N° 2998 tome 1 - Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010 (n°2944)

N° 2998

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1^er décembre 2010.

RAPPORT

FAIT

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2944),

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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Tome 1

EXPOSÉ GÉNÉRAL

EXAMEN DES ARTICLES

INTRODUCTION 9

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2010 11

I.– LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : UN ALLÈGEMENT FISCAL COMPARABLE À DIX ANS DE BAISSES D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 13

A.– LA RÉFORME DE L’IMPOSITION TERRITORIALE DES ENTREPRISES DEUX FOIS PLUS COÛTEUSE QUE PRÉVU ? 13

B.– LES DIFFICULTÉS À MESURER AVEC PRÉCISION LE COÛT DE LA RÉFORME 14

1.– Une réforme à plus de 7 milliards d’euros 14

2.– Les incertitudes pesant sur le montant de l’économie réalisée sur les dégrèvements supportés par l’État 16

3.– Un calcul biaisé par la référence que constitue l’année 2009 17

C.– UNE RÉVISION À LA BAISSE DU SURCOÛT TEMPORAIRE DE LA RÉFORME EN 2010 QUI NE PRÉJUGE PAS DU COÛT EN RÉGIME DE CROISIÈRE 18

II.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NEUTRES SUR LA NORME DE DÉPENSE EN VOLUME DE L’ÉTAT 19

A.– VERS UN RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSE EN 2010 ? 20

1.– Les économies constatées au sein du périmètre normé 20

2.– Les dérapages compensés dans le cadre du présent collectif 21

a) Le dérapage des dépenses de personnel (+ 333 millions d’euros) 21

b) Le dérapage des dépenses d’intervention (+ 3 milliards d’euros) 24

B.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET 25

1.– Des ouvertures de crédits sur les missions du budget général principalement centrées sur le financement des interventions de guichet 25

a) L’explosion des contrats aidés et autres exonérations de charges sociales au sein de la mission Travail et Emploi 30

b) La progression non maîtrisée des dépenses de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances 34

c) Les incontournables ouvertures de crédits sur la mission Défense en compensation des ouvertures d’urgence par décret d’avance 36

d) Les ouvertures de crédits sur la mission Ville et Logement au bénéfice des populations vulnérables 37

e) Les ouvertures de crédits sur la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales pour compenser les refus d’apurement communautaire et aider la filière « bois » 39

f) Les ouvertures de crédits en faveur de la mission Aide publique au développement 39

g) Les ouvertures de crédits sur la mission Santé pour compenser la sous dotation chronique de l’aide médicale d’État 40

h) Les ouvertures de crédits sur la mission Relations avec les collectivités territoriales au bénéfice des départements en grandes difficultés financières 43

2.– Les annulations de crédits sur les missions du budget général 43

a) Une économie de 2,2 milliards d’euros en AE et CP sur la charge de la dette en 2010 par rapport à la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 45

b) Le solde des annulations de crédits est réparti sur 13 missions du budget général 47

3.– Les mouvements de crédits sur les budgets annexes et les comptes spéciaux 49

C.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2010 50

1.– La régulation budgétaire en 2010 50

2.– Trois lois de finances rectificatives et deux décrets d’avance intervenus dans le courant de la gestion 53

D.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET 57

III.– UNE RÉVISION À LA BAISSE DU DÉFICIT JUSTIFIÉE PAR DES ÉLÉMENTS EXCEPTIONNELS 63

A.– UN DÉFICIT JUSQU’À PRÉSENT REVU À LA BAISSE EN RAISON DE L’AMÉLIORATION DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE 63

B.– LA RÉVISION À LA BAISSE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI LARGEMENT DUE À DES DÉCISIONS DISCRÉTIONNAIRES 64

1.– Des recettes fiscales diminuées par l’impact des dépenses fiscales 65

2.– Des décisions discrétionnaires générant 2,3 milliards d’euros de recettes supplémentaires 65

3.– Les comptes spéciaux affectés par des opérations importantes et inhabituelles 66

IV.– UN PROJET DE LOI QUI PRÉVOIT PLUSIEURS RÉFORMES D’AMPLEUR 68

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2010 70

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2010 75

DISCUSSION GÉNÉRALE 81

EXAMEN DES ARTICLES 87

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article premier : Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 87

Article 2 : Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 95

Après l’article 2 107

B.– Autres dispositions

Article 3 : Ratification d’un décret relatif à la rémunération de services rendus par l’État 111

Article 4 : Rectification des conditions du partage de la trésorerie du compte de commerce « Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l’équipement » 114

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 5 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 119

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 6 : Budget général : ouvertures et annulations de crédits 121

Article 7 : Budgets annexes : ouverture et annulations de crédits 122

Article 8 : Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits 123

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 – PLAFOND DES AUTORISATIONS
DES EMPLOIS DE L’ÉTAT

Article 9 : Modification du plafond des autorisations d’emplois de l’État 124

Article 10 : Modification du plafond des emplois des opérateurs de l’État 125

TITRE III

RATIFICATION D’UN DÉCRET D’AVANCE

Article 11 : Ratification d’un décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 126

Annexe : Avis de la commission des Finances sur les décrets d’avance notifiés en 2010 129

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

A.– Renforcer l’attractivité du territoire

Article 12 : Réforme du régime des sociétés de personnes 138

Après l’article 12 173

B.– Financer l’accession à la propriété

Article 13 : Réforme du plan d’épargne-logement (PEL) 180

C.– Réformer la fiscalité de l’urbanisme et des territoires

Article 14 : Réforme des taxes locales d’urbanisme : taxe d’aménagement et versement pour sous-densité 197

Article 15 : Mesures de financement du Grand Paris : instauration d’une taxe additionnelle à la taxe spéciale d’équipement affectée à la Société du Grand Paris et modernisation de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France 231

Après l’article 15 244

Article 16 : Dispositions fiscales relatives aux transports en commun en Île-de-France 245

Article additionnel après l’article 16 : Augmentation du plafond du taux de versement transport dans les agglomérations de moins de 100 000 habitants 251

Article 17 : Révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels 253

Article additionnel après l’article 17 : Information des collectivités territoriales sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises 273

Article additionnel après l’article 17 : Extension aux parcs d’attractions et de loisirs de l'appréciation prorata temporis de la valeur locative des équipements et biens immobiliers 273

Après l’article 17 274

D.– Encourager les comportements favorables à l’environnement

Article 18 : Modification du barème du malus automobile 276

Article 19 : Aménagement du régime de la taxe générale sur les activités polluantes portant sur l’acide chlorhydrique et sur les émissions d’oxydes de soufre et d’azote 281

Article 20 : Modification des dispositions relatives à l’éco-taxe poids lourds 284

Après l’article 20 291

E.– Moderniser et simplifier les procédures fiscales et douanières

Article 21 : Création d’un régime de consolidation du paiement de la TVA au sein d’un groupe 293

Article 22 : Simplification des procédures douanières et fiscales 304

Article 23 : Allègement des obligations déclaratives des ayants-droit l’année du décès 309

Article 24 : Simplification du calcul du seuil de chiffre d’affaires applicable aux auto-entrepreneurs 312

Article 25 : Harmonisation des procédures de recouvrement forcé au sein de la DGFIP 322

Article 26 : Modernisation des modalités de paiement des impôts des particuliers et des professionnels 339

Article additionnel après l’article 26 : Exclusion des heures non réellement effectuées du crédit d’impôt en faveur de l’emploi d’un salarié à domicile 345

Après l’article 26 346

Article 27 : Amélioration des outils juridiques du contrôle fiscal dans le cadre de la lutte contre la fraude et l’économie souterraine 347

Avant l’article 28 354

Article 28 : Renforcement et adaptation des pouvoirs de contrôle des agents de l’administration des douanes (exercice de l’action fiscale - procédure de rectification contradictoire - Cyberdouane) 355

F.– Adapter notre droit à l’environnement juridique communautaire

Article 29 : Mise en conformité ou en cohérence avec le droit communautaire de diverses mesures applicables en matière de TVA 362

Après l’article 29 371

Article 30 : Mesures de réforme de la fiscalité sur les tabacs 373

G.– Autres mesures

Article 31 : Reconduction du dispositif de remboursement partiel aux agriculteurs des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TIPP et TICGN) 395

Article 32 : Dispositif en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir la fraude et l’évasion fiscales dans les relations avec le territoire de Taiwan 396

Après l’article 32 414

II.– AUTRES MESURES

Article 33 : Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs 415

Article 34 : Création d’un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement en 2010 sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) 422

Après l’article 34 440

Article 35 : Extension aux départements d’outre-mer du dispositif de soutien à l’industrie cinématographique et de son financement par la taxe sur le prix des entrées aux spectacles cinématographiques 441

Article 36 : Modification de la redevance pour pollutions diffuses 445

Article 37 : Mutualisation du recouvrement de certaines redevances des agences de l’eau 450

Article 38 : Garantie des emprunts émis par l’Unédic en 2011 452

Article 39 : Octroi de la garantie de l’État à la société SNPE à l’occasion du projet de cession de ses activités de propulsion solide 458

Article 40 : Octroi de la garantie de l’État au titre du financement par la Caisse des dépôts et consignations de la part française de la facilité financière accordée à EADS pour l’A400M 464

Article 41 : Confirmation de la garantie accordée à la Caisse des dépôts et consignations pour les opérations de liquidation de la Compagnie BTP 471

Article 42 : Modification et prorogation de divers dispositifs de garantie 473

Article 43 : Augmentations des parts de capital non appelées des banques de développement 478

Après l’article 43 481

Article additionnel après l’article 43 : Rapport sur le financement des syndicats professionnels 482

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 483

INTRODUCTION

Il y a un double paradoxe à examiner un projet de loi de finances rectificative pour 2010 déposé avant même que soit adopté, en première lecture, le projet de loi de finances initiale pour 2011.

Le premier tient aux conditions d’examen des projets de loi de finances par l’Assemblée nationale. L’urgence budgétaire, la nécessité d’assurer la plus grande transparence des comptes publics, le monopole accordé aux lois de finances en matière de dispositions fiscales requièrent un travail approfondi et un recul suffisant.

Or, non seulement les textes financiers ne bénéficient pas des délais accordés aux autres textes par le nouveau règlement de l’Assemblée, mais leur examen doit être réalisé dans des conditions de plus en plus contraintes. Le projet de loi de finances pour 2011 a été déposé le 29 septembre, laissant moins de quinze jours à la commission des Finances pour travailler sur un texte particulièrement dense qui comprenait notamment une grande partie des mesures fiscales relatives à la sécurité sociale. Le présent projet de loi a été déposé avant même que l’examen de ce premier texte ne soit terminé et prévoit plusieurs réformes lourdes – de la fiscalité des sociétés de personnes, de la fiscalité de l’urbanisme, des valeurs locatives foncières des locaux professionnels – que l’Assemblée ne pourra examiner que pressée par le temps.

Le second paradoxe tient au fait que, en dépit des quelques semaines qui séparent leur dépôt, les projets de loi de finances rectificative pour 2010 et initiale pour 2011 semblent se référer à deux époques différentes – deux ères budgétaires séparées par la crise de la zone euro.

Le projet de loi de finances pour 2011 traduit un changement majeur dans l’orientation de la politique fiscale du Gouvernement et fait entrer la France dans un « tunnel » budgétaire, par un effort patient et régulier de réduction du déficit structurel pour aboutir à des comptes publics structurellement équilibrés.

Le principal enjeu de l’exécution de l’année 2010 réside, au contraire, dans l’évaluation du coût de l’une des réformes fiscales les plus coûteuses des années 2000. La réforme de la taxe professionnelle était nécessaire, courageuse et renforcera la compétitivité de l’économie et donc la croissance de long terme. La protection des finances publiques n’en a toutefois pas été un principe directeur : l’allègement fiscal accordé aux entreprises serait de même ampleur que l’ensemble des baisses d’impôt sur les sociétés adoptées depuis dix ans.

La réforme de l’imposition des entreprises prévue dans le projet de loi de finances pour 2010 se comprenait comme un tout au sein duquel la suppression de l’imposition des investissements productifs devait être partiellement compensée par la taxation des émissions de dioxyde de carbone. Alors que son coût total devait s’établir à 3,9 milliards d’euros avant impôt sur les sociétés, il atteindrait au moins 7 milliards d’euros, soit près du double. La disparition de la taxe carbone et du régime d’imposition spécifique aux bénéfices non commerciaux n’a pas été compensée, entraînant un manque à gagner de l’ordre de 2,7 milliards d’euros. Par ailleurs, le coût de la suppression de la taxe professionnelle en régime de croisière pourrait être supérieur de plusieurs centaines millions d’euros à la prévision initiale – entre 400 millions d’euros et 900 millions d’euros.

Ces deux paradoxes se révèlent au même moment mais leur disparition passera par des voies différentes.

L’inflexion donnée à la politique budgétaire est pérenne et l’époque des baisses d’impôts massives financées non pas par des économies, mais par un alourdissement de la dette, est révolue : désormais, les projets de loi de finances – initiale ou rectificative – se suivront et se reconnaîtront dans une rigueur qui sera le cadre imposé de la politique budgétaire pendant encore plusieurs années.

En revanche, le problème des conditions d’examen des projets de loi de finances par l’Assemblée nationale demeure et pourrait devenir de plus en plus aigu à mesure que l’urgence budgétaire, qui commande d’agir vite, s’accroît. Sa résolution passe par une association du Parlement en amont du dépôt de ces projets de loi, ce qui implique notamment la transmission des données chiffrées nécessaires au calibrage d’une réforme fiscale. Son efficacité a été prouvée en 2009 au moment de la conception de la taxe professionnelle et la démarche doit être renouvelée dès 2011 dans le cadre de la réforme de la fiscalité du patrimoine.

En offrant le temps de la concertation avec les parlementaires, de l’explication aux citoyens et de l’évaluation de l’impact des dispositions proposées, une telle méthode, apparemment plus lente, est en réalité la voie la plus directe vers une réforme budgétaire et fiscale réussie.

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2010

(en milliards d’euros)

I.– LES DÉPENSES ⁽¹⁾

A.– Ouvertures de crédits proposées dans le collectif : + 5,1 d’AE et + 6,4 de CP

1. Budget général : 3,9 d’AE et 3,3 de CP

dont :

• Travail et emploi : + 1,7 en AE et 1,4 en CP

• Solidarité : + 0,4

• Défense : + 0,3

• Ville et logement : + 0,2

• Agriculture : + 0,1

• Aide publique au développement : + 0,1 en AE et 0,05 en CP

2. Budgets annexes : + 0,026 en AE

3. Comptes spéciaux : + 1,2 en AE et + 3,1 en CP

B.– Annulations de crédits proposées dans le collectif : – 4,6 en AE et – 4,4 en CP

1. Budget général : – 3,9 en AE et – 3,7 en CP

dont charge de la dette de l’État : – 2,2

dont investissements d’avenir : – 1,2

2. Budgets annexes : – 0,026 en AE

3. Comptes spéciaux : – 0,7

C.– Soldes des mouvements proposés dans le collectif : + 0,5 en AE et + 2,1 en CP

1. Budget général : + 0,068 d’AE et – 0,292 de CP

À noter : + 908 millions d’euros d’ouverture nette de CP hors annulation au titre de la mission Remboursements et dégrèvement (– 2,4) et de la mission Économie au titre des investissements d’avenir (– 1,2)

2. Budgets annexes : 0

3. Comptes spéciaux : + 0,45 en AE et + 2,4 en CP

II.– LES RECETTES

A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée
à la loi de finances rectificative du 7 mai 2010

• Recettes fiscales nettes : – 0,3

• Recettes non fiscales : + 2,5

B.– Les évaluations de recettes après intervention du présent collectif

• Recettes fiscales nettes : 253,9

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 2,2 (+ 0,9 %)

dont :

Ä IR net : + 2,2 (+ 4,7 %)

Ä TVA nette : + 1,4 (+ 1,1 %)

Ä IS net : + 1,9 (+ 5,8 %)

Ä TIPP : – 0,4 (– 2,6 %)

• Ressources non fiscales : 18,6

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 3,6 (+ 23,7 %)

• Prélèvements sur recettes : 102,8 (– 1,2 %)

dont :

Ä collectivités territoriales : 85,2 (– 0,8 %)

Ä Communautés européennes : 17,6 (– 3,1 %)

• Ressources nettes du budget général : 169,7

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 7 (+ 4,3 %)

III.– LE DÉFICIT

• Estimé à 117,4 en LFI, le déficit prévisionnel est fixé à 148,5 et à 107,7 hors investissements d’avenir et prêts à l’État grec.

I.– LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : UN ALLÈGEMENT FISCAL COMPARABLE À DIX ANS DE BAISSES D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A.– LA RÉFORME DE L’IMPOSITION TERRITORIALE DES ENTREPRISES DEUX FOIS PLUS COÛTEUSE QUE PRÉVU ?

Le projet de loi de finances pour 2010 a prévu une réforme structurelle de l’imposition des entreprises composée de deux volets :

– d’une part, la suppression de la taxe professionnelle, dont le coût, avant impact sur l’impôt sur les sociétés ⁽²⁾, était initialement évalué à 5,8 milliards d’euros ;

– d’autre part, l’instauration d’une taxe carbone qui faisait peser une charge fiscale nouvelle sur les entreprises et dont la prévision de rendement s’établissait à 1,9 milliard d’euros avant impact sur l’IS.

L’ensemble formé par ces deux volets constituait un tout cohérent tendant à faire évoluer la structure du système fiscal vers l’allègement de la charge fiscale pesant sur les investissements productifs, partiellement compensé par un surcroît d’imposition sur les émissions de dioxyde de carbone. Il convient de remarquer que, dans le cadre de la politique fiscale menée par le Gouvernement depuis 2007 et dont l’un des objectifs est le renforcement de la compétitivité de l’économie, l’alourdissement de la fiscalité entraîné par la taxe carbone ne pouvait être accepté qu’en raison de l’allègement historique découlant de la suppression de la taxe professionnelle. Il apparaît donc que les deux évolutions étaient étroitement liées entre elles.

Le coût net, en régime de croisière, de cette grande réforme structurelle de l’imposition des entreprises était prévu à 3,9 milliards d’euros. Pourtant, cette évaluation semble devoir être aujourd’hui revue à la hausse pour deux raisons.

D’une part, le Conseil constitutionnel ⁽³⁾ a déclaré non conforme à la Constitution la taxe carbone ainsi que le dispositif d’imposition spécifique des bénéfices non commerciaux (BNC) prévu dans le cadre de la réforme la taxe professionnelle et dont le rendement est estimé à 780 millions d’euros. Le manque à gagner pour l’État du fait de cette décision, que le Gouvernement a renoncé à compenser, atteint donc 2,7 milliards d’euros.

D’autre part, l’impact de la suppression de la taxe professionnelle a été révisé à la hausse de 400 millions d’euros par le Gouvernement ⁽⁴⁾. Malgré les difficultés à évaluer précisément le coût de cette évolution, il est possible qu’un écart supplémentaire de plusieurs centaines de millions d’euros doive être constaté – le calcul étant détaillé plus bas.

Au total, le coût de la réforme pourrait être compris entre 7 milliards d’euros – évaluation découlant des éléments transmis par le Gouvernement – et 8 milliards d’euros, soit près de deux fois le coût de 3,9 milliards d’euros initialement prévu.

La réforme de la taxe professionnelle apparaît donc comme un allègement historique de la pression fiscale pesant sur les entreprises. À titre de comparaison, cet allègement d’impôt serait d’un montant comparable à celui des baisses cumulées d’impôt sur les sociétés adoptées entre 2000 et 2009 ⁽⁵⁾.

Le tableau suivant retrace les différents éléments conduisant à une révision à la hausse du coût de la réforme de la taxe professionnelle.

LE COÛT DE LA RÉFORME DE L’IMPOSITION TERRITORIALE DES ENTREPRISES

(en milliards d’euros)


	Projet de loi de finances pour 2010	Premiers éléments de l’exécution
Suppression de la taxe professionnelle	5,8	6,2
Taxe carbone	– 1,9	0
Régime BNC	0	0,8
TOTAL	3,9	7
Élément de comparaison : baisses d’IS cumulées entre 2000 et 2009		Entre 6,7 et 9,8

Source : d’après les évaluations fournies par le Gouvernement.

On peut constater que le montant de 7 milliards d’euros est un chiffre incontestable découlant des éléments fournis par le Gouvernement dans les documents budgétaires.

Le développement suivant explicite les différents éléments pouvant conduire à envisager une évaluation du coût supérieure à 7 milliards d’euros.

B.– LES DIFFICULTÉS À MESURER AVEC PRÉCISION LE COÛT DE LA RÉFORME

1.– Une réforme à plus de 7 milliards d’euros

Le tableau ci-après retrace l’ensemble des mouvements affectant les lignes du budget général ainsi que le compte d’avances aux collectivités territoriales du fait de la réforme de la taxe professionnelle.

La taxe professionnelle coûtait déjà à l’État avant sa réforme du fait des dégrèvements qu’il supportait. L’impact budgétaire de la suppression de l’imposition s’analyse donc comme la différence entre :

– la charge nette que l’État supportait avant réforme, à savoir le montant des dégrèvements partiellement compensés par la part du produit de la taxe professionnelle affectée au budget de l’État – cotisation minimale, cotisation nationale de péréquation, frais d’assiette et de recouvrement ;

– et la charge nette supportée par l’État après réforme, due principalement aux transferts de recettes réalisés au profit des collectivités territoriales en guise de compensation et aux nouveaux dégrèvements de contribution économique territoriale.

Comme le montre le tableau ci-après, les calculs du Rapporteur général conduisent à évaluer le coût de la réforme à 8,9 milliards d’euros en 2010 et 7,5 milliards d’euros en 2011.

LE COÛT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions d’euros)

	2009	2010 (p)	2011 (p)
§ Compensation aux collectivités territoriales (A’)	-
Compensation relais		32 354
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle			2 530
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle			418
Taxe spéciale sur les conventions d'assurance			3 040
Frais d'assiette et de recouvrement TH et TF			1 873
Taxe sur les surfaces commerciales			595
Fraction des DMTO immobiliers			344
Fraction de taxe de publicité foncière			107
§ Dégrèvements (A’’)	13 472	11 489	6 458
Dépense État (A = A’ + A’’)	13 472	43 843	15 365
§ Impact sur les impositions perçues par l'État avant réforme (B’)
Cotisation minimale de taxe professionnelle	2 768	617	-
FAR perçus au titre du recouvrement de la TP	2 543	-	-
Cotisation nationale de péréquation	959	140	-
§ Nouvelles impositions (B’’)
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises	-	10 350	-
Cotisation foncière des entreprises	-	5 005	-
Impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau	-	1 250	-
Taxe sur les installations nucléaires de base	363	689	689
Frais d’assiette et de recouvrement CET	-	348	365
§ Excédent du compte d'avances (B’’’)		9 694
Recettes État (B = B’ + B’’ + B’’’)	6 633	28 093	1 054
Solde Dépenses - Recettes (A-B)	6 839	15 750	14 311
Coût par rapport à 2009		8 911	7 472

Source : évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi pour 2011 (pour les années 2009 et 2010) ; présent projet de loi (pour l’année 2010).

Le Gouvernement n’ayant pas fourni le détail du calcul du coût de la réforme dans le projet de loi de finances pour 2010, il est impossible de repérer les facteurs expliquant l’écart entre la prévision et ce début d’exécution.

Si le tableau de la page précédente indique une prévision de coût en 2010 et 2011, l’évaluation du coût de la réforme en régime de croisière se heurte à deux limites :

– la première tient à l’impossibilité de déterminer, en l’état des informations disponibles, le montant des dégrèvements payés par l’État après réforme – au titre de la contribution économique territoriale due en 2010 ;

– la seconde tient au fait que le choix de l’année 2009 comme année de référence tend à sous-évaluer le coût de la réforme en surestimant le montant des dégrèvements payés par l’État avant réforme.

2.– Les incertitudes pesant sur le montant de l’économie réalisée sur les dégrèvements supportés par l’État

Toute évaluation du coût de la réforme constitue aujourd’hui un ordre de grandeur en raison du fait qu’est inconnu le montant des dégrèvements qui seront payés au titre de la contribution économique territoriale versée en 2010 ⁽⁶⁾. Ce montant doit être distingué du montant de dégrèvements prévus par le budget pour 2011, qui agrège des dégrèvements servis au titre de différentes années – ancien plafonnement à la valeur ajoutée (PVA) au titre de la taxe professionnelle versée en 2009, nouveaux dégrèvements au titre de la contribution économique territoriale versée en 2010.

