N° 2271
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 janvier 2010.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1697), d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
PAR M. Éric CIOTTI,
Député.
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Voir le numéro : 1861.
A. LA LOPSI (2003-2007) A PERMIS UNE REMISE À NIVEAU DES MOYENS 12
B. DE NOUVEAUX PROGRÈS DANS LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE EXIGENT UNE APPROCHE DAVANTAGE FONDÉE SUR LA PERFORMANCE 15
II. LA MISE EN œUVRE DES PRIORITÉS DE LA LOPPSI PASSE PAR L’ADOPTION DE NOUVELLES DISPOSITIONS NORMATIVES 18
A. LA PRISE EN COMPTE DES NOUVELLES TECHNOLOGIES 18
a) Accroître les capacités d’élucidation de la police par l’utilisation des fichiers 20
b) Mieux contrôler les fichiers 21
c) Permettre l’utilisation du FNAEG pour l’identification des personnes décédées inhumées sous X 21
3. Adapter les moyens de la politique de sécurité aux évolutions technologiques 22
a) Mieux lutter contre les utilisations illégales des nouvelles technologies 22
b) Mieux utiliser les nouvelles technologies pour lutter contre la criminalité organisée 23
4. Développer le recours à la visioconférence pour réduire les effectifs de police et de gendarmerie affectés aux missions d’extractions judiciaires 23
B. DES DISPOSITIONS EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ QUOTIDIENNE ET DE LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE 24
a) Des mesures au service de la prévention de la délinquance 24
b) Une adaptation aux évolutions de la délinquance 25
C. DES DISPOSITIONS POUR AMÉLIORER L’ORGANISATION DES SERVICES 26
1. La création de polices d’agglomération 26
2. La pérennisation de certains dispositifs 27
3. L’extension des possibilités d’affectation des biens saisis en cours d’enquête 27
4. Une meilleure coordination avec les polices municipales 27
D. LA CONTRIBUTION À LA MISE EN œUVRE DU LIVRE BLANC SUR LA SÉCURITÉ ET LA DÉFENSE 28
1. Les dispositions relatives au renseignement 28
2. L’encadrement des activités d’intelligence économique 29
E. UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA LUTTE CONTRE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE 31
1. Mieux réprimer la grande délinquance routière 31
a) L’instauration d’une peine complémentaire d’interdiction de conduite d’un véhicule non équipé d’un dispositif d’anti-démarrage par éthylotest 31
b) L’instauration d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule dont l’auteur est propriétaire 31
c) Améliorer le dépistage de l’alcoolémie et des stupéfiants 32
2. Lutter contre le trafic de points du permis de conduire 32
AUDITION DE MME MICHÈLE ALLIOT-MARIE, ALORS MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 33
DISCUSSION GÉNÉRALE 53
AUDITION DE M. BRICE HORTEFEUX, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 71
EXAMEN DES ARTICLES 91
Chapitre Ier : Objectifs et moyens de la politique de sécurité intérieure 91
Article 1er Rapport annexé sur les objectifs et les moyens de la sécurité intérieure 91
I. La programmation financière pour les années 2009 à 2013 92
II. Les orientations de la politique de sécurité intérieure 96
Chapitre II : Lutte contre la cybercriminalité 111
Article 2 (art. 222-16-1 [nouveau], 222-16-2 et 222-16-3 du code pénal) : Délit d’usurpation d’identité sur un réseau de communications électroniques 111
Après l’article 2 115
Article 3 (art. L. 163-4-3 [nouveau] du code monétaire et financier, art. L. 521-10, L. 615-14, L. 623-32, L. 716-9 et L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle) : Aggravation des peines encourues pour certains délits de contrefaçon 115
Article 4 (art. 6 de la loi du 21 juin 2004) : Lutte contre la pédopornographie 119
Chapitre III : Utilisation des nouvelles technologies 126
Section 1 : Identification d’une personne par ses empreintes génétiques 126
Article 5 (art. 16-11 du code civil) : Extension de la possibilité d’identifier une personne par ses empreintes génétiques à la recherche de l’identité de personnes décédées 127
Article 6 (art. L. 2223-42 du code général des collectivités territoriales) : Subordination de l’autorisation de fermeture de cercueil d’une personne inconnue à l’exercice des constatations et opérations d’identification 130
Article 7 (art. 226-27 et 226-28 du code pénal) : Adaptation des sanctions pénales prévues en cas d’utilisation des procédés d’identification par empreintes génétiques sans respecter les conditions légales ou en dehors des cas légaux 131
Article 8 (art. 706-54 du code de procédure pénale) : Enregistrement au Fichier national automatisé des empreintes génétiques des traces biologiques recueillies pour l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques 133
Article 9 (art. 706-56 du code de procédure pénale) : Habilitation des agents spécialisés de police technique et scientifique à procéder à l’enregistrement de données dans le Fichier national automatisé des empreintes génétiques 136
Section 2 : Fichiers de police judiciaire 137
Article 10 (art. 230-6, 230-7, 230-8, 230-9, 230-10, 230-11, 230-12, 230-13, 230-14, 230-15, 230-16, 230-17, 230-18, 230-19 et 230-20 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Modifications du cadre législatif des fichiers d’antécédents et des fichiers d’analyse sérielle 137
Article 11 (art. 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) : Coordination en matière de fichiers d’antécédents 151
Article 11 bis (nouveau) (art. 21 et 21-1 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003) : Coordinations liées à la codification des dispositions relatives aux fichiers de police judiciaire 151
Article 11 ter (nouveau) (art. 230-21 à 230-28 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Création de logiciels de rapprochement judiciaire 152
Article 11 quater (nouveau) (art. 67 ter du code des douanes) Conditions d’accès des douanes à certains fichiers 156
Section 3 (supprimée) : Fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes 157
Article 12 (art. 706-53-5 du code de procédure pénale) : Obligations incombant aux personnes inscrites au FIJAIS 157
Article 13 (art. 706-53-6 du code de procédure pénale) : Assouplissement de l’obligation d’information incombant à l’autorité judiciaire 158
Article 14 (art. 706-53-7 du code de procédure pénale) : Modalités de consultation des informations contenues dans le FIJAIS 158
Article 15 (art. 706-53-8 du code de procédure pénale) : Investigations pour vérification d’adresse des personnes inscrites au FIJAIS 159
Article 16 (art. 706-53-10 du code de procédure pénale) : Coordination 159
Section 4 : Vidéoprotection 159
Article 17 A (nouveau) : Remplacement du terme « vidéosurveillance » par « vidéoprotection » 159
Article 17 (art. 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) : Modification du régime de la vidéoprotection 160
Après l’article 17 171
Article 17 bis (nouveau) (art. 10-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) : Coordinations liées à la modification du régime de la vidéoprotection 171
Article 18 (art. 10-2 [nouveau] de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) : Commission nationale de la vidéoprotection 172
Article 18 bis (nouveau) (art. L. 282-8 du code de l’aviation civile) : Expérimentation des scanners corporels 176
Chapitre IV : Protection des intérêts fondamentaux de la Nation 178
Article 19 (art. L. 1332-2-1 [nouveau] du code de la défense) : Autorisation d’accès aux installations d’importance vitale 178
Après l’article 19 180
Article 20 (art. L. 2371-1 [nouveau] du code de la défense ; art. 431-13 [nouveau] du code pénal, art. 656-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Protection des agents des services de renseignement 181
– art. L. 2371 du code de la défense : Usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité par les agents des services de renseignement 181
– art. 431-13 du code pénal : Création d’un délit de révélation de l’identité d’emprunt ou réelle d’un agent des services de renseignement 184
– art. 656-1 du code de procédure pénale : Création d’une procédure spécifique de déposition des agents des services de renseignement 188
Article 20 bis (nouveau) (art. 7 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006) : Consultation des fichiers des déplacements internationaux par les agents de la DGSE 191
Article 21 (art. 33-1 ; 33-2 ; 33-3 ; 33-4 ; 33-5 et 33-6 [nouveaux] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983) : Encadrement des activités d’intelligence économique 192
– art. 33-1 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 : Champ d’application des dispositions encadrant les activités d’intelligence économique 192
– art. 33-2 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 : Agrément des dirigeants des entreprises d’intelligence économique 195
– art. 33-3 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 : Autorisation administrative pour l’exercice d’une activité d’intelligence économique 197
– art. 33-4 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 : Interdiction d’exercer une activité d’intelligence économique pendant une durée de trois ans suivant la cessation de certaines fonctions dans un service de l’État lié à la sécurité 199
– art. 33-5 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 : Modalités de fonctionnement de la commission consultative nationale chargée d’apprécier la compétence professionnelle et la déontologie des entreprises d’intelligence économique 201
– art. 33-6 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 : Sanctions pénales en cas de violations des dispositions relatives à l’encadrement des activités d’intelligence économique 201
Chapitre V : Renforcement de la lutte contre la criminalité et de l’efficacité des moyens de répression 205
Article 22 (art. 706-95 du code de procédure pénale) : Allongement de la durée des interceptions de communications téléphoniques réalisées à l’initiative du parquet en matière de criminalité organisée et renforcement du contrôle du juge des libertés et de la détention 205
Article 23 (Section 6 bis [nouvelle], art. 706-102-1, 706-102-2, 706-102-3, 706-102-4, 706-102-5, 706-102-6, 706-102-7, 706-102-8, 706-102-9 [nouveaux] du code de procédure pénale ; art. 226-3 du code pénal) : Possibilité de recourir à la captation à distance de données informatiques dans les affaires de criminalité organisée 206
Article 24 (art. L. 332-16 et L. 332-18 du code du sport) : Renforcement de l’efficacité de la lutte contre les violences dans les stades 215
Chapitre V bis (nouveau) : Sécurité quotidienne et prévention de la délinquance 216
Article 24 bis (nouveau) : Possibilité pour le préfet d’instaurer un couvre-feu pour les mineurs de treize ans 216
Article 24 ter (nouveau) (art. L. 3221-9 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles) : Renforcement de l’efficacité du contrat de responsabilité parentale 220
Article 24 quater (nouveau) (art. 311-4 et 311-5 du code pénal) : Aggravation des peines encourues pour les vols commis à l’encontre de personnes vulnérables et les cambriolages 222
Article 24 quinquies (nouveau) (art. 431-22 et 431-23 [nouveaux] du code pénal) : Création d’un délit de distribution d’argent à des fins publicitaires sur la voie publique 224
Article 24 sexies (nouveau) (art. 446-1 à 446-4 [nouveaux] du code pénal) : Instauration d’un délit de vente à la sauvette 225
Article 24 septies (nouveau) (art. 225-12-8 à 225-12-10 [nouveaux], 225-20 et 225-21 du code pénal) : Exploitation de la vente à la sauvette 226
Article 24 octies (nouveau) (art. 134 du code de procédure pénale) : Possibilité pour les enquêteurs de pénétrer dans un domicile pour l’exécution d’une demande d’extradition ou d’un mandat d’arrêt européen 227
Après l’article 24 228
Article 24 nonies (nouveau) (art. L. 112-6 du code monétaire et financier ; art. 321-7 du code pénal) : Renforcement de l’efficacité de la lutte contre le trafic de métaux volés 228
Article 24 decies (nouveau) (art. 16-1 de la loi n°83-629 du 12 juillet 1983) : Levée de doute par les sociétés privées de surveillance 229
Chapitre VI : Dispositions renforçant la lutte contre l’insécurité routière 230
Article 25 (art. L. 221-2 et L. 224-16 du code de la route) : Création d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule en cas de conduite sans permis ou malgré un retrait de permis 232
Article 26 (art. L. 234-2, L. 234-15 et L. 234-16 [nouveaux] du code de la route) : Renforcement de la lutte contre la conduite sous l’emprise de l’alcool ou des stupéfiants : obligation de conduire un véhicule équipé d’un système d’anti-démarrage par éthylotest électronique ; en cas de récidive, confiscation obligatoire du véhicule 235
Article 26 bis (nouveau) (art. 41-2 du code de procédure pénale) : Possibilité de proposer l’installation d’un dispositif anti-démarrage par éthylotest dans le cadre d’une composition pénale 239
Article 27 (art. 221-8 et 222-44 du code pénal) : Création d’une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule en cas de condamnation à un délit routier prévu par le code pénal 239
Article 28 (art. L. 234-12, L. 235-4 et L. 413-1 du code de la route) : Création d’une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule pour la répression de certains délits routiers prévus par le code de la route 246
Article 29 (art. L. 223-8-1 du code de la route) : Répression du trafic de points du permis de conduire 247
Article 30 (art. L. 224-1 ; L. 224-2 et L. 224-3 du code de la route) : Régime de la rétention et de la suspension du permis de conduire 251
Article 30 bis (nouveau) (art. L. 225-4 du code de la route) : Accès des magistrats administratifs au fichier national des permis de conduire 254
Article 31 (art. L. 325-9 du code de la route) : Droits du créancier gagiste en cas de confiscation du véhicule 254
Article 31 bis (nouveau) (art. 434-10 du code pénal) : Aggravation des peines encourues en cas de délit de fuite 255
Après l’article 31 256
Article 31 ter (nouveau) (art. L. 235-2 du code de la route) : Extension des possibilités de contrôles de stupéfiants au volant 256
Article 31 quater (nouveau) (art. L. 325-1-2 [nouveau] et L. 325-2 du code de la route) : Immobilisation par le préfet des véhicules des propriétaires encourant une peine de confiscation obligatoire 258
Article 31 quinquies (nouveau) (art. L. 3341-4 [nouveau] du code de la santé publique) : Obligation faite aux bars de nuit et aux discothèques de mettre à disposition de leur client des dispositifs de dépistage de l’imprégnation alcoolique 259
Chapitre VII : Dispositions relatives aux compétences du préfet de police et des préfets de département 260
Article 32 (art. 34 de la loi n°82-213 du 2 mars 1982) : Pouvoirs des préfets vis-à-vis des polices d’agglomération 260
Article 32 bis (nouveau) (art. L. 2215-6 et L. 2512-14-1 du code général des collectivités territoriales) : Fermeture administrative des épiceries de nuit en cas de trouble à l’ordre public 263
Chapitre VII bis (nouveau) : Dispositions relatives aux polices municipales 264
Article 32 ter (nouveau) (art. 20 du code de procédure pénale ; art. L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité d’attribuer la qualité d’APJ aux directeurs de police municipale 264
Article 32 quater (nouveau) (art. 78-2 du code de procédure pénale) : Participation des policiers municipaux aux contrôles d’identité sous l’autorité d’un OPJ 266
Article 32 quinquies (nouveau) (art. L. 234-9 du code de la route) : Participation des policiers municipaux aux dépistages d’alcoolémie sous l’autorité d’un OPJ 267
Article 32 sexies (nouveau) (art. L. 412-49 du code des communes) : Règles d’agrément des agents de police municipale 268
Article 32 septies (nouveau) (art. 3-2 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983) : Fouille des bagages à l’occasion des manifestations sportive, récréative ou culturelle 269
Chapitre VIII : Moyens matériels des services 269
Article 33 (art. L. 1311-2 et L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales) : Prolongation de dispositifs de gestion immobilière en partenariat pour les besoins de la police ou de la gendarmerie 269
Article 34 (art. L. 821-1 et L. 821-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Pérennisation du dispositif de passation de marchés publics pour le transport des personnes retenues en centre de rétention administrative et maintenues en zone d’attente 276
Article 35 (art. 99-2 et 706-30-1du code de procédure pénale ; art. L. 2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques) : Affectation aux enquêteurs de certains biens saisis en cours d’instruction 278
Article 35 bis (nouveau) : Possibilité pour le préfet de demander au procureur de la République l’aliénation de biens saisis 285
Chapitre IX : Dispositions diverses 286
Article 36 A (nouveau) (art. 706-71 du code de procédure pénale) : Développement de l’utilisation de la visioconférence dans le cadre des procédures pénales 286
Article 36 B (nouveau) (art. L. 552-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Règles applicables aux audiences de prolongation de la rétention administrative 289
Article 36 : Habilitation à procéder, par ordonnance, à l’adoption de la partie législative du code de la sécurité intérieure 290
Article 37 : Habilitation à transposer, par ordonnance, la décision-cadre 2006/960/JAI du 18 décembre 2006 relative à la simplification de l’échange d’informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres 292
Article 37 bis (nouveau) (art. 67 bis A du code des douanes) : Constitution d’équipes communes d’enquête en matière douanière 294
Article 37 ter (nouveau) (art. 36 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995) : Régime des adjoints de sécurité 295
Article 37 quater (nouveau) (art. 4-1, 4-2, 4-3, 4-4, 4-5, 4-6 [nouveaux] de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003) : Réserve civile de la police nationale 296
Article 38 (art. 21, 21-1 et 23 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003) : Coordinations liées à la codification des dispositions relatives aux fichiers de police judiciaire 297
Article 39 Application dans les collectivités d’outre-mer 297
Article 40 (art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales) : Application en Polynésie française des dispositions relatives à l’identification d’une personne décédée par ses empreintes génétiques 300
Article 41 (art. 814-1 du code de procédure pénale) : Application dans les Îles Wallis et Futuna des dispositions relatives à l’identification d’une personne décédée par ses empreintes génétiques 301
Article 42 (art. L. 362-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) : Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions relatives à l’identification d’une personne décédée par ses empreintes génétiques 301
Article 43 (art. 6-1 [nouveau] de la loi n° 71-569 du 15 juillet 1971 relative au territoire des Terres australes et antarctiques françaises) : Application sur le territoire des Terres australes et antarctiques françaises des dispositions relatives à l’identification d’une personne décédée par ses empreintes génétiques 302
Article 44 (art. 713-4, 713-5 [nouveaux] et 723-6 du code pénal) : Application dans les collectivités d’outre-mer des dispositions pénales sanctionnant la recherche de l’identification génétique d’une personne décédée en dehors des cas prévus par la loi 303
Article 45 (art. L. 243-1, L. 244-1 et L. 245-1 du code de la route) : Coordinations en matière de sécurité routière outre-mer 304
Article 46 (art. L. 2431-1 ; L. 2441-1 ; L. 2451-1 ; L. 2461-1 et L. 2471-1 du code de la défense) : Application outre-mer de l’article 20 du projet de loi 305
TABLEAU COMPARATIF 307
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 435
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 483
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 549
DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR 553
ANNEXE : PEINE DE CONFISCATION DU VÉHICULE DONT L’AUTEUR DE L’INFRACTION EST PROPRIÉTAIRE 555
La commission des Lois est saisie du projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), qui doit définir les objectifs et les moyens, tant budgétaires que juridiques, de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile, à l’horizon 2013.
Alors que la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 est venue à échéance fin 2007, le présent projet de loi a été examiné par le conseil des ministres le 27 mai 2009. En effet, compte tenu d’un changement de jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la possibilité pour une loi ne faisant pas partie de la catégorie des lois de programme à caractère économique ou social de contenir des dispositions non normatives, une révision constitutionnelle était nécessaire pour présenter à nouveau devant le Parlement une loi de programmation dans le domaine de la sécurité. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de résoudre cette difficulté.
L’examen parlementaire de ce projet de loi a ensuite été repoussé afin de permettre au nouveau ministre de l’intérieur, M. Brice Hortefeux, de densifier le texte en le renforçant autour d’une stratégie globale de lutte contre l’insécurité, comprenant notamment des mesures pour améliorer la sécurité de nos concitoyens au quotidien.
Par rapport à la LOPSI de 2002, la LOPPSI II se caractérise par l’accent mis sur la performance. L’objectif principal de la LOPPSI est en effet de moderniser l’organisation de nos politiques de sécurité, en s’appuyant notamment sur les progrès technologiques au service de la sécurité. Cette orientation se retrouve tant au niveau des moyens budgétaires, qui seront concentrés sur le développement des nouvelles technologies et de la police technique et scientifique « de masse », qu’au niveau des dispositions normatives du projet de loi.
I. D’UNE LOGIQUE DE MOYENS À UNE LOGIQUE DE PERFORMANCE
Après l’élection présidentielle de 2002, le Parlement a adopté la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité pour les années 2003 à 2007 (LOPSI), présentée par Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’intérieur. Cette loi, promulguée le 29 août 2002, a permis une remise à niveau des moyens de la police et de la gendarmerie nationales qui ne disposaient plus des outils leur permettant d’accomplir leurs missions dans de bonnes conditions.
● En ce qui concerne la police nationale, les objectifs ont été entièrement respectés. Ainsi, pendant la période de programmation, 6 200 emplois nouveaux auront été créés dans la police nationale (1) (4 200 « actifs » et 2 000 personnels administratifs, scientifiques et techniques), correspondant à 1 460 millions d’euros de crédits de personnel, soit 93 % de l’objectif prévu par la loi.
Cette augmentation de la masse salariale a permis de mettre en œuvre la réforme des corps et carrières de la police nationale. Prévue par le protocole d’accord du 17 juin 2004, signé entre le ministre de l’Intérieur et 17 organisations syndicales, cette réforme qui doit s’achever en 2012 est pleinement mise en œuvre. Elle a pour objectifs :
— de rendre l’organisation hiérarchique plus efficace en clarifiant la place et le rôle de chaque corps (commissaires, officiers, gradés et gardiens, personnels administratifs, techniques et scientifiques) ;
— d’opérer un repyramidage du corps d’encadrement et d’application afin de renforcer l’encadrement au quotidien, c’est-à-dire d’augmenter l’encadrement intermédiaire (gradés), tout en opérant une déflation des corps de conception et de direction (commissaires) et de commandement (officiers) ;
— de rehausser le niveau de recrutement ;
— de renforcer la motivation et d’encourager les progressions de carrière.
En matière d’équipement, 1 200 millions d’euros de crédits supplémentaires auront été réalisés grâce à la LOPSI, soit 101 % de l’objectif prévu. Ces crédits ont d’ailleurs été utilement dépensés : ils auront permis par exemple de doter les 136 000 fonctionnaires actifs d’un gilet pare-balles à port dissimulé personnel et d’une nouvelle arme de service, le Sig sauer. De même, l’ensemble des fonctionnaires de police se sont vus doter d’une nouvelle tenue plus adaptée à la lutte contre la délinquance.
Dans le domaine des nouvelles technologies, la LOPSI aura également permis à la police nationale de réaliser un véritable saut qualitatif. Depuis 2007, l’ensemble des 96 départements métropolitains est couvert par le réseau de transmission Acropol. Les nouvelles fonctionnalités de gestion du trafic radio, la qualité de la couverture, supérieure au réseau analogique, donnent satisfaction aux utilisateurs. Un programme ambitieux a également été lancé en ce qui concerne la modernisation des centres d’information et de commandement (CIC) afin de donner aux forces de police un outil moderne nécessaire à une gestion optimale des interventions et des ressources sur le terrain.
La police technique et scientifique a également profité de l’apport des nouvelles technologies. Ainsi, le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), commun à la police et à la gendarmerie, a connu une très importante montée en puissance, tant en ce qui concerne son alimentation que les rapprochements effectués grâce à sa base de données. Dans le domaine plus général de l’identification criminelle, l’application de la LOPSI a permis un rapprochement des fichiers de la police nationale (STIC) avec ceux de la gendarmerie (JUDEX) jusque-là étroitement cloisonnés. Dans un premier temps, des passerelles ont été mises en place entre les deux applications, préfigurant le futur dispositif mutualisé dénommé ARIANE (application de rapprochements, d’identification et d’analyse pour l’enquêteur) reposant sur un système commun constitué de deux bases de données identiques et synchronisées.
● La programmation budgétaire 2003-2007 destinée à la gendarmerie nationale avait été particulièrement ambitieuse, notamment pour tenir compte des retards accumulés les années précédentes. Compte tenu de l’effort à réaliser, la programmation n’aura pas pu être respectée de façon aussi intégrale que dans la police nationale.
La LOPSI avait ainsi prévu la création de 7 000 postes. En fait, au terme de la période de programmation, la gendarmerie a pu compter sur 6 050 effectifs supplémentaires. Au total, ce sont 1 036 millions d’euros qui ont été dépensés au titre de la LOPSI, soit un taux de réalisation de 92 %.
Comme dans la police nationale, la LOPSI s’est traduite par un effort quantitatif et qualitatif en direction du personnel, par la mise en œuvre du PAGRE (plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées). Présenté le 27 mai 2004, ce plan vise notamment à transformer 5 000 postes de sous-officiers en officiers, à assurer le repyramidage du corps des sous-officiers sur la période 2005-2012 afin d’augmenter le taux d’encadrement, et à améliorer les perspectives d’avancement pour les officiers et les sous-officiers en fin de carrière. Il vise ainsi à relever le niveau hiérarchique de commandement des unités élémentaires (communautés de brigades et brigades autonomes) tout en portant le taux d’encadrement supérieur à un niveau comparable à celui de la police. Il constitue le pendant, pour la gendarmerie nationale, de la réforme des corps et carrières de la police nationale.
En matière d’équipement, la prolongation d’une année de la mise en œuvre de la LOPSI aura permis de faire passer le taux de couverture, en crédits de paiement, de 70 à 80 %.
Les crédits LOPSI ont néanmoins permis de mener à terme des programmes prioritaires (gilet pare-balles à port discret, nouvelle tenue de service courant et nouveau pistolet automatique), d’achever en 2007 le programme de remplacement des véhicules de groupe de la gendarmerie mobile et de commander, 92 véhicules blindés de maintien de l’ordre (VBG). Par ailleurs, la dégradation préoccupante du parc immobilier a pu être enrayée.
La mise en œuvre de la LOPSI 2003-2007 a permis aux forces de sécurité de retrouver une efficacité qu’elles avaient en partie perdue lors de la période précédente. L’augmentation des effectifs, une meilleure organisation du travail, les efforts en termes d’investissement et la culture du résultat ont ainsi permis de reconquérir entre 2002 et aujourd’hui le terrain perdu entre 1997 et 2002.
En effet, après plusieurs années de baisse de la délinquance générale, les chiffres se sont inversés en 1998, connaissant chaque année une nouvelle hausse jusqu’en 2002. Entre 1997 et 2002, la délinquance a ainsi fait un bond de 17,75 %.
Années |
Évolution |
Nombre de crimes et délits |
Taux d’élucidation |
1998 |
+ 2,06 % |
3 565 525 |
28,66 % |
1999 |
+ 0,07 % |
3 567 864 |
27,63 % |
2000 |
+ 5,72 % |
3 771 849 |
26,75 % |
2001 |
+ 7,69 % |
4 061 792 |
24,92 % |
2002 |
+ 1,28 % |
4 113 882 |
26,27 % |
2003 |
- 3,38 % |
3 974 694 |
28,83 % |
2004 |
- 3,76 % |
3 825 442 |
31,82 % |
2005 |
- 1,30 % |
3 775 838 |
33,21 % |
2006 |
- 1,33 % |
3 725 588 |
34,33 % |
2007 |
- 3,66 % |
3 589 293 |
36,11 % |
2008 |
- 0,86 % |
3 558 329 |
37,61 % |
2009 |
- 1,04 % |
3 521 256 |
37,70 % |
À l’inverse, la mise en œuvre de la LOPSI s’est traduite par un retournement spectaculaire : entre 2002 et 2008, les faits de délinquance constatés ont connu une diminution de 14,4 %, alors que dans le même temps le taux d’élucidation passait de 25 % à près de 38 %. Le rapprochement de ces deux chiffres est bien la marque que la baisse de la délinquance n’est pas artificielle. En effet, elle repose sur une mobilisation des services qui aurait pu avoir pour conséquence directe une augmentation du nombre de faits de délinquance constatés. Parallèlement, le nombre de faits révélés par l’action des services, c’est-à-dire d’initiative en dehors de toute plainte, a augmenté de 50,74 %, le nombre de personnes placées en garde à vue de 51,52 % et le nombre de personnes mises en cause de 29,26 %. De toute évidence, de tels chiffres sont le révélateur d’une remobilisation des forces de police et de gendarmerie pendant cette période.
Ces résultats sont particulièrement parlants dans le domaine de la délinquance de proximité. Après avoir connu une hausse de 10,6 % entre 1999 et 2002, la délinquance de voie publique a connu un retournement de tendance significatif (- 35 % depuis 2002). Ces très bons résultats sont la conséquence directe d’une meilleure organisation des forces de sécurité sur le terrain. En effet, la plus grande implication des chefs de service, la rationalisation du nombre d’implantations immobilières et l’utilisation des nouvelles technologies ont permis une plus grande présence des forces de sécurité sur le terrain et une meilleure adéquation des patrouilles sur la voie publique avec les heures les plus propices à la délinquance. À cet égard, il faut noter l’utilité de la main courante informatisée dans la police nationale comme outil précieux d’aide au management pour utiliser aux mieux les effectifs dont disposent les chefs de service, compte tenu de la réalité de la délinquance sur le territoire dont ils ont la charge.
Au total, la mise en œuvre de la LOPSI 2003-2007 a donc permis de retourner une tendance inquiétante de la délinquance. Pour autant, si l’augmentation des moyens et l’amélioration de l’organisation des forces de sécurité ont permis d’atteindre ce résultat, elles n’ont pas pu contrer des évolutions structurelles de notre société, comme malheureusement l’augmentation des violences contre les personnes. Ainsi, alors que les atteintes aux biens ont diminué de 27 % depuis 2002, à l’exemple des cambriolages qui ont baissé de 28 % malgré une année 2009 difficile, les atteintes volontaires à l’intégrité physique ont continué à augmenter depuis 2002.
B. DE NOUVEAUX PROGRÈS DANS LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE EXIGENT UNE APPROCHE DAVANTAGE FONDÉE SUR LA PERFORMANCE
Dans ces conditions, le président de la République a demandé en 2007 au ministre de l’Intérieur de procéder « à la préparation d’une nouvelle loi d’orientation et de programmation, en privilégiant le redéploiement de moyens existants et le renforcement de la police scientifique et technique » (2).
Le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure que nous examinons a donc pour objectif de moderniser les forces de police et de gendarmerie afin de leur permettre de continuer à faire baisser la délinquance à effort budgétaire quasi constant. Les crédits budgétaires seront donc largement consacrés à l’augmentation des moyens de fonctionnement et d’investissement.
Votre rapporteur est bien conscient que la valeur de nos forces de sécurité intérieure repose en tout premier lieu sur la qualité des hommes et des femmes qui la composent. En effet, police et gendarmerie sont d’abord des administrations de « main d’œuvre ». Cependant, il n’est plus possible de rester dans une approche uniquement quantitative : l’efficacité des policiers et des gendarmes repose aussi sur les moyens techniques et matériels dont ils disposent pour réaliser leurs missions. À cet égard, si la LOPSI 2003-2007 a permis un rattrapage dans de nombreux domaines, il n’en reste pas moins que la part des dépenses de fonctionnement et d’investissement dans le budget de la sécurité intérieur est très élevée : 80 %, voire 86 % en tenant compte des dépenses de pensions.
C’est pourquoi le présent projet met l’accent sur les nouvelles technologies, qui permettent d’affecter de façon plus optimale les ressources disponibles, et sur la généralisation des outils de police scientifique et technique, afin d’améliorer encore le taux d’élucidation, y compris pour la délinquance de proximité. Au total, 70 % des crédits supplémentaires dégagés grâce à la LOPPSI seront utilisés pour financer des dépenses de fonctionnement ou d’équipement. (3)
Le rapport annexé dresse la liste des orientations de la sécurité intérieure au cours de la période de programmation. Le présent projet de loi est également une loi d’orientation et de programmation, mais pour la « performance » de la sécurité intérieure. Autrement dit, les orientations dégagées à l’horizon 2013 doivent permettre de poursuivre le mouvement de baisse de la délinquance, malgré un contexte budgétaire contraint.
La recherche d’efficacité passera tout d’abord par une meilleure complémentarité entre police et gendarmerie nationales. Placées sous l’autorité fonctionnelle du même ministre depuis 2002, la police et la gendarmerie font désormais partie, depuis l’adoption de la loi du 3 août 2009, de la même administration. Maintenant que la gendarmerie nationale est pleinement intégrée au ministère de l’Intérieur, il est nécessaire d’aller plus loin dans le rapprochement des deux forces. Après la mutualisation, il faut maintenant explorer la voie de la complémentarité. Police et gendarmerie nationales relevant de la même autorité ministérielle, l’existence de doublons semble d’autant moins légitime.
Depuis 2008, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, les effectifs de la police et de la gendarmerie ont été contenus. Pourtant, les besoins exprimés par la population et les élus restent importants, particulièrement dans le domaine de sécurité de proximité. Pour faire face à ces besoins à effectifs constants, il sera donc nécessaire de développer l’efficience, c’est-à-dire de mieux utiliser les ressources humaines de la police et de la gendarmerie nationales. Cela passera par une répartition plus cohérente des effectifs sur le territoire et une réorientation des missions vers des tâches directement liées à la sécurité.
Enfin, et surtout, la LOPPSI permettra de moderniser les forces de sécurité intérieure, au bénéfice de l’amélioration de l’élucidation. L’utilisation plus intensive des nouvelles technologies permettra une gestion plus efficace de l’information et un pilotage opérationnel permettant d’accroître la présence policière sur le terrain et de l’adapter à la réalité de la délinquance.
Par ailleurs, un recours plus important aux dispositifs de vidéoprotection pourrait permettre d’accroître l’efficacité des services de police dans la lutte contre la délinquance, tout en permettant de redéployer des forces sur le terrain, par la diminution des gardes statiques par exemple.
Il est un domaine dans lequel la future LOPPSI est particulièrement attendue, c’est celui de la police technique et scientifique (PTS). Le passage d’une culture de l’aveu à une culture de la preuve modifie progressivement les modalités d’action de la police judiciaire. Cette voie doit être poursuivie mais elle est très coûteuse qu’il s’agisse de l’alimentation des fichiers, comme le FNAEG, de l’exploitation des données collectées, ou de la généralisation de la police technique et scientifique à la délinquance du quotidien.
L’un des objectifs de la LOPPSI est en effet le passage d’une utilisation de la PTS pour lutter contre la criminalité à une PTS utilisée pour lutter contre l’insécurité au quotidien, une « PTS de masse ». À l’occasion de sa visite de l’Institut national de la police scientifique (INPS), il a été indiqué à votre rapporteur que l’objectif à moyen terme est de réaliser des prélèvements d’empreintes génétiques sur 100 % des cambriolages et des voitures volées retrouvées (en 2009, respectivement 85 % et 60 %).
II. LA MISE EN œUVRE DES PRIORITÉS DE LA LOPPSI PASSE PAR L’ADOPTION DE NOUVELLES DISPOSITIONS NORMATIVES
L’un des moyens d’amélioration de l’efficacité du service public de sécurité consiste à développer la vidéosurveillance, rebaptisée « vidéoprotection ».
Pendant longtemps, la France s’est singularisée par sa très grande prudence dans le domaine de la vidéosurveillance, qui n’a commencé à se développer, très lentement, qu’après l’adoption de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité du 21 janvier 1995.
Quinze ans après le vote de cette loi, beaucoup des réticences de l’opinion publique sont aujourd’hui levées, la vidéosurveillance étant largement entrée dans les mœurs. Comme le souligne le rapport d’information de la commission des Lois du Sénat, « 100 % des communes de plus de 100 000 habitants en sont aujourd’hui équipées » (4). La question de la vidéosurveillance dépasse en effet de plus en plus les frontières partisanes. Cela s’explique par le fait que les élus ont pu se rendre compte par eux-mêmes de l’efficacité de la vidéosurveillance dans la lutte contre la délinquance, qu’il s’agisse de ces formes les plus graves (terrorisme) ou de la délinquance de voie publique quotidienne, sans pour autant s’attaquer aux libertés individuelles.
En dépit des constats réalisés par les élus sur le terrain, l’efficacité de la vidéosurveillance est souvent mise en doute. Un récent rapport (5) réalisé à partir d’une étude fine de l’évolution de la délinquance dans 146 circonscriptions de sécurité publique et 63 unités de gendarmerie, est venu apporter des éléments tangibles permettant d’apprécier l’efficacité de la vidéosurveillance.
Ce rapport indique que « l’analyse des statistiques de la délinquance montre un impact significatif de la vidéoprotection en matière de prévention puisque le nombre de faits constatés baisse plus rapidement dans des villes équipées de vidéoprotection que dans celles où aucun dispositif n’est installé.
L’effet majeur porte sur la prévention des agressions contre les personnes qui sont celles auxquelles la population est la plus sensible, prévention efficace sous réserve qu’une densité de caméras suffisante eût été installée. Le déplacement de la délinquance des zones vidéoprotégées vers celles qui ne le sont pas est faible, les dispositifs de vidéoprotection ayant un effet bénéfique sur un périmètre plus large que celui des seules zones équipées.
Alors que les images sont de plus en plus fréquemment utilisées lors des enquêtes judiciaires, l’impact moyen sur le taux d’élucidation des crimes et délits reste globalement faible en zone de police. L’évolution des taux d’élucidation est en réalité très disparate et dépend essentiellement de la qualité technique du dispositif installé, de la densité de caméras et de la qualité des relations qui existent entre les forces de l’ordre, les centres de supervision et la police municipale ».
Dans ce contexte, les pouvoirs publics ont estimé que le nombre de caméras en France était insuffisant, environ 400 000 dont 20 000 sur la voie publique, et exigeait la mise en œuvre d’un véritable plan national de développement de la vidéoprotection lancé en 2007, expliquant ainsi qu’il s’agisse de l’une des priorités de la LOPPSI, tant du point de vue budgétaire que normatif.
Le plan national de développement de la vidéoprotection
Dans un premier temps le Président de la République a demandé qu’aux projets financés chaque année sur les crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance soit ajouté en 2009 et 2010 un programme exceptionnel comprenant deux volets. Le premier volet comprend la mise en place de 75 systèmes municipaux « types » de vidéoprotection urbaine. Ces dispositifs comporteront tout ou partie des caractéristiques suivantes selon qu’ils sont implantés en zone urbaine ou rurale : un nombre de caméras significatif (1 pour 1000 habitants au minimum), l’existence d’un centre de supervision urbain (CSU) et son raccordement aux forces de l’ordre. Le deuxième volet comprend la protection d’au moins cent établissements scolaires classés sensibles, grâce notamment à l’implantation de dispositifs de vidéoprotection.
Ce programme exceptionnel entraîne un besoin de financement global de 22 millions d’euros en 2010.
Dans un deuxième temps, lors de sa présentation du plan national de prévention de la délinquance, le 2 octobre 2009, le Premier ministre a précisé les mesures complémentaires suivantes :
— Achever en 2010 le déploiement des 75 systèmes municipaux types dont la liste est jointe en annexe et poursuivre le développement des dispositifs prévus dans les établissements scolaires les plus exposés ;
— Étendre et amplifier, à partir de 2010, le déploiement de la vidéoprotection à d’autres applications possibles et pertinentes, dans le respect des libertés publiques (parties communes des immeubles, commerces, transports..).
— Poursuivre le développement des autres projets de vidéo protection présentés chaque année par les maires.
– À l’issue du bilan « coûts – avantages » destiné à analyser l’intérêt, pour les bailleurs sociaux, de la mise en œuvre de systèmes de vidéoprotection, engager des expérimentations visant à mettre en œuvre des systèmes de vidéoprotection partagés permettant une mutualisation, entre bailleurs sociaux, des coûts et de la gestion de ces systèmes.
Pour accompagner l’important effort financier destiné à augmenter le nombre de caméras, le présent projet de loi prévoit des dispositions pour accroître l’efficacité de ces dispositifs. En effet, certaines études, menées notamment au Royaume-Uni, ont montré que l’efficacité de la vidéoprotection ne résultait pas uniquement de l’importance du parc de caméras. En effet, la façon dont sont utilisées ces caméras, les modalités d’accès aux images des forces de l’ordre, la qualité des images ou encore la coordination entre les différents acteurs de la sécurité sont autant d’éléments décisifs. C’est pourquoi l’article 17 du projet de loi modernise le régime de la vidéosurveillance en étendant les possibilités d’usage de la vidéoprotection sur la voie publique, en facilitant la mise en œuvre de centres de supervision des images ou en prévoyant un délai minimum de conservation des images.
Dans un souci d’équilibre, le projet de loi insiste également sur les garanties offertes aux citoyens, notamment par la création d’une sanction de fermeture administrative d’un établissement ne respectant pas le cadre légal et par le développement des contrôles. Afin de mieux coordonner les contrôles et de bâtir une doctrine nationale en la matière, l’article 18 donne un statut législatif à la commission nationale de la vidéosurveillance.
Si la police et la gendarmerie disposent de fichiers d’analyse pour résoudre les affaires de criminalité en série, comme SALVAC pour la police (système d’analyse et de liens de la violence associée au crime) et ANACRIM pour la gendarmerie (logiciel d’analyse criminelle), ceux-ci sont inopérants pour la petite et moyenne délinquance.
Or, ce type d’outil est susceptible d’améliorer sensiblement les taux d’élucidation. Bien souvent, les auteurs de délits sont spécialisés et utilisent les mêmes modes opératoires. L’utilisation de tels traitements permet alors de résoudre plusieurs affaires dont aucune ne pouvait l’être isolément. En outre, il est indispensable de pouvoir imputer à un auteur l’ensemble des délits qu’il a commis. En effet, l’efficacité de la réponse pénale en dépend, car la sanction prononcée ne sera pas la même pour l’auteur d’un vol isolé et pour celui reconnu comme étant l’auteur de plusieurs dizaines de vols du même type.
La première réponse apportée par le projet de loi (article 10) à ce défi porte sur l’élargissement du champ des infractions permettant la création de fichiers d’analyse sérielle, porté à toutes les infractions punies d’au moins cinq ans d’emprisonnement. De la sorte, les fichiers d’analyse sérielle pourront être utilisés pour aider les enquêteurs à résoudre un plus grand nombre de délits.
En outre, l’adoption d’un amendement du Gouvernement a permis la création de logiciels de rapprochement judiciaire (article 11 bis) dont la portée est bien différente. Contrairement aux fichiers d’analyse sérielle, il ne s’agit pas de créer des fichiers permanents comprenant de nombreuses données personnelles mais d’autoriser la mise en œuvre, au cas par cas, d’applications permettant de rapprocher différentes procédures judiciaires. Il s’agit en réalité de permettre à la police et à la gendarmerie nationales d’exploiter des données dont elles disposent déjà mais qui sont éparpillées dans diverses procédures. Les forces de police et de gendarmerie attendent beaucoup de ce type d’outils, qu’elles ont d’ores et déjà expérimenté, pour améliorer les taux d’élucidation de la délinquance du quotidien et pour apporter une réponse pénale plus adaptée à la multirécidive.
L’utilisation de plus en plus fréquente des nouvelles technologies en matière policière doit avoir un corollaire : celui d’un contrôle accru. À cet égard, le projet de loi innove en améliorant le contrôle des fichiers d’antécédents judiciaires (STIC et JUDEX) par l’autorité judiciaire. Il est en effet prévu de créer une nouvelle fonction de magistrat référent chargé de contrôler ces fichiers, ainsi que les fichiers d’analyse sérielle.
Ce magistrat, dont la compétence serait nationale, aurait directement accès aux différents fichiers et disposerait des mêmes pouvoirs que de rectification et de mise à jour des fichiers que le procureur de la République. Le magistrat référent sera ainsi en mesure de répondre dans de bonnes conditions aux requêtes des particuliers auxquelles les parquets n’ont bien souvent pas le temps d’apporter une réponse.
Chaque année en France, un millier de personnes est inhumé sans avoir été identifié. Parallèlement, 3 000 à 4 000 recherches de personnes disparues demeurent infructueuses. Les familles de ces personnes disparues vivent souvent de longs mois voire de longues années d’incertitudes et d’angoisse, rendues plus pénibles encore par la situation juridique d’absent de leur proche disparu. Or actuellement, en dehors des hypothèses de mort violente ou suspecte prévues par le code de procédure pénale, aucun procédé d’identification génétique ne peut être utilisé pour rechercher l’identité de ces défunts non identifiés.
Afin de faciliter l’identification des personnes décédées non identifiées, les articles 5 à 8 du projet de loi prévoient de permettre d’opérer des prélèvements d’empreintes sur les personnes décédées non identifiées, sur les proches des personnes disparues avec leur consentement, ainsi que sur les lieux que ces personnes disparues ont pu fréquenter, et de comparer entre elles ces différentes empreintes. Ces empreintes seront conservées dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), dans une sous-base étanche des données relatives aux personnes condamnées ou poursuivies pour l’une des infractions justifiant l’inscription au FNAEG. Ce fichier acquiert donc, au côté de sa finalité pénale originelle, une nouvelle finalité civile, mais cette évolution est encadrée par le fait que les empreintes génétiques des parentèles ne pourront être comparées dans le FNAEG qu’avec les seules empreintes génétiques des cadavres non identifiés et non avec le reste de la base.
L’évolution des technologies a permis l’émergence de nouvelles formes de criminalité, dites « cybercriminalité », contre lesquelles les moyens juridiques et techniques à la disposition des enquêteurs doivent être adaptés. Le projet de loi comporte donc des dispositions tendant à permettre de mieux lutter contre les utilisations illégales des nouvelles technologies.
Mais les nouvelles technologies peuvent aussi être utilisées par les enquêteurs pour lutter plus efficacement contre des formes plus classiques de criminalité organisée. Le présent projet de loi permet une meilleure utilisation des nouvelles technologies pour lutter contre la criminalité organisée.
Les services enquêteurs se sont d’ores et déjà dotés de moyens renforcés pour lutter contre les cybercriminels. Le présent projet de loi vise à renforcer encore ces moyens :
— par le blocage des sites et contenus à caractère pédopornographique (article 4) : il s’agit de bloquer l’accès depuis le territoire national à certains contenus, même s’ils proviennent de sites hébergés à l’étranger. L’autorité administrative (ministère de l’Intérieur) transmettra aux fournisseurs d’accès à Internet (FAI) une « liste noire » des sites à bloquer et il appartiendra ensuite aux FAI d’en empêcher l’accès aux internautes ;
— par la lutte contre l’usurpation d’identité et le harcèlement sur les réseaux de communications électroniques. L’article 2 du projet de loi crée un délit d’utilisation frauduleuse de l’identité ou de données à caractère personnel d’un tiers sur un réseau de communications électroniques, comblant ainsi un vide juridique. La nouvelle incrimination permettra de répondre à des actes malveillants tels que l’affiliation d’un tiers à un parti politique ou une association par l’utilisation frauduleuse de son adresse électronique ou l’envoi d’un faux message électronique par le détournement de l’adresse d’un tiers ;
— par l’aggravation des peines encourues en cas de falsification en bande organisée des moyens de paiement (I de l’article 3) : désormais, les auteurs de telles falsifications en bande organisée encourront un emprisonnement de 10 ans et une peine d’amende d’un million d’euros.
— par la pénalisation accrue des atteintes à la propriété intellectuelle réalisées par le biais d’Internet : l’usage des nouvelles technologies démultiplie les capacités de publicité et de diffusion des produits contrefaits et donc les effets de l’infraction. C’est pourquoi le II de l’article 3 aggrave les peines encourues pour un certain nombre de délits de contrefaçon lorsqu’ils sont commis via un réseau de communication au public en ligne.
Les réseaux de communications électroniques sont de plus en plus utilisés par les criminels et les délinquants, particulièrement par les groupes terroristes ou faisant partie du grand banditisme. Le projet de loi vise donc à doter les enquêteurs d’outils aussi efficaces dans l’espace virtuel que sur le terrain réel.
L’article 23 crée une possibilité de recourir à la captation à distance de données informatiques dans les affaires de criminalité organisée. Grâce à ce procédé, les enquêteurs pourront accéder aux données informatiques des personnes visées par une enquête en matière de criminalité organisée, telles que ces données s’affichent au même moment pour l’utilisateur sur son écran ou telles qu’il les introduit dans l’ordinateur, par l’intermédiaire notamment d’un clavier ou d’une souris. La captation de données permettra, grâce à la lecture de l’écran, de savoir avec qui un suspect est en contact par l’intermédiaire d’Internet ou, grâce à un logiciel de reconnaissance de frappe, de lire à distance un message destiné à être envoyé crypté et auquel il serait quasiment impossible d’intercepter puis de décrypter.
En revanche, la captation de données informatiques ne permettra pas d’accéder à distance à l’ensemble des messages ou des documents qui pourraient être inscrits dans la mémoire de l’ordinateur ou de son disque dur : il ne s’agira donc nullement d’une perquisition informatique à distance. Surtout, l’utilisation de cette nouvelle procédure sera encadrée par des garanties très fortes : limitée au champ très spécifique de la criminalité organisée, la captation de données informatiques ne pourra être décidée que par un juge d’instruction. Les conditions de conservation et d’utilisation des données enregistrées sont strictement définies par le projet de loi. Enfin, elle ne pourra pas concerner les matériels informatiques des personnes pour lesquelles des règles spécifiques existent en matière de perquisitions (avocats, magistrats, journalistes, parlementaires, etc.).
4. Développer le recours à la visioconférence pour réduire les effectifs de police et de gendarmerie affectés aux missions d’extractions judiciaires
Les extractions judiciaires, entendues comme l’exécution par la police et la gendarmerie nationales des réquisitions émises par l’autorité judiciaire aux fins de se faire présenter, dans le cadre d’une activité juridictionnelle, une personne détenue dans un établissement pénitentiaire, mobilisent chaque année un nombre important de militaires et fonctionnaires évalué, selon des données concordantes, à environ 1 270 ETPT, pour 155 000 extractions réalisées en 2008, toutes activités juridictionnelles confondues.
Un nombre important de ces extractions judiciaires n’est pas nécessaire et pourrait être évité. En effet, s’il est normal qu’un détenu soit extrait afin d’être présenté à un juge pour les audiences publiques et pour certaines audiences particulières de cabinet, certaines extractions ne sont indispensables ni pour la bonne administration de la justice ni pour l’exercice des droits de la défense : comparution comme simple témoin, audiences d’application des peines, appels sur le maintien en détention... Afin de limiter les effectifs affectés aux missions d’extractions, souvent perçues et présentées comme une « tâche indue » ayant pour effet de désorganiser l’activité des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale, le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a décidé d’intensifier le recours à la visioconférence, en fixant au ministère de la justice un objectif de réduction de 5 % des extractions judiciaires en 2009 et 2010 par rapport à l’année précédente.
En vue de soutenir cette politique, la commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un nouvel article 36 A, qui prévoit que dans le champ d’application que lui assigne actuellement la loi, la visioconférence sera désormais la règle de droit commun et les extractions judiciaires l’exception.
De même l’article 36 B, également adopté à l’initiative de votre rapporteur, prévoit que la visioconférence pourra également être utilisée pour les audiences de prolongation de la rétention des étrangers en situation irrégulière. Également pour réduire les escortes, cet article assouplit les conditions de création de salles déconcentrées pour la tenue des audiences de prolongation de la rétention.
Votre commission des Lois a adopté un nouveau chapitre contenant neuf nouveaux articles consacrés à la sécurité quotidienne et à la prévention de la délinquance, aspects fondamentaux de la sécurité intérieure.
La part croissante des mineurs impliqués dans des actes délictueux voire criminels appelle une réponse déterminée du législateur. La commission a complété le projet de loi par deux nouveaux articles permettant d’améliorer le dispositif législatif de prévention de la délinquance des mineurs.
Tout d’abord, l’article 24 bis, issu d’un amendement du Gouvernement complété par deux sous-amendements de votre rapporteur, permet au préfet de prendre une mesure de « couvre-feu » à l’égard des mineurs de treize ans : le préfet pourra prononcer une mesure interdisant la présence sur la voie publique des mineurs de treize ans entre 23 heures et 6 heures, lorsque cette présence, sans être accompagnés de l’un de leurs parents ou du titulaire de l’autorité parentale, les exposerait à un risque manifeste pour leur santé, leur sécurité, leur éducation ou leur moralité. La mesure de couvre-feu pourra soit être de portée générale et concerner tous les mineurs de treize ans sur un territoire donné en raison des circonstances locales, soit concerner un mineur visé par une décision préfectorale individuelle lorsque ce mineur aura fait l’objet d’une condamnation pénale et lorsqu’il aura été conclu entre les parents de ce mineur et le président du conseil général un contrat de responsabilité parentale.
Ensuite, la Commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un article 24 ter permettant de renforcer l’efficacité du dispositif du contrat de responsabilité parentale. Ce contrat de responsabilité parentale, qui permet au président du conseil général de proposer aux familles en situation de difficulté éducative avec un enfant des mesures d’aide et d’action sociales destinées à les aider à remédier à cette situation, est amélioré sur plusieurs points. Un contrat de responsabilité parentale pourra désormais être conclu à l’initiative des parents d’un mineur, ce qui permettra à des parents se sentant dépassés par l’évolution négative de leur enfant de demander et d’obtenir une aide éducative de la part des services de l’aide sociale à l’enfance. Un contrat de responsabilité parentale pourra également être proposé dans les cas où le mineur a fait l’objet d’une prise en charge par les services de police en raison d’une violation d’une mesure préfectorale de couvre-feu. Le président du conseil général devra être informé par le procureur de la République des suites données aux infractions commises par des mineurs résidant sur le territoire du département, ce qui lui permettra de proposer, lorsque la situation familiale le justifie, un contrat de responsabilité parentale aux parents d’un mineur condamné pénalement. Enfin, le président du conseil général pourra, en cas de refus par les parents d’un mineur de signer un contrat de responsabilité parentale, leur rappeler leurs obligations en tant que titulaires de l’autorité parentale et prendre toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation.
Les visages de la délinquance évoluant perpétuellement, le législateur a le devoir d’adapter les réponses pénales aux nouvelles formes de délinquance.
Ainsi, le développement de deux formes particulières de vols aggravés, que sont les cambriolages, d’une part, et les vols commis contre des personnes particulièrement vulnérables, d’autre part, nécessite un durcissement des peines encourues afin de les rendre plus dissuasives (article 24 quater).
Les articles 24 sexies et 24 septies, introduits à l’initiative de notre collègue Philippe Goujon s’attaquent quant à eux à la question des ventes à la sauvette qui se multiplient dans nos villes et tout particulièrement dans les lieux les plus touristiques. Ils prévoient non seulement la correctionnalisation de la vente non autorisée dans les lieux publics mais aussi de lourdes peines contre ceux qui, à la tête des réseaux, exploitent les vendeurs à la sauvette, souvent clandestins.
Pour répondre au développement des vols de métaux, l’article 24 nonies rend plus difficile l’écoulement des métaux volés, en limitant les possibilités d’achat en numéraire à un montant qui sera défini par décret, et en limitant les possibilités d’exonération de l’obligation pour les professionnels de tenue du registre de police au seul cas d’impossibilité résultant de la nature des objets.
Enfin, apportant une réponse aux évènements survenus en novembre 2009 sur le Champ de Mars à Paris, lorsqu’une société commerciale avait annoncé qu’elle distribuerait des enveloppes contenant des billets de banque, manifestation qui avait donné lieu à de sérieux troubles à l’ordre public, l’article 24 quinquies crée un nouveau délit de distribution d’argent à des fins publicitaires sur la voie publique.
Dans la logique exprimée par le rapport annexé sur les orientations et les moyens de la sécurité intérieure à l’horizon 2012, certaines dispositions normatives visent à améliorer la performance des forces de police et de gendarmerie.
Parmi les orientations de la politique de sécurité intérieure, figure la nécessité de mieux prendre en compte les réalités de la délinquance. En effet, les dispositifs administratifs sont souvent inadaptés et trop rigides pour permettre une réponse adéquate aux évolutions de la délinquance.
Dans le domaine de la sécurité publique, les frontières entre zones de compétence des différentes forces de sécurité sont souvent artificielles, mais elles complexifient l’action des forces de l’ordre car les délinquants se jouent, pour leur part, de ces frontières. C’est pourquoi, il est désormais proposé d’organiser l’action policière par bassin de délinquance.
À cet égard, l’article 32 du projet de loi apporte les modifications législatives nécessaires à la mise en place d’une « police du grand Paris ». Depuis septembre 2009, le préfet de police dirige en effet les services de police de Paris et des départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val de Marne).
En Île-de-France plus qu’ailleurs encore, la délinquance ignore les frontières départementales, surtout en zone fortement urbanisée où les limites territoriales sont rapprochées, compte tenu notamment de la structuration du réseau routier (A 86, francilienne…) et ferroviaire (RER, prolongation des lignes du métro…).
L’adoption de l’article 32 permettra par ailleurs d’étendre l’expérience parisienne à d’autres agglomérations.
Le chapitre VIII du projet de loi, consacré aux « moyens matériels des services », permettra notamment de pérenniser certaines expérimentations en cours destinées à améliorer le rapport coût/efficacité des forces de police et de gendarmerie. Ces expérimentations concernent tout d’abord certains dispositifs immobiliers innovants fondés sur le partenariat entre État et collectivités territoriales (article 33) et l’externalisation, limitée, du transport des personnes retenues en centre de rétention administrative et maintenues en zone d’attente (article 34).
L’article 35 du projet de loi marque une avancée importante pour les services enquêteurs auxquels il sera désormais possible d’affecter des biens saisis en cours d’instruction ou, avec l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement, d’enquête préliminaire. Cette procédure est encadrée par un certain nombre de garanties : les biens ne devront plus être nécessaires à la manifestation de la vérité, le maintien de leur saisie devra être de nature à en diminuer la valeur, celle-ci étant estimée avant l’affectation en vue de l’indemnisation éventuelle du propriétaire dans le cas où celui-ci serait par la suite mis hors de cause ou si la juridiction de jugement ne prononçait pas la confiscation du bien saisi. L’ensemble des représentations syndicales de la police nationale reçues pas votre rapporteur ont salué cet article qui enverra un message particulièrement fort aux délinquants, notamment lorsque ceux-ci seront privés de leurs véhicules.
Avec 20 000 agents, et même 23 000 en y intégrant les gardes champêtres, les polices municipales participent pleinement à la mise en œuvre de la politique de sécurité. Une loi d’orientation pour la sécurité intérieure se doit donc d’en tenir compte. À l’initiative de votre rapporteur, un nouveau chapitre a donc été intégré à la LOPPSI contenant diverses mesures pour faciliter au quotidien le travail des policiers municipaux et leur coordination avec la police et la gendarmerie nationales (articles 32 ter à 32 septies).
Ces mesures ont une même inspiration : améliorer la complémentarité entre polices municipales et forces étatiques et ne surtout pas instituer une concurrence entre elles.
Ainsi, la majorité des dispositions proposées visent à permettre d’améliorer la coordination entre policiers municipaux et policiers nationaux ou gendarmes. Les pouvoirs nouveaux qui leur sont donnés sont en effet accordés sous le contrôle des OPJ de la police ou de la gendarmerie nationales.
Il s’agit de tenir compte de la réalité des polices municipales qui, bien souvent, assurent la majorité de la présence sur la voie publique. Dans ces conditions, il faut améliorer la complémentarité de leur action avec celle des forces de police et de gendarmerie.
Contrairement à la situation observable dans les pays anglo-saxons par exemple, les activités de renseignement ont traditionnellement en France une mauvaise image. L’attention de l’opinion publique étant généralement davantage attirée par quelques dysfonctionnements que par les succès quotidiens, par nature confidentiels, de ces services. Pourtant, avec le développement de nouvelles menaces, notamment le terrorisme international ou la prolifération des armes de destruction massive, l’importance du renseignement a été justement réévaluée.
Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale fait donc de la fonction « connaissance et anticipation » une fonction stratégique à part entière, insistant tout particulièrement sur le nécessaire renforcement de nos moyens de renseignement.
Au-delà de la question des moyens, le livre blanc aborde une question délaissée jusqu’à aujourd’hui : celle du statut juridique des activités de renseignement. Comme l’a indiqué à votre rapporteur M. Bernard Bajolet, coordonnateur national du renseignement, nos principaux partenaires disposent tous de législations spécifiques organisant les activités de renseignement, à l’exception de Chypre et de la Finlande.
Le Livre blanc rappelle ainsi que « les activités de renseignement ne disposent pas aujourd’hui d’un cadre juridique clair et suffisant. Cette lacune doit être comblée. Un nouveau dispositif juridique définira donc les missions des services de renseignement, les garanties apportées aux personnels et aux sources humaines, ainsi que les modalités principales de la protection du secret de la défense nationale. Des adaptations de nature législative seront apportées, en respectant l’équilibre entre protection des libertés publiques, efficacité des poursuites judiciaires et préservation du secret.
À ce titre, une définition législative des missions des services de renseignement sera élaborée. Elle devra couvrir l’ensemble des missions des services de renseignement et être suffisamment précise pour les agents des services de renseignement concernés. Des dispositions seront prises pour encadrer la possibilité pour ces agents d’utiliser une identité d’emprunt et réprimer la révélation de l’identité ou de l’appartenance d’un agent à un service de renseignement, quand elle est protégée. Il en sera de même pour la préservation de l’anonymat des agents dans le cadre de procédures administratives ou judiciaires et pour la protection des sources et des collaborateurs des services : la divulgation d’informations susceptibles de révéler leur identité sera également interdite ».
Le coordonnateur national du renseignement a admis qu’il aurait été intéressant d’inscrire l’ensemble des dispositions préconisées par le livre blanc dans une grande loi consacrée spécifiquement au renseignement. Toutefois, une telle initiative aurait requis un long débat public préalable et un important effort de pédagogie, ce qui aurait risqué de retarder l’adoption de mesures indispensables. Dans ces conditions, le Gouvernement a préféré inscrire les dispositions relatives à la préservation du secret de la défense nationale dans la loi de programmation militaire (6) et les dispositions relatives à la protection des agents des services de renseignement dans le présent projet de loi.
Dans ce cadre, le projet de loi (article 20) permet de régulariser une pratique habituelle des services de renseignement, consistant à attribuer à un agent une identité d’emprunt. Cette pratique n’était cependant pas sécurisée juridiquement, rendant plus difficile sa mise en œuvre. Par ailleurs, les agents bénéficiant d’une telle identité d’emprunt ne sont pas à l’abri d’une divulgation de leur identité réelle : le projet de loi y remédie en prévoyant des sanctions pénales dans cette hypothèse.
Enfin, aucun régime particulier n’est actuellement prévu s’agissant des dépositions des agents des services de renseignement. Pourtant, le fait même de témoigner donne des indications sur la présence d’un agent d’un service de renseignement dans un lieu, information qui devrait normalement rester secrète. Il est donc proposé de créer une procédure de témoignage garantissant l’anonymat, sur le modèle de la procédure existant en matière de grande criminalité. Toutefois, il est important de préciser que cette procédure ne serait applicable qu’en cas de témoignage et, en aucun cas, à l’occasion d’une procédure menée à l’encontre d’un agent de renseignement.
L’expression même « d’intelligence économique » dit l’ambiguïté de ce concept. En partie issue du mot anglais « intelligence », qui définit le renseignement, cette expression peut donner le sentiment que le secteur de l’intelligence économique constitue une forme de renseignement privé, c’est-à-dire offrant des prestations en marge de la légalité pour défendre des intérêts particuliers.
Force est de reconnaître que l’observation des pratiques de ce secteur peut donner à penser que beaucoup d’entreprises dites d’intelligence économique sont concernées par les dérives inacceptables que de nombreuses affaires ont dévoilées (consultation illégale de fichiers, écoutes téléphoniques illégales, opérations de déstabilisation, enquêtes intrusives). M. Bernard Squarcini, le directeur central du renseignement intérieur, a ainsi indiqué à votre rapporteur qu’il estimait que les actions clandestines menées par les services officiels ne constituaient plus qu’environ 5 % des actions menées sur le territoire, les 95 % restant l’étant par le secteur privé.
Cette situation est d’autant plus préoccupante que l’intelligence économique constitue dorénavant une politique stratégique. Dans l’économie mondialisée, la maîtrise de l’information est devenue une donnée décisive : pour être compétitif, il faut non seulement obtenir l’information grâce à des outils dédiés, afin de la corréler à d’autres et de l’exploiter en temps opportun (aspect « offensif »), mais également protéger les données stratégiques détenues par toute organisation (aspect « défensif »)
Dans ce but, beaucoup d’entreprises mènent une politique d’intelligence économique en interne. De plus, elles peuvent s’appuyer sur les initiatives mises en œuvre par l’État, avec la création d’une délégation interministérielle à l’intelligence économique, rattachée au ministère de l’économie, au niveau central, et l’existence d’une action territoriale, au niveau régional, coordonnée par le préfet de région.
Cette action étatique est cependant encore trop modeste pour répondre aux besoins des acteurs économiques, lesquels ont donc souvent recours aux prestations fournies par les entreprises dites d’intelligence économique, dont le chiffre d’affaires annuel est évalué par M. Hervé Séveno, président de la FéPIE (fédération des professionnels de l’intelligence économique) entre 150 et 200 millions d’euros.
Cependant, l’objet même de l’intelligence économique (la recherche et le traitement d’informations), ainsi que l’importance stratégique de plus en plus grande prise par la gestion de l’information dans les entreprises et par la protection des moyens technologiques d’accès et de conservation de l’information, exigent des professionnels un engagement, qui puisse être contrôlé, à n’utiliser que des méthodes légales.
Ainsi, l’encadrement de ces activités prévu par l’article 21 du projet de loi est une priorité stratégique pour l’État tant pour des raisons défensives, en écartant du marché les acteurs aux méthodes douteuses, qu’offensives, en facilitant l’émergence d’une intelligence économique aux méthodes irréprochables, outil indispensable à notre compétitivité. D’ailleurs, M. Hervé Séveno lui-même a estimé que l’encadrement des activités d’intelligence économique était nécessaire pour mettre fin aux amalgames pesant sur l’ensemble du secteur en raison des agissements répréhensibles d’une minorité.
La sécurité routière demeure un des objectifs prioritaires de la politique de sécurité publique. Le comité interministériel de la sécurité routière, réuni sous la présidence du Premier ministre le 13 février 2008, a donné une impulsion forte en la matière, qu’il convenait de traduire dans la loi.
Les principales décisions prises par le comité interministériel visent à renforcer la lutte contre les comportements à risque : promotion de l’autocontrôle d’alcoolémie, installation obligatoire d’un éthylotest anti-démarrage en cas de délit de conduite sous l’emprise de l’alcool, introduction d’une peine de confiscation obligatoire du véhicule, lutte contre le trafic de points…
a) L’instauration d’une peine complémentaire d’interdiction de conduite d’un véhicule non équipé d’un dispositif d’anti-démarrage par éthylotest
L’alcool est redevenu depuis 2006 le premier facteur d’accident sur la route, causant 26 % des décès. C’est pourquoi le comité interministériel a préconisé une poursuite de la promotion de l’autocontrôle d’alcoolémie par des éthylotests disponibles dans de nombreux points de vente, parallèlement au renforcement des contrôles et des sanctions.
Prenant la mesure de l’ampleur du phénomène, le présent projet de loi instaure, en cas de délit de conduite sous l’empire d’un état alcoolique, une peine complémentaire d’interdiction, pour une durée donnée, de conduire un véhicule qui ne serait pas équipé d’un éthylotest électronique anti-démarrage (article 26). Le non-respect de cette interdiction sera constitutif d’un nouveau délit puni de deux d’emprisonnement et 4 500 euros d’amende.
b) L’instauration d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule dont l’auteur est propriétaire
Dans le but de renforcer le caractère dissuasif des sanctions, les articles 25 à 28 du projet de loi instaurent une peine complémentaire obligatoire, sauf décision contraire spécialement motivée par le juge, de confiscation du véhicule dont l’auteur est propriétaire en cas de commission de certaines infractions, dont notamment la conduite sans permis ou conduite malgré une mesure de rétention ou une décision de suspension, annulation, invalidation ou interdiction d’obtention du permis, la récidive de grand excès de vitesse de 50 km/h ou plus ou la récidive de conduite sous l’empire d’un état alcoolique ou sous l’emprise de stupéfiants (7).
La commission a adopté deux amendements afin de renforcer la lutte contre la conduite sous l’emprise de l’alcool et des stupéfiants.
À l’initiative du Gouvernement, elle a pris une mesure de prévention en rendant obligatoire la fourniture de dispositifs gratuits de dépistage de l’alcoolémie dans les débits de boissons ouverts après 2 heures du matin (article 31 quinquies).
La commission a également adopté l’article 31 ter, à l’initiative du rapporteur, qui assouplit les conditions de mise en œuvre des contrôles de dépistage en matière de stupéfiants.
Avec le développement des contrôles de vitesse automatisée, le nombre de points perdus chaque année a considérablement augmenté. Les automobilistes ayant perdu un grand nombre de points n’hésitent pas à imputer une contravention entraînant retrait de points à un autre automobiliste, avec l’accord de ce dernier. D’abord cantonné dans la sphère familiale, ce phénomène s’est étendu et a pris la forme d’un véritable « trafic », c’est-à-dire avec contrepartie financière.
Pour y remédier, l’article 29 du projet de loi crée un délit d’achat ou de vente de points du permis de conduire.
AUDITION DE MME MICHÈLE ALLIOT-MARIE,
ALORS MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER
ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Au cours de sa deuxième séance du mercredi 3 juin 2009, la Commission procède à l’audition, ouverte à la presse, de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (n° 1697).
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous vous souhaitons une nouvelle fois la bienvenue à la commission des lois, madame la ministre. Vous venez nous présenter un projet de loi que beaucoup d’entre nous attendaient avec impatience et qui prolonge les efforts engagés sous la précédente législature pour répondre aux attentes de nos concitoyens en matière de sécurité. Après la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) pour la période 2002-2007, ce projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), qui couvre la période 2009-2013, vise à renforcer les moyens d’action de votre ministère contre les menaces de plus en plus diverses qui pèsent sur notre pays. Je vous laisse la parole pour nous présenter les objectifs opérationnels définis pour les cinq années à venir et les moyens que vous demanderez au Parlement de vous accorder.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. C’est toujours avec grand plaisir que je me rends devant votre commission chaque fois que j’y suis conviée. Je me réjouis tout particulièrement aujourd’hui de pouvoir vous présenter ce projet de LOPPSI, qui était prêt depuis un certain temps mais que le calendrier parlementaire et des contraintes constitutionnelles avaient empêché de présenter.
Une loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, ce sont des moyens financiers et matériels, mais aussi des moyens juridiques, mis à la disposition des forces de sécurité pour accomplir leurs missions. S’il est important de mettre au point une stratégie pour lutter contre la délinquance à un moment donné, il convient aussi de s’inscrire dans une perspective plus large : une loi d’orientation est destinée à produire ses effets sur les cinq années qu’elle couvre, et au-delà, à dégager des orientations.
