942 tendant à l’organisation et au fonctionnement des bourses de valeurs ; art. 8 de la loi n° 536 du 15 mai 1942 relative aux appareils utilisés pour le pesage des personnes ; ordonnance du 30 juin 1943 relative aux fausses déclarations en matière de bagages perdus dans les transports par chemin de fer ; ordonnance n° 45-2710 du 2 novembre ; art. 24 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 ; loi n° 50-728 du 24 juin 1950 ; loi n° 51-662 du 24 mai 1951 ; art. 56 de la loi n° 57-908 du 7 août 1957 ; art. 22 à 24 de l’ordonnance n° 59-107 du 7 janvier 1959 ; art. 5 de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966 ; art. 11, 12 et 13 de l’ordonnance n° 2009-799 du 24 juin 2009 ; art. 13 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 ; art. 4 de la loi n° 78-763 du 19 juillet 1978 ; art. 6 et 8 de la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 ; art. 4 du code de l’artisanat ; art. L. 529-5 et L. 535-3 du code rural ; art. L. 48-1 et L. 144 du code de la santé publique ; art. 208 et 208 A du code général des impôts ; art. L. 214-18, L. 214-49-3, L. 742-6, L. 752-6 et L. 762-6 du code monétaire et financier ; art. L. 651-2 du code de la sécurité sociale ; loi n° 53-148 du 25 février 1953 ; art. 5 de la loi n° 70-1283 du 31 décembre 1970 ; art. 15 de la loi n° 80-834 du 24 octobre 1980) : Abrogation de lois inappliquées 430
Article 137 (art. 81 de la loi du 18 mars 1850 sur l’enseignement ; art. 15 de la loi du 3 juillet 1913 relative aux sociétés d’épargne ; art. 28 de la loi du 28 mars 1928 sur le régime du pilotage dans les eaux maritimes ; art. 6 de la loi n° 55-308 du 19 mars 1955 relative à la protection du titre d’œnologue ; art. 16 de l’ordonnance du 6 mai 1944 relative à la répression des délits de presse ; art. 9 de la loi n° 55-304 du 18 mars 1955 ; art. 1er, 6, 7, 8, 15 et 16 de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 ; art. 21 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007) : Suppression de références obsolètes à l’Algérie 445
Article 138 (art. 9 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, art. L. 324-1 du code de l’aviation civile, art. 209 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, art. 4 de la loi n° 92-1445 du 31 décembre 1992, art. 23-1 de la loi n° 95-96 du 1er février 1995, art. 25 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, art. L. 761-8 du code de commerce, art. L. 241-8 du code de la construction et de l’habitation, art. 9 de la loi n° 89-421 du 23 juin 1989, art. 19 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004, art. 7-1 de la loi du 21 mai 1836, art. L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, art. L. 342-5, L. 347-2, L. 313-21 et art. L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles) : Clarification des règles relatives aux enquêtes menées par les agents du ministère de l’économie – précisions relatives à la fixation des prix dans les établissements sociaux et médico-sociaux 447
Article 139 (art. L. 463-1 du code de commerce) : Suppression d’un adverbe inutile 451
Article 140 (art. L. 213-5 du code de la consommation) : Définition de la récidive légale en matière d’infractions au droit de la consommation 452
Article 141 (section 4 du chapitre 1er du titre Ier du livre III, intitulé du chapitre 5 du titre Ier du livre III, section 2 du chapitre 5 du titre Ier du livre III, art. L. 313-13 et L. 522-1 du code de la construction et de l’habitation, art. 85 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947) : Suppression de dispositions obsolètes ou non législatives au sein du code de la construction et de l’habitation – coordination 457
Article 142 (art. L. 45 du code électoral ; art. L. 4 et L. 111-4 [nouveau] du code du service national) : Condition de respect des obligations liées au service national pour occuper une fonction publique ou élective 460
Article 143 (art. L. 224-4 et L. 222-5 du code de l’environnement) : Suppression d’une disposition relative aux stations services redondante avec la législation relative aux installations classées 461
Article 144 (art. L. 311-1, L. 311-11, L. 323-19 et L. 333-7 du code de justice militaire) : Diverses modifications du code de justice militaire 463
Article 145 (art. 221-6, 221-6-1, 222-19, 222-19-1, 222-20, 222-20-1 et 322-5 du code pénal) : Harmonisation rédactionnelle en matière de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité 465
Article 146 (art. 376, 417, 463 et 786 du code de procédure pénale) : Suppression des dispositions faisant référence à la tutelle pénale 466
Article 147 (art. L. 3133-2 du code de la santé publique, art. 53 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 63 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Modalités de recours aux salariés et agents publics contractuels membres de la réserve sanitaire 467
Article 148 (art. L. 6146-1 du code de la santé publique) : Suppression d’une incohérence en matière de nomination des chefs de pôle des établissements publics de santé 469
Article 149 (art. L. 111-12, L. 227-1, L. 553-4 et L. 931-18-1 du code de la sécurité sociale) : Réévaluation de l’objectif de dépenses de soins de ville – Correction de références 470
Chapitre VII : Compensation financière 473
Chapitre VIII (nouveau) : Habilitation du Gouvernement à modifier des dispositions législatives 474
Article 151 (nouveau) : Habilitation à transposer par ordonnance la directive 2007/36/CE du 11 juillet 2007 concernant l’exercice de certains droits des actionnaires de sociétés cotées 474
Article 152 (nouveau) : Modification par ordonnance du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique 476
Article 153 (nouveau) : Habilitation à transposer par ordonnance la directive 2007/2/CE du 14 mars 2007 établissant une infrastructure d’information géographique dans l’Union Européenne 477
Article 154 (nouveau) : Transposition par ordonnance de la directive du 19 novembre 2008 relative aux quotas d’émissions de gaz à effet de serre 478
Article 155 (nouveau): Habilitation à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires à l’adaptation du code de l’aviation civile à la réglementation européenne dans le domaine de la sûreté 479
Chapitre IX (nouveau) : Dispositions transitoires 481
Article 156 (nouveau) : Entrée en vigueur des articles 121 et 136 481
Article 157 (nouveau) : Dispositions transitoires relatives au droit de préemption 482
La commission des Lois de l’Assemblée nationale a décidé de faire de la simplification du droit l’un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIIIe législature. S’appuyant sur le constat largement partagé des effets extrêmement nocifs de la complexité du droit sur l’attractivité de notre pays, sur la compétitivité de nos entreprises et sur la vie quotidienne de nos concitoyens, elle a décidé de travailler activement et de façon pragmatique à l’adoption de mesures concrètes de simplification.
La présente proposition de loi est la troisième initiative parlementaire de simplification du droit de la présente législature. Face à la complexité du droit si souvent dénoncée, le Parlement doit agir résolument pour remédier à ce mal français. Les deux précédentes propositions de loi, qui sont respectivement devenues la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit et la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, ont permis d’abroger un grand nombre de textes désuets, de clarifier de nombreux pans de notre législation, de corriger des erreurs de rédaction ou de coordination et de simplifier – voire de supprimer – certaines démarches administratives pesant sur nos concitoyens.
La présente proposition de loi a plusieurs sources. Tout d’abord, certaines mesures sont issues du rapport sur la qualité et la simplification du droit (1) que l’auteur de la proposition de loi a remis au Premier ministre en janvier dernier, à la suite de la mission temporaire qui lui avait été confiée.
D’autres mesures résultent d’un travail réalisé au sein de la commission des Lois avec le concours d’une équipe de juristes et de scientifiques tendant à identifier les normes désuètes, inappliquées ou contraires à des normes supérieures en matière pénale. Un certain nombre de mesures provient des sollicitations de nos concitoyens, notamment par l’intermédiaire du site Internet « Simplifions la loi ». D’autres encore sont inspirées d’études du Conseil d’État. C’est notamment le cas du chapitre II relatif aux groupements d’intérêt public et de l’article 58, relatif au droit de préemption. Certains articles reprennent des suggestions que la Cour de cassation a formulées dans ses rapports annuels. Enfin, certaines mesures, proposées par les ministères, ont été élaborées en concertation étroite avec le Gouvernement.
La présente proposition de loi, qui comporte 177 articles, se divise en neuf chapitres : le chapitre premier comprend quatre-vingt cinq dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les administrations ; le chapitre II, qui comprend vingt-cinq articles, a pour objet de clarifier et de simplifier le régime juridique des groupements d’intérêt public ; le chapitre III comprend huit articles de simplification en matière d’urbanisme ; le chapitre IV comprend douze articles ayant pour objet de tirer les conséquences du défaut d’adoption des textes d’application prévus par certaines dispositions législatives ; le chapitre V comprend vingt-cinq articles tendant à simplifier et à clarifier notre législation pénale ; le chapitre VI comprend quatorze articles ayant pour objet l’amélioration de la qualité formelle du droit ; le chapitre VII comporte un article ayant pour objet d’assurer la recevabilité de la proposition de loi au regard de l’article 40 de la Constitution ; le chapitre VIII (nouveau) comprend cinq articles habilitant le Gouvernement à modifier des dispositions législatives ; enfin, le chapitre IX (nouveau) comporte deux articles relatifs aux dispositions transitoires.
La présente proposition de loi est la première à avoir fait l’objet d’un examen par le Conseil d’État, en application du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution.
— Le dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution
La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a complété l’article 39 de la Constitution par l’alinéa suivant :
« Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose. »
En application de ces dispositions, a été adoptée la loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative.
L’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 prévoit ainsi désormais que le président d’une assemblée parlementaire peut saisir le Conseil d’État d’une proposition de loi déposée par un membre de cette assemblée, avant l’examen de cette proposition en commission.
L’auteur de la proposition de loi, informé par le président de l’assemblée concernée de son intention de soumettre pour avis au Conseil d’État cette proposition, dispose d’un délai de cinq jours francs pour s’y opposer.
L’avis du Conseil d’État est adressé au président de l’assemblée qui l’a saisi, qui le communique à l’auteur de la proposition.
— Les modalités d’examen de la proposition de loi par le Conseil d’État
Dans sa rédaction issue de la loi du 15 juin 2009 précitée, l’article L. 112-1 du code de justice administrative prévoit que le Conseil d’État « émet un avis sur les propositions de loi, déposées sur le bureau d’une assemblée parlementaire et non encore examinées en commission, dont il est saisi par le président de cette assemblée ».
Les modalités de cet avis sont précisées par les articles L. 123-1 à L. 123-3 du même code. Ils prévoient que :
— le vice-président attribue l’examen d’une proposition de loi dont est saisi le Conseil d’État à une section, à moins qu’il ne décide de réunir spécialement à cette fin une commission composée de représentants des différentes sections intéressées ;
— l’avis du Conseil d’État est rendu par l’assemblée générale, sauf dispense dans les cas et conditions prévus par le présent code. En cas d’urgence constatée dans la lettre de saisine du Conseil d’État, l’avis peut être rendu par la commission permanente.
— l’auteur de la proposition de loi peut produire devant le Conseil d’État toutes observations. Il est entendu à sa demande par le rapporteur. Il peut participer avec voix consultative aux séances au cours desquelles l’avis du Conseil d’État est délibéré ;
— l’avis du Conseil d’État est adressé au président de l’assemblée qui l’a saisi. Il lui appartient ensuite de le communiquer à l’auteur de la proposition de loi en application de l’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée.
Le décret n° 2009-926 du 29 juillet 2009 relatif à l’examen par le Conseil d’État des propositions de loi a précisé les conditions dans lesquelles il rend son avis. C’est ainsi que l’article R. 123-3-1 du code de justice administrative dispose que l’examen d’une proposition de loi est attribué par le vice-président du Conseil d’État à l’une de ses sections administratives, à l’exception de la section du rapport et des études.
De même, l’article R. 123-24-1 du même code prévoit qu’outre l’auteur de la proposition, « les personnes que ce dernier désigne pour l’assister » peuvent participer avec voix consultative aux séances au cours desquelles une proposition de loi est examinée.
— La première utilisation de cette nouvelle procédure
Par lettre du 28 août 2009, le président Bernard Accoyer a saisi le Conseil d’État de la présente proposition de loi. L’auteur de la proposition de loi ne s’y est pas opposé, d’autant qu’il avait lui-même suggéré au président de l’Assemblée nationale de saisir le Conseil d’État.
Le vice-président du Conseil d’État, compte tenu de l’ampleur du texte, a saisi simultanément les cinq sections du Conseil. Au total, onze rapporteurs ont été nommés.
En application de l’article R. 123-24-1 précité, l’auteur de la proposition de loi, qui a participé lui-même aux travaux de l’assemblée générale, a été assisté de fonctionnaires de l’État qui avaient été mis à sa disposition et de fonctionnaires de l’Assemblée nationale. Au stade des seules auditions des rapporteurs, il a également été estimé possible, avec l’accord de l’auteur, que participent à ces réunions des experts de l’administration.
Réunie les 1er et 2 octobre dernier, l’assemblée générale du Conseil d’État a donné un avis favorable à la proposition de loi, au bénéfice d’observations et de suggestions de rédaction.
En effet, lorsque le Conseil d’État examine un projet de loi – en application du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution – celui-ci n’est pas encore délibéré en conseil des ministres et n’est donc pas encore public. Participant à la confection de la loi, le Conseil d’État est alors en mesure d’écrire une version complète du texte.
En application de l’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, il examine une proposition de loi déposée – et partant, faisant l’objet d’une publication – par un membre du Parlement, avant l’examen de cette proposition en commission. C’est pourquoi le Conseil d’État a judicieusement choisi une autre forme pour son avis.
On rappellera que le Conseil d’État avait déjà examiné une proposition loi. En effet, il a rendu un avis, le 20 juin 1967, sur une proposition de loi tendant à modifier les limites des départements de l’Ain, de l’Isère et du Rhône (2). Même si le gouvernement était alors à l’origine de la saisine, l’esprit dans lequel le Conseil d’État avait procédé à cet examen est proche de celui qu’il a retenu pour la présente proposition de loi, puisqu’il n’a alors pas réécrit le texte mais formulé une suggestion de rédaction.
Plus récemment, le Conseil d’État, saisi par le gouvernement, avait rendu, le 21 décembre 2000, un avis « sur diverses questions juridiques » que soulevait une réforme de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (3), alors que le Parlement s’apprêtait à examiner la proposition de loi organique n° 2540 relative aux lois de finances, déposée par M. Didier Migaud le 11 juillet 2000.
L’avis du Conseil d’État sur la présente proposition de loi prend donc la forme de suggestions ou d’observations portant sur certains articles seulement.
L’auteur de la proposition de loi a communiqué à votre rapporteur ces suggestions ou observations dès lors qu’elles portent sur des articles ou des dispositions qu’il entend maintenir dans le champ de la proposition de loi ; certains de ces articles ou dispositions ont, en effet, fait l’objet d’amendements de suppression de l’auteur de la proposition de loi, traduisant son souhait de les retirer du champ de cette proposition.
En conséquence, pour améliorer la lisibilité des dispositions concernées, votre rapporteur a reproduit chaque extrait pertinent immédiatement avant le commentaire de la disposition en cause.
Lors de ses séances des 18 et 19 novembre 2009, la Commission a procédé à la discussion générale sur la proposition de loi.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La présente proposition de loi, déposée le 7 août dernier, est la première à avoir fait l’objet de la nouvelle procédure de saisine du Conseil d’État.
Onze rapporteurs ont été chargés de l’examen des différents articles, et les cinq sections administratives ont été saisies du texte. Des représentants du Gouvernement et de l’administration centrale ont apporté leur contribution au travail des rapporteurs, mais, en application du principe de séparation des pouvoirs, ils n’ont pas assisté aux réunions des sections ; en revanche, des administrateurs de la commission ont pu y assister, dans la mesure de nos possibilités – nos effectifs n’étant pas incommensurables.
Le texte a ensuite été examiné par l’assemblée générale du Conseil d’État, durant trois séances, auxquelles, comme le prévoit la loi, j’ai participé en tant qu’auteur de la proposition de loi. Sur chaque article, les rapporteurs ont donné leur position, un débat a eu lieu, puis l’assemblée générale a rendu son avis, parfois à la suite d’un vote.
L’avis du Conseil d’État a été adressé au président de l’Assemblée, qui l’a transmis à l’auteur de la proposition de loi. La question de la publicité de l’avis a été évoquée en Conférence des présidents et il a été fait le choix que cet avis serait rendu public sur toutes les dispositions dont l’auteur ne proposait pas la suppression. En effet, dans la procédure relative aux projets de loi, le Gouvernement saisit le Conseil d’État d’un avant-projet, enregistre ses observations et modifie le texte en conséquence avant sa présentation en Conseil des ministres ; dans ce cadre, les observations du Conseil d’État n’ont pas vocation à être connues. S’agissant des propositions de loi, le Conseil d’État ne peut être saisi que de propositions déjà déposées.
Toutefois, il est normal que l’auteur du texte tire les conséquences de son avis !
Trois cas de figure se présentent. Sur de nombreux articles, le Conseil d’État a émis un avis favorable sans observation. Parfois, il a émis un avis défavorable, soit qu’il ait déjà été saisi d’un autre projet sur le même sujet, soit qu’il conteste la méthode employée ; dans ce cas de figure, je vous propose de supprimer la disposition en cause ou de la renvoyer au prochain texte de simplification du droit sans qu’il soit donc besoin de reproduire l’avis. Pour les autres articles, le pré-rapport communiqué la semaine dernière inclut l’avis du Conseil d’État ; le rapporteur vous proposera, suivant les cas, de le suivre ou pas.
Je pense que c’est la bonne méthode de travail. Si nous publions tout, les auteurs de propositions de lois auront tendance à ne pas inclure les dispositions les plus délicates, de crainte qu’elles ne fassent l’objet d’un avis défavorable du Conseil d’État. Or l’intérêt de la nouvelle procédure est précisément de pouvoir soumettre à son expertise les mesures les plus compliquées.
Je précise enfin que la simplification et l’amélioration de la qualité du droit passent par la transposition des directives européennes, combat de chaque instant qui fait l’objet de plusieurs articles de la proposition de loi ainsi que d’amendements du Gouvernement. Le texte prévoit notamment la transposition de plusieurs dispositions de la directive « Services », visant à simplifier l’exercice de certaines professions.
M. Philippe Vuilque. Monsieur le président, nous sommes nombreux ici à ne pas avoir pu prendre connaissance de l’avis du Conseil d’État. Quand a-t-il été mis en ligne ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’avis n’a pas été mis en ligne. Il figure dans le pré-rapport qui vous a été communiqué en application de l’article 86, alinéa 2 du Règlement.
M. Philippe Vuilque. Dont acte, mais nous eussions aimé en avoir une version imprimée !
Je vous rappelle que la procédure retenue, avec demande d’avis au Conseil d’État, répond aussi à une volonté de sécurité juridique, eu égard au « bug législatif » qu’a connu la dernière proposition de loi de simplification du droit.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous n’allons pas revenir sur les événements du printemps dernier : je crois avoir, assez courageusement, assumé largement ma part dans cette affaire. Avant même le dépôt de cette proposition de loi, j’ai demandé au président de l’Assemblée nationale de saisir le Conseil d’État. Des extraits de l’avis sont inclus dans le pré-rapport, sous forme d’un encadré précédant le commentaire de chaque article. Ce matin, nous devrons non seulement procéder, comme d’habitude, à l’examen du rapport, mais aussi tirer les conséquences de l’avis du Conseil d’État – comme le fait le Gouvernement chaque vendredi après-midi, avant le passage du texte en Conseil des ministres le mercredi suivant.
M. Michel Hunault. Nous partageons tous votre objectif de simplification et de clarification du droit, monsieur le président, mais nous avons également en mémoire ce qui s’est passé en mai dernier. Vous dites que l’avis du Conseil d’État est annexé à chaque article. Cependant, j’ai l’impression d’un texte fourre-tout, et que diverses professions essayent de faire passer des mesures par l’intermédiaire d’amendements. Personnellement, je me sens incapable d’évaluer les conséquences de nombre d’entre eux, que nous allons pourtant devoir examiner très rapidement ce matin. Sachant que des pans entiers de notre droit sont en cause, ne pourrait-on prendre le temps nécessaire pour le faire ? Sous couvert de simplification, il ne faudrait pas que nous adoptions des dispositions lourdes de conséquences.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je partage le même souci que vous, et si certains amendements posaient problème, dans le doute, nous ne les adopterions pas. Je ne connais pas l’origine de tous ceux qui ont été déposés ; en revanche, je suis à votre disposition pour vous expliquer les motifs des dispositions proposées dans le texte.
M. Jean-Christophe Lagarde. Il convient de préciser une méthode de travail sur les propositions de loi de simplification du droit, la deuxième ayant été l’occasion d’une « sortie de route ».
Habituellement, les textes de loi qui nous sont soumis portent sur une thématique précise, et nous disposons d’un certain temps pour y travailler. La présente proposition de loi comporte cent cinquante articles, touchant à des domaines très divers, ce qui multiplie les risques d’erreur. J’ignore quand la discussion en séance plénière est prévue, mais je souhaite que la Commission consacre davantage qu’une réunion à l’examen de ce texte ; il faut y revenir, non dans le cadre de l’article 88 du Règlement, mais de manière à évaluer avec précision notre travail, pour éviter tout problème ultérieur. Contrairement à l’examen d’un projet de loi, aucun délai ne nous est imposé. Prenons donc le temps d’aller au fond des choses et d’examiner les conséquences de chaque amendement !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Deux réunions de la Commission ont d’ores et déjà été prévues : celle de ce matin, puis une deuxième à quatorze heures. Si cela ne suffisait pas, nous en prévoirions une troisième.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je réclame un délai, non de quelques heures, mais d’une à deux semaines !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous prendrons tout le temps nécessaire. Je rappelle cependant que la proposition de loi a été déposée début août et que le texte du pré-rapport vous a été communiqué la semaine dernière !
M. Jean-Christophe Lagarde. Nombreuses sont les propositions de loi enregistrées à la présidence de l’Assemblée nationale qui ne sont jamais examinées !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Chacun savait que celle-ci le serait ; les administrateurs ont fait un travail remarquable, et la Commission dispose de l’avis du Conseil d’État, ainsi que du pré-rapport d’Étienne Blanc.
M. Philippe Vuilque. Nous devons légiférer dans de bonnes conditions et il importe que ce qui sorte de cette commission soit irréprochable. Nous avons eu une cruelle expérience en la matière. En conséquence, faisons usage du principe de précaution ! Or nous sommes saisis d’un kilo et demi d’amendements et nous n’avons pas pu prendre connaissance de l’avis du Conseil d’État dans les délais…
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je ne vous permets pas de dire cela : il vous a été communiqué au sein du pré-rapport.
M. Philippe Vuilque. Il comporte 299 pages, à consulter par voie électronique : 90 % des membres de la Commission n’ont pu en prendre connaissance !
Nous ne contestons pas l’utilité de légiférer sur la simplification du droit, bien au contraire, et votre proposition de loi est intéressante. Mais elle comporte sept chapitres, qui abordent des thèmes très différents, comme la qualité des normes, la législation sur les groupements d’intérêt public ou celle sur l’urbanisme. Il existe même des amendements du Gouvernement concernant les collectivités locales ! Personne ne remet en cause le travail accompli par le rapporteur, mais ne réitérons pas les erreurs du passé, et prenons le temps d’étudier chaque chapitre ! Il est impossible de légiférer correctement en une ou deux séances !
Je demande au nom de mon groupe une suspension de séance.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Auparavant, je vous propose d’écouter les autres intervenants.
M. Michel Hunault. À titre d’exemple, l’amendement CL 404 du Gouvernement modifie en partie le code des marchés publics ! Est-ce cela, la simplification du droit ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur Hunault, j’appellerai cet amendement en temps et en heure, le rapporteur donnera son avis et chacun prendra ses responsabilités : telle est la procédure législative !
M. Michel Hunault. Nous parlons d’une proposition de loi, qui émane d’un parlementaire !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je ne suis pas responsable des amendements du Gouvernement !
M. Michel Hunault. Cette façon de faire va à l’encontre de l’esprit du texte !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Si le Gouvernement présente un amendement en son nom, c’est peut-être parce qu’aucun député n’a voulu le signer. Qu’il prenne ses responsabilités !
Mme Maryse Joissains-Masini. Monsieur le président, je salue votre démarche de simplification du droit, qui est réclamée par tous les juristes du pays. Mais procéder de cette manière, en mélangeant tous les problèmes, me paraît extrêmement dangereux. Je m’associe donc aux remarques qui viennent d’être faites, et demande que l’on examine les différentes dispositions thème par thème.
M. Alain Vidalies. Il s’agit d’une grave dérive par rapport à notre objectif initial. Par simplification du droit, tout le monde entendait un balayage de problèmes mineurs ne nécessitant pas d’intervention législative particulière. Or cette proposition de loi est d’une tout autre nature : il s’agit d’un texte majeur, pluridisciplinaire, touchant aux droits des individus. Modifier la recevabilité des recours administratifs et la comptabilité des commerçants serait de la simplification du droit ? Ce n’est pas sérieux !
Comment voulez-vous qu’un député, avec les moyens dont il dispose, abatte autant de travail que le Conseil d’État, avec ses onze rapporteurs, ou que notre rapporteur, aidé par nos administrateurs ? Au moins, mettons en commun nos ressources et répartissons ce texte entre les commissions de l’Assemblée, suivant leurs compétences. Nous nous engagerions sinon dans une voie bien périlleuse.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Toutes les commissions qui le souhaitaient ont pu se saisir du texte pour avis. D’ailleurs, nous accueillerons cet après-midi le rapporteur pour avis de la Commission des finances.
M. François Bayrou. J’avoue appartenir au nombre très restreint de ceux qui n’ont pas lu sur Internet les 299 pages du pré-rapport.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le pré-rapport a été envoyé le 13 novembre à dix-huit heures quarante-quatre à l’adresse électronique de chaque membre de la commission.
M. François Bayrou. Eh bien, je ne l’ai pas vu. Monsieur le président, entendez l’émotion sur tous les bancs de la Commission ! On ne peut pas expédier ainsi des dispositions dont nous ne connaissons pas la portée, et qui traitent de sujets totalement étrangers les uns aux autres.
Prenez les alinéas 37 et 36 de l’article 55 de la proposition de loi, qui soumettent à la taxe sur la valeur ajoutée, non seulement « les sommes attribuées par les sociétés de course au titre des gains de course réalisés par les entraîneurs pour les chevaux dont ils sont propriétaires », ce qui ne me dérange nullement, mais aussi « la redevance audiovisuelle ». Vous allez me que c’est sans portée, mais cela mérite que l’on y regarde de plus près – ce qui est impossible au rythme expéditif que vous souhaitez nous imposer.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur Bayrou, il n’est pas question d’« expédier » l’examen de ce texte. J’ai été nommé parlementaire en mission auprès du Premier ministre, notamment pour étudier la question de la TVA. J’ai à ce titre rendu un rapport, qui a été discuté, et qui constitue la source de certaines dispositions de la proposition de loi. La Commission des finances s’en est saisie pour avis, et son rapporteur viendra nous présenter ses conclusions cet après-midi.
Ce matin, je vous propose d’écouter notre rapporteur : chacun aura ainsi le temps de réfléchir avant de commencer l’examen des premiers chapitres cet après-midi, et nous avancerons au rythme qu’il faudra.
Je le répète, j’ai assumé plus que ma part de responsabilité sur les événements du printemps dernier : si quelqu’un souhaite éviter tout problème, c’est bien moi !
M. Jean-Michel Clément. Monsieur le président, lorsque la Commission a lancé, à votre initiative, le chantier de simplification du droit, il s’agissait de venir en aide aux usagers confrontés à des dispositions contradictoires ou imprécises.
Le premier texte comprenait cinquante articles. Sur le deuxième, on a observé une dérive, non seulement sur le fond, mais aussi sur la forme, avec une multiplication du nombre des amendements, notamment dans le cadre de l’article 88. Nous n’avons pas eu le temps de tous les examiner et cela a abouti au lamentable épisode relatif à la Scientologie. Tout le monde s’est accordé pour dire qu’il ne fallait plus que cela se reproduise.
La Constitution nous offre la possibilité de corriger cette dérive en sollicitant, en amont, l’avis du Conseil d’État. Mais il convient d’aller jusqu’au bout et d’examiner cet avis, sous peine que ce soit le Conseil d’État qui légifère !
Le texte s’intitule : « Simplification et amélioration du droit ». Pourtant, loin de simplifier ou d’améliorer notre mission de législateur, nous la dénaturons. On nous impose, sans nécessité aucune, une procédure d’urgence ! Un texte qui aurait dû être bienfaisant pour les usagers en devient dangereux. Le Canard enchaîné a récemment déclaré que le législateur ne savait plus ce qu’il votait : c’est le sentiment que j’ai aujourd’hui.
M. Guénhaël Huet. Plus un dossier est lourd, plus il convient de respecter la procédure. Or nous entamons la discussion générale, voire l’examen de certains amendements, avant même que le rapporteur ne soit intervenu ! Je suis surpris qu’on procède ainsi !
M. Michel Hunault. Nous avons le droit de nous exprimer !
M. Guénhaël Huet. Certes, mais après le rapporteur, dans le cadre de la discussion générale. Discutons autant que nous voulons, mais respectons la procédure, sinon nous perdrons du temps !
M. Jérôme Lambert. Mes chers collègues, j’ai une proposition à vous faire. Pour l’heure, la procédure veut que nous écoutions le rapporteur. Toutefois, compte tenu du nombre d’amendements déposés et de la complexité du sujet, je ne pense pas que nous puissions débuter l’examen des articles et des amendements cet après-midi. Pourquoi ne pas renvoyer nos travaux à la semaine prochaine ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous propose de laisser le rapporteur présenter son rapport. Dans la mesure où j’ai invité le rapporteur pour avis de la Commission des finances, je souhaite maintenir la réunion de cet après-midi, en la déplaçant à quatorze heures trente et en la limitant aux trois articles qui le concernent. Nous débuterons la discussion des autres articles mardi matin.
M. Jean-Christophe Lagarde. Il serait également bon de suivre la suggestion de Maryse Joissains-Masini et de regrouper les séances par thème : les dispositions contenues dans ce texte renvoient à tant de textes de loi différents qu’il nous est extrêmement difficile d’en mesurer immédiatement la portée. Par exemple, le droit de la préemption n’a rien à voir avec la preuve de l’identité des personnes physiques.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous allons donc entendre note rapporteur.
M. Étienne Blanc, rapporteur. La Commission des lois avait décidé de faire de la simplification du droit l’un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIIIe législature, en s’appuyant sur le constat, largement partagé, que la complexité de notre droit avait des effets nocifs sur l’attractivité de notre pays, sur la compétitivité de nos entreprises et, surtout, sur la vie quotidienne de nos concitoyens. Nous avons donc décidé de travailler activement et de manière pragmatique à des mesures concrètes. La présente proposition de loi est la troisième de la législature en ce domaine.
La matière est complexe, car la simplification n’a pas de limite : nous touchons à des domaines extrêmement divers du droit. C’est pourquoi je comprends parfaitement les observations qui ont été faites. Toutefois, j’ai aussi l’impression que l’on veut se faire peur.
Ainsi, monsieur Bayrou, la redevance audiovisuelle n’était pas hors du champ de la TVA : la proposition de loi ne vise qu’à récrire de manière plus lisible et plus simple une disposition existante.
De même, il ne nous est pas proposé de modifier le code des marchés publics, monsieur Hunault, mais de nous prononcer sur une adaptation mineure visant à rendre le droit positif français conforme aux dispositions européennes pour ce qui concerne les laboratoires d’analyse de l’eau.
Lorsque j’ai reçu la proposition de loi, j’ai eu la même réaction que vous : j’ai cru qu’il s’agissait de modifier la totalité du droit ! Au fil du temps, je me suis aperçu que seuls les titres étaient inquiétants ; en réalité, il ne s’agit que d’adaptations mineures, de réécritures et d’observations formelles. Je suis en conséquence convaincu que notre débat permettra de lever nombre d’inquiétudes.
Par ailleurs, si des amendements visaient à modifier substantiellement notre droit positif, je m’y déclarerai défavorable, car je pense, comme vous, que cela exigerait un débat de fond. En revanche, je pourrai donner un avis favorable aux autres.
Cette proposition de loi a cinq sources distinctes.
Certaines mesures sont issues du rapport sur la qualité et la simplification du droit remis en janvier dernier par le président Warsmann au Premier ministre, à la suite de la mission temporaire qui lui avait été confiée ; ce rapport avait d’ailleurs été adopté à l’unanimité de la Commission.
D’autres mesures résultent d’un travail réalisé au sein de la Commission des lois, avec le concours d’une équipe de juristes et de scientifiques, et qui visait à identifier les normes désuètes, inappliquées ou contraires à des normes supérieures en matière pénale. Toute suggestion de simplification en matière pénale a ainsi été transmise à cette cellule afin d’être expertisée et éventuellement incluse dans la proposition soumise à l’Assemblée.
D’autres mesures encore proviennent des sollicitations de nos concitoyens, qui nous signalent des procédures désuètes ou compliquées via le site Internet « Simplifions la loi » : il s’agit notamment du volet consacré à la simplification de la vie quotidienne des particuliers.
Une quatrième source est constituée par les études du Conseil d’État – notamment par celles relatives aux groupements d’intérêt public et au droit de préemption – ou les rapports de la Cour de cassation. En effet, les magistrats peuvent repérer, dans les affaires dont ils sont saisis, des contentieux dont l’origine est une imperfection, une illisibilité ou une incohérence de notre droit – je pense, par exemple, à tout ce qui concerne la motivation des droits de préemption, à l’origine d’une partie importante des contentieux administratifs – ce qui nuit non seulement aux particuliers, mais aussi au fonctionnement de nos institutions, dans la mesure où cela provoque une surcharge inutile des juridictions administratives, alors qu’une simple réécriture permettrait d’en diminuer le nombre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Conseil d’État a montré que le droit de préemption donnait lieu à un taux d’annulation des décisions des collectivités locales très élevé. Il y a là manifestement un problème de droit à régler. Quant aux groupements d’intérêt public, à chaque fois que le législateur en créait un, il devait l’assortir du statut correspondant. Pour éviter d’avoir une multitude de statuts particuliers, l’Assemblée a donné le pouvoir au Gouvernement , il y a environ dix ans, de légiférer par ordonnance pour créer un statut type qui pourrait s’appliquer à la plupart des groupements, mais celui-ci a laissé passer la date limite ! Nous y revenons, ce qui permettra un toilettage considérable des textes.
Dans son rapport annuel, la Cour de cassation nous signale aussi des listes de points à améliorer. Nous les avons tous examinés, même si nous n’avons pas suivi toutes ses suggestions – dans certains cas, le Conseil d’État n’y était d’ailleurs pas favorable – et certaines figurent dans notre texte.
Nous sommes donc revenus sur des dossiers qui avaient pour la plupart déjà été ouverts. C’est encore le cas pour le recours administratif préalable obligatoire, grâce auquel la personne qui conteste une décision peut la faire réexaminer avant d’aller devant le juge. De tels dispositifs fonctionnent bien lorsqu’ils existent déjà. Nous proposons donc de réunir toutes les procédures, comme l’a suggéré le Conseil d’État, et de lancer une expérimentation pour les administrations qui le souhaiteront.
Notre travail est donc fondé sur des sources solides et porte sur des problèmes notables.
M. le rapporteur. J’ai eu l’occasion de demander à plusieurs présidents de chambre de la Cour de cassation si certains contentieux pouvaient être causés par des ambiguïtés dans les textes. On m’a répondu notamment que de 30 à 35 % du contentieux portant sur les procédures collectives prévues par la loi de sauvegarde des entreprises était dû à l’incompréhension du texte, sur des points aisément modifiables !
La cinquième provient des ministères, étant entendu que certains nous alimentent très régulièrement, comme celui de l’intérieur, alors que des ministères comme celui de l’éducation nationale, par exemple, restent parfaitement silencieux, bien que leurs procédures donnent lieu à des plaintes abondantes.
La proposition de loi comprend sept chapitres. Le premier comprend des mesures d’amélioration de la qualité des normes et des relations des citoyens avec l’administration. Le deuxième a pour objet, sur proposition du Conseil d’État, de clarifier et de simplifier le régime des groupements d’intérêt public. Le chapitre III s’attache à la simplification en matière d’urbanisme, en distinguant notamment le droit de préemption urbain du droit de préemption en matière de périmètres d’aménagement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Beaucoup de décisions sont annulées parce que, la commune faisant jouer son droit de préemption sur une maison par exemple, en prévision d’un projet d’aménagement pour le quartier, le juge lui demande ce qu’elle veut construire exactement à la place et qu’elle est bien incapable de dire déjà à ce moment si ce sera un immeuble de logements sociaux ou la cour d’une école ! Ces annulations ne sont à l’évidence pas dictées par l’intérêt général.
M. le rapporteur. Le chapitre IV traite du défaut d’adoption des textes d’application prévus par les lois. Nous nous plaignons souvent que les textes réglementaires des lois que nous votons ne soient pas pris. Il faut vraiment clarifier les choses à ce sujet.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons écrit l’an dernier à tous les ministères après avoir recensé l’ensemble des dispositions de la précédente législature dont les textes d’application n’avaient pas été pris – ce qui fut un travail de Romain. Le document que le Sénat publie chaque année n’est en effet pas précis : il arrive par exemple qu’un texte soit recensé comme étant l’application d’un seul article au lieu de plusieurs. Les ministères se sont justifiés sur chaque point : dans certains cas, les mesures d’application sont sur le point de sortir – certaines au bout de quatre ou cinq ans ! –, dans d’autres, elles ne sont en fait pas nécessaires, ou bien l’on nous dit encore qu’elles ne seront jamais prises. Nous vous proposons donc de supprimer de la loi les dispositions qui ne seront jamais appliquées.
M. le rapporteur. Le chapitre V s’attache à la clarification de notre législation pénale. Le chapitre VI concerne l’amélioration de la qualité formelle du droit ». Je reconnais que son titre est inquiétant, mais la réalité l’est beaucoup moins.
L’unique article du chapitre VII, enfin, a pour objet d’assurer la recevabilité de la proposition de loi au regard de l’article 40 de la Constitution.
La proposition de loi a été transmise par le président Accoyer, conformément à l’article 39 de la Constitution, au Conseil d’État, dont les observations nous ont été extrêmement utiles. Nous proposerons ainsi de retirer certains articles qui opéraient des modifications trop substantielles pour ne pas mériter un débat spécifique. Dans d’autres cas, nous proposerons des modifications afin de parfaire la sécurité juridique du dispositif ou de le clarifier notablement. S’agissant d’un texte aussi varié et aussi complexe, cette procédure me paraît spécialement opportune.
Ce texte s’attaque à des sujets ardus. Même si certaines questions paraissent purement formelles, il suffit de changer un ou deux mots pour changer le sens d’un article. J’espère donc que mes explications auront levé la plupart de vos réserves pour illustrer ces propos du chancelier d’Aguesseau, cité par le Conseil d’État dans une étude de 2008 : « L’esprit le plus pénétrant a souvent besoin du secours du temps pour, par ses secondes pensées, s’assurer de la justice des premières » !
M. Michel Hunault. Vous avez, monsieur le rapporteur, effectué avec le président de la Commission un travail immense, ce qui ne nous empêche en rien de faire preuve de la plus grande vigilance.
Vous serait-il d’abord possible d’établir, d’ici à la semaine prochaine, la liste des directives et des conventions qui devraient être transposées en droit interne et qui ne le sont pas encore ? Par ailleurs, vous êtes-vous référé au rapport public annuel du Médiateur de la République, qui suggère toujours des simplifications du droit ? Vous avez saisi les ministères, mais avez-vous demandé à ce dernier de vous faire des propositions ?
M. Serge Blisko. Ainsi que le président Warsmann vient de le dire, et comme cela figure dans l’exposé des motifs, il arrive que le Gouvernement fasse savoir « qu’il n’envisageait pas d’adopter le texte d’application de la loi, pour différents motifs ». Voilà qui mérite un mot d’explication ! À quoi sert-il alors que nous votions la loi, et que devient la séparation des pouvoirs ? Ce n’est plus le chancelier d’Aguesseau, c’est Montesquieu qu’il faut citer !
M. le rapporteur. Monsieur Hunault, la Commission des lois ne tient aucun registre des directives ou des conventions qui doivent être transposées. C’est l’affaire du Gouvernement et, dans notre Assemblée, de la Commission des affaires européennes.
Par ailleurs, nous entretenons au quotidien des relations très étroites avec le Médiateur de la République. Nous collationnons ses suggestions et les intégrons dans les textes de simplification du droit.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’une d’elles, par exemple, est que le cachet fasse foi en matière de paiement des amendes.
M. le rapporteur. Par ailleurs, je suis entièrement d’accord avec M. Blisko : en s’abstenant de prendre certaines dispositions réglementaires, le Gouvernement dénature le travail du législateur. Les lois de simplification doivent être l’occasion de faire l’inventaire des textes en cause et d’obtenir des explications précises.
M. Jean-Christophe Lagarde. Vous parlez de simplifier le droit, mais vous vous livrez parfois à des modifications bien plus substantielles. C’est le cas pour l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, lequel, au lieu de donner la liste des pouvoirs qui peuvent être délégués au maire par les conseillers municipaux, ne va plus mentionner que ceux qui ne peuvent pas l’être. Cette inversion a des conséquences importantes, à commencer par la méconnaissance par les conseillers nouvellement élus des pouvoirs précis pour lesquels ils auront donné une délégation pleine et entière – et je connais peu de maires qui n’utilisent pas pleinement cet article ! Les conseillers ne seront plus informés que de ce sur quoi ils ont le droit de voter. La question mérite qu’on s’y attarde !
Quant au droit de préemption, qui suscite effectivement un contentieux important, je voudrais souligner deux difficultés. Ainsi, si la préemption n’est plus possible pour les zones d’aménagement différé, les choses vont devenir très compliquées : pendant tout le temps où la commune élaborera le schéma d’urbanisme, les transactions continueront, ce qui aboutira à faire augmenter la valeur du bien. Et il existe des agents immobiliers indélicats qui, dès qu’un bien est mis en emplacement réservé, mettent la commission à la charge de l’acquéreur et en profitent d’ailleurs pour la tripler – j’ai vu passer des ventes de 50 000 euros avec une commission de 40 000 ! – parce qu’ils savent que la puissance publique va acheter. C’est de l’escroquerie pure et simple, face à laquelle les communes sont pieds et poings liés. Prenons le temps de discuter de ces sujets à partir de nos expériences respectives.
M. Jean-Pierre Schosteck. J’aimerais être sûr que le renversement du principe de délégation des pouvoirs des conseillers municipaux apporte une réelle simplification dans la vie quotidienne des maires. Certes, on y gagne en souplesse, mais il y a un risque de recours parce qu’on ne sera jamais sûr de ce qui est permis ou interdit.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous propose d’avancer dans la présentation des articles.
Mme Delphine Batho. Nous étions tombés d’accord pour entendre le rapporteur aujourd’hui, et n’examiner les articles que la semaine prochaine. Plusieurs de nos collègues ont quitté la salle de réunion…
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il ne s’agit que de la présentation des articles. Il est bien clair qu’aucun vote n’aura lieu.
Mme Brigitte Barèges. Cette proposition de loi mérite un travail plus approfondi. L’inversion du principe de délégation de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales va bien plus loin qu’une simplification, alors même que le système actuel ne fonctionne pas si mal. Bref, on risque de créer un problème là où il n’y en a pas. Il faut prendre davantage de recul.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous examinerons le détail de la question la semaine prochaine.
M. Philippe Gosselin. Nous sommes tous d’accord sur l’objectif, mais il faudrait tout de même veiller à simplifier à droit constant. Cela ne semble pas être le cas sur ce point.
M. Jean-Michel Clément. Il est clairement davantage question dans ce texte d’amélioration de la qualité du droit que de simplification. C’est d’ailleurs plus notre rôle : le législateur vote la loi, et c’est le juge qui, le cas échéant, fait des propositions de simplification. Je me félicite donc des dispositions d’amélioration qui sont proposées. Mais il faut se méfier de celles qui, sous prétexte de simplification, reviennent en fait à dénaturer le droit. Il ne faudrait pas que cette proposition de loi vienne créer des perturbations dans des textes qui avaient trouvé leur équilibre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La modification de l’article sur la délégation de pouvoirs aux maires a une raison simple : nous n’arrêtions pas d’en allonger la liste. La dernière fois, de mémoire, il s’agissait de l’encaissement des indemnisations d’assurances. Auparavant, si une commune encaissait le chèque de son assureur sans la délibération correspondante, elle était en faute ! Je voulais cette année ajouter à la liste les adhésions de la commune à diverses associations, qui sont souvent simplement renouvelées chaque année. Arrive forcément le moment où la liste devient trop longue ! Nous avons écrit la liste inverse en partenariat avec la direction générale des collectivités locales et l’avons soumise au Conseil d’État, mais je n’y tiens pas plus que cela. Vous jugerez s’il faut la voter ou non la semaine prochaine.
Ceci dit, nous ne prétendons pas simplifier toujours à droit constant. La modification que nous proposons éviterait des délibérations qui n’ont aucun intérêt, mais elle fait aussi évoluer le droit. Il en est de même lorsqu’on choisit un statut-type pour les groupements d’intérêt public ou qu’on fusionne des procédures : on opère un arbitrage, et les statuts et procédures qui existaient en sont affectés. Je vous propose d’expliquer aujourd’hui la genèse des modifications que nous proposons, et de les examiner en détail la semaine prochaine.
M. le rapporteur. Nous allons commencer l’examen des articles par un sujet important. Comme les élus le savent bien, certains usagers contestent des factures d’eau exorbitantes. L’article 1er prévoit d’obliger le distributeur à les informer en cas de consommation excessive. C’est devenu très facile avec l’informatique : la consommation anormale, que nous avons fixée au double de la consommation moyenne des trois dernières années, ressortira automatiquement. Je proposerai par amendement qu’ensuite le distributeur soit dans l’obligation de prouver que le compteur fonctionne normalement. Toujours par amendement, nous préciserons qu’une fois alerté, l’usager aura un mois pour faire procéder aux réparations qui s’imposent. Une fois qu’il aura transmis la facture de la réparation à l’exploitant, il ne sera plus tenu que de payer le double de sa consommation – sa responsabilité doit en effet être mise en jeu, parce qu’il n’a pas vu la fuite – mais pas au-delà.
Je suis très favorable à ce dispositif qui peut éviter des contentieux aux enjeux financiers importants, souvent jugés par les tribunaux d’instance et qui portent sur des questions très factuelles : la fuite se situe-t-elle avant ou après le compteur, quels sont les détails de la réparation ? Il s’agit d’une véritable simplification dans la vie de nos concitoyens.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le service d’eau potable est responsable jusqu’au compteur. Au-delà, c’est le particulier. Or, lorsqu’une fuite ne se voit pas et que la consommation n’est relevée qu’une ou deux fois par an, il arrive qu’une famille se voie facturer 15 000 mètres cubes au lieu des 120 habituels. Si elle s’adresse au distributeur, il répond que le compteur a tourné et que l’eau doit être facturée, même si elle n’a pas été consommée. Certains en profitent même pour vendre des assurances à la limite de l’escroquerie, très chères, et assorties de franchises très élevées.
L’idée est donc, en attendant la généralisation des compteurs intelligents, qui préviennent en cas de consommation anormale, de proposer un dispositif national pour régler la question. Dès que le distributeur remarque une telle consommation, le client a un mois pour réparer la fuite, auquel cas il ne paiera pas plus du double de sa consommation habituelle. Dans le cas contraire, il paiera le tout. Cela permettra d’éviter un nombre très important de contentieux – et de résoudre des situations particulièrement difficiles, parce que les personnes concernées n’ont évidemment pas laissé leurs robinets ouverts jour et nuit ! Il s’agira vraiment d’une amélioration de la vie quotidienne.
M. Yves Nicolin. Le fait de prendre en compte la moyenne des trois dernières années me paraît assez équitable. Mais j’aimerais attirer votre attention sur la distinction, dans une facture d’eau, entre abonnement et consommation. Dans de nombreuses villes, notamment du Midi de la France, les coûts d’abonnement sont parfaitement disproportionnés. Je comprends qu’il y ait des frais d’installation de compteur, mais comment justifier des frais d’abonnement si élevés alors que, parfois, la consommation est nulle ? Notre Commission devra un jour se pencher sur le sujet.
M. Pascal Terrasse. L’article tel qu’il est proposé me paraît satisfaisant, mais il faut veiller à ne pas perdre de vue la responsabilité des usagers. Le système assuranciel qui existe n’est pas une escroquerie. Il n’est pas très cher et a le mérite de responsabiliser les citoyens, dont beaucoup se dispensent d’entretenir leurs installations vieillissantes, certaines comportant encore des tuyaux de cuivre, qui provoquent des maladies chroniques.
Par ailleurs, l’eau n’est pas le seul domaine dans lequel il faille développer la prévention et l’information de l’usager. Un grand nombre de consommations courantes sont dans le même cas, à commencer, comme le montrait récemment un grand quotidien national, par la téléphonie mobile : un client s’est vu facturer 45 000 euros de consommation Internet ! On souscrit un contrat avec un accès à l’Internet illimité pour le petit téléphone qu’on a tous dans sa poche, mais sans savoir – c’est écrit en tout petit dans le contrat – que le volume, en kilobits, est limité ! Je me suis moi-même vu facturer le premier mois 1 600 euros de consommation. Les opérateurs de téléphonie mobile doivent prévenir leurs abonnés. Selon UFC-Que Choisir, l’essentiel des plaintes des consommateurs relève maintenant de ce secteur. Je ne sais pas si cette question peut s’inscrire dans l’article 1er, mais il faut s’en occuper.
M. Philippe Gosselin. Je suis assez favorable à cet article, mais ne concerne-t-il que les personnes physiques, ou aussi les personnes morales ? Les contrats de ces dernières en effet – entreprises, agriculteurs, notamment – contiennent souvent des dispositions particulières.
M. Philippe Houillon. Si la fuite se situe après le compteur, comment exonérer l’usager de sa responsabilité, même si l’eau n’est pas réellement consommée, et surtout à quel titre la faire supporter par la société distributrice ? Le risque n’est-il pas que tous les autres abonnés finissent par payer, par un phénomène de mutualisation ?
M. le rapporteur. Cet article s’appliquera aux personnes morales autant que physiques. Quant à la mutualisation des surconsommations, il est vrai que ce dispositif représente un changement profond de notre législation. Le cœur du dispositif devient l’obligation pour l’exploitant de surveiller les consommations et d’alerter si c’est nécessaire. Souvent, en effet, le diagnostic est trop tardif. Au lieu de facturer la totalité de la consommation, le distributeur ne pourra pas facturer plus du double de la consommation moyenne.
M. Philippe Houillon. Je reconnais que le contentieux est important, mais à quel titre ne paierait-on qu’une partie de sa consommation au motif qu’on a fait intervenir un plombier par la suite ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Parce que, la plupart du temps, les consommateurs sont d’une totale bonne foi. Ils n’ont aucun moyen de s’apercevoir de la fuite ; seul le distributeur le peut. C’est pourquoi nous encourageons beaucoup la mise en place de compteurs intelligents mais, en attendant, il faut régler les situations où l’on demande soudain à un particulier de régler la consommation de 10 000 mètres cubes d’eau.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Que se passe-t-il si le distributeur s’abstient de constater la consommation anormale ? Une sanction est-elle prévue ?
Le premier Médiateur de l’eau vient d’être nommé : il s’agit de Marc Censi. A-t-il été consulté sur ce dispositif ?
M. le rapporteur. Il m’a répondu que le principe ne le heurtait pas, même s’il suggère des amendements.
Quant à la sanction du défaut d’information de la part de l’exploitant, c’est tout simplement qu’il ne peut pas percevoir plus du double de la consommation moyenne de l’usager, même si la facture est quinze fois plus élevée. Enfin, Yves Nicolin a évoqué la question du prix de l’abonnement. Il existe déjà une règle de proportionnalité dans ce domaine. Surtout, les communes touristiques se sont toujours opposées à baisser les parts fixes, parce qu’un nombre important de leurs habitants ne consomment réellement que quelques semaines par an.
M. Yves Nicolin. C’est l’installation du compteur qu’il faut payer !
M. Sébastien Huyghe. Est-il nécessaire de passer par un professionnel pour effectuer la réparation ? La facture d’un fournisseur de matériaux serait-elle suffisante ?
M. le rapporteur. Ce n’est pas prévu. S’agissant d’une grosse fuite, le recours à un professionnel paraît s’imposer.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’idée est d’éviter que le dispositif ne protège les usagers de mauvaise foi, ou désinvoltes.
M. le rapporteur. Afin de faciliter le traitement des demandes présentées par les usagers, l’article 2 autorise les autorités administratives à échanger entre elles toutes les informations, données et pièces justificatives nécessaires. Les usagers ayant déjà fourni des informations ne seront pas tenus de les produire à nouveau.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette disposition réduira les démarches et assurera une meilleure sécurité en limitant les risques de fraude, notamment lors de la production de l’avis d’imposition à un organisme HLM.
M. Philippe Gosselin. Les organismes HLM font-ils partie des autorités administratives visées par la disposition ?
M. le rapporteur. L’article 3 oblige l’autorité administrative recevant une demande affectée par un vice de forme à inviter l’auteur à régulariser cette demande, en lui indiquant les formalités à respecter et les dispositions légales ou réglementaires qui imposent ces modifications. Un amendement proposera de proroger en conséquence le délai au terme duquel la demande est réputée irrecevable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Excellente mesure de simplification.
M. le rapporteur. L’article 4 contient des mesures de coordination concernant la définition de la profession d’architecte, et il renforce les sanctions pénales réprimant l’usurpation de ce titre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 5 applique aux bénéficiaires du RSA le préavis d’un mois, au lieu de trois, tel qu’il s’appliquait aux bénéficiaires du RMI.
M. le rapporteur. L’article 6, inspiré par une étude récente du Conseil d’État, étend la procédure du recours administratif préalable obligatoire. Le premier paragraphe de cet article prévoit d’inclure dans la liste de décisions à motiver celles qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux, en application d’une disposition législative ou réglementaire. Le deuxième paragraphe propose de modifier la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration pour mieux les informer des voies et délais de recours.
Le troisième paragraphe propose de rendre le recours administratif préalable obligatoire applicable aux trois fonctions publiques et prévoit, pour la fonction publique territoriale, qu’une personne ou une instance extérieure sera chargée d’instruire le recours administratif préalable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Gouvernement proposera un amendement tendant à supprimer la disposition relative à la fonction publique, qui pose de nombreuses difficultés, au profit d’une expérimentation de trois ans dans les ministères volontaires, au terme de laquelle un bilan pourrait être tiré. Je suis prêt à me rallier à cette position de sagesse.
M. Pascal Terrasse. Il importe assurément de désengorger nos tribunaux administratifs. Aujourd’hui, la situation est complexe, les nombreuses demandes de recours amiables étant instruites par les services mêmes qui ont émis des avis négatifs. À l’instar de ce qui existe déjà dans certains départements, l’expérimentation pourrait prévoir l’instauration d’un médiateur des collectivités territoriales. Nombre de maires seraient heureux de disposer ainsi d’une personne-ressource indépendante.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est une excellente suggestion. Nous allons travailler à cette solution, humainement satisfaisante et propre à supprimer du contentieux.
L’article 7 est destiné à renforcer la sécurité juridique dans les collectivités d’outre-mer. J’avais présenté un amendement proposant d’abroger, au terme d’un certain délai, toutes les dispositions antérieures au 1er janvier 1900, à charge de relever durant ce délai celles qu’il conviendrait de conserver. Le Conseil d’État et le Gouvernement préférant plus de circonspection, un amendement du rapporteur demande seulement au Gouvernement de stabiliser le droit positif applicable outre-mer. Je souscris pleinement à cette démarche plus légère.
M. le rapporteur. Le Conseil d’État craint que la mesure drastique proposée par le président Warsmann n’entraîne une insécurité juridique. Ce n’est que lorsque le Gouvernement aura procédé à l’inventaire du droit existant que nous pourrons prendre des mesures de cette nature.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il faudra examiner la question que posent les décrets coloniaux.
M. Jean-Michel Clément. Gardons-nous cependant de créer de nouveaux contentieux.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’amendement du rapporteur devrait permettre d’avancer au cours de la législature, en procédant au recensement du droit existant. Il reviendra à la prochaine législature de poursuivre le processus.
M. le rapporteur. L’article 8 vise à permettre aux autorités administratives de mieux associer les citoyens aux décisions qu’elles prennent en permettant d’organiser, à la place des consultations d’organismes prévues par certaines dispositions législatives ou réglementaires, une consultation ouverte par Internet, dont un décret en Conseil d’État fixera les conditions d’organisation.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est là un sujet sur lequel j’ai travaillé lors d’une mission que j’ai effectuée pour le Premier ministre. Certaines consultations sont purement formelles et d’une grande pauvreté, ayant souvent pour seul effet d’ajouter des délais inutiles. Il est donc proposé que le pouvoir réglementaire mette en ligne le projet de règlement, cette mise en ligne valant saisine de la Commission – laquelle peut se réunir ou non, à l’appréciation de son président – et permettant à toutes les organisations représentatives qui le souhaitent de prendre position. L’administration peut ensuite se prononcer en tenant compte des avis exprimés.
M. Sébastien Huyghe. Est-il prévu de notifier l’ouverture de la consultation aux organismes qui auraient dû être consultés ?
M. le rapporteur. Ce point fera l’objet d’un amendement.
M. Lionel Tardy. Cet article modernisera le système de consultation pour les actes réglementaires et rendra probablement obsolètes bien des comités consultatifs, ce dont je me félicite. Quelques sujets d’interrogation demeurent cependant, comme le fait que l’autorité administrative soit seule à décider de l’ouverture d’une consultation et des critères qui s’y appliquent. Je proposerai quelques amendements relatifs à l’organisation de la consultation sur l’Internet, excluant les mesures nominatives et prévoyant la publication de toutes les contributions.
M. Jean-Michel Clément. Le décret en Conseil d’État que prévoit l’article 8 précisera-t-il quelles sont les commissions concernées ? Par ailleurs, qu’adviendra-t-il lorsque les avis exprimés seront contraires aux propositions soumises à la consultation ?
M. le rapporteur. L’amendement CL 169 proposera pour l’alinéa 3 la nouvelle rédaction suivante : « Cette consultation ouverte se substitue à la consultation obligatoire en application d’une disposition législative ou réglementaire. Les commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition législative ou réglementaire peuvent faire par de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue au présent article. Sans préjudice du dernier alinéa, la décision d’organiser une consultation ouverte vaut saisine des commissions consultatives compétentes ».
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. La Commission d’accès aux documents administratifs – la CADA – permettra-t-elle la consultation et la libre transmission de tous ces éléments ?
M. le rapporteur. Il est probable que la CADA, autorité administrative indépendante, demandera, au nom de la transparence, que toutes les informations recueillies sur le site soient communiquées. Le processus sera donc très « interactif ».
Monsieur Clément, votre deuxième question trouvera une réponse avec l’amendement CL 170, qui tend à préciser que « [d]emeurent obligatoires les consultations concernant une autorité administrative indépendante, celles qui requièrent un avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique, qui constituent une garantie d’une exigence constitutionnelle, celles qui traduisent un pouvoir de proposition et celles mettant en œuvre le principe de participation ». Cette liste pourrait être élargie.
L’article 9 rend optionnelle la réalisation du plan personnalisé de compensation du handicap. Il permet également la délivrance à titre définitif de la carte d’invalidité lorsque l’invalidité est elle-même définitive, afin d’éviter le renouvellement des mêmes démarches de la part des personnes concernées. Il prévoit enfin la délivrance implicite de la carte de stationnement dans un délai de deux mois en cas de silence de l’administration, ce qui poussera celle-ci à répondre rapidement – c’est là une question dont les élus sont souvent saisis dans leurs permanences.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Les délais de délivrance de cette carte tiennent à des lourdeurs que certaines MDPH sont parvenues à alléger. Dans les MDPH, les goulets d’étranglement se situent aux niveaux de l’accueil des dossiers, de l’examen de ces dossiers par des médecins trop peu nombreux et de la saisie des avis. En outre, la carte n’est pas délivrée par la MDPH, mais par le préfet, qui délègue parfois cette étape à la DDASS. Certaines MDPH, qui ont obtenu de la DDASS de procéder elles-mêmes à cette opération, et qui traitent spécifiquement les courriers relatifs aux cartes de stationnement, parviennent à réduire le délai à moins de deux mois. La disposition proposée permettrait donc d’aiguillonner l’administration dans tout le pays. De fait, les bénéficiaires des cartes de stationnement sont des personnes atteintes d’affections lourdes et il n’est pas normal de mettre six mois à leur répondre. L’accusé de réception de la demande pourrait, au terme du délai de deux mois, être utilisé sur le pare-brise comme carte de stationnement.
Par ailleurs, il est inutile d’imposer aux personnes souffrant d’une invalidité permanente de renouveler tous les cinq ans les démarches nécessaires à la prolongation de leur carte d’invalidité. Selon le cabinet de la secrétaire d’État chargée de la famille et de la solidarité, ces renouvellements peuvent représenter jusqu’à 10 % ou 15 % de la masse de travail des MDPH. L’enjeu de toutes ces mesures est bien évidemment de rendre un meilleur service à l’usager.
