N° 3332

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 avril 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3235), APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région,

PAR M. Dominique PERBEN,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.– LA CONFORMITÉ À LA CONSTITUTION DE LA CRÉATION DU CONSEILLER TERRITORIAL 6

II.– LA CENSURE DU TABLEAU DE RÉPARTITION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX 6

III.– LES AJUSTEMENTS LIMITÉS PROPOSÉS DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI 10

A.– DES MODIFICATIONS TIRANT LES CONSÉQUENCES DES EXIGENCES DE LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE 10

B.– LE CAS PARTICULIER DE LA GUADELOUPE 12

DISCUSSION GÉNÉRALE 17

EXAMEN DES ARTICLES 21

Article 1^er (art. 6 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) : Répartition du nombre de conseillers territoriaux par région et département 21

Article 2 (annexe à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) : Tableau de répartition des conseillers territoriaux par région et département 21

TABLEAU COMPARATIF 23

ANNEXE AU PROJET DE LOI 24

MESDAMES, MESSIEURS,

Le 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a conclu à la conformité à la Constitution de la quasi-totalité de la loi de réforme des collectivités territoriales (décision n° 2010-618 DC).

La seule censure prononcée par le juge constitutionnel a porté sur la répartition du nombre de conseillers territoriaux par région et par département. Dans six départements, le Conseil constitutionnel a jugé que le principe d’égalité devant le suffrage avait été méconnu, ce qui a entraîné la censure de l’ensemble du tableau de répartition des conseillers territoriaux.

Sous réserve d’une légère augmentation du nombre des conseillers territoriaux en Guadeloupe, le présent projet de loi vise uniquement à procéder aux ajustements rendus nécessaires par la décision du Conseil constitutionnel du 9 décembre dernier.

Dans le nouveau tableau des effectifs par région et par département, le nombre total de conseillers territoriaux s’établirait à 3 496, au lieu de 3 493 dans la loi de réforme des collectivités territoriales.

I.– LA CONFORMITÉ À LA CONSTITUTION DE LA CRÉATION
DU CONSEILLER TERRITORIAL

La création du conseiller territorial est l’une des grandes innovations de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (n° 2010-1563). À compter de 2014, ce nouvel élu local – désigné pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours – sera appelé à siéger tant au conseil général qu’au conseil régional.

Dans son principe, la création du conseiller territorial avait fait l’objet de critiques, notamment du point de vue de sa constitutionnalité. Dans sa décision précitée du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a néanmoins rejeté tous les griefs qui prétendaient remettre en cause l’existence même du conseiller territorial.

Ainsi, le Conseil a considéré que cette réforme ne portait pas atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, dès lors que ce principe « n’interdit pas que les élus désignés lors d’un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales ». Elle ne crée pas non plus de tutelle de la région sur le département, faute de conférer à la région « le pouvoir de substituer ses décisions à celles du département ou de s’opposer à ces dernières ni celui de contrôler l’exercice de ses compétences ».

S’agissant des conditions de désignation des conseillers territoriaux, le Conseil constitutionnel a souligné que « la liberté du scrutin n’interdit pas au législateur de confier à un élu le soin d’exercer son mandat dans deux assemblées territoriales différentes » et que le mode de scrutin retenu ne porte, en lui-même, aucune atteinte à l’objectif d’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.

En revanche, le Conseil constitutionnel a censuré le tableau annexé à la loi, prévu à son article 6, fixant la répartition par région et par département du nombre de conseillers territoriaux.

II.– LA CENSURE DU TABLEAU DE RÉPARTITION
DES CONSEILLERS TERRITORIAUX

Initialement, la répartition des conseillers territoriaux par région et par département devait être effectuée par ordonnance ⁽¹⁾, à l’issue de l’adoption de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Toutefois, examinant en première lecture le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, l’Assemblée nationale a adopté en mai 2010 un amendement du Gouvernement fixant cette répartition. Le tableau ainsi annexé a ensuite connu plusieurs modifications en deuxième lecture et en commission mixte paritaire.

La répartition du nombre de conseillers territoriaux a été déterminée en fonction de plusieurs principes directeurs, dont il faut se féliciter qu’ils n’aient pas été remis en cause par le Conseil constitutionnel.

Ces principes sont les suivants :

– dans chaque région, une baisse significative du nombre total de conseillers territoriaux par rapport au nombre actuel de conseillers généraux et de conseillers régionaux ;

– un maximum de 310 conseillers territoriaux par région, correspondant approximativement à une augmentation de moitié par rapport au conseil régional actuellement le plus nombreux ⁽²⁾ ;

– dans chaque région, des effectifs de conseillers territoriaux par département ne pouvant conduire à ce qu’un département plus peuplé dispose d’un nombre de sièges inférieur ou égal au nombre de sièges d’un département moins peuplé ;

– dans le département le moins peuplé de chaque région, une diminution du nombre de conseillers généraux limitée, autant que possible, au quart de l’effectif actuel, de façon à permettre une fusion deux par deux des cantons concernés, situés le plus souvent en zone rurale ;

– un plancher de quinze conseillers territoriaux par département (correspondant aux effectifs du conseil général du Territoire-de-Belfort, qui est aujourd’hui celui comptant le moins d’élus) ;

– une représentation moyenne des habitants par les conseillers territoriaux du département ne s’écartant pas de plus ou moins 20 % par rapport à la représentation moyenne des habitants par les conseillers territoriaux de la région. En d’autres termes, afin de respecter au mieux l’égalité des citoyens devant le suffrage, le ratio entre la population départementale et le nombre de conseillers territoriaux du département doit être compris dans un « tunnel » de plus ou moins 20 % par rapport au ratio entre la population régionale et le nombre total de conseillers territoriaux de la région ;

– dans chaque département, un nombre impair de conseillers territoriaux, afin notamment d’éviter notamment que la présidence du conseil général ne soit obtenue au bénéfice de l’âge.