Depuis 2002, la délinquance a fortement diminué dans notre pays grâce à la LOPSI. La délinquance de proximité, celle qui affecte le plus nos concitoyens, a ainsi chuté de près de 30%, ce qui correspond à 488 000 actes de délinquance – et partant de victimes – en moins. En 2008, le nombre de faits constatés a atteint son seuil le plus bas depuis 1997. C’est un résultat dont il faut au premier chef féliciter les forces de l’ordre, mais nous ne saurions nous en contenter. Il faut à la fois aller plus loin et nous préparer aux mutations de la délinquance, qui vont de pair avec celles de notre société. La mondialisation rend les menaces à la fois plus nombreuses, plus diffuses et plus globales, et la délinquance prend de nouvelles formes.
Ce projet de LOPPSI nous donne les moyens d’inscrire notre action dans la durée pour faire baisser la délinquance. Il trouve logiquement sa place à la suite des propositions de loi issues de votre commission, celle du président Warsmann visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, celle de M. Bénisti et Mme Batho relative aux fichiers de police, celle enfin de M. Estrosi visant à renforcer la lutte contre les bandes violentes. Cette complémentarité du travail du Gouvernement et du Parlement fait honneur à notre démocratie.
Ce projet de LOPPSI engage 2,5 milliards d’euros sur cinq ans – vous avez déjà voté dans la loi de finances pour 2009 les crédits pour cette année. Dans la continuité du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la LOPPSI intègre, pour la première fois, le domaine de la sécurité civile, avec notamment une meilleure préparation à la gestion des risques NRBC (nucléaire, bactériologique, biologique et chimique) qui peuvent survenir en cas d’acte terroriste mais aussi d’accident industriel.
Autre nouveauté : la LOPPSI est annualisée, ce dont je me réjouis. Cela permettra au Parlement de contrôler chaque année, lors de l’examen du projet de loi de finances, que les engagements ont bien été respectés. Que les crédits accordés au titre de la LOPPSI soient annualisés ne signifie pas qu’ils seront constants d’année en année ; au contraire, une montée progressive en puissance est prévue. Ainsi, pour la dernière année, 870 millions d’euros sont inscrits car nous devrons faire face à compter de 2012 au désengagement des armées outre-mer et acheter certains appareils, notamment des hélicoptères, pour continuer d’assurer la même protection aux territoires d’outre-mer et à leurs populations.
Ce projet de LOPPSI repose sur une stratégie globale, fondée sur la réactivité et l’anticipation face aux nouvelles formes d’insécurité d’une part, et sur le renforcement de la dissuasion et de la prévention d’autre part.
Premier principe : améliorer la réactivité et l’anticipation. Notre société évolue, la délinquance aussi. Nous ne pouvons pas nous permettre de rester à la traîne. Bien au contraire, nous devons mobiliser tous les nouveaux moyens technologiques dont nous disposons. C’est pourquoi je souhaite développer une police scientifique et technique de masse, dont le champ d’intervention et les méthodes soient étendus et adaptés à toutes les formes de délinquance et de criminalité ; en effet elle n’intervient aujourd’hui que pour les crimes et les délits les plus graves, en permettant d’ailleurs d’obtenir des taux d’élucidation remarquables. L’idée est de pouvoir utiliser ces moyens pour des actes de délinquance tels que les vols dans un véhicule ou les cambriolages. Il faut pour cela développer les moteurs de recherche et faire baisser le coût des analyses.
Pour faciliter le recoupement des affaires et mieux lutter contre les actes de délinquance en série, le projet permet d’étendre l’utilisation des logiciels de recoupement à la lutte contre la moyenne délinquance. Aujourd’hui, ces logiciels peuvent être utilisés pour les crimes et délits punis de plus de cinq ans d’emprisonnement, dans le cas d’atteinte aux biens, et de sept ans dans le cas d’atteintes aux personnes. Il est prévu d’abaisser les seuils à cinq ans d’emprisonnement, toutes infractions confondues.
De même, le projet facilite les procédures d’alimentation du fichier national automatisé d’empreintes génétiques (FNAEG), qui a fait la preuve de son efficacité. Il est ainsi proposé que les agents du corps des personnels scientifiques de la police nationale puissent procéder, sous le contrôle des officiers de police judiciaire, aux opérations de vérification, de prélèvement et d’enregistrement. Dans un souci de transparence, un magistrat référent sera chargé du contrôle des fichiers d’antécédents et d’analyse sérielle.
Enfin, le projet améliore les procédures d’enregistrement et de contrôle des délinquants sexuels dans le fichier national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes.
Au-delà de ces moyens technologiques, des moyens opérationnels sont nécessaires pour mieux lutter contre la délinquance. En effet celle-ci se joue des frontières administratives et, même si la coordination entre les services a été améliorée, les procédures demeurent longues quand des délinquants se déplacent par exemple d’un département à un autre. Pour adapter l’organisation de la sécurité aux bassins de délinquance, identifiés sur le terrain, nous proposons qu’une police d’agglomération renforce la coordination entre les services de sécurité. Pour l’Île-de-France, le projet étend les compétences du préfet de police aux départements de la petite couronne pour le maintien de l’ordre public, dans sa totalité. Le préfet de police dirigera également l’action des services de police et de gendarmerie dans leur mission de régulation et de sécurité de la circulation sur les axes routiers d’Île-de-France, ce qui permettra notamment de mieux suivre les délinquants et de les empêcher d’agir. Le projet ouvre la possibilité d’étendre à d’autres agglomérations ce commandement unique en matière d’ordre public. Des travaux sont d’ores et déjà en cours à Lille, Lyon, Marseille. Toulouse pourrait éventuellement être également concernée.
Au-delà de cette plus grande réactivité et de cette meilleure anticipation, le projet vise à renforcer à la fois la dissuasion et la prévention. Des modes d’action adaptés et des moyens juridiques renforcés doivent le permettre.
Au premier rang des technologies adaptées figure la vidéoprotection qui, d’un avis unanime, constitue un moyen efficace de dissuasion et, partant, de prévention. Il vous est proposé de tripler le nombre de caméras installées sur l’ensemble du territoire. Dans les lieux exposés à des risques particuliers d’agression ou de vol, les personnes privées seront désormais autorisées à installer des systèmes de vidéoprotection filmant les abords de leurs bâtiments. Le délai de conservation des images, qui demeure plafonné à un mois, pourra dorénavant faire l’objet d’une durée minimale fixée par le préfet, afin de permettre l’exploitation des images au cours d’une enquête lorsqu’une infraction a été commise dans le champ des caméras, alors qu’elles sont aujourd’hui souvent effacées dans des délais trop brefs. Dans le même temps, il faut apporter aux personnes des garanties supplémentaires en matière de respect de la vie privée et de protection des libertés publiques. C’est ainsi que les compétences de la commission nationale de vidéosurveillance seront élargies à une mission générale de contrôle du développement de cette technique. La composition de cette commission sera diversifiée et ses possibilités de saisine élargies. Parallèlement, le préfet pourra décider la fermeture administrative des établissements qui auraient utilisé un dispositif de vidéoprotection non autorisé.
Il nous faut également renforcer la lutte contre la cybercriminalité en nous dotant d’outils aussi efficaces dans l’espace virtuel que sur le terrain réel. Contre la pédopornographie, le projet permet de bloquer l’accès depuis le territoire national à certains contenus, même s’ils proviennent de sites hébergés à l’étranger. Le dispositif est simple : le ministère de l’intérieur transmettra aux fournisseurs d’accès à internet la liste des sites à bloquer et ce sont aux FAI qu’il appartiendra ensuite d’en empêcher l’accès. Un tel dispositif technique existe déjà dans de nombreuses démocraties voisines.
L’usurpation d’identité sur internet doit également être plus sévèrement sanctionnée. Jusqu’à présent, elle ne pouvait être poursuivie que s’il en avait résulté un préjudice financier. Or, cette usurpation peut avoir de très graves conséquences non financières, par exemple en matière de diffamation. La multiplication des forums de discussion et des réseaux sociaux de type Facebook en a accru les risques. Le projet rend désormais condamnable l’usurpation de l’identité d’autrui sur internet, même sans préjudice financier.
Contre l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication par les grands criminels ou les terroristes, le projet donne aux enquêteurs les moyens de capter à distance et en temps réel les données informatiques telles qu’elles s’affichent à l’écran d’un ordinateur ou qu’elles y sont saisies, bien entendu dans le cadre d’une enquête judiciaire et sous le contrôle du juge. Alors même que le téléphone est délaissé au profit de l’ordinateur, il serait paradoxal qu’on puisse procéder à des écoutes téléphoniques – strictement encadrées –, mais non surveiller les messages transmis par voie électronique par des criminels ou des terroristes.
Des moyens juridiques renforcés sont également nécessaires pour prévenir certaines infractions et garantir l’efficacité des sanctions.
Il nous faut ainsi lutter contre les déviances de certaines officines dans le domaine dit de l’intelligence économique. Certains dérapages ont été sanctionnés, mais nous voulons réglementer plus strictement ces activités. Nous prévoyons un agrément préfectoral des dirigeants, gérants et associés des sociétés se livrant à de telles activités, ainsi qu’une autorisation administrative d’exercice desdites activités par les personnes morales. Tous les professionnels sérieux du secteur jugent ce dispositif pertinent. Le projet dispose également que les anciens fonctionnaires de police, les membres de la gendarmerie nationale ainsi que les agents travaillant dans certains services de renseignement ayant pu avoir, de par leur profession, connaissance d’informations réservées, ne pourront pas exercer d’activité privée dans ce secteur dans les trois ans suivant la cessation de leurs fonctions. Sans porter atteinte à leur liberté de retravailler, cette disposition paraît de nature à prévenir tout risque.
Il vous est également proposé de rendre plus efficace la lutte contre la violence dans les enceintes sportives. Les mesures existantes, comme l’interdiction administrative ou judiciaire de stade, ou bien encore la dissolution d’associations de supporters, doivent être renforcées. Nous prévoyons d’allonger de trois à six mois la durée d’une interdiction administrative de stade : en effet, si les actes ayant conduit à cette interdiction avaient eu lieu vers la fin du championnat de football par exemple, l’interdit de stade pouvait, dès le début de la saison suivante, retourner au stade comme si de rien n’était, après la trêve de l’été, le délai de trois mois s’étant écoulé. En portant la durée d’interdiction à six mois, et un an en cas de récidive, la sanction aura une application effective. De même, une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à un an pourra être prononcée en cas de non-respect de l’arrêté préfectoral d’interdiction ou de méconnaissance de l’obligation de pointage. Comme vous le savez, j’ai été amenée à dissoudre certaines associations de supporters, notamment pour injures racistes. Il vous est proposé que ces associations puissent faire l’objet d’une dissolution administrative ou d’une suspension de leur activité dès la commission d’un premier acte particulièrement grave.
Il est un autre domaine dans lequel des sanctions sont prévues, mais où il faut s’assurer qu’elles soient effectivement appliquées pour être pleinement efficaces : c’est celui de la sécurité routière. Même si le nombre de tués et de blessés sur nos routes a fortement diminué, ce sont encore en 2008, en moyenne, chaque jour, 12 personnes qui y ont perdu la vie et 250 qui y ont été blessées, certaines risquant de demeurer handicapées à vie. C’est inacceptable. Il vous est donc proposé, pour les infractions les plus graves et en cas de récidive de certains chauffards déjà condamnés par la justice, une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule – sauf décision motivée du juge prenant en compte des circonstances particulières. Le véhicule saisi sera remis à l’administration des Domaines puis vendu. Le produit de la vente pourrait être reversé à des associations d’aide aux victimes ou de lutte contre la délinquance routière. En cas de blessures involontaires ou d’homicide commis au volant sous l’emprise de l’alcool ou de stupéfiants, le juge pourra prononcer, à titre de peine complémentaire, une interdiction pendant cinq ans au plus de conduire un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage. C’est une mesure technique de précaution, dont nous avons vérifié auprès des constructeurs automobiles qu’elle ne posait pas de difficultés.
Le permis à points est un outil efficace de lutte contre l’insécurité routière, mais à condition que les conséquences des retraits de points soient effectives. Nous proposons donc d’aggraver la sanction prévue en cas de récidive de conduite sans permis, ainsi que de réprimer plus fermement le trafic de points car, au-delà des trafics intra-familiaux bien connus, il en est qui s’opèrent sur internet moyennant rémunération. La loi, qui vise d’abord à protéger les plus faibles, doit être respectée. À défaut, c’est l’autorité même du Parlement et de l’État qui se trouve remise en question. Il vous est donc proposé de sanctionner le trafic de points par des peines pouvant aller jusqu’à six mois de prison et 15 000 euros d’amende.
Voilà brièvement résumé ce projet de LOPPSI. Il répond à une stratégie simple : ne jamais être en retard par rapport aux évolutions de la délinquance, se doter des moyens technologiques appropriés et garantir que l’autorité, sereine et tranquille, de l’État sera bien respectée. Toutes ses dispositions reposent sur une seule philosophie : le refus de la fatalité en matière de délinquance. Sans doute existera-t-elle toujours, mais il n’y a aucune raison que nous ne puissions pas la faire diminuer. La protection de nos concitoyens relève des missions fondamentales de l’État et de notre responsabilité commune. Ensemble, Gouvernement et Parlement, avec les forces de sécurité, donnons-nous les moyens de l’assurer.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Madame la ministre, je tiens à vous remercier d’avoir anticipé l’application de la réforme constitutionnelle, laquelle ne rend obligatoire qu’à compter du 1er septembre la présentation d’une étude d’impact pour tout projet de loi. Celle, d’une centaine de pages, qui est annexée à ce projet de LOPPSI dresse un état des lieux, recense les difficultés rencontrées et évalue l’incidence des mesures proposées. Le travail de la Commission ne pourra qu’en être enrichi. Nous nous réjouissons que le Parlement puisse ainsi travailler dans de meilleures conditions.
M. Éric Ciotti, rapporteur. Je vous remercie à mon tour, madame la ministre, et je salue votre détermination dans la lutte contre l’insécurité et l’adaptation constante des moyens qui y participent.
Toute politique efficace en matière de sécurité repose sur quatre éléments essentiels : les effectifs – la LOPSI y a pourvu –, l’information et le renseignement – la loi Perben II y a pourvu –, les fichiers de police, enfin les moyens de police scientifique et technique. Vous proposez de doter la police scientifique et technique de moyens supplémentaires, en permettant notamment une utilisation plus large des logiciels de recoupement et des analyses sérielles, outils auxquels il sera désormais possible de recourir pour tous les actes de délinquance, y compris les atteintes aux biens – dont le taux d’élucidation est le plus faible –, alors qu’ils étaient jusqu’à présent réservés aux crimes et délits les plus graves, mieux élucidés. Aujourd’hui, les dépenses d’équipement et d’investissement représentent 13% des dépenses dans la police et 17% dans la gendarmerie, alors qu’elles atteignent couramment 20% dans de nombreux pays comparables. Quels objectifs chiffrés vous assignez-vous en ce domaine à l’horizon 2013 ?
Le rapport annexé au projet réaffirme la nécessité de mutualiser les moyens de la police et de la gendarmerie, et de mieux assurer leur complémentarité. Estimez-vous qu’une étape nouvelle devrait être franchie sur la période 2009-2013, en allant vers une spécialisation accrue de chacune de nos forces de sécurité ?
Les extractions et transfèrements de détenus mobilisent de très nombreux personnels. Qu’en est-il de l’objectif de confier cette mission à l’administration pénitentiaire, ce que, pour ma part, je souhaite ardemment ? Comment pourrions-nous le réaffirmer dans ce texte ?
Les fichiers d’antécédents judiciaires et d’analyse sérielle, constitués dans un cadre légal, respectueux des libertés individuelles – et qui le sera encore davantage après le travail conjoint de nos collègues Jacques Alain Benisti et Delphine Batho sur les fichiers de police –, regroupent aujourd’hui des milliers de données difficilement utilisables, faute des outils nécessaires. Deux millions d’auteurs de faits de délinquance y sont recensés. Or, quelque 90% des actes de délinquance sont commis, on le sait, par des personnes figurant déjà dans ces fichiers. Mais comment opérer les rapprochements nécessaires ? Vous proposez que ces fichiers recensent à la fois les auteurs d’actes de délinquance et les victimes. Serait-il envisageable de les étendre aux personnes physiques citées dans les procédures ? La question peut faire débat, et il faut bien entendu garantir le respect des libertés individuelles, mais l’enjeu est tout de même 5% d’élucidations supplémentaires.
L’article 23 du projet autorise, dans le cadre d’instructions en matière de criminalité organisée, à capter en temps réel des données informatiques, évolution indispensable au vu du développement de nouvelles formes de délinquance. Quels moyens informatiques va-t-on mettre à la disposition des forces de police et de gendarmerie pour leur permettre de s’adapter au mieux aux évolutions de la criminalité ?
S’agissant de la vidéoprotection, quels sont les premiers résultats des expérimentations de caméras embarquées dans des véhicules ?
Pour renforcer la lutte contre l’insécurité routière, le projet instaure une peine maximale de cinq ans d’interdiction de conduite d’un véhicule non doté d’un dispositif d’anti-démarrage avec éthylotest associé. Ce type d’équipement peut-il être installé sur tous les véhicules ? Quel en est le coût ?
L’article 35 du projet permet au juge d’instruction d’ordonner l’affectation aux services enquêteurs de biens saisis en cours d’enquête, si leur conservation n’est plus utile à la manifestation de la vérité. Quel bilan dressez-vous de l’application de l’article L. 2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques qui, d’ores et déjà, permet qu’une juridiction de jugement attribue des biens saisis aux services enquêteurs ? Alors qu’aujourd’hui cette attribution ne peut intervenir qu’à la fin de la procédure, elle pourrait désormais avoir lieu dès le début, ce qui, à mon avis, rendra la mesure beaucoup plus dissuasive.
Enfin, l’article 32 du projet confie au préfet de police de Paris la mission de conduire la politique de sécurité dans l’ensemble de la petite couronne et lui donne des moyens juridiques pour intervenir, dans certains domaines, dans toute l’Île-de-France. Quelles améliorations peut-on en attendre et dans quelles autres agglomérations des expériences comparables pourraient-elles avoir lieu ?
Mme la ministre. En ce qui concerne votre première question, l’objectif pour 2013 est effectivement d’atteindre 20 %, comme dans les autres pays européens.
Concernant la police et la gendarmerie, plutôt que de spécialisation, je préfère parler de mutualisation. Il est prévu de la pratiquer dans le domaine des moyens, et notamment pour les contrats de fournitures passés avec des industriels, afin d’en abaisser les coûts. Elle peut également intervenir en matière de formations spécialisées car on ne voit pas, par exemple, pourquoi les plongeurs de la gendarmerie et les plongeurs de la police auraient besoin de formations différentes. Il est possible aussi de mutualiser l’utilisation de certains appareils : il est ainsi prévu que des hélicoptères de la gendarmerie puissent être mis à la disposition de la police. Police et gendarmerie n’en gardent pas moins la totalité de leurs compétences.
Le cas des transfèrements est traité dans d’autres textes. Les policiers et les gendarmes ont déjà vu leurs tâches « marginales » diminuer considérablement ; notre objectif demeure qu’ils soient le plus possible sur le terrain, pour accomplir les missions qui ont justifié leur engagement. Il faut que le ministère de la justice se dote des moyens qui lui seraient nécessaires pour assurer lui-même ces transfèrements, et c’est pourquoi je suis en faveur d’une augmentation de son budget. De la même façon, nous subissons les conséquences du nombre insuffisant de places dans les établissements pénitentiaires, lequel conduit à laisser dans la rue des personnes qui risquent fort de commettre de nouveaux délits.
Concernant les fichiers d’analyse sérielle, l’idée est de faire apparaître les similitudes dans les méthodes d’action, afin de faciliter l’identification de personnes commettant une série de faits. En revanche, étendre le système à des personnes qui ne sont pas directement impliquées risquerait de porter atteinte aux libertés individuelles.
S’agissant de la vidéoprotection, les chiffres montrent clairement que les villes qui se sont équipées en caméras ont vu leur délinquance baisser. Quant aux caméras embarquées et aux petites caméras individuelles que nous sommes en train de tester, elles ont pour effet, aux dires de policiers que j’ai rencontrés il y a quelques jours, de faire fuir les délinquants.
En ce qui concerne la délinquance routière, l’éthylotest coûte 1 000 euros mais je rappelle que c’est un complément de sanction. De plus, les constructeurs m’ont indiqué que la généralisation du dispositif en fera baisser le coût. Par ailleurs, ils m’ont assuré, après avoir hésité pendant quelques mois, qu’il n’y avait pas de problème de faisabilité technique, aussi bien sur les véhicules neufs que sur les véhicules d’occasion.
Quant à l’article L. 2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques, son application est aujourd’hui plus que modeste : les véhicules qui ont été affectés aux services sont au nombre de quatre, et la procédure est en cours pour cinq autres. Il faut en effet, dans le système actuel, attendre le jugement définitif. C’est pourquoi je vous propose une confiscation dès le début de la procédure, avec, bien entendu, indemnisation de la personne si par hasard elle est innocentée par le procès. Mais dans de nombreux cas, notamment en matière de trafic de drogue, il n’y a pas de doute possible. Ces dispositions concernent les voitures, mais aussi les bateaux, en particulier les go fast, ou encore les motos. Soyez certain que lorsqu’un petit caïd de quartier se fera confisquer sa Porsche et la verra revenir conduite par un policier, il sera ridiculisé aux yeux des autres, ce qui est peut-être la pire sanction qu’on puisse lui infliger.
Quant à la police d’agglomération, on peut en attendre une grande amélioration du suivi des groupes, devenus extrêmement mobiles. Cela peut notamment permettre d’agir simultanément en différents points, sur des bandes entières. Les agglomérations sur lesquelles nous travaillons actuellement sont Lille, Lyon et Marseille. Ma dernière visite à Toulouse me fait penser qu’elle sera probablement l’une des prochaines villes concernées.
Mme Brigitte Barèges. La mutualisation entre police et gendarmerie est une excellente chose. Il faudrait également veiller à la coordination avec d’autres services de l’État, en particulier les services fiscaux car la fraude fiscale peut notamment être détectée par le train de vie – pour reprendre votre exemple, par la Porsche que conduit le petit caïd. Dans mon agglomération, j’ai essayé sans succès de sensibiliser les services de l’État sur ces sujets.
M. Jérôme Lambert. Vous conviendrez, madame la ministre, que la Porsche n’est sans doute pas le véhicule le plus pratique pour patrouiller…
Ma première interrogation concerne le bilan de la LOPSI. J’ai cru comprendre qu’il était moins bon pour la gendarmerie que pour la police. Pourriez-vous nous apporter des précisions ?
En ce qui concerne les tentatives d’escroquerie sur Internet, je vous avais fait une proposition très simple. Au lieu d’avoir à faire un signalement, en formulant des explications, je proposais que l’on puisse transférer le mail sur un serveur de votre ministère. Vous m’avez répondu que ce n’était pas possible, mais il me semble que cela pourrait le devenir.
Je suis d’accord avec vous sur la nécessité d’agréer les officines d’intelligence économique, mais ne pourrait-on également davantage encadrer le secteur de la sécurité privée ?
S’agissant de la délinquance « sportive », pourriez-vous nous dire combien de personnes sont actuellement interdites de stade ?
Concernant enfin la sécurité routière, il ne faut évidemment rien changer à la philosophie du permis à points. Néanmoins, nombreux sont nos concitoyens qui se font retirer leur permis de conduire pour avoir perdu petit à petit leurs points, sans être pour autant des grands délinquants routiers. Ils ont la possibilité de repasser le permis six mois plus tard, mais pendant ce délai ils en sont privés, ce qui peut conduire certains à perdre leur emploi. Ne pourrait-on faire un petit peu évoluer le système, en donnant à ces personnes un « permis blanc » pendant six mois ? Elles auraient l’obligation de repasser le permis au cours de cette période, faute de quoi elles le perdraient totalement. Ce serait un système de sursis, à destination des personnes qui ont commis des infractions sans très grande gravité. Cela me paraît assez pédagogique, et cela éviterait aussi la forme de délinquance routière que constitue la conduite sans permis.
Mme Delphine Batho. La précédente LOPSI avait associé au volontarisme affiché des moyens conséquents. Nombre de dispositions législatives ont été adoptées. Sept ans après, force est de constater que cette politique n’a pas marché. Ce fut une politique du chiffre, qui d’ailleurs n’est pas allée sans poser problème dans les rapports entre la police nationale et la population. La fracture territoriale s’est aggravée, avec la concentration dans certaines zones de formes de délinquance particulièrement violentes. Ce que nous avons vu ces derniers mois, loin d’être un phénomène nouveau, ne fait qu’illustrer cette tendance.
Face à ce constat, on aurait aimé, madame la ministre, vous voir proposer une nouvelle orientation, une nouvelle doctrine. J’avais d’ailleurs cru comprendre, en lisant votre interview dans un journal paraissant le dimanche, que vous-même formuliez en creux une critique de la politique des effets d’annonce et que vous en appeliez à une action plus en profondeur. Il est quand même terrible d’avoir attendu les événements des Mureaux, de La Courneuve, de Gagny pour que ce texte, prêt depuis des mois, soit présenté en Conseil des ministres et vienne en en discussion au Parlement.
Je voudrais d’abord vous interroger sur ce qui ne figure pas dans ce texte de 46 articles et les documents qui lui sont annexés. D’abord, rien ne concerne ce qui est à nos yeux le problème principal, à savoir la montée de la violence et des zones de non-droit. Faute de cet élément central, on nous propose une fuite en avant dans le tout-technologique. Par ailleurs, il est frappant de ne pas trouver dans ce projet l’équivalent de l’article 2 de la LOPSI de 2002 : on ne sait rien sur les effectifs, mis à part le fait qu’on nous demande d’approuver, à travers le rapport annexe, le protocole d’accord qui a été signé avec un syndicat en novembre dernier, qui réduit de 8000 le nombre de gardiens de la paix par rapport aux engagements pris en 2004. La RGPP suscitant des inquiétudes, nous voudrions avoir des indications sur les évolutions des effectifs de policiers et de gendarmes, faute de quoi l’on ne saurait parler de loi de programmation.
En ce qui concerne la police d’agglomération, pour ma part je n’ai pas vu les dispositions qui permettraient de l’organiser ailleurs qu’en région parisienne. En Île-de-France, nous nous inquiétons de la rupture qui va se produire entre petite couronne et grande couronne. Les problèmes étant les mêmes dans l’une et l’autre, ne vaudrait-il pas mieux, à l’instar de ce qui avait été fait pour la police des transports, mettre en place un dispositif régional ?
Nous avons entendu récemment une nouvelle annonce du Président de la République, cette fois sur la création de brigades de lutte contre les violences familiales. Je n’en trouve pas trace dans ce texte. Qu’en est-il ? Quelle est votre position ?
La commission des lois a exprimé sa volonté unanime de revoir le cadre juridique des fichiers de police. Mais dans ce domaine, votre projet m’inquiète sur plusieurs points, et j’aimerais connaître l’avis de la CNIL et du Conseil d’État. Je pense notamment au STIC. Quant au problème du fichier EDVIGE, il reste pendant, et nous tenons à ce qu’il soit réglé par la loi. Par ailleurs, il est paradoxal que le seuil de peine retenu empêche d’utiliser l’outil des fichiers de rapprochement sur des cambriolages, mais qu’il soit possible de faire figurer dans ces fichiers les témoins d’un vol aggravé.
Plusieurs éléments de ce projet peuvent donner l’impression d’une logique d’externalisation ou de privatisation de la politique de sécurité. Le premier est la vidéosurveillance, qui certes peut être utile mais qui n’est pas un remède miracle. Ne faudrait-il pas tirer les leçons de ce qu’on en pense désormais en Grande-Bretagne ? D’autre part, plutôt que de créer une commission nationale de contrôle de la vidéosurveillance, ne pourrait-on faire appel à la CNIL ? On s’oriente aussi, me semble-t-il, vers la privatisation des transfèrements.
En ce qui concerne l’intelligence économique, j’ai le sentiment que le dispositif proposé – délai de trois ans et possibilités de dérogation – est très en retrait par rapport à ce que vous aviez annoncé il y a peu.
Pour terminer, j’évoquerai un sujet d’actualité. Nous sommes très attachés à la lutte contre le terrorisme. Son cadre juridique doit être utilisé à bon escient. Je n’ai aucune sympathie pour les idées de Julien Coupat. Je pense d’ailleurs qu’il est très dangereux d’en faire un héros. Mais beaucoup disent que le dossier est vide, et des policiers laissent entendre qu’une forme de commande politique aurait précipité certaines interpellations. Nous aimerions donc entendre de vous quelques explications ou savoir quelles leçons vous tirez de cette affaire.
Mme Marietta Karamanli. Dans un rapport de 2008 de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, qui dépend du Conseil de l’Europe, il était indiqué que la France se caractérise à la fois par le nombre de plaintes enregistrées – plus de cinq millions – et par le nombre d’affaires classées sans suite – 70 %. En Allemagne, qui compte 82 millions d’habitants – contre 64,5 en France – le nombre de plaintes enregistrées était de cinq millions et le taux d’affaires classées sans suite était de 26 %. Ces chiffres, qui traduisent notamment le fait que bien souvent, les auteurs des infractions ne sont pas identifiés, posent la question de l’efficacité de nos forces de police – en dépit des nombreux textes qui ont pu être votés. Quel est votre sentiment sur ce sujet ?
En ce qui concerne la vidéosurveillance – rebaptisée vidéoprotection –, il serait bon en effet d’examiner les exemples étrangers. Selon un rapport de Scotland Yard, la présence de 500 000 caméras à Londres n’a pas eu d’impact significatif. Les auteurs soulignent aussi que cette installation massive de caméras ne s’est pas accompagnée d’une réflexion sur la façon dont la police allait employer les images et dont elles seraient employées devant les tribunaux. Qu’en pensez-vous ? Quelles conclusions en tirez-vous quant à l’organisation et à la formation de la police ?
L’article 34 supprime le caractère expérimental de l’autorisation donnée à l’État de faire appel à des prestataires privés pour le transport des étrangers retenus en centres de rétention ou maintenus en zones d’attente. À combien estime-t-on les montants ainsi économisés en année pleine ?
Enfin, s’agissant de la délinquance routière, à combien estime-t-on le nombre de personnes qui pourraient être concernées par l’alinéa 5 de l’article 30, où il est question de « raisons plausibles » de soupçonner quelqu’un ?
M. Bruno Le Roux. Madame la ministre, j’avais senti dans vos précédentes interventions un certain retour aux territoires et à la proximité, lequel devait naturellement conduire à une réflexion sur la répartition territoriale de nos forces de sécurité. C’est pourquoi je vous demande officiellement de bien vouloir, pour le débat que nous aurons sur ce texte, nous transmettre, circonscription de police par circonscription de police, et quand c’est possible en élargissant le champ à toutes les forces de sécurité publique, une carte de répartition des effectifs, comportant des indications sur les statuts et sur l’ancienneté. Il faut en effet, si nous voulons nous mettre d’accord sur des avancées, pouvoir partir d’un « point zéro ». On constatera, je pense, l’existence d’une fracture dans notre pays en matière de sécurité, mais cette transparence me paraît indispensable.
Je voudrais par ailleurs vous faire une proposition concernant les armes à feu. Nous avons réussi à éviter pendant longtemps que se produisent chez nous des faits divers semblables à ceux qui ont eu lieu en Grande-Bretagne, au Canada ou aux États-Unis. Je constate une évolution inquiétante de l’utilisation de ces armes, non pas dans les lieux publics mais en particulier dans des lieux commerciaux. Ne pensez-vous pas qu’il est temps de mener une réflexion approfondie sur la détention et la circulation des armes à feu ?
M. Dominique Perben. En ce qui concerne le transfèrement des personnes incarcérées, il est de l’intérêt de la police et de la gendarmerie comme de l’administration pénitentiaire que celle-ci en assume davantage la responsabilité. Cela permettrait à la fois de diversifier les métiers de la pénitentiaire et d’alléger les tâches de la police et de la gendarmerie. Lorsque M. Sarkozy était au ministère de l’intérieur et que j’étais moi-même à la Chancellerie, nous n’avons pas pu aboutir, mais il serait très utile de reprendre ce dossier.
M. Philippe Goujon. Face à de nouvelles formes de délinquance, il est opportun de prendre de nouvelles dispositions législatives. D’ailleurs, en ce qui concerne les statistiques des crimes et délits, ne faudrait-il pas sortir du sempiternel « état 4001 », qui mêle dans une même rubrique des éléments très hétérogènes et ne veut plus dire grand-chose ?
L’établissement de fichiers d’analyse sérielle me paraît indispensable. Et de même que la police scientifique et technique permet de s’appuyer sur la preuve plutôt que sur l’aveu, la vidéoprotection devrait permettre une révolution culturelle importante en matière de sécurité publique. Envisage-t-on un plan de lutte contre les vols à main armée chez les petits commerçants, dont on constate l’augmentation ?
S’agissant de la « délinquance sportive », les interdictions de stade peuvent-elles s’appliquer également en dehors de nos frontières, et nous-mêmes pouvons-nous faire appliquer chez nous des mesures qui ont été prononcées par un autre pays ? Autrement dit, quelle est la coopération internationale en la matière, les hooligans étant, comme on le sait, très mobiles ?
En ce qui concerne la vidéoprotection, je déplore qu’il faille attendre si longtemps sa mise en service à Paris. Ce n’est pas sans lien avec la question du financement, lequel, contrairement à ce qui se passe en province, n’est pas assuré par la Ville. Où en sont les négociations entre l’État et la Ville de Paris à ce sujet ?
Concernant la police d’agglomération, vous avez évoqué un décret de création d’une direction interdépartementale de la sécurité publique. Peut-on savoir à quel moment il devrait être pris ? Et y aura-t-il vraiment besoin d’une loi pour permettre le transfert de compétences entre préfets de départements et préfet de police ?
Un plan d’action contre le trafic d’armes serait tout à fait opportun, de même qu’une nouvelle réglementation sur le commerce des armes. Enfin, les mesures nouvelles sur la fidélisation des policiers et gendarmes en Ile-de-France me paraissent très utiles.
M. Manuel Valls. Madame la ministre, je partage les interrogations de Delphine Batho sur votre stratégie face aux nouvelles formes de violence. Les forces de l’ordre sont conduites à intervenir dans des conditions de plus en plus difficiles. Il y a eu encore ces dernières heures des incidents aux Ulis.
Je veux moi aussi insister sur le problème des armes. J’avais d’ailleurs posé il y a quelques années une question à votre prédécesseur, aujourd’hui président de la République, à la suite d’un drame à Evry. Je m’interroge toujours sur les moyens qui ont été, ou qui n’ont pas été, donnés à l’organisme créé à la suite du travail de Bruno le Roux et mis en place par Daniel Vaillant début 2002. Je n’ai pas le sentiment – j’espère me tromper – que le trafic d’armes soit pour vous l’objet d’une préoccupation réelle.
En ce qui concerne la vidéosurveillance, outil utile, bien entendu parmi d’autres, je me félicite de la coopération, notamment financière, qui peut exister entre les collectivités et l’État.
S’agissant du redéploiement des policiers au profit des activités de terrain, ne pourrait-on imaginer que d’autres types de fonctionnaires s’occupent de toutes les tâches administratives des commissariats ? En ce qui concerne la territorialisation, je m’interroge sur la manière dont les choses vont fonctionner dans des quartiers voisins d’un quartier disposant d’une unité territoriale de quartier, mais où la problématique est la même. Y aura-t-il une certaine souplesse, permettant, dans une même circonscription de police, de conduire des opérations communes ?
Je souhaiterais par ailleurs qu’à l’occasion de ce débat, on revienne sur la question des polices municipales. Une inégalité apparaît entre les villes qui ont choisi d’en avoir une et les autres, et il serait nécessaire d’avoir une réflexion sur le sujet.
Enfin, concernant le Grand Paris, je m’inquiète moi aussi de voir apparaître une coupure entre la petite couronne et la grande couronne, alors que les problématiques sont bien souvent les mêmes, par exemple en matière de sécurité routière ou de bandes.
M. Dominique Raimbourg. Vous avez évoqué, madame la ministre, des chaînes de sécurité, mais il ne faudrait pas oublier les dispositifs de prévention et de contrôle social – CLS, CLSPD – qui se situent en amont.
Faut-il attendre une extension du système des UTEQ ?
A-t-on, à la suite des émeutes urbaines, mené une réflexion sur la manière dont il fallait y répondre et dont on pouvait les prévenir ?
Enfin, j’ai peu vu de dispositions relatives à la délinquance financière. Qu’en est-il ?
M. Claude Bodin. Votre prédécesseur, M. Sarkozy, avait mis en place les GIR – groupes d’intervention régionaux. Les élus locaux y avaient placé beaucoup d’espoir pour lutter contre les trafics de toute nature dans certains quartiers. Or, depuis quelque temps, ils déplorent de moins voir les GIR à l’œuvre sur le terrain. Pourriez-vous nous dresser un bilan de leur activité ? Souhaitez-vous continuer de les développer ?
Mme la Ministre. Madame Barèges et monsieur Bodin, les GIR, qui associent des policiers, des gendarmes, des douaniers, des agents du fisc et de la Sécurité sociale, avaient ces dernières années recentré leur activité sur la lutte contre le travail au noir et la fraude à la Sécurité sociale. La lutte contre le trafic de drogue n’en représentait plus que 17 % et nous avons remarqué aussi qu’ils étaient très peu saisis. J’ai décidé en janvier 2008 de les relancer. J’ai convoqué tous les chefs de GIR, que je réunis d’ailleurs tous les six mois en présence des directeurs des administrations centrales concernées, ainsi que de représentants du ministère de la justice et des affaires sociales, de façon à faire le point. Et j’ai nommé un coordonnateur en octobre dernier. Cette relance semble avoir porté ses fruits puisqu’en 2008, les GIR ont procédé à trois fois plus de saisies de cannabis et 25 % en plus de saisies de cocaïne. La tendance devrait se renforcer en 2009, ces saisies aboutissant au démantèlement de réseaux entiers qui peuvent comprendre jusqu’à 55 personnes, comme encore récemment dans le Var. Bien entendu, seuls les principaux responsables sont déférés à la justice. Il n’en reste pas moins que les réseaux sont ainsi démantelés, et aujourd’hui plus de 55 % de l’activité des GIR concerne le trafic de drogue. Mon collègue Éric Woerth a par ailleurs accepté de désigner des fonctionnaires de l’administration fiscale spécialement chargés dans certains quartiers de vérifier, sur indication de la police, le train de vie de certaines personnes lorsqu’il ne paraît pas correspondre aux revenus que leurs activités professionnelles officielles sont susceptibles de leur procurer.
Monsieur Lambert, un bilan de la LOPSI figure en annexe du projet de loi. Il est exact que comme elle n’était pas annualisée – je suis donc particulièrement heureuse d’avoir pu obtenir l’annualisation de cette LOPPSI –, des retards se sont accumulés au détriment de la gendarmerie. C’est d’ailleurs pour compenser ces retards que celle-ci a obtenu dans le budget 2009 des crédits supplémentaires par rapport à la police. L’annualisation et l’individualisation des crédits éviteront désormais la reproduction de ce genre de situation.
S’agissant des fraudes sur Internet, il ne me paraît pas très difficile de faire une description du mail suspect ; son transfert direct au ministère ne servirait pas à grand-chose car nous ne pourrions nous-mêmes que le transférer au service.
Je vous remercie d’approuver notre action pour ce qui est des activités d’intelligence économique. Quant au secteur de la sécurité privée, il est d’ores et déjà réglementé. En réalité, nous ne faisons qu’appliquer au premier les dispositions déjà prévues pour le second.
Au 5 avril 2009, 315 mesures d’interdiction administrative de stade avaient été prises depuis le début du championnat. Il y en a eu 1 061 depuis 2006.
S’agissant du permis à points, il faut savoir que 100 000 permis sont invalidés chaque année par perte totale des points, mais que sur ce nombre, seulement 17 l’ont été du fait de commissions successives d’infractions entraînant le retrait d’un seul point. Un million de points sont par ailleurs récupérés chaque année. Vous appelez de vos vœux un permis blanc pour les conducteurs qui auraient vu leur permis annulé du fait de pertes successives d’un seul point à chaque fois, mais les automobilistes sont systématiquement prévenus dès lors que leur capital de points tombe à six, et il leur est alors notamment rappelé la possibilité d’effectuer un stage permettant de récupérer quatre points.
Madame Batho, vous persistez à soutenir que la LOPSI n’a pas donné de résultats. Je persiste à penser le contraire. J’en veux pour preuve qu’après avoir augmenté de 15 % entre 1997 et 2002, la délinquance a ensuite suivi exactement le mouvement inverse. S’agissant des indicateurs – je réponds sur ce point aussi à M. Goujon –, ils ne sont certes pas parfaits, mais si nous en changions, nous serions inévitablement accusés de manipuler les chiffres. Afin que les comparaisons soient irréprochables, nous nous fondons sur des statistiques élaborées par le même organisme et selon les mêmes critères depuis fort longtemps. Vous ne pouvez pas contester que la délinquance de proximité a diminué de 34 % – et ce alors même que l’on a encouragé les victimes à signaler davantage les faits. Je ne suis pas opposée à ce qu’on l’on réfléchisse à un nouvel outil statistique, modernisé, dont les catégories notamment pourraient être revues, mais cela n’est envisageable que dans le consensus afin d’éviter tout soupçon. Cela étant, madame Batho, je suis parfaitement sereine sur le sujet.
Ce projet de LOPPSI était prêt depuis longtemps. S’il n’a pu vous être présenté plus tôt, c’est qu’il fallait qu’intervienne la révision constitutionnelle pour que soit soit autorisé le vote d’une loi de programmation. Par ailleurs, s’il n’y avait pas eu d’obstruction lors de l’examen de certains textes à l’Assemblée, peut-être aurions-nous pu aller un peu plus vite…
S’agissant de la montée de la violence, et sur ce point, je réponds aussi à votre collègue Manuel Valls, les violences sont assez cycliques en France, comme dans les autres pays d’ailleurs. Nous n’en devons pas moins y faire face et veiller à ce que ne se créent pas de zones de non-droit. C’est le but de la mise en place des compagnies de sécurisation.
Vous prétendez, Madame Batho, que ce projet de loi ne comporte rien concernant les effectifs. C’est faux. Il est vrai que la LOPSI avait créé 13 000 emplois à la suite de l’application des 35 heures dans la police et la gendarmerie, et que nous n’avons plus aujourd’hui à compenser un tel effet. La LOLF devrait vous permettre de vous y retrouver. Vous avez évoqué un accord signé avec un seul syndicat qui aurait abouti à la disparition de 8 000 emplois. Je suis au regret de vous dire que vous trompez sur ce point…
Mme Delphine Batho. Un protocole avait été signé en 2004 mentionnant un effectif de 108 000 gardiens de la paix à l’horizon 2012…
Mme la ministre. Ce protocole avait été signé par tous les syndicats.
Mme Delphine Batho. Un protocole additionnel a été signé en novembre 2006, lui, par un seul syndicat, avec un objectif de 100 000 gardiens de la paix à l’horizon 2013, ce qui représente bien 8 000 emplois de moins.
Mme la ministre. Vous vous trompez. Jusqu’alors, contrairement à ce qui se passe partout ailleurs dans la fonction publique, lorsqu’un policier ne travaillait ne serait-ce que cinq minutes dans une heure supplémentaire, l’heure entière lui était due. La seule renonciation à ce principe de l’heure non sécable a permis de gagner 3 000 ETP. C’est ce à quoi a abouti ce protocole d’accord qui tient également compte de l’augmentation de certaines primes et des efforts considérables consentis, notamment en Ile-de-France, au titre de la fidélisation des agents.
Pour ce qui est de la police d’agglomération, nous ne méconnaissons pas la continuité entre petite et grande couronne. Il n’empêche qu’il existe bel et bien des bassins de délinquance, qui correspondent à des bassins d’agglomération, en fonction notamment des réseaux de transport.
La mise en place d’une brigade de lutte contre les violences intra-familiales ne relève pas de la loi mais de l’organisation interne des services.
Vous souhaiteriez, madame Batho, connaître l’avis de la CNIL et du Conseil d’État sur les dispositions de ce projet de loi relatives aux fichiers de police. Sachez que les deux institutions ont été consultées et que leur avis a été pris en compte dans le projet qui vous est présenté.
S’agissant de la vidéoprotection, plusieurs d’entre vous ont évoqué la Grande-Bretagne. Le problème dans ce pays tient au fait que les dispositifs, installés depuis déjà longtemps, délivrent des images d’une qualité insuffisante et qu’il n’existe pas de système central de traitement. Mais après l’aide précieuse apportée par les enregistrements de vidéosurveillance lors des attentats de Londres, on voit mal comment la Grande-Bretagne pourrait rejeter ces dispositifs. À la lumière précisément de l’exemple anglais, j’insiste, pour ma part, sur la nécessité d’images de bonne qualité et d’un traitement centralisé des informations.
Mme Marietta Karamanli. Je n’ai pas dit que les Anglais rejetaient la vidéosurveillance mais qu’ils s’interrogeaient sur ces dispositifs.
Mme la ministre. Vous estimez trop court, madame Batho, le délai de trois ans imposé aux fonctionnaires de police et aux militaires après la cessation de leurs fonctions avant qu’ils puissent rejoindre une société d’intelligence économique. Aucun délai n’était auparavant prévu. Il y a donc un progrès.
Pour ce qui est des transfèrements, M. Perben vous a indirectement répondu. Il ne s’agit pas de privatiser cette tâche mais d’engager une réflexion avec le ministère de la justice, notamment sur les possibilités offertes par la vidéo à distance.
Enfin, s’agissant de l’ultra-gauche, je ne peux vous laisser dire qu’il y a eu une quelconque « commande politique ». Ni la police ni la gendarmerie ne reçoivent jamais de « commande politique ». Contrairement à moi, vous ne connaissez pas le dossier. Je n’ai pas le droit de m’exprimer à ce sujet, mais sachez en tout cas que je suis extrêmement sereine.
Madame Karamanli, vous déplorez un fort taux de classement sans suite. Les affaires sont classées sans suite lorsqu’il n’existe pas de preuves ou lorsque le juge d’instruction estime qu’il n’a pas assez d’éléments pour instruire. Le recours massif aux techniques de la police technique et scientifique que je souhaite mettre en place, même s’il ne constitue pas la seule réponse, devrait permettre d’augmenter le taux d’élucidation, notamment pour les actes de petite et moyenne délinquance.
Monsieur Le Roux, vous souhaiteriez disposer d’une carte des effectifs par circonscription. L’échelle me paraît trop restreinte, d’autant que, tant dans la police que dans la gendarmerie, des agents interviennent de manière transversale au niveau départemental, notamment dans les compagnies de sécurisation. Nous pourrions vous communiquer une carte des effectifs par département, mais il ne faut pas oublier non plus toutes les structures interdépartementales.
Vous relevez le nombre croissant d’armes à feu en circulation. Je rappelle que la détention illégale d’une arme à feu et le trafic d’armes sont déjà sévèrement réprimés par la loi. J’appelle depuis longtemps l’attention, puisque je le faisais déjà lorsque j’étais ministre de la défense, sur le trafic en provenance des pays de l’ex-Yougoslavie. Le problème est que les détenteurs de ces armes se moquent de la loi et qu’il nous faut véritablement aller dénicher ces armes. Les opérations coup de poing actuellement menées dans certaines cités sensibles, notamment celles où sévit un trafic de drogue – car les deux trafics vont souvent de pair –, nous ont déjà permis d’en récupérer un certain nombre. Il faut aller plus loin encore. Nul ne connaît le nombre exact d’armes illégales circulant actuellement en Europe, en provenance d’ex-Yougoslavie, de Biélorussie…
M. Bruno Le Roux. Sans compter les cambriolages …
Mme la ministre. En effet, d’armureries notamment.
Monsieur Goujon, vous souhaiteriez que l’on adapte les indicateurs de mesure de la délinquance. J’en suis tout à fait d’accord, à condition, je l’ai déjà dit, que cela se fasse dans le consensus, de façon à ce que nul ne puisse ensuite contester ces outils.
Pour ce qui est des attaques à main armée, j’ai lancé en fin d’année dernière un plan spécifique de lutte car nous avions bien noté qu’elles se développaient, y compris pour des sommes minimes. Nous avons à peu près réglé le problème avec les banques, qui ne font quasiment plus l’objet de telles attaques. Pour le reste, je fais procéder à des contrôles en certains points stratégiques de circulation et à des contrôles aléatoires. J’ai organisé une réunion sur le sujet avec des représentants du petit commerce, les invitant à mieux se protéger. Des policiers référents ont été désignés dans les commissariats, auxquels les commerçants peuvent demander conseil. Cette politique a porté ses fruits, notamment à Paris, où le nombre d’attaques a considérablement diminué. Il y en a en revanche encore beaucoup en banlieue, en partie sans doute en raison de la lutte que nous y menons contre le trafic de drogue. En effet, lorsque les dealers, qui sont le plus souvent aussi des consommateurs, ne peuvent plus retirer d’argent de leur trafic, ils vont s’en procurer autre part…
S’agissant des interdictions de stade, oui, il existe des outils de coopération internationale. Il est notamment prévu que les personnes interdites de stade dans un pays font l’objet d’un signalement particulier, et donc d’une surveillance renforcée. Mais il n’existe pas pour l’instant d’interdiction qui vaudrait dans tous les stades d’Europe. Je travaille en étroite liaison avec Michel Platini, président de l’UEFA, pour améliorer la sécurité dans ce domaine.
J’ai demandé au préfet de police et au maire de Paris, auquel j’ai personnellement téléphoné, qu’on accélère le déploiement de la vidéoprotection dans la capitale, notamment sur les marchés. L’équipement aura beaucoup progressé d’ici à la fin de l’année.
Le décret relatif à la police d’agglomération sera publié dans les semaines qui viennent. Le transfert de compétences aux préfets relève, lui, du domaine de la loi.
Pour fidéliser les policiers, notamment en région parisienne, nous avons signé avec un syndicat un accord comportant de nombreuses avancées en matière de déroulement de carrière, de primes, d’aides au logement et à l’accès aux crèches… Cet accord vise à ce que les fonctionnaires restent huit ans au moins. La régionalisation des concours de recrutement devrait aussi éviter qu’un fonctionnaire du Sud ne se retrouve affecté, contre son gré, en région parisienne.
Monsieur Valls, oui, la montée de la violence parmi les jeunes dans certains quartiers nous préoccupe tous. Là, plus encore qu’ailleurs, doit jouer la « chaîne de sécurité » que j’appelle de mes vœux. C’est l’affaire de la police que de lutter contre les violences mais la population doit avoir confiance dans la police. D’où les premières conférences de cohésion sociale que j’ai organisées dans des quartiers difficiles, notamment les quartiers Nord de Marseille, et qui ont porté leurs fruits. D’où les forums d’échanges et les journées de la sécurité intérieure que j’ai créés afin d’encourager le dialogue entre tous les acteurs de la sécurité. Car aux côtés des forces de l’ordre, la justice, les élus et les associations ont aussi leur rôle à jouer, chacun à sa place, l’important étant de privilégier le dialogue. C’est le seul moyen d’agir de manière globale et efficace. S’il y a assurément des voyous parmi les jeunes de certains quartiers, tous n’en sont pas, loin de là, et c’est parfois parce que certains ont le sentiment d’être injustement traités comme des voyous que la violence se déchaîne. Ce dont je me félicite est que, dans ces quartiers difficiles, tout se passe extrêmement bien avec les élus, de gauche comme de droite.
Comme vous, Monsieur Valls, je souhaite que les policiers soient avant tout sur le terrain. C’est d’ailleurs pourquoi ont été créés dans la seule police nationale 1 500 emplois administratifs, scientifiques et techniques, afin de les libérer de tâches auxquelles ils n’ont pas été prioritairement formés.
Il faut bien entendu que les UTEQ – unités territoriales de quartier – dialoguent sur le terrain, mais je pense que c’est surtout grâce aux compagnies de sécurisation départementales que l’on parviendra à la territorialisation et à la souplesse que vous appelez de vos vœux.
Quant aux polices municipales, de mieux en mieux reconnues et acceptées par la police nationale, c’est un sujet sur lequel nous sommes en train de travailler. Je devrais pouvoir vous faire des propositions d’ici à quelques mois.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il me reste à vous remercier, madame la ministre, pour ces réponses détaillées.
Au cours de sa première séance du mercredi 27 janvier 2010, la Commission examine le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (n° 1697).
M. Éric Ciotti, rapporteur. Après l’élection présidentielle de 2002, le Parlement a adopté le projet de loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, ou LOPSI, pour les années 2003 à 2007, qui était présenté par le ministre de l’intérieur de l’époque, Nicolas Sarkozy.
Entre 1997 et 2002, la délinquance avait bondi de 17,75 %. C’est dire si cette loi était nécessaire ! Et elle a porté ses fruits : entre 2002 et 2009, la délinquance générale a chuté de 15 %, la délinquance de voie publique de 35 %, et le taux d’élucidation est passé de 26 % à près de 40 %.
Toutefois, pour que ces résultats perdurent, il est nécessaire, voire indispensable, de rendre la politique de sécurité encore plus performante face aux nouveaux phénomènes de violence. En effet, notre société a depuis lors été confrontée à une diversification de la délinquance, dans un monde à l’économie globalisée. Cela nécessite une remise en cause des cadres d’action habituels des forces de l’ordre.
Le Président de la République a donc demandé au ministre de l’intérieur de préparer « une nouvelle loi d’orientation et de programmation, en privilégiant le redéploiement de moyens existants et le renforcement de la police scientifique et technique ».
Le 27 mai 2009, Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’intérieur, a présenté en conseil des ministres la LOPPSI II, qui dessine la nouvelle politique de sécurité de la France pour les quatre années à venir. Dès sa nomination, son successeur, Brice Hortefeux, a souhaité densifier et renforcer le projet de loi initial ; il nous proposera des amendements en faveur d’une stratégie globale qui consiste à assurer la sécurité partout et pour tous à l’horizon de 2013. Elle vise principalement cinq cibles : les agressions à l’encontre de personnes vulnérables ; les cambriolages ; la délinquance des mineurs ; la lutte contre les trafics de stupéfiants ; la cybercriminalité.
Plusieurs amendements permettront ainsi de réprimer plus sévèrement les cambriolages et les agressions à l’encontre des personnes vulnérables, notamment des personnes âgées.
La LOPPSI II entend aussi faire de la lutte contre la délinquance des mineurs une priorité. Conformément aux souhaits du Gouvernement, le ministre proposera une mesure pour ne pas laisser les mineurs de moins de treize ans livrés à la loi de la rue pendant la nuit. Il m’est apparu indispensable d’y adjoindre des mesures de prévention de la délinquance des mineurs. Aussi vous proposerai-je notamment de simplifier et de renforcer le recours au contrat de responsabilité parentale, institué par la loi du 31 mars 2006.
La quatrième cible prioritaire est la lutte contre les trafics de stupéfiants. Le Gouvernement souhaite accroître la mobilisation des structures existantes, notamment les groupes d’intervention régionaux, les GIR, mais également l’information et la coopération entre services. À ce titre, je proposerai d’étendre les cas possibles de dépistage de stupéfiants au volant.
Enfin, la cybercriminalité recouvre de nouvelles formes de criminalité auxquelles doivent être adaptés les moyens juridiques et techniques à la disposition des enquêteurs. Le projet de loi comporte donc des dispositions pour mieux lutter contre les utilisations illégales des nouvelles technologies, notamment contre la diffusion d’images pédopornographiques.
La mise en œuvre de ces différentes priorités nécessite naturellement une optimisation de l’action des forces de l’ordre. La recherche d’efficacité passera tout d’abord par une meilleure complémentarité entre police nationale et gendarmerie nationale. Placées sous l’autorité fonctionnelle du même ministre depuis 2002, elles sont rattachées au même ministère depuis l’adoption de la loi du 3 août 2009. Il est maintenant nécessaire d’aller plus loin dans la politique de mutualisation des moyens. Je vous proposerai en outre d’inclure les polices municipales et les douanes dans cette approche globale.
Je vous soumettrai des amendements visant tout à la fois à renforcer et à mieux encadrer les compétences des polices municipales. Il m’apparaît nécessaire d’accroître les pouvoirs des directeurs des plus importantes d’entre elles, dans le cadre de conventions de coordination avec l’État, en leur octroyant le statut d’agent de police judiciaire, ou APJ, ce qui leur permettra de constater les infractions tout en restant sous la responsabilité d’un officier de police judiciaire – OPJ – qui, je le précise, ne pourra être le maire. Un autre amendement vous proposera de permettre aux polices municipales de procéder à des contrôles d’identité et à des contrôles d’alcoolémie sous le contrôle d’un OPJ.
Accroître l’efficacité des forces de l’ordre, c’est aussi s’attaquer aux tâches indues qu’elles doivent accomplir. Je vous proposerai donc par amendements de pérenniser certaines expérimentations en cours, comme l’externalisation limitée du transport des personnes placées en centre de rétention administrative et maintenues en zone d’attente, mais aussi d’étendre le recours à la visioconférence pour les auditions dans le cadre des procédures judiciaires.
Le second pilier de la LOPPSI consiste à moderniser l’organisation de nos politiques de sécurité, à mettre les progrès technologiques au service de la sécurité.
Le premier instrument de cette modernisation est la vidéoprotection. Quinze ans après le vote de la loi du 21 janvier 1995, l’efficacité de la vidéosurveillance n’est plus à démontrer. Dans ce contexte, il convient de développer le recours à la vidéoprotection, tout en la modernisant. Dans un souci d’équilibre, le projet de loi insiste également sur les garanties offertes aux citoyens : son article 18 donne un statut législatif à la Commission nationale de la vidéosurveillance.
Par ailleurs, il est un domaine dans lequel la future LOPPSI est particulièrement attendue : celui de la police technique et scientifique, la PTS. Le passage d’une culture de l’aveu à une culture de la preuve modifie progressivement les modalités d’action de la police judiciaire. L’enjeu est de passer d’une PTS réservée aux actes de délinquance les plus graves à une PTS utilisée pour lutter contre l’insécurité au quotidien, une « PTS de masse ».
Le dernier pilier de la modernisation réside dans le développement de l’analyse sérielle : si la police et la gendarmerie disposent de procédures d’analyse pour résoudre les affaires de criminalité en série, celles-ci sont inopérantes pour les petite et moyenne délinquances. La première réponse apportée à ce défi par le projet de loi, dans son article 10, consiste à élargir le champ des infractions permettant la création de fichiers d’analyse sérielle à toutes les infractions punies d’au moins cinq ans d’emprisonnement. L’utilisation de plus en plus fréquente des nouvelles technologies en matière policière doit avoir pour corollaire un contrôle accru. Il est donc prévu de créer une nouvelle fonction de magistrat référent chargé de contrôler ces fichiers.
Ces outils doivent permettre d’atteindre progressivement un taux d’élucidation proche de 50 %.
En outre, le Gouvernement a souhaité améliorer la sécurité routière en renforçant la lutte contre les comportements à risque : promotion de l’autocontrôle d’alcoolémie, installation obligatoire d’un éthylotest anti-démarrage après un délit de conduite sous l’emprise de l’alcool, introduction d’une peine de confiscation obligatoire du véhicule en cas de conduite sans permis, de récidive de grands excès de vitesse ou de récidive de conduite sous l’emprise d’un état alcoolique ou de stupéfiants, lutte contre le trafic de points.
Enfin, l’article 21 du projet de loi encadre mieux les activités d’intelligence économique, priorité stratégique pour l’État. Le texte permettra aussi de régulariser une pratique habituelle des services de renseignement, consistant à attribuer une identité d’emprunt à des agents, et à garantir l’anonymat de ceux d’entre eux qui sont amenés à déposer, sur le modèle de la procédure existant en matière de grande criminalité.
Enfin, ce projet tend à améliorer les services de sécurité civile, ainsi que les moyens dont ils disposent, notamment en cas de risque nucléaire, chimique et bactériologique.
La LOPPSI II est un texte audacieux et fondamental qui définira notre politique de sécurité pour les quatre années à venir. Le cap fixé par le Président de la République est clair et ferme : aucune parcelle du territoire de la République ne doit être négligée, aucune population ne doit être oubliée.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le cheminement de ce texte a été baroque. Sa présentation a été cent fois reportée. Le 3 juin 2009, en Commission, vous indiquiez, monsieur le président : « Beaucoup d’entre nous attendaient ce texte avec impatience. » Mme Alliot-Marie, en nous le présentant le même jour, expliquait qu’il était prêt depuis octobre 2007. Plus tôt, le 14 janvier 2009, en présentant ses vœux aux forces de sécurité, le Président de la République avait annoncé que ce projet allait être déposé rapidement, ajoutant à l’adresse de ses interlocuteurs : « Vous ne pouvez pas attendre, pour des raisons juridiques et financières ». Il a pourtant fallu attendre quatre mois pour que le conseil des ministres en débatte, le 27 mai… Mais le remaniement du 23 juin entraînera un nouveau retard. Sept mois plus tard, nous commençons la discussion sur un texte incomplet, accompagné d’une liasse d’amendements dont le deuxième ne compte pas moins de trente-sept pages ! Or nous n’entendrons le ministre que cet après-midi, à seize heures quinze. Comprenez donc que le parlementaire moyen ne soit pas satisfait ! Convenez que tout cela manque singulièrement de cohérence ! J’ignore si la procédure accélérée a été demandée mais je ne doute pas que le Gouvernement sera fidèle à sa pratique courante.
Ce texte n’est ni une loi d’orientation ni une loi de programmation. Le 18 septembre, monsieur le rapporteur, vous déclariez dans une interview : « Ce que l’on peut reprocher à cette LOPPSI II, par rapport à sa grande sœur, défendue par Nicolas Sarkozy en 2002, quand il était ministre de l’intérieur, c’est un manque de stratégie, de fil conducteur pour lutter contre l’insécurité. » Nous faisons le même constat.
L’exposé des motifs dresse une liste exhaustive des prétendues menaces intérieures et extérieures, révélant une conception de la société assez inquiétante, parfois à la limite de la paranoïa. Il en résulte un agglomérat de mesures, sans lien entre elles : on saute de l’insécurité routière à la cybercriminalité, en passant par les violences commises dans les enceintes sportives, pour terminer sur l’intelligence économique. De surcroît, ce texte fourre-tout est rédigé de manière complexe, obscure, parfois inintelligible pour le justiciable, voire pour les professionnels qui seront chargés de l’appliquer.
Il est également imprécis. Ainsi l’article 2 prévoit de punir l’usage de données personnelles d’un tiers « en vue de troubler sa tranquillité ». J’imagine que le rédacteur de cet article s’est inspiré de l’article 222-16 du code pénal relatif aux appels malveillants créant un trouble de la tranquillité ; il avait sans doute présent à l’esprit que le critère de réitération a fait l’objet d’une interprétation des juges selon laquelle deux appels suffisent pour caractériser l’infraction. En l’espèce, quel doit être le degré de proximité entre deux actes, dans le temps, pour constituer la réitération ? Deux billets publiés sur un blog à deux ans d’intervalle seront-ils analysés comme un acte réitéré ? Poster les coordonnées d’un député sur un site afin d’inviter les citoyens à le contacter pour exprimer leur opposition à un texte de loi constituera-t-il une infraction ? Quant à « l’identité d’un tiers », inclut-elle les identifiants, mots de passe et pseudonymes employés sur Internet ?
L’article 21 est destiné à encadrer l’intelligence économique, secteur qui a en effet bien besoin d’une moralisation. Encore faudrait-il que des entreprises se réclament de l’intelligence économique ; or il n’existe pas de définition partagée de cette activité et son champ est, par essence, transverse, ce qui rendra difficile l’application de l’article en question.
À l’article 4, parmi les techniques que vous entendez utiliser pour lutter contre la pédopornographie, figure le filtrage des sites. Nous partageons évidemment vos motivations mais le cocktail que vous proposez nous paraît explosif : il s’agit non pas d’interdire les sites, donc pas de s’attaquer à la source, mais d’empêcher d’y accéder par hasard. Or l’usager moyen d’Internet ne tombe pas par hasard sur un site pédopornographique. Je crains que ce ne soit un prétexte fallacieux, d’autant, les techniciens nous l’expliquent, qu’il ne sera pas compliqué de contourner le blocage. Dans les deux pays qui ont légiféré pour bloquer des sites, l’Australie et la Finlande, l’inutilité de la mesure a malheureusement été démontrée. La liste sera secrète et arrêtée par le ministère de l’intérieur, comme en Finlande. Or, dans ce pays, elle a en réalité été publiée rapidement et elle comportait une longue liste d’opposants à ce projet mais n’ayant rien à voir avec la pédopornographie. Le même phénomène a été constaté en Australie : sur la liste interdite par le Gouvernement, figuraient des sites de poker, des vidéos publiées sur YouTube, des pages de Wikipedia, des sites sur l’euthanasie ou anti-avortement. Les décisions seront prises à la discrétion du ministère de l’intérieur, sans contrôle d’une autorité judiciaire. Nous en débattrons longuement car cela revient, ni plus ni moins, à légiférer en faveur de l’arbitraire. C’est d’autant plus dommage qu’existent d’autres solutions ne présentant pas ces inconvénients, tout aussi aisées à mettre en œuvre mais plus respectueuses des libertés.
L’article 17 nous paraît assez inquiétant pour les libertés individuelles. Vous voulez autoriser les personnes morales de droit privé à installer des systèmes de vidéosurveillance sur la voie publique, aux « abords de leurs bâtiments et installations, dans les lieux susceptibles d’être exposés à des actes de terrorisme ou particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol ». Jusqu’à présent, seuls les bâtiments exposés au terrorisme étaient concernés. Compte tenu du caractère général de la formule retenue, toutes les entreprises privées pourront désormais placer des caméras dans la rue, au-delà de leurs murs, en échappant opportunément aux obligations particulières qui leur sont imposées dans les espaces privatifs, notamment en matière d’affichage informatif. D’aucuns ont déjà qualifié cette évolution de « privatisation rampante du domaine public », avec d’autant plus de justesse que les salariés de ces entreprises ne pourront avoir accès aux enregistrements des images prises sur la voie publique. Et les mécanismes de contrôle sont bien fragiles puisque vous proposez de faire intervenir une « commission nationale de vidéosurveillance » plutôt que la Commission nationale de l’informatique et des libertés.
L’article 23 prévoit l’installation de mouchards électroniques à distance sur les ordinateurs. L’exposé des motifs n’évoque que la lutte contre le terrorisme, ce qui inciterait à vous suivre, n’était que cet article, à la rédaction particulièrement obscure, se réfère à l’article 706-73 du code de procédure pénale, qui vise les infractions commises en bande organisée, incrimination très courante dans la pratique. Nous nous prenons alors à craindre une intrusion beaucoup plus massive dans la vie privée. Ce qui se passe à l’étranger ne fait que confirmer notre inquiétude : le même dispositif dit « du cheval de Troie » a été bloqué par la cour constitutionnelle allemande, pour des raisons tenant à l’absence de protection des libertés individuelles.
Le pire aura peut-être trait aux modalités financières d’application de ce texte, qui seront acrobatiques : il couvre la période 2009-2013, alors que le vote de deux lois de finances initiales a déjà eu lieu. Les crédits sont surtout prévus sur l’exercice 2013, ce qui engage les gouvernements futurs.
M. Dominique Perben. À l’occasion de l’examen de ce texte, je voudrais que nous réexaminions le problème des transfèrements entre établissements pénitentiaires et tribunaux, qui représentent une charge extrêmement lourde pour la police et la gendarmerie. Un glissement, même partiel, vers les services pénitentiaires, présenterait un double avantage : outre qu’il allégerait les sujétions de la police et de la gendarmerie, il donnerait aux services pénitentiaires une fonction nouvelle, permettant une certaine diversification de leurs métiers.
Lorsque j’étais ministre de la justice, nous avions engagé des discussions à ce sujet avec Nicolas Sarkozy, qui était alors ministre de l’intérieur. Je regrette que celles-ci aient un peu buté sur la question des créations de postes qu’un tel transfert de fonctions rendrait nécessaires. Je ne suis pas sûr que nous puissions régler définitivement le problème à l’occasion de cette discussion mais je souhaiterais au moins que nous nous penchions sur la question.
M. Jacques Alain Bénisti. Un certain nombre de parlementaires, notamment de l’UMP, se réjouissent que ce texte nous soit soumis. Il est vrai que nous l’attendions depuis plusieurs années mais il a ainsi pu mûrir, grâce aux auditions et aux rencontres sur le terrain auxquelles ont participé les ministres Michèle Alliot-Marie et Brice Hortefeux, avec notamment les maires, qui subissent de plein fouet la nouvelle augmentation de la délinquance. On reproche souvent au Gouvernement de présenter ses projets dans la précipitation ; en l’espèce, au contraire, du temps a été pris pour analyser celui-ci et écouter tous les acteurs concernés.
Ce texte traite de sujets déjà abordés en commission des Lois, en particulier la forte demande de mutualisation des moyens de la police. L’instauration de la police d’agglomération, qui couvre Paris et la petite couronne, est très positive, car elle répond à un dysfonctionnement latent. Bon nombre de maires de communes du Val-de-Marne ou de Seine-Saint-Denis n’ont jamais compris pourquoi les services de police ne pouvaient pas franchir les limites départementales pour intervenir face à des faits de délinquance graves.
Ce texte prévoit aussi une amélioration de l’encadrement des polices municipales, grâce notamment à la signature de conventions avec la police nationale. Conférer les prérogatives d’agent de police judiciaire aux responsables de polices municipales est une très bonne chose. Le travail réalisé en collaboration entre ces polices et la police nationale est extrêmement efficace ; il convenait d’officialiser cette coopération au moyen de conventions.
Si ce texte ne comporte pas de fil directeur, c’est que la délinquance ne se règle pas par une mesure unique mais par une multitude de mesures. Certains critiquent ces adaptations législatives mais elles sont nécessaires car la délinquance évolue. Même s’ils sont appelés à revenir sur certains points du texte, les députés de l’UMP ne peuvent donc qu’être satisfaits de ce projet.
M. Patrick Bloche. Je m’attacherai ici aux dispositions qui concernent la lutte contre la cybercriminalité.
Nous avons du mal à comprendre pour quelles raisons objectives l’usurpation d’identité numérique ferait l’objet d’un traitement particulier en fonction des buts poursuivis par le délinquant, qu’il cherche à troubler la tranquillité d’une personne ou bien à porter atteinte à son honneur ou à sa considération. En pratique, des difficultés apparaîtront inéluctablement pour définir précisément l’identité numérique. La notion de « données qui lui sont personnelles » renvoie-t-elle à celle de « données à caractère personnel », définie dans la loi Informatique et libertés ?
