N° 2511
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 mai 2010.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, MODIFIÉ EN 2ème LECTURE PAR LE SÉNAT (N° 2457) relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution,
PAR M. Philippe HOUILLON,
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 1re lecture : 460 rect., 635, 636 (2008-2009), T.A. 11 (2009-2010).
2e lecture : 322, 392, 393 et T.A. 88 (2009-2010).
Assemblée nationale : 1re lecture : 1983, 2163 et T.A. 425.
INTRODUCTION 5
I. DE NOMBREUSES DISPOSITIONS ADOPTÉES EN TERMES CONFORMES PAR LES DEUX ASSEMBLÉES 5
II. LES POINTS DEMEURANT EN DISCUSSION 7
1. La mise en œuvre de la sanction des obligations déontologiques et de la règle du déport 8
2. La question des incompatibilités applicables à l’avocat membre du CSM 8
3. La question de l’autonomie financière du CSM 10
4. Les règles de vote applicables aux décisions disciplinaires de la formation compétente à l’égard des magistrats du siège 11
5. Les nouvelles dispositions introduites en deuxième lecture par le Sénat 11
EXAMEN DES ARTICLES 13
Chapitre Ier : Dispositions modifiant la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature 13
Article 4 (art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) Incompatibilités applicables aux membres du Conseil supérieur de la magistrature 13
Article 6 bis (art. 10-1 et 10-2 [nouveaux] de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) Exigences déontologiques des membres du Conseil supérieur de la magistrature 16
Article 7 bis (art. 12 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994) Autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature 19
Article 9 bis (art. 23-6 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958) Procédure applicable aux questions prioritaires de constitutionnalité devant la Cour de cassation 20
Chapitre II : Dispositions modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature 21
Article 13 A (art. 35 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Composition et présidence de la commission d’avancement 21
Article 22 (art. 57-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Règles de vote applicables aux décisions du conseil de discipline des magistrats du siège 22
Le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution, destiné à permettre l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions constitutionnelles relatives au Conseil supérieur de la magistrature, comprend des dispositions relatives à sa composition, à ses règles d’organisation et de fonctionnement.
Il prend également en compte les modifications introduites par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 en ce qui concerne les compétences dévolues à cette institution.
Enfin, il fixe les conditions dans lesquelles une faculté de saisine du CSM est ouverte à tout justiciable.
Après avoir été adopté en première lecture par le Sénat le 15 octobre 2009 puis par l’Assemblée nationale le 23 février 2010, le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution a été modifié, en deuxième lecture, par le Sénat, le 27 avril 2010.
Entre-temps, le projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature, déposé par le Gouvernement sur le bureau de l’Assemblée nationale le 27 janvier 2010, et destiné à reporter la nouvelle nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature de telle sorte que cette nomination coïncide avec l’entrée en vigueur des nouveaux pouvoirs conférés au CSM par la loi organique d’application de l’article 65 de la Constitution, a été adopté en termes conformes par les deux assemblées.
I. DE NOMBREUSES DISPOSITIONS ADOPTÉES EN TERMES CONFORMES PAR LES DEUX ASSEMBLÉES
En ce qui concerne la composition du CSM, avaient été adoptés par l’Assemblée nationale sans modification l’article 1er, qui détermine quels seront les magistrats appelés à siéger dans la formation plénière du CSM, ainsi que l’article 5, relatif aux conditions de remplacement en cas de vacance d’un siège de membre du CSM.
Lors de la deuxième lecture par le Sénat, a de la même manière été voté conforme l’article 3, relatif aux procédures de nomination des six personnalités qualifiées ainsi que de l’avocat membres du CSM (nommé après avis conforme du Conseil national des barreaux, comme prévu par le Sénat en première lecture), la disposition relative à l’objectif de parité pour les nominations de personnalités qualifiées introduite en première lecture au Sénat devant être appliquée, comme l’a précisé en deuxième lecture l’Assemblée nationale, aux nominations effectuées par chaque autorité de nomination.
De la même manière, la plupart des dispositions relatives aux règles d’organisation et de fonctionnement du CSM ont fait l’objet d’une adoption en termes conformes par les deux assemblées :
- l’article 6, relatif aux règles d’avancement et de nomination à un autre emploi des magistrats membres du CSM ainsi que l’article 14, relatif aux membres du CSM exerçant les fonctions de procureur général près une cour d’appel ;
- l’article 7, relatif à la nomination du secrétaire général et du secrétaire général adjoint du CSM, après que l’Assemblée nationale a supprimé la disposition introduite par le Sénat confiant au CSM le soin d’émettre un avis sur la proposition conjointe du Premier président et du Procureur général près la Cour de cassation pour la nomination du secrétaire général.
- l’article 8, relatif à la réunion des formations du CSM par leur président ;
- l’article 9, relatif à la suppléance du président de chaque formation et aux règles de quorum applicables aux délibérations.
L’Assemblée nationale, sensible à l’importance accordée par le Sénat à l’article 11 bis, qui oblige au respect systématique de la parité entre les membres magistrats et ceux n’appartenant pas à l’ordre judiciaire lorsqu’une formation délibère en matière disciplinaire, a fait le choix de l’adopter en termes conformes dès la première lecture.
