N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 7

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Philippe VIGIER

Député

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INTRODUCTION 5

CHAPITRE PREMIER : CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 7

I.– UN BUDGET DYNAMIQUE POUR 2013 8

A.– DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE 9

B.– UNE PROGRESSION MESURÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT POUR COMPENSER LA CROISSANCE DES FRAIS DE JUSTICE 10

II.– DES RÉSULTATS ET DES INDICATEURS QUI S’ADAPTENT À LA PROGRESSION DU CONTENTIEUX ET DE L’ACTIVITÉ 12

A.– DES INDICATEURS EN HAUSSE 12

B.– LES RÉSULTATS DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D’ASILE 14

C.– L’ÉVOLUTION DES CONTENTIEUX 14

CHAPITRE II : LE CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 19

I.– DES INDICATEURS D’ACTIVITÉ QUI MARQUENT LA VOLONTÉ DU CONSEIL DE S’INSCRIRE AU CŒUR DE LA SOCIÉTÉ CIVILE 19

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2013 21

III.– DES EFFORTS POUR RÉSOUDRE LA QUESTION DE LA CAISSE DES RETRAITES 23

CHAPITRE III : LA COUR DES COMPTES ET LES AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 25

I.– UN BUDGET MARQUÉ PAR LA STABILITÉ DES CRÉDITS 26

II.– LES EMPLOIS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES POUR 2013 28

III.– LES MARGES DE PROGRESSION DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 29

EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 23 OCTOBRE 2012 À 17 HEURES 30 31

EXAMEN EN COMMISSION 37

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 39

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 71 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

En 2013, les crédits demandés pour la mission Conseil et contrôle de l’État s’élèvent à 653,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (+ 8,9 %) et à 625,8 millions d’euros en crédit de paiement (+ 4,1 %). La mission se composant de 3 programmes aux problématiques distinctes, le programme 165 Conseil d’état et autres juridictions administratives, le programme 126 Conseil économique, social et environnemental et le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, chacun sera examiné séparément. En vertu d’un usage constant depuis 2005, le Rapporteur spécial souligne que les institutions de contrôle ont été exemptées de la régulation budgétaire.

Il observe cependant que ce privilège est lié à l’excellence de leurs résultats et ne concerne pas le CESE qui n’est pas une juridiction de contrôle. Il en résulte que les efforts engagés par le CESE pour limiter ses dépenses et combler le déficit de la Caisse de retraite doivent être poursuivis, sa visibilité rénovée afin que l’exemption de régulation budgétaire dont il bénéficie demeure pertinente.

Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives bénéficie en 2013 de 396,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (+ 15,1 %) et de 369,2 millions d’euros en crédits de paiement (+ 5,9 %) pour l’ensemble des tribunaux et cours administratives ainsi que la Cour nationale du droit d’asile. Il regroupe 3 713 emplois (+ 40 ETPT en 2013).

Les crédits du programme 126 Conseil économique, social et environnemental restent stables, en évoluant de 37,4 à 38,6 millions d’euros en autorisations de programme et crédits de paiement (+ 0,03 %). Le plafond d’emplois diminue pour la première fois depuis 20 ans de 162 à 159 ETPT. À la suite de remarques de la Cour des comptes, les 11 indicateurs ont été remplacés par 6 nouveaux plus aptes à mesurer les performances du CESE.

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières se stabilise à 218 millions d’euros en autorisations de programme et en crédits de paiement (+ 2 %). La restructuration du réseau des chambres régionales des comptes par le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 doit se réaliser par redéploiement à effectifs et moyens constants.

CHAPITRE PREMIER :
CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives regroupe les moyens affectés au Conseil d’état, aux cours administratives d’appel, aux tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

Ce programme recouvre 51 juridictions non spécialisées : le Conseil d’État, 8 cours administratives d’appel et 42 tribunaux administratifs, dont 31 sont situés en métropole et 11 Outre-mer. Ces juridictions ont été saisies (en données brutes) de 225 868 affaires en 2011 (9 963 pour le Conseil d’État, 28 521 pour les cours administratives d’appel et 187 384 pour les tribunaux administratifs) et elles ont rendu 232 840 décisions (10 827 pour le Conseil d’État, 29 866 pour les cours administratives d’appel et 192 147 pour les tribunaux administratifs).

En outre, la Cour nationale du droit d’asile, rattachée pour sa gestion au secrétariat général du Conseil d’État depuis le 1^er janvier 2009, a été saisie de 31 983 recours en 2011 (+16,5 % entre 2010 et 2011) et a rendu 34 595 décisions, soit + 44,5 % entre 2010 et 2011.

Le programme 165 constitue le plus important programme de la mission, avec 58,7 % des crédits de paiement (CP) demandés et la plus forte augmentation relative des programmes de la mission (+ 6 %, contre + 3 % en 2011). Le tableau ci-dessous retrace la nomenclature et l’évolution des crédits demandés pour 2013 par titre et par catégorie.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE

(en euros)

Source : projet annuel de performances

Les reports de crédits 2011 sur l’exercice 2012 se sont élevés à 4,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 13,3 millions d’euros en crédits de paiement.

Ces crédits correspondent essentiellement aux moyens alloués tardivement dans l’exercice par la LFR du 28 décembre 2011. Ils ont été destinés à couvrir les charges liées au déménagement des services du Conseil d’État vers les nouveaux locaux situés rue de Richelieu. Le montant de la réserve parlementaire votée pour 2012, 300 000 euros, est destiné à financer la poursuite du programme de restauration et d’aménagement du Palais-Royal afin de moderniser les salles de travail et de les adapter à la dématérialisation du travail du Conseil, à hauteur de 250 000 euros, et 50 000 euros ont été affectés à subventionner l’Institut des hautes études pour la justice.

I.– UN BUDGET DYNAMIQUE POUR 2013

En PLF 2013, les crédits du programme 165 s’élèvent à 396,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 369,20 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit une progression respective de 15,1 % et de 5,9 % par rapport à la LFI 2012.

A.– DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE

Les crédits de rémunération (titre 2), qui retracent les dépenses de personnel (303,82 millions d’euros dont 82,72 millions d’euros de dotation au titre du CAS Pensions) représentent 82 % des crédits demandés et progressent de 6,7 % par rapport à 2012, soit une progression bien supérieure à l’inflation. Hors CAS Pensions, cette progression est contenue à 5,6 %.

L’évolution s’explique par une revalorisation de la dotation budgétaire de 2012, légèrement sous-évaluée, par la budgétisation du financement de mesures transversales, communes à l’ensemble de la fonction publique (réformes statutaires et indemnitaires etc.), et enfin par des mesures nouvelles propres au programme, notamment l’extension des créations d’emplois 2012, la création des emplois supplémentaires autorisés et des mesures catégorielles, pour un montant de 1 million d’euros.