Dans l’article 3, on retrouve la tonalité générale du projet de loi : la méfiance à l’égard de tout ce qui vient d’Internet, déjà perçue à l’occasion d’autres débats. L’utilisation d’Internet pour commettre un délit devient une circonstance aggravante, entraînant systématiquement un alourdissement des peines. Nous aimerions que le rapporteur nous explique pourquoi.
Vous nous trouverez évidemment au rang de ceux qui veulent réguler l’Internet pour lutter contre la pédopornographie et réprimer les personnes diffusant de tels contenus. Nous sommes toutefois perplexes quand nous constatons que vous vous attaquez aux moyens de diffusion de ces contenus sans vous préoccuper de poursuivre leurs auteurs, ni de traiter les conséquences pour les victimes.
Nous avons à l’esprit la censure du projet de loi HADOPI I par le Conseil constitutionnel, décision historique de juin 2009. Les contenus pédopornographiques étant diffusés pendant un temps limité, on nous explique qu’il convient d’en bloquer l’accès le plus vite possible, donc d’en confier le soin à une autorité administrative. Or le Conseil constitutionnel a précisément considéré que tout blocage d’accès à un site Internet devait relever d’une décision de l’autorité judiciaire. Des dispositions de l’article 4 risquent donc d’être censurées. Puisque les modalités techniques du filtrage seront renvoyées à un décret, nous voudrions connaître son contenu pour juger de la portée réelle de cet article. À l’arrivée, pour appliquer ce dispositif, comme d’autres par le passé, qui paiera ? Qui mobilisera les moyens financiers nécessaires, lesquels s’élèvent tout de même à quelques dizaines de millions d’euros ? Je rappelle la décision ancienne prise par le Conseil constitutionnel : dès lors que l’État impose par la loi des obligations aux opérateurs techniques, notamment aux fournisseurs d’accès à Internet, les FAI, il lui revient de financer les moyens techniques nécessaires.
Je reprendrai volontiers la remarque de Marc Joulaud, qui, dans son rapport pour avis au nom de la Commission de la défense, a écrit : « Si ce dispositif semble opportun, l’étude d’impact correspondante n’en démontre pas l’efficacité ni n’évalue précisément son coup global, tant en termes de compensation pour les FAI que de moyens pour les services de l’État. »
Bref, beaucoup d’interrogations subsistent, que le débat permettra peut-être de lever.
Mme Delphine Batho. L’amendement CL 12 du Gouvernement compte trente-sept pages. Nous ne pouvons donc pas le lire, à moins que vous ne prononciez une suspension de séance, monsieur le président.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il ne sera examiné que cet après-midi, après l’arrivée du ministre.
Mme Delphine Batho. Je ne suis pas sûre que cela change quoi que ce soit !
Après sa nomination, le nouveau ministre de l’intérieur avait déclaré que le projet de Mme Alliot-Marie n’était pas bon, qu’il méritait d’être entièrement réécrit et même « bodybuildé ». Je crois que le rapporteur, à l’époque, était du même avis. Une nouvelle version devait être élaborée, selon la procédure habituelle, avec notamment un passage en Conseil des ministres. Avec la procédure choisie, consistant à semer ici et là des amendements portant des dispositions majeures, il n’y a pas d’étude d’impact, ce qui pose un problème de méthode.
En outre, des dispositions similaires à celles contenues dans ce projet de loi figurent déjà dans le texte relatif à la simplification du droit, dans celui relatif à la récidive criminelle ou dans celui relatif aux violences de groupe. La même mesure peut donc être rédigée dans trois versions différentes, dans trois textes, et, au final, on ne comprend plus rien.
Ce texte constituait l’un des éléments majeurs du programme présidentiel de Nicolas Sarkozy de 2007. Mais ce n’est pas une loi de programmation. Contrairement à la LOPSI de 2002, qui avait permis de créer 6 200 postes de policiers et 6 050 postes de gendarmes, toutes les informations sur les effectifs sont éludées, puisque 9 121 équivalents temps plein ont été supprimés dans les forces de sécurité depuis trois ans et 4 000 postes de policiers doivent encore être supprimés d’ici à 2012 ou 2014. Nous ne disposons donc d’aucune visibilité concernant le format des forces de sécurité dans les années à venir.
Au regard de l’évolution de la délinquance, la lutte contre les zones de non-droit, la lutte contre la violence, la remise en cause de la politique du chiffre – dont tous les policiers se plaignent – et la définition d’une nouvelle doctrine d’emploi des forces de police devraient être au cœur d’une loi d’orientation et de programmation. Il est stupéfiant que le dispositif des UTEQ – les unités territoriales de quartier –, supprimé en novembre dernier, ne soit pas remplacé. Pour faire oublier ces carences, le Gouvernement s’engage dans une fuite en avant dans le tout technologique, très onéreuse pour le contribuable et guère efficace.
Sur la cybercriminalité, le texte passe à côté des vrais enjeux. Qu’il s’agisse de grande délinquance ou de terrorisme, le problème majeur est la coopération des opérateurs de téléphonie avec les policiers, l’affaire Ilan Halimi l’a illustré.
Plusieurs amendements relatifs à la vidéosurveillance constituent une sorte de provocation vis-à-vis des collectivités locales. Quand je lis Le Figaro de ce matin, je comprends mieux. Comme par hasard, ce projet de loi avait été présenté en conseil des ministres, le 27 mai dernier, à moins de dix jours des élections européennes. Comme par hasard, alors qu’une nouvelle loi était annoncée, le même texte revient finalement à l’ordre du jour à quelques jours des élections régionales, assorti d’amendements provocants dépourvus d’intérêt au regard des problèmes de sécurité réellement constatés. Le but est de procéder à une exploitation politicienne du thème de la sécurité, non de régler les véritables problèmes !
M. Philippe Goujon. La lutte contre la délinquance et la criminalité nécessite une action législative constante pour s’adapter aux nouvelles menaces et aux nouveaux risques. À cet égard, il faut rendre hommage à la réactivité du Gouvernement, qui, depuis 2002, prend les dispositions propres à contrer le développement de l’insécurité, avec des effets sur les chiffres de la délinquance en France. Après la LOPS – loi d’orientation et de programmation pour la sécurité – de 1995 et la LOPSI de 2002, le présent projet innove particulièrement en privilégiant la performance. Il convient de saluer ce tournant majeur, appuyé sur une rupture technologique. Il sera possible de poursuite la réduction de la délinquance et l’amélioration des taux d’élucidation sans accroître le format des effectifs de police et de gendarmerie, mais en économisant des moyens, choix que nul ne saurait contester dans la période actuelle. Puisque l’environnement de la sécurité change, il faut changer de logiciel.
Une politique de sécurité ne saurait reposer sur les seuls effectifs. Ceux-ci ont été fortement augmentés ces dernières années, mais la performance est aussi affaire d’organisation et de modernisation.
D’organisation d’abord, avec l’approfondissement de la mutualisation et de la coopération entre forces ou encore avec la police d’agglomération, qui, je l’espère, fera école car elle a déjà donné des résultats, notamment le 31 décembre – le nombre de voitures incendiées a baissé de 20 % environ dans le ressort du Grand Paris.
Le renforcement des moyens de la police technique et scientifique constitue également une révolution : on passe de la religion de l’aveu à la religion de la preuve, ce qui permet d’améliorer les taux d’élucidation. Avec ce texte, on vise une efficacité scientifique de masse, dont bénéficieront tous nos concitoyens, en particulier face à la délinquance de proximité, la petite et moyenne délinquance. Je pense à la modernisation des grands fichiers d’identification et au renforcement des moyens techniques, avec la géolocalisation des véhicules de police, la lecture automatisée des plaques d’immatriculation ou la dématérialisation des contraventions.
Il reste encore beaucoup à faire en matière de gardes statiques et autres charges indues ; ce sujet mérite d’être traité.
La vidéoprotection entraînera aussi une véritable révolution dans la police de voie publique puisqu’elle substitue un îlotage intelligent, si j’ose dire, à un îlotage à l’aveugle. Elle optimisera aussi l’utilisation des effectifs en intervention, les moyens pouvant ainsi être mieux proportionnés à l’événement. Nous soutenons donc la décision du Président de la République d’engager un grand plan national de vidéoprotection, notre pays accusant un retard considérable en la matière. À Paris, par exemple, 300 caméras seulement sont installées, essentiellement destinées non pas à la sécurité de proximité, mais au maintien de l’ordre public et à la circulation. Commençons par installer 1 300 caméras à Paris, après quoi un second plan de 1 000 caméras pourra être lancé.
Le « toujours plus » cède donc la place au « toujours mieux », gage d’une meilleure sécurité pour nos concitoyens.
M. Alain Vidalies. À vous entendre, le développement de la vidéoprotection s’imposerait comme une évidence. Il est intéressant d’utiliser des moyens nouveaux dans un souci d’efficacité, mais il n’est pas très responsable d’éluder le débat avec ceux qui ont l’expérience de tels dispositifs. En Angleterre, les résultats en sont aujourd’hui contestés, le débat public étant alimenté par des statistiques autant que par le constat de difficultés pratiques.
Mais il y a plus grave : je veux parler de l’amendement CL 160, aux termes duquel le préfet pourra se substituer aux collectivités locales, non seulement pour imposer une étude portant sur la mise en place de la vidéosurveillance, rebaptisée vidéoprotection, mais surtout, si le conseil municipal décide de ne pas installer de caméras, pourra imposer les travaux, inscrire d’office au budget les dépenses correspondantes et passer lui-même les marchés. Je ne crois pas que l’histoire parlementaire contienne un seul exemple comparable. Cette disposition est parfaitement anticonstitutionnelle. Alors que nous sommes en train de débattre des libertés locales, il est extravagant que le Gouvernement présente en catimini, dans une liasse d’amendements, une initiative aussi grave. Au-delà de l’opposition, cela appelle une réaction de la commission des Lois. Nous devons informer l’ensemble des élus locaux de cette démarche bien peu compatible avec les principes républicains.
M. Noël Mamère. J’ai été moi aussi interloqué par cet amendement CL 160 du Gouvernement. Dans cette ambiance de frénésie sécuritaire, propice à tous les amendements, y compris anticonstitutionnels, on aurait d’ailleurs pu penser qu’il serait présenté par un député de la majorité.
Dans ma commune, il n’y a pas de police municipale et il n’y en aura pas aussi longtemps que je serai maire car je crois aux fonctions régaliennes de l’État et je ne suis pas un shérif. Un certain nombre de lois votées par votre majorité, en particulier celle relative à la prévention de la délinquance, ont déjà transformé les maires en dénonciateurs. Vous nous demandez d’exercer des compétences qui ne sont pas les nôtres, et voilà que vous voulez nous obliger à doter nos villes de caméras de surveillance, comme si c’était la solution pour prévenir la délinquance.
Ce texte n’est pas une loi de programmation mais une loi d’affichage supplémentaire. Nous avons débattu hier soir de la proposition de loi relative à la violence de groupes. Ces textes se recoupent, avec des propositions différentes pour répondre aux mêmes phénomènes, propositions souvent inapplicables et ne servant qu’à préparer les élections prochaines en donnant quelques gages à la partie la plus conservatrice de votre électorat.
Je déclare solennellement qu’il ne sera pas question, pour le maire que je suis et son conseil municipal, d’obtempérer aux ordres du préfet. Je ne veux pas de caméras de surveillance dans ma commune. Si cet amendement et cette loi venaient à passer, je me verrais dans l’obligation républicaine de désobéir aux injonctions de l’État et du préfet. Vous avez supprimé des subventions à des associations de soutien scolaire, vous avez supprimé la police de proximité, vous avez supprimé tout ce qui constituait le maillage assurant la tranquillité publique.
Le Président de la République nous a réunis à Versailles afin, paraît-il, de renforcer les pouvoirs du Parlement. Or le Parlement et la commission des Lois, avec cet amendement de trente-huit pages, sont considérés comme des serpillières ! Le journal Le Monde devrait bien multiplier les articles qui, comme celui publié hier, analysent la « diarrhée », l’incontinence législative de ce Gouvernement, qui nous contraint à voter loi sur loi sans prendre ensuite de décrets d’application. Ces mots peuvent paraître familiers mais la vulgarité ne vient pas de nous : elle vient du Gouvernement, qui considère le Parlement comme une chambre d’enregistrement.
M. François Vannson. Ce texte va incontestablement dans le bon sens, il apporte des avancées substantielles. Je profiterai cependant de ce débat pour appeler votre attention sur un point particulier. Lorsque j’étais rapporteur du texte relatif à l’intégration de la gendarmerie au sein du ministère de l’intérieur, des policiers et des magistrats m’ont fait remarquer que la délinquance est de plus en plus mobile et que ses auteurs se retranchent parfois en milieu rural, sans doute pour se mettre au vert… Face à cette mobilité, nous sommes toujours confrontés à des problèmes de zonage, de ressort de juridiction. La situation a certes un peu évolué mais il importe d’aller encore un peu plus loin pour rendre plus efficace l’action de nos forces de police et de notre justice.
M. Jean-Christophe Lagarde. Si le volet « orientation » de ce texte est visible, je distingue mal ce qui pourrait relever de la « programmation » au sens de la première LOPSI. Nous avions alors voté une augmentation des effectifs. À défaut de poursuivre dans cette voie, compte tenu de la situation budgétaire, j’aimerais que nous nous assurions de la stabilisation des effectifs des forces de sécurité, dont les missions se multiplient, en les excluant du champ d’application du non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux.
Cela étant, ce texte sera utile dans de nombreux domaines. Il permettra de répondre à certaines évolutions qui nécessitent une adaptation de la législation.
Le Gouvernement a raison de vouloir accroître les capacités technologiques de la police. Celles-ci sont assez limitées car notre pays a développé une culture de l’aveu là où d’autres pays, ayant une culture de la preuve, recourent plus volontiers à de tels moyens. Le passage de la culture de l’aveu à celle de la preuve est souhaitable. Les écoles de police devront faire les efforts nécessaires en ce sens.
S’il faut se garder de rendre un culte à la technologie, il ne faut pas non plus faire de l’opposition à la vidéosurveillance une sorte de religion. Il serait certes absurde de se doter de systèmes permettant de surveiller chaque rue : en elle-même, la caméra ne sert à rien, il faut une personne qui contrôle derrière ! Mais certaines communes sont sous-équipées, voire totalement dépourvues de tels moyens alors qu’on sait que le placement de certains lieux sous vidéosurveillance permet de concentrer les effectifs de police dans d’autres zones criminogènes.
Je formulerai trois regrets.
Premièrement, les effectifs des forces mobiles de police et de gendarmerie sont supérieurs à ce qui est actuellement nécessaire pour faire face aux mouvements de masse. Ils restent similaires à ceux des années 1970, période où les manifestations importantes étaient bien plus nombreuses, si bien que l’on utilise des compagnies républicaines de sécurité pour faire de la police dans certains quartiers. Il serait préférable de dégonfler les effectifs de CRS en transférant des personnels dans les commissariats après une formation adaptée.
Deuxièmement, nous répétons depuis sept ou huit ans que le rattachement de la douane au ministère de l’intérieur contribuerait à une politique globale de sécurité. Certes, Bercy exerce un lobbying important pour conserver sous sa coupe les « gabelous », mais l’internationalisation des trafics et des problèmes de sécurité ôte toute justification au maintien de la douane sous la tutelle du ministère de l’économie et des finances.
Troisièmement, je m’associe aux remarques de MM. Perben et Goujon sur les charges indues assumées aujourd’hui par la police. S’attaquer à ce problème constituerait une vraie nouveauté et répondrait partiellement au problème des effectifs.
Lorsqu’il était ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy avait amorcé une réflexion sur la fidélisation des effectifs de police, notamment en Île-de-France – les jeunes policiers qui y sont affectés à la sortie de leur école ne rêvent que de retourner dans leur région d’origine. L’effort en matière salariale est sans doute encore insuffisant, mais c’est surtout en amplifiant largement la politique de logement – aide à l’accession à la propriété, construction de logements sociaux adaptés – que l’on incitera ces jeunes fonctionnaires à rester en Île-de-France. Dans certains quartiers, la police est inexpérimentée et, de surcroît, connaît insuffisamment le terrain en raison d’une trop forte rotation.
Mme Sandrine Mazetier. Il est difficile de distinguer ce que cette nouvelle version de la loi d’orientation et de programmation ajoute, retranche ou réintroduit par rapport à la version originelle. Toutefois – je l’ai soigneusement vérifié –, il est un article au moins qui est maintenu tel quel : l’article 34, qui met fin au caractère expérimental de la sous-traitance du transport des personnes placées en centre de rétention administrative, comme s’il était normal de recourir dans ce cas à des entreprises privées. Nous aimerions savoir au préalable quels ont été les résultats de l’expérimentation et s’ils justifient vraiment la généralisation de cette mesure.
Plus généralement, on ne trouve toujours pas un mot sur le coût de la rétention et sur l’efficacité des décisions prises par le Gouvernement. À cet égard, comment ne pas faire allusion au cas des 123 boat people kurdes – hommes, femmes et enfants – qui se sont échoués sur les côtes corses ? On a décidé de les traiter en grands délinquants, comme s’ils représentaient un danger considérable pour les Français, et de les placer en rétention aux quatre coins de la métropole avant que la justice n’ordonne, comme on pouvait s’y attendre, leur libération. Combien cette opération a-t-elle coûté ? Une fois de plus, la France fait la démonstration qu’elle bafoue les conventions internationales qu’elle a signées au XXe siècle. Le Sénat s’est inquiété du coût et de l’inefficacité de cette politique de fermeture, de pénalisation, de développement exponentiel et d’hyperspécialisation des centres de rétention – y compris, comme le Gouvernement le prévoit, pour y accueillir des enfants. Bizarrement, l’Assemblée nationale ne se préoccupe pas de ces questions, notamment de l’utilisation de forces de police pour cette politique. Ces forces devraient assurer la sécurité de nos concitoyens là où les problèmes se posent, et non pas là où on les invente.
Monsieur le président Warsmann, je souhaiterais que, sur ce point, vous soyez plus attentif et plus exigeant à l’égard du Gouvernement. Nous aimerions obtenir des réponses aux questions que nous lui adressons régulièrement.
M. François Baroin. L’amendement CL 160 du Gouvernement pose un problème. Nos conclusions sont les mêmes que celles de M. Noël Mamère mais pour des raisons radicalement opposées. Il n’est pas concevable que le Gouvernement se substitue au conseil municipal, prenne la délibération, impose l’appel d’offres, prenne la décision puis impute la dépense à la municipalité. Nous nous opposerons résolument à une telle reprise en main, qui porterait un préjudice supplémentaire aux libertés locales. Il faut tout au contraire encourager par un financement public, sous l’autorité du ministère de l’intérieur, les municipalités qui décident souverainement de développer la vidéosurveillance mais qui ont besoin de moyens supplémentaires pour mettre en place ce dispositif protecteur. Outre le fait qu’il permet parfois de sauver des victimes, le constat de flagrance est une aide puissante pour l’autorité judiciaire.
Il faut absolument faire passer ce message au Gouvernement et mutualiser les moyens. Si cette politique est prioritaire pour le ministère de l’intérieur, il faut y affecter les moyens budgétaires correspondants.
Mme Delphine Batho. Très bien !
M. Dominique Raimbourg. Le texte souffre de l’absence de réflexion sur un des grands échecs de la politique du Gouvernement en matière de sécurité : le déclenchement d’émeutes urbaines d’une violence, d’une intensité et d’une fréquence jusqu’alors inconnues. On mentionne le renforcement des moyens de protection et d’intervention, les casques, les lanceurs de balles de défense. Sans doute tout cela est-il nécessaire, mais rien n’est dit sur la façon de prévenir ces conflits vifs, qui sont d’un type nouveau.
La vidéoprotection peut être attentatoire aux libertés dans certains cas. En tout état de cause, ce n’est pas un instrument magique : le dispositif nécessite du personnel pour contrôler les écrans, une équipe de première intervention, voire une équipe de deuxième intervention, pour faire cesser un trouble ou une infraction. Cela représente un coût de fonctionnement considérable. Qui paiera ? Qui mettra en place les équipes d’intervention ? Est-il nécessaire de mobiliser les policiers en première ligne ? Aucune de ces questions n’est traitée.
Il ne faudrait pas non plus qu’une pensée magique se développe autour de la police technique et scientifique.
Le Gouvernement n’apporte pas de réponse à la question de Delphine Batho au sujet des effectifs. La RGPP et la non-compensation d’un départ à la retraite sur deux s’appliqueront-ils à la police ?
En outre, le texte ne ménage pas d’articulation véritable entre prévention et répression, non plus qu’avec les questions de santé publique, notamment celle de l’alcoolisation. Parmi les missions indues, il faut compter le temps que passe la police à traiter les cas d’ivresse publique et manifeste. N’y aurait-il pas lieu de penser à un plan de lutte contre l’alcoolisme et l’alcoolisation massive ?
En matière de sécurité routière, si la répression de masse a abouti à des résultats incontestables, c’est aussi parce qu’elle a été acceptée socialement, compte tenu du drame que représentent les milliers de morts dans des accidents de la circulation. On regrettera que les mesures nouvelles du texte, qui peuvent être intéressantes, ne soient pas assorties d’un plan de prévention. Pour lutter contre l’addiction alcoolique, notre collègue Étienne Blanc a proposé, dans son récent rapport d’information sur la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes majeures placées sous main de justice, d’augmenter la cotisation perçue sur les alcools titrant plus de 25 degrés. Il est dommage que cette proposition ne vienne pas en discussion.
Bref, ce texte présente de nombreuses carences. L’approche est essentiellement répressive, alors que l’expérience montre que la répression n’a d’efficacité véritable que si elle est liée à des politiques de prévention ou de santé publique.
M. Sébastien Huyghe. Les propos de M. Mamère sur je ne sais quelles atteintes à la République et à la démocratie sont affligeants. Nous avons tous en mémoire son attitude et ses gestes lorsque des apprentis terroristes ont tenté d’envahir notre hémicycle. (Exclamations.) Il y a des limites à l’outrance et à l’hypocrisie !
M. Noël Mamère. Et le Rainbow Warrior ?
M. Claude Goasguen. C’était Charles Hernu !
M. Sébastien Huyghe. Par ailleurs, la philosophie du texte en matière de vidéosurveillance n’a rien à voir avec celle de la Grande-Bretagne, où l’on a installé 4,5 millions de caméras.
La Commission nationale de l’informatique et des libertés, au sein de laquelle je représente l’Assemblée nationale, est compétente pour tout ce qui concerne l’usage de la vidéo dans les lieux privés ouverts au public. Plutôt que de créer une Commission nationale de la vidéoprotection – notre Commission s’est élevée à plusieurs reprises contre la multiplication des autorités indépendantes –, il serait plus judicieux, plus économique et pas moins efficace de confier cette mission à la CNIL, puisque la vidéo est désormais numérique.
M. Olivier Dussopt. La vidéosurveillance n’est pas une solution miracle. Le Gouvernement devrait s’engager au minimum à réexaminer la question des effectifs des commissariats et des gendarmeries chaque fois que la vidéosurveillance est préconisée dans une commune. On ne peut enjoindre aux maires de s’engager dans cette voie tout en laissant les commissariats et les gendarmeries en sous-effectifs et en supprimant des postes année après année.
Je m’interroge moi aussi sur la constitutionnalité de l’amendement CL 160 du Gouvernement, qui permettrait aux préfets d’inscrire des dépenses obligatoires supplémentaires dans les budgets des communes. François Baroin, nous l’avons noté, a préféré poser la question en termes d’incitation, et non de sanction.
De plus, comme le texte prévoit de confier l’exploitation des systèmes de vidéosurveillance à des personnes morales de droit privé, l’amendement du Gouvernement pourrait amener des communes à payer des sociétés privées pour mettre en place de tels dispositifs contre leur gré.
Je souhaite donc que la Commission demande au ministre de retirer cet amendement dès cet après-midi.
M. Georges Siffredi. À l’inverse de M. Mamère, je suis très favorable à la vidéoprotection. Pour autant, je suis contre l’amendement CL 160 du Gouvernement, dont je vois mal comment il pourrait s’appliquer.
Premièrement, que signifie, en droit, l’expression « nécessité impérieuse de sécurité publique » ? Il faudra attendre que la jurisprudence s’accumule pour savoir si le préfet aura bien ou mal fait d’imposer un dispositif de vidéoprotection.
Deuxièmement, la contrainte ne porte que sur les travaux. Que se passera-t-il s’il n’y a pas de personnels pour assurer le fonctionnement ?
Troisièmement, s’il est une mission régalienne de l’État, c’est bien d’assurer la sécurité des personnes et des biens. Du reste, contrairement à ce qui a été dit, l’État apporte une aide considérable aux collectivités locales pour leurs investissements dans ce domaine. Dans ma commune, ce n’est pas ce qui pèsera le plus lourd dans le budget municipal, c’est le fonctionnement. Certaines communes n’auront pas les moyens de le payer. On peut envisager que les communautés d’agglomération assurent ce rôle, mais les présidents d’intercommunalités n’ont pas de pouvoirs de police. Ou bien, s’il y a vraiment nécessité impérieuse de sécurité publique, l’État pourrait prendre en charge le fonctionnement : il suffit, pour cela, de raccorder le dispositif au commissariat.
M. Manuel Valls. J’éprouve un certain malaise devant ce texte. Il faut aborder ces questions importantes avec du recul et de la réflexion. M. Goujon n’a pas tort de souligner que le Gouvernement et le législateur doivent s’adapter aux nouvelles menaces et aux évolutions de la société. Cela dit, comme l’ont remarqué Jean-Jacques Urvoas et Delphine Batho, le Gouvernement est amené à réécrire les orientations de la LOPPSI de manière très générale. Or son amendement CL 12, de presque quarante pages, comporte des éléments intéressants mais semble en partie déconnecté de la réalité que les forces de l’ordre et nous-mêmes vivons sur le terrain. Il ignore le malaise que ressentent les policiers, la dégradation des rapports entre la police et les citoyens, les questions immobilières rappelées par Jean-Christophe Lagarde... Dans ce domaine comme dans les autres, l’expertise, l’évaluation, la réalité des chiffres devraient être prises en compte pour construire la loi.
En matière de vidéosurveillance, on ne peut comparer ce qui se passe en France et la situation de la Grande-Bretagne, où la technologie est devenue largement désuète et où les attentats de Londres sont venus heurter de plein fouet la stratégie adoptée. Les Britanniques ont dû revoir leur doctrine et la France, je crois, en a tiré les conséquences.
J’espère moi aussi que l’amendement CL 160 ne viendra pas en discussion cet après-midi, pour toutes les raisons déjà évoquées. Ma ville met en place un système de vidéosurveillance et je considère que l’essentiel est le contrôle démocratique et éthique. À cet égard, la CNIL doit jouer tout son rôle. Mais la question des moyens se pose aussi avec force, en particulier dans la relation que la police nationale entretient avec la police municipale – quand celle-ci existe – et l’ensemble des acteurs pouvant avoir recours à la vidéoprotection : bailleurs, transporteurs, centres commerciaux...
Je regrette enfin, comme lors de la discussion de la première loi d’orientation et de programmation, que l’on n’aborde pas une question de fond, celle précisément des polices municipales. Elles se sont développées, elles ont changé de statut et font aujourd’hui partie du paysage de la sécurité publique locale. Dans certaines villes, il y a même plus de policiers municipaux que d’agents de la police nationale ou de la gendarmerie. Si nous n’ouvrons pas le débat sur cette évolution et sur le rôle de ces polices par rapport à la police nationale à l’occasion de la discussion de ce deuxième texte, nous aurons manqué une occasion.
M. le rapporteur. J’ai relevé plusieurs contradictions dans le discours tenu par l’opposition, qui critique tout à la fois une absence de stratégie et le trop grand nombre d’éléments présents dans ce texte. La LOPPSI II est fondamentalement différente de la LOPSI I. Pour reprendre la formule de Philippe Goujon, le « toujours mieux » se substitue au « toujours plus ». Le premier texte a construit le socle du changement en apportant des moyens humains et matériels supplémentaires. La ligne conductrice du second texte est la modernisation, en particulier grâce aux moyens technologiques.
Dominique Perben et Jean-Christophe Lagarde ont évoqué les tâches indues, en particulier pour ce qui est des transfèrements auxquels les unités de police et de gendarmerie consacrent aujourd’hui plus de 1 200 équivalents temps plein. Je proposerai à la Commission deux amendements destinés à apporter des réponses par la généralisation – préconisée par le président Warsmann dans son rapport – des audiences par visioconférence.
Par ailleurs, faut-il comprendre que l’opposition s’engage à supprimer les caméras de vidéoprotection si elle revient au pouvoir ?
Mme Delphine Batho. Personne n’a dit cela !
M. le rapporteur. Pas vous, madame Batho, mais beaucoup d’intervenants ont contesté cette technique, dont il convient de souligner la pertinence et l’utilité concrète.
L’amendement CL 160, qui soulève des questions tant de rédaction que de fond, nous est parvenu ce matin. Nous en débattrons cet après-midi avec le ministre de l’intérieur.
Monsieur Lagarde, le Gouvernement évoque la question des forces mobiles dans son amendement à l’article 1er. S’agissant des douanes, j’ai déposé un amendement qui, sans aller jusqu’à demander le rattachement immédiat au ministère de l’intérieur, va dans le sens que vous souhaitez.
Contre la pédopornographie, monsieur Urvoas, l’article 4 met en place un dispositif administratif de protection d’urgence visant à bloquer l’accès à des sites situés à l’étranger. Nous n’avons pas d’autre moyen d’action que le recours aux fournisseurs d’accès à Internet, sachant que l’État prendra en charge le coût de ces dispositions. Le caractère odieux et scandaleux des images diffusées exige que l’on soit très réactif. Le dispositif pragmatique de blocage immédiat n’a rien à voir avec ce qui figure dans la loi Hadopi.
Nous aurons l’occasion de revenir sur l’usurpation d’identité et sur la vidéoprotection lors de l’examen des amendements. Je précise que le recours à la vidéo par des personnes privées sur la voie publique n’est prévu qu’aux abords des bâtiments et est encadré par les procédures habituelles en la matière.
AUDITION DE M. BRICE HORTEFEUX,
MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER
ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Au début de sa deuxième séance du mercredi 27 janvier 2010, la Commission entend M. Brice Hortefeux, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (n° 1697).
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous commençons donc la séance de cet après-midi en entendant M. le ministre de l’intérieur.
M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Il y a quelques jours, j’ai annoncé que la délinquance avait baissé en France pour la septième année consécutive. Or, c’est en 2002 qu’a commencé à s’appliquer la première loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, défendue alors par Nicolas Sarkozy.
Venu exposer devant vous les objectifs et le contenu de la deuxième loi d’orientation, je tenais à rappeler ce bilan positif avant de définir des objectifs ambitieux en vue de conforter et d’amplifier ces résultats, et de préciser une série de mesures concrètes visant à répondre aux enjeux de la sécurité quotidienne des Français.
Je souhaite aussi rendre hommage à l’action de mon prédécesseur, Mme Michèle Alliot-Marie, qui a préparé ce projet.
Il s’agit d’un texte important. En effet, comme l’évolution de la délinquance accompagne celle de la société française, de l’environnement international et des technologies, nous devons, de manière permanente, adapter notre réponse. C’est pourquoi, aux critiques, que j’entends ici ou là, sur le nombre de lois promulguées ces dernières années, je répondrai qu’il y aura autant de lois que de problèmes à régler.
J’ai fixé trois objectifs à la politique de sécurité : tenir le cap défini en 2002, puisque la politique fixée à cette époque réussit ; améliorer la sécurité quotidienne des Français en adaptant la réponse de l’État à l’évolution de la délinquance ; maintenir le niveau et la qualité du service rendu par les forces de sécurité intérieure. Le cap que m’ont fixé le Président de la République et le Premier ministre est clair : assurer partout la sécurité de nos concitoyens. Cela signifie qu’aucun territoire ne doit être négligé.
Depuis 2002, si la délinquance générale a baissé de 14 %, la délinquance de proximité a, quant à elle, diminué de 35 %, les atteintes aux biens, de 27,18 % et les cambriolages, de 28 %. Quant au taux d’élucidation, il a augmenté sensiblement, tant en zone police qu’en zone gendarmerie. Ces résultats sont globalement bons, mais ils peuvent encore être améliorés.
Obtenus tout d’abord grâce à l’action d’hommes et de femmes dont je tiens à saluer le courage et la détermination, ces résultats sont le fruit, non du hasard, mais d’une politique globale de sécurité, dont j’ai souhaité présenter les grandes lignes au travers de l’amendement CL 12 du Gouvernement à l’article 1er du projet de loi, relatif au rapport annexé.
La politique de sécurité reposera sur cinq piliers.
Le premier pilier, c’est la coordination entre tous les acteurs de la sécurité, afin de garantir leur efficacité tant au plan local qu’au plan international. À ce titre, le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur, dans le respect de l’identité militaire des gendarmes, a constitué une étape majeure. Des collaborations ont été également établies, d’une part, entre les services de l’éducation nationale et certains services de police et de gendarmerie pour assurer une plus grande sécurité des élèves dans les collèges et les lycées et, d’autre part, entre les services de police et de gendarmerie et ceux de la direction générale des finances publiques pour frapper les délinquants au portefeuille.
Sur le plan local, je rappellerai le plan de prévention de la délinquance et d’aide aux victimes qui permettra d’exploiter au mieux tous les ressorts de la loi de 2007 sur la prévention de la délinquance, notamment en plaçant le maire au cœur du dispositif.
Les forces de sécurité doivent pouvoir disposer de la vidéoprotection, qui répond à une demande de nos concitoyens, Elle constitue en effet un progrès technologique à mettre en parallèle avec le recours de plus en plus systématique à la police scientifique et technique. J’ai du reste observé que, devant son efficacité, le débat avait perdu tout caractère idéologique, puisque ses détracteurs d’hier étaient souvent devenus aujourd’hui ses promoteurs. En 2009, 24 000 caméras étaient installées. L’objectif est de passer à 60 000 d’ici à la fin de 2011.
Je suis également favorable à une collaboration renforcée avec les polices municipales.
Enfin, il convient d’intensifier les relations sur le plan international dans plusieurs domaines, dont la lutte contre le terrorisme. Après l’attentat avorté du 25 décembre, j’ai pris aussitôt des mesures que la réactivité des forces de sécurité a permis d’appliquer dès le 27. La coopération internationale doit également concerner le trafic de drogues, lequel, du reste, entretient souvent des liens avec le terrorisme, la cybercriminalité et la pédopornographie. Je tiens à souligner que le traité de Lisbonne offre de nouvelles possibilités en termes de sécurité européenne.
Second pilier, l’adaptation de notre politique aux bassins de vie et aux territoires. Dans le cadre de la police d’agglomération installée en région parisienne, 33 000 hommes et femmes assurent désormais la sécurité de 6,5 millions d’habitants sous le commandement unique du préfet de police. Les résultats sont si encourageants que Mme Jacqueline Rouillon, maire de Saint-Ouen, est intervenue dans les médias il y a quelques jours pour reconnaître son efficacité, tout en souhaitant sa plus grande sédentarisation. Cette formule peut être étendue à d’autres métropoles, notamment celles de Lille, Lyon et Marseille. J’ai demandé aux préfets d’organiser une concertation sur ce sujet.
Dans les zones de gendarmerie, une réflexion est engagée sur la mise en place de la police des territoires, qui devrait favoriser la mobilité des unités appelées à intervenir en dehors de leur périmètre habituel.
Troisième pilier, la lutte contre les stupéfiants. Il faut d’autant plus lutter contre le « deal » de proximité, qu’on ne saurait distinguer, en matière de lutte contre la drogue, un combat noble, mené contre les grands réseaux, d’un combat moins noble, mené contre les dealers. Cette lutte forme un ensemble. C’est pourquoi nous avons élaboré un plan antidrogue, nommé un préfet coordinateur, recentré le travail des GIR sur les trafics de drogue, notamment dans les quartiers sensibles, et développé les opérations, auxquelles je crois beaucoup, de sécurisation des abords des établissements scolaires.
Quatrième pilier, le combat contre les différentes formes de violence contre les personnes. Les bandes sont de plus en plus violentes et constituées d’éléments de plus en plus jeunes. Il est heureux que le Parlement achève bientôt l’examen de la proposition de loi défendue par Éric Ciotti sur le sujet. Il sait que depuis l’automne dernier j’ai envoyé des groupes spéciaux d’investigation sur les bandes dans les 34 départements les plus touchés. La loi sur les bandes comprendra également des dispositions relatives à la lutte contre les violences dans et aux abords des stades – je pense principalement aux matchs de football. J’ai créé une division nationale de lutte contre le hooliganisme, qui donne des résultats puisque le fichier des personnes interdites de stade contient déjà un peu plus de 300 noms et qu’il est appelé à s’étoffer encore.
En ce qui concerne les violences intrafamiliales, des brigades de protection de la famille ont été créées à la demande du Président de la République. Cela concerne les femmes battues, les mineurs victimes de violences et les personnes âgées maltraitées. Le dispositif est généralisé sur le territoire national depuis le 1er octobre 2009. De plus, je vous proposerai d’adopter de nouvelles dispositions permettant de lutter encore plus efficacement contre les atteintes aux personnes, notamment les plus vulnérables.
Le cinquième pilier doit permettre de préparer l’avenir. Il faut profiter du texte pour tracer des perspectives ambitieuses par le développement, notamment, de la police scientifique et technique de masse ou le recours à la vidéo. Nos concitoyens, impressionnés par des séries, le plus souvent américaines, montrant des policiers rapidement informés de certaines données grâce à l’intervention des services techniques et scientifiques, évoluent sur la question.
Préparer l’avenir, c’est également comprendre que nous devrons, de manière inéluctable, nous préoccuper de plus en plus de la sécurité des personnes âgées : en effet, la France compte aujourd’hui 1,5 million de personnes de plus de 85 ans : elles seront 2 millions en 2015 ! J’ai donc chargé Édouard Courtial d’une mission sur la sécurité des personnes âgées, afin d’améliorer la protection dont doivent notamment bénéficier celles qui vivent seules.
Je vous propose parallèlement des dispositions volontaristes pour les domaines où nous devons encore progresser, notamment la lutte contre les violences faites aux personnes. L’opposition a souligné que, si les chiffres de la délinquance générale étaient satisfaisants, des progrès étaient attendus en matière de violence contre les personnes.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous n’avons dit rien de tel sur les chiffres de la délinquance générale.
M. le ministre. S’agissant du taux d’élucidation des crimes et délits, on est passé en dix ans de 25 à 39 %, mais ce ne saurait être suffisant. Nous nous appuierons sur les progrès technologiques.
Enfin, nous devons fournir des efforts supplémentaires en matière de prévention de la délinquance des mineurs, notamment en renforçant les sanctions : la meilleure des préventions tient à la certitude de la sanction.
En ce qui concerne l’atteinte à l’intégrité des personnes, notamment les plus vulnérables, il faut adresser un message simple : c’est pourquoi je propose, après l’article 24, un article additionnel visant à durcir les sanctions encourues pour les vols commis au préjudice, notamment, des personnes âgées.
Je souhaite également que les cambriolages soient plus durement réprimés. Toujours après l’article 24, le Gouvernement présentera un article additionnel visant à étendre la définition du cambriolage et à aggraver les peines. Sera désormais visé tout vol commis au sein d’une habitation, quel que soit le moyen par lequel l’auteur y sera entré – ruse, effraction ou escalade – et la peine sera portée de cinq à sept ans de prison. Le nombre de cambriolages a augmenté de 8 % durant les huit premiers mois de l’année 2009 ; et pour les résidences principales, l’augmentation a atteint 13 % au mois de juillet et 14 % au mois d’août. C’est la raison pour laquelle des cellules spéciales anticambriolage ont été créées, ce qui a permis d’inverser la tendance sur les quatre derniers mois de l’année. La question n’est reste pas moins préoccupante et il faut, là encore, adresser un message.
Il convient également, à la suite de ce qui s’est produit sur le Champ-de-Mars, de sanctionner plus durement la distribution d’argent sur la voie publique. Une simple contravention de 150 euros, qui n’a aucun effet dissuasif, est actuellement prévue. Il faut passer à une sanction de nature correctionnelle.
Alors que la délinquance de proximité, celle que nos concitoyens subissent le plus, représente 43 % des crimes et délits constatés, son taux d’élucidation est inférieur à 13 %, ce qui est très faible. C’est pourquoi le Gouvernement présente, après l’article 11, un article additionnel visant à renforcer les moyens de la police et de la gendarmerie par l’utilisation de logiciels de rapprochement judiciaire. Il ne s’agit pas de constituer une base de données établie à partir d’éléments nominatifs, autrement dit un nouveau ficher, mais simplement d’utiliser les moyens informatiques existants afin de rapprocher des données, obtenues dans le cadre d’enquêtes antérieures, portant sur les faits ou les modes opératoires. Cette méthode permettrait de recouper par exemple des cambriolages commis avec le même mode opératoire sur un territoire donné.
Mme Delphine Batho. Nous avons déjà LUPIN – logiciel d’uniformisation des prélèvements et d’identification. Et cela marche très bien.
M. le ministre. Il s’agit de le perfectionner. En Haute-Corse, récemment, la police a pu ainsi élucider une trentaine de cambriolages pour un butin de 100 000 euros.
Mme Delphine Batho. Vous voyez bien !
M. le ministre. On ne saurait accepter qu’au XXIe siècle les policiers et les gendarmes en soient encore à croiser manuellement des données déjà obtenues dans le cadre d’enquêtes. Ce point devrait faire l’unanimité.
Quant à la vidéoprotection, je n’ignore pas qu’on s’interroge actuellement sur le rôle des préfets en la matière.
En ce qui concerne la lutte contre l’insécurité routière, le Gouvernement proposera, après l’article 31, que, dès la constatation des délits les plus graves, les auteurs soient privés, par l’immobilisation administrative du véhicule et dans le respect de la compétence du juge judiciaire, des moyens de nuire de nouveau. Permettez-moi simplement d’évoquer la mort, à cinquante-deux ans, d’un adjudant tué par un jeune de vingt-et-un ans qui roulait en excès de vitesse et dont le permis avait été supprimé.
Par ailleurs, comme il est indispensable de mieux prévenir la délinquance des mineurs de moins de treize ans, je propose d’instaurer une nouvelle mesure de protection consistant à limiter la circulation des mineurs seuls en pleine nuit lorsque les circonstances locales l’exigent. Il ne s’agit pas d’une mesure d’ordre général, puisque les risques pour leur santé, leur sécurité ou leur moralité devront être avérés.
J’ai la conviction, enfin, que les biens mal acquis ne doivent pas profiter aux délinquants. C’est la raison pour laquelle, à l’article 35, je vous propose d’affecter aux services d’enquêtes les biens saisis ayant appartenu à des délinquants et de permettre à l’autorité administrative, lorsque le bien n’est plus nécessaire à l’enquête, de faire procéder à sa vente, sauf si les magistrats s’y opposent. Je crois à la vertu de l’exemple : l’organisation de la vente aux enchères publiques des véhicules, le plus souvent luxueux, des trafiquants de drogue aurait une valeur symbolique très forte.
En résumé, je souhaite durcir les sanctions contre les différentes formes de délinquance, réfléchir à l’extension de la vidéoprotection, adapter notre droit aux besoins des forces de sécurité intérieure et compléter le contrat de responsabilité parentale, dans le domaine de la prévention de la délinquance – mesure proposée par le rapporteur, M. Éric Ciotti.
Je sais que la commission, toujours sur proposition de M. le rapporteur, a souhaité inscrire dans le texte des dispositions relatives aux polices municipales, lesquelles constituent un maillon très important de la chaîne de sécurité. Je suis persuadé que nous pourrons progresser ensemble sur le sujet.
M. Christian Vanneste. Monsieur le ministre, nous avons voté la première loi d’orientation en 2002. Elle avait pour objectif de renverser la vapeur produite par la prétendue police de proximité, laquelle consistait à faire défiler, sans la moindre efficacité, des masses d’adjoints de sécurité derrière un titulaire. On est revenu à une police d’investigation sérieuse, dont les résultats sont évidents, au vu de l’augmentation du nombre d’élucidations.
Ce texte nous permet de franchir une nouvelle étape, puisque son objectif est d’adapter la police et la sécurité à l’évolution de la délinquance. C’est en grande partie un problème technique : il convient d’adapter le bouclier de la sécurité au glaive de la délinquance.
Toutefois, monsieur le ministre, les moyens seront-ils à la hauteur des ambitions ? En effet, alors que la LOPSI 1 indiquait clairement les moyens, il n’en est pas de même de la présente loi. Un seul exemple : elle prévoit de passer de 20 000 à 60 000 caméras, alors qu’il en existe 4,5 millions en Grande-Bretagne ! Or, la vidéosurveillance est efficace sinon pour prévenir, du moins pour élucider.
Par ailleurs, l’augmentation du taux d’élucidation permet aujourd’hui, en raison des problèmes posés par les bandes dans certains quartiers, de se tourner vers une police de proximité, ce qu’on a fait avec la création des UTEQ. J’ai obtenu une de ces unités pour un des quartiers de ma circonscription : je puis vous affirmer, monsieur le ministre, qu’elle est efficace puisque, contrairement à la moyenne nationale, ce sont les violences contre les personnes qui ont baissé et non la délinquance astucieuse.
Enfin, comment répondrez-vous à la principale préoccupation, que vous avez rappelée et que révèlent les chiffres, à savoir l’augmentation, semble-t-il irréversible, des violences faites aux personnes ? Je ne pense pas seulement à la violence intrafamiliale ou à la violence de groupe, mais également à celle commise individuellement, au moyen d’une arme blanche et de manière souvent disproportionnée : on peut tuer pour un regard, pour un paquet de cigarettes ou pour la réprimande d’un professeur.
M. Jacques Alain Bénisti. Monsieur le ministre, vous avez devant vous plusieurs parlementaires, maires de leur commune, qui vivent au quotidien les problèmes de délinquance. Celle-ci évolue et il convient effectivement de s’adapter à cette évolution, notamment en ce qui concerne l’organisation des services de police. La création d’une police d’agglomération regroupant 33 000 fonctionnaires à Paris et dans la petite couronne était une mesure attendue depuis de nombreuses années : Paris disposait d’un policier pour 200 habitants et la proche banlieue d’un pour 2 000 ! J’ai pu constater moi-même l’efficacité de la police d’agglomération avec l’arrestation, en moins de vingt minutes, et alors que l’unité se trouvait à douze kilomètres, de trois individus s’apprêtant, dans un bureau de poste, à prendre en otage trois employés.
Je tiens également à souligner les avancées du texte, longtemps attendues, en matière de recherche fiscale : je pense notamment aux délinquants des cités qui roulent dans des voitures de luxe sans qu’on puisse connaître l’origine des fonds qui ont permis ces achats.
En matière de prévention, la vidéoprotection est, aux yeux de maires de différentes tendances, d’une efficacité éprouvée. Toutefois, si nous sommes aidés pour installer les caméras, nous ne le sommes plus pour assurer leur fonctionnement.
Enfin, en ce qui concerne la coopération internationale, après avoir assisté à plusieurs réunions à Bruxelles, j’ai acquis la conviction qu’elle fonctionnait mieux entre la France et les États-Unis ou d’autres pays du monde qu’entre les pays de l’Union européenne. Les fichiers de police posent un vrai problème de coordination des services européens, certains pays voisins se refusant encore aujourd’hui à dévoiler leurs fichiers, notamment de terroristes. Que comptez-vous faire, monsieur le ministre, devant ces refus de collaborer ?
M. Jean-Jacques Urvoas. Monsieur le ministre, je vous poserai quelques questions précises, réservant à l’hémicycle la confrontation générale.
Vous estimez que la législation doit suivre l’évolution de la délinquance : pourriez-vous alors nous expliquer pourquoi certaines dispositions de la LOPSI de 2001, adoptée en 2002, n’ont jamais fait l’objet d’un décret d’application ? Ces mêmes dispositions sont reprises dans la LOPPSI 2, notamment le contrôle des sociétés d’intelligence économique.
Par ailleurs, pourquoi la CNIL n’a-t-elle pas été saisie du texte dans son ensemble, comme le prescrit l’article 11 de la loi de janvier 1978, mais seulement de sept articles ?
L’article 2 crée un délit d’usurpation d’identité sur Internet : quelles avancées attendre de cet article au regard des dispositions déjà existantes dans la loi informatique et libertés pour réprimer les abus d’usage de données personnelles ?
À l’article 4, les fournisseurs d’accès à Internet sont-ils tenus à une obligation de résultat en termes de blocage effectif des sites ou devront-ils simplement prendre en considération la demande, ce qui serait très éloigné de l’objectif que vous comptez atteindre ?
En quoi le fait que la liste noire des sites interdits soit établie par le pouvoir judiciaire et non par l’autorité administrative poserait-il un problème ? De plus, l’étude d’impact oublie de mentionner le coût pour l’État de la mise en place du filtrage.
Aux articles 17 et 18, pourquoi confier des compétences nouvelles à la Commission nationale de vidéoprotection plutôt qu’à la CNIL, dont le président, Alex Türk, a rappelé dans cette salle il y a quelques semaines qu’elle avait toute compétence en la matière ?
Enfin, en ce qui concerne l’enregistrement à distance des données informatiques, évoqué à l’article 23, j’ai lu qu’un dispositif identique, visant à capter des données et baptisé Magic lantern, avait été prévu aux États-Unis après les attentats du 11 septembre, mais qu’il avait été abandonné en raison des risques d’intrusion dans la vie privée qu’il présentait, argument réutilisé en février par la Cour constitutionnelle allemande pour bloquer un projet identique. Quelle conclusion en tirez-vous ?
Mme Delphine Batho. Monsieur le ministre, nous sommes en désaccord avec vous, pour commencer, sur le diagnostic : en dépit de ce qu’on veut faire dire aux statistiques, la situation ne s’est pas améliorée. Je suis d’autant plus étonnée de vos propos, qu’en prenant vos fonctions, et alors que la situation sur le terrain se dégradait, vous aviez paru préférer le discours de la lucidité à celui de l’autosatisfaction gouvernementale. Vous êtes revenu en quelques mois à un discours convenu.
Notre second désaccord tient à l’analyse de l’insécurité elle-même qui, selon nous, a changé de nature : le problème majeur, qu’aucun Gouvernement n’a réussi à résoudre depuis vingt ou trente ans, est celui de la violence faite aux personnes, qui devrait être, avec l’économie souterraine qu’elle accompagne dans certains territoires, le point de focalisation d’une nouvelle loi d’orientation et de programmation. Au contraire, ce texte s’inscrit dans la continuité de la politique conduite depuis plusieurs années, alors qu’il conviendrait de rompre avec elle, notamment en ce qui concerne la police du chiffre, pour revenir à la police de quartier.
La précédente loi d’orientation et de programmation avait au moins une vertu : elle prévoyait des moyens et des effectifs, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Une logique de diminution des effectifs prévaut, en effet, dans le cadre de la RGPP. Vous annoncez sans cesse des objectifs supplémentaires, mais sans dégager les moyens correspondants. Vous êtes donc forcés de vous engager dans une fuite en avant technologique et une course à l’externalisation. L’État se désengage, certaines compétences jusqu’à présent exercées par la police nationale étant transférées aux polices municipales, c’est-à-dire aux collectivités territoriales.
Au lieu de vous attaquer aux principaux problèmes, notamment la criminalité dans les quartiers les plus difficiles, vous nous présentez des mesures d’affichage. Je pense notamment à deux amendements dont la portée est purement symbolique, car vous savez qu’ils ne sont pas constitutionnels.
L’amendement CL 160, très étonnant de la part du ministre des collectivités territoriales, permettrait à l’État de forcer les collectivités à mettre en place des dispositifs de vidéosurveillance ou de se substituer à elles en la matière. De nombreuses communes participant à l’installation de ces dispositifs lorsqu’ils présentent une utilité réelle, il n’y a pas lieu d’en venir à de telles extrémités. Nous avons d’ailleurs observé, ce matin, que cet amendement choquait également un certain nombre de collègues de la majorité.
J’en viens à l’amendement tendant à imposer un couvre-feu aux mineurs. Personne ne peut accepter que ces derniers errent dans les rues au cours de la nuit, mais le dispositif envisagé est inapplicable, à supposer même qu’il soit constitutionnel. Seul un grand service national de la prévention, aujourd’hui inexistant, pourrait appliquer une telle mesure en compagnie des travailleurs sociaux et des familles. On voit mal comment les policiers pourraient s’en charger, comme leurs syndicats l’ont eux-mêmes indiqué. C’est une mesure tape-à-l’œil et sans effet.
Je voudrais maintenant vous interroger sur les mesures de lutte contre le terrorisme que vous avez annoncées après la tentative d’attentat de la fin décembre, et sur les mesures pour lesquelles vous avez installé des groupes de travail. Il est notamment envisagé d’élargir la liste des pays considérés comme « à risque » et d’utiliser des scanners corporels. Sur ce dernier point, il s’agit de répondre à une demande formulée par les États-Unis, alors que vous sembliez jusqu’alors sceptique sur ce dispositif : nous avions compris que vous préfériez un système de détection des explosifs.
Nous avons toujours considéré que la lutte contre le terrorisme reposait certes sur l’utilisation d’un certain nombre de dispositifs techniques, mais qu’elle consistait aussi en un combat autour de valeurs, parmi lesquelles figure la démocratie. C’est pourquoi il me paraît nécessaire que vous vous expliquiez devant la représentation nationale sur les mesures nouvelles de protection que vous envisagez dans ce domaine.
M. Sébastien Huyghe. Merci, monsieur le ministre, pour la présentation volontariste que vous avez faite de ce texte, qui contribuera effectivement à améliorer la sécurité dans notre pays.
Vous avez indiqué que l’idéologie ne régnait plus en matière de vidéoprotection. Or, la maire de Lille s’oppose à la vidéoprotection quand des municipalités voisines, comme celles de Roubaix et Tourcoing, gérées par des élus de même sensibilité politique, renforcent régulièrement leurs moyens dans ce domaine. La situation est d’ailleurs parfois schizophrénique, la présidente de la communauté urbaine de Lille ayant installé plusieurs milliers de caméras à ce titre, alors qu’elle les refuse en tant que maire de Lille.
Je voudrais revenir sur le nombre croissant des autorités administratives indépendantes, déjà évoqué ce matin. Est-il vraiment nécessaire d’instaurer une commission nationale de la vidéosurveillance en charge de coordonner l’action des commissions départementales ? Pourquoi ne pas confier cette mission à la CNIL ? Elle est déjà compétente en matière de vidéoprotection des lieux privés ouverts au public, et je rappelle que la vidéosurveillance utilise des formats numériques, c’est-à-dire des fichiers de nature informatique.
Mme Sandrine Mazetier. Le Figaro a fait état d’une énième rencontre organisée place Beauvau pour rassembler des ministres et des parlementaires de l’UMP. Puisque vous avez dénoncé en séance publique les financements octroyés par certaines collectivités territoriales, vous avez sans doute veillé à ce que cette rencontre soit financée par l’UMP au titre du financement des campagnes électorales. Nous avons en effet appris que vous en aviez profité pour « mettre les pieds dans le plat et entrer en campagne » – je ne fais que citer Le Figaro. Je pensais d’ailleurs que vous étiez entré en campagne depuis longtemps.
Sur les moyens consacrés à la sécurité, à la vidéoprotection et à la sécurité des établissements scolaires par les régions qui sont gérées par des élus socialistes et par leurs partenaires, vous avez tenu des propos mensongers, en tout cas erronés. La région Île-de-France a consacré 84 millions d’euros au développement de la vidéosurveillance dans les transports depuis 1998, 34 millions à la vidéosurveillance et à la sécurisation des accès des lycées depuis 2004, et 70 millions à la construction de commissariats de police en cofinancement avec l’État – 6 millions, par exemple, pour celui de Clichy-sous-Bois.
J’espère que vous voudrez bien faire part de ces chiffres à vos collègues du Gouvernement, Mme Pécresse, tête de liste aux élections régionales en Île-de-France, et Mme Jouanno, tête de liste départementale à Paris, qui a eu la brillante idée de proposer l’automatisation de la ligne 14. Les fiches ne sont visiblement pas à jour à l’UMP !
Vous avez cité vos merveilleux résultats à la tête du ministère de l’intérieur, notamment la progression du taux d’élucidation, que vous considérez comme un excellent indicateur des progrès réalisés. Or, les policiers eux-mêmes se plaignent que l’on mesure leur travail et surtout le service rendu à nos concitoyens avec ce type d’indicateur.
Il faut cesser de tenir des discours pétris d’autosatisfaction qui ne correspondent en rien à ce que ressentent les Français au quotidien. Il ne faut pas non plus oublier les moyens humains : sans eux, les progrès scientifiques et technologiques ne sont rien.
Puisque vous avez évoqué la Corse, je vous demande instamment de veiller à ce que la lumière soit faite sur le meurtre de Robert Feliciaggi, élu de la République tué par balles, il y a quelques années, sur le parking d’un aéroport. Puisque vous tenez tant à l’élucidation des crimes et des délits, nous devons savoir la vérité sur sa mort, ne serait-ce que pour des raisons symboliques.
J’aimerais, enfin, savoir si vous serez présent ce soir dans l’hémicycle, monsieur le ministre, lorsque viendra en discussion, dans le cadre de la proposition de loi sur les bandes violentes, l’article relatif à la police d’agglomération issu du Sénat, et si vous répondrez à nos questions. Nous avons déposé des amendements tendant à élargir le périmètre d’intervention de la police d’agglomération au-delà de la petite Couronne, car il s’agit de mener une « guerre de mouvement », comme l’a indiqué le rapporteur. Pourquoi entraver les capacités d’action de la police d’agglomération par de telles contraintes géographiques ? Dans ma circonscription, je vois se multiplier les attaques à la voiture bélier contre les distributeurs automatiques de billets au plus grand péril des habitants, du personnel des agences bancaires et des passants. Les malfaiteurs s’enfuient en empruntant le périphérique et probablement l’autoroute A 4. Vous comprendrez donc mes interrogations sur le périmètre retenu.
M. Serge Blisko. Notre collègue Christian Vanneste a raison : on frappe, on tue pour un regard, pour une cigarette refusée, pour une réprimande ou pour une mauvaise note. Nous faisons tous le constat que la violence augmente.
Malgré les progrès réalisés par la police scientifique et technique, et malgré l’amélioration du taux d’élucidation, il ne faut pas se voiler la face : il existe aujourd’hui un climat de violence et une absence de retenue qui impliquent souvent des mineurs, de plus en plus jeunes. Il faut reprendre les enquêtes de victimation, lesquelles permettent de porter sur la situation réelle une appréciation différente des chiffres enregistrés par les forces de sécurité.
Plus de police : telle a été votre seule réponse au cours des dernières années. Nous ne sommes pas contre une augmentation raisonnable des effectifs, ni contre un meilleur déploiement des unités, ni contre la vidéoprotection. Vous savez que nous avons instauré, avec la préfecture de police, un système de cette nature à Paris. Mais nous pensons que cela ne suffira pas : la solution au problème de la violence n’est pas l’augmentation de l’efficacité policière.
Les analyses divergent, mais nous croyons, pour notre part, en la nécessité d’un travail éducatif, qui ne peut pas être assuré par la police, d’un travail social rénové, ainsi que d’un travail de prévention – Delphine Batho évoquait tout à l’heure l’instauration d’un service national de prévention. À cela s’ajoute la sécurisation « passive », qui permet d’améliorer concrètement la situation grâce à des efforts portant sur l’éclairage, l’habitat, les transports ou encore l’accompagnement des personnes âgées ou vulnérables.
La police ne pouvant pas tout faire, il ne faut pas la laisser agir seule. Mme Mazetier a cité les efforts considérables menés par les régions. De mon côté, je voudrais plaider en faveur du travail de coopération, qui passe notamment par la signature de contrats de sécurité. Ce travail peut paraître modeste et ses effets sont difficiles à mesurer, mais ils sont réels – les tensions s’apaisent, des agressions n’ont pas lieu, des querelles s’arrangent.
C’est d’un débat d’orientation sur la sécurisation que nous aurions besoin, et non sur la seule question des moyens, lesquels ne peuvent pas être infinis, quelle que soit la volonté d’améliorer la situation.
Mme George Pau-Langevin. Nous sommes nombreux à constater que la situation se dégrade dans nos quartiers.
Il faut effectivement travailler sur la question de la déscolarisation avec l’éducation nationale et sur celle de l’accès à l’emploi avec les missions locales et Pôle emploi. Mais il y a des phénomènes que nos concitoyens ne parviennent pas à comprendre : comment se fait-il que le bruit et les trafics persistent dans certains quartiers alors que les auteurs sont parfaitement connus et que la police est constamment alertée ? Quand les forces de l’ordre interviennent, elles se contentent de contrôles d’identité, ce qui ne suffit pas. On a promis à nos concitoyens que l’on réglerait le problème de l’occupation des halls d’immeubles, mais rien n’est fait.
Vous allez augmenter les peines prévues en cas de cambriolage, mais comment comprendre que l’on puisse vendre, au vu et au su de tous, le fruit de cambriolages sur un marché de la porte de Montreuil sans que les forces de police, pourtant présentes, semblent en mesure de faire quoi que ce soit ?
Cette nouvelle loi sur la sécurité risque de faire rire jaune un certain nombre de nos concitoyens. Elle ne fera qu’augmenter l’exaspération de ceux qui ont l’impression d’être abandonnés par les autorités et de ne pas être protégés par les forces de l’ordre.
M. Jean-Christophe Lagarde. J’ai été surpris que l’on évoque l’implication des régions en matière de sécurité. Mme Mazetier citait tout à l’heure le chiffre de 34 millions d’euros par an pour les lycées : cela représente 6 000 euros par lycée chaque année. Je comprends mieux pourquoi le portail installé devant le lycée de ma commune s’effondre à chaque tentative d’invasion ! Les investissements réalisés en matière de sécurité sont d’ailleurs si exceptionnels que la plupart des lignes de transport ne sont toujours pas placées sous surveillance vidéo douze ans après que la décision en a été prise à notre demande par le conseil régional – M. Huchon avait alors été obligé de l’accepter, faute de majorité le soutenant.
Il serait bon que les régions s’engagent dans une action contractuelle avec l’État, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, contrairement à ce que font les communes, toutes tendances politiques confondues. Certaines municipalités socialistes signent en effet des contrats avec les préfets pour lutter contre la délinquance. Pourquoi les régions s’y refuseraient-elles, sinon pour la raison que nous sommes à deux mois des élections ?
J’évoquerai successivement les deux parties de ce projet de loi, la première relative à l’orientation et à la programmation de la politique de sécurité, la seconde à des mesures nouvelles d’adaptation aux évolutions de la délinquance – notre boîte à outils doit, en effet, être régulièrement complétée.
S’agissant de la programmation, Christian Vanneste a très justement rappelé que la LOPSI 1 était assortie d’un certain nombre d’engagements financiers, lesquels ont permis de mettre à niveau les effectifs. Ne revenons pas en arrière : il faut stabiliser ces effectifs pour leur permettre de faire face à la multiplicité des missions qui leur sont confiées.
Il me semble, par ailleurs, que l’on pourrait améliorer l’adéquation entre les effectifs des forces mobiles, pour partie affectés à des tâches de sécurisation quotidienne, et les besoins : ces derniers ont changé avec l’évolution des manifestations depuis les années 1970.
En ce qui concerne les mesures d’orientation, je me réjouis que l’on privilégie la technique et la technologie, même s’il n’existe pas d’outils miraculeux. Cette évolution fait progressivement passer notre police d’une culture de l’aveu à une culture de la preuve, et elle accompagnera la réforme à venir du code de procédure pénale.
Il n’y a pas lieu de faire de la technologie une religion, mais il faut mettre un terme à certaines croisades : le président de la LICRA prétendait que le FNAEG, le fichier national automatisé des empreintes génétiques, constituerait une grave atteinte aux libertés fondamentales. Or, ce fichier a fait la preuve de son utilité. Quand on met, de façon raisonnable, la technologie aux services des forces de police, qui ne sont plus celles du XIXe siècle, on parvient à progresser – c’est vrai en ce qui concerne la vidéosurveillance, à laquelle beaucoup de municipalités ont aujourd’hui recours, mais c’est aussi vrai en ce qui concerne le FNAEG et les recoupements d’informations évoqués par le ministre. Le maire que je suis sait bien que les cambriolages vont augmenter à la libération de tel ou tel individu – on pourrait d’ailleurs se demander s’il ne vaudrait pas mieux suivre les cambrioleurs plutôt que les cambriolages.
La confiscation des véhicules utilisés sans permis sera très utile dans notre boîte à outils, mais il me semble que l’on pourrait élargir les cas prévus, au moins en matière de récidive. Il arrive que les parents laissent partir des mineurs avec la clef de leur véhicule. Or, lorsque l’on prête sciemment son véhicule à quelqu’un qui n’a pas le permis de conduire, on engage sa responsabilité – cela revient à confier une arme à quelqu’un.
Je me réjouis que l’on s’attaque davantage à la contrefaçon, car il est paradoxal qu’elle soit aussi rentable et aussi peu sanctionnée dans un pays tel que le nôtre.
S’il n’y a pas lieu de généraliser la police de proximité sans justification locale particulière, car elle est très gourmande en moyens, les unités territoriales de quartier (UTEQ) peuvent se justifier dans un certain nombre de cas. Il y a, par exemple, des quartiers dans lesquels les maires refusent systématiquement la vidéoprotection, alors que certaines villes, dont celle de Bobigny, construite sur une dalle, nécessitent une véritable adaptation des méthodes de travail de la police.
Je suis d’accord avec ce qu’a dit Mme Pau-Langevin sur les halls d’immeubles – je reviendrai d’ailleurs sur ce sujet par voie d’amendement. Nous avons voté, en 2002, un texte visant à sanctionner l’entrave à la circulation. Si l’existence de ce délit présente une utilité, dans la mesure où il permet de procéder à des mises en garde à vue, il est très difficile à établir devant les tribunaux. Un hall d’immeuble est certes un lieu de passage, mais c’est aussi un lieu privé qui n’est pas fait pour stationner, pour s’amuser ou pour se livrer à d’autres occupations ? C’est pourquoi nous devons aller plus loin en sanctionnant par une contravention le fait d’y stationner en réunion et d’y provoquer des troubles. Nous ferons ainsi beaucoup pour améliorer le sentiment de sécurité de nos concitoyens.
M. Philippe Goujon. Sans être hostile à la proposition de Jean-Christophe Lagarde, je rappelle qu’un amendement a déjà été adopté dans le texte actuel pour remplacer la notion d’entrave par celle d’empêchement, ce qui facilitera l’action pénale.
Je voudrais saluer la réactivité du Gouvernement face aux évolutions de l’insécurité dans notre pays. Cette loi consacre une véritable rupture technologique et organisationnelle destinée à lutter plus efficacement contre l’insécurité.
En matière d’organisation, le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur permet déjà de réaliser d’immenses progrès, et je rappelle que le nombre de véhicules incendiés le 31 décembre a été réduit de 20 % grâce à l’instauration de la police d’agglomération dans le ressort du grand Paris.
M. Serge Blisko. C’est faux !
M. Philippe Goujon. Les politiques actuelles ont produit de bons résultats, et il faut saluer le ministre de l’intérieur pour son action. Après un début d’année assez médiocre en matière de délinquance, nous avons en effet constaté un retournement de la tendance en fin d’année.
Je ne peux pas laisser les propos de Mme Mazetier sans réponse. Si la région Île-de-France dispose d’une commission et d’un budget « sécurité », c’est parce que nous en avons fait la demande en 1998 contre l’avis de M. Huchon.
Mme Delphine Batho. L’exécutif était de gauche !
M. Philippe Goujon. Depuis que la majorité des régions est passée à gauche, les budgets consacrés à la sécurité ont fondu de 20 à 50 %, notamment en matière de vidéoprotection, et les conventions signées avec l’État bénéficient de moins en moins d’abondements en provenance des régions.
Mme Delphine Batho. Évidemment, une fois qu’on a équipé toutes les gares !
M. Philippe Goujon. Un plan de vidéoprotection a certes été adopté à Paris, mais il ne faudrait pas oublier que la majorité municipale s’y était systématiquement opposée entre 2004 et 2008 : nous avons perdu quatre ans. Les dispositions prévues par ce texte permettront de résoudre ce type de difficultés afin de mieux protéger les populations. Je précise enfin que Paris est la seule ville où un plan de vidéoprotection est financé par l’État – la ville ne fournira que 5 des 300 millions d’euros nécessaires. C’est l’État qui a imposé ce plan et qui le finance.
M. Patrick Bloche. Ne transformons pas cette réunion de la Commission des lois en une séance du Conseil de Paris. Ce type de polémique ne présente aucun intérêt pour notre débat.
M. François Baroin. Très bien !
M. Patrick Bloche. Vous savez que Bertrand Delanoë fait aujourd’hui l’objet de critiques de la part d’un certain nombre d’associations et de citoyens engagés dans la défense des libertés publiques et de la vie privée pour avoir donné son accord à l’instauration d’un plan de vidéoprotection – je précise d’ailleurs qu’il l’a fait lorsqu’il a été sollicité, en 2007, par le ministère de l’intérieur et par la préfecture de police.
Comme Christian Vanneste l’a observé tout à l’heure, la vidéoprotection est surtout utile en matière d’élucidation. Elle ne saurait tenir lieu de politique globale de sécurité : celle-ci doit combiner l’élucidation, la répression et la prévention. Or, la prévention dépend avant tout de la présence de la police sur le terrain : nous avons besoin d’une régulation de l’espace public, dans lequel se déroule une grande partie des crimes et des délits.
Ce que je crains, pour ma part, c’est que la vidéosurveillance – pour 153 000 habitants dans le XIe arrondissement, on ne compte d’ailleurs que 49 caméras, principalement installées sur les grands axes pour surveiller les manifestations – ne serve de prétexte pour retirer des effectifs policiers à Paris et pour les réaffecter en banlieue.
M. Jean-Christophe Lagarde. Ce ne serait que justice !
M. Patrick Bloche. Le problème est qu’on veut nous faire croire que la vidéoprotection permettra d’accroître la sécurité de nos concitoyens. Or, il n’en est rien.