En matière disciplinaire, les articles adoptés en termes conformes par les deux assemblées sont :
- l’article 14 bis, introduit en première lecture au Sénat, qui définit les manquements aux devoirs de son état par un magistrat, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ;
- l’article 15, relatif aux sanctions disciplinaires applicables aux magistrats (suppression de la suspension des droits à pension ; réprimande remplacée par le blâme) ;
- l’article 16, relatif à la composition du conseil de discipline des magistrats du parquet ;
- les articles 17 et 24, relatifs à la procédure applicable pour les demandes d’interdiction temporaire d’exercer, le Sénat ayant supprimé la procédure de référé qui était destinée à permettre au président de chaque formation de prononcer une mesure d’interdiction temporaire d’exercice, au profit d’une décision systématique de la formation disciplinaire compétente, dans un délai réduit de dix jours ouvrables, et l’Assemblée nationale ayant porté ce délai à quinze jours ;
- l’article 20, permettant au rapporteur nommé par le CSM dans une procédure disciplinaire de procéder à la désignation d’un expert.
L’adoption en termes conformes a également concerné la plupart des dispositions relatives à la procédure nouvelle de saisine du CSM par un justiciable :
- l’article 11, confiant à des commissions d’admission des requêtes le soin de filtrer les plaintes des justiciables ;
- les articles 18 et 25, qui précisent les conditions formelles et de fond qui devront être examinées par ces commissions d’admission des requêtes ;
- les articles 19 et 25, qui prévoient l’articulation de la phase d’examen de la plainte d’un justiciable et de la procédure disciplinaire ;
- les articles 21 et 26, qui prévoient que la formation disciplinaire saisie de la plainte ne peut tenir l’audience disciplinaire moins de trois mois après cette saisine ;
- les articles 23 et 28, qui prévoient que le justiciable ne pourra former un recours contre la décision disciplinaire résultant de la plainte qu’il a formulée.
Enfin, les articles 2, 11 ter, 13, 28 bis et 29 A, de coordination, ont été adoptés en termes conformes, de même que l’article 29, relatif à l’entrée en vigueur du présent projet de loi organique.
II. LES POINTS DEMEURANT EN DISCUSSION
Le Sénat a complété les dispositions introduites en première lecture prévoyant le respect des obligations déontologiques et l’application de la règle de déport par les membres du CSM.
Il a d’autre part réaffirmé sur certains points (incompatibilités de l’avocat membre du CSM, autonomie financière du CSM), une position divergeant sensiblement de celle retenue par l’Assemblée nationale en première lecture.
Enfin, il a introduit deux nouvelles dispositions, l’une relative à la formation de la Cour de cassation compétente pour se prononcer sur les questions prioritaires de constitutionnalité, l’autre relative à la composition de la commission d’avancement compétente pour établir les tableaux d’avancement des magistrats du siège et du parquet, qui ne sont pas mineures.
Le Sénat avait introduit en première lecture un nouvel article 6 bis, qui énumérait les exigences qui s’imposent aux membres du CSM (indépendance, impartialité et intégrité), qui consacrait la règle du déport du membre dont la participation est susceptible de faire naître un doute sur l’impartialité de la décision rendue par le CSM, et qui confiait enfin au président de chacune des formations du CSM le soin de veiller au respect de ces obligations par des « mesures appropriées ».
Tout en approuvant le principe de cet article, l’Assemblée nationale avait d’une part complété les exigences déontologiques en ajoutant la mention de la dignité et d’autre part supprimé la disposition confiant au président de chaque formation la faculté de prendre des mesures appropriées.
Prenant en compte les critiques émises par votre assemblée contre cette dernière disposition, le Sénat, en deuxième lecture, a proposé de prévoir un mécanisme de sanction collégial et selon une règle de majorité exigeante : la suspension temporaire ou la démission d’office pourront être prononcées à l’encontre d’un membre ayant manqué à ses obligations déontologiques par la formation plénière du CSM, saisie par le président d’une des formations et se prononçant à la majorité de ses membres.
Tout en approuvant ce système de décision collégiale, votre commission vous propose de revoir l’échelle des sanctions applicables, en substituant à la suspension temporaire l’avertissement.
En deuxième lecture, le Sénat a par ailleurs prévu que, dans l’hypothèse où le président d’une formation du CSM estimerait nécessaire de trancher la question du déport de l’un des membres de la formation à l’occasion d’une affaire, le déport éventuel serait décidé par la formation en question, à la majorité de ses membres.
Cette modification conduit à ne plus réserver la décision de se déporter au membre du CSM dont la participation serait susceptible d’entacher l’impartialité du jugement prononcé, et ainsi à transformer le déport en une forme d’exclusion temporaire. Pour cette raison, votre commission vous propose de supprimer cette modification, et de conserver une règle de déport semblable à celle qui s’applique dans toute juridiction.
L’article 4 du projet de loi organique, relatif à l’adaptation du régime actuel des incompatibilités pour prendre en compte la présence d’un avocat ès qualité comme membre du CSM, a à nouveau été modifié en deuxième lecture sur deux points.
D’une part, le Sénat a étendu aux cas d’empêchement la disposition introduite par l’Assemblée nationale en première lecture organisant les conditions dans lesquelles une démission d’office peut être prononcée à l’encontre d’un membre du CSM en situation d’incompatibilité. Ce complément ne suscite aucune question.