D’après les informations recueillies par le Rapporteur général, le montant des dégrèvements sur la contribution économique territoriale versée en 2010 atteindrait 5,2 milliards d’euros en 2011 – 4,7 milliards d’euros ⁽⁷⁾ hors dispositif temporaire d’écrêtement des pertes. Une telle prévision ne peut toutefois être prise comme base de référence du calcul car elle ne prend pas en compte les dégrèvements qui pourront être supportés par l’État après 2011. Le chiffre de 4,6 milliards d’euros apparaît donc probablement sous-évalué.

Plus généralement, compte tenu de la nouveauté des dispositifs, il semble difficile d’anticiper le montant exact des dégrèvements de CET que paiera l’État. En conséquence, le coût exact de la réforme de la taxe professionnelle ne sera probablement pas connu avant la loi de règlement pour 2011, c’est-à-dire au moment de l’analyse de l’exécution des dépenses de dégrèvements effectuées en 2011.

En ce qui concerne les dégrèvements dus au titre de la taxe professionnelle versée en 2009, leur montant s’établirait à 13 421 millions d’euros, soit un niveau très proche du montant payé par l’État en 2009, qui est la référence prise par le Rapporteur général dans son calcul.

3.– Un calcul biaisé par la référence que constitue l’année 2009

Le fait de prendre l’année 2009 comme année de référence introduit un biais qui tend à sous-évaluer le coût de la réforme en surestimant le montant des dégrèvements payés par l’État avant réforme.

Tandis que la valeur ajoutée stagne en 2008 puis chute en valeur nominale en 2009 du fait de la récession économique, le montant de la taxe professionnelle due par les entreprises a probablement augmenté en raison notamment d’éventuelles hausses de taux votées par les collectivités territoriales. Cet « effet ciseau » conduit à augmenter artificiellement le coût du plafonnement à la valeur ajoutée puisqu’il est probable que, par rapport à une année moyenne, davantage d’entreprises ont eu recours au dispositif pour des montants plus importants.

En d’autres termes, l’année 2009, par rapport à laquelle est calculé le coût de la réforme, n’est pas représentative d’une année moyenne du cycle économique et ce biais tend à surestimer le coût de la taxe professionnelle pour l’État avant réforme – et donc à sous-estimer le coût de sa suppression.

Il convient, en revanche, de noter que l’année 2009 voit la fin de la montée en charge du dégrèvement pour investissements nouveaux. Le montant constaté au titre de cette année correspond donc à une stabilisation du coût de ce dispositif, qui aurait évolué, à compter de 2010, en fonction de la croissance des bases, et non plus du fait de l’entrée de nouveaux bénéficiaires.

En d’autres termes, la forte croissance des dégrèvements constatée depuis 2006 aurait probablement ralenti dès 2010 ⁽⁸⁾. Il serait donc inexact d’affirmer qu’en l’absence de réforme, l’évolution du coût supporté par l’État du fait de ces dispositifs aurait été supérieure au dynamisme des bases.

C.– UNE RÉVISION À LA BAISSE DU SURCOÛT TEMPORAIRE DE LA RÉFORME EN 2010 QUI NE PRÉJUGE PAS DU COÛT EN RÉGIME DE CROISIÈRE

L’année 2010 constitue une année de transition affectée d’un surcoût temporaire ⁽⁹⁾. En prévision, le coût supporté par l’État était prévu à 11,7 milliards d’euros. Il serait substantiellement inférieur, à 8,9 milliards d’euros selon le calcul précédemment détaillé du Rapporteur général, voire à 7,3 milliards selon le Gouvernement – cette dernière évaluation n’étant pas détaillée.

Le moindre coût constaté en 2010 n’implique pas que le coût de la réforme en régime de croisière soit inférieur à ce qui était prévu.

Il s’explique en effet par le fait qu’une grande partie des dégrèvements dus au titre de l’année 2009 – principalement le plafonnement à la valeur ajoutée – a été directement auto-imputée par les entreprises sur l’impôt dû et versé en 2009. En conséquence, l’État n’a pas à décaisser cette dépense en 2010, ce qui vient alléger le surcoût temporaire constaté sur cette année. Le coût de ces dégrèvements auto-imputés est supporté par l’État en 2009 via une dégradation du solde du compte d’avances aux collectivités territoriales ⁽¹⁰⁾. Sur l’ensemble des deux années 2009 et 2010, le coût des dégrèvements reste donc inchangé, seule la répartition, entre 2009 et 2010, de leur impact financier sur le budget de l’État diffère.

Du fait de ce mécanisme, le surcoût de la réforme en 2010 est diminué de 4,8 milliards d’euros. La traduction budgétaire de cette réalité financière, à savoir la comptabilisation de recettes supplémentaires sur le compte d’avances, est expliquée plus bas.

Le montant très important de l’auto-imputation constatée en 2009 suscite toutefois des interrogations puisqu’elle pourrait représenter plus de 80 % du montant total des dégrèvements dus. Par ailleurs, l’impact qu’aurait dû avoir un tel phénomène sur les recettes du compte d’avances aux collectivités territoriales en 2009 n’apparaît pas flagrant. Elles apparaissent en effet inférieures de « seulement » 1,3 milliard d’euros en exécution par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale. D’autres facteurs auraient donc tiré à la hausse le niveau des recettes à hauteur de 3,5 milliards d’euros, sans que l’on ne dispose de précisions sur ce sujet.

La révision à la baisse du surcoût temporaire de la réforme en 2010 s’explique également à la marge par un produit plus élevé que prévu des nouvelles impositions locales temporairement affectées à l’État. Ainsi, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et la cotisation foncière des entreprises auraient un produit en hausse, par rapport à la prévision, de respectivement de 239 millions d’euros et 339 millions d’euros – hors impact de la décision du Conseil constitutionnel sur le produit de la cotisation foncière des entreprises. Ce surplus de recettes compenserait un surcoût de 556 millions d’euros sur la compensation relais prévue ainsi qu’une moins-value de 38 millions d’euros sur les impositions forfaitaires de réseau.

II.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NEUTRES SUR LA NORME DE DÉPENSE EN VOLUME DE L’ÉTAT

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à :

– une ouverture de 5,1 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 6,4 milliards d’euros de crédits de paiement (hors remboursements et dégrèvements), répartie sur les crédits des missions du budget général (+ 3,9 milliards d’euros en AE et + 3,3 milliards d’euros en CP), les budgets annexes (+ 25,6 millions d’euros en AE) et les comptes spéciaux (+ 1,2 milliard d’euros en AE et 3,1 en CP) ;

– une annulation de 4,6 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 4,4 milliards d’euros de crédits de paiement (hors remboursements et dégrèvements), répartie sur les crédits des missions du budget général (+ 3,9 milliards d’euros en AE et + 3,7 milliards d’euros en CP) et les comptes spéciaux (+ 0,7 milliard d’euros).

Au total, le solde des mouvements proposés dans le collectif est positif et se traduit par :

– une ouverture nette de 908 millions d’euros en crédits de paiement ⁽¹¹⁾ alimentant les missions du budget général entièrement gagée sur les économies constatées sur les prélèvements sur recettes inclus dans la norme de dépenses ;

– un solde nul s’agissant des budgets annexes ;

– une ouverture nette de 45 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2,4 milliards d’euros en crédits de paiement s’agissant des comptes spéciaux.

A.– VERS UN RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSE EN 2010 ?

La loi de finances initiale pour 2010 a été construite sur une stabilisation des dépenses de l’État en volume, sur un périmètre regroupant :

– les dépenses nettes du budget général (hors crédits de la mission Plan de relance de l’économie non reconduite en 2011 et hors crédits des programmes d’investissements d’avenir) ;

– les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales, hors impact de la réforme de la taxe professionnelle et hors majoration du fonds de compensation de la TVA au titre du plan de relance ;

– ainsi que les nouvelles affectations de recettes.

Sur ce périmètre de la norme élargie, le plafond de dépense 2010 a été arrêté en loi de finances initiale à 352,3 milliards d’euros, dont 281,1 milliards d'euros pour le seul budget général, puis révisé au fil des lois de finances rectificatives pour atteindre 352,6 milliards d’euros, dont 281,4 milliards d’euros pour le seul budget général. En effet, depuis la loi de finance rectificative du 9 mars 2010 (LFR 1), la dépense en norme élargie intègre la mesure de périmètre destinée à compenser le coût des mesures d’allègement de cotisations en faveur des travailleurs occasionnels ou de demandeurs d’emploi (TO-DE) par les exploitants agricoles prévues à l’article L. 741-16 du code rural (292 millions d’euros).

1.– Les économies constatées au sein du périmètre normé

En premier lieu, l’exécution 2010 est marquée par de moindres dépenses s’agissant des prélèvements sur recettes inclus dans la norme de dépenses à savoir :

– le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est en baisse de 565 millions d’euros compte tenu d’une moindre ressource due par la France au titre de la TVA communautaire, d’une révision à la baisse de la contribution française au chèque britannique et d’un remboursement de trop perçu ;

– le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales inclus dans la norme de dépense (c'est-à-dire hors prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales dans le cadre du plan de relance et hors compensation de la réforme de la taxe professionnelle ⁽¹²⁾) est également en baisse de 342 millions d’euros. Cette prévision d’exécution en baisse s’explique essentiellement par de moindres versements au titre du fond de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (en raison d’investissements moins importants que prévus en 2009) ainsi que par une réévaluation à la baisse de la compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de la redevance des mines (en raison de la mise en place de la compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 qui neutralise les pertes de bases de taxe professionnelle à compter de 2010).

En second lieu, l’exécution 2010 est principalement marquée par une révision à la baisse de la charge de la dette de 2,2 milliards d’euros au niveau prévu dans la LFR du 9 mars 2010, pour atteindre un montant de 40,750 milliards d’euros (cf. infra).

2.– Les dérapages compensés dans le cadre du présent collectif

a) Le dérapage des dépenses de personnel (+ 333 millions d’euros)

Les charges de personnel, visées par le titre 2 des dépenses de l’État, auraient dérapé de 532 millions d’euros en 2010 compte tenu de moindres départs en retraite et d’une sous évaluation initiale de certaines mesures catégorielles.

En pratique, le Gouvernement a ouvert 931 millions d’euros de crédits compensés par 171 millions d’euros d’annulations sur le titre 2, dans le cadre du décret d’avance soumis à l’avis de la Commission des finances le 24 novembre dernier. Ces demandes d’ouvertures sont concentrées sur les ministères de l’Éducation nationale (378 millions d’euros), de la Défense (230,9 millions d’euros), de l’Intérieur (115 millions d’euros) et du Budget (110,8 millions d’euros), ces quatre ministères représentant 90 % des demandes d’ouvertures.

Les ouvertures nettes demandées pour 2010 représentent ainsi 0,6 % de la masse salariale totale du budget général et s’expliquent en grande partie par l’« effet socle » issu du dérapage de l’exécution 2009 (hors CAS), qui se répercute en 2010, par les surcoûts induits par de moindres départs à la retraite que prévu en 2010 et enfin par le dérapage des dépenses de personnel du ministère de la Défense liées aux diverses indemnités versées au titre des mesures de restructurations des bases militaires, du chômage ou encore au titre du dispositif de cessation anticipée d’activité des victimes de l’amiante.

Cependant, à la date du 19 novembre 2010, les responsables de programmes auraient mis en œuvre le mécanisme de fongibilité asymétrique pour redéployer 204 millions d’euros de crédits de personnel pour abonder d’autres titres de dépenses.

Au total, les dépenses de personnel supplémentaires nettes s’élèveraient donc à 532 millions d’euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

Même si à ce stade de l’analyse de l’exécution 2010, il n’est pas encore possible de connaître leur nombre exact, il apparaît que les départs en retraite devraient se situer en deçà de la prévision initiale pour 2010 (68 000) mais au-dessus de l’exécution 2009 (59 800).

L’article 9 du présent projet de loi de finances rectificative en tire d’ailleurs les conséquences en ce qu’il majore le plafond des autorisations d’emplois de l’État de 8 926 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Ainsi, la majoration de 4 200 ETPT dans l’enseignement du premier degré s’explique par le décalage entre les flux d’entrées et de sorties lié à ces moindres départs à la retraite en 2009 et 2010 tandis que la majoration de 4 726 ETPT dans l’enseignement privé résulterait d’un mauvais décompte initial des emplois du programme 139 Enseignement privé faute de disposer d’un outil informatique fiable de décompte des emplois au moment du projet de loi de finances pour 2010.

Cette révision à la baisse des départs à la retraite s’inscrit dans le prolongement du décrochage observé en 2009, résultant du contexte économique incertain, qui a conduit certains agents de l’État à décaler leur départ en retraite, et des effets de la réforme des retraites de 2003 (augmentation progressive du nombre de trimestres cotisés pour obtenir une retraite à taux plein). Il en résulte que la mise en œuvre de la règle de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ne sera pas respectée dans un certain nombre de ministères de sorte que le retour catégoriel des économies envisagées a dû être ajusté à la baisse.

En ce qui concerne les mesures catégorielles, il est constaté un surcoût de certaines mesures ciblées (protocoles Police, coût des heures supplémentaires à la Justice, adhésion au « nouvel espace statutaire » pour les personnels de catégorie B au 1^er septembre 2010 des directions générales des finances publiques et des droits indirects). Cependant, le Gouvernement affirme que ces dépassements devraient être compensés par de moindres dépenses catégorielles, soit au sein du même périmètre ministériel (mais sur d’autres programmes), soit sur d’autres ministères, ce qu’il conviendra de vérifier au stade de l’examen de la loi de règlement.

Le tableau ci-après fait le point sur ces sujets dans les ministères concernés par les ouvertures de crédits de personnel dans le cadre du décret d’avance précité.

ACTUALISATION DE LA MISE EN œUVRE DE LA RÈGLE DE NON REMPLACEMENT D’UN FONCTIONNAIRE SUR DEUX A LA SUITE DU DÉCRET D’AVANCE DE NOVEMBRE 2010


Ministère	Départs à la retraite		Taux de non remplacement	Économies brutes	*Retour catégoriel* Mesures catégorielles	Économies nettes
Ministère	Prévision LFI	Prévision actualisée	Taux de non remplacement	Économies brutes	*Retour catégoriel* Mesures catégorielles	Économies nettes
Éducation nationale	37 012	32 357	40 % (prévision d’exécution)	– 328 M€	146 M€	– 182 M€
Affaires étrangères	244	NC	29 %	10,9 M€	5,4 M€	– 5,4 M€
Défense *	9 291	NC	89 %	– 181,4 M€	114,2 M€	– 66 M€
Culture et communication	287	324	28 %	– 2,6 M€	1,2 M€	– 1,4 M€
Économie	556	NC	58 %	– 16 M€	11 M€	– 5 M€
Budget	4 715	NC	64 % (LFI)	– 118 M€	61 M€	– 57 M€
Justice	1 951	1 688	NC	NC	NC	NC
Dont administration pénitentiaire	749	486	NC	NC	NC	NC
MIOMCT	6 023	6 679	NC	– 126,9 M€	158,7 M€	32,9 M€
Dont Police	2 505	2 810	NC	– 59,5 M€	91 M€	31,5 M€
Dont Gendarmerie	2 380	2 726	50 %	– 49,1 M€	49 M€	– 0,1 M€
Dont intervention de services opérationnels	41	28	64,3 %	0	1,5 M€	1,5 M€
Dont CPPI	76	116	72,4 %	– 4,5 M€	1,7 M€	– 2,7 M€
Dont Administration territoriale	1 012	999	47 %	– 16,6 M€	15,5 M€	– 1,1 M€
Dont Emploi Outre-mer	0	0	-	2,7 M€	1 M€	– 1,7 M€
* En raison des restructurations et de la réduction du format des armées, le ministère de la Défense va bien au-delà de l’objectif de non remplacement d’un poste sur deux. Les économies brutes présentées incluent ainsi des départs supplémentaires dans le cadre des restructurations et leur montant est supérieur à la somme du retour catégoriel et des économies nettes liées aux départs à la retraite.

Les dépenses de pensions seraient en revanche en baisse de près de 200 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale, compte tenu des moindres départs en retraite précités (soit 34,5 millions d’euros contre 35,05 millions d’euros en prévision).

Par conséquent, une vision consolidée de l’évolution des dépenses de personnel (masse salariale et charge de pensions) montre qu’à ce stade ces dépenses ont progressé de 333 millions d’euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale en 2010, soit un dérapage correspondant à une progression de + 0,3 % de la masse salariale de l’État.

Dans ces conditions, le Rapporteur général s’inquiète de l’incapacité de l’État à parvenir à stabiliser sa masse salariale, alors même que les dépenses de personnel (masse salariale et pensions) représentent le tiers des dépenses au sein du périmètre normé ⁽¹³⁾.

La dérive des dépenses de personnel met ainsi en péril le respect de la stabilisation en volume des dépenses de l’État, et ce d’autant plus que les dépenses d’intervention n’ont cessé de progresser en 2010, bien au-delà des prévisions.

b) Le dérapage des dépenses d’intervention (+ 3 milliards d’euros)

Comme le montre le tableau suivant retraçant l’évolution des crédits au sein du périmètre normé en 2010, l’augmentation des dépenses d’intervention financées sur les missions du budget général (Travail et Emploi, Solidarité Insertion et égalité des chances, Agriculture, Ville et Logement…) serait la principale cause de dérapage des dépenses de l’État par rapport aux prévisions en loi de finances initiale.

Ainsi, le présent projet de loi de finances rectificative prend acte d’un dérapage des dépenses d’intervention du budget général d’environ 3 milliards d’euros. Les principales ouvertures de crédits correspondantes sont détaillées dans les développements ci-après.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS AFFECTANT LA NORME DE DÉPENSE DE L’ÉTAT EN 2010

(en millions d’euros)


	LFI 2010	Mouvements de crédits				Crédits ouverts *	Prévision d'exécution
	LFI 2010	LFR 1	Fongibilité (1 9/11/10)	DA 17 nov 10)	PLFR 4		Prévision d'exécution
Dépenses nettes de l'État	285 213	+ 33 931	+ 0	+ 0	– 292	318 852	319 877
dont charge de la dette	42 450	+ 500			– 2 200	40 750	40 750
dont titre 2	117 122		– 204	+ 760	– 24	117 654	117 498
dont mission « Plan de relance de l'économie »	4 102					4 102	5 135
dont programme « Investissements d'avenir »		+ 33 640			– 1 200	32 440	32 440
dont mesure de périmètre en gestion (TO-DE)		+ 291				291	291
autres	121 539	– 500	+ 204	– 760	+ 3 132	123 615	123 763
PSR - Union européenne	18 153	+ 0	+ 0	+ 0	– 566	17 587	17 595
PSR - collectivités territoriales	85 880	+ 0	+ 0	+ 0	– 646	85 234	85 234
dont dotation de compensation relais TP	31 798				+ 556	32 354	32 354
dont FCTVA "relance"	1 000				– 860	140	140
autres	53 082				– 342	52 740	52 740
Total dépenses sous norme périmètre LFI	352 346	+ 0	+ 0	+ 0	+ 0	352 346	352 346
Total dépenses sous norme périmètre PLFR 4						352 637	352 637
* hors impact des reports et des transferts de la mission « Plan de relance de l'économie » vers les autres missions du budget général
Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

Au surplus, il convient de préciser que le présent projet de loi de finances rectificative devrait parachever l’apurement des dettes brutes de l’État vis-à-vis des régimes de base de sécurité sociale. L’excédent prévisionnel du panier fiscal assurant la compensation des allégements généraux de cotisations sociales (1,6 milliard d’euros au titre de 2010) serait ainsi affecté, d’une part, au panier fiscal destiné à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires et complémentaires, à hauteur de l’insuffisance prévisionnelle (0,2 milliard d’euros), et, d’autre part, pour le solde (1,4 milliard d’euros) à la couverture des dettes résiduelles de l’État vis-à-vis des organismes du régime de base de sécurité sociale ⁽¹⁴⁾.

B.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET

Les ouvertures et annulations de crédits proposées aux articles 6, 7 et 8 du présent projet de loi de finances rectificative sont particulièrement nombreuses.

A priori, cette année encore, la traditionnelle « prime de Noël » devrait être versée aux allocataires de minima sociaux. Selon la déclaration de la ministre de la Solidarité le 25 novembre dernier, cette prime serait reconduite à un niveau équivalent à celui de 2009, soit 415 millions d’euros. D’après les informations recueillies par le Rapporteur général, elle ne devrait pas faire l’objet de proposition d’ouvertures de crédits dans le présent projet, pour être financée par des redéploiements de crédits internes aux missions du budget général, probablement entre les missions Travail et emploi et Solidarité, insertion et égalité des chances. Si l’on doit se féliciter de ce que la « prime de Noël » puisse, cette année encore, être financée par redéploiement, le Rapporteur général souligne que cette prime constitue une dépense récurrente depuis plus de dix ans et qu’elle mériterait donc d’être inscrite définitivement dans le budget de l’État dès la loi de finances initiale.

1.– Des ouvertures de crédits sur les missions du budget général principalement centrées sur le financement des interventions de guichet

L’article 6 et l’état B du présent projet de loi de finances rectificative tendent à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général à hauteur de :

– 4,1 milliards d’euros de crédits bruts en AE et 3,5 milliards d’euros en CP, soit des montants sans commune mesure avec l’année 2009 (+ 16,1 en AE et + 16,2 en CP du fait de l’importance des remboursements et dégrèvements dans une conjoncture économique dégradée par la crise) ;

– 3,9 milliards d’euros d’AE et 3,3 milliards d’euros de CP nets des remboursements et dégrèvements, à comparer à 5,2 milliards d’euros d’AE et de CP dans la dernière loi de finances rectificative pour 2009. Les deux tiers de ces ouvertures de crédits (environ 2,5 milliards d’euros) répondent à l’augmentation des crédits d’intervention des guichets sociaux (allocation temporaire d’attente, hébergement d’urgence, aide médicale d’État, allocations de solidarité, contrats aidés, allocations pour le logement, centres d’hébergement et de réinsertion sociale…). Il faut également relever la traditionnelle ouverture de crédits en faveur de la mission Défense destinée à compenser les annulations de crédits décidées « en urgence » par le Gouvernement dans le cadre des décrets d’avance de fin d’année (387 millions d’euros).