Cette évolution intègre également deux mesures de transferts :

– un transfert de 6 emplois (410 154 euros, dont 305 661 euros hors CAS), en provenance du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative (mission solidarité insertion et égalité des chances) intervenu au titre du transfert à la juridiction administrative des cinq tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale (TITSS) et de la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale ;

– un transfert de 900 000 euros de crédits du titre 2, hors CAS, en provenance du ministère de l’Intérieur, destiné à consolider le transfert intervenu en gestion 2012 au titre du renforcement de la capacité de jugement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) qui s’ajoutent aux 70 emplois ETP de 2011-2012. Le plafond d’emploi augmente de 3 640 à 3 713 ETP en 2013 après transferts.

Le projet de budget 2013-2015 permet la création de 120 emplois (40 emplois par an : 17 magistrats et 23 agents de greffe) sur la période, qui s’ajoutent aux 95 emplois ETP de 2011-2012.

Ces créations d’emplois doivent permettre à la juridiction administrative d’atteindre les objectifs fixés pour 2015 en termes de délai de jugement (9 mois pour le CE, 10 mois pour les CAA et le TA), sous réserve que l’augmentation du contentieux soit limitée à 3 % en moyenne annuelle. Les crédits de fonctionnement et d’investissement obtenus pour la période (65,38 millions d’euros de CP en 2013 et 2014, 64,18 millions d’euros de CP en 2015) ont été calibrés pour financer les coûts induits par l’augmentation prévisible de l’activité des juridictions, notamment dans le domaine des frais de justice, dont la dotation passera de 11 millions d’euros en 2012, à 12,9 millions d’euros en 2013, 14,25 millions d’euros en 2014 et à 14,4 millions d’euros en 2015. Hors frais de justice, la dotation de titres 3 et 5 du programme baisse de plus de 6 % sur la période du triennal. Le tableau ci-dessous retrace les créations d’emplois recensées dans les juridictions administratives de 2008 à 2013.

CRÉATIONS D’EMPLOIS DANS LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
(2008–2013)

(en ETP)

Source : Conseil d’État

Il a été tenu compte à la fois du dynamisme confirmé des contentieux traditionnels et de la poursuite de la montée en puissance des contentieux tels que celui du droit au logement opposable (DALO), du revenu de solidarité active (RSA), des naturalisations, ainsi que du nombre croissant des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). L’impact de la loi relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité du 16 juin 2011, en raison, d’une part, d’un accroissement du nombre de requêtes, et d’autre part, d’un alourdissement de la charge de travail induite par requête, a été également pris en compte.

Les créations d’emploi 2013 seront réparties en fonction des besoins des juridictions, qui sont évalués lors des conférences de gestion qui se tiennent à l’automne 2012.

En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, l’année 2012 a été marquée par une revalorisation de la grille indiciaire, intervenue avec les décrets n^os 2012-724 et 725 du 9 mai 2012 en contrepartie de la reconnaissance des responsabilités, des sujétions et d’une charge de travail qui se sont très fortement alourdies depuis la derrière réforme statutaire de 1997. Une formation initiale de six mois, statutairement obligatoire, permet aux nouveaux magistrats d’acquérir les fondements du métier de juge administratif.

D’autre part, le régime indemnitaire des magistrats administratifs a connu une revalorisation substantielle depuis 2008 : le taux moyen de prime est passé de 51 à 61 % du traitement brut en 2010 pour un coût total de 4,26 millions d’euros. Pour mémoire, le taux moyen de prime n’était que de 37 % du traitement brut de chaque magistrat en 2002, et le régime indemnitaire se compose d’une part fonctionnelle et d’une part individuelle, modulée par le chef de juridiction en fonction des résultats obtenus.

B.– UNE PROGRESSION MESURÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT POUR COMPENSER LA CROISSANCE DES FRAIS DE JUSTICE

Les dépenses des titres 3 et 5 ont été fixées à 65,38 millions d’euros en crédits de paiement (+ 2,2 %) et à 92,58 millions d'euros en autorisations d’engagement (+ 55,5 %).

La forte hausse des autorisations de programmes s’explique essentiellement par le renouvellement en 2013 du bail des locaux de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) pour une durée de 9 ans (33 millions d’euros).

L’évolution modeste de l’enveloppe des CP traduit les efforts importants que la juridiction administrative s’est efforcée de réaliser dans la maîtrise de ses frais de fonctionnement courant et d’investissement, pour financer les dépenses incompressibles de frais de justice.

Ces économies sur les frais de fonctionnement qui devrait atteindre plus de 6 % sur la période 2013-2015, sont d’autant plus significatives qu’elles sont réalisées dans un contexte d’augmentation régulière et importante de l’activité des juridictions administratives, notamment pour la Cour nationale du droit d’asile dont la progression annuelle des entrées est estimée à 15 % pour les trois années à venir.

Les efforts accomplis depuis 2006 ont permis de réaliser des économies substantielles en matière d’affranchissement en 2006 et 2007, d’où la diminution globale de la consommation des frais de justice constatée lors de ces deux exercices. Après une augmentation sensible (+ 10%) de ces dépenses en 2008, qui s’explique par la hausse du contentieux et celle de l’augmentation des tarifs postaux, celles-ci se stabilisent à partir de 2009, avec une croissance des dépenses de 1 % entre 2008 et 2009 puis de 0,9 % entre 2009 et 2010 et enfin une baisse des dépenses de 1 % entre 2010 et 2011.

RÉCAPITULATIF DE L'ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS DES FRAIS DE JUSTICE DEPUIS 2009, DATE DE RATTACHEMENT DE LA CNDA AU PROGRAMME 165

(en millions d’euros)

Source : Conseil d’État

Les frais de justice, qui sont essentiellement composés de frais postaux, pour le Conseil d’État, les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, et de frais d’interprétariat pour la Cour nationale du droit d’asile, sont directement liés à l’activité contentieuse : 8,6 millions d’euros pour les frais postaux, 3,8 millions d’euros pour les frais de traduction en 2012.

La dotation inscrite pour 2013 au titre des juridictions administratives, d’un montant de 12,9 millions d’euros, devrait permettre de couvrir ce type de dépenses. Elle se décompose entre 8 millions d’euros pour le Conseil d’État, les tribunaux administratifs et les cours d’appel, (– 2 % par rapport à 2012), 4,5 millions d’euros pour la CNDA (+ 85 % en raison du déstockage des dossiers de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de l’augmentation des tarifs des interprètes) et 0,32 million d’euros pour la mise en jeu de la responsabilité de l’État.

La généralisation progressive des télé-procédures, engagée en 2005 puis prorogée par décret jusqu’au 31 décembre 2012, devrait s’accompagner d’une réduction notable des frais d’affranchissement. Toutefois, les expérimentations liées à la dématérialisation des dossiers au sein des juridictions administratives ne permettent pas encore d’en évaluer l’impact sur les frais de justice. Le Rapporteur spécial observe que les crédits informatiques inscrits au projet de budget 2013 s’élèvent à 7 millions d’euros.