D’autre part, le Sénat a rétabli une interdiction de plaider pour l’avocat désigné comme membre du CSM. Lors de la première lecture, alors que le Sénat avait souhaité interdire à cet avocat de plaider ou d’exercer toute fonction de conseil juridique d’une partie à un procès, l’Assemblée nationale avait proposé un retour à la rédaction initiale du projet de loi, laissant à l’avocat la faculté d’exercer pleinement sa profession. Comme l’avait expliqué votre rapporteur, il serait paradoxal, et peu conforme à l’esprit dans lequel la présence d’un avocat comme membre de droit du CSM a été conçue, de priver l’avocat désigné comme membre du Conseil supérieur de la possibilité effective d’exercer la profession qui lui donne vocation à siéger au CSM. Par ailleurs, le raisonnement privant l’avocat de la possibilité de participer à l’élaboration des décisions de justice devrait conduire, mutatis mutandis, à interdire de la même manière aux magistrats membres du CSM de participer à une formation de jugement ou à l’instruction d’une affaire, et a fortiori aux magistrats du parquet membres du CSM d’exercer l’action publique. Enfin, les exemples de pays étranger et celui du CSM de la IVe République militent également en faveur d’un exercice de sa profession par l’avocat.
Sur proposition du rapporteur, le Sénat a, en deuxième lecture, partiellement rétabli les incompatibilités qu’il souhaitait instaurer pour l’avocat membre du CSM, en lui interdisant de plaider. M. Jean-René Lecerf, pour fonder cette position, a évoqué « les réserves que susciterait la poursuite de l’exercice de l’intégralité de sa profession par l’avocat » (1). Dans les faits, il serait plus juste de préciser que ces réserves proviennent essentiellement du monde judiciaire.
En réponse aux arguments évoqués par votre rapporteur en première lecture, M. Jean-René Lecerf a fait valoir que « l’exigence constitutionnelle tendant à ce que soit désigné un avocat est satisfaite dès lors que le titulaire du poste a bien cette qualité au jour de sa désignation et ne la perd pas au cours de son mandat ». Il a également contesté le parallèle dressé par votre rapporteur entre avocat et ministère public, en considérant que « la position de l’avocat ne peut se comparer à celle du ministère public, dont les réquisitions sont motivées par l’intérêt général et non par celui d’une partie à l’instance, et qui bénéficie de garanties statutaires d’indépendance ». Enfin, le rapporteur au nom de la commission des Lois du Sénat a expliqué que le fait d’avoir limité l’incompatibilité à une interdiction de plaider permet de « faire droit à la préoccupation exprimée par M. Philippe Houillon, rapporteur de l’Assemblée nationale, que l’avocat soit en mesure d’avoir un exercice professionnel suffisant ».
Les avocats, s’ils n’ont pas de garanties statutaires, comme les membres du parquet, n’en ont pas moins des obligations déontologiques, au titre desquelles figure au tout premier chef l’indépendance. L’argument relatif à la position similaire du magistrat membre du parquet de la formation compétente pour les magistrats du siège et de l’avocat membre ès qualités du CSM demeure par ailleurs pertinent, dans la mesure où ce n’est pas le sens des réquisitions de l’un ou de la plaidoirie de l’autre qui importe, mais le fait que leur position est susceptible dans les deux cas d’exercer le même type d’influence sur les magistrats du siège.
Par ailleurs, la préoccupation exprimée par votre rapporteur n’est pas tant celle d’un exercice professionnel suffisant que celle d’un exercice professionnel non entravé, qui puisse garantir que l’avocat désigné comme membre du CSM soit non seulement un bon juriste mais également un bon connaisseur du monde judiciaire.
Enfin, l’argument constitutionnel invoqué en première lecture demeure valable contre la nouvelle version de la rédaction du Sénat, qui prive l’avocat membre du CSM de l’exercice d’une partie essentielle des fonctions qui lui donnent droit à être membre du CSM. Il vous est donc proposé, comme en première lecture, de ne pas prévoir d’incompatibilité avec l’exercice d’une partie des actes de sa profession pour l’avocat désigné comme membre du CSM.
Le Sénat, qui avait introduit en première lecture un article additionnel 7 bis, relatif à l’autonomie financière du CSM, a souhaité rétablir en deuxième lecture cet article qui avait été supprimé par l’Assemblée nationale.
Sans contester l’importance pour le Conseil supérieur de la magistrature de disposer d’un budget suffisant pour faire face à ses tâches constitutionnelles, et sans même remettre en cause le principe d’une autonomie financière dont la consécration pouvait sembler légitime, l’Assemblée nationale avait supprimé la disposition introduite par le Sénat pour des raisons pragmatiques.
Cette disposition, peu précise car renvoyant les conditions de cette autonomie financière à une loi de finances, avait en effet paru propice à une situation budgétaire peu favorable au CSM. L’analyse de votre rapporteur avait été confirmée par les réponses apportées par la chancellerie, qui considérait qu’une telle disposition pourrait conduire à faire figurer le CSM au sein de la mission « Conseil et contrôle de l’Etat », plutôt qu’au sein de la mission « Justice » comme c’est actuellement le cas.
Pour rétablir cet article, le rapporteur au nom de la commission des Lois du Sénat a fait valoir le fait que la fongibilité des crédits au sein d’un même programme joue à la hausse comme à la baisse et que la présence actuelle au sein de la mission « Justice » pourrait n’être pas toujours profitable au CSM. Il a également avancé l’argument selon lequel le directeur des services judiciaires, chargé d’établir les propositions de nomination sur lesquelles le CSM doit rendre un avis, est également le responsable du programme (2).
Pour répondre à cette dernière préoccupation, votre rapporteur propose d’introduire une disposition confiant au président de la formation plénière du CSM la fonction d’ordonnateur de ses crédits, à l’instar de ce que prévoit par exemple l’article 16 de l’ordonnance n° 58-1067 pour le Conseil constitutionnel. Une telle disposition, n’interférant pas avec les choix d’architecture budgétaire du Gouvernement, sera tout aussi efficace pour manifester et assurer concrètement le fonctionnement autonome de l’institution.