J’en viens à la lutte contre la cybercriminalité. Il faut naturellement réguler Internet, mais nous aimerions en savoir plus sur les financements prévus. Le rapporteur a indiqué que la charge en reviendrait à l’État, mais nous avons pu constater que rien n’avait été prévu en la matière dans le cas de la loi Hadopi.
À la lecture de ce texte, on peut avoir l’impression que l’utilisation d’Internet est pour vous une circonstance aggravante. J’aimerais donc que vous vous expliquiez, monsieur le ministre, sur votre conception de l’Internet.
En matière de pédopornographie, vous vous concentrez sur les moyens de diffusion, mais pas sur les causes – les auteurs des images – ni sur les victimes. Nous souhaiterions également avoir plus de détails sur les modalités techniques renvoyées au décret. On peut redouter que le dispositif soit inconstitutionnel, car le Conseil constitutionnel avait censuré la loi Hadopi 1 au motif que seule une autorité judiciaire, et non une autorité administrative, comme le prévoit l’article 4 de ce texte, peut restreindre l’accès à Internet.
M. le ministre. S’agissant des moyens, je rappelle que 2,5 milliards d’euros sont prévus pour la période 2009-2013, ce qui permettra de financer un certain nombre de projets d’avenir.
La vidéoprotection est efficace aussi en matière de prévention, car on sait que certaines formes de délinquance hésitent à s’installer là où il y a des caméras vidéo ; elle est fort utile pour l’identification ; elle permet enfin de clarifier la situation en cas de litige avec un délinquant ou avec sa famille en cas d’accident grave. Vous vous souvenez sans doute que la police a été mise en cause, l’année dernière, dans la mort d’un jeune de dix-huit ans qui conduisait un deux roues à Bagnolet : trois témoins avaient indiqué que la voiture de police lancée à sa poursuite l’avait renversé, et ces témoignages avaient été relayés par le journal Libération et par France Info. L’enquête, confiée par le procureur à l’inspection de la gendarmerie nationale afin d’éviter toute polémique, a démontré qu’il n’en était rien, ce que la présence de caméras vidéo aurait permis d’établir immédiatement. Je précise que j’ai porté plainte contre les faux-témoins.
Il existe aujourd’hui 34 UTEQ de 20 agents réparties dans 21 départements. J’ai trouvé le système en prenant mes fonctions et ma religion n’est pas encore faite. Le bilan est sans doute contrasté. Les résultats de l’audit que j’ai demandé devraient être connus très prochainement. Il faut néanmoins savoir que ces initiatives sont coûteuses.
Pour ce qui est de la police d’agglomération, l’idée était simple : contrairement à celle des délinquants, l’action de la police parisienne ne pouvait se poursuivre au-delà du périphérique. D’une délinquance parisienne qui se déplaçait à proximité de Paris, comme c’était le cas dans les années 1970, on est passé à une délinquance parisienne qui est majoritairement le fait d’individus extérieurs à la ville. Nous en avons tiré les leçons et permis à la police de se déployer en franchissant le périphérique. Les résultats sont très encourageants puisque la délinquance générale a diminué de 1,46 %. Il faut mener la même réflexion dans d’autres métropoles.
En matière de lutte contre l’économie souterraine et contre le blanchiment, les groupes d’intervention régionaux, dont nous relançons l’activité, sont très mobilisés autour de l’office central pour la répression de la grande délinquance financière et de la plateforme d’identification des avoirs criminels. En outre, j’ai signé en septembre avec le ministre du budget un protocole d’accord prévoyant la participation de 50 inspecteurs du fisc à la lutte contre la criminalité. Le Président de la République a demandé, à juste titre, que ces fonctionnaires soient installés dans les directions départementales de la sécurité publique. C’est fait.
Si l’on avait dû saisir la CNIL de tout le projet de loi, monsieur Urvoas, le Conseil d’État aurait refusé de se prononcer avant d’avoir connaissance de son avis. La CNIL a été saisie de 7 articles concernant pour l’essentiel l’usage des fichiers. Il n’y avait pas d’obligation de lui soumettre l’ensemble du projet.
Les structures d’intelligence économique et les dirigeants de ces structures sont soumis à un double agrément du ministre de l’intérieur. Nous avons modifié le périmètre du texte pour tenir compte de l’avis du Conseil d’État.
Pour ce qui est de l’utilisation frauduleuse de données à caractère personnel de tiers sur un réseau de communications électroniques, les comportements purement malveillants, n’ayant d’autre but que de perturber, de troubler, se sont développés. Nous ne disposions d’aucune qualification pénale pour réprimer ces agissements. De surcroît, la protection civile et pénale dont bénéficie le patronyme est aujourd’hui insuffisante. L’article 2 permettra de réprimer des comportements qui ne sont ni plus ni moins que du harcèlement.
La pédopornographie, que vise l’article 4, connaît elle aussi un développement. Les images sont diffusées par des sites hébergés à l’étranger, et contre lesquels le dispositif de la loi de 2004 ne permet pas d’agir. La coopération judiciaire internationale est très lourde à mettre en œuvre et son efficacité mériterait d’être améliorée. Il est donc proposé de bloquer les accès aux sites en faisant peser une obligation spécifique sur les fournisseurs d’accès à l’Internet.
M. Jean-Jacques Urvoas. Qu’attendez-vous des FAI ? Des résultats en matière de blocage, ou la prise en compte de votre demande ?
M. le ministre. Nous leur demandons de prendre en compte la demande, sinon cela ne serait pas suffisamment efficace.
Sans prétendre tout résoudre, l’article 4 instaure un mécanisme assez rapide qui empêche l’accès de l’internaute à certains sites. Nous nous sommes inspirés de ce qui se pratique en Suède, en Norvège, au Danemark, aux Pays-Bas.
J’entends bien la critique formulée par Mme Batho et par d’autres députés de l’opposition au sujet des statistiques. Il va de soi que l’opposition n’est pas là pour distribuer des satisfecit. Mais, si les résultats avaient été moins bons, elle s’en serait immédiatement emparée pour dénigrer l’action du Gouvernement – alors que la logique voudrait que, puisqu’elle ne se félicite pas des bonnes statistiques, elle ne tire pas non plus argument des mauvaises ! En outre, madame Pau-Langevin, nous pouvons tous opposer tel ou tel exemple concret aux statistiques. Il n’en reste pas moins que la délinquance générale a continué à baisser et que le signal est très positif.
J’entends les remarques formulées au sujet de l’amendement CL 160. L’installation de systèmes de vidéoprotection s’avère nécessaire dans des cas très précis : terrorisme, protection de sites importants, etc. Je suis très attentif aux arguments de M. François Baroin, ancien ministre de l’intérieur, et de plusieurs députés de toutes tendances. Nous allons donc retirer cet amendement et le retravailler.
M. Christian Vanneste. Très bien !
M. le ministre. Je ne comprends pas l’argument de Mme Batho selon lequel l’amendement relatif au couvre-feu serait anticonstitutionnel : cette mesure de police administrative et de prévention, justifiée par des circonstances déterminées et limitée dans l’espace et dans le temps, respecte parfaitement la logique du droit administratif. Certains maires y ont déjà recours.
En matière de terrorisme, la question qui se pose aujourd’hui est essentiellement celle de la sûreté aéroportuaire, à laquelle 3 800 fonctionnaires de police et 1 119 gendarmes se consacrent. Les scanners corporels sont sans doute une piste – coûteuse, puisque le prix des premiers appareils s’élevait à un million de dollars –, mais pas la seule. Les Pays-Bas, premiers concernés, en ont acheté 15. Mais on peut aussi envisager un système de détection de poudre d’explosif. Les services spécialisés estiment qu’il y aurait eu une chance sur deux que les scanners corporels détectent les matières transportées par le jeune Nigérian du vol Amsterdam-Detroit. Je suis donc favorable à une phase d’expérimentation avant de déterminer ce qu’il convient de faire.
Pour ce qui est des relations avec les Américains, j’ai rencontré à deux reprises Mme Napolitano, secrétaire à la sécurité intérieure de l’administration Obama, et je lui ai dit une chose simple : nous sommes tout disposés à donner des renseignements mais il faut que la réciproque soit vraie.
Monsieur Huyghe, je connais votre attachement pour la CNIL. Je recevrai son président pour m’entretenir avec lui de cette question. Il faut être pragmatique : il n’est pas question pour moi d’alourdir les procédures d’installation ou d’extension de systèmes de vidéosurveillance en donnant à la CNIL – dont ce n’est pas la mission – un droit de veto. L’équilibre avec les commissions départementales, présidées par des magistrats, et la commission nationale de la vidéosurveillance, présidée par M. Alain Bauer, doit être préservé.
Malgré votre ton quelque peu polémique, madame Mazetier, j’ai cru comprendre que vous étiez plutôt favorable à la signature de pactes État-régions pour la sécurité au quotidien. Si vous présentiez un amendement à ce sujet, je serais tout disposé à le soutenir !
Concernant l’affaire Robert Feliciaggi, il m’est difficile de vous répondre à ce stade, séparation des pouvoirs oblige. Je rappelle seulement qu’une dizaine de personnes ont été interpellées.
Vous m’invitez à participer en séance publique à la deuxième lecture de la proposition de loi relative à la lutte contre les violences de groupes, mais c’est M. Jean-Marie Bockel qui vous répondra ce soir au nom du Gouvernement.
Mme Sandrine Mazetier. La présence du ministre de l’intérieur aurait été souhaitable.
M. le ministre. Monsieur Blisko, je vous remercie d’avoir souligné qu’en matière de sécurité et de police, tout ne se résume pas aux effectifs. Je préconise des partenariats avec la police municipale et – moyennant certaines précisions – avec la sécurité privée, avec les maires, avec les présidents de conseils généraux.
Pour ce qui est de la sécurisation des abords des établissements scolaires, j’ai adressé aux préfets et aux directeurs généraux de la police et de la gendarmerie des instructions visant à renforcer certaines dispositions et à sanctuariser les établissements.
La question de la sécurité à l’intérieur des établissements est extrêmement sensible. On peut déjà procéder à des fouilles à la demande des proviseurs si les personnes sont d’accord. D’aucuns réclament des portiques, mais les élèves transportent souvent dans leur cartable des objets en métal (règles, ciseaux), ce qui en limiterait l’efficacité.
Quant au trafic de drogue, il s’organise en trois cercles : un premier à l’intérieur de l’établissement, un second à la sortie immédiate et un troisième, le plus pernicieux, à quelques centaines de mètres, sur le trajet des élèves. Je rappelle qu’il s’agit d’un sujet majeur : 40 % des jeunes de 17 ans ont touché à la drogue, qui représente, dans l’économie souterraine, un chiffre d’affaires de l’ordre de 2,2 milliards d’euros.
Madame Pau-Langevin, j’ai cru percevoir de votre part un encouragement global sur les orientations du texte, notamment en ce qui concerne le durcissement des sanctions contre les cambriolages touchant les personnes vulnérables. Mais, pour ce qui est des aspects opérationnels, vous ne m’avez pas habitué à des propos aussi excessifs. Vous parlez d’« abandon » à propos de l’action de la préfecture de police...
Mme George Pau-Langevin. C’est le sentiment des habitants.
M. le ministre. Il ne correspond pas à la réalité. Vous devriez faire de la pédagogie. Mais si vous considérer que la police ne fait pas son travail, dites-le !
Mme George Pau-Langevin. Les effectifs sont très insuffisants au regard de la situation.
M. le ministre. Arrêtez avec les effectifs ! La question des effectifs, c’est ce que l’on met en avant quand on n’a pas grand-chose à proposer. Non que les effectifs ne jouent pas, dans la police et la gendarmerie, un rôle plus important que dans d’autres administrations, mais on ne peut tout rapporter à cela. Depuis 1992, on a recruté un million de fonctionnaires. Avez-vous idée du coût que cela représente ? On ne peut continuer à recruter indéfiniment, d’autant que cela ne serait pas efficace !
Merci, monsieur Lagarde, de souligner que les conseils régionaux peuvent faire plus dans leurs relations avec l’État dans les domaines – transports et lycées – qui relèvent de leur compétence.
Le redéploiement entre les forces mobiles et les autres unités est un dossier très important. Nous y travaillons dans le cadre budgétaire qui est le nôtre afin que policiers et gendarmes soient plus présents sur le terrain aux bons moments.
Monsieur Goujon, je vous remercie pour ce soutien délicatement formulé. Je connais l’activité que vous déployez pour que le conseil de Paris fasse avancer le plan « 1 000 caméras ».
La vidéoprotection, monsieur Bloche, est un complément indispensable aux moyens humains. Entre 2004 et 2009, 1 147 fonctionnaires de police supplémentaires ont été affectés à Paris.
L’Internet est devenu un outil de communication quotidien et la délinquance s’y joue des frontières et des législations. Ce doit être un espace de liberté, pas une zone de non-droit. Il est logique que le fait de commettre une infraction sur l’Internet soit une circonstance aggravante, dans la mesure où les conséquences sont démultipliées. Je maintiens qu’il faut bloquer les sites diffusant des images à caractère pédopornographique.
Au-delà des dispositions du code pénal, il faut accroître les moyens. La plateforme PHAROS, opérationnelle depuis un an au sein de la DCPJ, réunit des policiers et des gendarmes qui ont pour mission de recueillir tous les renseignements possibles sur les contenus illicites.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous remercie, Monsieur le ministre.
Chapitre Ier
Objectifs et moyens de la politique de sécurité intérieure
Article 1er
Rapport annexé sur les objectifs et les moyens de la sécurité intérieure
L’article premier du projet de loi approuve le rapport annexé sur les objectifs et les moyens de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile.
Déjà, la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995 et la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 avaient utilisé la procédure du renvoi à un rapport annexé déclinant les grands objectifs et les moyens de la sécurité pour la période de programmation.
Le recours, une nouvelle fois, à cette procédure a été rendu possible par le vote de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En effet, depuis sa décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, le Conseil constitutionnel n’admet plus qu’un nombre limité d’exceptions à l’exigence de normativité de la loi : les lois de programme, les lois de plan et les annexes des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Or, l’article 34 de la Constitution précisait que les lois de programme étaient limitées au domaine économique ou social. Les lois de programmation intervenant dans un autre domaine, par exemple la sécurité intérieure, étaient donc dépourvues de base constitutionnelle. Cette situation explique d’ailleurs en grande partie le retard mis dans la préparation du présent projet de loi. En l’absence de modification constitutionnelle, il n’était pas possible de présenter une loi d’orientation et de programmation en dehors du seul domaine économique et financier.
Cependant, du fait de ce retard, le rapport annexé au présent projet de loi se trouve dans une situation paradoxale. En effet, les orientations et la programmation qui y sont décrites constituent la base de la politique de sécurité intérieure menée depuis la fin de la LOPSI 2003-2007. Après cette période marquée par un très fort effort de rattrapage financier et en termes d’effectifs, la période actuelle est caractérisée par une recherche de l’efficience, privilégiant la performance. De fait, dès l’année 2008, ces orientations ont commencé à être mises en œuvre, avant de l’être pleinement dans les lois de finances pour 2009 et 2010, c’est-à-dire les deux premières annuités de la LOPPSI, d’ores et déjà votées par le Parlement.
Dans ces conditions, le rapport annexé présente des orientations et une programmation qui façonnent notre politique de sécurité intérieure depuis plusieurs années déjà. C’est notamment pour cette raison, afin d’actualiser ce rapport annexé en tenant mieux compte des évolutions récentes de la délinquance, que le Gouvernement a déposé un amendement le réécrivant entièrement.
Contrairement à la solution retenue dans la première LOPSI, la programmation financière ne fait pas l’objet d’un rapport spécifique. Les moyens consacrés à la sécurité intérieure et à la sécurité civile sur la période 2009-2013 sont décrits dans l’introduction du rapport annexé.
En premier lieu, le rapport indique les budgets qui seront consacrés aux missions « Sécurité » et « Sécurité civile » au cours de la période de programmation. La programmation ne concerne donc pas seulement les moyens supplémentaires destinés à financer les priorités de la LOPPSI mais l’ensemble des crédits affectés à ces deux missions.
Crédits de paiement, M€, hors pensions |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Sécurité |
11456 |
11438 |
11452 |
11554 |
11766 |
Sécurité civile |
381 |
381 |
383 |
442 |
436 |
Total |
11837 |
11819 |
11835 |
11996 |
12201 |
Ces montants sont par ailleurs cohérents avec les plafonds prévus par l’article 6 de la loi n°2009-135 du 9 février 2009 de programmation pour les finances publiques pour les années 2009-2012 ainsi qu’avec les dotations votées dans les lois de finances pour 2009 et pour 2010. (8)
Entre 2009 et 2013, les crédits de la mission sécurité devraient augmenter de 2,7 %. Cette progression modeste, inférieure à l’inflation attendue sur la période, est le signe de la contribution de la mission Sécurité à l’effort de diminution des dépenses publiques, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.
L’augmentation envisagée des crédits pour la mission Sécurité civile est bien plus conséquente : 14,5 %. Cependant, elle s’explique en grande partie par le désengagement du ministère de la défense outre-mer. Certaines de ses missions seront prises en charge par la sécurité civile, qui devra dans ce cadre acquérir de nouveaux hélicoptères.
En second lieu, le rapport annexé distingue les crédits qui seront destinés à financer spécifiquement les priorités de la LOPPSI.
Crédits de paiement, M€, hors pensions |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
TOTAL |
Titre 2 |
67 |
124 |
151 |
195 |
228 |
766 |
Hors Titre 2 |
120 |
251 |
332 |
462 |
608 |
1773 |
Total |
187 |
375 |
483 |
657 |
836 |
2539 |
Les dépenses ciblées du Titre 2 permettront de financer les mesures relatives à la situation des personnels prévus par le protocole relatif aux corps et aux carrières dans la police nationale, à celle des personnels de la gendarmerie nationale prévue dans le plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées.
Les crédits « hors Titre2 », c’est-à-dire les crédits de fonctionnement (titre 3) et d’investissement (titre 5), permettront de couvrir les grands programmes de la LOPPSI destinés à mettre en œuvre les orientations déclinées par le rapport annexé (développement de la vidéosurveillance, de la police technique et scientifique…).
Au total, ce sont 70 % des crédits programmés dans le cadre de la LOPPSI qui seront consacrés à des dépenses de fonctionnement et d’investissement, alors même que les dépenses de personnel représentent en 2010 80 % des crédits de la mission « Sécurité » (9). Il s’agit donc là d’un effort remarquable, destiné à améliorer l’efficacité des forces de sécurité. En effet, en période de contrainte budgétaire, il est malheureusement classique de faire peser en premier lieu l’effort sur l’investissement et les programmes les plus innovants, afin de privilégier la reconduction des moyens existants. Or, grâce à la LOPPSI, le Gouvernement s’engage à prévoir le financement d’un certain nombre de priorités d’avenir.
D’après les informations communiquées à votre rapporteur, les 1773 millions d’euros programmés entre 2009 et 2013 pourraient être utilisés pour financer les programmes décrits ci-dessous. Cette description n’est cependant qu’indicative, il serait contre-productif de rigidifier à l’excès les lois de finances à venir, en spécialisant à l’excès les crédits de la LOPPSI.
● Pour la police nationale, 878 millions d’euros en crédits de paiement (et 1215 millions d’euros en autorisations d’engagement) devraient être consacrés entre 2009 et 2013 aux financements des programmes suivants :
— 456 millions d’euros au titre de la modernisation technologique, dont :
* 18 millions d’euros pour le programme LAPI (lecture automatisée des plaques d’immatriculation) ;
* 21 millions d’euros pour les outils de lutte anti-terroriste ;
* 23 millions d’euros pour la vidéoprotection ;
* 22 millions d’euros pour les moyens d’investigation et la lutte contre la cybercriminalité ;
* 9 millions d’euros pour la dématérialisation des procédures ;
* 46 millions d’euros pour la modernisation des systèmes d’information et de communication.
— 108 millions d’euros au titre de l’équipement et de la logistique, dont :
* 2 millions d’euros pour l’acquisition de lanceurs de 40 mm ;
* 4 millions d’euros pour les kits salivaires ;
* 24 millions d’euros pour des équipements de protection (lunettes de protection, gilets tactiques, renouvellement des gilets pare-balles) ;
* 19 millions d’euros pour les renouvellements de tenue (motocycliste, maintien de l’ordre…) ;
* 3 millions d’euros pour les lanceurs d’eau ;
* 6 millions d’euros pour le programme « caméras embarqués » ;
* 32 millions d’euros pour les terminaux informatiques embarqués ;
* 10 millions d’euros pour la remise à niveau du parc auto ;
* 4 millions d’euros pour le projet industriel ACA ;
* 6 millions d’euros pour des armes légères de défense.
— 94 millions d’euros au titre de l’action sociale , dont:
* 79 millions d’euros pour l’acquisition de 500 logements
* 2 millions d’euros pour le financement de places de crèche ;
* 2 millions d’euros pour le CESU.
— 220 millions d’euros au titre de l’immobilier.
● Pour la gendarmerie nationale, 764 millions d’euros en crédits de paiement (et 1162 millions d’euros en autorisations d’engagement) devraient être consacrés entre 2009 et 2013 aux financements des programmes suivants :
— 271 millions d’euros au titre de modernisation technologique.
* 9 millions d’euros pour l’amélioration des capacités de soutien opérationnel ;
* 8 millions d’euros pour la dématérialisation des procédures judiciaires ;
* 3 millions d’euros pour le déploiement de la visioconférence ;
* 3 millions d’euros pour le déploiement de dispositif de vidéosurveillance ;
* 22 millions d’euros pour le programme LAPI (lecture automatisée des plaques d’immatriculation) et la vidéoprotection ;
* 14 millions d’euros pour les capacités biométriques ;
* 34 millions d’euros pour les capacités de communication opérationnelle ;
* 1 million d’euros pour les capacités de projection sur des situations de crise ;
* 7 millions d’euros pour les capacités de rapprochement et d’analyse criminelle ;
* 56 millions d’euros pour le développement des capacités d’investigation technologique ;
* 5 millions d’euros pour la lutte contre l’insécurité routière ;
* 1 million d’euros pour la force aérienne de sécurité intérieure ;
* 80 millions d’euros pour la mobilité et la sûreté des interventions en zones sensibles ;
* 8 millions d’euros pour les technologiques d’accueil du public.
— 230 millions d’euros au titre du resoclage du fonctionnement courant ;
— 136 millions d’euros pour les forces de souveraineté outre-mer ;
— 101 millions d’euros au titre des constructions immobilières nouvelles;
— 24 millions d’euros pour des besoins complémentaires d’investissement.
● Pour la sécurité civile, 131 millions d’euros en crédits de paiement (et 169 millions d’euros en autorisations d’engagement) devraient être consacrés entre 2009 et 2013 au financement du développement des capacités de réponse à la menaces NRBC (nucléaire, radiologique, biologique et chimique), au remplacement du réseau national d’alerte, au système de prévision des tsunamis, à l’acquisition d’hélicoptères outre-mer.
Le rapport annexé présente les différentes orientations de la politique de sécurité intérieure menée depuis l’adoption de la loi de finances pour 2009 et qui ont déjà commencé à être mises en œuvre.
Ces orientations sont toutes centrées autour de la recherche de la performance. À moyens constants, la recherche de synergies entre police et gendarmerie, l’utilisation des nouvelles technologies et un management rénové doivent en effet permettre de poursuivre la baisse de la délinquance et l’augmentation du taux d’élucidation.
Toutefois, les orientations qui figuraient dans la version initiale du rapport annexé concernaient principalement l’organisation interne de la police et de la gendarmerie nationales. En revanche, le rapport ne contenait pas réellement d’orientations stratégiques de la politique de sécurité intérieure, lacune largement comblée dans la rédaction du rapport annexé, telle qu’elle résulte de l’amendement du Gouvernement adopté par la Commission.
A. ASSURER LA SÉCURITÉ PARTOUT ET POUR TOUS GRÂCE À UNE APPROCHE GLOBALE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ
Cette partie a été ajoutée dans le rapport par l’amendement du Gouvernement. Elle est essentielle car elle fixe la doctrine retenue par le Gouvernement en matière de sécurité intérieure, en dégageant très clairement les axes prioritaires.
Comme l’indique le rapport annexé, « la nécessité d’apporter une réponse globale aux problèmes de sécurité conduit tout d’abord à instaurer et à développer des procédures d’action interministérielles ».
À cet égard, le rapport annexé insiste à juste titre sur les coopérations mises en œuvre entre les forces de sécurité intérieure et d’autres administrations : Éducation nationale, services fiscaux, parquets… À l’initiative de votre rapporteur, un développement spécifique prône un nécessaire rapprochement opérationnel entre police et gendarmerie d’une part et services de douanes d’autre part. En effet, ces derniers, bien que rattachés au ministère des finances, jouent un rôle essentiel en matière de sécurité intérieure, notamment dans le domaine de la lutte contre le trafic de drogue.
Au-delà de la coordination entre acteurs étatiques, le travail partenarial doit également être étendu aux autres acteurs institutionnels concernés par les problématiques de sécurité : en premier lieu les maires, tout particulièrement en ce qui concerne la prévention de la délinquance, et les polices municipales, dont le rôle essentiel en matière de sécurité de proximité est utilement rappelé.
Enfin, le rapport annexé insiste également sur le rôle croissant des entreprises privées de sécurité et sur celui des citoyens en matière de sécurité.
Le rapport annexé indique que « Les mutations de ces dernières années ont vu s’organiser différemment une délinquance qui n’a pas attendu pour s’adapter aux nouvelles concentrations de population, aux réseaux de communication et aux modes de transports, s’affranchissant depuis longtemps des frontières administratives ».
Pour tenir compte de cette évolution, l’organisation des forces de sécurité devra tenir compte des « bassins de délinquance », sur le modèle de l’expérience mise en œuvre à Paris et dans la petite couronne avec la création d’une police d’agglomération.
Le dispositif de la police d’agglomération sera donc étendu à d’autres grandes villes comme Lille, Lyon et Marseille.
Cependant, cette politique ne doit pas être conduite au détriment du reste du territoire. Dans cette logique, la gendarmerie nationale mettra en œuvre une « police des territoires » afin de contrôler des espaces étendus, composés de petites villes, de zones périurbaines et de zones rurales. Cette police doit également contrôler au mieux les flux de personnes et de biens qui traversent ces espaces. Cette politique s’appuiera sur le maillage dense de la gendarmerie hérité de l’histoire, qui ne doit pas cependant être considéré de manière statique, mais de manière dynamique : les unités de gendarmerie devront en effet se montrer souples et adaptables pour intervenir, si besoin, en dehors de leur périmètre d’action habituelle.
Le rapport annexé insiste sur la nécessité de ne pas opposer les différentes étapes de la chaîne de la sécurité: prévention, dissuasion et répression.
Le rôle essentiel de la prévention est en effet rappelé, avec la mise en œuvre, depuis le 1er janvier 2010, du plan national de prévention de la délinquance et d’aide aux victimes, dont l’objectif est d’exploiter toutes les possibilités offertes par la loi relative à la prévention de la délinquance du 5 mars 2007.
Parmi les objectifs de ce plan, l’accent est notamment mis sur le développement de la vidéoprotection. L’objectif est ambitieux puisque le nombre de caméras sur la voie publique, 20 000 en 2009, devra tripler en deux ans.
Un autre axe de coordination entre les différents leviers de la chaîne de la sécurité est constitué par la mise en place des états-majors départementaux de sécurité, organe opérationnel du comité départemental de sécurité afin de créer une véritable continuité entre l’action préfectorale et celle relevant de l’autorité judiciaire.
Enfin, l’action contre la délinquance passera par un recours accru à la police administrative, qui permet d’agir rapidement et efficacement dans certains domaines (débits de boissons, établissements de nuit, lieux festifs…), et par le renforcement de la législation lorsque les évolutions de la délinquance le rendent nécessaire (répression des cambriolages, des agressions contre les personnes âgées…).
Le rapport annexé identifie trois domaines prioritaires dans lesquelles les évolutions de la délinquance exigent un renforcement et une adaptation des moyens :
— Les trafics de stupéfiants : le plan global de lutte contre le trafic de drogue prévoit que l’action doit porter tant sur les gros trafiquants que sur les dealers de proximité. Dans ce cadre, l’action des groupes d’intervention régionaux (GIR) sera recentrée sur le trafic de drogue. Mais de nouveaux moyens seront également déployés, avec par exemple l’affectation de 50 inspecteurs des services fiscaux au sein des « groupes cités » des services de police et de gendarmerie ;
— La lutte contre les violences aux personnes est une préoccupation majeure, même si elle prend des formes très diverses.
Pour lutter contre les violences intrafamiliales, les conditions d’accueil et de prise en charge des plaignants seront améliorées, notamment grâce à la création, en octobre 2009, des brigades de protection des familles.
La violence contre les personnes est également le fait de bandes dont le comportement est de plus en plus violent. Pour mieux répondre à cette problématique, des groupes spéciaux d’investigation sur les bandes ont été mis en place dans les 34 départementaux les plus touchés par les violences urbaines ;
— La délinquance des mineurs doit également faire l’objet d’une réponse adaptée. Dans ce cadre, les dispositions proposées par la loi relative à la prévention de la délinquance devront être mieux utilisées afin d’améliorer la lutte contre l’absentéisme scolaire ou le développement des échanges d’information entre acteurs de la prévention. Votre rapporteur considère que le succès de cette politique exigera une plus grande implication des conseils généraux qui devraient davantage utiliser un outil efficace, le contrat de responsabilité parentale.
Plusieurs pistes intéressantes de réflexion sont proposées par cette partie du rapport annexé, notamment :
— une meilleure prise en compte des nouvelles vulnérabilités liées aux évolutions sociales et sociétales, comme celle qui touchent les personnes âgées en raison du vieillissement de la population ;
— le développement des relations entre les forces de sécurité et la population qui passe par un respect scrupuleux de la déontologie et un sens du discernement de la part des policiers et des gendarmes dans l’accomplissement de leurs missions, souvent difficiles ;
— une meilleure prise en charge des victimes, en développant certaines initiatives, comme la présence d’intervenants sociaux dans les commissariats et les unités de gendarmerie ou l’expérimentation de la pré-plainte en ligne ;
— une réflexion sur les états statistiques de la délinquance. Il est évident que les outils existants sont perfectibles et ne reflètent pas toujours la complexité de la délinquance et de la réponse policière. Les nouveaux outils qui seront proposés au terme de la réflexion menée avec l’observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) devront mieux mesurer les attentes de la population et permettre de mieux piloter l’activité des services.
B. L’OPTIMISATION DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE DANS LE CADRE DU RAPPROCHEMENT POLICE/GENDARMERIE
Initié à partir de 2002, le rapprochement de la police et de la gendarmerie devra, grâce à la LOPPSI, « franchir une nouvelle étape dans la coopération entre les forces ».
De fait, deux nouvelles étapes ont déjà été franchies depuis le 1er janvier 2009 :
— Le rattachement du budget de la gendarmerie nationale au budget du ministère de l’intérieur au sein de la mission « sécurité » composée également du « programme police nationale ». La mission « sécurité », qui était une mission interministérielle, est donc placée désormais sous la seule responsabilité du ministère de l’Intérieur. La préparation du budget de la gendarmerie s’est effectuée au ministère de l’Intérieur. De la même façon, le recrutement des personnels civils a été assuré dès 2009 par le ministère de l’Intérieur ;
— L’adoption de la loi n°2009-971 du 3 août 2009 qui consacre dans son article premier le rattachement effectif de la Gendarmerie au ministère de l’Intérieur et précise l’étendue de ce rattachement et son articulation avec le ministère de la Défense : « sans préjudice des attributions de l’autorité judiciaire pour l’exercice de ses missions judiciaires, la gendarmerie est placée sous l’autorité du ministre de l’intérieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d’emploi et de l’infrastructure militaire qui lui est nécessaire » tandis que « le ministère de la défense participe (...) à la gestion des ressources humaines et exerce à l’égard des personnels militaires de la gendarmerie nationale les attributions en matière de discipline ».
Cette loi réaffirme la nature militaire de la gendarmerie nationale et son ancrage au sein des forces armées, avec les valeurs propres à cette institution. Le dualisme entre les deux forces de sécurité relevant de l’État que sont la police et la gendarmerie nationales est préservé. Chacune conserve son identité et son statut.
Le rapport annexé indique qu’une « nouvelle étape de redéploiement gendarmerie-police dans une recherche de mise en cohérence territoriale sera engagée ».
Ce redéploiement sera réalisé en insistant sur la complémentarité des deux forces de sécurité. La police nationale devrait s’inscrire dans une logique de police territoriale d’agglomération tandis que la gendarmerie nationale devrait encore améliorer l’appropriation territoriale et le contrôle des flux. C’est en suivant cette logique que les prochains redéploiements devraient être décidés afin d’étendre les zones de compétence de la police à l’ensemble des zones les plus urbanisées, notamment à proximité immédiate des grandes agglomérations comme Bordeaux (Pessac reste actuellement en zone de compétence de la gendarmerie), Lyon (Rilleux-la-Pape) ou Toulouse. À l’inverse, de trop nombreuses circonscriptions de sécurité publique n’ont pas la taille critique ou concernent des petites villes ne se caractérisant pas par une délinquance de type urbain.
Cette nouvelle étape du redéploiement sera délicate à mettre en œuvre car elle exigera de prendre des décisions difficiles : il faudra ainsi remettre en cause la pratique des échanges compensés à l’intérieur de chaque département et accepter que le redéploiement se traduise par des transferts entre départements. Par ailleurs, il est possible que le redéploiement se traduise par un transfert déséquilibré au profit de l’une des forces de sécurité, qui justifierait alors un transfert d’emplois budgétaires entre les deux programmes de la mission sécurité. Enfin, la réflexion devra peut-être même porter sur l’opportunité de modifier ou non des principes bien établis, comme celui selon lequel les villes préfectures sont par définition en zone police nationale.
Le rapport annexé cite ensuite des exemples concrets de mutualisation à réaliser.
Il s’agit, selon le rapport annexé, d’utiliser au mieux la ressource disponible afin de fournir le meilleur service public de sécurité possible. Cet objectif sera grandement facilité par le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur. Parmi les exemples d’optimisation, est cité le transfert à la police aux frontières de la gestion des centres de rétention administrative antérieurement gérés par la gendarmerie nationale.
Dans un souci de rationalisation des dépenses, le rapport annexé suggère d’accroître les synergies entre les deux forces concernant les moyens spécialisés. En effet, police et gendarmerie ont toutes deux besoins épisodiquement d’utiliser de tels moyens, mais n’ont pas besoin d’en disposer en permanence. Elles doivent donc partager ces moyens, et les mettre à disposition de l’autre force lorsque cette dernière n’en dispose pas. En effet, il est préférable par exemple que la police nationale qui ne dispose pas d’une flotte d’hélicoptères puisse utiliser celle de la gendarmerie nationale plutôt que d’acquérir ses propres hélicoptères.
Il est par ailleurs précisé que ces efforts d’optimisation concerneront également la sécurité civile, qui a des besoins proches de ceux des forces de sécurité intérieure dans certains domaines. Ainsi, M. Alain Perret, directeur de la sécurité civile, a indiqué à votre rapporteur que la mutualisation de la seule maintenance des hélicoptères de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile permettait d’économiser un million d’euros par an. Au cours de la période de programmation, il est prévu d’aller plus loin, en mutualisant les formations et en mettant en place un organe de coordination opérationnelle central qui sera chargé de répartir les hélicoptères disponibles. Ce rapprochement est d’autant plus important que le ministère de l’intérieur sera dorénavant chargé de davantage de missions outre-mer, avec le retrait progressif du ministère de la défense et de ses hélicoptères militaires ;
Le rapport annexé envisage cinq axes principaux de mutualisation dans le domaine des prestations de soutien :
— L’immobilier : la mutualisation concernera tant l’affectation des moyens immobiliers en fonction des besoins de chaque force que la maintenance des infrastructures ;
— Les moyens d’entraînement : le rapport annexé cite la mise à disposition du centre d’entraînement de la gendarmerie mobile à Saint-Astier pour l’ensemble des forces amenées à lutter contre les violences urbaines ;
— L’équipement et la maintenance automobile : l’objectif est de spécialiser le centre technique de l’armement (CTA) de la police nationale à Limoges sur la maintenance et le reconditionnement des armes des deux forces et sur la maintenance automobile. Le général Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, s’est ainsi félicité que douze véhicules blindés de la gendarmerie aient pu être « surblindés » à Limoges avant leur envoi en Afghanistan. En sens inverse, le centre administratif de la gendarmerie au Blanc se spécialisera dans les matériels de sécurité, notamment le reconditionnement des gilets pare-balles individuels de la police et de la gendarmerie nationales ;
— La police technique et scientifique : dans ce domaine, le rapport annexé cite des initiatives précises de complémentarité et d’harmonisation, comme l’unité nationale d’identification des victimes de catastrophes (UNVC). En revanche, il n’aborde pas la question de l’éventuel rapprochement entre les six laboratoires (10) de police scientifiques de la police nationale regroupés au sein de l’Institut national de police scientifique (INPS) basé à Écully et l’Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale à Rosny-sous-Bois, deux instituts visités par votre rapporteur. Compte tenu des besoins déjà non satisfaits dans le domaine de la police scientifique, il est certain qu’un rapprochement des laboratoires de la police et de la gendarmerie ne permettrait pas de fermer des laboratoires, déjà trop peu nombreux. Pour autant, votre rapporteur estime que dans ce domaine, où les techniques utilisées et les besoins opérationnels sont identiques, une meilleure coordination doit être recherchée ;
— La gestion du risque NRBC (nucléaire, radioactif, biologique et chimique). Dans la suite du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, l’amélioration des capacités de réaction à une attaque de type NRBC fait partie des priorités de la LOPPSI et justifie pleinement que la prise en compte de la sécurité civile qui consacrera 31,5 millions d’euros à l’acquisition de matériels de protection sur la période (chaînes de décontamination, engins « spectromètres de masse », petit matériel tel que fixateur de particules nucléaires…).
En matière de formation le principe doit être d’aller le plus loin possible dans la voie de la mutualisation tant que ne sont pas concernées l’identité et la culture de chaque force. Ainsi, la formation initiale doit rester spécifique, sauf pour les corps de soutien technique et administratif, pour lesquels elle peut être dispensée en commun. En revanche, il est possible de former en commun policiers et gendarmes dès lors qu’il s’agit d’acquérir une compétence technique. Par exemple, le futur centre de formation de la police nationale à Lognes, destiné aux agents techniques et administratifs, sera également ouvert à la gendarmerie. Cette mutualisation sera élargie à d’autres formations spécialisées communes : plongeurs à Antibes, motocycliste à Fontainebleau, maîtres de chien à Gramat, unités équestres et de haute montagne, formation au maintien de l’ordre…
L’objectif de la LOPPSI est de permettre la poursuite de la baisse de la délinquance et de l’amélioration de l’efficacité de nos forces de sécurité, sans augmenter le format de la police et de la gendarmerie nationales. Dans ce but, l’accent est mis sur les nouvelles technologies, qui permettent d’affecter de façon plus optimale les ressources disponibles, et sur la généralisation des outils de police scientifique et technique, afin d’améliorer encore le taux d’élucidation, y compris pour la délinquance de proximité.
La LOPPSI 2 permettra de poursuivre l’effort considérable réalisé grâce à la LOPSI 1 en ce qui concerne la modernisation des équipements des forces de sécurité (nouvelle tenue, nouvelle arme de poing, généralisation des gilets pare-balles, rénovation du parc automobile, équipement des forces en armes à létalité réduite) :
— Des tenues plus protectrices : à l’occasion des renouvellements (tenue, casque, gilets pare-balles…) l’accent sera mis sur la protection des policiers et gendarmes, notamment pour faire face à des comportements de plus en plus violents (utilisation de plus en plus fréquente des armes à feu…) ;
— L’acquisition d’armes à létalité réduite : commencée en 1995, elle a connu un développement à partir de 2002. La période de programmation se caractérisera dans ce domaine par la généralisation du lanceur de 40 mm ;
— Des moyens d’observation nocturne en milieu urbain ;
— Un parc automobile adapté, avec l’extension de l’expérimentation de l’équipement des véhicules en caméras embarquées pour filmer les interventions et le raccordement des véhicules aux centres d’information et de commandement de la police et aux centres opérationnels de la gendarmerie.
Dans ce domaine, l’objectif du rapport annexé est d’obtenir une véritable « rupture technologique », afin d’améliorer l’efficacité des services de police et de gendarmerie. Cela passe notamment par :
— Le recours aux technologies embarquées pour un emploi plus rationnel des effectifs (dispositifs de géolocalisation, moyens informatiques embarqués pour consulter les fichiers, lecture des données numériques, accéder à divers services cartographiques…). Comme l’indiquait le rapport du groupe de travail sur la sécurité au quotidien (11), « il est important de disposer en temps réel des moyens de garantir la présence au bon endroit et au bon moment de l’unité policière la mieux adaptée pour gérer la succession des événements portés à la connaissance de la police nationale. Ensuite, la difficulté de l’exercice du métier de policier et la sécurité des fonctionnaires de police justifient la capacité de détecter immédiatement toute situation nécessitant l’envoi de renforts ou de mise en place d’un plan d’interception pré-établi. Enfin, la gestion de la présence territorialisée des patrouilles ne peut véritablement s’organiser sans dispositifs de coordination, de suivi et d’évaluation » ;
— La lecture automatisée des plaques d’immatriculation : autorisé par la loi relative à la lutte contre le terrorisme du 23 janvier 2006, le système de lecture automatique des plaques d’immatriculation (LAPI) a été mis en œuvre permettant de lire les plaques d’immatriculation des véhicules sur la voie publique et d’effectuer des rapprochements avec les véhicules volés ou mis sous surveillance. Il associe police, gendarmerie et douanes. À terme, 250 véhicules de police et 250 de la gendarmerie devraient être équipés ;
— Le renforcement des moyens de renseignement et de lutte contre le terrorisme, dans le cadre des priorités affichées par le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ;
— Une vidéo plus largement utilisée : la LOPPSI permettra le financement du plan national de développement de la vidéoprotection et du plan de vidéoprotection pour Paris. L’objectif est à la fois de multiplier par trois le nombre de caméras de voie publique (pour les faire passer de 20 000 à 60 000), de développer les raccordements des dispositifs de vidéoprotection aux services de police et de gendarmerie et d’insister sur la modernisation des équipements existants et sur le développement de systèmes experts d’exploitation des images ;
— Les outils au service de l’investigation judiciaire et de la lutte contre la cybercriminalité : face à la montée de la « cyberdélinquance », les forces de police et de gendarmerie devront adapter leurs outils afin de pouvoir répondre à cet enjeu ;
— La modernisation de la gestion de l’urgence et des grands évènements : entrent dans cette catégorie la modernisation des centres d’information et de commandement (CIC) de la police et des centres opérationnels de la gendarmerie (COG), le déploiement de mini drones d’observation…
— Un renforcement des moyens de la police technique et scientifique : curieusement, alors qu’il s’agit de l’une des principales orientations de la LOPPSI, qui mobilisera des crédits importants, le chapitre du rapport annexé sur ce thème se concentre sur les questions immobilières et passe sous silence la véritable révolution que constituera le passage à une PTS « de masse ». Il s’agit en effet d’équiper les services de PTS de terrain pour améliorer la qualité et la quantité de prélèvements sur les scènes de crime y compris pour les infractions de type vol de voiture ou cambriolage. Comme l’a expliqué à votre rapporteur M. Frédéric Péchenard, directeur général de la police nationale, le recours à la police scientifique et technique est déterminant pour élucider la petite où la moyenne délinquance, davantage encore que pour les affaires criminelles où une place prépondérante est encore laissée aux actes d’enquête « traditionnels ». À l’inverse, retrouver une trace sur une scène de cambriolage est bien souvent suffisant pour résoudre l’affaire. (12) Actuellement, la PTS est une activité spécialisée, la sous-direction de la police technique et scientifique est d’ailleurs rattachée à la direction centrale de la police judiciaire, elle doit devenir une pratique courante et quotidienne des services de police et de gendarmerie.
Le recours plus systématique à la PTS, y compris pour la lutte contre la petite et la moyenne délinquance passe par une modernisation des grands fichiers d’identification (FNAED et FNAEG) afin de tendre vers 100 % de signalisation. Au cours de la période de programmation, un effort sera également consacré aux outils de lutte contre la délinquance et la criminalité sérielle (fichiers d’analyse sérielle, logiciels de rapprochement judiciaire) ;
— Le développement de la recherche en sécurité.
Le réseau national d’alerte (RNA), constitué d’environ 4 500 sirènes, a pour but d’alerter la population en cas de danger immédiat. Le système actuel, qui date de 1950, est obsolète et sera profondément modernisé au cours de la période de programmation. Le nouveau système, qui mobilisera 78 millions d’euros de crédits, devra permettre d’utiliser des technologies modernes (GSM…) et devra pouvoir être utilisé de manière sélective.
Le rapport annexé énumère les progrès attendus dans ce domaine :
— La dématérialisation des procédures, notamment par possibilité du dépôt de pré-plainte en ligne ;
— L’enregistrement des auditions des gardes à vue, même si votre rapporteur souligne que cette importante innovation ne concerne pas directement les victimes :
— L’amélioration de l’accueil du public par la modernisation des commissariats de police et unités de gendarmerie.
La logique de la performance doit conduire à une rénovation des modes d’organisation et de management de la police et de la gendarmerie afin de mieux utiliser les ressources disponibles. L’objectif est à la fois d’améliorer l’efficience des forces de sécurité, mais également d’offrir des conditions de travail adéquates aux hommes et femmes qui agissent pour la sécurité des Français au quotidien.
1. Mettre un terme à l’emploi des policiers et des gendarmes dans des fonctions qui ne sont pas strictement liées à leur cœur de métier
Le recentrage des militaires de la gendarmerie et policiers « actifs » sur leur cœur de métier sera poursuivi. L’insuffisance de personnels spécialisés conduit trop souvent à l’affectation de policiers « actifs » ou de militaires de la gendarmerie sur des postes fonctionnellement administratifs, alors même que le coût budgétaire relativement élevé de ces emplois s’explique par un régime indemnitaire spécifique lié aux sujétions et aux dangers des métiers de police.
Le rapport annexé indique que les effectifs des personnels administratifs, techniques et scientifiques de la police nationale passeront à 21 500 d’ici la fin de la période de programmation. Ils étaient 17 300 en 2009.
La gendarmerie nationale a quant à elle pour objectif, en dix ans, de pratiquement tripler le nombre des civils qu’elle emploie (de 2 000 à 5 000 au moins). Par ailleurs, les effectifs du corps de soutien de la gendarmerie nationale devraient passer de 4 000 à 6 000 militaires d’ici la fin de la période de programmation.
En effet, afin d’accroître la part de l’action des policiers et des gendarmes directement consacrée à des actions liées à la sécurité, il est indispensable de confier les missions de prestations de support administratives, techniques et scientifiques à des personnels spécialement formés à cela. L’insuffisance de personnels spécialisés conduit trop souvent à l’affectation de policiers « actifs » ou de sous-officiers de la gendarmerie sur des postes fonctionnellement administratifs.
Une meilleure utilisation des moyens existants exige également de cesser progressivement d’accomplir les missions non directement liées à la sécurité. Le rapport annexé cite le cas des gardes statiques qui devront être réduites nombre par l’utilisation des nouvelles technologies (vidéo protection), par l’externalisation de certaines missions de filtrage des accès ou par une organisation différente.
En outre, bien que le rapport annexé ne le mentionne pas, il sera essentiel de réduire significativement les transfèrements et extractions réalisés par les services de police et de gendarmerie. Ces missions mobilisent l’équivalent de 1 100 gendarmes par jour et de 2 393 policiers de la sécurité publique (13), lesquels ne sont donc pas présents dans leurs unités et commissariats pour accomplir leurs missions de sécurité publique générale. Le ministère de la justice n’ayant manifestement pas les moyens de reprendre ces missions, il est aujourd’hui illusoire d’espérer que cette mission puisse lui être transférée. Dans ces conditions, votre rapporteur juge indispensable que les magistrats fassent davantage appel aux procédures permettant d’alléger le nombre de transfèrement (utilisation de la visioconférence, télé-notifications des procédures, déplacement du magistrat sur le lieu de détention…).
Le rapport annexé dresse la liste des priorités en matière d’immobilier au cours de la période de programmation :
— La rénovation du patrimoine immobilier des forces mobiles, notamment des CRS, qui passera notamment par un rapprochement des cantonnements de leurs principales zones d’intervention ;
— La mise en adéquation du nombre de sites de formation aux besoins. Il est envisagé de fermer dix écoles et neuf centres de formation de la police nationale et quatre sites de formation initiale de la gendarmerie. Malgré ces fermetures, la police et la gendarmerie disposent encore de capacités d’accueil de formation inexploitées ;
— Un service public rénové dans les quartiers en difficulté : l’accent sera mis au cours de la période de programmation sur les besoins des commissariats couvrant des zones sensibles, dont le rapport annexé reconnaît l’état de vétusté et le nombre insuffisant au regard des niveaux de délinquance. Par ailleurs, des efforts seront consacrés pour améliorer les conditions d’accueil du public ainsi que les conditions de garde à vue ;
— La consolidation du patrimoine immobilier de la gendarmerie : compte tenu des retards considérables pris par les programmes immobiliers de la gendarmerie avant 2002, la LOPSI 1 avait consacré des crédits considérables à une remise à niveau (600 millions d’euros). L’état du parc immobilier de la gendarmerie s’est donc amélioré, même si l’effort entrepris en 2002 doit être poursuivi : 213 millions d’euros en autorisations d’engagement sont prévus pour les constructions immobilières de la gendarmerie sur la période 2009-2013.
La police et la gendarmerie reposant avant tout sur les hommes et femmes qui les composent, votre rapporteur considère que les orientations de la politique de sécurité en matière de ressources humaines sont primordiales. À cet égard, le rapport annexé a raison d’insister sur le caractère dangereux et exigeant de ces métiers exigeant un accompagnement renforcé des personnels dans leur vie professionnelle et privée. Les principales orientations dans ce domaine concerneront :
— L’adaptation des dispositifs de formation : le rapport indique notamment que les formations initiales des commissaires, officiers et gardiens de la paix seront rénovées, voire refondues. Par ailleurs, un accent particulier sera mis sur la formation continue afin de mieux préparer les changements de grade ou d’affectation (préparation à un premier poste de chef de circonscription par exemple) ;
— La prise en compte des besoins des forces et des mérites individuels dans les déroulements de carrière.
Un premier axe de cette politique se caractérisera par une meilleure prise en compte de la filière administrative et technique. Le développement de cette filière pourra passer par le recrutement de contractuels, parfois indispensables s’agissant de métiers nécessitant une technicité particulière (notamment à la Direction centrale du renseignement intérieur).
Un deuxième axe vise à développer les outils de motivation. Il s’agit de poursuivre la promotion de la « culture du résultat » qui a trouvé une première application avec la mise en place de la prime de résultats exceptionnels en 2004 dans la police nationale qui sera maintenue. Cette prime est actuellement dotée de 25 millions d’euros : elle a été versée en 2008 à 42 712 agents, dont 22 343 agents au titre de la prime de résultats exceptionnels « collective » pour un montant unitaire de 600 euros chacun et 20 369 agents au titre de la prime de résultats exceptionnels « individuelle » pour un montant moyen de l’ordre de 571 euros.
Dans la même optique, à la suite d’une expérimentation menée depuis 2007 le protocole signé le 8 avril 2009 permet une meilleure prise en compte de la valeur professionnelle et de la performance dans la rémunération des commissaires affectés dans lez zones les plus sensibles pour lesquelles il est difficile de trouver des candidats. Le rapport annexé indique que ce dispositif de valorisation des fonctionnaires engagés dans les secteurs les plus difficiles sera étendu au corps des officiers de police.
Un troisième axe consiste à optimiser le temps de travail effectif des fonctionnaires de police et leur réparation sur le territoire. L’objectif poursuivi est simple : à effectifs constants, pouvoir disposer de davantage de fonctionnaires de police sur la voie publique dans les zones de plus forte insécurité. Cela passe par une réforme des régimes de travail, commencée avec le protocole d’octobre 2008 qui a supprimé l’heure sécable. Il faudra probablement aller plus loin en « calant » davantage les horaires de service des policiers et gendarmes sur les plages horaires de présence des délinquants (soirée, début de nuit, fin de semaine). De même, la réparation géographique des effectifs doit également mieux prendre en compte les réalités de la délinquance, ce qui passera par une redéfinition des effectifs départementaux de fonctionnement annuel.
Un quatrième axe vise à mettre en œuvre une nouvelle politique de fidélisation en Île-de-France : les problèmes de mauvaise répartition des effectifs touchent en premier lieu l’Île-de-France, région peu attractive pour les policiers et, dans une moindre mesure, les gendarmes. De ce fait, la part de jeunes sortant des concours, dont l’expérience est donc faible, est trop importante. En outre, le fort taux de demande de mutation entraîne de nombreuses vacances de postes. Des mesures ont déjà été prises pour enrayer ce phénomène, comme l’obligation de servir cinq années dans la première région d’affectation. Le rapport annexé évoque d’autres pistes : création d’un concours spécifique à affectation en Île-de-France, prise en compte de l’expérience acquise lors des années de service en région parisienne, politique sociale de fidélisation (aide au logement, crèches…).
Le cinquième axe vise à permettre une meilleure respiration des carrières au sein de la police : il s’agit de poursuivre la démarche initiée par le protocole « corps et carrières ». Il pourrait par exemple être envisagé d’améliorer la voie d’accès professionnel au grade d’officier pour les gradés et gardiens.
Enfin, le sixième axe a pour objet de rendre plus attractives les carrières au sein de la gendarmerie : le PAGRE (plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées), lancé en 2004, sera poursuivi et complété. Ainsi, pour les officiers, une voie d’accélération de carrière des officiers à fort potentiel sera mise en œuvre. La gestion des carrières des sous-officiers fera l’objet d’une réforme afin de développer les possibilités de promotion.
— Des carrières plus ouvertes : Plusieurs initiatives seront prises afin que police et gendarmerie restent bien en phase avec le reste de la population qu’elles ont pour mission de servir. Ces corps ne doivent pas être refermés sur eux-mêmes mais, au contraire, ouverts sur la société. Cette ouverture concerne d’abord les relations réciproques entre police et gendarmerie par la création de passerelles statutaires entre les deux forces. D’autres aspects entrent également dans ce cadre : la consolidation du recours à la réserve militaire, la montée en puissance de la réserve civile de la police nationale, la poursuite du recours aux adjoints de sécurité en les incitant à mieux préparer leur avenir professionnel… ;
— Des agents soutenus dans leur vie professionnelle et privée : au cours de la période de programmation, la gendarmerie développera son dispositif de soutien psychologique. Quant à la police nationale, elle accompagnera les policiers dans leur vie quotidienne, surtout en Île-de-France (doublement du nombre de logements réservés, création de 100 places de crèche supplémentaires chaque année…) ;
— L’application de la parité globale : à la suite du rapport « Police-Gendarmerie : vers la parité globale au sein d’un même ministère », remis le 14 mars 2008 au ministre de l’intérieur, un certain nombre de décisions ont été prises (nouvelle grille indiciaire, repyramidage de certains corps..) qui seront mises en œuvre. Il s’agit en effet de respecter un engagement pris par le président de la République, dans son discours du 29 novembre 2007, lorsqu’il avait annoncé qu’« il s’agit désormais d’envisager pour préserver la pérennité du statut militaire des gendarmes de faire en sorte que la parité globale de traitement et de perspectives de carrière des personnels des deux forces soit assurée et maintenue. Le statut particulier des officiers et sous-officiers de gendarmerie sera donc rénové pour tenir compte de ce nouveau positionnement institutionnel. Ils bénéficieront d’une grille spécifique ».
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL 12 du Gouvernement ainsi que des sous-amendements, CL 183 et CL 184, du rapporteur.
M. le rapporteur. Le sous-amendement CL 183 est rédactionnel, le CL 184, que j’ai présenté ce matin, vise à ouvrir le débat pour un rapprochement opérationnel entre les services de police et de gendarmerie et les douanes. Avis favorable à l’amendement CL 12.
Après avoir adopté les sous-amendements, la Commission adopte l’amendement CL 12 ainsi sous-amendé.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 59 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 1er et l’annexe modifiés.
M. Jean-Jacques Urvoas. Les amendements présentés en séance pourront-ils porter sur l’annexe ?
M. le président Jean-Luc Warsmann. Oui.
Chapitre II
Lutte contre la cybercriminalité
Article 2
(art. 222-16-1 [nouveau], 222-16-2 et 222-16-3 du code pénal)
Délit d’usurpation d’identité sur un réseau de communications électroniques
Cet article crée un délit d’utilisation frauduleuse de l’identité ou de données à caractère personnel de tiers sur un réseau de communications électroniques.
Le 2° de l’article insère au sein de la section du Titre II du Livre II de la partie législative du code pénal qui est relative aux « atteintes volontaires à l’intégrité physique ou psychique des personnes », immédiatement après l’article 222-16 qui réprime les appels téléphoniques malveillants réitérés et les agressions sonores destinés à troubler la tranquillité d’autrui, un nouvel article 222-16-1 qui réprime l’utilisation malveillante, dans le cadre des communications électroniques, de l’identité d’autrui ou de toute autre donnée personnelle, en vue de troubler sa tranquillité ou de porter atteinte à son honneur ou à sa considération.
La peine encourue par les auteurs de ce nouveau délit est d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende. Elle est identique à celle prévue par l’article 222-16 en matière d’appels téléphoniques malveillants.
L’actuel article 222-16-1, – qui devient en application du 1° du présent article un article 222-16-2, l’article 222-16-2 actuel devenant un article 222-16-3 – sera applicable à la nouvelle infraction ainsi créée. Dès lors, les personnes morales qui se rendraient coupables du nouveau délit seraient passibles des peines suivantes :
— une amende dont le montant est quintuplé par rapport à celui encouru par les personnes physiques (14), soit 75 000 euros ;
— les peines mentionnées à l’article 131-39 du code pénal, au titre desquelles figurent, notamment : la dissolution, lorsque la personne morale a été créée pour commettre l’infraction ; l’interdiction définitive ou temporaire d’exercer directement ou indirectement une activité professionnelle ou sociale à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise ; le placement sous surveillance judiciaire ; l’exclusion temporaire ou définitive des marchés publics.
Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Marie Huet, directeur des Affaires criminelles et des Grâces au ministère de la Justice et des Libertés, a indiqué que cette nouvelle incrimination comblait un vide juridique en permettant de répondre à des actes malveillants qui ne peuvent aujourd’hui tomber sous le coup d’aucune qualification pénale, ne constituant ni une diffamation, ni un détournement de la correspondance d’autrui. Tomberont sous le coup de la nouvelle incrimination, notamment, toute personne qui affilierait un tiers à un parti politique ou une association en utilisant frauduleusement son adresse électronique ou tout mari en instance de divorce qui utiliserait l’adresse électronique de sa femme pour adresser un faux courriel à l’employeur de celle-ci dans le but de lui nuire…
Dans un arrêt du 20 janvier 2009, la chambre criminelle de la Cour de cassation a certes jugé que le fait d’utiliser l’adresse électronique d’un tiers, lorsqu’il s’en est suivi un risque de poursuites pénales pour cette personne, est constitutif du délit d’usurpation d’identité prévu à l’article 434-23 du code pénal. Il apparaît cependant que, dans d’autres affaires, la qualification d’usurpation d’identité n’ait pu être constituée, dès lors que l’usurpation n’a eu aucune conséquence juridique ou économique pour la victime, ce qui justifie qu’un nouvel article du code pénal incrimine spécifiquement l’usurpation d’identité sur Internet.
Le premier alinéa du nouvel article 222-16-1 du code pénal punit l’utilisation réitérée sur un réseau de communications électroniques de l’identité d’un tiers ou de données qui lui sont personnelles, dans le but de troubler la tranquillité de cette personne ou d’autrui.
Le deuxième alinéa punit des mêmes peines le fait d’utiliser, sur un réseau de communications électroniques, l’identité d’un tiers ou de données qui lui sont personnelles, dans le but de porter atteinte à son honneur ou à sa considération.
Cette nouvelle incrimination appelle plusieurs remarques :
— Sur la notion d’identité
Votre rapporteur note que le terme même d’« identité » ne figure pas dans la définition du délit communément appelé « délit d’usurpation d’identité », qui incrimine le fait de prendre le nom d’un tiers : l’article 434-23 du code pénal punit de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende « le fait de prendre le nom d’un tiers, dans des circonstances qui ont déterminé ou auraient pu déterminer contre celui-ci des poursuites pénales », l’article précisant que ces peines se cumulent avec celles prononcées pour l’infraction à l’occasion de laquelle l’usurpation a été commise, sans possibilité de confusion de peines. Le dernier alinéa de cet article punit des mêmes peines la fausse déclaration relative à l’état civil d’une personne qui a déterminé ou aurait pu déterminer des poursuites pénales contre un tiers.
Votre rapporteur estime que le terme « identité » retenu au présent article doit être considéré comme recouvrant tous les identifiants électroniques de la personne, c’est-à-dire à la fois son nom, mais aussi son surnom ou son pseudonyme utilisé sur Internet.
— Sur la notion de « données à caractère personnel »
La directive du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (15) définit comme donnée à caractère personnel « toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable », précisant qu’est « réputée identifiable une personne qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un numéro d’identification ou à un ou plusieurs éléments spécifiques, propres à son identité physique, physiologique, psychique, économique, culturelle ou sociale ».
La définition ainsi retenue est une définition très large, visant à mieux protéger les libertés et droits fondamentaux des personnes, notamment leur vie privée, à l’égard du traitement des données à caractère personnel.
Sont concernées toutes sortes de renseignements sur la personne, quelle que soit la forme qu’ils prennent, touchant à sa vie privée et familiale mais aussi ses relations de travail et son comportement économique ou social. Cette interprétation extensive fait d’ailleurs écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme sur la notion de « vie privée » : dans un arrêt Amann contre Suisse du 16 février 2000, la Cour avait jugé que « (…) le terme « vie privée » ne doit pas être interprété de façon restrictive. En particulier, le respect de la vie privée englobe le droit pour l’individu de nouer et développer des relations avec ses semblables ; de surcroît, aucune raison de principe ne permet d’exclure les activités professionnelles ou commerciales de la notion de « vie privée » ».
Sont notamment visés les renseignements qui rendent la personne identifiée (son nom) ou identifiable « par des moyens susceptibles d’être raisonnablement mis en œuvre » (son numéro de téléphone, l’immatriculation de sa voiture…), ces éléments étant appréciés pour chaque cas d’espèce.
Le groupe de travail établi par l’article 29 de la directive a, dans son avis n° 4/2007 du 20 juin 2007, notamment considéré les adresses IP comme des données rendant une personne identifiable, car le fournisseur d’accès à Internet a le moyen d’identifier la personne (sauf dans le cas des cybercafés).
— Sur la finalité de l’usurpation
À la différence de l’article 434-23 du code pénal qui punit l’usurpation d’identité qui accompagne la commission d’une infraction, le présent article vise à punir, de peines d’ailleurs moins lourdes, le simple fait de se faire passer pour autrui, de manière réitérée et dans le but soit de troubler sa tranquillité ou celle d’une tierce personne (envoi répété par un individu A de courriels censés être envoyés par un individu B dans le but de troubler la tranquillité d’individus C et D qui reçoivent ces courriels), soit de porter atteinte à son honneur ou sa considération.
Votre rapporteur note que l’objet même de l’infraction la rapproche du délit d’appels malveillants par son objet (trouble à la tranquillité publique) et son caractère réitéré.
Afin de préciser qu’il ne s’agit nullement d’incriminer la simple citation d’un nom sur un blog – qui peut par ailleurs être poursuivi sur le chef de la diffamation –, ce qui a été craint par certaines personnes entendues, la Commission a adopté deux amendements de votre rapporteur proposant que le terme « utiliser » soit remplacé par ceux de « faire usage ».
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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 39 de M. Patrick Braouezec.
Elle examine ensuite l’amendement CL 19 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Je propose par cet amendement de réécrire l’article 2 afin d’en élargir le champ. La rédaction actuelle est inutilement compliquée et ne couvre pas tous les sujets. L’usurpation d’identité pose des problèmes en matière de harcèlement et de diffamation, mais le délit n’a pas besoin d’être réitéré pour provoquer des conséquences dommageables.
Surtout, l’article ne permet pas, en l’état, de réprimer l’hameçonnage, technique consistant à se faire passer pour une institution – administration, banque, fournisseur d’accès – afin d’amener l’internaute à livrer des informations confidentielles comme ses numéro et code de carte de crédit ou ses mots de passe. Nous ne disposons pas des outils juridiques pour lutter efficacement contre ce délit en pleine expansion : on ne peut engager de poursuites que si des faits délictueux ont été commis par la suite, et non pour l’usurpation d’identité en tant que telle. Il faut donc prévoir un champ large, en faisant confiance au juge pour utiliser cet outil à bon escient.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La rédaction proposée supprime toute référence à la réitération, qui est pourtant un élément essentiel, et au caractère intentionnel de l’action.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’amendement de précision CL 123 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 40, CL 41 et CL 42 de M. Patrick Braouezec.
Elle adopte l’amendement de conséquence CL 124 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 43 et CL 44 de M. Patrick Braouezec.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 45 de M. Patrick Braouezec.
Article 3
(art. L. 163-4-3 [nouveau] du code monétaire et financier, art. L. 521-10, L. 615-14,
L. 623-32, L. 716-9 et L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle)
Aggravation des peines encourues pour certains délits de contrefaçon
Le présent article vise à aggraver les sanctions de certains délits de contrefaçon, pour mieux endiguer l’accroissement des faits de falsification de moyens de paiement en bande organisée.
1. Aggravation des peines encourues en cas de falsification en bande organisée de moyens de paiement
Le I du présent article insère au sein du code monétaire et financier un nouvel article L. 163-4-3 qui aggrave les peines encourues lorsque les infractions de falsification de moyens de paiement prévues aux articles L. 163-4 et L. 163-4-1 sont commises en bande organisée.
▪ L’article L. 163-4 punit de sept ans d’emprisonnement de 750 000 euros d’amende le fait pour toute personne :
— de contrefaire ou de falsifier une carte de paiement ou de retrait ;
— de faire ou de tenter de faire usage, en connaissance de cause, d’une carte de paiement ou de retrait contrefaisante ou falsifiée ;
— d’accepter, en connaissance de cause, de recevoir un paiement au moyen d’une carte de paiement contrefaisante ou falsifiée.
▪ L’article L. 163-4-1 punit des mêmes peines le fait, pour toute personne, de fabriquer, d’acquérir, de détenir, ou de mettre à disposition des équipements ou programmes informatiques conçus ou spécialement adaptés pour commettre les infractions de contrefaçon ou de falsification de chèques ou de cartes de paiement. Le I du présent article porte les peines encourues à dix ans d’emprisonnement et un million d’euros d’amende lorsque les infractions visées à aux articles L. 163-4 et L. 163-4-1 sont commises en bande organisée. Par souci de cohérence d’ensemble, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant également l’article L. 163-3 qui punit la falsification de chèques : il convient d’appliquer la même aggravation des peines, que la falsification en bande organisée concerne des cartes de paiement ou des chèques.
La bande organisée est une circonstance aggravante définie à l’article 132-71 du code pénal. En vertu de cet article « constitue une bande organisée au sens de la loi tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d’une ou de plusieurs infractions ». Elle se distingue de la réunion par le fait « que les auteurs de l’infraction ont préparé, par des moyens matériels qui sous-entendent l’existence d’une certaine organisation, la commission du crime ou du délit », comme le rappelle une circulaire du ministère de la Justice du 14 mai 1993 : toute action improvisée exclut ainsi la qualification de bande organisée.
C’est ce que précise la circulaire du 2 septembre 2004 (16) : « le critère de bande organisée nécessite, outre la préméditation, une direction, une logistique et une répartition des tâches allant au-delà de la seule commission des faits en réunion. Cette circonstance aggravante doit dès lors s’analyser comme la prise en compte, après l’infraction, de l’existence d’une association de malfaiteurs qui avait pour objectif de commettre cette infraction ».
Il est important de noter que la bande organisée, notion présente dans la loi pénale dès le code de 1810, se distingue du régime juridique spécifique de répression de la criminalité organisée, dont la procédure dérogatoire est fixée au titre XXV du code de procédure pénale, depuis la loi n°2004-204 du 9 mars 2004.
L’article 706-74 de ce code précise néanmoins que les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) sont compétentes pour les crimes et délits commis en bande organisée, autres que ceux relevant de l’article 706-73 : en revanche, il ne peut être fait application dans ces cas des mesures dérogatoires d’enquête (sonorisation, écoutes, régimes spécifiques de gardes à vue…), seules les mesures de droit commun étant applicables.
Il faut enfin préciser que l’article L. 163-5 du code prévoit la confiscation obligatoire, aux fins de destruction, des chèques et cartes de paiement ou de retrait contrefaits ou falsifiés dans les cas prévus aux articles L. 163-3 à L. 163-4-1. Est également obligatoire la confiscation des matières, machines, appareils, instruments, programmes informatiques ou de toutes données qui ont servi ou étaient destinés à servir à la fabrication desdits objets, sauf lorsqu’ils ont été utilisés à l’insu du propriétaire.
2. Instauration d’une circonstance aggravante de commission d’atteintes à la propriété intellectuelle par l’usage d’Internet
Le II du présent article étend le champ de l’aggravation des peines lorsque certaines atteintes à la propriété intellectuelle sont commises en bande organisée aux cas où elles le sont par l’usage d’Internet. Dans ce cadre, l’aggravation des peines est justifiée par la gravité des effets de l’infraction : l’usage d’Internet démultiplie en effet les capacités de publicité et de diffusion des produits contrefaits, permettant aux réseaux de production et de diffusion de trouver plus aisément des débouchés.
Le 1° du II du présent article complète le premier alinéa de l’article L. 521-10 du code de la propriété intellectuelle qui, dans sa rédaction issue de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon, punit de trois ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende toute atteinte portée sciemment aux droits garantis par le Livre V relatif aux dessins et modèles de la deuxième partie relative à « la propriété industrielle » de la partie législative du code, ces peines étant portées à cinq ans d’emprisonnement et à 500 000 euros d’amende lorsque le délit est commis en bande organisée ou lorsque les faits portent sur des marchandises dangereuses pour la santé, la sécurité de l’homme ou l’animal.
Le présent article complète cet alinéa par une phrase qui étend ce régime de peines aggravées aux délits commis par la voie d’Internet.