M. Pascal Terrasse. Ce renouvellement automatique est une simplification utile d’un point de vue administratif. Cependant, d’un point de vue humain, il importe de conserver, même pour les personnes souffrant de pathologies lourdes, un délai de « revoyure » permettant une évaluation périodique de leur situation. Les associations actives dans ce secteur y sont très attentives.
M. Sébastien Huyghe. Cette disposition très importante permettra d’éviter, dans les cas où l’amélioration est impossible, de renouveler tous les cinq ans un dossier dont la préparation est parfois lourde. Il faudra, bien évidemment, définir soigneusement les affections concernées.
M. Jean-Pierre Schosteck. D’un point de vue humain, il est bon d’éviter que des personnes qui souffrent d’affections lourdes doivent revenir tous les cinq ans présenter leur dossier devant une commission.
M. le rapporteur. Plutôt que d’apposer sur le pare-brise le récépissé de la demande, ce qui pourrait donner lieu à des fraudes, il semble préférable de prévoir que la carte soit délivrée automatiquement au demandeur par la préfecture après un délai de deux mois en l’absence de réponse.
M. Pascal Terrasse. Ce texte, qui touche au quotidien de nos concitoyens, est très vaste et les amendements que nous lui apporterons, issus de nos échanges, doivent permettre de l’améliorer. Ne bâclons donc pas son examen, qui devrait intéresser d’ailleurs plusieurs commissions.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Tous les présidents de commission sont officiellement informés des textes examinés. Outre la saisine formelle, j’ai rencontré plusieurs de mes collègues à ce propos. J’ai ainsi transmis à la Commission des affaires économiques un document relatif au droit de préemption. Le président Christian Jacob m’a informé que la Commission du développement durable ne se saisirait pas du texte pour avis, mais qu’il transmettrait ses remarques au rapporteur. Le président Patrick Ollier n’a pas répondu. Les différentes commissions ont donc des réactions diverses, mais la démarche est tout à fait transparente. Du reste, le balayage auquel nous procédons ce matin me semble une bonne méthode, qui permet à chacun de s’imprégner du texte avant de l’examiner la semaine prochaine.
M. le rapporteur. L’article 10 est destiné à assurer la conformité des conditions d’inscription au registre des personnels navigants de l’aviation civile avec le droit européen.
L’article 11 propose de consolider l’application en Alsace-Moselle de la procédure d’octroi des libéralités à des établissements ou à des États étrangers et de les soumettre au droit applicable en la matière, c’est-à-dire un régime de déclaration ouvrant un droit d’opposition au ministre de l’intérieur. Il vise également à substituer un régime de déclaration à un régime d’autorisation, en coordination avec l’ordonnance du 28 juillet 2005, dans la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et dans la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes. Il se conforme pleinement à l’avis du Conseil d’État.
L’article 12, qui répond à une suggestion de la Cour de cassation supprime la différence de traitement qui existe, en matière d’obligation de remboursement, entre les souscripteurs de contrats préliminaires pour l’acquisition d’un immeuble à construire, selon qu’ils ont ou non déclaré faire leur affaire de l’obtention d’un prêt.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La simplification consiste ici à appliquer le régime le plus protecteur.
M. le rapporteur. L’article 13 simplifie le dispositif de déclaration en matière de redevance pour obstacle sur les cours d’eau. En effet, cette déclaration doit actuellement être réitérée tous les ans, ce qui induit une gestion très lourde pour les administrations concernées. Cette simplification s’appliquera également dans les départements d’outre-mer. Ce dispositif est conforme à l’avis du Conseil d’État, et il répond à un vœu du ministère de l’écologie.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 14 supprime le versement d’une vacation due par les familles des défunts en cas de contrôle de police inopiné sur les opérations funéraires.
M. le rapporteur. La suppression de cette formalité est bienvenue.
L’article 15, qui vise à simplifier la procédure permettant d’exercer la profession d’expert en automobile, supprime toute référence à la Commission nationale des experts automobiles – ou CNEA – dans la partie législative du code de la route. Le dispositif garantira l’indépendance des experts. La CNEA, dégagée de son rôle administratif, conserve son rôle disciplinaire.
M. Pascal Terrasse. Il importe de préserver l’indépendance des experts vis-à-vis des compagnies d’assurance.
M. le rapporteur. Le texte dispose clairement que « les conditions dans lesquelles un expert en automobile exerce sa profession ne doivent pas porter atteinte à son indépendance ».
L’article 16, qui n’a pas appelé de remarques particulières du Conseil d’État, rend conformes à la directive « Services », diverses dispositions du code rural, relatives aux règles sanitaires et de protection des animaux dans le cadre des activités de toilettage des chiens et chats, à l’agrément sanitaire auxquelles sont soumises les activités de reproduction animale, aux centres de regroupement des animaux – essentiellement les marchés aux bestiaux – et à l’agrément du contrôle technique obligatoire effectué dans d’autres pays européens sur les matériels utilisés pour l’application des produits phytosanitaires et sur l’agriculture raisonnée.
L’article 17 permet, à l’instar de ce qui est déjà possible pour les présidents directeurs généraux et les directeurs généraux relevant du régime général de sécurité sociale, l’affiliation au régime des assurances sociales agricoles des présidents du conseil d’administration et des directeurs généraux délégués des organismes de la filière agricole.
M. Pascal Terrasse. La réciproque est-elle vraie dans le régime général pour les titulaires de mandats sociaux au sein d’organismes non agricoles ?
M. le rapporteur. C’est précisément parce que c’est déjà le cas depuis la loi du 12 mai 2009 qu’il a paru souhaitable de le permettre aussi pour les régimes agricoles.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 18 simplifie le régime applicable au déversement à l’égout d’eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d’activités économiques.
M. le rapporteur. Cela représente pour les collectivités territoriales et leurs regroupements un allègement important des procédures administratives. Les charges administratives induites peuvent être évaluées entre 100 et 400 millions d’euros par an. Je propose une rédaction strictement conforme à l’avis du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 19 vise à simplifier les règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb.
M. le rapporteur. Cet article est conforme aux principes de la directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 20 clarifie les compétences en matière de formations sanitaires.
M. le rapporteur. Cet article vise à inclure les cadres de santé et les préparateurs en pharmacie hospitalière parmi les bénéficiaires des formations sanitaires.
M. Pascal Terrasse. Cela représente une forme de transfert de compétences aux régions, alors que la loi constitutionnelle et l’ensemble de notre dispositif législatif exigent que la commission locale chargée de l’évaluation des transferts financiers soit préalablement consultée.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Depuis le début de l’examen du texte, j’ai dit que je refusais tout transfert de compétences. Sur ce point précis, il m’a été assuré que, dans les faits, cette compétence relevait déjà des régions. S’il s’agissait d’un transfert de compétences, je proposerais le retrait de cet article.
M. Pascal Terrasse. Seuls les instituts de formation en soins infirmiers – IFSI – sont actuellement de la compétence des régions. Des formations professionnelles aujourd’hui reconnues dans le code de la santé, comme celles des chiropracteurs ou des ostéopathes, n’entrent pas dans le cadre de la formation financée par les régions – ce qui est d’ailleurs un vrai problème. Si cet article représente effectivement une simplification, la question de la charge financière pour les régions demeure.
M. le rapporteur. Les régions exercent déjà ces compétences et reçoivent, à cette fin, des dotations de transfert. Toutefois, comme nous n’avons obtenu sur le sujet aucune réponse précise, j’ai déposé un amendement CL 183 qui spécifie que la mise en application de cet article dépendra du transfert financier correspondant, conformément du reste à l’avis du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 21 concerne la reconnaissance de la certification établie par les organismes des États membres en matière de dispositifs médicaux.
M. le rapporteur. Cet article est, lui aussi, conforme aux principes de la directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 22 vise à simplifier les modalités de revente des dispositifs médicaux d’occasion.
M. le rapporteur. Il s’agit toujours de se mettre en conformité avec la directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 23 concerne la simplification des formalités des employeurs relatives aux obligations sociales.
M. le rapporteur. Cet article vise à simplifier les formalités demandées aux employeurs étrangers qui ont à remplir des obligations sociales pour l’emploi de salariés relevant de la législation française de sécurité sociale. Il vise donc à garantir le financement de la protection sociale des salariés.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 24 offre la possibilité d’accorder un nouveau congé de présence parentale au-delà de la période initiale de trois ans.
M. le rapporteur. En cas de rechute de la pathologie de l’enfant.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 25 concerne l’application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif.
M. le rapporteur. La rémunération portée sur le chèque-emploi associatif inclut une indemnité de congés payés dont le montant est égal au dixième de la rémunération totale brute due au salarié pour les prestations réalisées. L’article propose que le chèque-emploi associatif entre dans le droit commun des congés payés, qui est caractérisé par une prise effective des congés et limite le versement d’une indemnité au seul cas de la rupture du contrat de travail. Cette modification permettra de conformer le chèque-emploi associatif à la directive de 2003, dont l’article 7 demande que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé de quatre semaines au moins et que la période minimale du congé annuel payé ne puisse être remplacée par une indemnité financière – sauf s’il est mis fin aux relations de travail.
M. Sébastien Huyghe. Cette mesure ne risque-t-elle pas de faire perdre de son intérêt au chèque emploi associatif ?
Le rapporteur. Peut-être, mais nous devons conformer le chèque-emploi associatif à la directive européenne, ce qui a déjà été fait pour le chèque emploi-service.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 26 vise à simplifier la tenue des comptes des petits syndicats.
Le rapporteur. Cet article n’appelle aucun commentaire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 27 adapte la législation sur les publications destinées à la jeunesse.
Le rapporteur. Il s’agit toujours de la transposition de la Directive « services ».
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 28 concerne la procédure de délivrance des titres d’identité.
Le rapporteur. Je propose la suppression de cet article.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 29, qui concerne le fonctionnement de la CNIL, reprend deux articles de la proposition de loi de Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti relative aux fichiers de police.
Le litige avec le Gouvernement a été réglé puisque celui-ci accepte la création par la loi de toutes les catégories de fichiers, ce qui permet de ne pas interdire à un Gouvernement de créer un nouveau fichier à partir du moment où la loi en prévoit déjà la catégorie. La primauté de la loi est donc affirmée.
Alors que la démarche de Jacques Alain Bénisti dans les amendements qu’il défendra, répond au souci de permettre l’adoption de ces deux articles de la proposition de loi dans les meilleurs délais, le groupe SRC vous proposera de supprimer cet article au profit de sa proposition de loi, qui sera examinée demain jeudi 19 novembre.
M. Jean-Michel Clément. Je regrette que le travail entrepris par Mme Batho et M. Bénisti n’ait pu aboutir à un texte consensuel, d’autant que la présence de cet article au sein d’une proposition de loi de simplification du droit dénature nos travaux. Il s’agit d’une entorse au consensus qui s’était dégagé entre nous sur la question des fichiers. C’est regrettable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Lorsque j’ai déposé la proposition de loi de simplification, j’ai averti Mme Batho de la rédaction de cet article, afin d’aboutir rapidement à une solution sur le sujet, compte tenu de l’encombrement du calendrier législatif. D’autre part, nous avons été nous-mêmes surpris que le groupe socialiste ait inscrit, sans m’avoir averti, sa proposition de loi. Mais l’excellent travail de Mme Batho et de M. Bénisti conserve tout son intérêt et un accord reste possible : il convient que les mesures qu’ils envisagent en matière de fichiers de police entrent le plus rapidement possible dans le droit positif.
L’article 30 étend aux petites sociétés l’option d’une « comptabilité de trésorerie » en cours d’exercice.
M. le rapporteur. Cet article vise à simplifier la présentation des annexes comptables.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La comptabilité des PME, était, avec les marchés publics et la TVA, un des trois chantiers définis par le Premier ministre lors de ma mission sur la simplification générale du droit. Le problème de la simplification des marchés publics a trouvé des solutions à la fois dans le cadre réglementaire et au moyen du projet de loi sur la relance présenté par M. Devedjian. La présente proposition de loi apporte des réponses sur les deux autres sujets.
Les petites sociétés n’auront plus à fournir qu’une simple comptabilité de trésorerie par an. Il s’agit donc d’une très importante simplification.
M. Jean-Michel Clément. Le régime simplifié dépend du seuil d’imposition, et donc d’un seuil de chiffre d’affaires. Or, si ce seuil était relevé, cette simplification pourrait, demain, concerner des entreprises plus importantes.
Par ailleurs, même s’agissant de petites entreprises, l’annexe comptable contient des informations qu’il serait utile de conserver pour apprécier le bilan. C’est ainsi que le recours au crédit-bail pourrait se révéler pertinent.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette proposition permet d’unifier les seuils entre les personnes physiques et les personnes morales. Elle représente une économie considérable pour les petites entreprises.
M. le rapporteur. Les seuils demeurent inchangés : 267 000 euros pour le bilan et 534 000 euros pour le chiffre d’affaires.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 31 vise à supprimer le rapport rédigé par le commissaire aux comptes en cas d’augmentation de capital.
M. le rapporteur. Cet article n’appelle aucune observation.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 32 concerne la possibilité d’interrompre et de reprendre la procédure d’alerte.
M. le rapporteur. Aujourd’hui, lorsqu’une procédure d’alerte est interrompue, elle est reprise ab initio. Cet article, qui vise à permettre au commissaire aux comptes de la reprendre au point où il avait estimé pouvoir y mettre un terme, évitera des lourdeurs de procédure. Il s’agit d’une demande ancienne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 33 concerne la suppression de plusieurs commissions administratives. Le Conseil d’État, que le rapporteur a suivi, a proposé de retirer de la liste plusieurs de ces commissions. En revanche, le Gouvernement défendra un amendement visant à en rajouter.
L’article 34, qui limite à cinq ans la durée des dispositions législatives prévoyant la remise d’un rapport au Parlement, s’inscrit dans la chasse aux rapports, déjà entamée l’année dernière.
L’article 35 renforce, quant à lui, la sécurité juridique lorsque l’autorité administrative procède à une consultation.
M. le rapporteur. Il vise en effet à limiter les cas d’annulation des décisions prises après avis d’un organe consultatif.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le rapporteur proposera un amendement tendant à récrire le texte de cet article, qui a suscité un vif débat au Conseil d’État. Une disposition ne pourra plus être annulée que si l’irrégularité touchant la consultation porte atteinte au sens de la décision. Il s’agit d’une mesure de sécurisation juridique considérable.
J’avais initialement proposé un dispositif, que le Conseil d’État a jugé trop complexe, visant à distinguer le cas de la consultation obligatoire de celui de la consultation non obligatoire, afin qu’une irrégularité dans une consultation non obligatoire ne puisse entraîner l’annulation d’un acte pris pas une autorité administrative.
M. Jean-Michel Clément. Êtes-vous certain, monsieur le président, que cette mesure diminue le nombre des contentieux, car le débat pourra porter sur le contenu même de l’interprétation qui aura été donnée ?
M. Jean-Pierre Schosteck. Ma commune est située dans une zone de carrières. Or une commune n’est désormais plus tenue de consulter l’inspection générale des carrières en cas d’instruction d’un permis de construire. Nous continuons toutefois de le faire par précaution car le risque demeure. Mais la consultation de l’inspection des carrières n’étant pas obligatoire, est-on obligé de suivre ses prescriptions ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’amendement du rapporteur prévoit les cas d’irrégularités : « Lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur l’avis rendu par l’organisme consulté ou sur le sens de la décision prise au vu de cet avis peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la décision. »
Cette disposition, que l’assemblée générale du Conseil d’État a approuvée, a pour objet d’éliminer les cas d’annulation pour des raisons purement formelles. L’évaluation de la loi nous permettra d’estimer le degré de sécurisation apporté par cette disposition.
L’article 36 concerne les polices d’agglomération.
M. le rapporteur. Il vise à modifier les compétences des préfets en matière d’ordre public et de direction des services de police et de gendarmerie afin de donner à la mise en place de la police d’agglomération toute sa mesure. Cette disposition est identique à l’article 32 du projet de loi LOPPSI. Une adoption rapide paraît nécessaire en vue de compléter la réforme de la police du Grand Paris dont la mise en œuvre a commencé par la création, le 14 septembre 2009, d’un service de police dont la compétence couvre Paris et les départements de la petite couronne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette disposition, issue de la LOPPSI, est utile, d’autant que disposer d’une police d’agglomération est un vrai gage d’efficacité et de simplification.
M. Pascal Terrasse. Si j’ai bien compris, nous sommes dans un cadre départemental et non pas seulement d’agglomération.
M. le rapporteur. L’autorité sera assurée par le préfet de police auquel sera adjoint un directeur territorial pour chaque département de la petite couronne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il n’y aura plus de directeur départemental de la sécurité publique. Les pouvoirs de police passeront du préfet au préfet de police.
M. Jean-Pierre Schosteck. Et cela, donc, sur les trois départements qui constituent la petite couronne.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 37 modifie les règles applicables à la protection fonctionnelle des fonctionnaires, des militaires et des élus locaux.
M. le rapporteur. La protection sera organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause et non par celle dont ils dépendent au moment de la procédure. La question se posait notamment pour la procédure de diffamation, qui est en deux temps – la constatation des faits qui ont généré la qualification et la diffamation elle-même par voie de communication.
L’article dispose en outre que cette protection peut être retirée dans un délai de six mois après une décision juridictionnelle définitive qui fait apparaître des faits constitutifs d’une faute personnelle.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 38 simplifie la procédure permettant aux exploitants d’aérodromes civils de confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs et de prévention du péril animalier.
M. le rapporteur. Cette disposition n’appelle aucune observation particulière.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 39 donne la possibilité à l’État de mettre le coût de récupération d’éléments de cargaison perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour l’environnement à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire.
M. le rapporteur. Lorsque l’État est amené à faire réaliser lui-même cette intervention, il peut en mettre le coût à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire et non à celle du seul propriétaire de la cargaison, ce qui permettra de recouvrer plus facilement les montants des frais engagés.
M. le président Jean-Luc Warsmann. La disposition ne saurait être appliquée qu’avec équité afin de ne pas engendrer des frais exagérés.
L’article 40 prévoit la consultation des juridictions administratives par les collectivités territoriales.
M. le rapporteur. De même que le Gouvernement consulte le Conseil d’État afin d’obtenir des garanties juridiques, cet article propose, à titre expérimental, qu’une collectivité territoriale puisse saisir un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel.
M. Jean-Pierre Schosteck. Sera-ce une garantie en cas de contentieux ultérieur ?
M. le rapporteur. Non, car il ne s’agira que d’un avis. Mais cela réduit le risque.
M. Jean-Pierre Schosteck. Le même tribunal pourra donc condamner une collectivité qui aura suivi son avis !
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Conseil d’État, saisi au contentieux sur un décret en Conseil d’État, peut lui aussi changer d’avis. Il peut de même donner un avis favorable à un article d’un projet de loi que le Conseil constitutionnel annulera.
M. Jean-Michel Clément. Les élus ont déjà pour habitude de solliciter le contrôle de légalité en amont d’une décision complexe. Or, en ce qui concerne les tribunaux administratifs, chacun connaît le peu de moyens dont ils disposent en fonctionnement. Cette disposition ne risque-t-elle pas de ralentir davantage encore la justice administrative ? Cette disposition prometteuse risque de rester sans suite.
M. Pascal Terrasse. Le problème des moyens mis à la disposition des tribunaux administratifs est réel. Sans remettre en cause l’orientation de cet article – j’y suis favorable –, je tiens à rappeler que les tribunaux administratifs mettent trois ans en moyenne pour rendre leurs conclusions en matière de conflit entre les collectivités territoriales et leurs administrés. Méfions-nous d’une mesure de simple affichage qui n’apporterait aucune réponse à la question des moyens.
Par ailleurs, en application des orientations de la RGPP voulue par le Premier ministre, les services du contrôle de légalité dans les préfectures ont été particulièrement allégés : les contrôles a priori ne s’exercent presque plus et il en est de même des contrôles a posteriori, puisque les préfets préfèrent désormais laisser les tribunaux administratifs juger les fautes que les élus locaux sont susceptibles de commettre.
Si je pense que les élus locaux n’ont effectivement plus besoin du contrôle de l’État en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, en revanche, nous devrions demander au Gouvernement, dans le cadre de la RGPP, que les préfectures assurent toute la partie technique de l’aide aux collectivités territoriales, d’autant que l’augmentation des recours tend aujourd’hui à les menacer gravement.
M. le rapporteur. L’évaluation de cette expérimentation devra être tirée. Cette mesure se révélera particulièrement utile dans un projet compliqué comme une ZAC.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 41 concerne le délai de convocation de la première réunion du conseil municipal suivant l’élection.
M. le rapporteur. Cet article harmonise à trois jours francs dans toutes les communes le délai de convocation de la première réunion suivant le renouvellement général des conseils municipaux.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 42 simplifie les nominations auxquelles le conseil municipal doit procéder.
M. le rapporteur. Lorsqu’une seule candidature sera déposée pour un poste à pourvoir au sein des commissions municipales ou dans les organismes extérieurs, il ne sera pas procédé à une élection mais à une nomination qui prendra immédiatement effet : il en sera donné lecture par le maire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous reviendrons de manière approfondie la semaine prochaine sur l’article 43, qui concerne la délégation de pouvoirs au maire.
L’article 44 vise à déterminer le préfet compétent pour l’organisation des secours en cas de survenance d’un accident dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements.
M. le rapporteur. Le problème s’est déjà posé à plusieurs reprises.
Lorsque un tunnel ou un pont s’étend sur plusieurs départements, la direction des opérations de secours, relevant de la police municipale en application de l’article L. 2212 du code général des collectivités territoriales, est confiée en cas d’accident, sinistre ou catastrophe, pour les tunnels routiers au représentant de l’État compétent pour intervenir comme autorité administrative chargée de la sécurité, et dans les autres cas, au représentant de l’État dans le département sur le territoire duquel la longueur d’implantation de l’infrastructure de transport est la plus longue.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cette disposition concerne de nombreuses infrastructures.
M. Jean-Michel Clément. A-t-on identifié tous les domaines qui provoquent une double intervention préfectorale ?
M. le rapporteur. C’est le Conseil d’État qui nous a demandé de restreindre le champ de cette mesure afin d’en déterminer avec précision le contour.
M. Jean-Michel Clément. Je pense notamment au cas d’une ligne à grande vitesse traversant plusieurs départements : dans chacun des départements, les procédures ne suivent ni le même chemin ni le même rythme, ce qui est dommageable. Il conviendrait d’améliorer le système.
M. le rapporteur. Cet article ne concerne que la responsabilité de la direction des opérations de secours en cas d’accident.
M. Pascal Terrasse. N’oublions pas que certains tunnels relèvent de l’État à 90 % – les tunnels de plus de trois kilomètres, dans la loi relative aux tunnels adoptée à la suite de l’accident de tunnel du Mont-Blanc – et d’autres qui relèvent d’une compétence départementale, voire communale. Les pouvoirs de police s’exerceront-ils autant sur des ouvrages relevant du département que sur ceux qui relèvent de l’État ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 45 clarifie les dispositions applicables au président et au bureau des établissements publics de coopération intercommunale.
M. le rapporteur. C’est un article de coordination avec les dispositions qui sont applicables aux maires et aux adjoints d’une commune ainsi qu’aux membres du conseil municipal.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 46 proroge le mandat des délégués des communes à un établissement public de coopération intercommunale dans le cas où le conseil municipal doit être renouvelé.
M. le rapporteur. Cet article n’appelle aucun commentaire particulier.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 47 proroge, quant à lui, le mandat des délégués en cas de transformation d’un syndicat de communes en communauté d’agglomération ou en communauté de communes, et cela pour un mois.
M. Pascal Terrasse. Un mois, c’est un peu juste.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le délai pourra être revu la semaine prochaine.
M. le rapporteur. Je n’y suis pas opposé.
L’article 48 dispose que, lorsqu’un établissement de crédit est informé du décès d’un de ses clients, il doit lui-même en informer les organismes sociaux prestataires.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est un vrai problème puisque, dans les conseils généraux une personne est chargée de lire tous les matins les avis de décès dans le journal pour enregistrer le nom des personnes décédées pour le service de l’allocation personnalisée d’autonomie – il en est de même dans les maisons départementales des personnes handicapées. En effet, si les services de prestation n’ont pas connaissance à temps d’un décès, ils continuent de verser indûment des sommes qu’ils devront recouvrer au terme d’une lourde procédure administrative. Or, la banque, qui est avertie rapidement du décès d’un client, est le seul organisme qui connaît l’ensemble des prestations dont celui-ci bénéficiait.
Le Gouvernement travaille dans le même sens, en vue de dématérialiser l’information. C’est la raison pour laquelle il se prépare à donner accès au répertoire national de l’INSEE des personnes décédées, à tous les organismes sociaux – mais comment y retrouver, par exemple, une bénéficiaire du régime social des indépendants ?
Nous ouvrons avec cet article un vrai débat de gestion administrative. Il apporte à l’heure actuelle la solution la plus efficace.
M. Jean-Michel Clément. Vous ouvrez également un marché car cette disposition entrera dans les prestations facturées par les organismes bancaires.
M. le rapporteur. N’oublions pas que les personnes qui ont reçu indûment un an ou un an et demi de prestations sont souvent en difficulté pour les rembourser. Si elles sont de bonne foi, aucune pénalité ne leur est appliquée et des délais leur sont accordés, ce qui n’est pas le cas si elles sont de mauvaise foi. Ce service se révélera très utile, même s’il coûte quelques dizaines d’euros.
M. Pascal Terrasse. C’est assurément une bonne mesure. Toutefois, dans 80 % des cas, il est remis par les pompes funèbres aux familles un fascicule avec des pré-imprimés à envoyer aux caisses de retraites – les familles ont pour obligation de le faire. Ne serait-il pas dès lors préférable de rendre obligatoire pour les familles le devoir d’informer également les prestataires sociaux et de prévoir à cette fin, dans ce fascicule, des pré-imprimés en direction des organismes concernés, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ? Du reste, c’est, dans la plupart des cas, le liquidateur de la succession qui s’en occupe, à savoir le notaire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Souvent les enfants ignorent la caisse de retraite complémentaire ou la mutuelle de leurs parents décédés. Quant aux notaires, ils mettront plusieurs mois à informer les organismes concernés.
M. Sébastien Huyghe. D’autant que la plupart du temps, ces versements indus concernent des défunts dont les revenus étaient peu importants : leur succession ne passe pas par le notaire car elle n’est pas soumise à une obligation de déclaration.
M. le rapporteur. Sans constituer la réponse absolue, cet article permettra d’éviter des difficultés supplémentaires aux familles.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 49 concerne la conservation des archives anciennes par les communes de moins de 2 000 habitants.
M. le rapporteur. Il s’agit de rendre plus aisé le dispositif permettant aux communes de moins de 2 000 habitants de conserver leurs archives.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 50 étend les critères de compétence de la juridiction française en cas d’infractions commises hors du territoire de la République à bord ou à l’encontre d’un aéronef.
M. le rapporteur. Cet article ajoute deux critères : le lieu du décollage et la destination de l’aéronef.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 51 concerne le champ des actions de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et prévoit l’exigibilité immédiate de celle-ci.
M. le rapporteur. Je n’ai pas de commentaire particulier à ajouter.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 52 étend les dispositions de l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale au travail dissimulé par dissimulation d’activité.
M. le rapporteur. Je propose que cet article soit retiré puisque la disposition a été inscrite dans le cadre du PLFSS.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 53 comporte des mesures de coordination avec la suppression des directions régionales des affaires sanitaires et sociales.
M. le rapporteur. Il s’agit d’une correction de forme visant à modifier les dispositions législatives du code de la sécurité sociale faisant référence aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales, qui seront supprimées le 1er janvier 2010 en application de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital, relative aux patients, à la santé et aux territoires.
M. Pascal Terrasse. De nombreux articles de loi du code des affaires sociales, du code de la famille ou du code de l’action sociale font référence aux DRASS. Comment modifier l’ensemble de ces articles de loi ? Est-il possible de le faire au moyen d’un seul acte législatif, visant à substituer dans tous les textes concernés les morts « agences régionales de santé » aux mots « directions régionales des affaires sanitaires et sociales » ?
M. le rapporteur. Ce n’est possible. Il faudra le faire texte par texte. N’oublions pas non plus qu’une grande partie de ces dispositions sont d’ordre réglementaire. La même question se pose à propos de textes faisant encore référence à la peine de mort ou au bannissement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il en a été de même lors de la suppression des chambres d’accusation. C’est pourquoi la commission des lois refuse quand elle le peut que des noms d’organismes soient inscrits dans la loi.
L’article 54 vise les obligations des personnes morales en matière de lutte contre le travail dissimulé à l’égard de leur cocontractant.
M. le rapporteur. Le code du travail prévoit que pour tout contrat d’un montant supérieur à 3 000 euros, le donneur d’ordre doit se faire communiquer par les entreprises tous les six mois les pièces qui justifient de leur immatriculation à l’Urssaf ainsi qu’une déclaration sur l’honneur attestant qu’elles n’ont pas recours au travail dissimulé.
Or, la transmission de déclarations sur l’honneur n’est pas un moyen très efficace pour dissuader le co-contractant de recourir au travail au noir. De plus, ces mesures génèrent des formalités administratives lourdes et nombreuses.
Cet article vise donc à substituer à ces formalités peu opérantes un engagement souscrit dans le contrat lui-même, avec, en cas de violation, des pénalités infligées au co-contractant.
M. Jean-Michel Clément. Cet article oscille entre des dispositions contractuelles et des dispositions quasiment d’ordre public. En effet, la sanction ne sera pas automatique puisqu’elle devra être contractualisée, l’alinéa 5 précisant que « le donneur d’ordre peut appliquer des pénalités ».
Ne faudrait-il pas rendre les pénalités mécaniques pour rendre la disposition vraiment efficace, alors que l’article laisse aux parties contractantes le soin d’inscrire cette disposition dans le contrat ?
M. le rapporteur. Si la clause ne figure pas dans le contrat, le co-contractant encourt tout de même les pénalités en faveur de l’Urssaf, voire une sanction pénale pour travail dissimulé, puisque c’est le droit commun qui s’applique alors.
Cet article supprime des formalités lourdes en les remplaçant par une clause prévoyant, dans les cahiers des clauses administratives générales, les sanctions appliquées en cas de travail dissimulé.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le système actuel est aussi dépensier en papier que peu efficace. De plus, l’outil actuellement à la disposition du donneur d’ordre est contreproductif puisque l’annulation d’un marché retarde l’opération prévue. La sanction pécuniaire me paraît meilleure que l’arme de l’annulation qui se retourne en premier lieu contre celui qui l’utilise.
*
* *
M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce matin, nous avons interrompu la présentation des articles de la proposition de loi avant l’article 55. Cet après-midi, notre Commission a le plaisir d’accueillir M. Olivier Carré, rapporteur pour avis de la Commission des finances.
Je rappelle que la Commission des finances s’est saisie des articles 55 à 57 de la proposition de loi.
M. Étienne Blanc, rapporteur. L’article 55 a pour objet d’assurer la mise en conformité des règles de TVA applicables aux opérations immobilières avec la directive européenne n° 2006/112 du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, et de simplifier ces règles.
Il rénove en profondeur un régime en vigueur depuis quarante ans, qui reposait sur deux logiques fiscales différentes : celle portant sur les mutations et celle portant sur la valeur ajoutée.
Les règles applicables aux opérations immobilières datent, pour l’essentiel, de la loi du 15 mars 1963 portant réforme de l’enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière. Cet ensemble de règles, qui constituent un régime particulier antérieur aux directives d’harmonisation européenne de la TVA, s’écarte sur certains points du cadre défini par ces textes et présente de sérieuses difficultés d’application.
Les deux logiques doivent aujourd’hui être mieux articulées, afin de clarifier les dispositions applicables et d’accroître la sécurité juridique des différents acteurs. L’article 55 de la proposition de loi tend à faire changer notre dispositif fiscal de point de vue, en passant du point de vue de l’acquéreur à celui du vendeur, suivant le principe de l’« inversion du redevable ».
M. Olivier Carré, rapporteur pour avis de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Je vous remercie, monsieur le président, d’avoir adapté l’ordre du jour des travaux de votre Commission afin de me permettre de présenter l’avis de la Commission des finances. S’agissant d’un texte lourd et parfois compliqué, il était important que cette discussion ait lieu.
L’article 55 permet de revenir à une logique économique simple : celui qui produit la valeur ajoutée est celui qui doit s’acquitter de la TVA. Jusqu’à présent, la TVA immobilière était versée par l’acquéreur, ce qui était anormal. Au final, c’est bien le consommateur, c’est-à-dire l’acquéreur du bien, qui paiera la taxe, mais il n’aura pas à accomplir les formalités fiscales, d’autant que le paiement de la TVA sur le bien final est susceptible de donner droit à des dégrèvements de TVA sur tout ce qui a permis de produire celui-ci.
Il existe historiquement plusieurs régimes, dont l’enchevêtrement est extrême, ce qui peut offrir des possibilités d’évasion fiscale. La situation actuelle est très instable et, qui plus est, elle ne répond pas à la demande d’harmonisation des systèmes de TVA à l’échelle européenne formulée par la directive de 2006.
L’article 55 introduit donc plus qu’une simplification fiscale. C’est pourquoi la Commission des finances a adopté l’amendement CL 392, visant à intituler la section 6 : « Dispositions de mise en conformité du droit français avec le droit européen et de simplification en matière fiscale ».
Les investigations que nous avons menées ont montré – malgré des délais resserrés – que les effets de cet article seraient neutres du point de vue économique, en partie parce qu’il comporte des dispositions importantes sur les livraisons à soi-même et d’autres usages actuels, concernant notamment les opérations de logement social. Ce matin, la Fédération des promoteurs – les premiers concernés – s’y est déclarée globalement favorable, estimant que cela simplifiera les choses et renforcera la sécurité juridique. Certes, le dispositif retenu aura des effets sur leur trésorerie dans la mesure où le producteur du logement devra verser la TVA avant même que le logement n’ait été vendu, mais il était anormal que les finances publiques en subissent les conséquences.
M. Jean-Michel Clément. Ceux qui ont pratiqué le droit fiscal savent que la fiscalité immobilière est particulièrement complexe. D’ailleurs, les contentieux les plus nombreux portent sur cette matière, et ce d’autant plus que la plupart des opérations immobilières font l’objet d’un contrôle fiscal systématique, ce qui conduit les opérateurs immobiliers à fragmenter, au moyen de structures juridiques adaptées, les opérations immobilières.
L’article 55 opère un renversement de perspective, en imputant le versement de la taxe à celui qui livre le bâtiment. Il s’agit d’une innovation importante, et il me semble quelque peu prétentieux que la Commission des lois s’en préoccupe ! M. le rapporteur pour avis estime que cet article est plus qu’une simplification : en effet, c’est une réforme fiscale !
Certes, il était nécessaire de modifier les choses, tant pour rassurer les opérateurs immobiliers que pour renforcer la sécurité juridique des opérations et pour éviter de laisser sans cesse planer la menace de contrôles fiscaux, pouvant remettre en cause l’équilibre financier des projets. Toutefois, bien que, dans ma vie professionnelle, j’aie pratiqué cette matière, je suis incapable de dire si le texte proposé répond aux objectifs qu’il se donne. C’est pourquoi nous avons déposé l’amendement CL 52, visant à supprimer l’article 55 : il nous semble que de telles dispositions auraient davantage leur place dans une loi de finances.
M. le rapporteur pour avis. Nous avons eu ce débat hier en Commission des finances, le groupe socialiste ayant fait la même remarque.
Vous avez raison, il ne s’agit pas d’une simplification, mais d’une réécriture du droit – et, comme pour toute « loi dans la loi », l’affaire est délicate. Cependant, il ne s’agit pas d’une « réforme ». En effet, il y aura toujours deux acquittements : d’une part, les droits de mutation, qui, bien qu’allégés, ne sont pas touchés ; d’autre part, la taxe sur la valeur ajoutée, dont on remet en ordre la chaîne de paiement, à la suite de décisions juridictionnelles, d’une injonction européenne, ainsi que de certains cas d’évasion fiscale.
Ces dispositions auraient pu être insérées dans une loi de finances, mais elles ont également leur place dans cette proposition de loi, puisqu’elles aboutissent, de fait, à une simplification : d’après le tableau comparatif que nous avons réalisé, le nouveau dispositif permettra de ramener le nombre de situations différentes d’une trentaine à huit ou neuf, suivant que le vendeur et l’acquéreur sont assujettis ou non à la TVA.
Globalement, ces dispositions n’auront de conséquence ni sur l’économie ni sur le budget de l’État, puisque ce seront toujours les mêmes qui devront payer, qui produiront de la valeur ajoutée et qui s’acquitteront des taxes.
Enfin, rappelons que le code général des impôts est composé de sédiments successifs, ce qui justifie les références à des dizaines d’articles. J’admets cependant ne pas avoir vérifié toutes les concordances, en en laissant le soin au rapporteur au fond.
Il ne s’agit donc pas d’une réforme fiscale – qu’il faudra peut-être engager, mais c’est un autre sujet ! Si l’article 55 avait suivi une logique proprement fiscale, en modifiant l’assiette, le taux ou la qualité des redevables, l’avis de la Commission des finances eût été plus réservé.
M. le rapporteur. L’article 56 vise à assouplir les modalités de l’option pour la taxation à la TVA des services bancaires ou financiers et à assouplir les procédures existantes.
En l’état actuel du droit, l’option est exercée pour une période de cinq ans et se renouvelle par tacite reconduction. Sa dénonciation ne peut être effectuée qu’à l’issue de chaque période. En cas de remboursement de crédit de TVA, l’option est reconduite de plein droit pour une nouvelle période de cinq années.
L’article 56 prévoit qu’une fois exercée, l’option continue de s’appliquer pour une durée de cinq années, dont celle au cours de laquelle elle a été exercée, soit un minimum de quatre ans et un mois. Au-delà de ce délai, elle pourra être dénoncée à tout moment. Par ailleurs, l’octroi d’un remboursement de crédit de TVA à l’entreprise ayant opté sera sans incidence sur le régime de l’option.
M. le rapporteur pour avis. La Commission des finances est favorable à cet article. Dans la mesure où il modifie la durée de l’option, il aura une incidence sur les calculs des acteurs économiques, mais il introduit une simplification administrative salutaire. Par ailleurs, on nous a assuré qu’il n’aurait pas de conséquences significatives pour l’État.
M. le rapporteur. L’article 57 tend à simplifier le régime actuel dit des « entrepôts fiscaux », en supprimant trois catégories d’entrepôt – l’entrepôt national d’exportation, l’entrepôt national d’importation et le perfectionnement actif national – pour les remplacer par un régime fiscal unique offrant aux utilisateurs les mêmes fonctionnalités, avec une plus grande souplesse d’utilisation.
Cette modification doit permettre, d’une part, de réduire de manière notable les formalités de gestion et les obligations déclaratives liées au fonctionnement actuel des entrepôts fiscaux et, d’autre part, de rendre ce dispositif applicable à de nouvelles fonctionnalités.
M. le rapporteur pour avis. Avis très favorable à cet article : on améliore la compétitivité de la France et l’on se met en conformité avec les dispositifs européens les plus performants.
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M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous poursuivons donc la présentation des articles de la proposition de loi en reprenant au chapitre II, qui regroupe les dispositions relatives au statut des groupements d’intérêt public.
M. Etienne Blanc, rapporteur. Les groupements d’intérêt public (GIP) sont, vous le savez, des outils juridiques extrêmement utiles aux collectivités territoriales pour mener à bien certains projets d’investissement mais aussi exercer certaines compétences. Ainsi de plus en plus de GIP se constituent dans le domaine du tourisme, alors que cette formule n’était auparavant que peu utilisée. Ce chapitre, sans le modifier substantiellement, réécrit totalement le droit des GIP, en le clarifiant et en le simplifiant.
Les articles 58 à 62 ont trait à la création des GIP. Aux articles 58 et 59 concernant les missions des GIP et leur convention constitutive, le Conseil d’État a souhaité que la convention décide si le groupement est constitué pour une durée déterminée ou non. Le Sénat pourra se saisir de cette question. Les articles 60, 61 et 62, relatifs respectivement à l’approbation de cette convention constitutive, à la transformation d’une personne morale en GIP et à l’adhésion et au retrait des membres d’un GIP n’ont pas appelé d’observation particulière de la part du Conseil d’État.
Les articles 63 à 67 ont trait à l’organisation des GIP. À l’article 63, qui concerne plus particulièrement le rôle des personnes morales de droit public dans les groupements, le Conseil d’État a fait valoir que la restriction prévue concernant les personnes morales étrangères de droit public participant à un GIP ne devrait s’appliquer qu’à celles qui ne sont pas établies dans un État de l’Union européenne, et nous avons suivi son avis. Les articles 64 et 65 concernant, le premier la constitution d’un GIP avec ou sans capital, le second le rôle de l’assemblée générale d’un GIP, n’ont fait l’objet d’aucune observation. Sur l’article 66, nous avons suivi l’avis de la haute juridiction. Un amendement sera présenté précisant que la même personne peut assurer les fonctions de directeur et de président du conseil d’administration « si la convention constitutive le prévoit ».
Les articles 67 à 75 concernent le fonctionnement des GIP. L’article 67 dispose qu’un GIP ne donne pas lieu au partage de bénéfices. L’article 68 traite de la gestion des dettes des GIP, l’article 69 de leur personnel. Aucun de ces articles n’a appelé d’observation de la part du Conseil d’État. À l’article 70, en revanche, nous avons suivi son avis en précisant que, « pour les groupements créés après l’entrée en vigueur de la présente loi, les personnels sont soumis au dernier alinéa de l’article 69. Pour les groupements existant à cette même entrée en vigueur, le régime est déterminé par l’assemblée générale dans un délai d’un an. » L’article 71, relatif aux modalités des transferts de personnel, n’a pas appelé d’observation, non plus que les articles 72 et 73, relatifs respectivement au régime de comptabilité et aux ressources des groupements. À l’article 74, nous avons, suivant l’avis de la haute juridiction, indiqué que l’État peut désigner un commissaire du Gouvernement chargé de contrôler l’activité et la gestion du groupement « sauf si ce dernier est constitué exclusivement de collectivités locales », ce afin de préserver le principe de libre administration des collectivités territoriales. L’article 75 relatif au contrôle des groupements n’a pas appelé d’observation particulière, non plus que les articles 76 et 77 concernant la dissolution ou la liquidation des GIP.
L’article 78, pour l’élaboration duquel les services de la Commission ont accompli un travail d’inventaire considérable, abroge tous les textes ayant créé des GIP sectoriels. Tous les GIP, à l’exception de quelques-uns mentionnés un peu plus loin, seront dorénavant soumis aux dispositions de la future loi. Un amendement à ce sujet reprend d’ailleurs largement l’avis du Conseil d’État.
M. Jean-Michel Clément. Nous aimerions avoir connaissance de l’intégralité des observations du Conseil d’État. Il est en effet essentiel d’y voir parfaitement clair au moment où l’on réécrit toutes les dispositions régissant un outil juridique aussi important que les GIP. Pourrons-nous avoir accès, si possible avant la semaine prochaine, à la totalité de cet avis si elle n’est pas reprise dans le rapport afin, éventuellement, de déposer d’autres amendements que ceux que nous avions initialement envisagés ? En effet, certains de ceux-ci étaient justifiés par le fait que nous ne disposions pas de tous les éléments d’appréciation nécessaires.
M. le rapporteur. Le texte intégral des avis du Conseil d’État figure dans le rapport, sauf pour les articles qui ont été retirés.
M. le président Jean-Luc Warsmann. En effet. Si rien n’est indiqué, c’est que le Conseil d’État n’a rien dit. Les seuls points qui peuvent manquer sont ses avis sur des dispositions retirées.
M. Jean-Michel Clément. À l’avenir, il faudrait que, sur les propositions de loi, nous puissions disposer à temps des avis circonstanciés du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je pensais m’en être expliqué clairement hier en rapportant la discussion que nous avons eue en Conférence des présidents.
Alors que le Gouvernement soumet au Conseil d’État un avant-projet de loi sur lequel la haute juridiction donne un avis qui n’a pas vocation à être rendu public, après quoi le Gouvernement remet son projet sur le métier, décidant ou non de maintenir les dispositions sur lesquelles ont été formulées des observations, puis présente son projet de loi au Conseil des ministres, une proposition de loi, elle, doit avoir été déposée avant d’être soumise au Conseil d’État. Afin de respecter le parallélisme des formes, l’auteur d’une proposition de loi peut renoncer à maintenir certaines dispositions au vu de l’avis du Conseil d’État en déposant des amendements de suppression, auquel cas cet avis n’a pas à être rendu public, les dispositions en question n’allant pas être examinées. En revanche, pour toute disposition venant en discussion, l’avis du Conseil d’État doit être et sera public. La méthode retenue vise aussi à ce que tout auteur d’une proposition de loi n’hésite pas à soumettre au Conseil d’État toutes les dispositions de son texte susceptibles de faire difficulté, quitte à les retirer ensuite plutôt que d’être tenté de les introduire ultérieurement par voie d’amendement.
M. Jean-Michel Clément. Il est bien de disposer d’un pré-rapport et que celui-ci intègre les avis du Conseil d’État, mais, je le dis encore pour l’avenir, encore faudrait-il le recevoir assez tôt pour pouvoir déposer des amendements pertinents. Nous n’avons eu ce pré-rapport – lequel comporte tout de même 300 pages ! – que vendredi soir. Nous retirerons certains de nos amendements et les réétudierons au vu d’un examen plus précis des dispositions du texte.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous donne acte des difficultés que vous avez pu rencontrer lors de cette « première ». Nous avons déjà consacré hier près de deux heures à la présentation des articles, que nous poursuivons ce matin. Le nouveau Règlement a déjà permis des progrès, puisque le pré-rapport comprenant avec le commentaire des articles les avis du Conseil d’État, est remis trois semaines avant l’examen du texte en séance. Les services de la Commission ont réalisé dans des conditions difficiles un travail remarquable, dont je les remercie. Nous avons aussi adapté notre façon de travailler en faisant ainsi présenter les articles par le rapporteur. Ce rapport est certes volumineux, mais très pédagogique. Il faut toutefois le temps de le lire, j’en conviens.
M. Jean-Jacques Urvoas. En réalité, nos observations ont une portée plus générale et ne visent pas spécifiquement ce texte-ci.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Lors de l’examen de l’article 8 portant sur la généralisation de la consultation ouverte au Conseil d’État, j’ai parfois eu l’impression de revivre une querelle entre les Anciens et les Modernes, concernant entre autres l’utilisation d’internet comme outil de travail. Il y a également eu un débat passionnant sur les irrégularités de la consultation à l’aide de l’article 35. Deux anciens secrétaires généraux de l’institution, qui étaient présents, ont fait valoir que jamais il n’avait été dans l’intention du juge constitutionnel que des dispositions puissent être annulées pour une irrégularité secondaire de consultation. Et c’est l’avis de ces deux anciens secrétaires généraux qui a emporté le vote de l’assemblée générale.
Le débat a été très approfondi. Le Conseil d’État a certainement passé bien plus de temps sur l’examen de cette proposition de loi que sur le projet de loi sur le Grand Paris ! Appréciant d’être désormais à la disposition non seulement du Gouvernement, mais aussi du Parlement, il a tenu à être irréprochable. Pour ma part, il me semble rationnel et de bonne gestion de l’argent public que les parlementaires bénéficient de l’expertise du Conseil d’État pour leurs propositions de loi, plutôt que de se doter d’un outil en propre. Cette première expérience a été tout à fait intéressante.
M. le rapporteur. L’article 79 énumérant les groupements existants soumis au nouveau statut n’a pas appelé d’observations particulières, non plus que l’article 80 fixant un délai de deux ans pour l’adaptation des conventions constitutives. À l’article 81 qui énumère les groupements régis par des dispositions propres, nous avons procédé à quelques ajouts et exclu les GECT – groupements européens de coopération territoriale. Conformément à l’avis du Conseil d’État, un amendement sera présenté qui introduit une clause de sauvegarde permettant d’appliquer le régime des GIP à titre subsidiaire. L’article 82 traitant de l’application outre-mer de l’ensemble de ces dispositions n’a pas appelé d’observation particulière.
Le chapitre III regroupe toutes les dispositions de simplification du droit de l’urbanisme.
L’article 83 réforme et simplifie le droit de préemption urbain (DPU) et le droit de préemption dans les zones d’aménagement différé (ZAD), aujourd’hui soumis aux incertitudes de la jurisprudence administrative.
Désormais, un droit de préemption urbain au sens strict ne pourra plus s’exercer que dans les zones urbaines ou à urbaniser, mais les communes pourront instituer des périmètres de protection dans les zones non urbaines actuellement couvertes par le DPU, comme les zones de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation, les zones stratégiques pour la gestion de l’eau ou les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques. Les ZAD sont, quant à elles, remplacées par des périmètres de projet d’aménagement qui pourront être institués soit par l’État, soit par les communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. Périmètres de protection et périmètres de projets d’aménagement auront une durée de validité de dix ans, renouvelable.
Le droit de préemption urbain renforcé est supprimé : il ne sera plus nécessaire de prendre une délibération motivée pour préempter les biens concernés. La saisine du juge de l’expropriation pour fixer le prix est elle aussi supprimée : la commune ne pourra acheter qu’au prix indiqué par le propriétaire dans sa déclaration d’intention d’aliéner.
Les modalités d’exercice de tous les droits de préemption sont simplifiées. La déclaration d’intention d’aliéner comportera davantage d’éléments afin que la commune dispose de plus d’informations, notamment d’une description plus précise de l’immeuble en vente. Le transfert de propriété n’interviendra qu’une fois le prix payé, de façon à éviter des procédures de rétrocession complexes. En contrepartie, l’obligation de consigner 15 % du prix est supprimée.
Les conditions d’utilisation des biens préemptés sont assouplies. La personne publique pourra les affecter à un autre usage que celui prévu initialement, à condition que cet usage nouveau entre dans les critères du droit de préemption énumérés à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme.
Le droit de délaissement est supprimé dans le cadre du DPU, mais renforcé dans les périmètres de protection et de projet d’aménagement. Il est aligné sur le droit de délaissement dans les espaces réservés. Le propriétaire pourra imposer à la puissance publique d’acheter son bien et celle-ci lui devra une indemnité de réemploi.
M. Jacques Valax. Dans la mesure où n’y aura plus de saisine du juge de l’expropriation, n’y a-t-il pas danger que deux personnes privées s’entendent sur un prix manifestement exorbitant et qu’une commune souhaitant préempter le bien ne soit dès lors obligée de payer ce prix-là ? Je m’étonne dans le même temps que la décision de préemption n’ait plus à être motivée, le critère « d’intérêt général » étant très vague. On me semble à la fois manquer de prudence et accorder une trop grande liberté d’expropriation aux communes. Au total, je comprends mal la philosophie du texte.
M. le rapporteur. Dans le cas d’un périmètre de protection ou d’une zone d’aménagement, il sera toujours possible de saisir le juge de l’expropriation. Ce n’est que dans les autres zones que pourrait se poser le problème que vous soulevez. J’ai pris soin de consulter le président de l’Association des maires de France qui n’a pas exprimé d’inquiétude particulière sur ce point. Les représentants des notaires, que nous avons reçus, nous ont également assuré que le risque de tricherie était minime car il faudrait que l’acheteur s’acquitte effectivement du prix surévalué qui serait demandé et paie les droits de mutation afférents, proportionnels à ce prix.
Pour le reste, les conditions d’exercice du droit de préemption, fixées à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, ne sont pas modifiées en profondeur. Mais aujourd’hui, les projets des collectivités sont par trop bridés. En effet, la jurisprudence actuelle veut qu’en cas de changement d’affectation par rapport au projet initial, la vente puisse être annulée. Cela ne sera plus possible demain. Une commune qui aura préempté un terrain pour réaliser une école pourra construire à la place un autre équipement public.
M. Jacques Valax. Pourquoi dans ces conditions ne pas tout simplement modifier l’article L. 210-1, en disant que l’intérêt général prévaut, sans que la décision ait à être spécifiquement motivée ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Notre objectif est de réduire le nombre d’annulations de décisions de préemption. Il faut à la fois garantir le respect du droit de propriété et permettre aux collectivités de conduire en toute sécurité juridique des projets dans l’intérêt général. Une commune pourra exercer son droit de préemption urbain de manière très générale sur l’ensemble de son territoire, quel que soit le motif d’intérêt général répondant aux critères prévus dans la loi – elle pourra même changer de projet en cours de route pourvu que le nouveau y réponde également. En contrepartie de cette grande liberté, elle ne pourra pas porter atteinte au droit de propriété et devra s’acquitter du prix demandé par le vendeur. En revanche, en cas de projet comme le réaménagement total d’un quartier comportant la réalisation d’équipements sociaux, elle pourra saisir le juge de l’expropriation car l’intérêt général est ici supérieur et clairement formalisé. Le Conseil d’État nous a d’ailleurs invités à amender notre texte, estimant que la validité du droit de préemption dans les zones d’aménagement ne devait être que de cinq ans, éventuellement renouvelable. Les modifications apportées, sans modifier radicalement les règles du droit de préemption, devraient toutefois permettre de réduire considérablement les contentieux.
M. Jean-Michel Clément. La sécurité juridique est essentielle pour les collectivités. Avez-vous consulté l’AMF sur ces dispositions ?
M. le rapporteur. Oui, et nous avons également consulté des représentants des notaires et de la Fédération du bâtiment.
M. Michel Hunault. S’il ne devait y avoir qu’un seul article justifiant cette proposition de simplification du droit, ce serait celui-ci ! Je tiens donc à saluer le travail accompli.
Permettez-moi ici de vous faire part de mon expérience dans l’Ouest où un projet d’aéroport figurait déjà dans des documents d’urbanisme il y a trente ans sous la forme d’une ZAC. Or, des secteurs de cette ZAC ont depuis été urbanisés. D’où, à juste titre, des réactions d’incompréhension, voire de colère, vis-à-vis du projet de la part de personnes qui ont acheté une habitation dans ces secteurs. Je me demande s’il ne faudrait pas faire obligation aux notaires, lors de toute transaction immobilière, d’indiquer aux acquéreurs si le bien acheté se situe dans une zone où est prévue la réalisation d’un équipement exceptionnel, dans le périmètre d’un SCOT ou d’un aménagement ayant fait l’objet d’une DUP, afin d’éviter toute contestation ultérieure. Pourrait-on amender le texte en ce sens ?
M. Jean-Michel Clément. En zone rurale, la SAFER peut exercer son droit de préemption. Lors de toute transaction entre particuliers, le notaire lui transmet la déclaration d’intention d’aliéner. L’acheteur et le vendeur sont parfaitement informés de la possibilité qu’a la SAFER d’exercer son droit de préemption, et des conséquences en matière de prix notamment. Il suffirait de prévoir une disposition analogue pour répondre au problème soulevé par notre collègue et, en effet, éviter bien des contentieux.
M. le rapporteur. Je veux bien que l’information des parties soit encore améliorée. Mais en l’état actuel du droit, le certificat d’urbanisme délivré lors de toute transaction indique déjà si le bien est situé dans un périmètre d’aménagement et est soumis au droit de préemption – dont le titulaire est lui aussi destinataire de la déclaration d’intention d’aliéner.
M. Michel Hunault. Dans le cas que je cite, des habitations ont été construites dans une zone qui subira les nuisances sonores d’un éventuel futur aéroport. Les acquéreurs se plaignent, à juste titre, de n’avoir pas été informés que le bien qu’ils achetaient était situé dans un tel périmètre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est le même problème que pour les PPRI. Sans que les terrains aient vocation à être achetés par la puissance publique, il y a un risque de nuisance pour les acquéreurs.
M. François Calvet. Nous avons rencontré le même problème à Perpignan où les acheteurs de biens situés dans une zone de bruit près de l’aéroport n’avaient pas été préalablement informés.
M. Michel Hunault. Une meilleure information serait intéressante aussi pour la puissance publique à terme car elle pourrait être exonérée de l’obligation d’acheter certains biens comme elle le fait aujourd’hui en indemnisant les propriétaires.
M. le rapporteur. Dans le périmètre de la zone de bruit, l’État s’engage à financer l’insonorisation des logements, grâce notamment au produit des taxes aéroportuaires. Vous souhaiteriez qu’en-dehors du périmètre d’aménagement de l’équipement lui-même, les riverains soient informés des conséquences potentielles de l’installation, de façon à éviter tous litiges ultérieurs ?
M. Michel Hunault. Avant toute transaction immobilière dans le périmètre d’un projet d’ampleur restant à déterminer mais en tout état de cause exceptionnelle, le notaire aurait obligation d’informer les parties. On pourrait dresser la liste des équipements visés, mais le mieux serait sans doute de demeurer très général.
M. le rapporteur. Je veux bien étudier la question, en particulier concernant les zones de nuisances sonores.
Conformément à l’avis du Conseil d’État, l’article 83 dispose que pour estimer un bien préempté, la date de référence est celle de l’acte ayant délimité ou renouvelé le périmètre de préemption. L’article 84 applique la même règle en cas d’expropriation pour les biens situés dans un périmètre de protection ou de projet d’aménagement.
L’article 85 modifie les conditions d’installation et d’activité des géomètres-experts afin de mettre en conformité notre législation avec la directive « services ».
L’article 86 harmonise les modalités de révision annuelle des loyers maximaux des logements locatifs conventionnés. La loi du 25 mars 2009 prévoit que ces loyers sont révisés chaque année au 1er janvier en fonction de l’indice de référence des loyers, comme les aides personnalisées au logement, mais avait omis d’étendre la mesure aux logements bénéficiaires d’une aide de l’Agence nationale de l’habitat.
L’article 87 permet que les conventions globales de patrimoine puissent être transformées en conventions d’utilité sociale sans qu’il soit besoin pour les parties de renégocier entièrement une nouvelle convention.
L’article 88 modifie la procédure de recouvrement des astreintes en matière d’urbanisme afin de lever la difficulté soulevée par une réforme intervenue en 2005, aux termes de laquelle ces astreintes sont recouvrées pour le compte des communes par les comptables du Trésor, sur réquisition du préfet. Cette disposition n’a jamais pu être appliquée car la loi ne dit pas qui est responsable de la liquidation de l’astreinte. Or, pour être recouvrée, une astreinte doit être liquidée. Il vous est donc proposé que les astreintes soient désormais recouvrées et liquidées par l’État, lequel prélèvera 4% de leur montant pour frais d’assiette et de recouvrement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au chapitre IV, qui tire les conséquences du défaut d’adoption des textes d’application prévus par certaines dispositions législatives.
L’article 89 supprime la référence à des décrets d’application s’agissant du régime de la faillite civile.
M. le rapporteur. En Alsace-Moselle, l’absence de ces décrets d’application n’a pas empêché la mise en œuvre des procédures prévues par les articles L. 670-1 et L. 670-4 du code de commerce.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 90 abroge l’article L. 142-5 du code de la route, applicable à Mayotte et devenu inutile.
L’article 91 supprime la référence à un décret d’application inutile dans le code de l’action sociale et des familles.
M. le rapporteur. Ce décret devait définir les modalités d’association de certains organismes publics ou associatifs à l’élaboration des plans régionaux d’intégration des populations immigrées, association qui se fait déjà en pratique, de façon quasi systématique. Pour faire suite à l’avis du Conseil d’État, nous proposerons toutefois un amendement afin de maintenir dans la loi le principe de cette association.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 92 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 93 supprime le renvoi à des décrets relevant de la compétence du ministère du budget.
M. le rapporteur. Certaines des dispositions concernées peuvent être appliquées directement et les autres étaient d’application temporaire.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 94 supprime le renvoi à des décrets relevant de la compétence du ministère de l’économie.
M. le rapporteur. Les dispositions concernées sont toutes appliquées. J’appelle cependant votre attention sur l’article L. 322-2-2 du code des assurances : le décret qui n’a jamais été pris aurait dû fixer les modalités selon lesquelles les compagnies d’assurance peuvent exercer certaines activités annexes. Ce décret n’est pas plus nécessaire que les autres et est donc supprimé, mais cela ne signifie pas qu’il serait interdit aux entreprises d’assurance d’exercer ces activités annexes, à la condition, bien sûr, que celles-ci demeurent d’importance limitée. Ce sera précisé par amendement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il n’y a pas eu d’avis du Conseil d’État sur cet article, pas plus que sur l’article 95.
M. le rapporteur. Ce dernier, en supprimant un décret d’application, rend directement applicables des dispositions que nous avons votées en 2002 pour l’extension d’infrastructures aéroportuaires.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 96 supprime des renvois à des décrets dans le domaine de la santé. Il a fait l’objet de l’avis du Conseil d’État.
M. le rapporteur. Ces suppressions concernent en majorité des dispositions directement applicables. Ce n’est toutefois pas le cas de celle qui instaure un ticket modérateur pour les bénéficiaires de l’aide médicale d’État, une disposition qui date de 2002. La suppression du renvoi au décret aura pour conséquence d’assujettir les intéressés au ticket modérateur dans les conditions de droit commun. Ce n’était pas l’objectif initial du législateur, qui souhaitait prendre en compte la faiblesse des revenus de la plupart des étrangers en situation irrégulière, mais l’inertie du pouvoir réglementaire face à une loi votée par le Parlement n’est plus acceptable. Si le Gouvernement estime que le nouvel état du droit n’est pas adapté, il lui appartient de proposer un dispositif alternatif. Il est question qu’il dépose un amendement. Je vais tenter d’en savoir plus auprès du ministère, mais pour l’instant nous avons une impression de flottement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 97, pour lequel l’avis du Conseil d’État a été suivi, supprime des renvois à des décrets dans le domaine social.