4. Les règles de vote applicables aux décisions disciplinaires de la formation compétente à l’égard des magistrats du siège
L’article 22 fixe les modalités de vote du conseil de discipline des magistrats du siège lorsqu’il se prononce sur l’existence d’une faute disciplinaire et lorsqu’il prononce une sanction à l’encontre d’un magistrat du siège.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi organique prévoyait qu'en cas de partage égal des voix, le conseil de discipline renvoyait le magistrat concerné « des fins de la poursuite ». En première lecture, votre commission avait souhaité préciser qu'en cas de partage égal des voix, le conseil de discipline décide « qu'il n’y a pas lieu à sanction », cette formule ayant paru plus intelligible à votre rapporteur. La commission des Lois du Sénat a cependant préféré en revenir au texte initial du projet de loi, estimant que la modification rédactionnelle pouvait faire naître une ambiguïté, car le magistrat concerné n’est pas, pour autant, « absolument exempt de tout reproche » (3).
Sur proposition de M. Hugues Portelli, le Sénat a adopté en deuxième lecture deux amendements portant article additionnel qui introduisent des dispositions nouvelles dans le présent projet de loi organique :
- un article 9 bis, qui a pour objet d’abroger l’article 23-6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, relatif à la procédure applicable pour l’examen par la Cour de cassation des questions prioritaires de constitutionnalité qui lui ont été transmises ou dont elle est directement saisie ;
- un article 13 A, qui a pour objet de remplacer le Premier président de la Cour de cassation par le doyen des présidents de chambre de ladite cour et le Procureur général près la Cour de cassation par le plus ancien des premiers avocats généraux de ladite Cour au sein de la commission d’avancement.
Une même considération a conduit M. Hugues Portelli à présenter ces deux nouvelles dispositions : la charge de travail qui incombera au Premier président et au Procureur général près la Cour de cassation au titre de leurs nouvelles fonctions au sein du CSM rénové doit être prise en compte et doit conduire à alléger certaines de leurs autres tâches.
En outre, en ce qui concerne l’article 13 A, le souci de préserver l’indépendance de la commission d’avancement par rapport aux formations du CSM chargées de se prononcer sur les nominations a motivé l’adoption de l’article. Cette dernière considération justifie pleinement que le Premier président et le Procureur général près la Cour de cassation ne soient plus membres de la commission d’avancement.
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* *
La Commission examine, le mardi 11 mai 2010, sur le rapport de M. Philippe Houillon, le projet de loi organique, modifié en deuxième lecture par le Sénat, relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution (n° 2457).
Après l’exposé de votre rapporteur, la Commission passe à la discussion des articles.
Chapitre Ier
Dispositions modifiant la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature
Article 4
(art. 6 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994)
Incompatibilités applicables aux membres du Conseil supérieur de la magistrature
Le présent article a pour objet d’adapter les règles d’incompatibilité applicables aux membres du CSM à la modification de la composition du CSM, et tout particulièrement à la présence en son sein d’un avocat désigné ès qualités.
Alors que le texte initial du projet de loi prévoyait une dérogation à l’interdiction de l’exercice de la profession d’avocat pour le seul membre du CSM désigné en cette qualité, le Sénat, en première lecture, avait retenu un régime d’incompatibilité plus sévère, en interdisant à l’avocat de plaider devant les tribunaux et d’agir en conseil juridique d’une partie engagée dans une procédure.
En première lecture, l’Assemblée nationale, sur proposition de votre rapporteur, avait fait le choix de revenir au texte du Gouvernement, en considérant qu’il était souhaitable que l’avocat désigné ès qualités puisse continuer à plaider devant les tribunaux et à conseiller des parties à un procès et que le respect de la règle de déport qui s’impose à tous les membres du CSM était suffisante pour garantir l’impartialité des jugements.
L’Assemblée nationale avait par ailleurs complété l’article, afin de prévoir les conditions dans lesquelles devrait être prononcée la démission d’office d’un membre du CSM exerçant des fonctions incompatibles avec sa qualité de membre.
En deuxième lecture, le Sénat a modifié l’article sur deux points.
En ce qui concerne les incompatibilités applicables à l’avocat membre du CSM, le Sénat a réintroduit une restriction à l’exercice de sa profession, en interdisant à l’avocat « pendant la durée de son mandat, [de] plaider devant les juridictions judiciaires ». En séance publique, il a rejeté un amendement présenté par le Gouvernement visant à revenir à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.
Cette nouvelle restriction, introduite sur proposition du rapporteur, est plus étroite que celle qui avait été prévue par le Sénat en première lecture, qui s’étendait à l’exercice de toute fonction de conseil juridique d’une partie engagée dans une procédure. Elle n’en demeure pas moins pénalisante pour l’exercice de son activité professionnelle par l’avocat qui serait désigné membre du CSM. On pourrait même craindre qu’une telle interdiction ne conduise à désigner comme membre du CSM un avocat qui n’exerce plus ou dont l’activité principale n’est pas liée au prétoire, alors même que l’intérêt qu’un avocat soit membre ès qualités du CSM tient tout particulièrement à sa connaissance et son expérience du monde judiciaire.
En outre, votre rapporteur s’interroge sur la constitutionnalité d’une telle interdiction au regard de l’article 65 de la Constitution, qui a permis à un avocat d’être membre ès qualités du CSM, sans entendre imposer des restrictions à l’exercice de sa profession. En effet, il serait paradoxal que l’avocat se voie empêché d’exercer sa profession alors même que c’est cette profession qui lui donne vocation à siéger au sein du Conseil supérieur. Par conséquent, votre rapporteur vous propose de rétablir la rédaction retenue par l’Assemblée nationale en première lecture.
