N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. Christian Eckert,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 10

DÉFENSE

PRÉPARATION DE L’AVENIR

Rapporteur spécial : M. François CORNUT-GENTILLE

Député

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INTRODUCTION 7

I.– LA DÉFENSE DANS L’ATTENTE DE NOUVEAUX CHOIX 9

A.– UN BUDGET RECONDUISANT LES MOYENS ALLOUÉS EN 2012 9

1.– La stabilité des moyens en crédits de paiement, des autorisations d’engagement en baisse 9

2.– L’achèvement de la perception des ressources exceptionnelles issues de cessions de fréquences, les incertitudes pesant sur les cessions immobilières 11

B.– LA NÉCESSITÉ DE DÉFINIR DE NOUVELLES PERSPECTIVES 13

1.– La loi de programmation militaire pour 2009-2014 à l’épreuve de fortes contraintes budgétaires 13

2.– Engager une véritable réflexion sur notre outil de défense 14

II.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 19

A.– DES MOYENS EN NETTE HAUSSE, POURSUIVANT L’ÉVOLUTION ENGAGÉE DEPUIS 2009 19

B.– LE RENFORCEMENT DES CRÉDITS ALLOUÉS AU RENSEIGNEMENT 21

1.– La poursuite de la hausse des effectifs de la direction générale de la sécurité extérieure 21

2.– Des moyens en baisse toutefois pour la direction de la protection et de la sécurité de la défense 23

C.– L’ANALYSE STRATÉGIQUE ET LA PROSPECTIVE DES SYSTÈMES DE FORCES 24

1.– Un cadre renouvelé 24

2.– L’augmentation des moyens dévolus à l’analyse stratégique 25

3.– Des crédits de prospective des systèmes de forces stables 26

D.– LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA RECHERCHE 28

1.– Une hausse des crédits d’études amont qui bénéficie pour l’essentiel à la dissuasion 28

2.– Les enjeux de la coopération européenne, particulièrement avec le Royaume-Uni 29

3.– La stabilité des subventions versées aux opérateurs du programme 31

E.– LES RELATIONS INTERNATIONALES 32

1.– Le soutien aux exportations 33

a) Les exportations françaises sont orientées à la hausse en 2011, sans retrouver le niveau de 2009 33

b) Un budget qui poursuit sa baisse en 2013 34

2.– Une forte hausse pour la diplomatie de défense, du fait des besoins en masse salariale 35

III.– LES MOYENS ALLOUÉS À L’ÉQUIPEMENT DES FORCES 37

A.– UN BUDGET MARQUÉ PAR D’IMPORTANTS REPORTS DE COMMANDES 37

B.– L’ÉVOLUTION DES MOYENS PAR ACTION, AVEC UNE FORTE HAUSSE ENREGISTRÉE SUR LE COMMANDEMENT ET LA MAÎTRISE DE L’INFORMATION 39

C.– UNE FIN DE GESTION 2012 SOUS TENSION 42

IV.– ANALYSE DES PROGRAMMES D’ARMEMENT 45

A.– LA DISSUASION, PIERRE ANGULAIRE DE NOTRE SYSTÈME DE DÉFENSE 45

1.– La composante aéroportée 46

a) Les avions de chasse 46

b) Les ravitailleurs 47

c) L’ASMP-A 47

2.– La composante océanique 48

a) Les SNLE 48

b) Le missile M51 49

3.– Les transmissions stratégiques 50

4.– Les moyens de recherche et de simulation 51

a) Les supercalculateurs 52

b) Le laser mégajoule 53

B.– LE MILIEU TERRESTRE 54

1.– Communication et renseignement 55

a) Les capacités géographiques 55

b) Les radars terrestres 56

c) Les capacités terrestres de communication 56

2.– Les capacités logistiques terrestres 58

a) Le PPT 59

b) Les équipements du service des essences des armées 60

3.– Les capacités terrestres d’engagement et de combat 63

a) Les équipements du fantassin 63

b) Les véhicules 66

c) La capacité de feu dans la profondeur 71

4.– Les hélicoptères de l’armée de terre 74

a) Les hélicoptères de reconnaissance et d’attaque 75

b) Les hélicoptères de manœuvre et d’assaut 76

5.– Protection et sauvegarde 79

a) DETEC BIO et laboratoire P4 79

b) Les équipements du service de santé des armées 79

C.– LE MILIEU MARITIME 84

1.– Les bâtiments de projection 84

a) Les BPC 84

b) Les engins de débarquement 85

2.– La flotte logistique 85

3.– Les capacités navales d’engagement et de combat 86

a) Le porte-avions 86

b) Les frégates 87

c) La lutte anti-mines 89

d) Les sous-marins d’attaque 90

e) Le missile de croisière naval 93

f) Les armements anti-navire et anti-sous-marin 94

g) Les hélicoptères embarqués 98

4. Les missions de surveillance et de sauvegarde maritimes 99

a) Les bâtiments de la marine nationale 99

b) Les moyens aériens 100

D.– LA TROISIÈME DIMENSION 103

1. La défense aérienne 103

a) Le système de commandement et de conduite des opérations aériennes 104

b) La surveillance de l’espace aérien 104

c) Les systèmes de défense antiaérienne 107

2.– Les capacités aériennes de renseignement 112

a) RECO-NG 112

b) Les drones 112

c) Le C-160 Gabriel 114

3. Les capacités aériennes de projection et de soutien 114

a) Les avions de transport en service 115

b) L’A400M 115

c) Le déficit capacitaire du transport aérien militaire 119

4. Les capacités aériennes d’engagement et de combat 120

a) Les avions de chasse 120

b) Les Caracal 122

c) Les avions d’entraînement 123

d) L’armement air-air 123

e) L’armement air-sol 125

E.– LE MILIEU SPATIAL 127

1. Les capacités de communication 128

2. Les capacités spatiales de renseignement 129

a) Le renseignement d’origine électromagnétique (ROEM) 129

b) Les capacités spatiales d’observation 130

3. La surveillance de l’espace 132

EXAMEN EN COMMISSION 135

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION 149

ANNEXE 1: LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 151

ANNEXE 2 : ÉTAT DES ÉQUIPEMENTS MAJEURS DU CONTRAT OPÉRATIONNEL DU SSA 153

ANNEXE 3 : ÉTAT DES ÉQUIPEMENTS MAJEURS DES HÔPITAUX D’INSTRUCTION DES ARMÉES (DONT LE COÛT UNITAIRE EST SUPÉRIEUR À 600 000 €) 154

ANNEXE 4 : ÉTAT DES ÉQUIPEMENTS MAJEURS DES STRUCTURES DE PRODUCTION ET DE RECHERCHE DU SSA (DONT LE COÛT UNITAIRE EST SUPÉRIEUR À 300 000 €) 155

ANNEXE 5 : APPAREILS EN DOTATION AU 1^ER SEPTEMBRE 2012 DANS LE COMMANDEMENT DES FORCES AÉRIENNES, LE COMMANDEMENT DES FORCES AÉRIENNES STRATÉGIQUES, LA DIRECTION DES RESSOURCES HUMAINES DE L’ARMÉE DE L’AIR, LES UNITÉS SPÉCIALISÉES, L’ARMÉE DE TERRE ET LA MARINE NATIONALE 157

ANNEXE 6 : ÉQUIPEMENTS EN SERVICE AU SEIN DU SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES  160

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 98 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

Le budget de la mission Défense s’élève, pour 2013, à 30,63 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 30,15 milliards d’euros de crédits de paiement, selon le périmètre de la loi de programmation militaire, hors pensions. Les crédits inscrits atteignent un niveau proche de celui de 2012 en crédits de paiement (– 0,7 %) mais connaissent une nette baisse en autorisations d’engagement (– 5,2 %). Ces moyens budgétaires seront complétés à hauteur de 1,267 milliard d’euros par des recettes exceptionnelles, principalement issues de la cession des bandes de fréquences hertziennes, les cessions immobilières ne représentant que 200 millions d’euros.

Au regard des dispositions de la loi de programmation militaire pour 2009-2014, l’annuité 2013 est en retrait de 1,9 milliard d’euros par rapport à celle qui était prévue. La trajectoire financière de la loi de programmation, qui prévoyait une hausse des moyens inscrits de 1 % à compter de 2012, n’apparaît plus tenable en l’état, compte tenu de la stabilisation en valeur annoncée pour la mission Défense pour les années 2014 et 2015. Un Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale est en cours d’élaboration pour prendre en compte ces contraintes, ainsi que pour intégrer les évolutions stratégiques intervenues depuis le dernier Livre blanc en 2008. Une nouvelle loi de programmation militaire devrait ensuite être déposée pour retranscrire les orientations définies. A cet égard, le budget de 2013 apparaît comme un budget de transition, dans l’attente des décisions à venir. Au regard de l’ampleur de l’écart entre les ressources prévues par le précédent Livre Blanc sur la période 2009-2020 et les moyens qui résultent de l’application de la norme « zéro valeur » envisagée à moyen terme, il importe que soit menée une réflexion approfondie sur notre outil de défense, qui conduise à des choix réalistes et crédibles.

Le programme Environnement et prospective de la politique de défense bénéficie d’une position privilégiée au sein de la mission, en enregistrant une hausse de 6,7 % de ses crédits de paiement, qui atteignent 1,94 milliard d’euros, et une augmentation de 4,4 % de ses autorisations d’engagement, qui s’établissent à 1,99 milliard d’euros. Cette hausse prolonge l’évolution engagée depuis 2009, du fait de la priorité donnée à la fonction « connaissance et anticipation ». Elle concerne tout particulièrement les moyens alloués à la DGSE, qui augmentent de 3,9 % en crédits de paiement et de 8,9 % en autorisations d’engagement, ainsi qu’à la recherche, alors que les crédits d’études amont s’accroissent de 11,7 % 
– cette hausse bénéficiant toutefois pour l’essentiel aux études amont consacrées à la dissuasion. La diplomatie de défense voit également ses crédits augmenter de 14 %, essentiellement du fait des crédits de titre 2, alors même que les efforts de rationalisation réalisés depuis 2008 devraient conduire à une diminution des besoins.

Pour le programme Équipement des forces, le niveau des crédits de paiement atteint 10,97 milliards d’euros, soit un montant quasi identique à celui de 2012, mais celui des autorisations d’engagement connaît une nette diminution, de 14,4 %, pour s’établir à 10,08 milliards d’euros. Ces montants sont nettement en deçà des prévisions de la loi de programmation, ce qui se traduit par d’importants reports de commandes initialement prévues en 2012 et 2013, à hauteur de 4,5 milliards d’euros. Font notamment l’objet d’un report la commande du quatrième sous-marin nucléaire d’attaque (SNA) Barracuda et la première étape du programme Scorpion, destiné à moderniser les véhicules blindés de l’armée de terre ; les travaux de modernisation à mi-vie des avions de combat Mirage 2000 D sont décalés, de même que la rénovation des avions de patrouille maritime Atlantique 2. Enfin, la commande des patrouilleurs du futur ainsi qu’une commande complémentaire de porteurs polyvalents terrestres (PPT), véhicules poids lourd de l’armée de terre, est aussi repoussée dans le temps.

Ces décalages ne sont pas anodins, alors que le programme Scorpion, l’un des principaux programmes d’équipement de l’armée de terre, doit permettre de remplacer des blindés à bout de souffle, et que la rénovation des Mirage 2000 D, repoussée depuis plusieurs années, conditionne le format de l’armée de l’air à l’horizon 2020.

En revanche, l’année 2013 sera marquée par le lancement, attendu depuis plusieurs années, du programme d’avions MRTT (Multi-Role Transport Tanker), ainsi que par la commande de bâtiments de soutien et d’assistance hauturier, dans le cadre d’un contrat de services, et du système de drone MALE intermédiaire.

Enfin, au titre des livraisons, la poursuite des programmes d’équipement se traduira par l’arrivée de onze avions Rafale, des premiers avions de transport A 400 M, de douze hélicoptères de transport NH 90 et de quatre hélicoptères d’attaque Tigre, de 4 036 équipements Felin pour l’armée de terre, de 83 VBCI, de missiles Exocet MM40 Block 3, AASM et Mistral rénovés, ainsi que des derniers systèmes SAMP/T. Est également prévue en 2013 l’adaptation du deuxième sous-marin nucléaire lanceur d’engin (SNLE) au missile M51.

I.– LA DÉFENSE DANS L’ATTENTE DE NOUVEAUX CHOIX

A.– UN BUDGET RECONDUISANT LES MOYENS ALLOUÉS EN 2012

1.– La stabilité des moyens en crédits de paiement, des autorisations d’engagement en baisse

Les moyens de la mission Défense dans le budget pour 2013 sont stables par rapport à ceux ouverts en 2012 en crédits de paiement (CP), à hauteur de 38,164 milliards d’euros. Ce niveau correspond à une hausse de 0,43 % par rapport à l’année précédente, mais à une diminution de près de 0,7 % en périmètre dit « loi de programmation militaire », c’est-à-dire hors dépenses de pensions.

Cette stabilité recouvre des situations contrastées selon les programmes. Le programme Environnement et prospective de la politique de défense (144) bénéficie d’une situation favorable, avec une nette hausse de crédits, tandis que le programme Soutien de la politique de la défense (212) enregistre une diminution de 6,3 %. Les moyens dévolus au programme Équipement des forces sont stables, à hauteur de 10,97 milliards d’euros.

Les moyens inscrits en autorisations d’engagement (AE) pour la mission connaissent en revanche une nette diminution, de 3,3 % (et 5,2 % en périmètre « loi de programmation »), du fait de la forte baisse constatée sur le programme 146, tandis que les autorisations d’engagement sur les autres programmes sont stables ou augmentent.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des crédits des différents programmes entre 2012 et 2013.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2013

À ces crédits budgétaires, viennent s’ajouter des ressources dites exceptionnelles, prévues par la loi de programmation militaire pour 2009-2014, à hauteur de 1,27 milliard d’euros : elles sont issues d’une part de la cession de bandes de fréquences libérées par le ministère de la Défense, pour 1 067 millions d’euros, d’autre part des cessions de biens immobiliers du ministère, pour 200 millions d’euros. Les 200 millions d’euros sont destinés au programme Soutien de la politique de la défense, tandis que les 1 067 millions d’euros sont répartis comme suit entre les différents programmes :

– 1 milliard d’euros pour le programme Équipement des forces, particulièrement pour l’action Commandement et maîtrise de l’information ;

– 45 millions d’euros pour le programme Environnement et prospective de la défense, à destination du financement des études amont ;

– 22 millions d’euros pour le programme Préparation et emploi des forces, au titre des crédits d’entretien programmé des matériels.

Ces recettes exceptionnelles ont également complété les crédits en 2012, à hauteur de 1 136 millions d’euros.

Le niveau des crédits prévus en 2013, soit 31,42 milliards d’euros, est nettement inférieur aux dispositions de la loi de programmation militaire, qui prévoyaient pour l’année 2013 des crédits budgétaires de 30,73 milliards d’euros en euros 2008, soit 33,17 milliards d’euros courants, auxquels devaient s’ajouter 110 millions d’euros de recettes exceptionnelles.

Au total, l’écart entre les dispositions de la loi de programmation et le projet de loi de finances pour 2013 s’établit à 1,86 milliard d’euros. Si l’on prend en compte l’actualisation annuelle du cadre de programmation budgétaire posé par la loi de programmation militaire (VAR), cette différence est portée à 2,2 milliards d’euros.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017, adopté par l’Assemblée nationale le 23 octobre dernier, prévoit la poursuite de la stabilisation du budget en 2014 et 2015, à 30,15 milliards d’euros courants. L’application de la norme « zéro valeur » signifie donc que le budget de la défense va diminuer en volume au cours des deux prochaines années. De plus, les crédits budgétaires ne seront pas abondés par des montants de recettes exceptionnelles comparables à ceux de 2011 et 2012, compte tenu des difficultés rencontrées dans la perception des recettes issues des cessions immobilières.

2.– L’achèvement de la perception des ressources exceptionnelles issues de cessions de fréquences, les incertitudes pesant sur les cessions immobilières

La loi de programmation militaire pour 2009-2014 avait prévu dès l’origine qu’aux crédits budgétaires inscrits, devaient s’ajouter 3,67 milliards d’euros de recettes exceptionnelles sur la période 2009-2013, qui devaient être versées principalement en 2009 et 2010. Ces recettes devaient provenir d’une part de la cession de bandes de fréquences libérées par le ministère de la Défense, pour 1,45 milliard d’euros, d’autre part de cessions immobilières du ministère, pour plus de deux milliards d’euros.

Les ressources issues de la cession de fréquences correspondent à l’aliénation de fréquences inutilisées par les armées, qui avaient été, à l’origine, réservées au programme Rubis de télécommunications de la gendarmerie ainsi qu’au programme d’équipement du fantassin Felin. La libération de ces fréquences permet une extension des services existants, audiovisuels ou de télécommunications mobiles ou fixes à haut débit et le développement de services innovants. Devaient s’ajouter des recettes issues du projet Nectar, qui consistait à céder à titre onéreux à un opérateur privé l’usufruit des satellites de télécommunications militaires Syracuse ; l’opérateur s’engageait à gérer, moyennant un loyer qui lui serait versé, les communications satellitaires du ministère de la Défense, client privilégié. Toutes ces recettes devaient être retracées sur le compte d’affectation spéciale (CAS) créé à cet effet par la loi de finances pour 2009, pour financer des opérations relevant du programme Équipement des forces. 600 millions d’euros étaient attendus en 2009, 600 millions d’euros de plus en 2010, et 250 millions d’euros en 2011. Sur ce total de 1,45 milliard d’euros, 1,05 milliard devait provenir de la cession des bandes de fréquences et 400 millions d’euros du projet Nectar.