M. le rapporteur. L’article 98 fait de même dans le domaine de l’audiovisuel.
L’article 99, qui a fait l’objet d’une remarque du Conseil d’État, supprime une disposition inappliquée de la loi d’orientation sur la forêt, adoptée en 2001 – il y a huit ans ! Les aides concernées ne relèvent plus en effet de la compétence nationale.
L’article 100 abroge la loi du 28 février 2002 portant création d’une fondation pour les études comparatives, qui n’a jamais été appliquée. Il existe une fondation pour le droit continental, très proche dans son objet, qui fonctionne, elle, et qui a été reconnue d’utilité publique le 11 mai 2007.
L’article 101 abroge le renvoi à un décret dans l’article L. 912-1-2 du code de l’éducation, qui dispose que la formation continue des enseignants doit être dispensée en priorité en dehors des heures de service et peut donner lieu à indemnisation. Je vous proposerai de préciser par amendement que la suppression du décret d’application ne remet pas en cause le droit individuel à la formation des enseignants ni leur indemnisation.
M. Jean-Michel Clément. Au terme de ce chapitre IV, nous avons la désagréable impression d’être la voiture-balai du législateur. La suppression de toutes ces dispositions qui encombrent sans utilité aucune les codes et les esprits fait surtout apparaître que nous légiférons trop, et mal. Nous devons être notre propre censeur et reconsidérer sérieusement nos habitudes – apprendre à n’écrire la loi que d’une main tremblante, sans quoi c’est à pleines pages qu’on se retrouve à la simplifier ! Nous venons de franchir un pas supplémentaire dans cette prise de conscience.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au chapitre V, qui traite de la simplification et de la clarification de dispositions pénales.
M. le rapporteur. Nous avons été encore plus prudents en matière pénale que dans les autres domaines.
L’article 102 concerne les peines complémentaires d’affichage et de diffusion d’une décision juridictionnelle, qui sont alternatives dans le code pénal et souvent cumulatives dans le code du travail. Nous vous proposerons, suivant en cela l’avis du Conseil d’État, de les rendre expressément cumulatives afin d’avoir une règle unique et de limiter ainsi les contentieux.
L’article 103 modifie l’article 132-80 du code pénal concernant les règles d’aggravation des peines pour des violences commises par un conjoint ou ancien conjoint. Cette aggravation n’est aujourd’hui possible que pour les crimes et délits. Nous proposerons de l’étendre aux contraventions, ce qui permettra de couvrir désormais également des violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours. Cet article a été visé par le Conseil d’État.
L’article 104 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 105 comble une lacune du code pénal pour ce qui est de l’aggravation des peines lorsqu’est établie la circonstance de guet-apens. La loi du 5 mars 2007, de prévention de la délinquance, a introduit la circonstance aggravante de guet-apens, défini comme le « fait d’attendre un certain temps une ou plusieurs personnes dans un lieu déterminé pour commettre à leur encontre une ou plusieurs infractions ». Cette circonstance nouvelle est prise en considération, parallèlement à la préméditation, pour des cas de tortures, des actes de barbarie et diverses violences mais la loi avait omis de faire de même en matière de meurtre, ce qui est pour le moins étrange. L’article 105 comble cette lacune ; le président Warsmann proposera en revanche un amendement, conforme aux observations du Conseil d’État, supprimant une disposition de l’article qui dépassait la simple harmonisation entre préméditation et guet-apens pour aggraver la répression de certains faits.
L’article 106 modernise la rédaction de diverses dispositions du code pénal en y remplaçant le terme « télécommunications » par « communications électroniques ». Il ne s’agit que de sémantique, mais c’est loin d’être inutile.
L’article 107, sur lequel s’est penché le Conseil d’État, traite des peines encourues par les auteurs de prises d’otage. Il existe trois cas de prises d’otages : celles destinées à la préparation ou la facilitation de la commission d’une infraction, à la facilitation de la fuite de l’auteur d’une infraction ou enfin comme moyen d’obtenir l’exécution d’un ordre ou d’une condition – une demande de rançon par exemple. Dans ces trois cas, le droit existant prévoit une peine de trente ans de réclusion criminelle si l’otage n’est pas libéré volontairement, ou l’est après le septième jour. La proposition de loi n’y change rien. En revanche, lorsque l’otage est libéré volontairement avant le septième jour – et que l’ordre ou la condition, le cas échéant, n’ont pas été exécutés – le droit actuel ramène la sanction à dix ans d’emprisonnement. Cela pose un problème d’échelle des peines : les personnes commettant des crimes ou délits punis de dix ans d’emprisonnement n’encourent pas une peine supérieure lorsqu’elles prennent en même temps un otage qu’elles libèrent avant le septième jour accompli. La Cour de cassation avait préconisé dans un rapport que la peine de dix ans ne soit maintenue que pour les prises d’otage visant à obtenir l’exécution d’un ordre ou d’une condition. La proposition de loi conservait donc la peine de trente ans dans les autres cas, où la prise d’otage vise à faciliter la commission d’un délit, par exemple un vol à main armée, ou une fuite. Estimant que ce n’était pas de nature à inciter le ravisseur à libérer son otage rapidement, j’ai déposé un amendement créant une peine intermédiaire de quinze ans pour les cas où la libération intervient volontairement avant le septième jour – la prise d’otage sans autre délit restant, je le répète, punie de dix ans en cas de libération rapide sans versement de rançon.
M. François Calvet. Je suis tout à fait d’accord avec le principe. En revanche, il me semble que cela risque de poser un nouveau problème d’échelle des peines : la peine de dix ans peut apparaître excessive, comparativement….
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il ne s’agit que de la peine encourue. D’autre part, la disposition peut fournir un argument à la police lors de prises d’otage : elle pourra insister auprès du ravisseur sur le fait que sa sanction peut être fortement réduite s’il libère rapidement l’otage.
M. le rapporteur. Le but, avec cette peine intermédiaire, est en effet que le preneur d’otage ait intérêt à libérer l’otage, mais je vais retravailler la rédaction d’ici à la semaine prochaine.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Les articles 108, 109 et 110 font l’objet d’amendements de suppression. Le 111 corrige une erreur de plume. Les 112 et 113 font également l’objet d’amendements de suppression.
M. le rapporteur. L’article 114 est relatif à la définition des actes de corruption. Il répond aux demandes des praticiens et a fait l’objet de l’avis du Conseil d’État. Les auteurs de la loi du 30 juin 2000 ont voulu supprimer la condition selon laquelle le pacte de corruption passé entre le corrompu et le corrupteur devait être antérieur aux faits incriminés, condition qui a dans certains cas empêché de caractériser l’infraction. Pour atteindre ce but, ils ont systématiquement ajouté aux différents articles concernés les mots « à tout moment ». Mais certains passages continuent, en tout cas d’un point de vue grammatical, de postuler l’antériorité du pacte de corruption. Nous proposons de corriger ces dispositions ambiguës en employant systématiquement les verbes aux temps passé et présent : « pour accomplir ou avoir accompli », « pour abuser ou avoir abusé »…
L’article 115 traite de la violation de l’interdiction d’exercer une activité économique. L’article 434-40 du code pénal punit déjà la violation de l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale. La proposition de loi vise à étendre cette sanction à la violation de l’interdiction d’exercer une activité commerciale ou industrielle, prévue par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, mais dans un autre article de sorte que cette infraction ne peut être sanctionnée comme l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, à savoir de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Cependant, le Conseil d’État nous a fait remarquer que cette même violation faisait l’objet de sanctions différentes dans le code de commerce, en son article L. 654-15 : deux ans d’emprisonnement, mais une amende de 375 000 euros. Je vous proposerai donc par amendement d’harmoniser ces quanta d’amende, sans modifier pour autant ceux qui s’appliquent aujourd’hui à la violation d’une autre interdiction professionnelle ou sociale, ainsi que de combler une autre lacune de notre droit en ajoutant aussi à l’article 434-40 la violation de l’interdiction d’exercer une fonction publique.
L’article 116 apporte des corrections formelles à plusieurs articles du code de procédure pénale – une référence à la peine de mort notamment ! Il répond aux observations de la Cour de cassation et a été visé par le Conseil d’État.
L’article 117 abroge des dispositions du code de l’aviation civile relatives aux contrôles sanitaires aux frontières et redondantes avec des dispositions du code de la santé publique. Il a donné lieu à une remarque du Conseil d’État que nous avons suivie.
L’article 118 supprime encore des références à la peine de mort, ainsi qu’à la contrainte judiciaire en matière civile. L’avis du Conseil d’État a été suivi.
L’article 119 améliore la rédaction d’articles du code de commerce relatifs à des incriminations, liées notamment à l’activité des commissaires aux comptes. Il n’a pas fait l’objet de remarques du Conseil d’État.
L’article 120 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 121 modifie plusieurs articles du code de la consommation. Les points 5° et 10° ont fait l’objet d’observations du Conseil d’État que j’ai prises en compte dans des amendements.
L’article 122 supprime des mentions inutiles dans le code de la construction et de l’habitation, le code forestier et le code de l’urbanisme. L’article 132-17, alinéa 2, du code pénal, énonce le principe général selon lequel la juridiction de jugement peut ne prononcer que l’une des peines encourues pour l’infraction dont elle est saisie. Nous proposons de simplifier la rédaction de cinq articles dans lesquels ce principe était répété. Je vous proposerai plus généralement des amendements tendant à lever toute ambiguïté de rédaction en remplaçant des termes tels que « le tribunal prononce » ou « cette infraction est punie de » par l’expression de « peines encourues ».
L’article 123 procède à de nombreuses modifications très intéressantes dans le code des douanes et le code général des impôts. Notre code des douanes est particulièrement confus. Même s’il a été modernisé, il contient encore un grand nombre de dispositions anciennes, ayant pour objet de lutter notamment contre la fraude sur les vins et autres produits agroalimentaires. Un immense travail reste donc à faire sur ce code. L’article 123 commence, s’agissant de dispositions qui vont du contrôle des documents d’identité à la vente d’alcools…
M. le président Jean-Luc Warsmann. … et « à la distillation, à la fabrication et au repassage d’eaux-de-vie ou d’esprits » !
M. le rapporteur. …en passant par les infractions fiscales. Il supprime par exemple des notions comme celles de circonstances atténuantes ou de contrainte par corps, qui ne figurent plus dans notre droit pénal, et opère des modifications rédactionnelles ou des harmonisations avec le code pénal, par exemple en matière de peines complémentaires. Au 10° et au 20°, je proposerai des amendements pour donner suite aux observations du Conseil d’État.
L’article 124 simplifie la rédaction d’un article du CESEDA en renvoyant à des articles du code du travail plutôt que de les reproduire intégralement. L’avis du Conseil d’État sera suivi par amendement.
L’article 125 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 126 supprime des références désuètes aux « peines afflictives et infamantes ». Il a été visé par le Conseil d’État.
L’article 127 améliore la rédaction de diverses dispositions du code de la route, qui mentionnent encore la chambre d’accusation par exemple.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il est des cas, nous les avons recensés, où des problèmes rédactionnels se posent parce que l’éditeur Légifrance n’a pas appliqué une disposition législative générale remplaçant un mot par un autre. Nous avions voulu y remédier par amendements mais le Conseil d’État ne tient pas à ce que le législateur revienne sur des dispositions qu’il a déjà votées. Nous avons donc demandé au secrétariat général du Gouvernement s’il pouvait procéder lui-même à la substitution, et nous attendons la réponse.
M. le rapporteur. L’article 128, qui a fait l’objet de remarques du Conseil d’État, modifie la rédaction de diverses dispositions du code de la santé publique. Ces corrections sont purement formelles.
L’article 129 unifie les sanctions prévues dans plusieurs articles du code de la santé publique pour obstacle à l’accomplissement de fonctions de contrôle. Elles sont fixées dans ces différents cas à six mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende.
L’article 130 clarifie la rédaction de l’article L. 1254-1 du code du travail, qui punit la méconnaissance des dispositions sur le travail temporaire d’une amende de 3 750 euros – six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende en cas de récidive – et prévoit aussi une peine complémentaire de deux à dix ans d’interdiction d’exercer l’activité d’entrepreneur de travail temporaire. S’agissant de la protection des personnels en cas de fermeture de l’entreprise, il remplace une référence peu explicite à l’article L. 1251-47 par une phrase qui en reprend in extenso les dispositions. Cet article a été visé par le Conseil d’État.
L’article 131 vise à harmoniser les incriminations pour harcèlement moral et harcèlement sexuel figurant dans le code du travail et dans le code pénal. Je vous proposerai de le réécrire en suivant l’avis du Conseil d’État. Il ne procédera plus qu’à une simple harmonisation des peines encourues en matière de harcèlement moral et de harcèlement sexuel, portées à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende dans le code du travail, par renvoi aux articles correspondants du code pénal. On rencontre souvent de telles distorsions entre code du travail et code pénal. Il y a un véritable travail à faire sur ce sujet aussi.
L’article 132 supprime dans l’article L. 3221-9 du code du travail la référence au corps de l’inspection des lois sociales en agriculture, fondu depuis dans un corps interministériel d’inspection du travail. Il a été visé par le Conseil d’État.
L’article 133 supprime diverses références à la « forfaiture » : c’était un joli mot, mais l’incrimination a disparu.
L’article 134 fait l’objet d’un amendement de suppression.
L’article 135 clarifie les quanta de peines applicables à certaines infractions contenues dans divers lois et codes. Il est concerné par l’avis du Conseil d’État.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous en arrivons au chapitre VI, qui regroupe des dispositions d’amélioration de la qualité formelle du droit
M. le rapporteur. L’article 136 abroge trente-sept lois ou articles de loi devenus obsolètes. Nous avons évalué les effets de chacune de ces dispositions, éclairés en cela par le Conseil d’État. Il fallait notamment veiller à ce que l’abrogation n’entraîne pas une interruption de la répression, au besoin en repoussant son entrée en vigueur jusqu’à la publication du décret en Conseil d’État reprenant les contraventions prévues. Par ailleurs, le Conseil d’État nous a mis en garde contre l’abrogation de dispositions qui abrogeaient elles-mêmes une loi plus ancienne, ce qui risquait d’avoir pour effet de rétablir cette première loi. C’était le cas notamment pour la loi du 24 juin 1950 portant abrogation de la loi du 22 juin 1886 relative aux familles ayant régné sur la France. Après l’épisode de la scientologie, j’aurais été gêné d’être responsable de l’expulsion des descendants de nos rois !
L’article 137 supprime des références obsolètes à l’Algérie.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Songez que l’État français conservait, dans notre législation, des compétences pour déclarer l’état d’urgence en Algérie !
M. le rapporteur. L’article 138 concerne les pouvoirs d’enquête des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Plusieurs références à l’ancienne ordonnance de 1986 n’ont pas été remplacées par les références aux articles du code de commerce correspondants. Le Conseil d’État n’a pas formulé de remarques sur cet article.
L’article 139 supprime un adverbe inutile dans le code de commerce. Il faut une loi pour cela !
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 140, relatif à la définition de la récidive légale en matière d’infractions au droit de la consommation, a fait l’objet d’un avis du Conseil d’État.
M. le rapporteur. Cet article actualise la liste des délits pris en compte pour la définition de la récidive légale en matière de fraude et tromperie en droit de la consommation. En effet, cette liste, qui figure à l’article L. 213-5 du code de la consommation, n’a pas été modifiée depuis plus de quinze ans et presque toutes les références sont devenues caduques, rendant l’article quasi inapplicable. L’avis du Conseil d’État, qui demandait de viser des « articles déterminés d’incrimination », est satisfait par l’amendement CL 302 que je défendrai. Je saisis d’ailleurs l’occasion de souligner le travail remarquable accompli par les administrateurs de la Commission pour vérifier toutes les références nécessaires dans les différents codes – alors que ce devrait être la tâche du ministère compétent.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 141 tend à supprimer des dispositions obsolètes ou non législatives au sein du code de la construction et de l’habitation.
M. le rapporteur. Le 1° de l’article 141 supprime de ce code un article qui mentionnait la fixation par décret des honoraires des architectes pour les travaux effectués pour le compte de personnes publiques, alors que cette disposition a été abrogée au début des années 1980. Les 2° et 3° suppriment des dispositions transitoires relatives aux contrats d’épargne-construction conclus avant 1959. Le 4° effectue une modification de coordination à la suite de la loi du 25 mars 2009 et le 5° supprime le renvoi à un décret en conseil des ministres pour définir les modalités de financement des opérations de résorption de l’habitat insalubre.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 142 clarifie les dispositions qui subordonnent l’exercice de fonctions publiques ou électives au respect des obligations en matière de service national.
M. le rapporteur. Il supprime à cet effet une redondance entre le code électoral et le code du service national.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 143 supprime une disposition sur les stations-service redondante avec la législation sur les installations classées.
M. le rapporteur. L’article L. 224-4 du code de l’environnement permet de fixer des limites aux émissions de composés organiques volatils dans les stations-service dont le débit en essence est supérieur à 3 000 mètres cubes par an. Cette disposition est plus restrictive que la législation sur les installations classées, dont relèvent les stations-service. L’article 143 propose donc de supprimer cet article relatif aux seules stations-service, qui est inutile et n’est plus appliqué.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 144 apporte diverses modifications au code de justice militaire.
M. le rapporteur. Il répare un oubli en faisant disparaître de ce code des peines minimales et les peines d’emprisonnement pour des contraventions, supprimées par le nouveau code pénal adopté en 1992. Le Conseil d’État a émis sur ce point une observation que nous avons prise en compte.
L’article 145 harmonise la rédaction des différentes incriminations liées à un manquement à une obligation de prudence ou de sécurité.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 146 supprime les références à la tutelle pénale.
M. le rapporteur. Bien que celle-ci ait été supprimée en 1981, toutes les références à cette mesure n’avaient pas été retirées du code de procédure pénale.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 70 de la loi du 2 février 1981 était pourtant explicite sur ce point !
L’article 147 simplifie les modalités de recours aux salariés et agents publics contractuels membres de la réserve sanitaire.
M. le rapporteur. Il dispose que, lorsque l’employeur du réserviste a conclu une convention tripartite avec son salarié et l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires – l’EPRUS –, il n’est pas nécessaire de conclure en plus un avenant au contrat de travail.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 148 supprime une incohérence, s’agissant de la nomination des chefs de pôle des établissements publics de santé.
M. le rapporteur. La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital comprend par erreur deux dispositifs incompatibles pour l’élaboration des listes de personnes proposées pour être nommées chef de pôle : alors qu’un alinéa dispose que ces listes sont élaborées par le président de la commission médicale d’établissement après avis du directeur de l’unité de formation et de recherche médicale, un autre prévoit que tous deux les établiront conjointement. L’article 148 supprime cette dernière disposition pour mettre fin à la contradiction.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’article 149 a trait à la réévaluation de l’objectif de dépenses de soins de ville.
M. le rapporteur. Il corrige des références, remplaçant notamment celle qui est faite à « l’allocation pour jeune enfant » et à « l’allocation parentale d’éducation » par une référence à la « prestation d’accueil du jeune enfant », qui les a remplacées.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Enfin, l’article 150 porte sur le gage.
Mes chers collègues, je vous remercie et je m’associe au rapporteur pour remercier les administrateurs de notre Commission.
M. Jean-Michel Clément. Je les félicite également pour leur travail de fourmis, essentiel pour assurer la qualité du droit. Je souhaite par ailleurs que nous tirions les leçons de ces séances et que, si, grâce au courage dont fait preuve le Président Warsmann dans cette entreprise, une nouvelle proposition de simplification du droit venait à nous être soumise prochainement, nous ayons davantage de temps pour travailler dans de meilleures conditions.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous nous efforcerons d’améliorer nos méthodes de travail, mais nous avançons déjà dans le bon sens. En tout cas, les observations faites sur la nécessité de légiférer moins pour légiférer mieux apparaissent totalement fondées lorsqu’on constate tout le travail que nous devons ainsi fournir a posteriori.
La commission passe à l’examen des articles de la proposition de loi au cours de ses séances du mercredi 18 novembre et du mardi 24 novembre 2009.
Chapitre Premier
Dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les administrations
Section 1
Dispositions applicables aux entreprises et aux particuliers
Article 1er
(art. L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales)
Protection des usagers contre des variations anormales de leurs factures d’eau
Le présent article propose, dans l’article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales, d’améliorer la situation des usagers du service de distribution de l’eau qui subissent une hausse de leur consommation facturée due au mauvais fonctionnement du compteur ou bien à une fuite sur leurs canalisations privatives.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Le dispositif, qui n’appelle pas d’objection de principe, pourrait être amendé afin de mieux répondre à l’objectif poursuivi.
Le projet de texte, dans son premier alinéa, met à la charge du gestionnaire du service de distribution de l’eau une obligation d’informer l’abonné ; il importe de fixer dès ce premier alinéa le seuil, figurant dans le deuxième alinéa, à partir duquel naît cette obligation d’alerte.
Il appartient également au gestionnaire du service de l’eau de vérifier que l’augmentation anormale de la consommation n’est pas imputable à un dysfonctionnement du compteur.
L’étendue des droits et obligations respectifs de l’abonné et du gestionnaire du service pourrait aussi être précisée. D’une part, le bénéfice de l’écrêtement de la redevance prévu au deuxième alinéa du III bis pourrait être acquis, dès lors que la condition relative au volume d’eau consommée est remplie, sans qu’une enquête soit mise à la charge du gestionnaire du service de l’eau. D’autre part, le bénéfice de cet écrêtement devrait cesser dans un délai déterminé qui pourrait être d’un mois à compter de la réception par l’abonné de l’information mentionnée au premier alinéa du présent III bis. »
La partie privative du réseau de canalisation relève de l’abonné, qui doit prendre en charge l’entretien – et donc les réparations – de celui-ci. Cependant, il arrive très fréquemment que des fuites d’eau, même importantes, puissent ne pas être détectées : c’est par exemple le cas s’il s’agit d’une canalisation souterraine ou bien dans une cave. Dans ce cas, l’abonné n’a bien souvent connaissance de l’existence de la fuite que lorsqu’il reçoit la facture du service de distribution de l’eau, qui est encore très fréquemment annuelle. En effet, le particulier ne dispose pas des moyens techniques pour contrôler l’état de son réseau de canalisation privatif.
Des personnes aux revenus modestes peuvent ainsi être redevables de quantités importantes d’eau qu’elles n’ont, en réalité, pas consommées.
De même, il peut arriver que le compteur – qui est la propriété du distributeur d’eau – fonctionne mal et indique un niveau de consommation sans rapport avec la consommation réelle. Il importe, dans ce cas, que l’usager puisse demander au distributeur d’eau de procéder à la vérification du compteur.
Le présent article tend donc à faire peser sur le distributeur d’eau :
— une obligation d’informer l’usager en cas de consommation anormale, entendue comme le double de la consommation habituelle ;
— une obligation de prouver que le compteur fonctionne correctement.
Parallèlement, l’usager pourra ne pas payer la partie de la consommation qui excède le double de sa consommation habituelle, s’il fournit, dans un délai d’un mois après l’information du distributeur d’eau, un document indiquant qu’il a fait procéder à la réparation de sa canalisation.
1. L’obligation d’informer l’usager
Dans le texte initial, il était prévu que dès que le service d’eau potable constate une augmentation anormale du volume d’eau consommé par l’occupant d’un local d’habitation susceptible d’être causée par la fuite d’une canalisation, « il en informe sans délai l’abonné ».
La rédaction du présent article, issue d’un amendement de votre rapporteur, précise le niveau à partir duquel le service doit effectuer cette information dès le premier alinéa du dispositif, pour plus de clarté.
Le service doit procéder à cette information si le volume d’eau consommé depuis le dernier relevé excède le double du volume d’eau moyen consommé par l’abonné ou par un ou plusieurs abonnés ayant occupé le local d’habitation pendant une période équivalente au cours des trois années précédentes ou, à défaut, le volume d’eau moyen consommé dans la zone géographique de l’abonné dans des locaux d’habitation de taille et de caractéristiques comparables.
Cette rédaction, qui prévoit de lisser sur trois ans la référence pour déterminer le caractère anormal de la consommation d’eau permet notamment d’éviter que le dispositif ne soit déclenché dans le cas d’une résidence secondaire occupée quelques semaines dans l’année. De même, l’ampleur de la hausse, permet d’éviter que le dispositif ne soit déclenché en cas de changement dans la composition de la famille (arrivée d’enfants, pas exemple).
Votre rapporteur s’est interrogé sur les conséquences d’un défaut d’information de l’usager par le service de l’eau en cas de consommation anormale. Il apparaît que si le service de l’eau facture une consommation supérieure au double de la consommation consommée, sans avoir auparavant alerté l’usager, ce dernier sera en droit de n’acquitter sa facture qu’à hauteur du double de sa consommation habituelle.
2 La preuve de la fuite
Le texte initial de la proposition de loi prévoyait que, suite à l’information de l’usager, le service de l’eau devait diligenter une enquête pour prouver que la hausse n’était pas due à une fuite, pour que l’usager doive payer l’intégralité de sa facture. Ce régime de preuve négative est apparu trop complexe, de même que le mécanisme lui-même, l’enquête se déroulant sur la propriété privée de l’usager.
C’est pourquoi la commission a adopté l’amendement de votre rapporteur pour préciser qu’une fois l’usager alerté, celui-ci disposait d’un mois pour faire réparer une fuite sur ses canalisations.
Dans ce cas, et sur présentation de la facture du plombier, l’usager ne sera redevable que du double de sa consommation habituelle.
Si l’usager n’est pas en mesure de prouver que la hausse de sa consommation est due à une fuite, alors, il devra – comme aujourd’hui – acquitter la totalité de sa facture.
Dans le premier cas, le gestionnaire supportera le coût de la fourniture d’eau excédant le double de la consommation moyenne de l’abonné. Mais cette charge supplémentaire ne devrait pas créer une inégalité excessive entre les cocontractants. Il s’agit seulement d’un dispositif de lissage des factures anormales ; l’abonné reste redevable du double des factures moyennes antérieures.
En outre, l’avantage que le présent article offre à l’usager ne devrait jouer qu’une seule fois.
3. L’obligation de vérifier le compteur
L’abonné n’est tenu, dans le délai d’un mois après l’information prévue à l’alinéa précédent, au paiement de la part de la consommation excédant le double de la consommation moyenne, que si le service d’eau potable établit que cette augmentation n’est pas imputable à un défaut de fonctionnement du compteur.
Cette vérification du compteur sera encadrée :
— elle devra être explicitement demandée par l’usager ;
— cette demande devra être formée par l’usager, pour permettre au distributeur d’eau de procéder à la vérification dans le délai d’un mois à compter de ce même point de départ.
Globalement, le présent dispositif répond à un objectif d’intérêt général qui consiste à protéger les usagers contre des anormales de leurs factures. Compte tenu de l’encadrement du dispositif, celui-ci ne semble pas porter une atteinte excessive à la liberté contractuelle et ni créer une perte de recettes trop importante pour le gestionnaire du service.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL 156 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement, qui réécrit entièrement l’article 1er, prévoit d’abord que « l’abonné ne sera pas tenu au paiement de la part de la consommation excédant le double de la consommation moyenne, s’il présente au service d’eau potable, dans le délai d’un mois à compter de l’information prévue à l’alinéa précédent, une attestation d’une entreprise de plomberie indiquant qu’il a fait procéder à la réparation d’une fuite sur ses canalisations. »
Dans le même délai d’un mois, l’abonné pourra aussi demander au service d’exploitation de l’eau potable la vérification du compteur. Ce n’est qu’après avoir apporté la preuve que la surconsommation n’est pas imputable à un mauvais fonctionnement de celui-ci que ce service pourra éventuellement facturer l’intégralité de la consommation.
Autrement dit, deux dispositifs sont prévus. Le premier autorise tout abonné à demander la vérification du compteur d’eau, afin de s’assurer que la surconsommation n’a pas pour origine le mauvais fonctionnement du compteur – la surconsommation est définie par une consommation double de la consommation habituelle pendant les trois années précédentes. Le second lui permet de ne pas payer plus du double de la consommation s’il apporte la preuve qu’il a procédé aux réparations des fuites de son réseau privé.
M. Michel Hunault. Monsieur le rapporteur, le service de distribution d’eau peut prendre deux formes juridiques, la régie directe, gérée par les communes, et la concession. Votre amendement vaut-il pour les deux ?
M. le rapporteur. Bien sûr. Il s’applique à la distribution publique comme à la distribution privée.
La Commission adopte l’amendement CL 156.
En conséquence, l’article 1er est ainsi rédigé.
Article 2
(art. 16 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000)
Échanges des données entre administrations et opposabilité à l’administration du dispositif par l’usager
Le présent article vise à faciliter le traitement des demandes présentées par les usagers par les autorités administratives, d’une part, en autorisant les autorités administratives à échanger entre elles toutes informations, données ou pièces justificatives nécessaires au traitement de la demande, et, d’autre part, en permettant à un usager ayant déjà produit une pièce justificative auprès d’une autorité administrative de ne pas être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données.
Le présent article vise, à la fois, à alléger la charge des formalités imposées aux usagers et à lutter contre la fraude en sécurisant la production et la transmission des pièces justificatives.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« 1° La généralisation des échanges de données entre administrations sous forme dématérialisée, pour traiter les demandes des usagers, dont le principe est prévu par cet article, implique que soient engagés rapidement, au niveau interministériel, les travaux permettant aux différentes autorités administratives d’apprécier les conséquences en résultant en ce qui concerne la gestion des procédures, la conservation des données et la sécurité des échanges et que soient entrepris simultanément les travaux préparatoires nécessaires sur les plans administratif, financier et technique.
Sur le fond et sans que soit remise en cause l’ambition de la proposition de loi, la rédaction de l’article pourrait être précisée de façon à caractériser les systèmes d’échanges de données concernés, les responsabilités respectives des autorités administratives impliquées dans les différentes procédures et les délais de conservation des données et des informations. À cet effet, il pourrait être envisagé de définir comme suit le cadre juridique général de ces échanges de données :
« I.- Les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données nécessaires pour traiter les demandes présentées par un usager. Une autorité administrative chargée d’instruire la demande présentée par un usager fait connaître à celui-ci les informations ou données qui sont nécessaires à l’instruction de sa demande et, parmi celles-ci, celles qu’elle se procure directement auprès d’autres autorités administratives dont elles émanent ou qui les détiennent en vertu de leur mission.
L’usager est informé du droit d’accès et de rectification dont il dispose sur ces informations ou données.
Les échanges de données ou d’informations entre autorités administratives s’effectuent dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui fixe les domaines et procédures concernés par les échanges de données, la liste des autorités administratives auprès desquelles la demande de communication s’effectue en fonction du type d’informations ou de données ainsi que les critères de sécurité et de confidentialité permettant de garantir la qualité et la fiabilité des échanges. Ce décret détermine également les informations ou données qui en raison de leur nature, notamment parce qu’elles touchent au secret médical ou au secret de la défense nationale, ne peuvent faire l’objet de cette communication directe.
II.- Un usager présentant une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I ne peut être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données. Il informe par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production de ces informations ou données. Le délai de conservation des informations et données applicable à chaque système d’échange est fixé par décret en Conseil d’État.
III.- Lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande ne peuvent être obtenues directement auprès d’une autre autorité administrative dans les conditions prévues au I ou au II du présent article, l’usager les communique à l’autorité administrative. »
2° Si la proposition est maintenue dans sa présente rédaction, la lourdeur des travaux nécessaires à cette phase préalable justifierait que la date d’entrée en vigueur du dispositif, prévue le 1er juillet 2011, soit repoussée à une date ultérieure, un délai supplémentaire de deux à trois années étant de nature à garantir une mise en œuvre du nouveau dispositif dans de meilleures conditions et en cohérence avec l’application du référentiel général de sécurité et du référentiel général d’interopérabilité prévus par les articles 9, 11 et 14 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005. »
Le présent article propose d’insérer un nouvel article 16 A dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, parfois qualifiée de « charte » des relations entre l’administration et les citoyens.
Le dispositif proposé par l’auteur de la proposition de loi se compose de deux paragraphes. Le I pose un principe général d’échange d’informations, données ou pièces justificatives entre administrations pour instruire les demandes des usagers et le II fixe un principe de dispense de production d’une pièce justificative par l’usager qui l’a déjà produite auprès d’une autre administration dans les dix années précédentes.
Cet article est composé d’un paragraphe prévoyant que ce dispositif entrera en vigueur le 1er juillet 2011.
1. Les échanges d’informations
Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel (4), le législateur peut prévoir l’échange de données personnelles, si ces fichiers sont soumis aux dispositions protectrices de la liberté individuelle prévue par la législation relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (n° 97-389 DC du 22 avril 1997) et si le système est sécurisé de sorte que la sauvegarde du respect de la vie privée est assurée (n° 99-416 DC du 23 juillet 1999), notamment s’il s’agit de données de santé susceptibles de permettre l’identification de ces personnes.
En l’espèce, le dispositif ne s’applique que si le citoyen a fait une demande auprès de l’administration. En outre, il est informé du droit d’accès et du droit de rectification dont il dispose. Enfin, un décret en Conseil d’État fixera les modalités des échanges, les domaines dans lesquels les échanges interviennent, les critères de sécurité et de confidentialité nécessaires ainsi que les informations qui en raison de leur nature ne peuvent faire l’objet de cette communication directe.
Le Conseil d’État fait valoir qu’il conviendrait de prévoir explicitement que le décret en Conseil d’État est pris « après avis motivé et publié de la CNIL », bien que les différents systèmes de stockage et d’échanges de données soient soumis à la CNIL. Il a également souhaité que, pour éviter tout risque d’incompétence négative du législateur, il convienne que la loi fixe la liste des informations « par nature exclues » ou vise, au moins, les informations couvertes par le secret médical ou par le secret de la Défense nationale.
2. L’opposabilité du dispositif par l’usager à l’administration
Le II du texte initialement proposé prévoyait qu’un usager présentant une demande ne pouvait être tenu de produire un document qu’il avait déjà produit auprès de la même ou d’une autre autorité administrative dans un délai de dix ans suivant la première date de production de ce document. L’usager devait informer par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production du document.
Ce texte présentait cinq difficultés :
— La rédaction initialement proposée conduirait à ce que toutes les administrations doivent conserver l’ensemble des pièces qu’elles collectent pendant dix ans, non pas pour leurs propres besoins mais pour le cas où un usager signalerait, dans le cadre d’une demande formée devant une autre administration, qu’il a déjà fourni ce document. Cette mesure pourrait engendrer des coûts de gestion importants pour les administrations – et notamment les petites communes.
— Ce dispositif peut apparaître en contradiction avec les délais de conservation propres à chaque catégorie de documents. Votre rapporteur estime que l’impact du dispositif est très clair : le délai de dix ans ne vaut que dès lors que la durée de validité du document le permet. De même, l’article D. 253-44 du code de la sécurité sociale précise que la conservation des pièces justificatives au format papier s’arrête « six mois après le délai de prescription ».
— À l’inverse, le dispositif pourrait être contourné par les administrations qui demanderaient systématiquement des documents très récents – de moins de trois mois par exemple – pour éviter d’avoir à rechercher elle-même l’information.
— Des usagers de bonne foi pourraient penser qu’ils sont dispensés de fournir tout document, alors même que l’administration ne pourrait pas se procurer électroniquement un document. Dans ce cas, l’usager pourrait voir sa demande être indéfiniment incomplète. Il en serait de même si la tierce administration ne transmettait qu’avec un grand retard le document à l’administration chargée d’instruire la demande.
Le risque serait alors que le citoyen préfère systématiquement fournir toutes les pièces lui-même pour éviter ces écueils.
— Le dispositif initialement proposé pourrait ne pas atteindre l’objectif de lutte contre la fraude que son auteur entend pourtant lui donner. En effet, rien ne garantirait qu’un document habilement falsifié et remis à une administration qui ne dispose pas des moyens de vérifier l’exactitude des informations, soit ensuite systématiquement appelé à l’appui de diverses demandes auprès d’autres administrations. Il convient donc d’éviter, par exemple, qu’une copie d’un avis d’imposition remis à une mairie puisse ensuite être utilisée pour toutes les autres demandes de la personne concernée.
Votre rapporteur estime préférable de prévoir que des administrations sont des « référents » dans certains domaines et que les autres administrations peuvent obtenir auprès d’elles l’information utile pour elles. C’est ainsi que les services fiscaux pourraient être référents en matière de données liées aux revenus ou aux impositions.
Outre la fiabilité de l’information donnée, un tel dispositif permettrait aussi de mieux garantir le respect de la vie privée des citoyens : au lieu de fournir une copie de l’ensemble d’un avis d’imposition, l’administration pourrait simplement savoir si la personne est ou non imposable, si seule cette précision est utile, à l’exception des autres éléments figurant dans ce document.
3. Le dispositif adopté par la Commission
Le premier alinéa du I prévoit que les échanges entre administrations sont la règle et que l’usager est informé a priori des deux types de données qui serviront à instruire sa demande :
— celles que l’administration se procure directement auprès d’une autre administration ;
— celles que le demandeur doit fournir lui-même.
Le deuxième alinéa du I rappelle le principe du droit d’accès et de rectification sur les données qui seront fournies directement par une autre administration.
Le troisième alinéa du I fixe l’encadrement des différents systèmes d’échanges dématérialisés qui mettraient en œuvre par domaine les principes qui précèdent. En outre, le III institue, à titre subsidiaire, l’échange direct entre l’administration et l’usager, ce qui aurait pour effet d’afficher le principe des échanges entre administrations sans consacrer leur caractère systématique.
Le II prévoit qu’un usager présentant une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I ne peut être tenu de produire des informations ou données qu’il a déjà produites auprès de la même autorité ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données. Il informe par tout moyen l’autorité administrative du lieu et de la période de la première production de ces informations ou données. Le délai de conservation des informations et données applicable à chaque système d’échange est fixé par décret en Conseil d’État.
Ce dispositif ne nécessite plus de faire l’objet d’une entrée en vigueur différée puisqu’il pourra trouver à s’appliquer au fur et à mesure que les systèmes d’échange de données seront mis en place.
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* *
La Commission examine l’amendement CL 157 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement concerne les échanges entre administrations. Aux termes de son alinéa 2, les échanges entre les administrations sont la règle. L’usager demandeur devra être informé que deux types de données serviront à instruire sa demande, celles que l’administration se procure directement auprès d’une autre administration et celles qu’il doit fournir lui-même. L’administration devra lui indiquer quelles données elle va se procurer auprès d’une autre administration et lesquelles sont exigées de lui.
Le II du nouvel article 16 A proposé pour la loi du 12 avril 2000 prévoit que l’usager qui présente une demande dans le cadre d’une procédure entrant dans le champ du troisième alinéa du I n’est pas tenu de produire auprès d’une autorité des informations ou données qu’il a déjà produites auprès d’elle ou d’une autre autorité administrative participant au même système d’échange de données. Au cas où elles lui seraient demandées, il peut alors refuser de les communiquer et imposer à l’administration de les rechercher elle-même. Cette disposition est une vraie simplification pour la vie quotidienne des Français. L’amendement permet aussi à l’administration d’indiquer clairement au demandeur ce qui relève de l’échange et ce qu’il doit fournir lui-même.
La Commission adopte l’amendement CL 157.
En conséquence, l’article 2 est ainsi rédigé.
Les amendements CL 35 de M. Jean-Michel Clément et CL 114 à CL 117 de M. Lionel Tardy deviennent sans objet.
Article 3
(art. 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000)
Régularisation d’une demande affectée par un vice de forme
Le présent article prévoit l’obligation, pour une autorité administrative recevant une demande affectée par un vice de forme susceptible d’être régularisée, d’inviter l’auteur de la demande à la régulariser et de lui indiquer les formalités à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’obligation qui serait faite aux autorités administratives d’inviter l’usager, dont la demande est affectée par un vice de forme ou de procédure, à le régulariser pourrait être complétée par une disposition prévoyant que l’administration fixe un délai pour la régularisation de la demande et précisant les règles de survenance d’une décision implicite de rejet ou d’une décision implicite d’acceptation. En outre, il est suggéré de renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de définir les conséquences quant au délai de recours d’une absence de mention, dans la réponse de l’administration, des dispositions législatives et réglementaires instituant les obligations de forme ou de procédure omises par le demandeur. »
Ainsi, l’administration sera tenue d’aider les citoyens à formuler leurs demandes dans les formes permettant leur examen, ce qui favorisera l’accès au droit de nos concitoyens parfois perdus dans le dédale des normes et des procédures.
L’article 19 de la loi du 12 avril 2000 précitée prévoit que toute demande adressée à une autorité administrative doit faire l’objet d’un accusé de réception. L’article 20 de la même loi prévoit que lorsqu’une demande est adressée à une autorité administrative incompétente cette dernière la transmet à l’autorité administrative compétente et en avise l’intéressé.
Sur le plan réglementaire, l’article 6 du décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 prévoit que lorsque la demande est incomplète, l’autorité administrative indique au demandeur les pièces manquantes dont la production est indispensable à l’instruction de la demande et celle des pièces rédigées dans une autre langue autre que le français, dont la traduction et, le cas échéant, la légalisation, sont requises.
La disposition proposée par le présent article va plus loin que l’encadrement de l’accusé de réception prévu à l’article 19 précité. En effet, elle prévoit que lorsqu’une demande adressée à une autorité administrative est affectée par un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen par le service compétent et que ce vice est susceptible d’être couvert dans les délais légaux, l’autorité est tenue d’inviter l’auteur de la demande à la régulariser. Cette régularisation s’effectue dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État. La réponse de l’autorité administrative indique au demandeur les formalités ou les procédures à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient.
Votre rapporteur s’est interrogé sur les délais applicables à cette procédure. En effet, lorsque l’administration invite le demandeur à régulariser sa demande, il faut que l’administration fixe un délai à l’usager pour la régularisation de sa demande.
De même, il conviendrait de prévoir, comme dans l’article 20 de la loi du 12 avril 2000 précitée – qui concerne une demande adressée à l’autorité incompétente – les règles de survenance d’une décision implicite qu’elle soit de rejet ou d’acceptation.
Un amendement de votre rapporteur précise que le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour régulariser. Toutefois la régularisation de la demande avant l’expiration du délai fixé par l’autorité administrative met fin à cette suspension. En l’absence de régularisation dans le délai prescrit, aucune décision implicite d’acceptation n’est susceptible d’intervenir.
Votre rapporteur s’est également interrogé sur les conséquences d’une omission, par l’administration, d’une information de l’usager. En effet, il est à craindre que, dans le silence de la loi, le délai de deux mois de survenance d’une décision implicite de rejet ne coure à l’encontre de l’usager et qu’aucune décision implicite d’acceptation ne soit susceptible de survenir. Pour autant, il ne paraît pas opportun de modifier le dispositif sur ce point, notamment pour préserver les droits des tiers.
Enfin, l’administration peut informer l’usager tout en omettant de lui préciser les textes applicables ou les procédures à suivre. Votre rapporteur s’est demandé quel délai de recours s’appliquerait en l’espèce. En effet, dans le cas général, le délai de recours court indéfiniment lorsque l’usager se voit notifier une décision défavorable. Pourtant, dans ce cas, le fait que le recours soit possible sans limitation de durée est protecteur de l’intérêt de l’usager. À l’inverse, avec le présent dispositif, le caractère illimité n’est pas favorable au demandeur. Il convient donc de prévoir qu’un décret en Conseil d’État fixe le régime du délai de recours.
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La Commission examine l’amendement CL 158 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise que le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour régulariser la demande.
M. le président Jean-Luc Warsmann. C’est logique.
M. le rapporteur. En effet, mais il convient de le préciser explicitement.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 3 ainsi modifié.
Article 4
(art. 12, 13 et 40 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977)
Coordination en matière de définition de la profession d’architecte et adaptation des sanctions pénales applicables en cas d’usurpation du titre d’architecte
Le présent article propose deux mesures de coordination en matière de définition de la profession d’architecte et propose de renforcer les sanctions pénales applicables en cas d’usurpation du titre d’architecte.
L’article 9 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture dispose que seules peuvent porter le titre d’architecte les personnes physiques inscrites à un tableau régional d’architectes conformément aux dispositions des articles 10 et 11 de cette même loi.
Son article 10 précise que sont inscrites, sur leur demande, à un tableau régional d’architectes les personnes physiques de nationalité française ou ressortissantes d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui jouissent de leurs droits civils, présentent les garanties de moralité nécessaires et remplissent l’une des conditions suivantes :
— être soit titulaire du diplôme d’État d’architecte ou d’un autre diplôme français d’architecte reconnu par l’État, et titulaire de l’habilitation de l’architecte diplômé d’État à l’exercice de la maîtrise d’œuvre en son nom propre délivrée par l’État, soit titulaire d’un diplôme ou autre titre reconnu par l’État ;
— être titulaire d’un diplôme, certificat ou autre titre délivré par un État tiers, qui a été reconnu dans un État membre ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen et qui leur a permis d’exercer légalement la profession dans cet État pendant une période minimale de trois ans, à condition que cette expérience professionnelle soit certifiée par l’État dans lequel elle a été acquise ;
— être reconnue qualifiée par le ministre chargé de la culture, après examen de l’ensemble des connaissances, qualifications et expériences professionnelles pertinentes au regard de celles exigées par les règles en vigueur pour l’accès à l’exercice de cette profession, lorsque le demandeur ne bénéficie pas des diplômes, certificats et autres titres listés dans les annexes V (7 du point 5), et VI de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ;
— être reconnue qualifiée par le ministre chargé de la culture sur présentation de références professionnelles établissant que la personne s’est particulièrement distinguée par la qualité de ses réalisations dans le domaine de l’architecture après avis d’une commission nationale.
L’article 10-1 de la même loi ajoute que l’architecte ressortissant d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui est légalement établi dans l’un de ces États peut exercer la profession d’architecte en France de façon temporaire et occasionnelle sans être inscrit à un tableau régional d’architectes.
Ces dispositions sont issues de l’article 42 de l’ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Cette ordonnance, prise en application de l’article 3 de la n° 2007-1774 du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.
Rappelons d’ailleurs que cette ordonnance n’a pas été ratifiée par le Sénat, dans le cadre de l’examen de la loi du 12 mai 2009. En effet, l’amendement de sa commission des affaires sociales a été rejeté (5).
Le présent article propose de procéder à deux coordinations au sein de la loi du 3 janvier 1977 précitée, que l’ordonnance du 30 mai 2008 n’a pas effectuées.
Le 1° du présent article propose ainsi de modifier l’article 12 de la loi du 3 janvier 1977. Cet article prévoit que, pour l’exercice de leurs activités, les architectes peuvent constituer des sociétés civiles ou commerciales entre eux ou avec d’autres personnes physiques ou morales. Ce même article précise que les sociétés d’architecture peuvent grouper des architectes ou des sociétés d’architecture inscrits à différents tableaux régionaux.
Le présent article propose de modifier la référence aux architectes, pour viser les personnes physiques exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 de la même loi, compte tenu de la modification opérée par l’ordonnance du 30 mai 2008 précitée.
Le texte initial ne précise pas quelle occurrence du mot : « architectes » est visée dans le premier alinéa de l’article 12 précité. Un amendement de votre rapporteur le précise donc que seule la première occurrence est visée.
Le 2° du présent article procède à cette même coordination à l’article 13 de la loi du 4 janvier 1977 précitée. Cet article prévoit les règles de capital et de composition des sociétés d’architecture.
Le a prévoit que plus de la moitié du capital social et des droits de vote doivent être détenus par « une ou plusieurs personnes physiques exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 » et non pas seulement un ou plusieurs architectes personnes physiques.
Le b précise qu’un des associés au moins doit être « une personne physique exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 » – et non plus un architecte personne physique – détenant 5 % minimum du capital social et des droits de vote qui y sont affectés.
Le c dispose que le président du conseil d’administration, le directeur général s’il est unique, la moitié au moins des directeurs généraux, des membres du directoire et des gérants, ainsi que la majorité au moins des membres du conseil d’administration et du conseil de surveillance doivent être « une personne physique exerçant légalement la profession d’architecte dans les conditions définies aux articles 10 et 10-1 », et non plus « architectes ».
Le 3° propose d’harmoniser un quantum de peine.
L’article 40 de la loi du 3 janvier 1977 précitée établit une incrimination spécifique d’usurpation du titre d’architecte. Il prévoit ainsi que toute personne qui ne remplit pas les conditions requises par la présente loi et qui porte le titre d’architecte ou d’agréé en architecture ou accompagne ou laisse accompagner son nom ou la raison sociale de la société qu’elle dirige de termes propres à entretenir dans le public la croyance erronée en la qualité d’architecte ou d’agréé en architecture ou de société d’architecture, est punie d’une amende de 2 000 à 40 000 francs (6) et d’un emprisonnement de six mois à un an ou de l’une de ces deux peines seulement.
Or, l’article 433-17 du code pénal prévoit que l’usage, sans droit, d’un titre attaché à une profession réglementée par l’autorité publique ou d’un diplôme officiel ou d’une qualité dont les conditions d’attribution sont fixées par l’autorité publique est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Il est suggéré de porter le niveau de la sanction de l’infraction d’usurpation du titre d’architecte au niveau de celle prévue par l’article 433-17 du code pénal.
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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 36 de M. Jean-Michel Clément.
Elle adopte ensuite successivement les amendements de précision CL 159 et CL 160 du rapporteur.
Puis la Commission adopte l’article 4 ainsi modifié.
Article 5
(art. 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)
Extension aux bénéficiaires du revenu de solidarité active du préavis de congé au bailleur réduit
Le présent article propose d’étendre aux bénéficiaires du revenu de solidarité active le préavis de congé au bailleur limité à un mois, au lieu de trois mois.
Le deuxième alinéa du I de l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs a fixé la durée du préavis du locataire donnant congé à son bailleur, à trois mois. Cette durée a été instaurée pour permettre au propriétaire de disposer d’un délai raisonnable afin de rechercher un nouveau locataire et limiter ainsi la vacance du logement.
Cependant, dans un certain nombre limité de cas expressément prévus par la loi, ce délai peut être réduit à un mois pour tenir compte d’événements imprévus ou de situations particulières, notamment lorsque le locataire perçoit le revenu minimum d’insertion (RMI).
Or le revenu minimum d’insertion a été remplacé par le revenu de solidarité active (RSA) depuis le 1er juin 2009 (en métropole, puis progressivement, dans les DOM) et tous les droits annexes connexes devraient être applicables de la même manière au RSA. Ainsi, le locataire bénéficiaire du RSA, alors qu’il recevait auparavant le RMI, doit conserver la possibilité de donner congé au bailleur avec un délai de préavis réduit à un mois.
Il convient de noter que le champ des bénéficiaires du RSA est plus large que celui des bénéficiaires du RMI puisque le RSA continue, pour partie, d’être versé au bénéficiaire qui trouve un emploi et qui bénéficie de la garantie que ses revenus augmentent.
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La Commission examine l’amendement CL 396 du Gouvernement.
M le rapporteur. Avis défavorable.
M. Michel Hunault. Comme je l’ai dit lors de la discussion générale, cet amendement me semble très éloigné de la simplification et de l’amélioration de la qualité du droit.
Le Gouvernement veut tirer les conséquences dans le domaine des rapports locatifs de la généralisation du revenu de solidarité active. Il est vrai, et nous le constatons dans nos permanences que l’instauration du RSA s’est accompagnée de conséquences pratiques que le législateur n’avait pas imaginées. M. Martin Hirsch a lui-même proposé de revenir sur certaines dispositions, qui relèvent du reste plutôt de la Commission des affaires sociales. Mais s’agissant d’une loi votée depuis moins d’un an, nous pourrions attendre l’évaluation de la loi et de ses conséquences, domaine par domaine.
Mon interrogation ne porte pas sur le fond de la disposition proposée mais sur l’utilisation de cette proposition de loi pour traiter une difficulté d’application ponctuelle. Si nous votons cet amendement, nous serons amenés en séance publique à en examiner d’autres portant également sur l’application de la loi généralisant le RSA. À tout le moins, je souhaiterais que nous entendions l’avis de la commission compétente.
M. le rapporteur. Je précise que le présent article a pour objet de faire bénéficier les titulaires du RSA du délai court pour donner congé à leur propriétaire lorsqu’ils sont locataires d’un appartement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Lorsque le RMI a été transformé en RSA, le législateur a oublié de transposer la disposition sur le délai de préavis plus court. Résultat, tous les titulaires du RSA sont tenus de donner un préavis de trois mois pour quitter leur logement.
Pour résoudre cette difficulté, deux voies sont ouvertes. Le texte initial de la proposition de loi propose d’ouvrir le délai d’un mois à l’ensemble des bénéficiaires du RSA. La voie envisagée par l’amendement du Gouvernement est plus restrictive.
M. Michel Hunault. Mon désaccord ne porte pas sur le fond, mais sur la méthode. La loi du 1er décembre 2008 présente bien d’autres insuffisances. Pourquoi ne pas procéder à son évaluation, dans des délais rapides ? Le présent texte est-il vraiment le bon support pour cette mesure ?
M. le rapporteur. Il y a urgence ; aujourd’hui, un locataire, bénéficiaire du RSA, qui donne congé peut se trouver cité devant un tribunal d’instance pour payer les deux mois de loyer manquants.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 5 sans modification.
Article 5 bis (nouveau)
(art. 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991)
Dispense de justification des revenus pour l’accès à l’aide juridictionnelle pour certains bénéficiaires du revenu de solidarité active
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
L’article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique dispose que les personnes bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité ou du revenu minimum d’insertion (RMI) sont dispensées de justifier de l’insuffisance de leurs ressources.
Le présent article vise donc à clarifier la situation, au regard de l’aide juridictionnelle, des personnes pour lesquelles le revenu de solidarité active (RSA) s’est substitué au RMI et ou à l’allocation de parent isolé et pour lesquelles le montant total des revenus n’excède pas le montant forfaitaire du RSA.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 402 du Gouvernement portant article additionnel.
M. le rapporteur. Cet amendement clarifie la situation des titulaires du RSA pour l’attribution de l’aide juridictionnelle. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Article 6
(art. 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, art. 19-2 [nouveau] et 20-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et art. 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000)
Recours administratif préalable obligatoire (RAPO)
Le présent article propose d’étendre la procédure des recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) dans le domaine de la fonction publique. Cet article s’inspire d’une étude récente du conseil d’État (7), qui a souligné l’intérêt des RAPO en termes de règlement des différends opposant un citoyen à une autorité administrative.
1. Les recours administratifs préalables obligatoires sont particulièrement utiles
Les recours administratifs préalables obligatoires constituent, pour le citoyen, un moyen simple, peu coûteux et rapide d’obtenir la réformation d’une décision avec des chances raisonnables de succès ou, à défaut, une meilleure explication de celle-ci.
Ils permettent, pour l’administration, le réexamen effectif de ses décisions, la correction des éventuelles malfaçons et l’harmonisation de ses pratiques par une meilleure connaissance des réactions des citoyens. En outre, ces recours favorisent la prévention et la diminution du contentieux.
L’étude du Conseil d’État précitée dresse l’état des lieux des procédures de recours administratifs préalables obligatoires existantes. Il en a ainsi dénombré près de 140. Leur champ d’application concerne notamment les impôts et créances publiques, les élections administratives, les élections ordinales, l’enseignement, les décisions des fédérations sportives, les refus de visa d’entrée en France.
Même s’il existe des principes communs, un grand nombre de ces recours administratifs préalables obligatoires répondent à des règles et des procédures propres pour chacun d’eux. L’étude montre l’hétérogénéité des recours administratifs préalables obligatoires, illustrée par l’écart entre le nombre de recours des effectifs de marins, pour lesquels la Commission de recours des effectifs de marins des navires de pêche ne se réunit qu’une ou deux fois par an et les recours en matière de recouvrement de l’impôt sur le revenu portent chaque année sur plusieurs millions de contestations.
L’étude du Conseil d’État préconise une modification de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, afin de renforcer les obligations pesant sur l’administration quant à l’information des requérants sur les voies et délais de recours.
2. Le dispositif proposé
Le I du présent article propose de modifier l’article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, qui prévoit que les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent notamment être motivées les décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police, infligent une sanction, subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions, retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance, refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ou refusent une autorisation.
Le présent article tend à inclure dans cette liste de décisions à motiver les décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.
Cette précision est bienvenue. Le Conseil d’État observe (8) que les décisions prises sur les recours administratifs préalables obligatoires ne sont pas soumises à un principe général de motivation obligatoire. Cette solution découle de la règle s’appliquant aux décisions rendues sur recours administratif (9).
Cela dit, il existe deux cas de figure dans lesquels la motivation de la décision est obligatoire. C’est le cas, d’une part, lorsque la décision est rendue par un organisme collégial, la motivation est en principe obligatoire (10), et, d’autre part, lorsque les textes instituant les procédures de recours administratifs préalables obligatoires soumettent souvent les décisions prises sur recours à l’obligation de motivation. C’est le cas en matière de contentieux fiscal d’assiette, par exemple.
En outre, la motivation de la décision est également obligatoire en matière de remembrement rural (11). De même, l’application de la rédaction actuelle de l’article 11 de la loi du 11 juillet 1979 précitée, implique, s’agissant des recours gracieux de droit commun, que si la décision initiale est motivée en la forme conformément aux dispositions de la loi précitée, la décision prise sur recours n’a pas nécessairement à l’être (12).
Cependant, la circulaire du Premier ministre du 31 août 1979 précise que « la loi ne fait pas un sort spécial aux réponses à des recours administratifs. Les décisions prises sur recours gracieux ou hiérarchique ne sont obligatoirement motivées que dans la mesure où la décision initiale doit l’être elle-même ».
Le présent article vient préciser que, dans tous les cas de figure, la motivation des décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux est obligatoire.
Le II du présent article propose de modifier la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations pour mieux encadrer les voies et délais de recours.
Le 1° du II propose de créer un article 19-2 dans la loi du 12 avril 2000 précitée pour préciser que lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision administrative est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif, cette décision est notifiée avec l’indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. Il est également précisé que l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision.
Ce dispositif, qui s’inspire de la proposition n° 14 (13) de l’étude du Conseil d’État conduit donc l’administration à mentionner, lors de la notification de sa décision :
— le caractère obligatoire du recours administratif préalable, lorsqu’un tel recours est prévu ;
— les voies et délais selon lesquels ce recours préalable obligatoire peut être exercé ;
— que l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision.
La rédaction proposée n’indique pas les conséquences qui s’attachent à la méconnaissance de l’obligation qu’elle prévoit. A priori, la disposition aura la même portée que l’article R. 421-5 du code de justice administrative, qui précise que les délais de recours ne sont pas opposables s’ils n’ont pas été mentionnés, de même que les voies de recours, dans la notification de la décision. La jurisprudence indique en effet que la circonstance que l’existence et le caractère obligatoire d’un recours administratif obligatoire n’ont pas été indiqués dans la notification d’une décision administrative empêche que cette notification fasse courir le délai, mais est sans incidence sur l’irrecevabilité de la demande directement présentée contre cette décision au tribunal (14).
On peut même se demander si la proposition ne devrait pas être plus ambitieuse et prévoir que l’obligation d’exercer un RAPO n’est pas opposable si elle n’a pas été régulièrement notifiée. En effet, il peut sembler choquant, dans certains cas, d’opposer une irrecevabilité tirée du défaut d’exercice d’un RAPO alors que le requérant n’a pas été avisé de cette obligation par la notification de la décision litigieuse et qu’il est parfois difficile d’identifier l’existence même d’une telle obligation, lorsque les textes sont équivoques (le défaut de notification empêche seulement le délai de recours de courir ; au vu de la décision d’irrecevabilité, le requérant peut donc reprendre la procédure en saisissant l’autorité administrative du recours préalable obligatoire).
S’agissant de la mention selon laquelle « l’autorité administrative statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit à la date de sa décision », la Chancellerie a appelé votre rapporteur à la prudence. En effet, l’étude du Conseil d’État préconise de considérer cette règle comme un principe appelant certaines exceptions, du fait de l’insécurité juridique qu’elle peut générer. Par exemple, la modification du droit applicable peut conduire l’autorité hiérarchique à prendre une décision défavorable, alors que l’autorité initiale aurait dû prendre une décision favorable. Dès lors, il peut paraître dangereux de prévoir cette règle de façon aussi absolue.
La Chancellerie estime préférable :
— de fixer le principe en réservant la possibilité de dispositions législatives ou réglementaires contraires (la proposition prévoit une mention obligatoire dans la notification des décisions, mais ne fixe pas le principe lui-même)
— de prévoir que la mention figure dans la notification uniquement si elle est pertinente.
Le 2° du II prévoit de créer un article 20-1 dans la loi du 12 avril 2000 précitée pour préciser que lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision administrative est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif, la présentation d’un autre recours gracieux ou hiérarchique ne conserve pas le délai imparti pour exercer le recours administratif préalable obligatoire non plus que le délai de recours contentieux. En outre, l’autorité administrative qui a pris la décision initiale peut la retirer d’office si elle est illégale tant que l’autorité chargée de statuer sur le recours administratif préalable obligatoire ne s’est pas prononcée.