Le 2° du II du présent article modifie le premier alinéa de l’article L. 615-14 du code de la propriété intellectuelle qui, dans sa rédaction issue de la loi de 2007 de lutte contre la contrefaçon précitée, punit de trois ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende les atteintes portées sciemment aux droits du propriétaire d’un brevet, tels que définis aux articles L. 613-3 à L. 613-6 du même code ; ces peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et 500 000 euros d’amende lorsque le délit a été commis en bande organisée ou lorsque les faits portent sur des marchandises dangereuses pour la santé, la sécurité de l’homme ou l’animal. Le 2° du II étend ce régime de peines aggravées aux délits commis par la voie d’Internet.
Le 3° du II du présent article complète de la même manière l’article L. 623-32 du code de la propriété intellectuelle qui punit d’une amende de 10 000 euros toute atteinte portée sciemment aux droits du titulaire d’un certificat d’obtention végétale définis à l’article L. 623-4. L’article précise en outre qu’en cas de condamnation pour le même délit remontant à moins de cinq ans ou en cas de commission du délit en bande organisée, « un emprisonnement de six mois peut, en outre, être prononcé ». Le 3° du II étend ce régime de peines aggravées aux délits commis par la voie d’Internet.
Le 4° du II du présent article complète quant à lui l’article L. 716-9 du code de la propriété intellectuelle.
Dans sa rédaction actuelle, cet article punit de quatre ans d’emprisonnement et de 400 000 euros d’amende le fait pour toute personne, en vue de vendre, fournir, offrir à la vente ou louer des marchandises présentées sous une marque contrefaite :
— d’importer, exporter, réexporter ou transborder des marchandises présentées sous une marque contrefaisante ;
— de produire industriellement des marchandises présentées sous une marque contrefaisante ;
— de donner des instructions ou des ordres pour la commission des actes visés ci-dessus.
Le dernier alinéa de l’article précise que ces peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et 500 000 euros d’amende lorsque ces délits ont été commis en bande organisée ou lorsque les faits portent sur des marchandises dangereuses pour la santé, la sécurité de l’homme ou l’animal. Le 4° du II étend ce régime de peines aggravées aux délits commis par la voie d’Internet.
Enfin, le 5° du II du présent article complète l’article L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle qui, dans sa rédaction actuelle, punit de trois ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende le fait pour toute personne :
— de détenir sans motif légitime, importer ou exporter des marchandises présentées sous une marque contrefaisante ;
— d’offrir à la vente ou de vendre de telles marchandises ;
— de reproduire, imiter, utiliser, supprimer, modifier une marque en violation des droits conférés par son enregistrement et des interdictions qui découlent de celui-ci ;
— de sciemment livrer un produit ou fournir un service autre que celui qui lui est demandé sous une marque enregistrée.
Le dernier alinéa de l’article précise que lorsque les délits prévus ci-dessus ont été commis en bande organisée, les peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et à 500 000 euros d’amende. Le 5° du II étend ce régime de peines aggravées aux délits commis par la voie d’Internet.
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La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 125 du rapporteur.
Elle examine ensuite les amendements identiques CL 20 de M. Lionel Tardy et CL 46 de M. Patrick Braouezec.
M. Lionel Tardy. Une grande partie de cet article fait de l’usage de l’Internet une circonstance aggravante. C’est une grave confusion. L’Internet est un outil. La commission d’un délit au moyen d’un outil ou d’un autre ne change, en principe, rien. Que l’on tue avec un couteau ou avec un fusil, cela reste un meurtre ; il en va de même pour la violation de la propriété intellectuelle. Certes, l’Internet rend la contrefaçon plus facile mais il ne change ni la nature ni la gravité du délit au point qu’il soit nécessaire d’aggraver les sanctions pénales.
Détail amusant : le tribunal de grande instance de Paris vient de rendre une décision, le 15 janvier, où il indique que l’autorisation donnée par les artistes pour exploiter leur œuvre vaut non seulement pour l’exploitation commerciale via les supports physiques, mais aussi, même si les contrats ne le disent pas explicitement, pour l’exploitation sous forme de fichiers dématérialisés.
Dès lors, le principe d’égalité devant la loi semble interdire que l’on considère comme plus graves les violations commises sur l’Internet. En 2006, dans sa décision sur la loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, le Conseil constitutionnel avait refusé que l’on puisse punir d’une simple amende les seules atteintes à la propriété intellectuelle par l’utilisation de logiciels peer to peer, les autres infractions relevant du délictuel. De plus, après les péripéties de la loi Hadopi, il paraît inutile d’agiter un nouveau chiffon rouge devant les internautes en stigmatisant une fois encore l’usage de l’Internet. Avec l’article 3, on va au-devant de complications inutiles. Les peines ordinaires sont largement suffisantes.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 3 sanctionne les délits de contrefaçon diffusée sur l’Internet et nul ne peut contester que ce vecteur amplifie considérablement les effets dévastateurs de la contrefaçon.
La Commission rejette ces amendements.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 126, CL 127, CL 128, CL 129 et CL 130 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 3 modifié.
Article 4
(art. 6 de la loi du 21 juin 2004)
Lutte contre la pédopornographie
Cet article vise à mieux protéger les utilisateurs de l’Internet contre les images de pornographie enfantine diffusés depuis des sites hébergés à l’étranger.
1. L’état des lieux : un dispositif législatif complet et des moyens efficaces de lutte contre la pornographie enfantine
a) Un arsenal répressif qui a été complété par la loi du 5 mars 2007 de prévention de la délinquance
Notre pays est d’ores et déjà doté d’un arsenal législatif sanctionnant l’ensemble des comportements délictuels, tels que la production d’images pédophiles, leur consultation habituelle, leur détention, leur enregistrement ou leur diffusion.
L’article 227-23 du code pénal punit en effet :
— le fait, en vue de sa diffusion, de fixer, d’enregistrer ou de transmettre une image pédopornographique, ou la tentative de le faire d’une peine de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende, portée à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende lorsque l’infraction a été réalisée via un réseau de communications électroniques ;
— le fait d’offrir, de rendre disponible ou de diffuser une telle image, par quelque moyen que ce soit, de l’importer ou de l’exporter, de la faire importer ou de la faire exporter, ou la tentative de le faire d’une peine de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amendes portées à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende lorsque l’infraction a été réalisée via un réseau de communications électroniques ;
— le fait de consulter habituellement un service de communication au public en ligne mettant à disposition une telle image d’une peine de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende ;
— le fait de détenir une telle image d’une peine de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende.
Les peines prévues à cet article sont portées à dix ans d’emprisonnement et de 500 000 euros d’amende lorsque les faits sont commis en bande organisée.
L’Office central de répression des violences aux personnes (OCRVP) et l’Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication (OCLCTIC) enquêtent spécifiquement sur les infractions commises via Internet, notamment sur les affaires de pédopornographie.
L’OCLCTIC, dans les locaux duquel votre rapporteur s’est rendu en juillet 2009 dans le cadre de la préparaftion du présent rapport, a été créé par le décret n° 2000-405 du 15 mai 2000. Placé au sein du ministère de l’Intérieur, auprès de la direction générale de la police nationale et de la direction centrale de la police judiciaire, il associe également à ses activités la direction générale de la gendarmerie nationale et la direction générale des douanes et droits indirects.
Il est compétent non seulement pour les infractions spécifiques à la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication, mais aussi les infractions dont la commission est facilitée ou liée à l’utilisation de ces technologies. L’office a une double mission :
— Une mission opérationnelle, tout d’abord : il anime et coordonne au niveau national la mise en œuvre opérationnelle de la lutte contre les auteurs et complices d’infractions spécifiques à la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication (1° de l’article 3 du décret); il mène, à la demande de l’autorité judiciaire, des travaux d’investigations techniques en assistance aux services chargés d’enquêtes de police judiciaire sur les infractions dont la commission est facilitée par ou liée à l’utilisation des technologies de l’information et de la communication, sans préjudice de la compétence des autres offices centraux de police judiciaire (2° de l’article 3 du décret) ; il assiste, à leur demande et sans les dessaisir, les services enquêteurs ou tous autres services en cas d’infractions dont la commission est facilitée ou liée à l’utilisation de ces technologies (3° de l’article 3 du décret) et peut aussi intervenir d’initiative, avec l’accord de l’autorité judiciaire saisie, chaque fois que les circonstances l’exigent, pour s’informer sur place des faits relatifs aux investigations conduites.
— Une mission stratégique, ensuite : c’est lui qui centralise une documentation opérationnelle en matière d’infractions liées aux TIC. L’article 4 du décret précise que l’office « centralise, analyse, exploite et communique » aux services enquêteurs ainsi qu’aux autres administrations et services publics de l’État concernés, toutes informations relatives aux faits et infractions liés aux TIC. Il établit également les liaisons utiles avec les organismes du secteur privé concernés. En retour, ces services et administrations adressent à l’office, dans les meilleurs délais et dans le respect du secret professionnel, les informations dont ils ont connaissance ou qu’ils détiennent, relatives aux infractions spécifiques à la criminalité liée aux TIC, à leurs auteurs et à leurs complices (article 5 du décret). L’article 6 du décret précise que, dans le champ de sa compétence, l’office doit adresser toutes indications utiles à l’identification ou à la recherche des délinquants aux services enquêteurs, ainsi qu’aux autres administrations et services publics de l’État concernés. Il doit aussi, sur leur demande, leur adresser tous les renseignements utiles aux enquêtes dont ils sont saisis.
L’office est également chargé de la coopération internationale. L’article 7 du décret précise que l’office constitue, pour la France, le point de contact central dans les échanges internationaux en matière d’infractions liées aux TIC. Il entretient des liaisons opérationnelles avec les services spécialisés des autres pays et avec les organismes internationaux en vue de rechercher toute information relative aux infractions ainsi qu’à l’identification et à la localisation de leurs auteurs.
Votre rapporteur salue le grand professionnalisme et l’efficacité des enquêteurs affectés à l’office qui assurent la difficile tâche de veille des sites pédopornographiques.
Si, lorsque les images pédopornographiques sont hébergées en France, la législation actuelle permet au juge civil d’imposer à l’hébergeur la suppression du contenu ou la fermeture du site, des difficultés surgissent lorsque l’hébergeur est étranger, ce qui est majoritairement le cas. La coopération au sein de l’Union européenne rend possible la fermeture de sites litigieux hébergés chez nos voisins européens. Tel n’est en revanche pas le cas de sites hébergés aux États-unis ou en Russie, dont M. Frédéric Péchenard, Directeur général de la police nationale, a souligné, lors de son audition par votre rapporteur, le manque de coopération.
Dès lors qu’il n’est pas possible d’imposer la fermeture d’un site illicite à la source, une solution consiste à bloquer l’accès aux pages litigieuses grâce à l’intervention des fournisseurs d’accès à Internet (FAI). Comme le rappelle l’exposé des motifs du projet de loi, de nombreuses démocraties voisines de la France se sont d’ores et déjà dotées de « dispositifs techniques permettant de bloquer l’accès à ces sites depuis leur territoire national : c’est le cas du Danemark, de la Grande-Bretagne, de la Norvège, des Pays-Bas et de la Suède ».
Le présent article vise à mettre à la charge des FAI l’obligation d’empêcher l’accès des utilisateurs de l’Internet aux contenus illicites. Il s’agit notamment d’éviter un accès fortuit à de tels contenus. Il modifie à cette fin l’article 6 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique.
Dans sa rédaction actuelle, le paragraphe 7. du I de cet article précise que, si les fournisseurs d’accès à Internet et les hébergeurs ne sont pas soumis à une obligation générale de surveiller les informations qu’ils transmettent ou stockent, ils doivent concourir à la lutte contre la diffusion de certaines infractions, notamment de pornographie enfantine, visées à l’article 227-23 du code pénal.
Le quatrième alinéa de ce paragraphe précise que, à ce titre, ils « doivent mettre en place un dispositif facilement accessible et visible permettant à toute personne de porter à leur connaissance ce type de données. [Ils] ont également l’obligation, d’une part, d’informer promptement les autorités publiques compétentes de toutes activités illicites mentionnées à l’alinéa précédent qui leur seraient signalées et qu’exerceraient les destinataires de leurs services, et, d’autre part, de rendre publics les moyens qu’elles consacrent à la lutte contre ces activités illicites. »
Le 1° du I du présent article insère, après ce quatrième alinéa, deux nouveaux alinéas :
— le premier met à la charge des FAI l’obligation d’empêcher sans délai l’accès des utilisateurs aux contenus relevant de l’article 227-23 de sites dont un arrêté du ministre de l’Intérieur définira la liste, qui sera communiquée aux FAI ;
— le second alinéa précise qu’un décret définira les modalités d’application de cette obligation faite aux FAI, notamment les modalités d’une compensation financière des éventuels surcoûts engendrés pour les FAI.
Il ressort des auditions menées par votre rapporteur qu’il reviendra au ministère de l’Intérieur de déterminer, avec l’aide de l’OCLCTIC, une « liste noire » de noms de domaines ou d’adresses IP dont les FAI devront bloquer l’accès sans délai. L’actualisation constante de cette liste sera nécessaire afin d’adapter le dispositif de blocage aux tentatives de contournement des réseaux de pédopornographie.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur améliorant la rédaction du premier des alinéas introduits, assorti d’un sous-amendement de M. Lionel Tardy, adopté contre l’avis de votre rapporteur, introduisant un accord préalable de l’autorité judiciaire à la notification par l’autorité administrative de la liste noire. Votre rapporteur estime que la rédaction de l’article devra être modifiée en séance publique afin que soit précisée la procédure qui devra être suivie.
Le 2° et le 3° du I du présent article tirent les conséquences de l’insertion de ces deux nouveaux alinéas pour les références auxquelles renvoient le dernier alinéa du 7. du I (relatif aux manquements aux prescriptions de l’article) et le premier alinéa du 1. du VI (relatif aux peines applicables aux auteurs de tels manquements). Dès lors, les manquements à la nouvelle obligation faite par le présent article par les FAI les exposent à une peine d’un an d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende. Les personnes morales encourent une peine d’amende d’un montant quintuplé, suivant les modalités prévues à l’article 131-38 du code pénal, ainsi que les peines mentionnées aux 2° à 9° de l’article 131-39 de ce code.
Le II du présent article précise les modalités d’entrée en vigueur des dispositions du I : le nouveau dispositif entrera en vigueur six mois à compter de la publication du décret qui précisera les modalités d’application du nouveau dispositif et, à défaut, un an après la publication de la présente loi.
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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 47 de M. Patrick Braouezec.
Elle examine ensuite les amendements CL 15 et CL 18 de M. Philippe Goujon.
M. Philippe Goujon. Ces amendements visent à améliorer la protection des enfants contre les jeux dangereux, qui ont malheureusement fait beaucoup de victimes. La circulaire du 20 mai 2009 permet une prévention active de ce type de jeux à l’école mais les enfants ne bénéficient pas de protection en dehors du cadre scolaire, notamment contre les sites Internet de plus en plus nombreux qui incitent à ces pratiques. Pour compléter le travail de prévention mené sur le terrain par le corps éducatif, nous proposons de sanctionner la diffusion de ces incitations virtuelles par une modification du code pénal et de permettre aux fournisseurs d’accès à Internet de bloquer ces contenus.
M. le rapporteur. Je suis d’accord avec vos objectifs mais je vous demande de bien vouloir retirer l’amendement CL 15 afin que nous en retravaillions la rédaction, qui pose en l’état un problème juridique.
En revanche, avis défavorable à l’amendement CL 18. Le blocage par les FAI auquel nous avons recours en matière de pédopornographie doit rester exceptionnel. Si l’on étend le dispositif à d’autres contenus, il deviendra inapplicable.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Au vu de ces explications, retirez-vous ces amendements ?
M. Philippe Goujon. Oui.
M. Guy Geoffroy. La réécriture de l’amendement CL 15 devra substituer au terme de « jeune » celui de « mineur ».
Mme Delphine Batho. À ma connaissance, les jeux dangereux se propagent davantage dans les cours de récréation que sur l’Internet. Mais le problème est plus général, c’est celui de la réponse juridique que l’on peut apporter à l’incitation à la violence sur l’Internet.
M. Patrice Verchère. Ayant rédigé avec Cécile Dumoulin un rapport sur les jeux dangereux, je confirme que ces pratiques – notamment le jeu du foulard – ont tendance à déborder le cadre de l’école, notamment en raison de la large diffusion que permet l’Internet. Les associations qui luttent contre les jeux dangereux, et qui réunissent des parents ayant perdu leurs enfants, souhaitent ardemment une solution.
Les amendements sont retirés.
La Commission examine ensuite l’amendement rédactionnel CL 131 du rapporteur et le sous-amendement CL 155 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. La décision du Conseil constitutionnel relative à la loi Hadopi impose l’intervention d’un juge pour toute restriction de l’accès à l’Internet. Que cette restriction se fasse au niveau de l’utilisateur ou à celui d’un site ne change rien. Les demandes de blocage de site formulées par l’administration doivent donc être filtrées par le juge. Nous avons déjà adopté cette disposition pour les jeux en ligne, la logique voudrait que nous l’adoptions aussi en ce qui concerne les sites pédopornographiques.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour des raisons d’efficacité. La procédure doit être rapide et réactive.
M. Jean-Jacques Urvoas. Si nous n’adoptons pas la disposition du sous-amendement, elle nous sera imposée par le Conseil constitutionnel – à moins que celui-ci ne change sa jurisprudence. Peut-être faudrait-il envisager un dispositif où la mesure demandée par le ministère de l’intérieur s’applique en attendant la décision de justice.
M. le rapporteur. Le dispositif est différent de celui que le Conseil constitutionnel a censuré. La loi Hadopi prévoyait une sanction appliquée par une autorité administrative alors que, dans le cas présent, il s’agit d’une suspension administrative à des fins de protection. De plus, il est possible de saisir le juge des référés.
M. Dominique Perben. Il existe néanmoins un risque juridique. Je suis convaincu que la rédaction actuelle ne passera pas le cap du Conseil constitutionnel.
La Commission adopte le sous-amendement CL 155, puis elle adopte l’amendement CL 131 ainsi sous-amendé.
La Commission examine l’amendement CL 21 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Il me paraît nécessaire de rappeler qu’avant de demander le blocage de l’accès à un site Internet, l’autorité administrative doit avoir fait application de la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN), c’est-à-dire s’être adressée à l’éditeur du site, puis à l’hébergeur. Cela ne sera pas toujours possible car beaucoup de sites pédopornographiques sont hébergés à l’étranger, mais il faut éviter la facilité qui consisterait à s’adresser directement au fournisseur d’accès.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
M. le président Jean-Luc Warsmann. L’amendement CL 22 de M. Lionel Tardy est tombé du fait de l’adoption de l’amendement CL 131 sous-amendé.
La Commission examine l’amendement CL 23 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Je vous propose de préciser que le filtrage doit se faire « dans le respect du principe de neutralité des réseaux », faute de quoi, en cas de surblocage, il risque de provoquer des dégâts collatéraux lourds de conséquences – le propriétaire d’un site légal qui a été indûment bloqué pouvant demander des dommages et intérêts. En fixant cette limite dans la loi, on instaurerait une obligation de proportionnalité susceptible de nous mettre à l’abri de désagréments futurs, notamment devant le Conseil constitutionnel.
M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les raisons que j’ai déjà précisées.
M. Jean-Jacques Urvoas. Monsieur le rapporteur, rappelez-vous : quand nous avons auditionné les fournisseurs d’accès, ils nous ont dit les difficultés techniques auxquelles ils allaient être confrontés quant au risque de surblocage. L’amendement de M. Tardy me paraît en mesure de les réduire…
M. le rapporteur. C’est pour des raisons de forme, et non de fond, que je suis défavorable à cet amendement : la précision proposée n’est pas utile car les FAI ont déjà le libre choix des moyens pour bloquer l’accès.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine l’amendement CL 24 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Il me paraît nécessaire que le décret d’application fixe les techniques de blocage qui peuvent être utilisées. Certes les opérateurs doivent avoir le choix du moyen, mais encore faut-il établir une liste au sein de laquelle ils devront choisir. Sans cette précision, il serait difficile de mettre en cause leur responsabilité en cas de manquement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 132 du rapporteur.
Enfin, elle adopte l’article 4 modifié.
Chapitre III
Utilisation des nouvelles technologies
Section 1
Identification d’une personne par ses empreintes génétiques
Le nombre de personnes inhumées ou incinérées sous X chaque année en France est estimé, selon diverses sources, à un millier. Lorsqu’une personne décède sans être identifiée, aucun cadre juridique ne permet aujourd’hui de prendre les mesures nécessaires à son identification immédiate ou après inhumation, en dehors des hypothèses de faits pouvant donner lieu à une procédure judiciaire. Lorsqu’une personne a été inhumée sous X, et a fortiori lorsqu’elle a été incinérée, il est presque impossible de l’identifier ultérieurement. De ce fait, il n’est pas rare que des familles de personnes disparues restent des années sans information certaine, alors que leurs proches sont décédés et ont été inhumés ou incinérés.
Outre la difficulté que représente cette incertitude sur le plan humain, cette impossibilité d’identifier des personnes décédées pose trois séries de problèmes. D’une part, les services de police ou l’autorité judiciaire peuvent poursuivre de vaines recherches, entraînant une déperdition de moyens préjudiciable à l’efficacité de l’action publique. D’autre part, en l’absence de preuve du décès, les familles n’ont d’autre choix que d’engager une procédure judiciaire d’absence, qui empêche l’ouverture de la succession ou la résolution de contrats d’assurance pendant un délai de dix ans à compter du jugement déclaratif d’absence. Si la famille n’a pas engagé cette procédure, ce délai permettant de faire constater le décès de la personne est porté à vingt ans à compter de la disparition de la personne. Enfin, lorsqu’il est nécessaire de pratiquer des prélèvements sur un cadavre inhumé, l’opération d’exhumation est à la fois lourde et coûteuse. Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Pascale Fombeur, directrice des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, a souligné la souffrance des familles de personnes disparues restant de nombreuses années dans l’incertitude et contraintes de suivre une procédure judiciaire longue et pénible.
C’est afin de remédier à ces difficultés que les articles 5 à 9 du présent projet de loi créent une nouvelle possibilité d’identification d’une personne décédée par ses empreintes génétiques. Sont ainsi modifiés l’article 16-11 du code civil, qui prévoit les cas dans lesquels l’identification génétique d’une personne peut être recherchée (article 5), l’article L. 2223-42 du code général des collectivités territoriales, relatif au certificat de décès (article 6), les articles 226-27 et 226-28 du code pénal, qui prévoient les peines applicables en cas d’identification génétique en dehors des cas autorisés par la loi (article 7), et l’article 706-54 du code de procédure pénale, relatif au Fichier national automatisé des empreintes génétiques (article 8). Enfin, l’article 9 a pour objet de faciliter les enregistrements de données au FNAEG.
Article 5
(art. 16-11 du code civil)
Extension de la possibilité d’identifier une personne par ses empreintes génétiques à la recherche de l’identité de personnes décédées
L’article 5 du projet de loi a pour objet d’étendre les possibilités de recherche de l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques à la recherche de l’établissement de l’identité des personnes décédées non identifiées.
Lorsqu’une personne décédée ne peut être identifiée, l’article 87 du code civil prévoit que l’acte de décès dressé par l’officier d’état civil « doit comporter son signalement le plus complet ». L’article 74 du code de procédure pénale prévoit la possibilité pour le procureur de la République, lorsqu’est constatée une « mort violente » ou lorsque la cause d’un décès est « inconnue ou suspecte », d’ouvrir une enquête pour recherche des causes de la mort. Mais en dehors de ces hypothèses strictement définies, il est actuellement impossible de procéder à des investigations de police technique et scientifique permettant l’identification du défunt, par exemple lorsqu’une personne non identifiée décède de causes naturelles ou par suite d’une catastrophe naturelle. En effet, les seuls cas autres que ceux prévus par l’article 74 du code de procédure pénale dans lesquels la recherche de l’identité génétique d’une personne peut être entreprise sont limitativement définis par l’article 16-11 du code civil.
Chaque année, 1 000 personnes sont inhumées sous X, tandis que 3 000 à 4 000 recherches de personnes disparues demeurent infructueuses. Or, il est probable que parmi ces disparitions restant sans réponse, un certain nombre corresponde à des personnes décédées mais qui n’ont pu être identifiées. Le présent article permet d’apporter une réponse à ces situations douloureuses, d’une part en permettant les prélèvements génétiques sur les personnes décédées non identifiées, d’autre part en permettant la comparaison des empreintes génétiques recueillies avec des empreintes recueillies dans l’environnement de vie ou sur des membres de la famille de personnes disparues.
Actuellement, le premier alinéa de l’article 16-11 du code civil prévoit trois cas dans lesquels l’identité d’une personne que l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques peut être recherchée : premièrement, les « mesures d’enquête ou d’instruction diligentées lors d’une procédure judiciaire » ; deuxièmement, « à des fins médicales ou de recherche scientifique » ; troisièmement, en vue de l’« identification d’un militaire décédé à l’occasion d’une opération conduite par les forces armées ou les formations rattachées ». À ces trois cas prévus par le premier alinéa, vient s’ajouter un quatrième cas prévu par le deuxième alinéa du même article : le cas de l’« exécution d’une mesure d’instruction ordonnée par le juge saisi d’une action tendant soit à l’établissement ou la contestation d’un lien de filiation, soit à l’obtention ou la suppression de subsides ».
L’article 5 du présent projet de loi modifie donc l’article 16-11 du code civil, en vue d’étendre les possibilités de recherche de l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques à la recherche de l’établissement de « l’identité des personnes décédées » « lorsque celle-ci est inconnue ». Le 1° de l’article 5 procède à cette extension, tout en améliorant la qualité formelle de la rédaction de l’article en substituant à l’actuel alinéa unique, dans lequel ses succèdent les trois cas susvisés, une énumération dans trois points distincts. Le nouveau 3° de l’article 16-11 permettra donc de couvrir le cas actuel de recherche de l’identité d’un militaire décédé à l’occasion d’une opération conduite par les forces armées, ainsi que le cas des personnes disparues en dehors des hypothèses de mort violente ou suspecte prévues par l’article 74 du code de procédure pénale.
D’autre part, en vue de permettre l’identification la personne décédée non identifiée grâce à l’utilisation des empreintes génétiques recueillies sur elle, le 2° de l’article 5 définit les mesures d’investigation qui pourront être mises en œuvre dans les cas où « la recherche d’identité mentionnée au 3° concerne, soit un militaire décédé à l’occasion d’une opération conduite par les forces armées ou les formations rattachées, soit une victime de catastrophe naturelle, soit une personne faisant l’objet de recherches au titre de l’article 26 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité et dont la mort est supposée ». Ce dernier cas correspond à la situation des mineurs ou majeurs protégés disparus, ainsi qu’à celle de la disparition des majeurs « dont les services de police et de gendarmerie estiment qu’elle présente un caractère inquiétant ou suspect, eu égard aux circonstances, à son âge ou à son état de santé ».
Dans ces différentes situations, l’article 5 prévoit que « des prélèvements destinés à recueillir les traces biologiques de cette personne peuvent être réalisés dans des lieux qu’elle est susceptible d’avoir habituellement fréquentés ». L’accord du « responsable des lieux » sera requis pour que puissent être réalisés ces prélèvements. À défaut, l’autorisation du président du tribunal de grande instance sera nécessaire.
Dans un souci de clarification, à l’initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement précisant que l’autorisation du président du tribunal pourra permettre de procéder aux prélèvements d’empreintes sur les lieux habituellement fréquentés par la personne disparue non seulement en cas d’impossibilité de recueillir l’accord du responsable des lieux, par exemple si celui-ci ne peut être joint dans des délais compatibles avec l’efficacité de la mesure de prélèvement, mais aussi en cas de refus de cette personne. Le président du tribunal devra alors apprécier la légitimité du refus afin d’autoriser ou non la pénétration dans un lieu privé aux fins de réaliser les prélèvements d’empreintes.
Par ailleurs, pourront également être réalisés « des prélèvements aux mêmes fins sur les ascendants, descendants ou collatéraux supposés de cette personne ». Dans ce cas, le consentement exprès de chaque personne concernée devra être recueilli. Le consentement devra obligatoirement être préalable à la réalisation du prélèvement et faire l’objet d’un écrit. La personne devra avoir « été dûment informée de la nature de ce prélèvement, de sa finalité ainsi que du caractère à tout moment révocable de son consentement ».
Enfin, l’article 16-11 est complété pour renvoyer à un décret en Conseil d’État la définition des « modalités de mise en œuvre des recherches d’identification mentionnées au 3° du présent article ».
Cette nouvelle disposition, assortie des garanties décrites ci-dessus (consentement exprès de la personne au prélèvement, information de la personne sur la finalité du prélèvement, décret en Conseil d’État), permettra de répondre à une demande forte des associations de familles de personnes disparues sans nullement porter atteinte aux libertés individuelles.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 141 du rapporteur.
M. le rapporteur. C’est une précision rédactionnelle.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
Article 6
(art. L. 2223-42 du code général des collectivités territoriales)
Subordination de l’autorisation de fermeture de cercueil d’une personne inconnue à l’exercice des constatations et opérations d’identification
Cet article a pour objet de subordonner l’autorisation de fermeture de cercueil, délivrée par l’officier d’état civil, à l’exercice des constatations et opérations d’identification, lorsque la personne décédée n’est pas identifiée.
Actuellement, l’article L. 2223-42 du code général des collectivités territoriales dispose que « l’autorisation de fermeture du cercueil ne peut être délivrée qu’au vu d’un certificat, établi par un médecin, attestant le décès ». Pour les personnes non identifiées, l’article 6 du projet de loi prévoit donc, outre l’établissement du certificat de décès, que « l’autorisation de fermeture du cercueil ne peut être délivrée qu’après exécution, dans un délai compatible avec les délais régissant l’inhumation et la crémation, des réquisitions éventuellement prises par le procureur de la République aux fins de faire procéder aux constatations et opérations nécessaires en vue d’établir l’identité du défunt ».
En pratique, il appartiendra à l’officier d’état civil devant établir l’acte d’autorisation de fermeture du cercueil d’informer sans délai le procureur de la République de la présence d’un cadavre non identifié. Le procureur de la République devra alors prendre les réquisitions nécessaires afin d’établir, ou de permettre d’établir ultérieurement, l’identité du défunt. Il s’agira d’effectuer le recueil des indices scientifiques tels que le relevé d’empreintes digitales, les prélèvements d’empreintes génétiques, des photographies et l’odontogramme.
Si le recueil de ces éléments permet une identification immédiate, l’officier d’état civil pourra poursuivre la procédure d’inhumation d’une personne dénommée. Dans le cas contraire, il devra établir un acte de décès de personne non dénommée.
L’inhumation d’une personne doit avoir lieu au plus tôt vingt-quatre heures et au plus tard six jours après le décès. La procédure mise en place par le présent article ne modifie pas ce délai, puisqu’il est prévu que les constatations et opérations d’identification devront être réalisées « dans un délai compatible avec les délais régissant l’inhumation et la crémation ».
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La Commission adopte l’article 6 sans modification.
Article 7
(art. 226-27 et 226-28 du code pénal)
Adaptation des sanctions pénales prévues en cas d’utilisation des procédés d’identification par empreintes génétiques sans respecter les conditions légales ou en dehors des cas légaux
Le présent article a pour objet d’adapter les sanctions pénales prévues en cas d’utilisation des procédés d’identification par empreintes génétiques sans respecter les conditions légales ou en dehors des cas légaux, pour tenir compte de la création de nouveaux cas d’identification créés par l’article 5 du projet de loi.
Actuellement, les articles 226-27 et 226-28 du code pénal prévoient, en matière d’identification génétique, deux incriminations distinctes : le fait de procéder à l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques dans un des cas prévus par la loi mais sans recueillir le consentement de la personne, d’une part, et le fait de rechercher l’identification génétique d’une personne en dehors des cas autorisés par la loi, d’autre part.
S’agissant de la première incrimination, l’article 226-27 du code pénal prévoit que « le fait de procéder à l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques à des fins médicales ou de recherche scientifique sans avoir recueilli son consentement dans les conditions prévues par l’article 16-11 du code civil est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende ». Le 1° du présent article étend le champ de cette incrimination, pour y ajouter les nouveaux cas d’identification génétique prévus par l’article 5 du projet de loi : sera donc désormais passible de peines d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende « le fait de procéder, sans avoir recueilli le consentement de la personne dans les conditions prévues par l’article 16-11 du code civil, à son identification par ses empreintes génétiques à des fins médicales ou de recherche scientifique ou au prélèvement de ses traces biologiques à titre d’ascendant, descendant ou collatéral aux fins de l’établissement, par ses empreintes génétiques, de l’identité d’une personne mentionnée au 3° du même article ».
La seconde incrimination, consistant dans le fait de rechercher l’identification génétique d’une personne en dehors des cas autorisés par la loi, est prévue par l’article 226-28 du code pénal : « Le fait de rechercher l’identification par ses empreintes génétiques d’une personne, lorsqu’il ne s’agit pas d’un militaire décédé à l’occasion d’une opération conduite par les forces armées ou les formations rattachées, à des fins qui ne seraient ni médicales ni scientifiques ou en dehors d’une mesure d’enquête ou d’instruction diligentée lors d’une procédure judiciaire ou de vérification d’un acte de l’état civil entreprise par les autorités diplomatiques ou consulaires dans le cadre des dispositions de l’article L. 111-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est puni d’un an d’emprisonnement ou de 1 500 euros d’amende ».
Le 2° du présent article procède à une double modification de l’article 226-28. D’une part, il corrige le montant de l’amende prévue, actuellement fixé à 1 500 euros suite à une erreur de plume lors du vote de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires, c’est-à-dire à un montant d’amende contraventionnelle. Ce montant d’amende est porté à 15 000 euros par le présent article, montant qui était jusqu’à la loi du 24 mars 2005 précitée prévu par cet article. Cette modification est déjà prévue par l’article 111 de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 2 décembre 2009. Compte tenu de l’intérêt qu’il y a à ce que cette modification soit réalisée dans les meilleurs délais pour pouvoir être applicable au plus tôt compte tenu de la règle de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, votre rapporteur ne vous proposera pas de supprimer cette disposition dans le présent projet de loi, mais de la conserver dans chacun des deux textes en discussion pendant le cours des navettes, en la supprimant du dernier texte qui sera adopté lorsque le premier aura été adopté définitivement.
D’autre part, l’article étend le champ de l’incrimination pour prévoir que les mêmes peines seront applicables au « fait de rechercher l’identification d’une personne par ses empreintes génétiques lorsqu’il ne s’agit pas :
« – de personnes décédées dont l’identité ne peut être établie ;
« – de victimes de catastrophes naturelles ;
« – de personnes décédées susceptibles de correspondre à des personnes faisant l’objet de recherches au titre de l’article 26 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité et dont la mort est supposée ;
« – d’ascendants, descendants et collatéraux, ayant consenti à cette recherche de manière éclairée, expresse et écrite, des personnes mentionnées au dernier alinéa de l’article 16-11 du code civil. ».
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 142 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 7 modifié.
Article 8
(art. 706-54 du code de procédure pénale)
Enregistrement au Fichier national automatisé des empreintes génétiques
des traces biologiques recueillies pour l’identification d’une personne
par ses empreintes génétiques
Le présent article a pour objet de permettre que soient enregistrées au Fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) les empreintes génétiques qui auront été recueillies dans le cadre des nouvelles dispositions de l’article 16-11 du code civil tel qu’il résulte de l’article 5 du présent projet de loi.
Le contenu du FNAEG est défini par l’article 706-54 du code de procédure pénale, qui vise trois catégories de personnes dont les empreintes génétiques sont susceptibles d’être conservées :
— d’une part, « les empreintes génétiques issues des traces biologiques ainsi que les empreintes génétiques des personnes condamnées pour l’une des infractions mentionnées à l’article 706-55 [du code de procédure pénale] », à savoir : les infractions de nature sexuelle visées à l’article 706-47 et le délit d’exhibition sexuelle ; les crimes contre l’humanité et les crimes et délits d’atteintes volontaires à la vie de la personne, de torture et actes de barbarie, de violences volontaires, de menaces d’atteintes aux personnes, de trafic de stupéfiants, d’atteintes aux libertés de la personne, de traite des êtres humains, de proxénétisme, d’exploitation de la mendicité et de mise en péril des mineurs ; les crimes et délits de vols, d’extorsions, d’escroqueries, de destructions, de dégradations, de détériorations et de menaces d’atteintes aux biens ; les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, les actes de terrorisme, la fausse monnaie et l’association de malfaiteurs ; la fabrication d’engins explosifs ; les infractions de recel ou de blanchiment du produit de l’une des infractions mentionnées précédemment ;
— d’autre part, « les empreintes génétiques des personnes à l’encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elles aient commis l’une des infractions mentionnées à l’article 706-55 », qui y sont conservées « sur décision d’un officier de police judiciaire agissant soit d’office, soit à la demande du procureur de la République ou du juge d’instruction ». Le deuxième alinéa de l’article prévoit que ces empreintes sont effacées sur instruction du procureur de la République agissant soit d’office, soit à la demande de l’intéressé, lorsque leur conservation n’apparaît plus nécessaire compte tenu de la finalité du fichier ;
— enfin, « les empreintes génétiques issues des traces biologiques recueillies à l’occasion des procédures de recherche des causes de la mort ou de recherche des causes d’une disparition prévues par les articles 74, 74-1 et 80-4 ainsi que les empreintes génétiques correspondant ou susceptibles de correspondre aux personnes décédées ou recherchées ».
S’agissant des utilisations pouvant être faites du fichier, également prévues par l’article 706-54, elles sont au nombre de deux. Tout d’abord, le fichier a pour première finalité de « faciliter l’identification et la recherche des auteurs [des] infractions » visées par l’article 706-55. Ensuite, le troisième alinéa prévoit également que « les officiers de police judiciaire peuvent également, d’office ou à la demande du procureur de la République ou du juge d’instruction, faire procéder à un rapprochement de l’empreinte de toute personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis un crime ou un délit, avec les données incluses au fichier, sans toutefois que cette empreinte puisse y être conservée ».
Le présent article modifie l’article 706-54 du code de procédure pénale, par cohérence avec le nouveau cas de possibilité d’identification génétique introduit par l’article 5 du projet de loi, en prévoyant une nouvelle catégorie d’empreintes pouvant être conservées dans le FNAEG et qui pourront, en application des nouvelles dispositions de l’article 16-11 du code civil, donner lieu à des rapprochements à des fins d’identification de la personne décédée non identifiée. Ainsi, pourront dorénavant être conservées, outre les trois catégories d’empreintes précitées, celles « issues des traces biologiques recueillies à l’occasion (…) des recherches aux fins d’identification, prévues par l’article 16-11 du code civil, de personnes décédées dont l’identité n’a pu être établie, à l’exception des militaires décédés à l’occasion d’une opération conduite par les forces armées ou les formations rattachées ».
Lors de son audition, M. Alex Türk, président de la CNIL, a souligné que cette modification emportait un changement de finalité du FNAEG : d’un fichier à finalité exclusivement judiciaire, le fichier acquiert une finalité civile ou administrative. Or l’un des problèmes majeurs posés par les fichiers est le respect de leur finalité, parfois délicat en matière de police puisque la police effectue des enquêtes judiciaires et administratives. Dès lors qu’il y a changement de finalité, un encadrement prudent du législateur est donc nécessaire pour éviter un fichage génétique généralisé.
Pour tenir compte du fait que cette disposition constitue effectivement une modification de la finalité du FNAEG, le présent article prévoit une garantie d’étanchéité des données conservées au titre de l’article 16-11 du code civil vis-à-vis de celles conservées en application de l’article 706-54 du code de procédure pénale. Ainsi, il est prévu que « les empreintes génétiques des ascendants, descendants et collatéraux des personnes dont l’identification est recherchée ne peuvent être conservées dans le fichier que sous réserve du consentement éclairé et écrit des intéressés et font l’objet d’un enregistrement distinct de celui des autres empreintes génétiques conservées dans le fichier ». Dans cette hypothèse, les empreintes génétiques des parentèles ne pourront donc être comparées dans le FNAEG qu’avec les seules empreintes génétiques des cadavres non identifiés et non avec le reste de la base. Sur un plan technique, le fonctionnement du nouveau dispositif repose sur la mise en place d’une sous-base étanche dans le FNAEG, qui permettra de conserver uniquement les profils génétiques des cadavres non identifiés, des personnes faisant l’objet des recherches de l’article 26 précité de la loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation pour la sécurité, ainsi que ceux des parentèles de ces personnes et des victimes de catastrophes naturelles.
Cette solution apparaît en effet comme la plus simple à mettre en œuvre et la moins coûteuse, puisqu’elle évitera d’avoir à créer un nouveau fichier. Elle permettra cependant de ne pas confondre les différentes finalités du FNAEG et de garantir les libertés individuelles : les données recueillies dans un cadre pénal et à des fins pénales ne pourront être rapprochées de celles recueillies dans un cadre civil et à des fins civiles d’identification d’un cadavre.
En outre, l’article 8 clarifie le champ d’application de l’alinéa de l’article 706-54 du code de procédure pénale qui permet de procéder à des rapprochements d’empreinte avec les données incluses au fichier en cas de soupçons à l’encontre d’une personne d’avoir commis une infraction. En effet, l’actuel troisième alinéa de cet article prévoit que ces rapprochements peuvent être réalisés par les officiers de police judiciaire, d’office ou à la demande du procureur de la République ou du juge d’instruction, pour toute personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis « un crime ou un délit ». Cependant, l’interprétation de cet article retenue par le comité technique interministériel pour la mise en œuvre du FNAEG conduit à ne permettre les rapprochements que pour les personnes soupçonnées d’avoir commis un crime ou un délit prévu par l’article 706-55 du code de procédure pénale. Cette discordance entre la lettre du texte et son interprétation, incontestable compte tenu de la finalité initiale du FNAEG – faciliter l’identification des auteurs de crimes ou délits particulièrement graves – est résolue par le projet de loi. Désormais, la possibilité de rapprochement entre des empreintes génétiques conservées au FNAEG et des empreintes prélevées sur des personnes soupçonnées d’un crime ou délit sera explicitement limitée aux personnes à l’encontre desquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elles ont commis « l’une des infractions mentionnées à l’article 706-55 ».
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La Commission est saisie de l’amendement CL 143 du rapporteur.
Mme Delphine Batho. Monsieur le rapporteur, pourriez-vous nous éclairer sur la cohérence entre ces dispositions et celles qui figurent dans le texte relatif à la récidive criminelle ?
M. le rapporteur. Il s’agit ici d’un dispositif civil, ayant pour objectif d’identifier les personnes décédées qui sont inhumées ou incinérées sous X.
Mon amendement CL 143 est rédactionnel.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 8 modifié.
Article 9
(art. 706-56 du code de procédure pénale)
Habilitation des agents spécialisés de police technique et scientifique
à procéder à l’enregistrement de données
dans le Fichier national automatisé des empreintes génétiques
L’article 9 a pour objet de faciliter l’alimentation du FNAEG, essentielle à son efficacité, en permettant que les agents du corps des personnels techniques et scientifiques puissent procéder, sous le contrôle des officiers de police judiciaire, aux opérations de vérification, de prélèvement et d’enregistrement des données.
Actuellement, plusieurs catégories d’agents interviennent dans les différentes phases de la procédure de prélèvement biologique et d’alimentation du FNAEG, en application de l’article 706-56 du code de procédure pénale. Tout d’abord, préalablement à tout prélèvement biologique, l’officier de police judiciaire « peut vérifier ou faire vérifier par un agent de police judiciaire placé sous son contrôle que l’empreinte génétique de la personne concernée n’est pas déjà enregistrée, au vu de son seul état civil, dans le fichier national des empreintes génétiques ». Cette vérification ne peut donc être réalisée que par les seuls officiers et agents de police judiciaire. Ensuite, l’OPJ « peut procéder ou faire procéder sous son contrôle (…) à un prélèvement biologique destiné à permettre l’analyse d’identification de leur empreinte génétique ». Pour cette dernière opération, la loi ne précise pas la qualité de la personne pouvant réaliser le prélèvement. En pratique, un corps spécifique de personnels scientifiques a été créé pour remplacer progressivement les personnels actifs (OPJ, APJ et APJA) lors de la réalisation des actes techniques. Enfin, en vertu de l’article R. 53-18 du code de procédure pénale, seuls les fonctionnaires de la sous-direction de la police technique et scientifique de la direction centrale de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale spécialement affectés dans le service gestionnaire du FNAEG et dûment habilités peuvent alimenter la base de données.
Le présent article a pour objet de permettre aux personnels scientifiques, d’ores et déjà habilités à procéder aux prélèvements, de procéder, sous le contrôle de l’OPJ, à la vérification préalable au prélèvement, au seul vu de l’identité de la personne concernée. La modification proposée n’a donc pas pour but de définir une nouvelle catégorie d’agents habilités à procéder aux prélèvements et à leur enregistrement dans le FNAEG, mais vise à répondre à un besoin de rationalisation de l’emploi des moyens humains. Les personnels concernés étant au nombre de 1 200, cela signifie que les procédures d’alimentation du FNAEG pourront être accélérées et améliorées, tout en restant naturellement sous le contrôle des OPJ. Compte tenu de l’importance de l’alimentation en temps réel du FNAEG dans le cadre de nombre d’enquêtes judiciaires, cette mesure de bon sens et d’optimisation de l’utilisation des moyens humains permettra de renforcer l’efficacité du FNAEG.
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La Commission adopte l’article 9 sans modification.
Section 2
Fichiers de police judiciaire
Article 10
(art. 230-6, 230-7, 230-8, 230-9, 230-10, 230-11, 230-12, 230-13, 230-14, 230-15, 230-16, 230-17, 230-18, 230-19 et 230-20 [nouveaux] du code de procédure pénale)
Modifications du cadre législatif des fichiers d’antécédents
et des fichiers d’analyse sérielle
Cet article a pour objet d’insérer dans le code de procédure pénale un nouveau chapitre consacré aux fichiers de police judiciaire et composé de trois sections. La première traite des fichiers d’antécédents, dont le cadre législatif est actuellement fixé par l’article 21 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. La section 2 a trait aux fichiers d’analyse sérielle, pour leur part encadrés par l’article 21-1 de la loi précitée, introduit par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Quant à la section 3, elle reprend intégralement les dispositions de l’article 23 de la loi n° 2003-239 relatives au fichier des personnes recherchées. Ces sections se substituent aux articles 21, 21-1 et au I de l’article 23 de la loi du 18 mars 2003 précitée, l’abrogation de ces dernières dispositions étant proposée par l’article 38 du présent projet.
Pour l’essentiel, les quatorze nouveaux articles dont l’insertion est proposée dans le code de procédure pénale reprennent l’architecture générale et la rédaction des trois articles précités de la loi de 2003. L’avis de la CNIL indique que « la codification de ces dispositions constitue indéniablement une opération utile, de nature à favoriser l’accessibilité de la loi et à renforcer la clarté et l’intelligibilité de cette dernière » (17).
Toutefois, des modifications importantes sont également proposées. S’agissant des fichiers d’antécédents, il s’agit principalement d’accroître l’efficacité de leur contrôle par l’autorité judiciaire, avec la création d’un poste de « magistrat référent », dont l’action se conjuguera désormais au contrôle exercé par le procureur de la République. Pour ce qui est des fichiers d’analyse sérielle, la principale modification proposée consiste à ramener le seuil de peine concernant les infractions contre les biens à cinq ans d’emprisonnement, ce qui permettra d’utiliser ces outils efficaces pour lutter contre une part significative de la délinquance de masse.
L’article 21 de la loi précitée du 18 mars 2003 constitue le cadre législatif détaillant les règles communes s’appliquant aux fichiers d’antécédents. Cette catégorie comprend actuellement deux grands traitements. Le premier, le système de traitement des infractions constatées (STIC) est mis en œuvre par la police nationale et ses caractéristiques d’ordre réglementaires sont détaillées par le décret n° 2006-1258 du 14 octobre 2006, modifiant le décret n° 2001-583 du 5 juillet 2001. Le second est exploité par la gendarmerie nationale : il s’agit du système judiciaire de traitement et d’exploitation (JUDEX), créé par le décret n° 2006-1411 du 20 novembre 2006. Le cadre législatif général a également vocation à s’appliquer à la future application ARIANE (application de rapprochements d’identification et d’analyse pour les enquêteurs), commune à la police et à la gendarmerie nationales.
Les articles 230-6 à 230-12 du code de procédure pénale dont la création est proposée reprennent très largement les dispositions en vigueur de l’article 21 de la loi pour la sécurité intérieure et c’est avant tout aux nouveaux apports qu’il convient de s’attacher.
a) Une extension du champ des fichiers d’antécédents aux recherches sur les causes de la mort et des disparitions inquiétantes ou suspectes
Le II de l’article 21 de la loi du 18 mars 2003 prévoit que les fichiers d’antécédents peuvent contenir des informations sur :
— les personnes, sans limitation d’âge, à l’encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elles aient pu participer, comme auteur ou complice, à la commission de crimes, de délits ou de contravention de la cinquième classe sanctionnant un trouble à la sécurité ou à la tranquillité publiques ou une atteinte aux personnes, aux biens ou à l’autorité de l’État ; il s’agit des « mis en cause » ;
— les victimes des infractions précitées.
Le champ ainsi défini est intégralement repris par l’article 230-6, tout en étant élargi à de nouvelles catégories d’informations. L’alinéa 10 propose en effet d’autoriser le traitement de données nominatives recueillies :
— dans le cadre des procédures mentionnées à l’article 74 du code de procédure pénale, c’est-à-dire en cas de découverte d’un cadavre, « qu’il s’agisse d’une mort violente ou non, mais si la cause en est inconnue ou suspecte » ;
— au cours des procédures de recherche des causes de disparitions inquiétantes ou suspectes mentionnées à l’article 74-1 du même code.
L’avis de la CNIL précité indique que cette nouvelle faculté « ne paraît pas illégitime, dès lors que ces procédures sont régies par les articles 74 et 74-1 du code de procédure pénale et, partant, qu’elles présentent un caractère judiciaire ». Il souligne par ailleurs « que le projet de texte envisage que les données enregistrées dans ce cadre soient effacées dès lors que l’enquête aura permis de retrouver la personne disparue ou d’écarter toute suspicion de crime ou de délit ».
Votre rapporteur tient à souligner que l’article 74-1 du CPP renvoie à deux types de disparitions : d’une part, celles des mineurs et des incapables majeurs quelle qu’en soit la cause, et, d’autre part, celles des majeurs lorsqu’elles présentent « un caractère inquiétant ou suspect eu égard aux circonstances, à l’âge de l’intéressé ou à son état de santé » (alinéa 3). Le texte initial semblait limiter de fait l’extension du champ des fichiers d’antécédents à cette dernière hypothèse. La Commission a considéré qu’il était indispensable de pouvoir également recueillir les données concernant les disparitions de mineurs ou de majeurs protégés.
b) La confirmation de la faculté de consulter ces traitements dans le cadre d’enquêtes administratives
L’article 28 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne avait prévu la possibilité d’une consultation des traitements automatisés de données personnelles gérés par les services de police judiciaire ou de gendarmerie « dans la stricte mesure exigée par la protection des personnes et la défense des intérêts fondamentaux de la nation ». Cette faculté n’était alors ouverte que lorsqu’il s’agissait de « décisions administratives d’affectation, d’autorisation, d’agrément ou d’habilitation, prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant soit l’exercice de missions de sécurité ou de défense, soit l’accès à des zones protégées en raison de l’activité qui s’y exerce, soit l’utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux, [qui] font l’objet d’enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des candidats n’est pas incompatible avec l’exercice des fonctions ou des missions envisagées ».
L’article 25 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 précitée, en introduisant un article 17-1 dans la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, a étendu de manière significative les possibilités de consultation à des fins administratives, qui comprennent désormais les enquêtes relatives :
— aux affectations et agréments concernant les emplois publics participant à l’exercice des missions de souveraineté ;
— aux emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense ;
— aux emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines de jeux, paris et courses ;
— aux missions concernant des zones protégées en raison des activités qui s’y exercent, aux missions concernant les matériels, produits ou activités pour la sécurité publique ;
— à l’instruction des demandes d’acquisition de la nationalité française et de délivrance et de renouvellement des titres relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers ;
— aux nominations et à la promotion dans les ordres nationaux (18).
L’article 17-1 de la loi de 1995 autorise expressément les consultations des fichiers d’antécédents judiciaires mentionnés par l’article 21 de cette même loi, c’est-à-dire le STIC et JUDEX, dans le cadre d’enquêtes administratives. Il renvoie à un décret en Conseil d’État pour la fixation de la liste des enquêtes concernées. Le décret n° 2005-1124 du 6 septembre 2005 détaille de manière très précise les forts nombreux cas pour lesquels de telles consultations peuvent être réalisées. L’enjeu n’est pas mince puisque, selon la CNIL, ce sont plus d’un million d’emplois qui sont ainsi concernés.
L’article 230-12 du code de procédure pénale, créé initialement par le projet de loi confirmait la consultation de fichiers d’antécédents à des fins administratives. Il prévoyait par ailleurs, outre la fixation par décret en Conseil d’État de la liste précise des enquêtes concernées, un autre décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNIL qui déterminerait la liste des traitements relevant de la section du code de procédure pénale traitant des fichiers d’antécédents et dont l’utilisation serait autorisée dans le cadre d’enquêtes administratives.
L’intérêt de cette mesure ne semble pas évident, puisque l’article 11 du projet de loi modifie les renvois figurant dans l’article 17-1 de la loi de 1995 et préserve ainsi l’architecture existante, avec une liste précise des enquêtes pour lesquelles les consultations à des fins administratives sont autorisées. En pratique, il y aurait un décret supplémentaire listant STIC et JUDEX dans un premier temps, puis ARIANE comme pouvant être consultés. Or, l’article 17-1 de la loi de 1995 autorise déjà la consultation, aux fins d’enquêtes administratives, des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l’article 21 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003, c’est-à-dire des traitements d’antécédents judiciaires. Les travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 18 mars 2003 montrent qu’aucun autre fichier ne peut relever de l’article 21. Dans ces conditions, la Commission a considéré que l’article 230-12 n’était pas nécessaire.
Le principal défaut dont souffrent les fichiers d’antécédents réside dans un taux d’inexactitude considéré à de nombreuses reprises comme trop important, et ce tout particulièrement au regard des importantes conséquences que les erreurs peuvent impliquer en raison de l’utilisation de ces traitements dans le cadre d’enquêtes administratives(19). Ces erreurs trouvent pour une large part leur source dans une insuffisance des mises à jour des dossiers par les parquets en fonction des suites judiciaires. Si l’article 230-9 reprend intégralement les dispositions en vigueur concernant le contrôle exercé par les parquets sur les fichiers d’antécédents, l’article 230-10 propose de le renforcer et d’améliorer le travail d’actualisation des dossiers en confiant également à un magistrat la tâche de suivi de la mise en œuvre et de la mise à jour desdits fichiers. Cette proposition découle directement du rapport publié en décembre 2008 par le groupe de contrôle sur les fichiers de police et de gendarmerie, présidé par M. Alain Bauer.
• Les caractéristiques actuelles du contrôle des fichiers d’antécédents par les parquets méritent d’être rappelées, même si elles ne font l’objet d’aucun changement dans l’article 230-8 par rapport au III de l’article 21 de la loi du 18 mars 2003.
L’intervention du parquet à des fins de mise à jour peut avoir lieu à trois occasions.
Tout d’abord, l’exercice de requalification des infractions doit normalement intervenir dès la réception des procédures envoyées par les services de police et de gendarmerie.
Ensuite, la mise à jour des données à caractère personnel peut être effectuée à deux moments différents.
En premier lieu, l’article 3 des décrets n° 2001-583 du 5 juillet 2001 modifié portant création du STIC, et du décret n° 2006-1411 du 20 novembre 2006 relatif à JUDEX couvre deux cas principaux : la transmission spontanée des suites judiciaires par le procureur de la République au gestionnaire du traitement, lequel est « tenu de modifier ou d’effacer les données enregistrées dès lors qu’il constate qu’elles sont inexactes, incomplètes ou périmées » ; la transmission de ces mêmes suites par le procureur à la demande d’une personne enregistrée comme mis en cause. L’article 3 précité précise que ce type de demande peut être adressé soit directement au procureur de la République territorialement compétent, soit, par l’intermédiaire de la CNIL, au responsable du traitement qui les soumet au procureur de la République territorialement compétent.
En second lieu, la mise à jour par le parquet peut intervenir dans le cadre de l’exercice d’un droit d’accès indirect auprès de la CNIL, prévu par l’article 8 des deux décrets précités. Dans le cas où la personne figure dans les fichiers, le responsable du traitement sollicite le ou les parquets compétents pour qu’ils exercent leur rôle de mise à jour des mentions au vu des suites judiciaires, d’une part, et pour recueillir l’accord de l’autorité judiciaire sur la communication des informations aux personnes dans le cas où la procédure n’est pas close, d’autre part.
Les motifs de mise à jour sont très limitativement définis par l’article 21 de la loi du 18 mars 2003 : « En cas de décision de relaxe ou d’acquittement devenue définitive, les données personnelles concernant les personnes mises en cause sont effacées sauf si le procureur de la République en prescrit le maintien pour des raisons liées à la finalité du fichier, auquel cas elle fait l’objet d’une mention. Les décisions de non-lieu et, lorsqu’elles sont motivées par une insuffisance de charges, de classement sans suite font l’objet d’une mention sauf si le procureur de la République ordonne l’effacement des données personnelles. »
Deux cas sont donc distingués, celui de la relaxe ou de l’acquittement, d’une part, et celui de la décision de non-lieu ou de classement sans suite motivée par une insuffisance de charges, d’autre part.
Une décision de relaxe ou d’acquittement, quel qu’en soit le fondement, entraîne en principe la suppression par le gestionnaire du fichier des données personnelles relatives au mis en cause qui a bénéficié d’une telle décision définitive. Toutefois, la loi prévoit que le procureur peut prescrire le maintien au fichier. La circulaire du ministère de la justice du 26 décembre 2006 précise que cette possibilité s’explique « pour des raisons liées à la finalité du fichier considéré ; ainsi en sera-t-il par exemple lorsque le mis en cause est un multirécidiviste. Dans le cas d’une telle prescription, le gestionnaire du fichier STIC ou JUDEX n’effacera donc pas les données à caractère personnel relatives à la personne mise en cause ayant fait l’objet de la décision de relaxe ou d’acquittement, mais inscrira une mention faisant état de cette décision. »
S’agissant des décisions de non-lieu ou de classement sans suite motivées par une insuffisance de charge, elles font l’objet d’une mention dans le fichier, sauf si le procureur ordonne expressément l’effacement des données. Par ailleurs, l’article 29 octies de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, adoptée en première lecture par notre assemblée le 2 décembre dernier élargit à l’ensemble des décisions de classement le champ des décisions faisant l’objet d’une mention au STIC ou au JUDEX. Comme actuellement, pourraient seules être effacées les données concernant une décision de classement motivée par une insuffisance de charges. Cependant, les autres décisions de classement (pour motifs juridiques, pour poursuite inopportune, en raison du désistement de la victime, de la mise en œuvre d’une mesure alternative aux poursuites…) apparaîtraient dans les traitements, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. La Commission a décidé d’inscrire ces nouvelles dispositions au sein du présent projet de loi (20).
• L’article 230-9 propose de compléter ce contrôle par le procureur de la République par celui exercé par un magistrat désigné par le ministre de la justice et chargé de « suivre la mise en œuvre et la mise à jour » des fichiers d’antécédents. Le premier alinéa de l’article précité indique que ce magistrat « concourt » à l’application des dispositions relatives au contrôle exercé par le procureur de la République. La Commission a préféré préciser que, pour accomplir sa mission, il dispose des mêmes pouvoirs que le procureur de la République s’agissant de l’effacement, de la rectification ou du maintien des données personnelles.
L’étude d’impact annexée au présent projet indique par ailleurs que ce magistrat référent disposera d’une compétence nationale à deux titres :
— premièrement, il sera compétent pour traiter les demandes de mises à jour formulées par les particuliers et « les parquets se verront déchargés de ces tâches ». Pour autant, cette mention ne signifie pas que le magistrat référent se substitue au procureur de la République pour le contrôle des fichiers. Ainsi, les personnes inscrites dans les fichiers d’antécédents pourront continuer de saisir le procureur de la République, même si, à terme, on peut penser que le magistrat référent, qui aura une compétence nationale, sera l’interlocuteur privilégié des personnes souhaitant faire des rectifications.
— deuxièmement, « il bénéficiera d’une compétence concurrente à celle des procureurs de la République, pour demander d’initiative des mises à jour de ces traitements ».
Ces deux possibilités d’action sont d’ailleurs prévues par le deuxième alinéa de l’article 230-9, qui dispose que le magistrat référent peut agir d’office ou sur requête des particuliers.
Cependant, le président de la CNIL, M. Alex Türk a insisté auprès de votre rapporteur sur les difficultés possibles d’articulation entre les différents types de contrôle. L’avis de la CNIL indique ainsi que « si la Commission considère que ce magistrat référent pourrait jouer un rôle tout à fait essentiel dans l’amélioration de l’efficacité des procédures de mise à jour et d’effacement, elle a souhaité que le Gouvernement puisse préciser les conditions d’articulation des missions confiées audit magistrat avec celle dévolues aux procureurs de la République. À cet égard, elle prend acte de ce que le Gouvernement a précisé que, dorénavant, seul le magistrat référent devrait être habilité à recevoir les requêtes individuelles visant à opérer des mesures d’effacement ou de mise à jour. Elle observe cependant que l’article 29-2 (nouveau) du code de procédure pénale (21) devrait être modifié en ce sens. Enfin, elle tient à rappeler le rôle qui est le sien en matière de droit d’accès indirect. »
Le transfert du traitement de l’ensemble des requêtes individuelles au magistrat référent constitue une charge de travail considérable, estimée à environ 5000 requêtes par an par l’étude d’impact. Le nombre de demandes de mise à jour adressées directement aux parquets a en effet crû de manière significative ces dernières années, notamment parce que ce recours est reconnu comme plus rapide que l’exercice du droit d’accès indirect auprès de la CNIL. Pour absorber une telle masse de demandes, le magistrat référent devra disposer d’une équipe, notamment afin de lui permettre d’instruire les demandes dans de bonnes conditions. La mise à jour d’une fiche individuelle suppose en effet d’obtenir au préalable l’ensemble des comptes rendus ou procès-verbaux de la police et de la gendarmerie, ainsi que les dossiers de procédures judiciaires concernant la personne, ce qui demande souvent beaucoup de temps.
De ce point de vue, le fait de disposer, dans l’exercice de ses fonctions, « d’un accès direct à ces applications », comme cela est prévu par le troisième alinéa de l’article 230-9, contribuera à l’accélération du traitement des demandes de mise à jour. En effet, les procureurs de la République ne disposent actuellement pas de terminaux d’accès au STIC et à JUDEX, pourtant placés sous leur contrôle, ce qui les contraint à demander aux services de la police et de la gendarmerie nationales de leur fournir une copie des fiches des personnes concernées par une procédure de mise à jour des données.
Votre rapporteur souligne que les procureurs de la République se voient quant à eux offrir un accès, sans plus de précision, dans l’article 230-10 à ces traitements. Si la circulaire du ministère de la justice du 6 juillet 2001 prévoyait l’installation à cet effet de terminaux dans les parquets, cette mesure n’a pas encore été mise en application, principalement pour des raisons techniques qui devraient être levées avec la mise en œuvre de l’application ARIANE. La Commission a donc estimé souhaitable d’offrir aux procureurs de la République un accès direct aux fichiers d’antécédents dans les mêmes conditions que le magistrat référent.
Les articles 230-13 à 230-19 du code de procédure pénale dont la création est proposée reprennent très largement les dispositions de l’article 21-1 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (introduit par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales) concernant les traitements d’analyse sérielle, tout en introduisant plusieurs modifications d’inégale importance, la principale étant la modification des seuils de peine des infractions concernées, ramenés uniformément à au moins cinq ans d’emprisonnement.
• L’article 21-1 précité fixe les conditions générales de fonctionnement des fichiers d’analyse sérielle, en réservant leur usage à des crimes et délits punis de fortes peines. Il dispose en effet que la police et la gendarmerie nationales peuvent mettre en œuvre des traitements automatisés de données à caractère personnel « afin de faciliter la constatation des crimes et délits présentant un caractère sériel, d’en rassembler les preuves et d’en identifier les auteurs, grâce à l’établissement de liens entre les individus, les événements ou les infractions pouvant en mettre en évidence ce caractère sériel. » Le texte proposé ne s’éloigne guère de ce modèle.
Comme l’article 21-1, les articles 230-13 à 230-19 du code de procédure pénale constitueront le cadre législatif d’applications très spécialisées de lutte contre la criminalité sérielle, comme SALVAC pour la police (système d’analyse et de liens de la violence associée au crime) et ANACRIM pour la gendarmerie (logiciel d’analyse criminelle). Ainsi, le logiciel SALVAC est mis en œuvre par un des groupes de l’office central pour la répression des violences aux personnes et porte notamment sur les homicides, les empoisonnements, les actes de torture et de barbarie, les enlèvements et séquestrations, les agressions sexuelles, les atteintes sexuelles sur mineur de moins de quinze ans, les disparitions de personnes avec causes criminelles supposées et les découvertes de cadavres non identifiés.
Les traitements pourront continuer à contenir des données sur les personnes, sans limitation d’âge, contre lesquelles existent des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elles aient pu commettre une infraction correspondant aux seuils de peine précités (les mis en cause), mais aussi sur celles à l’encontre desquelles existent seulement des « raisons sérieuses de soupçonner qu’elles ont commis ou tenté de commettre » une telle infraction (les suspects). Peuvent également y figurer les victimes et les témoins. La présence de ces derniers est justifiée par le caractère très particulier des crimes en série. Le droit d’accès des personnes dont des données personnelles sont enregistrées dans ce type de traitements s’exerce de manière indirecte, conformément aux dispositions de l’article 41 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 précitée.
Le VI de l’article 21-1 prévoit qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNIL, fixe les modalités d’application de cet article et précise notamment la durée de conservation des données enregistrées. Cette disposition est reprise par l’article 230-9 du code de procédure pénale. On notera sur ce point que l’article 6 du décret n° 2009-786 du 23 juin 2009 autorisant la mise en œuvre de SALVAC a fixé à quarante années la durée de conservation des données, à compter de leur date d’enregistrement dans le traitement.
• Le texte proposé est plus clair s’agissant des conditions d’utilisation des traitements d’analyse sérielle pour les procédures de recherche sur les causes de la mort ou de recherche des causes d’une disparition.
Le II de l’article 21-1 de la loi du 18 mars 2003 prévoyait seulement que ces traitements peuvent contenir des données sur les personnes « faisant l’objet d’une enquête ou d’une instruction pour recherche des causes de la mort, prévue par l’article 74 du code de procédure pénale, ou d’une enquête ou d’une instruction pour recherche des causes d’une disparition inquiétante ou suspecte, prévue par les articles 74-1 et 80-4 du même code. » Le troisième alinéa du nouvel article 230-13 du code de procédure pénale précise utilement que les traitements d’analyse sérielle peuvent être utilisés dans le cadre de telles procédures. Par ailleurs, l’article 230-16 précise que dans ces cas, les données personnelles concernant les personnes recherchées sont effacées dès lors que l’enquête a permis de les retrouver ou d’écarter toute suspicion de crime ou de délit.
• Il convient également de relever que l’article 230-18 dispose expressément que les traitements d’analyse sérielle ne peuvent en aucun cas être utilisés à des fins administratives. Ces traitements demeurent exclusivement de fichiers de police judiciaire.
Par ailleurs, les modalités de leur contrôle par l’autorité judiciaire sont les mêmes que pour les fichiers d’antécédents puisque l’article 230-15 prévoit que les dispositions sur le contrôle des fichiers des articles 230-8 et 230-9 s’appliquent aux traitements d’analyse sérielle. Ils bénéficient donc également de l’accroissement des garanties que représente la création du magistrat référent, prévue à l’article 230-9.
• L’article 21-1 de la loi n° 2003-239 réserve l’usage des fichiers d’analyse sérielle à des crimes et délits punis de fortes peines. Ne sont en effet concernés que les crimes ou délits portant atteinte aux personnes punis de plus de cinq ans d’emprisonnement ou portant atteinte aux biens et punis de plus de sept ans d’emprisonnement.
C’est d’autant plus regrettable que les apports potentiels de ce type de traitements informatiques pour améliorer le taux d’élucidation en matière de délinquance sont considérables. Dans bien des cas, les auteurs de délits sont spécialisés et utilisent les mêmes modes opératoires. De nouveaux outils sont d’ailleurs en cours d’expérimentation pour mieux lutter contre la délinquance sérielle, tout particulièrement au sein de la préfecture de police de Paris, avec les traitements LUPIN et CORAIL. La gendarmerie nationale développe pour sa part un outil ambitieux destiné à opérer des recoupements entre différents fichiers, baptisée actuellement AJDRCDS (application judiciaire dédiée à la révélation des crimes et délits en série) et précédemment connue sous le nom de Périclès.
Pourtant, les infractions traitées dans ces projets ne correspondent pas toujours aux seuils de peines prévus par l’article 21-1 précité. La principale modification proposée s’agissant du cadre législatif des fichiers d’analyse sérielle réside ainsi dans la réduction et l’unification des seuils de peines des fichiers d’analyse sérielle, ramenés à « au moins cinq ans d’emprisonnement » par le deuxième alinéa de l’article 230-13, qu’il s’agisse d’atteintes aux personnes ou aux biens. Cette modification permettra de mieux appréhender le phénomène de sérialité s’agissant d’un nombre considérable d’infractions pour lesquelles les taux d’élucidation, bien qu’en progrès, restent encore trop faibles. L’étude d’impact annexée au présent projet détaille l’effet des différentes options en matière de seuils de peine et indique que le seuil retenu permet de « s’intéresser aux infractions qui génèrent le plus de récidive ». C’est tout particulièrement le cas en ce qui concerne les vols aggravés par certaines circonstances telles que prévues par l’article 311-4 du code pénal, qui pourront désormais faire l’objet d’un traitement par les fichiers d’analyse sérielle (vol en bande organisée, commis par une personne prenant indûment la qualité d’une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, avec violence n’ayant pas entraîné une incapacité totale de travail, facilité par la particulière vulnérabilité d’une personne, commis en pénétrant dans les lieux par ruse, effraction ou escalade, etc.).