Le Sénat a par ailleurs introduit un nouvel alinéa dans le présent article afin de transposer les règles relatives à la démission d’office du membre du CSM exerçant une fonction incompatible au cas d’un membre du CSM définitivement empêché d’exercer ses fonctions : la démission d’office sera prononcée par le président de la formation plénière après avis de cette dernière.
Cet ajout, à l’initiative du rapporteur, permet de compléter le dispositif introduit en première lecture à l’Assemblée nationale. Le fait de prévoir une procédure identique en cas d’exercice d’une fonction incompatible avec la qualité de membre et en cas d’empêchement d’exercer les fonctions est cohérent.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 3 du rapporteur.
M. le rapporteur. En première lecture, le Sénat avait modifié le projet de loi initial en imposant que l’avocat membre ès qualités du CSM ne puisse plus conseiller une partie engagée dans une procédure et ne plaide plus. Avec le soutien de la garde des sceaux, l’Assemblée nationale a supprimé cette restriction. En deuxième lecture, le Sénat l’a rétablie en partie, en interdisant à l’avocat de plaider, tout en lui conservant la possibilité de conseiller des parties à un procès. Je vous propose de supprimer à nouveau cette restriction. Nous verrons en CMP s’il y a lieu d’adopter une formule intermédiaire, mais dès lors que le constituant a voulu qu’un avocat soit membre du CSM, il serait un peu curieux de lui faire perdre, dès sa désignation, sa capacité à exercer sa profession. Les inquiétudes concernent les cas où l’avocat aurait à plaider devant des magistrats dont il a eu à connaître du dossier, mais les dispositions relatives à la déontologie et les sanctions prévues, qui vont jusqu’à la démission d’office, apportent les garanties nécessaires. Au demeurant, le magistrat du parquet membre de la formation du siège du CSM et requérant à l’audience exercerait la même influence supposée sur les juges du siège.
M. André Vallini. Il faut évidemment suivre le Sénat, dont l’argumentation est celle que j’avais développée en première lecture. Il est indispensable que l’avocat, pendant un an ou deux, n’exerce plus sa profession, faute de quoi il se produira des conflits d’intérêts inextricables.
Il ne s’agit nullement, monsieur le rapporteur, d’aller contre la volonté du constituant ! Le constituant n’a jamais dit que l’avocat devait continuer à plaider pendant le temps de son mandat au CSM.
Par mon amendement CL 1, que je rectifie oralement en remplaçant « un an » par « deux ans », je propose de limiter à cette durée le mandat de l’avocat, afin qu’il ne soit pas pénalisé professionnellement par son passage au CSM.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Quels sont les conflits d’intérêt qui peuvent exister ? L’avocat membre du CSM peut-il se déporter en cas de problème ?
M. le rapporteur. Exemples de conflit d’intérêts : un incident majeur, à l’audience, entre un avocat et un magistrat, ou encore une forte inimitié entre eux. L’avocat devrait évidemment se déporter, et s’il ne le faisait pas, il contreviendrait à la déontologie des membres du CSM et pourrait faire l’objet d’une sanction.
Quant à l’idée de M. Vallini de « faire tourner » les avocats au CSM, je ne peux pas la partager : dès lors que, par la volonté du constituant, un avocat doit être pleinement membre du CSM, il faut que cet avocat puisse exercer sa profession, afin d’avoir un avis éclairé.
M. Jean-Pierre Schosteck. Il peut aussi y avoir des conflits très anciens… Comme l’exprime le rapporteur, la question est de savoir si l’on veut ou non un avocat au CSM.
La Commission adopte l’amendement CL 3.
En conséquence, l’amendement CL 1 rectifié devient sans objet.
La Commission adopte l’article 4 modifié.
Article 6 bis
(art. 10-1 et 10-2 [nouveaux] de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994)
Exigences déontologiques des membres du Conseil supérieur de la magistrature
En première lecture, le Sénat avait introduit, sur l’initiative de son rapporteur, le présent article additionnel, afin de mentionner expressément les exigences déontologiques des membres du CSM, de prévoir le déport de tout membre du CSM lorsque sa présence ou sa participation pourrait entacher d’un doute l’impartialité de la décision rendue, et de confier au président de chaque formation le soin de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect de ces différentes obligations.
L’Assemblée nationale avait approuvé l’introduction de la mention des exigences déontologiques d’indépendance, d’impartialité et d’intégrité, et souhaité y ajouter également l’exigence de dignité.
L’Assemblée nationale avait également dissocié la question des exigences déontologiques, dans un nouvel article 10-1 de la loi organique du 5 février 1994, de la question du déport des membres du CSM, dans un nouvel article 10-2 de la même loi organique.
L’Assemblée nationale avait par ailleurs supprimé la disposition relative au rôle du président de chaque formation, qui lui semblait problématique. En effet, comme votre rapporteur l’avait expliqué, la rédaction retenue ne permettait pas déterminer les mesures pouvant être décidées par le président d’une formation et était « susceptible de faire naître des contestations, dans l’hypothèse où l’une de ces mesures aurait pour effet de modifier la composition de la formation du CSM qui délibère » (4).
En deuxième lecture, le Sénat a pris en compte les critiques émises par l’Assemblée nationale.
En ce qui concerne le nouvel article 10-1 de la loi organique du 5 février 1994, le Sénat a ajouté un alinéa qui précise à la fois la procédure à suivre et les sanctions pouvant être prononcées à l’encontre d’un membre ayant manqué à ses obligations déontologiques. Le soin de se prononcer sur cette question est confié à la formation plénière du CSM, saisie par le président de l’une des formations. La décision doit être prise à la majorité des membres composant la formation plénière. Les sanctions prévues sont, selon la gravité du manquement, la suspension temporaire ou la démission d’office.