Le premier alinéa de l’article 20-1, que le présent article entend introduire dans la loi du 12 avril 2000 précitée, propose de mettre en œuvre deux propositions du conseil d’État (15) en matière d’articulation du RAPO avec les autres procédures administratives.
En effet, l’articulation des recours administratifs préalables obligatoires avec les recours de droit commun n’est que rarement définie par les textes. Ainsi, en matière fiscale, la contestation des actes de poursuites s’inscrit dans le cadre des dispositions du Livre des procédures fiscales qui sont d’ordre public, et excluent en principe un recours hiérarchique ou gracieux. Le conseil d’État observe (16) que plusieurs éléments distinguent les deux types de recours, sans pour autant que l’un soit exclusif de l’autre :
— le caractère obligatoire du recours ;
— la nature de l’autorité, qui diffère parfois, le recours de droit commun excluant a priori un examen par une autorité collégiale ;
— la prise en compte de la situation de fait ou de droit existant à la date de la décision finale ;
— la substitution de la décision finale à la décision initiale.
Dans la pratique, de nombreux recours administratifs préalables obligatoires ne sont pas exclusifs de la possibilité, ouverte au demandeur, de procéder à un recours gracieux ou hiérarchique de droit commun.
De plus, la question du dessaisissement ou non de l’autorité initiale en cas de RAPO a été longtemps discutée. La jurisprudence récente a affirmé que l’exercice d’un recours administratif préalable obligatoire, qui donnera lieu à une décision se substituant à la décision administrative initiale, a pour effet de dessaisir l’autorité administrative auteur de cette décision initiale (17).
Enfin, il convient de répondre à la question de l’opportunité de laisser à l’autorité initiale la possibilité de procéder d’elle-même au retrait plutôt que d’attendre que l’autorité hiérarchique ou un organisme collégial n’examine le recours. La jurisprudence en matière de dessaisissement a pour effet de priver l’autorité initiale de tout pouvoir de retrait ou d’abrogation à compter de la saisine de l’autorité statuant sur le recours.
Une telle solution n’est cependant pas pertinente au regard de l’objectif de simplification et d’efficacité pour l’usager comme pour l’administration, lorsque la décision initiale est entachée d’un vice.
C’est pourquoi le deuxième alinéa de l’article 20-1 que le présent article entend introduire dans la loi du 12 avril 2000 précitée, dispose que l’autorité administrative qui a pris la décision initiale peut la retirer d’office si elle est illégale tant que l’autorité chargée de statuer sur le recours administratif préalable obligatoire ne s’est pas prononcée.
Le III du présent article propose de modifier le dispositif de recours administratif préalable en matière de fonction publique qui n’a pas pu trouver à s’appliquer.
L’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire dans la fonction publique civile et militaire est prévue par l’article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. Introduite par un amendement parlementaire, cette disposition prévoit que les recours contentieux formés par les agents de l’État et des collectivités territoriales (18) et les militaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle sont, à l’exception de ceux concernant leur recrutement ou l’exercice du pouvoir disciplinaire, précédés d’un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
Cet article a conduit à la création en 2001 d’une commission des recours formés à l’encontre d’actes relatifs à la situation personnelle des seuls militaires. Malgré de nombreux projets de décret, depuis neuf ans, toutes les tentatives de trouver une traduction réglementaire à l’article 23 de la loi du 30 juin 2000 précitée pour la fonction publique – civile – dans ses trois composantes se sont soldées par un échec et cette disposition n’a pas encore fait l’objet de mesure d’application.
C’est pourquoi le présent article propose de compléter l’article 23 de la loi du 30 juin 2000 précitée pour rendre le RAPO effectivement applicable aux trois fonctions publiques. Il s’agit d’une disposition de nature législative dans la mesure où elle prévoit, pour la fonction publique territoriale, l’intervention d’une personne ou d’une instance extérieure à la collectivité territoriale concernée.
Cette réforme est attendue. Le rapport adopté lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 mentionne ainsi, au sein des réformes projetées s’agissant du ministère de la justice, la « généralisation des commissions précontentieuses dans les ministères pour réduire la demande adressée à la justice administrative (en particulier au sujet de la fonction publique)». Le document relatif à la « modernisation du ministère de la justice » précise quant à lui que « pour limiter le contentieux administratif des commissions précontentieuse seront mises en place dans l’administration, en particulier dans le secteur de la fonction publique ».
EXTRAIT DE L’ÉTUDE DU CONSEIL D’ÉTAT INTITULÉE :
« INSTAURER UN RECOURS GRACIEUX PRÉALABLE ASSORTI DE L’ÉVENTUELLE INTERVENTION D’UN TIERS » (19)
La nécessaire possibilité laissée à l’agent de solliciter l’intervention d’un tiers
Le simple recours gracieux ne peut cependant suffire. L’absence de garantie d’un réexamen systématique de la décision, qui est pourtant la véritable raison d’être du recours administratif préalable obligatoire, comme le risque de cristallisation du litige dans une logique conflictuelle justifient d’ouvrir la possibilité de recourir à l’intervention d’un tiers.
Il est donc proposé de prévoir la possibilité, pour le fonctionnaire comme pour l’autorité administrative, de solliciter l’intervention d’une tierce personne, qui pourrait par exemple être un fonctionnaire présentant toutes les garanties d’indépendance et de compétence par rapport au litige (fonctionnaires ayant exercé des responsabilités importantes notamment dans le domaine de la gestion du personnel, par exemple). Ce « tiers de référence » n aurait pour mission :
- d’expliquer et de clarifier le cadre et l’objet du litige ;
- de rendre un avis impartial et éclairé sur le litige.
Cette intervention serait, à l’initiative de l’agent, de droit, et se limiterait à un rôle consultatif, l’avis étant rendu à l’autorité compétente sur le recours. Il appartiendrait également à ce « tiers de référence », lorsque la décision de l’administration lui paraît fondée, d’expliquer à l’agent concerné les motifs de la décision afin de prévenir les recours inutiles.
Une articulation délicate avec les commissions administratives paritaires
Sous réserve des modifications susceptibles d’intervenir dans le rôle et les compétences des CAP, la situation actuelle est caractérisée par des compétences variables de ces instances en fonction des matières :
- dans certains cas, les commissions administratives paritaires doivent être saisies avant l’intervention de la décision. Il en va ainsi, notamment, en matière d’avancement, de mutation ou de licenciement pour insuffisance professionnelle. Cette compétence consultative a priori ne soulève pas de difficultés par rapport à l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire ;
- les commissions administratives paritaires peuvent également constituer des instances de recours, après l’intervention de la décision. Tel est le cas en matière de notation, d’autorisation de servir à temps partiel ou encore d’autorisation d’absence pour suivre une action de préparation à un concours administratif ou une action de formation continue.
Dans la perspective de l’instauration d’un recours administratif préalable obligatoire, trois écueils doivent être évités :
– il convient en premier lieu de proscrire la possibilité d’exercer parallèlement le recours obligatoire et le recours devant la CAP, notamment si les CAP voyaient leurs compétences comme instances de recours renforcées, afin d’éviter une concurrence dommageable entre les deux procédures, et une difficulté d’articulation et de coexistence de décisions administratives de même niveau potentiellement contradictoires ;
– en deuxième lieu, la distinction des voies de recours entre saisine de la CAP et recours administratif préalable obligatoire en fonction du type de décisions doit également être écartée. Une telle distinction serait en effet, dans la pratique, d’une grande complexité et introduirait des disparités procédurales entre les différents recours. Elle ne serait lisible ni pour l’agent, ni pour l’administration;
– enfin, l’idée d’une alternative laissée à l’agent entre recours obligatoire et recours devant la CAP ne saurait être retenue. Elle ruinerait en effet le caractère obligatoire du recours mis en place, et se traduirait par des choix d’opportunité.
— Dans la fonction publique de l’État, le dispositif conduit à introduire un recours gracieux. Cette intervention est, à l’initiative de l’agent, de droit, et se limite à un rôle consultatif, l’avis étant rendu à l’autorité compétente sur le recours. Il appartiendra à ce « tiers de référence », lorsque la décision de l’administration lui paraît fondée, d’expliquer à l’agent concerné les motifs de la décision afin de prévenir les recours inutiles.
Ce recours ne s’exerce de cette manière que si « son recours préalable est directement exercé auprès d’une commission administrative chargée d’éclairer l’autorité compétente ». La « commission administrative » concernée peut être une commission administrative paritaire ou bien toute commission administrative qui en tient lieu selon le régime applicable à chaque fonction publique.
Dans l’étude précitée, le conseil d’État proposait en effet l’intervention alternative de la commission administrative paritaire ou du « tiers de référence » dans le cadre du recours gracieux obligatoire.
Le fonctionnaire aura ainsi la possibilité, au moment de l’exercice du recours gracieux obligatoire de saisir le « tiers de référence » si le recours préalable n’est pas obligatoirement adressé à une commission administrative.
Le conseil d’État a estimé que cette solution présentait de nombreux avantages car elle permettrait une véritable articulation entre recours administratif préalable obligatoire et saisines des CAP, qui éviterait tant l’allongement excessif des délais que le passage systématique devant des instances collégiales auxquelles certains agents préféreront peut-être l’avis d’un tiers. En outre, la procédure s’en trouverait considérablement simplifiée, puisqu’une seule voie de recours administratif serait ouverte, seule la nature de l’avis sollicité variant à la demande de l’agent.
— Dans la fonction publique territoriale, la procédure de recours gracieux pourrait s’appuyer sur une autorité collégiale adossée au centre de gestion du département chef-lieu de région. L’étude du Conseil d’État estime que « seule une instance de recours collégiale disposera de la légitimité nécessaire pour être admise et écoutée par les employeurs territoriaux ».
Le fonctionnaire souhaitant contester une décision formerait le recours gracieux auprès de l’exécutif local, qui serait tenu de transmettre immédiatement la demande pour avis à une commission de recours de la fonction publique territoriale. Elle disposerait alors d’un court délai – le Conseil d’État suggérait deux mois – pour rendre un avis motivé sur le recours, après une procédure contradictoire au cours de laquelle les parties pourraient, à l’initiative de la commission, être entendues. L’exécutif territorial disposerait de quinze jours à compter de la notification de cet avis motivé pour prendre sa décision, qui serait seule susceptible de recours.
— Dans la fonction publique hospitalière, la procédure de recours gracieux pourrait être plus délicate à mettre en œuvre.
La spécificité de la fonction publique hospitalière réside dans le fait que l’autorité hiérarchique du fonctionnaire – le directeur général de l’établissement –n’a pas de supérieur hiérarchique. Un recours administratif préalable obligatoire en matière de fonction publique hospitalière doit donc présenter le caractère d’un recours gracieux, et non d’un recours hiérarchique compte tenu du principe d’autonomie des établissements hospitaliers et des établissements sanitaires et sociaux.
Le recours à un « tiers de référence » dans le cadre d’un recours administratif préalable obligatoire paraît difficile à appliquer, compte tenu de l’autonomie et de la dispersion des structures concernées. Le Conseil d’État suggère (20) de laisser le soin au chef d’établissement de déterminer, avec le secrétaire du comité technique d’établissement, le « tiers de référence ».
Le Gouvernement semble préférer que l’application du RAPO à la fonction publique fasse l’objet d’une expérimentation.
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La Commission examine l’amendement CL 161 du rapporteur.
M. le rapporteur. En cas de modification du droit applicable, le mécanisme du recours administratif préalable obligatoire peut conduire aujourd’hui l’autorité administrative à prendre une décision défavorable, alors que l’autorité initiale aurait dû prendre une décision favorable. La règle instaurée par la proposition de loi ne doit donc pas s’appliquer de façon absolue.
Pour ce motif, je propose de remplacer dans la rédaction le mot « que » par le mot « si ». L’autorité administrative statuera sur le fond de la situation de fait et de droit à la date de sa décision. Si une modification législative ou réglementaire survient entre le moment où une décision a été prise et celui où le tribunal est amené à se prononcer, le tribunal se prononcera en fonction de la situation juridique en vigueur au jour où la demande a été présentée.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 162 du rapporteur.
La Commission examine alors l’amendement CL 393 du Gouvernement et le sous-amendement CL 420 du rapporteur.
M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve du sous-amendement par lequel nous demandons qu’un rapport annuel de l’expérimentation proposée soit communiqué au Parlement, en application de la jurisprudence constitutionnelle.
La Commission adopte le sous-amendement CL 420, puis l’amendement CL 393 sous-amendé.
Elle adopte ensuite l’article 6 ainsi modifié.
Article 6 bis (nouveau)
(art. 13 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 et art. 44 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007)
Report de l’entrée en vigueur de mesures relatives aux tutelles
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement, sous-amendé sur l’initiative de votre rapporteur.
Le I du présent article, qui résulte de l’adoption de l’amendement du Gouvernement, vise à reporter d’un an le transfert au juge aux affaires familiales de la compétence en matière de tutelle des mineurs.
L’article 13 de la loi du 12 mai 2009 précitée avait, en effet, prévu ce transfert au 1er janvier 2010, afin de mettre en œuvre une préconisation de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le Recteur Guinchard.
Cet article 13 précité propose, notamment, la création d’un pôle famille au sein du tribunal de grande instance en transférant au juge aux affaires familiales la compétence en matière de tutelle des mineurs.
D’autres préconisations du rapport de la commission Guinchard sont proposées dans d’autres textes en cours de discussion, comme la proposition de loi relative à l’exécution des décisions de justice et aux conditions d’exercice de certaines professions réglementées, que le Sénat a adopté le 11 février 2009 et qui a été transmise à l’Assemblée nationale le 12 février 2009 (document n° 1941).
Le Gouvernement fait valoir que ces dispositions assurent, ensemble, l’équilibre de la réforme applicable aux juridictions en articulant mieux les contentieux entre eux.
Puisqu’il n’est pas certain que tous les textes puissent être adoptés dans des délais tels qu’ils puissent entrer en vigueur au 1er janvier 2010, le Gouvernement estime raisonnable de reporter au 1er janvier 2011 le transfert au juge aux affaires familiales de la compétence en matière de tutelle des mineurs.
En revanche, la date d’entrée en vigueur du transfert de la connaissance des appels en matière de tutelle du tribunal de grande instance à la cour d’appel est en revanche maintenue au 1er janvier 2010, afin notamment de permettre une meilleure homogénéisation de la jurisprudence relative à la loi n° 2007-308 portant réforme de la protection juridique des majeurs, entrée en vigueur le 1er janvier 2009.
Le II du présent article résulte de l’adoption d’un sous-amendement de votre rapporteur qui vise à corriger une erreur de coordination à l’article 44 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.
En effet, le b) du IV de l’article 116 de la loi du 12 mai 2009 précitée a porté au 1er janvier 2012 – au lieu de 2011 – le terme du délai laissé à l’ensemble des opérateurs tutélaires (associations, gérant de tutelle privée et gérant des tutelles hospitaliers) pour se conformer aux nouvelles dispositions. Cette prorogation n’a malencontreusement pas été accordée aux mandataires judiciaires à la protection personnes physiques.
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La commission examine l’amendement CL 146 du Gouvernement portant additionnel après l’article 6 et le sous-amendement de coordination CL 405 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à reporter d’un an la création du pôle « famille » au sein des tribunaux de grande instance, en coordination avec d’autres mesures issues du rapport Guinchard.
La Commission adopte le sous-amendement CL 405, puis l’amendement CL 146 ainsi sous-amendé.
Article 7
Clarification du droit applicable dans les collectivités d’outre-mer
Le présent article propose de clarifier le droit applicable dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« En son I, l’article 7 de la proposition de loi porte abrogation générale, en tant qu’elles s’appliquent dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, des « dispositions législatives antérieures au 1er janvier 1900 », sauf pour celles dont le maintien en vigueur paraîtrait nécessaire et dont la liste serait dressée dans le rapport remis au Parlement, en vertu du II, un an après la promulgation de la loi.
Une telle règle, en dépit de son ambition simplificatrice, pourrait avoir des conséquences dommageables du point de vue de la sécurité juridique :
- le périmètre des dispositions législatives en cause est incertain (comprend-il les dispositions anciennes, mais codifiées, étendues, adaptées ou modifiées après le 1er janvier 1900 ?) ;
- si le recensement exhaustif, dans l’année suivant la promulgation de la présente loi, des textes anciens localement applicables s’avérait problématique, l’article 7 pourrait conduire, deux ans après cette promulgation, à priver de base légale les règles localement appliquées dans des domaines qui pourraient être importants, sans que l’on ait pris la mesure de telles conséquences, ni préparé en temps utile des mesures correctrices ;
- si ce recensement est possible, il est préférable de commencer par lui et d’abroger expressément les dispositions anciennes inadaptées ;
- l’abrogation d’une disposition législative en tant qu’elle s’applique localement constitue une disposition particulière imposant la consultation des assemblées locales. Celles-ci doivent être mises à même d’émettre un avis non sur le principe général de l’abrogation, mais sur la liste explicite des dispositions dont l’abrogation est envisagée ;
- enfin, l’article 74 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a eu pour effet d’élever au niveau organique certaines lois applicables dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Ces lois, il est vrai très peu nombreuses, qui ne peuvent être abrogées par une loi ordinaire, devraient faire l’objet d’un recensement préalable spécifique pour éviter qu’elles ne puissent être abrogées, fût-ce par erreur.
Pour tous ces motifs, plutôt que de procéder à une abrogation implicite générale différée aux effets imprévisibles, il conviendrait de recenser les dispositions applicables localement en vertu d’un texte antérieur au 1er janvier 1900 et jamais modifiées ou codifiées depuis lors, de manière à abroger ou à modifier expressément en toute connaissance de cause - et après avis des assemblées locales - celles d’entre elles dont le maintien en vigueur paraîtrait inapproprié.
L’article 7 se bornerait en conséquence à prévoir le dépôt d’un rapport recensant ces dispositions.
Le texte initial de l’article 7 reprenait la proposition n° 53 du rapport du président Jean-Luc Warsmann (21), selon laquelle il convient d’« abroger, au terme d’un délai de 2 ans, tous les textes applicables à l’outre-mer antérieurs à 1900, sauf disposition contraire ».
Le rapport indiquait qu’à l’égard de l’ensemble de l’outre-mer, il paraît utile d’aller plus loin dans l’effort de suppression de dispositions obsolètes. Son auteur ajoutait : « Je propose que toutes les lois et dispositions législatives antérieures au 1er janvier 1900 soient abrogées deux ans après la publication du texte soumis au Parlement. Le Gouvernement, ses représentants locaux et chacune des collectivités d’outre-mer disposeraient ainsi d’un délai de deux années pour identifier les lois ou les dispositions encore appliquées qu’il apparaîtrait utile de conserver. » (22)
Rappelons que l’article 74 de la Constitution impose, préalablement à l’édiction d’une telle disposition, de consulter chaque collectivité d’outre-mer, ainsi que la Nouvelle-Calédonie. En effet, il dispose qu’une telle consultation doit être réalisée sur « les projets et propositions de loi et les projets d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité ».
C’est pourquoi l’auteur de la proposition de loi a demandé, le 20 juillet dernier, au président de l’Assemblée nationale, de bien couloir saisir de cette disposition le représentant de l’État dans chacune des collectivités concernées en vue de la saisine des organes délibérants. Ceux-ci étaient les suivants :
— le conseil général de Mayotte, en application de l’article L.O. 6113-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial de Saint-Barthélemy, en application de l’article L.O. 6213-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial de Saint-Martin, en application de l’article L.O. 6313-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, en application de l’article L.O. 6413-3 du code général des collectivités territoriales ;
— le conseil territorial des îles Wallis-et-Futuna, pour lesquelles aucune disposition de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d’outre-mer ne précise les modalités de consultation de l’assemblée territoriale de cette collectivité, mais dont la consultation apparaît cependant nécessaire ;
— l’assemblée de la Polynésie française, en application de l’article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française ;
— le congrès de Nouvelle-Calédonie, en application des articles 89 et 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
Cependant, la disposition proposée présente deux inconvénients : elle n’est pas suffisamment précise et le risque que des dispositions utiles soient abrogées n’est pas nul. Sur le premier point, il conviendrait de préciser s’il s’agit de dispositions applicables spécifiquement ou non à l’Outre-mer. De même, il faudrait déterminer si les mesures concernées sont uniquement celles antérieures au 1er janvier 1900 et qui n’ont fait l’objet ni d’une modification, ni d’une codification depuis.
Pour atteindre le but de l’auteur de la proposition de loi, il paraît plus adapté de recenser, dans un premier temps, les textes applicables dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, antérieurs au 1er janvier 1900 et qui n’ont fait l’objet ni d’une modification, ni d’une codification depuis lors. Dans un deuxième temps, il appartiendra au législateur de tirer les conséquences de ce recensement et, après une nouvelle consultation des organes délibérants des collectivités concernées, d’abroger ou non chacune des dispositions concernées.
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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 37 de M. Jean-Michel Clément.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CL 164 du rapporteur tendant à proposer une nouvelle rédaction de l’article.
M. le rapporteur. Cet amendement porte sur le recensement des textes anciens applicables aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 7 est ainsi rédigé.
Article 8
Généralisation des consultations ouvertes
Le présent article, issu d’une proposition du rapport du Président Warsmann (23), tend à permettre aux autorités administratives d’associer davantage les citoyens aux décisions qu’elles prennent, en prévoyant la possibilité d’organiser, à la place des consultations d’organismes prévues par certaines dispositions législatives ou réglementaires, une consultation ouverte. Une telle consultation permet de recueillir, principalement sur un site internet mais aussi par tout autre moyen, les observations des personnes concernées. Les organismes devant être consultés pourront faire connaître leur avis dans le cadre de cette consultation ouverte. Cette mesure permettra d’améliorer les modalités d’adoption de certaines décisions administratives et d’accélérer certains délais de traitement en évitant à l’autorité administrative de devoir attendre – parfois plusieurs mois – la réunion d’une commission consultative.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« La possibilité prévue par cet article d’organiser des consultations ouvertes à la place des consultations d’organismes prévues par des dispositions législatives ou réglementaires ne se heurte à aucune objection de principe. Toutefois, le champ de ce dispositif gagnerait à être circonscrit aux consultations de commissions consultatives, ce qui n’affecterait pas les obligations de consultation concernant les autorités administratives indépendantes, ce que prévoit déjà la proposition de loi, mais aussi celles imposant la consultation de collectivités territoriales, d’établissements publics et de diverses institutions publiques.
En second lieu, il y aurait lieu d’exclure explicitement les consultations qui traduisent un pouvoir de proposition.
Enfin, il conviendrait, dans un souci de sécurité juridique, de dresser la liste des consultations mettant en œuvre le principe de participation et qui seraient hors du champ du nouveau dispositif, telles par exemple celles requises pour l’extension des conventions et accords collectifs par les articles L.2261-15 et suivants du code du travail, celles impliquant, dans les trois fonctions publiques, les conseils supérieurs et les comités techniques créés en application de l’article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ou encore celles imposées par l’article L. 4124-1 du code de la défense relatif au Conseil supérieur de la fonction militaire. »
Le dispositif prévoit de laisser à l’autorité administrative qui doit procéder à la consultation d’un organisme préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire, le choix :
— de procéder classiquement à cette consultation ;
— ou d’organiser une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet et par tout autre moyen, les observations des personnes concernées.
Votre rapporteur propose d’ailleurs de retenir internet comme seul moyen de procéder à la consultation ouverte, car les autres moyens (réunions publiques, cahiers de suggestions, etc.) n’apportent pas les mêmes garanties de publicité générale.
Au terme de la consultation, l’autorité administrative établit une synthèse des observations recueillies, éventuellement accompagnée d’éléments d’information complémentaires. Cette synthèse est rendue publique.
L’innovation principale du présent dispositif tient au fait que cette consultation ouverte se substituera aux consultations obligatoires en application d’une disposition législative ou réglementaire. Les organismes dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition législative ou réglementaire peuvent faire part de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue par le présent article.
Le dispositif proposé ne s’applique pas aux projets de loi ni aux actes réglementaires individuels.
Par exception aux dispositions du présent article, demeurent obligatoires les consultations concernant une autorité administrative indépendante, celles qui requièrent un avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique et celles ayant trait au dialogue social – votre rapporteur propose plutôt de retenir une mention aux actes administratifs mettant en œuvre le principe de participation.
Sur une suggestion du Conseil d’État, votre rapporteur propose d’exclure certaines formes de consultations du bénéfice du présent article.
En ce qui concerne le champ des consultations concernées, il convient de d’exclure non seulement celles pour lesquelles doit être consultée obligatoirement une autorité administrative indépendante mais également toutes celles dont la consultation est expressément prévue par la loi. Par exemple, l’article R. 5 du code de la Légion d’honneur prévoit que le conseil de l’ordre, réuni sous la présidence du grand chancelier, délibère sur les questions relatives au statut et au budget de l’ordre, aux nominations ou promotions dans la hiérarchie et à la discipline des membres de l’ordre. De même, l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale dispose que le conseil ou les conseils d’administration des différentes caisses sont saisis, pour avis et dans le cadre de leurs compétences respectives, de tout projet de mesure législative ou réglementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
En outre, il convient de préciser que la consultation ouverte ne peut avoir lieu si l’avis d’un organisme s’inscrit dans la mise en œuvre de la garantie d’une exigence de valeur constitutionnelle. C’est par exemple le cas à l’article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, qui institue, au sein du comité des finances locales, une commission consultative d’évaluation des normes. Celle-ci est consultée préalablement à leur adoption sur l’impact financier des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. Le dispositif proposé ne devrait pas non plus être applicable dans le cas où la consultation d’un organisme mettrait en cause la garantie apportée par l’article 7 (24) de la Charte de l’environnement.
Pour éviter toute difficulté d’application, il convient donc de cantonner la possibilité de substituer une consultation ouverte à une consultation classique aux seuls cas où une « commission consultative » doit être consultée, à l’exception de celle visée à l’article L. 1211-4-2 précité ainsi que celle qui pourrait trouver.
En opportunité, il convient de rendre le dispositif proposé attractif afin que les autorités administratives puissent pleinement y recourir. Il faut notamment que les organismes consultatifs compétents puissent être sollicités même si une consultation ouverte est engagée. En effet, dans certains cas, un tel avis peut être jugé particulièrement précieux pour l’administration. Il convient, dans ce cas, que la consultation ouverte vaille également saisine de cet organisme. En effet, la plupart des commissions consultatives ne peuvent pas s’autosaisir. Dans le cas contraire, l’administration risque de renoncer à une consultation ouverte, pourtant très utile pour que les citoyens puissent s’exprimer, au seul motif de ne pas se priver de l’avis de l’organisme concerné.
Il convient cependant que, dans ce cas, l’administration puisse tout de même prendre une décision si l’organisme ne produit pas d’avis dans les délais requis.
Enfin, le présent article prévoit qu’un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article, notamment les modalités d’organisation de la concertation, dont la durée ne peut être inférieure à quinze jours.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL 153 du Gouvernement et les sous-amendements 415, 416 et 417 de M. Lionel Tardy.
M. le rapporteur. Pour leur permettre d’associer davantage les citoyens aux décisions qu’elles prennent, cet article offre aux autorités administratives la possibilité d’organiser, au lieu de consultations d’organismes prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, des consultations ouvertes, sur un site Internet. Les conditions de mise en place de ces consultations seront précisées par décret en Conseil d’État.
M. Lionel Tardy. En modernisant le système de consultation préalable à l’élaboration d’actes réglementaires, l’article 8 va rendre obsolètes bon nombre d’obscurs comités consultatifs. Cette idée, à laquelle je suis attaché, suscite cependant quelques interrogations.
L’article semble faire de l’autorité administrative la maîtresse du jeu puisque c’est elle qui décide l’ouverture ou non d’une consultation par Internet. Mais selon quels critères ? C’est également l’autorité administrative qui rédige les termes de la consultation et en rédige la synthèse. Dans quelles conditions de transparence et d’objectivité ? Les réponses, va-t-on me dire, figureront dans le décret. Cependant, le législateur doit disposer d’un minimum d’indications.
L’expérience des consultations sur Internet est mince aujourd’hui. De quel retour d’expérience disposons-nous ? Les promoteurs de cette réforme sont-ils conscients de la révolution culturelle qu’elle introduit ? Une consultation officielle sur Internet ne doit pas être menée comme une enquête de satisfaction ou un sondage par téléphone. Pour que l’avis ait une vraie valeur, certains protocoles, certaines règles doivent être respectés. Surtout, il faut accepter que le retour ne soit pas conforme à ce qui était attendu. Du reste, la nouvelle culture qui s’est développée sur Internet exige la transparence dans les processus, et des comptes rendus de l’action. Nous aurons je pense l’occasion d’en débattre dans l’hémicycle.
L’amendement du Gouvernement est beaucoup trop laconique sur les modalités de la consultation. Il ne précise pas qu’elle doive être conduite sur Internet. Si je conviens qu’une telle précision relève du domaine réglementaire, la loi doit fixer des règles pour le décret. Je propose donc par amendement de créer un cadre faisant de la consultation sur Internet le moyen répondant le mieux à l’intention du législateur ; nos débats sont sans équivoque, c’est bien une telle consultation que nous souhaitons.
Mme Delphine Batho. L’amendement du Gouvernement peut se lire comme l’expression d’une volonté de contourner un certain nombre de corps intermédiaires dont la consultation, lors de l’élaboration de décrets, est aujourd’hui exigée. Je pense aux procédures paritaires, où les syndicats sont représentés, ou à la consultation obligatoire des collectivités locales lors de l’élaboration de textes réglementaires les concernant.
Malgré mon engagement en faveur de la démocratie participative, la consultation par Internet en lieu et place des consultations formelles obligatoires me paraît extrêmement dangereuse.
M. le rapporteur. Madame Batho, c’est une divergence de fond, et un débat aura lieu dans l’hémicycle. Nous sommes un certain nombre à penser que la consultation sur Internet est plus transparente que les méthodes traditionnelles, et qu’elle associe autant de personnes qu’il est possible. Les organismes auxquels vous faites référence pourront s’exprimer pleinement sur Internet et y donner leur avis. J’ai déposé un amendement en ce sens. Ils seront du reste informés du lancement de la consultation.
Monsieur Tardy, c’est vrai qu’un pouvoir est donné à l’administration. Mais ce nouveau dispositif constitue une révolution culturelle ; il faut ouvrir la porte. Plus tard, sans doute un texte devra réorganiser ce qui aura été mis en place : la nature d’Internet ne nous permet pas de prévoir les effets futurs des nouvelles procédures.
Enfin, nous devrons être particulièrement vigilants aux dispositions du décret qui précisera les conditions de mise en place des consultations.
M. Jean-Michel Clément. Aux termes de l’alinéa 1er de l’amendement CL 153 du Gouvernement, « lorsqu’une autorité administrative est tenue de procéder à la consultation d’un ou plusieurs organismes », donc qu’une obligation lui est faite, « elle peut décider de recueillir en lieu et place de cette consultation …». Autrement dit, elle peut substituer à une consultation bien précise, à laquelle elle est tenue, un autre dispositif. Mais si la substitution est possible, que devient l’obligation ? Ne sera-t-il pas possible ensuite de vider de son sens l’obligation imposée, en contournant ou en allégeant la consultation prévue sans prendre forcément toutes les précautions d’usage ? Je crains une dérive au regard des droits de ceux qu’on veut consulter.
Mme Delphine Batho. Ce dispositif me paraît également contraire à bien des dispositions adoptées récemment. Ainsi, la loi du 25 juin 2008 relative aux OGM prévoit l’élaboration d’un décret d’application après consultation du haut conseil des biotechnologies. La disposition nouvelle court-circuite toutes les procédures actuelles.
Qu’en est-il des effets de l’article 8 sur les procédures paritaires ? Le décret fixant le temps de travail des policiers, par exemple, ne peut être pris qu’après consultation du comité technique paritaire central, où sont représentées les organisations syndicales. L’alinéa 4 ne semble excepter de la nouvelle procédure que les autorités administratives indépendantes. Pourtant, il évoque les procédures d’avis conforme, celles qui concernent les libertés publiques ou qui ont trait au dialogue social. Monsieur le rapporteur, pouvez-vous nous affirmer que toutes les procédures de dialogue social, notamment celles qui impliquent l’État, sont bien épargnées par les dispositions de l’article 8 ?
M. le rapporteur. Comme vous l’avez rappelé, les autorités indépendantes sont exclues du dispositif de substitution.
Par ailleurs, mon amendement CL 170, qui viendra ultérieurement en discussion, prévoit que « demeurent obligatoires toutes les procédures concernant une autorité administrative indépendante, celles qui requièrent un avis conforme, celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique, qui constituent une garantie d’une exigence constitutionnelle, celles qui traduisent un pouvoir de proposition et celles mettant en œuvre le principe de participation ». Cela devrait apaiser vos inquiétudes.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je rappelle que les organismes dont la consultation était prévue peuvent parfaitement s’exprimer à l’occasion de la consultation ouverte. Le blocage juridique de la saisine est levé puisque la consultation vaut saisine de l’organisme.
Mme Delphine Batho. L’amendement CL 170 supprime de l’alinéa 4 de l’article 8 la référence aux consultations relatives au dialogue social. Monsieur le rapporteur, outre les autorités administratives, la nouvelle rédaction concerne-t-elle bien aussi les autres types d’avis ? Êtes-vous prêt à réintroduire dans votre amendement les procédures, très précisément définies dans notre droit, relatives au dialogue social ?
M. le rapporteur. L’amendement CL 170 fait référence aux consultations « mettant en œuvre le principe de participation ». L’ensemble du droit social est couvert par cette rédaction, qui reprend celle qu’avait suggérée le Conseil d’État.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les sous-amendements CL 415, CL 416 et CL 417 et l’amendement CL 153 du Gouvernement.
Puis la Commission adopte l’amendement CL 165 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 118 de M. Lionel Tardy.
M. le rapporteur. Je n’y suis pas opposé.
La Commission adopte l’amendement.
Sur l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL 119 de M. Lionel Tardy.
Elle examine ensuite l’amendement CL 166 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement propose de ne retenir que le seul Internet pour l’organisation des consultations ouvertes.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CL 167 et CL 168 du rapporteur. En conséquence, l’amendement CL 39 de M. Jean-Michel Clément devient sans objet.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 120 de M. Lionel Tardy et CL 38 de M. Jean-Michel Clément.
Elle examine alors l’amendement CL 169 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de permettre aux commissions consultatives qui ne peuvent s’autosaisir de formuler leur avis dans le cadre d’une consultation ouverte.
La Commission adopte l’amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 121 de M. Lionel Tardy.
Puis elle examine l’amendement CL 170 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement me semble devoir donner satisfaction à tous.
La Commission adopte l’amendement.
Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 122 de M. Lionel Tardy.
Puis la Commission adopte l’article 8 ainsi modifié.
Article 9
(art. L. 146-8, L. 241-3 et L. 241-3-2 du code de l’action sociale et des familles)
Simplification des procédures pour les personnes handicapées
Le présent article propose de rendre optionnel la réalisation du plan personnalisé de compensation du handicap, de permettre la délivrance à titre définitif de la carte d’invalidité quand cette dernière est elle-même définitive et de prévoir une attribution implicite de la carte de stationnement dans le silence de l’administration après un délai de deux mois.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 9 modifie l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles pour rendre définitive la délivrance de la carte d’invalidité, lorsque le handicap est définitif. Mais, dans l’esprit de la proposition, les conditions de délivrance de cette carte de taux d’incapacité permanente de 80 % ou de bénéfice d’une pension d’invalidité de 3ème catégorie demeurent.
Au regard de l’objectif poursuivi, il paraît souhaitable de supprimer le mot « également » dans la phrase insérée dans cet article. »
Le 1° du présent article propose de modifier l’article L. 146-8 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit qu’une équipe pluridisciplinaire évalue les besoins de compensation de la personne handicapée et son incapacité permanente sur la base de son projet de vie et de références définies par voie réglementaire et propose un plan personnalisé de compensation du handicap.
Ce plan personnalisé de compensation du handicap a été créé par la loi du n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Il représente une avancée extrêmement importante pour les personnes handicapées puisqu’il permet de dresser l’inventaire des mesures qui sont nécessaires pour répondre à l’ensemble de leurs besoins, en fonction de leur projet de vie et de leurs capacités.
Cependant, la rédaction actuelle laisse entendre que la réalisation d’un plan personnalisé s’impose dans tous les cas où une personne vient solliciter un droit ou une prestation auprès d’une maison départementale des personnes handicapées (MDPH).
C’est pourquoi le 1° du présent article propose de limiter l’obligation de réaliser un plan personnalisé de compensation du handicap aux cas où :
— l’équipe pluridisciplinaire l’estime indispensable ;
— la personne handicapée ou sa famille présente une demande en ce sens.
La rédaction proposée se borne à indiquer que l’équipe pluridisciplinaire propose « soit sur sa propre initiative, soit sur demande de la personne handicapée ou de son représentant légal et dans des conditions prévues par décret » un plan personnalisé de compensation du handicap.
Le caractère facultatif ne transparaît donc pas dans cette rédaction proposée par le ministère en charge des personnes handicapées. Cela dit, une rédaction proposant que l’équipe pluridisciplinaire « peut proposer » ne serait pas normative.
Le 2° du présent article propose de modifier l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles, qui encadre la délivrance des cartes d’invalidité.
La carte d’invalidité peut être délivrée à titre définitif ou pour une durée déterminée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées à toute personne dont le taux d’incapacité permanente est au moins de 80 % ou qui a été classée en troisième catégorie de la pension d’invalidité de la sécurité sociale.
Cette carte permet notamment d’obtenir une priorité d’accès aux places assises dans les transports en commun, dans les espaces et salles d’attente ainsi que dans les établissements et les manifestations accueillant du public, tant pour son titulaire que pour la personne qui l’accompagne dans ses déplacements. Elle permet également d’obtenir une priorité dans les files d’attente.
Le présent article propose de simplifier la vie des personnes handicapées et de leur famille en évitant de soumettre à renouvellement la carte d’invalidité lorsque leur handicap n’est pas susceptible de connaître une évolution favorable. Ce cas de figure peut par exemple concerner une personne amputée d’un membre. Cette mesure contribuera aussi à réduire des charges administratives inutiles.
Ce dispositif ayant vocation à s’appliquer à des personnes dont le taux d’incapacité permanente est supérieur à 80 %, il convient donc de supprimer le mot : « également » qui figure dans le texte proposé.
Le 3° du présent article propose de faciliter la délivrance de la carte de stationnement pour les personnes handicapées. La dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 241-3-2 du code de l’action sociale et des familles se borne à énoncer que « cette carte est délivrée par le préfet conformément à l’avis du médecin chargé de l’instruction de la demande ».
Or, dans de nombreux cas, l’instruction de la demande est particulièrement longue. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le délai de délivrance d’une carte de stationnement est de 3,7 mois si la personne concernée est un adulte et de 2,8 mois si la personne concernée est un enfant.
Le présent article propose donc de fixer à deux mois le délai maximum pour la délivrance de la carte. À défaut, le silence de l’administration vaut décision d’acceptation.
Le ministère en charge des personnes handicapées fait valoir que ce délai n’est pas le même que celui prévu à l’article R. 241-33 du même code. Celui-ci prévoit, en matière de décisions relevant de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées que le silence gardé pendant plus de quatre mois à partir du dépôt d’une demande vaut décision de rejet.
En outre, le dispositif proposé conduit à créer un nouveau cas de décision implicite d’acceptation. Il conviendrait que les modalités de mise en œuvre de cette disposition fassent l’objet d’un décret en Conseil d’État car l’article 22 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations précise que « le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil d’État ».
Selon l’auteur de la proposition de loi, le dispositif se déroulerait, en pratique, de la manière suivante :
— le demandeur ou son ayant droit dépose une demande ;
— il lui est délivré un récépissé mentionnant clairement la date de dépôt, qui vaut accusé de réception ;
— deux mois à compter de cette date, à défaut de réponse de la part de l’administration, le demandeur soit sa demande implicitement acceptée ;
— le demandeur se présente à la préfecture avec le récépissé et une carte de stationnement lui est délivrée.
Votre rapporteur partage totalement la volonté de l’auteur de la proposition de loi. Une crainte exprimée par certains ne lui paraît finalement pas fondée. En effet, si l’on retenait l’idée que le récépissé vaut carte de stationnement après deux mois, rien n’empêcherait alors les personnes dont la demande ne serait pas fondée de l’utiliser. Il en résulterait un risque de « dévalorisation » de cette carte et l’utilisation de tels récépissés par des fraudeurs que les services de police ne pourraient, en pratique, pas détecter. Votre rapporteur observe que rien, dans le dispositif proposé, ne permet de craindre une telle situation.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 171 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement reprend l’avis du Conseil d’État. Le dispositif a vocation à s’appliquer à des personnes dont le taux d’incapacité permanente est supérieur à 80 %. C’est pourquoi je vous propose de substituer au mot « également » le mot « notamment ».
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 172 du rapporteur.
La Commission adopte alors l’article 9 ainsi modifié.
Article 9 bis (nouveau)
(art. L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles)
Prise en compte du conjoint non européen résidant en France depuis moins de cinq ans pour le calcul du RSA
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
Le bénéfice du revenu de solidarité active (RSA) est subordonné, pour les ressortissants d’un État étranger qui n’est pas membre de l’Union européenne, à une condition de séjour régulier préalable d’une durée de cinq ans.
En l’état, l’article L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles rend cette condition applicable non seulement au demandeur mais également à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité. Il en résulte des situations – rares mais choquantes – où le couple ne peut bénéficier du montant du RSA attribué à des familles de deux personnes puisque l’existence du conjoint n’est pas reconnue par les organismes gestionnaires. Cependant, la réalité de la vie maritale interdit au demandeur de faire valoir ses droits à un RSA majoré pour isolement, tandis que les ressources du conjoint, concubin ou partenaire de PACS sont bien prises en compte et viennent réduire le montant de RSA auquel le demandeur peut prétendre.
Le présent article permet de résoudre ces difficultés en revenant aux dispositions préalablement applicables pour le RMI : dès lors que l’allocataire remplit la condition de résidence, son conjoint – français ou en situation régulière – sera pris en compte dans le calcul de l’allocation.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 395 du Gouvernement portant article additionnel.
M. le rapporteur. Avis favorable à cet amendement qui a pour objet de préciser que dès lors qu’un locataire vérifie la condition de résidence de son conjoint, celui-ci, Français mais aussi étranger en situation régulière – c’est-à-dire disposant d’une carte de séjour temporaire – sera pris en compte dans le calcul de l’allocation pour le versement du RSA.
Mme Delphine Batho. Je vote en faveur de l’amendement.
La Commission adopte l’amendement.
Article 10
(art. L. 421-4, L. 421-5, L. 421-6 [nouveau] et L. 421-8 du code de l’aviation civile)
Adaptation à la directive « services » des règles applicables au personnel navigant de l’aviation civile
Le présent article modifie les articles du code de l’aviation civile relatifs au personnel navigant afin de supprimer les exigences contraires à la directive « services », notamment relatives à la condition de nationalité pour l’inscription sur le registre national du personnel navigant de l’aviation civile.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Cet article n’appelle pas d’observation de fond. La référence à « tout accord ayant la même portée » qu’il est proposé d’introduire à l’article L. 421-4 du code de l’aviation civile paraît toutefois imprécise et pourrait être remplacée par une référence explicite à l’accord, à l’État ou aux États visés par cette disposition. »
Les dispositions actuellement applicables, codifiées au sein du code de l’aviation civile, sont en fait issues de la loi du 4 avril 1953 portant statut du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civil. L’article L. 421-3 de ce code prévoit l’inscription du personnel navigant professionnel sur un registre et l’article L. 421-4 du même code conditionne cette inscription à la possession de la nationalité française. Cependant, l’article L. 421-5 du même code permet aux ressortissants étrangers d’« exercer temporairement » cette activité, sous réserve d’être autorisés à travailler en France. Ils ne sont alors pas inscrits sur le registre mentionné à l’article L. 421-3 précité. En 1980, une disposition particulière a été introduite à l’article L. 421-8 du même code pour permettre l’inscription sur le registre des ressortissants communautaires, sous réserve de réciprocité de la part des États concernés.
L’article 14 de la directive « services » prohibe toute condition de réciprocité avec l’État membre d’origine pour l’accès à l’exercice d’une activité de service. C’est pourquoi le présent article propose d’élargir la condition de nationalité pour l’inscription sur le registre en vue de 1’exercice de cette activité aux ressortissants communautaires ou d’un État partie de l’accord sur l’espace économique européen, ou d’un État partie à tout accord ayant la même portée.
L’harmonisation communautaire des conditions d’exercice des professions de personnel naviguant, qu’il s’agisse du personnel technique (25) ou du personnel d’exploitation (26), prévoit que ces professions sont exclues du champ couvert par la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelle. Rien ne s’oppose donc à ce que la France exige des ressortissants communautaires qu’ils soient inscrits sur un registre.
La référence à un État partie à « tout accord ayant la même portée » que l’accord sur l’espace économique européen ne peut faire référence qu’aux accords bilatéraux de l’Union européenne passés avec la Suisse.
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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 40 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte successivement les amendements de précision CL 174 et CL 175 du rapporteur.
La Commission adopte enfin l’article 10 modifié.
Article 10 bis (nouveau)
(art. 26 du code civil)
Compétence du préfet de police de Paris en matière de déclaration de nationalité
Le présent article est issu d’un amendement de M. Claude Bodin, adopté par la commission avec l’avis favorable de votre rapporteur. Il vise à prévoir les conditions d’application, à Paris, des dispositions de l’article 12 de la loi du 12 mai 2009 précitée.
Ce dernier a transféré des tribunaux d’instance vers les préfectures la réception des déclarations de nationalité souscrites à raison du mariage avec un conjoint français, cette mesure étant applicable à compter du 1er janvier 2010. C’est ainsi que l’article 26 du code civil, dans sa rédaction issue de l’article 12 de la loi du 12 mai 2009 précitée, dispose, qu’à compter du 1er janvier 2010, « la déclaration de nationalité souscrite en raison du mariage avec un conjoint français est reçue par le représentant de l’État dans le département ou par le consul ».
L’absence spécifique de la mention relative à la compétence, à Paris, du préfet de police emporterait la compétence du préfet de Paris, préfet de la région Île-de-France. Or, c’est le préfet de police qui, à Paris, est d’ores et déjà compétent, conformément aux dispositions de l’article 15 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif aux déclarations de nationalité, aux décrets de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française, pour procéder « à une enquête destinée à vérifier la continuité de la communauté de vie tant affective que matérielle entre les époux depuis le mariage, à évaluer, selon sa condition, le degré de connaissance de la langue française du déclarant, lors d’un entretien individuel donnant lieu à un compte rendu, et à permettre d’apprécier s’il y a lieu de s’opposer à l’acquisition de la nationalité française pour indignité ou défaut d’assimilation autre que linguistique ».
Il convient donc de préciser à l’article 26 du code civil, qu’à Paris, la réception des déclarations acquisitives de la nationalité française à raison du mariage relève de la compétence du préfet de police, ainsi qu’il le fait déjà pour les naturalisations par décret.
Compte tenu de l’adoption vraisemblable de la présente loi postérieurement au 1er janvier 2010, le présent article procède directement à la modification de l’article 26 du code civil dans sa version en vigueur à compter de cette date.
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Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 422 de M. Philippe Goujon, présenté par M. Claude Bodin, portant article additionnel.
Article 10 ter (nouveau)
(art. 171 du code civil)
Simplification des conditions de célébration d’un mariage posthume
Le présent article est issu d’un amendement de M. Claude Bodin, adopté par la commission avec l’avis favorable de votre rapporteur.
Le mariage posthume a été introduit dans le code civil par la loi du 31 décembre 1959 relative aux mesures d’aide immédiate prises par l’État à l’occasion de la rupture du barrage de Malpasset, le 2 décembre 1959, dans le département du Var.
Depuis 2007, 114 mariages posthumes ont été autorisés par le Président de la République, dont 10 concernant des fonctionnaires morts en service, et 35 demandes ont été rejetées.
Il apparaît qu’en prévoyant que des formalités officielles doivent avoir été accomplies, la rédaction de l’article 171 du code civil est trop restrictive. En effet, elle ne permet pas de tenir compte de certains éléments qui ne ressortissent pas nécessairement d’une formalité « officielle ». Pour permettre d’accueillir les demandes formées dans des circonstances particulièrement douloureuses, il est nécessaire d’assouplir les dispositions de cet article.
Le présent article implique qu’une formalité (demande de copie d’acte de naissance, demande d’un dossier de mariage, ...), qu’une démarche (rendez-vous avec un notaire en vue de l’établissement d’un contrat de mariage, ...) ou un préparatif de mariage (impression de faire-part, achat d’alliances, réservation de salle...) pourrait être regardé comme suffisant dès lors qu’il traduirait sans équivoque la volonté matrimoniale du futur époux.
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Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 424 de M. Philippe Goujon, présenté par M. Claude Bodin, portant article additionnel.
Article 11
(art. 910 du code civil, art. 1er, 2 et 3 de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et art. 4 de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes)
Simplification du régime d’acceptation des libéralités
Le présent article a un double objet :
— il propose de consolider l’application en Alsace-Moselle de la procédure d’octroi des libéralités à des établissements ou à des États étrangers et de les soumettre au droit applicable en la matière, c’est-à-dire un régime de déclaration ouvrant un droit d’opposition au ministre de l’intérieur ;
— il vise également à substituer un régime de déclaration à un régime d’autorisation, en coordination avec l’ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 (27), dans la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et dans la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’ordonnance n°2005-856 du 28 juillet 2005 a substitué un régime déclaratif au régime antérieur d’autorisation administrative en matière de dons et legs aux fondations, congrégations et associations ayant la capacité à recevoir des libéralités.
L’article 11 de la proposition de loi poursuit deux buts :
- d’une part, tirer les conséquences de ce changement de régime sur la formulation de deux textes anciens (la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes) ;
- d’autre part, faire bénéficier du régime déclaratif les libéralités consenties au profit des établissements publics du culte en Alsace-Moselle, ainsi qu’au profit des États étrangers et des établissements étrangers ayant la capacité, en vertu de leur droit national, de recevoir des libéralités.
Pour atteindre plus exactement ces deux buts et ne pas empiéter sur le pouvoir réglementaire, il est proposé de clarifier et d’alléger l’article 11 en lui donnant la rédaction suivante :
I. – L’article 910 du code civil est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa, après les mots : « capacité à recevoir des libéralités », sont insérés les mots : « et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local, ».
2° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les libéralités consenties à des États étrangers ou à des établissements étrangers habilités par leur droit national à recevoir des libéralités sont acceptées librement par ces États ou par ces établissements, sauf opposition formée par l’autorité compétente, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ».
II. – La loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques est modifiée ainsi qu’il suit :
1° L’article 1er est abrogé ;
2° L’article 2 est ainsi rédigé :
« Art. 2.- Les congrégations religieuses autorisées ou légalement reconnues et, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les établissements publics du culte peuvent, avec l’autorisation du représentant de l’État dans le département, délivrée dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État :
« 1° Acquérir, à titre onéreux, des biens immeubles, des rentes sur l’État ou des valeurs garanties par lui destinés à l’accomplissement de leur objet ;
« 2° Aliéner les biens immeubles, les rentes ou valeurs garanties par l’État dont ils sont propriétaires. » ;
3° L’article 3 est abrogé.
III. L’article 4 de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes est abrogé. »
Le I du présent article propose de consolider l’application dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle de la procédure d’octroi des libéralités à des établissements ou à des États étrangers. En effet, l’article 910 du code civil a déjà fait l’objet de mesures de simplification en application de l’article 111 de la loi du 12 mai 2009 précitée. Cet article avait pour objet de simplifier les conditions de validité des libéralités consenties au profit des établissements de santé, des établissements sociaux ou médico-sociaux ou des établissements d’utilité publique.
Par ailleurs, le I du présent article propose également que les libéralités consenties à des établissements ou à des États étrangers sont acceptées librement par ceux-ci, sauf opposition formée par le ministre de l’intérieur qui se prononce après avis du ministre des affaires étrangères et, le cas échéant, des autres ministres concernés, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Il s’agit donc d’étendre le régime de déclaration ouvrant un droit d’opposition au ministre de l’intérieur et, pour la circonstance, au ministre chargé des affaires étrangères, aux libéralités consenties à des établissements ou à des États étrangers.
Les II et III du présent article proposent d’étendre à deux lois du début du dix-neuvième siècle la substitution d’un régime de déclaration à un régime d’autorisation, en coordination avec l’ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 (28), de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités et de l’article 111 de la loi du 12 mai 2009 précitée.
Le II du présent article propose d’étendre, à l’article 1er de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques, le principe selon lequel tout établissement ecclésiastique autorisé ou congrégation légalement reconnue peut accepter, dans les conditions prévues par les deux derniers alinéas de l’article 910 du code civil, tous les biens meubles, rentes ou immeubles destinés à l’accomplissement de son objet, qui lui seront donnés par actes entre vifs ou par actes de dernière volonté.
Le III du présent article propose de prévoir à l’article 4 de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes que les congrégations religieuses dûment autorisées ou légalement reconnues peuvent, avec l’autorisation du représentant de l’État dans le département acquérir, à titre onéreux, des biens immeubles, des rentes sur l’État ou des valeurs garanties par lui destinés à l’accomplissement de leur objet ou bien aliéner les biens immeubles, les rentes ou valeurs garanties par l’État dont elles sont propriétaires.
Plutôt que de modifier l’article 1er de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques, déjà modifié par la loi du 12 mai 2009 précitée, le Conseil d’État suggère d’abroger les dispositions des articles 1er, 2 et 3 de cette loi et de rédiger l’article 2 un dispositif couvrant l’ensemble des préoccupations de l’auteur de la proposition de loi.
Rappelons que, dans sa rédaction actuelle, l’article premier prévoit que, sous réserve des deux derniers alinéas de l’article 910 du code civil, « tout établissement ecclésiastique reconnu par la loi pourra accepter, avec l’autorisation, tous les biens meubles, immeubles ou rentes qui lui seront donnés par actes entre vifs ou par actes de dernière volonté ». Il apparaît que cette formulation demeure inadaptée puisqu’il n’est pas précisé qui donne cette autorisation et que ce dispositif contient des précisions de nature réglementaires.
L’article 2 de la loi du 2 janvier 1817 précitée prévoit que « tout établissement ecclésiastique reconnu pourra également, avec l’autorisation, acquérir des biens immeubles ou des rentes ». Cette rédaction est tout aussi imprécise. De même, l’article 3 de la même loi prévoit que « les immeubles ou rentes appartenant à un établissement ecclésiastique seront possédés à perpétuité par ledit établissement et seront inaliénables, à moins que l’aliénation n’en soit autorisée ».
Il est donc proposé de substituer à ces trois articles une nouvelle rédaction de l’article 2 de la loi du 2 janvier 1817, de portée générale, qui prévoirait que les congrégations religieuses autorisées ou légalement reconnues et, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les établissements publics du culte peuvent, avec l’autorisation du représentant de l’État dans le département, délivrée dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État :
— acquérir, à titre onéreux, des biens immeubles, des rentes sur l’État ou des valeurs garanties par lui destinés à l’accomplissement de leur objet;
— aliéner les biens immeubles, les rentes ou valeurs garanties par l’État dont ils sont propriétaires.
Cette rédaction présente, outre sa clarté, deux avantages : elle est dénuée d’éléments de portée réglementaire et, se plaçant dans une loi concernant l’ensemble des établissements ecclésiastiques, elle rend inutile la modification proposée par le III du présent article. En effet, l’article 4 de la de la loi du 12 mai 1825 relative à l’autorisation et à l’existence légale des congrégations et des communautés religieuses de femmes prévoir les conditions d’acquisition et d’aliénation des biens des congrégations religieuses « avec l’autorisation spéciale du chef de l’État ». Le III du présent article proposait de substituer à ce texte un dispositif similaire à celui proposé in fine dans la loi de 1817. En conséquence, l’article 4 de la de la loi du 12 mai 1825 précitée peut être utilement abrogé.
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La Commission examine l’amendement CL 176 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement reprend intégralement la rédaction proposée par le Conseil d’État.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 11 ainsi modifié.
Article 12
(art. L. 261-11 du code de la construction et de l’habitation)
Suppression de la différence de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires
Le présent article vise à supprimer la différence de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires, selon qu’ils ont ou non déclaré faire leur affaire de l’obtention d’un prêt. Il vise à mettre en œuvre une recommandation de la Cour de cassation, formulée en 2002, en 2006 et, en dernier lieu, en 2008 (29).
Le dernier aliéna de l’article L. 261-11 du code de la construction et de l’habitation dispose : « Lorsque la vente a été précédée d’un contrat préliminaire prévu à l’article L. 261-15, seul le contrat de vente est soumis aux dispositions des articles L. 312-15 à L. 312-17 du code de la consommation. ».
En vertu des dispositions des articles R. 261-26 et R. 261-31 du code de la construction et de l’habitation, le souscripteur d’un contrat préliminaire pour l’acquisition d’un immeuble à construire peut obtenir le remboursement du dépôt de garantie versé si le prêt que le réservant, aux termes du contrat, s’engage à faire obtenir ou à transmettre au réservataire n’a pas été obtenu et que le contrat de vente n’a pu être signé.
Mais il n’en est pas de même si le souscripteur a déclaré faire son affaire personnelle de l’obtention du prêt et ne l’a pas obtenu : en effet, les dispositions des articles R. 261-26 et R. 261-31 du code de la construction et de l’habitation ne sont pas applicables et le réservataire ne peut prétendre à la restitution du dépôt de garantie versé lors de la signature du contrat puisque seul le contrat de vente est soumis aux dispositions des articles 16 à 18 de la loi n° 79-525 du 3 juillet 1979 relative au soutien de l’investissement industriel productif, imposant cette restitution lorsque la condition suspensive relative à l’obtention du prêt affectant la vente n’a pas été réalisée.
La Cour de cassation a ainsi jugé que le souscripteur ayant déclaré faire son affaire personnelle de l’obtention du prêt et ne l’ayant pas obtenu ne peut prétendre à la restitution du dépôt de garantie versé lors de la signature du contrat préliminaire (30).
Il apparaît qu’une telle différence de traitement va à l’encontre des intérêts des souscripteurs de contrats préliminaires, sans que, sans doute, ce résultat ait été voulu, et ne s’explique que par la disposition législative qui n’impose pas le respect des articles L. 312-15 à L. 312-17 du code de la consommation.
Il est donc proposé de mettre fin à cette différence de traitement par l’abrogation du dernier alinéa de l’article L. 261-11 du code de la construction et de l’habitation.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 177 du rapporteur tendant à proposer une nouvelle rédaction de l’article.
M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer les différences de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires pour la restitution du dépôt de garantie. C’est un amendement de clarification, à la fois du texte initial et – en toute modestie – de la rédaction suggérée par la Cour de cassation.
La Commission adopte l’amendement CL 177. En conséquence, l’article 12 est ainsi rédigé.
Article 13
(art. L. 213-11 du code l’environnement)
Simplification du dispositif de déclaration pour la redevance pour obstacle sur un cours d’eau
Le présent article vise à simplifier le dispositif de déclaration pour la redevance pour obstacle sur un cours d’eau, en n’imposant une déclaration que lors de la création ou de la modification de l’ouvrage. Il reprend une suggestion du ministère de l’Écologie.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 13 prévoit d’alléger les obligations déclaratives des redevables résidant en métropole assujettis à la redevance pour obstacle sur les cours d’eau. Cette mesure de simplification pourrait être étendue aux redevables des redevances similaires instituées dans les départements d’outre-mer. Il suffirait de modifier, dans le respect du partage des compétences de la loi et du règlement, les dispositions des articles L. 213-14-1 et L 213-14-2 du même code de l’environnement de la façon suivante :
1° La dernière phrase du II de l’article L. 213-14-1 serait remplacée par les dispositions suivantes :
« Les redevables sont tenus de souscrire chaque année, selon les modalités fixées par décret, une déclaration permettant le calcul de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau à laquelle ils sont assujettis. »
2° Le dernier alinéa de l’article L. 213-14-2 serait remplacé par les dispositions suivantes :
« Les redevables sont tenus de souscrire chaque année, selon les modalités prévues par le décret mentionné au II de l’article L. 213-14-1, les déclarations permettant le calcul des redevances auxquelles ils sont assujettis. Toutefois les redevables de la redevance pour obstacle sur les cours d’eau sont, en l’absence de modification des caractéristiques de l’ouvrage, dispensés de renouveler chaque année leur déclaration. » »
L’article L. 213-11 du code de l’environnement prévoit que les assujettis à la redevance pour obstacle sur les cours d’eau doivent déclarer chaque année les éléments de l’assiette de cette redevance.
Cette redevance est perçue, en métropole, par les agences de l’eau. Dans les départements d’outre-mer, les obligations déclaratives à l’office de l’eau sont définies par voie réglementaire, en application de l’article L. 213-14-2 du même code.
Les caractéristiques des ouvrages (hauteur, équipements existants pour le transit sédimentaire et le franchissement par les poissons) ne sont très souvent pas modifiées chaque année. Dans ce cas, il semble souhaitable de ne pas exiger une déclaration annuelle de la part du maître d’ouvrage si aucune caractéristique technique n’a été modifiée.