À l’issue de la mise en œuvre de ces différents principes directeurs, le tableau adopté en décembre 2010 comportait 3 496 conseillers territoriaux, à comparer à un total de 5 657 conseillers régionaux et généraux ⁽³⁾, soit une diminution de 38,2 %.

Le Conseil constitutionnel a, dans l’ensemble, validé la démarche suivie par le législateur. Il a notamment admis la constitutionnalité du nombre minimal de quinze conseillers par département : « en fixant ce seuil, le législateur a estimé qu’il constituait un minimum pour assurer le fonctionnement normal d’une assemblée délibérante locale ; (...) l’objectif ainsi poursuivi tend à assurer la mise en œuvre du troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution ; (...) la fixation de ce seuil n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ».

Le juge constitutionnel a également rappelé que « l’organe délibérant d’un département ou d’une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l’égalité devant le suffrage ; (...) s’il ne s’ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ».

En l’espèce, le Conseil constitutionnel a jugé que le rapport entre le nombre de conseillers territoriaux d’un département et la population de celui-ci s’écartait de la moyenne régionale dans une mesure « manifestement disproportionnée » dans six départements :

– le département de la Meuse qui, avec 19 conseillers territoriaux, excédait de 41,5 % la moyenne régionale de la Lorraine ;

– le département du Cantal qui, avec 21 conseillers territoriaux, excédait de 22,6 % la moyenne régionale de l’Auvergne ;

– le département de l’Aude qui, avec 27 conseillers territoriaux, excédait de 21,6 % la moyenne régionale du Languedoc-Roussillon ⁽⁴⁾ ;

– le département de la Haute-Garonne qui, avec 89 conseillers territoriaux, était inférieur de 20,2 % à la moyenne régionale de Midi-Pyrénées ;

– le département de la Mayenne qui, avec 19 conseillers territoriaux, excédait de 20,5 % la moyenne régionale des Pays-de-la-Loire ;

– le département de la Savoie qui, avec 25 conseillers territoriaux, excédait de 20,3 % la moyenne régionale de Rhône-Alpes.

En conséquence, l’article 6 de la loi de réforme des collectivités territoriales, ainsi que le tableau annexé à cette loi, qui formaient des dispositions inséparables, ont été déclarés contraires à la Constitution.

Le principe d’égalité devant le suffrage n’a donc été méconnu que dans les six départements précités, dans lesquels le législateur s’était écarté des principes directeurs qu’il s’était lui-même assigné. Ce sont d’ailleurs les modifications apportées au tableau postérieurement à la première lecture à l’Assemblée nationale qui ont contribué à l’accroissement des écarts entre les départements d’une même région, conduisant parfois à excéder l’écart maximal de plus ou moins 20 % par rapport à la représentation moyenne régionale des habitants par conseiller territorial. Outre les choix particuliers opérés dans telle ou telle région, l’objectif d’un nombre impair de conseillers territoriaux par département, poursuivi par le Sénat à partir de la deuxième lecture, a rendu plus difficile – et parfois impossible – le respect de cet écart maximal.

Pour apprécier la constitutionnalité des effectifs de conseillers territoriaux par département, le Conseil constitutionnel s’est donc approprié la limite que s’était fixée le législateur d’un écart maximal de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne régionale, de manière similaire à la limite retenue en 1986 et 2009 pour délimiter les circonscriptions électorales servant à la désignation des députés ⁽⁵⁾. Comme l’a souligné le professeur Michel Verpeaux, commentant la décision du 9 décembre 2010, « cette jurisprudence considère que le principe de l’égalité démographique doit primer sur d’autres considérations et le Conseil constitutionnel en fait application, pour la première fois, aux élections locales autres que celles relatives à un territoire d’outre-mer » ⁽⁶⁾.

Techniquement, le Conseil constitutionnel a précisé qu’il lui revenait « de procéder à l’examen des écarts de représentation au sein d’une même région sans prendre en compte les départements dans lesquels le nombre de conseillers territoriaux a été fixé, en raison de leur faible population, en application » du seuil de quinze conseillers territoriaux par département. Les ratios de représentation ont donc été calculés, dans les régions concernées, en excluant la population des départements bénéficiaires du plancher de quinze élus. C’est par exemple ce qui explique la censure des effectifs dans l’Aude en Languedoc-Roussillon ⁽⁷⁾ et la conformité à la Constitution des effectifs dans les Bouches-du-Rhône en Provence-Alpes-Côte-d’Azur ⁽⁸⁾.