Votre rapporteur se félicite que le Sénat ait pris en compte sa préconisation, selon laquelle « la sanction des obligations déontologiques, si elle devait être prévue, devrait provenir d’une décision collégiale ». Le mécanisme retenu par le Sénat, qui est comparable au mécanisme de sanction des membres du Conseil constitutionnel qui ne respectent pas les obligations qui leur incombent (5), permet de garantir un examen collégial du manquement aux obligations déontologiques et une décision à la majorité des membres de la formation plénière. En outre, et bien que cela ne soit pas précisé, la formation plénière se devra de garantir au membre mis en cause la possibilité de faire valoir ses arguments.
En séance publique, le Gouvernement a proposé de supprimer la suspension temporaire, pour ne conserver que la démission d’office. Mme Alliot-Marie a argué du fait que la suspension temporaire serait « inadaptée au fonctionnement d’un organisme tel que le CSM. Il me semble qu’un membre sanctionné pour avoir méconnu des obligations déontologiques ne saurait, ensuite, participer aux délibérations, sauf à risquer d’entacher l’autorité même de l’institution. Je fais en outre remarquer que, au Conseil constitutionnel, la sanction est la démission d’office. En la matière, je crois vraiment préférable d’aller jusqu’au caractère définitif de la sanction et je ne vois pas comment la sanction temporaire pourrait être envisageable. » (6) Le rapporteur, en réponse à ces arguments, a fait valoir que la formation plénière du CSM devrait conserver « la faculté d’apprécier si un manquement mineur relève d’une erreur non intentionnelle, qui ne devrait être sanctionnée, à titre d’avertissement, que par une suspension temporaire. Nous pensons même que, à défaut, la formation plénière risquerait de refuser de prononcer la démission d’office du membre ayant involontairement et sur un point mineur manqué aux obligations de sa charge, laissant paradoxalement ce manquement non sanctionné. ». Le Sénat, qui a suivi l’avis du rapporteur et de la commission, a rejeté la proposition du Gouvernement.
Afin de concilier d’une part la nécessité de prévoir une certaine graduation des sanctions pouvant être prononcées à l’encontre d’un membre du CSM et d’autre part la volonté d’éviter qu’un membre soit « ostracisé », ne serait-ce que temporairement, votre rapporteur vous propose de substituer à la suspension temporaire une sanction plus légère : l’avertissement. Cette sanction permettrait de traiter les manquements mineurs évoqués par le rapporteur du Sénat.
Le Sénat a également ajouté un alinéa dans le nouvel article 10-2 de la loi organique du 5 février 1994, afin de prévoir que la formation à laquelle une affaire est soumise, sur saisine de son président, peut décider à la majorité de ses membres si un membre doit ou non se déporter pour ne pas entacher d’un doute l’impartialité de la décision rendue.
En séance publique, le Gouvernement a proposé de supprimer cette disposition relative à la délibération d’une formation du CSM sur le déport éventuel de l’un de ses membres. Mme Alliot-Marie a justifié cette proposition par le souhait d’éviter « le risque de “ décrédibilisation ” du membre du Conseil, exclu contre sa volonté ». Le Gouvernement n’a pas été suivi par le Sénat, le rapporteur ayant fait valoir qu’« il est absolument nécessaire de donner au CSM les moyens d’écarter un membre qui refuserait de se déporter. […] le CSM s’est trouvé à diverses reprises devant ce type de situation. Tous les cas de déport ne sont pas évidents, et il est tout à fait possible qu’un membre refuse de bonne foi de se déporter et reçoive le soutien de plusieurs autres membres. Seule une décision rendue à la majorité permettra d’établir la nécessité ou non du déport. »
Votre rapporteur considère, comme le Gouvernement, qu’un déport contraint n’est plus un déport, mais tout simplement une exclusion temporaire. Il est important de conserver au déport son caractère de démarche volontaire du membre de la formation concerné, lequel est le mieux à même d’apprécier dans quelle mesure l’impartialité de la décision à rendre pourrait être entachée par sa participation au jugement. Pour cette raison, il vous propose de supprimer l’alinéa introduit par le Sénat.
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La Commission examine l’amendement CL 4 du rapporteur.
M. le rapporteur. En cas de non-respect des règles de déontologie par un membre du CSM, le Sénat a prévu que la sanction soit, selon la gravité du manquement, la suspension temporaire ou la démission d’office. Il me paraît souhaitable de remplacer la suspension temporaire par l’avertissement, notamment pour éviter une rupture dans l’exercice des fonctions de membre du CSM, les manquements graves justifiant par ailleurs la démission d’office.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 5 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le Sénat a introduit la possibilité pour une formation du CSM d’obliger un de ses membres à se déporter. Or il ne s’agit alors plus d’un déport, celui-ci étant par définition une décision personnelle : s’il y a mouvement imposé, c’est une exclusion.
Si l’intéressé ne prend pas la décision de se déporter alors qu’il aurait dû le faire, il y a manquement aux règles déontologiques, et donc application d’une sanction.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 6 bis modifié.
Article 7 bis
(art. 12 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994)
Autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature
À l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat avait adopté en première lecture le présent article additionnel, modifiant l’article 12 de la loi organique du 5 février 1994, afin de prévoir que l’autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances.