Comme le montrent les tableaux et graphiques présentés ci-après, les ouvertures sont très nombreuses et parsemées sur 25 des 33 missions et sur 49 des 143 programmes du budget général.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)


	Missions et Programmes	AE en LFI	Ouvertures en PLFR	En % des AE initiales
Action extérieure de l’État		2 653,5	79,22	3,0 %
	Action de la France en Europe et dans le monde	1 732,3	74,83	4,3 %
	Français à l'étranger et affaires consulaires	325,5	4,39	1,3 %
Administration générale et territoriale de l'État		2 597,7	32,50	1,3 %
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	593,8	32,50	5,5 %
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		3 652,2	149,86	4,1 %
	Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	1 898,1	130,07	6,9 %
	Forêt	366,1	19,80	5,4 %
Aide publique au développement		3 055,1	145,04	4,7 %
	Aide économique et financière au développement	680,2	91,47	13,4 %
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 348,7	53,57	2,3 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		3 424,9	13,44	0,4 %
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	96,5	13,44	13,9 %
Culture		2 882,4	83,75	2,9 %
	Patrimoines	1 191,6	67,72	5,7 %
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	866,9	16,04	1,8 %
Défense		39 257,2	387,30	1,0 %
	Préparation et emploi des forces	22 844,1	100,00	0,4 %
	Équipement des forces	11 639,4	287,30	2,5 %
Écologie, développement et aménagement durables		10 320,8	0,02	0,0 %
	Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables	3 876,7	0,02	0,0 %
Économie		1 953,2	31,00	1,6 %
	Statistiques et études économiques	422,3	15,00	3,6 %
	Stratégie économique et fiscale	346,7	16,00	4,6 %
Engagements financiers de l’État		44 156,2	89,25	0,2 %
	Épargne	1 254,4	83,06	6,6 %
	Majoration de rentes	204,0	6,19	3,0 %
Enseignement scolaire		60 863,6	34,67	0,1 %
	Vie de l’élève	3 753,6	0,01	0,0 %
	Enseignement privé du premier et du second degrés	7 040,6	0,01	0,0 %
	Enseignement technique agricole	1 273,6	34,66	2,7 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		11 552,6	91,85	0,8 %
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État	184,2	25,85	14,0 %
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	883,2	6,00	0,7 %
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors Chorus)	84,5	0,00	0,0 %
	Entretien des bâtiments de l'État	168,7	60,00	35,6 %
Immigration, asile et intégration		565,0	48,06	8,5 %
	Immigration et asile	485,7	47,06	9,7 %
	Intégration et accès à la nationalité française	79,3	1,00	1,3 %
Médias		1 140,8	45,50	4,0 %
	Presse	416,3	30,20	7,3 %
	Action audiovisuelle extérieure	197,6	15,30	7,7 %
Plan de relance de l'économie		2 340,0	60,00	2,6 %
	Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi	2 050,0	60,00	2,9 %
Recherche et enseignement supérieur		25 357,6	40,00	0,2 %
	Vie étudiante	2 015,3	40,00	2,0 %
Régimes sociaux et de retraite		5 726,8	40,00	0,7 %
	Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 110,1	40,00	3,6 %
Relations avec les collectivités territoriales		2 674,8	78,03	2,9 %
	Concours financiers aux communes et groupements de communes	814,8	0,02	0,0 %
	Concours financiers aux régions	893,7	3,59	0,4 %
	Concours spécifiques et administration	477,1	74,43	15,6 %
Santé		1 177,7	98,00	8,3 %
	Protection maladie	585,0	98,00	16,8 %
Sécurité civile		448,7	0,01	0,0 %
	Coordination des moyens de secours	175,8	0,01	0,0 %
Solidarité, insertion et égalité des chances		12 270,6	403,36	3,3 %
	Actions en faveur des familles vulnérables	408,5	0,11	0,0 %
	Handicap et dépendance	9 104,9	369,31	4,1 %
	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 125,8	33,93	3,0 %
Sport, jeunesse et vie associative		834,0	0,06	0,0 %
	Sport	220,6	0,06	0,0 %
Travail et emploi		11 350,0	1 716,67	15,1 %
	Accès et retour à l'emploi	5 833,7	478,47	8,2 %
	Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	4 634,4	1 238,20	26,7 %
Ville et logement		7 699,0	275,23	3,6 %
	Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 101,7	83,52	7,6 %
	Aide à l’accès au logement	5 369,8	191,70	3,6 %
Total hors R&D		286 739,2	3 942,82	1,4 %

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)


Missions et Programmes		CP	Ouvertures	En % des CP
Action extérieure de l’État		2 624,3	79,1	3,01 %
	Action de la France en Europe et dans le monde	1 702,1	74,8	4,40 %
	Français à l'étranger et affaires consulaires	325,7	4,2	1,30 %
Administration générale et territoriale de l'État		2 595,9	32,5	1,25 %
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	593,9	32,5	5,47 %
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		3 610,1	109,1	3,02 %
	Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	1 861,3	83,1	4,47 %
	Forêt	338,8	26,0	7,67 %
Aide publique au développement		3 514,5	47,1	1,34 %
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 292,9	47,1	2,05 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		3 430,7	13,4	0,39 %
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	97,0	13,4	13,86 %
Culture		2 924,5	30,3	1,04 %
	Patrimoines	1 249,0	20,0	1,60 %
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	849,7	10,4	1,22 %
Défense		37 144,8	387,3	1,04 %
	Préparation et emploi des forces	21 540,9	100,0	0,46 %
	Équipement des forces	11 343,8	287,3	2,53 %
Écologie, développement et aménagement durables		10 143,8	0,02	0,00 %
	Urbanisme, paysage, eau et biodiversité	346,7	0,002	0,00 %
	Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables	3 872,9	0,020	0,00 %
Économie		1 934,3	31,0	1,60 %
	Développement des entreprises et de l'emploi	1 112,4	0,001	0,00 %
	Tourisme	56,8	0,001	0,00 %
	Statistiques et études économiques	418,2	15,0	3,59 %
	Stratégie économique et fiscale	347,0	16,0	4,61 %
Engagements financiers de l’État		44 156,5	88,9	0,20 %
	Épargne	1 254,4	83,1	6,62 %
	Majoration de rentes	204,3	5,8	2,85 %
Enseignement scolaire		60 816,3	0,01	0,00 %
	Vie de l’élève	3 756,9	0,0	0,00 %
	Enseignement privé du premier et du second degrés	7 041,8	0,0	0,00 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		11 564,3	86,2	0,75 %
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État	309,6	22,2	7,18 %
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	799,3	4,0	0,50 %
	Entretien des bâtiments de l'État	169,0	60,0	35,50 %
Immigration, asile et intégration		557,5	56,3	10,11 %
	Immigration et asile	478,1	55,3	11,58 %
	Intégration et accès à la nationalité française	79,4	1,0	1,26 %
Médias		1 142,8	35,7	3,12 %
	Presse	417,8	20,2	4,83 %
	Action audiovisuelle extérieure	198,1	15,5	7,82 %
Plan de relance de l'économie		4 102,0	45,0	1,10 %
	Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi	2 050,0	45,0	2,20 %
Recherche et enseignement supérieur		24 764,0	57,5	0,23 %
	Vie étudiante	2 014,3	40,0	1,99 %
	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	937,5	17,5	1,86 %
Régimes sociaux et de retraite		5 726,8	40,0	0,70 %
	Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 110,1	40,0	3,60 %
Relations avec les collectivités territoriales		2 624,1	78,0	2,97 %
	Concours financiers aux communes et groupements de communes	774,5	0,0	0,00 %
	Concours financiers aux départements	487,0	3,6	0,74 %
	Concours financiers aux régions	893,7	74,4	8,33 %
Santé		1 198,0	98,0	8,18 %
	Protection maladie	585,0	98,0	16,75 %
Sécurité civile		456,0	0,0	0,00 %
	Coordination des moyens de secours	191,2	0,0	0,00 %
Solidarité, insertion et égalité des chances		12 290,6	369,4	3,01 %
	Actions en faveur des familles vulnérables	408,5	0,1	0,03 %
	Handicap et dépendance	9 104,9	369,3	4,06 %
Sport, jeunesse et vie associative		854,9	0,1	0,01 %
	Sport	233,0	0,1	0,03 %
	Jeunesse et vie associative	193,1	0,0	0,00 %
Travail et emploi		11 402,5	1 404,1	12,31 %
	Accès et retour à l'emploi	5 878,4	426,4	7,25 %
	Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	4 634,4	977,6	21,10 %
Ville et logement		7 806,0	275,2	3,53 %
	Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 101,7	83,5	7,58 %
	Politique de la ville	704,8	0,0	0,00 %
	Aide à l’accès au logement	5 369,8	191,7	3,57 %
Total hors R&D		285 213,1	3 364,3	1,18 %

Sans pouvoir examiner chacune de ces ouvertures de crédits, le Rapporteur général rend compte des plus significatives, par ordre décroissant, dans les développements qui suivent les schémas récapitulatifs ci-après.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(Hors remboursements et dégrèvement, plan de relance et investissements d’avenir, en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(Hors remboursements et dégrèvement, plan de relance et investissements d’avenir, en millions d’euros)

a) L’explosion des contrats aidés et autres exonérations de charges sociales au sein de la mission Travail et Emploi

La mission Travail et emploi est la principale bénéficiaire des ouvertures proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative (1,7 milliard d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros en CP). Elles sont réparties comme suit :

● 478 millions d’euros en AE et 426 millions d’euros en CP sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi qui s’expliquent par deux facteurs :

– l’effet report en 2010 de la sur-exécution en 2009 des contrats aidés du plan de cohésion sociale (PCS), dont les prescriptions fin 2009 ont été très largement supérieures à ce qui était anticipé lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2010. Le tableau suivant permet de faire le passage entre les prévisions établies lors de la construction du projet de loi de finances pour 2010, et les prévisions réalisées pour la préparation du projet de loi de finances rectificative pour 2010 de fin d’année.

ÉCARTS ENTRE LES PRÉVISIONS DU PLF 2010 ET CELLES DU PRÉSENT PLFR SUR LES CONTRATS AIDÉS DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

– une forte sur-exécution en 2010 au titre des nouveaux contrats aidés – contrats uniques d’insertion (CUI) – liée principalement à la mise en œuvre du plan Rebond pour l’emploi. Ce plan a abouti à une augmentation de la cible de CUI non marchands de 360 000 à 400 000 pour l’année 2010, et de contrats marchands de 50 000 à 120 000.

Ces deux augmentations génèrent trois dépassements : un dépassement de la ligne CUI-CAE (contrats non marchands), un dépassement de la ligne « Majoration du taux d’aide des contrats aidés non marchands » du programme 316 de la mission Plan de relance de l’économie (gérée par transfert sur le programme 102), et un dépassement de la ligne CUI-CIE (contrats marchands).

Au-delà de cet effet volume (nombre de contrats prescrits), l’année 2010 est marquée par un renchérissement des prix unitaires des contrats, notamment du fait du taux de prise en charge et du nombre d’heures supérieurs aux cadrages initiaux.

Le dépassement total sur les CUI-CAE (y compris la majoration du taux d’aide, difficile à distinguer) est de 519 millions d’euros (après transfert des 334 millions d’euros du programme 316 de la mission Plan de relance de l’économie), et le dépassement sur les CUI-CIE est de 357 millions d’euros, soit un total de 876 millions d’euros. Ce dernier a été très largement financé par une mobilisation par décret de transfert du programme 316, à hauteur de 655 millions d’euros, au-delà du transfert prévu en loi de finances initiale pour 2010, ainsi que par des redéploiements internes au sein du programme 102 Accès et retour à l’emploi (à hauteur de 175 millions d’euros dont 153 du fait d’une sous consommation des dispositifs financés par le fonds de solidarité).

L’ouverture de 426 millions d’euros sur le programme 102 couvre donc le dépassement observé au titre des contrats aidés de 2009 (399 millions d’euros), et le solde du dépassement des CUI 2010 non couvert par le transfert depuis le programme 316 ou les redéploiements internes au programme 102 (27 millions d’euros).

SYNTHÈSE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN 2010 SUR LE PROGRAMME 102
ACCÈS AU RETOUR À L’EMPLOI


CP – en millions d’euros
EMPLOIS	1 256,95
Dérapage contrats aidés PCS	399,02
Dérapage CUI-CAE	519,44
Dérapage CUI-CIE	356,48
Sous-consommation contrats DOM	– 15,51
Sous-consommation autres contrats aidés – hors relance	– 2,47
RESSOURCES	1 256,95
Ouverture PLFR	426,43
Décrets de transferts P316	655,00
Redéploiement – fonds de solidarité	153,77
Redéploiement – autres	21,76

● Les ouvertures de 1,2 milliard d’euros en AE et 977 millions d’euros en CP en faveur du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi.

Cinq facteurs permettent de comprendre ce nouveau besoin de financement :

– un dépassement au titre des exonérations de charges sociales (299 millions d’euros d’AE et CP) sur les contrats d’apprentissage (410 millions d’euros), partiellement compensé par des redéploiements d’autres exonérations.

Ce dépassement s’explique de deux façons : d’une part, la non-réalisation de l’économie initialement prévue par la révision de l’assiette des exonérations sur les apprentis, de 39 heures à 35 heures, qui a dégradé l’exécution de 140 millions d’euros environ ; d’autre part, des flux d’entrées constatés au deuxième semestre 2009 en hausse par rapport à la prévision (+ 3 % par rapport au deuxième semestre 2008, soit 215 664 contrats).

– un surcoût lié à la régularisation d’engagements pluriannuels sur les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences – GPEC – à hauteur de 193 millions d’euros d’AE.

L’amélioration du suivi des conventions de GPEC a permis d’identifier avec précision le montant d’AE nécessaires à la couverture de la totalité des montants prévus par les conventions signées en 2010 ou auparavant. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2011 ne prévoit pas d’AE au titre des conventions signées avant 2011, mais uniquement des AE correspondant aux engagements nouveaux, et sur la base de la totalité de la convention. En revanche, cette régularisation nécessite une ouverture d’AE en 2010 à hauteur de 193 millions d’euros ⁽¹⁵⁾.

– la reprise, par le programme 103, de dispositifs créés dans le cadre du plan de relance supprimé en 2011 (478 millions d’euros d’AE et CP).

Le dérapage des contrats aidés en 2010 de 876 millions d’euros dû au plan « Rebond pour l’emploi » (cf. supra) a nécessité la mobilisation rapide des crédits disponibles sur le programme 316 de la mission Plan de relance de l’économie (les contrats aidés devant être payés chaque fin de mois). Cette hausse de la contribution du plan de relance au financement des contrats aidés par rapport à la budgétisation a diminué à due concurrence les crédits prévus pour d’autres dispositifs. Elle a ainsi conduit à anticiper la reprise de certains dispositifs par le programme 103 dès la gestion 2010, par prise en compte du transfert de gestion prévu au 1^er janvier 2011. C’est notamment le cas des dispositifs de CRP, CTP, CAF, apprentissage et ATPE, pour un coût total estimé à 478 millions d’euros. Cette nouvelle charge du programme 103 n’ayant pas été prévue en loi de finances initiale, elle nécessite une ouverture en loi de finances rectificative.

Le Rapporteur général se félicite que l’ensemble des dispositifs prévus dans le cadre du plan de relance de l’économie ait ainsi pu être assuré, malgré la hausse de la dépense sur les contrats aidés.

– les ouvertures au titre des dispositifs de chômage partiel (143 millions d’euros d’AE et 118 millions d’euros de CP).

Le dispositif de chômage partiel est en effet ouvert aux entreprises qui en font la demande qui répondent aux critères. Le pilotage de son coût est donc particulièrement délicat en période de crise, et ce d’autant plus qu’il s’agit d’un dispositif de guichet à plusieurs niveaux d’indemnisation (l’allocation spécifique de chômage partiel, l’allocation complémentaire de chômage partiel aujourd’hui de plus en plus remplacée par l’activité partielle de longue durée), dont le premier est de droit et le second versé éventuellement en complément du précédent après conclusion, entre l’État et une entreprise ou une branche, d’une convention d’activité partielle pour une durée de 3 mois minimum renouvelable dans la limite de 12 mois.

La prévision de dépense s’établissait à 167 millions d’euros (soit 60 millions d’euros de crédits ouverts en AE et en CP en loi de finances initiale pour 2010, augmentés de 87 millions d’euros en AE et de 107 millions d’euros en CP de reports de 2009 vers 2010). Elle s’établit désormais à 290 millions d’euros en AE et 285 millions d’euros en CP. Par conséquent, les besoins d’ouverture s’établissent à 143 millions d’euros en AE et 118 millions d’euros en CP.

– enfin, l’apurement d’une dette vis-à-vis de Pôle emploi pour les aides à l’emploi dans le secteur hôtels, cafés, restaurants (HCR) à hauteur de 85 millions d’euros d’AE et de CP.

L’aide à l’emploi dans le secteur HCR a été supprimée en 2010 suite à la mise en place de la TVA à taux réduit dans ce secteur. Aucun crédit n’a donc été ouvert en 2010 pour ce dispositif. Cependant, la clôture du dispositif chez Pôle emploi et le versement d’arriérés a généré une dette de 85 millions d’euros de l’État à son égard qu’il convient de compenser.

b) La progression non maîtrisée des dépenses de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances

L’essentiel des ouvertures de crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances concerne principalement le financement de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

● Concernant l’AAH, l’ouverture de crédits de paiement et d’autorisations d’engagement de 351,9 millions d’euros constitue une ouverture nette, après redéploiements au sein du programme.

L’écart entre la loi de finances initiale pour 2010 (6,2 milliards d’euros) et la prévision d’exécution (6,6 milliards d’euros) s’explique notamment par :

– un écart en base entre la réalisation effective 2009 et la prévision d’exécution 2009 effectuée au moment de la préparation de la loi de finances initiale pour 2010 (+ 89 millions d’euros) ;

– un effet volume plus fort que prévu lié à l’évolution du nombre de bénéficiaires (+ 183 millions d’euros) ;

– un moindre rendement qu’escompté des économies prévues en 2010 (+ 125 millions d’euros) ;

– un ajustement sur les contrats aidés (+ 2,9 millions d’euros).

L’écart entre la prévision et la réalisation est essentiellement financé par la présente ouverture de crédits et pour 48,3 millions d’euros par redéploiements issus de marges dégagées en gestion sur l’allocation du fonds spécial d’invalidité (FSI) (dont 26,5 millions d’euros par réorientation de la réserve de précaution constituée sur la dotation bénéficiant au FSI et 21,8 millions d’euros par rétablissement au profit du programme de crédits délégués aux divers organismes gérant l’allocation du FSI). En effet, la prévision d’exécution de cette allocation (241 millions d’euros) est nettement inférieure à la budgétisation initiale (290 millions d’euros) compte tenu d’une décroissance plus forte qu’anticipée des bénéficiaires du dispositif.

Le besoin brut au titre de l’AAH est donc au total de 400,2 millions d’euros dont 397,3 millions d’euros au profit des organismes de sécurité sociale (prestations principales) et 2,9 millions d’euros au profit de l’agence de services et de paiement (contrats aidés).

● Concernant les MDPH, l’ouverture de 17,3 millions d’euros s’explique par l’apurement des dettes constituées par l’État envers ces organismes, issues de l’impossibilité pour les directions déconcentrées de mettre à disposition les personnels de l’État prévus par les conventions constitutives des groupements d’intérêt public, personnels que les MDPH ou les conseils généraux ont été amenés de ce fait à employer sur leurs ressources propres.

● Enfin, une ouverture de 33,9 millions d’euros d’AE sur le programme Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales est destinée au renouvellement des baux immobiliers de l’administration centrale des ministères sociaux. L’administration centrale des ministères sociaux occupe aujourd’hui trois sites immobiliers principaux d’une surface supérieure à 10 000 m² (Duquesne, Montparnasse et Avenue de France) complétés par 3 sites annexes d’une surface inférieure à 5 000 m² (Suffren, Mirabeau, Saint-Denis). Pour l’ensemble de ces sites, la stratégie menée par le ministère vise à une réduction des coûts, grâce à la renégociation des baux et la diminution des surfaces locatives. C’est dans ce cadre qu’il a été décidé de mener, avec le propriétaire, une renégociation globale des baux du site de Montparnasse. Ces baux ont été renégociés à la baisse pour trois d’entre eux :

– un bail « Nord Pont » de 13 151 m² à 430 euros HT/m²/an à effet au 1^er juillet 2009 pour une durée de trois ans (en 2009 les coûts au m² étaient pour le bail Nord Pont de 610 euros HT/m²) ;

– deux baux « Sud Pont » de 2 024 m² et de 13 016 m² à 410 € HT à effet au 1^er janvier 2010 pour une durée de cinq ans (en 2009 les coûts au m² étaient pour le premier bail de 530 euros HT et de 620 euros HT pour le second bail de 13 016 m²).

Ce sont ces deux derniers baux qui nécessitent l’ouverture d’AE supplémentaires dans le présent collectif. Le Rapporteur Général constate que ces dépenses s’ajoutent aux 49,7 millions d’euros d’AE ouvertes par le décret d’avance soumis à la Commission des finances le 24 novembre dernier, destiné à financer la troisième tranche des travaux de rénovation des plateaux de bureaux du siège des ministères sociaux (site « Duquesne ») à Paris ⁽¹⁶⁾.

c) Les incontournables ouvertures de crédits sur la mission Défense en compensation des ouvertures d’urgence par décret d’avance

Cette année encore, 287 millions d’euros d’AE et de CP seraient ouverts sur le programme Équipement des forces, afin de compenser partiellement les annulations effectuées sur ce même programme par le décret d’avance n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 et celui soumis à l’avis de la Commission des finances le 24 novembre dernier, à titre de gage des ouvertures de crédits en faveur des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense (247 millions d’euros).

Le coût des OPEX en 2010 devrait donc s’élever à 867 millions d’euros. Compte tenu de la provision de 570 millions d’euros constituée dans la loi de finances initiale et de divers redéploiements en gestion, les décrets d’avance ont dû ouvrir 247 millions d’euros d’AE et de CP sur le programme Préparation et emploi des forces.

Depuis l’an passé, le Gouvernement a rétabli une pratique, qui n’avait plus été connue depuis 2006 (voir le tableau ci-après), consistant à couvrir en gestion les surcoûts liés aux OPEX par un décret d’avance dont le gage est assuré par des annulations de crédits d’équipement du ministère de la Défense, puis à rétablir tout ou partie de ces crédits dans le collectif budgétaire de fin d’année.

FINANCEMENT DES SURCOÛTS LIÉS AUX OPEX DEPUIS 2003

(crédits de paiement, en millions d’euros)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Surcoûts totaux liés aux OPEX	654	633	553	603	685	852	873	867
Provision en loi de finances initiale	24	24	100	175	375	475	510	570
Couverture par décret d’avance	400	540	421	453	273	221	228	247
Couverture en LFR	20	–	–	–	–	–	–	–
Réouverture en LFR de fin d’année	400	495	–	269	–	–	223	287
Remboursement OTAN / ONU			8,7	6,2	15	34	65	50
Surcoûts non remboursés	230	114	444	153	273	159	75	0

Source : ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

Ce « remboursement » au ministère de la Défense du surcoût lié aux OPEX ne constitue pas une surprise, dès lors que le rapport annexé à la nouvelle loi de programmation militaire ⁽¹⁷⁾, comme le projet annuel de performances pour 2011, prévoient explicitement la mutualisation du financement de ces opérations : « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle » ⁽¹⁸⁾. Comme la célèbre histoire de l'œuf et la poule, on ne sait plus par où cela commence :

– le gage constitué dans le décret d’avance s’avère en effet purement fictif en pratique. Cela a notamment pour conséquence de fausser l’avis de la Commission des finances lorsqu’elle est saisie du projet de décret, en application de l’article 13 de la LOLF ⁽¹⁹⁾ ;

– le surcoût lié aux OPEX est in fine supporté par l’ensemble du budget général, dès lors que le rétablissement des crédits sur le programme Équipement des forces doit lui-même être gagé par des annulations touchant la plupart des missions et programmes, afin de respecter la norme de dépense ;

– faute de pouvoir être consommés durant l’exercice budgétaire en cours, les crédits d’équipement militaire rouverts en fin d’année ne peuvent qu’être reportés sur l’exercice suivant. Il faut rappeler que c’est ce mécanisme qui a largement été à l’origine de l’augmentation massive des reports de crédits il y a quelques années, nuisant ainsi à la bonne exécution des lois de finances et contribuant à dissimuler la réalité des charges publiques ⁽²⁰⁾.

Pour l’avenir, il apparaît par conséquent indispensable de poursuivre l’effort de provisionnement des surcoûts liés aux OPEX dès la loi de finances initiale et – surtout – d’améliorer la maîtrise de ces dépenses, qui ne cessent de croître depuis 2006.

d) Les ouvertures de crédits sur la mission Ville et Logement au bénéfice des populations vulnérables

Bien qu’en baisse de moitié par rapport à l’an passé (600 millions d’euros en loi de finances rectificative de fin 2009), le présent collectif s’ajoute en pratique aux ouvertures de crédits intervenues par décrets d’avance en 2010. L’évolution inquiétante de ces dépenses depuis quelques années milite en faveur d’une réévaluation des crédits en loi de finances initiale.

● S’agissant du programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables, il faut rappeler que 110 millions d’euros en AE et en CP ont été ouverts par le décret d’avance du 29 septembre 2010. Ces crédits supplémentaires ont été destinés aux dispositifs de veille sociale et d’hébergement d’urgence pour 66,1 millions d’euros, aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) à hauteur de 19,1 millions d’euros, au dispositif d’intermédiation locative pour 5,6 millions d’euros, aux dépenses d’aide sociale pour 8 millions d’euros et enfin à l’aide alimentaire à hauteur de 11,2 millions d’euros.

Ces ouvertures étaient justifiées par les conséquences d’un hiver 2009-2010 particulièrement long et rigoureux (le plus froid depuis 20 ans avec quatre épisodes de froid successifs). Pour répondre à l’exigence selon laquelle toute demande de mise à l’abri devait être pourvue, un nombre exceptionnel de places a dû être ouvert avec un maintien sur quasiment toute la période hivernale. Par ailleurs, l’accroissement important de la demande d’asile se répercute mécaniquement sur le dispositif d’accueil généraliste. Enfin, l’impact de la crise économique sur les publics les plus fragiles se traduit par des besoins complémentaires d’aide alimentaire servie par les associations.

Au-delà, le projet de loi de finances rectificative pour 2010 prévoit l’ouverture de 83,5 millions d’euros dont 20,5 millions d’euros au titre des rapatriés (10 millions d’euros au titre du dérapage de l’allocation de reconnaissance, 7,5 millions d’euros au titre de l’abondement du fonds des retraites complémentaires et 1,6 million d’euros pour le remboursement des dettes à l’écart du CAS pensions), 13 millions d’euros au titre de l’allocation de logement temporaire – gens du voyage (ALT2) afin de ne pas reconstituer de dette entre l’État et la sécurité sociale (CNAF) du fait d’une ouverture de places sur un rythme plus rapide que prévu, 10 millions d’euros au titre de l’aide sociale (charges à payer constituées auprès des établissements accueillant des personnes âgées et des personnes handicapées sans domicile fixe) et 40 millions d’euros pour l’hébergement d’urgence et la veille sociale au titre des besoins complémentaires apparus en cours de gestion et résultant de factures des structures d’accueil reçues postérieurement à l’établissement du décret d’avance de septembre, notamment en Île-de-France.