Le présent article permettra donc d’alléger les charges administratives pesant sur les gestionnaires de ces ouvrages. Le ministère estime, en effet, que le coût administratif de la déclaration annuelle peut-être estimé à 100 000 euros par an pour les entreprises concernées. Le coût administratif pour les agences de l’eau pour mettre en œuvre cette réforme – modification des supports de télé déclaration et des notices d’information – a été évalué à 30 000 euros.
Sur une suggestion du Conseil d’État, votre rapporteur estime que le dispositif applicable outre-mer mériterait de bénéficier de la même simplification, dans le respect du partage des compétences de la loi et du règlement. Il convient donc de modifier les articles L. 213-4-1 et l. 213-4-2 du code de l’environnement.
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La Commission adopte l’amendement CL 178 du rapporteur, tendant à proposer une nouvelle rédaction de l’article.
En conséquence, l’article 13 est ainsi rédigé.
Article 14
(art. L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales)
Exonération de la famille d’un défunt du versement d’une vacation en cas de contrôle de police inopiné
Le présent article vise à exonérer la famille d’un défunt du versement d’une vacation en cas de contrôle de police inopiné.
L’article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales définit les opérations funéraires qui font l’objet d’une surveillance par les services de police. Le quatrième alinéa de cet article prévoit la possibilité de contrôler toute opération consécutive à un décès. Il s’agit d’un dispositif de contrôle inopiné.
Le premier alinéa de l’article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l’article 5 de la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire, prévoit que l’ensemble des opérations de surveillance mentionnées à l’article L. 2213-14 donnent droit à des vacations.
Lorsqu’une opération funéraire fait l’objet d’une surveillance en application du quatrième alinéa de l’article L. 2213-14, il ne paraît pas souhaitable que la famille du défunt soit assujettie au versement d’une vacation au titre de ce contrôle inopiné. Le présent article vise donc à exonérer les familles du paiement de la vacation dans ce cas.
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La Commission adopte l’article 14 sans modification.
Article 14 bis (nouveau)
(art. 530 du code de procédure pénale)
Délai de paiement des amendes
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann. Il vise à rétablir une égalité de traitement entre les contrevenants qui s’acquittent par courrier du montant de l’amende forfaitaire consécutive à une infraction au code de la route entrant dans le cadre du contrôle-sanction automatisé (CSA) et ceux qui utilisent un moyen de paiement en ligne.
Le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 relatif au recouvrement des amendes forfaitaires et à certains frais de justice, prévoit que le règlement des amendes peut s’effectuer par l’envoi d’un timbre-amende ou d’un chèque ainsi que par télépaiement automatisé. Dans ce dernier cas, il n’y a pas de problème quant à la reconnaissance de la date à laquelle le contrevenant s’est acquitté du montant de l’amende qui se confond avec celle de sa démarche libératrice.
Il peut en revanche en aller différemment lorsque ce montant est réglé par chèque ou par timbre fiscal classique dans la mesure où de nombreux cas soumis à l’attention du Médiateur de la République ont fait apparaître que la date retenue par l’administration ne correspond ni à celle de l’envoi du chèque ou du timbre fiscal par le contrevenant, ni à celle de la réception du courrier mais à celle de son traitement par le Centre d’encaissement des amendes de Rennes.
Cette occurrence est d’autant plus mal ressentie par les intéressés que l’avis de contravention prévoit expressément que le paiement par chèque ou timbre fiscal doit être adressé au Trésor public par lettre simple, ce qui prive les personnes respectueuses de cette consigne sans fondement juridique, de pouvoir apporter la preuve qu’elles ont procédé, comme les utilisateurs des procédures « en ligne », au paiement dans les délais requis.
En outre et contrairement aux articles 529-8, 529-9 du code de procédure pénale selon lesquels les délais accordés au contrevenant présumé courent à compter de la date d’envoi des avis d’amendes, l’administration substitue à cette date celle d’émission des titres de paiement en cause, ce qui peut contribuer à réduire le délai accordé par le législateur.
Cette situation met ainsi en évidence une double rupture d’égalité entre l’administration et certains contrevenants, mais aussi entre contrevenants.
C’est pourquoi, afin de rétablir une application loyale des règles par l’administration et compréhensible par les usagers de bonne foi, il est proposé de compléter le dispositif du code de procédure pénale relatif à la procédure de l’amende forfaitaire. En cas de règlement par courrier, le cachet de l’opérateur postal doit pouvoir être explicitement opposé à l’administration, comme pour le règlement des impôts, en tant que preuve du règlement en temps voulu du montant de l’amende, sous réserve de la production du timbre fiscal ou de l’encaissement effectif et ultérieur du chèque.
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La Commission adopte l’amendement CL 136 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 14.
Article 15
(art. L. 326-3, L. 326-5 et L 326-6 du code de la route)
Simplification de la procédure d’exercice de la profession d’expert en automobile
Le présent article propose de simplifier la procédure permettant d’exercer l’activité d’expert en automobile et de supprimer toute référence à la commission nationale des experts automobiles dans la partie législative du code de la route.
Les experts en automobile doivent, pour exercer leur profession, être inscrit sur une liste établie par la commission nationale des experts automobiles (CNEA), en vertu de l’article L. 326-3 du code de la route. Cette commission a deux fonctions :
— elle établit la liste nationale des experts ;
— elle exerce le pouvoir disciplinaire. L’article L. 326-5 du code de la route prévoit d’ailleurs qu’un décret en Conseil d’État fixe l’étendue du pouvoir disciplinaire de la CNEA.
Les experts doivent répondre à des conditions d’exercice fixées par loi. Ils doivent établir chaque année un dossier administratif qu’ils transmettent à la commission. Au vu de ce dossier, ils sont inscrits sur la liste nationale, après passage en commission. Dans les faits, c’est le secrétariat de la commission, assuré par un fonctionnaire désigné par arrêté ministériel, qui établit la liste des experts qui ont envoyé un dossier complet. Cette liste est seulement validée lors d’une réunion de la CNEA. Les membres de la CNEA n’examinent pas les 2 500 dossiers envoyés chaque année par les experts.
C’est pourquoi le 1° du présent article propose de supprimer l’obligation administrative du passage en commission et de confier la gestion de la liste au ministre chargé des transports, qui assure déjà le secrétariat de cette commission.
En conséquence, la CNEA n’aura plus de compétences administratives, ce qui allégera les formalités administratives incombant aux experts et réduira le délai nécessaire pour l’inscription sur la liste.
La CNEA exerce aujourd’hui en propre le pouvoir disciplinaire sur les experts. La confusion des missions entre le rôle administratif et le rôle disciplinaire, a conduit à de nombreuses reprises le Conseil d’État à invalider les décisions de la CNEA, qui a, plus d’une dizaine de fois, utilisé les prérogatives qu’elle tire de ses fonctions administratives pour engager une procédure disciplinaire.
C’est pourquoi le 2° du présent article propose de supprimer dans l’article L. 326-5 du code de la route, la mention d’un pouvoir disciplinaire de la CNEA. Il sera confié au pouvoir réglementaire le soin de créer une commission chargée de donner un avis au ministre en matière de sanction disciplinaire qui exercera lui-même ce pouvoir. La délégation au pouvoir réglementaire de la définition des sanctions et du régime disciplinaire d’une profession réglementée est possible (31).
La CNEA a pris depuis 2006 plusieurs décisions radiant de la liste des experts salariés de société d’assistance automobile et de dépannage, ou de compagnies d’assurance au motif que les conditions dans lesquelles ils exerçaient leur activité n’étaient pas de nature à garantir leur indépendance.
Le Conseil d’État a cependant jugé (32) que le 2° du I de l’article L. 326-6 du code de la route, qui proscrit l’exercice par les experts de toute activité touchant à la production, la vente, la location ou la réparation d’automobiles, ne permettait pas de radier un expert de la liste au seul motif qu’il se trouverait dans une situation de nature à affecter son indépendance dans l’exercice de son activité.
C’est pourquoi le 3° propose de clarifier la rédaction de l’article L 326-6 précité, de façon à poser clairement le principe selon lequel les conditions dans lesquelles les experts exercent leur activité, et quelque soit leur statut, ne doivent pas porter atteinte à leur indépendance.
Enfin, ce dispositif n’entrerait en vigueur que trois mois francs après l’entrée en vigueur de la présente loi, pour permettre au pouvoir réglementaire de prendre les décrets nécessaires.
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La Commission adopte l’article 15 sans modification.
Article 16
(art. L. 214-6, L. 222-1, L. 233-3, L. 256-3 et L. 611-6 du code rural)
Simplification de procédures dans le code rural
Le présent article propose plusieurs simplifications de procédures prévues par le code rural.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Cet article n’appelle pas de remarque de fond. Toutefois la phrase ajoutée au premier alinéa de l’article L. 222-1 du code rural pourrait être ainsi rédigée : « Les organismes et les professionnels établis sur le territoire d’un autre État membre de la Communauté européenne sont, dans les cas fixés par le ministre chargé de l’agriculture, eu égard aux conditions requises dans cet État membre pour exercer cette activité, réputés détenir l’agrément correspondant ou satisfaire à certaines des conditions de son obtention. » »
Le 1° du présent article adapte à la directive « services » les dispositions applicables à l’exercice de diverses activités concernant les chiens et les chats.
Le a) du 1° supprime la condition de trois ans d’expérience professionnelle pour obtenir le certificat de capacité imposé pour l’une au moins des personnes exerçant dans un établissement d’élevage, de vente, de dressage, de garde, ou présentation au public de chiens et de chats. En effet, cette exigence peut être considérée comme excessive au regard de la directive « services ».
Le b) et le c) du 1° concernent l’activité de toilettage des chiens et des chats. En effet, la rédaction actuelle du dernier alinéa du IV de l’article L. 214-6 du code rural, qui traite de ces établissements de toilettage, prévoit qu’ils doivent faire l’objet d’une déclaration au préfet, ce qui induit qu’ils doivent nécessairement être établis sur le territoire national. Une telle exigence est contraire à la directive « services ». Le présent article propose de préciser que seule l’activité doit être déclarée. Un amendement du Président Jean-Luc Warsmann propose même de supprimer cette déclaration qui peut apparaître comme trop contraignante au regard de la nature de cette activité.
Le 2° du présent article propose de compléter l’article L. 222-1 du même code, relatif à l’agrément sanitaire auxquels sont soumises les activités de reproduction animale. Cet article renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des activités soumises à un tel agrément et des modalités de la délivrance, de la suspension et du retrait de celui-ci. Il renvoie, en outre, à un décret simple, la définition des règles sanitaires que doivent respecter les professionnels agréés. Ces définitions font l’objet des articles R. 222-1 à D. 222-5 du code rural. Les modalités pratiques sont prises par des arrêtés du ministre chargé de l’Agriculture.
Le présent article vise donc à introduire la possibilité d’une dérogation à cette obligation d’agrément pour les organismes ou professionnels établis dans un autre État membre pour y exercer la même activité. Il est proposé que des arrêtés du ministre chargé de l’Agriculture définissent les cas dans lesquels ces opérateurs seront réputés détenir l’agrément.
Cependant, ces arrêtés ne sont définis qu’en application des décrets pris en application de ce même article L. 222-1 du code rural. Il convient donc de modifier la rédaction de cet article.
Le 3° du présent article modifie les dispositions de l’article L. 233-3 relatif aux centres de rassemblement des animaux – pour l’essentiel les marchés aux bestiaux –, et aux négociants pour supprimer les modalités d’agrément de ces derniers. En effet, ce dispositif, particulièrement lourd, n’a jamais été mis en œuvre. Le présent article propose donc de le remplacer par une obligation d’enregistrement préalable des opérateurs pour accéder aux centres de rassemblement. Une telle modification permettra de rendre notre droit conforme à la directive 64/432/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes de police sanitaire en matière d’échanges intracommunautaires d’animaux des espèces bovine et porcine et à la directive 91/68/CEE du Conseil, du 28 janvier 1991, relative aux conditions de police sanitaire régissant les échanges intracommunautaires d’ovins et de caprins.
Le 4° du présent article prévoit une dérogation à l’obligation d’agrément des organismes d’inspection ou des centres de formation des inspecteurs chargés du contrôle technique obligatoire des matériels utilisés pour l’application des produits phytosanitaires et établis dans un autre État membre.
Le 5° du présent article prévoit la même dérogation pour l’agrément des organismes chargés de la mise en œuvre de la qualification et du contrôle en matière d’agriculture raisonnée. Le dispositif vise les organismes certificateurs prévus par le décret n° 2002-631 du 25 avril 2002 relatif à la qualification des exploitations agricoles au titre de l’agriculture raisonnée.
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Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 41 de M. Jean-Michel Clément.
Après avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL 137 de M. Jean-Luc Warsmann.
Puis elle adopte l’amendement CL 179 de clarification du rapporteur.
La Commission adopte enfin l’article 16 ainsi modifié.
Article 17
(art. L. 722-20 du code rural)
Affiliation au régime de sécurité sociale agricole des présidents et dirigeants de sociétés agricoles
Le présent article étend au régime social des salariés agricoles la simplification opérée par l’article 76 de la loi du 12 mai 2009 précitée.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 17 procède, pour l’assujettissement au régime des salariés agricoles, à une mise à jour dans le code rural de la définition des différentes catégories de dirigeants de société, identique à celle qui a été réalisée pour le régime général par la précédente loi de simplification du droit du 12 mai 2009. Toutefois, cette disposition ne reprend pas une modification au 11° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, apportée pour le régime général par la même loi du 12 mai 2009 et tendant à étendre au partenaire d’un pacte civil de solidarité la règle selon laquelle les parts du capital social détenues par le conjoint d’un gérant de société anonyme ou de SARL sont considérées comme appartenant à ce dernier pour l’appréciation de sa qualité de salarié. Il serait souhaitable de procéder à cette harmonisation qui éviterait un a contrario entre les règles applicables au régime agricole et celles applicables au régime général et irait, au surplus, dans le sens de l’objectif poursuivi. »
Cet article 76 précité était issu d’un amendement de M. Alain Vasselle, adopté par le Sénat avec l’avis favorable du Gouvernement. Il précise la notion de « conjoint » du gérant de SARL ou de sociétés d’exercice libéral (SEL) et à affilier au régime général les présidents et dirigeants de sociétés d’exercice libéral par actions simplifiées (SELAS), ainsi que les présidents des sociétés coopératives de banques.
L’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale permet l’affiliation au régime général de sécurité sociale de diverses catégories de personnes, dont les gérants « minoritaires » (de SARL par exemple), et les mandataires sociaux. La rédaction actuelle est source d’ambiguïté. L’article 76 précité a prévu que les parts du partenaire de PACS doivent être ajoutées à celles du gérant de SARL auquel il est lié, pour apprécier sa qualité de gérant « minoritaire ». Pour autant, la rédaction retenue par le Sénat est surprenante car elle revient à considérer la qualité de partenaire de PACS comme une variante de la qualité de conjoint. Le texte proposé vise, en effet, les parts appartenant « au conjoint partenaire lié par un pacte civil de solidarité compris ».
Le Conseil d’État observe que cette mesure doit être étendue aux gérants de sociétés à responsabilité limitée agricoles. En effet, le 8° de l’article L. 722-20 du code rural prévoit que les gérants de ces sociétés sont affiliés au régime social agricole à condition que lesdits gérants ne possèdent pas, ensemble, plus de la moitié du capital social, étant entendu que les parts appartenant, en toute propriété ou en usufruit, au conjoint et aux enfants mineurs non émancipés d’un gérant sont considérées comme possédées par ce dernier.
Il semble effectivement utile d’apporter la même précision que celle apportée par l’article 76 précité à l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, pour prévoir que les parts du partenaire de PACS doivent être ajoutées à celles du gérant de SARL auquel il est lié, pour apprécier sa qualité de gérant minoritaire.
Par ailleurs, l’article 76 précité a prévu l’affiliation au régime général de sécurité sociale de « directeurs généraux délégués » et non pas seulement des présidents du conseil d’administration et des directeurs généraux de sociétés anonymes sont affiliés au régime général de sécurité sociale. Cette modification concernait le 12° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale.
Le présent article vise à étendre cette disposition pour permettre l’affiliation des présidents du conseil d’administration et directeurs généraux délégués au régime de sécurité sociale agricole. En effet, le 8° de l’article L. 722-20 du code rural ne mentionne aujourd’hui que les seuls présidents-directeurs généraux et directeurs généraux de sociétés.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 180 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend, d’une part, à corriger la rédaction retenue dans la loi du 12 mai 2009 en vue de considérer, à l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, la qualité de partenaire de pacte civil de solidarité comme une variante de la qualité de conjoint et, d’autre part, à introduire cette même précision à l’article L. 722-20 du code rural.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 17 est ainsi rédigé.
Article 17 bis (nouveau)
(art. L. 741-1 du code rural)
Mise en œuvre de la déclaration automatisée des données sociales unifiée dans le régime social agricole
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann. L’article L. 741-1 du code rural est relatif aux conditions de calcul, de perception et d’affectation des cotisations dues au titre des prestations familiales et des assurances sociales pour l’emploi de salariés agricoles. Cet article, qui précise en son premier alinéa que les cotisations sont « calculées (…) par les caisses de mutualité sociale agricole » ne permet pas l’exercice du mode déclaratif, c’est-à-dire le calcul et la déclaration des cotisations par les employeurs de salariés agricoles.
Le présent article vise à permettre de mettre en œuvre dans le régime agricole, un système dit « déclaratif », consistant en un transfert vers la Mutualité sociale agricole des données sociales et des cotisations calculées et comptabilisées par l’entreprise elle-même, à partir de l’alimentation de flux automatisés selon la norme « déclaration automatisée des données sociales unifiée » (DADS-U) adaptée aux spécificités et besoins du régime agricole.
L’appel « déclaratif » est une mesure de simplification offerte aux employeurs agricoles et est appelé à coexister avec « l’appel chiffré » qui demeure un service très apprécié des petites entreprises ou des entreprises non informatisées.
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La Commission examine l’amendement CL 138 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 17.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à mettre en œuvre, dans le régime agricole, un système « déclaratif », consistant en un transfert vers la Mutualité sociale agricole des données sociales et des cotisations calculées et comptabilisées par l’entreprise, à partir de l’alimentation de flux automatisés selon la norme « déclaration automatisée des données sociales unifiée », adaptée aux spécificités et besoins du régime agricole. L’appel déclaratif est donc une mesure de simplification offerte aux employeurs agricoles.
La Commission adopte cet amendement.
Article 17 ter (nouveau)
(art. L. 1321-5 du code de la santé publique)
Spécifications techniques auxquelles doivent répondre les laboratoires d’analyses de l’eau participant à un marché public
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
L’article 23 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services encadre les spécifications techniques des marchés. En conséquence, l’agrément mentionné à l’article L. 1321-5 du code la santé publique – exigé préalablement d’un candidat à une procédure de marchés publics – prévoit des spécifications techniques auxquelles doivent répondre les laboratoires d’analyses de l’eau souhaitant participer au marché.
Bien que l’équivalence des spécifications techniques contenue dans l’agrément soit d’ores et déjà garantie au niveau réglementaire, la mention « ou équivalent » prévue au 3 de l’article 23 de la directive précitée ne figure pas explicitement dans la partie législative du code de la santé publique. Tel est l’objet du présent amendement qui vise à se conformer à ces dispositions.
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Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ensuite l’amendement CL 404 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 17.
Article 18
(art. L. 1331-7, L. 1331-7-1 [nouveau], L. 1331-8 et L. 1331-11 du code de la santé publique)
Simplification du régime applicable au déversement à l’égout d’eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d’activités économiques
Le présent article simplification du régime applicable au déversement à l’égout d’eaux usées provenant d’activités économiques, mais dont les caractéristiques sont celles d’effluents domestiques.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Pour renforcer la sécurité juridique et l’efficacité du nouveau régime des rejets d’eaux usées « assimilables aux eaux usées domestiques » dans le réseau public de collecte, l’habilitation donnée au pouvoir réglementaire pour préciser le champ d’application de ce régime devrait être encadrée. Il serait aussi utile de compléter le dispositif en modifiant les dispositions relatives aux contrôles et en prévoyant une procédure de régularisation des raccordements actuellement en situation irrégulière.
La rédaction de l’article 18 pourrait être la suivante :
« I. - Le chapitre premier du titre III du livre premier du code de la santé publique est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa de l’article L. 1331-7, sont insérés après le mot « participation » les mots : « au premier investissement » ;
2° Il est inséré, après l’article L. 1331-7, un article L. 1331-7-1 ainsi rédigé :
«Art. L. 1331-7-1.- Le propriétaire d’un immeuble ou d’un établissement dont les eaux usées résultent d’utilisations de l’eau assimilables à un usage domestique a droit, à sa demande, au raccordement au réseau public de collecte.
« Le propriétaire peut être astreint à verser à la commune, dans les conditions fixées par délibération du conseil municipal, une participation dont le montant tient compte de l’économie qu’il réalise en évitant le coût d’une installation d’évacuation ou d’épuration individuelle réglementaire.
« Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application du présent article. Il détermine notamment, en fonction du volume des rejets et de la nature et du degré de pollution, les utilisations de l’eau assimilables à un usage domestique. »
3° À l’article L. 1331-8, les références aux articles L. 1331-1 à L. 1331-7 sont remplacées par les références aux articles L. 1331-1 à L. 1331-7-1 ;
4° À l’article L. 1331-11, le cinquième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :
« 4° Pour assurer le contrôle des déversements d’eaux usées autres que domestiques et des utilisations de l’eau assimilables à un usage domestique. »
II. – Le propriétaire d’un immeuble ou d’une installation mentionnée à l’article L. 1331-7-1 du code de la santé publique, qui est raccordé au réseau public de collecte sans autorisation à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, régularise sa situation en présentant à la mairie du lieu d’implantation de l’immeuble ou de l’installation une déclaration justifiant utiliser l’eau dans des conditions assimilables à un usage domestique. En l’absence de déclaration dans les six mois suivant la publication du décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 1331-7-1, les dispositions de l’article L. 1331-8 lui sont applicables. »
En application de l’article L. 1331-1 du code de la santé publique, les eaux usées domestiques sont obligatoirement raccordées à l’égout lorsque le réseau de collecte existe. Pour les effluents non domestiques, une autorisation de rejet à l’égout de ces eaux usées est nécessaire en application de l’article L. 1331-10 du même code, la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques ayant porté à 10 000 euros le montant de l’amende applicable en l’absence d’autorisation (prévu à l’article L. 1337-2 du code de la santé).
Selon un arrêt du Conseil d’État du 26 novembre 1984, les eaux usées rejetées par l’établissement concerné « ne peuvent être regardées, eu égard à l’affectation professionnelle des immeubles dont elles proviennent, comme des eaux d’origine domestiques ». Les activités se caractérisant par le rejet d’eaux usées provenant des besoins d’alimentation et d’hygiène (bureaux, centres commerciaux, hôtels, restaurants, par exemple) ne provenant pas d’immeubles à usage principal d’habitation, ne constituent donc pas des « eaux usées domestiques » au sens du code de la santé, même si l’article L. 1331-15 du code de la santé publique restreint l’obligation de traitement autonome des rejets aux effluents autres que domestiques, ce qui implique que ces effluents de nature « domestique » peuvent être raccordés au réseau collectif d’assainissement.
La nécessité d’une autorisation de déversement pour ces établissements dont les rejets sont « assimilables » à des rejets domestiques permet toutefois à la collectivité de percevoir, en application de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 1331-10 du même code, une participation aux dépenses de premier investissement nécessitées par le raccordement. Cette même contribution aux dépenses de premier établissement est par ailleurs prévue par l’article L. 1331-7 du même code pour les immeubles d’habitation édifiés postérieurement à la mise en service du réseau de collecte qui doivent être raccordés à l’égout.
La définition des eaux usées domestiques étant limitée à celles issues des seuls immeubles à usage principal d’habitation explique que le nombre d’établissements devant disposer d’une autorisation de raccordement est très important. De ce fait, les mairies doivent faire face à plusieurs milliers de demandes d’autorisation, sans toujours disposer des services techniques compétents, la compétence « assainissement » étant souvent déléguée à un groupement. Dès lors, on observe que les collectivités concernées n’arrivent pas à accorder toutes ces autorisations dans des délais raisonnables.
L’absence d’exigence d’une autorisation de déversement pour des effluents « assimilables » aux rejets domestiques représenterait pour les collectivités territoriales et leurs groupements un allègement important des procédures administratives. Les charges administratives induites peuvent être évaluées entre 100 et 400 millions d’euros.
Le I du présent article propose donc de compléter l’article L. 1331-10 du même code pour préciser que l’autorisation de déversement n’est pas nécessaire pour les eaux usées assimilables aux eaux usées domestiques, un décret en Conseil d’État en précisant la définition.
Il convient cependant de conserver la nécessité pour la collectivité de ne pas être dans l’obligation de raccorder au réseau des établissements importants dont les rejets sont assimilables à des rejets domestiques (centres commerciaux, hôtels, ensembles d’activités tertiaires par exemple), si ce raccordement impose des travaux importants de renforcement et d’extension des réseaux et des ouvrages d’épuration des eaux usées. C’est pourquoi il n’est pas proposé de modifier l’article L. 1331-1 du même code définissant l’obligation de raccordement des seuls effluents domestiques.
Il est également proposé de compléter l’article L. 1331-7 du même code afin de préciser que la contribution aux dépenses d’investissement s’applique également pour le déversement au réseau d’assainissement d’effluents « assimilables » aux effluents domestiques. Ces participations aux dépenses de premier investissement seront à fixer par l’organe délibérant de la collectivité organisatrice du service sur la base des coûts des installations individuelles, dans le respect de l’égalité des catégories que constituent les usagers domestiques et les usagers « assimilables » vis-à-vis du service, les différences de situation exigeant de prendre en compte des références de coûts différentes.
Le nouvel article L. 1331-7-1 prévoit un même dispositif de participation aux frais de raccordement des propriétaires concernés, pour un réseau de collecte existant.
Sur une suggestion du Conseil d’État, votre rapporteur propose de préciser dans la loi les critères en fonction desquels le décret en Conseil d’État pourra déterminer les modalités d’application de ces dispositions. Il est ainsi proposé que ce décret fasse référence, pour qualifier les utilisations de l’eau assimilables à un usage domestique, le volume des rejets ainsi que la nature et le degré de pollution des eaux concernées.
Enfin, le II du présent article, résultant de l’adoption d’un amendement de votre rapporteur, prévoit un dispositif de régularisation de la situation des propriétaires raccordés sans autorisation au réseau de collecte. Ils disposeront d’un délai de six mois à compter de la publication du décret en conseil d’État précité pour présenter à la mairie une déclaration justifiant qu’ils utilisent l’eau dans des conditions assimilables à un usage domestique.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 42 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte l’amendement CL 181 du rapporteur.
En conséquence, l’article 18 est ainsi rédigé.
Article 19
(art. L. 1334-3, L. 1334-4, L. 1334-4-1 [nouveau] et L. 1334-12 du code de la santé publique)
Simplification des règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb
Le présent article propose de simplifier les règles applicables opérateurs réalisant les diagnostics du risque d’intoxication par le plomb ainsi que les modalités de contrôle après travaux de suppression de l’exposition au plomb, conformément aux principes de la directive « services ».
Le 1° du présent article modifie l’article L. 1334-3 du code de la santé publique qui prévoit que lorsque le propriétaire ou le syndicat des copropriétaires s’est engagé à réaliser les travaux, le représentant de l’État procède, au terme du délai indiqué dans la notification de sa décision, au contrôle des lieux, afin de vérifier que le risque d’exposition au plomb est supprimé. Ce même article prévoit que, dans le cas contraire, le représentant de l’État fait exécuter les travaux nécessaires à leurs frais. Enfin, à l’issue des travaux, le représentant de l’État fait procéder au contrôle des locaux, afin de vérifier que le risque d’exposition au plomb est supprimé.
Le présent article propose de simplifier la rédaction de ce dispositif pour simplement prévoir qu’à l’issue des travaux ou au terme du délai indiqué dans la notification de sa décision, le représentant de l’État procède ou fait procéder au contrôle des locaux, afin de vérifier que le risque d’exposition au plomb est supprimé.
Ce contrôle peut notamment être confié au directeur du service communal d’hygiène et de santé de la commune concernée.
Le 2° du présent article vise, à l’article L. 1334-4 du même code, à ne réserver l’agrément qu’il délivre aux seuls opérateurs chargés d’effectuer les travaux et non plus aux opérateurs chargés de réaliser les diagnostics et contrôles relatifs au plomb. En effet, les services de l’État estiment que le régime d’agrément est trop lourd et qu’un système d’accréditation paraît suffisant. Il semble que les services de l’État ne disposent pas des outils adaptés pour juger du professionnalisme des entreprises artisanales concernées.
Les services de l’État justifient le maintien de l’agrément pour les opérateurs chargés d’effectuer les travaux relatifs au plomb par la complexité des opérations en cause et par les risques qu’elles présentent.
Le 3° du présent article prévoit de préciser dans un nouvel article L. 1334-4-1 du même code que les opérateurs chargés de réaliser les diagnostics et contrôles relatifs au plomb doivent présenter « des garanties de compétences » et disposer « d’une organisation et de moyens appropriés ». Ces opérateurs ne doivent avoir aucun lien de nature à porter atteinte à leur impartialité et à leur indépendance ni avec le propriétaire ou son mandataire, ni avec une entreprise pouvant réaliser des travaux dans les lieux pour lesquels il leur est demandé d’établir le diagnostic et le contrôle relatifs au plomb.
Le 4° du présent article propose de compléter l’article L. 1334-12 du même code pour prévoir qu’un décret en Conseil d’État prévoit les conditions auxquelles doivent répondre les organismes qui réalisent les travaux, le diagnostic et le contrôle relatifs au plomb, ainsi que les modalités selon lesquelles ils sont effectués.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 43 de M. Jean-Michel Clément.
Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 397 du Gouvernement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 182 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 19 modifié.
Article 20
(art. L. 4383-1, L. 4383-3 et L. 4244-1 du code de la santé publique)
Clarification des compétences en matière de formations sanitaires
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a modifié les compétences de l’État et de la région en matière des formations sanitaires. L’État détermine notamment le contenu pédagogique et de l’organisation de la formation et la région autorise la création des instituts de formation, agrée ses directeurs et finance les dépenses de fonctionnement et d’équipement de ces structures de formation.
Le présent article vise à inclure les cadres de santé et les préparateurs en pharmacie hospitalière comme bénéficiaires de ces formations.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
Cet article a notamment pour objet de transférer aux régions, ainsi qu’à la collectivité territoriale de Corse, le financement du fonctionnement et de l’investissement des organismes de formation des « cadres de santé ».
En transférant aux régions ce financement, ainsi que la responsabilité de l’agrément des instituts de formation des cadres de santé, formation régie par le décret n° 95-926 du 18 août 1995 et assurée par des instituts agréés par le ministre chargé de la santé, l’État leur transfère une compétence qu’il exerçait jusqu’ici. Cette compétence additionnelle vient compléter le bloc de compétences en matière de formation des auxiliaires médicaux transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : par conséquent, la formation des cadres de santé doit être regardée comme l’extension d’une compétence déjà transférée.
Le 4ème alinéa de l’article 72-2 de la Constitution dispose que ces extensions de compétences sont accompagnées par « des ressources déterminées par la loi » et la jurisprudence du Conseil constitutionnel (n° 2003-487 DC) a fait de cette compensation une des conditions de l’entrée en vigueur des dispositions en cause. Par suite et ainsi qu’il a été fait dans la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 portant généralisation du revenu de solidarité active, il pourrait être utile, afin de prévenir toute difficulté constitutionnelle d’insérer dans l’article une disposition supplémentaire ainsi rédigée :
« Les articles L. 4383-1 et L. 4383-3 du code de la santé publique, dans leur rédaction issue de l’article 20 de la loi n° du de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, entrent en vigueur en même temps que les dispositions de la loi de finances compensant les charges résultant, pour les régions et la collectivité territoriale de Corse, des compétences étendues par ces articles. » »
1. Les cadres de santé
Les nouvelles compétences de la région en matière de formation sanitaire ont concerné l’ensemble des professions paramédicales à l’exception de la formation des cadres de santé qui restent régis par les dispositions du décret n° 95-926 du 18 août 1995 portant création d’un diplôme de cadre de santé. La région n’a, s’agissant des cadres de santé, aucune compétence en matière d’agrément ni de financement des instituts de formation.
Prévoir la compétence de la région en matière de formation des cadres de santé permet de rendre le « bloc de compétences » régional cohérent. À ce titre, le présent article ne vient donc que compléter une compétence régionale déjà transférée par l’État.
Dans sa décision 2004-509 DC du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale, le Conseil constitutionnel a admis que le transfert que la modification du périmètre d’une compétence transférée doit être analysée comme une extension de compétences.
2. Les préparateurs en pharmacie hospitalière
Les préparateurs en pharmacie hospitalière ont été introduits dans le code de la santé publique par l’ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive européenne n° 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Les mesures les concernant figurent aux articles L. 4241-13 à L. 4241-18 du code de la santé publique.
L’article L. 4244-1 du code de la santé publique prévoit que l’État fixe les conditions d’accès à la formation des préparateurs en pharmacie hospitalière. Il appartient à l’État de déterminer le programme de formation, l’organisation des études, les modalités d’évaluation des apprentis ou élèves et de délivrer le diplôme. La région à la charge du fonctionnement et de l’équipement des centres de formation des préparateurs en pharmacie hospitalière dans les conditions prévues à l’article L. 4383-5 du même code.
Lors des travaux préparatoires de la loi du 13 août 2004 précitée, les centres de formation préparant au diplôme de préparateur en pharmacie hospitalière n’ont pas eu à être transférés aux régions au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 car ils étaient alors accessibles par la seule voie de l’apprentissage qui relevait déjà de la compétence des conseils régionaux.
Le Gouvernement estime que la création de ces voies d’accès a conduit, implicitement, à confier à l’État la compétence en matière de création de centres de formation pour les préparateurs en pharmacie hospitalière et d’agrément pour leurs directeurs.
Si l’article L. 4244-1 du même code prévoit que la région à la charge du fonctionnement et de l’équipement de centres de formation des préparateurs en pharmacie hospitalière dans les conditions prévues à l’article L. 4383-5 précité, il ne faisait pas mention de l’article L. 4383-3 du même code, qui transfère à la région les compétences en matière d’agrément et de création d’écoles de préparateurs en pharmacie hospitalière.
D’après les informations fournies par le Gouvernement, les crédits concernant le fonctionnement et l’équipement des centres de formation des préparateurs en pharmacie hospitalière ont fait l’objet début 2009 d’une compensation vers les régions concernées. Cela étant, ces compensations n’ont pu être effectuées sur une base légale solide.
Par ailleurs, le quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution impose que les extensions de compétences soient compensées par « des ressources déterminées par la loi » (33). En outre, une affectation de recettes de l’État à une collectivité territoriale ne peut trouver sa place qu’en loi de finances, conformément à l’article 36 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.
À défaut de dispositions relatives à la compensation des charges, le Conseil constitutionnel constaterait, comme il l’avait fait dans sa décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003 sur la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité que ces dispositions étendant une compétence transférée ne peuvent entrer en vigueur.
C’est pourquoi votre rapporteur propose de préciser que les dispositions du présent article entrent en vigueur en même temps que les dispositions de la loi de finances compensant les charges résultant, pour les régions, des compétences étendues par ces articles.
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La Commission en vient à l’amendement CL 183 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement a deux objets : outre un aspect rédactionnel, il vise à assurer la conformité de l’article au quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 20 est ainsi rédigé.
Article 20 bis (nouveau)
(art. L. 5125-1, L. 5125-1-2 [nouveau] et L. 5125-32 du code de la santé publique)
Sous-traitance de préparations pour le compte d’une pharmacie française
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
Le code de la santé publique prévoit que les officines de pharmacie françaises peuvent confier l’exécution d’une préparation, par un contrat écrit, à une autre officine bénéficiant d’une autorisation pour l’exercice de cette activité de sous-traitance. Les préparations doivent être réalisées en conformité avec les bonnes pratiques de préparations fixées par le directeur général de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS).
Le I du présent article étend cette possibilité aux officines de pharmacie établies dans un autre État de l’Union européenne et précise les conditions dans lesquelles elles peuvent, en conséquence, exercer une activité de sous-traitance de préparations pour le compte d’une officine de pharmacie française.
En outre, et afin de respecter les engagements communautaires de la France tout en préservant la sécurité sanitaire des patients, le présent article crée également deux catégories de régime :
— un régime déclaratif pour les officines de pharmacie régulièrement autorisées dans leur État et dont les conditions de réalisation de l’activité de sous-traitance de préparations en vigueur ont été préalablement reconnues équivalentes à celles mises en place en France ;
— un régime d’autorisation classique pour les autres officines ne répondant pas à ces conditions.
Par ailleurs, le II du présent article reconnaît explicitement à toute personne titulaire d’une autorisation de fabrication des médicaments au sens de la directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, la possibilité d’exécuter des préparations pour le compte d’une officine de pharmacie française.
Enfin, le III du présent article procède à une coordination.
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Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 401 du Gouvernement.
Article 21
(art. L. 5211-3 du code de la santé publique)
Reconnaissance de la certification établie par les organismes des États membres en matière de dispositifs médicaux
L’article L. 5211-3 dispose que la certification de conformité nécessaire à la mise sur le marché national des dispositifs médicaux est établie par le fabricant lui-même ou par les organismes désignés par l’agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS). Notre droit ne reconnaît donc pas la certification établie par les organismes désignés par les autres États membres de la Communauté européenne.
Le présent article propose de mettre en œuvre le principe de reconnaissance mutuelle en matière de dispositifs médicaux dont les certificats de conformité ont été délivrés par des organismes agréés dans d’autres États membres. Cette modification vise donc à transposer la directive 90/385/CEE du Conseil, du 20 juin 1990, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dispositifs médicaux implantables actifs et la directive 93/42/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, relative aux dispositifs médicaux.
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La Commission adopte l’article 21 sans modification.
Article 22
(art. L. 5212-1 du code de la santé publique)
Simplification des modalités de revente des dispositifs médicaux d’occasion
L’article L. 5212-1 du code de la santé publique prévoit l’intervention d’organismes agréés chargés de délivrer l’attestation technique préalable dont les modalités sont définies par décret.
En effet, la personne physique ou morale responsable de la revente d’un dispositif médical d’occasion doit figurer sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de la santé, pris sur proposition du directeur général de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé. Elle doit faire établir préalablement par un organisme, agréé à cet effet par décision du directeur général de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, une attestation technique justifiant d’une maintenance régulière et du maintien des performances du dispositif médical concerné.
Ce dispositif n’a jamais été mis en œuvre, car le décret d’application n’a jamais été pris. De plus, il est contraire à la directive « services ».
C’est pourquoi le présent article vise à simplifier les modalités encadrant la revente des dispositifs médicaux d’occasion telles qu’elles sont prévues par le troisième alinéa de l’article L. 5212-1 du code de la santé publique, en supprimant le recours à un organisme agréé pour l’établissement de l’attestation technique. La suppression de cet agrément vise également à rendre cette réglementation compatible avec les dispositions de la directive « services ».
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 44 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte l’article 22 sans modification.
Article 23
(art. L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale)
Simplification des formalités des employeurs étrangers relatives aux obligations sociales
Le présent article permet de simplifier les formalités des employeurs étrangers ayant des obligations sociales à remplir pour l’emploi de salariés relevant de la législation française de sécurité sociale et donc de garantir le financement de la protection sociale des salariés.
Les 1° et 2° du I du présent article visent à permettre d’appliquer le nouveau dispositif tant aux entreprises qu’au particulier qui n’est qui n’est pas considéré comme domicilié en France pour l’établissement de l’impôt sur le revenu. Il est ainsi fait référence à l’article 4 B du code général des impôts, qui définit précisément cette catégorie.
Le 3° du I du présent article supprime la mention selon laquelle les modalités d’application du présent article sont, « en tant que de besoin », déterminées par décret en Conseil d’État. En effet, le dispositif introduit par le présent article propose qu’un décret fixe les modalités d’application de l’ensemble de l’article.
Le 4° du I du présent article prévoit le dispositif permettant aux particuliers d’utiliser le chèque emploi-service universel et aux entreprises de recourir au titre emploi-service entreprise, s’ils ne sont pas établis en France.
Dans ces cas, les contributions et cotisations sociales d’origine légale ou conventionnelle sont recouvrées et contrôlées par l’URSSAF selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale assises sur les salaires. En outre, l’URSSAF calcule ces cotisations et contributions sur la base des informations communiquées par l’employeur, et établit le bulletin de paie du salarié.
Lorsque le salarié est employé par un particulier pour une durée maximale qui sera fixée par décret, les cotisations et contributions sociales dues peuvent être payées par avance sur une base forfaitaire, en fonction de la durée totale de la période d’emploi ou du séjour en France et de la rémunération horaire.
Les modalités de transmission des déclarations aux organismes pour le compte desquels sont recouvrées ces cotisations et contributions et les modalités de répartition des versements correspondants font l’objet d’accords entre les organismes nationaux. À défaut d’accord, ces modalités sont fixées par décret.
Enfin, les déclarations sociales des employeurs sont transmises à l’URSSAF par voie électronique.
Le présent article propose donc de créer un véritable guichet unique dématérialisé pour les entreprises sans établissement en France et les particuliers employeurs qui emploient, en France, du personnel salarié. Le dispositif existant depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 présente en effet certaines limites : les entreprises étrangères relevant du centre national des firmes étrangères (CNFE) sont actuellement gérées dans le cadre du système déclaratif français de droit commun, qui est trop complexe pour des employeurs étrangers qui, ne connaissant pas le système français de protection sociale, ont des difficultés pour accomplir les différentes formalités.
Grâce au présent dispositif, les entreprises étrangères auront accès à une offre de services plus complète en matière sociale, sur le modèle de celle proposée dans le cadre du titre emploi-service entreprise en vigueur depuis le 1er avril 2009 tandis que les particuliers employeurs bénéficieront d’un dispositif équivalent au chèque emploi-service universel (CESU). Ils bénéficieront, en plus du recouvrement des cotisations et contributions dues par un interlocuteur unique spécialisé dans la relation avec des personnes étrangères (et offrant ses services en plusieurs langues), du calcul de ces dernières par le centre national des firmes étrangères (CNFE), ainsi que de l’établissement par celui-ci de la déclaration unique d’embauche, du contrat de travail et des bulletins de paie. Les supports déclaratifs seront également plus adaptés et seront entièrement dématérialisés.
Par ailleurs, en cas de court séjour en France, le dispositif sera encore davantage facilité afin de permettre aux particuliers étrangers de s’acquitter de leurs obligations sociales et de garantir la protection sociale de leurs salariés.
Le II du présent article prévoit que le présent article entre en vigueur le 1er octobre 2010.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 184 et CL 185 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 23 ainsi modifié.
Article 24
(art. L. 1225-62 du code du travail)
Possibilité d’accorder un nouveau congé de présence parentale au-delà de la période initiale de trois ans
L’allocation journalière de présence parentale (AJPP) a été modifiée par l’article 87 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006. Ce dispositif est entré en vigueur le 1er mai 2006. L’allocation est versée dans la limite d’une durée maximale de trois ans pour un même enfant et par maladie, handicap ou accident présentant une particulière gravité et nécessitant une présence soutenue et des soins contraignants.
Au-delà de la période de trois ans, le droit à l’allocation peut être ouvert de nouveau, en cas de rechute ou de récidive de la pathologie de l’enfant au titre de laquelle un premier droit à l’allocation journalière de présence parentale avait été ouvert, dès lors que les conditions d’ouverture de droit sont réunies. Ce dispositif est prévu à l’article L. 544-3 du code de la sécurité sociale. Cette situation est appréciée notamment au moyen de l’attestation par le médecin qui suit l’enfant, de la particulière gravité de la maladie, de l’accident ou du handicap, de la nécessité d’une présence soutenue et des soins contraignants ainsi que de la durée prévisible de traitement.
Dès lors, en cas de rechute ou de récidive de la pathologie de l’enfant, le dispositif en vigueur prévoit l’ouverture d’un nouveau compte de 310 jours dans les conditions initiales d’ouverture de droit. Or, cette disposition du code de la sécurité sociale, introduite par voie d’amendement du Gouvernement lors des débats parlementaires n’a pas été étendue au congé de présence parentale (CPP) prévu par l’article L. 1225-62 du code du travail.
Le dispositif en vigueur est incohérent, puisque la loi prévoit, en cas de rechute, le droit de déposer une nouvelle demande d’AJPP mais pas le droit de reconduire le congé de présence parentale, alors que le droit à la prestation est lié au congé de présence parentale. C’est pourquoi le présent article propose de modifier l’article L. 1225-62 précité pour prévoir qu’au-delà de la période initiale de trois ans, un nouveau congé de présence parentale est accordé.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 186 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à étendre le dispositif proposé au premier alinéa de l’article L. 1225-62 du code du travail, qui concerne les enfants victimes de handicap.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 24 ainsi modifié.
Article 25
(art. L. 1272-3 du code du travail)
Application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif
Le présent article ouvre la possibilité de rémunérer les salariés pendant la prise des congés payés, dans le cadre du chèque-emploi associatif.
Le chèque-emploi associatif est défini par les articles L. 1272-1 à L. 1272-5 du code du travail.
L’article L. 1272-1 de ce code prévoit que le chèque-emploi associatif peut être utilisé par les associations à but non lucratif employant neuf salariés au plus et les associations de financement électoral, quel que soit le nombre de leurs salariés. L’article L. 1272-2 du même code dispose que le chèque-emploi associatif peut être utilisé pour rémunérer des salariés et simplifier les déclarations et paiements des cotisations et contributions dues aux régimes obligatoires de sécurité sociale, au régime d’assurance chômage et aux institutions de retraites complémentaires et de prévoyance. L’article L. 1272-3 du même code ajoute qu’il ne peut être utilisé qu’avec l’accord du salarié et qu’il se substitue à la remise du bulletin de paie.
Le dernier alinéa de ce dernier article prévoit que la rémunération portée sur le chèque-emploi associatif inclut une indemnité de congés payés dont le montant est égal au dixième de la rémunération totale brute due au salarié pour les prestations réalisées.
C’est ce dernier alinéa que le présent article propose de supprimer afin que le chèque-emploi associatif rentre dans le « droit commun » des congés payés, qui se caractérise par une prise effective des congés et la limitation de l’indemnité au seul cas de la rupture du contrat de travail. Cette modification confortera par ailleurs la conformité du chèque-emploi associatif avec la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail.
En effet, l’article 7 de cette directive précise que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines et que « la période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ».
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 425 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte l’article 25 sans modification.
Article 26
(art. L. 2135-1 du code du travail)
Simplification de la tenue des comptes des petits syndicats
Le présent article vise à simplifier la tenue des comptes des petits syndicats et à ne soumettre les très petits syndicats qu’à la seule tenue d’éléments de comptabilité.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 26 a pour objet de différencier les nouvelles obligations comptables des organisations syndicales selon la taille des organisations et le type de syndicat dont il s’agit.
Il se propose de modifier l’article L. 2135-1 du code du travail, issu de la loi du 20 août 2008 pour la rénovation de la démocratie sociale, qui a créé l’obligation pour les syndicats professionnels et leurs unions et les associations de salariés et d’employeurs régis par la loi du 1er juillet 1901 d’établir des comptes annuels pour ouvrir la voie à une présentation simplifiée des comptes dans des cas prévus par décret et à une simple comptabilité de caisse pour ceux dont les ressources annuelles n’excèdent pas un plafond.
L’instauration de l’obligation pour les syndicats d’établir des comptes annuels relève des principes fondamentaux du droit syndical. Il en va de même des cas dans lesquels la présentation simplifiée des comptes est possible. Par conséquent, afin d’épuiser sa compétence, le législateur doit encadrer le renvoi au pouvoir réglementaire de la détermination des cas dans lesquels l’obligation se limite à une présentation simplifiée avec enregistrement des créances et des dettes à la clôture de l’exercice. »
L’article 10 de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail pose le principe de tenue de comptes annuels par les organisations syndicales. C’est ainsi que l’article L. 2135-1 du code du travail prévoit que les syndicats professionnels et leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou, dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, par le droit local sont tenus d’établir des comptes annuels dans des conditions fixées par décret.
En application de l’article L. 2135-2 du même code, les syndicats professionnels et leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs, qui contrôlent une ou plusieurs personnes morales, sans entretenir avec elles de lien d’adhésion ou d’affiliation, sont tenus, dans des conditions déterminées par décret pris après avis du Conseil national de la comptabilité : soit d’établir des comptes consolidés, soit de fournir, en annexe à leurs propres comptes, les comptes de ces personnes morales, ainsi qu’une information sur la nature du lien de contrôle. Dans ce cas, les comptes de ces personnes morales doivent avoir fait l’objet d’un contrôle légal.
Par ailleurs, l’article L. 2135-4 du même code dispose que les comptes sont arrêtés par l’organe chargé de la direction et approuvés par l’assemblée générale des adhérents ou par un organe collégial de contrôle désigné par les statuts.
Enfin, l’article L. 2135-6 du même code précise que les syndicats professionnels ou d’employeurs, leurs unions et les associations de salariés ou d’employeurs dont les ressources dépassent un seuil fixé par décret sont tenus de nommer au moins un commissaire aux comptes et un suppléant.
L’ensemble de ces dispositions semble très contraignant pour les petits syndicats dont les ressources annuelles sont très faibles. C’est pourquoi le présent article propose de simplifier les obligations qui leur sont applicables.
Il est donc proposé, à l’article L. 2135-1 du code du travail, de préciser que les syndicats établissent leurs comptes annuels non plus dans des conditions fixées par décret, mais dans celles de l’article L. 123-12 du code de commerce qui est le « droit commun » de la tenue des comptes des entreprises.
Selon cet article L. 123-12 précité, toute personne physique ou morale ayant la qualité de commerçant doit procéder à l’enregistrement comptable des mouvements affectant le patrimoine de son entreprise. Ces mouvements sont enregistrés chronologiquement. En outre, elle doit établir des comptes annuels à la clôture de l’exercice au vu des enregistrements comptables et de l’inventaire. Ces comptes annuels comprennent le bilan, le compte de résultat et une annexe, qui forment un tout indissociable.
Le présent article propose également que ces comptes soient établis, le cas échéant, selon une présentation simplifiée avec la possibilité de n’enregistrer leurs créances et leurs dettes qu’à la clôture de l’exercice dans les cas prévus par décret, ou, si leurs ressources annuelles n’excèdent pas un seuil fixé par décret, à la tenue d’un livre enregistrant chronologiquement l’ensemble des mouvements affectant leur patrimoine.
Ce dispositif aura donc un double effet :
— d’après les informations recueillies par votre rapporteur, il permettra aux syndicats ayant moins de 3 000 euros de recettes annuelles de pouvoir tenir des éléments de comptabilité tenant lieu de comptes ;
— il permettra aux syndicats ayant des recettes annuelles inférieures à un seuil réglementaire (moins de 230 000 euros), de tenir des comptes simplifiés.
L’article 34 de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux » du droit syndical. Le Conseil d’État a estimé que l’instauration de l’obligation pour les syndicats d’établir des comptes annuels relevant des principes fondamentaux du droit syndical, il en allait de même des cas dans lesquels la présentation simplifiée des comptes est possible. Si cette interprétation était retenue, le législateur se devrait alors, pour épuiser pleinement sa compétence, de fixer lui-même ces seuils et ne pas laisser au pouvoir réglementaire le soin de le faire.
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La Commission examine l’amendement CL 187 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. L’obligation pour les syndicats d’établir des comptes annuels relevant des principes fondamentaux du droit syndical, le Conseil d’État a estimé qu’il en allait de même des cas dans lesquels la présentation simplifiée est possible. À la demande du cabinet du ministre chargé du travail, je propose de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer les seuils en la matière.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 26 est ainsi rédigé.
Article 27
(art. 4, 5 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949)
Adaptation de la législation sur les publications destinées à la jeunesse
Le présent article propose de modifier la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse, dans le but, notamment, de transposer la directive « services » précitée, mais aussi de procéder à des aménagements de cette législation.
L’auteur de la proposition de loi a déposé un amendement de suppression du 1° du présent article.
Les fonctions de publication et d’édition de périodiques destinés à la jeunesse ne peuvent aujourd’hui être exercées que par une association déclarée ou une société commerciale. Une telle personne morale doit être dotée d’un comité de direction d’au moins trois membres, dont trois membres du conseil d’administration choisis par celui-ci s’il s’agit une société anonyme ou d’une association ou du gérant s’il s’agit d’une autre forme de société.
Le a du 2° du présent article propose d’ouvrir cette possibilité à toute personne physique ainsi qu’à toute forme juridique pour les personnes morales. Pour ces dernières, il est prévu qu’elles soient pourvues d’un comité de direction d’au moins trois membres. Les noms, prénoms et qualité de chaque membre du comité devront figurer obligatoirement sur chaque exemplaire publié.
Le b du 2° du présent article adapte les exigences liées à la composition du comité de direction (membres du conseil d’administration ou gérant de la société) pour tenir compte de l’ouverture de l’exercice de l’activité à toute forme juridique ; C’est ainsi que le comité de direction devra comprendre obligatoirement trois membres du conseil d’administration « ou le ou les gérants selon la forme juridique de la personne morale ».
Le même b du 2° prévoit d’étendre aux gérants, au président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance, aux directeurs généraux ou aux membres du directoire ainsi qu’aux personnes physiques exerçant l’activité de publication ou d’édition de périodiques les obligations qui ne pèsent aujourd’hui que sur les membres du comité de direction.
Ces obligations, définies par l’article 4 de la loi du 16 juillet 1949 précitée, sont les suivantes :
— être de nationalité française ;
— jouir de ses droits civils ;
— ne pas avoir été l’objet d’une mesure disciplinaire ayant entraîné l’exclusion d’une fonction dans l’enseignement ;
— ne pas avoir été déchu de tout ou partie des « droits de la puissance paternelle » ;
— ne pas avoir été l’objet d’une condamnation pour fait de collaboration ou pour délit contraire aux bonnes mœurs, d’une condamnation pour tout crime ou pour abandon de famille, pour les infractions prévues aux articles 312 et 345 à 357 inclus du code pénal, ou pour vol, abus de confiance, escroquerie ou délit puni par les lois des peines de l’escroquerie, pour soustraction commise par dépositaire public, pour extorsion de fonds ou de valeurs, ou pour recel de chose obtenue à l’aide de ces infractions, ou pour diffamation lorsque, dans ce dernier cas, la condamnation prononcée aura comporté une peine d’emprisonnement ou pour des faits prévus par les articles L. 626, L. 627, L. 627-2, L. 628, L. 629 et L. 630 du code de la santé publique ;
— ne pas avoir appartenu à la direction ou au comité de direction d’une publication périodique frappée de suspension pour une durée excédant deux mois ;
— ne pas avoir été condamné antérieurement pour l’une des infractions prévues par la loi du 16 juillet 1949 précitée.
Le c du 2° du présent article complète la liste précédente pour prévoir que les personnes concernées doivent être de nationalité française « ou ressortissant d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen », en application de la directive « services ».
Le d du 2° du présent article modifie cette même liste pour viser non pas les personnes déchues de tout ou partie des « droits de la puissance paternelle » mais celles qui se sont vues « retirer tout ou partie de l’autorité parentale », par coordination avec la rédaction du code civil résultant de la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale.
Le 3° du présent article propose de modifier l’article 5 de la loi du 16 juillet 1949 précitée.
Cet article dispose qu’avant la publication de tout périodique destiné à la jeunesse, « le directeur ou l’éditeur » doit adresser au garde des Sceaux une déclaration indiquant, outre le titre de la publication, les nom, prénoms et adresse du directeur, des membres du comité de direction et, le cas échéant, des membres du conseil d’administration ou des gérants, ainsi que la dénomination et l’adresse de l’association ou de la société.
Le présent article propose, par coordination avec les dispositions du 2°, que cette obligation soit étendue aux gérants, au président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance, aux directeurs généraux ou aux membres du directoire ainsi qu’aux personnes physiques exerçant l’activité de publication ou d’édition de périodiques.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 45 de M. Jean-Michel Clément.
Sur avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL 6 de M. Jean-Luc Warsmann.
Puis elle adopte successivement les amendements de coordination CL 188 et CL 189 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 27 ainsi modifié.
Article 27 bis (nouveau)
(art. L. 441-6 du code de commerce)
Communication du devis ou de la méthode de calcul du prix
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann.
L’article L. 441-6 du code de commerce relatif à la communication, entre professionnels, des prix, barèmes et conditions de vente du code de commerce énonce les obligations d’informations pesant sur les prestataires de services.
Le présent article propose de transposer l’article 22 de la directive 2006/123/CE sur les services dans le marché intérieur qui crée des obligations nouvelles pour les prestataires de services en matière d’information des destinataires afin d’améliorer la qualité des services offerts aux destinataires de services.
Le paragraphe II prévoit l’obligation de la délivrance d’un devis à la demande du destinataire et enfin le paragraphe III renvoie à l’article L. 111-2 du code de la consommation pour toutes les autres mentions obligatoires.
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La Commission en vient à l’amendement CL 139 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 27.
M. le rapporteur. L’article L. 441-6 du code du commerce énonce les obligations d’informations pesant sur les prestataires de services. Cet amendement tend à transposer l’article 22 de la directive sur les services, qui crée des obligations nouvelles, dans une perspective d’amélioration de la qualité des services offerts.
La Commission adopte cet amendement.
Article 27 ter (nouveau)
(art. L. 522-2 et L. 522-11 du code de commerce)
Encadrement de l’activité d’exploitant de magasin général
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann.
L’article L. 522-2 du code de commerce prévoit que l’arrêté préfectoral statuant sur la demande de l’agrément nécessaire à l’exercice de l’activité d’exploitant de magasin général est pris après avis d’organismes professionnels et interprofessionnels prévus par décret en Conseil d’État. Cette exigence, qui est de nature à complexifier le processus de décision préfectorale, ne paraît en outre pas conforme aux dispositions de l’article 14, point 6, de la directive « services » précitée, qui prohibe l’intervention d’opérateurs concurrents dans les procédures d’autorisation administrative auxquelles peuvent se trouver soumis les prestataires de services.
La réforme proposée permettra d’alléger la procédure d’agrément tout en rendant notre droit conforme aux exigences communautaires en la matière. Elle nécessitera l’adoption de mesures d’application par la voie d’un décret en Conseil d’État.
Les modifications de l’article L. 522-11 du code de commerce proposées tendent à faciliter l’obtention de l’agrément nécessaire à l’exercice de l’activité d’exploitant de magasin général lorsque les conditions de l’article L. 522-5 du même code ne sont pas remplies.
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Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 140 de M. Jean-Luc Warsmann portant additionnel après l’article 27.
Article 27 quater (nouveau)
(art. L. 111-1 à L. 111-3 du code de commerce)
Obligation d’information des prestataires de services
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann.
Les articles L. 111-1 à L. 111-3 du code de consommation énoncent les obligations d’informations pesant sur les prestataires de services en faveur des consommateurs. Les modifications proposées visent à transposer l’article 22 de la directive « services » précitée dans le marché intérieur qui crée des obligations nouvelles pour les prestataires de services en matière d’information des destinataires dans une perspective d’amélioration de la qualité des services offerts aux consommateurs.
Le I du présent article modifie le chapitre premier du livre premier du code de la consommation relatif à l’obligation générale d’information qui fait désormais la distinction entre les obligations d’information incombant aux vendeurs professionnels de biens (désormais regroupées à l’article L. 111-1) et celles incombant aux professionnels prestataires de services (faisant l’objet de l’article L. 111-2).
Les II et III du présent article complètent les articles L. 121-18 et L. 121-19 relatifs à la vente à distance par une référence à l’article L. 111-2 qui désormais vise les informations obligatoires sur les prestations de services. La réforme proposée nécessitera une mise en conformité des textes réglementaires applicables en matière de réglementation des prix.
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Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 141 de M. Jean-Luc Warsmann portant additionnel après l’article 27.
Article 27 quinquies (nouveau)
(art. L. 213-3 du code de la route)
Direction ou gérance d’une auto-école
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement.
L’article L. 213-3 du code de la route prévoit que l’exploitation, à titre individuel, ou la direction ou gérance de droit ou de fait d’un établissement d’enseignement de véhicules terrestres à moteur ainsi que l’animation des stages de sensibilisation à la sécurité routière est subordonnée à la possession d’une expérience professionnelle en matière d’enseignement de la conduite.
Cependant, le c) du 2 de l’article 15 de la directive « services » oblige à évaluer les exigences qui subordonnent la direction ou la gérance d’une entreprise à la possession d’une qualification particulière. La proportionnalité de ce dispositif n’apparaît pas établie dès lors que des dérogations à cette obligation de qualification sont déjà admises aujourd’hui dans certaines situations particulières et que par ailleurs, l’exigence de qualification professionnelle s’impose aux enseignants.
La réforme proposée permet de rationaliser et de simplifier l’accès à cette activité sans porter atteinte au niveau de qualifications pour les enseignants. Elle nécessitera l’adoption de mesures d’application par la voie d’un décret en Conseil d’État.
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Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 394 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 27.
Article 27 sexies (nouveau)
(art. L. 621-16 et L. 621-17 [nouveau] du code rural)
Instauration d’un régime déclaratif pour l’activité de collecte des céréales
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann.