En première lecture, l’Assemblée nationale avait supprimé cet article additionnel, non en raison d’un désaccord de principe, mais pour des raisons pragmatiques. Comme l’avait expliqué votre rapporteur : « une interprétation restrictive de l’article 7 bis pourrait avoir pour conséquence de contraindre le Gouvernement à isoler les crédits du CSM au sein d’un programme spécifique, alors que ces crédits représentent aujourd’hui l’une des huit actions du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ». Cet isolement lui serait préjudiciable a priori et a posteriori. A priori, le CSM serait quantité négligeable lors des conférences budgétaires (ses crédits en projet de loi de finances pour 2010 sont de 2,2 millions d’euros en crédits de paiement), et obtiendrait difficilement des arbitrages budgétaires favorables. […] A posteriori, le CSM bénéficierait certes d’une enveloppe qui lui serait propre, mais qui ne pourrait pas être abondée en gestion. Dans l’hypothèse où il aurait besoin de nouveaux moyens en personnel ou aurait épuisé ses autres crédits avant la fin de l’exercice budgétaire, il devrait obtenir une avance de crédits sous la forme d’un décret d’avance, ce qui est une procédure lourde. » (7)
La commission des Lois du Sénat, sur proposition de son rapporteur, a rétabli cet article dans sa rédaction initiale en deuxième lecture. En séance publique, le Gouvernement a toutefois présenté un amendement de suppression, Mme Alliot-Marie expliquant que l’autonomie budgétaire du CSM est déjà assurée et que l’inscription dans un programme de la mission « Justice » est une protection. En dépit de cela, le Sénat a confirmé la position de sa commission en adoptant l’article additionnel.
Votre rapporteur ne peut que renouveler la mise en garde formulée en première lecture et craindre que l’autonomie financière qui serait assurée au CSM en loi de finances soit financièrement pénalisante.
Pour répondre au souci exprimé par le Sénat, il vous propose de prévoir que le président de la formation plénière du CSM sera l’ordonnateur de ses crédits.
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La Commission est saisie de l’amendement CL 6 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le Sénat renvoie à une loi de finances la détermination des conditions dans lesquelles l’autonomie budgétaire du Conseil supérieur est assurée. Sans être opposés à cette idée, nous avons constaté que les dispositions techniques souhaitées par le Sénat étaient pénalisantes pour le CSM. Je vous propose donc de substituer à la formulation du Sénat une disposition prévoyant que le président du CSM est l’ordonnateur des crédits.
M. André Vallini. Je suis pour ma part favorable à la solution retenue par le Sénat, que j’avais moi-même développée en première lecture. Les sénateurs, même de droite, ne sont pas alignés sur le Gouvernement : il est dommage que les députés UMP ne s’inspirent pas de leur exemple !
La Commission adopte l’amendement.
Puis, elle adopte l’article 7 bis modifié.
Article 9 bis
(art. 23-6 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958)
Procédure applicable aux questions prioritaires de constitutionnalité devant la Cour de cassation
Le présent article additionnel résulte d’un amendement de M. Hugues Portelli et des membres du groupe UMP, qui a été adopté par le Sénat après avoir reçu un avis favorable de la commission, le Gouvernement s’en étant remis à cet avis. Il a pour objet de supprimer la disposition, introduite dans l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel par la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, qui fixe la composition de la formation de la Cour de cassation compétente pour se prononcer sur le renvoi au Conseil constitutionnel des questions prioritaires de constitutionnalité et détaille la procédure applicable à l’examen par cette formation de ces questions.
Lors de la présentation en séance publique de l’amendement, Mme Catherine Troendle a justifié cet article additionnel par le souci de ne pas imposer des charges trop lourdes au Premier président de la Cour de cassation. Elle a fait valoir que les formations de droit commun de la Cour de cassation pourraient se voir confier le soin de se prononcer sur le renvoi au Conseil constitutionnel des questions prioritaires de constitutionnalité, à l’instar de ce qui a été prévu pour le Conseil d’État.
Le fait de vouloir confier aux chambres de la Cour de cassation le soin de se prononcer sur les questions de constitutionnalité, de préférence à une formation spéciale, peut également se justifier au regard de la simplification qui serait ainsi introduite dans la procédure, tant pour les magistrats que pour les justiciables. En effet, en l’état actuel du droit, lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée au stade de la cassation, la chambre saisie du pourvoi en cassation doit renvoyer la question prioritaire à la formation spécifique prévue par l’article 23-6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958. Le traitement de la question prioritaire de constitutionnalité par la chambre de la Cour de cassation compétente au fond permettrait de réunifier le dossier.
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La Commission adopte l’article 9 bis sans modification.
Chapitre II
Dispositions modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature
Article 13 A
(art. 35 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958)
Composition et présidence de la commission d’avancement
Le présent article résulte d’un article additionnel présenté par M. Hugues Portelli et Mme Catherine Troendle et adopté par le Sénat après avoir reçu un avis favorable du Gouvernement. Il a pour objet de modifier la composition et les règles de présidence de la commission d’avancement, qui est chargée de dresser et d’arrêter le tableau d’avancement des magistrats ainsi que les listes d’aptitude aux fonctions.
En l’état actuel du droit, l’article 35 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit que le Premier président de la Cour de cassation et que le Procureur général près la Cour de cassation sont membres de cette commission d’avancement, le Premier président en étant le président.
Comme l’a expliqué Mme Catherine Troendle, dès lors que le Premier président et le Procureur général près la Cour de cassation sont appelés à présider les formations du CSM compétentes pour les nominations de magistrats, il semble difficile qu’ils puissent dans le même temps conserver leur place dans la commission d’avancement.