II.– DES RÉSULTATS ET DES INDICATEURS QUI S’ADAPTENT À LA PROGRESSION DU CONTENTIEUX ET DE L’ACTIVITÉ

Dans un contexte de dynamisme confirmé de ses contentieux traditionnels (+ 6 % en moyenne annuelle depuis 40 ans), la juridiction administrative a atteint son objectif de ramener le délai prévisible moyen de jugement à moins d’un an en 2011.

A.– DES INDICATEURS EN HAUSSE

En effet, le délai prévisible moyen de jugement s’est élevé en 2011 à 10 mois et 27 jours devant les tribunaux administratifs (contre 1 an, 7 mois et 21 jours en 2002), de 11 mois et 16 jours devant les cours administratives d’appel (contre 2 ans, 10 mois et 18 jours en 2002), de 8 mois et 12 jours devant le Conseil d’État, et de 9 mois et 5 jours devant la CNDA (contre 1 an, 3 mois et 9 jours en 2009).

Ces résultats positifs ont pu être obtenus grâce à la mobilisation de tous les magistrats, personnels et agents de greffe, dont l’effort de productivité a facilité l’absorption du contentieux, notamment à la Cour nationale du droit d’asile. La réduction des stocks et des délais constatés, tant en première instance qu’en appel ou en cassation, atteste d’une poursuite de l’assainissement de la situation. Toutefois, le « délai moyen constaté pour les affaires ordinaires », qui mesure le temps de la justice pour le citoyen, la commune, le riverain qui font appel à la justice administrative pour faire cesser un préjudice, est encore d’un an et cinq mois au Conseil d’État, sans amélioration depuis 2010. Pourtant cet indice a progressé dans les cours d’appel, et les tribunaux administratifs. À la CNDA, la prévision du délai moyen de jugement est tombée d’un an et 27 jours en 2010 à 10 mois pour 2012. Le Conseil d’État assume par ailleurs la charge supplémentaire du traitement des questions prioritaires de constitutionnalité, et les juridictions administratives réduisent leurs stocks, alors que les tribunaux administratifs se doivent de juger de plus en plus d’affaires dans des délais courts et contraints (référés, contentieux des étrangers ou droit au logement).

À l’appui de la progression de ces indicateurs, il convient de mentionner les agents de greffe et les assistants de justice, recrutés pour 2 ans renouvelables et payés au Conseil d’État 839,70 euros pour 90 heures de vacation. La proportion des agents de greffe par rapport aux magistrats se dégrade continûment depuis 2008, ainsi que l’illustre le tableau ci-après.

RATIO AGENTS DE GREFFE  PAR MAGISTRATS

Source : Conseil d’État

De même, le nombre des assistants de justice décroît depuis 2010, avec un roulement de plus en plus rapide, dès que ces assistants réussissent un concours ou trouvent un contrat de travail.

B.– LES RÉSULTATS DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D’ASILE

La Cour nationale du droit d’asile est une juridiction administrative unique, à caractère national, qui juge en premier et dernier ressort les décisions d’une seule autorité administrative : l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). La CNDA a compétence exclusive pour juger les actes de cette administration, sous le contrôle de cassation du Conseil d’État.

La CNDA concentre la totalité du contentieux provoqué par les décisions de refus opposées par l’OFPRA aux demandeurs d’asile. Le taux de refus (89,2 % en 2011), ainsi que le taux très élevé de recours contre ces décisions de refus (plus de 80 %) placent la juridiction directement dans le sillage des fluctuations d’activité de l’OFPRA et, d’une façon plus générale, du nombre d’étrangers demandeurs d’asile. L’activité juridictionnelle de la CNDA est donc la conséquence mécanique, d’une part du nombre de demandeurs d’asile qui se présentent en France, fluctuant en fonction des événements géopolitiques, et d’autre part du rythme de l’activité de l’OFPRA.

Après une baisse continue depuis 2005, le nombre de recours enregistrés devant la CNDA est reparti à la hausse, dès le milieu de l’année 2008. En 2009, l’effet de cette hausse s’est fait pleinement sentir, la Cour ayant enregistré durant cette année 25 040 recours, soit une augmentation de près de 16 % du nombre d’entrées. Ce dynamisme de la reprise du contentieux de l’asile a conduit le Conseil d’État à adopter au printemps 2010 un plan de recrutement très vigoureux afin de permettre à la Cour d’accroître très significativement sa capacité de jugement. Ce plan de redressement a permis de porter le nombre de rapporteurs, qui était de 70 au 1^er janvier 2010, à 95 au 31 décembre de la même année, grâce à la mobilisation de tous les moyens transférés sur le programme 165 au titre de la CNDA. Cet effort a d’abord permis de stabiliser les délais de jugement en 2010. En 2011, la Cour a traité 39 595 dossiers (+ 44,5 % par rapport à 2010) avec le renfort de 40 rapporteurs supplémentaires. Mais les recours ont augmenté de 16,5 % alors même que les demandes d’asile ne progressaient que de 8,2 %. En définitive, le taux de recours augmente parallèlement aux capacités de jugement de la Cour, dont les effectifs atteignent 341 ETPT avec, outre le Président de la CNDA, 12 magistrats et 328 agents.

C.– L’ÉVOLUTION DES CONTENTIEUX

Comme l’indiquent les tableaux ci-dessous, le contentieux fiscal, le contentieux des étrangers et le contentieux de la fonction publique représentent ensemble 45 % des entrées au Conseil de 2007 à 2011. La part du contentieux du droit des personnes et des libertés publiques ne cesse, elle, de diminuer, ce qui peut signifier que la France est, dans le domaine des libertés publiques, une société relativement apaisée.

RÉPARTITION DU CONTENTIEUX DEVANT LE CONSEIL D’ÉTAT :
ENTRÉES DE 2007 À 2011 PAR MATIÈRE

Source : Conseil d’État

Source : Conseil d’État

Devant le juge des référés, le contentieux de premier ressort des étrangers représentait à lui seul, 59 % des entrées en 2009. Le contentieux des naturalisations et des visas a été depuis transféré au tribunal administratif de Nantes. D’autre part, les pourvois dirigés contre les décisions de la Cour nationale du droit d’asile ont bondi de + 37 % de 2010 à 2011.

Devant les Cours d’appel et les tribunaux administratifs, les hausses les plus importantes concernent le contentieux fiscal, la fonction publique, l’urbanisme et les marchés publics, le logement et la police, avec l’augmentation du contentieux lié au retrait des points sur le permis de conduire.

Le Rapporteur spécial retrouve ici les sujets de contentieux de société, avec la progression significative du contentieux du logement : + 68 % depuis 2007 avec la loi sur le droit au logement opposable, qui a représenté près de 8 500 affaires nouvelles en 2011 en raison de l’abondance des voies de recours et de l’obligation de l’intervention du juge pour la fixation des astreintes. Ce contentieux est localisé en Île-de-France (85 % du total) et dans une moindre mesure, sur la façade méditerranéenne et au nord de la France.