Si aucune recette n’a été enregistrée en 2009, puis en 2010, la première tranche, qui concernait la seule vente de la bande haute – réputée la moins rémunératrice –, correspondant à celle utilisée par le programme Rubis, a rapporté 936 millions d’euros en septembre 2011. Puis, au premier semestre 2012, la bande basse utilisée par le programme Felin, qui, compte tenu de ses qualités de pénétration dans les bâtiments, est encore plus prisée des opérateurs, a fourni des recettes de 1 320 millions d’euros. Au total, les cessions ont rapporté au ministère de la Défense 2,256 milliard d’euros, soit plus du double de ce qui était attendu pour les bandes de fréquences. Ces résultats ont plus que compensé l’abandon du projet Nectar, décidé au premier semestre 2012, après un appel d’offres adressé par la Direction générale de l’armement (DGA) en novembre 2010 ; le projet apparaissait très complexe et intervenait dans un calendrier contraint, puisque la durée de fonctionnement résiduelle en orbite des deux satellites Syracuse était limitée.

Si ces cessions ont obtenu d’excellents résultats, la perception des recettes est intervenue beaucoup plus tardivement que prévu. Seuls 89 millions d’euros ont été consommés en 2011, sur les 936 millions d’euros versés, du fait de leur arrivée en fin d’exercice. Le ministère de la Défense a ensuite été autorisé à consommer 1,1 milliard d’euros en 2012, et 1,067 milliards d’euros en 2013, soit une consommation complète des reports de recettes. En contrepartie, le ministère a été davantage mis à contribution que les autres s’agissant des économies budgétaires à réaliser sur l’année 2012, notamment lors de la loi de finances rectificative de mars 2012.

En revanche, pour la deuxième catégorie de ressources exceptionnelles, à savoir les recettes issues des cessions d’actifs immobiliers, les résultats s’avèrent beaucoup moins favorables, et les perspectives sont incertaines. La prévision de 2,02 milliards d’euros faite en 2009 était sans doute trop optimiste – elle incluait notamment la cession de l’Hôtel de la Marine, abandonnée depuis, ce dont, d’ailleurs, le Rapporteur spécial se félicite, au vu du grand intérêt patrimonial de ce bâtiment et de ses perspectives de valorisation, dans le cadre d’un partenariat avec le Musée du Louvre. La répartition des flux financiers estimés sur les années 2009 à 2011 était très ambitieuse, avec 972 millions d’euros en 2009, 646 millions d’euros en 2010 et 309 millions d’euros en 2011, soit un total de 1 927 millions d’euros. Selon le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution à mi-parcours de la loi de programmation ⁽¹⁾, l’examen des données d’exécution montre que le montant réalisé au profit de la défense sur la période 2009-2011 s’est limité à 894 millions d’euros (560 millions d’euros en 2009, 204 millions d’euros en 2010 et 130 millions d’euros en 2011). Les recettes de 2009 prenaient d’ailleurs en compte 221 millions d’euros de soulte versée par la Société nationale immobilière (SNI), qui ne provenaient donc pas d’une véritable cession immobilière : il s’agissait de lui permettre de louer les immeubles domaniaux de la défense en versant, pour une durée de dix ans, un loyer payé immédiatement.

Les cessions à l’euro symbolique réalisées pour les emprises situées en province, afin de faciliter le montage de projets par des collectivités territoriales affectées par les fermetures d’unités, ont contribué à réduire le montant des recettes. Toutefois, le retard par rapport aux recettes attendues résulte pour l’essentiel du décalage des cessions des emprises parisiennes du ministère, qui représentent une large part des recettes prévues, du fait de leur forte valorisation. Cette dernière pourrait toutefois être substantiellement revue à la baisse compte tenu des dispositions en cours d’examen en matière de logements sociaux. En tout état de cause, les flux financiers attendus des cessions immobilières pour les prochaines années seront bien inférieurs à ceux engendrés par les cessions de bandes de fréquences.

B.– LA NÉCESSITÉ DE DÉFINIR DE NOUVELLES PERSPECTIVES

1.– La loi de programmation militaire pour 2009-2014 à l’épreuve de fortes contraintes budgétaires

La trajectoire financière définie par la loi de programmation militaire reposait sur une stabilisation des moyens en volume entre 2009 et 2011, puis une croissance annuelle en volume de 1 % en 2012 et en 2013. Or, si  les écarts enregistrés entre 2009 et 2011 résultent pour l’essentiel du retard de l’arrivée des ressources exceptionnelles, les crédits inscrits en 2012 n’étaient pas au niveau prévu par la loi de programmation. La dotation inscrite en 2013 vient creuser encore davantage l’écart.

Ainsi que le rappelle le rapport de la Cour des comptes précité, le décalage enregistré entre les dotations inscrites et celles prévues atteignait 1,89 milliard d’euros pour la période 2009-2011. Les moyens inscrits en loi de finances étaient conformes à la trajectoire, et même allaient quelque peu au-delà en 2009 et 2010, du fait de la mise en œuvre du plan de relance ; en revanche, sur les 3,47 milliards d’euros de recettes exceptionnelles attendus entre 2009 et 2011, moins d’un milliard a été effectivement perçu par la défense. Puis, les impératifs de désendettement de l’État ont conduit à s’écarter des ambitions budgétaires initiales : les arbitrages rendus à l’été 2010 lors de l’adoption de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2013 ont revu à la baisse les moyens prévus, et se sont traduits in fine par une diminution de 0,5 % en volume des crédits en loi de finances pour 2012.

Somme toute, à l’aune de la moyenne de l’exécution des lois de programmation militaire au cours des dernières décennies, le bilan de ces quatre premières années est plus qu’honorable, puisque sur 128,8 milliards d’euros prévus, 125,8 milliards d’euros sont au rendez-vous, soit seulement trois milliards d’euros de différence. Néanmoins, la stabilisation des moyens en 2013, mais aussi en 2014 et 2015, telle que prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques précité, va accroître le décalage.

À l’horizon 2020, le maintien de la norme actuelle du « zéro valeur », c’est-à-dire le maintien des crédits au montant actuel, en dépit de l’inflation, se traduirait par un écart de 50 milliards d’euros par rapport aux 420 milliards d’euros courants prévus par le Livre Blanc sur la période 2009-2020.

De surcroît, la loi de programmation militaire était fondée sur une logique de diminution des effectifs, destinée à dégager des économies sur les dépenses de masse salariale, lesquelles économies devaient profiter aux dépenses d’équipement et à la revalorisation de la condition militaire. Or, la baisse des effectifs sans précédent, de l’ordre de 8 000 personnels par an depuis 2008, n’a pas permis de diminution d’ensemble des dépenses de titre 2. Plusieurs facteurs y contribuent, notamment la croissance de la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, les mesures catégorielles et les mesures dites « bas salaires », mais aussi la structure des effectifs au sein du ministère, avec la hausse du poids relatif des personnels d’encadrement. En tout état de cause, le schéma initial de la loi de programmation militaire n’a pas pleinement fonctionné.

Les fortes contraintes budgétaires auxquelles la France se trouve aujourd’hui soumise, comme d’ailleurs la plupart de ses partenaires européens, ne permettent pas de suivre la trajectoire financière qui a été définie par le Livre blanc de 2008. C’est d’ailleurs largement en raison de la dégradation de la situation budgétaire que la rédaction d’un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, seulement quatre ans après la parution du précédent, a été demandée par le Président de la République – même si les changements intervenus dans l’environnement international au cours des dernières années sont réels, de même que l’évolution des menaces auxquelles la France doit faire face. Instituée à la fin du mois de juillet dernier, la commission du Livre blanc a débuté ses travaux en août et doit remettre ses conclusions au Président de la République à la fin de l’année. Une nouvelle loi de programmation militaire devrait ensuite être déposée au Parlement au cours du premier semestre 2013.

À ce titre, le projet de loi de finances pour 2013 est présenté comme un budget de transition, qui ne préempte aucune option, dans l’attente de décisions à venir l’année prochaine. Le Rapporteur spécial prend acte du choix du Gouvernement, mais n’est pas certain que le retard pris cette année n’ait aucune conséquence pour nos forces armées, en particulier dans le déroulement des programmes d’équipement.

2.– Engager une véritable réflexion sur notre outil de défense

L’ampleur de l’écart anticipé entre les prévisions du précédent Livre blanc et les réalisations impose d’engager une réflexion approfondie sur notre politique de défense, sur les missions que nous lui assignons et sur ses moyens.

Compte tenu des sommes en jeu, la réalisation de quelques économies, en rognant sur certaines dotations ou en décalant quelques programmes, ne saurait suffire. Ainsi que le souligne le rapport précité de la Cour des comptes, les étalements de programmes d’équipement ou les réductions du nombre d’exemplaires commandés ne permettent pas de réaliser des économies substantielles, ou du moins des gains à la hauteur des diminutions de cibles. Ainsi, en 2009, lorsque le ministère de la Défense a renégocié plusieurs grands contrats d’équipement afin de réduire les volumes commandés, seulement 47 % des économies théoriques engendrées par la diminution des cibles se sont effectivement concrétisées, selon les estimations de la Cour des comptes : la diminution des volumes s’est traduite par une forte hausse du coût unitaire des équipements. Certes, l’amortissement des coûts de développement sur une série moindre se traduit nécessairement par des augmentations de prix, mais les chiffres constatés en 2009 apparaissent particulièrement élevés. Sur des économies théoriques de 6,21 milliards d’euros, seulement 2,907 milliards d’euros sont revenus au ministère. Par exemple, pour le véhicule blindé de combat d’infanterie, pour lequel le nombre d’exemples commandés est passé de 700 à 630, seuls 23 % de l’économie théorique ont bénéficié à la défense. Par ailleurs, l’étalement des livraisons dans le temps, pour réduire les flux financiers à court terme, engendre des effets pervers, en affectant les capacités des armées : les matériels livrés longtemps après leur conception ne sont plus à la pointe de la technologie, et les délais supplémentaires imposent aux armées de maintenir en service des matériels vieillissants et coûteux à entretenir, ce qui vient réduire ou annuler les gains obtenus à brève échéance.

Plusieurs axes de réflexion doivent être explorés. Nul ne peut contester l’ampleur des efforts réalisés par le ministère de la Défense et ses personnels depuis 2008, dans le cadre de la vaste réforme résultant à la fois de la mise en œuvre des préconisations du Livre Blanc de 2008 et de la révision générale des politiques publiques. Le Rapporteur spécial en a pleinement pris la mesure lors de ses travaux comme rapporteur de la commission de la Défense sur la mise en œuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la Défense, dans le cadre de trois rapports réalisés en 2009, 2010 et 2012 ⁽²⁾. Aucun ministère n’a mis en œuvre des restructurations et réorganisations d’une telle importance dans le cadre de la réforme de l’État. Pour autant, au regard des contraintes actuelles, des gisements d’économies doivent encore être recherchés, notamment par le renforcement de l’interarmisation et de la mutualisation du soutien, ainsi que par des mesures de repyramidage.

Ensuite, il faut engager une réflexion sur la nature des équipements dont nous dotons nos forces armées, et sur l’adaptation de ces matériels à leurs besoins. L’orientation générale de notre politique d’équipement consiste à retenir des matériels polyvalents et de très haute technologie, en nombre plus réduit. On observe toutefois une certaine course à la technicité et à la sophistication, qui atteint parfois ses limites. Il est bien évident que nos forces armées doivent être dotées des matériels les plus performants, leur conférant la supériorité opérationnelle sur les théâtres extérieurs ; tel est notamment le cas pour les avions de combat. Toutefois, dans certains domaines, des matériels moins complexes, voire plus rustiques, peuvent permettre d’accomplir les mêmes missions, pour un coût bien moindre, tant lors de leur acquisition que pour leur entretien pendant toute leur durée de service. Enfin, une trop grande technicité peut être un frein à l’exportation de ces équipements, principalement dans les domaines aérospatial et naval.

La question de l’entretien des équipements mérite également que l’on s’y arrête. De facto, en matière de maintenance, la grande majorité des marchés est passée avec des industriels en situation de monopole. DCNS est ainsi la seule entreprise chargée de l’entretien des frégates fortement armées ou des bâtiments à propulsion nucléaire de la marine nationale, que ce soit le porte-avions ou les sous-marins nucléaires. Dans le secteur aéronautique, plus de la moitié des marchés de maintenance sont confiés à des industriels en position de fournisseur unique, tels Dassault ou Thales. Si ces structures de marché résultent de la spécificité des industries de défense, il n’en reste pas moins que la dévolution aux entreprises bénéficiaires des programmes d’armement de la responsabilité de leur entretien et de la fourniture des pièces de rechanges n’est guère propice à l’obtention de conditions financières avantageuses pour le ministère de la Défense. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, lorsque ce dernier est en mesure d’ouvrir à la concurrence un marché d’entretien ou de fournitures préalablement réservé à la seule entreprise bénéficiaire du programme d’armement, certains exemples montrent que les économies peuvent atteindre 30 à 40 % par comparaison avec les prix obtenus auparavant, sans mise en concurrence. Un tel constat plaide en faveur d’un renforcement de l’expertise des services compétents dans le contrôle des coûts, en s’appuyant sur les dispositions du code des marchés publics, qui prévoient que l’État peut obtenir de la part des fournisseurs en situation de monopole un accès à leurs données de coût de revient et de marges. Au regard des sommes engagées en matière de maintien en condition opérationnelle, estimés à 5,5 milliards d’euros en 2010 par un récent rapport conjoint de l’inspection générale des finances et du contrôle général des armées, ce poste de dépenses recèle sans nul doute des gisements d’économies substantiels.

Les travaux engagés dans le cadre de la commission du Livre blanc ne peuvent faire l’économie d’un débat sur la dissuasion, alors que les dépenses qui y sont consacrées sont amenées à croître dans les prochaines années. D’ores et déjà, le poids des études amont en matière de dissuasion augmente fortement dans le budget pour 2013. Dans le projet de loi de finances, les crédits consacrés à la dissuasion au sein du programme 146 représentent 2,5 milliards d’euros tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, mais cette somme augmentera dans les prochaines années, pour atteindre 3,2 milliards d’euros en 2015. Dans un contexte budgétaire contraint, le poids croissant des dépenses destinées à la dissuasion a inéluctablement un effet d’éviction sur les autres dépenses d’équipement.

Le Rapporteur spécial estime que le choix du nucléaire, avec sa double composante, est durablement pertinent, et c’est bien pour cette raison qu’il ne faut pas le transformer en dogme, qui risquerait de tomber un jour de lui-même. Il est en effet indispensable de le refonder, tant sur le plan de la doctrine et du contexte européen, que sur celui de la crédibilité de la trajectoire budgétaire.

Enfin, il importe d’explorer toutes les pistes de mutualisation et de partage de capacités. Ces mutualisations peuvent être recherchées au niveau national, dans le cadre d’une véritable stratégie interministérielle. A titre d’exemple, les capacités de transport de l’armée de l’air, aujourd’hui très insuffisantes par rapport aux besoins, vont être renforcées d’ici 2016 de façon substantielle, avec l’arrivée des avions A 400 M et des avions dits MRTT Multi-Role Transport Tanker, à partir de 2018. Ainsi que l’a souligné le chef d’état-major de l’armée de l’air au Rapporteur spécial, ces capacités nouvelles pourraient être mutualisées au bénéfice d’autres ministères qui se tournent aujourd’hui vers des affrètements coûteux, et qui verseraient des sommes bien moindres au ministère de la Défense pour un meilleur service. D’autres pistes peuvent sans doute être étudiées. Il s’agit de tirer au mieux parti des ressources publiques disponibles, dans un contexte budgétaire contraint. La réforme de l’État passe également par une telle réflexion d’ensemble, de portée intergouvernementale.

Les mutualisations doivent aussi être développées au niveau européen, de façon pragmatique. Le cadre bilatéral est sans doute le mieux adapté dans un premier temps, pour ensuite, le cas échéant, créer un effet d’entraînement auprès d’autres partenaires intéressés. Parmi les exemples qui s’inscrivent dans cette logique et doivent être étendus, peuvent être cités le rapprochement entre les services de santé des armées allemand et français, ou encore la mise en œuvre du Combined Joint Expeditionary Force (CJEF) entre la France et le Royaume-Uni, dans le cadre de l’accord de Lancaster House de 2010, qui vise à mettre en place, dans son volet maritime, des forces communes sous le commandement d’un état-major intégré, d’une part autour d’un groupe amphibie, d’autre part autour du porte-avions Charles-de-Gaulle. Le récent exercice Corsica Lion d’octobre 2012 en a démontré le potentiel. D’autres partenariats pourraient être développés avec le Royaume-Uni, dont l’outil de défense présente de nombreuses similitudes avec le nôtre. Le développement de programmes communs s’appuyant sur des besoins capacitaires partagés doit être privilégié : avions de patrouille maritime, missile anti-navire léger... Enfin, le Centre de commandement européen de transport aérien (EATC), mis en place en septembre 2010, constitue un excellent exemple de partage de capacités au niveau européen, dont la réussite n’est pas assez mise en avant : l’EATC permet aux quatre États qui en sont membres – la France, l’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas – de partager leurs capacités de transport, pour optimiser leur usage – et par exemple, éviter les vols « à vide », de retour d’une mission. Ce dispositif a d’ailleurs vocation à être étendu aux avions ravitailleurs.