Le Conseil constitutionnel a revanche confirmé que ni la Guyane, ni la Martinique n’avaient à figurer dans le tableau fixant la répartition des conseillers territoriaux. À la suite de la consultation des électeurs du 24 janvier 2010, ces deux départements et régions d’outre-mer ont vocation à devenir des collectivités uniques exerçant les compétences dévolues au département et à la région, tout en demeurant régies par l’article 73 de la Constitution. Dans ces conditions, « le législateur a pu s’abstenir de fixer le nombre de conseillers territoriaux en Guyane et en Martinique sans méconnaître ni le principe d’identité législative mentionné au premier alinéa de l’article 73 de la Constitution ni le principe d’égalité entre collectivités territoriales ». Le Conseil constitutionnel a cependant indiqué qu’il « appartiendra [au législateur] d’ici 2014 soit d’instituer ces collectivités uniques, soit de fixer le nombre des élus territoriaux siégeant dans les conseils généraux et régionaux de ces départements et régions d’outre-mer ». La première solution ayant été retenue, un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire relatifs aux collectivités de Guyane et de Martinique ont été déposés au Sénat le 26 janvier 2011. L’article 6 du projet de loi ordinaire tend à fixer le nombre de membres des futures assemblées de Guyane et de Martinique ⁽⁹⁾.

III.– LES AJUSTEMENTS LIMITÉS PROPOSÉS DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI

À l’exception du cas de la Guadeloupe, les seules modifications proposées dans le présent projet par rapport au tableau de la loi de réforme des collectivités territoriales visent à répondre à la situation des six départements ayant motivé la censure du Conseil constitutionnel le 9 décembre 2010.

A.– DES MODIFICATIONS TIRANT LES CONSÉQUENCES DES EXIGENCES DE LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE

À titre liminaire, il convient de signaler que les données démographiques retenues pour l’ajustement du tableau de répartition des conseillers territoriaux sont celles de la population municipale par région et par département au 1^er janvier 2008, authentifiées par le décret n° 2010-1723 du 30 décembre  2010. Ces nouvelles données démographiques ne remettent pas en cause la répartition des conseillers territoriaux dans les départements qui n’avaient pas fait l’objet de censure du Conseil constitutionnel ⁽¹⁰⁾. La seule exception concerne l’Ardèche, qui avec 19 conseillers territoriaux, excédait de 19,99 % la moyenne régionale de Rhône-Alpes avec les données démographiques prises en compte dans la loi de réforme des collectivités territoriales, alors qu’elle l’excéderait de 20,15 % avec les données les plus récentes. Mais comme le souligne l’étude d’impact jointe au présent projet, « il s’agit en tout état de cause d’une région pour laquelle le tableau doit être corrigé du fait de l’écart constaté pour la Savoie ».

Le nouveau tableau annexé au présent projet de loi modifie la répartition du nombre de conseillers territoriaux dans les six régions ayant motivé la censure du Conseil constitutionnel le 9 décembre 2010. Pour l’élaborer, le Gouvernement a reconduit les principes directeurs précités, à l’exception de l’objectif d’un nombre impair de conseillers territoriaux par département. Une telle exigence empêcherait en effet un « réglage fin » des effectifs, en obligeant à augmenter ou à diminuer de deux sièges les différents conseils généraux concernés.

● Dans quatre régions, les modifications proposées dans le nouveau tableau ne concernent qu’un département et sont limitées à un seul siège, ce qui suffit à ramener les écarts à la moyenne régionale à un niveau compris entre plus ou moins 20 % :

– dans la région Auvergne, les sièges attribués au département du Cantal passent de 21 sièges dans le tableau censuré par le Conseil constitutionnel à 20 sièges dans le tableau annexé au présent projet de loi. L’écart à la moyenne régionale est ainsi ramené de 22,9 % à 19,6 % ⁽¹¹⁾ ;

– dans la région Languedoc-Roussillon, les sièges attribués au département de l’Aude passent de 27 à 26 sièges. L’écart à la moyenne régionale est ainsi ramené de 21,5 % à 19 %  ;

– dans la région Midi-Pyrénées, les sièges attribués au département de la Haute-Garonne passent de 89 à 90 sièges. L’écart à la moyenne régionale est ainsi ramené de – 20,5 % à – 19,6 % ;

– dans la région Pays-de-la-Loire, les sièges attribués au département de la Mayenne passent de 19 à 18 sièges. L’écart à la moyenne régionale est ainsi ramené de 20,5 % à 16,6 %.

● Dans la région Lorraine, les modifications proposées concernent trois départements.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel relative à la Meuse, les sièges attribués à ce département passent de 19 dans le tableau censuré à 15 dans le nouveau tableau. La Meuse rejoint ainsi les départements bénéficiaires du seuil minimal de 15 conseillers territoriaux ⁽¹²⁾.