La solution retenue dans le présent projet offre l’avantage de la simplicité, en conservant un cadre unique pour l’ensemble des traitements destinés à effectuer des recoupements. Une partie significative des infractions traitées par les applications CORAIL et LUPIN sera ainsi prise en compte. Toutefois, le seuil de peine retenu exclut d’autres infractions, pourtant actuellement traitées dans le cadre de l’expérimentation des fichiers précités. C’est notamment le cas des dégradations volontaires, notamment de véhicules, punies de deux ans d’emprisonnement pour lesquelles de nombreuses données sont collectées dans LUPIN, ou encore des cambriolages punis de trois ans d’emprisonnement.
• S’agissant du type de données collectées, l’article 230-13 reprend de l’article 21-1 de la loi de 2003 précitée l’autorisation de déroger à l’interdiction de collecte et d’exploitation des données dites sensibles, au sens du I de l’article 8 de la loi de 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Il s’agit des données à caractère personnel « qui font apparaître, directement ou indirectement, les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou l’appartenance syndicale des personnes, ou qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle de celles-ci. »
Les décrets en Conseil d’État et arrêtés créant les traitements en application de ces dispositions législatives détailleront les informations figurant dans chacun de ces fichiers. Compte tenu de la dérogation précitée, le champ des informations pouvant être collectées est potentiellement très large ; rien ne s’oppose à ce qu’elles proviennent de sources ouvertes et publiques. En outre, comme c’est déjà le cas avec l’article 21-1 de la loi de 2003, l’interconnexion avec d’autres traitements n’est pas prohibée, ce qui permettra le développement de l’application AJDRCDS.
L’efficacité du dispositif aurait peut-être pu encore être accrue par un complément en ce qui concerne les catégories de personnes à propos desquelles des données peuvent être collectées et exploitées. Une telle initiative avait ainsi été envisagée par la proposition de loi relative aux fichiers de police de nos collègues Delphine Batho et Jacques Alain Bénisti (n° 1659), adoptée par la commission des lois, puis rejetée par l’Assemblée nationale le 1er décembre 2009. Cette disposition prévoyait de permettre également de collecter des informations relatives aux tiers, dans la mesure où ils sont cités dans un procès-verbal relatif à une infraction correspondant au seuil de peine prévu pour les fichiers d’analyse sérielle.
Cependant, compte tenu de l’élargissement du champ des infractions permettant la création de fichiers d’analyse sérielle, porté à toutes les infractions punies d’au moins cinq ans d’emprisonnement proposées par le projet de loi, l’extension concomitante du champ des personnes dont les données seraient susceptibles d’y faire l’objet d’un enregistrement à l’ensemble des personnes dont l’identité est citée dans une procédure pourrait être de nature à porter une atteinte au caractère proportionné de la conciliation entre différents principes constitutionnels. Le président de la CNIL, M. Alex Türk, s’est félicité, au cours de son audition, que le Gouvernement ait suivi l’avis de la commission qu’il préside sur cette question. On peut donc considérer qu’une extension du champ des personnes à propos desquelles des données peuvent être collectées et exploitées n’aurait pu être envisagée qu’en maintenant les seuils de peines actuels, qui correspondent aux formes les plus graves de criminalité.
• Enfin, il est proposé de rendre également destinataires des informations figurant dans ces traitements les agents des douanes, spécialement habilités et individuellement désignés, à l’occasion des enquêtes judiciaires menées au titre de l’article 28-1 du code de procédure pénale (infractions au code des douanes, en matière de contributions indirectes, d’escroquerie sur la TVA et de vols de biens culturels ; infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne ; etc.).
3. L’intégration des dispositions législatives relatives au fichier des personnes recherchées dans le code de procédure pénale
Le II du présent article propose d’insérer une troisième section au chapitre du code de procédure pénale traitant des fichiers de police judiciaire, consacrée au fichier des personnes recherchées. Il s’agit en l’espèce de reprendre purement et simplement les dispositions figurant au I de l’article 23 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Ce texte constitue la base législative du fichier des personnes recherchées, qui avait été créé par un arrêté du 15 mai 1996. Ce texte autorise la mise en œuvre par le ministère de l’intérieur (direction générale de la police nationale) et par le ministère de la défense (direction générale de la gendarmerie nationale) d’un traitement automatisé « dont la finalité est de faciliter les recherches effectuées par les services de police et de gendarmerie et les recherches effectuées par les agents des douanes habilités à exercer des missions de police judiciaire, ou par les services des douanes à l’occasion des contrôles qui relèvent de leurs attributions. » Le décret en Conseil d’État n° 96-417 du même jour autorise qu’y figurent des informations concernant les signes physiques particuliers objectifs et permanents comme éléments de signalement des personnes.
Le I de l’article 23 de la loi du 18 mars 2003 précité a repris les dispositions concernant les possibilités d’inscription dans ce traitement des personnes recherchées au titre de décisions judiciaires telles qu’elles figuraient au I de l’article 2 de l’arrêté du 15 mai 1996. Cette liste a ensuite été légèrement modifiée par l’article 10 de la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental. Elle comprend notamment :
— les mandat, ordres et notes de recherches émanant des autorités judiciaires ;
— une partie des obligations et interdictions prononcées au titre du contrôle judiciaire, tout particulièrement en ce qui concerne les limitations aux mouvements ;
— certaines obligations prononcées au titre de l’article 131-6 du code pénal à titre de peine alternative à l’emprisonnement (suspension du permis de conduire, interdiction de conduire certains véhicules, interdiction de détenir ou porter une arme soumise à autorisation, interdiction de paraître dans certains lieux ou catégories de lieux, etc.) ;
— l’interdiction du territoire français ;
— l’interdiction de stade ;
— les interdictions prononcées en cas de libération conditionnelle.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 60 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 61 du rapporteur.
M. le rapporteur. C’est un amendement de clarification.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte également l’amendement de coordination CL 62 du rapporteur.
Puis elle est saisie de son amendement CL 186.
M. le rapporteur. C’est également un amendement de coordination.
Mme Delphine Batho. Je souligne que ces dispositions ne sont pas inspirées par la proposition de loi sur les fichiers de police qui avait été votée à l’unanimité par la Commission des lois. Elles sont même, pour certaines, contraires à nos préconisations. D’autre part, je m’interroge sur leur cohérence avec celles qui ont été introduites par amendements dans le texte sur la simplification du droit. Il aurait été plus simple d’adopter la proposition de loi initiale…
M. le rapporteur. Nous allons abroger l’article 21 de la loi de 2003, lui-même modifié par l’article 29 octies de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. Une coordination était donc nécessaire.
Mme Delphine Batho. Cela ne répond pas à ma question.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 185 du rapporteur.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je souhaite la bienvenue à notre collègue Franck Gilard, qui supplée le rapporteur pour avis de la Commission de la défense !
La Commission adopte l’amendement CL 63 du rapporteur.
Puis elle adopte successivement ses amendements rédactionnels CL 64 et CL 65, son amendement de coordination CL 66 et son amendement rédactionnel CL 67.
Elle adopte ensuite l’article 10 modifié.
Article 11
(art. 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995)
Coordination en matière de fichiers d’antécédents
Cet article comporte une mesure de coordination en procédant à la correction de deux renvois figurant au deuxième et au cinquième alinéas de l’article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité. Il s’agit de tenir compte du remplacement par l’article 230-6 du code de procédure pénale des dispositions relatives aux fichiers d’antécédents figurant à l’article 21 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 68 du rapporteur.
Mme Delphine Batho. Je voudrais souligner qu’autant les logiciels d’analyse sérielle sont susceptibles d’apporter des progrès, autant le projet d’abaissement du seuil de peine, en lien avec le projet Périclès de la Gendarmerie – traitant de la même façon des témoins et des mis en cause –, me paraît aussi dangereux qu’inutile. Les propositions que j’avais cosignées avec M. Benisti répondaient parfaitement aux besoins, à partir des logiciels existants – Lupin et Corail.
M. le rapporteur. Nous nous sommes appuyés sur l’avis du Conseil d’État pour fixer le seuil à cinq ans. Quant aux témoins, ils figuraient déjà dans les procédures.
La Commission adopte l’article 11 modifié.
Article 11 bis (nouveau)
(art. 21 et 21-1 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003)
Coordinations liées à la codification des dispositions relatives aux fichiers de police judiciaire
L’article 10 du présent projet de loi a codifié au sein du code de procédure pénale les dispositions relatives aux fichiers d’antécédents judiciaires, aux fichiers d’analyse sérielle et aux fichiers des personnes recherchées. Ces fichiers sont actuellement régis respectivement par l’article 21, l’article 21-1 et le I de l’article 23 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure, qui doivent donc être abrogés. Tel est l’objet de l’article 38 du présent projet de loi. Toutefois, dans un souci de simplification et de clarification, cette disposition d’abrogation aurait mieux sa place au sein de la section 2, consacrée aux fichiers de police judiciaire, du chapitre Ier du présent projet de loi.
Issu d’un amendement du rapporteur, cet article propose donc d’inscrire les dispositions de l’article 38 après l’article 11 du projet de loi, lequel constitue déjà une coordination de l’article 10. Par ailleurs, la nouvelle rédaction retenue du dernier alinéa de l’article 10 entraînant ipso facto l’abrogation du I de l’article 23, il est donc inutile de procéder de nouveau à son abrogation.
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La Commission adopte l’amendement de coordination CL 69 du rapporteur portant article additionnel après l’article 11.
Article 11 ter (nouveau)
(art. 230-21 à 230-28 [nouveaux] du code de procédure pénale)
Création de logiciels de rapprochement judiciaire
Cet article résulte d’un amendement du Gouvernement, adopté après avis favorable de votre rapporteur. Il vise à créer des logiciels de rapprochement judiciaire permettant aux enquêteurs d’opérer des rapprochements entre différentes affaires dont sont saisis les services de police judiciaire, afin d’améliorer le taux d’élucidation, notamment en matière de petite et de moyenne délinquance.
1. Le rapprochement judiciaire : outil au service de la lutte contre la petite et moyenne délinquance
En effet, l’une des orientations fortes de la LOPPSI est d’améliorer la lutte contre la petite et moyenne délinquance qui est l’objet du taux d’élucidation le plus faible : 15 % par exemple pour les vols ; 12,5 % pour l’ensemble de la délinquance de proximité ; 12,8 % pour les cambriolages ; 14,4 % pour les destructions et dégradations de biens.
Dans ces conditions, l’optimisation du traitement d’une l’information judiciaire déjà légalement détenue ou accessible dans les fichiers de police judiciaire induit évidemment une marge de progression dans la résolution des infractions pour un coût objectivement modique, à condition bien sûr d’en encadrer le développement et le champ d’application.
Or, si le droit autorise aujourd’hui le développement de traitements d’analyse sérielle pour les crimes les plus graves, les enquêteurs de la police et de la gendarmerie sont démunis face au rapprochement des faits de petite et de moyenne délinquance qui sont pourtant soumis à un phénomène de réitération plus important. Paradoxalement, les auteurs de telles infractions sont donc rarement mis en cause pour la globalité de celles-ci, privant ainsi la réponse pénale de sa pleine efficacité. Certains analystes estiment ainsi que 50 % des faits de délinquance constatés sont commis par 5 % des délinquants interpellés.
Pourtant, selon un rapport réalisé par les inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales, l’effet déterminant de l’identification criminalistique est nettement plus important pour les faits de petite et de moyenne délinquance (81 %) que pour les faits de grande criminalité (30 %) (22).
Ce constat avait d’ailleurs été partagé par nos collègues Jacques Alain Bénisiti et Delphine Batho, dans leur rapport sur les fichiers de police (23), lorsqu’ils indiquaient que « l’une des pistes d’amélioration du taux d’élucidation en matière de délinquance réside donc dans une utilisation plus efficace des données disponibles, tout particulièrement celles issues des activités de police technique et scientifique (PTS) ». Il en avait résulté la proposition n°50 de ce rapport : « Définir un cadre législatif approprié pour la mise en œuvre de traitements automatisés de données permettant des rapprochements destinés à la lutte contre la petite et moyenne délinquance sérielle », qui avait inspiré l’article 19 de la proposition de loi relative aux fichiers de police de nos collègues Delphine Batho et Jacques Alain Bénisti (n° 1659), adoptée par la commission des lois, puis rejetée par l’Assemblée nationale le 1er décembre 2009.
L’objectif de cette disposition était notamment de donner une base législative aux expérimentations encourageantes actuellement menées par la police et la gendarmerie nationales dans ce cadre.
La préfecture de police de Paris expérimente ainsi une application dénommée CORAIL (cellule opérationnelle de rapprochements et d’analyse des infractions). CORAIL est alimenté par les télégrammes en provenance de toute la région. S’il apparaît que plusieurs faits sont susceptibles de présenter un intérêt pour établir par la suite un rapprochement avec d’autres affaires, une « fiche affaire » est créée, à laquelle seront ensuite ajoutés éventuellement les télégrammes qui lui semblent liés, ainsi que des éléments utiles à l’enquêteur (photographies de suspects issues de la vidéosurveillance, système de géo-localisation des faits, dépêches de presse, éventuellement mention des prélèvements effectués par la PTS sur les scènes d’infraction, etc.). CORAIL remplace donc le tri de masses de télégrammes sous forme papier, mais c’est l’enquêteur qui continue de constater un rapprochement entre plusieurs affaires.
De même, la préfecture de police expérimente le logiciel d’uniformisation des procédures d’identification (LUPIN), créé initialement afin de répondre aux besoins des enquêteurs en matière de lutte contre les cambriolages. Ce traitement a pour objectif l’utilisation des traces et informations relevées par la police technique et scientifique en vue d’effectuer des rapprochements entre affaires et un descriptif très détaillé des modes opératoires. LUPIN permet donc de faire le lien entre plusieurs faits commis et un même auteur, mais aussi de retrouver d’autres infractions anciennes commises par un même individu, par l’observation des modes opératoires l’analyse des relevés de traces précédents.
Alors que ces expérimentations montrent l’utilité de ce type de dispositifs, le cadre juridique actuel ne permet pas de les généraliser. Le Gouvernement a donc souhaité rendre possible à l’équipement des services d’enquête en logiciels de rapprochement. Le dispositif juridique proposé autorise la création de traitements de données ouverts à la demande de l’autorité judiciaire dans le cadre d’investigations relatives à des affaires de même nature ou d’une certaine complexité.
Une nouvelle catégorie de traitement est ainsi créée, se distinguant des fichiers d’analyse sérielle par un seuil infractionnel bas et un périmètre de collecte de données large. Le seuil retenu serait de trois ans d’emprisonnement : il est toutefois plus élevé que celui retenu par la proposition de loi sur les fichiers de police qui était particulièrement bas (1 an).
Le dispositif est entouré de nombreuses garanties relatives à :
— sa finalité : il s’agit d’aider l’enquêteur à gérer la complexité des informations judiciaires mises à sa disposition pour l’élucidation des faits dont il est saisi, et non de créer un fichier de personnes. Comme l’a souligné le directeur général de la police nationale, M. Frédéric Péchenard, auprès de votre Rapporteur, il s’agit de données qui figurent dans les procédures judiciaires en cours et auxquelles les enquêteurs ont légalement accès ;
— sa nature : il s’agit d’autoriser la mise en œuvre de logiciels au niveau local, dans un cadre d’enquête défini, sur le fondement d’une saisine claire placée sous l’autorité d’un magistrat, et non de créer des bases de données nationales pérennes ;
— la durée de conservation des données : il s’agit de lier intimement la conservation des données à la durée du processus judiciaire. Le fichier de rapprochement serait ainsi actif jusqu’à la clôture de l’enquête et les données seraient ensuite archivées dans la procédure afin que, de façon transparente, le travail de rapprochement opéré puisse être contradictoirement discuté par les parties ;
— ses modalités de confrontation des données : il s’agit de permettre de confronter l’ensemble des éléments présents en procédure tout en établissant un dispositif progressif de levée d’anonymat des données à caractère personnel en fonction de leur utilité au regard de la manifestation de la vérité. Les données transactionnelles (numéros de téléphone, de comptes bancaires...) seraient ainsi confrontées sous leur forme non nominative et ne feraient l’objet d’une identification qu’au terme d’une concordance positive et objective démontrant leur intérêt pour l’enquête.
Pour ce faire, le présent article porte création d’un nouveau chapitre du code de procédure pénale intitulé « Des logiciels de rapprochement judiciaire » composé de huit articles.
L’article 230-21 précise la finalité de ces logiciels et indique les cadres d’enquête pénale dans lesquels ils peuvent être mis en œuvre.
L’article 230-22 délimite le périmètre des données pouvant être collectées et instaure un mécanisme de levée progressive de l’anonymat des données à caractère personnel exploitées.
L’article 230-23 précise la durée de conservation des données au moyen de deux échéances dont l’action est cumulative (clôture de la procédure d’enquête et délai de 3 ans).
L’article 230-24 renforce les garanties quant à la mise en œuvre des applications en confiant aux procureurs de la République une mission de contrôle qui s’articule avec les pouvoirs de droit commun confiés à la commission nationale de l’informatique et des libertés.
L’article 230-25 prévoit la désignation d’un magistrat national en charge du contrôle des traitements, notamment par la coordination de l’action de procureurs de la République prévue au précédent article.
L’article 230-26 définit les destinataires du traitement, policiers, douaniers, gendarmes et magistrats.
L’article 230-27 interdit l’utilisation des données contenues dans les traitements à des fins d’enquête administrative.
L’article 230-28 rappelle les modalités de déclaration des traitements relevant de ce chapitre.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 157 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 11.
Article 11 quater (nouveau)
(art. 67 ter du code des douanes)
Conditions d’accès des douanes à certains fichiers
Cet article est issu d’un amendement du rapporteur. Dans sa rédaction actuelle, l’article 67 ter du code des douanes n’autorise la retenue provisoire des personnes (mesure contraignante d’une durée maximale de trois heures, dont la finalité est la remise à un officier de police judiciaire) qu’en cas de signalement au FPR (fichier des personnes recherchées), au FVV (fichier des véhicules volés) ou au SIS (système d’information Schengen).
Cette limitation paraît aujourd’hui peu cohérente dans la mesure où, dans le cadre de la modernisation des bases de données du ministère de l’intérieur, les douanes sont appelées à consulter directement un nombre croissant de traitements qui étaient jusqu’à présent réservés, en accès direct, aux forces de police et de gendarmerie. Ainsi en est-il des systèmes LAPI (lecture automatisée des plaques d’immatriculation).
En outre, il est peu opportun de fixer dans un texte législatif la dénomination actuelle des fichiers de police concernés : outre que cette dénomination peut changer, le champ des bases de données est lui-même soumis à des évolutions. Ainsi le ministère de l’intérieur sera-t-il bientôt doté d’un fichier qui regroupera l’actuel FVV et les bases de données relatives aux objets volés de la police et de la gendarmerie.
En conséquence, la disposition proposée fait référence, de manière générale, aux fichiers relevant de l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978 – c’est-à-dire aux fichiers de police – tout en limitant explicitement le champ des traitements concernés aux personnes et aux objets signalés.
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La Commission examine l’amendement CL 187 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de moderniser les conditions d’accès des douanes à certains fichiers de police.
La Commission adopte cet amendement portant article additionnel après l’article 11.
Section 3 (supprimée)
Fichier judiciaire national automatisé
des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes
Les articles 12 à 16 du projet de loi visent à améliorer les procédures d’enregistrement et de contrôle des délinquants sexuels enregistrés au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS), créé par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
Compte tenu du retard pris pour l’examen du présent projet de loi, ces dispositions ont été intégrées au projet de loi, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 24 novembre 2009 et en instance de première lecture devant le Sénat, tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale (n° 1237) au sein d’un article 5 quinquies.
La Commission a par conséquent adopté des amendements de votre rapporteur supprimant l’intitulé de la présente section ainsi que les articles 12 à 16.
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La Commission adopte l’amendement de suppression de la division et de l’intitulé CL 201 du rapporteur.
Article 12
(art. 706-53-5 du code de procédure pénale)
Obligations incombant aux personnes inscrites au FIJAIS
Le présent article, qui a été supprimé par la Commission, apportait plusieurs modifications à l’article 706-53-5 du code de procédure pénale qui précise les obligations auxquelles est astreinte, à titre de mesure de sûreté, toute personne dont l’identité est enregistrée dans le fichier.
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La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 167 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement supprime une disposition qui figure dans le projet de loi tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle.
Mme Delphine Batho. Il faudrait aussi assurer la cohérence de la LOPPSI avec la loi de simplification du droit, qui comporte également des dispositions relatives aux fichiers...
M. le rapporteur. Nous verrons en seconde lecture si des ajustements sont nécessaires.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 12 est supprimé.
Article 13
(art. 706-53-6 du code de procédure pénale)
Assouplissement de l’obligation d’information incombant à l’autorité judiciaire
Le présent article, qui a été supprimé par la Commission, apportait plusieurs modifications à l’article 706-53-6 du code de procédure pénale relatif aux modalités d’information par l’autorité judiciaire des personnes dont l’identité est enregistrée dans le fichier.
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La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 168 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cette disposition figure également dans le projet de loi tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle, de même que les articles 14, 15 et 16.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 13 est supprimé.
Article 14
(art. 706-53-7 du code de procédure pénale)
Modalités de consultation des informations contenues dans le FIJAIS
Le présent article, qui a été supprimé par la Commission, apportait plusieurs modifications à l’article 706-53-7 du code de procédure pénale relatif aux conditions de consultation des informations contenues dans le fichier.
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La Commission adopte l’amendement de suppression CL 169 du rapporteur.
En conséquence, l’article 14 est supprimé.
Article 15
(art. 706-53-8 du code de procédure pénale)
Investigations pour vérification d’adresse des personnes inscrites au FIJAIS
Cet article, qui a été supprimé par la Commission, réécrivait deux alinéas de l’article 706-53-8 du code de procédure pénale relatif aux vérifications d’adresse que peuvent effectuer les enquêteurs.
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La Commission adopte l’amendement de suppression CL 170 du rapporteur.
En conséquence, l’article 15 est supprimé.
Article 16
(art. 706-53-10 du code de procédure pénale)
Coordination
Cet article, qui a été supprimé par la Commission, procédait à une coordination à l’article 706-53-10 rendue nécessaire par le 4° de l’article 12.
La Commission adopte l’amendement de suppression CL 171 du rapporteur.
En conséquence, l’article 16 est supprimé.
Article 17 A (nouveau)
Remplacement du terme « vidéosurveillance » par « vidéoprotection »
Cet article est issu d’un amendement du Gouvernement. Dans les articles 17 et 18, celui-ci a choisi de remplacer la dénomination de « vidéosurveillance » par celle de « vidéoprotection ». En conséquence, il est nécessaire de procéder à ce changement sémantique dans l’ensemble des textes législatifs et réglementaires, ce à quoi procède cet article.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 158 du Gouvernement portant article additionnel avant l’article 17.
Article 17
(art. 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995)
Modification du régime de la vidéoprotection
Le régime de la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public est fixé par l’article 10 de la loi n°95-73 d’orientation et de programmation relative à la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995. Ce régime a fait l’objet d’une importante modification à l’occasion de la loi n°2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers. Le présent article vise à modifier de nouveau le régime légal de la vidéosurveillance afin d’en augmenter les possibilités d’utilisation, d’assouplir les conditions de visionnage des images par des agents privés et d’apporter de nouvelles garanties.
Les modifications proposées sont suffisamment substantielles pour justifier un changement de terminologie qui doit refléter un changement d’approche. Il est en effet de renoncer au mot « vidéosurveillance » pour lui préférer celui de « vidéoprotection ».
Le 1° modifie le II. de l’article 10 de la LOPS relatif aux différentes possibilités d’installation de la vidéosurveillance sur la voie publique.
Jusqu’en 2006, seules les autorités publiques compétentes (24) pouvaient mettre en œuvre des dispositifs de vidéosurveillance sur la voie publique, pour les finalités suivantes : la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale, la régulation du trafic routier, la constatation des infractions aux règles de la circulation ou la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol.
La loi du 23 janvier 2006 a ajouté à ces finalités la lutte contre le terrorisme et, s’agissant de cette seule finalité, a autorisé les « autres personnes morales », c’est-à-dire principalement les personnes morales de droit privé, à installer des systèmes de vidéosurveillance sur la voie publique pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations.
Le présent 1° poursuit dans cette voie en ajoutant un cas d’installation de systèmes de vidéosurveillance sur la voie publique par les personnes morales de droit privé (25). Ces derniers pourront ainsi également installer de tels dispositifs pour protéger les abords de leurs bâtiments et installations, dans les lieux « particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol ». Votre rapporteur considère qu’il est logique de permettre à des personnes privées exploitant des équipements ou établissements dont l’existence même peut susciter des actes de délinquance, comme des grands magasins, de participer à la protection des personnes contre de tels actes. Or, la législation permet uniquement à ces exploitants de filmer l’intérieur de leurs établissements. Ils ne peuvent filmer les abords extérieurs qu’en cas d’exposition à des actes de terrorisme. En effet, le législateur a estimé, en 2006, que la protection de tels lieux contre des attentats exigeait que leurs exploitants soient autorisés à filmer leurs abords, sur la voie publique, afin de repérer des comportements à risque ou d’éventuels engins explosifs. S’agissant des risques d’agressions ou de vols liés à l’existence de certains équipements, l’expérience montre que de nombreux actes de délinquance sont perpétrés à l’extérieur de ces établissements, une fois que les clients en sont sortis. En outre, comme en matière de terrorisme, les agissements des délinquants peuvent parfois être détectés, par l’observation de comportements suspects à leurs abords.
Enfin, l’étude d’impact du projet de loi précise que cette modification législative pourra contribuer à créer « un maillage territorial commun » de vidéosurveillance. En effet, l’installation de systèmes de vidéosurveillance de la voie publique par des personnes distinctes permet « une véritable continuité territoriale et ce, à moindre coût, puisque la commune pourra mener son projet de sécurisation en tenant compte des implantations privées ». (26)
Votre rapporteur est bien conscient que cette disposition revient à confier le visionnage d’une partie de la voie publique à des personnes privées. Cependant, la constitutionnalité d’une telle disposition doit être appréciée au regard de sa finalité de lutte contre la délinquance. En effet, dans sa décision n°94-352 DC du 18 janvier 1995, le Conseil constitutionnel avait observé que « la prévention d’atteintes à l’ordre public, notamment d’atteintes à la sécurité des personnes et des biens, et la recherche des auteurs d’infractions, sont nécessaires à la sauvegarde de principes et droits à valeur constitutionnelle ; qu’il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre ces objectifs de valeur constitutionnelle et l’exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent la liberté individuelle et la liberté d’aller et venir ainsi que l’inviolabilité du domicile ; que la méconnaissance du droit au respect de la vie privée peut être de nature à porter atteinte à la liberté individuelle ». De fait, à l’occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, le Conseil constitutionnel ne s’était pas saisi d’office de la disposition permettant l’installation de dispositifs de vidéosurveillance sur la voie publique par des personnes privées dans des lieux exposés à des actes de terrorisme.
Bien évidemment, l’ensemble des règles applicables en matière d’enregistrement sur la voie publique seront applicables en l’espèce : notamment l’interdiction d’enregistrer les images de l’intérieur des immeubles d’habitation et, de façon spécifique, celles de leurs entrées.
Par ailleurs, grâce à l’adoption du Gouvernement, deux autres hypothèses d’installation de dispositifs de vidéoprotection ont été ajoutées par le présent projet de loi :
— pour la régulation des flux de transport : l’article 10 de la loi de 1995 ne fait actuellement référence qu’à la régulation du trafic routier ;
— pour la prévention des risques naturels ou technologiques.
Le 2° concerne les modalités de visionnage des images et enregistrements.
Actuellement, le III de l’article 10 de la loi du 21 janvier 1995 se contente de préciser que l’autorisation préfectorale d’installation d’un dispositif de vidéosurveillance « prescrit toutes les précautions utiles, en particulier quant à la qualité des personnes chargées de l’exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images ». La loi est donc relativement peu précise sur la question de la nature des personnes pouvant accéder aux images. Bien évidemment, les agents des personnes morales ayant obtenu l’autorisation de vidéosurveillance peuvent être désignés pour visionner les images : les systèmes installés par des autorités publiques peuvent donc être exploités par des agents de ces autorités. De même, des systèmes installés par des personnes privées peuvent être exploités par des personnels de cette personne morale ou d’une entreprise contractante. Dans ce cadre, ces personnels de droit privé peuvent d’ores et déjà être amenés à visionner des images de la voie publique dans des lieux exposés à des actes de terrorisme.
En revanche, la loi n’indique pas si les images prises par un système de vidéosurveillance relevant d’une autorité publique peuvent être visionnées par des agents de droit privé. Le Conseil d’État a écarté cette possibilité, jugeant que les sociétés régies par la loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité « ne peuvent se voir confier des tâches de surveillance sur la voie publique » et a annulé le contrat par lequel un maire avait chargé une telle société d’assurer la surveillance de sa ville (CE, 29 décembre 1997, Commune d’Ostricourt). Le ministre de l’intérieur, dans une réponse ministérielle du 14 février 2006 (27), a indiqué partager cette interprétation du cadre juridique actuel. La jurisprudence du Conseil d’État a notamment été appliquée par le Tribunal administratif de Nice, dans un arrêt SA Vigitel contre commune de Fréjus du 22 décembre 2006 par lequel il a déclaré illégal un contrat portant sur l’exploitation d’un système de vidéosurveillance, estimant que la vidéosurveillance participait à la mission de surveillance de la voie publique.
Ainsi, afin de permettre la passation de contrats entre autorités publiques et prestataires extérieurs pour l’exploitation de systèmes de vidéosurveillance, une modification législative est nécessaire. L’existence de tels contrats semble en effet indispensable au développement de la vidéosurveillance en France. Tout d’abord, permettre le visionnage des images par des agents extérieurs à la personne qui a obtenu l’autorisation d’installation du système de vidéosurveillance est essentiel afin de rendre possible la création de centres de supervision des images communs à plusieurs personnes publiques ou privées. En effet, le fonctionnement de tels centres de supervision exige que puissent accéder aux images des agents qui ne relèvent pas de l’autorité responsable du système de vidéosurveillance (28).
En outre, il est utile de permettre de confier à des agents de droit privé cette mission afin de réduire le coût du développement de la vidéosurveillance. Comme l’indique, l’étude d’impact du projet de loi : « Le visionnage des images en direct est une des conditions de l’efficacité des systèmes mais le coût le plus important est représenté par la masse salariale des vidéo-opérateurs. Il est de l’ordre de 500 000 à 700 000 € par an si le centre des images est géré par des policiers municipaux, voire sous leur autorité par des agents territoriaux. Il est dissuasif pour la plupart des collectivités territoriales. Mutualiser les images des personnes morales de droit public réduira le coût pour chacun des maîtres d’ouvrage (commune, transporteur public, habitat social, hôpital public, établissement scolaire, etc.) ». (29)
Le rapport sur l’efficacité de la vidéoprotection (30) fait un constat similaire indiquant que « la mutualisation des centres de supervision est aujourd’hui insuffisante alors qu’elle peut être un facteur de réduction de coûts dans obérer l’efficacité des dispositifs ». Il précise également que « l’optimisation des coûts peut aussi passer par la mutualisation avec des dispositifs dépendant d’autres organismes non municipaux (centres hospitaliers, SNCF, sociétés de transport ».
L’adoption de ces mesures permettra donc la mise en place de centres de supervision modernes permettant le visionnage en un même lieu de l’ensemble des images prises par caméras présentes dans une aire donnée.
En dépit des avantages attendus d’une telle évolution législative pour le développement de la vidéosurveillance, elle ne fait pas l’unanimité. Un récent rapport de la commission des Lois du Sénat s’est ainsi opposé à toute délégation de la vidéosurveillance de la voie publique à des personnes privées ainsi qu’au fait de permettre aux autorités publiques de vendre des prestations de vidéosurveillance de voie publique à des personnes privées. (31)
M. Alain Bauer, président de la Commission nationale de la vidéoprotection, s’est également montré assez réservé face à cette innovation. Il a considéré que le recours au secteur privé pour visionner les images revenait à faire de l’entreprise un opérateur par substitution de la personne publique, à qui seraient délégués des pouvoirs de police. M. Laurent Touvet, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, a estimé, au contraire, que le visionnage d’images de vidéosurveillance ne pouvait pas constituer une prérogative de police. En effet, les agents privés visionnant les images seront dépourvus de tout pouvoir de contrainte, ils pourront simplement signaler à l’autorité compétente des situations anormales. Il existe déjà des situations où de simples citoyens sont à l’origine du déclenchement d’une opération de police : en cas de dénonciation d’un crime ou d’un délit (32)par exemple.
En conséquence, le projet de loi insère un nouvel alinéa dans l’article 10 de la loi de 1995 uniquement relatif au visionnage des images des systèmes de vidéosurveillance, et ne concernant donc pas le visionnage des enregistrements. Il est ainsi rappelé que ce visionnage peut être assuré par les agents de l’autorité publique ou les salariés de la personne morale titulaire de l’autorisation, comme c’est déjà le cas aujourd’hui. Mais il est également indiqué que le visionnage des images peut être assuré par les agents d’opérateurs publics ou privés agissant pour le compte de la personne morale titulaire de l’autorisation. Cela permettra donc :
— à des personnes publiques de déléguer le visionnage de leurs images, y compris sur la voie publique, à une entreprise spécialisée dans ce domaine ;
— de centraliser le visionnage d’images issues de systèmes de vidéosurveillance publics et privés. Le centre de visionnage d’une commune pourra ainsi avoir accès aux caméras implantés dans les transports publics, les banques, les centres commerciaux…
Votre rapporteur souligne que la mise en œuvre de cette disposition législative est entourée de très nombreuses garanties. Dès lors que la délégation du visionnage des images porte sur la voie publique, les conditions suivantes doivent être respectées :
— le recours à cette procédure ne peut intervenir qu’en vertu d’une convention agrée par le préfet ;
— la convention devra être conforme à une convention type fixée par voie réglementaire, après avis de la commission nationale de la vidéoprotection. Celle-ci pourra donc suggérer des stipulations types qui lui sembleraient nécessaires, en ce qui concerne notamment la formation des agents ;
— les agents et salariés visionnant les images devront être individuellement agréés par le préfet ;
— les agents et salariés de droit privé visionnant des images pour le compte d’une personne publique n’auront pas accès aux enregistrements. Cela signifie qu’ils pourront uniquement regarder les images en « flux », c’est-à-dire en direct.
● Le 3° de l’article 17 ouvre un nouveau cas d’accès direct aux images et enregistrements des systèmes de vidéosurveillance. Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 janvier 2006, les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales peuvent être destinataires des images et enregistrements. Le projet de loi prévoit de donner la même prérogative aux agents des douanes. En effet, parmi les sites sensibles à équiper en priorité figurent les ports et aéroports internationaux où les services de la douane sont présents et où ils tiennent même parfois les postes frontières. Il est donc logique de permettre aux agents des douanes d’avoir un accès direct aux images et enregistrements des systèmes de vidéosurveillance. Cet accès ne sera pas inconditionnel : comme c’est le cas pour les services de police ou de gendarmerie, l’accès des agents des douanes aux images d’un système de vidéosurveillance devra être prévu par l’autorisation donnée par le préfet. Celui-ci autorisera un tel accès uniquement quand cela sera justifié au regard des missions de la douane.
● Le 3°bis conforte la Commission nationale de la vidéoprotection dans les missions qui lui sont confiées par l’article 18 du projet de loi. En effet, commission a adopté un amendement rendant obligatoire la consultation de la CNV, préalablement à la publication à la publication de l’arrêté fixant les normes techniques auxquelles les systèmes de vidéoprotection doivent être conformes. Par cohérence, elle a adopté une consultation similaire préalablement à la publication à la publication du décret en Conseil d’État fixant les modalités d’application de la vidéosurveillance (9° de l’article).
● Le 4° concerne les pouvoirs de contrôle de la commission départementale de la vidéosurveillance. En effet, cette dernière peut à tout moment exercer un contrôle sur les conditions de fonctionnement des dispositifs de vidéosurveillance ; elle peut émettre des recommandations et proposer la suspension des dispositifs lorsqu’elle constate qu’il en est fait un usage anormal ou non conforme à leur autorisation.
Le rapport portant proposition d’un plan de développement de la vidéosurveillance, rendu par l’Inspection générale de l’administration en octobre 2007, souligne que « les commissions départementales ne remplissent pas bien leur rôle. La loi du 23 janvier 2006 et le décret du 28 juillet 2006 ont renforcé leurs pouvoirs de contrôle, soit d’initiative, soit sur saisine des particuliers. Il convient de rendre ces pouvoirs effectifs, notamment en formant le personnel à cet égard ». Le rapport précité de la commission des Lois du Sénat faisait un constat analogue, estimant à propos des commissions départementales que « s’agissant de leurs fonctions de contrôle, le bilan est assez maigre ». Le rapport indique en effet une baisse du nombre de contrôles depuis 2004, malgré l’adoption de la loi du 23 janvier 2006 : 942 contrôles ont été opérés en 2004 (17 % de constat d’infractions) ; 869 contrôles en 2006 (22 % d’infractions) et seulement 483 contrôles en 2007 (11 % d’infractions (33)).
La première explication de cette situation donnée par le rapport de l’IGA concerne le manque de « cohérence dans les travaux de ces commissions dont les avis sont trop disparates, parfois trop rarement rendus pour permettre une bonne régulation des demandes et qui, en tout état de cause, ne remplissent pas correctement leur objet. La rédaction d’une nouvelle circulaire devait concourir à améliorer ces fonctionnements ».
S’agissant d’une question aussi complexe, notamment techniquement, que la vidéosurveillance, confier entièrement le contrôle à des commissions départementales aux moyens d’expertise très limités, particulièrement dans les petits départements, explique en grande partie le relatif échec de leur mission de contrôle. C’est pourquoi le projet de loi propose de donner un rôle de coordination des contrôles à la Commission nationale de vidéosurveillance (CNV) qui disposera de l’expertise nécessaire et pourra insuffler une « doctrine » en la matière aux commissions départementales. Pour ce faire, le 4° de l’article permet à la Commission nationale de demander à une commission départementale d’exercer un contrôle dans un lieu spécifique. Par ailleurs, l’article 18 du projet de loi permet à la Commission nationale d’exercer directement des contrôles sur les conditions de fonctionnement des dispositifs de vidéosurveillance.
Le 4° introduit une autre disposition de nature à rendre plus efficace le contrôle des commissions départementales de la vidéosurveillance. En cas de carence de la part de l’autorité détentrice de l’autorisation, la commission peut émettre des recommandations ou proposer au préfet la suspension de l’autorisation. Afin de rendre le pouvoir de contrôle des commissions départementales plus dissuasif, le projet de loi suggère de leur permettre de proposer au préfet la suppression des dispositifs non-conformes. Bien évidemment, cette question ne se pose pas en cas de fonctionnement d’un dispositif sans autorisation qui doit d’ores et déjà immédiatement être démantelé. Cependant, dans les autres cas, la menace que la commission pourrait proposer la suppression pure et simple d’un dispositif non-conforme à l’autorisation est de nature à inciter les autorités responsables à veiller à une stricte application de la loi.
● Le 5° modifie les dates d’expiration des dispositifs de vidéosurveillance autorisés avant l’entrée en vigueur de la loi du 23 janvier 2006. Cette loi dispose en effet que les autorisations préfectorales sont délivrées pour une durée de 5 ans, alors qu’elles l’étaient pour une durée illimitée auparavant. Cette règle permet de s’assurer que les motifs de l’installation sont toujours justifiés et que les dispositifs techniques restent conformes aux prescriptions législatives ou réglementaires.
Pour les dispositifs installés avant le 24 janvier 2006, la loi avait prévu qu’ils étaient réputés accordés pour une durée de 5 ans à compter de la date de publication de la loi. Ces autorisations sont donc valables jusqu’au 24 janvier 2011 et devront être renouvelées avant cette date, ce qui va produire un afflux sans précédent de demandes d’autorisation, au risque de paralyser le fonctionnement des commissions départementales de la vidéosurveillance, qui sont chargées d’émettre un avis sur les demandes, et des services préfectoraux. En effet, entre 1997 et 2005, 71 144 autorisations ont été délivrées (34) et devraient toutes arriver à échéance au même moment le 24 janvier 2011. Le projet de loi propose donc de retenir des dates d’expiration différentes en fonction de l’ancienneté du dispositif de vidéosurveillance afin de mieux répartir dans le temps l’instruction des demandes de renouvellement :
— les dispositifs autorisés avant le 1er janvier 2000 continueraient à devoir être renouvelés avant le 24 janvier 2011 (35). Ces dispositifs, du fait de leur ancienneté, sont en effet ceux qui risquent le plus de ne pas respecter les normes techniques imposées depuis la loi du 23 janvier 2006 ;
— les dispositifs autorisés entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2002 expireront au 24 janvier 2012 ;
— les dispositifs autorisés entre le 1er janvier 2003 et le 24 janvier 2006 expireront le 24 janvier 2013.
● Les 5°bis et 5°ter, introduits dans le texte à l’initiative de votre rapporteur, vise à répondre à une difficulté concrète auxquelles les forces de l’ordre ont été confrontées récemment, notamment à Strasbourg lors du sommet de l’OTAN.
Comme cela existe déjà en matière de lutte contre le terrorisme, il s’agit de permettre au préfet d’autoriser l’installation de dispositifs de vidéosurveillance à titre provisoire et sans réunir la commission départementale de vidéosurveillance lorsqu’il est confronté à une manifestation ou à un rassemblement de grande ampleur présentant des risques particuliers d’atteinte à la sécurité des personnes et des biens (rassemblements festifs ou sportifs, rave party…). La vidéosurveillance peut s’avérer alors très utile alors même qu’en raison des caractéristiques du lieu (espace naturel, lieu peu fréquenté habituellement), aucun dispositif de vidéosurveillance n’y est installé en temps normal.
Cette procédure sera encadrée afin d’éviter toute utilisation abusive de cette dérogation : l’autorisation prendra donc fin dès que les troubles auront cessé. Dans l’hypothèse de troubles continus, une autorisation définitive devrait en tout état de cause être demandée dans les formes de droit commun, c’est-à-dire après avis de la commission départementale, avant l’expiration d’un délai de quatre mois.
● Le 6° instaure la possibilité pour l’autorisation préfectorale de prévoir un délai minimum de conservation des images.
Le IV de l’article 10 de la loi de 1995 dispose que les enregistrements doivent être détruits dans un délai maximum fixé par l’autorisation, et qui ne peut être supérieure à un mois. Cette disposition instaurée dans un but de protection de la vie privée se contente de fixer une durée maximum de conservation des images, mais les opérateurs de vidéosurveillance sont bien évidemment libres d’effacer les images dans un délai plus bref. D’ailleurs, l’autorisation ne peut pas leur imposer d’enregistrer les images filmées par les caméras.
Dans certaines circonstances, l’absence d’enregistrement ou un effacement trop rapide de ceux-ci ne permet pas de donner aux forces de l’ordre des éléments de preuve qui pourraient être décisifs dans le cas d’infractions commises dans le champ de caméras de vidéosurveillance. L’impossibilité d’exploiter des enregistrements alors même qu’existait un dispositif de vidéosurveillance est contre-productif : elle participe au sentiment d’impunité des auteurs et accentue le désarroi des victimes. Le rapport sur l’efficacité de la vidéoprotection (36) indique ainsi que la durée moyenne de conservation des images est « légèrement supérieure à 9 jours, tant en zone de police que de gendarmerie, mais quelques villes ne peuvent conserver les enregistrements que 3 jours, ce qui est souvent insuffisant pour une exploitation à des fins judiciaires. Des avis recueillis, la durée minimale pour garantir une exploitation optimisée des enregistrements est évaluée à sept jours. Toutefois, pour les affaires liées au grand banditisme et, a fortiori, celles pouvant avoir trait au terrorisme, au demeurant généralement observées dans les grands centres urbains, les spécialistes s’accordent à avancer que la durée d’un mois est nécessaire pour satisfaire aux besoins des enquêtes ».
C’est pourquoi le projet de loi rend possible l’instauration d’un délai minimum de conservation des images. Cependant, le président de la CNIL, M. Alex Türk, s’est inquiété de l’instauration d’une durée de conservation « plancher ». Votre rapporteur rappelle cependant que le recours à une telle durée minimum, fixée par l’autorisation préfectorale, sera décidé au cas par cas et n’aura aucun caractère systématique. Elle sera vraisemblablement imposée dans le cas de dispositifs de vidéosurveillance dont l’installation est justifiée par une préoccupation de sécurité des personnes et des biens contre les actes de délinquance ou de terrorisme. Toutefois, les auteurs du rapport sur l’efficacité de la vidéoprotection estiment qu’une telle disposition « devra être utilisée avec parcimonie. En effet, le risque est grand que, pour limiter le coût de conservation (serveurs et capacités de stockage dédiés), l’exploitant réduise le nombre d’images par seconde ou procède à des compressions d’images trop fortes qui rendront difficile leur exploitation à des fins d’enquête. Il y a donc un équilibre à rechercher entre une durée de conservation et le maintien d’une qualité d’images suffisante pour qu’elles puissent être utilisées à des fins judiciaires ».
● Le 7° complète le dispositif de sanctions en cas de non respect des règles par les personnes qui installent des dispositifs vidéosurveillance.
Certes, des sanctions pénales sont déjà prévues par le VI de l’article 10 de la loi de 1995 qui punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait d’installer un système de vidéosurveillance ou de le maintenir sans autorisation, de procéder à des enregistrements de vidéosurveillance sans autorisation, de ne pas les détruire dans le délai prévu, de les falsifier, d’entraver l’action de la commission départementale, de faire accéder des personnes non habilitées aux images ou d’utiliser ces images à d’autres fins que celles pour lesquelles elles sont autorisées.
Depuis le 31 décembre 2005 (37), ces sanctions pénales sont applicables aux personnes morales qui encourent, en application de l’article 131-38 du code pénal une amende égale au quintuple de celle prévue pour les personnes physiques, soit une amende de 225 000 euros.
Au plan administratif, le préfet peut suspendre un dispositif de vidéosurveillance non-conforme. Il est cependant démuni de moyens d’agir en cas d’existence de systèmes de vidéosurveillance installés sans autorisation. Dans une telle hypothèse, il n’a même pas la possibilité de retirer une autorisation qui n’a jamais été donnée. Or, 67 % des infractions constatées par les commissions départementales en 2007 concernent le fonctionnement de systèmes de vidéosurveillance sans autorisation.
En conséquence, le rapport d’octobre 2007 de l’IGA estimait que « en complément de la sanction pénale d’exploitation d’un dispositif sans autorisation, il pourrait être créé une sanction administrative de fermeture de l’établissement concerné ». Une telle sanction semble en effet nettement plus dissuasive pour des personnes morales que la perspective d’une amende. Certains précédents (établissements de nuits…) montrent en effet que le risque d’une fermeture administrative incite bien davantage les personnes morales à respecter la loi que la menace de sanctions pénales.
Le 7° donne donc au préfet la possibilité de mettre en demeure un établissement ouvert au public de démanteler un système de vidéosurveillance installé sans autorisation. En cas de maintien du système de vidéosurveillance malgré la mise en demeure, le préfet aura alors la possibilité de prononcer la fermeture administrative de l’établissement pour une durée maximale de trois mois.
● Le 8° est une disposition de cohérence avec la création de la Commission nationale de la vidéoprotection, créée par l’article 18 du présent projet de loi. En effet, le VI bis de l’article 10 de la loi du 21 janvier 1995 prévoit que le Gouvernement transmet chaque année à la CNIL un rapport faisant état de l’activité des commissions départementales et des conditions d’application de la loi. Compte tenu des compétences de la Commission nationale de la vidéoprotection, il est logique qu’elle soit également destinataire de ce rapport, ce que prévoit le 8° du présent article.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 159 du Gouvernement.
Elle adopte l’amendement de clarification CL 188 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 70 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à prévoir la consultation obligatoire de la commission nationale de vidéoprotection avant la publication de l’arrêté fixant les normes techniques.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 71 du rapporteur, ainsi que l’amendement CL 189, du même auteur.
Elle est saisie de l’amendement CL 190 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à permettre au préfet de mettre en place en urgence un dispositif de vidéosurveillance à l’occasion d’événements particuliers présentant des risques spécifiques ou majeurs.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 72 et CL 73 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 17 modifié.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Le Gouvernement a retiré l’amendement CL 160.
Article 17 bis (nouveau)
(art. 10-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995)
Coordinations liées à la modification du régime de la vidéoprotection
Le présent article, issu d’un amendement de votre rapporteur ; apporte des modifications à l’article 10-1 de la loi du 21 janvier 1995, liées aux modifications apportées à l’article 10 de cette même loi par l’article 17 du projet de loi.
L’article 10-1 de la loi du 21 janvier 1995 prévoit que, dans une finalité de prévention des actes de terrorisme, la mise en place d’un système de vidéoprotection peut ne pas être une simple faculté, mais une obligation imposée par le préfet.
Le 1° du présent article modifie un renvoi afin de tenir compte de la modification du nombre d’alinéas de l’article 10 de la loi du 21 janvier 1995.
Le 2° est plus substantiel car il augmente le nombre de cas dans lesquels le préfet peut prescrire, en urgence, l’installation d’un dispositif de vidéosurveillance. En effet, par l’adoption d’un précédent amendement, il est désormais possible d’installer à titre provisoire des dispositifs de vidéosurveillance, sans réunir la commission départementale de vidéosurveillance, en cas de manifestation ou à de rassemblement de grande ampleur présentant des risques pour l’ordre public. Afin de donner toute sa portée à cette mesure, il doit être possible pour le préfet de prescrire, dans une telle hypothèse, la mise en œuvre, en urgence, d’un dispositif de vidéosurveillance, dès lors que l’existence de ce dernier apparaît nécessaire pour assurer l’ordre public.
Enfin, le 3° permet de tenir compte de cette nouvelle procédure en ce qui concerne les démarches devant la commission départementale de vidéosurveillance. En effet, les systèmes de vidéoprotection autorisés en urgence dans le cadre de l’article 10-1 doivent faire l’objet d’un avis de la commission départementale dans les quatre mois suivant leur installation, afin qu’une décision puisse être prise quant au maintien de ces dispositifs. Cette procédure ne sera cependant pas nécessaire la plupart du temps : dans la mesure où les troubles ayant justifié l’installation en urgence des dispositifs de vidéo-protection auront cessé, ceux-ci auront été démantelés bien avant le délai de quatre mois.
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La Commission adopte l’amendement de coordination CL 191 du rapporteur.
Article 18
(art. 10-2 [nouveau] de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995)
Commission nationale de la vidéoprotection
L’article 18 donne un statut législatif à la commission nationale de la vidéosurveillance, qui serait rebaptisée commission nationale de la vidéoprotection.
La commission nationale de la vidéosurveillance a été créée, auprès du ministre de l’intérieur, par un décret n°2007-916 du 15 mai 2007. Cette commission, présidée par M. Alain Bauer, est un organisme consultatif chargé de donner un avis au ministre de l’intérieur sur les évolutions techniques et les principes d’emploi des systèmes concourant à la vidéosurveillance. Cette commission n’a donc pas de compétences en matière de contrôle. En effet, l’article 10 de la loi du 21 janvier 1995 confie actuellement cette mission de contrôle aux commissions départementales de vidéosurveillance. Pourtant, la nécessité de disposer d’un organe de contrôle au niveau national se fait sentir. En effet, comme l’a indiqué le président de la CNIL, M. Alex Türk, devant notre Commission, le 2 décembre 2009 les contrôles des commissions départementales manquent d’homogénéité.
Le rapport d’information de la commission des Lois du Sénat (38) relève également que l’application de la loi du 21 janvier 1995 n’est pas homogène et que les commissions départementales rendent des décisions divergentes pour des dossiers de demande similaires. Ce rapport indique également que les moyens dont disposent ces commissions sont fort disparates, entraînant de très fortes différences dans le nombre de contrôles effectués et dans l’expertise dont disposent les membres de ces commissions.
Votre rapporteur observe que ce constat est partagé, de même que celui de la nécessité de disposer d’un organe chargé, au niveau national, d’un pouvoir de contrôle par évocation, parallèlement à celui des commissions départementales. Ainsi, il serait possible d’unifier la jurisprudence des commissions départementales et d’effectuer des contrôles lorsque les moyens de ces commissions sont insuffisants.
La question suivante se pose alors : à qui confier ce pouvoir de contrôle au niveau national ?
Le président de la CNIL, M. Alex Türk, a plaidé devant votre rapporteur pour que cette mission soit confiée à la CNIL. Il estime en effet que son institution dispose des moyens et de l’expertise pour mener à bien ces contrôles. En outre, il considère que cette solution serait la plus cohérente, compte tenu des compétences dont dispose la CNIL depuis 2004 (39) en matière de contrôle des dispositifs de vidéosurveillance dans les lieux non ouverts au public (40) et en matière de systèmes implantés dans les lieux publics lorsqu’ils sont couplés à une technique biométrique (de reconnaissance faciale par exemple). Dans ce dernier cas toutefois, la compétence de la CNIL ne vient pas remplacer celle du préfet et de la commission départementale mais s’y ajoute : la personne morale qui veut mettre en place un tel dispositif de vidéosurveillance doit donc à la fois demander une autorisation au préfet pour obtenir le droit de filmer la voie publique ou un lieu ouvert au public, et déposer une déclaration à la CNIL du traitement de données qui en résulte.
La coexistence de ces deux procédures est cependant parfaitement logique puisqu’elles répondent à des finalités bien distinctes qui doivent donc entraîner la coexistence de deux régimes juridiques différents. Votre rapporteur considère en effet que rien dans les compétences actuelles de la CNIL reliées à la vidéosurveillance ne la qualifie pour jouer un rôle de premier plan en matière de contrôle d’un visionnage d’images sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public. Il s’agit en effet d’une problématique bien particulière, qui explique l’existence d’un régime spécifique d’autorisation. Si un dispositif de vidéosurveillance pose, par ailleurs, des problèmes en matière de sécurité des données personnelles, par exemple parce qu’il est équipé d’un dispositif de reconnaissance faciale, il est bien évidemment nécessaire de le déclarer à la CNIL.
Cependant, cette compétence connexe de la CNIL en matière de vidéosurveillance se justifie uniquement en raison des caractéristiques spécifiques de certains systèmes de vidéosurveillance. Le contrôle de la CNIL ne saurait alors porter que sur les conditions de protection des données personnelles et non sur les principes d’emploi de la vidéosurveillance dans la sphère publique. Votre rapporteur partage donc l’avis de M. Alain Bauer, selon lequel la commission nationale de la vidéoprotection devrait s’occuper de ce qui constitue la nature même de l’espace public, comme la voie publique ou les transports, la CNIL étant chargée des espaces privés.
Afin de donner à la commission nationale de la vidéosurveillance cette compétence nationale en matière de contrôle, l’article 18 insère dans la loi du 21 janvier 1995 un article 10-2.
Le premier alinéa de l’article 10-2 pose le principe de l’existence de la commission, rebaptisée commission nationale de la vidéoprotection. Celle-ci est donc consacrée par la voie législative, ce qui est symboliquement important mais entraîne aussi des conséquences plus concrètes. En effet, alors que l’actuelle commission nationale de la vidéosurveillance n’a qu’une mission de conseil et d’expertise, la loi confie à la nouvelle commission « une mission générale de contrôle de la vidéoprotection ». L’intervention du législateur est donc justifiée dans la mesure où la compétence de contrôle de la vidéosurveillance est actuellement confiée par la loi aux commissions départementales de la vidéosurveillance.
Par ailleurs, cet alinéa précise que la commission nationale de la vidéoprotection est placée auprès du ministre de l’intérieur. Il ne s’agit donc pas d’une autorité administrative indépendante, mais d’une commission administrative. Ce choix est logique dans la mesure où cette commission nationale n’exercera pas l’ensemble de la mission de contrôle de la vidéosurveillance, mais viendra en appui aux commissions départementales, lesquelles sont des commissions administratives placées auprès des préfets, même si elles sont présidées par un magistrat du siège ou un magistrat honoraire.
Les deuxième, troisième et quatrième alinéas du nouvel article 10-2 fixent les compétences de la commission nationale de la vidéoprotection :
— celle-ci dispose tout d’abord d’une mission d’expertise à l’égard du ministre de l’intérieur, qui reprend l’actuelle mission de la commission telle qu’elle existe depuis 2007. Le projet de loi précise que cette mission concerne « les caractéristiques techniques, le fonctionnement ou l’emploi des systèmes de vidéoprotection ». À titre d’exemple, depuis 2006, la loi précise que « les systèmes de vidéosurveillance installés doivent être conformes à des normes techniques définies par arrêté ministériel » : on peut donc penser que la commission nationale jouera un rôle dans l’actualisation de ces normes techniques ;
— la commission se voit également confier une mission d’ordre plus général, au-delà des seules questions techniques. En effet, celle-ci pourra être saisie « de toute question relative à la vidéosurveillance » par le ministre de l’intérieur, un député, un sénateur ou une commission départementale de vidéoprotection. La commission jouera donc un rôle important dans le débat public sur la vidéoprotection, en contribuant à trouver un équilibre adéquat entre les nécessités de l’ordre public et la protection des libertés individuelles ;
— enfin, la commission remplira une mission entièrement nouvelle, qui justifie de lui attribuer un caractère législatif. En effet, si le projet de loi ne modifie pas les compétences des commissions départementales en matière de contrôle des dispositifs de vidéosurveillance, il institue une nouvelle forme de contrôle, confiée à la commission nationale. Afin de répondre aux critiques portant sur le caractère hétérogène des contrôles menés au niveau départemental, la commission nationale pourra se substituer aux commissions départementales et effectuer un contrôle de tout dispositif de vidéoprotection, autorisé en application de l’article 10 de la loi du 21 janvier 1995. Dans une telle hypothèse, la commission nationale disposera exactement des mêmes compétences que les commissions départementales : contrôle possible à tout moment (sauf en matière de défense nationale), possibilité de proposer la suspension ou la suppression des installations non-conformes.
Les six alinéas suivants précisent les grandes lignes de la composition de la commission où siègeront des représentants des personnes publiques et privées autorisées à installer des dispositifs de vidéosurveillance, des représentants des administrations chargées du contrôle, un membre de la CNIL, des parlementaires (deux députés et deux sénateurs) et des personnalités qualifiées. S’agissant des parlementaires, la commission a décidé que leur nomination devrait assurer une représentation pluraliste.
Cette composition se rapproche de la composition actuelle de la commission, telle qu’elle a été fixée par le décret n°2007-916 du 15 mai 2007 (41). La composition précise de la commission sera définie par décret en Conseil d’État. Toutefois, l’article 19 encadre le pouvoir réglementaire puisqu’il indique que la qualité de membre de la commission est incompatible avec la détention d’un intérêt direct ou indirect dans une entreprise exerçant des activités dans le domaine de la vidéoprotection. Compte tenu de l’existence de cette disposition, il pourrait être difficile de maintenir la présence d’un représentant de l’Union des sociétés de protection au sein de la commission.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 74 et CL 75 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 76 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je vous propose que les deux députés et les deux sénateurs appelés à siéger à la commission nationale de vidéoprotection soient désignés de telle façon que l’opposition soit représentée.
M. Jean-Christophe Lagarde. Cet amendement vise à ajouter les mots « de manière à assurer une représentation pluraliste ». Cela ne signifie pas nécessairement que l’opposition doit être représentée…
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 77 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 18 modifié.
Article 18 bis (nouveau)
(art. L. 282-8 du code de l’aviation civile)
Expérimentation des scanners corporels
Cet article est issu d’un amendement de M. Didier Quentin, repris par le rapporteur. Il propose à titre expérimental et pour une durée limitée, un usage restreint des scanners corporels dans les aéroports, afin que les autorités françaises soient en mesure d’apprécier l’intérêt de son déploiement.
Régulièrement, les technologies sont dépassées par l’imagination des terroristes. Aujourd’hui les explosifs peuvent être dissimulés d’une manière particulièrement discrète. Les industriels de la sécurité ont donc développé des procédés permettant d’améliorer ces contrôles, en particulier le scanner corporel qui permet de repérer tout ce qui peut être collé sur le corps et n’est pas détectable par les portiques (en particulier la céramique). En Europe, des expérimentations ont été menées à Londres, à Amsterdam et à Helsinki. Aux États Unis, 48 aéroports sont d’ores et déjà équipés de scanners corporels et une extension à 80 nouveaux aéroports est prévue.
Les résultats des expérimentations conduites à l’étranger montrent que l’efficacité des contrôles est multipliée par trois, mais ces évaluations étaient fondées sur le volontariat. Pour autant, la perspective du déploiement des scanners corporels, en lieu et place des portiques de sécurité, dans les aéroports européens provoque des réticences bien compréhensibles. Ces équipements, qui permettent de reconstituer une image du corps humain débarrassé de ses vêtements, sont susceptibles de constituer une atteinte à l’intimité des passagers du transport aérien.
Dans ces conditions, il semble préférable d’expérimenter le dispositif, en l’entourant de très fortes garanties, plutôt que d’attendre que ce genre d’appareils ne soient utilisés partout dans le monde et que la France soit contrainte, dans quelques années de les accepter, sans avoir un niveau de garanties adéquat.
Au contraire, l’article 18 bis propose une expérimentation fortement encadrée, basée sur le volontariat et pour une durée de trois ans. Au vu des résultats de cette expérimentation, les pouvoirs publics seront en mesure d’apprécier l’utilité des scanners corporels ainsi que la proportionnalité de la généralisation d’un tel dispositif au regard des libertés individuelles.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 35 de M. Didier Quentin.
Mme Delphine Batho. Je souhaiterais qu’il soit réservé, afin que nous entendions le ministre de l’intérieur sur le sujet.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Aucune objection.
L’amendement est réservé.
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Au cours de sa réunion de l’après-midi du mercredi 27 janvier 2010, la Commission adopte l’amendement CL 35 de M. Didier Quentin, repris par le rapporteur.
Chapitre IV
Protection des intérêts fondamentaux de la Nation
Article 19
(art. L. 1332-2-1 [nouveau] du code de la défense)
Autorisation d’accès aux installations d’importance vitale
L’article 19 insère un article L. 1332-2-1 au sein le code de la défense, créant une procédure d’autorisation pour l’accès à certaines installations d’importance vitale.
Cet article serait introduit au sein du chapitre 2 (« Protection des installations d’importance vitale »), du titre III, du Livre III de la partie 1 du code de la défense. Ce chapitre est consacré aux obligations de sécurité pesant sur les gestionnaires de certains établissements, installations ou ouvrages. Les opérateurs d’importance vitale sont désignés pour chaque secteur d’activités d’importance vitale par arrêté du ministre coordonnateur.
Douze secteurs d’activités d’importance vitale ont été déterminés par un arrêté du 2 juin 2006 : Activités civiles de l’État ; Activités militaires de l’État ; Activités judiciaires ; Activités militaires de l’État ; Alimentation, Communications électroniques, audiovisuel et information ; Énergie ; Espace et recherche ; Finances ; Gestion de l’eau ; Industrie ; Santé ; Transports.
En effet, face aux risques divers auxquels la communauté nationale est confrontée (terrorisme, cyber-attaques…), les citoyens attendent de l’État non seulement qu’il les protège contre les agressions directes et leurs conséquences, mais également qu’il garantisse la continuité des activités essentielles pour la vie nationale. C’est pourquoi, les personnes qui gèrent des installations d’importance vitales doivent se conformer à de strictes obligations de sécurité, et notamment prendre les mesures de protection adéquates, énumérées dans un plan de protection.
Ainsi, les opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages dont l’indisponibilité risquerait de diminuer d’une façon importante le potentiel industriel, militaire ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation, ou dont la destruction ou l’avarie pourrait présenter un danger grave pour la population, sont tenus de coopérer à la protection de leurs établissements, installations ou ouvrages contre toute menace, notamment à caractère terroriste.
En application de l’article L. 1332-2 du code de la défense, ces obligations peuvent par ailleurs être étendues, par arrêté du préfet de département, aux établissements mentionnés par l’article L. 511-1 du code de l’environnement (42) et aux établissements comprenant une installation nucléaire de base.
Ce dispositif n’est cependant pas complet dans la mesure où il ne comporte pas de dispositions relatives à l’accès à ces installations d’importance vitale.
Certes, parmi les installations d’importance vitales, certaines sont également régies par d’autres dispositions qui organisent une procédure d’accès réglementé. C’est ainsi que l’accès aux zones réservées des aérodromes (43) et des ports (44), et l’accès aux lieux de préparation et de stockage du fret des aéroports (45) sont conditionnés à une habilitation délivrée par le préfet, après enquête administrative.
Le présent article a donc pour objet de mettre en œuvre une procédure d’habilitation préalable pour permettre l’accès aux installations d’importance vitale. Ce dispositif s’inspire de procédures d’habilitation existantes :
— dans tous les cas, l’accès à tout ou partie de ces zones peut être réglementé par le gestionnaire de l’établissement, installation ou ouvrage ;
— la décision d’autorisation d’accès pourra être précédée d’une demande d’avis à l’autorité administrative, dans des conditions et selon les modalités qui seront décidées par décret en Conseil d’État. Un opérateur d’importance vitale n’aura donc pas systématiquement à demander une enquête administrative pour autoriser l’accès à l’ensemble de ses installations.
Actuellement, c’est le décret n° 2006-212 du 23 février 2006 relatif à la sécurité des activités d’importance vitale (SAIV), aujourd’hui codifié aux articles R. 1332-1 et suivants du code de la défense, qui précise les conditions d’application des articles L. 1332-1 et suivants du code de la défense.
Le décret prévoit notamment que, sous la responsabilité d’un ministre coordinateur, une Directive nationale de sécurité (DNS) détermine les menaces, envisageables pour chaque secteur. En fonction de cette analyse, pour chaque secteur, les DNS préconisent les mesures de vigilance, de prévention et de protection à prendre. La possibilité de réglementer l’accès à tout ou partie des points d’importance vitale ou à certaines zones de ceux-ci, après avis de l’autorité administrative, pourrait faire partie des mesures à envisager dans le cadre des directives nationales de sécurité. D’après les informations communiquées à votre rapporteur, le décret prévoirait que les arrêtés classifiés fixant les DNS fixeraient une convention-type déterminant les modalités d’accès aux points d’importance vitale. C’est donc au cas par cas que la convention préciserait s’il y a lieu ou non de réglementer l’accès à certaines zones d’un point d’importance vitale ;
— pour rendre son avis, l’autorité administrative procèdera à une enquête administrative, donnant lieu à consultation des fichiers visés à l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, à l’exception des fichiers d’identification. Peuvent donc être consultés les fichiers d’antécédents judiciaires (STIC et JUDEX), les fichiers de personnes recherchées (FPR) ou les fichiers des services chargés de l’information générale (traitement de données relatif à la prévention des atteintes à la sécurité publique) ou des services de renseignement, (CRISTINA). En revanche, des fichiers comme le FAED (fichier automatisé des empreintes digitales) ou le FNAEG (fichier national automatisé des empreintes génétiques) ne pourront pas être consultés car il s’agit de fichiers d’identification.
Le projet de loi prévoit que les personnes concernées sont informées qu’elles font l’objet d’une enquête administrative.
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La Commission adopte l’article 19 sans modification.
La Commission examine l’amendement CL 16 de M. Philippe Goujon.
M. Philippe Goujon. Je propose de fixer à 100 millions d’euros le montant maximum de la responsabilité civile des entreprises qui assurent des prestations de sûreté aéroportuaire, en cas de dommage causé par un acte terroriste. Les très grandes difficultés que ces entreprises rencontrent actuellement pour couvrir les risques terroristes, auxquels le secteur du transport aérien est particulièrement exposé, pourraient entraîner le désengagement d’acteurs majeurs du secteur – ce qui placerait l’État devant la nécessité soit de remplir lui-même ces missions, soit d’accepter l’apparition d’une multitude d’intervenants moins fiables.
Ce type de limitation a déjà été institué : la loi du 30 octobre 1968 a ainsi fixé le plafond à 700 millions d’euros pour les centrales nucléaires.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement, qui pourrait être considéré comme un cavalier législatif, pose problème sur le fond : si la garantie est limitée à 100 millions, qui paiera au-delà de cette somme ? Si ce devait être l’État, l’amendement serait irrecevable. Dans le cas contraire, le risque ne serait plus couvert, ce qui ne paraît pas opportun.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous pourrons interroger le ministre sur ce sujet.
La Commission rejette l’amendement.
Article 20
(art. L. 2371-1 [nouveau] du code de la défense ; art. 431-13 [nouveau] du code pénal, art. 656-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Protection des agents des services de renseignement
Le paragraphe I de l’article 20 modifie le code de la défense afin d’autoriser les agents des services de renseignement à faire usage d’une fausse identité ou d’une fausse qualité ; le paragraphe II modifie le code pénal pour sanctionner les révélations de l’identité, réelle ou d’emprunt, des agents et de leurs sources ; enfin le paragraphe III insère dans le code de procédure pénale un article relatif aux dépositions des agents des services de renseignement.
art. L. 2371 du code de la défense
Usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité par les agents des services de renseignement
L’article 20 insère en premier lieu (I) un titre VII au livre III (« régimes juridiques de défense d’application permanente ») de la deuxième partie du code de la défense. Ce titre, dénommé « Du renseignement » comporterait un chapitre unique, lui-même composé d’un seul article L. 2371-1 autorisant les agents des services de renseignement à faire usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité.
1. Le régime juridique actuel du recours à une identité d’emprunt ou à une fausse qualité par les agents des services de renseignement
Les services de renseignement français, comme l’ensemble de leurs homologues dans le monde, travaillent dans la discrétion, notion intrinsèquement liée à leur activité. Dans ce cadre, l’utilisation d’une fausse identité ou d’une fausse qualité sont des pratiques courantes de ces services, et tout particulièrement de services qui sont spécifiquement chargées de mener des actions clandestines, telle la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).