Au cours de l’audition du Vice–président du Conseil d’État, M. Jean Marc Sauvé, par le Rapporteur spécial, l’entretien a notamment porté sur le bilan de l’année 2011 en termes de délai de jugement.

En réponse aux questions du Rapporteur spécial, le Vice-président a notamment constaté que le Conseil se rapproche d’un optimum difficile à améliorer pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel. Il a également apporté les précisions suivantes :

Le délai prévisible moyen de jugement est descendu à un peu moins de 11 mois pour les tribunaux administratifs et 11 mois et demi pour les cours administratives d’appel, 10 mois pour le Conseil. Le délai de 2 ans et 10 jours est le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires (ce sont les affaires non urgentes). Quand la situation se redresse dans une juridiction, le stock d’affaires en cours est attaqué en priorité, la performance se dégrade donc en apparence. Cette année, dans les TA, en termes de délai constaté, ce dernier est passé sous la barre des deux ans.

Dans les CAA, le stock des affaires de plus de deux ans est très faible. Une demande de justice qui continue de croître, sur une pente un peu moins forte que la dernière décennie. Il y a une forte pression de la demande de justice en matière de droit au logement opposable et de contentieux des étrangers. Depuis la loi du 16 juin 2011, le juge administratif est compétent sur tous les aspects du contentieux pendant les cinq premiers jours. Pour les quatre premiers mois de l’année 2012, ce contentieux est en croissance de 40 % par rapport à 2011. En outre, il y a un accroissement de la complexité, car le juge administratif traite de tous les aspects du contentieux, et fait face à une explosion du contentieux avec une demande limitée des moyens.

La principale évolution à venir en termes de greffe est liée à la dématérialisation du travail. En dépit de l’augmentation de l’activité, pouvoir conserver le ratio de 1,3 agent de greffe pour un magistrat reste un objectif. Au sujet du rapport Vigouroux sur la procédure contentieuse devant la CNDA, l’opposition d’un grand nombre d’avocats à la réforme proposée a conduit à la rédaction d’un nouveau rapport confié à M. Jean-Marie Delarue, conseiller d’État. L’objectif de délai de jugement pour le droit d’asile est désormais de 6 mois. Jusqu’en janvier 2009, un étranger qui était entré en France n’avait pas le droit à un avocat. Désormais, le taux d’assistance par un avocat a augmenté sensiblement.

Les statistiques relatives aux questions prioritaires de constitutionnalité sont en légère baisse. La demande a été au début plus forte que celle qui était anticipée, une décélération rapide et forte était prévue, elle est lente et faible.

En ce qui concerne le déménagement imposé par France Domaine sans concertation, le Conseil d’État était auparavant très mal logé. Le déménagement a eu lieu en février-mars 2012. L’installation de la totalité des services est effective depuis le début du mois de mars. Les conditions de travail ont été améliorées et un équilibre a été atteint ; les loyers sont entièrement à la charge du Conseil d’État alors que ce dernier n’occupe pas la totalité de l’immeuble. France Domaine n’ayant pas pu trouver d’autres locataires. Malgré le déménagement, le Conseil d’État a pu continuer son travail sans désagrément majeur.

CHAPITRE II :
LE CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Pour le Conseil économique, social et environnemental (CESE), après le temps des réformes institutionnelles, avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 28 juin 2010, est venu le temps de la mise en route , des économies de fonctionnement et des indicateurs. La Cour des comptes a remarqué dans sa note d’exécution budgétaire de mai 2012 l’importance des efforts de valorisation du Palais d’Iéna, et surtout les efforts engagés depuis le mois de juillet 2011 pour réduire le déficit de la Caisse de retraite des membres du CESE, qui sont importants.

I.– DES INDICATEURS D’ACTIVITÉ QUI MARQUENT LA VOLONTÉ DU CONSEIL DE S’INSCRIRE AU CŒUR DE LA SOCIÉTÉ CIVILE

Depuis son renouvellement en 2010, le CESE a été saisi à 11 reprises par le Gouvernement, il a rendu 52 avis sur auto saisine, organisé 475 colloques et a été saisi une fois par le Président de l’Assemblée nationale. Dans sa note d’exécution budgétaire de mai 2012, la Cour des comptes est toutefois sévère sur la pertinence des indicateurs choisis pour le CESE en termes de résultat :

« Les quatre premiers indicateurs sont de purs indicateurs d’activité (nombre d’avis, d’études et de communications, nombre de colloques, nombre de participants aux colloques, nombre d’auditions des membres du CESE devant le Parlement, de parlementaires auditionnés, nombre de saisines par initiative citoyenne, etc.). Les résultats qui sont présentés en valeur absolue sont aussi peu significatifs que les objectifs proposés. »

« De même le passage de 10 auditions de parlementaires en 2009 à 14 en 2011 paraît trop peu significatif pour indiquer une meilleure visibilité du CESE dans le débat public. Le cinquième indicateur relatif à la diffusion des avis du CESE, est plus élaboré, notamment en ce qui concerne le nombre de retombées de presse ou le nombre de visites sur le site internet. Les derniers indicateurs s’inscrivent davantage dans une démarche de performance, qu’il s’agisse d’indicateurs de productivité ou de qualité du service (délai d’émission des avis, assiduité aux réunions). Pour ce dernier indicateur, le résultat obtenu en 2011 est supérieur à la prévision pour le taux de présence en section (70 % contre 61 %), mais les objectifs sont particulièrement peu dynamiques. Ce faible dynamisme caractérise également l’indicateur de productivité relatif aux dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre. »

Le Rapporteur spécial estime toutefois que le CESE s’est remis en route dans un esprit d’économie. Il reconnaît qu’il est difficile, voire délicat, d’appliquer des indicateurs de performance pertinents à l’activité d’une Assemblée.

Lors de l’audition du Président du Conseil économique, social et environnemental par le Rapporteur spécial, les questions du Rapporteur ont porté sur les indicateurs d’activité du CESE, sur le financement du CESE par des recettes propres de valorisation, sur le problème essentiel du financement de la Caisse de retraite et sur l’insuffisante visibilité du Conseil. Ainsi, l’étude d’impact sur les préconisations du CESE 1999-2010 n’a pas semblé convaincante au Rapporteur spécial. Il a noté les indicateurs d’assiduité, d’organisation de colloques et de diffusion des avis du CESE, et l’introduction d’un nouvel indicateur de gestion environnementale de l’institution, avec un chiffrage du bilan carbone des déplacements des membres du CESE, qui a légèrement diminué de 680 à 650 tonnes de CO₂ par an. En réponse aux questions du Rapporteur spécial sur les économies réalisées, le CESE a apporté les réponses suivantes :

● Frais de déplacement

Le régime des frais de déplacement des conseillers a été modifié et clarifié afin notamment de limiter les prises en charge des déplacements sur les trajets domicile/Conseil. Le montant réglé à ce titre était de 1 917 854 euros en 2010, de 1 368 333 euros en 2011 et devrait être d’un montant équivalent en 2012 (légère baisse des prises en charge de déplacement des conseillers mais nomination des personnalités associées au mois de mars 2012 dont il faut prendre en charges les trajets). Une réflexion est en cours en ce moment afin de réfléchir à la mise en place d’une « politique de voyage » qui devrait porter ses fruits en 2013.