Au niveau régional, cette réduction du nombre total de sièges a pour effet de porter à plus de 20 % de la moyenne régionale le ratio d’habitants par conseillers territoriaux dans le département des Vosges. Revenir dans la fourchette de plus ou moins 20 % sans modifier les effectifs des autres départements supposerait d’y faire passer le nombre de conseillers territoriaux de 27 à 24. Afin de limiter la diminution, le tableau proposé s’en tient à une réduction de deux sièges dans les Vosges (25 sièges au lieu de 27) et, corrélativement, à une augmentation de deux sièges dans le département de la Moselle (53 sièges au lieu de 51). Cette dernière solution a été préférée à une augmentation d’un siège dans chacun des départements de la Moselle et de la Meurthe-et-Moselle, car elle permet de rapprocher de manière identique ces deux départements de la moyenne régionale ⁽¹³⁾.

Au total, le nombre de conseillers territoriaux dans la région Lorraine passerait donc de 134 dans le tableau adopté en décembre 2010 à 130 dans le présent projet de loi.

● Enfin, dans la région Rhône-Alpes, les modifications proposées portent sur trois départements.

Celles-ci visent à la fois :

– à mettre fin à l’inconstitutionnalité constatée à propos de la Savoie. Les sièges attribués à ce département passent ainsi de 25 dans le tableau censuré à 24 dans le nouveau tableau. L’écart à la moyenne régionale est ainsi ramené de 20,3 % à 16,7 % ⁽¹⁴⁾ ;

– à tenir compte dans l’Ardèche des dernières données démographiques précédemment évoquées. Le Gouvernement propose de ne pas réduire davantage les effectifs de ce département, compte tenu de la forte diminution qu’il déjà par rapport au nombre actuel d’élus (19 conseillers territoriaux au lieu de 33 conseillers généraux). La solution retenue consiste dès lors à augmenter les effectifs d’autres départements de la région, en majorant d’un siège les conseils généraux des deux départements subissant la baisse la plus forte de leurs effectifs ⁽¹⁵⁾ : les effectifs de l’Ain passent ainsi de 33 à 34 sièges et ceux de la Drôme passent de 27 à 28 sièges.

Au total, le nombre de conseillers territoriaux dans la région Rhône-Alpes passerait donc de 298 dans le tableau adopté en décembre 2010 à 299 dans le présent projet de loi.

B.– LE CAS PARTICULIER DE LA GUADELOUPE

La seule modification du tableau ne répondant pas à une censure du Conseil constitutionnel concerne la Guadeloupe. Le nombre des conseillers territoriaux y serait porté à 45, au lieu de 43 dans le tableau adopté en décembre dernier. La Guadeloupe compte aujourd’hui 41 conseillers régionaux et 40 conseillers généraux.

Le 28 décembre dernier, le Congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe s’est prononcé en faveur d’une adaptation spécifique à cette île de la loi de réforme des collectivités territoriales ⁽¹⁶⁾, demandant en particulier de fixer le nombre de conseillers territoriaux à 65 membres. Le 14 février 2011, le Président de la République a « demandé aux ministres de s’assurer que le nombre de conseillers territoriaux actuellement retenu reflétait bien la réalité démographique de la Guadeloupe. Il a en revanche fermement exclu la possibilité d’une hausse significative du nombre des élus locaux » ⁽¹⁷⁾.

Avec deux membres supplémentaires, le présent projet propose donc une augmentation limitée. Selon le Gouvernement, il s’agit notamment de tenir compte du fait que la Guadeloupe, région monodépartementale, est un archipel constitué de plusieurs îles et de permettre la représentation d’un plus grand nombre de communes au sein du conseil général. Avec 45 conseillers territoriaux, le ratio entre le nombre d’habitants et les élus locaux de la Guadeloupe serait légèrement inférieur à 9 000, à comparer à plus de 18 000 au plan national.

Le tableau présenté ci-après récapitule l’ensemble des modifications apportées par le présent projet de loi à la répartition des conseillers territoriaux adoptée l’année dernière dans la loi de réforme des collectivités territoriales.

COMPARAISON ENTRE LE TABLEAU CENSURÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
ET LE TABLEAU PROPOSÉ DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI ⁽¹⁸⁾

Nombre de conseillers territoriaux par région			Nombre de conseillers territoriaux par département
Région	Ancien tableau	Nouveau tableau	Département	Ancien tableau	Nouveau tableau
Alsace	74	74	Bas-Rhin	43	43
			Haut-Rhin	31	31
Aquitaine	211	211	Gironde	79	79
			Pyrénées-Atlantiques	45	45
			Dordogne	33	33
			Landes	27	27
			Lot-et-Garonne	27	27
Auvergne	146	145	Puy-de-Dôme	63	63
			Allier	35	35
			Haute-Loire	27	27
			Cantal	21	20
Bourgogne	134	134	Saône-et-Loire	43	43
			Côte d’Or	41	41
			Yonne	29	29
			Nièvre	21	21
Bretagne	190	190	Ille-et-Vilaine	57	57
			Finistère	55	55
			Morbihan	43	43
			Côtes-d'Armor	35	35
Centre	172	172	Loiret	39	39
			Indre-et-Loire	35	35
			Eure-et-Loir	29	29
			Loir-et-Cher	25	25
			Cher	25	25
			Indre	19	19
Champagne-Ardenne	138	138	Marne	49	49
			Aube	33	33
			Ardennes	33	33
			Haute-Marne	23	23
Franche-Comté	104	104	Doubs	39	39
			Jura	27	27
			Haute-Saône	23	23
			Territoire de Belfort	15	15
Languedoc-Roussillon	167	166	Hérault	55	55
			Gard	39	39
			Pyrénées-Orientales	31	31
			Aude	27	26
			Lozère	15	15
Limousin	91	91	Haute-Vienne	43	43
			Corrèze	29	29
			Creuse	19	19
Lorraine	134	130	Moselle	51	53
			Meurthe-et-Moselle	37	37
			Vosges	27	25
			Meuse	19	15
Midi-Pyrénées	250	251	Haute-Garonne	89	90
			Tarn	33	33
			Aveyron	29	29
			Tarn-et-Garonne	23	23
			Hautes-Pyrénées	23	23
			Gers	19	19
			Lot	19	19
			Ariège	15	15
Basse-Normandie	117	117	Calvados	49	49
			Manche	39	39
			Orne	29	29
Haute-Normandie	98	98	Seine-Maritime	63	63
			Eure	35	35
Nord-Pas-de-Calais	138	138	Nord	81	81
			Pas-de-Calais	57	57
Pays-de-la-Loire	175	174	Loire-Atlantique	53	53
			Maine-et-Loire	39	39
			Vendée	33	33
			Sarthe	31	31
			Mayenne	19	18
Picardie	109	109	Oise	39	39
			Somme	37	37
			Aisne	33	33