Pourtant, en l’absence de disposition législative spécifique, le cadre juridique actuel interdit le recours à une identité d’emprunt ou à une fausse qualité. De tels usages sont mêmes susceptibles d’entraîner des poursuites pénales : l’article 433-19 du code pénal punit ainsi d’un an d’emprisonnement et de 50 000 euros d’amende le fait de prendre, dans un acte public ou administratif, un nom autre que celui assigné par l’état civil ; l’article 313-1 punissant les actes d’escroquerie de cinq ans d’emprisonnement et de 375 000 euros d’amende serait également susceptible d’être invoquée dans telles conditions…
Les seules dispositions permettant l’usage d’un faux nom ou d’une fausse qualité concernent les opérations d’infiltration prévues dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée. Les articles 706-73 et suivants du code de procédure pénale organisent ainsi les opérations d’infiltration : celles-ci ont lieu dans un cadre de police judiciaire, sous le contrôle d’un magistrat et ne peuvent être menées que par des officiers ou agents de police judiciaire. De même, l’article 67 bis du code des douanes autorise les agents des douanes à faire usage d’une identité d’emprunt dans le cadre d’une opération d’infiltration. En revanche les agents des services de renseignement (46)ne peuvent pas légalement recourir à une identité d’emprunt.
À l’inverse, de nombreux services de renseignement de pays étrangers peuvent bénéficier de dispositifs juridiques leur permettant d’utiliser de faux noms ou de fausses qualités. Ces dispositions vont même parfois beaucoup plus loin, comme la pratique du « warrant » des services de renseignement britanniques, qui énumère au cas par cas, mission par mission, la liste des actions illégales autorisée dans un but précis pour une mission donnée.
De plus, même en l’absence de poursuites, peu probables en l’espèce, il est essentiel de pouvoir sécuriser juridiquement l’action des agents sous couverture et de faciliter le déroulement des missions de défense et de sécurité nationale menées par les services de renseignement. La réussite même de la mission exige en effet que la couverture utilisée soit particulièrement fiable afin d’éviter qu’elle ne puisse être démasquée, y compris à l’occasion d’un contrôle frontalier ou d’un contrôle d’identité. En effet, l’utilisation de faux papiers, même de très bonne qualité, ne suffit pas pour établir l’identité d’une personne, il convient en effet que les données inscrites correspondent à celles présentes dans les traitements automatisés (fichiers des cartes d’identité, des passeports, des permis de conduire).
Enfin, le fait que ces dispositions concernent au premier chef l’action de la DGSE, qui agit uniquement à l’étranger, ne remet pas en cause l’utilité d’un dispositif applicable uniquement sur le territoire national. En effet, la qualité de la couverture d’un agent sous identité d’emprunt en mission à l’étranger exige que celui-ci bénéficie de cette identité avant même son départ en mission et continue à en bénéficier lors de ses retours en France. En outre, pour la protection de l’agent et de sa famille, l’existence d’un cadre juridique est importante. À titre d’exemple, le rapatriement en France du corps d’un agent tué en mission sous une fausse identité est source de très importantes complications administratives.
Le premier alinéa du nouvel article L. 2371-1 du code de la défense autorise les agents des services spécialisés de renseignement à faire usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité.
Ces dispositions peuvent donc être utilisées par l’ensemble des agents des services de renseignement, c’est-à-dire l’ensemble des personnels rattachés à un tel service, quels que soient leur statut et la durée de la mission : les « agents » concernés peuvent donc être recrutés comme titulaire ou personnel contractuel. Dans cette dernière hypothèse, il peut s’agir d’un contrat à durée déterminée ou indéterminée.
En ce qui concerne les « services spécialisés de renseignement » qui pourront bénéficier de ces dispositions, le dernier alinéa de l’article L. 2371-1 précise qu’ils seront désignés par arrêté du Premier ministre parmi les services mentionnés à l’article 6 nonies de l’ordonnance 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (47), à savoir « services spécialisés [de renseignement] placés sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l’économie et du budget (48) »
M. Bernard Bajolet, coordonnateur national du renseignement, a indiqué que l’arrêté du Premier ministre pourrait ne pas retenir certains services de renseignement qui n’ont pas besoin de recourir à des agents sous couverture, comme la cellule de renseignement financier Tracfin.
La procédure retenue encadre la possibilité de recourir à une identité d’emprunt ou à une fausse qualité :
— tout d’abord, le recours à cette pratique est limité à « l’exercice d’une mission intéressant la défense et la sécurité nationale ». L’utilisation d’une fausse identité ou d’une fausse qualité par un agent d’un service de renseignement pour mener une mission étrangère à ces objectifs de défense et de sécurité nationale serait donc susceptible d’entraîner des poursuites pénales ;
— la décision de recourir à une fausse identité ou à une fausse qualité n’est pas directement prise par l’agent concerné, mais par son supérieur hiérarchique, c’est-à-dire « l’agent chargé de superviser ou de coordonner la mission ».
Compte tenu de l’autorisation donnée par le premier alinéa de l’article L. 2371-1 de recourir à une identité d’emprunt ou à une fausse qualité, le deuxième alinéa institue logiquement une immunité pénale au bénéfice des agents utilisant un tel titre ou une telle identité. Afin de rendre le dispositif opérationnel, cette immunité pénale est également étendue aux actes « des personnes requises à seule fin d’établir ou de permettre l’usage de l’identité d’emprunt ou de la fausse qualité ». En effet, un employé de l’état civil ou un agent de préfecture qui prêterait son concours à l’établissement d’une fausse identité encourt actuellement les peines prévues par l’article 441-4 du Code pénal en cas de faux dans une écriture publique ou authentique ou d’usage de ce faux (10 ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende). Ces infractions sont même de nature criminelle (15 ans de réclusion criminelle et 225 000 euros d’amende) lorsqu’elles sont commises par une personne qui est chargée d’une mission de service public et agit dans l’exercice de sa mission.
La Commission a estimé que ces personnes ayant permis d’établir l’identité d’emprunt d’un agent des services de renseignement ne devaient pas non plus encourir les sanctions civiles prévues à l’article 50 du code civil à l’encontre des employés de l’état civil qui contreviennent aux règles d’établissement des actes d’état civil.
art. 431-13 du code pénal
Création d’un délit de révélation de l’identité d’emprunt ou réelle d’un agent des services de renseignement
Le II de l’article 20 insère dans le chapitre III (« Des autres atteintes à la défense nationale ») du titre Ier (« Des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ») du livre IV (« Des crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique ») du code pénal une section 3, dénommé « Des atteintes aux services spécialisés de renseignement ». Ce chapitre serait composé d’un seul article, l’article 431-13, sanctionnant le fait de révéler l’identité d’emprunt ou réelle d’un agent des services de renseignement ou de l’une de ses sources.
L’existence d’une sanction pénale dissuasive est en effet essentielle afin de préserver la confidentialité des agents sous couverture. Dans de tels cas, la révélation de la véritable identité d’un agent met en péril le succès de sa mission, voire sa vie. Il est également nécessaire de protéger les agents des services de renseignement et leurs sources de toute révélation concernant leur lien avec un service de renseignement, même lorsqu’ils n’agissent pas sous couverture. En effet, la révélation publique d’un tel lien rendra bien souvent inutile la poursuite de leur collaboration avec ce service. S’agissant des sources utilisées dans des domaines très sensibles (lutte contre le terrorisme…), la révélation de leur collaboration avec un service de renseignement est également dramatique, tant pour la vie même de la source que pour la crédibilité du service.
Ainsi, le nouvel article 431-21-1 du code pénal est directement inspiré de l’article 706-84 du code de procédure pénale qui prévoit une incrimination et des circonstances aggravantes similaires en ce qui concerne la révélation de l’identité réelle d’un agent infiltré dans le cadre d’une procédure judiciaire.
● Le premier alinéa de l’article définit les éléments constitutifs du nouveau délit et fixe les peines applicables (cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende) en règle générale (les alinéas suivants prévoyant des situations particulières).
Ainsi, le délit est constitué dès lors qu’une personne révèle, en connaissance de cause, une information pouvant conduire, directement ou indirectement, à la découverte de l’usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité ou de l’identité réelle d’un agent des services de renseignement ou à la découverte de son appartenance à un service de renseignement :
— l’information doit constituer une révélation, c’est-à-dire le fait de rendre public ce qui était caché ou secret. Dans le cas d’une fausse identité ou d’une fausse qualité, une telle information constituera toujours une révélation. Il n’en sera pas de même pour les informations concernant l’appartenance à un service de renseignement, qui n’est pas toujours une information secrète ;
— la révélation doit être faite « en connaissance de cause ». Certes, en droit pénal, il n’y a pas de crime ou de délit sans intention de le commettre. Pour autant, cette précision semble nécessaire afin de ne pas sanctionner une personne diffusant sciemment une information dont elle ignore qu’elle est susceptible d’entraîner la découverte de l’identité d’un agent des services de renseignement ;
— l’information révélée doit pouvoir conduire, directement ou indirectement, à la découverte de l’usage d’une identité d’emprunt ou d’une fausse qualité ou de l’appartenance à un service de renseignement. Sont ainsi visées non seulement la diffusion d’informations permettant directement de connaître l’identité réelle ou d’emprunt d’un agent des services de renseignement, par exemple en donnant le nom réel ou la fonction exacte d’un agent travaillant sous couverture, mais aussi les informations qui permettent indirectement d’avoir la connaissance de tels secrets, par exemple un article de presse indiquant qu’un service de renseignement dispose d’une source fiable dans une cellule terroriste précisément identifiée.
● Le deuxième alinéa prévoit une première circonstance aggravante. En effet, les peines sont portées à sept ans d’emprisonnement et à 100 000 euros d’amende lorsque la révélation a eu pour conséquence « une atteinte à l’intégrité physique ou psychique » à l’encontre des personnes protégées par cet article ou à l’encontre de leurs proches (conjoint, partenaire lié par un PACS, descendants ou ascendants directs).
Une telle circonstance aggravante existe déjà, au troisième alinéa de l’article 706-84 du code pénal, en cas de révélation de l’identité d’un agent infiltré dans un cadre judiciaire ayant causé « des violences, coups et blessures ». cette dernière formulation avait été reprise dans le texte initial du projet de loi bien qu’elle soit incorrecte.
En effet, le code pénal, depuis 1994, ne connaît que les « violences », l’incrimination pour « coups et blessures » ayant alors disparu. C’est pourquoi votre Commission a préféré retenir l’existence d’une circonstance aggravante dès que la révélation a entraîné la commission de l’une des infractions prévues au chapitre II (« Des atteintes à l’intégrité physique ou psychique de la personne ») du titre II du livre deuxième du code pénal. (49)
Il appartiendra aux magistrats d’apprécier la réalité du lien de causalité entre la révélation et les violences qui s’en sont suivies (50).
L’existence de cette circonstance aggravante montre l’importance que le législateur attache à la protection des agents des services de renseignement, au même titre que celle des agents infiltrés dans un cadre judiciaire. En effet, il est très inhabituel de faire dépendre le quantum de peine applicable à un auteur en fonction de l’intervention d’un tiers, lequel ne risque pas les mêmes peines. Ainsi, une personne qui commettrait une violence entraînant une ITT inférieure à huit jours sur une personne dont l’identité réelle a été révélée risquerait une simple contravention. Mais ce geste permettrait de faire condamner l’auteur de la révélation à une peine de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende.
● Le troisième alinéa prévoit d’alourdir encore les peines encourues (10 ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende) lorsque la révélation a « causé » la mort de l’agent, de la source ou de l’un de ses proches. Bien que cette précision soit inutile, le projet de loi rappelle que l’existence de cette disposition est sans préjudice de l’application des dispositions des articles 221-1 à 221-11 consacrés aux atteintes à la vie de la personne. En conséquence, si la révélation fautive peut être analysée comme un acte directement lié à la commission de l’homicide, son auteur sera poursuivi pour complicité, et encourra donc les mêmes peines que l’auteur des faits.
● Le quatrième alinéa permet de punir de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la révélation d’une information protégée par l’article 431-13 lorsqu’elle est commise, par imprudence ou par négligence, par une personne dépositaire de cette information (51).
En effet, l’article 121-3 du code pénal énumère les cas dans lesquels il est possible d’instituer des délits non intentionnels, à savoir, « lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ».
L’hypothèse visée au quatrième alinéa de l’article 431-13 correspond parfaitement à cette définition. Il semble en effet normal d’exiger des personnes dépositaires, soit par état ou profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire ou permanente, d’une information aussi sensible qu’elles fassent preuve de précautions particulières pour éviter toute fuite. Cette incrimination de l’imprudence ou de la négligence reprend d’ailleurs les termes utilisés pour réprimer la compromission, par imprudence ou négligence, d’un secret de la défense nationale par une personne dépositaire (article 413-10 du code pénal). Dans les deux cas, le fait de détenir une information dont la diffusion est susceptible de compromettre les intérêts fondamentaux de la Nation justifie la mise en jeu de la responsabilité pénale en cas d’imprudence ou de négligence.
● Le dernier alinéa précise que les dispositions sur la pénalisation des révélations liées à l’appartenance à un service de renseignement sont applicables à la révélation de la qualité de source ou de collaborateur occasionnel d’un service de renseignement.
En effet, l’efficacité d’un service de renseignement repose en grande partie sur sa capacité à collecter des informations dans des milieux hostiles. Pour cela, le recrutement de personnes appartenant à ces milieux permet d’obtenir des informations très précieuses. Il est cependant bien évident que l’efficacité du système des « sources humaines » exige une confidentialité absolue. D’une façon générale, seul l’officier traitant d’une source connaît son identité précise. Il est donc vital d’interdire la révélation du lien entre une source et un service de renseignement. Il faut d’ailleurs noter que ces dispositions seront applicables à la révélation de la qualité de source, y compris par la source elle-même.
Le texte permet également de protéger la confidentialité de tout collaborateur occasionnel d’un service de renseignement (52), c’est-à-dire de toute personne pouvant être amené à apporter son concours à une mission de renseignement, notamment en apportant des moyens logistiques ou autre (interprétariat…).
art. 656-1 du code de procédure pénale
Création d’une procédure spécifique de déposition des agents des services de renseignement
Le III de l’article 19 du projet de loi insère au sein du livre quatrième du code de procédure pénale un nouveau titre IV bis (« De la manière dont sont reçues les dépositions des personnels des services spécialisés de renseignement »), comportant un seul article.
En effet, actuellement, aucun régime particulier n’est prévu si un agent d’un service de renseignement est amené à déposer comme témoin devant une juridiction sur des faits dont il a eu connaissance à l’occasion d’une mission de renseignement. Pourtant, le fait même de témoigner donne des indications sur la présence d’un agent d’un service de renseignement dans un lieu, information qui devrait normalement rester secrète. Ainsi, il n’est par exemple pas souhaitable qu’un agent de la DCRI qui, au cours la surveillance d’un objectif, est témoin d’une infraction de droit commun doive donner son identité réelle au cours d’une audience publique. Des missions à l’étranger peuvent également donner lieu à témoignage devant des juridictions françaises, susceptible de remettre en cause l’anonymat de l’agent, et donc sa protection. D’après le coordonnateur du renseignement, M. Bernard Bajolet, une dizaine d’agents de la DGSE ont été requis de témoigner sous leur identité réelle depuis 1991.
Il existe certes la procédure du témoignage sous anonymat prévu par les articles 706-57 à 706-63 du code de procédure pénale, mais elle n’est pas automatique et est réservée aux affaires d’une certaine gravité. Une autre disposition a été créée par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme : elle permet aux officiers et agents de police judiciaire affectés dans les services de lutte contre le terrorisme de ne pas apparaître nominativement dans les procédures judiciaires, mais sous un numéro d’immatriculation administrative délivré par le Procureur général, notamment lorsqu’ils sont appelés à témoigner (article 706-24 du CPP). Ce dispositif utile concerne certes les services de renseignement, mais dans le cadre très strict de leurs activités de police judiciaire dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
Ainsi, la mise en œuvre d’un statut des activités de renseignement tel que préconisé par le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a naturellement conduit le Gouvernement à proposer la création d’une procédure générale de témoignage des agents des services de renseignement.
Le nouvel article 656-1 prévoit ainsi que l’identité réelle des agents des services de renseignement (53) ne doit jamais apparaître au cours d’une procédure où leur témoignage a été requis sur des faits dont ils ont eu connaissance au cours d’une mission intéressant la défense ou la sécurité nationale. Afin de maintenir la confidentialité de l’identité de ces agents amenés à témoigner, plusieurs précautions sont prévues :
— les auditions sont reçues dans des conditions permettant la garantie de leur anonymat : leur identité ne doit donc jamais être citée au cours des débats ;
— les questions qui leur sont posées ne doivent pas permettre de révéler, directement ou indirectement, leur véritable identité ;
— si une confrontation doit être organisée entre un agent des services de renseignement et une personne mise en examen, elle est réalisée dans les conditions prévues par l’article 706-61 du CPP, applicables aux témoins « sous X » : la déposition devra donc être réalisée par l’intermédiaire d’un dispositif technique permettant l’audition du témoin à distance, en rendant sa voix non identifiable.
Ce dispositif permettra de protéger l’identité des agents des services de renseignement, tout en leur permettant d’apporter leur concours à la justice. Toutefois, comme c’est la règle dans d’autres types de procédure où l’anonymat est préservé (54), l’article 656-1 précise qu’aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement des déclarations recueillies dans de telles conditions.
Enfin, la possibilité de déposer anonymement concerne uniquement les procédures dans lesquelles les agents des services de renseignement sont entendus en qualité de témoin. Elle ne peut en aucun cas être utilisée au cours de procédures judiciaires dans lesquelles ces agents seraient entendus en tant que prévenus.
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* *
Mme Delphine Batho. Je comprends bien qu’il puisse être nécessaire de protéger la véritable identité des agents des services de renseignement dans certaines circonstances. Cependant, au regard de certaines affaires passées, je m’interroge sur le mécanisme proposé, qui semble pouvoir assurer une sorte d’impunité systématique. Ne faudrait-il prévoir des garanties, en s’inspirant de ce qui existe en matière de levée du secret défense ?
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 78 du rapporteur.
Puis elle est saisie de son amendement CL 79.
M. le rapporteur. Cet amendement répare un oubli : les officiers d’état civil qui contribuent à l’établissement de l’identité d’emprunt d’un agent des services de renseignement doivent échapper non seulement aux sanctions pénales, mais aussi aux sanctions civiles.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 80 du rapporteur.
M. le rapporteur. C’est un amendement de précision.
Mme Delphine Batho. Pourriez-vous nous indiquer la liste des services de renseignement dont les agents pourront recourir à une identité d’emprunt ?
M. le rapporteur. Mon amendement précise qu’il s’agit des services désignés par arrêté du Premier ministre parmi les services cités dans la loi créant la délégation parlementaire au renseignement, à savoir les « services spécialisés placés sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l’économie et du budget » : DGSE, DCRI, TRACFIN, DPSD, DRM, Douanes.
Mme Delphine Batho. Nous reviendrons sur ce sujet.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine l’amendement CL 81 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à améliorer la codification.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination CL 82 du rapporteur, ses amendements de précision CL 83 et CL 84, ainsi que son amendement rédactionnel CL 85.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL1 de la commission de la défense.
M. Franck Gilard, suppléant M. Marc Joulaud, rapporteur pour avis de la commission de la défense. Il s’agit de corriger une erreur rédactionnelle en remplaçant, à l’alinéa 15, le mot « paragraphe » par le mot « chapitre ».
M. le rapporteur. Le chapitre ne comportant qu’un seul article, je suggère d’utiliser plutôt le mot « article ».
La Commission adopte l’amendement CL 1 rectifié.
Puis elle adopte successivement les amendements CL 86, CL 87, CL 88, CL 89, CL 90 et CL 91 du rapporteur, tous rédactionnels.
Elle adopte l’article 20 modifié.
Article 20 bis (nouveau)
(art. 7 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006)
Consultation des fichiers des déplacements internationaux
par les agents de la DGSE
L’article 20 bis, issu d’un amendement du rapporteur, modifie l’article 7 de la loi du 23 janvier 2006 qui autorise trois types de collectes des données des passagers du transport international de voyageurs :
— les données du fichier national transfrontière (FNT), alimenté automatiquement à partir des bandes de lecture optique des documents de voyage et des données figurant sur les cartes d’embarquement et de débarquement ;
— les données du fichier des passagers aériens (FPA), ce sont les données collectées par les entreprises de transport international au moment de l’enregistrement et dont elles disposent au moment de l’embarquement (données dites « APIS »). Ce traitement n’a été mis en œuvre que de façon expérimentale, concernant uniquement certains pays présentant un risque important en matière de terrorisme ;
— les données enregistrées lors de la réservation du titre de transport, dites données PNR (passenger name record) peuvent également être collectées et traitées. Aucun traitement enregistrant ces données n’a cependant encore été créé.
L’observation des déplacements internationaux est une nécessité impérative pour lutter contre le terrorisme, ce qui explique que les agents de la Direction centrale du renseignement intérieur aient accès à ces données. Paradoxalement, les agents de la Direction générale de la sécurité extérieure, chargée du renseignement à l’extérieur du territoire, n’y ont pas accès. Pourtant, de par leur nature, les données sur les déplacements internationaux concernent autant la DCRI que la DGSE puisqu’elles permettent non seulement d’avertir les services sur l’arrivée en France de personnes suspectes, elles intéressent alors au premier chef la DCRI, mais aussi sur le parcours de certaines personnes surveillées dans des pays « à risque », information particulièrement importante pour la DGSE. Le présent article vise donc à permettre l’accès direct de certains agents habilités de la DGSE aux traitements autorisés par l’article 7 de la loi anti-terroriste de 2006.
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La Commission examine l’amendement CL 192 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à réparer un oubli de la loi anti-terroriste de janvier 2006, en permettant à la DGSE d’avoir accès à certains fichiers.
Mme Delphine Batho. Lesquels ?
M. le rapporteur. Il s’agit du fichier national transfrontière et du fichier des passagers du transport aérien – qui contient les données relatives aux voyageurs à destination ou en provenance de pays « à risque ».
Mme Delphine Batho. J’espère que la DGSE avait déjà accès à ces fichiers…
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel après l’article 20.
Article 21
(art. 33-1 ; 33-2 ; 33-3 ; 33-4 ; 33-5 et 33-6 [nouveaux] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983)
Encadrement des activités d’intelligence économique
L’article 21 du projet de loi a pour but d’encadrer les activités privées d’intelligence économique.
La loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité comprend quatre titres : le premier est consacré aux activités privées de surveillance et de gardiennage, de transport de fonds et de protection physique des personnes (titre Ier), le deuxième aux activités des agences de recherches privées (titre II), le troisième aux dispositions applicables à Mayotte (titre III) et le quatrième aux dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (titre IV).
L’article 21 du présent projet de loi ayant pour objet d’élargir le champ d’application de la loi de 1983 aux activités d’intelligence économique, il crée donc au sein de cette loi un nouveau titre, intitulé « De l’activité privée d’intelligence économique ». Ce titre nouveau deviendrait le titre III, s’intercalant immédiatement après les titres Ier et II, qui traitent chacun d’une activité privée de sécurité. Par voie de conséquence, les actuels titres III et IV de la loi deviendraient les titres IV et V.
art. 33-1 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983
Champ d’application des dispositions encadrant les activités d’intelligence économique
L’article 33-1, nouveau, de la loi du 12 juillet 1983 fixe le champ d’application du nouveau régime applicable aux activités d’intelligence économique. Cette question est essentielle puisque l’ensemble des entreprises et personnes entrant dans ce cadre est soumis à un régime juridique spécifique, comprenant notamment l’obligation d’un agrément préalable et constituant donc une exception au principe de liberté des services.
Selon le projet de loi tel que modifié par la Commission, sont considérées comme activités d’intelligence économique celles qui « Pour la sauvegarde de l’ordre public, en particulier de la sécurité économique de la nation et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique, sont soumises aux dispositions du présent titre les activités privées de sécurité consistant dans la recherche et le traitement d’informations sur l’environnement économique, commercial, industriel ou financier d’une ou plusieurs personnes physiques ou morales, destinées soit à leur permettre de se protéger des risques pouvant menacer leur activité économique, leur patrimoine, leurs actifs immatériels ou leur réputation, soit à favoriser leur activité en influant sur l’évolution des affaires ou les décisions de personnes publiques ou privées ».
Ainsi seraient considérées comme activités d’intelligence économique celles qui répondent aux critères suivants :
— un critère d’exclusion de certaines activités : ne sont pas concernées par cette législation spécifique les activités exercées par un service public administratif. En effet, l’objectif du projet de loi est de réglementer les activités privées d’intelligence économique. Celles qui sont menées par la puissance publique font l’objet des formes de contrôle de droit commun pour les activités administratives (contrôle par les inspections, contrôle parlementaire…).
Par ailleurs, le deuxième alinéa de l’article 33-1 exclut également du champ d’application de la loi les activités d’officiers publics ou ministériels (55), d’auxiliaires de justice (56) et des entreprises de presse. Votre rapporteur considère que les activités ainsi visées sont celles menées à titre principal dans le cadre de ces professions. Ainsi, les recherches faites par un avocat pour assurer la défense d’un client ou celles faites par un journaliste pour préparer un article ne peuvent pas être considérées comme des activités d’intelligence économique. En revanche, le seul fait d’appartenir à l’une des catégories visées par le deuxième alinéa de l’article 33-1 ne vaut pas autorisation de mener en parallèle des activités d’intelligence sans disposer d’un agrément et d’une autorisation ;
— un critère lié à des exigences d’ordre public. Le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale indiquait que les activités d’intelligence économique devaient être exercées dans le but « de préserver l’ordre public et la sécurité publique ». Cette rédaction n’était pas appropriée car elle sous-entendait une participation directe de personnes privées à des missions régaliennes de l’État. M. Hervé Séveno, président de la FéPIE, a d’ailleurs estimé que l’immense majorité de ces adhérents ne se reconnaissaient pas dans cette définition. Interrogé sur les raisons de cette rédaction, M. Bernard Bajolet, coordonnateur national du renseignement, a reconnu qu’elle était inadaptée et a expliqué que la référence à « la préservation de l’ordre public et de la sécurité publique » avait pour but de permettre de déroger à la liberté d’établissement prévue par la directive « services ».
En effet, l’article 16 de la Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur précise qu’il est possible de subordonner l’accès à une activité de service, ou son exercice sur leur territoire, à des exigences dans des conditions très strictes : une dérogation à la liberté d’établissement est notamment possible si elle est « justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement ». En l’espèce, la mise en œuvre d’une législation spécifique, soumettant les professionnels de l’intelligence économique à des procédures d’agrément et d’autorisation est effectivement justifiée par des raisons tenant à la préservation de la sécurité et de l’ordre publics. L’absence d’encadrement de ce secteur conduit à des dérives (espionnage industriel, campagnes de déstabilisation, consultation illégale de fichiers…) qui ont des conséquences négatives en terme de sécurité et d’ordre publics. Pour autant, la finalité des entreprises et personnes privées qui mènent des activités d’intelligence économique n’est pas de préserver l’ordre public et la sécurité publique.
Une nouvelle rédaction de la définition des activités d’intelligence économique s’imposait donc sur ce point : la Commission a donc retenu une définition justifiant le recours à la dérogation à la Directive « services ». En effet, cette définition explique que le recours à un régime d’autorisation se justifie « pour la sauvegarde de l’ordre public », puisque les dérives du secteur de l’intelligence économique sont susceptibles de remettre en cause « la sécurité économique de la nation et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique » ;
— un critère lié à la nature des activités menées dans ce cadre. Constituent des activités d’intelligence économique celles consistant « dans la recherche et le traitement d’informations sur l’environnement économique, commercial, industriel ou financier d’une ou plusieurs personnes physiques ou morales, destinées soit à leur permettre de se protéger des risques pouvant menacer leur activité économique, leur patrimoine, leurs actifs immatériels ou leur réputation » (volet défensif de l’intelligence économique), « soit à favoriser leur activité en influant sur l’évolution des affaires ou les décisions de personnes publiques ou privées » (volet offensif de l’intelligence économique). Le choix d’une définition très précise des activités visées s’explique par la nécessité de cantonner strictement le champ d’application du régime d’encadrement dérogatoire des activités d’intelligence économique.
La rédaction initiale du Gouvernement était, à l’inverse, beaucoup trop restrictive puisque l’activité d’intelligence économique était considérée comme visant « à collecter et traiter des informations non directement accessibles au public et susceptibles d’avoir une incidence significative pour l’évolution des affaires ». Là encore, cet élément de définition a fait l’objet de remarques au cours des auditions organisées par votre rapporteur. Le directeur central du renseignement intérieur, M. Bernard Squarcini, a ainsi jugé indispensable de préciser que la référence à la collecte d’informations « non directement accessibles au public » ne saurait signifier le droit, pour les professionnels de l’intelligence économique, de recueillir des informations dans un cadre non légal. Certes, le recours à des professionnels de l’intelligence économique s’explique parfois par la maîtrise de certains outils de collecte de l’information qui, sans être illégaux, ne sont effectivement pas directement accessibles au public, comme certains moteurs de recherche spécialisés par exemple, ou exigent le recours à des experts dans des domaines spécialisés. Cependant, une grande partie des activités d’intelligence économique repose sur la collecte et l’analyse d’informations qui sont accessibles au public, les « sources ouvertes ». Dans certaines circonstances, il peut arriver qu’une entreprise d’intelligence économique recherche des informations à caractère personnel : cette recherche s’effectuera alors dans le cadre légal et réglementaire des activités de recherche privée, soit que l’entreprise dispose elle-même d’un agrément à ce titre soit, cas le plus fréquent, qu’elle sous-traite la recherche d’informations à un agent privé de recherche.
Enfin, par rapport à la définition du projet de loi initiale, celle retenue par la Commission a un autre avantage, elle ne se limite pas aux seules personnes dont l’activité « principale » est l’intelligence économique. Cette restriction risquait d’induire des détournements, en ne permettant pas d’encadrer l’activité accessoire d’intelligence économique effectuée par des personnes publiques ou morales dont ce n’est pas l’activité principale (cabinets de conseils, agents privés de recherche…). Le recours à ces derniers aurait pu alors être préféré par des clients recherchant des prestations à la limite de la légalité, ce qui constituerait en outre une distorsion de concurrence.
art. 33-2 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983
Agrément des dirigeants des entreprises d’intelligence économique
L’article 33-2 définit les conditions d’agrément des dirigeants des personnes morales ou des personnes physiques exerçant des activités d’intelligence économique. Cet article s’inspire des articles 5 et 22 de la loi du 12 juillet 1983 qui prévoient déjà un agrément de ce type pour les activités de surveillance et de gardiennage, de transport de fonds et de protection physique des personnes et pour les activités des agences de recherche privée.
Comme l’a indiqué M. Hevé Séveno, président de la FéPIE, la notion d’agrément des dirigeants est cruciale dans le cadre d’une moralisation de la profession, afin d’en écarter certains acteurs utilisant des moyens illégaux ou ne respectant pas la déontologie de la profession. Dans certains pays, en Allemagne, notamment, la moralisation du secteur de l’intelligence économique a pu être assurée directement par une organisation professionnelle. La FéPIE, créée en 2006, a cherché à réglementer la profession en instituant une procédure d’admission reposant sur un certain nombre de critères de déontologie. Cependant, cette organisation professionnelle est loin de regrouper l’ensemble des acteurs de l’intelligence économique, y compris parmi les plus respectables (57). Dans ces conditions, la mise en œuvre d’un agrément par la loi semble indispensable.
L’obligation d’agrément concernera l’ensemble des personnes physiques exerçant une activité d’intelligence économique à titre individuel, ainsi que les dirigeants ou gérants d’une structure d’intelligence économique, quel que soit le statut juridique retenu (société anonyme, société civile, association…), y compris en qualité d’associé d’une personne morale. Cette dernière précision, que l’on ne retrouve pas aux articles 5 et 22 de la loi du 12 juillet 1983, vise à éviter un détournement de la loi par des personnes peu recommandables qui s’associeraient au sein d’une personne morale avec une personne physique « prête nom » qui serait seule chargée des fonctions de gestion et de direction de la société.
Compte tenu du caractère stratégique des activités d’intelligence économique, lesquelles peuvent contribuer à déstabiliser la vie économique et troubler l’ordre public, le projet de loi fait le choix de confier la compétence de délivrance de l’agrément au ministre de l’intérieur, et non au préfet, solution qui avait été retenue pour l’agrément des autres acteurs privés de la sécurité.
La délivrance de l’agrément est une compétence liée. Elle est de droit pour toutes personnes répondant aux critères suivants :
— recevoir l’agrément nécessitera de disposer de la nationalité française ou de celle d’un État de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen (58) ;
— les candidats à l’agrément ne devront pas avoir été condamnés à une peine correctionnelle ou criminelle inscrite au bulletin n°2 du casier judiciaire (59) ;
— une enquête administrative précèdera l’agrément afin d’écarter toute personne dont les comportements ou agissements « sont contraires à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État et sont incompatibles avec l’exercice des fonctions susmentionnées» (60).
Afin de détecter ces comportements passés, les services du ministre de l’intérieur, la DCRI en l’occurrence, seront autorisés à consulter les fichiers gérés par les services de police et de gendarmerie nationales visés à l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, à l’exception des fichiers d’identification. Il s’agit notamment des fichiers STIC et JUDEX, des fichiers des personnes recherchées (FPR) ou des fichiers des services chargés de l’information générale (traitement de données relatif à la prévention des atteintes à la sécurité publique) ou des services de renseignement, (CRISTINA). En revanche, des fichiers comme le FAED (fichier automatisé des empreintes digitales) ou le FNAEG (fichier national automatisé des empreintes génétiques) ne pourront pas être consultés car il s’agit de fichiers d’identification.
Enfin, l’article 33-2 précise que l’agrément est retiré si l’une de ces conditions cesse d’être remplie, par exemple en cas de condamnation intervenue postérieurement à la délivrance de l’agrément.
art. 33-3 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983
Autorisation administrative pour l’exercice d’une activité d’intelligence économique
Le régime d’encadrement des activités d’intelligence économique mis en place par la présente loi est particulièrement complet car il prévoit non seulement un agrément des dirigeants des structures d’intelligence économique mais aussi une procédure d’autorisation administrative des structures qui veulent exercer ces activités. L’agrément des dirigeants est donc une condition nécessaire mais non suffisante à l’exercice de telles activités.
Comme pour l’agrément, l’autorité chargée de délivrer les autorisations est le ministre de l’intérieur. La loi indique les éléments d’appréciation qui doivent être fournis afin de permettre au ministre de prendre, discrétionnairement, sa décision. Il s’agit :
— de la liste des personnes employées pour mener des activités d’intelligence économique au sens de l’article 33-1, liste qui doit être réactualisée chaque année. En effet, si l’agrément permet d’écarter certaines personnes à la réputation sulfureuse des fonctions de direction des structures d’intelligence économique, il ne faudrait pas que ces mêmes personnes puissent être recrutées en tant que salariées de ces structures ;
— de l’avis d’une commission consultative nationale chargée d’apprécier la compétence professionnelle et la déontologie de la structure. En effet, plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont indiqué que le monde de l’intelligence économique était marqué par le foisonnement d’officines qui vendent la fourniture et le traitement d’informations, sans hésiter à avoir recours à des moyens illégaux et à mener des opérations de déstabilisation. La Commission ainsi créée aura ainsi la charge d’établir les critères déontologiques des activités d’intelligence économique ;
— de la mention du numéro d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés (61), pour les personnes basées en France, ou à un registre équivalent, pour les personnes établies dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un autre des États parties à l’accord sur l’Espace économique européen. Cette dernière précision, introduite par un amendement de la commission de la défense saisie pour avis, vise à éviter une distorsion de concurrence au bénéfice des sociétés d’intelligence économique installées dans un autre pays de l’Union européenne en les soumettant, comme les entreprises françaises à l’obligation de fournir un extrait d’un registre équivalent au registre du commerce et des services si ces sociétés souhaitent bénéficier d’une autorisation à exercer des activités d’intelligence économique en France. En effet, ces entreprises seront soumises comme les entreprises françaises au régime d’agrément et d’autorisation si elles souhaitent exercer leurs activités sur le sol français. Elles devront donc déposer un dossier au ministère de l’intérieur.
La procédure d’autorisation permettra donc d’écarter du secteur des structures utilisant des méthodes douteuses. Cependant, la moralisation effective du secteur exige de s’assurer que les entreprises qui ont obtenu une autorisation continuent de respecter la déontologie du secteur. Ainsi, le ministre pourra retirer ou suspendre l’autorisation en cas de retrait de l’agrément de la personne physique qui dirige la société.
Il pourra également le faire en cas d’insuffisance de la compétence professionnelle ou de manquement à la déontologie. La délivrance de l’autorisation étant une compétence discrétionnaire du ministre, reposant sur certains critères, il doit en être de même pour le retrait de ladite autorisation. La rédaction initiale du projet de loi prévoyait de retirer l’autorisation si « les conditions nécessaires à son octroi ne sont pas réunies ». Or, l’article 33-3 ne prévoit pas que le ministre accorde l’autorisation en fonction de conditions à remplir, mais seulement qu’il examine les demandes d’autorisation en fonction de certains éléments d’information. Il n’était donc pas possible, comme l’envisageait le projet de loi initialement, que les conditions nécessaires à l’octroi de l’autorisation ne soient plus réunies puisque celles-ci n’existent pas. En conséquence, le retrait d’autorisation dans cette circonstance doit être considéré comme une sanction, et non comme la simple conséquence du fait que les conditions de l’octroi ne sont plus réunies(62).
art. 33-4 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983
Interdiction d’exercer une activité d’intelligence économique pendant une durée de trois ans suivant la cessation de certaines fonctions dans un service de l’État lié à la sécurité
L’article 33-4 introduit une disposition très attendue dans le cadre de la moralisation de l’intelligence économique, en instaurant un « délai de viduité » de trois ans applicable aux anciens agents de certains services de l’État les ayant conduit à exercer des fonctions en lien avec la sécurité publique.
En effet, il apparaît que beaucoup des dérives ayant touché le secteur de l’intelligence économique sont liées au recrutement d’anciens policiers, gendarmes ou agents des services de renseignement par des entreprises d’intelligence économique. Certes, dans bien des cas, comme l’a expliqué M. Hervé Séveno, président de la FéPIE, ces anciens fonctionnaires ou militaires sont recrutés en raison de leur maîtrise de certaines compétences professionnelles. Cependant, il arrive trop souvent que ce type de recrutement soit motivé par le désir de bénéficier des liens, encore très récents, entre l’agent et son ancien service, qui lui permettent par exemple d’avoir accès à certaines informations confidentielles (consultation de fichiers..).
Pour mettre fin à cette pratique, l’article 33-4 pose le principe d’une interdiction d’exercer une activité d’intelligence économique dans les trois années suivant la cessation des fonctions pour :
— les fonctionnaires de la police nationale et les officiers ou sous-officiers de la gendarmerie ;
— les militaires et agents travaillant dans les services de renseignement visés à l’article 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, disposition créée par l’article unique de la loi n°2007-1443 du 9 octobre 2007 portant création d’une délégation parlementaire au renseignement. Cette loi est en effet le premier texte de valeur législative fixant le champ de la notion de service de renseignement. Ces services sont définis comme les services spécialisés de renseignement placés sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure (63), de la défense (64), de l’économie et du budget (65) ;
— les officiers et sous-officiers affectés dans des services mentionnés par arrêté du ministre de la défense. Dans la mesure où l’interdiction d’exercice des activités d’intelligence économique pendant une période de trois ans concerne déjà les officiers et sous-officiers de gendarmerie et les militaires affectés à la DGSE, à la DRM et à la DPSD, l’ajout dans la loi de cette catégorie supplémentaire peut sembler manquer d’utilité. Toutefois, une référence identique concernant ces militaires est déjà présente à l’article 21 de la loi du juillet 1983.
En effet, cette interdiction d’exercice s’inspire de celle applicable aux détectives privés par l’article 21 de la loi du 12 juillet 1983 qui interdit aux policiers, gendarmes et à certains militaires d’exercer les fonctions d’agent privé de recherche dans les cinq années suivant la cessation de leurs fonctions.
Le choix, en l’espèce, d’une durée de trois ans se justifie par la volonté de bien articuler ce dispositif avec les dispositions pénales de répression du « pantouflage » des fonctionnaires en direction d’entreprises avec lesquelles ils avaient des rapports professionnels. En effet, l’article 432-13 du code pénal s’oppose à ce qu’un agent public ayant été chargé de surveiller, contrôler, conclure des contrats ou exprimer son avis sur les opérations effectuées par une entreprise privée puisse prendre des intérêts dans cette entreprise. Or, depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, l’interdiction visée à l’article 432-13 du code pénal est valable pendant un délai de trois ans après la cessation des fonctions de l’agent, alors que ce délai était auparavant fixé à cinq ans.
Votre rapporteur tient d’ailleurs à souligner que l’existence d’un dispositif spécifique d’interdiction d’exercer des fonctions est sans conséquence sur l’application des règles de droit commun en matière de déontologie des fonctionnaires : application des règles relatives à la prise illégale d’intérêt, saisine obligatoire (en cas de risque de prise illégale d’intérêt) ou facultative de la commission de déontologie visée à l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Toutefois, l’interdiction d’exercice envisagée est beaucoup plus large puisqu’elle concerne des catégories entières d’agents publics, sans qu’il soit nécessaire de s’interroger sur le lien entre les fonctions passées de ces agents et celles qu’ils comptent exercer.
Comme c’est le cas pour agents privés de recherche, il semble cependant nécessaire de prévoir des dispositions pour éviter de rendre ce dispositif d’interdiction trop rigide. Ainsi, l’interdiction pourra être levée sur autorisation écrite du ministre compétent.
Afin d’établir le caractère exceptionnel de ces dérogations, la Commission a estimé que le ministre devrait saisir obligatoirement la Commission de déontologie dès qu’il compte faire usage de cette dérogation. Même si la commission de déontologie n’a pas le pouvoir de faire obstacle à cette décision, sa saisine obligatoire incitera les ministres concernés à n’utiliser la procédure de dérogation que lorsque cela sera réellement justifié.
art. 33-5 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983
Modalités de fonctionnement de la commission consultative nationale chargée d’apprécier la compétence professionnelle et la déontologie des entreprises d’intelligence économique
La Commission a supprimé l’article 33-5. Celui-ci renvoyait au pouvoir réglementaire le soin de préciser la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement de la commission chargée de donner un avis consultatif sur la compétence professionnelle et la déontologie des entreprises souhaitant exercer une activité d’intelligence économique, afin d’éclairer le ministre de l’intérieur lorsqu’il examine une demande d’autorisation dans ce domaine.
Le même article précisait que c’est également un décret qui fixera les modalités de délivrance des agréments et autorisations.
L’ensemble de ces matières relève incontestablement du pouvoir règlementaire. Dès lors qu’il n’est pas envisagé de retenir une procédure particulière, comme un décret en Conseil d’État, il est donc inutile de renvoyer explicitement, dans la loi, au pouvoir réglementaire.
art. 33-6 [nouveau] de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983
Sanctions pénales en cas de violations des dispositions relatives à l’encadrement des activités d’intelligence économique
L’article 33-6 constitue le dispositif pénal de la réforme encadrant les activités d’intelligence économique.
Une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, calquée sur la sanction applicable aux agents privés de recherche, est prévue à l’encontre des personnes qui ne se conforment pas au dispositif d’agrément et d’autorisation prévu par la loi, soit :
— les personnes exerçant une activité d’intelligence économique sans être immatriculées au registre du commerce et des sociétés. Cette hypothèse semble cependant peu vraisemblable dans la mesure où la demande d’autorisation prévue par l’article 32-3 est examinée par le ministre au vu, notamment, de la mention du numéro d’immatriculation au registre. En théorie, l’absence d’immatriculation n’empêche pas le ministre d’accorder l’autorisation puisqu’il s’agit d’une compétence discrétionnaire, mais cela est tout à fait improbable ;
— les personnes exerçant à titre individuel, dirigeant, gérant ou étant l’associé d’une personne morale exerçant une activité d’intelligence économique sans être titulaires de l’agrément prévu à l’article 33-2. Cette procédure ne concerne donc pas les salariés, puisque la procédure de l’agrément vise à contrôler les dirigeants des structures d’intelligence économique. En revanche, cette sanction s’appliquera aux dirigeants de fait de ces structures qui ne disposeraient pas, par définition, d’un agrément ;
— les personnes exerçant une activité d’intelligence économique pour une personne physique ou morale qui n’est pas titulaire de l’autorisation prévue à l’article 33-3 ou de poursuivre cette activité alors que l’autorisation a été suspendue ou retirée (66).
Par ailleurs, une sanction spécifique, 6 mois d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende, est prévue en cas de non-respect de la règle de transmission annuelle de la liste mise à jour des salariés d’une personne morale exerçant une activité d’intelligence économique. Il reviendrait aux personnes physiques bénéficiaires de l’agrément de veiller à la transmission de cette liste.
Enfin, l’article 33-6 autorise le tribunal à prononcer deux peines complémentaires à l’égard des personnes physiques condamnées à l’une des infractions prévues par cet article :
— la fermeture, soit définitive soit pour une durée pouvant aller jusqu’à cinq ans, des établissements exerçant une activité d’intelligence économique qu’elles dirigent ou qu’elles gèrent. En effet, l’article 131-10 du code pénal prévoit que « lorsque la loi le prévoit, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs peines complémentaires qui, frappant les personnes physiques, emportent (…) fermeture d’un établissement… ». Votre rapporteur souligne que la condamnation d’un associé n’occupant pas de fonctions de gestion ou de direction ne permettrait pas de prononcer cette peine complémentaire ;
— l’interdiction, soit définitive soit pour une durée pouvant aller jusqu’à cinq ans, d’exercer une activité d’intelligence économique.
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M. le président Jean-Luc Warsmann. Les amendements CL 92 du rapporteur et CL 2 de la commission de la défense peuvent être soumis à discussion commune.
M. le rapporteur. Je vous propose par cet amendement une nouvelle définition des activités d’intelligence économique, dans le but de respecter la directive « services » – qui interdit de réglementer un secteur, sauf raisons liées notamment à l’ordre public –, d’étendre le dispositif à l’ensemble des acteurs du secteur – la restriction aux seules personnes dont c’est l’activité principale conduisant à un contournement du dispositif – et de clarifier les activités menées dans ce cadre. À cet égard, la référence à la collecte d’informations « non directement accessibles au public » aurait pu être interprétée comme l’autorisation, pour les professionnels de l’intelligence économique, de recueillir des informations dans un cadre non légal.
M. le rapporteur pour avis suppléant. Je me rallie à l’amendement du rapporteur qui est plus précis.
L’amendement CL 2 est retiré.
Mme Delphine Batho. L’ensemble des dispositions de l’article 21 me laissent dubitative. À la suite d’affaires qui avaient montré à quoi pouvaient conduire certaines formes d’externalisation du travail de renseignement, Mme Alliot-Marie nous avait affirmé vouloir assurer l’étanchéité de la séparation entre nos services de police et de renseignement et le secteur de l’intelligence économique. Je constate pourtant qu’il est proposé de fixer à trois ans seulement le délai imposé aux fonctionnaires et agents des premiers avant d’exercer une activité relevant du dernier, et même d’autoriser des dérogations. Les entreprises de renseignement privées que nous avions auditionnées à l’occasion de nos travaux sur les fichiers de police nous avaient d’ailleurs dit que l’État n’avait pas la volonté d’encadrer leurs activités, le désordre actuel pouvant être parfois profitable.
La Commission adopte l’amendement CL 92.
Puis elle adopte successivement les amendements CL 93, CL 94, CL 95 et CL 96 du rapporteur, le premier étant de précision et les trois suivants rédactionnels.
Elle examine alors l’amendement CL 3 de la commission de la défense.
M. le rapporteur pour avis suppléant. Cet amendement vise à éviter de traiter différemment les sociétés d’intelligence économique établies en France et celles situées dans les autres États membres de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen – en l’occurrence, à ne pas imposer une contrainte supplémentaire aux premières.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 97 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’autorisation d’exercer des activités d’intelligence économique est une prérogative discrétionnaire du ministre, qui se prononce au vu de certains éléments, notamment l’avis rendu par une commission consultative sur la déontologie de l’entreprise. C’est donc à tort qu’il est prévu dans le projet de loi que le ministre de l’intérieur pourra retirer ou suspendre l’autorisation si « les conditions nécessaires à son octroi ne sont plus réunies » – puisque ces conditions n’existent pas. Je vous propose donc d’écrire qu’il pourra agir ainsi « en cas d’insuffisance de la compétence professionnelle ou de manquement à la déontologie ».
La Commission adopte l’amendement.
Elle est saisie des amendements CL 98 du rapporteur et CL 4 de la commission de la défense.
M. le rapporteur. L’amendement CL 98 est rédactionnel.
M. le rapporteur pour avis suppléant. Je retire l’amendement de la commission de la défense au profit de celui du rapporteur.
L’amendement CL 4 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL 98.
Puis elle adopte l’amendement CL 99 du rapporteur, également rédactionnel.
Elle examine l’amendement CL 193 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement répond aux observations faites tout à l’heure par Mme Batho. Il vise tout d’abord à réparer un oubli, en faisant référence non seulement aux ministres de l’intérieur et de la défense, mais aussi aux ministres de l’économie et du budget. Surtout, il donne davantage de force à l’interdiction faite aux fonctionnaires ayant exercé des fonctions en lien avec la sécurité publique d’exercer une activité d’intelligence économique dans les trois années suivant la cessation de leurs fonctions, en obligeant les ministres, pour toute dérogation, à consulter la commission de déontologie.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 100 du rapporteur.
Puis elle est saisie des amendements CL 5 de la commission de la défense et CL 101 du rapporteur.
M. le rapporteur pour avis suppléant. Je retire l’amendement de la commission de la défense au profit de celui du rapporteur, plus précis.
M. le rapporteur. Il s’agit d’une clarification rédactionnelle.
La Commission adopte l’amendement CL 101.
Elle adopte successivement les amendements CL 102, CL 103 et CL 104 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 21 modifié.
Chapitre V
Renforcement de la lutte contre la criminalité et de l’efficacité des moyens de répression
Article 22
(art. 706-95 du code de procédure pénale)
Allongement de la durée des interceptions de communications téléphoniques réalisées à l’initiative du parquet en matière de criminalité organisée et renforcement du contrôle du juge des libertés et de la détention
Le présent article a pour objet d’allonger de 15 jours à un mois la durée des interceptions téléphoniques pouvant être mises en place à la demande du ministère public dans les affaires de criminalité organisée, ainsi que de renforcer le contrôle du juge des libertés et de la détention sur l’exécution de ces écoutes.
En application des articles 100 à 100-7 du code de procédure pénale, les interceptions téléphoniques ne peuvent en principe être réalisées que dans le cadre d’une instruction. Cependant, l’article 706-95 créé par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 relative à l’adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a prévu une exception à cette règle : en matière de criminalité organisée, le procureur de la République peut demander au juge des libertés et de la détention l’autorisation de réaliser des interceptions téléphoniques, pour une durée maximale de quinze jours, renouvelable une fois. Ces écoutes à l’initiative du parquet constituent, dans des domaines particulièrement sensibles tels que le grand banditisme ou le terrorisme, une nécessité d’efficacité opérationnelle permettant au parquet de faire preuve de la réactivité nécessaire notamment en vue de prévenir la commission d’infractions graves.
Cependant, la pratique a montré que cette durée de quinze jours était trop courte et ne permettait pas toujours d’obtenir des résultats suffisamment pertinents dans des affaires marquées par une grande complexité et une particulière gravité. Un attentat terroriste ou un braquage ne se prépare pas dans une durée aussi brève : il importe donc de permettre aux enquêteurs d’assurer une surveillance plus longue avant l’ouverture d’une instruction. La durée de droit commun des écoutes dans le cadre de l’instruction étant de quatre mois, le présent article porte la durée des interceptions réalisées à l’initiative du parquet de quinze jours à un mois, soit un quart de la durée de principe. Une durée limitée à un mois, renouvelable une fois, apparaît en effet suffisante pour assurer la nécessaire conciliation entre l’efficacité de l’enquête et la protection des libertés.
Par ailleurs, le 2° de l’article apporte une garantie supplémentaire de contrôle de ces interceptions par le juge des libertés et de la détention, en précisant la nature des informations que celui-ci doit recevoir pendant la durée de la mesure. Actuellement, le dernier alinéa de l’article 706-95 du code de procédure pénale prévoit que « le juge des libertés et de la détention qui a autorisé l’interception est informé sans délai par le procureur de la République des actes accomplis en application de l’alinéa précédent ». Cet alinéa est complété par le présent article pour prévoir que le juge des libertés et de la détention est informé « notamment des procès-verbaux dressés en exécution de son autorisation, par application des articles 100-4 et 100-5 ». Cette information sur le versement au dossier de ces procès-verbaux permettra de rendre plus effectif le contrôle que peut exercer le juge des libertés et de la détention en cours de mesure sur son déroulement et sur le maintien de sa justification.
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La Commission adopte l’article 22 sans modification.
Article 23
(Section 6 bis [nouvelle], art. 706-102-1, 706-102-2, 706-102-3, 706-102-4, 706-102-5, 706-102-6, 706-102-7, 706-102-8, 706-102-9 [nouveaux] du code de procédure pénale ; art. 226-3 du code pénal)
Possibilité de recourir à la captation à distance de données informatiques
dans les affaires de criminalité organisée
L’article 23 a pour objet de créer une possibilité de recourir à la captation à distance de données informatiques dans les affaires de criminalité organisée. Cette captation de données informatiques permettra aux enquêteurs, dans les conditions et selon les formes prévues par les nouvelles dispositions du code de procédure pénale créées par le présent article, d’accéder aux données informatiques des personnes visées par une enquête en matière de criminalité organisée, telles que ces données s’affichent au même moment pour l’utilisateur sur son écran ou telles qu’il les introduit dans l’ordinateur, par l’intermédiaire notamment d’un clavier ou d’une souris. Cette captation de données aura pour effet de mettre l’enquêteur dans la situation de quelqu’un qui observerait derrière lui l’utilisateur d’un ordinateur. Elle permettra ainsi, grâce à la lecture de l’écran, de savoir avec qui un suspect est en contact par l’intermédiaire d’Internet ou, grâce à un logiciel de reconnaissance de frappe, de lire à distance un message destiné à être envoyé crypté et auquel il serait impossible ou très complexe d’accéder au moyen d’une interception puis de décrypter.
En revanche, la captation de données informatiques ne permettra pas d’accéder à distance à l’ensemble des messages ou des documents qui pourraient être inscrits dans la mémoire de l’ordinateur ou de son disque dur, comme l’avait souligné la Commission nationale de l’informatique et des libertés dans son avis rendu le 16 avril 2009 : « Le projet de loi ne concerne ni la captation d’un fichier informatique sur un disque dur, ni la captation de courriers électroniques qui n’auraient pas été ouverts, ni celle de l’intégralité d’un fichier alors que celui-ci n’a été que partiellement visualisé par l’intéressé » (67).
Plusieurs États membres de l’Union européenne connaissent déjà des procédures similaires à celle créée par le projet de loi, à l’instar de l’Espagne, du Danemark, de l’Italie ou encore de l’Allemagne. Les différents systèmes existants sont décrits par l’étude d’impact jointe au projet de loi.
Lors de sa visite de l’OCLCTIC à Nanterre, votre rapporteur a obtenu des informations sur le fonctionnement technique envisagé pour la mise en œuvre de ces dispositions. Actuellement, sont disponibles en vente libre dans le commerce à la fois des solutions matérielles et des solutions logicielles susceptibles de permettre la captation de données informatiques, telle qu’elle est envisagée par le projet de loi. Les solutions matérielles sont de deux types : il peut s’agir soit un dispositif s’intercalant entre le clavier et le boîtier d’un ordinateur de bureau, soit d’une carte d’extension pour ordinateur portable servant à détourner les signaux électriques provenant du clavier. Le premier dispositif est presque impossible à employer car il est aisément détectable, même s’il est introduit à l’intérieur même du clavier. En revanche, le second dispositif est très discret, mais requiert qu’un port d’extension soit libre sur la machine, ce qui est de moins en moins le cas. Dans la plupart des cas, c’est donc un dispositif logiciel qui sera privilégié.
Compte tenu de la complexité et du coût prévisibles de la mise en place des dispositifs techniques, le champ d’application de ces nouvelles dispositions sera vraisemblablement assez restreint à l’intérieur même de leur périmètre légal d’application, limité à la criminalité organisée telle qu’elle est définie par l’article 706-73 du code de procédure pénale. Pour autant, la captation des données pourra présenter un grand intérêt dans des affaires particulièrement graves ou complexes, notamment en matière de terrorisme. Elle permettra de démanteler plus rapidement des groupes criminels, en permettant aux enquêteurs d’accéder à des informations dont ils ne pouvaient pas – ou que très difficilement – disposer jusqu’ici. En effet, comme l’ont indiqué à votre rapporteur les responsables et enquêteurs de l’OCLCTIC, les malfaiteurs ou les terroristes utilisent de plus en plus fréquemment des périphériques (clés USB ou CD-ROM) pour ne pas laisser d’informations dans l’ordinateur, rendant leurs données inaccessibles par le biais d’une perquisition. En outre, la pratique policière montre que, le plus souvent, les malfaiteurs professionnels et les terroristes utilisent aujourd’hui ces supports physiques à partir d’ordinateurs mis à leur disposition dans les cybercafés et autres lieux publics ou privés pour rédiger ou consulter des documents qui sont ensuite cryptés et ne sont pas transmis par un réseau de communication, ce qui empêche leur interception lors de leur envoi.
Pour autant, cette nouvelle « arme » à la disposition des enquêteurs doit être strictement encadrée, compte tenu des atteintes à la vie privée et au domicile qu’elle peut induire. C’est précisément l’objet des nouveaux articles insérés dans le code de procédure pénale par le présent article que de rechercher à concilier l’efficacité dans la lutte contre la grande criminalité avec le respect des libertés individuelles. Les différentes garanties prévues sont directement inspirées de celles existant en matière d’écoutes téléphoniques (articles 100 à 100-7 du code de procédure pénale) et de sonorisations de domicile ou de véhicule (articles 706-96 à 706-102 du code de procédure pénale), cette dernière procédure créée par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité étant également limitée au champ de la criminalité organisée.
— Les nouveaux articles créés par le projet de loi sont insérés dans le Titre XXV du Livre quatrième du code de procédure pénale, relatif à « la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisées ». Une nouvelle section 6 bis est ajoutée au Chapitre II de ce Titre, intitulée « De la captation des données informatiques ». Cette section comprend neuf articles numérotés 706-102-1 à 706-102-9.
— L’article 706-102-1 définit le champ d’application de la captation de données informatiques, l’objet de cette mesure, ainsi que l’autorité compétente pour l’ordonner et la procédure suivie. Le champ d’application de la mesure est limitée aux informations « concernant un crime ou un délit entrant dans le champ d’application de l’article 706-73 », dans les cas où « les nécessités de l’information (…) l’exigent ». Cette formulation constitue une triple limitation du champ d’application de la mesure :
● D’une part, seules les infractions visées à l’article 706-73 du code de procédure pénale peuvent donner lieu à cette mesure. Ces infractions, caractérisées soit par la commission d’actes en bande organisée (meurtres, tortures et actes de barbarie, enlèvement et séquestration, etc.), soit par la particulière gravité des faits (terrorisme, proxénétisme, trafic de stupéfiants, etc.), sont soumises à des règles de procédure particulières permettant aux enquêteurs et aux autorités judiciaires de disposer de moyens d’enquête et de contrainte adaptés à la nature des faits. La nouvelle procédure de captation de données informatiques viendra compléter la panoplie à la disposition des enquêteurs pour lutter plus efficacement contre ces formes très organisées de criminalité.
● D’autre part, la mesure de captation de données informatiques ne pourra être ordonnée que dans le cadre d’une instruction. Elle ne pourra donc pas être réalisée par les enquêteurs dans le cadre d’une enquête préliminaire ou de flagrance, ce qui apportera une garantie quant au contrôle exercé sur la nécessité de la mesure et sur son déroulement, l’article prévoyant que les opérations de captation « sont effectuées sous l’autorité et le contrôle du juge d’instruction ».
● Enfin, la mesure ne pourra être mise en place que lorsque « les nécessités de l’information (…) l’exigent ». Le recours à cette mesure est ainsi subordonné à une condition de nécessité, qui sera soumise à l’appréciation du juge d’instruction et dont il appartiendra aux juges du fond saisis d’une contestation de vérifier l’existence.
L’article 706-102-1 définit également l’autorité compétente pour décider la mesure de captation de données informatiques et la procédure à laquelle elle est soumise. L’autorité compétente sera le juge d’instruction, qui devra statuer par ordonnance motivée, prise après avis du procureur de la République. Ces règles sont identiques à celles prévues par l’article 706-96 en matière de sonorisation de domicile ou de véhicule.
Enfin, l’objet de la mesure est défini de façon très précise par ce même article : la décision aura pour objet d’« autoriser (…) les officiers et agents de police judiciaire commis sur commission rogatoire à mettre en place un dispositif technique ayant pour objet, sans le consentement des intéressés, d’accéder, en tous lieux, à des données informatiques, de les enregistrer, les conserver et les transmettre, telles qu’elles s’affichent sur un écran pour l’utilisateur d’un système de traitement automatisé de données ou telles qu’il les y introduit par saisie de caractères ». En revanche, comme l’ont précisé à votre rapporteur les responsables de l’OCLCTIC, le texte ne permettra pas aux enquêteurs de réaliser une perquisition informatique à distance, puisqu’ils ne seront pas autorisés à accéder aux données contenues dans le disque dur.
Le dispositif de captation des données informatiques pourra être mis en place « en tous lieux », ce qui permettra d’assurer une surveillance d’ordinateurs situés dans des points publics d’accès à Internet tels que des cybercafés, dont les responsables policiers entendus par votre rapporteur ont souligné qu’ils étaient des lieux particulièrement utilisés par les terroristes ou les membres de réseaux de criminalité organisée pour échanger des informations. Dans son avis, la CNIL ne s’est pas opposée à cette possibilité de surveillance de points publics d’accès à Internet, à condition que « cette décision d’installation ainsi que les modalités d’utilisation de ces dispositifs particulièrement intrusifs fassent l’objet d’une vigilance particulière, afin de garantir la proportionnalité de la mesure de surveillance aux objectifs poursuivis ».
— L’article 706-102-2 impose au juge d’instruction de préciser, dans son ordonnance, « l’infraction qui motive le recours à ces mesures, la localisation exacte ou la description détaillée des systèmes de traitement automatisé de données ainsi que la durée des opérations ». L’article prévoit que ces mentions devront figurer dans l’ordonnance à peine de nullité. En sus de l’exigence de nécessité prévue par l’article 706-102-1, le présent article impose une exigence de précision de l’ordonnance.
S’agissant de l’infraction qui motive le recours à la mesure, l’exigence de précision permettra aux juges du fond de vérifier que la mesure a été mise en place pour une infraction relevant effectivement de la criminalité organisée, conformément aux exigences de l’article 706-102-1. Quant à la précision de la localisation exacte ou la description détaillée des systèmes de traitement automatisé de données, elle permettra aux magistrats de s’assurer que les données informatiques ont été captées en un lieu ou sur un appareil appartenant à ou utilisé par une personne impliquée dans la commission de l’infraction ayant motivé la mesure.
— L’article 706-102-3 définit la durée de la mesure de captation de données informatiques, qui sera limitée à une durée maximale de quatre mois. Cependant, « si les nécessités de l’instruction l’exigent, l’opération de captation des données informatiques peut, à titre exceptionnel et dans les mêmes conditions de forme, faire l’objet d’une prolongation supplémentaire de quatre mois ». La durée maximale totale de la mesure est donc limitée à huit mois. En outre, l’article prévoit que « le juge d’instruction peut, à tout moment, ordonner l’interruption de l’opération ».
Cette limitation de la durée de la mesure est plus stricte qu’en matière de sonorisation de véhicule ou de domicile, l’article 706-98 prévoyant que « ces décisions sont prises pour une durée maximale de quatre mois » et qu’« elles ne peuvent être renouvelées que dans les mêmes conditions de forme et de durée ». Il s’agit là d’une garantie forte que la durée de la mesure soit limitée à un temps raisonnable, qui permet de concilier l’efficacité dans la lutte contre la grande criminalité avec le respect des libertés individuelles.
— L’article 706-102-4 apporte un complément à la définition déjà stricte de l’objet de la mesure par l’article 706-102-1, en disposant que les opérations « ne peuvent, à peine de nullité, avoir un autre objet que la recherche et la constatation des infractions visées dans les décisions du juge d’instruction ». Toutefois, si d’autres infractions venaient à être découvertes grâce aux opérations de captation, l’article prévoit que « le fait que ces opérations révèlent des infractions autres que celles visées dans ces décisions ne constitue pas une cause de nullité des procédures incidentes ».
Une telle disposition validant les procédures incidentes existe déjà en matière de perquisitions (articles 76 et 706-93 du code de procédure pénale), de visites de véhicule (article 78-2-2) et de sonorisation de véhicule ou de domicile (article 706-96). En effet, il est certes indispensable que les opérations menées avec un autre but que celui pour lequel le juge d’instruction les a autorisées soient frappées de nullité, afin que les enquêteurs ne puissent détourner la mesure de son objet. Mais il importe également que cette nullité ne soit pas étendue aux autres infractions que les opérations de captation ont pu incidemment révéler sans que l’objet de la mesure ait été détourné par les enquêteurs.
— L’article 706-102-5 définit les modalités de mise en place du dispositif technique de captation des données informatiques, qui peut être réalisé de deux manières : soit par l’introduction dans le matériel informatique d’un dispositif technique, supposant l’installation d’un dispositif sur le matériel informatique utilisé par la personne dont la captation de données informatiques est décidée ; soit par l’installation à distance d’un système de captation des données.
Tout d’abord, l’article définit les conditions dans lesquelles les agents chargés d’installer ou de désinstaller le dispositif technique permettant la captation de données peuvent être autorisés à s’introduire dans un véhicule ou un lieu privé, à l’insu ou sans le consentement du responsable du lieu. Ainsi, il est prévu que « en vue de mettre en place le dispositif technique mentionné à l’article 706-102-1, le juge d’instruction peut autoriser l’introduction dans un véhicule ou dans un lieu privé (…) à l’insu ou sans le consentement du propriétaire ou du possesseur du véhicule ou de l’occupant des lieux ou de toute personne titulaire d’un droit sur celui-ci ». L’article prévoit que cette introduction peut se dérouler « hors des heures prévues à l’article 59 » du code de procédure pénale, c’est-à-dire en dehors des heures de perquisition qui ne peuvent en principe être commencées avant 6 heures et après 21 heures. Si le lieu dans lequel le dispositif de captation est un lieu d’habitation et si l’opération doit intervenir en dehors des heures de perquisition, l’article prévoit que l’autorisation est délivrée par le juge des libertés et de la détention, saisi à cette fin par le juge d’instruction.
Le respect de l’objet des opérations d’installation du dispositif technique de captation est garanti par ce même article, qui dispose que « ces opérations, qui ne peuvent avoir d’autre fin que la mise en place du dispositif technique, sont effectuées sous l’autorité et le contrôle du juge d’instruction ».
S’agissant de l’installation ou de la désinstallation à distance, l’article prévoit que la transmission par un réseau de communications électroniques du dispositif technique mentionné à l’article 706-102-1 est autorisée par le juge d’instruction. Ici encore, il est prévu que « ces opérations sont effectuées sous l’autorité et le contrôle du juge d’instruction ».
Enfin, le dernier alinéa de l’article apporte une garantie quant au recours à la captation de données s’agissant de professions ayant accès à des données sensibles, en excluant du champ des matériels informatiques pouvant faire l’objet d’une captation de données « les systèmes automatisés de traitement des données se trouvant dans les lieux visés aux articles 56-1, 56-2 et 56-3 », ainsi que « le bureau ou le domicile des personnes visées à l’article 100-7 » du code de procédure pénale. Ne pourront donc pas faire l’objet d’une captation de données les matériels informatiques se trouvant dans les locaux professionnels des avocats, des entreprises de presse ou de communication audiovisuelle, des médecins, des notaires, des avoués ou des huissiers de justice. Il en ira de même pour les matériels situés dans le bureau ou au domicile des parlementaires et des magistrats, visés par l’article 100-7 du code de procédure pénale.
Lors de son audition par votre rapporteur, M. Alex Türk, président de la CNIL, s’était déclaré satisfait par la modification de cet article du projet de loi par le Gouvernement à la demande de la CNIL : en effet, le projet soumis à la CNIL interdisait la captation de données sur les systèmes de traitement se trouvant « habituellement » dans les locaux des personnes particulièrement protégées visées ci-dessus. Cet adverbe, qui ne figure pas dans les dispositions relatives à la sonorisation de véhicule ou de domicile, avait été ajouté dans l’objectif de ne pas entacher de nullité les opérations de données réalisées sur un ordinateur qui se trouverait de façon non habituelle dans un des lieux précités ou qui serait utilisé de façon non habituelle par un parlementaire, un avocat ou un magistrat. Dans son avis, la CNIL avait estimé que « l’ajout de l’adverbe "habituellement" crée un aléa et un risque d’insécurité juridique disproportionnés au regard des finalités poursuivies ». La suppression de cet adverbe dans le projet de loi déposé par le Gouvernement permet donc de lever toute ambiguïté et d’apporter l’ensemble des garanties jugées nécessaires par la CNIL pour assurer la protection des données des personnes bénéficiant d’une protection particulière.
— L’article 706-102-6 définit les catégories d’agents auxquelles le juge d’instruction ou l’officier de police judiciaire commis par lui peuvent avoir recours pour l’installation des dispositifs techniques de captation des données. Ainsi, l’article prévoit que peut être requis « tout agent qualifié d’un service, d’une unité ou d’un organisme placé sous l’autorité ou la tutelle du ministre de l’intérieur ou du ministre de la défense et dont la liste est fixée par décret ». Le recours exclusif à des agents d’organismes placés sous l’autorité ou la tutelle du ministre de l’intérieur ou de la défense permettra de garantir la déontologie des agents chargés des installations des dispositifs de captation et limitera le risque de détournement de la procédure de captation de données.
— L’article 706-102-7 dispose qu’un « procès-verbal de chacune des opérations de mise en place du dispositif technique et des opérations de captation des données informatiques » est dressé par le juge d’instruction ou l’officier de police judiciaire commis par lui dresse. Ce procès-verbal devra mentionner « la date et l’heure auxquelles l’opération a commencé et celles auxquelles elle s’est terminée ». Par ailleurs, les enregistrements des données informatiques seront placés sous scellés fermés. Ces dispositions, qui ont leur équivalent en matière d’interceptions téléphoniques et de sonorisation de véhicule ou de domicile respectivement aux articles 100-4 et 706-100 du code de procédure pénale, permettront aux magistrats saisis du dossier de vérifier la validité du déroulement des opérations de captation de données informatiques, ainsi que de garantir la bonne conservation des données enregistrées, à des fins probatoires.