Le Rapporteur spécial insiste sur la nécessité d’engager une réelle réflexion sur nos forces armées et sur les missions qui leur sont assignées, sans occulter aucun débat. Rien ne serait pire que de procéder à des ajustements mineurs et à quelques étalements de programmes d’équipement, pour repousser à plus tard les décisions : cela conduirait à la paupérisation de notre outil de défense, et in fine à son déclin. Il importe de définir un réel projet pour nos armées, mobilisateur pour les personnels ; pour ce faire, il faut s’affranchir de la seule question du format des armées, mais plutôt se concentrer sur la notion de capacités opérationnelles. Sans doute serait-il souhaitable, au-delà de l’exercice du Livre blanc, de mettre en place de nouvelles structures, qui pourraient alimenter les réflexions sur notre outil de défense de façon décloisonnée et novatrice, et suivre la mise en œuvre des réformes à moyen terme, pour garantir la continuité du pilotage du changement dans la durée.

II.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A.– DES MOYENS EN NETTE HAUSSE, POURSUIVANT L’ÉVOLUTION ENGAGÉE DEPUIS 2009

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la délégation aux affaires stratégiques, est le moins volumineux de la mission : avec moins de deux milliards d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, il représente environ 5 % de ses crédits. Il a pu apparaître comme relativement hétéroclite lors de la mise en place de la nomenclature de la mission, en réunissant à la fois des services de renseignement, des crédits de recherche ou encore la diplomatie de défense, mais c’est bien la notion de prospective et de préparation de l’avenir qui fédère l’ensemble du programme.

Il bénéficie dans le budget de 2013 d’une position privilégiée au sein de la mission, puisque ses crédits enregistrent une hausse substantielle, de l’ordre de 4,4 % en autorisations d’engagement et de 6,7 % en crédits de paiement, s’inscrivant dans une trajectoire d’augmentation quasi continue depuis 2009.

Le Rapporteur spécial juge positif que l’effort engagé en faveur de la fonction dite « connaissance et anticipation », en application des préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, soit maintenu.

La nomenclature budgétaire du programme a été modifiée, de même que pour deux des trois autres programmes de la mission. Le nombre d’actions a été divisé par deux, quatre des anciennes actions devenant des sous-actions. Le programme s’articule désormais autour des actions Recherche et exploitation du renseignement, réunissant la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) ; Prospective de défense, regroupant l’analyse stratégique, la prospective des systèmes de forces, les études amont et la gestion des moyens et subventions ; Relations internationales, rassemblant la diplomatie de défense et le soutien aux exportations. Ce réaménagement ne porte pas véritablement atteinte à la lisibilité du programme, puisqu’il ne fait que réorganiser les actions et sous-actions. Le tableau ci-dessous présente l’évolution des moyens du programme entre 2012 et 2013 en retraitant les données de la loi de finances pour 2012 pour les inscrire dans la nouvelle nomenclature.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA DÉFENSE

(en euros)

Ce sont les études amont qui sont les plus favorisées, avec une hausse des crédits de paiement de 11,7 % – mais une quasi stabilité des autorisations d’engagement. De même, les moyens dévolus à l’analyse stratégique sont revalorisés, notamment en autorisations d’engagement, dans le prolongement des recommandations du Livre blanc en faveur du développement des travaux d’anticipation et d’analyse.

La hausse des crédits du programme résulte pour partie de l’augmentation des crédits de titre 2, puisque le plafond d’emplois connaît une hausse d’ensemble de 59 ETPT sur le programme en 2013. Cette évolution reflète des créations d’emplois à hauteur de 112 ETPT, et la suppression de 62 ETPT, auxquelles viennent s’ajouter des transferts de 9 ETPT au bénéfice du programme. Les créations de postes sont principalement destinées à la sous-action Renseignement extérieur, au titre du renforcement de la fonction « connaissance et anticipation », tandis que les suppressions pèsent sur le renseignement de sécurité et de défense et le soutien aux exportations.

La composition des effectifs de ce programme par catégorie montre la place prépondérante de l’encadrement dans des domaines à haute valeur ajoutée intellectuelle. Sur les 8 820 ETPT du plafond d’emplois, près de la moitié sont des personnels civils de catégorie A (1 634 ETPT) et des officiers (2 744 ETPT), et les hausses d’ETPT prévues pour 2013 concernent pour l’essentiel ces catégories de personnels.

B.– LE RENFORCEMENT DES CRÉDITS ALLOUÉS AU RENSEIGNEMENT

L’action Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France retrace les crédits de deux des trois services de renseignement militaire : la DGSE et la DPSD. La direction du renseignement militaire (DRM), qui dépend de l’état-major des armées, relève quant à elle du programme Préparation et emploi des forces ; elle est chargée des missions de renseignement tactique et stratégique sur les théâtres d’opération, l’objectif étant de connaître les moyens dont dispose l’ennemi.

Pour mémoire, parmi les autres services de renseignement qui se situent hors du champ de la défense, figurent la direction centrale du renseignement intérieur ⁽³⁾ (DCRI) relevant du ministère de l’Intérieur, et, pour le ministère de l’Économie, la DNRED (direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières) et la cellule anti-blanchiment « Tracfin ». Ces différents services sont représentés au sein du Conseil national du renseignement (CNR), formation spécialisée du Conseil de défense et de sécurité nationale instituée en 2008 afin de définir les orientations stratégiques et les priorités en matière de renseignement, de façon coordonnée. La création du CNR a d’ailleurs constitué une réelle avancée, alors que les services de renseignement sont trop souvent enclins à fonctionner de façon cloisonnée, sans communiquer entre eux, et à poursuivre des objectifs identiques de façon solitaire.

Dans l’ensemble, les moyens inscrits connaissent une hausse de 7,3 % en autorisations d’engagement et 3 % en crédits de paiement, soit un montant de respectivement 739,5 millions d’euros et 695 millions d’euros. Cette hausse d’ensemble masque la diminution des crédits destinés à la DPSD, du fait de la forte augmentation des crédits de la DGSE.

1.– La poursuite de la hausse des effectifs de la direction générale de la sécurité extérieure

La DGSE a pour mission d’apporter une aide à la décision gouvernementale, tout en contribuant à la lutte contre les menaces pesant sur la sécurité nationale. Pour ce faire, elle assume une double mission de renseignement et d’action, fondée sur le monopole de l’action clandestine à l’étranger. Elle assure l’analyse, la synthèse et la diffusion des renseignements qu’elle recueille, par ses moyens propres ou auprès de partenaires étrangers.

La DGSE est la principale bénéficiaire du plan de recrutement de 690 agents sur la période 2009-2014 lancé dans le prolongement des travaux du Livre blanc de 2008 sur la fonction « connaissance et anticipation ». Elle a mis en place une structure interministérielle dévolue à la prise en compte de cette fonction, tant au niveau technique qu’au niveau humain. En 2013, les plafonds d’emplois de la DGSE augmenteront de 94 ETPT. Cette évolution correspond à la création de 95 emplois en 2013, à laquelle s’ajoute celle de 18 emplois au titre de la cyberdéfense (9 ETPT pour 2013), qui constitue une nouvelle priorité, compte tenu de l’évolution des menaces en la matière.

Au total, le plan de recrutement appliqué à la DGSE s’est traduit par la création de 95 emplois en 2012, faisant suite aux 165 créations d’emplois de 2011, aux 150 créations d'emplois de 2010 et aux 140 créations d’emplois de 2009. Au total, entre 2009 et 2013, le plafond des emplois autorisés de la DGSE a augmenté de 500 civils et militaires, passant de 4 491 à 4 991 ETPT, avec des recrutements de civils proportionnellement plus importants que ceux de militaires.

Le Rapporteur spécial estime que le renforcement des moyens humains de renseignement était indispensable. Néanmoins, il s’interroge sur son rythme ; peut-être eût-il été préférable de l’étaler davantage dans le temps, afin d’assurer une plus grande sélectivité du processus de recrutement.

Le tableau suivant retrace les évolutions du plafond d’emplois et des effectifs moyens réalisés en 2011 et 2012 ; les effectifs civils représentent 72 % des personnels, et les militaires 28 %.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOI DE LA DIRECTION GÉNÉRALE 
DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE

(1) l'écart marginal parfois constaté dans les totaux est dû aux arrondis. 

Source : ministère de la Défense

Cette hausse des effectifs se traduit par celle des crédits de titre 2, à hauteur de 5,3 % entre 2012 et 2013 ; ces derniers atteignent 386,3 millions d’euros. Parallèlement, les moyens hors titre 2 augmentent de 1,5 % en crédits de paiement et de 14,8 % en autorisations d’engagement, pour s’établir respectivement à 213,6 et 258,2 millions d’euros.

Du fait des changements de périmètre des opérations stratégiques des différentes sous-actions, il n’est pas aisé de retracer les évolutions de crédits hors titre 2. Toutefois, il apparaît que les moyens de fonctionnement courant (22,2 millions d’euros) sont en légère hausse ; les crédits de fonctionnement directement liés à l’activité de la DGSE (capacités de projection de ses personnels, fonctionnement des bâtiments tertiaires et des installations techniques) sont quant à eux stables par rapport à 2012, à 18,15 millions d’euros, ce qui traduit, compte tenu de l’augmentation des effectifs, un effort d’économie, conformément à l’objectif de baisse des dépenses de fonctionnement. Enfin, 111 millions d’euros en autorisations d’engagement et 82 millions d’euros en crédits de paiement sont inscrits au titre des dépenses d’investissement, afin de financer l’acquisition de matériels opérationnels pour traiter et exploiter les renseignements obtenus, pour assurer le soutien, le support et la logistique des opérations, et enfin pour assurer la construction, la modernisation et l’adaptation des locaux abritant les matériels techniques de recueil et de traitement de l’information.

2.– Des moyens en baisse toutefois pour la direction de la protection et de la sécurité de la défense

La DPSD est le service dont dispose le ministre de la défense pour veiller à la sécurité du personnel du ministère de la Défense, des informations, des matériels et des installations sensibles. La DPSD protège et sécurise également les entreprises liées à la défense nationale.

Le budget de la DPSD s’élèvera, en 2012, à 95 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, en baisse de respectivement 2,5 % et 2,4 %, après la hausse intervenue en 2012.

La diminution des moyens résulte de celle des crédits de titre 2, puisque les effectifs autorisés sont réduits de 32 ETPT par rapport à 2012, dans la continuité de la diminution engagée depuis 2009 au titre de la contribution à la déflation des personnels du ministère de la Défense. Depuis 2009, le plafond d’emplois de la DPSD a ainsi diminué de 137 ETPT, pour atteindre 1 158 ETPT en 2013, les personnels militaires représentant plus de 80 % du total. Cet effort implique une réorganisation en profondeur du service, par la rationalisation de postes de sous-officiers et de postes de personnels civils de catégorie C, parallèlement à la hausse du taux d’encadrement. L’objectif est de renforcer les capacités d’expertise du service dans le domaine de la sécurité des systèmes d’information et, dans une moindre mesure, en intelligence économique.

En revanche, les moyens hors titre 2 sont stables, à hauteur de 11,86 millions d’euros. Cette stabilité recouvre une légère diminution des crédits de fonctionnement et une hausse des crédits d’investissement ; cette dernière résulte notamment du financement du dispositif des interceptions de sécurité, ainsi que du développement d’une application métier destinée aux activités de cyberdéfense.

C.– L’ANALYSE STRATÉGIQUE ET LA PROSPECTIVE DES SYSTÈMES DE FORCES

1.– Un cadre renouvelé

La défense s’inscrit dans un environnement international dont elle doit appréhender les évolutions et préciser les contraintes. Les deux sous-actions Analyse stratégique et Prospective des systèmes de forces, désormais réunies sous l’action Prospective de défense, contribuent à éclairer les autorités du ministère.

À la suite de la parution du Livre blanc de 2008 et de la création de la fonction stratégique « connaissance et anticipation », le ministère de la Défense a engagé une profonde réforme de sa gouvernance et de ses capacités en matière de prospective et d’analyse stratégique. A ainsi été institué un Comité de cohérence de la recherche stratégique et de la prospective de défense (CCRP), instance de gouvernance en matière de réflexion stratégique et d’anticipation, afin de renforcer la cohérence du ministère en la matière. Il réunit, sous la présidence de la délégation aux affaires stratégiques (DAS), l’ensemble des grands organismes (État-major des armées, Direction générale de l’armement, Secrétariat général pour l’administration) en charge de la préparation de l’avenir, pour favoriser l’intégration des différents travaux de prospective menés par le ministère et le décloisonnement entre les différentes formes de prospective (géostratégique, opérationnelle, technologique…). Le CCRP s’est notamment attaché à mettre en place des groupes de travail transversaux et à piloter la mise en place de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM), créé en 2009.

L’IRSEM répond à l’ambition d’assurer le développement et le rayonnement de la pensée stratégique française traitant des questions de défense et de sécurité, et ce de manière complémentaire avec les instituts privés. À ce titre, les missions de l'Institut s'articulent autour de la production d'une recherche stratégique résidente, de sa diffusion et de sa valorisation tant au sein du ministère qu'auprès des partenaires institutionnels et privés, du renforcement du lien entre recherche et formation supérieure ainsi que du soutien à la relève stratégique, par la promotion de jeunes chercheurs.

2.– L’augmentation des moyens dévolus à l’analyse stratégique

La sous-action Analyse stratégique, qui a vocation à éclairer le ministre de la défense sur l’évolution du contexte international stratégique, assure le financement des études prospectives et stratégiques (EPS), qui sont pilotées par la délégation aux affaires stratégiques (DAS).

La DAS établit chaque année un catalogue des EPS, qui identifie les sujets d'études qui seront soumis à un appel d'offres pendant l'année. Les EPS se décomposent en trois différents types de prestations intellectuelles :

– les études prospectives, réalisées sur une période d'une année afin d'obtenir une réponse approfondie à une question précise. Leur coût unitaire se situe entre 30 000 et 50 000 euros. La détermination du prestataire se fait par le biais d'un appel d'offres ;

– les « observatoires », qui correspondent à l’exercice d’une veille sur une thématique ou une zone géographique donnée. S’étalant sur une période de trois ans maximum, ils sont également attribués sur appel d'offres ;

– les consultances, qui sont des marchés strictement inférieurs à 4 000 euros, pour lesquels l'administration identifie un prestataire. Aucun appel d'offres ni mise en concurrence n'est effectué.

Au total, ces prestations ont bénéficié de moyens en hausse, passant de 4,18 millions d’euros en 2011 à 4,5 millions d’euros en 2012, puis 4,69 millions d’euros en 2013.

En 2011, 76 études avaient été inscrites au catalogue par la DAS ; néanmoins, seulement 46 ont été notifiées, ce qui s’est traduit par une sous-consommation des crédits : certains appels d'offres n'ont reçu aucune réponse de la part de prestataires potentiels, d'autres ne présentaient pas d'éléments intellectuels ou scientifiques suffisants pour pouvoir être retenus, et les marchés ont été déclarés sans suite. Enfin, pour un nombre plus restreint de cas, les cahiers des charges n'ont pas fait l'objet de mise en place d'un appel d'offres par l'administration car les besoins avaient évolué. Pour l’année 2012, 73 études ont été programmées, dont 25 avaient été notifiées à la fin de l’été.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des EPS entre les différents prestataires pour l’année 2011. Une trentaine de cabinets, de centres de recherche universitaires et de cabinets d’experts spécialisés participent chaque année aux études prospectives. En 2011, trois d’entre eux – la Fondation pour la recherche stratégique (FRS), l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS) et la Compagnie européenne d’intelligence stratégique (CEIS) – se sont partagés plus de la moitié des contrats, l’attribution des vingt restants étant dispersée entre les autres acteurs. La FRS obtint à elle seule le tiers de l’enveloppe budgétaire allouée à ces marchés.

ATTRIBUTION DES MARCHÉS D’ÉTUDES PROSPECTIVES ET STRATÉGIQUES, DE SÉMINAIRES ET D’OBSERVATOIRES AUX DIFFÉRENTS PRESTATAIRES

Source : ministère de la Défense

Les moyens inscrits sur la sous-action, destinés pour 92 % au financement des EPS, connaissent une nette hausse, de 52,2 % en autorisations d’engagement et de 4,4 % en crédits de paiement ; ce doublement des autorisations d’engagement s’explique par la volonté de s’inscrire dans des partenariats de plus long terme avec les acteurs de la recherche stratégique, sous la forme de contrats pluriannuels.

3.– Des crédits de prospective des systèmes de forces stables

Cette sous-action regroupe les activités destinées à identifier les besoins opérationnels à venir, afin de préparer les choix et décisions qui permettront de définir l’outil de défense du futur. Ces activités s’articulent principalement autour de l’actualisation du plan prospectif à trente ans (PP30) et de la réalisation d’études à caractère opérationnel et technico-opérationnel. Elles sont conduites de façon collégiale par les officiers de cohérence opérationnelle (OCO) de l’état-major des armées et les architectes de systèmes de forces de la direction générale de l'armement (DGA).

L’action Prospective des systèmes de forces bénéficiera en 2013 d’un budget de 32,94 millions d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, en hausse de 0,9 % par rapport à 2012. Ce montant devrait permettre de poursuivre les réflexions et travaux pour les futurs systèmes d’armes, en s’inscrivant dans le cadre des orientations issues du prochain Livre blanc. Les orientations politiques qui seront dessinées seront alors prises en compte dans les travaux de mise à jour du PP30 à une échéance d’une quinzaine d’années.