Nombre de conseillers territoriaux par région			Nombre de conseillers territoriaux par département
Région	Ancien tableau	Nouveau tableau	Département	Ancien tableau	Nouveau tableau
Poitou-Charentes	124	124	Charente-Maritime	41	41
			Vienne	31	31
			Deux-Sèvres	27	27
			Charente	25	25
Provence-Alpes-Côte-d’Azur	226	226	Bouches-du-Rhône	75	75
			Alpes-Maritimes	49	49
			Var	45	45
			Vaucluse	27	27
			Alpes-de-Haute-Provence	15	15
			Hautes-Alpes	15	15
Rhône-Alpes	298	299	Rhône	69	69
			Isère	49	49
			Loire	39	39
			Haute-Savoie	37	37
			Ain	33	34
			Drôme	27	28
			Savoie	25	24
			Ardèche	19	19
Île-de-France	308	308	Paris	55	55
			Hauts-de-Seine	41	41
			Seine-Saint-Denis	39	39
			Yvelines	37	37
			Val-de-Marne	35	35
			Seine-et-Marne	35	35
			Essonne	33	33
			Val-d'Oise	33	33
Guadeloupe	43	45	Guadeloupe	43	45
La Réunion	49	49	La Réunion	49	49
TOTAL	3 496	3 493	TOTAL	3 496	3 493

*

* *

La Commission examine, au cours de sa réunion du mercredi 13 avril 2011, le projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale s’engage.

M. Bernard Derosier. La présence du Gouvernement nous permettra peut-être d’en savoir un peu plus sur les raisons pour lesquelles il nous soumet ce projet de loi. Y avait-il vraiment urgence à établir le tableau fixant le nombre de conseillers territoriaux par région et par département, alors que deux projets de loi visant notamment à fixer les modalités d’élection de ces fameux conseillers territoriaux sont sur le bureau du Sénat ? N’aurait-on pas pu, à l’occasion de l’examen de ces textes, y annexer le tableau ?

Je rappelle que le tableau initial nous avait été « présenté » à 2 heures du matin, par amendement gouvernemental, alors que la commission des lois n’avait pas pu l’examiner. Fort heureusement, cette volonté du Gouvernement de passer en force a débouché sur la décision d’annulation prise par le Conseil constitutionnel.

Certes le Conseil n’a pas retenu l’ensemble des arguments que notre groupe avait formulés à l’appui de son recours, mais on ne saurait dire qu’il a eu raison : sa composition même le rend suspect quant à son objectivité politique ! Néanmoins, il a bien voulu reconnaître le bien-fondé de nos griefs à l’égard de ce tableau, qui contrevenait au principe d’égalité devant le suffrage.

L’urgence prétendue de ce projet de loi est d’autant plus insensée que, si la loi de réforme des collectivités territoriales, publiée le 16 décembre dernier, entre déjà en application dans son volet consacré à la coopération intercommunale, l’entrée en application des autres dispositions est renvoyée à 2014 et 2015. Ce tableau ne peut pas être déconnecté de l’ensemble de la réforme, à laquelle nous continuerons de nous opposer.

M. Bernard Roman. Il n’est jamais trop tard pour se repentir. J’invite mes collègues de la majorité à revenir à plus de raison. Réunis hier pour se répartir les représentations dans les 600 organismes départementaux dans lesquels ils siègent de droit, les 79 conseillers généraux du département du Nord ont pu constater l’absurdité du système du conseiller territorial : il serait matériellement impossible pour eux d’assumer en outre l’emploi du temps d’un conseiller régional. En éloignant l’élu du citoyen, ce dispositif va à l’encontre de l’esprit même de la décentralisation.

Le Président de la République avait justifié cette réforme avant tout par la volonté de réaliser des économies. Or selon l’étude d’impact, elles s’élèveront à une trentaine de millions d’euros pour l’ensemble des départements et des régions français, soit juste un peu plus que le budget de fonctionnement de l’Élysée, ou encore le montant du chèque annuel signé par le Trésor public en faveur de Mme Bettencourt.