Cette disposition porte directement sur des questions relatives au statut des magistrats et permet de prendre pleinement en compte les nouvelles fonctions du Premier président et du Procureur général près la Cour de cassation au sein du CSM, en évitant que ces deux magistrats ne siègent également au sein de la commission d’avancement, laquelle doit exercer sa mission en toute indépendance.
Il est prévu de remplacer le Premier président de la Cour de cassation par le doyen des présidents de chambre de la Cour de cassation, qui présiderait la commission d’avancement, et de remplacer le Procureur général près la Cour de la Cassation par le plus ancien des premiers avocats généraux de la Cour de cassation, qui exercerait les fonctions de vice-président de la commission d’avancement. Dans l’hypothèse où l’un de ces deux magistrats serait par ailleurs membre du CSM, au titre des magistrats élus, ou qu’il serait déjà membre de la commission d’avancement, au titre des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation élus à la commission d’avancement par leurs pairs, il serait remplacé à la présidence ou à la vice-présidence de la commission d’avancement respectivement par le plus ancien des présidents de chambre ou par le plus ancien des premiers avocats généraux qui ne serait pas dans une telle situation.
Enfin, le vice-président remplacerait le président de la commission d’avancement en cas d’empêchement.
Cette nouvelle disposition, qui permet de garantir l’absence de participation de certains des membres de la commission d’avancement aux formations du CSM compétentes pour se prononcer sur les propositions de nomination de magistrats, semble particulièrement opportune.
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La Commission adopte l’article 13 A sans modification.
Article 22
(art. 57-1 [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958)
Règles de vote applicables aux décisions du conseil de discipline des magistrats du siège
Le présent article fixe les modalités de vote du conseil de discipline des magistrats du siège lorsqu’il se prononce sur l’existence d’une faute disciplinaire et lorsqu’il prononce une sanction à l’encontre d’un magistrat du siège.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi organique prévoyait qu'en cas de partage égal des voix, le conseil de discipline renvoyait le magistrat concerné « des fins de la poursuite ». Cette formule est traditionnellement employée par le CSM, mais elle ne figure dans aucun texte législatif, a fortiori de nature organique.
En première lecture, votre commission avait souhaité préciser qu'en cas de partage égal des voix, le conseil de discipline décide « qu'il n'y a pas lieu à sanction ». Cette formule a paru plus intelligible à votre rapporteur.
La commission des Lois du Sénat a cependant objecté que cette rédaction pouvait faire naître une ambiguïté. En effet, si le conseil de discipline décide qu'il n'y a pas lieu à sanction, le magistrat n’est pas, pour autant « absolument exempt de tout reproche » (8).
C’est pourquoi la commission des Lois du Sénat a préféré en revenir au texte initial du projet de loi.
Votre rapporteur observe que la rédaction qu’il avait proposée en première lecture ne permet pas de déduire que le magistrat serait « exempt de tout reproche », puisqu’elle se borne à constater que le magistrat n’a pas à être sanctionné. La formule proposée par l’Assemblée nationale ne semblait donc pas faire naître d’ambiguïté.
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La Commission adopte l’article 22 sans modification.
La Commission adopte l’ensemble du projet de loi organique modifié.
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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi organique, modifié en deuxième lecture par le Sénat, relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution, dans le texte figurant dans le document joint au présent rapport.
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AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION
Amendement CL1 présenté par M. André Vallini et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article 4
Compléter l’alinéa 2 par la phrase suivante :
« La durée de son mandat ne peut excéder un an. »
Amendement CL3 présenté par M. Philippe Houillon, rapporteur :
Article 4
Supprimer la dernière phrase de l’alinéa 2.
Amendement CL4 présenté par M. Philippe Houillon, rapporteur :
Article 6 bis
Après le mots : « manquement », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 : « , un avertissement ou la démission d’office. »
Amendement CL5 présenté par M. Philippe Houillon, rapporteur :
Article 6 bis
Supprimer l’alinéa 5.
Amendement CL6 présenté par M. Philippe Houillon, rapporteur :
Article 7 bis
Rédiger ainsi l’alinéa 2 :
« Art. 12. – Le président de la formation plénière est ordonnateur des crédits du Conseil supérieur. »
© Assemblée nationale1 () M. Jean-René Lecerf, Rapport au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique, modifié par l’Assemblée nationale, relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution, Sénat, n° 392 (session ordinaire 2009-2010), 7 avril 2010, pages 16-17.
2 () M. Jean-René Lecerf, Rapport n° 392 précité, page 21.
3 () M. Jean-René Lecerf, Rapport n° 392 précité, page 27.
4 () Voir M. Philippe Houillon, Rapport au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique adopté par le Sénat relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution, XIIIe législature, 16 décembre 2009, n° 2163, page 50.
5 () L’article 7 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel a renvoyé à un décret en Conseil des ministres sur proposition du Conseil constitutionnel le soin de définir les obligations imposées à ses membres. Ce décret (n° 59-1292 du 13 novembre 1959) prévoit que le Conseil constitutionnel, appréciant si l’un de ses membres a manqué à ses obligations, « se prononce au scrutin secret à la majorité simple des membres le composant », et qu’il peut recourir à la procédure de démission d’office prévue par l’article 10 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.
6 () Compte rendu intégral de la séance publique du mardi 27 avril 2010 (J.O. Débats, Sénat).
7 () Voir Rapport n° 2163 précité, page 55.
8 () M. Jean-René Lecerf, Rapport au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique modifié par l’Assemblée nationale relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution, 16 avril 2010, n° 392 (2009-2010), page 27.