Au total, malgré l'effort de réajustement budgétaire déjà engagé et les économies également attendues d'une réorganisation du dispositif, il est très probable que les crédits prévus dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2011 soient à nouveau insuffisants face à l'afflux des demandeurs d'asile notamment.

● S’agissant du programme 109 Aide à l’accès au logement, le montant inscrit en loi de finances initiale pour 2010 est de 5,3 milliards d’euros pour un besoin identifié en 2010 de 5,5 milliards d’euros, soit un besoin complémentaire de 192 millions d’euros financé dans le présent collectif de fin d’année.

e) Les ouvertures de crédits sur la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales pour compenser les refus d’apurement communautaire et aider la filière « bois »

Les ouvertures de crédits sur la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (149 millions d’euros en AE et 109 millions d’euros en CP) sont aussi difficiles à assumer qu’incontournables. Cette année ne déroge pas à la règle même s’il faut se féliciter d’un niveau de dépenses largement inférieur à l’année passée (638,5 millions d’euros en AE et CP en loi de finances rectificative de fin d’année 2009).

Le programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires bénéficie de 130 millions d’euros d’AE et 83 millions d’euros de CP destinés à compenser le préfinancement des aides communautaires agricoles et à faire face aux refus d’apurement communautaire.

Le Rapporteur général rappelle que les aides agricoles versées en contradiction avec les règles communautaires donnent lieu chaque année à des refus d’apurement de la Commission européenne – c’est-à-dire à l’absence de prise en charge sur le budget communautaire d’une partie des dépenses préfinancées par les États membres.

La Cour des comptes a recommandé à diverses reprises que soit prise en charge par le budget général l’intégralité des refus d’apurement exigibles au moment de l’élaboration du projet de loi de finances rectificative de fin d’année, contrairement à la pratique habituelle consistant à régler en fin d’année N les refus d’apurement exigibles en N-1. Afin de répondre aux observations de la Cour des comptes, il est donc proposé de financer en année N les refus d'apurement exigibles en N. L'ouverture au titre de 2010 concerne par conséquent les apurements relatifs aux exercices 2009 et 2010, soit 669 millions d’euros exigibles au titre de 2009 et 99 millions d’euros exigibles au titre de 2010 (165 millions d’euros au total). L'ouverture proposée porte ainsi sur 130,1 millions d’euros en autorisations d'engagement et 83,1 millions d’euros en crédits de paiement. Le différentiel entre les montants ouverts et le besoin au titre des refus d'apurement, soit 34,8 millions d’euros en AE et 81,7 millions d’euros en CP, est financé par redéploiements au sein du programme Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires.

Le programme Forêt bénéficie quant à lui d’une subvention exceptionnelle de 19 millions d’euros en AE et 26 millions d’euros en CP versée à l’Office national des forêts pour tenir compte de la dégradation de la conjoncture mondiale dans le secteur du bois.

f) Les ouvertures de crédits en faveur de la mission Aide publique au développement

Deux facteurs principaux expliquent les ouvertures de crédits prévues sur la mission Aide publique au développement :

– une correction technique à hauteur de 91,4 millions d’euros en AE au profit du Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM) : le FFEM est un fonds hébergé par l’Agence française de développement (AFD). Les moyens d’action de ce fonds sont constitués d’autorisations d’engagement et des crédits de paiements versés à partir du programme 110 Aide économique et financière au développement. Ces crédits sont ensuite consommés par le Fonds au fur et à mesure de l’état d’avancement des projets financés.

D’un point de vue budgétaire, le FFEM fonctionne comme un fonds pluriannuel : une reconstitution des capacités d’engagement a lieu tous les quatre ans, ce qui se traduit l’année de la reconstitution par la budgétisation de toutes les AE et, sur chacune des années de la reconstitution, par la budgétisation des CP correspondants. Ce mode de budgétisation se traduit donc par des AE restant à couvrir en CP.

Or, à l’occasion de l’entrée en vigueur de la LOLF au 31 décembre 2005, aucune AE n’a été basculée, alors même qu’à cette date les AE restant à couvrir s’élevaient à 91,4 millions d’euros. Aussi, la présente ouverture a pour objet de régulariser cette situation ; elle ne nécessite aucun CP supplémentaire et revient à confirmer l’autorisation parlementaire préalablement accordée.

– l’ajustement de diverses dépenses d’intervention à hauteur de 53 millions d’euros en AE et 47 millions d’euros en CP : dépenses du groupement d’intérêt public pour l’éducation numérique en Afrique (8 millions d’euros), financement de la dernière tranche de l’hôpital de Benghazi (15 millions d’euros), dons-projets de l’AFD (10 millions d’euros de CP), solde de la contribution pour le FED et solde des contrats de développement et désendettement.

g) Les ouvertures de crédits sur la mission Santé pour compenser la sous dotation chronique de l’aide médicale d’État

S’agissant de l’aide médicale d’État (AME), on observe depuis plusieurs années une pratique constante d’ouvertures de crédits en fin d’année pour satisfaire les besoins de financement réels de ce dispositif : 94,2 millions d’euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2008, et 378,5 millions d’euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2009 (dont 278,5 millions d’euros au titre de l’apurement de la dette antérieure à 2009).

La dotation initiale au titre de l’AME a cependant été progressivement revalorisée, suivant en cela une recommandation de l’audit de modernisation IGAS-IGF sur la gestion de l’AME qui préconisait une plus grande sincérité budgétaire en la matière. Elle est ainsi passée de 233 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2007 à 413 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2008, 490 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2009, et 535 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2010.

Toutefois, les prévisions d’exécution 2010 font apparaître que les besoins seront encore supérieurs à la prévision. Ils découleraient de plusieurs facteurs imbriqués qui semblent ne pas pouvoir se résumer exclusivement à des effets prix et volume traditionnels. Un des attendus du nouveau rapport IGAS/IGF sur l’AME, en cours, consiste d’ailleurs en une identification fine des facteurs d’évolution de cette aide constatée en 2009 et en des recommandations en termes d’amélioration de la prévision budgétaire.

En effet, une première analyse des déterminants de l’augmentation de la dépense en 2009 aboutit à constater que ceux-ci seraient fondés à parité par un effet prix et par un effet volume. L’augmentation de 2009 (13 % par rapport aux dépenses constatées en 2008) reposait ainsi sur :

– une hausse des effectifs, passés de 202 503 à 215 763 (décembre 2008 / décembre 2009), soit + 6,5 %. L’élargissement du périmètre des bénéficiaires de l’AME aux ressortissants roumains (relevant auparavant de la CMU) contribue vraisemblablement à cette tendance ;

– un effet prix de même ampleur, porté principalement par une augmentation des dépenses des établissements de santé (+ 14,9 % en 2009), qui concentrent 70 % des dépenses de l’AME. Cette augmentation découle en première analyse de la contrepartie de l’augmentation du Tarif Journalier de Prestation (base de facturation de l’AME) de certains des établissements prenant en charge une grande partie des bénéficiaires, mais aussi d’une part de prise en charge de pathologies lourdes plus importante.

Or, par rapport à 2009, les établissements publics ont manifestement amélioré leurs procédures de facturation des prestations AME en 2010. Les sous-jacents de l’exécution 2010 ne sont donc pas identiques à ceux de l’année précédente. Sans que cela ne soit quantifié à ce stade, l’hypothèse d’un meilleur rattachement des dépenses à l’AME (et non d’une augmentation du périmètre des dépenses) pourrait être une des explications importantes de l’augmentation entre 2009 et 2010 des dépenses AME, en rupture avec les exercices précédents.

Par ailleurs, l’analyse de l’évolution du coût moyen par bénéficiaire, et donc de l’effet prix au sein de l’augmentation de dépense, est complexifiée par le fait qu’un faible nombre de consommateurs de soins représente une part significative des dépenses. Le précédent rapport IGAS/IGF de 2007 indiquait ainsi que « 10 % de consommateurs les plus importants de soins représentent 73,3 % du total des dépenses pour l’AME contre 63,6 % seulement pour le régime général ». Ceci implique que la prise en charge (ou la facturation) ou la sortie de soins d’une fraction des bénéficiaires peut avoir des effets significatifs, non anticipables, sur les dépenses d’AME. La mission IGAS/IGF en cours devrait permettre de qualifier plus finement cet aspect, ainsi que ses impacts en termes de prévision statistique.

L’on peut d’ores et déjà s’interroger sur la revalorisation de la dotation initiale de l’AME dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 qui devrait atteindre le record historique de 588 millions d’euros.

h) Les ouvertures de crédits sur la mission Engagements financiers de l’État afin d’apurer définitivement le découvert de l’État auprès du Crédit foncier de France s’agissant de la prime épargne logement.

Les produits d’épargne logement donnent lieu, sous certaines conditions, à l’octroi d’un prêt épargne logement et d’une prime versée par l’État.

Comme le montre le tableau ci-après, l’action Épargne logement du programme Épargne de la mission Engagements financiers de l’État se caractérise depuis 2006 par une sous-évaluation des crédits nécessaires au paiement des primes d’épargne logement. Malgré l’augmentation des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2010 et la baisse des primes épargne logement depuis 2009, les reports de charges d’une année sur l’autre sont toujours monnaie courante et se traduisent par un découvert de l’État auprès du Crédit Foncier de France (CFF) qui atteint 82 millions d’euros en 2010.

LES REPORTS DE CHARGES SUR L’ACTION ÉPARGNE LOGEMENT

(en millions d’euros)


	2006	2007	2008	2009	2010 (prévision)
Crédits ouverts en loi de finances initiale	1 191,1	1 143,2	1 122	1 157	1 187,5 ^(b)
Fonds appelés par le CFF (paiement des primes + frais de gestion)	1 794,6	1 489,4	1 610	911,6	612
Versement du Trésor au CFF (hors frais de gestion)	1 175 ^(a)	1 142	1 119	1 156	1 186,5
Report de charges dues au titre de l’année n-1	95,7	495	622	963	719,2
Charges à payer au titre de l’année n	715,3	842	1 113	719,2	144,7
Ouverture de crédits en LFR ou par décret d’avance	220	220	150	0	n.d.
Charges restant à payer au titre de l’année n après LFR	495	623	963	719,2	83
(a) En 2006, la différence entre les crédits ouverts en LFI et les versements au CFF (15 millions d’euros) correspond au solde dû à la Banque Postale au titre du paiement des primes d’épargne logement lors du changement de statut de La Poste. (b) Après mise en réserve de 5 % des crédits initiaux.
Source : ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi.

Conformément aux recommandations du Rapporteur spécial de la Commission des finances de l’Assemblée nationale et de la Cour des comptes, le Gouvernement a sagement décidé d’apurer définitivement les dettes de l’État vis-à-vis du Crédit foncier de France (CFF) dans le présent collectif par une ouverture de crédits de 83 millions d’euros en AE et CP au profit du programme Épargne.

Cet assainissement des relations financières entre l’État et le CFF est de bon augure pour le lancement de la réforme du plan d’épargne logement prévue par l’article 13 du présent projet de loi de finances rectificative ⁽²¹⁾.

h) Les ouvertures de crédits sur la mission Relations avec les collectivités territoriales au bénéfice des départements en grandes difficultés financières

Outre un ajustement de la dotation générale de décentralisation au bénéfice des régions de trois millions d’euros, le présent collectif budgétaire introduit d’un mécanisme de soutien aux départements en difficulté financière, à hauteur de 150 millions d’euros pour 2010, comprenant deux volets :

– un fonds de soutien aux départements en difficulté créé par l’article 34 du présent projet de loi, alimenté par un prélèvement de 75 millions d’euros sur les réserves de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) ⁽²²⁾. Ce fonds sera géré par la CNSA pour le compte de l’État et ses crédits seront répartis entre les départements dont la proportion d’habitants de plus de 75 ans est supérieure à la moyenne nationale, en fonction du revenu disponible des personnes âgées des départements concernés et de leur potentiel fiscal. Les modalités exactes de répartition, notamment la pondération des trois critères retenus, seront précisées par décret ;

– une enveloppe de soutien contractualisé d’un montant de 75 millions d’euros, qui fait l’objet d’une ouverture complémentaire sur le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales. Selon les réponses apportées au Rapporteur général, cette aide sera répartie entre les départements en se fondant sur l’analyse de leur situation financière mais les modalités de mise en œuvre de ce dispositif restent à préciser. Le Gouvernement a diligenté une mission d’inspection chargée d’élaborer des grilles d’analyse des difficultés financières des départements. Cette dernière n’a pas encore rendu son rapport et les départements concernés ne sont pas encore identifiés.

Cette aide exceptionnelle en faveur des départements répond à une demande constante des élus face à la progression sans précédent des dépenses sociales obligatoires auxquelles les départements doivent faire face.

2.– Les annulations de crédits sur les missions du budget général

Les annulations de crédits brutes sur le budget général proposées à l’article 6 et à l’état B du présent projet atteignent 6,2 milliards d’euros d’AE et 6,5 milliards d’euros de CP, soit respectivement 2,4 milliards d’euros d’AE et 2,7 milliards d’euros de CP de moins que les ouvertures de crédits brutes.

Il faut toutefois mettre en évidence le fait que les annulations de crédits au titre des remboursements et dégrèvements atteignent 2,6 milliards d’euros en AE et en CP cette année. Il s’ensuit que les annulations de crédits nets s’élèvent à 3,8 milliards d’euros en AE et 3,7 milliards d’euros en CP.

Il convient cependant d’isoler l’annulation de 1,2 milliard d’euros en AE et CP sur le programme Développement de l’économie numérique dans la mesure où ces crédits sont en pratique réouverts sur un compte spécial, hors budget général. En effet, il faut rappeler que la convention signée entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations le 2 septembre 2010, en application de l’article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, précise les modalités d’emploi des fonds consacrés à l’économie numérique dans le cadre du programme d’investissements d’avenir : il a ainsi été prévu que les actions du Fonds pour la société numérique interviennent sous forme de prêts à hauteur de 1 200 millions d’euros. Or, cette convention précisait que ces crédits devaient transiter par un compte de concours financiers et donner lieu à une réimputation de crédits du budget général vers un tel compte à l’occasion de la loi de finances rectificative, en cohérence avec le principe de décaissement intégral en 2010 des crédits destinés aux investissements d’avenir.

Par conséquent, les annulations de crédits nets hors relance et investissements d’avenir s’élèvent à 2,6 milliards d’euros en AE et 2,5 milliards d’euros en CP. Or, à elle seule l’annulation au titre de la réduction de la charge de la dette en 2010 atteint 2,2 milliards d’euros tandis que les annulations restantes sont réparties sur 13 missions et 20 programmes comme le montrent les schémas suivants.

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(Hors remboursements et dégrèvement, plan de relance et investissements d’avenir, en millions d’euros)

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(Hors remboursements et dégrèvement, plan de relance et investissements d’avenir, en millions d’euros)

a) Une économie de 2,2 milliards d’euros en AE et CP sur la charge de la dette en 2010 par rapport à la loi de finances rectificative du 9 mars 2010

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État avait été estimée à 42,45 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010. Cette estimation reposait sur des émissions nettes à moyen et long terme de 175 milliards d'euros et sur une augmentation de 31 milliards d'euros de l’encours de BTF, augmentation associée à une hausse des taux.

La loi de finances rectificative (LFR 1) du 9 mars 2010 avait donné lieu à une révision sensible du montant de cette charge, porté à 42,95 milliards d'euros (soit + 0,5 milliard d’euros). Ce supplément était la conséquence directe de la création de fonds dédiés aux dépenses d’avenir, déposés obligatoirement sur le compte du Trésor et conservés pour produire des intérêts. Le chiffrage de ce supplément de charge reposait sur les hypothèses, conventionnelles, d’une rémunération de 4 % courant, pour l’année de mise en place 2010, pendant trois trimestres.

La révision sensible de la variation de l’encours des BTF introduite dans cette loi (+ 1,2 milliard d’euros, contre + 31 milliards d'euros en loi de finances initiale) avait par ailleurs entraîné une révision à la baisse de la charge des BTF de 0,3 milliard d’euros. Si on avait alors tenu compte de cet effet « volume », il avait en revanche été décidé, par prudence, de ne pas changer les hypothèses de taux pour 2010. Par ailleurs, cette baisse de la charge des BTF avait été contrebalancée par une révision à la hausse de même ampleur de la charge d’indexation des titres indexés, l’évolution des prix dans la zone euro pesant sur la charge budgétaire 2010 s’avérant un peu plus forte qu’anticipé.

Sachant, enfin, que la charge d’intérêts des émissions d’OAT et de BTAN d’une année n’est pleinement constituée que l’année suivante, et que la charge de l’année d’émission dépend essentiellement d’effets « calendaires », aucun changement n’avait été apporté à l’estimation retenue en loi de finances initiale pour cette charge malgré un volume d’émission plus fort qu’anticipé (188 milliards d'euros, contre 175 milliards d'euros initialement).

Au total, l’augmentation de 0,5 milliard d’euros des crédits ouverts au titre de la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’expliquait :

– à hauteur de + 0,5 milliard d’euros (fonds non consommables finançant les dépenses d’avenir) par un effet « structure » ;

– à hauteur de – 0,3 milliard d’euros (réduction de la charge des BTF) par un effet « volume » ;

– à hauteur de + 0,3 milliard d’euros (augmentation de la charge d’indexation) par un effet « inflation ».

Le présent projet de loi de finances rectificative table sur une charge de la dette et de la trésorerie de l’État inférieure de 2,2 milliards d’euros au niveau prévu dans la loi de finances rectificative du 9 mars 2010.

Cette réduction résulte, pour l’essentiel, des trois révisions suivantes (par rapport à la LFR du 9 mars) :

– une réduction de 2 milliards d'euros de la charge des BTF, à raison de - 1,7 milliard d’euros d’effet « taux » et de – 0,3 milliard d’euros d’effet « volume » (les taux d’intérêts, au lieu de remonter, ont en fait continué de se replier jusqu’à l’été ; la bonne tenue de la trésorerie permet dorénavant d’envisager une diminution de l’encours de BTF de 20 milliards d'euros sur l’année) ;

– une réduction de 0,3 milliard d’euros de la charge résultant de la rémunération des fonds non consommables consacrés aux dépenses d’avenir, les termes de la rémunération étant in fine moins coûteux que ce qui avait été conventionnellement retenu lors du chiffrage initial (le taux a été calé sur le TEC10 constaté le 10 mars, soit 3,413 % au lieu de 4 % ; la période de rémunération n’a commencé qu’à l’été, et seulement sur un périmètre réduit) ;

– une augmentation de 0,3 milliard d’euros de la charge d’indexation des titres indexés, l’inflation durant les premiers mois de l’année 2010 ayant été un peu plus forte qu’anticipée.

Au-delà de ces trois révisions majeures, le Gouvernement s’attend également à une charge nette d’intérêts sur les titres à moyen et long terme (OAT et BTAN) inférieure de près de 0,2 milliard d’euros au niveau de la loi de finances initiale (et donc de la loi de finances rectificative du 9 mars). Cette réduction, imputable aux opérations de l’année (émissions et rachats), relève d’un effet « calendaire ».

b) Le solde des annulations de crédits est réparti sur 13 missions du budget général

Le présent collectif de fin d’année est marqué par des annulations d’un faible montant, hors annulations sur les missions Remboursements et dégrèvement et Plan de relance de l’économie et les programmes d’investissements d’avenir non inclus dans le périmètre de la norme de dépense.

L’annulation d’autorisations d’engagement la plus importante porte sur la mission Justice (216 millions d’euros) compte tenu de crédits qui seraient devenus sans emploi.

S’agissant des autres annulations de crédits, le Rapporteur général relève que la mission Solidarité, insertion et égalité des chances voit ses crédits réduits par une annulation de 74 millions d’euros en AE et 79 millions d’euros en CP alors qu’elle bénéficie par ailleurs d’une ouverture de crédits conséquente (403 millions d’euros en AE et 369 millions d’euros en CP). Cette situation est toutefois justifiée par le fait que l’annulation porte sur le programme Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales initialement prévu pour financer le Fonds national des solidarités actives. Or, ces crédits ne sont pas nécessaires à ce titre en raison d’une montée en charge du revenu de solidarité active « activité » plus lente que celle initialement prévue. Cette annulation de crédits permet ainsi de financer la création du mécanisme exceptionnel de soutien aux départements en difficulté financière du fait de l’accroissement sensible du coût des dépenses sociales obligatoire restant à leur charge (voir supra).

Enfin, la mission Régimes sociaux de retraite subit également une annulation de crédits de 43 millions d’euros en AE et CP qui s’explique par une surestimation du volume des départs à la retraite de la SNCF dans les hypothèses sous jacentes aux lois de finances initiales pour 2009 et 2010.

En guise de conclusion sur les mouvements de crédits proposés dans le présent projet de loi de finances rectificative, les soldes des ouvertures et des annulations d’AE et de CP par mission du budget général sont présentés ci-après (hors missions Remboursements et dégrèvements, Plan de relance de l’économie, programmes d’Investissements d’avenir et mission Engagements financiers de l’État).

SOLDE DES OUVERTURES ET DES ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(Hors remboursements et dégrèvement, plan de relance, investissements d’avenir et charge de la dette, en millions d’euros)

SOLDE DES OUVERTURES ET DES ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(Hors remboursements et dégrèvement, plan de relance, investissements d’avenir et charge de la dette, en millions d’euros)

3.– Les mouvements de crédits sur les budgets annexes et les comptes spéciaux

En premier lieu, il faut noter l’évolution positive de la prévision de solde des comptes spéciaux hors investissements d’avenir ⁽²³⁾ qui est analysée dans la troisième partie du présent rapport présentant l’évolution à la baisse du déficit.

En second lieu, il est surprenant de constater un mécanisme d’ouverture et d’annulation de crédits équivalentes d’un montant de 26 millions d’euros sur le budget annexe Contrôle et exploitation aérien (BACEA) dans le cadre du présent collectif.

Selon les explications transmises au Rapporteur général, ce mouvement vise à couvrir les charges liées au remboursement d’une échéance de 25,6 millions d’euros du prêt du Trésor de 65 millions d’euros accordé au BACEA à la suite du décret d'avance n° 2009-1512 du 8 décembre 2009. Ce dernier avait en effet ouvert un montant de 65 millions d’euros d’AE et de CP sur le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, dans le but de permettre à ce compte spécial de procéder à une avance supplémentaire en faveur du BACEA, palliant ainsi les pertes de recettes encaissées par celui-ci en cours d’année et évitant une rupture de ses paiements au mois de décembre 2009.

En effet, le Rapporteur général rappelle que le BACEA est confronté à un déficit structurel qui a longtemps été masqué. Dans un référé du 8 juin 2010 adressé à la Commission des finances, la Cour des comptes constatait ainsi que les exercices 2006 à 2008, pourtant marqués par une croissance du trafic aérien, se sont soldés par des résultats budgétaires négatifs (prélèvements sur le fonds de roulement respectivement de – 54 millions d’euros, – 35 millions d’euros et - 44 millions d'euros), qui masquaient une réalité plus préoccupante encore, révélée par les résultats comptables (respectivement – 116 millions d'euros, - 115 millions d'euros et – 67 millions d'euros). La situation du BACEA s’est encore aggravée avec la crise du transport aérien en 2009, conduisant à un déficit d’exploitation de 57,6 millions d'euros. Si la DGAC a néanmoins pu afficher, pour la première fois depuis quatre ans, un résultat budgétaire positif, ce n’est qu’au prix d’un recours à l’emprunt très supérieur à la prévision (281 millions d'euros contre 116 millions d'euros).

L’analyse de la Cour a montré que ce déficit est structurel et tient en particulier au volet « régalien » : la DGAC n’a pas suffisamment contenu la hausse de ses coûts, du fait notamment d’une politique de rémunération très généreuse, et le montant de la taxe d’aviation civile affecté au BACEA n’a pas suffi à les financer.

Ce déséquilibre a été masqué en lois de finances initiales par une surestimation systématique des coûts soumis à redevances. Il en est résulté une augmentation artificielle des tarifs et un excédent de ressources temporaires (172 millions d'euros fin 2008). Ces excédents, qui avaient vocation à être restitués aux compagnies aériennes par le jeu des mécanismes correcteurs, ont permis de compenser un temps les résultats budgétaires négatifs et de retarder le déclenchement d’une crise de trésorerie inéluctable.