● Frais de représentation

Ils ont été très largement diminués puisqu’ils passent de 163 897 euros en 2010 à 86 067 euros en 2011 et devraient être inférieurs à 80 000 euros en 2012 (39 992 euros dépensés au 30 août 2012).

● Suppression du compte rendu analytique : il a été décidé en 2011 de supprimer le compte-rendu analytique des séances plénières et de se limiter au compte-rendu intégral.

Dans ses réponses aux questions du Rapporteur spécial, M. Jean-Claude Delevoye a rappelé que lors de sa nomination au CESE, l’institution n’avait pas de comptabilité analytique, ni de gestion des relations humaines. Une « éthique des fonds publics » et la fixation d’objectifs budgétaires ont été mises en place, ainsi qu’un contrôle de l’absentéisme. Enfin, la réforme des retraites du CESE a été mise en route. Les nouvelles recettes de l’institution (notamment les valorisations) ont été affectées à trois priorités : 500 000 euros pour les retraites, 200 000 euros pour les heures supplémentaires et le reste pour les travaux du Palais.

Le Rapporteur spécial a également interrogé le Président du CESE sur ses objectifs en termes de formation du personnel. En réponse, celui-ci a précisé qu’il y a quelques années, la formation professionnelle n’existait pas au CESE. Aujourd’hui, le budget de formation est de 1 % de la masse salariale. Quatorze emplois ont été supprimés depuis le début de la mandature.

À la question du Rapporteur spécial sur ses marges de progression, M. Jean-Claude Delevoye a répondu que la situation de départ était assez compliquée : déficit en termes de masse salariale et situation très tendue sur la caisse de retraite. En un an et demi, il y a eu 800 000 euros d’économie. Sur les 4 millions d’euros de déficit de la caisse, le but est d’arriver à un déficit de 1,5 million et demi d’euros en 2018 et la politique de valorisation des recettes propres est arrivée à un résultat de recettes annuelles garanties de 1,7 million d’euros par an. Puis il a rappelé les économies engagées depuis son arrivée, le problème du seuil de mise en œuvre pour le droit de pétition et les avis en cours sur la transition énergétique. Il a suggéré que le CESE puisse être l’instance de réflexion sur la politique énergétique, et notamment chargé du comité de suivi sur la fiscalité environnementale. Au cours de son audition, le Président Delevoye a également suggéré la saisine du CESE sur des sujets comme la politique des normes ou les niches fiscales.

II.– LE PROJET DE BUDGET POUR 2013

Le tableau ci-dessous présente la répartition par titre et par catégorie des crédits demandés pour le CESE en 2013.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE

Source : projet annuel de performances

Le budget du CESE est un budget de personnel, les dépenses du titre 2 représentent 85 % des crédits de paiement demandés pour 2013. Le plafond d’emplois est en diminution, alors qu’il avait été stabilisé pendant 20 ans à 162 emplois et que de nombreux postes restaient vacants. Ainsi au 31 décembre 2011, 141,9 ETPT étaient occupés. Le projet de budget pour 2013 se limite à 159 emplois.

PLAFOND D’AUTORISATION D’EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L’ÉTAT

(en équivalent temps plein)

Source : CESE

Depuis deux ans les règles de présence ont été modifiées dans le but d’accroître la présence des conseillers aussi bien aux réunions de section que des plénières. De même, les personnalités associées qui étaient rémunérées forfaitairement depuis 1958 sont maintenant rémunérées selon leur présence (« à la vacation »), conformément au décret du 29 février 2012. Cette politique a été suivie de résultats avec 70 % de présence en séance et 63 % en séance plénière.

Les modifications par rapport à 2012 sont les suivantes :

– augmentation de la subvention d’équilibre de la Caisse de retraite des membres et anciens membres de 1,5 million d’euros (elle passe de 3 400 000 euros à 4 900 000 euros), cette augmentation était prévue dans le cadre du triennal 2011-2013 ;

– diminution du titre 3 de 999 875 euros ;

– augmentation du titre 5 de 500 000 euros.

La forte diminution du titre 3 est rendue possible par les économies réalisées depuis 2009 sur différents postes, notamment les frais de déplacement des membres, estimés à 1,3 million d’euros pour 2013 (2,4 millions d’euros en 2008), dont 650 000 euros de frais de déplacement des conseillers des Dom Tom, et les frais de représentation. Le transfert d’une partie de cette baisse du titre 3 correspond à une demande de la Cour des comptes.

En effet la Cour avait critiqué dans sa note d’exécution budgétaire de mai 2012 la pratique consistant à dépenser en toute fin d’exercice les crédits de titre 3 non consommés sous forme d’avances versées au mandataire immobilier en Titre 5, comme non conforme à l’article 15 de la LOLF et suggéré que le Conseil Économique, social et environnemental mette fin à cette pratique. Elle a souligné que l’exercice 2011 révélait un surdimensionnement du titre 3 et du titre 2 (hors caisse de retraite), des sous dotations du titre 5 et des dépenses de titre 2 destinées au financement de la caisse de retraite.

Le Rapporteur spécial souligne par ailleurs le succès de la vigoureuse politique de valorisation entreprise par le Président Delevoye, qui a réussi à dégager des recettes se montant à 1,5 million d’euros en 2012 en signant des contrats de mise à disposition du Palais avec les maisons de vente Pierre Bergé et la maison de couture Prada. Ces recettes contribueront au financement de la caisse de retraites pour 1 million d’euros en 2012 et 500 000 euros en 2013.

Il estime toutefois que les dépenses de communication prévues pour 2013 (420 000 euros) sont trop importantes dans un contexte budgétaire contraint et compte tenu des économies à engager.

III.– DES EFFORTS POUR RÉSOUDRE LA QUESTION DE LA CAISSE DES RETRAITES

Le financement des retraites des conseillers du CESE est toujours le problème majeur du budget du Conseil. Le montant des pensions prévues en 2011 s’élevait à 11,2 millions d’euros, avec une diminution du fonds de réserve des retraites du CESE de 21 millions d’euros en 2007 à 12,5 millions d’euros en 2010.

Le bureau du Conseil a adopté en juin 2011 les mesures d’augmentation des cotisations et d’allongement progressif de l’âge de la retraite qui s’imposaient, alignant le régime des membres du CESE sur celui de la fonction publique. La réforme du régime de retraite, mise en œuvre dès juillet 2011, prévoit un alignement du taux de cotisation, des avantages familiaux et du taux de rendement sur les règles de la fonction publique ainsi qu’un alignement de l’âge de liquidation de la pension de l’ancien membre sur celui de la liquidation de la pension principale. Par ailleurs, une contribution sur les pensions de 1 % a été créée, et la caisse de retraite sera alimentée par des recettes de valorisation du Palais d’Iéna à hauteur de 0,5 million d’euros jusqu’en 2018, puis d’1 million par an entre 2019 et 2021 et d’1,5 million d’euros au-delà. Toutefois, le Conseil n’a pas encore mesuré l’impact de l’obligation faite aux conseillers liquidant leur retraite principale de liquider leur retraite du Conseil.