L’article L. 621-16 du code rural prévoit que l’activité de collecte des céréales est soumise à agrément. Les activités de collecteur d’oléagineux sont soumises au même régime par le décret n° 56-777 du 29 juin 1956 relatif à la commercialisation de certaines graines oléagineuses métropolitaines, tel que modifié par le décret n° 81-934 du 14 octobre 1981.
Ces exigences soulèvent des interrogations quant à leur compatibilité aux dispositions des articles 9 et 16 de la directive « services » précitée, qui exigent que les régimes d’autorisation soient nécessaires et proportionnés.
La réforme proposée permet de lever cette difficulté. Elle facilitera, en outre, l’exercice de la profession de collecteurs de céréales ou d’oléagineux par la substitution d’un régime déclaratif au régime actuel d’agrément. Elle nécessitera l’adoption de mesures d’application par la voie d’un décret.
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Puis la Commission est saisie de l’amendement CL 142 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 27.
M. le rapporteur. Avis favorable.
Mme Delphine Batho. Mesurez-vous l’impact de cette mesure ? À mon sens, elle tend à libéraliser la commercialisation des céréales, au détriment de la traçabilité et de la sécurité sanitaire.
M. le rapporteur. Il s’agit uniquement de substituer un régime de déclaration à un régime d’agrément requérant des formalités extrêmement lourdes et inutiles. Dans les lois de simplification précédentes, nous avons adopté des mesures similaires à de multiples reprises.
La Commission adopte cet amendement.
Article 27 septies (nouveau)
(art. L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11 et L. 7122-16 du code du travail)
Instauration d’un régime déclaratif pour l’activité d’entrepreneur de spectacles
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann.
L’exigence de licence d’entrepreneur de spectacles, prévue à l’article L. 7122-3 du code du travail, doit être adaptée pour être conforme notamment aux dispositions du b) du 2 de l’article 16 de la directive « services » précitée, qui prohibent les obligations pour les prestataires communautaires déjà établis d’obtenir une autorisation des autorités compétentes pour l’accès ou l’exercice temporaire d’une activité de services.
La réforme proposée permet de lever cette difficulté et de simplifier les procédures applicables aux opérateurs communautaires intervenant à titre temporaire ou occasionnel sur le territoire national. Elle nécessitera l’adoption de mesures d’application par la voie d’un décret en Conseil d’État.
Les modifications des articles L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11, L. 7122-16 du code du travail proposées introduisent un régime déclaratif pour les opérateurs intervenant en régime de libre prestation de services.
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La Commission examine l’amendement CL 143 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 27.
M. le rapporteur. Il s’agit exactement de la même logique pour les entrepreneurs de spectacles.
La Commission adopte cet amendement.
Article 27 octies (nouveau)
(art. L. 7122-3, L. 7122-9, L. 7122-10, L. 7122-11 et L. 7122-16 du code du travail)
Mise en œuvre de la directive « services » pour les agences de mannequins
Cet article additionnel résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann.
Il est proposé d’alléger les exigences imposées aux agences de mannequins en matière d’incompatibilités professionnelles. Certaines de ces incompatibilités ont en effet une portée pratique limitée et constituent une exception en Europe. Il est également proposé de ne pas imposer l’obtention d’une licence en France aux agences déjà domiciliées dans un autre État membre de l’Union européenne.
Cette évolution sera d’ailleurs conforme aux dispositions du b) du 2 de l’article 16 de la directive « services » précitée, qui prohibe les régimes d’autorisation préalable des États membres pour l’exercice d’une activité de prestation de services.
Le présent article permet :
— d’introduire un régime déclaratif pour les agences intervenant dans le cadre de la libre prestation de service (l’obligation de souscrire une garantie financière demeure, parallèlement à cette obligation déclarative, comme c’est le cas pour les entreprises de travail temporaire) ;
— de supprimer le régime des incompatibilités professionnelles pour salariés, dirigeants et associés des agences intervenant dans le cadre de la libre prestation de service,
— d’alléger ce régime d’incompatibilité pour toutes les agences domiciliées en France.
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La Commission en vient à l’amendement CL 144 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 27.
M. le rapporteur. Il s’agit là des agences de mannequins. Avis favorable.
La Commission adopte cet amendement.
Section 2
Dispositions relatives à la protection et à la preuve de l’identité des personnes physiques
Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 1 de M. Jean-Luc Warsmann, tendant à la suppression de cet article. En conséquence, l’article 28 est supprimé.
Section 3
Dispositions relatives à l’informatique, aux fichiers et aux libertés
Article 29
(art. 11 et 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Fonctionnement de la CNIL
Extrait de l’avis du Conseil d’État:
« Cet article insère dans la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 des règles tendant, d’une part, à donner un caractère contradictoire au rapport public annuel de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et, d’autre part, à « assurer une représentation pluraliste » lors de la désignation, par les présidents des assemblées parlementaires, des membres de ces assemblées appelés à siéger dans cette commission. La seconde de ces règles pourrait donner à penser que, dans le silence de la loi, elle n’aurait pas à être respectée dans le cas d’autorités dont la composition et les attributions sont analogues à celles de la CNIL.
Si on estimait nécessaire d’inscrire expressément la première de ces règles dans la loi pour l’ensemble des autorités intéressées, il conviendrait de compléter les obligations, prévues par la proposition de loi, qui entendent définir le caractère contradictoire du rapport public. C’est non pas seulement sur les « observations provisoires sur lesquelles elle estime nécessaire de susciter leurs remarques » que l’autorité administrative devrait recueillir les remarques des personnes et organismes en cause, mais, plus généralement, sur toutes les observations relatives à toute personne ou à tout organisme susceptible de figurer in fine dans son rapport public. De même, le respect du débat contradictoire devrait conduire, sauf opposition des personnes et organismes concernés, à l’annexion au rapport public de celles de leurs remarques écrites ayant trait aux observations publiées à leur propos. »
Le rapport d’information n°1548 sur les fichiers de police, présenté au nom de la Commission des Lois le 24 mars 2009 par Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti, a conclu à la nécessité d’une refonte de leur cadre juridique. A la suite de ce rapport, les deux rapporteurs ont déposé une proposition de loi (n°1659), adoptée à l’unanimité le 16 juin 2009 par notre commission. (34)
Cette proposition de loi qui recommande de clarifier le régime juridique des fichiers de police, la présente proposition de loi reprend certaines de ses dispositions.
Tel est le cas de l’article 29 :
— le 1° reprend les dispositions de l’article 2 de la proposition de loi sur les fichiers de police qui prévoit le recueil des observations du gouvernement avant publication du rapport annuel de la CNIL. D’après les rapporteurs de la proposition de loi, cette disposition « vise à mettre en place un dialogue formalisé permettant d’améliorer les relations entre la CNIL et les services de police et de gendarmerie ». Pour autant, la procédure de recueil préalable des observations concernerait l’ensemble des ministères. La CNIL ferait ainsi connaître aux ministres concernés ou aux organismes qui mettent en œuvre des traitements de données pour le compte de l’État les observations provisoires pour lesquelles elle estime nécessaire de susciter leurs remarques.
Toutefois, le Conseil d’État considère qu’il « conviendrait de compléter les obligations, prévues par la proposition de loi, qui entendent définir le caractère contradictoire du rapport public. C’est non pas seulement sur les «observations provisoires sur lesquelles elle estime nécessaire de susciter leurs remarques» que l’autorité administrative devrait recueillir les remarques des personnes et organismes en cause, mais, plus généralement, sur toutes les observations relatives à toute personne ou à tout organisme susceptible de figurer in fine dans son rapport public ». Les règles de la procédure administrative contradictoire sont en effet susceptibles de s’appliquer à l’ensemble des personnes publiques ou privées citées par le rapport de la CNIL.
Par ailleurs, le Conseil d’État suggère de prévoir la publication dans le rapport public des réponses formulées par les ministres, personnes et organismes aux observations de la CNIL. Il est vrai que les auteurs de la proposition de loi sur les fichiers de police ont indiqué s’inspirer de la procédure applicable s’agissant des observations formulées par la Cour des comptes, qui prévoit une telle publication. La Commission propose donc une nouvelle rédaction tenant compte des remarques du Conseil d’État ;
— le 2° reprend les dispositions de l’article 3 de la proposition de loi sur les fichiers de police qui prévoit que les deux députés et les deux sénateurs membres de la CNIL sont désignés « de manière à assurer une représentation pluraliste ». Au regard de l’importance que revêt l’action de la CNIL dans le domaine de la protection des données à caractère personnel, il semble nécessaire que l’opposition soit représentée au sein de cette autorité de contrôle. L’exigence de pluralisme s’appréciera au vu de l’ensemble des membres désignés au sein de la CNIL par les deux assemblées.
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La Commission examine l’amendement de suppression CL 46 de M. Jean-Michel Clément.
Mme Delphine Batho. Cet article et d’autres amendements, qui suivent, organisent une sorte de « vente à la découpe » de la proposition de loi relative aux fichiers de police adoptée par notre Commission. Les dispositions législatives reprises, partielles et parfois réécrites, ne relevant pas de la simplification du droit, elles n’ont pas vocation à figurer dans le texte que nous examinons ce matin. Il est regrettable que le Gouvernement et la majorité procèdent par cavalier législatif plutôt que de débattre de notre proposition de loi.
M. le rapporteur. Bien au contraire, par souci de clarté, il s’agit de regrouper l’ensemble des dispositions relatives aux fichiers dans ce texte de simplification.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je ne peux laisser passer les propos de Mme Batho, il ne s’agit aucunement de « cavalier législatif » puisque la section 3 du chapitre 1er de la proposition de loi est consacrée à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
La Commission rejette cet amendement.
Elle en vient ensuite à l’amendement CL 363 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement, inspiré par l’avis du Conseil d’État, a pour objet d’étendre la nouvelle procédure contradictoire à l’ensemble des personnes et des organismes cités par le rapport de la CNIL.
M. Philippe Gosselin. Cette disposition alourdirait très fortement la procédure, au point que la CNIL risquerait d’avoir du mal à l’appliquer.
M. le rapporteur. Mais il s’agit d’une demande explicite du Conseil d’État.
Mme Delphine Batho. Cet amendement et les suivants ne reprennent absolument pas l’ensemble des mesures de la proposition de loi adoptée par la Commission des lois. Sont notamment oubliés les articles relatifs aux fichiers de renseignement, à la délinquance sérielle et aux antécédents judiciaires. Je maintiens donc mes propos.
S’agissant de l’amendement CL 363, je comprends l’avis du Conseil d’État mais sans doute n’a-t-il pas compris ce que nous voulions mettre en place. Nous ne préconisions pas une procédure figée mais un dialogue contradictoire entre la CNIL et, par exemple, le ministère de l’intérieur. C’est pourquoi, dans notre rédaction initiale, nous parlions d’« observations provisoires ».
M. le rapporteur. Je maintiens mon amendement.
La Commission adopte l’amendement CL 363.
Puis elle adopte l’article 29 ainsi modifié.
Article 29 bis (nouveau)
(art. 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Autorisation par la loi des catégories de traitements intéressant la sécurité publique ou la lutte contre la délinquance et la criminalité
Cet article est issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti. Il a pour but de donner une nouvelle rédaction à l’article 26 de la loi « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978 qui concerne les modalités de création des fichiers de police.
L’article 5 de la proposition de loi relative aux fichiers de police (n° 1738), adoptée par la commission des Lois le 16 juin dernier, proposait également de réécrire l’article 26 afin de donner au Législateur le soin d’autoriser les catégories de fichiers de police.
Visant un objet similaire, le présent article dispose que les traitements intéressant la sécurité publique ne pourront être créés par voie réglementaire que lorsque leur finalité correspond à une ou plusieurs des finalités déterminées par la loi. Ces finalités seraient au nombre de onze et encadreraient l’ensemble des traitements de données actuellement utilisés par les forces de police et de gendarmerie et les autorités chargées de l’exécution des peines (traitements d’investigation, d’antécédents, d’analyse sérielle, des mesures de sûreté…). Si le Gouvernement souhaitait créer un fichier ne répondant pas à un de ces finalités, il devrait donc au préalable passer par la loi.
Par ailleurs, cet amendement détermine un régime spécifique concernant les mineurs pour les traitements relevant du 6° du II, c’est-à-dire pour les fichiers de renseignement. Eu égard à l’implication croissante de mineurs dans des actes portant atteinte à la sécurité publique, il est nécessaire d’autoriser le recueil de données les concernant mais pour tenir compte de l’évolution de leur personnalité avec l’âge, il convient d’instaurer à leur égard un véritable « droit à l’oubli ».
En outre, la nouvelle rédaction de l’article 26 reprend beaucoup des autres dispositions prévues par l’article 5 de la proposition de loi relative aux fichiers de police, et notamment :
— la publication de l’ensemble des actes réglementaires créant des traitements de données intéressant la sécurité publique. Pourraient donc dorénavant seuls être dispensés de publication les actes concernant les traitements intéressant la sûreté de l’État ou de la défense alors que la législation actuelle autorise le Gouvernement à ne pas publier les actes réglementaires créant des fichiers de police ;
— la transmission des actes réglementaires non publiés créant des traitements intéressant la défense ou la sécurité nationale à la délégation parlementaire au renseignement et à la CNIL ;
— l’instauration d’un régime juridique pour les traitements dont la mise en œuvre nécessite une phase expérimentale.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 24 rectifié de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je reprends cet amendement, qui modifie la rédaction de l’article 26 de la loi informatique et libertés, ainsi que les amendements CL 25 rectifié à CL 31 de M. Jacques Alain Bénisti.
L’amendement CL 24 supprime la possibilité de ne pas publier l’acte réglementaire d’un fichier intéressant la sécurité publique. La dispense de publication sera désormais réservée aux seuls fichiers intéressant la sûreté de l’État ou la défense.
Il prévoit la transmission des actes réglementaires non publiés qui créent des traitements intéressant la défense ou la sécurité nationale à la délégation parlementaire au renseignement et à la CNIL.
Il instaure un régime juridique pour les traitements dont la mise en œuvre nécessite une phase expérimentale.
Nous adoptons le principe selon lequel un fichier doit appartenir à une catégorie de fichiers dûment et préalablement autorisée par la loi et nous inscrivons dans la loi onze catégories de fichiers, chacune répondant à une finalité. À l’avenir, si un Gouvernement veut créer un fichier ne répondant à aucune de ces finalités, il devra légiférer.
M. le rapporteur. Avis favorable.
Mme Delphine Batho. Cette réécriture dénature complètement l’article 5 de notre proposition de loi.
La nécessité d’organiser un débat démocratique puis de légiférer était au cœur de notre rapport et de notre proposition de loi. Or, la nouvelle rédaction que vous proposez va exactement dans le sens inverse : elle autorisera le Gouvernement à recourir davantage au pouvoir réglementaire.
Une catégorie de fichiers ne se définit pas simplement selon la finalité mais aussi selon les données et le destinataire. Il convient également que la durée de conservation des données, la liste des destinataires et surtout la dérogation à l’interdiction de collecter des données sensibles relèvent du pouvoir législatif et non du pouvoir réglementaire.
Le Gouvernement pourra créer par voie réglementaire un fichier répondant à une ou plusieurs finalités. Trois des onze finalités énoncées regroupent en réalité plusieurs finalités. La deuxième regroupe les fichiers d’identification et les fichiers de recherche. La troisième regroupe les fichiers des personnes recherchées et les objets recherchés. Surtout, la sixième regroupe le fichier remplaçant celui des renseignements généraux et le fichier des enquêtes administratives.
Enfin, le IV de l’amendement est totalement inapproprié, un fichier de renseignement ne portant par sur des infractions.
M. Philippe Gosselin. Le volet concernant la durée de conservation des données des mineurs ne me pose aucun problème, pas plus que le nouveau régime des publications.
En revanche, en établissant une liste de catégories de traitements susceptibles d’être autorisés par voie réglementaire, il est vrai que l’amendement diffère par rapport à la proposition de loi relative aux fichiers de police, d’autant que cette liste est extrêmement longue, qu’elle ne dresse pas une typologie satisfaisante des fichiers de police, qu’elle revêt une portée plutôt déclarative, que certaines catégories se recoupent et que les finalités considérées ne sont pas toutes très explicites.
M. le rapporteur. J’émets un avis favorable et je pense qu’il faut renvoyer la discussion à la séance publique pour trancher entre ces appréciations très diverses.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Ce travail me semble constituer une très grande avancée. Mais libre à chacun de penser qu’il faut avancer davantage.
M. Philippe Gosselin. Entendons-nous bien, je ne suis pas opposé à cet amendement mais sa rédaction me pose problème.
Mme Delphine Batho. J’ai bien compris votre démarche, monsieur le président, mais je regrette que le consensus ne puisse tenir jusqu’au bout et que les mesures proposées dans l’amendement constituent un recul juridique par rapport à l’article 26 de la loi informatique et libertés en vigueur.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Vous me permettrez de ne pas être d’accord.
La Commission adopte l’amendement CL 24 rectifié.
Article 29 ter (nouveau)
(art. 8, 27, 31, 45, 49 et 69 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Coordinations
Cet article, issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, effectue les coordinations nécessaires au sein de la loi du 6 janvier 1978 rendues nécessaires par la nouvelle rédaction de l’article 26 de cette loi, comme le faisaient les articles 1er, 6, 9, 10, 11 et 12 de la proposition de loi relative aux fichiers de police.
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La Commission examine l’amendement CL 25 rectifié de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
La Commission adopte l’amendement CL 25 rectifié.
Article 29 quater (nouveau)
(art. 16 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Extension des compétences du bureau de la CNIL
Cet article, issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, reprend les dispositions de l’article 4 de la proposition de loi relative aux fichiers de police.
Il permet de confier au bureau de la CNIL la possibilité d’émettre des avis au nom de celle-ci dans le cadre de la démarche d’expérimentation mentionnée au VI de l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 dans sa nouvelle rédaction. Cette extension des compétences du bureau traduit une volonté de souplesse et de réactivité, s’agissant d’une procédure destinée avant tout à favoriser le dialogue technique en amont entre la CNIL et les services expérimentant des traitements préalablement à leur création par un acte réglementaire.
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La Commission adopte l’amendement CL 26 de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
Article 29 quinquies (nouveau)
(art. 29 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Durée de conservation des données et modalités de traçabilité
Cet article, issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, propose une nouvelle rédaction de l’article 29 de la loi « Informatique et Libertés » afin de rendre obligatoire dans les actes qui créent des fichiers de police l’inscription de la durée de conservation des données et les modalités de traçabilité des consultations du traitement.
L’article 8 de la proposition de loi relative aux fichiers de police modifie également l’article 29 de la loi « Informatique et libertés », mais uniquement pour des raisons rédactionnelles. La nouvelle rédaction retenue pour l’article 26 de la loi informatique et libertés par la présente proposition de loi ne nécessite pas de coordination à l’article 29.
Toutefois, il apparaît néanmoins utile de modifier l’article 29, afin d’apporter des garanties complémentaires pour les citoyens. Cet amendement propose donc deux mesures :
— La première prévoit que les actes autorisant la création des traitements mentionnés à l’article 26 comporteront la durée de conservation des données.
— La seconde mesure prévoit que les actes autorisant la création des traitements mentionnés à l’article 26 comporteront les modalités de traçabilité des consultations du traitement.
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La Commission en vient ensuite à l’amendement CL 27 de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
Mme Delphine Batho. Je ne comprends pas ce qu’apporte cet amendement par rapport au droit existant.
M. le rapporteur. Il tend à rendre obligatoire, dans les actes créant des fichiers de police, l’inscription de la durée de conservation des données ainsi que des modalités de traçabilité et de consultation.
La Commission adopte cet amendement.
Article 29 sexies (nouveau)
(art. 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Création au sein de la CNIL d’une formation spécialisée chargée des fichiers de police
Cet article, issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, reprend les dispositions de l’article 3 bis de la proposition de loi relative aux fichiers de police.
Afin de contribuer à l’amélioration du dialogue technique entre la CNIL et les services chargés de la mise en œuvre des fichiers, il est proposé de créer une formation spécialisée au sein de la CNIL, consacrée exclusivement aux fichiers de police. Parmi ses tâches figure, tout d’abord, l’instruction des demandes d’avis sur les projets de loi autorisant une catégorie de traitements et sur les projets d’actes réglementaires créant les traitements. Elle serait ensuite chargée d’assurer le suivi des procédures de mise en œuvre expérimentale des traitements. Enfin, elle aurait vocation à organiser, en accord avec les responsables des traitements concernés, les modalités d’exercice du droit d’accès indirect.
Cette formation serait élue par la CNIL et serait composée de trois membres, dont deux membres ou ancien membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes ou de la Cour de cassation.
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Sur avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CL 28 de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
Article 29 septies(nouveau)
(art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)
Information systématique de la délégation parlementaire au renseignement sur les traitements dispensés de la publication des actes réglementaires les créant
Cet article, issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, reprend les dispositions de l’article 13 de la proposition de loi relative aux fichiers de police.
Par coordination avec la nouvelle rédaction de l’article 26 de la loi « informatique et libertés », cet article prévoit la transmission à la délégation parlementaire au renseignement de tout décret en Conseil d’État créant un traitement dont il a été prévu une dispense de publication au Journal Officiel.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 29 de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
Mme Delphine Batho. Cet amendement prévoit la transmission à la délégation parlementaire au renseignement de tous les décrets sur tous les fichiers relevant de la sécurité. Je ne comprends pas : serait-ce une erreur ?
M. Philippe Gosselin. Ce dispositif reprend l’article 13 de la proposition de loi relative aux fichiers de police.
M. le rapporteur. Je propose de sous-amender cet amendement en restreignant la mesure au « I de l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 », à l’exclusion des II et III, ce qui donne satisfaction à Mme Batho.
La Commission adopte successivement le sous-amendement oral du rapporteur et l’amendement CL 29 ainsi sous-amendé.
Article 29 octies (nouveau)
(art. 21 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003)
Amélioration du contrôle des fichiers d’antécédents judiciaires par le procureur de la République
Cet article, issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, reprend plusieurs des dispositions du I de l’article 15 de la proposition de loi relative aux fichiers de police afin de renforcer l’efficacité du contrôle des fichiers d’antécédents judiciaires par le procureur de la République.
Le 1° permet de faire figurer dans la loi le délai de traitement des demandes de mise à jour es fichiers d’antécédents judiciaires en fonction des suites judiciaires dans la loi, tout en le ramenant à un mois. En effet, l’article 87-1 du décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 prévoit que le procureur de la République dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur ces demandes de mise à jour.
Le 2° maintient la faculté accordée au procureur de la République de maintenir dans les fichiers d’antécédents judiciaires les données personnelles d’une personne ayant bénéficié d’une décision de relaxe ou d’acquittement, mais il prévoit, en contrepartie, qu’une telle décision doit être notifiée par le procureur à la personne concernée.
La première disposition introduite par le 3° diffère quelque peu de la solution envisagée par la proposition de loi relative aux fichiers de police. Cette dernière avait envisagé que toute décision de classement sans suite, quels qu’en soient les motifs, puisse entraîner l’effacement des données personnelles au sein du STIC ou de JUDEX. Actuellement, seules les données concernant une décision de classement motivée par une insuffisance de charges peuvent être effacées à la demande du procureur de la République. Il semble en effet utile de pouvoir conserver ces données concernant des comportements qui, bien que n’ayant pas entraîné de poursuites, peuvent être intéressantes pour les services répressifs. En effet, contrairement au classement sans suite pour insuffisance de charge, les autres cas de classement sans suite (pour motifs juridiques, pour poursuite inopportune, en raison du désistement de la victime, de la mise en œuvre d’une mesure alternative aux poursuites…) n’indiquent pas que l’infraction n’a pas eu lieu.
Toutefois, pour ces autres types de classement sans suite, la disposition envisagée prévoit qu’ils feront l’objet d’une mention au STIC ou au JUDEX, ce qui constituera un grand progrès par rapport à la situation actuelle. En effet, toute personne qui consultera les données personnelles d’un individu inscrit dans un de ces fichiers sera avisée que cet individu a bénéficié d’une mesure de classement sans suite.
Enfin, la deuxième disposition introduite par le 3° prévoit que toutes les décisions d’effacement ou de rectification des informations nominatives prises par le procureur de la République seront systématiquement transmises aux responsables des autres traitements automatisés pour lesquels ces mêmes décisions sont susceptibles d’avoir une incidence sur la durée de conservation des données.
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Puis la Commission examine l’amendement CL 30 de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
M. le rapporteur. Avis favorable.
Mme Delphine Batho. Les fichiers STIC et JUDEX contiennent un volume d’erreurs considérable, avec des incidences graves pour certaines personnes, notamment en matière d’accès à l’emploi. Nous proposions de donner aux victimes un droit d’accès direct à ces fichiers. Pourquoi ne reprenez-vous pas cette idée ?
Par ailleurs, nous proposions d’élargir les motifs d’effacement des données. À l’inverse, vous élargissez le périmètre des motifs d’inscription et de maintien au fichier.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Cet amendement reprend presque intégralement le I de l’article 15 de la proposition de loi relative aux fichiers de police, à une seule exception : seules les données relatives à des classements sans suite motivés par une insuffisance de charges pourront être effacées. La disposition retenue ne va donc pas aussi loin que vous le souhaitez mais atteint un point d’équilibre.
Mme Delphine Batho. Il est bien indiqué : « Les autres décisions de classement sans suite font l’objet d’une mention. » C’est l’inverse de ce que nous recommandions.
M. le rapporteur. Il n’empêche que cela représente une amélioration par rapport à la situation actuelle dans laquelle la mention qu’une personne inscrite dans le fichier a fait l’objet d’un classement sans suite n’apparaît pas.
La Commission adopte cet amendement.
Article 29 nonies (nouveau)
(art. 397-5 du code de procédure pénale)
Utilisation par le ministère public des fichiers d’antécédents judiciaires dans le cadre des procédures de comparution immédiate
Cet article, également issu d’un amendement présenté par M. Jacques Alain Bénisti, reprend les dispositions de l’article 16 de la proposition de loi relative aux fichiers de police. Il permettra de mieux préciser les conditions d’utilisation des données figurant dans des fichiers d’antécédents judiciaires lors de procédures de comparution immédiate, afin d’établir une forme d’ « égalité des armes » entre l’accusation et la défense.
Comme l’indique le rapport d’information sur les fichiers de police (35), l’utilisation des fichiers de police par le ministère public au cours du procès pénal n’est pas sans conséquences sur l’équilibre entre défense et accusation. À la différence du FNAEG, dont les éléments sont versés au dossier et peuvent faire l’objet d’une demande d’expertise contradictoire par la défense, les fichiers d’antécédents judiciaires sont souvent utilisés par l’accusation de manière orale, sans que la défense puisse y avoir accès. La mention des affaires dans laquelle une personne a été mise en cause précédemment peut jouer un rôle non négligeable dans l’opinion que se forme le juge, tout particulièrement en cas de comparution immédiate.
Afin de remédier à cette situation, il est proposé de compléter l’article 397-5 du code de procédure pénale en prévoyant que si le procureur de la République envisage de faire mention d’éléments concernant le prévenu et figurant dans un fichier d’antécédents judiciaires, il doit les verser au dossier auquel l’avocat a accès au titre du troisième alinéa de l’article 393 du même code.
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La Commission en vient à l’amendement CL 31 de M. Jacques Alain Bénisti portant article additionnel après l’article 29.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Philippe Gosselin. Hormis l’amendement CL 24, sur lequel j’ai émis quelques réserves, cette série d’amendements correspond à des demandes ou des jurisprudences de la CNIL.
La Commission adopte cet amendement.
Section 4
Dispositions relatives à la gouvernance des entreprises
Article 30
(art. L. 123-16-1 [nouveau], L. 123-17, L. 123-25, et L. 232-6 du code de commerce)
Extension aux petites sociétés l’option de tenue d’une « comptabilité de trésorerie » en cours d’exercice
Le présent article reprend une proposition (36) du rapport précité du Président Jean-Luc Warsmann. Il propose de simplifier la présentation de l’annexe comptable pour les sociétés autorisées à présenter une comptabilité simplifiée et qui sont placées sous le régime réel simplifié d’imposition.
Les personnes physiques relevant du régime réel simplifié d’imposition, de plein droit ou sur option, ont la possibilité de tenir leur comptabilité en cours d’exercice selon des modalités simplifiées, dites « comptabilité de trésorerie », conformément à l’article L. 123-25 du code de commerce. La comptabilité de trésorerie est une comptabilité simplifiée (dite « recettes-dépenses ») où les opérations commerciales sont enregistrées en fonction des encaissements (ou recettes) et des décaissements (ou dépenses) en distinguant le mode de règlement, la date de chaque opération et la nature de l’opération réalisée : virements de fonds, prêts ou emprunts, acquisition ou cession d’immobilisations, subventions, charges, produits, etc.
Il est proposé d’étendre cette faculté aux personnes morales placées sur option ou de plein droit sous le régime réel simplifié d’imposition, ce qui inclura la très grande majorité des SARL. Cette faculté correspond d’ores et déjà à une pratique de quelques cabinets d’expertise comptable. Ce type de comptabilité est une possibilité qui représente une simplification, permettant aux petites sociétés de connaître régulièrement leur résultat simplifié d’imposition reflétant leur situation financière, mais qui ne peut être utilisée qu’en cours d’exercice. En effet, à la fin de l’année, les documents comptables (bilan, compte de résultat et annexe) sont présentés en comptabilité d’engagement, conformément aux obligations générales du code de commerce. Cette simplification a pour objectifs d’homogénéiser le traitement comptable des petites sociétés et des personnes physiques et d’aligner les règles fiscales et les règles comptables.
En application de l’article L. 123-16 du code de commerce, les commerçants peuvent, dans des conditions fixées par un règlement de l’Autorité des normes comptables, adopter une présentation simplifiée de leurs comptes annuels lorsqu’ils ne dépassent pas à la clôture de l’exercice des chiffres fixés par décret pour deux des critères suivants : le total de leur bilan, le montant net de leur chiffre d’affaires ou le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l’exercice. Ils perdent cette faculté lorsque cette condition n’est pas remplie pendant deux exercices successifs. Cette faculté s’applique à la fois aux personnes physiques et aux personnes morales ayant la qualité de commerçant.
L’article R. 123-200 du même code précise que, pour l’application de l’article L. 123-16 relatif à l’adoption d’une présentation simplifiée des comptes annuels :
— En ce qui concerne le bilan et le compte de résultat établis par les personnes physiques et personnes morales ayant la qualité de commerçant, le total du bilan est fixé à 267 000 euros, le montant net du chiffre d’affaires à 534 000 euros et le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l’exercice à 10 ;
— En ce qui concerne l’annexe établie par les personnes morales ayant la qualité de commerçant, le total du bilan est fixé à 3 650 000 euros, le montant net du chiffre d’affaires à 7 300 000 euros et le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l’exercice à 50.
Le total du bilan est égal à la somme des montants nets des éléments d’actif. Le montant net du chiffre d’affaires est égal au montant des ventes de produits et services liés à l’activité courante, diminué des réductions sur ventes, de la taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées. Le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l’exercice est égal à la moyenne arithmétique des effectifs à la fin de chaque trimestre de l’année civile, ou de l’exercice comptable lorsque celui-ci ne coïncide pas avec l’année civile, liés à l’entreprise par un contrat de travail à durée indéterminée.
Le 1° du présent article propose de créer un nouvel article L. 123-16-1 du code de commerce pour permettre aux personnes morales mentionnées à l’article L. 123-16 et placées sur option ou de plein droit sous le régime réel simplifié d’imposition de pouvoir présenter une annexe comptable établie selon un modèle abrégé fixé par un règlement de l’Autorité des normes comptables. Cette nouvelle faculté ne serait donc ouverte qu’aux commerçants ayant la qualité de personne morale et non aux personnes physiques.
En effet, ces dernières peuvent, en application de l’article L. 123-25 du même code, « n’enregistrer les créances et les dettes qu’à la clôture de l’exercice et ne pas établir d’annexe ».
L’auteur de la proposition de loi fait valoir que la réalisation d’une annexe comptable établie selon un modèle abrégé que cette simplification pour les petites entreprises « pourrait représenter une réduction des charges administratives de plus de 10 % du temps consacré aux écritures comptables ».
Le 2° du présent article propose de modifier l’article L. 123-17 du même code, qui prévoit qu’à moins qu’un changement exceptionnel n’intervienne dans la situation du commerçant, personne physique ou morale, la présentation des comptes annuels comme des méthodes d’évaluation retenues ne peuvent être modifiées d’un exercice à l’autre. Ce même article ajouté que si des modifications interviennent, elles sont décrites et justifiées dans l’annexe. Le présent article propose donc de rajouter que ces modifications sont signalées dans le rapport des commissaires aux comptes. Cette mention figure actuellement à l’article L. 232-6 du code de commerce, qui dispose que « lorsque, dans les conditions définies à l’article L. 123-17, des modifications interviennent dans la présentation des comptes annuels comme dans les méthodes d’évaluation retenues, elles sont de surcroît signalées dans le rapport de gestion et, le cas échéant, dans le rapport des commissaires aux comptes ».
En conséquence, le 5° du présent article propose d’abroger cet article L. 232-6, devenu sans objet.
Le 4° du présent article propose de modifier l’article L. 123-25 du même code. Celui-ci prévoit que les personnes physiques placées sur option ou de plein droit sous le régime réel simplifié d’imposition « peuvent n’enregistrer les créances et les dettes qu’à la clôture de l’exercice et ne pas établir d’annexe ». Il est proposé d’étendre cette faculté aux personnes morales ayant la qualité de commerçant, à l’exception de celles contrôlées par une société qui établit des comptes en application de l’article L. 233-16. Ce dernier article prévoit, en effet, que les sociétés commerciales établissent et publient chaque année à la diligence du conseil d’administration, du directoire, du ou des gérants, selon le cas, « des comptes consolidés » ainsi qu’un « rapport sur la gestion du groupe ».
Le 3° du présent article propose de modifier l’intitulé de la sous-section 2 de la section II — intitulée « De la comptabilité des commerçants » – du chapitre III du titre II du livre premier du code de commerce. Cet intitulé mentionnera les « obligations comptables applicables à certains commerçants » sans citer les personnes physiques, par coordination avec l’élargissement du champ de l’article L. 123-25, opéré par le 4° du présent article.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 47 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte l’article 30 sans modification.
Article 31
(art. L. 225-135 du code de commerce)
Suppression d’un rapport rédigé par le commissaire aux comptes en cas d’augmentation de capital
Le présent article de supprimer la rédaction, par le commissaire aux comptes, d’un rapport au conseil d’administration ou au directoire lors d’une augmentation de capital.
L’article L. 225-135 du code de commerce définit les conditions de mise en œuvre d’une augmentation de capital avec suppression du droit préférentiel de souscription et précise la mission impartie au commissaire aux comptes lorsque l’assemblée générale extraordinaire a délégué au conseil d’administration ou au directoire son pouvoir de réaliser l’augmentation de capital.
Dans ce cas de figure, la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 225-135 prévoit l’établissement par le commissaire aux comptes d’un rapport devant être mis à disposition du conseil d’administration ou du directoire, préalablement à l’utilisation par ces derniers de l’autorisation donnée par l’assemblée générale extraordinaire de procéder à l’augmentation de capital.
Selon le Gouvernement, « l’utilité de la production de ce rapport, qui en pratique n’a jamais été mise en œuvre (37), faute de dispositions réglementaires, n’est nullement démontrée ». En effet, d’une part, ce rapport ne permettrait pas d’assurer une information réelle des actionnaires, dans la mesure où il n’est pas prévu sa mise à disposition à leur attention, et, d’autre part, il serait difficile à rédiger, faute d’obligation pour le conseil d’administration ou le directoire d’émettre un rapport sur l’opération qu’il se propose de réaliser.
Ce rapport pourrait même s’avérer contreproductif, en dissuadant le commissaire aux comptes de relever, dans son rapport ultérieur à l’assemblée générale, des éléments qu’il aurait omis de pointer dans ce rapport intermédiaire, par crainte de voir engager sa responsabilité.
C’est pourquoi le Gouvernement estime que l’obligation – prévue par l’article R. 225-116 du même code – de mettre un rapport à disposition des actionnaires postérieurement à l’opération paraît suffisante et adaptée pour assurer la protection de ces derniers.
En effet, selon les dispositions de ce dernier article, lorsque l’assemblée générale a délégué ses pouvoirs ou sa compétence, le conseil d’administration, ou le directoire, établit, au moment où il est fait usage de l’autorisation, un rapport complémentaire décrivant les conditions définitives de l’opération établies conformément à l’autorisation donnée par l’assemblée. Ce même article ajoute que le commissaire aux comptes vérifie notamment la conformité des modalités de l’opération au regard de l’autorisation donnée par l’assemblée et des indications fournies à celle-ci. Il donne également son avis sur le choix des éléments de calcul du prix d’émission et sur son montant définitif, ainsi que sur l’incidence de l’émission sur la situation des titulaires de titres de capital ou de valeurs mobilières donnant accès au capital. Ces rapports complémentaires sont immédiatement mis à la disposition des actionnaires au siège social, au plus tard dans les quinze jours suivant la réunion du conseil d’administration ou du directoire, et portés à leur connaissance à la plus prochaine assemblée générale.
Le 1° du présent article propose donc de supprimer la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 225-135 du code de commerce pour ne plus prévoir la rédaction, par le commissaire aux comptes, d’un rapport au conseil d’administration ou au directoire lors de l’augmentation de capital. Le 2° du présent article procède à une coordination au dernier alinéa du même article.
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La Commission adopte l’article 31 sans modification.
Article 32
(art. L. 234-1, L. 234-2 et L. 612-3 du code du commerce)
Possibilité d’interrompre et de reprendre la procédure d’alerte
Le présent article propose d’assouplir les modalités de mise en œuvre de la procédure d’alerte pour permettre au commissaire aux comptes qui estime pouvoir y mettre un terme, de la reprendre, le cas échéant, au même point sans la réinitialiser.
La procédure d’alerte a été instituée par la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises. Ces dispositions, modifiées notamment par la loi n° 94-475 du 10 juin 1994 relative à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises et la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises, figurent actuellement aux articles L. 234-1 à L. 234-8 du code de commerce.
Cette procédure conduit le commissaire aux comptes à saisir, selon la nature de l’entité, soit le président de l’organe d’administration de la société, soit le dirigeant, en vue de lui demander des explications sur les faits par lui relevés qui apparaissent comme étant de nature à compromettre la continuité de l’exploitation.
Le nombre de phases de cette procédure dépend de l’organisation de la direction de l’entité. Dans les sociétés anonymes, la procédure se compose de quatre phases, qui conduisent le commissaire aux comptes à intervenir successivement auprès du président du conseil d’administration (phase 1), du conseil d’administration (phase 2), de l’assemblée générale (phase 3) et enfin du président du tribunal de commerce (phase 4). Dans les entités qui ne sont pas dotées d’un conseil d’administration, les phases sont réduites à trois, en l’absence de conseil d’administration.
Le commissaire aux comptes a la possibilité d’interrompre ou de poursuivre ses diligences à chaque stade de la procédure d’alerte, sa décision étant prise au vu des réponses reçues ou des mesures prises par l’organe intéressé. Les dispositions réglementaires fixent des délais très stricts pour l’intervention du commissaire aux comptes, qui le conduisent à reprendre la procédure ab initio en cas d’interruption.
Dans un souci de permettre une accélération de la mise en œuvre de la procédure d’alerte, le présent article propose de modifier, dans le code de commerce, les articles L. 234-1, relatif aux sociétés anonymes, L. 234-2, relatif aux autres sociétés et L. 612-3, relatif aux personnes morales de droit privé ayant une activité économique, pour conférer un effet suspensif à l’arrêt de la procédure par le commissaire aux comptes. L’objectif poursuivi est de lui donner la possibilité de reprendre la procédure au stade où elle a été précédemment arrêtée. Afin de ne pas maintenir l’entreprise dans une période d’incertitude trop longue, le présent article limite toutefois la reprise de la procédure d’alerte aux cas dans lesquels, en dépit des mesures prises par la direction pour assurer la continuité d’exploitation, celle-ci demeure compromise et que l’urgence commande l’adoption de mesures immédiates. La possibilité de reprise de la procédure est en outre limitée dans le temps à un délai de six mois.
Le 1° du présent article propose de modifier l’article L. 234-1 du code de commerce, pour préciser que, dans un délai de six mois à compter du déclenchement de la procédure, le commissaire aux comptes peut en reprendre le cours au point où il avait estimé pouvoir y mettre un terme, lorsque, en dépit des éléments ayant motivé son appréciation, la continuité de l’exploitation demeure compromise et que l’urgence commande l’adoption de mesures immédiates.
Le 2° du présent article rend applicable la modification opérée à l’article L. 234-1 précité dans le cas des sociétés qui ne sont pas des sociétés anonymes.
Le 3° du présent article propose de rendre le même dispositif applicable pour les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique.
Le présent article paraît ainsi de nature à concilier l’objectif de prévention des difficultés des entreprises, souhaité par les commissaires aux comptes et le souci de ne pas accroître les incertitudes pesant sur le sort de l’entreprise.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 190 de M. le rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 32 ainsi modifié.
Section 5
Dispositions tendant à améliorer le fonctionnement des collectivités territoriales et des services de l’État
Article 33
(art. L. 113-2 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 313-6 du code de la consommation ; art. L. 512-71 du code monétaire et financier ; art. L. 253 bis du code des pensions militaires et d’invalidité et des victimes de la guerre ; art. L. 362-1 du code de l’éducation ; art. L. 251-3 du code rural ; art. 17, 18 et 19 de l’ordonnance n° 45-1283 du 15 juin 1945 ; art. 3, 6 et 7 de la loi n° 51-1124 du 26 septembre 1951 ; art. 17 de la loi n° 82-1021 du 3 décembre 1982 ; art. 73 et 74 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 ; art. 45 de la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 ; art. 137 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 et art 1er de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003)
Suppression de commissions administratives
Le présent article pour objet de supprimer des commissions administratives n’ayant plus d’utilité ou ne se réunissant plus, dans un souci d’amélioration de la qualité et de la lisibilité du droit.
Sans sa version initiale, le 1° du présent article propose de supprimer quatre alinéas de l’article L. 251-3 du code rural qui prévoit que le ministre de l’agriculture dresse la liste des organismes considérés comme nuisibles dans le cadre de la protection des végétaux ou produits végétaux et pouvant faire l’objet de mesures de lutte organisées par l’autorité administrative.
Les dispositions dont la suppression est proposée précisent que cette liste doit être établie par arrêté après avis du comité consultatif de la protection des végétaux. Elle a été établie par un arrêté du 31 juillet 2000 qui n’a pas été modifié depuis 2002. Le comité consultatif de la protection des végétaux n’a donc pas été consulté depuis lors.
Les dispositions du premier alinéa de l’article L. 251-3 précité, qui demeureront, suffisent pour fonder la compétence du ministre chargé de l’agriculture pour établir cette liste par arrêté.
L’auteur de la proposition de loi a souhaité que les dispositions des 2° à 4° soient retirées du champ de la proposition de loi.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Au 5°
Le 5° de l’article 33 prévoit l’abrogation de l’article 73 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 créant le Conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires. Il serait souhaitable de compléter cette disposition par l’abrogation de l’article 74 de cette même loi qui définit les missions de ce conseil. »
Le 5° du présent article propose d’abroger l’article 73 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole qui crée un conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires, chargé de formuler des recommandations sur les politiques d’appui à l’exportation. Ce conseil ne s’est pas réuni depuis 2002. Sur une suggestion du Conseil d’État, il conviendrait également d’abroger l’article 74 de la même loi, qui définit les compétences de ce conseil.
Le 6° du présent article propose d’abroger l’article 45 de la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques. Cet article prévoit qu’une commission nationale examine les demandes des commissaires-priseurs touchés par la réforme prévue par cette même loi.
D’une part, l’article 43 de cette même loi prévoit que la demande d’indemnité doit être présentée par les commissaires-priseurs dans le délai de deux ans à compter de la publication du décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 321-38 du code de commerce. D’autre part, l’article 41 de la même loi ajoute que les huissiers de justice et les notaires sont indemnisés s’ils apportent la preuve d’avoir subi dans le secteur des ventes volontaires un préjudice anormal et spécial du fait de cette loi, dans un délai de trois ans à compter de l’entrée en vigueur de cette même loi.
Les dispositions de l’article 45 peuvent donc être abrogées. Votre rapporteur observe d’ailleurs que cette abrogation est également proposée par l’article 43 de la proposition de loi (38), adoptée en première lecture par le Sénat le 28 octobre 2009.
Le 7° du présent article propose d’abroger l’article premier de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit qui prévoit un conseil d’orientation de la simplification administrative, de formuler toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs.
Le présent article fait l’objet d’un amendement de rédaction globale du Gouvernement qui propose d’autres suppressions de commissions administratives, issues des travaux menés par le Gouvernement, dans le cadre notamment de la révision générale des politiques publiques, sur la simplification des procédures.
Le 1° du I prévoit la suppression de la commission consultative sur les taux de prêt d’argent, prévue à l’article L. 313-6 du code de la consommation.
Le 2° du I prévoit la suppression de la commission supérieure du crédit maritime mutuel prévue par l’article L. 512-71 du code monétaire et financier.
Le 3° du I prévoit la suppression de la commission d’experts prévue l’article L. 253 bis du code des pensions militaires et d’invalidité et des victimes de la guerre.
Les 4° et 5° du I reprennent les dispositions des alinéas 3 et 4 de la version initiale de cet article, qui faisaient l’objet d’un amendement de suppression de l’auteur de la proposition de loi. Celui-ci souhaitait les voir retirés du champ de la proposition de loi. Ces deux alinéas de l’amendement du Gouvernement font donc l’objet d’un sous-amendement de suppression du même auteur.
Le 6° du I reprend l’alinéa 6 de la version initiale de cet article et prévoit la suppression du conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires prévu par les articles 73 et 74 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole.
Le 7° du I prévoit la suppression du comité national de suivi de la décentralisation des services voyageurs d’intérêt régional prévu par l’article 137 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Le 8° du I reprend l’alinéa 8 de la version initiale de cet article et prévoit la suppression du conseil d’orientation de la simplification administrative prévu par l’article 1er de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
Le 1° du II prévoit la suppression du comité national de la coordination, prévu à l’article L. 113-2 du code de l’action sociale et des familles.
Le 2° du II reprend l’alinéa 5 de la version initiale de cet article, qui faisait l’objet d’un amendement de suppression de l’auteur de la proposition de loi. Celui-ci souhaitait le voir retiré du champ de la proposition de loi. Cet alinéa de l’amendement du Gouvernement fait donc l’objet d’un sous-amendement de suppression du même auteur.
Enfin, le III prévoit la suppression de la commission nationale pour le diplôme de professeur de danse prévue à l’article L. 362-1 du code de l’éducation.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 48 de M. Jean-Michel Clément.
Elle est saisie ensuite de l’amendement CL 154 du Gouvernement, faisant l’objet des sous-amendements CL 406 de M. Jean-Luc Warsmann, CL 418 et CL 419 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. J’approuve pleinement la suppression de ces sept commissions administratives inutiles et j’apporte ma contribution en proposant que soient également supprimés d’autres comités créés par voie législative et n’ayant aucune activité : la commission de suivi de la détention provisoire, dont l’activité entre pleinement dans le champ de compétence du contrôleur général des lieux de privation de liberté ; le haut conseil de l’éducation, qui fait double emploi avec le conseil supérieur de l’éducation et d’autres instances ; la commission consultative sur les taux de prêt d’argent, pour l’instant virtuelle, car elle ne peut être saisie que par les autorités judiciaires, en cas de procédure ; la commission supérieure du crédit maritime mutuel, au champ d’activité particulièrement restreint.
M. le rapporteur. Je donne un avis favorable à l’amendement CL 154 et au sous-amendement CL 406.
Pour ce qui concerne les sous-amendements CL 418 et CL 419, mon avis est réservé : je demande un délai de huit jours pour procéder à une expertise et vérifier l’absence d’effets collatéraux, après quoi ils pourront être à nouveau déposés au titre de l’article 88.
Les sous-amendements CL 418 et CL 419 sont retirés.
La Commission adopte successivement le sous-amendement CL 406 et l’amendement CL 154 ainsi sous-amendé.
En conséquence, l’article 33 est ainsi rédigé et les amendements CL 126, CL 127, CL 128, CL 7 et CL 129 n’ont plus d’objet.
Article 34
Limitation à cinq ans de la durée des dispositions législatives prévoyant la remise d’un rapport au Parlement
Le présent article prévoit que toute disposition législative prévoyant la remise régulière par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sans préciser la durée de son application est abrogée à l’expiration d’un délai de cinq ans suivant l’année de son entrée en vigueur. Il reprend une proposition du rapport de l’auteur de la proposition de loi remis au Premier ministre (39). Dans ce rapport, il estimait à 300 le nombre de rapports déposés par an.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 34 prévoit l’abrogation, cinq ans après leur édiction, des dispositions imposant au Gouvernement le dépôt de rapports réguliers au Parlement, lorsqu’elles ne comportent pas elles-mêmes une limite temporelle.
Une telle disposition pourrait être insérée dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. »
La loi du 12 mai 2009 précitée a conduit à l’abrogation de 98 dispositions législatives prévoyant des dépôts de rapports devant le Parlement. Il s’agissait de trois types de rapports différents :
— des rapports ponctuels, pour lesquels le texte les prévoyant avait prévu une date de dépôt, aujourd’hui dépassée, et qui ont – pour la plupart – été déposés. La suppression de certains rapports non déposés était cependant également proposée, pour des textes anciens, lorsque l’information demandée avait perdu sa pertinence ;
— des rapports réguliers qui, après consultation des présidents des commissions compétentes de l’Assemblée nationale, sont apparus inutiles, redondants avec d’autres, ou satisfaits par les informations fournies annuellement dans les documents budgétaires prévus par la LOLF ;
— des rapports multiples portant sur des thèmes liés, qui ont été regroupés en un seul rapport.
Votre rapporteur s’était réjoui de la suppression de ces 98 dispositions législatives, qui alourdissaient la loi et nuisaient à la lisibilité de notre corpus législatif. Il soutient donc la démarche, plus générale, entreprise par l’auteur de la proposition de loi, qui vise à prévoir une règle générale selon laquelle une disposition législative prévoyant la remise d’un rapport cesse de produire ses effets à l’expiration d’un délai de cinq ans suivant l’année de son entrée en vigueur. Cette règle ne s’applique que si la loi ayant prévu la remise d’un rapport ne prévoit pas une validité spécifique.
Le présent article s’appliquera aux dispositions déjà en vigueur et constituera un aiguillon pour le législateur, à l’avenir, qui pourra tout de même y déroger.
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La Commission adopte l’amendement CL 191 de M. le rapporteur.
Puis elle adopte l’article 34 ainsi modifié.
Article 35
Renforcement de la sécurité juridique lorsque l’autorité administrative procède à une consultation
Le présent article tend à renforcer la sécurité juridique des actes pris par les autorités administratives, en limitant les cas d’annulation des décisions prises après avis d’un organisme consultatif.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Il n’y a pas d’obstacle à ce que, dans le cas des consultations facultatives comme dans celui des consultations obligatoires, seules les irrégularités substantielles, c’est-à-dire celles ayant exercé une influence sur le sens de la décision prise, puissent être de nature à entacher la légalité de cette décision.
En revanche, la disposition du second alinéa de l’article qui prévoit que les irrégularités pouvant affecter la légalité d’un avis rendu, lorsque l’organisme consulté a été saisi de façon facultative, sont sans incidence sur la légalité des décisions prises au vu de cet avis, pourrait, le cas échéant, poser problème au regard de la garantie des droits qui résulte de l’article 16 de la Déclaration de 1789 et du droit à un recours juridictionnel effectif. En outre, l’objectif de simplification poursuivi par cet article conduit à ne pas recommander d’instaurer deux régimes contentieux distincts pour les consultations irrégulières, selon qu’elles sont obligatoires ou non, la distinction entre ces deux catégories étant dans certains cas malaisée.
Enfin, il y aurait lieu de prévoir expressément que la présente disposition s’applique au cas des consultations ouvertes prévues par l’article 8 de la proposition de loi. »
Le texte initial de la proposition prévoit deux cas de figure distincts : celui où la consultation est obligatoire et celui où elle ne l’est pas.
Dans les cas où la consultation est obligatoire, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur l’avis rendu par l’organisme consulté pourront être invoquées à l’encontre de la décision.
Dans les cas où, bien qu’aucun texte ne prévoit une consultation obligatoire, l’autorité administrative sollicite l’avis d’un organisme consulté, les irrégularités qui pourraient affecter la légalité de l’avis rendu seront sans incidence sur la légalité des décisions prises.
— Le premier alinéa du présent article, qui concerne les consultations obligatoires, vise à préciser une solution jurisprudentielle qui consiste à ne retenir à l’encontre de la décision d’une autorité administrative que les irrégularités qui sont susceptibles d’avoir exercé une influence sur l’avis rendu par l’organisme consulté. La jurisprudence administrative tend à sanctionner les irrégularités de procédure ayant exercé une influence sur la décision prise (40).
Le Conseil d’État a suggéré de d’ajouter également les mots : « ou sur le sens de la décision prise au vu de cet avis » pour prévoir le cas où une irrégularité dans la procédure consultative a exercé une influence sur le sens de la décision alors même qu’elle n’aurait pas exercé d’influence sur avis.
— Le deuxième alinéa du présent article, qui concerne les consultations qui ne sont pas obligatoires, présente une difficulté. En effet, il a pour conséquence d’empêcher l’annulation contentieuse de la décision administrative pour des irrégularités même si l’une d’elles a pu avoir une influence sur le sens de la décision prise. Une telle situation peut sembler choquante.
De plus, une telle disposition législative pourrait être jugée contraire au droit au recours juridictionnel effectif, qui découle de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789. De même, cette disposition pourrait se heurter à l’article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l’Homme relatif au droit au procès équitable.
Il est donc proposé de ne retenir qu’une seule rédaction, que la consultation soit obligatoire ou non.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 49 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte l’amendement CL 192 du rapporteur, tendant à proposer une nouvelle rédaction de l’article. En conséquence, l’article 35 est ainsi rédigé.
Article 36
(art. 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982)
Polices d’agglomération
Cet article a pour objet d’apporter les modifications nécessaires à la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions pour tenir compte de la création de polices d’agglomération.
Il reprend strictement les dispositions de l’article 32 du projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (n° 1697), déposé le 29 mai dernier sur le bureau de l’Assemblée nationale, mais qui n’a pas pu encore être examiné. Votre rapporteur signale par ailleurs que le Sénat a adopté un amendement ayant le même objet à la proposition de loi renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public (41). Une coordination entre ces différents textes en navette devra donc être réalisée.
Afin d’améliorer la qualité du service public de sécurité, une meilleure utilisation de la ressource disponible est essentielle. Telle est l’idée qui sous-tend le concept de police d’agglomération, fondée sur une affectation des effectifs de police au niveau du bassin de délinquance, et non de structures administratives préexistantes, largement artificielles.
Ainsi, le décret n° 2009-898 du 24 juillet 2009 relatif à la compétence territoriale de certaines directions et de certains services de la préfecture de police a donné compétence aux préfets de police sur l’ensemble des services de police de la petite couronne parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne). À ainsi été créé une nouvelle Direction de sécurité de proximité de l’agglomération parisienne qui regroupe les effectifs de l’ancienne direction de la police urbaine de proximité de la préfecture de police et ceux des directions départementales de la sécurité publique des départements de la petite couronne.
Cette réforme de l’organisation des services de police en Île-de-France est effective depuis le 14 septembre. Toutefois, celle-ci ne sera complète que lorsque le préfet de police aura directement compétence sur l’emploi des nouveaux services désormais confiés à la préfecture de police.
En effet, le I de l’article 34 de la loi du 2 mars 1982 confie au préfet de département la charge de l’ordre public. Le III indique qu’il « anime et coordonne l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure », qu’il « coordonne l’action des différents services et forces dont dispose l’État en matière de sécurité intérieure », qu’il « dirige l’action des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale en matière d’ordre public et de police administrative », et que les responsables des services de police « sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l’exécution et des résultats ».
● Le présent article a ainsi pour premier objet de déroger à cet article en ce qui concerne les compétences respectives en matière de police du préfet de police et des préfets des départements de la petite couronne.
Il serait ainsi ajouté un IV à l’article 34 de la loi de 1982 donnant au préfet de police, par dérogation aux dispositions des I et III du même article, la charge de l’ordre public dans les départements de Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Il est essentiel de préciser que la notion « d’ordre public » au sens de la loi de 1982 ne correspond pas à la fonction d’ordre public au sens policier du terme, par opposition aux autres fonctions policières (police judiciaire, sécurité publique, renseignement...). Selon cette dernière définition, la mission d’ordre public concerne le maintien de l’ordre, c’est-à-dire la police des manifestations, rassemblements et attroupements, la protection des lieux sensibles… Concourent principalement à la mise en œuvre de cette politique les CRS et les gendarmes mobiles.
Le terme « d’ordre public » doit donc être entendu dans le sens, bien plus large, qui lui est donné traditionnellement en droit administratif, à savoir « le bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique ». La jurisprudence constitutionnelle distingue généralement la prévention des atteintes à l’ordre public, c’est-à-dire « notamment à la sécurité des personnes et des biens », d’une part, et « la recherche des auteurs d’infractions » (42)d’autre part. La notion d’ordre public au sens de la loi de 1982 comprend donc l’ensemble des missions policières, à l’exception des missions de police judiciaire.
En l’espèce, la modification législative proposée donne donc la « charge de l’ordre public » au préfet de Paris dans les trois départements de la petite couronne. Parallèlement, il lui est donné autorité sur l’ensemble des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale (43) : services de sécurité publique (rattachés à la direction de la police de proximité de l’agglomération parisienne), services d’information générale (rattachés à la direction du renseignement de la préfecture de police), services chargés du maintien de l’ordre (rattachés à la direction de l’ordre public et de la circulation).
Par ailleurs, le nouveau paragraphe IV reprend les actuelles dispositions du dernier alinéa du III (44) qui donnent, depuis le 19 mars 2003, compétence au préfet de police concernant la mission de « sécurité des personnes et des biens dans les transports en commun de voyageurs par voie ferrée de la région d’Ile-de-France ». Cette mission est assurée par le service régional de police des transports (SRPT). Sur ce modèle qui a bien fonctionné en permettant un pilotage centralisé de la lutte contre la délinquance dans les transports en commun, il est proposé de donner au préfet de police une compétence dépassant les limites de la petite couronne s’agissant de « la régulation et de la sécurité de la circulation ». Cette compétence ne serait cependant pas générale mais limitée aux « routes de la région Île-de-France dont la liste est fixée par l’autorité administrative ».
● L’article 36 de la proposition de loi insère également un V à l’article 34 de la loi du 2 mars 1982 relatif à la mise en œuvre de polices d’agglomération en province.
En dehors de l’Île-de-France, une réflexion prospective sur la création de polices d’agglomération a été engagée début 2009 à partir des « bassins de délinquance », notamment dans les agglomérations de Lille, Lyon, Marseille et Toulouse. Cette notion renvoie à des zones dont les caractéristiques de la délinquance sont proches (tant en niveau qu’au regard du type d’actes commis) et au sein desquelles on observe une relative mobilité des auteurs.
Un certain nombre de communes de la zone gendarmerie pourrait ainsi être confié à la police nationale afin de définir un périmètre doté d’un commandement unique et mieux adapté aux caractéristiques locales de délinquance.
Le dépassement des frontières entre zone de compétence de la gendarmerie et zone de compétence de la police nationale est une première étape dans la mise en œuvre de polices d’agglomération. La deuxième étape nécessite de dépasser, dans certaines agglomérations, les frontières départementales. En effet, il peut arriver que les limites d’une agglomération ne correspondent pas aux limites administratives. Ainsi, afin de permettre la mise en œuvre d’un pilotage unique de la sécurité dans une telle hypothèse, il est nécessaire de déroger à la règle de compétence du préfet de département en matière d’ordre public. La disposition législative envisagée vise donc à permettre au pouvoir réglementaire, par un décret en Conseil d’État, de déroger à cette règle. Il sera désormais possible de confier la compétence de l’ordre public, dans certaines communes faisant partie d’une agglomération dont le centre se trouve dans un département limitrophe, au préfet de ce département.
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La Commission rejette l’amendement de suppression CL 50 de M. Jean-Michel Clément.
Puis elle adopte l’amendement de correction CL 364 du rapporteur.
La Commission adopte enfin l’article 36 ainsi modifié.
Article 37
(art. 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 4123-10 du code de la défense)
Modification des règles applicables à la protection fonctionnelle
Le présent article propose de modifier les règles applicables à la protection fonctionnelle des fonctionnaires et des militaires – ainsi que des élus locaux – pour prévoir, d’une part, que la protection est organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause et non celle dont ils dépendent au moment de la procédure et, d’autre part, que cette protection peut être retirée dans un délai de six mois après une décision juridictionnelle définitive ayant fait apparaître des faits constitutifs d’une faute personnelle.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Compte tenu de l’objectif poursuivi par la proposition de loi et pour éviter toute difficulté d’interprétation du premier alinéa de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, il serait utile de mettre l’obligation de protection à la charge de la collectivité publique ou de l’administration qui emploie ou employait le fonctionnaire à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire.