Celle-ci est survenue en 2009 sous l’effet de la contraction du trafic aérien. La DGAC n’a alors eu d’autre choix que de financer son déficit d’exploitation et la reconstitution de son fonds de roulement par une forte hausse de sa dette. Malgré le rétablissement relatif de la conjoncture du transport aérien anticipé par la DGAC, l’année 2010 ne s’annonce pas sous de meilleurs auspices puisque la loi de finances était déjà bâtie sur une prévision de déficit d’exploitation de 75 millions d’euros et une autorisation d’emprunt de 250 millions d’euros.

La présente ouverture de crédits pose en réalité deux problèmes :

– un problème de forme car l’on peut s’interroger sur le caractère tardif de la régularisation envisagée alors que la loi de finances initiale pour 2009 n’avait pas été votée à la date de publication du décret d’avance du 8 décembre 2010 et aurait pu intégrer la charge supplémentaire d’intérêt liée au prêt accordé dans le cadre de ce décret. À tout le moins, cette régularisation aurait pu intervenir plus tôt compte tenu des trois collectifs budgétaires précédents en 2010 ;

– un problème de fond compte tenu de la dégradation aussi durable que préoccupante de la situation financière du BACEA. La question de la soutenabilité de son endettement total, qui pourrait atteindre près de 1,2 milliard d’euros à la fin de l’année 2010, est de nouveau posée.

La gravité de la situation suggère donc une vigilance accrue de la part de la DGAC pour s’inscrire dans une véritable dynamique de désendettement, ce à quoi ne contribue pas le manque d’anticipation dont elle a fait preuve en 2010.

C.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2010

1.– La régulation budgétaire en 2010

En début de gestion 2010, le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État a procédé, comme de coutume, à une mise en réserve de crédits.

Au fur et à mesure de l’exécution budgétaire, ces crédits ont vocation à être rendus disponibles aux responsables de programmes ou bien annulés, en fonction des aléas de gestion et des éventuels besoins nouveaux. Depuis la modification de la LOLF en 2005, cette pratique a gagné en visibilité, l’information sur le « gel » des crédits initiaux étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » ⁽²⁴⁾.

Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits.

En 2010, le montant des mises en réserve de crédits initiaux s’est élevé à 6,67 milliards d’euros d’AE et à 6,51 milliards d’euros de CP, correspondant à l’application d’un taux de 0,5 % sur les crédits de personnel et d’un taux de 5 % sur les autres crédits. En outre, dans le cadre de la mise en place du « Fonds État exemplaire » en 2010, chaque ministère a alimenté le montant de la réserve initiale pour atteindre, au total, 100 millions d’euros (ces crédits devaient être dégelés en fonction des performances en matière environnementales des ministères).

Le montant des mises en réserve de crédits initiaux apparaît cependant théorique, dans la mesure où il a été diminué dès le début de l’exercice de 948 millions d’euros en AE et 1 211 millions d’euros en CP pour tenir compte de deux décisions :

– financer les différentes ouvertures de crédits par amendement au projet de loi de finances pour 2010 en deuxième délibération ⁽²⁵⁾ ;

– dégeler des crédits au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent in fine des charges de personnels employés par des opérateurs de l’État ⁽²⁶⁾.

Par conséquent, le montant réel de la mise en réserve initiale s’élève à 5,7 milliards d’euros en AE et 5,3 milliards d’euros en CP.

Par ailleurs, comme chaque année, ont été identifiés à l’avance plusieurs programmes dont les crédits seraient nécessairement restitués aux gestionnaires, car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites, concours aux collectivités territoriales etc.) ⁽²⁷⁾.

Les tableaux ci-après présentent l’évolution des AE et des CP mis en réserve, ainsi que l’état prévisionnel de la réserve de précaution à l’issue du présent projet de loi de finances rectificative.


ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT MISES EN RÉSERVE EN 2010 (AU 26 NOVEMBRE 2010)
(en millions d’euros)
	Hors titre 2	Titre 2	Total
Mise en réserve théorique	6 090	586	6 676
Dégels en début de gestion (dont dégel opérateurs et réductions de crédits à la suite des amendements en 2^e délibération)	– 948	0	– 948
Mise en réserve initiale	5 142	586	5 728
Mouvements intervenus sur la mise en réserve	– 2 057	– 380	– 2 437
Annulations réalisées dans la LFR I	– 166	0	– 166
Annulations prévues dans la LFR II	– 105	0	– 105
Annulations prévues dans la LFR III	0		0
Annulations prévues dans le DA n° 1	– 171	– 5	– 176
Réserve au 17 novembre	2 644	200	2 844
Annulations prévues dans la DA n° 2	– 680	– 61	– 742
Annulations prévues dans la LFR IV	– 96	0	– 96
Réserve post DA et LFR (avant dégels de fin de gestion)	1 868	139	2 007


ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2010 (AU 26 NOVEMBRE 2010)
(en millions d’euros)
	Hors titre 2	Titre 2	Total
Mise en réserve théorique	5 930	586	6 516
Dégels en début de gestion (dont dégel opérateurs et réductions de crédits à la suite des amendements en 2^e délibération)	– 1 211	0	– 1 211
Mise en réserve initiale	4 719	586	5 305
Mouvements intervenus sur la mise en réserve	– 1 844	– 380	– 2 224
Annulations réalisées dans la LFR I	– 168	0	– 168
Annulations réalisées dans la LFR II	– 75	0	– 75
Annulations réalisées dans la LFR III			0
Annulations prévues dans le DA n° 1	– 171	– 5	– 176
Réserve au 17 novembre	2 461	200	2 661
Annulations prévues dans la DA n° 2	– 669	– 61	– 730
Annulations prévues dans la LFR IV	– 80	0	– 80
Réserve post DA et LFR (avant dégels de fin de gestion)	1 712	139	1 851

Pour s’en tenir aux crédits de paiement, on peut constater que :

– le solde des mouvements intervenus en cours de gestion s’établit à 2,2 milliards d’euros au 17 novembre 2010. Compte tenu des « dégels » au titre des subventions pour charges de service public estimées à 700 millions d’euros, ce sont donc près de 3 milliards d’euros qui ont été « restitués » aux gestionnaires, soit environ 46 % de la réserve initiale. À titre de comparaison, ce montant était de 2,5 milliards d’euros l’année dernière à pareille époque ⁽²⁸⁾ ;

– 1,2 milliard d’euros de crédits mis en réserve ont été ou seraient annulés pour servir de gage aux différentes ouvertures de crédits : 419 millions d’euros au titre du gage des ouvertures effectuées par le décret d’avance du 29 septembre et par les trois lois de finances rectificatives pour 2010 ⁽²⁹⁾ ; 80 millions d’euros au titre du gage des ouvertures du présent projet de loi de finances rectificative (qui, on l’a vu, tend à annuler 6,3 milliards d’euros de crédits, soit davantage que les seuls crédits effectivement « gelés ») ; et 730 millions d’euros au titre du gage des ouvertures d’un deuxième décret d’avance en instance de publication ⁽³⁰⁾ ;

– 1,85 milliard d’euros de CP demeureront en réserve à l’issue du présent projet ⁽³¹⁾ et après intervention du deuxième décret d’avance, contre 2,6 milliards d’euros en 2009 à cette même période de l’année. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, une fraction, de l’ordre de 1,5 milliards d’euros, sera nécessairement libérée pour couvrir les dépenses inéluctables précitées. Les crédits restants, soit environ 250 à 300 millions d’euros, pourront, au choix du Gouvernement, être reportés sur 2011 ou annulés par la loi de règlement.

Pour 2011, le Rapporteur général rappelle que, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances, le Gouvernement a prévu de reconduire les taux de mise en réserve appliqués en 2009, soit 5 % sur les crédits hors titre 2 et 0,5 % sur les crédits de personnel.

2.– Trois lois de finances rectificatives et deux décrets d’avance intervenus dans le courant de la gestion

Les conditions de l’exécution budgétaire de l’année 2010 sont tout aussi singulières que celles de l’année 2009 compte tenu de l’adoption de trois lois de finances rectificatives au premier semestre 2010.

Toutefois, l’ensemble des mouvements inscrits en résultant est neutre sur le plafond de dépenses du périmètre de la norme élargie :

● la première loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a majoré les dépenses nettes du budget général de 33 931 millions d’euros. Il s’agit essentiellement, pour 33 640 millions d’euros, des crédits ouverts sur les 13 programmes d’investissements d’avenir (auxquels s’ajoute 1 milliard d’euros sur les comptes spéciaux). Ces programmes ne sont pas reconduits en 2011 et les crédits qui y sont inscrits ne sont pas inclus dans le périmètre de la norme élargie. Par ailleurs, les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ont été majorés de 292 millions d’euros au titre de la refonte des exonérations de charges relatives aux travailleurs occasionnels demandeurs d’emploi (TO-DE), mesure équilibrée en recettes du fait du transfert à l’État d’une partie du droit de consommation sur les tabacs qui assurait jusqu’alors la compensation de cette exonération. Cette majoration de crédits est donc traitée en mesure de périmètre, non incluse dans la norme de dépense. Les autres ouvertures (dont le surcoût net lié à la réforme des exonérations de charges précitées) ont été intégralement gagées par des annulations à due concurrence au sein du périmètre de la norme élargie ;

● la deuxième loi de finances rectificative du 7 mai 2010 a procédé à des ouvertures et annulations neutres sur le périmètre de la norme élargie, l’ouverture de 3 900 millions d’euros en crédits de paiement sur le compte de concours financiers Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro, à savoir la Grèce, étant sans impact sur les dépenses nettes du budget général ;

● la troisième loi de finances rectificative du 7 juin 2010 n’a procédé à aucun mouvement de crédits sur le budget de l’État en instaurant un mécanisme financier de soutien aux États pouvant mobiliser 750 milliards d’euros.

En dépit de ces trois lois de finances rectificatives, le nombre de décrets d’avance pris en cours de gestion n’a pas été inférieur aux années précédentes et porte sur des montants très importants. Au moment du dépôt du présent projet, un décret d’avance avait été publié (décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010). Toutefois, un deuxième décret d’avance, sur lequel la commission des Finances a émis un avis le 23 novembre dernier, sera prochainement publié. Un amendement du Gouvernement invitera le Parlement à le ratifier. C’est pourquoi, bien qu’il ne soit pas annexé au présent projet, ce décret est présenté et pris en compte dans les développements qui suivent. Le commentaire de l’article 11 du présent projet, qui tend à ratifier les ouvertures et les annulations effectuées par voie de décret d’avance, rappelle par ailleurs les innovations introduites par la LOLF en la matière et reproduit les avis formulés par la Commission sur les deux décrets de l’année ⁽³²⁾.

● le décret d’avance n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 a ouvert 729,4 millions d’euros d’AE et 701,4 millions d’euros de CP sur 9 missions et 11 programmes du budget général ainsi que 570 millions d’euros d’AE et CP sur les comptes spéciaux Gestion du patrimoine immobilier de l’État et Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (« bonus automobile »).

Les ouvertures concernent :

– les opérations extérieures du ministère de la Défense pour 218 millions d’euros en AE et CP ;

– les dépenses de personnel du ministère de la Défense pour 18 millions d’euros en AE et CP ;

– l’aide au remplacement des véhicules anciens (« prime à la casse ») pour 127 millions d’euros en AE et CP ;

– l’hébergement d’urgence pour 110 millions d’euros en AE et CP ;

– la compensation de la baisse du prix des carburants dans certains départements d’outre-mer pour 81 millions d’euros en AE et CP ;

– les dépenses en matière d’asile pour 60 millions d’euros en AE et CP ;

– les frais de justice compte tenu du surcoût lié à la réforme du financement de la médecine légale pour 30 millions d’euros en AE et CP ;

– les dépenses de contentieux pour 11,7 millions d’euros en AE et 11,2 millions d’euros en CP ;

– la poursuite de la prise en charge des conséquences de la tempête Klaus pour 20 millions d’euros en CP ;

– la compensation d’un moindre remboursement communautaire au titre de la campagne de vaccination 2008-2009 contre la fièvre catarrhale ovine pour 14,7 millions d’euros en AE et 14,2 millions d’euros en CP ;

– le renouvellement de la prime herbagère agro-environnementale pour 47 millions d’euros en AE ;

– l’indemnisation des collectivités territoriales touchées par les intempéries dans le Var pour 12 millions d’euros en AE et CP ;

– le financement de dépenses immobilières de l’État pour 200 millions d’euros en AE et CP ;

– le financement du « bonus-malus » automobile pour 370 millions d’euros en AE et CP.

D’un montant égal aux ouvertures, les annulations ont porté sur le compte d’affectation spécial Contribution aux dépenses immobilières : expérimentation chorus (200 millions d’euros) et sur le compte de concours financiers Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics (370 millions d’euros) et pour le solde (729,4 millions d’euros d’AE et 701,4 millions d’euros de CP) sur 25 missions et 51 programmes du budget général.

● Un deuxième décret d’avance, sur lequel la Commission des finances a émis un avis le 23 novembre dernier, est en voie de publication au moment de la rédaction du présent rapport. Ce décret d’avance ouvre et annule 1 386,6 millions d’euros d’AE et 1 144,6 millions d’euros de CP sur 13 missions et 28 programmes du budget général.

Les ouvertures concernent :

Ø le financement des dépenses de personnel pour 930 millions d’euros (soit 81 % des CP ouverts) des ministères suivants :

– ministère de l’éducation nationale pour 378 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère de la Défense pour 231,5 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère de l’Intérieur pour 115 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère de la Justice pour 46 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère des Affaires étrangères pour 31,9 millions d’euros en AE et CP

– ministère de la Culture pour 11,2 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère du Budget pour 110,08 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère de l’Économie pour 6,2 millions d’euros en AE et CP ;

– ministère de la Recherche et l’Enseignement supérieur pour 0,5 million d’euros et pour le financement de la masse salariale des universités aux responsabilités et compétences élargies (RCE) pour 28,8 millions d’euros en CP.

Ø le financement d’autres dépenses urgentes :

– dépenses d’aide juridictionnelle pour 34 millions d’euros en CP du fait de la résorption des retards pris dans certains bureaux d’aide juridictionnelle ;

– dépenses liées à l’acceptation d’acquisitions amiables par France domaine à la suite de la tempête Xynthia avant le 30 septembre 2010 à hauteur de 17 millions d’euros en AE et CP ;

– financement des aides d’accompagnement des « plans de campagne » des agriculteurs à hauteur de 35 millions d’euros en AE et CP ;

– financement des bourses sur critères sociaux pour 97,1 millions d’euros en AE et CP ;

– financement des travaux de mise en sécurité du ministère de l’Intérieur pour 2 millions d’euros en AE et CP ;

– financement du bail du nouveau site de regroupement des administrations centrales du ministère de la Justice et de la troisième tranche de travaux du site de regroupement des ministères sociaux pour 232 millions d’euros en AE d’une part et 49,7 millions d’euros en AE d’autre part ;

– financement du surcoût de la contribution de la France à l’Organisation européenne pour la recherche nucléaire compte tenu d’un taux de change euro/franc suisse très défavorable (+ 20 millions d’euros en AE) ainsi qu’à d’autres organisations internationales à hauteur de 3,1 millions d’euros en AE.

D’un montant égal aux ouvertures, les annulations portent sur 27 missions et 85 programmes en crédits de paiement.

• Au total, les mouvements intervenus en cours d’année en application des trois précédentes lois de finances rectificatives et des deux décrets d’avance ont abouti à majorer les crédits du budget général de 32,7 milliards d’euros d’AE et de 31,7 milliards d’euros de CP. Hors investissements d’avenir, plan de relance et remboursements et dégrèvements, les mouvements intervenus en cours d’année ont abouti à majorer les crédits de paiement du budget général de 1,4 milliard d’euros en autorisations d’engagement et de 1,2 milliard d’euros en crédits de paiement.

Les tableaux figurant à la fin du présent exposé général rendent compte des effets de ces mouvements de crédits sur chaque mission et chaque programme du budget général.

D.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET

• En prenant en compte les deux décrets d’avance intervenus en gestion, les lois de finances rectificatives du 9 mars et du 7 mai ainsi que les modifications proposées dans le présent projet, les crédits ont été majorés de 30,3 milliards d’euros en AE et 28,9 milliards d’euros en CP en 2010.

Hors investissements d’avenir et remboursements et dégrèvements (- 3,6 milliards d’euros en AE et CP), les crédits de paiement n’ont été majorés que de 80 millions d’euros (soit + 0,03 % des crédits initiaux) et les autorisations d’engagement ont été majorées d’un milliard d’euros.

Il apparaît que les missions ⁽³³⁾ dont les crédits de paiement ont été les plus fortement majorés, en valeur absolue, par rapport à la loi de finances initiale sont les missions Travail et emploi (+ 1 394 millions d’euros, soit + 12,23 %), Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (+ 633 millions d’euros, soit + 17,5 %), Enseignement scolaire (+ 339 millions d’euros, soit + 0,56 %), Défense (+ 325 millions d’euros, soit + 0,9 %), Ville et logement (+ 215 millions d’euros, soit + 2,8 %), Immigration, asile et insertion (114 millions d’euros, soit + 20,4 %), Relations avec les collectivités territoriales (95 millions d’euros, soit + 3,6 %), Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 222 millions d’euros, soit + 1,8 %), Action extérieure de l’État (+ 90,5 millions d’euros, soit + 3,45 %) et Économie (+ 84 millions d’euros, soit + 4,36 %).

À l’inverse, les plus fortes diminutions en valeur absolue concernent les missions Engagements financiers de l’État (– 1 617 millions d’euros, soit
– 3,66 %), Écologie, développement et aménagements durables (– 365 millions d’euros, soit – 3,6 %), Recherche et enseignement supérieur (– 164 millions d’euros, soit – 0,7 %) et Outre-mer (– 72 millions d’euros, soit – 3,57 %). En pourcentage des CP initiaux, la baisse de 13 % des crédits de la mission Sécurité civile mérite d’être soulignée, de même que la baisse de 5,8 % des crédits de la mission Direction de l’action de Gouvernement et de la mission Politique des territoires.

Les évolutions des autorisations d’engagement sont assez comparables, à quelques exceptions près. Les plus notables concernent

– la mission Écologie, développement et aménagements durables, dont les AE ont progressé de 5,1 % ;

– la mission Culture dont les AE ont progressé de 3 % ;

– la mission Justice, qui connaît des annulations d’AE à hauteur de 226 millions d’euros, soit 3 % des crédits initiaux en raison de crédits qui seraient devenus sans objet.

On peut également relever que quelques – rares – programmes n’ont connu, à ce stade, aucune modification de leurs crédits en 2010 ⁽³⁴⁾. Il s’agit de programmes dotés de crédits évaluatifs (Appels en garantie), de programmes portant des dépenses « inéluctables » (Concours financiers aux communes et groupements de communes ; Concours financiers aux départements) ou de programmes sur lesquels aucune marge de manœuvre n’a, semble-t-il, pu être dégagée (Conseil économique, social et environnemental, Soutien à l'expression radiophonique locale, Conditions de vie outre-mer, crédits de la mission Pouvoirs publics et Provisions)

À titre de synthèse, les deux tableaux ci-après récapitulent l’ensemble des mouvements effectués en cours de gestion au titre des décrets d’avance et des lois de finances rectificatives déjà intervenus en 2010, ainsi que les mouvements proposés dans le présent projet.


OUVERTURES ET ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2010
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice					Présent projet			Montant révisé des AE
	Loi de finances initiale	Ouvertures (a)	Annulations (a)		Variation nette des AE		Ouvertures	Annulations	Variation nette des AE	Montant révisé des AE
Budget général
AE brutes	380 947	36 806	4 069		+ 32 737		4 112	6 505	– 2 393	411 290
Remboursements et dégrèvements	94 208		1 194		– 1 194		169	2 631	– 2 462	90 552
*AE nettes du budget général*	*286 739*	*36 806*	*2 875*		+ 33 931		*3 943*	*3 874*	+ 68	*320 738*
Budgets annexes	2 152				+0		26	26	+ 0	2 152
Comptes spéciaux	130 371	570	570		0		1 194	737	+ 457	130 828
Comptes d’affectation spéciale	57 951	200	200		+ 0		20	620	– 600	57 351
Comptes de concours financiers	72 420	370	370		+ 0		1 174	117	+1 057	73 477
OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2010
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice				Présent projet				Montant révisé des CP
	Loi de finances initiale	Ouvertures (a)		Annulations (a)	Variation nette des CP	Ouvertures		Annulations	Variation nette des CP	Montant révisé des CP
Budget général
CP bruts	379 421	35 507		3 769	+ 31 738	3 533		6 287	– 2 754	408 405
Remboursements et dégrèvements	94 208	0		1 194	– 1 194	169		2 631	– 2 462	90 552
*CP nets du budget général*	*285 213*	*35 507*		*2 575*	*+ 32 932*	*3 364*		*3 657*	*– 292*	*317 853*
Budgets annexes	2 130	0		0	*+ 0*	26		26	+ 0	2 130
Comptes spéciaux	130 422	570		570	0	3 121		737	+ 2 384	132 806
Comptes d’affectation spéciale	57 956	200		200	+ 0	20		620	– 600	57 356
Comptes de concours financiers	72 153	370		370	+ 0	3 101		117	+ 2 984	75 137

(a) Lois de finances rectificatives n° 2010-237 du 9 mars 2010, n° 2010-463 du 7 mai et n° 2010-606 du 7 juin ; décret d’avance n° 2010-1147 du 29 septembre et décret d’avance en instance de publication.

• À titre de comparaison avec les exercices précédents, le tableau ci-dessous permet de constater que les ouvertures de crédits de 2010 atteignent des niveaux tout à fait exceptionnels, en raison principalement de la création des programmes d’investissements d’avenir (33,6 milliards d’euros en AE et 32,6 milliards d’euros en CP) et des ouvertures en faveur des dépenses sociales proposées dans le présent projet.

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2006 À 2010 ^(a)


	2006		2007		2008		2009		PLFR 4 2010
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
AE	2 992	1,1	3 104	1,1	6 974	2,5	19 527	6,7	40 749	14,2
CP	3 069	1,2	3 899	1,5	6 869	2,5	18 812	6,8	38 871	13,6
CP bruts	7 755	2,3	7 730	2,3	14 725	4,2	30 999	8,2	39 040	10,3

(a) Ouvertures effectuées par décrets d’avance et en lois de finances rectificatives.

(b) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros d’AE et de CP) ; hors ouverture d’AE au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF (22,7 milliards d’euros).

Avec près de 6,3 milliards d’euros d’annulations de crédits, l’année 2010 reste à un niveau élevé, proche de celui de l’année 2009, et se différencie donc des exercices antérieurs au cours desquels les montants de crédits annulés étaient de l’ordre de 3 à 4 milliards d’euros. En l’absence d’annulations « sèches » intervenues par voie réglementaire ⁽³⁵⁾, les réductions de crédits de 2010 s’analysent dans leur quasi-totalité comme des gages d’ouvertures de crédits. À elles seules, les annulations sur la mission Remboursements et dégrèvements et sur le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État, proposées dans le présent projet, représentent près de 60 % de l’ensemble des CP annulés.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2006 À 2010 ^(a)


	2006		2007		2008		2009		PLFR 4 2010
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
AE	2 641	1,0	2 994	1,1	5 277	1,9	7 334	2,5	6 749	2,4
CP	3 069	1,2	3 899	1,5	2 798	1,0	7 359	2,7	6 232	2,2
CP bruts	3 715	1,1	4 098	1,2	2 798	0,8	7 359	1,9	10 056	2,7

(a) Annulations effectuées par décrets d’avance et en lois de finances rectificatives.

Enfin, l’examen du solde des mouvements de crédits sur le budget général montre que, abstraction faite du poids budgétaire (certes massif) des dépenses d’avenir et de relance, l’année 2010 se caractérise par une stabilisation des dépenses au sein du périmètre normé dès lors que l’on considère que l’augmentation des crédits nets du budget général de 1,2 milliard d’euros par rapport aux crédits votés à l’état B de la loi de finance initiale pour 2010 :

– est compensée par la baisse des prélèvements sur recettes au sein de ce même périmètre de 908 millions d’euros,

– et s’explique, pour le solde, par la mesure de périmètre intégrée dans la première loi de finances rectificative pour 2010 destinée à compenser le coût des mesures d’allègement de cotisations en faveur des travailleurs occasionnels ou de demandeurs d’emploi (TO-DE) par les exploitants agricoles prévues à l’article L. 741-16 du code rural (0,3 million d’euros).