M. René Dosière. Monsieur le ministre, permettez-moi de vous interroger sur trois points.

Une des conséquences pratiques de la réforme étant l’augmentation sensible du nombre de membres des conseils régionaux, les régions vont devoir agrandir leur hémicycle et leurs salles de réunion. Comment pourront-elles faire face à ces nouveaux frais, alors même qu’elles ont été privées de tout pouvoir fiscal ?

Dans le rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts, rendu avant le vote de la réforme, le vice-président du Conseil d’État évoque le risque de conflit d’intérêts en cas de cumul d’une fonction ministérielle et d’un mandat local. Ce risque n’existe-t-il pas aussi pour les conseillers territoriaux, entre leurs attributions départementales et leurs attributions régionales, les intérêts de la région n’étant pas nécessairement ceux du département ?

Enfin, les conseillers territoriaux étant appelés à participer à une multitude de conseils d’administration, l’un de vos prédécesseurs avait indiqué devant nos collègues sénateurs que l’on pourrait faire davantage appel aux suppléants et que, dans ce cas, ceux-ci seraient indemnisés. Qu’en est-il ? Prenez-vous l’engagement que les suppléants des conseillers territoriaux ne seront en aucun cas indemnisés, ou laisserez-vous dériver les coûts ?

M. Abdoulatifou Aly. Je m’étonne que Mayotte continue à avoir un régime différent de tous les autres départements, alors que son entrée dans le système départemental devrait entraîner l’application du droit commun. La détermination du nombre de ses élus territoriaux relèverait de la loi organique du 7 décembre 2010, alors qu’ici nous discutons d’une loi simple. C’est la poursuite d’un traitement différencié, que la population de Mayotte réprouve.

Par ailleurs, comment expliquez-vous que nous soyons passés de 26 conseillers, figurant dans le tableau présenté par le Gouvernement lors du débat parlementaire de décembre 2010, à 23 conseillers, alors même que le dernier recensement de la population dans l’île remonte à 1997 ?

M. le rapporteur. Monsieur Roman, la réduction du nombre d’élus devrait permettre d’économiser environ 45 millions en termes d’indemnités ; l’objectif de la réforme est aussi de faire des économies structurelles, en particulier sur les sujets pour lesquelles les collectivités sont en concurrence.

Monsieur Aly, Mayotte a fait l’objet d’une loi organique liée à sa réforme statutaire. À l’avenir, il faudra examiner comment inclure Mayotte dans le champ d’application des textes relatifs aux collectivités territoriales.

M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Ce texte ne fait qu’opérer les ajustements rendus nécessaires par la décision du Conseil constitutionnel : il modifie les chiffres du tableau pour se conformer à sa décision, rien de plus.

La mise en cause de la plus haute juridiction de notre pays à laquelle vous vous êtes livré, monsieur Derosier, est de votre responsabilité. En ce qui me concerne, elle ne m’est jamais venue à l’esprit. Les membres du Conseil constitutionnel sont certes nommés par des autorités politiques, mais lorsqu’ils prennent leurs fonctions, ils ne sont plus les représentants d’un parti.

Le projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale est en effet sur le bureau du Sénat. Il sera, je l’espère, examiné avant l’été, car il traite de sujets importants. Il a notamment pour objet de fixer le seuil à partir duquel le conseil municipal est désigné au scrutin de liste. Une autre question à trancher est la prise en compte de l’intercommunalité dans le cumul des mandats. Si nous n’attendons pas l’examen de ce projet de loi pour ajuster le nombre des conseillers territoriaux, c’est parce qu’il ne s’agit ici que de compléter la loi du 16 décembre 2010 par le tableau qui lui manque.

M. Dosière a évoqué les recettes fiscales des conseils régionaux. Pour ce qui est des conseils généraux, des mesures d’accompagnement ont été apportées, notamment par le système de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) – qui ont augmenté de 35 % en moyenne en 2010, avec des différences très sensibles d’un département à l’autre ; avec la péréquation mise en place par la loi de finances pour 2011, aucun département ne connaît d’augmentation inférieure à 20 %. Quant aux régions, mon objectif pour cette année est de leur permettre de retrouver des marges de manœuvre, en particulier grâce à des recettes fiscales. Dans la mesure où les transports ferroviaires contribuent au même titre que les transports urbains à faciliter l’accès des salariés aux entreprises, je pense tout particulièrement au versement transports. Cette piste, qui a été proposée par le président de l’Association des régions de France (ARF), mérite d’être explorée malgré les réticences de certains ministères, dont Bercy. Sachez que je m’y emploierai.

En ce qui concerne les conflits que pourrait connaître un conseiller territorial siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional, je vous renvoie à la situation des parlementaires qui sont aussi conseillers généraux, conseillers régionaux, maires ou conseillers municipaux : cela ne me paraît pas poser de problème. Les conflits d’intérêts qu’il faut veiller à prévenir sont avant tout ceux qui opposent le public et le privé.