Pour 2013, le financement budgétaire de la Caisse de retraites est assuré par une subvention d’équilibre de 4,9 millions d’euros, une cotisation « employeur » de 2,8 millions d’euros ainsi que par les recettes issues de la location du Palais d’Iéna.

CHAPITRE III :
LA COUR DES COMPTES ET LES AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Dans une période de tension des finances publiques, la Cour des comptes et les juridictions financières, les chambres régionales et territoriales et la Cour de discipline budgétaire et financière, jouent un rôle essentiel d’assistance au pilotage des organismes publics pour le Parlement et le Gouvernement, et de contrôle de la régularité comme de l’efficacité de la gestion publique. Outre les rapports présentés annuellement en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique relative au financement de la sécurité sociale (LOLFSS), la Cour répond aux demandes de travaux des commissions parlementaires, en application de l’article 58-2° de la LOLF, ou du Gouvernement. Elle exerce également le contrôle juridictionnel des comptes tenus par les comptables publics.

Depuis plusieurs années, le périmètre des missions des juridictions financières n’a cessé de s’accroître : mise en œuvre de la réforme budgétaire et comptable, mise en œuvre de la certification des comptes de l’État et des régimes généraux de sécurité sociale, développement des contrôles communs par le Cour et les chambres régionales des comptes, développement des missions de conseil au Gouvernement et au Parlement, et contrôle élargi des organismes faisant appel à la générosité publique. La révision constitutionnelle de 2008 a considérablement étendu les missions non juridictionnelles de la Cour, renforcé son rôle de conseil, à équidistance du Gouvernement et du Parlement, ainsi que l’a rappelé la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001, mais aussi rapproché la Cour des commissions permanentes du Parlement. En prenant en compte les enquêtes demandées par celles–ci sur la base de l’article 58-2° de la LOLF, et l’ensemble des travaux demandés à la Cour par le Parlement, (contrôle de l’exécution du budget, certification des comptes de l’État et de la Sécurité sociale, rapports particuliers et référés) le Parlement a bénéficié en 2011, de plus de 70 % de l’activité des magistrats de la Cour des comptes, compte non tenu du rapport annuel et des rapports publics thématiques.

L’article 62 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 portant loi de finances rectificatives pour 2011 a par ailleurs consacré le rôle de la Cour sur les comptes de l’ensemble des administrations publiques, qui doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

Les lois n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition du contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles et du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels ont permis de mettre en route la restructuration de l’organisation des chambres régionales voulue par le Premier président Philippe Séguin et son successeur Didier Migaud. De nouveaux indicateurs de performance ont permis de clarifier, redéfinir et d’adapter les objectifs assignés à chacune des missions des juridictions financières. Ainsi le nombre de retombées de presse des travaux de la Cour, qui a plus que doublé depuis 2010, témoigne de la reconnaissance des rapports de la Cour comme un élément de l’information économique « usuelle » des citoyens. Les nouveaux indicateurs ne sont toutefois renseignés qu’en ce qui concerne les prévisions 2013.

I.– UN BUDGET MARQUÉ PAR LA STABILITÉ DES CRÉDITS

Les crédits de paiement demandés pour le programme 164 se montent à 219,4 millions d’euros pour 2013, soit une hausse de 2 %, et les autorisations d’engagement s’élèvent à 220 millions d’euros, soit une hausse de 3 %.

Ainsi que l’analyse le tableau ci-dessous, la hausse du montant total des crédits de titre 2 en projet de loi de finances 2013 par rapport à la loi de finances initiale 2012 (+ 4,16 millions d’euros) est due pour l’essentiel à l’augmentation du taux de la contribution au CAS Pensions dont le montant passe de 44,7 millions d’euros à 48,16 millions d’euros. Le montant des CP demandés sur les autres titres pour 2013 est stable. Les actions passent de 4 à 7, à savoir : examen des comptes publics, contrôle des finances publiques, contrôle des gestions publiques, évaluation des politiques publiques, information des citoyens, mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des gestionnaires publics, pilotage et soutien des juridictions financières.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE

(en euros)

Tout en soulignant que les effectifs de la Cour des comptes sont bien inférieurs à ceux de ses homologues britannique ou allemand, le Rapporteur spécial souligne que les dépenses de personnel représentent 87 % du budget de la Cour (hors fonds de concours) et que la marge d’augmentation des dépenses de fonctionnement ou les investissements de modernisation est donc très restreinte.

La nouvelle maquette des indicateurs a pour objectif de mieux reproduire la réalité et la diversité des activités de la Cour, notamment par l'introduction d'une action et d'un objectif « sanction des irrégularités », dissociée de l'activité d'examen des comptes. De même, les activités d'« information des citoyens », d'« évaluation des politiques publiques », et de « contrôle des finances publiques » font chacune l'objet d'une action et d'un objectif spécifiques.

Le partage des crédits entre les nouvelles actions se décompose ainsi qu’en rend compte le tableau ci-après.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances

La réserve parlementaire, votée en loi de finances pour 2012 au sein du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », qui s'élève à 290 000 euros, résulte de deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale respectivement les 15 novembre 2011 et 13 décembre 2011. Elle se répartit de la manière suivante.

Elle a été sollicitée pour le financement :

– d'une partie de la rénovation et de la sonorisation de la Grande Chambre afin d'améliorer les conditions de travail de la juridiction et de garantir une continuité architecturale avec la galerie « Philippe SÉGUIN », dans le cadre de la célébration du centième anniversaire de l'installation de la Cour au Palais Cambon. Cette opération a été réalisée pour un montant de l'ordre de 250 000 euros ;

– de l'organisation, qu'il revient à la France d'assurer, de deux manifestations d'institutions supérieures de contrôle : le séminaire EURORAI (organisation européenne des institutions régionales de contrôle des finances publiques), qui s'est déroulé les 7 et 8 juin 2012, la tenue, du 1^er au 5 octobre 2012, du congrès PASAI (association des organismes suprêmes d'audit des comptes du Pacifique).

Les recettes propres de la Cour des comptes pour les activités de commissariat aux comptes d’organisations internationales s’élèvent pour 2013 à 900 628 euros.

En effet, 2,43 ETPT sont affectés de manière permanente à l'activité de commissariats aux comptes : 1 ETPT à l'UNESCO (Organisation des Nations unies pour l'éducation la science et la culture), 0,5 à l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale) et 0,93 ETPT pour les autres commissariats aux comptes : OIF (Organisation Internationale de la Francophonie), OMC (Organisation mondiale du commerce), EUMETSAT (Organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques), OCDE, OTICE (Organisation du Traité d'Interdiction Complète des Essais nucléaires), Conseil de l'Europe et Cour pénale internationale.