À titre de comparaison, en 2006 et 2007, le montant des CP initiaux avait été globalement inchangé en cours d’année. À l’inverse, ce montant avait été majoré de plus de 4 milliards d’euros en 2009 en prévision d’un important dépassement constaté sur la charge de la dette de l’État ⁽³⁶⁾ et de 11,2 milliards d’euros en 2010 à la suite du plan de relance de l’économie.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU BUDGET GÉNÉRAL PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2006 À 2010 ^(a)


	2006		2007		2008		2009		PLFR 4 2010
	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux	En millions d’euros	En % des crédits initiaux
AE	+ 351	+ 0,1	+ 110	n.s.	+ 1 697	+ 0,6	11 998	4,1	33 999	11,9
CP	0	0	0	0	+ 4 071	+ 1,5	11 958	4,1	32 640	11,4
CP bruts	+ 4 040	+ 5,9	+ 3 632	+ 1,1	+ 11 927	+ 3,4	23 345	6,2	28 984	7,6
(a) Solde des mouvements résultant de décrets d’avance et de lois de finances rectificatives. (b) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros d’AE et de CP) ; hors ouverture d’AE au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF (22,7 milliards d’euros).

III.– UNE RÉVISION À LA BAISSE DU DÉFICIT JUSTIFIÉE PAR DES ÉLÉMENTS EXCEPTIONNELS

La prévision de solde de l’État est fixée dans le présent projet de loi à 148,5 milliards d’euros, contre 152 milliards d’euros dans la précédente loi de finances rectificative. En exécution, le déficit s’établirait à 149,7 milliards d’euros en raison de la consommation de reports de crédits d’un montant de 1,3 milliard d’euros.

L’amélioration de la prévision de solde doit être prise avec prudence car elle tient largement à l’adoption de mesures discrétionnaires et masque une révision à la baisse de la prévision du produit des principales recettes fiscales ⁽³⁷⁾.

Hors investissements d’avenir et prêts à la Grèce, le déficit de l’État atteindrait, comme le montre le tableau ci-dessous, 107,7 milliards d’euros.

PRÉVISIONS DE SOLDE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	LFI	LFR 1	LFR 2 et 3	LFR 4
Solde « brut »	– 117,4	– 149	– 152	– 148,5
Solde hors investissements d'avenir		– 114	– 117	– 113,5
Solde hors investissements d'avenir et hors prêts à la Grèce			– 113,1	– 107,7

La prévision de déficit public, à 7,7 % du PIB, est maintenue, l’économie sur le surcoût temporaire de la réforme de la taxe professionnelle étant compensée par un aléa à la baisse sur l’impôt sur les sociétés.

A.– UN DÉFICIT JUSQU’À PRÉSENT REVU À LA BAISSE EN RAISON DE L’AMÉLIORATION DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE

La prévision de déficit de l’État a d’abord été révisée à la baisse dans la première loi de finances rectificative pour 2010. Constatant l’impact sur les recettes fiscales d’un rebond économique plus fort que prévu au second semestre de l’année 2009, elle a prévu un solde, hors investissements d’avenir, en amélioration de 3,4 milliards d’euros en raison d’une prévision de recettes fiscales meilleure que prévu. Cette réévaluation a notamment été liée à hauteur de 2,2 milliards d’euros au rebasage des principales impositions et à hauteur de 1,3 milliard d’euros à l’anticipation d’une amélioration de la conjoncture économique en 2010 et de son impact sur les recettes fiscales.

La révision opérée par la deuxième loi de finances rectificative pour 2010 apparaît plus contestable. Hors prêts à la Grèce, la prévision de déficit de l’État s’améliore de 900 millions d’euros en raison d’un surplus de TVA qui a été justifié par la prise en compte de l’ensemble de « l’effet base » découlant de l’année 2009 – alors que la première loi de finances rectificative avait, par prudence, écarté cet élément. On peut constater que cette révision à la hausse de la prévision de TVA a constitué l’un des éléments qui ont permis de ne pas modifier le tableau de financement en dépit de l’octroi de prêts d’un montant de 3,9 milliards d’euros. Elle se révèle aujourd’hui manifestement trop optimiste puisque le présent projet de loi revoit à la baisse de 600 millions d’euros la prévision de TVA, reprenant les deux tiers de la hausse prévue quelques mois plus tôt.

En ce qui concerne le déficit public, sa prévision a été progressivement revue à la baisse en cours d’année, de 8,5 % en projet de loi de finances initiale, à 7,7 % au moment de l’examen du projet de loi de finances pour 2011. Cette amélioration est liée à celle de la conjoncture qui a tiré à la hausse le rendement des impositions et cotisations sociales en 2009 – entraînant un effet « base » sur 2010 – et en 2010.

B.– LA RÉVISION À LA BAISSE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI LARGEMENT DUE À DES DÉCISIONS DISCRÉTIONNAIRES

La prévision de déficit de l’État serait, aux termes du présent projet de loi, en diminution de 3,5 milliards d’euros par rapport à celle de la précédente loi de finances rectificative. Le tableau suivant illustre les éléments expliquant cette évolution.

L’ÉVOLUTION DE LA PRÉVISION DE DÉFICIT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Déficit LFR 2 et 3	– 152
Éléments discrétionnaires	2,3
Recettes fiscales	0,9
Recettes non fiscales	1,4
Éléments pérennes	– 0,1
Recettes fiscales	– 1,2
Recettes non fiscales	1,1
Solde comptes spéciaux (hors investissements d'avenir)	0,9
Dépenses exceptionnelles*	0,3
Déficit présent PLFR	– 148,5

* Mission Plan de relance de l’économie, investissements d’avenir et compensation-relais de la taxe professionnelle.

L’impact de décisions discrétionnaires ainsi que l’évolution du solde des comptes spéciaux sont les principaux facteurs explicatifs de cette diminution.

À noter que, en ce qui concerne les dépenses exceptionnelles, le moindre coût – de 860 millions d’euros – de la prorogation du remboursement anticipé de FCTVA est partiellement compensé par un léger surcoût sur la compensation relais de la taxe professionnelle – de 556 millions d’euros. Le premier dispositif n’a pas rencontré le succès escompté puisque seulement 10 % des bénéficiaires potentiels, contre une prévision de 85 %, y ont recouru.

1.– Des recettes fiscales diminuées par l’impact des dépenses fiscales

Le Rapporteur général remarque que la baisse de 1,2 milliard d’euros du produit des recettes fiscales – hors décision discrétionnaire – résulte principalement d’un coût plus élevé que prévu des dépenses fiscales pesant sur l’impôt sur le revenu. On constate en effet un surcoût de l’ordre de 1,8 milliard d’euros par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale des remboursements d’IR au titre des politiques publiques ⁽³⁸⁾ – c’est-à-dire de la part restituée des crédits d’impôts.

Par ailleurs, l’impact de la conjoncture économique serait globalement neutre sur le rendement des recettes fiscales. La révision à la baisse du produit de la taxe sur la valeur ajoutée, mentionnée plus haut, serait globalement compensée par un rendement plus élevé que prévu des impositions assises sur le patrimoine en raison notamment du dynamisme des valeurs mobilières.

2.– Des décisions discrétionnaires générant 2,3 milliards d’euros de recettes supplémentaires

L’élément marquant de cette réévaluation réside dans la prévision de perception de plusieurs produits relevant de décisions discrétionnaires pour un montant total de 2,3 milliards d’euros. Sans ces recettes, le déficit que l’on constaterait en exécution et qui comprendrait 1,3 milliard d’euros de consommation de reports de crédits ressortirait à 152,2 milliards d’euros, en hausse par rapport à la dernière prévision.

En premier lieu, des prélèvements supplémentaires d’un milliard d’euros sur la Caisse des dépôts sont constatés, dont 742 millions d’euros au titre du prélèvement sur le fonds d’épargne, 160 millions d’euros au titre du « dividende » et 115 millions d’euros au titre de la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés.

Ce prélèvement sur le fonds d’épargne suscite des interrogations car il ne contribue pas à accélérer la reconstitution de ses capitaux propres. Rappelons que le fonds d’épargne a essuyé près de 2 milliards d’euros de moins-values en 2008 qui ont été compensées par une ponction sur le fonds de réserve pour risques bancaires généraux (FRBG). Il était prévu, en loi de finances initiale, qu’aucun prélèvement ne serait opéré en 2010 au titre du résultat de 2009 pour assurer leur reconstitution. Finalement, du fait du prélèvement effectué, les FRBG ne peuvent retrouver leur niveau d’avant-crise – 2,4 milliards d’euros au 31 décembre 2007 – et s’établiraient à 1,7 milliard d’euros au 31 décembre 2009. Par ailleurs, le respect du ratio Tier 1 serait assuré au million près alors que l’absence de prélèvement aurait permis de dégager une marge de sécurité de plus de 700 millions d’euros. Au final, le fonds d’épargne reste vulnérable face à une chute de la valeur de son portefeuille d’actifs financiers.

En second lieu, une révision à la hausse de 330 millions d’euros du dividende versé par la société de prise de participation est constatée. L’intégralité du résultat dégagé en 2009 – 637 millions d’euros – serait donc perçue par l’État. La prévision tablait sur le maintien en réserve d’une fraction de ce bénéfice pour couvrir un risque de change, qui serait finalement couvert par des instruments financiers.

Enfin, en recettes fiscales ⁽³⁹⁾, est constaté un report à 2011 d’un versement de 900 millions d’euros dû au titre d’une condamnation de l’État par le tribunal de première instance (TPI) dans une affaire de perception indue de précompte mobilier. Bien que l’appel ne soit pas suspensif, l’État aurait décidé de ne pas réaliser ce versement avant que la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) ne se prononce en appel.

3.– Les comptes spéciaux affectés par des opérations importantes et inhabituelles

L’évolution positive – 900 millions d’euros – de la prévision de solde des comptes spéciaux hors investissements d’avenir ⁽⁴⁰⁾ constitue l’autre élément central de la révision à la baisse de la prévision de déficit. Cette évolution résulte d’opérations d’ampleur substantielle et de nature inhabituelle.

En premier lieu, les recettes du compte d’avances aux collectivités territoriales sont revues à la hausse à hauteur de 4,8 milliards d’euros. Ce surplus de recettes traduit, par un mécanisme complexe, une économie sur les dégrèvements de taxe professionnelle. Ces ressources sont des recettes d’ordre et ne se traduisent par aucun encaissement par l’État. Elles correspondent, en miroir, à des dépenses d’ordre de montant identique, qui retracent les dégrèvements de taxe professionnelle directement imputés par les entreprises, en 2009, sur le montant de l’impôt dû. La hausse des recettes du compte traduit donc le fait que des dégrèvements plus importants que prévu ont été auto-imputés en 2009 et que les dégrèvements à décaisser en 2010 sont mécaniquement réduits à due concurrence. L’équilibre entre recettes et dépenses d’ordre permet de n’avoir aucun impact sur le solde en 2010.

Comme indiqué plus haut, la part particulièrement importante des dégrèvements auto-imputés ainsi que l’apparente absence d’impact de ce phénomène sur les recettes du compte d’avances en 2009 suscitent des interrogations.

En deuxième lieu, la mise en œuvre du plan Campus conduit à une dépense exceptionnelle de 3,7 milliards d’euros sur le compte des Participations financières de l’État. Rappelons qu’une cession d’une part de 2,5 % du capital d’EDF avait été réalisée en 2007 pour financer cette opération et avait généré, sur le compte, une recette d’un tel montant. Le solde excédentaire ainsi formé a été reporté d’année en année et permet de financer aujourd’hui cette dépense ⁽⁴¹⁾.

Enfin, le remboursement anticipé, pour 2 milliards d’euros, des prêts octroyés aux constructeurs automobiles, permet de financer le surplus de prêts octroyés à l’État grec, d’un montant de 1 925 millions d’euros. D’après les informations transmises au Rapporteur général ⁽⁴²⁾, ce dépassement s’expliquerait par l’anticipation des versements prévus pour permettre la constitution du fonds de stabilité financière destiné, sur le modèle de la société de prise de participations de l’État, à renforcer la solidité du système financier grec.

IV.– UN PROJET DE LOI QUI PRÉVOIT PLUSIEURS RÉFORMES D’AMPLEUR

Le présent projet de loi comprend quatre articles dont la portée dépasse celle des dispositions généralement prévues dans les collectifs budgétaires de fin d’année ⁽⁴³⁾.

L’article 12 prévoit la refonte de l’ensemble de la fiscalité applicable aux sociétés de personnes. Cette réforme d’ampleur serait sans impact budgétaire en dépit des différents assouplissements qu’elle autorise sur certains régimes d’imposition – aucune étude d’impact n’étayant une telle évaluation. Le Rapporteur général estime que, compte tenu des délais laissés à l’Assemblée nationale pour examiner une telle réforme, il serait sans doute préférable de reporter l’examen de ces dispositions au projet de loi de finances rectificative prévu au mois de juin prochain.

L’article 14 réforme l’ensemble de la fiscalité de l’urbanisme en en simplifiant l’architecture – le nombre de taxes tomberait de 15 à 2 – tout en préservant les recettes des collectivités territoriales.

L’article 17 lance la première étape de la modernisation des bases des impôts locaux – taxes foncières et taxe d’habitation – en prévoyant la révision des valeurs locatives foncières des locaux professionnels. Une telle évolution, qui s’appliquera de manière expérimentale dans cinq départements à compter de 2011 puis serait généralisée en 2014, est à saluer et constitue la première étape d’une réforme qui doit adapter des bases d’imposition dont le montant est encore lié à la situation du marché immobilier du début des années 1970.

Enfin, l’article 34 constitue un premier pas vers la résolution des problèmes financiers rencontrés par de nombreux départements. Il prévoit un prélèvement exceptionnel sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) d’un montant de 75 millions d’euros, complété à hauteur de 74,4 millions d’euros par une ouverture de crédits sur le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales, soit un effort total de l’ordre de 150 millions d’euros.

Il convient de remarquer qu’au 31 décembre 2010, le montant des excédents cumulés par la CNSA depuis 2006 atteindrait 337 millions d’euros. La ponction effectuée sur les réserves de la Caisse ne mettra donc pas en danger sa situation financière et se comprend, au contraire, comme une meilleure utilisation de ressources « en sommeil ».

L’ouverture de crédits sur la mission Relations avec les collectivités territoriales est gagée par des annulations à due concurrence. Le Gouvernement présente cette compensation en la mettant en relation avec la mobilisation de crédits non versés au fonds national des solidarités actives (FNSA) en raison d’une montée en charge plus lente que prévu du revenu de solidarité active. Les annulations et ouvertures de crédit prévues dans le présent projet de loi doivent toutefois s’apprécier globalement au regard du respect de la norme de dépense et l’« affectation » d’une annulation à une ouverture de crédit correspond à une simple modalité de présentation du financement de la mesure.

Au-delà de ce premier pas, un règlement plus global des problèmes financiers des départements devra être rapidement trouvé.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2010

(en euros)


	LFI	Décrets d'avance et LFR mars, mai et juin 2010		Présent PLFR		*AE révisées*
	LFI	*Annulations*	*ouvertures*	Annulations	Ouvertures	*AE révisées*	*variation en %*
Action extérieure de l’État	2 653 528 200	16 529 132	31 935 673	227 000	79 221 414	2 747 929 155	+ 3,56 %
Action de la France en Europe et dans le monde	1 732 259 877	7 433 318	22 711 419		74 830 000	1 822 367 978	+ 5,20 %
Rayonnement culturel et scientifique	595 759 909	7 909 808		227 000		587 623 101	– 1,37 %
Français à l'étranger et affaires consulaires	325 508 414	1 186 006	9 224 254		4 391 414	337 938 076	+ 3,82 %
Administration générale et territoriale de l'État	2 597 732 102	28 157 806	13 700 000	2 400 000	32 500 000	2 613 374 296	+ 0,60 %
Administration territoriale	1 733 058 454	9 881 778		2 400 000		1 720 776 676	– 0,71 %
Vie politique, cultuelle et associative	270 915 844	12 781 401				258 134 443	– 4,72 %
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	593 757 804	5 494 627	13 700 000		32 500 000	634 463 177	+ 6,86 %
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	3 652 205 672	55 345 413	576 527 539		149 862 862	4 323 250 660	+ 18,37 %
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	1 898 081 195		561 827 539		130 065 790	2 589 974 524	+ 36,45 %
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	540 540 837	3 845 891	14 700 000			551 394 946	+ 2,01 %
Forêt	366 063 456	40 174 360			19 797 072	345 686 168	– 5,57 %
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	847 520 184	11 325 162				836 195 022	– 1,34 %
Aide publique au développement	3 055 122 290	31 477 285	45 000 000	950 000	145 037 484	3 212 732 489	+ 5,16 %
Aide économique et financière au développement	680 156 373	22 761 398	15 000 000		91 466 984	763 861 959	+ 12,31 %
Solidarité à l’égard des pays en développement	2 348 657 505	7 705 655	30 000 000		53 570 500	2 424 522 350	+ 3,23 %
Développement solidaire et migrations	26 308 412	1 010 232		950 000		24 348 180	– 7,45 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 424 929 387	16 458 487	590 000	30 000	13 440 000	3 422 470 900	– 0,07 %
Liens entre la nation et son armée	147 322 899	13 419 573	60 000			133 963 326	– 9,07 %
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 181 094 397	1 027 584	530 000			3 180 596 813	– 0,02 %
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	96 512 091	2 011 330		30 000	13 440 000	107 910 761	+ 11,81 %
Conseil et contrôle de l'État	590 291 619			16 638 002		573 653 617	– 2,82 %
Conseil d'État et autres juridictions administratives	347 102 089			1 426 256		345 675 833	– 0,41 %
Conseil économique, social et environnemental	37 596 025			15 211 746		22 384 279	– 40,46 %
Cour des comptes et autres juridictions financières	205 593 505					205 593 505
Culture	2 882 442 356	8 879 591	11 288 841		83 752 842	2 968 604 448	+ 2,99 %
Patrimoines	1 191 601 223	7 910 000			67 717 082	1 251 408 305	+ 5,02 %
Création	823 917 463	3 091	1 133 455			825 047 827	+ 0,14 %
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	866 923 670	966 500	10 155 386		16 035 760	892 148 316	+ 2,91 %
Défense	39 257 190 173	677 214 421	466 900 000		387 300 000	39 434 175 752	+ 0,45 %
Environnement et prospective de la politique de défense	1 754 410 197	3 226 221	4 200 000			1 755 383 976	+ 0,06 %
Préparation et emploi des forces	22 844 058 391	191 481 864	380 600 000		100 000 000	23 133 176 527	+ 1,27 %
Soutien de la politique de la défense	3 019 369 318	5 965 725	82 100 000			3 095 503 593	+ 2,52 %
Équipement des forces	11 639 352 267	476 540 611			287 300 000	11 450 111 656	– 1,63 %


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	AE révisées	*Variation en %*
Direction de l’action du Gouvernement	557 569 276	27 456 342		4 053 323		526 059 611	– 5,65 %
Coordination du travail gouvernemental	478 045 432	26 100 982		3 859 844		448 084 606	– 6,27 %
Protection des droits et libertés	79 523 844	1 355 360		193 479		77 975 005	– 1,95 %
Écologie, développement et aménagement durables	10 320 759 216	418 169 094	3 617 000 000		22 000	13 519 612 122	+30,99 %
Infrastructures et services de transports	4 396 660 107	241 060 785				4 155 599 322	– 5,48 %
Sécurité et circulation routières	60 441 280	4 322 998				56 118 282	– 7,15 %
Sécurité et affaires maritimes	132 098 446	5 638 770				126 459 676	– 4,27 %
Météorologie	189 300 000	840 000				188 460 000	– 0,44 %
Urbanisme, paysage, eau et biodiversité	353 024 230	17 649 728			2 000	335 376 502	– 5,00 %
Information géographique et cartographique	73 650 000	1 309 035				72 340 965	– 1,78 %
Prévention des risques	346 497 807	7 587 370	17 000 000			355 910 437	+ 2,72 %
Énergie et après-mines	892 380 911	96 186 189				796 194 722	– 10,78 %
Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables	3 876 706 435	43 574 219			20 000	3 833 152 216	– 1,12 %
Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte			1 600 000 000			1 600 000 000
Transport et urbanisme durables			1 000 000 000			1 000 000 000
Véhicule du futur			1 000 000 000			1 000 000 000
Économie	1 953 156 377	33 678 933	6 726 700 000	1 200 000 000	31 002 000	7 477 179 444	+ 282,83 %
Développement des entreprises et de l'emploi	1 126 065 076	22 378 976	85 200 000		1 000	1 188 887 100	+ 5,58 %
Tourisme	58 082 693	5 027 158			1 000	53 056 535	– 8,65 %
Statistiques et études économiques	422 320 249	236 095	1 500 000		15 000 000	438 584 154	+ 3,85 %
Stratégie économique et fiscale	346 688 359	6 036 704			16 000 000	356 651 655	+ 2,87 %
Croissance des petites et moyennes entreprises			2 140 000 000			2 140 000 000
Développement de l'économie numérique			4 500 000 000	1 200 000 000		3 300 000 000
Engagements financiers de l’État	44 156 214 291	6 099 791	500 000 000	2 200 000 000	89 252 000	42 539 366 500	– 3,66 %
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)	42 450 000 000		500 000 000	2 200 000 000		40 750 000 000	– 4,00 %
Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)	247 800 000					247 800 000
Épargne	1 254 400 000				83 062 000	1 337 462 000	+ 6,62 %
Majoration de rentes	204 014 291	6 099 791			6 190 000	204 104 500	+ 0,04 %
Enseignement scolaire	60 863 649 529	38 599 424	878 000 000		34 673 000	61 737 723 105	+ 1,44 %
Enseignement scolaire public du premier degré	17 608 467 077	2 851 467	226 000 000			17 831 615 610	+ 1,27 %
Enseignement scolaire public du second degré	29 043 581 480	8 330 093	83 000 000			29 118 251 387	+ 0,26 %
Vie de l’élève	3 753 642 212	13 834 436	7 000 000		6 000	3 746 813 776	– 0,18 %
Enseignement privé du premier et du second degrés	7 040 570 863	4 300 919	62 000 000		7 000	7 098 276 944	+ 0,82 %
Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 143 768 143	1 000 000				2 142 768 143	– 0,05 %
Enseignement technique agricole	1 273 619 754	8 282 509			34 660 000	1 299 997 245	+ 2,07 %
Internats d'excellence et égalité des chances			500 000 000			500 000 000