J’en viens à Mayotte. La différence de traitement dénoncée par M. Aly s’explique par le fait qu’au moment de la discussion, Mayotte n’était pas encore un département à part entière. Mais les principes retenus sont les mêmes que pour les autres départements ; cela conduit à faire passer le nombre de conseillers de 19 à 23.

Je le répète, ce projet de loi se limite strictement à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel.

La Commission en vient à l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

(art. 6 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010)

Répartition du nombre de conseillers territoriaux par région et département

Cet article vise à fixer le nombre de conseillers territoriaux par région et par département.

Formellement, il tend à rétablir un article 6 dans la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, après que l’article 6 figurant initialement dans cette loi a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010.

Le nouvel article 6 renverrait à un tableau, prévu à l’article 2 du présent projet, qui serait annexé à la loi du 16 décembre 2010.

*

* *

La Commission adopte l’article 1^er sans modification.

Article 2

(annexe à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010)

Tableau de répartition des conseillers territoriaux par région et département

Cet article tend à annexer à la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales le tableau annexé au présent projet de loi, qui détermine la répartition par région et par département des conseillers territoriaux.

Les changements par rapport au tableau adopté par les deux assemblées en décembre 2010 et censuré par le Conseil constitutionnel sont analysés dans l’exposé général du présent rapport.

*

* *

La Commission adopte l’article 2 sans modification.

Elle adopte ensuite l’ensemble du projet de loi sans modification.

TABLEAU COMPARATIF

___

Texte du projet de loi ___	Texte adopté par la Commission ___
Projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région	Projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région
Article 1^er	Article 1^er
Il est inséré après l’article 5 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales un article 6 ainsi rédigé :	(Sans modification)
« Art. 6. – Le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région est fixé par le tableau annexé à la présente loi. »
Article 2	Article 2
L’annexe à la présente loi est annexée à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.	(Sans modification)

ANNEXE AU PROJET DE LOI

___

Région	Conseil régional		Département	Nombre de conseillers territoriaux
	Texte du projet de loi	Texte adopté par la Commission		Texte du projet de loi	Texte adopté par la Commission
Alsace	74	(Sans modification)	Bas-Rhin	43	(Sans modification)
			Haut-Rhin	31	(Sans modification)
Aquitaine	211	(Sans modification)	Dordogne	33	(Sans modification)
			Gironde	79	(Sans modification)
			Landes	27	(Sans modification)
			Lot-et-Garonne	27	(Sans modification)
			Pyrénées-Atlantiques	45	(Sans modification)
Auvergne	145	(Sans modification)	Allier	35	(Sans modification)
			Cantal	20	(Sans modification)
			Haute-Loire	27	(Sans modification)
			Puy-de-Dôme	63	(Sans modification)
Bourgogne	134	(Sans modification)	Côte d’Or	41	(Sans modification)
			Nièvre	21	(Sans modification)
			Saône-et-Loire	43	(Sans modification)
			Yonne	29	(Sans modification)
Bretagne	190	(Sans modification)	Côtes-d’Armor	35	(Sans modification)
			Finistère	55	(Sans modification)
			Ille-et-Vilaine	57	(Sans modification)
			Morbihan	43	(Sans modification)
Centre	172	(Sans modification)	Cher	25	(Sans modification)
			Eure-et-Loir	29	(Sans modification)
			Indre	19	(Sans modification)
			Indre-et-Loire	35	(Sans modification)
			Loir-et-Cher	25	(Sans modification)
			Loiret	39	(Sans modification)
Champagne-Ardenne	138	(Sans modification)	Ardennes	33	(Sans modification)
			Aube	33	(Sans modification)
			Marne	49	(Sans modification)
			Haute-Marne	23	(Sans modification)
Franche-Comté	104	(Sans modification)	Doubs	39	(Sans modification)
			Jura	27	(Sans modification)
			Haute-Saône	23	(Sans modification)
			Territoire de Belfort	15	(Sans modification)
Guadeloupe	45	(Sans modification)	Guadeloupe	45	(Sans modification)
Île-de-France	308	(Sans modification)	Paris	55	(Sans modification)
			Seine-et-Marne	35	(Sans modification)
			Yvelines	37	(Sans modification)
			Essonne	33	(Sans modification)
			Hauts-de-Seine	41	(Sans modification)
			Seine-Saint-Denis	39	(Sans modification)
			Val-de-Marne	35	(Sans modification)
			Val-d’Oise	33	(Sans modification)
Languedoc-Roussillon	166	(Sans modification)	Aude	26	(Sans modification)
			Gard	39	(Sans modification)
			Hérault	55	(Sans modification)
			Lozère	15	(Sans modification)
			Pyrénées-Orientales	31	(Sans modification)
Limousin	91	(Sans modification)	Corrèze	29	(Sans modification)
			Creuse	19	(Sans modification)
			Haute-Vienne	43	(Sans modification)
Lorraine	130	(Sans modification)	Meurthe-et-Moselle	37	(Sans modification)
			Meuse	15	(Sans modification)
			Moselle	53	(Sans modification)
			Vosges	25	(Sans modification)
Midi-Pyrénées	251	(Sans modification)	Ariège	15	(Sans modification)
			Aveyron	29	(Sans modification)
			Haute-Garonne	90	(Sans modification)
			Gers	19	(Sans modification)
			Lot	19	(Sans modification)
			Hautes-Pyrénées	23	(Sans modification)
			Tarn	33	(Sans modification)
			Tarn-et-Garonne	23	(Sans modification)
Basse-Normandie	117	(Sans modification)	Calvados	49	(Sans modification)
			Manche	39	(Sans modification)
			Orne	29	(Sans modification)
Haute-Normandie	98	(Sans modification)	Eure	35	(Sans modification)
			Seine-Maritime	63	(Sans modification)
Nord - Pas-de-Calais	138	(Sans modification)	Nord	81	(Sans modification)
			Pas-de-Calais	57	(Sans modification)
Pays de la Loire	174	(Sans modification)	Loire-Atlantique	53	(Sans modification)
			Maine-et-Loire	39	(Sans modification)
			Mayenne	18	(Sans modification)
			Sarthe	31	(Sans modification)
			Vendée	33	(Sans modification)
Picardie	109	(Sans modification)	Aisne	33	(Sans modification)
			Oise	39	(Sans modification)
			Somme	37	(Sans modification)
Poitou-Charentes	124	(Sans modification)	Charente	25	(Sans modification)
			Charente-Maritime	41	(Sans modification)
			Deux-Sèvres	27	(Sans modification)
			Vienne	31	(Sans modification)
Provence-Alpes-Côte d’Azur	226	(Sans modification)	Alpes-de-Haute-Provence	15	(Sans modification)
			Hautes-Alpes	15	(Sans modification)
			Alpes-Maritimes	49	(Sans modification)
			Bouches-du-Rhône	75	(Sans modification)
			Var	45	(Sans modification)
			Vaucluse	27	(Sans modification)
La Réunion	49	(Sans modification)	La Réunion	49	(Sans modification)
Rhône-Alpes	299	(Sans modification)	Ain	34	(Sans modification)
			Ardèche	19	(Sans modification)
			Drôme	28	(Sans modification)
			Isère	49	(Sans modification)
			Loire	39	(Sans modification)
			Rhône	69	(Sans modification)
			Savoie	24	(Sans modification)
			Haute-Savoie	37	(Sans modification)