À ceux-ci s'ajoutent quatre agents affectés à temps plein au service de l'audit externe.

II.– LES EMPLOIS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES POUR 2013

Le plafond d’emplois demeure identique à celui de 2008 avec 1 840 emplois. L’écart entre le plafond et son exécution varie en fonction des contraintes : après avoir chuté de 80 à 41 entre 2007 et 2009, il est remonté à 52 en 2011, en raison des attentes et des vacances dans les chambres régionales des comptes, dues aux retards dans la réforme des juridictions financières.

La restructuration du réseau des chambres régionales des comptes par regroupement de sept d’entre elles, prévue par le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes, pris en application de l’article 46 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles, sera réalisée par redéploiement, à effectifs et moyens constants, avec un minimum de 13 magistrats par chambre régionale.

Le solde des entrées et des sorties est égal à 18 ETPT. La période triennale est marquée par les principaux événements suivants :

– la restructuration du réseau des chambres régionales des comptes (regroupement de sept d’entre elles) ;

– le renforcement de la fonction évaluation des politiques publiques et la stabilisation de la fonction certification des comptes ;

– le déploiement d’un nouveau schéma stratégique des systèmes d’information dans le cadre de la modernisation des méthodes et des outils de contrôle.

La structure par catégories d’emplois du plafond d’effectifs du programme, représentant un coût total toutes charges incluses de 189,36 millions d’euros, est la suivante :

– 734 ETPT de catégorie A+ (dont 595 magistrats, 77 rapporteurs, 10 agents administratifs et 52 agents contractuels) ;

– 364 ETPT de catégorie A (dont 8 agents contractuels) ;

– 377 ETPT de catégorie B (dont 2 agents contractuels) ;

– 365 ETPT de catégorie C (dont 18 agents contractuels).

Soit un plafond d’emploi réparti entre 1 760 agents titulaires et 80 agents contractuels. Les efforts de recrutement ont porté pour l’essentiel sur les emplois de rapporteurs de la Cour des comptes, au nombre de 4 qu’il serait souhaitable de porter à 7, soit un nouveau Rapporteur par Chambre chaque année, afin de rajeunir la pyramide des âges.

III.– LES MARGES DE PROGRESSION DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Au cours de son audition du Premier président M. Didier Migaud, le Rapporteur spécial a notamment interrogé le Premier président sur l’état de la réforme des juridictions financières.

Après avoir rappelé que le sujet de la juridiction unique n’était plus à l’ordre du jour, le Premier président a souligné que la totalité des textes d’application avait été prise par le Gouvernement pour la nouvelle organisation du réseau des chambres régionales. Une cellule de reclassement a été instituée pour que le personnel administratif puisse suivre la réforme. Les travaux de regroupement entre chambres sont en cours, à moyens constants et seront suivis par une évaluation. Désormais, le personnel de contrôle est conforté dans les CRC notamment grâce à la nouvelle taille critique des chambres, qui comporte pour la plupart, sauf en Corse et dans des collectivités d’outre-mer, au moins 13 magistrats. Le personnel de contrôle est augmenté grâce aux économies d’échelles réalisées sur le personnel administratif. Le Parlement a habilité le Premier président à instituer des normes professionnelles pour les magistrats, la procédure d’élaboration est en cours.

Concernant le Haut Conseil des finances publiques, celui-ci sera présidé par le Premier président de la Cour des comptes et rattaché à la Cour. Il n’est pas prévu que la Cour émette un avis sur le projet de loi de finances ni sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Mais le Haut Conseil émettra un avis sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement et sur ses conséquences. Le Haut Conseil émettra également un avis sur le respect de la trajectoire des finances publiques. Ces avis auront vocation à éclairer le Gouvernement et le Parlement. Quatre magistrats de la Cour seront désignés au Haut Conseil.

Concernant la certification des comptes des collectivités territoriales, la Cour des comptes est prête à conduire une expérimentation quand la loi le lui permettra. Les travaux de certification rentrent dans le champ concurrentiel avec les commissaires aux comptes. Concernant les établissements hospitaliers, la Cour est en attente du décret. Le principe en a été accepté par le Parlement, sur la base d’un droit exclusif à la Cour et aux CRC.

Y a-t-il encore des champs de conseil et de contrôle qui pourraient être investis par la Cour des comptes ? La Cour des comptes consacre environ 70 % du temps des magistrats aux rapports destinés au Parlement ; en ce qui concerne les rapports demandés en vertu de l’article 58-2° de la LOLF, ceux–ci sont parfois difficilement exploitables par la Commission des finances en raison de la session budgétaire du Parlement. Les missions de la Cour se sont considérablement élargies, à moyens constants. Sur les 219 millions d’euros de budget de la Cour, 190 sont consacrés à la rémunération du personnel. Beaucoup de magistrats ont été mis à disposition des cabinets ministériels, ce qui pèse sur la gestion de la Cour. La Cour des comptes française a une excellente productivité et emploie moins de personnel que le National audit office au Royaume-Uni et que la Cour des comptes allemande.

Le Premier Président a ensuite observé que la Cour bénéficie d’un nombre de postes insuffisants affectés à la sortie de l’ENA, alors que 7 nominations à l’issue du concours (un jeune auditeur par Chambre) seraient utiles. La pyramide des âges pose un réel problème d’organisation du travail de la Cour.

EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 23 OCTOBRE 2012 À 17 HEURES 30

(Application de l’article 120, alinéa 2, du Règlement)

M. le président Gilles Carrez. Monsieur le ministre chargé des relations avec le Parlement, nous sommes très heureux de vous accueillir cet après-midi dans le cadre de cette commission élargie pour examiner trois missions : « Conseil et contrôle de l’État », « Direction de l’action du Gouvernement » et « Pouvoirs publics ». Pour la clarté du débat, je vous propose de les aborder successivement.

Conseil et contrôle de l’État

M. Philippe Vigier, rapporteur spécial de la Commission des finances pour la mission « Conseil et contrôle de l’État ». En 2013, les crédits demandés au titre de cette mission s’élèvent à 653 millions d’euros en autorisations d’engagement – ce qui représente une hausse de 8,9 % d’un exercice à l’autre –, et à 625 millions en crédits de paiement, soit une progression de 4,1 %. La mission se compose de trois programmes : le programme 165 « Conseil d’État et autres juridictions administratives », le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental (CESE) » et le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ». Les trois programmes recouvrent, pour l’essentiel, des charges de personnel.

En vertu d’un usage constant depuis 2005, les institutions de contrôle sont exemptées de régulation budgétaire. Ce privilège est lié à l’excellence des résultats du Conseil d’État et de la Cour des comptes mais il ne concerne pas le CESE. Il en résulte que les efforts engagés par le CESE pour limiter ses dépenses et combler le déficit de sa caisse de retraite doivent être poursuivis et sa lisibilité accrue.