Cette rédaction permettrait de définir, pour l’État, la responsabilité incombant à chaque ministère et de soumettre au même régime, ainsi que le recherche la proposition de loi, les différents cas de recours à la protection fonctionnelle des agents publics.
Par ailleurs, la possibilité ouverte à l’administration de retirer la protection ne devrait pas être liée aux seules décisions pénales ou civiles mais devrait être étendue à toute décision juridictionnelle. »
L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a prévu, en faveur des fonctionnaires et des agents non titulaires des trois fonctions publiques, une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, contre les attaques dont ils peuvent être victimes à l’occasion de leurs fonctions ou en cas de poursuites pénales pour des faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.
Ce principe est aussi décliné à l’article L. 4123-10 du code de la défense en faveur des militaires et aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales en faveur des maires, des élus locaux les suppléant ou ayant reçu une délégation ou de l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions.
La décision d’accorder la protection fonctionnelle est un acte créateur de droits. Aux termes de la jurisprudence du Conseil d’État (45), elle ne peut être retirée, si elle est illégale, que dans un délai de quatre mois courant à compter de la date de son octroi, sauf en cas de fraude de l’agent. Or, compte tenu des délais liés à la procédure pénale, le délai de quatre mois pendant lequel l’administration pourrait légalement retirer sa décision est trop bref pour permettre la révélation de l’existence d’une faute personnelle.
La décision d’octroi de la protection peut aussi être abrogée, lorsque l’autorité qui l’a accordée constate postérieurement, sous le contrôle du juge, l’existence d’une faute personnelle. Toutefois, cette décision n’a d’effet que pour l’avenir et ne permet pas de remettre en cause les paiements passés, la rédaction actuelle de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ne le permettant pas.
C’est pourquoi le présent article propose de modifier les dispositions législatives précitées afin de permettre à l’administration et aux communes de retirer la protection lorsqu’une décision de justice, mettant un terme définitif à la procédure en cause, révèle l’existence d’une faute personnelle des personnes auxquelles cette mesure a été octroyée.
L’objectif poursuivi par le présent article est aussi de favoriser la mise en œuvre de la protection fonctionnelle en faveur des agents publics qui se heurte aujourd’hui à un double problème :
— les administrations qui accordent la protection fonctionnelle n’étant pas nécessairement la même que celle dont relevait l’agent au moment des faits en cause, la recherche d’informations prend du temps ;
— corrélativement, l’administration, qui n’a pas toujours une information directe sur les faits concernés est souvent réticente à accorder la protection fonctionnelle dans le doute, sachant qu’elle n’aura que peu de temps pour la retirer si l’agent a commis une faute personnelle.
Le I du présent article propose de réformer l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 précitée. Le 1° du I modifie le premier alinéa de cet article, qui précise que les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection « organisée par la collectivité publique dont ils dépendent », conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales. Le présent article propose de préciser que cette protection est organisée « par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ».
Cette incertitude peut naître notamment lorsqu’un agent qui sollicite la protection a changé d’employeur entre le moment où surviennent les faits qui sont à l’origine d’une demande de protection (faits donnant lieu à la mise en mouvement d’une procédure civile ou pénale par exemple) et la date à laquelle cette demande est effectivement formulée.
La nouvelle rédaction précise ainsi qu’il incombe à l’autorité d’emploi d’un agent à la date où surviennent les faits en cause de statuer sur la demande de protection, qui peut être distincte de l’autorité qui l’emploie au jour où il en formule la demande. Ceci dans l’intérêt de l’agent, dans la mesure où l’administration dont il relève au moment de sa demande, peut ne pas détenir les éléments lui permettant d’apprécier, en fait et en droit, le bien fondé de cette requête dès lors qu’il appartenait à un autre service à la date des faits.
Le Conseil d’État a suggéré de prévoir explicitement le cas particulier de la diffamation. En effet, en matière de diffamation, il convient de viser la date des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire et non pas les « faits en cause » qui sont ceux qui matérialisent cette diffamation.
Le 2° du I complète ce même article 11 pour prévoir pour prévoir que la collectivité publique peut retirer la protection si une décision, « pénale ou civile », « révèle l’existence d’une faute personnelle du fonctionnaire ».
Cette rédaction ne paraît pas satisfaisante, la décision ne « révélant » pas l’existence d’une faute. Il convient plutôt de viser une décision qui fait apparaître des faits constitutifs d’une faute personnelle du fonctionnaire.
De même, il convient de viser « toute décision d’une juridiction » pour ne pas limiter le dispositif aux seules décisions civiles ou pénales, mais bien viser l’ensemble des décisions juridictionnelles, notamment administratives.
La durée pendant laquelle le retrait de la protection est possible sera limitée à six mois, dans l’intérêt de la personne bénéficiaire de la protection, qui doit être fixée dans un délai raisonnable sur le sort réservé à celle-ci.
Le II du présent article procède à la même modification pour les élus locaux. Le 1° du II complète l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que la commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions.
Le présent article propose donc de prévoir qu’une « condamnation pénale » qui révèle l’existence d’une faute personnelle du maire, de l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou de l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions, peut entraîner le retrait de la protection dans un délai de six mois à compter du jour où cette condamnation est devenue définitive.
Le 2° du II complète l’article L. 2123-35 du même code, qui prévoit que le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et le présent code. Le présent article propose de prévoir une possibilité de retrait de cette protection dans un délai de six mois à compter du jour où une décision juridictionnelle est devenue définitive.
Le III du présent article étend aux militaires le dispositif mis en œuvre pour les fonctionnaires par le I du même article. Le présent article modifie donc l’article L. 4123-10 du code de la défense.
Pour éviter toute atteinte au principe de sécurité juridique, le IV du présent article prévoit que cette possibilité de retrait de la protection ne s’applique qu’aux décisions d’octroi de la protection intervenues postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi.
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La Commission examine l’amendement CL 193 du rapporteur.
M. le rapporteur. Nous avons voulu régler le cas particulier de la diffamation vis-à-vis d’un fonctionnaire.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CL 194 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de viser les décisions faisant apparaître une faute personnelle du fonctionnaire.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements de coordination CL 195 et CL 196 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 37 ainsi modifié.
Article 38
(art. L. 213-3 du code de l’aviation civile)
Simplification de la procédure permettant aux exploitants d’aérodromes civils de confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs et de prévention du péril animalier
Le présent article propose de simplifier la procédure permettant aux exploitants d’aérodromes civils peuvent confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs et de prévention du péril animalier.
Le présent article propose de modifier l’article L. 213-3 du code de l’aviation civile, qui prévoit que les exploitants d’aérodromes civils – et les gestionnaires des zones civiles des aérodromes ouverts au trafic aérien commercial dont le ministère de la défense est affectataire principal – sont tenus d’assurer, sous l’autorité du préfet, le sauvetage et la lutte contre les incendies d’aéronefs, ainsi que la prévention du péril aviaire. Ces exploitants peuvent, en tout ou partie, confier l’exécution de ces missions, par voie de convention, au service départemental d’incendie et de secours (SDIS), à l’autorité militaire ou à un organisme agréé dans des conditions fixées par décret.
La modification proposée est double.
— Il est ainsi proposé de faire référence au « péril animalier » et non plus au « péril aviaire », par coordination avec la modification apportée à l’article D. 213-1-14 du code de l’aviation civile par le décret n° 2007-432 du 25 mars 2007 relatif aux normes techniques applicables au service de sauvetage et de lutte contre l’incendie des aéronefs sur les aérodromes de Mayotte, des îles Wallis et Futuna, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie ainsi qu’à la prévention du péril animalier sur les aérodromes.
— Il est également proposé de prévoir que ces missions de lutte et de prévention pourront désormais être confiées, outre à l’autorité militaire ou au SDIS, à « tout autre organisme » et non plus à un « organisme agréé ».
Les modalités d’application sont prévues par décret. Il apparaît que la rédaction actuelle de l’article D. 213-1-10 du code de l’aviation civile qui fixe les pouvoirs de contrôle du préfet sur l’exploitant d’aérodrome « ou l’organisme auquel il a confié le service ».
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La Commission adopte l’article 38 sans modification.
Article 39
(art. L. 218-72 du code de l’environnement)
Possibilité pour l’État de mettre le coût de récupération d’éléments de cargaison perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour l’environnement à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire
Le présent article vise à permettre à l’État de mettre en demeure l’armateur ou le propriétaire d’un navire de récupérer les éléments de cargaison que celui-ci aurait perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour la navigation, et dans le cas où l’État serait amené à faire réaliser lui-même cette intervention, à en mettre le coût à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire, et non au seul propriétaire de la cargaison.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’objectif de la disposition figurant à l’article 39 de la proposition de loi est de permettre à l’État de mettre en demeure l’armateur ou le propriétaire d’un navire de récupérer les éléments de cargaison que celui-ci aurait perdus en mer et qui seraient susceptibles de présenter un risque pour la navigation et, dans le cas où l’État serait amené à faire réaliser lui-même cette intervention, à en mettre le coût à la charge de l’armateur ou du propriétaire du navire, et non au seul propriétaire de la cargaison.
Le pouvoir dont dispose l’État pour intervenir, en application de l’article L. 218-72 du code de l’environnement, à l’encontre des propriétaires ou armateurs des navires en haute mer trouve son fondement dans les stipulations de l’article 221 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982, et de la convention internationale sur l’intervention en haute mer en cas d’accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures de Bruxelles du 29 novembre 1969. La possibilité d’intervention en haute mer offerte aux États se limite ainsi à la prévention des dangers graves et imminents de pollution à la suite d’un accident de mer « susceptibles selon toute vraisemblance d’avoir des conséquences dommageables très importantes ».
La prévention des risques pour la navigation maritime engendrés par les éléments de cargaison perdus en mer ne peut donc, hors le cas où ces éléments seraient de nature à causer une pollution, être regardée comme permettant la mise en œuvre par les autorités nationales des mesures autorisées en haute mer par les conventions précitées.
S’il paraît possible d’admettre que les dispositions de l’article L. 218-72 peuvent être complétées pour trouver application dans le cas où l’accident de mer est constitué par la perte d’éléments de cargaison ne contenant pas eux-mêmes des substances nocives, dangereuses ou des hydrocarbures, mais susceptibles de constituer directement ou indirectement une menace de pollution, eu égard notamment au risque de collision avec un navire susceptible de présenter une telle menace, il semble nécessaire de modifier la rédaction de la disposition proposée pour en subordonner l’application à l’existence d’une pollution ou d’une menace de pollution et non, comme cela est proposé, à la création d’un danger pour la navigation, et pour préciser que la menace peut être directe ou indirecte. »
La perte de conteneurs est un phénomène qui s’accentue chaque année du fait du gigantisme croissant des porte-conteneurs. On estime ainsi à près de 10 000 le nombre de conteneurs qui tombent à la mer chaque année. Or ces conteneurs à la dérive constituent un risque majeur pour la navigation et une menace pour l’environnement. Ils entraînent par ailleurs des coûts importants pour les services de l’État qui sont obligés d’intervenir dans des conditions souvent périlleuses pour faire cesser le danger. Actuellement, l’état du droit ne permet que dans de rares cas à l’État de recouvrer les sommes engagées lors de ces opérations de récupération de conteneurs à la mer.
1. Le droit en vigueur : la protection de l’environnement
Les navires qui perdent en mer des éléments de leur cargaison
– conteneurs, billes de bois, citernes, etc. – engendrent un risque majeur pour la navigation ou l’environnement, obligeant les services de l’État à intervenir. Ces interventions sont généralement réalisées par des bâtiments de la marine nationale. Elles ont coûté 393.992 euros depuis 2004 pour les six interventions organisées par la préfecture maritime de Brest et 428.807 euros pour les deux interventions réalisées depuis 2002 par la préfecture maritime de Cherbourg. Dans les faits, l’État éprouve de grandes difficultés pour récupérer ces sommes auprès des opérateurs concernés.
Certes, les marchandises tombées à la mer sont bien considérées comme des épaves maritimes au sens de la loi n° 61-1262 du 24 novembre 1961 relative à la police des épaves maritimes et du décret n°61-1547 du 26 décembre 1961 fixant le régime des épaves maritimes.
Ces deux textes permettent à l’État de recouvrer les frais engagés lors de l’enlèvement d’une épave présentant un caractère dangereux pour la navigation, la pêche ou l’environnement, uniquement auprès du propriétaire de l’épave et non du propriétaire du navire lorsque l’épave est un élément de cargaison perdu par celui-ci.
La difficulté du recouvrement réside dans le fait qu’il est impossible d’identifier le propriétaire de chaque élément de cargaison contenu, par exemple, dans un conteneur.
2. Ce que permet le droit international
La convention des Nations-Unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay le 2 décembre 1982 limite la compétence des États pour édicter des règles en matière de navigation à leurs eaux territoriales et, dans les eaux internationales, aux seuls navires battant leur pavillon, « sauf dans les cas exceptionnels expressément prévus » par des traités internationaux.
La convention internationale sur l’intervention en haute mer en cas d’accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures du 29 novembre 1969, dite convention de Bruxelles, permet à un État de prendre, en haute mer, des mesures en vue de prévenir une pollution susceptible d’affecter ses côtes.
C’est précisément l’objet de l’article L. 218-72 du code de l’environnement, que le présent article entend compléter.
En fait, la disposition proposée par le présent article entend permettre l’application d’une autre convention internationale : la convention internationale sur l’enlèvement des épaves, adoptée dans le cadre de l’organisation maritime internationale à Nairobi le 18 mai 2007.
Cependant, cette convention internationale n’entrera en vigueur – et ne pourra valablement servir de support effectif à la législation nationale – que douze mois après la date à laquelle dix États au moins l’auront signée sans réserve ou ratifiée. Or, seul le Nigéria a aujourd’hui ratifié ce texte et seulement, trois États européens – dont la France – l’ont signé.
Hormis l’hypothèse de prévention d’une pollution ou d’une menace de pollution susceptible de porter atteinte au littoral ou aux activités de pêche, aucun texte international ne permet donc aujourd’hui aux autorités françaises d’appliquer les dispositions du présent article au-delà de ses eaux territoriales – sauf à l’encontre des navires français.
Par ailleurs, le régime des épaves ne s’applique qu’aux biens qui sont soit échoués sur le rivage dépendant du domaine public maritime, soit trouvés flottants ou tirés du fond de la mer dans les eaux territoriales ou trouvés flottants ou tirés du fond en haute mer et ramenés dans les eaux territoriales ou sur le domaine public maritime. En conséquence, le présent article ne pourrait trouver à s’appliquer que de manière très limitée dans l’attente de l’entrée en vigueur de la convention de Nairobi.
3. Le texte adopté par la Commission
L’extension du dispositif de l’article L. 218-72 du code de l’environnement, proposée par le présent article, pose une difficulté. En effet, le dispositif proposé semble avoir pour finalité la sécurité de la navigation. Or, l’article dans lequel il s’insère, est relatif à la protection de l’environnement. Il faudrait donc considérer que les conteneurs ou les billes de bois à la dérive présentent un danger indirect pour l’environnement par l’éventualité d’un accident que leur présence induit.
En revanche, il existe déjà un régime applicable aux épaves et il aurait pu être envisagé utile de l’adapter dans le sens souhaité, dans l’attente de son extension géographique lorsque la convention de Nairobi sera entrée en vigueur.
On peut en effet considérer que la présence d’éléments de cargaison constitue, en soi, une pollution de milieu marin et que la présence en mer, à la dérive, d’un élément de cargaison, quelque soit sa nature est susceptible par les conséquences que peut avoir une éventuelle collision avec un navire constituerait une menace de pollution résultant d’un accident de mer, ou d’actes liés à un tel accident, dont on peut raisonnablement attendre des conséquences préjudiciables portant atteinte au littoral ou aux activités connexes et autorisant à prendre des mesures au-delà de la mer territoriale en application de la convention de Montego Bay.
Cependant, il convient de modifier la rédaction pour remplacer l’objectif de protection de la sécurité de la navigation par celui de la prévention d’une pollution ou d’une menace de pollution.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 197 de M. le rapporteur.
M. le rapporteur. Le dispositif proposé à l’article 39 semble avoir pour finalité la sécurité de la navigation. Or, l’article de code dans lequel il s’insère est relatif à la protection de l’environnement.
La Commission adopte cet amendement. Puis elle adopte l’article 39 ainsi modifié.
Article 40
(art. L. 212-2 du code de justice administrative)
Consultation des juridictions administratives par les collectivités territoriales
Le présent article a pour objet, dans le cadre d’une expérimentation prévue pour une durée de trois ans, de permettre aux collectivités territoriales de consulter les tribunaux administratifs sur des questions de droit relevant de leur compétence.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’expérimentation proposée à l’article 40 de la proposition de loi, qui permettrait à certains tribunaux de l’ordre administratif de rendre des avis à la demande de collectivités territoriales, ne soulève pas d’objection dès lors :
- qu’est évitée toute interférence avec une procédure juridictionnelle en cours ou avec le contrôle de légalité incombant aux préfets,
- que, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, un bilan est dressé au terme des trois années que durera l’expérience, afin d’en tirer les enseignements, notamment quant au caractère conjoint de la saisine de la juridiction par l’exécutif de la collectivité et par le préfet.
Il paraîtrait en outre judicieux d’associer une cour administrative d’appel à l’expérimentation afin d’examiner les demandes d’avis émanant des régions. »
Il reprend une proposition du rapport de l’auteur de la proposition de loi remis au Premier ministre. Ce rapport recommandait une telle expérimentation pour une durée de trois ans et dans le ressort de deux ou de trois tribunaux administratifs, afin « d’étudier les différentes questions que soulève cette nouvelle démarche : compatibilité avec la charge de travail des TA, rôle des préfets, demandes des collectivités, intérêt des questions soulevées, etc. » (46)
Rappelons que l’article 37-1 de la Constitution permet à la loi et au règlement de comporter, « pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».
En application des articles 38 et 39 de la Constitution, l’article L. 112-1 du code de justice administrative précise que le Conseil d’État « participe à la confection des lois et ordonnances ». Pour cela, il est saisi par le Premier ministre des projets établis par le Gouvernement. Cette compétence a été étendue aux propositions de loi, en application du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui dispose que le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose. En conséquence, ce même article L. 112-1 prévoit que le Conseil d’État « émet un avis sur les propositions de loi, déposées sur le bureau d’une assemblée parlementaire et non encore examinées en commission, dont il est saisi par le président de cette assemblée ».
Il joue donc un rôle de conseil du Gouvernement et du Parlement. En outre, l’article L. 122-2 du même code ajoute que le Conseil d’État peut être consulté par le Premier ministre ou les ministres « sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ».
L’article L. 212-1 du même code dispose : « Outre leurs attributions juridictionnelles, les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel exercent des fonctions consultatives. » L’article L. 212-2 du même code ajoute que les tribunaux administratifs se prononcent sur l’exercice, par les contribuables, des actions appartenant à certaines collectivités territoriales et à leurs établissements publics, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales.
En application de l’article L. 212-1 précité, l’article R. 212-1 du même code prévoit que les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel « peuvent être appelés à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets ». Il ajoute que les questions « relevant des attributions des préfets de région de la métropole sont soumises par ces derniers à la cour administrative d’appel, les autres au tribunal administratif ».
Dans la pratique, ces dispositions sont peu utilisées. Il est proposé, dans le cadre d’une expérimentation dans le but d’améliorer la qualité réglementaire des normes d’origine locale d’instituer une procédure consultative ouverte aux collectivités territoriales, conjointement avec le préfet.
— Le dispositif est encadré pour éviter un trop grand nombre de saisine des juridictions administratives : la question doit faire l’objet d’une délibération motivée de l’organe délibérant de la collectivité.
Suivant les suggestions du Conseil d’État, votre rapporteur propose de prévoir que la question posée à la juridiction administrative ne doit pas être en cours d’examen par le préfet au titre du contrôle de légalité. Cependant, il souligne que le présent article prévoit d’ores et déjà que l’organe exécutif de la collectivité et le représentant de l’État saisissent conjointement le tribunal administratif.
Il convient également de prévoir que la question posée n’est pas soumise à une autorité juridictionnelle, à l’instar de ce que l’article 24 du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, déposé au Sénat (n° 610) le 9 septembre 2009.
— L’expérimentation portera sur quelques tribunaux administratifs, désignés par arrêté conjoint du ministre de la justice et du ministre de l’intérieur. Le présent article doit prévoir qu’au terme de la période d’expérimentation, un bilan doit être dressé, en application de la jurisprudence constitutionnelle (47). Celle-ci précise que si « le Parlement peut autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d’égalité devant la loi, il doit en définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle » (considérant n° 38).
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La Commission examine l’amendement CL 198 de M. le rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à proposer une nouvelle rédaction de l’article.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. J’ai bien noté qu’il s’agit d’une expérimentation et que le rapporteur souhaite logiquement l’étendre aux cours administratives d’appel.
Cette rédaction me conduira toutefois à déposer des amendements au titre de l’article 88 car il n’est pas précisé qui décidera si une question de droit est ou non nouvelle.
Par ailleurs, quel rôle jouera le représentant de l’État ? Le préfet interviendra-t-il comme un filtre ? Les collectivités locales pourront-elles consulter librement ?
Enfin, quelle valeur juridique cette consultation aura-t-elle ?
M. le rapporteur. Il appartiendra au tribunal saisi, ou à la cour administrative d’appel, de vérifier l’absence de procédure juridictionnelle en cours. Le préfet, à titre expérimental, jouera un rôle de filtre. Personne ne sera tenu par cet avis.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 40 ainsi modifié.
Article 41
(art. L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales)
Délai de convocation de la première réunion du conseil municipal suivant l’élection
Le présent article propose de préciser que le délai de convocation pour la première réunion suivant le renouvellement général des conseils municipaux est de trois jours francs dans toutes les communes.
L’article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil municipal se réunit au moins une fois par trimestre. Ce même article précise que, lors du renouvellement général des conseils municipaux, quelle que soit la population de la commune, la première réunion se tient de plein droit au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l’issue duquel le conseil a été élu au complet.
Plusieurs dispositions s’appliquent spécifiquement aux conseils municipaux des communes de 3 500 habitants et plus. L’article L. 2121-8 du même code précise que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation.
L’article L. 2121-9 du même code prévoit que le maire est tenu de convoquer le conseil municipal dans un délai maximal de trente jours quand la demande motivée lui en est faite par le représentant de l’État dans le département ou par le tiers au moins des membres du conseil municipal en exercice dans les communes de 3 500 habitants.
L’article L. 2121-11 du même code dispose que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion tandis que l’article L. 2121-12 du même code fixe ce délai à cinq jours francs, pour les communes de plus de 3 500 habitants, tout en précisant qu’en cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc.
Ces deux articles n’encadrent le délai de convocation des conseils municipaux que dans le cas général, sans prévoir le cas de la première réunion du conseil municipal suivant l’élection.
Le Conseil d’État a estimé que, dans une décision de 2001 (48), par dérogation aux dispositions combinées des articles L. 2122-8 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, c’est le même délai de trois jours francs qui, sauf urgence, s’applique à la convocation de la première réunion du conseil municipal pour l’ensemble des communes ;
C’est cette solution que le présent article propose d’inscrire explicitement dans la loi. Il vise donc de préciser que pour la première réunion suivant le renouvellement général des conseils municipaux, le délai de convocation soit de trois jours francs dans toutes les communes.
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La Commission adopte l’article 41 sans modification.
Article 42
(art. L 2121-21 du code général des collectivités territoriales)
Simplification des nominations auxquelles le conseil municipal doit procéder
Le présent article propose de simplifier les nominations auxquelles le conseil municipal doit procéder, lorsqu’il n’y a qu’une seule candidature pour un poste à pourvoir, dans les commissions municipales ou les organismes extérieurs.
L’article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales prévoit que le vote, au sein du conseil municipal, prend la forme d’un « scrutin secret » lorsqu’il y a lieu « de procéder à une nomination ou à une présentation ». Dans ce cas, si aucun des candidats n’a obtenu la majorité absolue après deux tours de scrutin secret, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative ; à égalité de voix, l’élection est acquise au plus âgé.
Ce même article permet au conseil municipal de décider, à l’unanimité, de ne pas procéder au scrutin secret aux nominations ou aux présentations, sauf disposition législative ou réglementaire prévoyant expressément ce mode de scrutin.
Il ressort de ces dispositions qu’un vote doit être organisé même si le nombre de candidat n’excède pas le nombre de postes à pourvoir. Pourtant, un scrutin n’est pas requis dans ce cas, pour les conseils régionaux et généraux.
L’article L. 3122-5 du même code prévoit que le conseil général fixe le nombre des vice-présidents et des autres membres de la commission permanente aussitôt après l’élection du président. Ce même article précise que si, à l’expiration d’un délai d’une heure après la décision du conseil général relative à la composition de la commission permanente, une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, les nominations prennent effet immédiatement et il en est donné lecture par le président.
Il en est de même pour le conseil régional, qui fixe le nombre des vice-présidents et des autres membres de la commission permanente aussitôt après l’élection du président en application de l’article L. 4133-5 du même code. Ce même article précise que si, à l’expiration d’un délai d’une heure après la décision du conseil régional relative à la composition de la commission permanente, une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir, les nominations prennent effet immédiatement et il en est donné lecture par le président.
Le présent article entend donc préciser que, pour les conseils municipaux, si une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir au sein des commissions municipales ou dans les organismes extérieurs, ou si une seule liste a été présentée après appel de candidatures, les nominations prennent effet immédiatement et il en est donné lecture par le maire.
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La Commission en vient à l’amendement CL 130 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Cet article transpose aux collectivités locales une pratique en vigueur à l’Assemblée nationale : lorsque le nombre de candidats est inférieur au nombre de postes à pourvoir, le scrutin n’a pas lieu. Cela me semble dangereux pour le processus démocratique, car on verra des nominations pures et simples par le maire, sans que personne, au sein de sa majorité, n’ose se porter formellement candidat.
M. le rapporteur. Ce dispositif constitue une réelle simplification. Pour que le processus soit démocratique, il suffit qu’un candidat se présente.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’article 42 sans modification.
Article 42 bis (nouveau)
(art. L. 2213-32, L. 2224-8-1 [nouveaux] et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales)
Création d’une police spéciale de la défense extérieure contre l’incendie
Cet article résulte d’un amendement présenté par le Gouvernement. Il crée une nouvelle police spéciale confiée au maire : la police extérieure contre l’incendie. Cette modification législative fait partie d’une réforme d’ensemble des règles de la défense extérieure contre l’incendie, attendue par les élus et l’Association des maires de France depuis de nombreuses années. Dans ce cadre, sont attendus un cadre réglementaire national prenant la forme d’un décret et d’un arrêté, des règlements départementaux de la défense extérieure contre l’incendie et des schémas communaux ou intercommunaux de la défense extérieure contre l’incendie. Les textes projetés traiteront, outre des règles d’implantation des points d’eau servant à la défense contre l’incendie, également de leur entretien et de leur contrôle.
En effet, les règles d’implantation et de gestion des points d’eau servant à la défense extérieure contre l’incendie dans les communes, qui datent de la circulaire du 10 décembre 1951, complétée par deux autres circulaires de 1957 et 1967, suscitent de nombreuses interrogations et difficultés de mise en œuvre, particulièrement en zone rurale. Or, ces points d’eau s’avèrent indispensables pour organiser une lutte efficace contre les incendies permettant de garantir la sauvegarde de l’environnement, des biens et surtout des personnes.
Actuellement, le fondement juridique de la défense extérieure contre l’incendie repose sur les pouvoirs de police administrative générale des maires (article L. 2212-2 5° CGCT), libellés en des termes généraux, à savoir « le soin de prévenir, par des précautions convenables, […] les fléaux calamiteux […] tel que les incendies », qui rendent son application difficile.
Il est donc apparu nécessaire de clarifier les conditions d’exercice de cette police administrative ainsi que la compétence de gestion des points d’eau nécessaire à l’alimentation des moyens de lutte contre les incendies. Pour ce faire il est proposé de modifier certaines dispositions du code général des collectivités territoriales.
D’une part, il est prévu de créer une police spéciale au profit du maire tendant à organiser la défense extérieure contre l’incendie (article L. 2213-32 du CGCT) pour ne plus la faire reposer sur une définition elliptique liée au seul mot « incendie » de l’article L. 2212-2 du CGCT.
D’autre part, il est précisé, à l’article L. 2224-8-1 du CGCT que la défense extérieure contre l’incendie qui consiste à assurer en permanence l’alimentation en eau des moyens de lutte contre les incendies, constitue une compétence communale. Dés lors, cette compétence de gestion, comme toutes compétences communales pourra être transférée à un établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre dans les conditions de droit commun de l’intercommunalité. Cette mesure serait de nature à rationaliser l’action des décideurs locaux (il existe près de un million de « points d’eau incendie » sur l’ensemble du territoire) et à générer de substantielles économies (achats groupés d’équipements, travaux d’installation ou d’entretien sur de plus grandes échelles).
En effet, à l’occasion de la consultation menée par le ministère de l’Intérieur sur la réforme de la défense extérieure contre l’incendie, l’AMF avait estimé que l’intercommunalité était « la grande absente » des projets de texte qui lui étaient présentés. Elle souhaitait donc que « cette réforme tienne compte des transferts de compétence en matière d’eau ou de rivières, des compétences des communautés urbaines en matière de services d’incendie et de secours, du transfert de la compétence « maintenance des bornes à incendie » à de nombreuses communautés et, plus généralement du caractère irréaliste de confier aux seules communes cette tâche coûteuse ».
Ainsi, pour accompagner l’exercice de cette compétence par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, il est également prévu, comme en matière de voirie ou d’assainissement, d’autoriser le transfert facultatif du pouvoir de police en matière de défense extérieure contre l’incendie du maire au président de la structure intercommunale à fiscalité propre, par l’article L. 5211-9-2.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 148 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 42.
M. le rapporteur. Il s’agit de transformer la défense extérieure contre l’incendie en police spéciale, susceptible d’être exercée par les EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’adoption de cette disposition législative permettra de mettre en œuvre la réforme d’ensemble de la défense extérieure contre l’incendie qui est très attendue par les maires.
La Commission adopte cet amendement.
Article 43
(art. L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales)
Délégation de pouvoirs au maire
Le présent article propose d’établir la liste des matières pour lesquelles l’organe délibérant ne peut pas déléguer ses compétences au maire. Le présent article propose donc d’inverser la logique actuelle de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales. Bien évidemment, la délégation demeure facultative. Cette rédaction permettra aux communes de disposer de davantage de souplesse quant à leur mode de délégation de compétence.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« En dressant la liste des matières dans lesquelles le conseil municipal ne peut déléguer ses pouvoirs au maire, alors que la liste aujourd’hui fixée par l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales est au contraire celle des matières où cette délégation est possible, l’article 43 de la proposition de loi inverse la règle générale et l’exception.
Si le législateur souhaite élargir les possibilités de délégation au maire, il serait préférable qu’il étende, en connaissance de cause, les matières où de nouvelles possibilités de délégation semblent utiles dans le respect des prérogatives de l’organe délibérant. Pour un conseil municipal, surtout dans les petites communes, il peut en effet paraître plus simple et il est juridiquement plus sûr de choisir, dans des libellés codifiés, les domaines dans lesquels il consentira une délégation au maire, que d’élaborer lui-même les termes détaillés de la délégation. »
En l’état actuel du droit, en matière de régimes de délégation des organes délibérants aux exécutifs, les organes délibérants des collectivités territoriales peuvent déléguer à l’exécutif les décisions dans les domaines fixés par la loi. Il en résulte la nécessité de modifier la loi en cas de volonté d’autoriser de nouvelle délégation dans des matières nouvelles. Cette rédaction permettrait d’avoir pour les collectivités territoriales, une plus grande souplesse quant à leur mode de délégation.
En conséquence, l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ne dresserait plus la liste de matières dans lesquelles le conseil municipal peut déléguer ses pouvoirs au maire mais la liste des matières dans lesquelles il ne peut pas déléguer ses pouvoirs au maire.
L’intention de l’auteur de la proposition de loi est également de prévoir un dispositif similaire de matières que le conseil général et le conseil régional ne pourront déléguer à leur exécutif, aux articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du même code.
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La Commission examine l’amendement CL 51 de M. Jean-Michel Clément.
M. Jean-Michel Clément. Je voudrais renverser la perspective : il me semble que ce qui sera gagné en souplesse sera perdu en prévisibilité du droit. Cette disposition ne contribuerait donc pas à conforter les maires. Je suis favorable à une simplification, mais pas dans ce sens.
M. le rapporteur. Nous avons considéré qu’il s’agissait d’une réelle simplification. Nous connaissons la problématique et les contentieux à propos des délégations de compétences. Le débat aura lieu dans l’hémicycle afin de trancher entre nos deux conceptions.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 43 sans modification.
Article 44
(art. L. 2215-9 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Détermination du préfet compétent pour l’organisation des secours en cas de survenance d’un accident dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements
Le présent article vise à permettre de déterminer le préfet compétent pour l’organisation des secours en cas de survenance d’un accident dans un tunnel ou sur un pont s’étendant sur plusieurs départements.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Il serait souhaitable que la rédaction soit amendée afin, d’une part, d’éviter tout risque d’ambiguïté sur les termes employés notamment dans la définition des ouvrages de transport sur lesquels portent les dispositions de cet article, d’autre part, d’éviter le renvoi aux dispositions d’un article réglementaire et, enfin, de prévoir, dans tous les cas, pour chaque ouvrage, la désignation du représentant de l’État compétent par arrêté du ou des ministres compétents, afin d’éviter toute incertitude éventuelle pouvant résulter de la référence à la longueur d’implantation de l’ouvrage. »
Les articles 16 à 18 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile encadrent l’organisation des opérations de secours, en cas de sinistre ou d’accident.
L’article 16 de cette loi précise que l’organisation de ces opérations relève, en principe, du maire au titre de la police municipale dont il est en charge en application des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.
L’article 17 de cette même loi dispose qu’en cas d’accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d’une commune, le représentant de l’État dans le département mobilise les moyens de secours relevant de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics. Dans ce cas, c’est le préfet qui assure la direction des opérations de secours et qui déclenche, s’il y a lieu, le plan Orsec départemental.
L’article 18 de cette même loi prévoit que si l’ampleur de la catastrophe dépasse les limites ou les capacités d’un département, il appartient alors au préfet du département du siège de la zone de défense de mobiliser les moyens de secours publics relevant de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics. Il prend les mesures de coordination nécessaires à la conduite de ces opérations.
Formellement, cet article ne précise pas que le préfet du département du siège de la zone de défense dirige les opérations de secours. En conséquence, sa compétence n’est reconnue que comme coordinateur une fois l’accident survenu. Il ne peut donc pas prendre de mesure a priori pour organiser d’éventuels secours en cas de survenance d’un sinistre.
De plus, le préfet du département du siège de la zone de défense n’est pas nécessairement le mieux à même d’organiser les secours pour un sinistre survenant sur un pont ou dans un tunnel s’étendant sur plusieurs départements si le département dont il est le préfet n’est pas concerné.
Il importe de pouvoir désigner à l’avance le responsable des opérations de secours pour tunnels routiers tels que celui de l’aéroport d’Orly, qui s’étend sur les départements du Val-de-Marne et de l’Essonne ou bien celui du nouveau tronçon de l’A86, qui s’étend sur les départements des Yvelines et des Hauts-de-Seine. De même, il convient de pouvoir prévoir à l’avance l’organisation des secours sur des ponts du type de celui de Tancarville, s’étendant sur les départements de la Seine-Maritime et de l’Eure ou bien celui de Normandie, s’étendant sur les départements de la Seine-Maritime et du Calvados.
Le présent article dispose donc que lorsqu’un tunnel ou un pont s’étend sur plusieurs départements, la direction des opérations de secours est confiée, en cas d’événement, au représentant de l’État compétent pour intervenir comme autorité administrative chargée de la sécurité au sens de l’article R. 118-3-6 du code de la voirie routière pour les tunnels routiers, qui permet de déterminer, pour chaque tunnel de plus de 300 mètres, le préfet compétent pour intervenir comme autorité administrative chargée de la sécurité. Le présent article prévoit également que la direction des opérations de secours est confiée, dans les autres cas, au représentant de l’État dans le département sur le territoire duquel la longueur d’implantation de l’infrastructure de transport est la plus longue.
Outre la correction de deux erreurs de plume, la rédaction proposée par votre rapporteur tend à préciser que ce dispositif ne s’applique qu’aux tunnels et aux ponts, car la rédaction initiale pouvait laisser penser qu’il aurait pu s’appliquer, par exemple, aux canaux, aux autoroutes ou aux routes nationales, qui s’étendent sur plusieurs départements.
Ce dispositif serait introduit dans un article L. 2215-9 (nouveau) du code général des collectivités territoriales et non pas dans la loi du 13 août 2004 précitée. Cette insertion dans ce code se justifie par le fait que le présent article constitue une dérogation aux pouvoirs de police du maire, prévus par ce code.
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La Commission adopte l’amendement CL 199 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 44 ainsi modifié.
Article 45
(art. L. 5211-1 et L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales)
Clarification des dispositions applicables au président et au bureau des établissements publics de coopération intercommunale
Le présent article propose de clarifier les dispositions applicables d’une part au président et au bureau d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), par symétrie avec celles applicables au maire et aux adjoints d’une commune, et, d’autre part, celles applicables aux membres de l’organe délibérant d’un EPCI, par symétrie avec celles applicables aux membres du conseil municipal.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Il est proposé de clarifier comme suit la rédaction de l’article 45 de la proposition de loi, de façon à mieux mettre en évidence le parallèle, recherché par la proposition de loi, entre, d’une part, le maire, les adjoints et le conseil municipal d’une commune et, d’autre part, le président, le bureau et l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunal :
I. - Il est ajouté à l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l’application de l’article L. 2121-4, les démissions des membres de 1’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale sont adressées au président. La démission est définitive dès sa réception par le président, qui en informe immédiatement le maire de la commune dont le délégué a démissionné, en vue de son remplacement. »
II. - L’article L. 5211-2 du même code est rédigé comme suit :
«Art. L.5211-2.- À l’exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre premier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. » »
L’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, dès lors que les dispositions du titre relatif aux établissements publics de coopération intercommunale ne prévoient pas de règles spécifiques.
De même, l’article L. 5211-2 du même code prévoit l’application des règles applicables aux maires et aux adjoints sont applicables au président et aux membres de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, dès lors qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du titre relatif aux établissements publics de coopération intercommunale.
Ce même article dispose que les dispositions des deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 2122-4 ne sont pas applicables au président et aux membres de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale. Ces alinéas prévoient que les fonctions de maire sont incompatibles avec celles de président d’un conseil régional, d’un président d’un conseil général, d’un membre de la Commission européenne, d’un membre du directoire de la Banque centrale européenne ou d’un membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France. L’article L. 5211-2 précité a donc entendu rendre ces fonctions compatibles avec la qualité de membre d’une assemblée délibérante d’un EPCI.
Le présent article propose :
— de restreindre et président et aux membres du bureau de l’EPCI (et non plus à l’ensemble de l’organe délibérant) l’application de principe des dispositions relatives au conseil municipal ;
— de restreindre au président et aux membres du bureau de l’EPCI (et non plus à l’ensemble de l’organe délibérant) l’exception à l’incompatibilité des fonctions présentées précédemment ;
— de prévoir un dispositif relatif à la démission des membres de l’organe délibérant.
Sur une suggestion du Conseil d’État, votre rapporteur estime préférable de prévoir, dans l’article L. 5211-1, la règle selon laquelle les démissions des membres de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale sont adressées au président. Dans ce cas, la démission est définitive dès sa réception par le président, qui en informe immédiatement le maire de la commune dont le délégué a démissionné, en vue de son remplacement.
Cette rédaction a pour mérite de placer au sein d’un même article les dispositions qui s’appliquent à l’ensemble des membres de l’organe délibérant des EPCI.
En conséquence, il est également proposé de modifier la rédaction de l’article L. 5211-2, pour ne plus y prévoir que les règles applicables aux présidents et aux membres du bureau de l’EPCI. Ces dispositions apparaissent donc comme le parallèle de celles applicables aux exécutifs des communes.
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La Commission en vient à l’amendement CL 200 du rapporteur.
M. le rapporteur. Nous opérons une symétrie entre les dispositions applicables aux communes et aux ECPI.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 45 est ainsi rédigé.
Article 46
(art. L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales)
Prorogation du mandat des délégués des communes à un établissement public de coopération intercommunal dans le cas où le conseil municipal doit être renouvelé
Le présent article vise à permettre la prorogation du mandat des délégués des communes à un établissement public de coopération intercommunal dans le cas où le conseil municipal doit être renouvelé en application de l’article L. 270 du code électoral.
L’article L. 270 du code électoral prévoit, pour les communes de plus de 3 500 habitants, que le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit. Lorsque la liste est épuisée, il est procédé au renouvellement du conseil municipal :
— dans les trois mois de la dernière vacance, si le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres, et sous réserve de l’application du deuxième alinéa de l’article L. 258 du même code qui précise que, dans l’année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, les élections complémentaires ne sont obligatoires qu’au cas où le conseil municipal a perdu plus de la moitié de ses membres.
— dans les conditions prévues aux articles L. 2122-8 et L. 2122-14 du code général des collectivités territoriales, s’il est nécessaire de compléter le conseil avant l’élection d’un nouveau maire.
L’article L. 2122-8 précité prévoit qu’avant de convoquer le conseil municipal pour élire le maire, il est procédé aux élections qui peuvent être nécessaires pour compléter le conseil municipal. Si, après les élections complémentaires, de nouvelles vacances se produisent, le conseil municipal procède néanmoins à l’élection du maire et des adjoints, à moins qu’il n’ait perdu le tiers de ses membres. En ce dernier cas, il y a lieu de recourir à de nouvelles élections complémentaires. Il y est procédé dans le délai d’un mois à dater de la dernière vacance. Toutefois, quand il y a lieu à l’élection d’un seul adjoint, le conseil municipal peut décider, sur la proposition du maire, qu’il y sera procédé sans élections complémentaires préalables, sauf dans le cas où le conseil municipal a perdu le tiers de son effectif légal.
L’article L. 2122-14 précité ajoute que lorsque l’élection du maire ou des adjoints est annulée ou que, pour toute autre cause, le maire ou les adjoints ont cessé leurs fonctions, le conseil, s’il est au complet, est convoqué pour procéder au remplacement dans le délai de quinzaine. Alors, s’il y a lieu de compléter le conseil, il est procédé à des élections complémentaires dans la quinzaine de la vacance et le nouveau maire est élu dans la quinzaine qui suit.
L’article L. 5211-8 du même code dispose que « le mandat des délégués est lié à celui du conseil municipal qui les a désignés ». Ce mandat expire lors de l’installation de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale suivant le renouvellement général des conseils municipaux.
Ce même article ajoute qu’en cas de suspension ou de dissolution d’un conseil municipal ou de démission de tous les membres en exercice, le mandat des délégués du conseil municipal est prorogé jusqu’à la désignation des délégués par le nouveau conseil.
Cependant, cet article ne prévoit pas le maintien en fonction des délégués des conseils municipaux lorsque le conseil municipal doit être renouvelé en application de l’article L. 270 du code électoral. Afin d’éviter le blocage des organes intercommunaux dans ce cas, le présent article propose de permettre la prorogation du mandat des délégués du conseil municipal, dans l’attente de son renouvellement.
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La Commission adopte l’article 46 sans modification.
Article 47
(art. L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales)
Prorogation du mandat des délégués en cas de transformation d’un syndicat de communes en communauté d’agglomération ou en communauté de communes
Le présent article propose, dans le cas de la transformation d’un syndicat de communes en communauté d’agglomération ou en communauté de communes, de prévoir la prorogation du mandat des délégués jusqu’à l’installation du nouvel organe délibérant dans un délai d’un mois.
L’article L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales encadre de telles transformations en prévoyant notamment qu’elle entraîne une nouvelle répartition entre toutes les communes des sièges au sein de l’organe délibérant du nouvel établissement, dans les conditions qui lui sont applicables, ainsi qu’une nouvelle élection de l’ensemble des délégués des communes.
Le présent article propose que le mandat des délégués en fonction avant la transformation de l’établissement soit prorogé jusqu’à l’installation du nouvel organe délibérant dans le mois suivant la transformation.
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La Commission adopte l’article 47 sans modification.
Article 48
(Section 8 [nouvelle] du chapitre premier du titre premier du livre V et art. L. 511-46 [nouveau] du code monétaire et financier)
Information des organismes sociaux par les établissements de crédits
Le présent article propose de prévoir que les établissements de crédit doivent transmettre aux organismes versant des prestations sociales la copie du certificat de décès dont ils auraient eu communication. Cette disposition figurerait dans un nouvel article L. 511-46, d’une nouvelle section 8 du chapitre premier du titre premier du livre V du code monétaire et financier, intitulée : « Relations avec les organismes sociaux ».
Lors de la survenance d’un décès, les organismes sociaux continuent de verser les prestations au défunt tant que le décès ne leur a pas été signalé. Afin de simplifier les démarches des familles, mais aussi pour éviter aux héritiers de devoir reverser des sommes perçues par le défunt après le décès, l’auteur de la proposition de loi a proposé que la banque, qui est informée généralement très rapidement du décès de la personne puisse transmettre cette information aux organismes concernés.
Ce dispositif pose deux difficultés :
— une difficulté pratique, puisque l’établissement de crédit ne peut que constater des virements sur le compte d’un de ses clients et, éventuellement, identifier un organisme social comme étant à l’origine de l’opération bancaire. Pour autant, la banque ne peut pas savoir si le versement correspond effectivement au versement d’une prestation sociale, à moins que le libellé de l’opération soit clair. En outre, la banque ne dispose pas des informations pratiques sur cet émetteur de virement, ni de ses coordonnées. Il conviendra donc que cette disposition fasse l’objet d’une mise en œuvre différée afin de laisser le temps aux banques et aux organismes sociaux de prévoir les modalités pratiques de communication de l’avis de décès. Par ailleurs, il est à craindre que le surcroît d’activité pour les banques du fait de l’application du présent article ne soit facturé aux héritiers, la plupart d’entre elles facturant d’ores et déjà des frais de gestion de dossiers de succession ;
— une difficulté juridique puisque les employés des banques sont soumis au secret professionnel, en application de l’article L. 511-33 du code monétaire et financier, et que le certificat de décès constitue une donnée « à caractère personnel » dont le traitement doit faire l’objet d’une information préalable de la personne concernée en application de l’article 32 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
En outre, le Gouvernement réfléchit actuellement à la mise en œuvre d’un portail internet permettant d’effectuer, en ligne, les démarches à accomplir en cas de décès et, notamment, l’information des organismes sociaux.
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La Commission adopte l’amendement CL 201 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 48 ainsi modifié.
Article 48 bis (nouveau)
(art. L. 252-1 du code de l’organisation judiciaire)
Suppléance du juge des enfants
Le présent article est issu d’un amendement de M. Claude Bodin, adopté par la commission avec l’avis favorable de votre rapporteur. Il vise à permettre la suppléance du juge pour enfants.
L’article L. 252-1 du code de l’organisation judiciaire prévoit qu’il y a « au moins un juge des enfants au siège de chaque tribunal pour enfants ».
Rappelons que les juges spécialisés sont nommés conformément aux dispositions de l’article 28-3 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Plusieurs dispositions permettent de pourvoir à leur remplacement en cas d’empêchement ou de procéder, si besoin, à leur remplacement provisoire. Tel est le cas notamment s’agissant du juge d’instruction dont l’article 50 du code de procédure pénale précise que « si le juge d’instruction est absent, malade, ou autrement empêché, le tribunal de grande instance désigne l’un des juges de ce tribunal pour le remplacer ».
Tel est également le cas du juge d’application des peines puisque l’article 712-2 du code de procédure pénale dispose que « si un juge d’application des peines est temporairement empêché d’exercer ses fonctions, le président du tribunal de grande instance désigne un autre magistrat pour le remplacer ».
Enfin, s’agissant du juge chargé du service d’un tribunal d’instance, l’article L. 222-2 du code de l’organisation judiciaire dispose que « les magistrats du siége qui assurent le service d’un tribunal d’instance peuvent être suppléés en cas de vacance d’emploi, d’absence ou d’empêchement, ou remplacés provisoirement, par des magistrats du siége désignés par le président du tribunal de grande instance ».
Aucune disposition similaire ne permet le remplacement du juge des enfants. Le présent article vient donc préciser qu’une telle suppléance est possible pour le juge des enfants.
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La commission est saisie de l’amendement CL 423 de M. Philippe Goujon, présenté par M. Claude Bodin, portant article additionnel après l’article 48.
M. Claude Bodin. Il s’agit de permettre le remplacement des juges des enfants dans les mêmes conditions que pour les autres magistrats du siège.
M. le rapporteur. Avis favorable.
La Commission adopte cet amendement.
Article 49
(art. L. 212 du code du patrimoine)
Conservation des archives anciennes par les communes de moins de 2 000 habitants
Le présent article propose de substituer un régime de déclaration au préfet à un régime d’autorisation de celui-ci pour permettre aux communes de moins de 2 000 habitants de conserver leurs archives anciennes et de ne pas les transférer aux archives départementales.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Il est proposé de rédiger comme suit l’article 49 de la proposition de loi, qui soumet à déclaration, et non plus à autorisation préfectorale, la possibilité, pour les communes de moins de 2 000 habitants, de conserver elles-mêmes leurs archives anciennes :
L’article L. 212-11 du code du patrimoine est ainsi rédigé :
« Art. L. 212-11. - Les documents de l’état civil ayant plus de cent cinquante ans de date, les plans et registres cadastraux ayant cessé d’être en service depuis au moins trente ans et les autres documents d’archives ayant plus de cent ans de date, conservés dans les archives des communes de moins de 2 000 habitants, sont déposés aux archives du département.
« Toutefois, après déclaration auprès du préfet, la commune peut conserver elle-même ces documents ou, si elle est membre d’un groupement de collectivités territoriales, les déposer selon les modalités prévues au premier alinéa de l’article L. 212-12. Sont alors applicables les dispositions du second alinéa de ce dernier article. »
Sur le fond, cette disposition soulève une délicate question de conciliation entre le respect des libertés locales et la protection du patrimoine. L’harmonisation ici proposée entre les régimes applicables aux petites et aux grandes communes atténue, sans le faire disparaître, ce problème en assurant une protection permanente (et non limitée à la déclaration initiale), par le préfet, des archives conservées par les communes de moins de 2 000 habitants. »
L’article L. 212-11 du code du patrimoine, dont la rédaction résulte de l’article 9 de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives, dispose pour les communes de moins de 2 000 habitants que sont obligatoirement déposés aux archives du département, sauf dérogation accordée par le préfet sur la demande du maire :
— les documents de l’état civil ayant plus de cent cinquante ans de date,
— les plans et registres cadastraux ayant cessé d’être en service depuis au moins trente ans,
— les autres documents d’archives ayant plus de cent ans de date.
Le présent article propose de prévoir que, par dérogation au principe du transfert des archives aux archives départementales, la commune peut conserver ces documents après déclaration auprès du préfet.
Ce dernier ne s’y opposer que si les conditions de leur conservation les mettent en péril.
La rédaction du présent article est imparfaite. En effet, le premier alinéa de l’article L. 212-11 précité ne comportera plus l’exception au principe du transfert des archives, qui sera prévue par le deuxième alinéa. Pourtant, les conditions de conservation des archives par les communes ou leurs groupements demeurent prévues, de manière incohérente, au premier alinéa.
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La Commission adopte l’amendement CL 202 du rapporteur, tendant à proposer une nouvelle rédaction de l’article.
En conséquence, l’article 49 est ainsi rédigé.
Article 50
(art. 693 du code de procédure pénale ; art. 113-3, 113-4 et 113-11 du code pénal)
Extension des critères de compétence de la juridiction française en cas d’infractions commises hors du territoire de la République à bord ou à l’encontre d’un aéronef
L’article 693 du code procédure pénale précise que la juridiction française compétente territorialement en cas d’infractions commises hors du territoire de la République à bord ou à l’encontre d’un aéronef est celle du lieu de la résidence de la victime ou du lieu d’atterrissage de l’aéronef au cas d’infraction commise à son bord ou à son encontre.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’introduction par l’article 50 de la proposition de loi de deux nouveaux critères de compétence des juridictions françaises, en cas d’infraction commise hors de France à l’encontre des aéronefs ou à bord de ceux-ci, est de nature à simplifier la saisine des juridictions. Il en est de même de l’objectif de clarification de la notion : « d’infraction commise à bord ». Toutefois, pour éviter toute difficulté d’interprétation, il serait souhaitable de remplacer la formule : « ou que les victimes de l’infraction ont été les passagers d’un aéronef » par la formule : « ou que les victimes de l’infraction ont été les personnes se trouvant à bord d’un aéronef ». »
Le I du présent article prévoit d’ajouter deux critères permettant de fonder la compétence de la juridiction française : le lieu du décollage et le lieu de destination de l’aéronef.
1. La compétence de la juridiction française
La compétence actuellement prévue par l’article 693 précité tirée de la localisation du lieu d’atterrissage semble s’entendre comme étant celui de l’atterrissage effectif et non du lieu d’atterrissage prévu. Par conséquent, lorsqu’un aéronef s’écrase ou disparaît en mer, le lieu du sinistre n’est pas considéré comme le lieu d’atterrissage et le lieu d’atterrissage prévu au plan de vol ne peut pas être retenu comme critère de compétence.
Dans les deux dernières affaires d’accidents aériens, une fois le principe de la compétence de la loi française retenue, il s’est agi de déterminer la juridiction territorialement compétente. Le critère qui a été appliqué a été celui de la résidence des victimes.
2. La détermination de la juridiction française territorialement compétente
Dans le dossier de l’accident de l’avion d’Air France reliant Rio de Janeiro (Brésil) à Paris, l’avion devant atterrir à l’aéroport Charles-de-Gaulle, le parquet de Bobigny a diligenté les premiers actes d’enquête, mais aucune victime ne résidant en Seine-Saint-Denis, la procédure a été transmise au tribunal de grande instance de Paris, où résidaient certaines victimes.
Dans le dossier l’accident de l’avion reliant Sanaa (Yémen) à Moroni (Comores), les victimes résidant en majorité en Seine-Saint-Denis et dans les Bouches-du-Rhône, le tribunal de grande instance de Bobigny a été désigné pour connaître de la procédure et a diligenté les tout premiers actes d’enquête. Ce choix a notamment été présidé par la proximité géographique de la juridiction de Bobigny avec l’aéroport d’où était partie la plupart des passagers victimes et dans lequel se constituent généralement les cellules de crise.
Toutefois, dans les deux cas, il est apparu qu’un certain temps était nécessaire au recensement des victimes, à l’établissement d’une liste intégrant les informations relatives à leur domiciliation et par conséquent à la détermination des juridictions susceptibles d’être compétentes. Puis, dans un second temps, le ministère de la justice a dû donner des instructions pour centraliser les plaintes.
La possibilité de retenir le lieu de décollage ou la destination, proposée par le présent article, devrait permettre, lorsque ceux-ci sont situés en France, de simplifier le travail de détermination de la juridiction compétente, surtout dans des enquêtes traitées dans l’urgence.
3. La clarification de la notion d’« infraction commise à bord ou à l’encontre d’un aéronef ».
La notion d’« infraction commise à bord ou à l’encontre d’un aéronef »ne pose aucune difficulté s’agissant d’infractions dont le fait générateur est commis à bord (par exemple : un crime commis par un passager ou une faute d’imprudence commise par le pilote) ou à l’encontre de l’aéronef (par exemple : un explosif placé dans l’avion, un envoi d’un missile vers l’appareil). En revanche, la question peut se poser de savoir, en cas d’homicides ou de blessures involontaires, si une faute commise avant le vol, voire une omission (par exemple : un défaut d’entretien, un défaut de montage ou une formation insuffisante des pilotes) peut être considérée comme une infraction commise à bord ou à l’encontre d’un aéronef.
De plus, dès lors que l’infraction, intentionnelle ou non, a eu pour conséquence la perte de l’appareil et la mort des personnes à bord, il est généralement impossible de déterminer quel fait est à l’origine de l’accident et ce dès le début de l’enquête et notamment au moment où se pose la question de la compétence territoriale.
Cette question se pose dans la plupart des affaires d’accident aérien et encore très récemment à l’occasion de l’accident de l’avion reliant Sanaa à Moroni.
Cette même difficulté se retrouve, s’agissant de la question de l’application de loi pénale française :
— à l’article 113-3 du code pénal relatif aux infractions commises à bord ou à l’encontre de navires battant pavillon français,
— à l’article 113-4 du même code relatif aux infractions commises à bord ou à l’encontre d’aéronefs immatriculés en France,
— à l’article 113-11 du même code relatif aux crimes et délits commis à bord ou à l’encontre des aéronefs non immatriculés en France.
Il n’existe pas de jurisprudence explicitant l’expression « infraction commise à bord ou à l’encontre » d’un navire ou d’un aéronef. Cette expression n’a jamais fait non plus l’objet d’une interprétation doctrinale.
Le II du présent article propose donc de viser également les infractions commises contre « les passagers » de l’aéronef, tant à l’article 693 du code procédure pénale qu’aux trois articles du code pénal précités.
Le III du présent article est issu d’un amendement de M. Claude Bodin, adopté par la commission avec l’avis favorable de votre rapporteur. Il vise à instaurer davantage de souplesse dans le choix du tribunal compétent lorsqu’une requête collective en déclaration judiciaire de décès est introduite, notamment en cas de catastrophe aérienne ou maritime, mais aussi dans le cas de catastrophes naturelles graves telles que les séismes et les inondations.
Le dispositif permettra de choisir le tribunal de grande instance le mieux adapté, compte tenu notamment du lieu de résidence de la majorité des familles des victimes, et ainsi de s’adapter à des situations particulières.
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La Commission adopte l’amendement de précision CL 203 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL 421 de M. Philippe Goujon, présenté par M. Claude Bodin.
M. Claude Bodin. Cet amendement tend à permettre le choix en opportunité du tribunal de grande instance le mieux adapté, compte tenu notamment du lieu de résidence de la majorité des familles des victimes.
M. le rapporteur. Avis favorable.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 50 ainsi modifié.
Article 51
(art. L. 5121-16 et L. 5121-18 du code de la santé publique)
Champ des actions de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et exigibilité immédiate de celle-ci
Le présent article propose d’étendre le champ des actions de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé pour lesquelles elle perçoit une taxe et de prévoir que la taxe est immédiatement exigible et non plus sous un délai de deux mois.
L’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) perçoit en vue du financement de son activité un droit progressif sur les demandes d’autorisations de mise sur le marché et leurs demandes de modification, et sur les demandes d’autorisation d’importation parallèle et leur renouvellement.
Le 1° du présent article propose de modifier la rédaction du premier alinéa de l’article L. 5121-16 du code de la santé publique pour :
— insérer les demandes de reconnaissance, par au moins un autre État membre de la communauté européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, d’une autorisation de mise sur le marché délivrée par le directeur général de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé mentionnée à l’article L. 5121-8. Cette insertion permettra ainsi de soumettre au droit progressif, dans un but d’égalité fiscale, ces demandes qui ne font pas actuellement l’objet d’une taxation, alors qu’elles demandent un travail d’évaluation et de coordination important qui justifie, en outre, l’application de taux spécifiques ;
— porter le plafond droit progressif de 25 400 euros à 45 000 euros, avec pour but que le montant applicable pour l’autorisation de mise sur le marché décentralisée – lorsque la France est désignée par le demandeur comme État membre de référence – soit d’environ 40 000 euros ;
— supprimer le mot « demande » en ce qui concerne les modifications d’autorisation de mise sur le marché afin de permettre la perception du droit progressif que la modification soit déclarée ou demandée. Le règlement (CE) n°1234/2008 du 24 novembre 2008 concernant l’examen des modifications des termes d’une autorisation de mise sur le marché de médicaments à usage humain et de médicaments vétérinaires, applicable au 1er janvier 2010, prévoit que certaines modifications, principalement des modifications administratives, auront un caractère déclaratoire. Les modifications « déclarées » engendrant un travail de mise à jour des autorisations de mise sur le marché proche des modifications demandées par l’AFSSAPS, il apparaît nécessaire de pouvoir continuer à percevoir la taxe sur ces modifications.
Le 2°du présent article propose de simplifier le recouvrement des taxes de l’agence française de sécurité sanitaire des produits de santé.
Actuellement, l’article L. 5121-18 du code de la santé publique prévoit que les redevables des taxes sont tenus d’adresser à l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, au plus tard le 31 mars de chaque année, une déclaration indiquant les médicaments et produits donnant lieu au paiement de la taxe. Cette déclaration est établie conformément au modèle fixé par arrêté du ministre chargé de la santé. En l’absence de déclaration dans le délai fixé ou en cas de déclaration inexacte, l’Agence peut procéder à une taxation d’office qui entraîne l’application d’une pénalité de 10 % pour retard de déclaration et de 50 % pour défaut ou insuffisance de déclaration.
À défaut de versement dans les deux mois à compter de la date de la notification du montant à payer, la fraction non acquittée de la taxe, éventuellement assortie des pénalités applicables, est majorée de 10 %.
Le présent article propose que le versement du montant de la taxe soit concomitant de la déclaration. En conséquence, à défaut de versement, la fraction non acquittée de la taxe, éventuellement assortie des pénalités applicables, est majorée de 10 %.