© Assemblée nationale

¹ () Article 14 du projet de loi (n° 61) relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

² () Il s’agit du conseil régional d’Île-de-France, qui comporte 209 membres.

³ () Somme des 1 757 conseillers régionaux et des 3 900 conseillers généraux.

⁴ () Hors département de la Lozère, qui bénéficie du plancher de quinze conseillers territoriaux (voir ci-après).

⁵ () Conseil constitutionnel, décisions n° 86-208 DC du 2 juillet 1986, n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009 et n° 2010-602 DC du 18 février 2010.

⁶ () M. Michel Verpeaux, « Les ambiguïtés entretenues du droit constitutionnel des collectivités territoriales », AJDA, 2011, p. 99. La référence à l’outre-mer renvoie à la décision n° 85-196 DC du 8 août 1985 relative à la Nouvelle-Calédonie.

⁷ () Comparé à l’ensemble de la population de la région, le ratio d’habitants par élu s’écartait de 16,5 % de la moyenne régionale. En excluant le département de la Lozère, ce ratio s’écartait de 21,6 % de la moyenne régionale.

⁸ () Comparé à l’ensemble de la population de la région, le ratio d’habitants par élu s’écartait de – 21,4 % de la moyenne régionale. En excluant les départements des Alpes-de-Haute-Provence et des Hautes-Alpes, ce ratio s’écartait de – 11,9  % de la moyenne régionale.

⁹ () On signalera par ailleurs que le nombre de conseillers généraux du Département de Mayotte est fixé à l’article 3 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte (23 conseillers à compter de 2014). Dans sa décision n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a cependant déclassé ces dispositions, indiquant qu’elles n’étaient pas de nature organique. Quant à la collectivité territoriale de Corse, elle n’est pas concernée par la réforme.

¹⁰ () La population alors prise en compte était celle authentifiée au 1^er janvier 2007 par le décret n° 2009-1707 du 30 décembre 2009.

¹¹ () Les ratios qui suivent, y compris ceux relatifs aux effectifs fixés dans le tableau censuré par le Conseil constitutionnel, sont calculés en fonction de la population authentifiée par le décret n° 2010-1723 précité. Ils divergent donc légèrement des ratios, évoqués au II ci-avant, ayant conduit à la censure du Conseil constitutionnel.

¹² () Les autres départements sont, outre le Territoire-de-Belfort, l’Ariège, les Hautes-Alpes, les Alpes de Haute-Provence et la Lozère.

¹³ () Soit environ – 5 %, compte non tenu de la population de la Meuse (bénéficiaire du plancher de quinze conseillers territoriaux).

¹⁴ () Après prise en compte des autres modifications dans la région, présentées ci-après.

¹⁵ () En dehors de la Savoie et de l’Ardèche.

¹⁶ () L’article 87 de la loi de réforme des collectivités territoriales habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, d’ici au 17 juin 2012, les mesures d’adaptation aux départements et régions d’outre-mer des dispositions relatives aux conseillers territoriaux.

¹⁷ () Communiqué de presse du 14 février 2011.

¹⁸ () Les modifications sont signalées en gras.