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	AE révisées	*Variation en %*
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11 552 559 961	130 842 223	110 800 000		91 847 864	11 624 365 602	+ 0,62 %
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	8 423 966 394	84 411 645	86 500 000			8 426 054 749	+ 0,02 %
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local: expérimentations Chorus	16 611 621	933 398				15 678 223	– 5,62 %
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État	184 235 789	4 394 538	600 000		25 847 864	206 289 115	+ 11,97 %
Conduite et pilotage des politiques économique et financière	883 244 198	8 980 823	15 900 000		6 000 000	896 163 375	+ 1,46 %
Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors Chorus)	84 528 962	1 044 968				83 483 994	– 1,24 %
Facilitation et sécurisation des échanges	1 547 349 516	15 130 037	7 800 000			1 540 019 479	– 0,47 %
Fonction publique	243 934 876	13 455 907				230 478 969	– 5,52 %
Entretien des bâtiments de l'État	168 688 605	2 490 907			60 000 000	226 197 698	+ 34,09 %
Immigration, asile et intégration	564 976 512	2 278 685	60 000 000		48 059 576	670 757 403	+ 18,72 %
Immigration et asile	485 700 770		60 000 000		47 059 576	592 760 346	+ 22,04 %
Intégration et accès à la nationalité française	79 275 742	2 278 685			1 000 000	77 997 057	– 1,61 %
Justice	7 365 807 156	318 043 654	307 989 822	216 153 812		7 139 599 512	– 3,07 %
Justice judiciaire	2 878 530 730	30 815 649	30 000 000	2 445 476		2 875 269 605	– 0,11 %
Administration pénitentiaire	3 062 873 476	275 339 527	46 000 000	190 633 007		2 642 900 942	– 13,71 %
Protection judiciaire de la jeunesse	770 433 356	8 999 503		6 329 608		755 104 245	– 1,99 %
Accès au droit et à la justice	342 622 695	258 934		16 745 721		325 618 040	– 4,96 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus)	5 321 881	59 322				5 262 559	– 1,11 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice	306 025 018	2 570 719	231 989 822			535 444 121	+ 74,97 %
Médias	1 140 774 337	21 059 061		20 040 939	45 500 000	1 145 174 337	+ 0,39 %
Presse	416 311 337	6 500 000			30 200 000	440 011 337	+ 5,69 %
Soutien à l'expression radiophonique locale	29 018 000					29 018 000
Contribution au financement de l'audiovisuel	497 875 000	14 559 061		20 040 939		463 275 000	– 6,95 %
Action audiovisuelle extérieure	197 570 000				15 300 000	212 870 000	+ 7,74 %
Outre-mer	2 167 795 176	66 465 954				2 101 329 222	– 3,07 %
Emploi outre-mer	1 312 204 450	66 465 954				1 245 738 496	– 5,07 %
Conditions de vie outre-mer	855 590 726					855 590 726
Plan de relance de l'économie	2 340 000 000	127 000 000	127 000 000	60 000 000	60 000 000	2 340 000 000
Programme exceptionnel d'investissement public
Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi	2 050 000 000		127 000 000		60 000 000	2 237 000 000	+ 9,12 %
Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	290 000 000	127 000 000		60 000 000		103 000 000	– 64,48 %
Politique des territoires	382 374 961	19 549 893				362 825 068	– 5,11 %
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	343 393 483	17 353 949				326 039 534	– 5,05 %
Interventions territoriales de l’État	38 981 478	2 195 944				36 785 534	– 5,63 %
Pouvoirs publics	1 017 647 695					1 017 647 695
Présidence de la République	112 533 700					112 533 700
Assemblée nationale	533 910 000					533 910 000
Sénat	327 694 000					327 694 000
La chaîne parlementaire	30 935 000					30 935 000
Conseil constitutionnel	11 633 400					11 633 400
	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	AE révisées	*Variation en %*
Haute Cour
Cour de justice de la République	941 595					941 595
Indemnités des représentants français au Parlement européen
Provisions	72 500 000					72 500 000
Provision relative aux rémunérations publiques
Dépenses accidentelles et imprévisibles	72 500 000					72 500 000
Recherche et enseignement supérieur	25 357 616 221	296 514 733	22 020 702 948		40 000 000	47 121 804 436	+ 85,83 %
Formations supérieures et recherche universitaire	12 500 480 623	56 170 845				12 444 309 778	– 0,45 %
Vie étudiante	2 015 331 298		97 055 079		40 000 000	2 152 386 377	+ 6,80 %
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	5 198 548 454	50 940 584	23 147 869			5 170 755 739	– 0,53 %
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 238 606 460	7 011 107				1 231 595 353	– 0,57 %
Recherche spatiale	1 302 245 693	24 173 513				1 278 072 180	– 1,86 %
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1 034 042 462	98 203 571	500 000			936 338 891	– 9,45 %
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables	1 409 677 471	46 428 981				1 363 248 490	– 3,29 %
Recherche duale (civile et militaire)	196 554 054	2 909 344				193 644 710	– 1,48 %
Recherche culturelle et culture scientifique	162 725 204	6 679 076				156 046 128	– 4,10 %
Enseignement supérieur et recherche agricoles	299 404 502	3 997 712				295 406 790	– 1,34 %
Instituts thématiques d'excellence en matière d'énergies décarbonées			1 000 000 000			1 000 000 000
Projets thématiques d'excellence			3 050 000 000			3 050 000 000
Pôles d'excellence			15 350 000 000			15 350 000 000
Recherche dans le domaine de l'aéronautique			1 500 000 000			1 500 000 000
Nucléaire de demain			1 000 000 000			1 000 000 000
Régimes sociaux et de retraite	5 726 800 000	104 944 322		43 417 678	40 000 000	5 618 438 000	– 1,89 %
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 824 250 000	79 864 322		43 417 678		3 700 968 000	– 3,22 %
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	792 500 000	25 080 000				767 420 000	– 3,16 %
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 110 050 000				40 000 000	1 150 050 000	+ 3,60 %
Relations avec les collectivités territoriales	2 674 755 058	78 000	37 000 000		78 032 144	2 789 709 202	+ 4,30 %
Concours financiers aux communes et groupements de communes	814 777 716				20 109	814 797 825	+ 0,00 %
Concours financiers aux départements	489 236 281					489 236 281
Concours financiers aux régions	893 658 053				3 585 932	897 243 985	+ 0,40 %
Concours spécifiques et administration	477 083 008	78 000	37 000 000		74 426 103	588 431 111	+ 23,34 %
Remboursements et dégrèvements	94 207 850 000	1 194 000 000		2 630 536 000	168 700 000	90 552 014 000	– 3,88 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)	78 267 550 000	1 134 000 000		2 630 536 000		74 503 014 000	– 4,81 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)	15 940 300 000	60 000 000			168 700 000	16 049 000 000	+ 0,68 %


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		AE révisées
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	AE révisées	*Variation en %*
Santé	1 177 696 790	56 050 736		29 696 000	98 000 000	1 189 950 054	+ 1,04 %
Prévention et sécurité sanitaire	468 912 311	51 045 471		29 696 000		388 170 840	– 17,22 %
Offre de soins et qualité du système de soins	123 779 479	5 005 265				118 774 214	– 4,04 %
Protection maladie	585 005 000				98 000 000	683 005 000	+ 16,75 %
Sécurité	16 630 776 206	125 489 957	115 000 000	2 000 000		16 618 286 249	– 0,08 %
Police nationale	8 886 993 085	30 498 021	115 000 000			8 971 495 064	+ 0,95 %
Gendarmerie nationale	7 743 783 121	94 991 936		2 000 000		7 646 791 185	– 1,25 %
Sécurité civile	448 719 794	56 695 510		5 000 000	5 000	387 029 284	– 13,75 %
Intervention des services opérationnels	272 945 954	6 479 760				266 466 194	– 2,37 %
Coordination des moyens de secours	175 773 840	50 215 750		5 000 000	5 000	120 563 090	– 31,41 %
Solidarité, insertion et égalité des chances	12 270 637 080	67 591 605	49 654 500	73 823 203	403 356 201	12 582 232 973	+ 2,54 %
Lutte contre la pauvreté: RSA et expérimentations sociales	1 601 952 393	55 246 194		69 604 680		1 477 101 519	– 7,79 %
Actions en faveur des familles vulnérables	408 535 177	2 024 499			114 000	406 624 678	– 0,47 %
Handicap et dépendance	9 104 920 625	381 014	4 500		369 312 989	9 473 857 100	+ 4,05 %
Égalité entre les hommes et les femmes	29 432 183	136 003		1 000 000		28 296 180	– 3,86 %
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 125 796 702	9 803 895	49 650 000	3 218 523	33 929 212	1 196 353 496	+ 6,27 %
Sport, jeunesse et vie associative	833 992 336	23 246 054			63 000	810 809 282	– 2,78 %
Sport	220 582 088	6 443 717			60 500	214 198 871	– 2,89 %
Jeunesse et vie associative	192 582 806	10 717 467			2 500	181 867 839	– 5,56 %
Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	420 827 442	6 084 870				414 742 572	– 1,45 %
Travail et emploi	11 350 000 981	12 890 683	500 000 000		1 716 670 096	13 553 780 394	+ 19,42 %
Accès et retour à l'emploi	5 833 685 500				478 474 123	6 312 159 623	+ 8,20 %
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	4 634 417 006				1 238 195 973	5 872 612 979	+ 26,72 %
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	60 570 409	8 070 769				52 499 640	– 13,32 %
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	821 328 066	4 819 914				816 508 152	– 0,59 %
Investissements dans la formation en alternance			500 000 000			500 000 000
Ville et logement	7 698 989 700	88 192 524	610 000 000		275 225 000	8 496 022 176	+ 10,35 %
Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 101 738 750		110 000 000		83 520 000	1 295 258 750	+ 17,56 %
Politique de la ville	716 640 397	70 136 916			5 000	646 508 481	– 9,79 %
Aide à l’accès au logement	5 369 794 300				191 700 000	5 561 494 300	+ 3,57 %
Développement et amélioration de l’offre de logement	510 816 253	18 055 608				492 760 645	– 3,53 %
Rénovation thermique des logements			500 000 000			500 000 000
Total	380 947 060 452	4 068 999 313	36 805 789 323	6 504 965 957	4 111 522 483	411 290 406 988	+ 7,97 %
Total hors R&D	286 739 210 452	759 042 029	34 689 832 039	3 874 429 957	3 942 822 483	318 622 435 704	+ 11,12 %

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2010

(en euros)


	LFI	Décrets d'avance et LFR mars, mai et 11 296 760 139		Présent PLFR		CP révisés
	LFI	*Annulations*	*ouvertures*	Annulations	Ouvertures	CP révisés	*variation en %*
Action extérieure de l’État	29 646 772 914	16 154 757	31 935 673	4 364 239	79 068 074	29 737 257 665	+ 0,31 %
Action de la France en Europe et dans le monde	16 121 347 227	7 433 318	22 711 419		74 830 000	16 211 455 328	+ 0,56 %
Rayonnement culturel et scientifique	8 927 437 318	7 535 433		4 364 239		8 915 537 646	– 0,13 %
Français à l'étranger et affaires consulaires	4 597 988 369	1 186 006	9 224 254		4 238 074	4 610 264 691	+ 0,27 %
Administration générale et territoriale de l'État	2 595 921 540	27 807 806	13 200 000	2 400 000	32 500 000	2 611 413 734	+ 0,60 %
Administration territoriale	1 733 527 409	9 804 000		2 400 000		1 721 323 409	– 0,70 %
Vie politique, cultuelle et associative	268 539 420	12 586 957				255 952 463	– 4,69 %
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	593 854 711	5 416 849	13 200 000		32 500 000	634 137 862	+6,78 %
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	3 610 084 708	18 258 974	549 027 539	6 222 036	109 143 948	4 243 775 185	+ 17,55 %
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	1 861 287 433		534 827 539		83 143 948	2 479 258 920	+ 33,20 %
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	561 327 175	4 643 842	14 200 000	6 222 036		564 661 297	+ 0,59 %
Forêt	338 799 486	4 743 193			26 000 000	360 056 293	+ 6,27 %
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	848 670 614	8 871 939				839 798 675	– 1,05 %
Aide publique au développement	3 514 542 289	31 488 801	35 000 000	1 340 000	47 070 500	3 563 783 988	+ 1,40 %
Aide économique et financière au développement	1 186 809 826	22 761 398	15 000 000			1 179 048 428	– 0,65 %
Solidarité à l’égard des pays en développement	2 292 930 433	7 705 655	20 000 000		47 070 500	2 352 295 278	+ 2,59 %
Développement solidaire et migrations	34 802 030	1 021 748		1 340 000		32 440 282	– 6,79 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 430 720 823	16 436 852	590 000	30 000	13 440 000	3 428 283 971	– 0,07 %
Liens entre la nation et son armée	152 666 317	13 418 959	60 000			139 307 358	– 8,75 %
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 181 094 397	1 027 584	530 000			3 180 596 813	– 0,02 %
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	96 960 109	1 990 309		30 000	13 440 000	108 379 800	+ 11,78%
Conseil et contrôle de l'État	570 759 977			13 838 002		556 921 975	– 2,42%
Conseil d'État et autres juridictions administratives	322 045 614			1 426 256		320 619 358	– 0,44%
Conseil économique, social et environnemental	37 606 882					37 606 882
Cour des comptes et autres juridictions financières	211 107 481			12 411 746		198 695 735	– 5,88%
Culture	2 924 480 679	8 879 591	11 288 841		30 347 809	2 957 237 738	+ 1,12%
Patrimoines	1 249 040 209	7 910 000			19 975 807	1 261 106 016	+ 0,97%
Création	825 781 463	3 091	1 133 455			826 911 827	+ 0,14%
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	849 659 007	966 500	10 155 386		10 372 002	869 219 895	+ 2,30%
Défense	37 144 795 471	529 030 428	466 900 000		387 300 000	37 469 965 043	+ 0,88%
Environnement et prospective de la politique de défense	1 780 407 197	2 873 741	4 200 000			1 781 733 456	+ 0,07%
Préparation et emploi des forces	21 540 868 885	187 124 100	380 600 000		100 000 000	21 834 344 785	+ 1,36%
Soutien de la politique de la défense	2 479 723 644	4 696 981	82 100 000			2 557 126 663	+ 3,12%
Équipement des forces	11 343 795 745	334 335 606			287 300 000	11 296 760 139	– 0,41%


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures
Direction de l’action du Gouvernement	552 761 237	27 374 892		5 083 307		520 303 038	– 5,87 %
Coordination du travail gouvernemental	466 822 175	26 013 381		3 960 000		436 848 794	– 6,42 %
Protection des droits et libertés	85 939 062	1 361 511		1 123 307		83 454 244	– 2,89 %
Écologie, développement et aménagement durables	10 143 751 037	382 356 219	3 617 000 000		22 000	13 378 416 818	+ 31,89 %
Infrastructures et services de transports	4 312 954 151	243 088 532				4 069 865 619	– 5,64 %
Sécurité et circulation routières	61 035 848	4 197 294				56 838 554	– 6,88 %
Sécurité et affaires maritimes	134 793 575	5 968 656				128 824 919	– 4,43 %
Météorologie	189 300 000	840 000				188 460 000	– 0,44 %
Urbanisme, paysage, eau et biodiversité	346 723 095	25 432 958			2 000	321 292 137	– 7,33 %
Information géographique et cartographique	73 650 000	1 309 035				72 340 965	– 1,78 %
Prévention des risques	306 714 049	7 451 550	17 000 000			316 262 499	+ 3,11 %
Énergie et après-mines	845 706 856	50 628 431				795 078 425	– 5,99 %
Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables	3 872 873 463	43 439 763			20 000	3 829 453 700	– 1,12 %
Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte			1 600 000 000			1 600 000 000
Transport et urbanisme durables			1 000 000 000			1 000 000 000
Véhicule du futur			1 000 000 000			1 000 000 000
Économie	1 934 320 671	33 328 112	6 726 700 000	1 200 000 000	31 002 000	7 458 694 559	+ 285,60 %
Développement des entreprises et de l'emploi	1 112 362 526	22 788 197	85 200 000		1 000	1 174 775 329	+ 5,61 %
Tourisme	56 781 997	3 925 800			1 000	52 857 197	– 6,91 %
Statistiques et études économiques	418 195 980	236 095	1 500 000		15 000 000	434 459 885	+ 3,89 %
Stratégie économique et fiscale	346 980 168	6 378 020			16 000 000	356 602 148	+ 2,77 %
Croissance des petites et moyennes entreprises			2 140 000 000			2 140 000 000
Développement de l'économie numérique			4 500 000 000	1 200 000 000		3 300 000 000
Engagements financiers de l’État	44 156 537 636	6 052 990	500 000 000	2 200 000 000	88 882 000	42 539 366 646	– 3,66 %
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)	42 450 000 000		500 000 000	2 200 000 000		40 750 000 000	– 4,00 %
Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)	247 800 000					247 800 000
Épargne	1 254 400 000				83 062 000	1 337 462 000	+ 6,62 %
Majoration de rentes	204 337 636	6 052 990			5 820 000	204 104 646	– 0,11 %
Enseignement scolaire	60 816 299 441	38 271 028	878 000 000		13 000	61 656 041 413	+ 1,38 %
Enseignement scolaire public du premier degré	17 608 549 777	2 845 597	226 000 000			17 831 704 180	+ 1,27 %
Enseignement scolaire public du second degré	29 043 827 647	8 681 274	83 000 000			29 118 146 373	+0,26 %
Vie de l’élève	3 756 881 433	16 625 322	7 000 000		6 000	3 747 262 111	– 0,26 %
Enseignement privé du premier et du second degrés	7 041 764 532	5 554 272	62 000 000		7 000	7 098 217 260	+ 0,80 %
Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 106 156 298	1 000 000				2 105 156 298	– 0,05 %
Enseignement technique agricole	1 259 119 754	3 564 563				1 255 555 191	– 0,28 %
Internats d'excellence et égalité des chances			500 000 000			500 000 000


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations		Annulations	Ouvertures
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11 564 292 731	128 865 011	110 800 000		86 227 094	11 632 454 814	+ 0,59 %
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	8 419 691 157	82 272 646	86 500 000			8 423 918 511	+ 0,05 %
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local: expérimentations Chorus	16 646 779	970 314				15 676 465	– 5,83 %
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État	309 574 014	4 631 033	600 000		22 227 094	327 770 075	+ 5,88 %
Conduite et pilotage des politiques économique et financière	799 318 821	8 164 531	15 900 000		4 000 000	811 054 290	+ 1,47 %
Conduite et pilotage des politiques économique et financière (hors Chorus)	84 631 140	1 983 169				82 647 971	– 2,34 %
Facilitation et sécurisation des échanges	1 544 104 710	15 020 948	7 800 000			1 536 883 762	– 0,47 %
Fonction publique	221 324 585	13 331 463				207 993 122	– 6,02 %
Entretien des bâtiments de l'État	169 001 525	2 490 907			60 000 000	226 510 618	+ 34,03 %
Immigration, asile et intégration	557 458 485	2 262 602	60 000 000		56 340 000	671 535 883	+ 20,46 %
Immigration et asile	478 057 110		60 000 000		55 340 000	593 397 110	+ 24,13 %
Intégration et accès à la nationalité française	79 401 375	2 262 602			1 000 000	78 138 773	– 1,59 %
Justice	6 844 307 981	87 142 185	110 000 000			6 867 165 796	+ 0,33 %
Justice judiciaire	2 835 070 254	30 815 649	30 000 000			2 834 254 605	– 0,03 %
Administration pénitentiaire	2 691 436 984	39 126 874	46 000 000			2 698 310 110	+ 0,26 %
Protection judiciaire de la jeunesse	774 047 435	14 310 687				759 736 748	– 1,85 %
Accès au droit et à la justice	294 856 278	258 934	34 000 000			328 597 344	+ 11,44 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice (hors Chorus)	5 330 155	59 322				5 270 833	– 1,11 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice	243 566 875	2 570 719				240 996 156	– 1,06 %
Médias	1 142 774 337	22 901 255		18 892 951	35 694 206	1 136 674 337	– 0,53 %
Presse	417 811 337	6 500 000			20 200 000	431 511 337	+ 3,28 %
Soutien à l'expression radiophonique locale	29 018 000					29 018 000
Contribution au financement de l'audiovisuel	497 875 000	15 707 049		18 892 951		463 275 000	– 6,95 %
Action audiovisuelle extérieure	198 070 000	694 206			15 494 206	212 870 000	+ 7,47 %
Outre-mer	2 023 417 383	72 266 010				1 951 151 373	– 3,57 %
Emploi outre-mer	1 302 879 607	72 266 010				1 230 613 597	– 5,55 %
Conditions de vie outre-mer	720 537 776					720 537 776
Plan de relance de l'économie	4 102 000 000	127 000 000	127 000 000	45 000 000	45 000 000	4 102 000 000
Programme exceptionnel d'investissement public	1 454 000 000					1 454 000 000
Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi	2 050 000 000		127 000 000		45 000 000	2 222 000 000	+ 8,39 %
Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	598 000 000	127 000 000		45 000 000		426 000 000	– 28,76 %
Politique des territoires	376 176 043	21 853 588				354 322 455	– 5,81 %
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	340 152 944	17 701 203				322 451 741	– 5,20 %
Interventions territoriales de l’État	36 023 099	4 152 385				31 870 714	– 11,53 %
Pouvoirs publics	1 017 647 695					1 017 647 695
Présidence de la République	112 533 700					112 533 700
Assemblée nationale	533 910 000					533 910 000
Sénat	327 694 000					327 694 000
La chaîne parlementaire	30 935 000					30 935 000
Conseil constitutionnel	11 633 400					11 633 400


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures
Haute Cour
Cour de justice de la République	941 595					941 595
Indemnités des représentants français au Parlement européen
Provisions	58 500 000					58 500 000
Provision relative aux rémunérations publiques
Dépenses accidentelles et imprévisibles	58 500 000					58 500 000
Recherche et enseignement supérieur	24 763 980 271	347 490 780	22 026 388 621		57 476 106	46 500 354 218	+ 87,77 %
Formations supérieures et recherche universitaire	12 145 373 506	29 376 546	28 833 542			12 144 830 502	– 0,00 %
Vie étudiante	2 014 331 298		97 055 079		40 000 000	2 151 386 377	+ 6,80 %
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	5 169 548 455	202 792 715				4 966 755 740	– 3,92 %
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 238 606 460	7 011 107				1 231 595 353	– 0,57 %
Recherche spatiale	1 302 245 693	24 173 513				1 278 072 180	– 1,86 %
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	937 483 115	26 243 459	500 000		17 476 106	929 215 762	– 0,88 %
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables	1 296 319 227	43 692 287				1 252 626 940	– 3,37 %
Recherche duale (civile et militaire)	196 868 745	2 888 945				193 979 800	– 1,47 %
Recherche culturelle et culture scientifique	160 175 113	6 986 559				153 188 554	– 4,36 %
Enseignement supérieur et recherche agricoles	303 028 659	4 325 649				298 703 010	– 1,43 %
Instituts thématiques d'excellence en matière d'énergies décarbonées			1 000 000 000			1 000 000 000
Projets thématiques d'excellence			3 050 000 000			3 050 000 000
Pôles d'excellence			15 350 000 000			15 350 000 000
Recherche dans le domaine de l'aéronautique			1 500 000 000			1 500 000 000
Nucléaire de demain			1 000 000 000			1 000 000 000
Régimes sociaux et de retraite	5 726 800 000	104 944 322		43 417 678	40 000 000	5 618 438 000	– 1,89 %
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 824 250 000	79 864 322		43 417 678		3 700 968 000	– 3,22 %
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	792 500 000	25 080 000				767 420 000	– 3,16 %
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 110 050 000				40 000 000	1 150 050 000	+ 3,60 %
Relations avec les collectivités territoriales	2 624 079 069	78 000	17 000 000		78 032 144	2 719 033 213	+ 3,62 %
Concours financiers aux communes et groupements de communes	774 493 336				20 109	774 513 445	+ 0,00 %
Concours financiers aux départements	487 023 143				3 585 932	490 609 075	+ 0,74 %
Concours financiers aux régions	893 658 053				74 426 103	968 084 156	+ 8,33 %
Concours spécifiques et administration	468 904 537	78 000	17 000 000			485 826 537	+ 3,61%
Remboursements et dégrèvements	94 207 850 000	1 194 000 000		2 630 536 000	168 700 000	90 552 014 000	– 3,88 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)	78 267 550 000	1 134 000 000		2 630 536 000		74 503 014 000	– 4,81 %
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)	15 940 300 000	60 000 000			168 700 000	16 049 000 000	+ 0,68 %


	LFI	Décrets d’avance et LFR mars, mai, juin		Présent PLFR		CP révisés
	LFI	Annulations	Ouvertures	Annulations	Ouvertures	CP révisés	*Variation en %*
Santé	1 197 974 273	73 096 693		29 696 000	98 000 000	1 193 181 580	– 0,40 %
Prévention et sécurité sanitaire	488 993 773	67 885 606		29 696 000		391 412 167	– 19,96 %
Offre de soins et qualité du système de soins	123 975 500	5 211 087				118 764 413	– 4,20 %
Protection maladie	585 005 000				98 000 000	683 005 000	+ 16,75 %
Sécurité	16 384 300 457	125 334 401	115 000 000	2 000 000		16 371 966 056	– 0,08 %
Police nationale	8 750 500 124	30 420 243	115 000 000			8 835 079 881	+ 0,97 %
Gendarmerie nationale	7 633 800 333	94 914 158		2 000 000		7 536 886 175	– 1,27 %
Sécurité civile	455 968 482	54 060 182		5 000 000	5 000	396 913 300	– 12,95 %
Intervention des services opérationnels	264 807 947	6 435 312				258 372 635	– 2,43 %
Coordination des moyens de secours	191 160 535	47 624 870		5 000 000	5 000	138 540 665	– 27,53 %
Solidarité, insertion et égalité des chances	12 290 637 223	68 004 389	4 500	79 218 523	369 426 989	12 512 845 800	+ 1,81 %
Lutte contre la pauvreté: RSA et expérimentations sociales	1 607 602 874	51 310 790		75 000 000		1 481 292 084	– 7,86 %
Actions en faveur des familles vulnérables	408 535 177	6 342 265			114 000	402 306 912	– 1,52 %
Handicap et dépendance	9 104 920 625	381 014	4 500		369 312 989	9 473 857 100	+ 4,05 %
Égalité entre les hommes et les femmes	29 460 187	165 407		1 000 000		28 294 780	– 3,96 %
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1 140 118 360	9 804 913		3 218 523		1 127 094 924	– 1,14 %
Sport, jeunesse et vie associative	854 946 355	24 586 498			63 000	830 422 857	– 2,87 %
Sport	233 049 402	7 338 194			60 500	225 771 708	– 3,12 %
Jeunesse et vie associative	193 085 121	11 044 898			2 500	182 042 723	– 5,72 %
Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative	428 811 832	6 203 406				422 608 426	– 1,45 %
Travail et emploi	11 402 500 761	9 944 639	500 000		1 404 061 223	12 797 117 345	+ 12,23 %
Accès et retour à l'emploi	5 878 445 500				426 428 270	6 304 873 770	+ 7,25 %
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	4 634 417 006				977 632 953	5 612 049 959	+ 21,10 %
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	78 265 000	5 193 411				73 071 589	– 6,64 %
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	811 373 255	4 751 228				806 622 027	– 0,59 %
Investissements dans la formation en alternance			500 000			500 000
Ville et logement	7 806 016 965	169 774 159	110 500 000		275 225 000	8 021 967 806	+ 2,77 %
Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 101 738 750		110 000 000		83 520 000	1 295 258 750	+ 17,56 %
Politique de la ville	704 848 895	82 954 911			5 000	621 898 984	– 11,77 %
Aide à l’accès au logement	5 369 794 300				191 700 000	5 561 494 300	+ 3,57 %
Développement et amélioration de l’offre de logement	629 635 020	86 819 248				542 815 772	– 13,79 %
Rénovation thermique des logements			500 000			500 000
Total	379 420 937 490	3 769 045 164	35 506 835 174	6 287 038 736	3 533 040 093	408 404 728 857	+ 7,64 %
Total hors R&D	285 213 087 490	2 575 045 164	34 805 435 174	3 656 502 736	3 364 340 093	317 852 714 857	+ 11,44 %

DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa séance du 1^er décembre 2010, la Commission examine, sur le rapport de M. Gilles Carrez, rapporteur général, le projet de loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2944).