— L’article 706-102-8 définit l’utilisation qui est faite des données captées dans le cadre de la présente procédure. Ainsi, l’article prévoit que « le juge d’instruction ou l’officier de police judiciaire commis par lui décrit ou transcrit, dans un procès-verbal qui est versé au dossier, les données qui sont utiles à la manifestation de la vérité ». Les données en langue étrangère doivent être « transcrites en français avec l’assistance d’un interprète requis à cette fin ».
L’article apporte également une garantie supplémentaire en matière de respect de la vie privée, en prévoyant qu’« aucune séquence relative à la vie privée étrangère aux infractions visées dans les décisions autorisant la mesure ne peut être conservée dans le dossier de la procédure ». Cette disposition permet d’assurer la conformité du dispositif avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui en matière de sonorisation de véhicule ou de domicile avait considéré que, dès lors que « l’article 706-101 nouveau du code de procédure pénale limite aux seuls enregistrements utiles à la manifestation de la vérité le contenu du procès-verbal, établi par le juge d’instruction ou l’officier de police judiciaire commis par lui, qui décrit ou transcrit les images ou les sons enregistrés, (…) le législateur a nécessairement entendu que les séquences de la vie privée étrangères aux infractions en cause ne puissent en aucun cas être conservées dans le dossier de la procédure » (68). En prévoyant expressément que les données relatives à la vie privée ne pourront être conservées, conformément à la réserve d’interprétation formulée en 2004 par le Conseil constitutionnel, le nouvel article 706-102-9 permet de concilier le respect de la vie privée avec l’efficacité des enquêtes, en interdisant tout détournement de la procédure à des fins autres que le recueil d’indices ou de preuves sur les infractions ayant justifié le recours à la mesure.
— L’article 706-102-9 définit le sort des enregistrements conservés sous scellés. Il est ainsi prévu que « les enregistrements des données informatiques sont détruits, à la diligence du procureur de la République ou du procureur général, à l’expiration du délai de prescription de l’action publique ». Le dernier alinéa de l’article prévoit qu’il sera dressé procès-verbal de l’opération de destruction.
— Enfin, le II de l’article 23 du projet de loi modifie l’article 226-3 du code pénal, pour adapter les sanctions pénales prévues en matière de fabrication d’appareils permettant de réaliser la captation de données informatiques en dehors des cas prévus par la loi. Le premier alinéa de l’article 226-3 du code pénal punit d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende « la fabrication, l’importation, la détention, l’exposition, l’offre, la location ou la vente, en l’absence d’autorisation ministérielle dont les conditions d’octroi sont fixées par décret en Conseil d’État, d’appareils conçus pour réaliser les opérations pouvant constituer l’infraction prévue par le deuxième alinéa de l’article 226-15 [violation du secret des correspondances émises par voie de télécommunications] ou qui, conçus pour la détection à distance des conversations, permettent de réaliser l’infraction prévue par l’article 226-1 [atteinte à l’intimité de la vie privée] et figurant sur une liste dressée dans des conditions fixées par ce même décret ». Le second alinéa du même article punit des mêmes peines « le fait de réaliser une publicité en faveur d’un appareil susceptible de permettre la réalisation des infractions prévues par l’article 226-1 et le second alinéa de l’article 226-15 lorsque cette publicité constitue une incitation à commettre cette infraction ».
Cet article est modifié sur deux points :
— D’une part, en application du principe d’interprétation stricte de la loi pénale, la limitation des incriminations prévues par l’article 226-3 aux « appareils » permettant de réaliser la captation de données informatiques ne permet pas d’incriminer la conception ou la vente de dispositifs techniques captation des données informatiques à distance, par l’installation d’un logiciel pirate par exemple. L’article est donc complété pour permettre d’appliquer les sanctions prévues non seulement à la conception ou à la distribution d’appareils mais aussi à celle de « dispositifs techniques ».
Sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement de coordination étendant aux « dispositifs techniques » le champ de l’incrimination prévue pour la publicité pour ces appareils, prévue par le second alinéa de l’article 226-3 du code pénal.
— D’autre part, alors que l’article 323-1 du code pénal punit de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende « le fait d’accéder ou de se maintenir, frauduleusement, dans tout ou partie d’un système de traitement automatisé de données », la conception ou à la distribution d’appareils ou de dispositifs techniques permettant de réaliser cette infraction n’est pas incriminée. Ici encore, le principe d’interprétation stricte de la loi pénale interdit d’appliquer l’incrimination prévue par l’article 226-3 à ces comportements. L’article 226-3 est donc complété pour viser la conception ou la distribution d’appareils ou de dispositifs techniques permettant de réaliser l’infraction d’accès ou de maintien frauduleux dans un système de traitement automatisé de données, prévue par l’article 323-1 du code pénal.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 144 et CL 145 du rapporteur.
Elle est saisie de l’amendement CL 26 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Cet amendement vise à privilégier, pour la captation des données informatiques, les solutions techniques qui provoquent le moins d’effets secondaires indésirables.
M. le rapporteur. Avis défavorable car le dispositif technique sera nécessairement installé sur un seul ordinateur et n’affectera donc pas le bon fonctionnement des réseaux de communication électronique.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 146 et CL 147 du rapporteur et son amendement de coordination CL 148.
Elle adopte l’article 23 modifié.
Article 24
(art. L. 332-16 et L. 332-18 du code du sport)
Renforcement de l’efficacité de la lutte contre les violences dans les stades
L’article 24 du projet de loi a pour objet de renforcer l’efficacité de la lutte contre les violences dans les stades. Les modifications prévues par le présent article figurent également à l’article 4 octies de la proposition de loi renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 30 juin 2009 et par le Sénat le 18 novembre 2009 (69).Cet article ayant été adopté conforme dans le texte adopté par notre assemblée en deuxième lecture le 27 janvier 2010, la commission a, sur proposition de votre rapporteur, adopté un amendement de suppression de l’article.
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La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL 150 du rapporteur.
M. le rapporteur. Les dispositions de cet article figurent dans la proposition de loi renforçant la lutte contre les violences de groupes, dont le Parlement achève la discussion.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 24 est supprimé.
Chapitre V bis (nouveau)
Sécurité quotidienne et prévention de la délinquance
Introduit dans le projet de loi par un amendement de votre rapporteur, le présent chapitre contient neuf articles consacrés à la sécurité quotidienne et à la prévention de la délinquance, aspects fondamentaux de la sécurité intérieure.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 149 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il vise à insérer la division et l’intitulé suivants : « Chapitre V bis – Sécurité quotidienne et prévention de la délinquance ».
La Commission adopte l’amendement.
Article 24 bis (nouveau)
Possibilité pour le préfet d’instaurer un couvre-feu
pour les mineurs de treize ans
Issu d’un amendement du Gouvernement complété par deux sous-amendements de votre rapporteur, cet article a pour objet de permettre au préfet de prononcer une mesure tendant à restreindre la liberté d’aller et de venir des mineurs de treize ans entre 23 heures et 6 heures, lorsque leur présence sur la voie publique pendant la nuit, sans être accompagnés de l’un de leurs parents ou du titulaire de l’autorité parentale, les exposerait à un risque manifeste pour leur santé, leur sécurité, leur éducation ou leur moralité.
La présence de mineurs, de nuit, à l’extérieur du domicile de leurs parents ou du titulaire de l’autorité parentale, apparaît indiscutablement comme un danger pour ces mineurs, qui peuvent se trouver en situation de vulnérabilité vis-à-vis d’auteurs potentiels d’agressions mais aussi participer à la commission d’infractions au sein de groupes plus ou moins structurés. Il importe donc de permettre la mise en place d’une mesure administrative de protection, communément appelée « couvre-feu », dans l’intérêt même des mineurs concernés.
L’article prévoit deux catégories de couvre-feu : un couvre-feu de portée générale, à vocation préventive, d’une part, et un couvre-feu individuel – ou ciblé – visant à empêcher la présence de nuit à l’extérieur d’un mineur délinquant ayant fait l’objet d’une condamnation ou d’une mesure alternative aux poursuites. L’article définit également les mesures pouvant être prises à l’égard des mineurs ayant violé une mesure de couvre-feu. Enfin, le dernier paragraphe de l’article prévoit une information du préfet par le procureur de la République sur les suites données aux infractions commises par des mineurs résidant sur le territoire du département
Le I instaure la possibilité pour le préfet de prendre une « mesure tendant à restreindre la liberté d’aller et de venir des mineurs de 13 ans, (…) entre 23 heures et 6 heures, sans être accompagnés de l’un de leurs parents ou du titulaire de l’autorité parentale ». Ne concernant pas un mineur en particulier, mais un territoire visé par la décision préfectorale, cette mesure peut être qualifiée de couvre-feu de portée générale.
Aux termes du premier alinéa du I du nouvel article 24 bis, la mise en place de ce couvre-feu sera soumise à une double condition : d’une part, la mesure de restriction de la liberté d’aller et de venir des mineurs de treize ans doit être prise « dans leur intérêt » ; d’autre part, la mesure doit avoir pour objet de prévenir « un risque manifeste pour leur santé, leur sécurité, leur éducation ou leur moralité ».
Le deuxième alinéa du I définit le contenu de la décision préfectorale de mise en place d’un couvre-feu, qui doit énoncer « la durée de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s’applique ». La décision administrative est donc soumise par la loi à une exigence de précision, tant en ce qui concerne les motifs qui la justifient que s’agissant de son champ d’application.
Ces conditions reprennent les critères posés par le juge administratif dans les différentes décisions qu’il a rendues sur des arrêtés municipaux ayant prévu des mesures de couvre-feu pour les mineurs. Ainsi, dans une décision en date du 9 juillet 2001 prise en référé, le Conseil d’État, après avoir estimé que « ni l’article 372-2 du code civil, selon lequel la santé, la sécurité et la moralité de l’enfant sont confiées par la loi à ses père et mère, qui ont à son égard droit et devoir de garde, de surveillance et d’éducation, ni les articles 375 à 375-8 du même code selon lesquels l’autorité judiciaire peut, en cas de carence des parents, et si la santé ou la moralité d’un mineur sont en danger, prononcer des mesures d’assistance éducative, ni, enfin, les pouvoirs généraux que les services de police peuvent exercer en tous lieux vis-à-vis des mineurs, ne font obstacle à ce que, pour contribuer à la protection des mineurs, le maire fasse usage, en fonction de circonstances locales particulières, des pouvoirs de police générale qu’il tient des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, » a subordonné « la légalité de mesures restreignant à cette fin la liberté de circulation des mineurs (…) à la double condition qu’elles soient justifiées par l’existence de risques particuliers dans les secteurs pour lesquels elles sont édictées et qu’elles soient adaptées par leur contenu à l’objectif de protection pris en compte » (70).
Le paragraphe II de l’article 24 bis, qui résulte de l’adoption du premier sous-amendement de votre rapporteur, a pour objet de permettre au préfet de prendre une mesure individuelle de couvre-feu à l’égard d’un mineur de treize ans ayant fait l’objet d’une condamnation pénale et avec les parents duquel le président du conseil général a conclu un contrat de responsabilité parentale, en application des nouvelles dispositions de l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles tel qu’il résultera de l’article 24 ter du présent projet de loi.
Ainsi, le II prévoit que « lorsqu’un contrat de responsabilité parentale est conclu en application de l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles avec les parents d’un mineur de treize ans qui a fait l’objet d’une des mesures éducatives ou sanctions éducatives prévues par les articles 15 et 15-1 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et signalées par le procureur de la République au président du conseil général en application du deuxième alinéa de l’article L. 3221-9 du code général des collectivités territoriales (71), ou si le contrat n’a pu être signé du fait des parents ou du représentant légal du mineur, le préfet peut prononcer une mesure tendant à restreindre la liberté d’aller et venir du mineur, lorsque le fait pour celui-ci de circuler sur la voie publique entre 23 heures et 6 heures sans être accompagné d’un de ses parents ou du titulaire de l’autorité parentale l’expose à un risque objectif pour sa santé, sa sécurité, son éducation ou sa moralité ».
Cette disposition permettra, dans le respect des prérogatives de chaque autorité, de renforcer l’efficacité des décisions judiciaires et celle des mesures d’aide sociale relevant du président du conseil général par la mise en place d’une mesure de police administrative adaptée.
Le II prévoit que la décision, écrite et motivée, sera prise « en présence du mineur et de ses parents ou du titulaire de l’autorité parentale ». Cette disposition permettra de donner toute la solennité nécessaire à la mise en place de la mesure individuelle de couvre-feu, et de renforcer son efficacité en assurant la parfaite information tant du mineur concerné que de sa famille.
Comme pour la mesure de couvre-feu de portée générale, la décision devra énoncer « la durée de la mesure ainsi que le territoire sur lequel elle s’applique ». Enfin, la dernière phrase du II prévoit que l’entrée en application de la mesure sera subordonnée à sa notification au procureur de la République.
Le III de l’article définit les conséquences qu’aura pour un mineur la violation d’une mesure de couvre-feu. La première conséquence d’une telle violation sera – très logiquement – la « remise immédiate [aux] parents ou au titulaire de l’autorité parentale », dont le procureur de la République devra être avisé « sans délai », afin de pouvoir prendre, le cas échéant, les mesures relevant de sa compétence.
À défaut d’une telle remise, soit parce que « le représentant légal du mineur n’a pu être contacté », soit parce qu’il « a refusé d’accueillir l’enfant à son domicile », le deuxième alinéa prévoit que, en cas d’urgence, le mineur « est remis au service de l’aide sociale à l’enfance qui le recueille provisoirement, par décision du préfet qui en avise immédiatement le procureur de la République ».
Enfin, le dernier alinéa du paragraphe III prévoit que « le fait pour les parents du mineur ou le titulaire de l’autorité parentale de ne pas s’être assurés du respect par celui-ci de la mesure visée au premier alinéa du I, est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 3e classe ». Cette sanction contraventionnelle permettra de responsabiliser les parents des mineurs, en soulignant leur rôle éducatif dans le respect par leurs enfants des mesures – générales ou particulières – de couvre-feu décidées par le préfet.
4. L’information du préfet par le procureur de la République sur les suites données aux infractions commises par des mineurs résidant sur le territoire du département
Enfin, le IV du présent article, issu du second sous-amendement de votre rapporteur, a pour objet de compléter le lien entre les mesures que peuvent prendre respectivement le préfet et le président du conseil général pour renforcer la prévention de la délinquance des mineurs et agir conjointement pour plus d’efficacité, chacun dans le champ de leurs prérogatives.
Il prévoit que, à l’instar du président du conseil général en application du deuxième alinéa de l’article L. 3221-9 du code général des collectivités territoriales créé par l’article 24 ter, le préfet reçoive du procureur de la République les informations lui permettant, quand un mineur de treize ans a été sanctionné par la justice, de saisir le président du conseil général pour la mise en œuvre du contrat de responsabilité parentale, dans le cadre de la prérogative qu’il tient déjà de l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles pour signaler des situations individuelles.
Cette mesure permettra de renforcer la complémentarité de l’action de la justice, du préfet et du président du conseil général, dont l’action en matière de prévention de la délinquance pourra ainsi être mieux coordonnée et gagner en efficacité.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 161 du Gouvernement, ainsi que des sous-amendements CL 177 et CL 178 du rapporteur.
M. le rapporteur. Ces sous-amendements visent à renforcer le dispositif de prévention de la délinquance des mineurs. Avis favorable à l’amendement CL 161.
La Commission adopte successivement les deux sous-amendements, puis elle adopte l’amendement CL 161 ainsi sous-amendé portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 ter (nouveau)
(art. L. 3221-9 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles)
Renforcement de l’efficacité du contrat de responsabilité parentale
Cet article, issu d’un amendement de votre rapporteur, a pour objet de renforcer l’efficacité du dispositif du contrat de responsabilité parentale. Créé par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, le contrat de responsabilité parentale permet au président du conseil général de proposer aux familles en situation de difficulté éducative avec un enfant des mesures d’aide et d’action sociales destinées à les aider à remédier à cette situation. Aux termes de l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles, un tel contrat peut être proposé « en cas d’absentéisme scolaire, tel que défini à l’article L. 131-8 du code de l’éducation, de trouble porté au fonctionnement d’un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale ». Le président du conseil général est informé de ces situations par saisine « de l’inspecteur d’académie, du chef d’établissement d’enseignement, du maire de la commune de résidence du mineur, du directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales ou du préfet ».
Le présent article améliore cette disposition sur plusieurs points.
— Tout d’abord, la première phrase du 2° du II de l’article prévoit la possibilité pour les parents d’un mineur de solliciter auprès du président du conseil général la signature d’un contrat de responsabilité parentale. Une telle possibilité de demande des parents existe pour l’accompagnement parental que peut mettre en place le maire en application de l’article L. 141-2 du code de l’action sociale et des familles. Cette même possibilité sera désormais également ouverte pour le contrat de responsabilité parentale, ce qui pourra permettre à des parents se sentant dépassés par l’évolution négative de leur enfant de demander et d’obtenir une aide éducative de la part des services de l’aide sociale à l’enfance, dans le cadre responsabilisant du contrat de responsabilité parentale.
— Ensuite, le 1° du II de l’article ouvre au président du conseil général la possibilité de proposer un contrat de responsabilité parentale dans les cas où le mineur a fait l’objet d’une prise en charge au titre de l’article 24 bis du présent projet de loi pour s’être trouvé sur la voie publique entre 23 heures et 6 heures, en contravention avec une mesure préfectorale de couvre-feu. Cette situation, qui caractérise indéniablement une situation de danger pour le mineur, permettra au président du conseil général de mettre en place les mesures d’aide sociale nécessaires dans le cadre d’un contrat de responsabilité parentale.
— En troisième lieu, le I et la deuxième phrase du 2° du II de l’article modifient l’article L. 3221-9 du code général des collectivités territoriales et l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles, afin, d’une part, de prévoir une information du président du conseil général sur les suites données aux infractions commises par des mineurs résidant sur le territoire du département, et, d’autre part, de permettre au président du conseil général de proposer, lorsque la situation familiale le justifie, un contrat de responsabilité parentale aux parents d’un mineur condamné pénalement.
En effet, la commission par un mineur d’une infraction pénale constitue indéniablement une situation susceptible de manifester une difficulté éducative. Or le président du conseil général n’en est aujourd’hui pas informé. Ainsi, alors même que la famille d’un mineur condamné pour une infraction peut se trouver dans une situation plus difficile sur le plan éducatif que la famille d’un mineur absentéiste scolaire, les textes actuels ne permettent au président du conseil général ni d’être informé de cette situation, ni de proposer un contrat de responsabilité parentale pour ce motif. Cette situation apparaît préjudiciable aux intérêts non seulement du mineur auteur de l’infraction, mais aussi des éventuels autres mineurs de la famille.
En conséquence, de même que le maire est informé des suites données aux infractions commises sur le territoire de sa commune afin de pouvoir exercer ses compétences en matière de prévention de la délinquance (72), le président du conseil général sera désormais informé par le procureur de la République des suites données aux infractions commises par des mineurs résidant sur le territoire du département, ce qui lui permettra d’exercer ses compétences en matière d’aide sociale à l’enfance et de proposer un contrat de responsabilité parentale si celui-ci apparaît nécessaire. La mise en place de ce contrat, qui s’adresse aux parents avec l’objectif de les responsabiliser dans l’éducation de leurs enfants, ne viendra nullement en concurrence avec les mesures ou sanctions éducatives décidées par la justice des mineurs, qui sont à destination des mineurs. Une complémentarité de l’action éducative pourra ainsi s’instaurer entre la justice des mineurs et les services sociaux du département.
— Enfin, le 3° du II de l’article modifie l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles afin de permettre au président du conseil général, en cas de refus par les parents d’un mineur de signer un contrat de responsabilité parentale, de leur rappeler leurs obligations en tant que titulaires de l’autorité parentale et de prendre toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation. En effet, le seul refus des parents ne doit pas pouvoir empêcher la mise en place par le président du conseil général des mesures de protection nécessaires. Cette forme de « rappel aux obligations parentales » ouvrira au président du conseil général une possibilité de mise en demeure des parents défaillants sur le plan éducatif, qui pourra lui permettre d’éviter d’avoir à demander, en application du 1° de l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles, la suspension des allocations familiales.
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La Commission adopte l’amendement CL 179 du rapporteur portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 quater (nouveau)
(art. 311-4 et 311-5 du code pénal)
Aggravation des peines encourues pour les vols commis à l’encontre de personnes vulnérables et les cambriolages
Le présent article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission, a pour objet d’améliorer la lutte contre deux formes de vol aggravé qui connaissent un développement inquiétant et qu’il importe de réprimer plus sévèrement : les cambriolages, d’une part, et les vols commis contre des personnes particulièrement vulnérables, d’autre part.
— Concernant les cambriolages, l’article a pour but de répondre à l’augmentation significative des vols commis dans les habitations et lieux assimilés depuis 2007.
Actuellement, l’article 311-4 du code pénal punit de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende le cambriolage, défini comme un vol « commis dans un local d’habitation ou dans un lieu utilisé ou destiné à l’entrepôt de fonds, valeurs, marchandises ou matériels, en pénétrant dans les lieux par ruse, effraction ou escalade ». Pour être constitutifs d’un cambriolage, les faits doivent donc répondre à une double condition cumulative : d’une part, être commis dans un lieu d’habitation ou assimilé, d’autre part, avoir été précédés d’une pénétration dans les lieux par ruse, effraction ou escalade. En l’absence de l’une de ces deux conditions, les faits sont constitutifs d’un vol simple, uniquement puni de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.
L’article prévoit donc, dans un premier temps, d’assimiler au cambriolage le fait de commettre un vol dans l’un des lieux précités sans effraction, ruse ou escalade. Dans un second temps, l’amendement propose de déplacer la circonstance aggravante actuelle du cambriolage à l’article 311-5 du code pénal, afin de l’assimiler au vol commis avec violences ayant entraîné une incapacité de travail de huit jours au plus et le réprimer ainsi d’une peine de sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende.
— L’article apporte également une réponse au développement des vols commis contre des personnes que leur vulnérabilité rend particulièrement fragiles, en aggravant les peines principales encourues pour ces faits.
Actuellement, la circonstance aggravant un vol qui est « facilité par l’état d’une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de son auteur » est une circonstance aggravante « du premier degré » : les peines sont portées de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende pour un vol simple à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende, en application du 5° de l’article 311-4 du code pénal.
Pourtant, certaines circonstances aggravantes, telles que des violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant huit jours au plus (article 311-5), donnent lieu à une aggravation supérieure (sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende) alors même qu’elles semblent pouvoir être considérées comme de gravité équivalente au vol commis sur une personne vulnérable.
L’article porte donc à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende les peines encourues en cas de vol commis à l’encontre d’une personne vulnérable. Si le vol est commis avec des violences à l’encontre d’une personne vulnérable, ou si le vol aggravé prévu par le nouvel article 311-5 est également commis avec l’une des circonstances prévues par l’article 311-4, les peines sont portées à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende. Ces modifications permettront de prévoir des peines plus dissuasives à l’encontre de ces comportements délictueux dont le développement doit être contenu.
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Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 162 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 quinquies (nouveau)
(art. 431-22 et 431-23 [nouveaux] du code pénal)
Création d’un délit de distribution d’argent à des fins publicitaires
sur la voie publique
Le présent article, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par la commission, a pour objet de créer un délit de distribution d’argent à des fins publicitaires sur la voie publique. Il permet d’apporter une réponse aux évènements survenus en novembre 2009 sur le Champ de Mars à Paris, lorsqu’une société commerciale avait annoncé qu’elle distribuerait des enveloppes contenant des billets de banque, manifestation à laquelle elle avait renoncé à la dernière minute face aux risques avérés d’émeute et qui avait donné lieu à de sérieux troubles à l’ordre public.
Actuellement, la distribution d’argent sur la voie publique à des fins publicitaires, qui peut causer de sérieux troubles à l’ordre public comme l’illustre ce fâcheux précédent, n’est pas pénalement sanctionnée. Seule existe une contravention prévue par l’article R. 642-4 du code pénal, qui réprime l’utilisation de pièces de monnaie ou de billets de banque comme support d’une publicité, ces faits n’étant punis que d’une amende de 150 euros. Par ailleurs, il n’est pas certain que ces dispositions s’appliquent lorsque les sommes distribuées n’ont pas été recouvertes de mentions publicitaires.
Le présent article incrimine donc ces faits, en distinguant la distribution d’argent de l’annonce d’une telle distribution, même si celle-ci n’a pas eu lieu, une telle annonce pouvant en effet provoquer des troubles à l’ordre public. Ainsi, le premier alinéa du nouvel article 431-22 du code pénal créé par le présent article prévoit-il des peines de six mois d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende en cas de « distribution sur la voie publique, à des fins publicitaires, de pièces de monnaie ou de billets de banque ayant cours légal », tandis que « le fait d’annoncer publiquement, par tout moyen, qu’il sera procédé sur la voie publique, à des fins publicitaires, à la distribution de pièces de monnaie ou des billets de banque ayant cours légal » sera puni de trois mois d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.
Pour la première de ces deux nouvelles incriminations, une amende proportionnelle aux sommes distribuées est prévue, le dernier alinéa du nouvel article 431-22 du code pénal prévoyant que « la peine d’amende peut être portée au double des sommes ayant été distribuées ». Enfin, pour les personnes morales auteurs de cette infraction, la peine complémentaire d’affichage ou de diffusion de la condamnation pourra également être prononcée, en application du nouvel article 431-23 du code pénal créé par l’article.
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Après que M. Philippe Goujon a retiré son amendement CL 13 et suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 165 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 sexies (nouveau)
(art. 446-1 à 446-4 [nouveaux] du code pénal)
Instauration d’un délit de vente à la sauvette
La Commission a adopté, à l’initiative de notre collègue Philippe Goujon, un amendement tendant à insérer au sein du code pénal des dispositions relatives à la violation des dispositions réglementant les professions exercées dans les lieux publics : il s’agit de correctionnaliser une pratique communément dénommée vente à la sauvette.
Outre les entraves constatées à la libre circulation des piétons sur la voie publique, les ventes à la sauvette sont à l’origine de nuisances de toutes sortes voire, dans certains lieux, de tensions et de violences propices à créer un climat d’insécurité, ainsi qu’un manque à gagner considérable pour les budgets publics en termes de prélèvements fiscaux et sociaux non perçus.
En l’état actuel du droit, la vente non autorisée de biens ou de services sur le domaine public ne constitue, en application de l’article R. 644-3 du code pénal, qu’une contravention de la 4ème classe contre la nation, l’État ou la paix publique, d’un montant maximum de 750 euros. En vertu de ce même article, les contrevenants encourent également la peine complémentaire de confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l’infraction ou de la chose qui en est le produit.
Ce dispositif répressif apparaît aujourd’hui inadapté face à un phénomène qui s’est considérablement développé ses dernières années, non seulement dans les villes mais également sur les sites touristiques.
Le présent article a pour objet d’adapter l’arsenal répressif à la réalité de l’infraction.
— Le nouvel article 446-1 correctionnalise la vente à la sauvette, désormais passible de six mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende. Une telle disposition autorisera d’une part, l’interpellation des auteurs, d’autre part, la saisie des marchandises sur le fondement de l’article 67 du code de procédure pénale, enfin, le placement en garde à vue, notamment afin de permettre la recherche de l’identité des auteurs.
En outre, le quantum de six mois d’emprisonnement autorisera le parquet à présenter les auteurs du délit en comparution immédiate devant le tribunal, ouvrant ainsi la possibilité au juge de prononcer rapidement la peine complémentaire de destruction des objets saisis, permise par le nouvel article 446-3. Cette dernière mesure répondrait notamment au souci d’éviter l’encombrement des locaux du greffe du tribunal correctionnel.
La correctionnalisation permettra en outre d’assurer un suivi judiciaire des auteurs de l’infraction, par leur inscription dans les fichiers de police, en particulier le STIC, ce qui facilitera, le cas échéant, l’établissement de l’état de récidive.
— L’article 446-2 aggrave la peine encourue lorsque l’infraction est commise en bande organisée ou de manière agressive, tandis que l’article 446-3 précise les peines complémentaires applicables et que l’article 446-4 organise le traitement pénal des personnes morales coupables du délit.
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La Commission examine l’amendement CL 17 de M. Philippe Goujon.
M. Philippe Goujon. Il s’agit de mieux réprimer la « vente à la sauvette ».
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 septies (nouveau)
(art. 225-12-8 à 225-12-10 [nouveaux], 225-20 et 225-21 du code pénal)
Exploitation de la vente à la sauvette
La Commission a adopté, à l’initiative de notre collègue Philippe Goujon, un amendement tendant à insérer au sein du code pénal des dispositions relatives à l’exploitation de la vente à la sauvette.
Depuis quelques années, une nouvelle forme d’exploitation de la misère est apparue dans les villes consistant à utiliser des personnes en situation précaire et vulnérables, notamment des étrangers en situation irrégulière, pour vendre sans autorisation sur la voie publique des produits dont le bénéfice est confisqué par les organisateurs.
Le cadre juridique actuel de la lutte contre ce type de réseaux apparaît inadapté. Les délits comme ceux relatifs à l’extorsion, la violence ou les conditions de travail ou d’hébergement contraires à la dignité de la personne, ne permettent en effet pas de caractériser suffisamment l’infraction pour que des poursuites utiles puissent être engagées.
Le présent article crée une incrimination spécifique à cette nouvelle forme d’exploitation. Inspirée du délit de proxénétisme (article 225-5 du code pénal) et de celui d’exploitation de la mendicité institué par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (article 225-12-5 et suivants du code pénal), la nouvelle incrimination donnera aux services de police et de gendarmerie les moyens juridiques adaptés pour démanteler et neutraliser efficacement ces filières, en déférant à la Justice ceux qui sont à leur tête.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 14 de M. Philippe Goujon.
M. Philippe Goujon. Il est lié au précédent.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 octies (nouveau)
(art. 134 du code de procédure pénale)
Possibilité pour les enquêteurs de pénétrer dans un domicile pour l’exécution d’une demande d’extradition ou d’un mandat d’arrêt européen
Cet article, issu de l’adoption par la commission d’un amendement de nos collègues Michel Hunault et Jean-Christophe Lagarde, a pour objet de permettre à des enquêteurs de pénétrer dans un domicile aux heures légales de perquisition afin de procéder à l’arrestation des personnes faisant l’objet d’une demande d’extradition ou d’un mandat d’arrêt européen.
Actuellement, l’article 134 du code de procédure pénale prévoit la possibilité pour les enquêteurs de pénétrer dans un domicile aux heures légales afin de procéder à l’arrestation des personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt, d’amener ou de recherche. Toutefois, cette possibilité d’interpellation au domicile n’est pas expressément prévue pour l’exécution des mandats d’arrêt européens et des demandes d’extradition.
Le présent article prévoit donc que la possibilité pour l’agent chargé de l’exécution d’un mandat d’amener, d’arrêt et de recherche de s’introduire dans le domicile d’un citoyen entre 6 heures et 21 heures sera également applicable « lorsque l’agent est chargé de l’arrestation d’une personne faisant l’objet d’une demande d’extradition ou d’un mandat d’arrêt européen ». L’extension explicite de cette possibilité à ces procédures de coopération judiciaire mettra fin à une disparité qui n’a pas de réelle justification et améliorera l’efficacité de la coopération avec les États membres de l’Union européenne et les autres partenaires étrangers.
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La Commission examine l’amendement CL 34 de M. Michel Hunault.
M. Jean-Christophe Lagarde. J’ai cosigné cet amendement avec notre collègue Hunault. Il vise à étendre expressément la possibilité d’interpellation au domicile aux cas de demande d’extradition et de mandat d’arrêt européen.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 34 portant article additionnel après l’article 24.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 36 de M. Philippe Goujon.
Article 24 nonies (nouveau)
(art. L. 112-6 du code monétaire et financier ; art. 321-7 du code pénal)
Renforcement de l’efficacité de la lutte contre le trafic de métaux volés
Le présent article, qui résulte de l’adoption par la commission d’un amendement de votre rapporteur, a pour objet de renforcer l’efficacité de la lutte contre le trafic de métaux volés.
La hausse mondiale des cours des matières premières fait que certains métaux comme le cuivre, l’aluminium ou le zinc sont particulièrement convoités, en raison de leur valeur financière croissante. La conséquence en est une augmentation des vols de métaux et un préjudice économique important pour les entreprises, notamment certains opérateurs comme la SNCF ou ERDF.
Pour mieux lutter contre les vols de métaux, il est indispensable de rendre plus difficile l’écoulement des métaux volés, en limitant les possibilités d’achat en numéraire. Or, les achats de détail aux particuliers, souvent payés en espèces, sont pratiqués par 86 % des entreprises du recyclage, cette pratique représentant même 50 % de leur activité pour les deux tiers d’entre elles.
Actuellement, le I de l’article L. 112-6 du code monétaire et financier limite le paiement en espèces des achats à un montant fixé par décret. Au-delà de ce montant, les règlements doivent être effectués par chèque barré, virement ou carte de paiement. Afin d’agir contre les vols de métaux en limitant leur cession tout en laissant la possibilité aux professionnels de continuer d’acheter ces matières au détail aux particuliers, le I du présent article complète l’article L. 112-6 du code monétaire et financier afin de prévoir que « le décret prévu au premier alinéa du I fixe notamment le montant au-delà duquel le paiement pour l’achat au détail des métaux ferreux et non ferreux ne peut être effectué en espèces ».
Par ailleurs, le II permet de renforcer les dispositions relatives au registre de police que les professionnels du recyclage ont l’obligation de tenir, en application de l’article 327-1 du code pénal. En application de cet article, « est puni de six mois d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende le fait, par une personne dont l’activité professionnelle comporte la vente d’objets mobiliers usagés ou acquis à des personnes autres que celles qui les fabriquent ou en font le commerce, d’omettre, y compris par négligence, de tenir jour par jour, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État, un registre contenant une description des objets acquis ou détenus en vue de la vente ou de l’échange et permettant l’identification de ces objets ainsi que celle des personnes qui les ont vendus ou apportés à l’échange ». Or, actuellement, certains professionnels tirent parfois argument de la ressemblance entre les objets métalliques pour se dispenser de faire figurer dans ce registre la description des objets, opportunément considérée comme inutile. Le présent article modifie l’article 321-7 du code pénal afin de limiter l’invocation de l’impossibilité de décrire les objets au seul cas « d’impossibilité résultant de la nature des objets ».
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La Commission est saisie des amendements CL 33 de M. Philippe Goujon et CL 180 du rapporteur.
M. Philippe Goujon. Comme avec l’amendement précédent, l’objectif est de moraliser la vente de métaux.
M. le rapporteur. Mon amendement poursuit le même objectif louable, mais il est plus précis.
L’amendement CL 33 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL 180 portant article additionnel après l’article 24.
Article 24 decies (nouveau)
(art. 16-1 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983)
Levée de doute par les sociétés privées de surveillance
Cet article résulte d’un amendement de notre collègue Charles-Ange Ginesy, adopté après avis favorable du rapporteur. Il adapte la procédure de « levée de doute » applicable aux sociétés privées de surveillance.
Actuellement, la loi dispose qu’une société de surveillance ne doit pas saisir les forces de police ou de gendarmerie lorsqu’elle soupçonne qu’une infraction est en train de se commettre, sans avoir au préalable réalisé une opération de « levée de doute » sur la matérialité de cette infraction. Cette disposition s’applique cependant uniquement dans les « locaux surveillés » et est donc adaptée à la situation des sociétés de gardiennage qui propose des dispositifs de surveillance anti-cambriolages.
Or, avec les progrès technologiques (GPS…) de plus en plus de sociétés proposent dorénavant des dispositifs de surveillance à distance des véhicules et autres biens qui ne se trouvent pas dans des locaux surveillés. Pour ces biens, il est pourtant souhaitable que les entreprises de surveillance effectuent également une levée de doute pour éviter de saisir trop fréquemment les forces de l’ordre, notamment lorsque le dispositif se met en marche par erreur. Le présent article supprime donc la limitation de l’article 16-1 de la loi de 1983 aux seuls locaux surveillés en l’étendant à l’ensemble des biens meubles et immeubles.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 37 de M. Charles-Ange Ginesy.
M. Charles-Ange Ginesy. La loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité impose au prestataire privé, avant de faire appel aux forces de l’ordre, de procéder à une « levée de doute » quant à la réalité de l’infraction, mais cette obligation ne s’applique qu’à des locaux surveillés. Je propose de l’étendre à toutes les activités concernant des biens meubles – bateaux, camping-cars,… – ou immeubles.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement portant article additionnel après l’article 24.
Chapitre VI
Dispositions renforçant la lutte contre l’insécurité routière
Les articles 25 à 28 du projet de loi visent, pour les infractions les plus graves au code de la route, à instaurer une peine complémentaire de confiscation du véhicule ayant servi à commettre l’infraction, si l’auteur en est propriétaire, cette confiscation étant obligatoire, sauf si le juge, prenant en compte des circonstances particulières, en décide autrement, par décision motivée.
En cas de blessures involontaires ou d’homicide commis au volant sous l’emprise de l’alcool, le juge pourra en outre prononcer, à titre de peine complémentaire, une interdiction pendant cinq ans au plus de conduire un véhicule non équipé d’un système d’anti-démarrage par éthylotest.
Procédure applicable à l’immobilisation et la confiscation des véhicules
L’article L. 325-1-1 du code de la route prévoit qu’en cas de constatation d’un délit ou d’une contravention de la cinquième classe, prévu par le code de la route ou le code pénal, pour lequel la peine de confiscation du véhicule est encourue, l’officier ou l’agent de police judiciaire peut, avec l’autorisation préalable du procureur de la République donnée par tout moyen, faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule.
Si la juridiction de jugement ne prononce pas in fine la peine de confiscation du véhicule, celui-ci est restitué à son propriétaire, sous réserve du prononcé par la juridiction d’une peine d’immobilisation du véhicule (dans ce dernier cas, le véhicule n’est restitué qu’à l’issue de la durée de l’immobilisation fixée par la juridiction, contre paiement des frais d’enlèvement et de garde en fourrière).
Si la confiscation est ordonnée, le véhicule est remis au service des Domaines en vue de sa destruction ou de son aliénation. Les frais d’enlèvement et de garde en fourrière sont alors mis à la charge de l’acquéreur.
L’article L. 325-2 du même code autorise les agents de police et militaires de gendarmerie, ainsi que les agents de police municipale, qui procèdent aux contrôles routiers de « conduire le véhicule ou le faire conduire, en leur présence, vers le lieu de mise en fourrière».
Les véhicules gardés en fourrière considérés comme abandonnés – l’article L. 325-7 précisant que « sont réputés abandonnés les véhicules laissés en fourrière à l’expiration d’un délai de trente jours à compter de la mise en demeure faite au propriétaire d’avoir à retirer son véhicule » – sont remis au service des Domaines en vue de leur mise en vente. Ceux d’entre eux que ce service estime invendables et ceux qui ont fait l’objet d’une tentative de vente infructueuse sont livrés, sans délai, par l’autorité dont relève la fourrière, à la destruction.
L’article L. 325-9 précise que les frais d’enlèvement, de garde en fourrière, d’expertise et de vente ou de destruction du véhicule sont à la charge du propriétaire. Lorsque le produit de la vente est inférieur au montant de ces frais, le propriétaire ou ses ayants droit restent débiteurs de la différence.
Le produit de la vente, sous déduction éventuelle des frais, est tenu à la disposition du propriétaire ou de ses ayants droit ou, le cas échéant, du créancier gagiste pouvant justifier de ses droits, pendant un délai de deux ans. À l’expiration de ce délai, ce produit est acquis à l’État.
La confiscation obligatoire, sauf décision contraire du juge, devrait naturellement conduire les pouvoirs publics à donner instruction aux forces de l’ordre de saisir de manière conservatoire les véhicules des personnes mises en cause pour les infractions pour lesquelles la confiscation obligatoire est encourue, ce qui induira une multiplication des véhicules saisis dans l’attente du jugement. Certaines personnes entendues par votre rapporteur ont indiqué que des problèmes pratiques risquent se poser s’agissant du stockage des véhicules. En outre, dans l’attente d’une éventuelle décision de confiscation, le véhicule saisi sera placé à la charge de l’État, ce qui grèvera les frais de justice ; l’étude d’impact chiffre ces frais prévisionnels à quelque 8 millions d’euros sur un an. Il a été noté aussi le nombre d’affaires qui risquent être soumises à la Justice devrait alourdir le rôle des tribunaux et allonger les délais de jugement. On peut par ailleurs craindre que ne se mettent en place des stratégies d’évitement, notamment par le biais de la conduite de véhicules qui sont la propriété d’un tiers, ce qui exclut toute possibilité de confiscation du véhicule.
Certains syndicats de magistrats et les avocats entendus par votre rapporteur ont critiqué le dispositif, jugeant le caractère obligatoire des confiscations de véhicules attentatoires aux libertés et de nature à constituer une « double peine » avec la peine applicable à l’infraction.
Votre rapporteur estime cependant que la valeur dissuasive d’une telle mesure devrait permettre un profond changement des comportements et une baisse de l’accidentalité sur la route, ce qui est l’objectif ultime de la politique de sécurité routière. Le critère d’efficacité de la politique restera le nombre de victimes épargnées et non le nombre de véhicules confisqués.
S’agissant des critiques relatives au principe de l’individualisation des peines, votre rapporteur les juge injustifiées : la juridiction de jugement pourra ne pas prononcer la confiscation, par décision motivée, au regard de la personnalité de l’auteur des faits et des circonstances de l’infraction. Les articles qui suivent posent en effet le principe de la confiscation obligatoire du véhicule si l’auteur des faits en est le propriétaire, tout en laissant latitude aux magistrats de ne pas la prononcer, selon la logique suivie par la loi n°2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs qui a instauré des peines minimales d’emprisonnement applicables aux majeurs comme aux mineurs de plus de treize ans récidivistes de crimes ou de délits punis de plus de trois ans d’emprisonnement. Rappelons que cette loi prévoit l’application des peines minimales d’emprisonnement en cas de récidive, sauf décision spécialement motivée du juge d’y déroger et de prononcer une peine inférieure.
Votre rapporteur note enfin que la création prochaine d’une Agence des biens saisis et confisqués devrait réduire les problèmes pratiques que pourrait engendrer le nouveau dispositif.
Article 25
(art. L. 221-2 et L. 224-16 du code de la route)
Création d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule en cas de conduite sans permis ou malgré un retrait de permis
Le présent article vise à répondre à une pratique qui ne cesse de s’accroître de manière très inquiétante : la conduite sans permis.
Lors de son audition, M. Jean-Marie Huet, directeur des Affaires criminelles et des Grâces du ministère de la Justice et des Libertés a indiqué qu’en 2007 avaient été prononcées quelque 47 707 condamnations pour conduite sans permis ou malgré une décision juridictionnelle d’interdiction de conduire, marquant une hausse de 11 % par rapport à l’année 2006. En 2008, ce sont 41 917 condamnations qui ont été prononcées. Ces chiffres sont à rapprocher du faible nombre des confiscations de véhicules prononcées, toutes infractions au code de la route confondues (1 494 en 2006, 1 138 en 2007, 326 en 2008).
Le 1° du présent article modifie l’article L. 221-2 du code de la route qui punit le fait de « conduire un véhicule sans être titulaire du permis de conduire correspondant à la catégorie du véhicule considéré » d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende et précise les peines complémentaires encourues par toute personne qui se rend coupable de cette infraction.
En l’état actuel du droit, ces peines complémentaires sont les suivantes :
1° une peine de travail d’intérêt général ;
2° une peine de jours-amende ;
4° (73) l’interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé, pour une durée de cinq ans au plus ;
5° l’obligation d’accomplir, à ses frais, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;
6° la confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire.
Le a) du 1° du présent article bouleverse l’ordre de présentation de ces peines complémentaires pour faire figurer en tête la peine complémentaire de confiscation du véhicule (nouveau 1°), puis le TIG (nouveau 2°), puis la peine de jour-amende (nouveau 3°), le 4° et le 5° restant inchangés. Cette modification vise symboliquement à placer la confiscation du véhicule en tête des peines complémentaires prononçables par la juridiction de jugement (tribunal correctionnel ou, si le mis en cause est mineur, tribunal pour enfants).
Le b) du 1° du présent article apporte une double modification au nouveau 1° pour d’une part ajouter le terme « obligatoire » pour qualifier la confiscation et d’autre part ajouter une phrase qui précise que la juridiction peut décider de ne pas prononcer cette peine, par une décision spécialement motivée.
2. Peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule pour conduite malgré une suspension, rétention, annulation ou suspension de permis de conduire
Le 2° du présent article modifie l’article L. 224-16 du code de la route qui punit de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende le fait de contrevenir à une interdiction dûment notifiée de conduire un véhicule, par suspension, rétention, annulation du permis de conduire ou interdiction d’obtenir sa délivrance. Cet article précise en outre les peines complémentaires encourues par toute personne qui se rend coupable de cette infraction.
En l’état actuel du droit, ces peines complémentaires sont les suivantes :
1° la suspension pour une durée maximale de trois ans du permis de conduire ;
2° une peine de travail d’intérêt général ;
3° une peine de jours-amende ;
4° l’interdiction, pour une durée maximale de cinq ans, de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé ;
5° l’obligation d’accomplir, aux frais du condamné, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;
6° la confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire.
Le III de l’article L. 224-16 précise en outre que celui qui contrevient à une décision de suspension ou de rétention du permis de conduire encourt également la peine complémentaire d’annulation de ce permis, avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant trois ans au plus.
Tout comme le a) du 1°, le a) du 2° du présent article modifie l’ordre de présentation de ces peines afin que la confiscation du véhicule figure en tête (sans que l’ordre des peines complémentaires suivantes ne soit modifié).
Le b) du 2° de l’article modifie ce nouveau 1° pour prévoir que la confiscation ainsi encourue à titre de peine complémentaire est « obligatoire », sauf si la juridiction de jugement décide de ne pas la prononcer par décision spécialement motivée.
Une autre phrase est en outre ajoutée qui précise que la confiscation n’est en revanche pas obligatoire lorsque le délit a été commis à la suite d’une des mesures administratives prévues à certains articles du code de la route, à savoir :
— la rétention conservatoire par les agents de police du permis d’une personne dont on peut présumer qu’il conduisait sous l’empire d’un état alcoolique ou après avoir fait usage de stupéfiants, ou s’il refuse de se soumettre aux tests de dépistage, ou encore en cas de dépassement supérieur à 40 km/heure de la vitesse maximale autorisée (article L. 224-1 du code de la route) ;
— la suspension du permis de conduire pour une durée maximale de 6 mois prononcée par le préfet, dans un délai de 72 heures après la rétention du permis, dès lors que l’état alcoolique ou sous emprise de stupéfiants a été établi ou en cas de dépassement supérieur à 40 km/heure de la vitesse maximale autorisée (article L. 224-2 du code de la route) ;
— la possibilité pour le préfet de prononcer, à titre provisoire, la suspension du permis de conduire lorsqu’une infraction au code de la route a été commise qui est punie de la peine complémentaire de suspension du permis de conduire (article L. 224-7 du code de la route).
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 133 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 25 modifié.
Article 26
(art. L. 234-2, L. 234-15 et L. 234-16 [nouveaux] du code de la route)
Renforcement de la lutte contre la conduite sous l’emprise de l’alcool ou des stupéfiants : obligation de conduire un véhicule équipé d’un système d’anti-démarrage par éthylotest électronique ; en cas de récidive, confiscation obligatoire du véhicule
L’article L. 234-1 du code de la route punit de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende le fait de conduire un véhicule sous l’empire d’un état alcoolique caractérisé par une concentration d’alcool dans le sang égale ou supérieure à 0,80 gramme par litre ou par une concentration d’alcool dans l’air expiré égale ou supérieure à 0,40 milligramme par litre, même en l’absence de tout signe d’ivresse manifeste. Le fait de conduire un véhicule en état d’ivresse manifeste est puni des mêmes peines.
1. Rappel exprès de la possibilité de confisquer le bien qui a servi à commettre un délit puni de plus d’un an d’emprisonnement (article 131-21 du code pénal)
Le 1° du présent article modifie le I. l’article L. 234-2 du code de la route qui précise les peines complémentaires encourues par toute personne qui se rendrait coupable de conduite en état d’ivresse.
En l’état actuel du droit, les peines complémentaires encourues sont les suivantes :
1° la suspension, pour une durée maximale de trois ans du permis de conduire ;
2° l’annulation du permis de conduire, assortie de l’interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant au maximum trois ans ;
3° une peine de travail d’intérêt général ;
4° une peine de jours-amende ;
5° l’interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé, pour une durée de cinq ans au plus ;
6° l’obligation d’accomplir, aux frais du condamné, un stage de sensibilisation à la sécurité routière.
Le a) du 1° du présent article, qui a été supprimé par la Commission, précisait que ces peines s’appliquent « indépendamment de la confiscation du véhicule prévue à l’article 131-21 du code pénal ». Il s’agissait de rappeler dans l’article relatif aux peines complémentaires applicables à cette infraction le principe général contenu, depuis la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, à l’article 131-21 du code pénal selon lequel « la peine complémentaire de confiscation » est « encourue de plein droit pour les crimes et pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an, à l’exception des délits de presse », étant précisé que la confiscation porte sur les biens qui on servi à commettre l’infraction ou qui en sont le produit direct ou indirect. Ces biens sont ceux dont le condamné est propriétaire ou ceux dont il a la libre disposition, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi. En matière de délit routier puni de plus d’un an d’emprisonnement, le véhicule ayant servi à commettre l’infraction peut donc déjà, en l’état actuel du droit être confisqué sur cette base.
Votre rapporteur a jugé inutile un tel rappel du droit existant, qui pourrait en outre présenter le risque d’une interprétation a contrario dans d’autres textes ne procédant pas à un tel rappel. Il a donc proposé à la Commission de supprimer les différentes mentions rappelant l’application de l’article 131-21 du code pénal.
De la même manière, la Commission a supprimé le 3°, le 4° et le 5° de cet article qui procédaient à ce même rappel exprès de la peine complémentaire générale de confiscation pour trois autres délits : le refus de se soumettre aux contrôles d’alcoolémie (article L. 234-8 du code de la route), l’usage de stupéfiants (article L. 235-1 du code de la route) et le refus de se soumettre au dépistage de stupéfiants (article L. 235-3 du code de la route).
2. Institution en cas de conduite en état d’ivresse d’une peine complémentaire d’interdiction temporaire de conduire un véhicule non équipé d’un dispositif d’anti-démarrage par éthylotest électronique et sanction en cas de non-respect
Le b) du 1° du présent article complète la liste des peines complémentaires encourues en cas de conduite en état d’ivresse par une nouvelle peine qui emporte interdiction temporaire, pour une durée fixée par la juridiction dans une limite maximale de cinq ans, de conduire un véhicule qui ne serait pas équipé d’un dispositif homologué d’anti-démarrage par éthylotest électronique.
La seconde phrase de l’alinéa précise que lorsque cette peine complémentaire est prononcée en même temps qu’une peine d’annulation ou de suspension du permis de conduire, elle s’applique à l’issue de l’exécution de cette peine. Il serait pour le moins choquant en effet que la durée de la suspension du permis s’impute sur la durée de l’obligation de conduire un véhicule équipé du dispositif d’anti-démarrage.
C’est le comité interministériel de la sécurité routière du 13 février 2008 qui a pris la décision de l’introduction de cette peine complémentaire nouvelle. Depuis, des études de faisabilité ont été effectuées. Lors de son audition par votre commission, Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’Intérieur, avait indiqué que les constructeurs automobiles estiment n’avoir aucune difficulté de faisabilité technique pour équiper aussi bien les véhicules neufs que les véhicules d’occasion. En réponse à votre rapporteur, elle avait en outre indiqué que le coût actuel d’un dispositif est d’environ 1 000 euros, justifiant cette dépense supplémentaire par le fait que « c’est un complément de sanction ». La généralisation du dispositif devrait en tout état de cause en faire baisser le coût, conformément aux indications données par les constructeurs.
Votre rapporteur estime particulièrement pertinente cette nouvelle peine complémentaire qui ne prive pas la personne de l’usage de son véhicule, dont elle peut notamment être dépendante pour l’exercice de sa profession, tout en protégeant les autres utilisateurs de la route.
Le 2° du présent article complète le chapitre IV (« conduite sous l’influence de l’alcool ») du titre III (« comportement du conducteur ») du livre II (« le conducteur ») du code de la route par un article L. 234-16 (74) qui précise les sanctions pénales encourues en cas de non respect de l’interdiction de conduire un véhicule non muni d’un dispositif d’anti-démarrage par éthylotest électronique.
Le I de ce nouvel article précise que le fait de contrevenir à l’interdiction prononcée par la juridiction de jugement est puni à titre principal d’une peine de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende.
Le II de cet article rappelle l’existence générale de la peine de confiscation du véhicule encourue en application de l’article 131-21 du code pénal et précise les peines complémentaires également encourues, à savoir :
— l’interdiction, pour une durée maximale de cinq ans, de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris des véhicules sans permis ;
— l’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant une durée maximale de trois ans ;
— une peine de travail d’intérêt général.
c) En cas de récidive de ce nouveau délit, le condamné encourt la confiscation obligatoire de son véhicule
Le III de l’article prévoit qu’en cas de récidive légale de l’infraction définie au I, le condamné encourt également à titre de peine complémentaire la confiscation obligatoire du véhicule dont il s’est servi pour commettre l’infraction, dès lors qu’il en est le propriétaire, sauf si la juridiction en décide autrement par décision spécialement motivée.
Votre rapporteur estime que s’assimile à la conduite sans dispositif d’anti-démarrage tout comportement visant à le rendre inopérant dans le but d’échapper à ses obligations.
d) Il est renvoyé à un décret pour les conditions d’homologation des dispositifs et d’agrément des personnels chargés de les installer
Le 2° du présent article insère également un nouvel article L. 234-17 qui renvoie au pouvoir règlementaire le soin de préciser les conditions d’homologation des dispositifs d’anti-démarrage par éthylotest électronique, ainsi que les modalités d’agrément des personnels chargés de les installer.
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M. Guy Geoffroy. J’appelle l’attention du rapporteur sur la rédaction de l’alinéa 12, qu’il conviendrait d’améliorer : il me paraît difficile d’ « encourir » une confiscation « obligatoire ».
M. le rapporteur. Nous pourrons voir cela lors de la réunion de la Commission au titre de l’article 88.
La Commission adopte successivement l’amendement CL 172 du rapporteur, son amendement de conséquence CL 134 et son amendement CL 173.
Elle adopte l’article 26 modifié.
Article 26 bis (nouveau)
(art. 41-2 du code de procédure pénale)
Possibilité de proposer l’installation d’un dispositif anti-démarrage par éthylotest dans le cadre d’une composition pénale
Cet article, issu d’un amendement de notre collègue Lionel Tardy, instaure une possibilité pour le procureur de la République, dans le cadre d’une composition pénale, de proposer au contrevenant l’installation d’un éthylotest anti-démarrage sur son véhicule, à ses frais, ainsi que des meures d’accompagnement. Il complète à cette fin l’article 41-2 du code de procédure pénale.
L’objectif de la disposition est de favoriser une prise de conscience par le conducteur de la réalité de son addiction à l’alcool et ainsi d’éviter une éventuelle récidive.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 27 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. C’est la reprise d’une proposition de loi que j’avais déposée en janvier 2008. Je propose que dans le cadre d’une composition pénale, le procureur puisse proposer un suivi et des mesures éducatives, notamment la pose d’un éthylotest anti-démarrage, aux personnes ayant subi un contrôle positif d’alcoolémie lors d’un contrôle routier. L’expérimentation qui a été menée en Haute-Savoie s’est révélée très concluante.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Article 27
(art. 221-8 et 222-44 du code pénal)
Création d’une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule en cas de condamnation à un délit routier prévu par le code pénal
Le présent article instaure une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule réprimant les conducteurs condamnés pour homicide ou blessures involontaires ou lorsque le délit commis l’aura été en récidive.
1. Institution d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule dans certains cas d’homicides involontaires aggravés
Le I du présent article complète l’article 221-8 du code pénal, qui établit la liste des peines complémentaires applicables aux personnes physiques qui se seraient rendues coupables, notamment, d’homicide involontaire en conduisant un véhicule terrestre à moteur.
L’homicide involontaire, défini d’une manière générale à l’article 221-6 du code pénal comme le fait de causer « par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, la mort d’autrui » et qui est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende (75), est spécifiquement réprimé en matière routière par l’article 221-6-1 de ce même code. La peine encourue par les conducteurs de véhicules terrestres à moteur auteurs d’homicides involontaires est de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, ces peines étant portées à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende si une circonstance aggravante est établie, parmi les six circonstances suivantes :
— violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence ;
— état alcoolique supérieur aux taux autorisés ou état d’ivresse manifeste ;
— usage de stupéfiants attesté par une analyse sanguine ;
— conduite sans permis ou conduite malgré un permis annulé, invalidé, suspendu ou retenu ;
— dépassement de la vitesse maximale autorisée égal ou supérieur à 50 km/h ;
— non-assistance à la victime dans le but d’échapper à la mise en cause de sa responsabilité.
Les peines sont portées à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende lorsque l’homicide involontaire a été commis avec au moins deux de ces circonstances aggravantes.
En application de l’article 221-8, les automobilistes auteurs d’homicides involontaires encourent en outre, au titre de peines complémentaires, notamment :
— la suspension, pour une durée maximale de cinq, voire dix ans dans certains cas, du permis de conduire, cette suspension ne pouvant pas être assortie du sursis, même partiellement et ne pouvant pas être limitée à la conduite en dehors de l’activité professionnelle ;
— l’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant cinq ans au plus ;
— l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants ;
— l’interdiction, pour une durée maximale de cinq ans, de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé ;
— l’immobilisation, pendant une durée d’un an au plus, du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire ;
— la confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire.
Le 1° du I du présent article complète le 10° de l’article 221-8 du code pénal qui, dans sa rédaction actuelle précise que « dans les cas prévus par l’article 221-6-1, [est encourue à titre de peine complémentaire] la confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire ». Le présent article complète l’alinéa par deux phrases qui précisent que la confiscation du véhicule est obligatoire, sauf décision contraire spécialement motivée du juge, dans un certain nombre de cas d’homicides involontaires aggravés par une faute du conducteur, à savoir les cas :
— d’homicide involontaire commis en état de conduite sans permis ou de conduite malgré un permis annulé, invalidé, suspendu ou retenu (4° de l’article 221-6-1) ;
— d’homicide involontaire commis avec deux circonstances aggravantes parmi les six figurant à l’article 221-6-1, cf supra (dernier alinéa de l’article 221-6-1) ;
— d’homicide involontaire commis soit en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique supérieur aux taux fixés par le code, soit après usage de stupéfiants attesté par une analyse sanguine, soit avec dépassement de la vitesse maximale autorisée égal ou supérieur à 50 km/h, dès lors qu’il y a récidive légale ou condamnation antérieure définitive pour un certain nombre d’infractions, qui sont la conduite sans permis (article L. 221-2 du code de la route), la conduite malgré une suspension, rétention, annulation ou interdiction de délivrance du permis (article L. 224-16), la conduite sous l’empire d’un état alcoolique ou en état d’ivresse manifeste (article L. 234-1) ou sous l’emprise de stupéfiants (article L. 235-1), le refus de se soumettre aux contrôles alcooliques (article L. 234-8) ou de stupéfiants (article L. 235-3), ainsi que le délit de grande vitesse en état de récidive légale (article L. 413-1) et la contravention de grande vitesse (article L. 413-1). (76)
Le 2° du I du présent article ajoute en outre un 11° qui complète l’énumération des peines complémentaires encourues par les auteurs d’homicides involontaires visés à l’article 221-6-1 par l’interdiction, pour une durée maximale de cinq ans, de conduire un véhicule qui ne serait pas équipé d’un dispositif d’anti-démarrage par éthylotest électronique. Cette peine complémentaire nouvelle serait applicable dans deux cas :
— lorsque l’homicide involontaire a été commis par une personne en état d’ivresse manifeste ou qui était sous l’empire d’un état alcoolique supérieur aux taux fixés par le code de la route,
— ou lorsque l’auteur des faits cumulait deux circonstances aggravantes parmi les six qui figurent à l’article 221-6-1.
Votre rapporteur estime que, dans ce dernier cas, sans doute les juridictions prononceront-elles cette nouvelle peine complémentaire essentiellement dès lors qu’une des deux circonstances aggravantes est la conduite sous l’empire d’un état alcoolique supérieur à la norme autorisée.
Le nouvel alinéa précise en outre que lorsque l’interdiction est prononcée en même temps que la peine d’annulation ou de suspension du permis de conduire, elle s’applique à l’issue de l’exécution de cette peine, ce qui est cohérent avec le dispositif introduit à l’article 26 du projet de loi.
2. Institution d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule dans certains cas de blessures involontaires aggravées
Le II du présent article complète l’article 222-44 du code pénal, qui établit la liste des peines complémentaires applicables aux personnes physiques qui se seraient rendues coupables d’atteintes à l’intégrité des personnes, notamment les conducteurs de véhicule ayant causé des blessures involontaires (articles 222-19-1 et 222-20-1 du code pénal).
L’article 222-19 du code pénal punit de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende le fait de causer à autrui une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois « par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement ». Ces peines sont portées à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende en cas de violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement.
Lorsque l’infraction visée à l’article 222-19 est commise par le conducteur d’un véhicule terrestre à moteur, l’article 222-19-1 punit celui-ci d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende si l’incapacité totale de travail causée à la victime est supérieure à trois mois. Lorsque l’ITT est inférieure ou égale à trois mois, l’article 222-20-1 prévoit des peines inférieures : deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende.
Ces peines sont aggravées lorsque le conducteur se trouve dans une des circonstances énumérées par l’article, selon la graduation résumée dans le tableau ci-après :
|
ITT > 3 mois (article 222-19-1 du code de la route) |
ITT ≤ 3 mois (article 222-20-1 du code de la route) |
Blessures involontaires simples |
3 ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. |
2 ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende |
Blessures involontaires aggravées par une circonstance |
5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende |
3 ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende |
Blessures involontaires aggravées par au moins deux circonstances |
7 ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende |
5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende |
Ces circonstances aggravantes sont les suivantes :
— violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ;
— état alcoolique supérieur au taux autorisé ou état d’ivresse manifeste ou refus de se soumettre aux contrôles d’alcoolémie ;
— usage de stupéfiants attesté par une analyse sanguine ou refus de se soumettre aux dépistages ;
— conduite sans permis ou malgré une annulation, une invalidation, une suspension ou une rétention du permis de conduire ;
— dépassement de la vitesse maximale autorisée égal ou supérieur à 50 km/h ;
— refus de porter secours à la victime afin d’échapper à la responsabilité pénale ou civile encourue.
L’article 222-44 du code pénal établit la liste des peines complémentaires encourues par les personnes physiques qui se seraient notamment rendues coupables des infractions visées aux articles 222-19-1 et 222-20-1 du code pénal.
Sont aujourd’hui notamment encourues :
— la suspension du permis de conduire pour une durée maximale de cinq ans, portée à 10 ans lorsqu’au moins une circonstance aggravante est établie, sans que cette suspension puisse être assortie d’un sursis, même partiel et sans qu’elle puisse être limitée à la conduite en dehors de l’activité professionnelle ;
— l’interdiction pour une durée maximale de cinq ans de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé ;
— l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants ;
— l’obligation d’accomplir, aux frais du condamné, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;
— l’immobilisation, pendant une durée d’un an au plus, du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire ;
— la confiscation d’un ou plusieurs véhicules appartenant au condamné.
Lorsque le conducteur a occasionné à la victime une incapacité totale de travail supérieure à trois mois et qu’au moins une des six circonstances aggravantes est établie, la condamnation emporte de plein droit annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter un nouveau permis pendant une durée maximale de dix ans.
Le II du présent article complète cet article par deux nouvelles peines complémentaires applicables spécifiquement aux infractions visées aux articles 222-19-1 et 222-20-1 du code pénal.
Le nouveau 13° introduit par le présent article précise que les auteurs de ces infractions encourent la confiscation du véhicule qui a servi à commettre l’infraction dès lors que l’auteur en est le propriétaire. Il prévoit que cette peine complémentaire de confiscation est obligatoire, sauf décision contraire spécialement motivée du juge, dans certains cas de blessures involontaires aggravées :
— blessures involontaires commises par un conducteur qui n’était pas titulaire d’un permis de conduire ou conduisait malgré une annulation, une invalidation, une suspension ou une rétention de permis (4° des articles 222-19-1 et 222-20-1 du code de la route) ;
— blessures involontaires commises par un conducteur qui cumulait deux circonstances aggravantes parmi les six prévus aux articles 222-19-1 et 222-20-1 du code pénal (cf supra), ce qui sera, par exemple, le cas d’une personne en état d’ivresse et qui refuse de porter secours à la victime pour échapper à sa responsabilité pénale, ou de celle qui sous emprise de stupéfiants viole manifestement délibérément une obligation particulière de prudence (dernier alinéa des articles 222-19-1 et 222-20-1 du code de la route) ;
— blessures involontaires commises par un conducteur qui soit se trouvait en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique supérieur aux taux fixés par le code, soit avait fait usage de stupéfiants, attesté par une analyse sanguine, soit avait dépassé la vitesse maximale autorisée de 50 km/h, dès lors qu’il est en récidive légale ou a déjà été définitivement condamné pour un certain nombre d’infractions, qui sont la conduite sans permis (article L. 221-2 du code de la route), la conduite malgré une suspension, rétention, annulation ou interdiction de délivrance du permis (article L. 224-16), la conduite sous l’empire d’un état alcoolique ou en état d’ivresse manifeste (article L. 234-1) ou sous l’emprise de stupéfiants (article L. 235-1), le refus de se soumettre aux contrôles alcooliques (article L. 234-8) ou de stupéfiants (article L. 235-3), ainsi que le délit de grande vitesse en état de récidive légale (article L. 413-1) et la contravention de grande vitesse (article L. 413-1).
Le nouveau 14° introduit par le présent article crée par ailleurs une nouvelle peine complémentaire d’interdiction, pour une durée maximale de cinq ans, de conduire un véhicule non équipé d’un dispositif d’anti-démarrage par éthylotest électronique. Cette peine, qui commence à s’appliquer, le cas échéant, à l’issue de l’annulation ou de la suspension du permis de conduire, vise spécifiquement deux cas :
— les conducteurs en état d’ivresse manifeste ou qui étaient sous l’empire d’un état alcoolique supérieur aux taux fixés par le code de la route,
— ou qui cumulent deux circonstances aggravantes parmi les six qui figurent à l’article 221-6-1.
Là encore votre rapporteur estime que les juridictions prononceront sans doute cette peine complémentaire essentiellement dès lors qu’une des deux circonstances aggravantes est la conduite sous l’empire d’un état alcoolique supérieur à la norme autorisée.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 135, CL 136 et CL 137 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 27 modifié.
Article 28
(art. L. 234-12, L. 235-4 et L. 413-1 du code de la route)
Création d’une peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule pour la répression de certains délits routiers prévus par le code de la route
Cet article vise à renforcer le dispositif de lutte contre la récidive de conduite sous l’influence de l’alcool ou de stupéfiants et la récidive de grand excès de vitesse en créant une peine complémentaire obligatoire, sauf décision contraire du juge, de confiscation du véhicule lorsque l’auteur de l’infraction en est propriétaire.
1. Institution d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule en cas de récidive de conduite en état alcoolique
Le I du présent article modifie l’article L. 234-12 du code de la route, qui établit la liste des peines complémentaires encoures par les conducteurs s’étant rendus coupables, en récidive légale, de l’une des infractions prévues aux articles L. 234-1 (conduite sous l’empire d’un état alcoolique) et L. 234-8 (refus de se soumettre aux contrôles d’alcoolémie) de ce même code. Il s’agit en l’état actuel du droit de :
— la confiscation du véhicule dont le prévenu s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est propriétaire ;
— l’immobilisation, pendant une durée maximale d’un an, du véhicule dont le prévenu s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est propriétaire.
Le 1° du I du présent article rend la confiscation « obligatoire » tandis que le 2° complète l’alinéa relatif à la peine complémentaire de confiscation d’une phrase précisant que la juridiction de jugement peut cependant ne pas prononcer la confiscation du véhicule, par décision spécialement motivée.
2. Institution d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule en cas de récidive de conduite sous l’emprise de stupéfiants
Le II du présent article modifie l’article L. 235-4 du code de la route, qui précise les peines complémentaires encoures par les conducteurs s’étant rendus coupables, en récidive légale, de l’une des infractions prévues aux articles L. 235-1 (conduite sous l’emprise de stupéfiants attestée par une analyse sanguine) et L. 235-3 (refus de se soumettre aux dépistages de stupéfiants) de ce même code.
Il s’agit en l’état actuel du droit de :
— la confiscation du véhicule dont le prévenu s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est propriétaire ;
— l’immobilisation, pendant une durée maximale d’un an, du véhicule dont le prévenu s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est propriétaire.
À l’image du I du présent article, le 1° du II rend la confiscation « obligatoire » tandis que le 2° complète l’alinéa relatif à la peine complémentaire de confiscation d’une phrase précisant que la juridiction de jugement peut, par décision spécialement motivée, ne pas prononcer la confiscation du véhicule.
3. Institution d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule en cas de récidive de grand excès de vitesse
Le III du présent article modifie l’article L. 413-1 du code de la route qui, en l’état actuel du droit, punit de trois mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende tout conducteur se trouvant en état de récidive légale de dépassement de la vitesse maximale autorisée égal ou supérieur à 50 km/h.
Le deuxième alinéa de cet article précise les peines complémentaires encourues par toute personne qui se rendrait coupable d’un tel délit. Il s’agit de :
— la suspension, pour une durée maximale de trois ans, du permis de conduire, cette suspension ne pouvant être limitée à la conduite en dehors de l’activité professionnelle ;
— l’interdiction, pour une durée maximale de cinq ans, de conduire certains véhicules terrestres à moteur ;
— l’obligation d’accomplir, aux frais du condamné, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;
— la confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire.
Le III du présent article réécrit cet alinéa pour le remplacer par une énumération plus claire de ces quatre peines complémentaires, numérotées de 1° à 4°, la peine de confiscatio