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La Commission adopte l’article 51 sans modification.
Article 52
(art. L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale)
Extension des dispositions de l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale au travail dissimulé par dissimulation d’activité
La loi de financement pour la sécurité sociale pour 2006 a institué plusieurs dispositifs destinés à mieux sanctionner l’infraction de travail dissimulé, parmi lesquels la suppression de toute possibilité de réduction ou d’exonération de cotisations ou d’assiette des cotisations en cas d’infraction de travail dissimulé « par dissimulation d’emploi salarié », c’est-à-dire le fait pour un employeur de ne pas établir intentionnellement de déclaration préalable à l’embauche, de ne pas délivrer de bulletin de paie ou de mentionner sur le bulletin de salaire un nombre d’heures inférieur à celui réellement effectué.
Cependant, cette mesure, prévue par l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale, ne vise pas le travail dissimulé par dissimulation d’activité, c’est-à-dire l’exercice d’une activité artisanale ou commerciale à but lucratif sans avoir demandé son immatriculation au répertoire des métiers ou au registre du commerce et des sociétés, ou de ne pas avoir procédé aux déclarations obligatoires aux organismes de protection sociale ou à l’administration fiscale.
En conséquence, lorsque des salaires sont réintégrés dans l’assiette des cotisations à la suite d’un constat de travail dissimulé par dissimulation d’activité, soit dans près de 30 % des redressements, ils ouvrent droit au bénéfice de toutes les règles applicables en matière de sécurité sociale et notamment aux réductions et exonérations de cotisations ou aux minorations d’assiette prévues par les textes.
Le présent article propose donc d’étendre les dispositions de l’article L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale au travail dissimulé par dissimulation d’activité afin d’harmoniser le traitement des conséquences financières de la réintégration des rémunérations dans l’assiette des cotisations suite au constat de travail dissimulé et de viser toutes les situations de travail dissimulé.
En 2008, les URSSAF ont procédé à 585 redressements à la suite d’un constat de travail dissimulé pour dissimulation d’activité pour un montant de redressements de 30 millions d’euros, soit 28 % du total des redressements notifiés à la suite d’un constat de travail dissimulé. Les réintégrations de rémunérations dans l’assiette des cotisations suite au constat de travail dissimulé représentent au minimum 28,10 % de la rémunération pour un salarié rémunéré sur la base du SMIC mensuel, au titre de la réduction de portée générale instituée par l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, à laquelle peuvent s’ajouter ou se substituer d’autres exonérations ciblées.
En application du présent article, on peut donc estimer à environ 19 millions d’euros le montant des réductions ou d’exonérations de cotisations ou d’assiette des cotisations qui ne pourrait plus bénéficier aux employeurs ayant dissimulé leur activité.
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La Commission adopte l’article 52 sans modification.
Article 53
(art. L. 142-5, L. 143-2, L. 244-1 et L. 244-2 du code de la sécurité sociale)
Mesures de coordination avec la suppression des directions régionales des affaires sanitaires et sociales
Le présent article vise à modifier les dispositions législatives du code de la sécurité sociale faisant référence aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) qui seront supprimées au 1er janvier 2010, en application de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
L’article 53 a pour objet de modifier plusieurs dispositions du code de la sécurité sociale relatives au tribunal des affaires de sécurité sociale ou au tribunal du contentieux de l’incapacité, pour tenir compte de la réforme de l’administration territoriale de l’État qui va faire disparaître les directeurs régionaux des affaires de sécurité sociale et les chefs des services régionaux de l’inspection du travail, de l’emploi et de la politique sociale agricole, ces deux fonctionnaires ayant d’ailleurs été indûment désignés dans un article législatif.
Mais, en renvoyant, sans encadrement par le législateur, à un décret en Conseil d’État les modalités de désignation des assesseurs du tribunal des affaires de sécurité sociale, le législateur n’épuiserait pas sa compétence. En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, le « mode de désignation » des membres d’une juridiction, qui constitue, au sens de l’article 34 de la Constitution, un ordre de juridiction, est au nombre des règles constitutives qui relèvent de la compétence du législateur.
L’article 53 pourrait être modifié ainsi qu’il suit :
« Art. 53. - I. – Le titre IV du livre Ier du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° A l’article L. 142-5, les mots : « les autorités compétentes de l’État en matière de sécurité sociale ou de mutualité sociale agricole, sur proposition des organisations patronales et ouvrières les plus représentatives, des organismes d’allocation vieillesse de non-salariés définis aux titres II, III et IV du livre VI du présent code et des organismes d’assurance vieillesse agricole définis au chapitre 4 du titre II du livre VII du code rural » sont remplacés par les mots : « l’autorité compétente de l’État, sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives intéressées et des organismes d’assurance vieillesse du régime général et du régime agricole situées dans le ressort de la juridiction »
2° Après le dernier alinéa de l’article L. 142-5, il est inséré l’alinéa suivant :
« Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article. »
3° À l’article L. 143-2, les mots : « , selon le cas, par le chef du service régional de l’inspection du travail, de l’emploi et de la politique sociale agricoles ou par le directeur régional des affaires sanitaires et sociales » sont remplacés par les mots : « par l’autorité compétente de l’État ».
II. – Le chapitre IV du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° A l’article L. 244-1, les mots : « ou du directeur régional des affaires sanitaires et sociales compétent » sont supprimés.
2° À l’article L. 244-2, les mots : « du directeur régional des affaires sanitaires et sociales » sont remplacés par les mots : « de l’autorité compétente de l’État ». »
Le contentieux de la sécurité sociale comprend :
— le contentieux général qui traite des litiges relatifs à l’application des législations de sécurité sociale. Il relève en première instance des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et, en appel, de la chambre sociale des cours d’appel ;
— le contentieux technique qui traite notamment des litiges relatifs à l’état d’incapacité ou au degré d’invalidité pour les prestations d’invalidité, d’inaptitude au travail et d’accidents du travail ou maladies professionnelles. Il relève en première instance des tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI) et, en appel, de la cour d’appel.
Aux termes des dispositions des articles L. 142-4, L. 142-5 et L. 143-2 du code de la sécurité sociale, les TASS et les TCI comprennent chacun deux assesseurs dont l’un représente les salariés et l’autre les employeurs et travailleurs indépendants. Ces assesseurs appartiennent aux professions agricoles lorsque le litige intéresse un ressortissant de ces professions et aux professions non agricoles dans le cas contraire.
En ce qui concerne les TCI, le neuvième alinéa de l’article L. 143-2 précité prévoit que les assesseurs sont désignés par le premier président de la cour d’appel dont relève le TCI, sur des listes dressées sur proposition des organisations représentatives des salariés d’une part, des employeurs et travailleurs indépendants d’autre part. Ces listes sont arrêtées par les services régionaux des ministères concernés, c’est-à-dire l’Agriculture ou les Affaires sociales. Or, s’agissant de ce dernier ministère, l’article L. 143-2 mentionne expressément le directeur régional des affaires sanitaires et sociales. Il y a donc lieu de modifier cette mention pour la remplacer par celle, plus générale, d’autorité compétente de l’État.
Dans un souci de simplification, le I du présent article procède à une réécriture du premier alinéa de l’article L. 142-5 et du neuvième alinéa de l’article L. 143-2. En effet, nombre des précisions apportées par ces deux alinéas sur le processus de désignation des assesseurs ne relèvent pas du niveau législatif, mais du niveau réglementaire. C’est la raison pour laquelle il est proposé de ne fixer dans la loi que la durée du mandat – qui est de trois ans – et de renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les modalités de désignation des assesseurs.
Sur le fondement de l’article L. 244-1 du code de la sécurité sociale (49),le ministre chargé de la sécurité sociale ou son délégataire, en l’occurrence le directeur régional des affaires sanitaires et sociales, peut actuellement demander au ministère public de mettre en œuvre contre tout employeur ou travailleur indépendant qui ne s’est pas conformé aux prescriptions de la législation sociale. Le II du présent article propose de supprimer la mention du DRASS dans l’article L. 244-1 précité.
De même, l’article L. 244-2 prévoit le formalisme à respecter avant la mise en œuvre de toute action engagée en application de l’article L. 244-1 précité, c’est-à-dire l’envoi d’un avertissement adressé actuellement par le directeur régional des affaires sanitaires et sociales. Le II du présent article propose également de supprimer la mention du DRASS l’article L. 244-2 précité, en lui substituant une référence à l’autorité compétente de l’État.
Enfin, le III du présent article prévoit que l’entrée en vigueur du présent article aura lieu le 1er janvier 2010, date à compter de laquelle les agences régionales de santé reprendront les attributions des DRASS, en application de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
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En conséquence, l’article 53 est ainsi rédigé.
Article 54
(art. L. 8222-2, L. 8222-6 et art. L. 8222-6-1 [nouveau] du code du travail)
Obligations des personnes morales en matière de lutte contre le travail dissimulé à l’égard de leur co-contractant
Cet article tend à renforcer l’efficacité du dispositif de responsabilisation du donneur d’ordres en matière de lutte contre le travail dissimulé.
Extrait de l’avis du Conseil d’État :
« L’article 54 modifie en profondeur les relations entre les donneurs d’ordre et leurs co-contractants dans la lutte contre le travail illégal. Il permet d’introduire dans un marché passé entre deux entreprises une pénalité contractuelle que le donneur d’ordre, informé par un agent de contrôle de l’existence de faits de travail dissimulé, peut mettre à la charge de son co-contractant, après mise en demeure de se conformer à ses obligations légales en la matière, et qui est reversée à l’organisme de recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale.
Si une telle novation peut être envisagée dans le cadre d’un contrat administratif, son extension à l’ensemble des marchés passés entre les personnes morales de droit privé paraît présenter de réelles difficultés. Il ne semble pas possible en particulier, sans en avoir examiné toutes les conséquences, de déléguer à une personne privée le soin de sanctionner l’inapplication de la loi.
Il est donc proposé de limiter la mesure prévue aux seuls marchés publics.
Il paraît en outre nécessaire de faire en sorte que l’amende prononcée soit proportionnelle à la gravité de l’infraction commise.
Enfin, la pénalité ne peut être reversée à l’organisme de recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale, qui inflige déjà des pénalités en cas de violation des mêmes dispositions. Les deux sanctions pourraient, en effet, être alors considérées comme ayant la même finalité, ce qui méconnaîtrait le principe non bis in idem. »
Cet article reprend partiellement l’une des propositions effectuées par M. Jean-Luc Warsmann dans son rapport au Premier ministre (50). Le rapport dresse le constat que le système de responsabilisation du donneur d’ordre est peu efficace. L’article L. 8222-1 du code du travail pose le principe selon lequel le donneur d’ordre doit veiller à ce que son cocontractant n’ait pas recours au travail dissimulé. En réalité, cette obligation se résume à la production par le cocontractant, tous les six mois, de déclarations sur l’honneur attestant qu’il n’a pas recours au travail dissimulé pour l’exécution du contrat (51). Cette obligation est perçue par les acteurs comme une pure formalité et ne constitue pas un instrument pertinent de lutte contre le travail dissimulé, puisqu’il n’est pas demandé au donneur d’ordre de réellement s’assurer de l’absence de travail dissimulé.
Le rapport proposait, en conséquence, de substituer à cette obligation des engagements contractuels en matière de respect de la législation, dont le non-respect pourrait se traduire par des pénalités contractuelles. Dans l’état du droit, une personne publique qui est alertée sur un problème de travail dissimulé peut uniquement résilier le contrat, solution qui s’avère souvent plus dommageable pour elle-même que pour son cocontractant.
• En premier lieu, le présent article aménage les obligations à la charge du donneur d’ordre et du contractant, en évitant la fourniture systématique de déclarations sur l’honneur.
Le 2° crée un nouvel article L. 8222-6-1 du code du travail prévoyant que tout contrat conclu par une personne morale de droit public peut mentionner l’engagement du cocontractant à respecter les dispositions législatives relatives au travail dissimulé et des sanctions en cas de manquement. Dans ce cas, le cocontractant est dispensé de produire les déclarations sur l’honneur requises en application de l’article D. 8222-5.
Ces dispositions s’appliqueront à l’ensemble de la commande publique, notamment les marchés publics, mais également les délégations de service public ou les contrats de partenariat.
Dans sa rédaction initiale, cet article s’appliquait à l’ensemble des marchés, qu’ils soient conclus par une personne privée ou par une personne publique. Sur proposition de votre rapporteur, la commission en a limité le champ d’application aux seules personnes morales de droit public. Les personnes publiques ont plus naturellement vocation à faire respecter la légalité que les personnes privées dans leurs relations contractuelles. En outre, la faculté d’imposer directement une sanction à son cocontractant, sans saisir le juge, est plutôt une caractéristique des contrats administratifs. Une administration dispose toujours d’un pouvoir de sanction du cocontractant en cas de méconnaissance par celui-ci de ses obligations contractuelles, même s’il n’est pas prévu par le contrat.
• Le présent article élargit, en second lieu, les obligations à la charge du donneur d’ordre lorsque celui-ci est informé que son cocontractant a eu recours au travail dissimulé.
Le 3° du présent article ainsi réécrit l’article L. 8222-6 du code du travail, qui prévoit les obligations des personnes publiques donneuses d’ordre.
Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 8222-6 prévoit qu’une personne morale de droit public informée d’une irrégularité par un agent de contrôle doit mettre son cocontractant en demeure de faire cesser cette situation. Si l’entreprise ne lui apporte pas la preuve qu’elle s’est mise en règle, le contrat peut être rompu sans indemnité. La personne publique doit informer l’agent auteur du contrôle des suites que l’entreprise a données à son signalement.
Le présent article introduit un dispositif de pénalités contractuelles. La personne publique pourra désormais choisir entre la rupture du contrat ou l’application de pénalités dans la limite de 10 % du contrat, sous réserve que de telles pénalités aient été prévues dans le contrat.
Ces sanctions contractuelles sont régies par les mêmes principes généraux que les autres sanctions administratives. Elles ne peuvent intervenir qu’après une mise en demeure du cocontractant et la décision de l’administration doit être motivée. Elles peuvent toujours faire l’objet d’un recours de plein contentieux devant le juge administratif (52).
Il est prévu qu’en l’absence de rupture du contrat, le cocontractant doit apporter la preuve qu’il a mis fin au travail dissimulé et acquitté la totalité des salaires et des cotisations et contributions sociales correspondantes.
Suivant l’avis du Conseil d’État, la commission des Lois a apporté des précisions tendant à éviter que des pénalités infligées soient disproportionnées par rapport à la gravité des infractions commises. En principe, les pénalités contractuelles infligées par l’administration à son cocontractant présentent un caractère forfaitaire. Lorsqu’elles sont prévues dans le contrat, sous forme de clause pénale, elles peuvent s’avérer largement supérieures au préjudice subi. Toutefois, dans le cas prévu par la proposition de loi, ces pénalités sont liées à la constatation d’une infraction pénale, qui peut donner lieu à une condamnation judiciaire. Il convient donc d’encadrer leur montant pour éviter de contrevenir au principe non bis in idem en matière pénale.
À cette fin, la commission a plafonné le montant des pénalités au même niveau que le montant de l’amende encourue en cas de travail dissimulé. Celui-ci est de 45 000 euros mais peut être porté à 75 000 euros en cas d’emploi d’un mineur de seize ans. Pour une personne morale, le quantum de l’amende est quintuplé, soit respectivement 225 000 euros et 375 000 euros. Enfin, en cas de récidive, les peines encourues sont doublées (53). Par ailleurs, le juge pénal pourra prévoir que la pénalité infligée s’impute sur l’amende pénale.
Ces dispositions permettent de garantir le respect de la jurisprudence constitutionnelle sur les sanctions administratives. Le Conseil constitutionnel a souligné que, si le cumul de sanctions administratives et pénales n’est pas en lui-même contraire au principe non bis in idem, il ne doit pas aboutir à infliger une peine globale supérieure au maximum prévu par la loi pénale (54).
Enfin, conformément aux recommandations du Conseil d’État, la commission a supprimé la disposition prévoyant le reversement des pénalités à l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) dont relève le cocontractant. L’URSSAF bénéficie déjà d’un rattrapage des cotisations omises, assorties de majorations, en application de l’article L. 8222-2 du code du travail. Un reversement à l’URSSAF des pénalités contractuelles pouvait donc être assimilé à une double sanction administrative pour les mêmes faits, ce qui est contraire au principe non bis in idem.
• Enfin, le 1° du présent article prévoit que toute personne qui a méconnu les obligations prévues par l’article L. 8222-6 du code du travail est financièrement solidaire de son cocontractant lorsque celui-ci est condamné pour travail dissimulé. Il applique ainsi la même règle qu’aux personnes morales qui ont omis d’effectuer les vérifications mentionnées par l’article L. 8222-1. La personne publique sera tenue, comme l’entreprise condamnée, au paiement des impôts, taxes et cotisations obligatoires dues, au remboursement des éventuelles aides publiques reçues et au paiement des rémunérations des salariés non déclarés.
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La Commission en vient à l’amendement CL 312 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de l’avis du Conseil d’État.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 54 ainsi modifié.
Article 54 bis (nouveau)
(art. L. 2132-5, L. 3133-1, L. 4143-1 et L. 5211-58
du code général des collectivités territoriales)
Possibilité d’agir au nom d’une collectivité territoriale sans autorisation du tribunal administratif en matière de délits de probité
Cet article additionnel, inséré par la commission des Lois à l’initiative de son président, assouplit les conditions dans lesquelles un contribuable local peut exercer une action en justice au nom d’une collectivité territoriale, lorsque l’action porte sur des délits de probité.
Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales permet à tout contribuable inscrit au rôle de la commune d’exercer, à ses frais et risques, « les actions qu’il croit appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d’exercer ». Cette faculté est subordonnée à l’autorisation du tribunal administratif, qui joue ainsi un rôle de filtre. Les articles L. 3133-1, L. 4143-1 et L. 5211-58 du même code édictent des dispositions similaires pour les départements, les régions et les établissements publics de coopération intercommunale.
Le présent article prévoit que l’autorisation du tribunal administratif n’est pas requise pour les délits dits de probité, c’est-à-dire la concussion, la corruption et le trafic d’influence, la prise illégale d’intérêts, le favoritisme, la soustraction et le détournement de biens publics.
L’ouverture à tout contribuable local de la possibilité d’agir en justice pour dénoncer de tels faits permettra d’améliorer leur répression, face au nombre limité de signalements émanant des administrations elles-mêmes.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 4 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 54.
M. le rapporteur. Cet amendement étend la possibilité d’engager une procédure judiciaire pour corruption. Lors de son audition devant la commission des Lois, le chef du Service central de prévention de la corruption avait signalé que les administrations effectuent peu de signalements.
La Commission adopte cet amendement.
Article 54 ter (nouveau)
(art. 1er et 2 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993)
Possibilité de signaler des délits de probité
au Service central de prévention de la corruption
Cet article additionnel, inséré par la commission des Lois à l’initiative de son président, permet à toute personne de signaler au Service central de prévention de la corruption (SCPC) des faits susceptibles de constituer un délit de probité.
Le SCPC est un service à composition interministérielle, placé auprès du garde des Sceaux, qui a été créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Ce service est notamment chargé de « centraliser les informations nécessaires à la détection et à la prévention des faits de corruption active ou passive, de trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction publique ou par des particuliers, de concussion, de prise illégale d’intérêts ou d’atteinte à la liberté et à l’égalité des candidats dans les marchés publics ». Lorsque les informations ainsi centralisées mettent en évidence des faits susceptibles de constituer des infractions, il saisit le procureur de la République.
Le SCPC peut être saisi par différents services de l’État (55), les autorités judiciaires, les juridictions financières, la Commission relative à la transparence financière de la vie politique, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, le Conseil de la concurrence, l’Autorité des marchés financiers, les présidents et directeurs des établissements publics de l’État, les organes exécutifs des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics et les organismes privés chargés d’une mission de service public.
Afin de compléter les éléments d’information recueillis par le SCPC, le présent article permet à toute personne d’effectuer des signalements lorsqu’elle a connaissance de faits susceptibles de constituer l’une des infractions relevant de la compétence du SCPC. Si ce dernier, après avoir éventuellement vérifié les informations transmises, saisit le procureur de la République, il en informera les personnes à l’origine du signalement.
Cet article permettra de mieux détecter les délits de probité, qui sont majoritairement signalés par des particuliers.
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La Commission adopte, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 5 de M. Jean-Luc Warsmann portant article additionnel après l’article 54 permettant à toute personne de signaler des délits de probité au Service central de prévention de la corruption.
Article 54 quater (nouveau)
(art. L. 115-31 et L. 215-1 du code de la consommation ; art. L. 1515-6 et L. 3335-9 du code de la santé publique ; art. L. 218-5, L. 218-26, L. 218-28, L. 218-36, L. 218-53, L. 218-66, L. 437-1 et L. 581-40 du code de l’environnement ; art. L. 751-6 du code de commerce ; art. L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 116-2 du code de la voirie routière ; art. L. 142-4 du code de la route ; art. L. 150-13 du code de l’aviation civile ; art. L. 214-20, L. 221-6, L. 231-2 et L. 251-18 du code rural ; art. L. 122-3 et L. 323-2 du code forestier ; art. L. 323-1 et L. 323-2 du code forestier de Mayotte ; art. 33 de la loi n°68-1181 du 30 décembre 1968 ; art 2 de l’ordonnance n°58-904 du 26 septembre 1958)
Actualisations sémantiques diverses dans le domaine de l’environnement
Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement.
Il a un triple objet :
— il tire la conséquence de la fusion des corps des ingénieurs des ponts et chaussées et des ingénieurs du génie rural, des eaux et des forêts opérée par le décret n° 2009-1106 du 10 septembre 2009 portant statut particulier du corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts. Il actualise en conséquence les anciens intitulés des deux corps qui continuent de figurer dans diverses dispositions de nature législative ;
— il modifie en outre l’intitulé du Conseil général des ponts et chaussées qui a été remplacé par décret de juillet 2008 (56) par le Conseil général de l’environnement et du développement durable. L’ancienne dénomination est donc remplacée au sein des articles de divers codes qui en portaient mention ;
— il ajoute enfin la mention des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement qui seront créées progressivement d’ici 2011 en vertu du décret n° 2009-235 du 27 février 2009 (57). Est ainsi portée mention de ces nouvelles directions, aux côtés des dispositions faisant actuellement référence aux services déconcentrés des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement appelées à progressivement fusionner avec les directions régionales de l’équipement et les directions régionales de l’environnement.
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La Commission examine ensuite l’amendement CL 145 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Il s’agit d’actualiser les anciens intitulés des corps, d’une part, des ingénieurs des ponts et chaussés, d’autre part, des ingénieurs du génie rural, des eaux et des forêts, qui ont été fusionnés.
La Commission adopte cet amendement.
Section 6
Dispositions de mise en conformité du droit français avec le droit européen et de simplification en matière fiscale
La Commission examine d’abord l’amendement CL 392 du rapporteur pour avis de la Commission des finances, visant à rédiger ainsi l’intitulé de la section 6 : « Dispositions de mise en conformité du droit français avec le droit européen et de simplification en matière fiscale ».
M. le rapporteur. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement CL 392.
Article 55
(art. 238 octies, 256, 257, 257 bis, 258, 260, 261, 261 D, 262, 266, 268, 269, 270, 278 ter, 278 sexies, 279 0 bis, 284, 285, 289, 290, 293 C, 296 ter, 634, 730, 852, 1115, 1384 A, 1594 F quinquies, 1594-0 G, 1692, 1787, 1788 A, et 1829 du code général des impôts ; art. L. 88 et L. 176 du Livre des procédures fiscales)
Simplification de la TVA Immobilière
Le présent article a pour objet, d’une part, d’assurer la mise en conformité de notre droit avec la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée des règles de TVA applicables aux opérations immobilières et, d’autre part, de simplifier ces règles.
Il propose de rénover en profondeur un régime en vigueur depuis 40 ans, qui repose sur deux logiques fiscales différentes : celle portant sur les mutations et celle portant sur la valeur ajoutée. Les règles applicables aux opérations immobilières datent, pour l’essentiel, de la loi n° 63-254 du 15 mars 1963 portant réforme de l’enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière. Cet ensemble de règles, qui constituent un régime particulier antérieur aux directives d’harmonisation européenne de la TVA, s’écarte sur certains points du cadre défini par ces textes et présente de sérieuses difficultés d’application.
Les deux logiques doivent aujourd’hui être mieux articulées, afin de clarifier les dispositions applicables et d’accroître la sécurité juridique des différents acteurs.
L’objectif du présent article consiste donc à faire changer notre dispositif fiscal de point de vue : on passe ainsi du point de vue de l’acquéreur à celui du vendeur. C’est ce que l’on appelle l’« inversion du redevable ».
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« Les dispositions des 6° à 8°, relatives aux opérations sur des immeubles, réalisent une réforme profonde des conditions dans lesquelles les opérations portant sur des immeubles sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
En particulier, s’agissant des ventes de terrains à bâtir qui demeureraient soumises cette taxe, la qualité de terrain à bâtir serait définie en fonction de la constructibilité du terrain au regard du code de l’urbanisme et non plus en fonction de l’intention de bâtir de l’acquéreur Cette novation a pour but, d’une part, de clarifier les conditions dans lesquelles un terrain est soumis à la taxe, d’autre part, de rendre le cédant redevable, selon les règles applicables en matière de livraison de biens, dès lors que la soumission à la TVA ne dépend plus de l’engagement pris par l’acquéreur.
Selon la définition proposée, serait regardé comme terrain à bâtir un terrain situé dans un secteur désigné comme constructible du fait de son classement par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l’urbanisation, ou par une carte communale dans une zone constructible.
Cette définition peut toutefois sembler un peu restrictive et risque de faire échapper à la taxe sur la valeur ajoutée des cessions de terrains à bâtir sans raison fiscale déterminante. Si un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu définit des secteurs comme constructibles, principalement dans les zones urbaines ou les zones à urbaniser ouvertes à l’urbanisation et si les cartes communales arrêtent les secteurs où les constructions peuvent être autorisées, d’une part, des terrains peuvent être constructibles en dehors de ces zones et, d’autre part, dans les communes où n’existe ni plan local d’urbanisme, ni document d’urbanisme en tenant lieu, ni carte communale, des terrains peuvent être constructibles dans les conditions prévues à l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme. Aussi, les terrains à bâtir pourraient-ils être définis comme les terrains sur lesquels des constructions peuvent être autorisées en application d’un plan local d’urbanisme, d’un autre document d’urbanisme en tenant lieu, d’une carte communale ou des dispositions de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme. »
1. L’état du droit
Sont assujetties à la TVA les opérations concourant à la production ou à la livraison d’immeuble, y compris celles qui revêtent un caractère civil, que la personne effectue ces opérations à titre habituel ou occasionnel. Afin d’éviter le cumul d’imposition, les opérations soumises à la TVA bénéficient d’un régime de faveur en matière de droits d’enregistrement.
En matière immobilière, la TVA vise, pour l’essentiel, les opérations suivantes :
— les acquisitions de terrains à bâtir, c’est-à-dire de terrains acquis en vue d’une opération de construction d’immeubles, qu’il s’agisse de terrains nus ou de biens qui y sont assimilés (terrains recouverts d’immeubles destinés à être démolis, droits de surélévation), et pour lesquels l’acquéreur souscrit un engagement de construire dans le délai de quatre ans suivant l’acquisition du terrain (délai pouvant dans certains cas être prorogé après accord du directeur des services fiscaux). La qualification de terrain à bâtir repose sur la seule volonté de l’acquéreur indépendamment des caractéristiques physiques ou juridiques du terrain.
La soumission à la TVA de l’acquisition du terrain s’accompagne d’une exonération de droits d’enregistrement qui est remise en cause rétroactivement si l’engagement de construire n’est pas réalisé dans le délai imparti.
Depuis le 22 octobre 1998 (58), les acquisitions de terrains réalisées par les particuliers en vue de la construction d’immeubles d’habitation sont placées hors du champ d’application de la TVA et soumises aux droits d’enregistrement (elles supportent toutefois dans la plupart des cas la TVA sur la marge du cédant) ;
— les livraisons à soi-même (LASM) d’immeubles. Toutefois, pour les immeubles affectés ou destinés à être affectés à l’habitation pour les trois quarts au moins de leur superficie, la LASM n’est imposée que lorsqu’il s’agit d’immeubles construits par des sociétés dont les parts ou actions assurent en droit ou en fait l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une fraction d’immeuble ou de logements sociaux dont la construction est éligible au taux réduit de la taxe ;
— les ventes d’immeubles en état futur d’achèvement (VEFA) ;
— les cessions d’immeubles bâtis à la double condition que la vente intervienne dans les cinq ans de leur achèvement et qu’elle n’ait pas été précédée pendant cette période d’une mutation à titre onéreux consentie à une personne n’ayant pas la qualité de marchand de biens ;
— les cessions de droits sociaux représentatifs d’immeubles ou de parties d’immeubles construits, sous la double condition citée au point précédent ;
— sont également passibles de la TVA les opérations d’achat et de vente d’immeubles, de fonds de commerce ou d’actions ou parts de sociétés immobilières par des personnes dont c’est l’activité habituelle, c’est-à-dire des personnes pour lesquelles les résultats de ces opérations sont à comprendre dans les bases de l’impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels ou commerciaux (marchands de biens).
En application de l’article 268 du code général des impôts, la base d’imposition à la TVA est constituée par la différence entre le prix de vente et le prix d’achat, auquel s’ajoutent les autres sommes versées pour l’acquisition du bien. Cependant, s’agissant de terrains à bâtir, la revente est soumise à la TVA sur le prix de vente total si l’acquéreur le destine à la construction et se place sous le régime de la TVA immobilière (sauf acquisition par un particulier depuis le 22 octobre 1998).
En contrepartie, à la condition que les acquéreurs prennent dans l’acte d’acquisition l’engagement de revendre dans un délai de quatre ans, les achats effectués par les marchands de biens sont exonérés des droits d’enregistrement, à l’exception de la taxe de publicité foncière perçue au taux réduit de 0,6 %.
À défaut de revente dans le délai imparti, le marchand de biens est tenu d’acquitter les droits d’enregistrement et la taxe de publicité foncière dont la perception a été différée.
2. Le dispositif propose de modifier quatre points en contraction avec le droit communautaire
a) La nécessité de l’inversion du redevable
Les opérateurs ont, depuis quelques années, commencé à jouer des contradictions patentes du droit interne avec le cadre communautaire pour en tirer des avantages de trésorerie, voire des opportunités d’évasion fiscale.
Aujourd’hui l’inversion du redevable créé les conditions d’une perte nette de recettes fiscales pour le budget de l’État. En effet, alors que le cédant ne peut être recherché en paiement de la taxe puisque le droit interne désigne son acquéreur comme redevable, l’administration ne peut s’opposer à l’exercice de la déduction de la taxe qui a grevé les dépenses qu’il a engagées pour la réalisation de l’opération dès lors que le droit communautaire l’y autorise. En outre, l’acquéreur peut à son tour invoquer le droit communautaire pour refuser d’acquitter la taxe ainsi que le prévoit le droit interne. Ainsi les conditions sont réunies pour que la taxe ayant grevé les dépenses d’amont soit déduite sans que l’administration ne puisse avoir la garantie que l’un des opérateurs acquittera la taxe sur l’opération.
La suppression de l’inversion du redevable, rendue possible par la définition objective du terrain à bâtir dès lors que la soumission à la TVA de la livraison n’est plus tributaire de l’engagement pris par l’acquéreur, sera de nature tout à la fois à mettre fin aux montages identifiés permettant d’éluder la taxe, et à simplifier significativement les procédures.
b) La notion de terrain à bâtir dans le cas d’une cession par un professionnel d’un terrain à bâtir exonéré
Dès lors qu’elle est à l’origine du cycle d’opérations qui se situe dans le champ d’application de la TVA, la notion de terrain à bâtir occupe une importance décisive dans le régime de TVA immobilière.
La loi du 15 mars 1963 précitée a retenu une définition finaliste, qualifiant comme tel le terrain pour lequel l’acquéreur prend un engagement de construire dans l’acte qui constate la mutation à son profit, sans considération de la nature du terrain ou de sa situation au regard des règles d’urbanisme.
Cet engagement, qui conditionne l’exonération de droits d’enregistrement doit, sauf prorogation accordée par l’administration, être réalisé dans les quatre ans de l’acquisition. Réservant l’hypothèse que ce projet de construction n’aboutisse pas, le dispositif implique un suivi administratif sur la même durée des acquisitions de terrains concernés en vue, s’il y a lieu, de remettre en cause l’avantage consenti initialement par une application rétroactive des droits de mutation à la charge de l’acquéreur assortie de l’intérêt de retard.
La TVA appliquée à l’origine ayant, quant à elle, été normalement déduite par l’acquéreur qui l’a autoliquidée, la non-réalisation de l’engagement est neutre en matière de TVA.
Dès lors que la manifestation de la volonté de l’acquéreur joue un rôle essentiel, celui-ci a été désigné comme le redevable de la taxe dans le 3° de l’article 285 du code général des impôts.
Faute d’adaptation au moment de l’entrée en vigueur de la directive TVA en 1978 et faute d’avoir obtenu des dérogations à ce texte, le dispositif élaboré en 1963 a, dès l’entrée en vigueur de la directive, comporté des incompatibilités. Il en va notamment ainsi de l’inversion du redevable prévue au 3° de l’article 285 du code général des impôts et accompagnant la définition subjective du terrain à bâtir. Conformément à ce texte en effet, l’acquéreur est le redevable de la taxe sur l’acquisition lorsque l’immeuble entre pour la première fois dans le champ de la taxe. Cette disposition, inspirée de la mécanique de la fiscalité de l’enregistrement, est incompatible avec le principe posé par la directive en application duquel, sauf exceptions strictement délimitées au rang desquelles ne figurent pas les opérations en cause, le redevable de la TVA est l’assujetti qui effectue la livraison de biens.
Avec l’article 40 de la loi n° 98-1266 de finances pour 1999, le législateur a souhaité, en adoptant un amendement du gouvernement, que le particulier achetant un terrain à bâtir acquitte des droits d’enregistrement d’environ 5 % soit un taux équivalent à celui qu’il aurait payé s’il avait bénéficié d’un « taux réduit de TVA ». En contrepartie, l’achat d’un tel terrain est exonéré de TVA.
L’exclusion du champ d’application des acquisitions de terrains à bâtir par les particuliers réalisée par l’article 40 de la loi précitée est en contradiction avec la directive qui prévoit une taxation systématique des cessions de terrains à bâtir. Si bien que la Commission Européenne a cru devoir amorcer une procédure contentieuse à l’encontre de ce dispositif.
Ce système présente, en outre, un effet pervers : la cession ne faisant pas l’objet d’une soumission à la TVA, les personnes concernées ne peuvent bénéficier du droit à la déduction de celle-ci. C’est pourquoi le présent article propose un dispositif permettant de rendre la TVA applicable à ces opérations sans, pour autant, modifier l’équilibre financier actuel.
Dans le cas d’une cession d’un terrain à bâtir d’un particulier à un autre particulier, le présent article ne change rien : la cession sera frappée de droits d’enregistrement.
Dans le cas où le terrain à bâtir est vendu par un professionnel, celui-ci est actuellement soumis à un système de taxation de la marge en application du 6 de l’article 257 du code général des impôts. Ce système n’est pas conforme au droit communautaire car il revient à utiliser la TVA comme un impôt direct. Concrètement, l’aménageur est taxé sur la marge et bénéficie de la déduction de la TVA. Actuellement, l’acquéreur paie un droit d’enregistrement de 5,09 % sur le prix total et une TVA de 19,6 % sur les aménagements.
Le présent article propose d’appliquer la TVA à cette opération, en changeant le redevable et en modifiant la définition du terrain à bâtir.
Le II du présent article propose d’inscrire au point 2 de l’article 257 du même code que sont considérés comme terrains à bâtir les terrains situés dans un secteur désigné comme constructible du fait de leur classement par un plan local d’urbanisme ou par un document d’urbanisme en tenant lieu dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l’urbanisation, ou par une carte communale dans une zone constructible.
Cette définition large permet de faire entrer dans le champ du nouveau dispositif l’ensemble de ce que le langage courant appelle « terrain à bâtir ».
Le droit communautaire permet de taxer la marge réalisée par un opérateur. En effet, l’article 392 de la directive du 28 novembre 2006 précitée prévoit que les États membres peuvent prévoir que, pour les livraisons de bâtiments et de terrains à bâtir achetés en vue de la revente par un assujetti qui n’a pas eu droit à déduction à l’occasion de l’acquisition, la base d’imposition est constituée par la différence entre le prix de vente et le prix d’achat.
Concrètement, celui qui achètera un terrain à bâtir sans droits à déduction de TVA et qui le revendra, sera taxé sur la marge réalisée, c’est-à-dire la « livraison ». C’est que prévoit la rédaction proposée par le IX du présent article pour l’article 268 du code général des impôts.
Celui-ci prévoit que, s’agissant de la livraison d’un terrain à bâtir, si l’acquisition par le cédant n’a pas ouvert droit à déduction de la TVA, la base d’imposition est constituée par la différence entre d’une part, le prix exprimé et les charges qui s’y ajoutent et, d’autre part, selon le cas :
— soit les sommes que le cédant a versées, à quelque titre que ce soit pour l’acquisition du terrain ou de l’immeuble ;
— soit la valeur nominale des actions ou parts reçues en contrepartie des apports en nature qu’il a effectués.
Dans le cas où un aménageur achète un terrain à bâtir à un particulier, cette transaction ne pourra pas faire l’objet d’une perception de TVA. Pour autant, en revendant ce même terrain avec des aménagements, une TVA de 19,6 % sera perçue sur la différence entre le prix de vente et le prix de cession du foncier
– c’est-à-dire sur les aménagements.
Ce dispositif n’engendrera pas de pertes de recettes pour les collectivités territoriales, car le présent article maintient le principe d’une taxation au titre des droits d’enregistrement. C’est l’objet du XXI du présent article qui prévoit, à l’article 1594 F quinquies du même code, que sont soumis à la taxe de publicité foncière ou au droit d’enregistrement de 0,60 %, « les mutations à titre onéreux de terrains à bâtir et d’immeubles neufs mentionnés au 2 du I de l’article 257 lorsqu’elles sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée sauf application des modalités prévues à l’article 268 », à l’exception de « celles qui sont visées au I du A de l’article 1594-0 G », c’est-à-dire celles visées par le XXII du présent article.
Soit les droits d’enregistrement frappent le seul foncier et la TVA ne s’applique qu’aux aménagements, soit ils concernent le prix total, selon que l’opérateur est ou non soumis à la taxation à la TVA sur marge.
Le XIII du présent article procède à la refonte de l’article 278 sexies du code général des impôts qui prévoit que sont assujetties à la TVA à taux réduit de 5,5 % les opérations de logement social et certaines livraisons à soi-même.
Votre rapporteur propose d’y insérer une précision qui concerne les ventes de terrains à bâtir dans le cadre d’une accession à la propriété, avec une acquisition différée du terrain.
En effet, le premier mécanisme dit de « pass foncier » qui date de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 prévoit l’application directe du taux réduit à l’acquisition du terrain à bâtir par la structure de portage en cas de démembrement temporaire de la propriété (dite « accession assortie d’une acquisition différée du terrain »). Il convient que le second mécanisme du même dispositif de « pass foncier », reposant sur un « prêt à remboursement différé », tel qu’il est issu de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, bénéficie de la même facilité quand l’accédant acquiert lui-même le terrain, sauf à retarder l’application effective du taux réduit sur le foncier au moment de la livraison à soi-même prévue sur l’ensemble de la construction. Ces dispositions sont désormais visées au 9 du I de l’article 278 sexies. S’agissant du second mécanisme, il y a donc lieu de mentionner les « livraisons d’immeubles » (plutôt que les seules « livraisons de logements ») pour garantir que l’application directe du taux réduit porte aussi bien, s’il y a lieu, sur l’acquisition séparée du terrain d’assiette quand elle est assortie d’un contrat de construction que sur l’acquisition du logement auprès d’un promoteur.
c) Le régime des marchands de biens
Le régime actuel des marchands de biens prévoit une taxation systématique sur la marge des transactions réalisées par les marchands de biens là où la directive ne prévoit qu’une taxation sur option s’agissant des immeubles non neufs et des terrains ne constituant pas des terrains à bâtir. Le dispositif actuel conduit par conséquent à faire de l’option d’entreprise prévue par la directive une option d’État qui s’impose à tous les opérateurs.
Conformément aux dispositions des b) et c) de l’article 137 de la directive 28 novembre 2006 précitée, la mise en place d’une option d’entreprise pour la taxation des livraisons de terrains ne répondant pas à la définition de « terrain à bâtir » et des immeubles achevés depuis plus de cinq ans offrira plus de souplesse aux opérateurs en leur permettant notamment d’échapper à des rémanences anti-économiques dans les opérations réalisées entre assujettis qui conduisent aujourd’hui à des contournements hasardeux.
Par ailleurs, le présent article procède à deux aménagements complémentaires du régime des marchands de biens :
— Le IX du présent article du présent article prévoit l’application d’un régime de TVA sur marge conforme aux prescriptions de l’article 392 de la directive et limité par conséquent à la livraison d’un terrain à bâtir ou d’un terrain ou immeuble pour lesquels une option a été formulée lorsque l’acquisition du bien vendu n’a pas ouvert droit à déduction.
De la sorte, les conditions sont réunies pour que, en dépit de leur réintégration dans le champ de la taxe, les livraisons de terrains à bâtir aux particuliers qui les destinent à la construction d’une maison individuelle supportent une charge fiscale équivalente à celle qu’elles supportent actuellement, à savoir une TVA sur la marge du cédant à laquelle s’ajoutent les droits d’enregistrement.
— Le XIX du présent article supprime l’article 852 du code général des impôts qui prévoit le formalisme qui accompagne le régime actuel des marchands de biens. L’objectif est de procéder à une simplification dès lors que les formalités contraignantes avaient été mises en œuvre à une époque où il n’existait pas, pour les opérateurs concernés, d’obligations comptables (en raison du caractère civil de l’activité) à partir desquelles l’administration fiscale pouvait être mise en mesure de suivre les opérations. Le nouveau dispositif serait, désormais, ouvert à tous les professionnels agissant en tant que tels, quelle que soit la nature de leur intervention dans le circuit de production du terrain à bâtir (achat ou revente, lotissement, aménagement, commercialisation).
d) L’exigibilité de la taxe dans le cas de la VEFA
Les règles nationales applicables pour les ventes en état futur d’achèvement qui prévoient une l’exigibilité de la taxe au moment de la signature de l’acte ne peuvent trouver un fondement dans la directive en application de laquelle seule une exigibilité de la taxe au fur et à mesure des versements, ou à la livraison, est concevable. C’est pourquoi le présent article propose de reporter l’exigibilité de la taxe lors de l’encaissement du prix pour les ventes en état futur d’achèvement de manière à mettre fin aux incertitudes juridiques et aux avantages indus de trésorerie au profit de certains opérateurs et au détriment du budget de l’État.
Le présent article propose de limiter l’assujettissement des particuliers à raison de la première livraison d’un immeuble dans les cinq ans de son achèvement aux seuls cas où l’immeuble a été acquis en VEFA à l’exclusion donc des cas où l’immeuble a été bâti par le particulier.
Cette évolution permet au particulier qui n’est pas en mesure d’opérer la déduction faute d’être en possession les factures de travaux de construction grevés de TVA, ou d’avoir supporté de la TVA sur l’assiette foncière de la construction, de ne plus être redevable de l’impôt avec pour effet d’alléger le coût d’acquisition pour l’acquéreur subséquent.
À l’inverse, la soumission à la TVA de la première cession par un particulier, dans les cinq ans de son achèvement, d’un immeuble qu’il a acquis en VEFA permettant la déduction de la taxe ayant grevé l’acquisition est maintenue dès lors qu’elle conduit, dans la très grande majorité des cas, à une charge fiscale moindre du fait de cette déduction que la soumission aux droits d’enregistrement.
En pratique, un particulier qui achète un terrain et qui construit lui-même sa maison – ou la construit en famille, par exemple – et qui la revend dans un délai de cinq ans se voit appliquer une TVA de 19,6 % sur ladite maison. Il n’est pas en mesure de déduire cette TVA puisque soit il ne l’a pas acquittée, soit elle n’était pas identifiée comme telle dans la facture remise par un entrepreneur.
Cette situation est d’autant plus incompréhensible que si ce même particulier attend le seuil de cinq ans, sa maison ne sera plus taxée qu’à hauteur des droits d’enregistrement habituels de 5,09 %.
3. La généralisation de la livraison à soi-même (LASM)
Le II du présent article propose de généraliser le dispositif de livraisons à soi-même (LASM) du c du 1 du 7° de l’article 257 du code général des impôts afin d’assurer, conformément aux principes de l’article premier de la directive TVA, la neutralité de la taxe selon qu’un immeuble est acquis auprès d’un promoteur ou construit par son utilisateur lui-même.
Rappelons que la livraison à soi-même est un concept juridique qui permet de traiter tous les opérateurs de la même façon. Par exemple, une entreprise qui détient un terrain pour y faire construire un bâtiment ne sera pas taxée sur le terrain alors que celle qui achète un immeuble neuf l’est. Par le mécanisme de la livraison à soi-même, la première entreprise fait l’objet d’une taxation « pour ordre » qui permet de ne pas la traiter différemment de l’autre entreprise.
Le présent article a donc pour objet de généraliser la livraison à soi-même.
Cette sécurisation du régime applicable s’accompagnera d’un allègement des exigences procédurales : le II du présent article propose, au 1° du a du 3 du I de l’article 257 du code général des impôts que la livraison d’immeubles neufs à soi-même ne soit pas taxée à la TVA lorsque ceux-ci ne sont pas vendus dans les deux ans qui suivent leur achèvement.
Cela revient à permettre que la livraison à soi-même ne soit pas obligatoire dans le cas où l’acquéreur revend son bien dans les deux ans. En effet, dans ce cas, le code général des impôts ne prévoit pas la perception de taxe.
C’est ce que confirme le XI du présent article, qui prévoit, à l’article 260 du même code, que la liquidation de la taxe exigible au titre des livraisons à soi-même mentionnées au 1° du a du 3 du I de l’article 257 peut être effectuée jusqu’au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle au cours de laquelle est intervenu l’achèvement de l’immeuble. Elle fait l’objet de la déclaration mentionnée à l’article 287 du même code, dans les conditions fixées par un décret en Conseil d’État.
En conséquence, il convient, en outre, de prévoir un réajustement approprié du régime des pénalités de l’espèce. C’est l’objet du XX quater (nouveau) du présent article, introduit par l’amendement de votre rapporteur, qui propose de compléter le 4 de l’article 1788 A de ce code, pour préciser que, lorsque l’opération mentionnée au premier alinéa est une livraison à soi-même de biens prévue par l’article 257, le montant de l’amende est multiplié par le rapport entre les coûts ou les dépenses non grevés de TVA figurant dans la base d’imposition de la livraison à soi-même telle qu’elle résulte des dispositions de l’article 266 et la totalité de cette base d’imposition.
En effet, lorsqu’au titre d’une opération, une personne est redevable de la TVA et est fondée à en exercer la déduction, le défaut de déclaration de la taxe donne lieu à l’application d’une amende égale à 5 % de la somme déductible. En matière de livraisons à soi-même (LASM) de biens, et dès lors que les intérêts du Trésor ne sont pas en cause, l’application de cette amende pour défaut de déclaration – alors même que la TVA correspondante est intégralement déductible – doit être adaptée pour tenir compte des objectifs de ce mécanisme de taxation.
L’application de ces LASM trouve sa légitimité dans l’exigence de neutralité économique au regard du droit à déduction, la base d’imposition correspondant alors au prix de revient total du bien considéré (deuxième alinéa du c du 1 et a du 2 de l’article 266 du même code). Il en est ainsi en cas de livraisons d’immeubles neufs effectuées par les assujettis pour les besoins de leurs activités économiques soumises à la TVA lorsque le prix de revient inclut des éléments qui, le cas échéant, n’ont pas été grevés de TVA lors de leur acquisition (terrain par exemple). Plus généralement, il en est de même en ce qui concerne les biens affectés aux besoins de l’entreprise à défaut de prix d’achat qui aurait supporté la taxe en amont. Ces livraisons sont actuellement prévues au c du 1 du 7° et aux b et c du 1 du 8° de l’article 257, conformément aux dispositions du a) de l’article 18 de la directive précitée.
Si la prévention de l’évasion fiscale justifie que le manquement à ces obligations de livraison à soi-même soit sanctionné, pour autant cette sanction doit demeurer proportionnée à l’enjeu en cause, c’est-à-dire aux seuls éléments retenus dans le calcul de la base d’imposition de la LASM qui n’ont pas déjà été grevés de TVA. La clarification proposée des conditions d’application de ces LASM conduit donc, en accord avec les milieux professionnels, à ajuster en conséquence le mode de calcul de l’amende applicable en l’espèce.
4. La banalisation du régime de faveur de l’article 1115 du code général des impôts
Bien que la directive n’oblige pas à remettre en cause les règles historiques en matière de droits d’enregistrement, le présent article propose d’accompagner l’aménagement des règles de TVA d’une modernisation de ces règles afin d’en simplifier la gestion et la compréhension, notamment en donnant force légale et en clarifiant diverses solutions doctrinales.
Ainsi, le XX du présent article propose une banalisation du régime de faveur de l’article 1115 du code général des impôts, consistant à étendre à tout professionnel prenant l’engagement de revendre dans un délai de cinq ans (la doctrine prévoit déjà une prorogation automatique d’une année du délai légal de quatre ans) la suspension des droits d’enregistrement (sauf taxe de publicité foncière au taux réduit) sur leurs acquisitions de terrains et d’immeubles bâtis.
Le II de l’article 1594-0 G, modifié par le XXII du présent article, prévoit également la reconduction de l’exonération de droits d’enregistrement lorsque l’acquéreur d’un terrain, ou d’un immeuble ancien dont la démolition est envisagée, prend l’engagement de construire dans le délai de quatre ans.
Le régime de prorogation de ce délai sur décision de l’administration est par ailleurs singulièrement allégé et sécurisé par une solution d’acceptation tacite, l’administration ayant en outre à motiver son rejet éventuel. Cette modification du IV de l’article 1594-0 G du même code est opérée par le XXII du présent article.
Le présent article procède donc à l’inversion de la charge de la preuve : le délai est prolongé sauf si l’administration prouve qu’il n’y pas d’intention de construire.
Par ailleurs, les possibilités de substitution entre engagements prévus aux articles 1115 et 1594-0 G du CGI, actuellement admises à certaines conditions par la doctrine administrative, sont formalisées par le XXII du présent article, de manière à garantir aux opérateurs une plus grande souplesse dans la gestion de leurs opérations.
5° La modification de dispositions devenues obsolètes
La réécriture de l’article 257 du CGI, par le II du présent article offre l’opportunité de purger ce texte de quelques dispositions devenues obsolètes.
La rédaction proposée ne reprend pas, par exemple, les livraisons à soi-même de viandes, actuellement prévues au 9° de l’article 257 dont, de surcroît, la compatibilité avec la directive ne peut être défendue, ou des quantités de boissons manquantes chez les entrepositaires agréés visées au 11° de la rédaction actuelle de cet article.
De même, la mention spécifique concernant les livraisons à soi-même de d’ouvrages de circulation routière donnant lieu à la perception de péages soumis à la TVA est supprimée. En effet, le droit commun permet d’ores et déjà d’accéder au résultat.
Votre rapporteur propose également de supprimer, dans le VII bis (nouveau) du présent article la référence aux « fleuves internationaux » dans l’article 262 du code général des impôts.
En effet, la Commission européenne a formulé différents griefs à l’encontre du régime français d’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée applicable à la navigation maritime prévu au 3° du II de l’article 262 de ce code. Ce texte prévoit une exonération pour les biens destinés à être incorporés dans les navires utilisés pour une exploitation en mer ou sur les fleuves internationaux. Or, cette seconde occurrence n’est pas prévue par la réglementation communautaire, avec pour conséquence d’étendre de manière indue le champ d’application des exonérations prévues par l’article 148 a) de la directive 28 novembre 2006 précitée. Pour autant, la loi de finances pour 1991, qui a procédé à la transposition en droit interne des dispositions de la 10ème directive (suppression du point 24 de l’annexe F relative à l’exonération des prestations de transport sur le Rhin et la Moselle canalisée, ainsi que les opérations connexes à ces transports), a bien, de fait, effacé de la législation nationale toutes les dispositions relatives aux fleuves internationaux. La doctrine actuellement en vigueur (59) rappelle d’ailleurs que le champ de l’exonération prévue au 3° du II de l’article 262 de ce code est limité aux navires maritimes et que, depuis le 1er janvier 1991, les opérations portant sur les bateaux destinés à la navigation de commerce sur les fleuves internationaux ne bénéficient plus de l’exonération de TVA. La conservation à l’article 262 du CGI d’une référence aux fleuves internationaux résulte à l’évidence d’une négligence de coordination qu’il convient de corriger.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 52 de M. Jean-Michel Clément, tendant à supprimer l’article 55.
M. Jean-Michel Clément. Je retire l’amendement CL 52.
L’amendement CL 52 est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CL 389 du rapporteur.
M. le rapporteur pour avis. Je viens de prendre connaissance de cet amendement. Sous réserve qu’il respecte les conditions énoncées, j’émets un avis favorable. Votre rapporteur m’a assuré qu’il s’agissait d’une simple amélioration rédactionnelle. La Direction de la législation fiscale nous avait d’ailleurs avertis qu’il faudrait apporter quelques modifications au texte initial.
M. le rapporteur. Il s’agit essentiellement d’un amendement de coordination et de clarification, concernant notamment la définition du terrain à bâtir, à la suite de l’avis du Conseil d’État.
M. le rapporteur pour avis. Cette définition est essentielle dans la chaîne de la valeur ajoutée. Où s’arrête la plus-value ? Quand débute l’opération économique ? Un champ de betteraves peut bénéficier d’une plus-value, mais n’a pas de valeur ajoutée. Il était important de préciser les choses, eu égard aux évolutions récentes et aux définitions accumulées, parfois contradictoires, qui posaient des problèmes aux aménageurs.
L’amendement tend à fonder la définition du terrain à bâtir – qui enclenche la création de valeur ajoutée – sur les droits associés en application d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme. Cela nous paraît cohérent.
M. le rapporteur. On a longtemps fait une différence entre les terrains constructibles et les terrains à bâtir. Pour qu’un terrain soit qualifié de « constructible », notamment au regard du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, il fallait qu’il soit déclaré comme tel au PLU et qu’il soit relié à toutes les commodités : eau, gaz, électricité. En revanche, un terrain était « à bâtir » dès lors qu’il était considéré comme tel au PLU, même s’il n’était pas relié aux réseaux.
L’amendement clarifie les choses : sont considérés comme terrains à bâtir « les terrains sur lesquels des constructions peuvent être autorisées en application d’un plan local d’urbanisme, d’un autre document d’urbanisme en tenant lieu, d’une carte communale ou des dispositions de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme ».
La Commission adopte l’amendement CL 389.
Puis elle adopte l’article 55 ainsi modifié.
Article 56
(art. 260 B du code général des impôts)
Option pour la taxation à la TVA des entreprises qui réalisent des opérations bancaires ou financières
Le présent article vise à assouplir les conditions de fonctionnement de l’option pour la taxation à la taxe sur la valeur ajoutée dont peuvent bénéficier les entreprises qui réalisent des opérations bancaires ou financières.
Actuellement, l’option est exercée pour une période de cinq années et se renouvelle par tacite reconduction. Sa dénonciation ne peut être effectuée qu’à l’issue de chaque période. En outre, en cas de remboursement de crédit de TVA, l’option est reconduite de plein droit pour une nouvelle période de cinq années.
Le présent article propose qu’une fois exercée, l’option continue à s’appliquer pour une durée de cinq années dont celle au cours de laquelle elle a été exercée (soit en fait un minimum de quatre ans et un mois). Mais, au-delà de ce délai, elle pourra désormais être dénoncée à tout moment. Par ailleurs, l’octroi d’un remboursement de crédit de TVA à l’entreprise ayant opté sera sans incidence sur le régime d’option.
1. L’état du droit
D’une manière générale, les opérations bancaires et financières sont exonérées de TVA. Cette exonération de TVA est prévue par le 1° du C de l’article 261 du code général des impôts qui transpose les actuelles dispositions des points b à g du 1 de l’article 135 de la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.
Toutefois, l’ensemble des opérations exonérées de TVA qui se rattachent aux activités bancaires, financières et, d’une manière générale, au commerce des valeurs et de l’argent, peut être soumis à la TVA sur option du prestataire.
L’option pour la taxation est prévue par l’article 260 B du code général des impôts, qui consacre l’exercice d’une faculté offerte aux États membres en vertu du a du 1 de l’article 137 de la directive précitée.
L’option est exercée globalement. Elle s’applique à l’ensemble des opérations bancaires et financières inclues dans son périmètre. Elle prend effet à compter du premier jour du premier mois suivant celui au cours duquel elle est déclarée à l’administration fiscale et couvre obligatoirement une période de cinq années, y compris celle au cours de laquelle elle est déclarée. Elle est renouvelable par tacite reconduction, pour une nouvelle période de cinq années civiles, sauf dénonciation formulée par l’assujetti deux mois avant l’expiration de la période. Par dérogation, le législateur a prévu qu’elle est obligatoirement reconduite pour cinq années lorsque l’entreprise a bénéficié d’un remboursement de crédit de TVA pendant une période couverte par l’option ou à l’issue de celle-ci.
2. La modification proposée
Dans le contexte économique actuel, la reconduction de plein droit d’une option en cas de remboursement de crédit de TVA et la possibilité laissée à l’assujetti de ne revenir sur son choix qu’à l’expiration de chaque période complète couverte par l’option, y compris à la suite d’un renouvellement tacite, constituent des contraintes qui ne se justifient plus. Ces rigidités pouvaient se comprendre à l’époque où le suivi de ces remboursements de crédits de TVA était mal maîtrisé. Pour autant, cette règle n’a aucune justification au regard du respect du principe de neutralité de la TVA et des principes généraux régissant le droit à déduction de la TVA, tels qu’ils résultent du droit communautaire.
En effet, lorsqu’il renonce à l’option, l’assujetti doit en tout état de cause procéder, le cas échéant, aux régularisations de la taxe qu’il a initialement déduite au titre de ses biens d’investissements en cours d’utilisation. Ces dispositions ont été complètement clarifiées avec la refonte intervenue en 2006 de l’article 207 de l’annexe II – de nature réglementaire – applicable en l’espèce.
Il est vrai que le même type de règles s’applique également en ce qui concerne les dispositifs de taxation sur option à la TVA dont bénéficient les collectivités locales pour certains de leurs services publics (en application du A de l’article 260 du code général des impôts) et les bailleurs d’immeubles (en application du 2° de l’article 260 du même code.
Cependant, à la différence de l’option en matière bancaire et financière, les options en ces domaines figurent dans la partie réglementaire du code général des impôts sur délégation expresse du législateur. D’après les informations recueillies par votre rapporteur, le pouvoir réglementaire envisage de les assouplir dans le même sens.
Le texte de la proposition de loi prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2010. Sa probable promulgation devant intervenir après cette date, votre rapporteur propose de supprimer cette mention.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 53 de M. Jean-Michel Clément, tendant à supprimer l’article 56.
M. Jean-Michel Clément. J’espère que les intérêts de l’État seront préservés, la TVA étant sa principale source de recettes fiscales ! J’avais déposé l’amendement CL 53 afin de vérifier que l’on n’ouvrait pas de possibilité d’évasion fiscale. Mais je fais confiance à nos collègues de la Commission des finances, et je retire l’amendement.
L’amendement CL 53 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL 390 du rapporteur, visant à supprimer l’alinéa 6 de l’article 56.
Elle adopte ensuite l’article 56 ainsi modifié.
Article 57
(art. 277 A, 302 F, 1695 et 1698 C du code général des impôts et L. 80 K du livre des procédures fiscales)
Simplification du régime des entrepôts fiscaux
Le présent article simplifie le régime actuel dit des « entrepôts fiscaux ». Il supprime trois de ces catégories d’entrepôts : l’entrepôt national d’exportation, l’entrepôt national d’importation et le perfectionnement actif national pour les remplacer par un régime fiscal unique offrant aux utilisateurs les mêmes fonctionnalités avec une plus grande souplesse d’utilisation.
Cette modification devrait permettre d’une part, de réduire de manière notable les formalités de gestion et les obligations déclaratives liées au fonctionnement actuel des entrepôts fiscaux et devrait permettre, d’autre part, d’adapter ce dispositif à de nouvelles fonctionnalités.
1. L’état du droit
Prévu par la directive 95/7/CE du 10 avril 1995 (60), le régime des entrepôts fiscaux est transposé dans le droit national à l’article 277 A du code général des impôts. Il a pour objet de permettre une suspension de la taxe sur la valeur ajoutée, sur toutes les opérations (livraisons, importations, acquisitions, prestations de services) portant sur des biens destinés à être placés sous ces régimes ou déjà placés sous ces mêmes régimes.
Les régimes suspensifs peuvent être répartis en deux grandes catégories :
— Les régimes douaniers communautaires, repris au 16