M. le président Jérôme Cahuzac. L’ordre du jour appelle l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010, texte particulièrement dense que le ministre du budget nous a présenté en trois quarts d’heure, il y a deux semaines. Chacun convient que les conditions dans lesquelles nous l’examinons ne sont pas satisfaisantes, pas plus que celles dans lesquelles nous avons étudié le projet de loi de finances initiale, compte tenu du caractère tardif de l’étude d’impact et du temps d’analyse très court dont nous avons disposé. Nous l’avons notifié au ministre lors de son audition, et je l’ai rappelé lors de la Conférence des présidents du 23 novembre, ainsi que lors de la réunion du Bureau de notre Commission qui s’est tenue hier.

L’article 12 portant réforme du régime des sociétés de personnes est particulièrement difficile à comprendre. M. le rapporteur général nous présentera à ce sujet certaines propositions qui lui semblent raisonnables et auxquelles je souscris.

M. Jean-Pierre Brard. Les mauvaises conditions dans lesquelles nous examinons le texte expliquent le retard avec lequel nous avons déposé nos amendements. De ce fait, notre groupe n’interviendra pas ce matin dans la discussion, et se réservera pour plus tard.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Ce collectif illustre les difficultés que connaissent les finances de l’État.

Côté dépenses, on note, comme l’an dernier, un dérapage lié à la crise ou à des phénomènes plus structurels. Nous avons dû augmenter de 3 milliards d’euros les crédits d’intervention, notamment ceux de la mission « Travail et emploi » et de la mission « Solidarité et intégration », que nous avions déjà augmentés en 2009, en 2008 et en 2007. Par ailleurs, le collectif confirme, comme l’avait annoncé, il y a deux mois, la Cour des comptes, un dépassement de 335 millions d’euros des dépenses de personnel, qui s’ajoute à une majoration de 600 millions de LFI à LFI. Ainsi, malgré le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, la masse salariale, d’un volume de 82 milliards d’euros, continue d’augmenter d’environ 1 %, soit 800 à 900 millions d’euros. Par ailleurs, le versement d’allocations dont l’attribution dépend non de crédits limitatifs, mais de la situation des intéressés, engendre des dépenses très supérieures aux prévisions.

Pour autant, nous ne dépassons pas l’enveloppe globale prévue en LFI – la norme zéro volume. Ce paradoxe tient à l’économie de 2,2 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision d’intérêts de la dette, dont le coût se réduit, au moment même où nous devons financer un déficit qui frôle 150 milliards d’euros – plus on emprunte, moins cela coûte en intérêts ! Reste à savoir si une telle situation peut durer.

M. Charles de Courson. Bien sûr que non !

M. le rapporteur général. En effet.

L’an dernier, une surprévision de 3 milliards d’euros sur les intérêts de la dette nous a permis de respecter l’enveloppe générale. Cette année, l’économie est donc de 2,2 milliards d’euros par rapport au montant retenu par la loi de finances rectificative de mars 2010.

Quant au complément, il a été apporté par une économie sur les prélèvements sur recettes, particulièrement sur celui que nous versons à l’Union européenne. Mais, compte tenu de l’évolution quasi-structurelle de celui-ci, l’économie ne peut être considérée que comme un coup d’accordéon.

S’agissant des recettes, elles n’ont pas augmenté par rapport à la prévision, en dépit d’une croissance du PIB de presque 1,6 %, donc plus élevée que prévu. En dépit de plusieurs ajustements, le produit de l’impôt sur le revenu (IR) est inférieur de 1,4 milliard d’euros aux prévisions, ce que l’on doit non seulement au versement de la prime pour l’emploi (PPE) mais surtout aux niches fiscales, par exemple celle prévue à l’article 200 quater du code général des impôts. D’où l’importance de poursuivre notre effort pour les réduire.

Au printemps, dans le cadre du collectif résultant de l’aide apportée à la Grèce, nous avions prévu que le produit de la TVA serait majoré de 900 millions d’euros, compte tenu de la reprise de la croissance. Ce surplus, ajouté à 3 milliards d’euros de ressources de trésorerie, devait nous permettre de verser 3,9 milliards d’euros à la Grèce sans modifier le tableau de financement général. Or, nous constatons au final une réévaluation de seulement 300 millions d’euros, ce qui signifie que la TVA, pas plus d’ailleurs que l’impôt sur les sociétés, n’a suivi la progression escomptée.

Si nous parvenons à réduire le déficit de 152 à 148,5 milliards d’euros, c’est en raison de recettes exceptionnelles : un versement de la Caisse des dépôts et consignations, à hauteur de 1 milliard d’euros, correspondant notamment à un prélèvement sur les fonds d’épargne non prévu en LFI, la perception d’une amende qui intervient sur cet exercice et le report du versement d’une autre, qui joue en sens inverse sur l’exercice suivant. Autant de recettes non récurrentes.

J’appelle donc votre attention sur la rigidité extrême de nos dépenses et sur la fragilité de nos recettes, que nous devons protéger par tous les moyens, sans pour autant augmenter les impôts.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quel est, monsieur le rapporteur général, le coût de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 et en 2011 ? Des chiffres contradictoires ont été cités en séance à son sujet.

M. René Couanau. M. le rapporteur général vient de nous en dire beaucoup plus sur la situation financière et économique que les premières pages du rapport du Gouvernement figurant dans le projet de loi. Dans quelle estime les services du ministère tiennent-ils nos travaux pour ne consacrer que quelques paragraphes fort synthétiques à la situation économique de la France ? Heureusement que la lecture des quotidiens complète notre instruction ! Je trouve scandaleux, compte tenu des relations entre le Gouvernement et le Parlement, de résumer ainsi en quatre paragraphes la situation économique du pays. Et que penser de cette phrase figurant à la page 4 du rapport sur l’évolution de la situation économique : « Ces chiffres confirment le bon passage de relais entre les mesures budgétaires exceptionnelles qui ont permis de soutenir l’activité en 2009 et au début 2010 et les moteurs durables de la croissance que sont la consommation et l’investissement. » ?

M. le rapporteur général. La réforme de la taxe professionnelle, deuxième volet d’une réforme engagée il y a dix ans avec la suppression de la part salaire, était nécessaire. En régime de croisière, son coût brut, c’est-à-dire avant paiement de l’impôt sur les sociétés, est de 2 à 3 milliards d’euros de plus que prévu.

L’an dernier, Mme Lagarde a évalué ce coût à 5,8 milliards d’euros, sur lesquels devait s’imputer 1,9 milliard de taxe carbone. Par ailleurs, il était prévu de conserver le régime qui s’appliquait aux entreprises relevant des bénéfices non commerciaux (BNC) et employant moins de cinq salariés, taxées, comme les autres, sur le foncier et, à hauteur de 6 %, sur leurs recettes. Or la deuxième assiette a été supprimée par le Conseil constitutionnel, de sorte que ces entreprises réintègrent le droit commun. Dès lors, elles paient, outre la cotisation foncière, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui, compte tenu des abattements, ne joue qu’à partir de 1 à 1,5 million d’euros de chiffre d’affaires, volume rarement atteint par ces entreprises. Elles ne sont donc astreintes cette année qu’à la part foncière, ce qui se traduit pour l’État par une perte fiscale de 780 millions. Celle-ci, qui se concentre sur l’échelon communal, sera remplacée par de la dotation budgétaire, puisqu’il n’a pas été possible de reconstituer des recettes. La décision du Conseil constitutionnel a considérablement majoré cette injection de matière fiscale au niveau communal, qui était très faible dans la réforme initiale.

M. Henri Emmanuelli. Sur le terrain, personne ne sait plus où l’on en est !

M. le rapporteur général. Pour calculer le surcoût de la mesure, il faut donc ajouter 1,9 milliard et 780 millions, soit un total de plus de 2,6 milliards d’euros, auxquels s’ajoute un dérapage de l’ordre de 400 à 500 millions. Autant dire que le surcoût total s’établit environ à 3 milliards d’euros avant IS. Pour disposer d’un calcul plus précis, peut-être demanderons-nous une évaluation à la Cour des comptes. Les chiffres définitifs seront connus en loi de règlement pour 2011.

M. Charles de Courson. Quel est le coût de la réforme après IS et impôt sur le revenu ?

M. le rapporteur général. Compte tenu d’un taux effectif d’IS à 25 %, la réforme coûte plus de 5 milliards après IS et IR.

M. Jean-Marie Binetruy. Quel est le montant de la compensation des abattements sur la taxe d’habitation, c’est-à-dire du transfert de la taxe d’habitation des départements vers les communes ?

M. le rapporteur général. Plusieurs chiffres ont circulé. Ce montant se situe entre 2 et 20 millions d’euros, ce qui, globalement, n’est pas considérable.

M. Christian Eckert. Pouvez-vous nous confirmer que la part de la CVAE versée l’an dernier par les entreprises relevant de BNC, que vous évaluez à 780 millions, est définitivement perdue, c’est-à-dire que les 500 000 contributeurs concernés n’acquitteront pas de contribution complémentaire ?

M. le rapporteur général. Je vous le confirme.

M. Christian Eckert. Interrogé à ce sujet, le ministre m’avait répondu qu’il envisageait une solution de remplacement. Sa réflexion a donc abouti à une suppression complète de cette imposition.

Nombre de petits entrepreneurs, de commerçants et d’artisans s’étonnent de se voir réclamer une contribution au titre de la taxe professionnelle – puisque ce nom n’a pas disparu des rôles –, pour un montant égal ou supérieur à celui qu’ils versaient auparavant. À qui profite une telle situation, par laquelle les contribuables se sentent « grugés » ? Disposez-vous des chiffres en fonction des revenus, de la taille ou de la typologie des entreprises ?

M. Charles de Courson. Le coût de 780 millions ne s’applique que par le fait que les communes, départements et régions n’ont pas modifié le montant de la cotisation minimale, qui est de 250 euros. Si l’on porte la cotisation minimale à 2000 euros, la somme de 780 millions sera évidemment réduite.

M. le rapporteur général. Le mécanisme est simple.

M. Henri Emmanuelli. C’est beaucoup dire !

M. le rapporteur général. Dans l’ancien système, les entreprises étaient taxées sur le foncier et, à partir de 152 000 euros de chiffre d’affaires, sur l’EBM (équipements et biens mobiliers). Autrement dit, par construction, toutes les entreprises qui restent en deçà de ce chiffre ne sont pas concernées par la suppression de l’imposition sur les EBM, et restent soumises au titre du foncier, que le nouveau système ne modifie pas.

Du fait que nous avions annoncé la suppression de la TP, nous sommes saisis par de petits entrepreneurs, par exemple des épiciers, qui s’étonnent qu’on leur réclame telle ou telle somme. Il aurait mieux valu parler, non d’une suppression, mais d’une forte diminution de la TP, et de son remplacement par une base intelligente.

* *

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article premier

Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Le présent article vise à ajuster le dispositif de compensation des transferts de compétence aux départements liés à la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 ⁽⁴⁴⁾ par le biais de l’affectation d’une partie du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

Il vient ainsi compléter l’article 25 du projet de loi de finances pour 2011 prévoyant le même ajustement pour les dépenses liées à la mise en œuvre du revenu de solidarité active.

À cet effet, le premier paragraphe vise à ajuster de manière pérenne les fractions de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements en compensation des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 entre 2007 et 2010. Ces fractions doivent donc se substituer à celles fixées par l’article 49 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 afin de produire une compensation ajustée pour cet exercice.

En complément de cette opération d’ajustement devenue récurrente, le présent article tend en second lieu à procéder à de nombreux mouvements d’ajustement de compensation non pérennes résultant de la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 précitée.

I.– LE MÉCANISME D’AJUSTEMENT DES COMPENSATIONS DE TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Les principes sur lesquels repose la compensation des transferts de compétences aux départements sont dorénavant bien connus ; la Commission examine maintenant depuis plusieurs années un article opérant le même ajustement que celui envisagé par le présent article dans le projet de loi de finances rectificative. Le Rapporteur général se limitera par conséquent à de brefs rappels dans ce domaine.

A.– LE RÔLE DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DANS L’APPLICATION DU PRINCIPE DE CONCOMITANCE

1.– Le principe constitutionnel de compensation des charges transférées suppose un ajustement en cours d’exercice

Le principe de compensation financière des compétences transférées aux collectivités territoriales est prévu par l’article 72-2 de la Constitution, selon lequel : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Précisé par la loi constitutionnelle n° 203-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République et par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, ce principe se décline de la manière suivante : la compensation doit être intégrale, concomitante à l’entrée en vigueur des transferts de compétence, contrôlée et conforme au principe d’autonomie financière des collectivités territoriales.

S’agissant du principe de compensation intégrale, il est précisé par l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».

En outre, s’agissant plus particulièrement de la compensation des transferts de compétences liées à la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 précitée, son article 119 précise que « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’imposition de toute nature, dans les conditions fixées par la loi de finances ». Cette disposition permet de préserver l’objectif constitutionnel d’autonomie financière par ailleurs prévu par l’article 72-2 de la Constitution.

S’agissant du principe de concomitance, il implique qu’une évaluation préalable des dépenses consacrées à l’exercice des compétences transférées soit réalisée par l’État durant l’année précédant le transfert, lesquelles font l’objet d’une provision en loi de finances initiale. Ce montant est ensuite réévalué en cours d’exercice dans le cadre de la loi de finances rectificative.

La compensation doit par ailleurs être contrôlée par la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC), qui donne un avis sur chaque arrêté évaluant les charges correspondant à l’exercice des compétences transférées par niveau de collectivité.

2.– La loi de finances rectificative arrête le montant des compensations pour l’exercice en cours

La compensation financière des transferts de compétences est calculée sur la base des dépenses consacrées par l’État à ces compétences au cours de la période précédant le transfert. Par conséquent, l’application du principe de concomitance nécessite que chaque compensation soit fixée en deux temps par les lois de finances, afin de protéger au mieux les collectivités territoriales :

● L’année précédant le transfert, la loi de finances initiale doit provisionner une somme correspondant à l’évaluation des charges transférées, sur la base du dernier état connu des dépenses que consacrait l’État aux compétences transférées ;

● L’année du transfert, voire, le cas échéant, l’année suivant celle du transfert, une loi de finances rectificative doit corriger la compensation allouée aux collectivités locales afin de tenir compte de leur droit à compensation arrêté sur la base des montants définitifs des dépenses consacrées par l’État aux compétences transférées. Cet ajustement doit également être répercuté sur le droit à compensation par la loi de finances initiale de l’année suivante, afin d’éviter la répétition annuelle de la correction.

L’ajustement des compensations départementales proposé par le présent article consiste, dans ce cadre, à intégrer dans la base de compensation les montants définitifs des transferts de 2007 et 2008, et à corriger cette base en fonction du montant prévisionnel révisé des transferts intervenus en 2009.

B.– UNE EXTENSION PROGRESSIVE DE LA FISCALITÉ AINSI AFFECTÉE AUX DÉPARTEMENTS

L’article 52 de la loi de finances pour 2005 constitue le socle juridique de l’attribution aux départements d’une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA) et, depuis 2008, d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), destinées à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En 2005, le financement de ces transferts s’est effectué par l’attribution à l’ensemble des départements d’une fraction de taux de la TSCA afférente aux contrats automobiles, calculée en rapportant le montant total des charges transférées à l’assiette nationale 2004 de la taxe. Chaque département s’est ensuite vu attribuer une part de cette fraction, sous la forme d’un pourcentage obtenu en rapportant le montant des compétences transférées à chaque département en 2005 au montant total des compétences transférées au titre de cette même année.

En 2006 et 2007, la fraction de taux de TSCA a été majorée afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées aux départements.

L’article 38 de la loi de finances pour 2008 a modifié l’article 52 de la loi de finances pour 2005 en élargissant l’assiette de la TSCA aux contrats navigation et incendie, en plus des contrats relatifs aux véhicules terrestres à moteur, portant à 11,55 % la fraction de taux de TSCA.

Cette assiette élargie de TSCA ne suffisant pas à financer entièrement le droit à compensation des départements au titre de l’exercice 2008, l’article 38 précité a également prévu l’attribution aux départements d’un financement complémentaire sous la forme d’une fraction du produit de la TIPP distincte de celle attribuée au titre du revenu minimum d’insertion. Elle est obtenue pour l’ensemble des départements par application d’une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburant vendues chaque année sur l’ensemble du territoire national.

Afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées en 2009, l’article 49 de la loi de finances pour 2009 a augmenté les fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux départements en complément des fractions de TSCA, correspondant à un montant de compensation des charges transférées aux départements au titre de 2009 de 2,699 milliards d’euros, dont 353 millions d’euros au titre des compétences transférées en 2009.

Chaque département bénéficie donc d’une fraction d’une compensation totale égale à la somme, d’une part, de la totalité du produit de la sur les assiettes transférées TSCA – représentant 3,127 milliards d’euros en 2010 –, et, d’autre part, d’une partie du produit de la TIPP nationale résultant de l’affectation aux départements d’une fraction des tarifs applicables aux consommations de carburant. Cette dernière part de compensation est celle qui est ajustée chaque année depuis la loi de finances rectificative pour 2008.

Afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées en 2010, l’article 49 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre de finances pour 2010 a augmenté les fractions de tarif de la TIPP attribuées aux départements en complément des fractions de TSCA, correspondant à un montant total de compensation des charges transférées aux départements de 2,773 milliards d’euros, dont 79 millions d'euros au titre des compétences transférées en 2010.

II.– LES AJUSTEMENTS DU MONTANT DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS

Le I du présent article fixe le niveau définitif des fractions de tarifs et de ses pourcentages par département pour l’année 2010 au titre de la compensation des transferts de compétences effectivement réalisés entre 2007 et 2009 (A).

Le II tend également à procéder à plusieurs corrections non pérennes sur le montant perçu en 2010 par les départements (B).

A.– LA RÉVISION DU MONTANT PRÉVISIONNEL DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Plusieurs ajustements doivent être réalisés sur le droit à compensation des départements au titre des compétences transférées en 2010 pour un montant total de 1 850 025 euros.

L’objet, le montant et les justifications des ajustements pérennes portant sur des transferts intervenus au 1^er janvier 2009 et des rectifications pérennes portant sur des transferts ayant pris effet au 1^er janvier 2007 ou au 1^er janvier 2008 sont précisés dans le tableau ci-après.


AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DES SERVICES DU MINISTÈRE DE LA SANTÉ
				(en euros)
Année de rattachement de la compensation	Objet de la compensation	LFI 2010	LFR 2010	Justifications
Année 2010	Ajustement de la compensation des optants de la deuxième campagne	159 193	37 130	Ajustement résultant du transfert d’une ETP supplémentaire pour le service de lutte anti-vectorielle
Année 2010	Postes constatés vacants en 2010 participant à l’exercice de la compétence en matière de RMI		39 318	Prise en charge par les départements de 5 postes constatés vacants en 2010


AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DES SERVICES DE L’ÉQUIPEMENT TRANSFÉRÉS EN 2007 (services des RD, des RNIL et des FSL)
				(en euros)
Année de rattachement de la compensation	Objet de la compensation	LFI 2009	PLF 2010	Justifications
Année 2010	Ajustement de la compensation des personnels ayant opté au cours de la 3^ème vague de droits d’option	59 145 365	– 1 809 207	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact d’optants
Année 2009	Ajustement de la compensation des personnels ayant opté au cours de la 2^ème campagne de droits d’option	101 591 104	– 78 789	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact d’optants
Année 2009	Ajustement de la compensation des postes constatés vacants en 2009	5 136 894	3 193 053	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact de postes vacants
Année 2008	Ajustement de la compensation des postes constatés vacants en 2008	20 510 443	215 018	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact de postes vacants


AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DES SERVICES DE L’ÉQUIPEMENT TRANSFÉRÉS EN 2008 (services des RD de Seine-Saint-Denis, des RNIL et des voies d’eau)
				(en euros)
Année de rattachement de la compensation	Objet de la compensation	LFI 2009	PLF 2010	Justifications
Année 2010	Ajustement de la compensation des personnels ayant opté au cours de la 2^ème vague de droits d’option	430 260	97 327	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact d’optants
Année 2009	Ajustement de la compensation des postes constatés vacants en 2009	98 607	29 580	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact de postes vacants


AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DES SERVICES DE L’ÉQUIPEMENT TRANSFÉRÉS EN 2008 (services des RNIL et des voies d’eau)
				(en euros)
Année de rattachement de la compensation	Objet de la compensation	LFI 2009	PLF 2010	Justifications
Année 2010	Ajustement de la compensation des personnels ayant opté au cours de la 1^ère vague de droits d’option	1 016 090	26 595	Ajustement du droit à compensation au regard du nombre exact d’optants

B.– LES CORRECTIONS NON PÉRENNES DES ÉVALUATIONS DE LA COMPENSATION PAR L’ÉTAT POUR 2010

En complément des ajustements pérennes présentés ci-dessus, le II du présent article opère certains ajustements non pérennes liés à une réévaluation du montant de certaines charges transférées aux départements dans le cadre de la loi du 13 août 2004 précitée.

Le transfert aux collectivités territoriales des services et des agents du ministère de l’équipement, devenu le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEDDM), exerçant des missions relevant de compétences transférées par la loi du 13 août 2004 est un processus d’ores et déjà bien avancé.

Le II du présent article procède à divers ajustements non pérennes du droit à compensation des départements en 2010 pour un montant total de 837 358 euros, soit 983 592 euros à verser et 146 234 euros venant en diminution de la fraction de TIPP du département. La direction générale des collectivités locales a précisé qu’elle ne disposait pas encore de la valorisation en terme d’équivalent temps plein (ETP) de ces ajustements.

(en euros)

Ajustement en PLFR 2010 du droit à compensation	Départements concernés	Montant total de l’ajustement	Source II
Compensation du transfert au 1^er janvier 2009 des personnels titulaires qui participent à l’exercice des compétences transférées dans le domaine des routes départementales	Alpes-de-Haute-Provence, Deux-Sèvres	– 78 789	1°
Compensation prorata temporis des postes d’agents devenus vacants en 2008 après le transfert de services pour les RD	Charente, Charente-Maritime, Eure, Hérault, Nièvre, Seine-Maritime, Tarn, La Réunion	+ 214 291	2°
Correction de la compensation Prorata temporis des postes d’agents devenus vacants en 2008 avant le transfert de service pour les RD	Hérault, Vienne	– 38 477	3°
Compensation prorata temporis des postes d’agents devenus vacants en 2009 après le transfert de services pour les RD	Aisne, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Ardennes, Aveyron, Calvados, Cantal, Corrèze, Creuse, Dordogne, Doubs, Eure-et-Loir, Finistère, Hérault, Indre, Jura, Loir-et-Cher, Haute-Loire, Lot-et-Garonne, Lozère, Manche, Haute-Marne, Meurthe-et-Moselle, Moselle, Nord, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Hautes-Pyrénées, Bas-Rhin, Haute-Saône, Sarthe, Savoie, Seine-Maritime, Seine-et-Marne, Yvelines, Deux-Sèvres, Somme, Tarn, Tarn-et-Garonne, Var, Vendée, Vienne, Yonne, Essonne, Val-de-Marne, Val d’Oise, Guadeloupe	+ 611 560	4°
Compensation prorata temporis des postes d’agents devenus vacants en 2009 après le transfert de services pour les RD	Meuse, Haut-Rhin	– 22 510	5°
Compensation prorata temporis des postes d’agents devenus vacants en 2008 après le transfert de services pour les RNIL	Hérault, Maine-et-Loire