En 2012, les principaux thèmes abordés ont traité de :

– la protection et la défense contre les menaces cybernétiques ;

– la simulation ;

– la préparation de l’étape 2 du programme SCORPION et les futures capacités d’artillerie ;

– la recherche d’architectures pour un avion à patrouille maritime à l’horizon 2030 ;

– l’amélioration de la précision des frappes et de la maîtrise des effets terminaux ;

– la défense aérienne élargie, que ce soit dans le domaine de la surveillance de l’espace, la défense anti-missile balistique (DAMB) ou dans la préparation du successeur du missile air-air MICA ;

– la protection des forces terrestres pour les infrastructures, les itinéraires ou les mobiles ;

– la protection des navires et des itinéraires maritimes ;

– la santé du militaire en opérations.

Cette action porte également le financement de la part française du budget administratif de l’Agence européenne de défense, déterminée par accord entre les différents gouvernements européens ; le budget pour 2013 de l’Agence n’a pas encore été arrêté, mais le projet de loi de finances inscrit 4,5 millions d’euros en 2013, en augmentation par rapport à 2012, en cohérence avec le budget exécuté en 2011.

Pour l’année 2013, l’action de l’Agence devrait porter tout particulièrement sur l’initiative dite « pooling and sharing », visant à la mutualisation et au partage des capacités au niveau européen ; est notamment en cours un projet européen de ravitaillement en vol, qui a fait l’objet d’une déclaration commune en mars dernier des ministres de la Défense des États membres de l’Union Européenne. L’Agence vise également à s’affirmer dans son rôle de représentant des intérêts militaires vis-à-vis des politiques communautaires ayant un impact direct sur les appareils de défense des États membres. C'est le cas du projet « Ciel unique européen » et de son volet technologique SESAR ⁽⁴⁾ dont l'AED assure, avec d’autres acteurs, la gouvernance au niveau stratégique. Enfin, l’Agence joue un rôle de fédération des efforts de recherche et technologie (R§T) de défense des États membres, afin de développer la part effectuée en coopération.

D.– LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA RECHERCHE

1.– Une hausse des crédits d’études amont qui bénéficie pour l’essentiel à la dissuasion

Afin de préparer les futurs programmes d’armement, le ministère de la Défense a la responsabilité d’assurer l’accès aux technologies qui conféreront aux forces armées la supériorité opérationnelle sur les théâtres extérieurs. L’effort de recherche effectué dans le cadre de la défense recouvre différentes catégories de dépenses, dont la principale est le financement des études amont, menées sous l'égide de la direction générale de l’armement (DGA). Ces dernières correspondent à l’ensemble des travaux de développement des technologies et composants utilisables par plusieurs systèmes de forces. Viennent ensuite s’ajouter les subventions versées aux organismes de recherche publics, les transferts de crédits au commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), les crédits pour la recherche duale (centre national d’études spatiales) et les études technico-opérationnelles ; la somme correspond alors à l’agrégat dit recherche et technologie (R§T), et s’élève à environ 1,7 milliard d’euros.

Le budget pour 2013 se caractérise par un réel effort en faveur des études amont, puisque les crédits inscrits augmentent de 11,7 % en crédits de paiement, pour atteindre un montant de 706,8 millions d’euros – la hausse en autorisations d’engagement se limite à 0,5 % en revanche. À ces crédits budgétaires, s'ajoutent des ressources de 45 millions d’euros, issues des recettes exceptionnelles résultant de la cession des bandes de fréquences. Tel était déjà le cas en 2012, avec un apport de 50 millions d’euros supplémentaires.

La hausse bénéficie essentiellement aux crédits alloués aux études amont relevant de la dissuasion : les crédits de paiement augmentent ainsi de plus de 50 % entre 2012 et 2013, en passant de 126,5 à 191,1 millions d’euros, alors que la hausse des crédits de paiement hors dissuasion se limite à 1,8 %. Si les autorisations d’engagement relevant de la dissuasion augmentent de plus de 12 %, celles hors dissuasion sont réduites de 4,4 %. Ces évolutions contrastées se traduisent logiquement par le renforcement du poids de la dissuasion : elle représente un tiers des crédits en autorisations d’engagement et plus d’un quart en crédits de paiement, contre respectivement 29,9 % et 20 % en 2012 ⁽⁵⁾. Il s’agit d’assurer le développement des travaux d’études pour la préparation du futur sous-marin nucléaire lanceur d’engins. Ainsi que l’a souligné le délégué général pour l’armement lors de son audition devant la commission de la défense en octobre dernier, vers 2015, une part plus importante encore des études amont relèvera de la dissuasion, ce qui risque d’avoir un effet d’éviction sur les autres domaines.

Environ un quart des crédits d’études amont en crédits de paiement, soit 179,5 millions d’euros, est consacré au développement capacitaire du système de forces dit « engagement et combat », avec notamment des actions de soutien à destination des bureaux d’études de Thales, dans le domaine de la détection aéroportée et de la guerre électronique aéroportée. En effet, dans la mesure où, contrairement aux attentes, les perspectives de développement associées à l’exportation du Rafale sont faibles, ce soutien aux bureaux d’études est fondamental pour assurer l’évolution du Rafale, afin de répondre aux besoins opérationnels français.

La coopération avec la recherche civile est soutenue, afin de renforcer les synergies autour des technologies duales. Pour ce faire, les différents outils et dispositifs mis en place au cours des dernières années sont maintenus.

Le partenariat noué entre la DGA et l’Agence nationale pour la recherche (ANR) a été pérennisé par la signature à la fin de 2010 d’un accord général de coopération. Cet accord porte notamment sur le cofinancement de programmes civils de l’ANR comportant des projets pouvant intéresser la défense, ainsi que sur la mise en œuvre du programme ASTRID (Accompagnement spécifique de travaux de recherche et d’innovation défense), lancé par la DGA en 2011 et dont la gestion a été confiée à l’ANR. Le programme ASTRID finance des projets spontanés de laboratoires de recherche et de PME innovantes. Parallèlement, sont organisés des défis technologiques mettant en compétition plusieurs équipes de recherche sur des thèmes duaux comme la cartographie de territoire par robot, les sources portables d’énergie ou encore la reconnaissance automatique de personnes sur photo. Tout comme le cofinancement des programmes civils, ce mode d’action produit un véritable effet de levier sur les travaux et les résultats de recherche, et augmente la visibilité du ministère de la Défense dans le monde académique et industriel. La DGA participe également au financement de plus de 150 nouvelles thèses chaque année et une vingtaine de stages de recherche, au titre de la formation.

Enfin, le dispositif RAPID (Régime d’appui aux PME pour l’innovation duale) a été mis en place par la DGA en mai 2009, en liaison avec la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, afin de soutenir l’innovation duale des PME. Il a été étendu aux entreprises de taille intermédiaire à compter de 2011. Pour l’année 2012, le dispositif RAPID ainsi que le soutien aux pôles de compétitivité représentent à eux seuls 53 millions d’euros.

2.– Les enjeux de la coopération européenne, particulièrement avec le Royaume-Uni

La France réalise une part notable de ses études amont en coopération européenne (18 %), et fait preuve de volontarisme en la matière, en dépit d’un contexte économique difficile entraînant des comportements de repli de la part de nos grands partenaires. Elle représente à elle seule près d’un tiers de l’effort en R&T en Europe, tout comme le Royaume-Uni ; le tiers restant est apporté par l’ensemble des autres États membres de l’Agence européenne de défense. A titre de comparaison, les États-Unis consacrent en la matière quatre à cinq fois plus d’investissements.

De fait de leur poids respectif en R§T en Europe, la France et le Royaume-Uni apparaissent comme des partenaires naturels, et leurs liens ont été substantiellement renforcés par la signature du traité de Lancaster House, en novembre 2010. Une feuille de route commune a fixé un objectif de 50 millions d’euros d’engagement par an et par nation dans des programmes communs. Le portefeuille commun de projets en R&T a ainsi été enrichi d’une soixantaine de nouveaux projets pour les années à venir, et doit être alimenté dans la durée avec l’établissement d’un plan d’identification des technologies critiques à l’horizon 2025. Certains programmes sont déjà connus, comme le développement du missile antinavire léger, d’autres sont nouveaux, par exemple les drones de surveillance ; d'autres encore, comme celui relatif aux drones de combat, concernent des domaines de souveraineté encore jamais explorés jusqu’alors.

Parallèlement, un programme de coopération scientifique et technique en matière nucléaire a été engagé entre les deux pays, par la signature du traité relatif à la réalisation d’installations radiographiques et hydrodynamiques communes. La France et le Royaume-Uni ont décidé de construire et d’exploiter conjointement des installations radiographiques et hydrodynamiques, qui seront construites sur deux sites : d’une part, l’installation radiographique et hydrodynamique dénommée EPURE, située sur le site de la direction des applications militaires du CEA, à Valduc, en Côte d’Or ; d’autre part, le centre de développement technologique (TDC), sur le site de l’Atomic Weapons Establishment (AWE) d’Aldermaston au Royaume-Uni, ainsi que cela sera détaillé plus loin. Les règles de fonctionnement prévoient que les installations EPURE et TDC seront exploitées conjointement, mais que les programmes expérimentaux seront réalisés en toute indépendance. La mutualisation des moyens de recherche doit permettre de réaliser de substantielles économies, de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’euros.

L’importance de la coopération avec le Royaume-Uni a été réaffirmée lors de la visite du ministre de la défense à Londres en juillet dernier, au cours de laquelle deux importants accords-cadres relatifs aux drones ont été signés. Le premier porte sur un contrat d'études de 13 millions d'euros attribué à BAe Systems et Dassault Aviation pour lancer les premiers travaux du système de combat aérien du futur (SCAF) à horizon 2030. Ce contrat, couvrant la phase de préparation d’un programme de démonstrateur, doit durer 21 mois, pour s’achever en mai 2014. Les deux industriels travaillent d’ores et déjà sur ce sujet, dans le cadre de programmes distincts. Dassault Aviation assure la maîtrise d’œuvre et la réalisation du démonstrateur Neuron, développé dans le cadre d'une coopération européenne lancée en 2006 et associant l’Espagne, la Grèce, l’Italie, la Suède et la Suisse. Le démonstrateur doit effectuer son premier vol cet automne, après avoir enregistré quelques retards. BAe Systems conduit quant à lui le programme Taranis, lui aussi engagé en 2006, qui doit effectuer son vol inaugural en 2013. Les modalités exactes de l’agrégation de ces deux programmes ne sont pas toutefois pas connues avec précision, et il importe que le ministère de la Défense ne paye pas deux fois pour un même projet.

Le second accord est un prélude à la constitution d'une task force franco-britannique dans les drones tactiques aux alentours de 2014-2015. Une évaluation du drone Watchkeeper, déjà en service au Royaume-Uni, doit être réalisée avec le soutien de ce dernier en 2013, pour préparer une possible acquisition par la France.

Pour les autres partenaires européens de la France, les coopérations évoluent depuis les cinq dernières années, passant d’un cadre majoritairement bilatéral vers l’Agence européenne de défense. En 2011, 60 % des coopérations franco-allemandes étaient placées sous le couvert de l’AED et la totalité des coopérations menées avec l’Italie sont effectuées dans un cadre multilatéral.

3.– La stabilité des subventions versées aux opérateurs du programme

La sous-action 4 Gestion des moyens et des subventions, qui pèse plus de 30 % des crédits de l’action, retrace pour l’essentiel les subventions versées à l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), à hauteur de 109 millions d’euros, ainsi qu’aux quatre écoles d’ingénieurs sous tutelle de la DGA, à savoir l’École polytechnique, l’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace (ISAE), l’École nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA) et l’École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d’armement (ENSIETA), pour un montant total de 137,7 millions d’euros. Ces quatre écoles bénéficient d’une subvention au titre de leur rôle dans la formation d’ingénieurs de haut niveau répondant aux besoins de l’industrie de défense.

L’ONERA, quant à elle, a pour mission de développer, d’orienter, de coordonner et de promouvoir les recherches dans le domaine aérospatial. La subvention versée représente plus de 38 % de son budget, qui s’établissait à 283,6 millions d’euros en 2012, et a vocation à financer la partie la plus amont du programme annuel d’études, pour entretenir et faire évoluer les compétences nécessaires sur le moyen terme à ses donneurs d’ordre (DGA, autres institutions publiques, industriels). Ses ressources propres, estimées à plus de 172 millions d’euros en 2012, correspondent en grande partie à son activité contractuelle, c’est-à-dire la vente de travaux et de prestations de service à ses clients (défense, aviation civile, institutions civiles, telles que l’Agence nationale de la recherche, Union européenne, industries aérospatiales…).

Les subventions versées pour charges de service public sont dans l’ensemble stables, à 246,7 millions d’euros (+ 0,04 %). S’y ajoute le versement d’une dotation à l’Institut Saint-Louis (ISL), organisme de coopération franco-allemande en matière de recherche, à hauteur de 17,74 millions d’euros, équivalent au montant inscrit l’an passé.

ÉVOLUTION DES SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC VERSÉES AUX OPÉRATEURS RATTACHÉS AU PROGRAMME 144

(en milliers d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2013

Le Rapporteur spécial observe que le maintien des crédits alloués aux opérateurs au même niveau qu’en 2012 constitue une sorte de régime dérogatoire, à l’heure où des efforts sont demandés à tous les opérateurs de l’État.

Au sein de la sous-action, figurent également des crédits destinés au fonctionnement courant de la direction de la stratégie de la DGA, ainsi que le soutien de certains postes permanents à l’étranger et le traitement des élèves de l’école Polytechnique. Les moyens alloués à la sous-action dans leur ensemble augmentent de 4,8 %, du fait de la croissance des crédits de titre 2, qui passent de 53,3 millions d’euros en 2012 à 69,1 millions d’euros en 2013. Cette augmentation substantielle, de près de 30 %, résulte pour partie de transferts d’ETPT en provenance du programme 146, pour 6 millions d’euros, mais aussi d’un rebasage des crédits au vu de l’évolution des besoins en titre 2 en 2012. Selon les indications fournies, elle s’expliquerait également par une mutualisation des crédits de titre 2 au niveau de budgets opérationnels de programme, qui incluraient aussi les crédits de masse salariale des sous-actions Soutien aux exportations, qui diminuent de plus de 4 millions d’euros, et Prospective des systèmes de forces, avec une diminution d’un million d’euros.

Cette gestion par budgets opérationnels de programme n’est guère lisible pour le Parlement, puisque les évolutions de crédits par sous-action ne sont de ce fait pas pertinentes pour apprécier les moyens qui leur sont effectivement dévolus.

E.– LES RELATIONS INTERNATIONALES

La troisième action Relations internationales réunit désormais les deux anciennes actions relatives au soutien des exportations, qui repose sur la direction du développement international de la DGA, et à la diplomatie de défense, correspondant aux activités des postes permanents à l’étranger (PPE) des attachés de défense. Les crédits alloués à l’action augmentent de 9,5 % en autorisations d’engagement et de 8,7 % en crédits de paiement, ce qui recouvre une hausse des moyens destinés à la diplomatie de défense et une baisse de ceux prévus pour le soutien aux exportations.

1.– Le soutien aux exportations

a) Les exportations françaises sont orientées à la hausse en 2011, sans retrouver le niveau de 2009

Le niveau des exportations d’armement françaises doit s’apprécier dans la durée, alors que le marché des matériels de défense fonctionne par cycles : le poids d’un petit nombre de grands contrats, par nature irréguliers, ne permet pas de tirer des enseignements pertinents des résultats d’une année isolée.

Au-delà du caractère erratique des chiffres annuels, le niveau moyen des commandes enregistrées par la France a connu, ces dernières années, une nette hausse, après l’étiage atteint entre 2001 et 2005 (3 à 4 milliards d’euros seulement). Le montant des prises de commandes est passé de 5,6 milliards d’euros en 2007 à 6,5 milliards d’euros en 2008, puis à 8,16 milliards d’euros en 2009, soit une augmentation de 40 % sur la période 2007-2009. En revanche, le volume des commandes (5,1 milliards d’euros) a fortement marqué le pas en 2010, notamment en raison de l’ampleur de la crise économique mondiale, mais aussi du retard de quelques gros contrats reportés à 2011.

L’année 2011 a renoué avec la hausse des commandes, qui s’établissent à 6,52 milliards d’euros, sans retrouver le niveau historique atteint en 2009. Cette hausse s’explique notamment par la passation des deux importants contrats prévus initialement en 2011, c’est-à-dire la vente de deux bâtiments de projection et de commandement (BPC) à la Russie ainsi que la modernisation des Mirage 2000 indiens. S’y ajoutent plusieurs contrats significatifs avec l’Arabie Saoudite, pour les véhicules blindés hautement protégés Aravis notamment, ainsi qu’avec les Émirats Arabes Unis et la Malaisie (notamment des équipements au profit de la marine et de l’armée de terre).

La France occupe toujours le quatrième rang des exportateurs de matériel de défense. Sur la période 2006-2011, le Moyen-Orient demeure son premier client, avec 26 % des prises de commandes. L’Amérique latine et l’Asie-Pacifique atteignent environ le même niveau, suivis de l’Europe, avec 17 %. En 2011, toutefois, la répartition géographique des prises de commandes confirme l’importance prise par l’Asie-Pacifique, avec notamment l’Inde et la Malaisie. L’Arabie Saoudite demeure l’un de ses principaux débouchés. Dans un marché concurrentiel, où la position de chaque État n’est jamais acquise, la diversité régionale des clients ainsi que le rééquilibrage entre les zones constituent un réel atout pour la France.

Toutefois, ainsi que l’a indiqué le délégué général pour l’armement devant la commission de la défense en octobre dernier, les perspectives à l’exportation sont plutôt maussades actuellement. Les exportations françaises n’atteindront sans doute pas en 2012 le niveau de 2011 non seulement en raison du rétrécissement des marchés, alors que de nombreux pays se trouvent soumis à des contraintes budgétaires aiguës, mais aussi parce que les États-Unis, qui préparent avec beaucoup d’activisme le repli de leur budget de défense, sont présents sur tous les fronts, notamment en Asie. De plus, de nouveaux acteurs, tels que la Chine et la Corée du Sud, viennent disputer les marchés aux industriels « traditionnels ».

S’agissant des principales perspectives pour les matériels majeurs, les contrats tardent à se concrétiser pour l’avion de combat Rafale. La Suisse a ainsi opté pour l’avion suédois Gripen, malgré des qualités opérationnelles et des conditions contractuelles plus incertaines. Le Rafale continue à susciter l’intérêt de la part de plusieurs pays, notamment après que ses capacités opérationnelles ont été démontrées en Afghanistan et en Libye. L’Inde constitue le prospect le plus avancé, avec l’ouverture en février dernier des négociations exclusives entre Dassault Aviation et les autorités indiennes, pour l’acquisition de 126 appareils. Au Brésil, alors que des sources gouvernementales avaient laissé entendre en février dernier que le Rafale serait très probablement retenu, un nouveau report de la décision a été annoncé en août, en raison des difficultés économiques du pays. Le Rafale reste en compétition aux Émirats Arabes Unis, en Malaisie, au Koweït ainsi qu’au Qatar. Si le Rafale remportait un ou plusieurs contrats à l’exportation, cela permettrait à l’armée de l’air de ralentir le rythme de livraison de ses appareils, et d’étaler la charge financière. En effet, pour des raisons liées au plan de charge industriel, l’État a garanti au fournisseur la production d’au minimum onze Rafale par an, sauf si des commandes étrangères venaient alimenter la production.

Quant aux frégates multimissions, elles sont actuellement proposées en Arabie Saoudite, au Brésil et au Canada. Il apparaît toutefois que ces bâtiments de grande qualité présentent un inconvénient à l’exportation, à savoir leur technicité : elles requièrent de facto des équipages de très haut niveau, en nombre plus réduit (une centaine de personnes), ce qui ne les rend pas accessibles à toutes les marines du monde. Après son exportation vers la Russie, le BPC fait l’objet d’études avancées par d’autres marines, dont celle du Canada.

Les sous-marins Scorpène, développés et fabriqués par le groupe DCNS ont rencontré de nombreux succès à l’exportation. Le Chili et la Malaisie ont déjà passé commande de deux de ces sous-marins chacun, l'Inde et le Brésil ont commandé respectivement six et quatre unités avec un transfert de technologie. L’Inde pourrait passer d’autres commandes, tandis que la Pologne, Singapour et le Pérou seraient également intéressés par ce matériel.

Enfin, plusieurs pays, tels que les Émirats Arabes Unis, le Qatar, l’Arabie Saoudite, la Russie et le Canada, ont manifesté leur intérêt pour les véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI), disponibles en version de combat ou de commandement et produits par Nexter.

b) Un budget qui poursuit sa baisse en 2013

Ce budget est destiné à financer les dépenses liées aux actions de promotion des exportations avec principalement :

– le financement du pavillon Défense aux salons de matériels de défense ;

– le soutien d’industriels français, en particulier les PME, sur des pays ciblés en vue de la prospection de marchés, de la démonstration ou de la commercialisation de matériels ;

– les dépenses de fonctionnement dites « relations internationales » des postes permanents à l’étranger, hors pays membres de l’Otan ;

– les dépenses de fonctionnement de l’administration centrale.

Les moyens consacrés à cette sous-action connaîtront, en 2013, une forte érosion de 16,8 % en autorisations d’engagement et 20,2 % en crédits de paiement, à respectivement 15,4 et 15,1 millions d’euros.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS INITIAUX DE L’ACTION SOUTIEN AUX EXPORTATIONS ENTRE 2009 ET 2012

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performances

Cette évolution résulte de la diminution de plus d’un tiers des dépenses de personnel, qui résulte de la mutualisation opérée au niveau des budgets opérationnels de programme, ainsi que cela a été évoqué plus haut. En revanche, les crédits hors titre 2 sont en hausse, afin d’assurer l’organisation du Salon aéronautique et de l’espace du Bourget en 2013. Son coût est évalué à 3 millions d’euros, soit 0,75 million d’euros de plus que le coût total des salons Eurosatory et Euronaval organisés en 2012. En effet, cette manifestation requiert d’importants moyens au titre de la structure du pavillon Défense et de l’accueil des personnalités étrangères.

2.– Une forte hausse pour la diplomatie de défense, du fait des besoins en masse salariale

La sous-action réunit les activités des postes permanents à l’étranger (PPE) des missions de défense au sein de 87 ambassades. En 2008, dans le cadre de la révision de la politique publique « Action extérieure de l’État », le ministère de la Défense a engagé une rationalisation du réseau diplomatique de défense, qui devait conduire à une réduction de 30 % des effectifs. Une fusion des réseaux diplomatiques de l’état-major (attachés de défense) et de la DGA (attachés d’armement), a été mise en œuvre et est effective depuis le 1^er septembre 2010. L’évolution du nombre de postes permanents à l’étranger a suivi la trajectoire assignée, puisqu’il est passé de 442 à 286 entre 2008 et 2012, dans 86 pays. Après ajustement, le nombre de postes sera ramené à 285 fin 2012 et 281 en 2013.

Parallèlement, des redéploiements sont à l’étude, afin de renforcer les missions de défense dans les pays avec lesquels la France a un partenariat stratégique (Inde et Brésil notamment), tout en diminuant sa présence en Amérique latine ou en Europe.

Toutefois, malgré ces efforts de rationalisation, les crédits alloués à la sous-action connaissent une hausse substantielle de respectivement 14,4 % en autorisations d’engagement et 14,1 % en crédits de paiement. Elle s’explique par l’augmentation des dépenses de titre 2 de 12,5 %, dont l’opportunité peut sembler discutable dans le contexte budgétaire actuel. Ces dépenses, qui englobent les personnels de la chaîne « relations internationales », les PPE ainsi que les agents de droit local, sont en hausse en 2013 du fait du rattrapage budgétaire de mesures catégorielles et de l’augmentation des indemnités de résidence à l’étranger, suite à la dépréciation de l’euro. Toutefois, afin de limiter la hausse des dépenses, il a été décidé de « dépyramider » les effectifs pour 16 postes d’attachés de défense, désormais occupés par des lieutenants-colonels, au lieu de colonels.

Enfin, les crédits d’intervention de la sous-action financent l’aide versée par la France à la République de Djibouti en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire, pour un montant de 24,55 millions d’euros. Cette contribution relève de la convention bilatérale du 3 août 2003, dont les dispositions financières ont été confirmées dans le nouveau traité de coopération en matière de défense signé le 21 décembre 2011, et qui entrera en vigueur à l’issue de sa ratification par les deux pays. Figure également au titre des crédits d’intervention une somme de 5,74 millions d’euros destinée au CEA pour assurer la gestion des actions de coopération bilatérales et multilatérales entreprises dans le cadre du partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8).

III.– LES MOYENS ALLOUÉS À L’ÉQUIPEMENT DES FORCES

Le programme Équipement des forces retrace l’ensemble des programmes d’armement destinés aux forces armées, ainsi que l’essentiel du budget de la DGA, qui en assure la maîtrise d’ouvrage. À ce titre, le programme 146 porte à lui seul près de 70 % des dépenses d’investissement (titre 5) du budget général de l’État, avec 7,55 milliards d’euros.

A.– UN BUDGET MARQUÉ PAR D’IMPORTANTS REPORTS DE COMMANDES

Les moyens alloués au programme en crédits de paiement s’avèrent stables, à hauteur de 10,97 milliards d’euros, contre 10,96 milliards d’euros en 2012. Une nette diminution des autorisations d’engagement, de l’ordre de 14,4 %, est en revanche observée, pour s’établir à 10,08 milliards d’euros.

À ces montants, vient s’ajouter un milliard d’euros, provenant des recettes exceptionnelles retirées de la cession de bandes de fréquences. La ventilation de ces crédits entre actions et sous-actions n’est pas connue avec précision, puisque le projet annuel de performances se contente de mentionner, dans le commentaire des sous-actions concernées, que « les ressources destinées à couvrir les besoins sont disponibles sur le compte d’affectation spéciale ». Le Rapporteur spécial déplore le réel manque de lisibilité des crédits effectivement disponibles qui en découle, d’autant plus regrettable que les sommes en cause sont loin d’être négligeables (au total, près de 10 % des crédits du programme).

Au total, selon les données fournies par la DGA, le niveau des ressources attribuées aux opérations d’armement s’avère en retrait par rapport aux hypothèses de la loi de programmation militaire de 2 milliards d’euros sur les années 2009 à 2011, et à 4,4 milliards d’euros sur la période 2009-2013.

Un tel décalage a donc conduit à reporter le lancement de programmes nouveaux et à adapter les conditions de réalisation des programmes en cours. Pour les années 2012 et 2013, sont reportés 4,5 milliards d’euros de commandes d’équipements militaires prévues ; il a été indiqué au Rapporteur spécial que ces décalages ne remettaient pas en cause les contrats en cours, et ne nécessitaient pas officiellement de renégociations des engagements. Le budget pour 2013 est en effet censé ne pas préempter les choix capacitaires qui seront esquissés par le prochain Livre blanc.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME
ÉQUIPEMENT DES FORCES

(en euros)

Source : projet annuel de performances pour 2013

Parmi les reports, figurent notamment la commande du quatrième sous-marin nucléaire d’attaque (SNA) Barracuda et la première étape du programme Scorpion, destiné à moderniser les véhicules blindés de l’armée de terre, en remplaçant les véhicules de l’avant blindé (VAB) et les AMX 10 RC, par des véhicules blindés multirôles (VBM) et des engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC). De plus, les travaux de modernisation à mi-vie des avions de combat Mirage 2000 D ont été décalés, de même que la rénovation des avions de patrouille maritime Atlantique 2. La commande des patrouilleurs du futur ainsi qu’une commande complémentaire de porteurs polyvalents terrestres (PPT), véhicules poids lourd de l’armée de terre, est aussi repoussée dans le temps.

Si le report de la commande du quatrième SNA ne devrait pas emporter pour l’heure de conséquences trop dommageables, il convient de garder à l’esprit que Scorpion est l’un des principaux programmes d’équipement de l’armée de terre, alors que nombre de ses blindés sont à bout de souffle. Le retard à nouveau enregistré pour la rénovation du Mirage 2000 D, après déjà plusieurs reports, n’est pas anodin non plus, puisque cette opération conditionne le format de l’armée de l’air à l’horizon 2020. Les avions Atlantique 2 constituent des équipements précieux, assurant une palette de missions très étendues, et leur rénovation est essentielle pour assurer leur maintien en service jusqu’en 2030. Enfin, le report des bâtiments multimissions, qui doivent remplacer des bâtiments vieillissants, contribuera in fine à augmenter les dépenses d’affrètement de la Marine.

En revanche, pour l’année 2013, sont annoncés le lancement, attendu depuis plusieurs années, du programme d’avions MRTT (Multi-Role Transport Tanker), avion de ravitaillement en vol et de transport, qui permettra de remplacer la flotte plus que vieillissante d’avions ravitailleurs C135 FR et KC-135, ainsi que celui du système de drone Male (Moyenne altitude, longue endurance) intermédiaire. Sont également prévues la commande de 4 400 postes de radio tactiques relevant du programme CONTACT, celle de bâtiments de soutien et d’assistance hauturier (BSAH), dans le cadre d’un contrat de partenariat, et la réalisation du missile moyenne portée (MMP) de combat terrestre, qui succèdera au Milan.

Enfin, au titre des livraisons, la poursuite des programmes d’équipement se traduira par l’arrivée de onze avions Rafale, des premiers avions de transport A 400 M, de douze hélicoptères de transport NH 90 et de quatre hélicoptères d’attaque Tigre, de 4 036 équipements Felin pour l’armée de terre, de 83 VBCI, de missiles Exocet MM40 Block 3, AASM et Mistral rénovés, ainsi que les derniers systèmes SAMP/T. Est également prévue en 2013 l’adaptation du deuxième sous-marin nucléaire lanceur d’engin (SNLE) au missile M51.

B.– L’ÉVOLUTION DES MOYENS PAR ACTION, AVEC UNE FORTE HAUSSE ENREGISTRÉE SUR LE COMMANDEMENT ET LA MAÎTRISE DE L’INFORMATION

Au total, les moyens du programme 146 sont concentrés sur huit programmes majeurs, qui représentent à eux seuls 3,862 milliards d’euros, soit environ 44 % des CP destinés aux équipements en 2013 et 60 % des besoins sur la programmation budgétaire triennale : les véhicules blindés de combat d’infanterie, ou VBCI (328,8 millions d’euros en 2013), les hélicoptères Tigre (211,2 millions d’euros) et NH 90 (427,8 millions d’euros), les frégates multimissions (651,1 millions d’euros), le sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda (644,3 millions d’euros), l’avion de combat Rafale (1 212 millions d’euros), l’avion de transport A 400 M (217,2 millions d’euros) et le programme d’observation spatiale MUSIS (169,8 millions d’euros). Cinq de ces huit programmes figurent sous l’action Engagement et combat, qui regroupe à elle seule 2,17 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,39 milliards d’euros en crédits de paiement.

La plupart de ces programmes représentent d’importants flux financiers, et ont été établis sur une prévision de forte croissance des ressources attribuées aux programmes classiques. Il est clair que cette prévision ne se réalisera pas, au vu des perspectives budgétaires. Comme l’a indiqué le délégué général pour l’armement devant la commission de la défense en octobre dernier, « il faudra recadrer ces contrats en réajustant les priorités pour l’équipement des forces ».

Action 6 : Dissuasion

Cette action, qui représente près d’un quart des crédits du programme, réunit notamment les moyens dévolus au développement et à la production du missile balistique stratégique M51.2, destiné à remplacer les actuels M51 à partir de 2015 (200,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), l’adaptation des SNLE au missile M51 ⁽⁶⁾ (200 millions d’euros en crédits de paiement), ainsi que le programme de simulation (614,9 millions d’euros en crédits de paiement) permettant de garantir la fiabilité de fonctionnement et la sûreté des charges nucléaires compte tenu de l’arrêt des essais.

Action 7 : Commandement et maîtrise de l’information

Les moyens inscrits sur cette action, qui retrace les programmes spatiaux et de communication des armées, connaissent une forte hausse, tant en autorisations d’engagement (+ 21,7 %) qu’en crédits de paiement (+ 23,8 %) ; de plus, l’action 7 est la principale destinataire des crédits en provenance des recettes exceptionnelles, sans que l’on ne dispose de chiffres précis toutefois. L’augmentation constatée en autorisations d’engagement résulte largement de l’inscription de 1,025 milliard d’euros pour le programme CONTACT (contre 150 millions d’euros en 2012), qui vise à doter les forces d’un réseau de radiocommunications tactiques haut débit, sécurisé et interopérable avec l’OTAN, et contribue à la numérisation de l’espace de bataille ; le programme prend la suite des postes PR4G. Parmi les autres principaux programmes, figurent MUSIS, le système de télécommunications militaires Syracuse III, ainsi que le système de drone Male, destiné à assurer des missions de renseignement de théâtre ; 217 millions d’euros en autorisations d’engagement et 11,1 millions d’euros en crédits de paiement ont été inscrits pour ce dernier, sans qu’une solution industrielle n’ait encore été arrêtée.

Action 8 : Projection – mobilité – soutien

Les autorisations d’engagement inscrites sur cette action sont divisées par deux entre 2012 et 2013, passant de 1 740 à 824 millions d’euros. Cette évolution résulte essentiellement de l’inscription en 2012 des autorisations d’engagement nécessaires pour réaliser une commande de 34 hélicoptères NH 90 à la fin de l’année, pour 835 millions d’euros, et de la diminution constatée des crédits inscrits pour le programme d’avions A 400 M (passant de 509 à 334 millions d’euros entre 2012 et 2013). L’inscription des autorisations d’engagement nécessaires pour le lancement du programme d’avions MRTT en 2013 (pour 368,3 millions d’euros) ne suffit pas à compenser ces évolutions. En revanche, les crédits de paiement sont stables, à hauteur de 962,1 millions d’euros ; ces moyens sont destinés notamment aux programmes A 400 M et NH 90, ainsi qu’à la rénovation des hélicoptères Cougar.

Action 9 : Engagement et combat

Cette action regroupe près de 40 % des crédits de paiement dévolus au programme et porte cinq programmes emblématiques – avions Rafale, VBCI, hélicoptères Tigre, frégates multimissions et SNA Barracuda – évoqués plus haut ; peuvent également être cités le missile de croisière naval (191,9 millions d’euros en crédits de paiement), qui doit équiper les frégates multimissions et les SNA Barracuda, le programme de fantassins à équipements et liaisons intégrées dit Felin (155,6 millions d’euros en crédits de paiement), et les armements air-sol modulaire (AASM), pour 38,7 millions d’euros.

Action 10 : Protection et sauvegarde

Sur cette action, les autorisations d’engagement connaissent une baisse drastique (– 48,3 %), essentiellement du fait de la chute constatée sur la sous-action « Assurer la sûreté des approches », incluant notamment le missile air-air MIDE, la rénovation des Mirage 2000 D (dont le report a été décidé), les bâtiments multimissions relevant du projet de patrouilleur futur et les bâtiments de soutien et d’assistance hauturier (BSAH). La réalisation de trois bâtiments multimissions était déjà prévue en 2012, de même que la fourniture du service des BSAH, via un contrat de partenariat, ce qui explique le niveau élevé d’autorisations d’engagement l’année précédente. Des autorisations d’engagement de 2012 seront ainsi reportées sur 2013, afin de réaliser les engagements nécessaires pour les BSAH ; en revanche, la commande des bâtiments multimissions est à nouveau décalée.

Action 11 : Préparation et conduite des programmes d’armement

Cette action réunit les moyens dévolus à la DGA pour assurer la conception, l’acquisition et l’évaluation des équipements militaires. Elle porte les crédits de titre 2 de l’ensemble du programme, qui atteignent 2 005 millions d’euros. Ces moyens correspondent à la masse salariale de la DGA ainsi qu’à la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, pour un niveau de 1 372 millions d’euros, qui résulte de la prise en charge de la subvention d’équilibre versée au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), pour 1 173 millions d’euros. La hausse de 5,7 % des autorisations d’engagement comme des crédits de paiement sur cette action s’explique pour l’essentiel par celle de la subvention versée au FSPOEIE, de l’ordre de 128 millions d’euros.

Le plafond d’emplois de la DGA s’élève à 11 532 ETPT, soit une baisse de 514 ETPT par rapport à l’année précédente. Cette évolution résulte pour l’essentiel de suppressions nettes d’emplois (– 336 ETPT), ainsi que de transferts à destination d’autres programmes de la mission (– 173 ETPT), notamment du fait du rattachement du service administrations et rémunérations de la DGA au service parisien de soutien de l’administration (SPAC). La baisse des ETPT intervenue en 2013 s’inscrit dans une trajectoire de réduction des effectifs de l’ordre de 3 000 personnes entre 2008 et 2014, l’objectif étant de parvenir à 10 000 personnels à l’horizon 2014. Cette réduction d’effectifs s’insère dans la réforme d’ensemble de la DGA, visant à rationaliser ses activités techniques, au sein de centres moins nombreux, spécialisés par grands domaines, et à renforcer ses effectifs dans les métiers d’expertise technique, tout en diminuant ses effectifs de soutien (– 40 % entre 2008 et 2014).

C.– UNE FIN DE GESTION 2012 SOUS TENSION

En 2012 comme au cours des exercices précédents, la loi de finances initiale a fait l’objet d'une mise en réserve de 0,5 % sur le titre 2 et de 6 % sur les autres titres.

La réserve initiale, appliquée aux programmes de la mission (hors titre 2), a été fixée à 1 214 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 1 096 millions d’euros en crédits de paiement, dont 321,5 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement pour le programme 146. S’y ajoute, pour le titre 2, une réserve de précaution de 96 millions d’euros.

La loi de finances rectificative pour 2012 de mars dernier est venue annuler 321,6 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, qui ont donc été ôtés du montant de la réserve. Ces annulations de crédits concernent au premier chef le programme 146, à hauteur de 252,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 202,5 millions d’euros en crédits de paiement. 21,8 millions d’euros ont à nouveau été annulés sur le programme 146 par la loi de finances rectificative pour 2012 d’août dernier, soit les trois quart de l’annulation intervenue sur la mission Défense (29,2 millions d’euros).

De plus, sur la base du rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, qui identifiait des insuffisances de gestion, notamment sur le titre 2 hors opérations extérieures, pour 200 millions d’euros, la réserve de précaution a été augmentée de 206,4 millions d’euros, cette hausse pesant essentiellement sur le programme 146 à nouveau (pour 155,6 millions d’euros). In fine, la réserve de précaution sur ce programme atteint 477,1 millions d’euros (hors titre 2).

Enfin, les dispositions du décret d’avance qui viendra compléter les moyens de la mission Défense en 2012 pour assurer le financement des opérations extérieures ne sont pas encore connues : 630 millions d’euros avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2012, et les surcoûts effectifs sont évalués à environ 870 millions d’euros.

Or, les besoins de paiement du programme, hors titre 2, sont estimés pour 2012 à 11,6 milliards d’euros, pour des ressources envisagées de 9,8 milliards d’euros ; ce dernier montant inclut les ressources exceptionnelles issues de la cession des bandes de fréquences, et suppose que la réserve de précaution de 477 millions d’euros soit levée. De ces chiffres, résulte une estimation des reports de charges sur 2013 de près de 1,8 milliard d’euros, soit deux mois de paiement, et environ 200 millions d’euros de plus que l’année précédente. Ces chiffres traduisent les fortes contraintes qui pèsent sur la gestion de l’exercice 2012.

Les intérêts moratoires payés par le ministère de la Défense au cours de ces dernières années avaient fortement augmenté en 2010 et en 2011, en étant plus que multipliés par deux. Cette évolution est pour partie liée à la mise en œuvre difficile du logiciel comptable interministériel Chorus, avec les nombreux retards de paiement qu’elle a engendrés. En 2010, les intérêts moratoires versés ont atteint la somme record de 45 millions d’euros – ce qui représente la valeur de 18 véhicules blindés de combat d’infanterie ou de 1,5 hélicoptère de manœuvre NH–90 – mais l’année 2011 n’a pas permis d’enregistrer une baisse, puisqu’ils se sont maintenus au niveau très élevé de 43,74 millions d’euros. Sur cette somme, seuls 17,6 millions d’euros sont imputables aux retards occasionnés par Chorus, ce qui traduit un niveau structurel relativement élevé, plus important en tout cas que les montants atteints en 2008 et 2009.

MONTANT DES INTÉRÊTS MORATOIRES À LA CHARGE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

(en euros)

(1) chiffre arrêté au 30 juin 2012.

La forte hausse des intérêts moratoires n’est pas la seule conséquence des dysfonctionnements du progiciel Chorus. De nombreuses PME souffrent encore des retards de paiement du ministère de la Défense. Un certain nombre d’entre-elles ont dû cesser leur activité. Un bilan économique et financier mériterait d’être dressé pour éviter une répétition de ces errements.

Outre les difficultés de mise en œuvre de Chorus, d’autres facteurs sont intervenus. Ainsi, le durcissement de la réglementation en matière de délai de paiement (passage de 45 à 30 jours du délai de paiement et majoration du taux d’intérêt légal depuis avril 2008) pèse de plus en plus lourd avec le remplacement progressif des marchés anciens par des marchés soumis à la nouvelle réglementation.

Au 30 juin 2012, les montants constatés semblent marquer un fléchissement par rapport aux années précédentes, avec 7,46 millions d’euros. Néanmoins, ce constat reste à vérifier : à la même date, l’année passée, le montant des intérêts moratoires se limitait à 10,74 millions d’euros.

IV.– ANALYSE DES PROGRAMMES D’ARMEMENT

A.– LA DISSUASION, PIERRE ANGULAIRE DE NOTRE SYSTÈME DE DÉFENSE

S’inscrivant dans la continuité de ses prédécesseurs, le Président de la République a réaffirmé son attachement à la dissuasion. Le 4 juillet 2012, à bord du SNLE Le Terrible, il a confirmé son engagement de « préserver ce qui est un élément essentiel de notre sécurité, c'est à dire la dissuasion. Cette capacité, que nous devons avoir à tout moment, de pouvoir utiliser une menace pour garantir la paix. »

Qualifiant la dissuasion de « patrimoine de toute la nation », il a rappelé avoir « la responsabilité de sa continuité » et devoir en assurer la poursuite. Réitérant son attachement aux deux composantes (océanique et aéroportée), il a affirmé que « malgré les difficultés financières, (…), nous devons continuer à faire un effort pour permettre que notre dissuasion nucléaire soit toujours respectée. » ⁽⁷⁾

Lors de chaque exercice budgétaire de ces dernières années, ont été consacrés à la dissuasion 3,4 milliards d’euros de crédits de paiement, issus de différents programmes budgétaires de la mission Défense.

EFFORT BUDGÉTAIRE DE LA DISSUASION EN 2012 ET 2013

(en millions d’euros)

Malgré la fermeté des propos du Président de la République, il est à prévoir que la pérennité de l’effort budgétaire pour préserver la dissuasion sera inévitablement sujette à débat dans les mois et années à venir, sous la pression de la crise financière et budgétaire. En octobre 2011, devant la commission de la Défense nationale, le délégué général pour l’armement affirmait que « « lorsque l’exécution d’un budget s’avère difficile à conduire, le chef d’état-major des armées et [le délégué général pour l’armement ont] deux priorités : le respect scrupuleux des crédits de la dissuasion et des études amont » ⁽⁸⁾. Cette doctrine n’est tenable dans la durée que sous deux conditions : elle doit faire l’objet d’un consensus allant bien au-delà de la communauté de défense ; les crédits alloués doivent être justifiés dans leur montant et leur destination pour être incontestables. Le chèque en blanc accordé chaque année à la dissuasion semble révolu.

Les équipements mis en œuvre dans le cadre de la dissuasion (SNLE, Rafale, M. 51, ASMP-A) sont récents et assurent pour les 20 prochaines années un outil performant. Pour éviter toute rupture, l’après-2030 se pense dès maintenant. Aucune inflexion ne semble être apportée à la doctrine guidant la définition des besoins de la dissuasion. La continuité a un coût budgétaire vis-à-vis duquel on peut s’interroger : la France pourra-t-elle encore longtemps supporter le poids budgétaire de la dissuasion telle qu’elle est abordée aujourd’hui ? Se poser la question vise à éviter à l’avenir une brutale rupture budgétaire, synonyme de disparition de la dissuasion française.

En juillet 2012, le groupe de travail de la commission des Affaires étrangères et de la défense du Sénat sur l’avenir des forces nucléaires françaises considère que trois réponses peuvent être apportées au défi budgétaire : le maintien, la réduction du format, la disparition de la dissuasion. Or, une quatrième option mériterait d’être étudiée dans le cadre des travaux du prochain livre blanc : la redéfinition des paradigmes technologiques de la dissuasion.

Pour l’heure, la dissuasion française repose sur deux composantes et sur le principe de stricte suffisance.

1.– La composante aéroportée

La France est le seul pays européen à disposer d’une composante stratégique aéroportée. En terme d’équipements, les forces aériennes stratégiques (FAS) s’appuient sur deux plateformes (Mirage 2000N et Rafale) et un missile (ASMP-A). Doivent être ajoutés les avions ravitailleurs, éléments cruciaux pour garantir la permanence de la mission et accroître son champ d’action.

a) Les avions de chasse

Opérationnels depuis 1988, les Mirage 2000N sont des appareils biplaces pouvant évoluer à très basse altitude et à très grande vitesse en suivi de terrain automatique, grâce au radar de suivi de terrain « Antilope ».

L’adaptation de l’avion au nouveau missile ASMP-A a été menée dans le cadre du programme M2000N K3 confié à Dassault Aviation, MBDA France et Thales. En octobre 2010, l’ensemble des Mirage 2000N rénovés a été livré à l’armée de l’air qui ne compte plus qu’un seul escadron doté de cet appareil, l’EC 03.004 Limousin basé à Istres (Bouches-du-Rhône). En 2011, 5,3 millions d’euros de crédits de paiement ont été affectés au programme M2000N K3.

Depuis le 1^er juillet 2010, les forces aériennes stratégiques bénéficient des capacités du couple Rafale / ASMP-A avec l’escadron EC 1/91 Gascogne, stationné à Saint-Dizier (Haute-Marne). Faisant preuve de novation dans la doctrine française d’emploi des équipements stratégiques, l’armée de l’air a fait appel en mars 2011 à cet escadron pour mener des missions conventionnelles lors des opérations en Libye. Cette première pour les avions de chasse avait cependant des antécédents avec les missions non stratégiques accomplies par les avions ravitailleurs au profit de l’armée de l’air et de l’aéronavale.

b) Les ravitailleurs

Sans avions ravitailleurs, les forces aériennes stratégiques ne peuvent prétendre à la permanence de leur mission. Ceci explique que le groupe de ravitaillement en vol Bretagne, stationné à Istres, est rattaché au commandement des FAS. Le parc des avions ravitailleurs contraste avec celui des avions qu’il alimente en carburant : avec une moyenne d’âge de plus de 47 ans, les C 135 et KC 135 sont en fin de vie et la rupture technique menace à chaque vol. Comme le souligne le chef d’État-major de l’armée de l’air, « l’âge des ravitailleurs en vol
– une cinquantaine d’années – est une incontestable faiblesse » ⁽⁹⁾. Dérivés du Boeing 707, les C 135 et les KC 135 sont des quadriréacteurs pouvant emporter près de 90 tonnes de carburants. Ils ravitaillent en vol tous les appareils de l’armée de l’air, y compris les AWACS, et ceux de l’aéronavale à un volume d’une tonne de carburant par minute. Leur équipage est composé de quatre personnels (pilote, copilote, navigateur, officier de ravitaillement en vol).

Depuis plusieurs années, responsables politiques, budgétaires et militaires reportent la décision ferme de renouveler la flotte, au prix d’un MCO et de l’heure de vol chaque année plus élevée. Malgré de nombreuses alertes exprimées lors des précédents débats budgétaires, l’inertie est de mise. Pourtant, comme le souligne le chef d’état-major de l’armée de l’air, « s’agissant des ravitailleurs, il est temps d’enclencher une véritable dynamique, si possible au niveau européen, comme y tend d’ailleurs une initiative en la matière. Les nouveaux ravitailleurs nous permettraient de régler non seulement le problème du ravitaillement en vol, qui est crucial, mais aussi celui du transport stratégique. » ⁽¹⁰⁾

Sous la pression des parlementaires, a été engagée la levée de risque du programme MRTT, avion ravitailleur dérivé de l’A330 d’EADS. Le besoin fixe à 14 le nombre d’appareils nécessaires. Le lancement du programme est prévu pour 2013, ce qui est impératif pour une livraison en 2017.

c) L’ASMP-A

Programme lancé en 1997 pour remplacer le missile ASMP (air-sol moyenne portée) et livré sur Mirage 2000-N en 2009 et sur Rafale (air et marine) en 2010, le missile ASMP-A (air-sol moyenne portée amélioré) a été développé par MBDA avec pour sous-traitants principaux Roxel, Thales et Daher Lhotellier. L’ASMP-A est propulsé par un statoréacteur. Ce missile supersonique est unique au monde. Les autres forces nucléaires aéroportées (États-Unis, Russie, Chine) ont recours à des missiles subsoniques. La vitesse supersonique permet une meilleure pénétration des défenses adverses et réduit les délais d’intervention. La portée du missile est de 500 kilomètres à haute altitude, soit 200 kilomètres de plus que son prédécesseur.

Depuis octobre 2009, l’ASMP-A est doté de la tête nucléaire aéroportée (TNA) en remplacement de la TN 81. Cette tête a été développée par le CEA grâce à ses outils de simulation. Les dernières têtes ont été livrées en 2011.

Une rénovation du missile est envisagée à partir de 2020, afin d’améliorer les performances de navigation et de guidage, garantissant la précision de frappe quelle que soit la trajectoire employée. Cette rénovation ne pourra se faire que si la France dispose à cette date de capacités industrielles souveraines lui permettant de développer de tels missiles. La préservation des bureaux d’études revêt ici une importance capitale non seulement chez MBDA mais aussi chez les sous-traitants dont Roxel, ASB, Thales, In-SNEC, Bertin, Lhotelier, ACMH, Nuclétudes, ainsi que l’Onera.

2.– La composante océanique

a) Les SNLE

Quatre sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE) constituent le cœur opérationnel de la force océanique stratégique (FOST). Successeurs à partir de 1997 des SNLE de la classe Redoutable, les quatre SNLE de la classe Triomphant déplacent 12 400 tonnes pour un équipage de 111 hommes. Ces sous-marins furtifs peuvent plonger au-delà de 350 mètres et se déplacer à 25 nœuds.

PROGRAMME SNLE NG

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

Contrairement au quatrième SNLE (Le Terrible) immédiatement opérationnel, les 3 premiers (Le Triomphant, le Téméraire, Le Vigilant) font l’objet d’une adaptation de leurs structures pour accueillir le missile M 51, missile plus lourd et plus volumineux que son prédécesseur, le M 45. Il incombe à DCNS de réaliser ce programme, qui exige une immobilisation longue des bâtiments.

PROGRAMME ADAPTATION DU M51

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

b) Le missile M51

Entré en service depuis le mois de juillet 2010, le missile balistique M 51 est porteur des têtes nucléaires TN75, remplacées en 2015 par les têtes nucléaires océaniques (TNO) à la furtivité et à la précision accrues. Le programme M51 a été confié à ASTRIUM. Il démontre les synergies, voire les dépendances pouvant exister entre les missiles nucléaires et les propulseurs civils tels qu’ARIANE V.

PROGRAMME M51

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

3.– Les transmissions stratégiques

La dissuasion française ne peut se réduire aux deux composantes qui mettent en œuvre les missiles nucléaires. Méconnus du grand public, les systèmes de transmission sont tout autant stratégiques. La loi de programmation militaire pour 2009-2014 mentionne, sans les détailler, ces systèmes, en précisant qu’au cours de la programmation « les transmissions nucléaires permanentes, sûres et résistantes seront adaptées pour apporter la souplesse nécessaire à la stratégie de dissuasion. »

Le Président de la République doit disposer en permanence et en tout lieu d’un système de transmission hautement sécurisé lui permettant d’engager les forces nucléaires. Cet engagement doit pouvoir être opéré dans un environnement dégradé et l’ordre transmis alors que tous les autres réseaux de communication sont hors service

Les transmissions stratégiques se décomposent en quatre ensembles :

– le réseau maillé et durci implanté sur le territoire permettant de relier les postes de commandement de l’exécutif avec les postes de commandement opérationnels ;

– le réseau TRANSOUM de stations à très basses fréquences de la force océanique (Rosnay, en Indre, Sainte-Assise, en Seine-et-Marne, Kerlouan, dans le Finistère, et la Montagne Noire, dans l’Aude). Ces centres, zones de défense hautement sensibles, sont conçus pour pouvoir résister à une attaque nucléaire ainsi qu’à toute attaque électromagnétique. Les personnels présents doivent notamment pouvoir vivre en autarcie plusieurs jours. Pour transmettre l’ordre présidentiel au SNLE en immersion, la liaison s’opère à basse fréquence, assurant une bonne pénétration dans l’eau.

– le réseau RAMSES des stations radios des forces aériennes stratégiques ;

– un système de dernier recours, SYDEREC, permettant d’émettre les ordres essentiels lorsque tous les autres moyens ont été détruits.

Sur le plan industriel, Thales assure la maîtrise d’œuvre des différents programmes de modernisation de ces systèmes.

PROGRAMME TRANSMISSIONS STRATÉGIQUES

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

4.– Les moyens de recherche et de simulation

Prenant le relais des essais nucléaires, la simulation s’appuie sur des infrastructures exceptionnelles de recherche faisant appel aux technologies les plus avancées. La qualité et la modernité de ces outils de recherche participent à la crédibilité de la dissuasion française. « L’efficacité de la dissuasion repose en particulier sur la crédibilité des armes et le maintien de filières technologiques de haut niveau. Le maintien de la capacité à fabriquer des armes fiables et sûres reposera sur la poursuite du programme de simulation s’appuyant sur le laser mégajoule (LMJ), les moyens de radiographie des armes et les moyens de calcul intensif numérique. » ⁽¹¹⁾

Il revient à la direction des applications militaires du CEA (DAM/CEA) de mettre au point les nouvelles armes nucléaires grâce à la simulation. À cette fin, elle dispose de supercalculateurs, du laser mégajoule (LMJ) et de centres d’essais et d’expérimentation :

– le centre d’études scientifiques et techniques d’Aquitaine (CESTA) qui assure l’architecture industrielle de la dissuasion nucléaire et accueille sur son site le laser mégajoule ;

– le centre d’études de Gramat dans le Lot, transféré de la DGA au CEA en janvier 2010, compte 250 salariés spécialistes en détonique et électromagnétisme afin d’évaluer les effets des armes nucléaires et conventionnelles ;

– le centre du Ripault dans l’Indre-et-Loire, qui met au point et développe des nouveaux matériaux et explosifs ;

– le centre de Valduc dans la Côte d’Or qui fabrique et assemble les têtes nucléaires aéroportées et océaniques. Il en assure le maintien en condition opérationnelle et le démantèlement. Le centre est également en charge de l’approvisionnement de la défense en matières nucléaires (uranium, plutonium, tritium). Suite au traité franco-britannique du 2 novembre 2010, sera construite sur ce site une installation de physique expérimentale EPURE (Expérimentations de Physique Utilisant la Radiographie Éclair). EPURE sera constituée d’un pas de tir comprenant une première machine radiographique à hautes performances et d’un hall d’assemblage (mise en service en 2014). Cette machine proviendra du transfert des installations AIRIX de Moronvilliers (Marne) à Valduc. L’accélérateur à induction pour radiographie pour l’imagerie X (AIRIX) radiographie les phases non nucléaires des armes. Il permet de valider les modèles physiques relatifs notamment à la robustesse des matériaux. Dans une seconde phase, seront réalisées les installations d’assemblage et annexes répondant aux besoins des programmes britanniques, avec une mise en service prévue en 2016. Une deuxième machine radiographique à hautes performances sera installée sur le premier pas de tir avant 2019 ; une troisième avant 2022. Un second pas de tir et une installation de traitement des déchets seront également mis en œuvre d’ici 2022. Concomitamment, sera réalisé à Aldermaston (Royaume-Uni) un Centre de développement technologique commun (TDC), comprenant un hall d’assemblage et de développement de la machine radiographique à hautes performances avec une cellule annexe de radiographie par rayons X, des laboratoires pour faciliter l’étude d’équipements de diagnostic laser, électrique et optique. EPURE et le TDC constituent le programme TEUTATES.

La direction des applications militaires (DAM) est le pôle défense du CEA, établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle conjointe du ministère de la Défense, du ministère en charge de l’Enseignement supérieur et du ministère en charge de l’Énergie. Sur les 15 000 salariés du CEA, 4 700 sont rattachés à la DAM dont le budget 2011 s’établissait à 1,69 milliard d’euros (sur un budget total du CEA de 4,2 milliards d’euros). Cette même année, 21 % du budget de la DAM a été consacré à l’investissement, 53 % au fonctionnement, 24 % à la main-d’œuvre et au déplacement ⁽¹²⁾. Outre son rôle central dans la mise au point des têtes nucléaires océaniques et aéroportées et dans la simulation, la DAM est également responsable de la propulsion nucléaire des bâtiments de la marine nationale et de la lutte contre la prolifération.

a) Les supercalculateurs

La simulation des essais nucléaires s’appuie sur des outils de calculs hors normes, les supercalculateurs. À l’automne 2010, à Bruyères-le-Châtel, dans les locaux de la direction des applications militaires du CEA, était inauguré le supercalculateur TERA 100, alors le plus puissant d’Europe et 6^ème mondial. En juin 2012, 18 mois plus tard, le TERA 100 n’est que le 17^ème mondial, largement dépassé par de nouveaux équipements. Les supercalculateurs constituent des enjeux de souveraineté militaire et économique méconnus du grand public. Ces outils sont en effet devenus indispensables pour la recherche scientifique dont les applications pour l’industrie ou encore la médecine sont nombreuses. Ils nécessitent des investissements permanents pour ne pas être rapidement distancés en capacité. Le 12 juillet 2012, le Très Grand Centre de Calcul (TGCC) du CEA, à Bruyères-le-Châtel, dévoilait le nouveau supercalculateur français à vocation civile, CURIE, qui n’est que le ^9ème mondial et le 4^ème européen (derrière notamment deux allemands et un italien, tous inaugurés en 2012). 100 millions d’euros sur 5 ans ont été mobilisés pour ce projet développé par la société française Bull.

Chaque semestre est rendu public le classement des supercalculateurs dans le monde. Il est la traduction de l’âpreté de la compétition technologique mondiale en cours et pour laquelle la constance des investissements est un facteur crucial.

Source : www.top500.org/list/2012/06/100

b) Le laser mégajoule

Le laser mégajoule (LMJ) recrée en laboratoire le fonctionnement thermodynamique des têtes nucléaires. Ce programme de plus de 3 milliards d’euros est l’investissement le plus important de la simulation.

En raison des contraintes budgétaires, sa mise en service a été plusieurs fois reportée. Elle n’est pas attendue avant 2014. Au même titre que pour les supercalculateurs, tout retard technologique lié à des reports excessifs des crédits dévolus au LMJ peut porter atteinte de façon définitive à la crédibilité de la dissuasion française. Beaucoup a déjà été investi dans cet équipement hors normes. Y renoncer ou retarder de nouveau sa mise en service serait un contresens dans la bonne gestion des finances publiques.

La direction des applications militaires du CEA et le conseil régional d’Aquitaine ont signé le 30 septembre 2010 une convention pour réaliser, en couplage avec le LMJ, le laser PETAL (Petawatt Aquitaine laser), laser de haute énergie et de haute puissance reproduisant des conditions physiques similaires à celles existant au cœur du soleil.

Ces équipements constituent le socle du pôle de compétitivité « la route des lasers » qui regroupent chercheurs (université Bordeaux 1, CEA, CNRS, Polytechnique) et industriels (Sagem, Areva TA, Thales et de nombreuses PME) à proximité de Bordeaux. À terme, la création de 10 000 emplois est espérée autour de ce pôle.

B.– LE MILIEU TERRESTRE

En juillet 2012, à l’Assemblée nationale, le général Bertrand Ract-Madoux, chef d’état-major de l’armée de terre, observe que l’armée de terre est « une armée dorénavant rationalisée et ramassée sur ses seules forces de combat. » ⁽¹³⁾

Passant sous la barre symbolique des 100 000 militaires en 2012, « les forces terrestres s’articulent autour de huit brigades interarmes à vocations différentes
– deux brigades dédiées à l’engagement d’urgence (les parachutistes et la brigade alpine), quatre brigades multirôles et deux brigades de décision, les plus fortement équipées, disposant notamment de chars Leclerc. Il faut y ajouter trois brigades spécialisées – dans le renseignement, les transmissions et la logistique – ainsi qu’une brigade de forces spéciales, la brigade franco-allemande et des régiments d’hélicoptères. Chacune de ces brigades est composée de quelques régiments, qui sont les unités opérationnelles de référence, et dont les capacités sont en rapport avec leur vocation – aux chars, la décision et aux parachutistes, l’intervention d’urgence pour prendre les deux extrémités du spectre. La brigade interarmes est ainsi l’échelon de commandement qui assure la cohérence de l’entraînement et de l’engagement interarmes en opérations. » Aujourd’hui, on dénombre 82 régiments (chacun de 800 à 900 hommes) contre 229 en 1989.

Devant les députés, le chef d’état-major de l’armée de terre déplore que « dans le domaine des équipements, la part de l’armée de terre [soit] également limitée, dans la mesure où elle représente à peine 20 % du programme 146 Équipement des forces des armées. Il en est de même des ressources attribuées à l’entretien programmé de ses matériels, qui sont d’ailleurs notablement inférieures à ses besoins, et ne représentent que 19 % du budget dédié à l’entretien programmé des matériels des armées, hélicoptères compris (…) L’armée de terre se trouve ainsi dans une situation paradoxale dans laquelle sa cohérence est mise à mal par la coexistence de matériels les plus modernes et d’autres obsolescents. Elle se voit donc opposer la double contrainte du maintien en service de matériels d’ancienne génération dont le coût d’entretien est de plus en plus élevé, et de la prise en compte de matériels de dernière génération, dont la technologie est malheureusement coûteuse. »

1.– Communication et renseignement

a) Les capacités géographiques

Le programme Données Numériques de Géographie et en 3 Dimensions (DNG3D) vise à élaborer des données géographiques numériques et des modèles de cibles en 3D, indispensables à la mise en œuvre des systèmes d’armes et des systèmes d’information et de commandement. Il englobe la collecte des données brutes, essentiellement par satellite, et leur transformation afin de les intégrer dans les systèmes d’armes. L’objectif annuel est le traitement des données couvrant 1,5 million de km². La cible des équipements géomatiques « Kheper » est de 58 équipements géomatiques.

PROGRAMME DNG3D

(en millions d’euros courants)

(1) À partir de 2010, les chiffres comprennent toute l’activité « Géographie Numérique » car DNG3D non détaillé.

Source : ministère de la Défense

Sur le plan industriel, le programme a été scindé en plusieurs lots :

– la production des données géographiques a été confiée au consortium formé par EADS et Thales. Parmi les sous-traitants, figurent notamment Pixelius, SIRS, InfoTerra, Spot Image ou Geo212 ;

– la réalisation des équipements de production de modèles de cible est assurée par Thales ;

– la réalisation des autres équipements informatiques nécessaires à la production et à la gestion des données géographiques a été confiée au consortium formé par CS SI et Magellium ;

– la réalisation des équipements complémentaires est enfin assurée par le consortium formé par EADS et Thales, avec pour sous-traitants principaux Magellium, Géo 212 et Euro-Shelter.

DNG3D sera également complété par l’opération GEODE 4D, renforçant les capacités d’élaboration des données géographiques et les capacités d’exploitation combinées des données d’environnement géophysique (géographie, hydrographie, océanographie, météorologie).

b) Les radars terrestres

Programme lancé en coopération en 1998 sous l’égide de l’OCCAr avec le Royaume-Uni et l’Allemagne, COBRA est un radar mobile de contre-batteries en bande C, identifiant l’origine de tirs ennemis sol-sol et aidant au réglage des tirs de riposte. La France a acquis 10 systèmes produits par le consortium EURO-ART, réunissant Thales France, Thales UK, EADS Allemagne et Lockheed-Martin.

Système de surveillance du sol embarqué à bord d’hélicoptères Cougar, HORIZON détecte toute cible dans un rayon de 150 kilomètres, de jour comme de nuit. Il peut couvrir une zone de 20 000 km² en 10 secondes. Développé par Eurocopter, il est en service depuis 1996.

c) Les capacités terrestres de communication

Le système MELCHIOR (moyen d’élongation pour les communications hautes fréquences (HF) interarmées et OTAN en réseau) doit permettre l’accès par l’ensemble des strates opérationnelles, du commandement aux forces engagées, à un grand nombre d’outils de communications : HF, VHF, satellites, GSM, RTC, internet… Il est constitué de stations HF transportées à dos d’homme ou par des véhicules types VBL ou VAB et permettant des communications jusqu’à 5 000 kilomètres de distance.

Lancé en novembre 2007, ce programme ambitionnait une cible de 1 222 stations, progressivement ramenée au millier d’unités. En avril 2010, les premières versions sont entrées en service. Une version renforcée notamment en termes de sécurité a décalé sensiblement le calendrier de livraison des 400 dernières stations, d’où l’apparent gel du programme en autorisations d’engagement et en commandes à partir de 2010.

Ce programme développé par Thales Communications & Security, a un coût total de 252 millions d’euros (production et maintien en condition opérationnelle).

PROGRAMME MELCHIOR

(en millions d’euros

(1) Ressources attendues en provenance du CAS « Fréquences ».

Source : ministère de la Défense

Développés par Thales, les systèmes radio PR4G assurent des communications VHF/FM sécurisées à l’échelon tactique. Les postes peuvent être opérés par un fantassin ou depuis un véhicule. La version PR4G-VS4-IP, dont les 7 051 postes ont été livrés aux forces entre 2005 et 2010, permet la transmission simultanée de données et de communications audio. Cette version quadruple les performances de la précédente.

PROGRAMME PR4G

(en millions d’euros)

(1) L’écart important entre PAP et RAP s’explique par l’absence de ressources externes en provenance du CAS « Fréquences ».

(2) Ressources en provenance du CAS « Fréquences ».

Source : ministère de la Défense

Successeur annoncé du PR4G (mais aussi des systèmes SATURN, CARTHAGE, MIDS), CONTACT (communications numérisées tactiques et de théâtre) est un programme en cours d’élaboration, tant dans les performances retenues que dans le volume envisagé. Ces radios logicielles devront permettre l’échange de données sous format audio, vidéo et écrit. Mises en réseau entre les différents acteurs et plateformes du champ de bataille, elles doivent constituer un réseau internet militaire à haut débit.

PROGRAMME CONTACT

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances

2.– Les capacités logistiques terrestres

Ignorer l’importance de la logistique dans les opérations militaires, c’est rapidement placer les combattants dans l’incapacité de mener sur la durée une mission. Sans ravitaillement en armement, en eau et aliments, en essence, les groupes de combat livrés à eux-mêmes seraient rapidement contraints d’abandonner leur mission. Peu mise en avant, la logistique par voie terrestre assure une fonction stratégique au plus près des théâtres d’opération.

Pour assurer ces missions logistiques, l’armée de terre s’appuie sur une flotte de camions de différents gabarits :

– le véhicule de transport logistique (VTL) à plateau déposable, pouvant transporter une charge de 13 tonnes ;

– le GBC 180, camion 6x6 de 7,5 tonnes ;

– le TRM 1 000 et TRM 2 000, poids lourds toutes roues motrices ;

– le TRM 10 000, véhicule 6x6 de 13,5 tonnes, qui peut déplacer une charge utile de 10 à 16 tonnes sur tous les terrains ;

– le VU, poids lourd de transport logistique.

a) Le PPT

La loi de programmation militaire 2009-2014 accorde une place remarquée au transport logistique : « le porteur polyvalent terrestre (PPT) permet le ravitaillement des forces et l’évacuation des véhicules endommagés avec un meilleur niveau de protection des équipages. Environ 500 PPT seront livrés d’ici 2014. » 1 800 véhicules sont envisagés pour les forces au total.

Malgré l’impulsion politique, ce programme connaît des difficultés. Attribué en décembre 2010 à la société italienne Iveco associée à l’alsacien Lohr, au détriment de Renault Trucks Defense, ce marché doit faire face aux graves difficultés du groupe Lohr. Ces difficultés ont contraint la PME à céder le cœur de son activité, la production de tramways, à Alstom et au Fonds stratégique d’investissement. L’incertitude règne sur la pérennité de la filiale défense, Soframe.

En réponse à une question budgétaire, le ministère de la Défense a précisé en septembre 2012 l’état du programme PPT au regard de la situation du groupe Lohr : « Le programme des porteurs polyvalents terrestres (PPT) prévoit notamment l’acquisition de 2 400 véhicules, ainsi que de leurs équipements et éléments de soutien associés. Dans le cadre de ce programme, deux marchés ont été notifiés, le 22 décembre 2010, au groupement constitué de la société italienne Iveco et de la société alsacienne Soframe, filiale de l’industriel Lohr, chargée des activités militaires du groupe. Le premier marché concerne la fourniture aux armées de véhicules de type "logistiques", "bennes du génie" et "de l’avant". Le second marché porte sur la livraison de camions lourds de dépannage. La première commande ferme, passée à la fin de l’année 2010 par le ministère de la Défense au groupement Iveco-Soframe, a pour objet l’acquisition de 200 camions en version blindée, pour un montant de 158 m€. La contribution de la société Iveco à la réalisation de cette prestation correspond au développement et à la production des châssis des camions. La société Soframe assure pour sa part l’intégration des équipements spécifiques sur ces châssis (bras de manutention, grues, plateaux logistiques, systèmes de dépannage...), ainsi que la réalisation de certains matériels (remorques, plateaux logistiques...).

Les difficultés économiques que traverse Lohr Industrie concernent certaines activités civiles du groupe, en particulier celles de la filiale Translohr (200 personnes) spécialisée dans les tramways sur pneus. Celle-ci a finalement fait l’objet d’un accord définitif de cession au profit d’Alstom et du Fonds Stratégique d’Investissement (FSI) signé en date du 28 juin 2012.

Dans l’hypothèse où les restructurations au sein du groupe Lohr viendraient impacter l’activité militaire de la filiale Soframe, les relations contractuelles entre les parties Iveco et Soframe garantiraient la pérennité du programme PPT. Ces deux sociétés agissent en effet conjointement, en qualité de cotraitants d’un groupement. Les deux marchés, auxquels il est fait référence ci-dessus, prévoient que la société IVECO intervient comme mandataire du groupement, solidaire de l’autre cotraitant. En conséquence, la société Iveco serait tenue de pallier une éventuelle défaillance de son partenaire Soframe, sans modification des termes ou du montant des marchés. Une telle hypothèse pourrait en revanche rendre nécessaire une réorganisation industrielle du groupement attributaire de ces marchés. » ⁽¹⁴⁾

PROGRAMME PPT

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

b) Les équipements du service des essences des armées

Trop souvent ignoré des rapports parlementaires, le service des essences des armées remplit cependant des fonctions éminemment cruciales au profit des trois armées. La qualité de ses équipements garantit l’approvisionnement des véhicules, bâtiments et aéronefs et donc leur efficience en opération.

Interrogé par une question budgétaire ⁽¹⁵⁾, le ministère de la Défense apporte une réponse détaillée des programmes en cours ⁽¹⁶⁾ :

« S’appuyant sur le retour d’expérience des opérations extérieures, la politique d’équipement du service des essences des armées (SEA) a pour objectif d’acquérir des matériels rustiques, polyvalents (utilisables en métropole et sur les théâtres d’opérations extérieures), « interopérables » avec ceux des armées alliées et compte tenu de l’expérience du théâtre afghan, conçus pour assurer la protection des personnes vis-à-vis des engins explosifs et projectiles balistiques divers. Le SEA étudie donc et fait réaliser différents types de véhicules adaptés à ses besoins propres et à ceux des armées.

Principaux programmes d’acquisition des matériels majeurs pétroliers :

– Acquisition du futur camion citerne opérationnel : Le remplacement des camions de transport de carburant de type CBH 385 par des vecteurs plus aboutis en termes d’intégration opérationnelle représente un programme de 26 millions d’euros. Le projet dit « camion de l’avant » s’est complexifié lors de sa préparation : mobilité accrue exigée, intégration de kits de protection contre les engins explosifs improvisés, intégration des matériels de communication adossés au projet de numérisation de l’espace de bataille (NEB), intégration d’une arme de bord destinée à l’autoprotection des convois pour prendre en compte le retour d’expérience des théâtres évoqués supra. Le marché de 34 « camions de l’avant » comprend 1 tranche ferme de 12 véhicules et 2 tranches conditionnelles de 11 véhicules chacune. Les premiers véhicules sont prévus d’être mis en service en 2014.

– Mise en place d’une capacité, limitée au juste besoin, de camions-citernes avec cabine blindée : Engagée dès 2006, la politique d’acquisition de camions citernes de transport à cabine blindée ou d’installation de cabines blindées sur des vecteurs existants a bénéficié d’une accélération sensible en 2008. Elle s’est déjà concrétisée par 4 programmes conduits par le SEA dont 1 est toujours en cours d’exécution. Représentant 4,5 millions d’euros, le programme relatif à la transformation (blindage) de 30 cabines de tracteurs routiers par l’installation d’une protection balistique et anti-mine de niveau 1 est directement issu du programme de fourniture des 58 tracteurs routiers équipés d’un groupe de pompage pour ensemble semi-remorque de 30 m³. Le marché prévoit la réception de 12 véhicules d’ici la fin de l’année.

– Acquisition de réservoirs souples et cuvettes de rétention : Le renouvellement des moyens de stockage permet une perspective de reconstitution des réservoirs souples (RS) de capacités 300, 80, 40 et 25 m³ et des cuvettes de rétention (CR) à associer en corrélation avec le contrat opérationnel. Le programme pluriannuel prévoit un renouvellement des stocks selon les besoins opérationnels et le retrait du service des matériels vétustes. 50ers de 80 m³ devraient être fournis en 2012.

– Acquisition des groupes d’épuration : Représentant 1,6 million d’euros, ce programme cible le développement et la réalisation de 146 nouveaux groupes de filtration destinés à équiper les plots opérationnels d’avitaillement hélicoptères.

– Mise en place d’une gestion modulaire des capacités de soutien pétrolier projetables : Le SEA a entrepris d’organiser ses capacités opérationnelles autour d’un système modulaire de soutien pétrolier. Cette évolution vise à améliorer la cohérence des achats des matériels pétroliers pour réseaux hydrocarbures (compteurs dégazeurs, injecteurs mobiles anti-glace, divers matériels entrant dans la composition des modules de stockage et de distribution), hors groupes d’épuration, et à réduire le délai de mise à disposition de ces moyens lors des départs en projection. Le projet de mise en cohérence des modules représente 1,16 million d’euros en 2012.

PROGRAMME D’ACQUISITION DES MATÉRIELS PÉTROLIERS MAJEURS EN COURS

* Le marché a été notifié le 31/12/10 et a été qualifié de « programme d’armement » et de fait transféré à la DGA qui agit désormais en qualité de maîtrise d’ouvrage. Tranche ferme fin 2010 pour 12 ensembles dont une tête de série.

LISTE DES INDUSTRIELS :

POINTS D’INTÉRÊT À VENIR

3.– Les capacités terrestres d’engagement et de combat

« Une section d’infanterie VBCI – FELIN numérisée combat avec des équipements d’une valeur d’environ 11 millions d’euros, c’est ce que valent 700 voitures milieu de gamme ! Chaque heure de fonctionnement des équipements de cette section coûte près de 1 000 euros, non compris le prix des munitions » ⁽⁽¹⁷⁾. Ces comparaisons faites en 2010 par le général Jean-Tristan Verna, alors directeur central du matériel de l’armée de terre, rappellent que le maintien des capacités opérationnelles des forces terrestres constitue un enjeu budgétaire non négligeable mais trop souvent sous-estimé.

a) Les équipements du fantassin

● FELIN

Premier système d’arme intégré, FELIN (fantassin à équipements et liaisons intégrés) vise à optimiser les capacités naturelles du combattant. Ces capacités sont la communication, l’observation, la protection, la mobilité et le traitement des objectifs. « L’équipement FÉLIN offre de nouveaux moyens de protection, de tir, de vision nocturne et de communication : grâce à un moyen de communication reposant sur la vibration osseuse dans la boîte crânienne, les troupes peuvent par exemple manoeuvrer en silence, ce qui est très discret et assez impressionnant pour l’adversaire. Cet équipement a aussi porté la distance de tir à 500 mètres, de jour comme de nuit, contre seulement 200 mètres le jour et 100 mètres la nuit, il y a quarante ans, et 300 mètres il y a peu encore ; son système de vision a permis d’améliorer, non seulement la détection de l’adversaire, mais aussi la communication de sa position grâce à un nouveau système d’information qui, comme tout nouveau système est encore perfectible. » ⁽¹⁸⁾

FELIN modifie la conduite des opérations : « le chef tactique devra prendre en compte, dans la conduite des opérations, deux données qui sont intimement liées aux performances du système FELIN : l’augmentation de la masse du combattant, corollaire du niveau de protection, et la gestion de l’énergie. » ⁽¹⁹⁾

Le poids du système a longtemps été sujet à débat et le demeure. Devant les membres de la commission de la Défense de l’Assemblée nationale, le général Bertrand Ract-Madoux, chef d’état-major de l’armée de terre, reconnaissait que « quant à l’équipement de protection balistique, il pèse lourd, quel que soit le matériau utilisé. En Afghanistan, on a atteint certaines limites puisque des soldats portaient jusqu’à 50 kg sur le dos, par 40 degrés à l’ombre. La préparation sportive et musculaire a d’ailleurs été adaptée en conséquence. Comme nous, les Américains réfléchissent à des solutions plus performantes, en particulier des piles électriques plus légères et plus autonomes, car il faut aujourd’hui porter sur soi des piles de rechange. Même si le programme FÉLIN est bien né, nous ne cessons de l’adapter au retour d’expérience. Certaines améliorations seront ainsi portées sur les prochaines tranches de livraison. Les derniers régiments seront donc équipés de systèmes FELIN revalorisés. » ⁽²⁰⁾

L’emport de technologies de pointe nécessite une formation plus poussée des fantassins : « le service de matériels de dernière génération, à l’image du système FELIN, et la complexité croissante des opérations terrestres induisent un apprentissage initial conséquent puis un entretien complet, progressif et cohérent de savoir-faire techniques et tactiques en constante évolution. Cette exigence doit permettre de réduire au maximum les risques encourus en opération. » ⁽²¹⁾.

Avec FELIN, les hommes deviennent dépendants de l’énergie indispensable au bon fonctionnement du système. Si un engagement dure, le risque d’une rupture d’alimentation en énergie des équipements est réel. Comment réagissent les fantassins dans cette configuration dégradée ? La technologie portée par le fantassin en configuration FELIN ne doit pas être un substitut à la formation élémentaire des hommes. « Quels que soient les situations, les milieux d’engagement et l’intensité des combats, c’est toujours la rusticité du soldat qui fera la différence et cette rusticité n’a jamais été exclusive de la maîtrise des technologies les plus avant-gardistes : le combattant Félin devra rester rustique » ⁽²²⁾.

Lancé en novembre 2003, le système FELIN a été qualifié le 30 avril 2010. Quatre régiments doivent en être dotés chaque année jusqu’en 2015. Début mai 2012, la DGA réceptionna le 7 143^ème système FELIN, permettant l’équipement d’un septième régiment d’infanterie de l’armée de terre et correspondant au premier tiers de la commande totale, la cible initiale de 31 445 ayant été ramenée à 22 588 systèmes en raison du nouveau format des armées défini par le livre blanc de 2008.

Le 1^er régiment d’infanterie de Sarrebourg en Moselle, le 13^e bataillon de chasseurs alpins de Chambéry en Savoie et le 16^e bataillon de chasseurs de Bitche en Moselle ont été les premiers régiments à percevoir ce matériel. Pour le chef d’état-major de l’armée de terre, « le programme FELIN, conduit à un rythme soutenu, a permis d’équiper rapidement une part non négligeable de notre infanterie et d’en projeter certaines unités en opérations. » ⁽²³⁾

Le tableau suivant récapitule les crédits dévolus au programme FELIN depuis 2006 pour un coût total de 1,067 milliard d’euros.

PROGRAMME FELIN

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

SAGEM est le maître d’œuvre du programme. Plus d’une vingtaine de sous-traitants interviennent également. La mise au point de la tenue de combat de FELIN a été difficile. Le retour d’expérience de l’usage de la tenue notamment en Afghanistan a amené à procéder à des modifications comme le positionnement des poches à la forme des boutons qui gênaient le port du gilet pare-balles.

● L’armement individuel

Le FAMAS (fusil d’assaut de la manufacture d’armes de Saint-Étienne) demeure l’arme de base des fantassins. De calibre 5.56, pesant 4,2 kilogrammes, ce fusil a une portée pratique de 300 mètres et une portée maximale de 3,2 kilomètres. Il peut également tirer des grenades.

Une version « FELIN » de l’arme a été développée pour intégrer différents éléments technologiques : une liaison filaire le reliant à l’ensemble du système FELIN, une lunette de tir à imageur jour/nuit (capacité de grossissement de 3 ou 10), un viseur clair pour le tir « instinctif » ainsi qu’une caméra vidéo avec transmission d’image. L’oculaire de visée déportée permet au fantassin d’observer un secteur tout en restant à couvert. La portée du FAMAS FELIN est supérieure à 500 mètres de jour ; 400 mètres de nuit.

En décembre 2010, la DGA a notifié à la société belge FN HERSTAL un marché portant sur 11 000 mitrailleuses MAG de calibre 7.62 pour 100 millions d’euros. La livraison des 500 premiers exemplaires devait intervenir en 2011. Les MAG doivent remplacer les mitrailleuses AN F1 en service depuis les années 1960. Pesant 12 kilogrammes, elles sont posées sur un bipied (permettant une cadence de tir de 1 000 coups par minute) ou sur un trépied (pour une cadence de 1 500 coups par minute).

b) Les véhicules

● Le PVP

Le petit véhicule protégé (PVP) est en service depuis août 2009. D’un poids à vide de 4,4 tonnes, ce véhicule 4x4 se déplace à 110 km/h et emporte quatre hommes. Il est déclinable en deux versions, « commandement » et « rang ». En sus de sa mitrailleuse 7.62 mm, il peut disposer en termes d’armement et selon les missions de missiles MILAN, ERYX ou AT4CS. En matière de transmission, il est équipé de poste PR4G, TRDP38 et MELCHIOR.

En décembre 2011, la cible de ce programme a été portée de 933 à 1 233 véhicules, permettant au maître d’œuvre Panhard de préserver ses lignes de production. Le 1000^ème véhicule a été livré au cours de l’été 2012. La dernière livraison doit intervenir en 2013.

PROGRAMME PVP

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

● Le VBL

Le véhicule blindé léger (VBL) est un véhicule conçu pour assister les unités d’infanterie et de chars, notamment en assurant les liaisons, des reconnaissances ou des infiltrations. Sa présence au contact explique son niveau de protection balistique et nucléaire, biologique et chimique (NBC). Il déplace ses 3,8 tonnes à 70 km/h de moyenne (95 km/h maxi). Il présente une capacité amphibie (par les roues ou par des hélices) lui permettant de se déplacer à 5,4 km/h sur l’eau.

Le VBL se décline en plusieurs versions : éclairage, anti-char, commandement… Selon celles-ci, il peut embarquer un poste de tir MILAN, une mitrailleuse 7,62 mm… 500 véhicules, toutes versions cumulées, doivent être livrés aux forces par Panhard.

PROGRAMME VBL

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

● Le VHM

Le véhicule à haute mobilité (VHM) présente, sous un design futuriste, une protection balistique de niveau 2, anti engins explosifs improvisés (EEI) et anti mines. Véhicule de 14 tonnes, il est composé d’un véhicule tracteur et d’une remorque. Pouvant atteindre la vitesse de 65 km/h, ces deux véhicules sont articulés et chenillés, leur permettant d’affronter des terrains particulièrement escarpés (jusqu’à 45° de pente). Son armement est constitué d’une mitrailleuse 12.7.

La livraison des 53 véhicules commandés en 2009 (contre une cible initiale de 191 envisagée en 2007) s’étale de novembre 2011 à janvier 2013. Le VHM est développé et produit par BAE Systems Hägglunds AB, filiale suédoise du groupe britannique. Panhard figure parmi les sous-traitants.

PROGRAMME VHM

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

● Le VBCI

La grande majorité des forces terrestres dans le monde ont recours aujourd’hui à des véhicules blindés modulaires. Outre la projection et la protection des groupes de combat, ces véhicules peuvent accomplir des missions de commandement ou encore de secours sanitaire.

Le véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI) est un véhicule 8x8 de 26 tonnes se déplaçant à plus de 100 km/h. Ce véhicule est décliné en deux versions pour les forces terrestres :

– Le véhicule de combat de l’infanterie destiné au transport, à la protection et au soutien feu des groupes de combat. Il peut embarquer 11 hommes dont deux d’équipage. Le retour d’expérience de l’emploi du VBCI sur le théâtre afghan en a démontré l’efficience. 520 VBCI version VCI doivent être livrés au total à l’armée de terre.

– le véhicule poste de commandement qui emporte les moyens et systèmes d’information régimentaire (SIR) servi par 5 hommes, hors équipage. 110 VBCI version VPC ont été commandés au profit de l’armée de terre.

Le VBCI est produit par Nexter et Renault Trucks. Après des débuts difficiles, ce programme a atteint un rythme de production régulier. La livraison du dernier VBCI doit intervenir en 2015. Le 400^ème exemplaire a été livré en juin 2012. Le coût total du programme est aujourd’hui estimé à 3 milliards d’euros.

PROGRAMME VBCI

(en millions d’euros)