Le programme 165 « Conseil d’État et autres juridictions administratives » bénéficie de 396 millions d’euros en autorisations d’engagement – soit une hausse de 15 % – et de 369 millions en crédits de paiement, ce qui correspond à une progression de 5,9 %. Sont concernés l’ensemble des 51 tribunaux et cours administratives ainsi que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Le programme finance 3 713 emplois. En 2011, ces juridictions ont été saisies de 226 000 affaires et elles ont rendu 233 000 décisions, Quant à la CNDA, elle a été saisie de 32 000 recours et a rendu 34 600 décisions, ce qui représente une progression remarquable de 44 %.

Les quarante créations d’emplois prévues en 2013 permettront d’améliorer encore les résultats, en ramenant à moins d’un an les délais moyens de jugement dans toutes les chambres administratives. Le délai de décision de la CNDA est du reste déjà passé de quinze mois en 2010 à neuf mois en 2011 grâce à la mobilisation de l’ensemble des personnels. L’effort accompli est d’autant plus remarquable que les contentieux fiscal, du logement et des étrangers n’ont cessé de croître.

J’en viens au programme 126 relatif au CESE, dont le plafond d’emplois diminue pour la première fois depuis vingt ans, en passant de 162 à 159 ETPT. À la suite des observations de la Cour des comptes, six nouveaux indicateurs ont été retenus au lieu des onze préexistants : ils concernent le nombre d’avis, l’assiduité des membres, le nombre de colloques organisés, etc. En matière de frais de déplacement et de représentation, des efforts importants ont été engagés, cependant que le déficit de la caisse de retraite était maîtrisé en alignant le régime sur celui des membres de la fonction publique. Enfin, la nouvelle politique de location du palais d’Iéna pour des manifestations extérieures a permis de dégager des ressources propres de l’ordre de 1,7 million, dont une partie – environ 500 000 euros – sera affectée chaque année à la caisse de retraite, et une autre à l’entretien du patrimoine immobilier.

Force est cependant de constater que le CESE et les 29 conseils économiques, sociaux et environnementaux de province doivent encore innover pour trouver la place qui leur revient dans la France de demain.

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » se stabilise à hauteur de 218 en AP et CP, dont 190 millions sont absorbés par des dépenses de personnel. La restructuration du réseau des chambres régionales est importante. Définie dans le décret du 23 février 2012, elle doit s’opérer par redéploiements, à effectifs et moyens constants, l’objectif étant d’assurer la présence d’un minimum de 13 magistrats dans les 7 chambres regroupées.

La révision constitutionnelle de 2008 a considérablement étendu les missions non juridictionnelles de la Cour des comptes, en la chargeant de la mise en œuvre de la réforme budgétaire et comptable, de la certification des comptes de l’État et des régimes généraux de sécurité sociale, du développement des contrôles exercés en commun par la Cour et les chambres, ainsi que du renforcement de son rôle de conseil grâce aux rapports particuliers. Au final, le Parlement bénéficie de 70 % de l’activité de la Cour, hors rapport annuel. La Cour des comptes doit également héberger le Haut conseil des finances publiques, qui lui sera rattaché.

Tels sont les principaux éléments que je souhaitais porter succinctement à votre connaissance, le rapport spécial les présentant, bien entendu, de manière plus étoffée.

Monsieur le ministre, l’évolution des contentieux de société – droit d’asile, contentieux fiscal, droit du logement, permis de conduire, reconduction des étrangers en situation irrégulière aux frontières – pèse lourdement sur les délais de jugement des juridictions administratives. Le Conseil d’État est-il suffisamment armé pour y faire face ? L’État ne tend-il pas à s’exonérer de certaines de ses responsabilités en confiant aux juridictions des missions qui lui incombent naturellement ?

Comptez-vous confier au CESE un rôle de conseil sur les futures orientations de la politique énergétique, ainsi que sur les évolutions normatives qui pèsent sur les collectivités territoriales, lesquelles me semblent faire obstacle à la croissance ?

Comment envisagez-vous d’articuler les missions de la Cour des comptes avec celles du Haut conseil des finances publiques, notamment pour ce qui concerne le respect des objectifs fixés dans le TSCG que nous venons de voter ?

M. René Dosière. Lorsqu’avait été examiné le texte relatif aux juridictions financières, il avait été souligné que la pyramide des âges dans les chambres régionales des comptes exigeait le recrutement de nouveaux magistrats. Le ministre de l’époque avait du reste livré quelques vagues indications à ce sujet.

Comment se passe la réforme de la carte des CRC ? Les transferts de personnel sont-ils effectifs – en Picardie par exemple ? Des concours de recrutement sont-ils envisagés ? Nombre de parlementaires – dont je suis – sont très soucieux de voir les chambres régionales poursuivre – et même intensifier – les contrôles qu’elles exercent sur les collectivités locales.

M. Laurent Baumel. La réforme du CESE de 2010 a maintenu la possibilité donnée au Gouvernement de nommer de façon discrétionnaire des personnalités en fonction de leurs compétences, malgré les fortes réserves émises à l’époque sur ce dispositif. Le 6 mars dernier, le précédent Gouvernement a ainsi procédé à la nomination de 72 personnalités associées pour une durée de deux ans. Si la compétence technique de la plupart d’entre elles est sans doute peu discutable, il est permis de se demander si la motivation principale de certaines de ces nominations n’était pas politique, ce qui serait regrettable. Cela conduit aussi à s’interroger sur le respect de la volonté du législateur, lequel avait souhaité qu’une mission déterminée soit assignée à chaque personnalité.

Pouvez-vous nous éclairer sur ces nominations et nous renseigner sur les rémunérations dont bénéficient les personnalités associées ?

M. Jacques Valax. Ma question porte sur le programme 165 relatif aux juridictions administratives. J’ai bien noté qu’un effort conséquent d’organisation avait été accompli mais les délais de traitement des dossiers et de réponse aux justiciables restent plutôt de l’ordre de trois ans que d’un an ! Un coup de pouce budgétaire s’impose donc, d’autant que ces juridictions sont saisies d’un nombre toujours croissant de contentieux du quotidien, liés au droit opposable au logement (DALO) ou au RSA, ainsi que de nombreuses questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

M. Étienne Blanc. Le président Philippe Séguin souhaitait réorganiser les rapports entre la Cour des comptes et les chambres régionales : a-t-on progressé sur ce projet qui visait à éviter les doublons, voire des contradictions ?

Deux dispositifs avaient été envisagés pour réduire les délais de réponse des juridictions administratives : d’une part, un filtrage tendant à écarter les procédures qui n’en valaient pas la peine et, d’autre part, l’extension du champ des référés. Des moyens ont-ils été dégagés en ce sens ?

M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le rapporteur spécial, concernant les juridictions administratives, le contentieux fiscal, celui du droit au logement, celui du permis de conduire ainsi que celui de la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière, traités en première instance par les tribunaux administratifs, représentent 92 197 affaires et 50 % du contentieux. En 2011, le contentieux des étrangers a représenté 53 500 affaires, soit plus de 29 % du contentieux administratif, le droit au logement en constituant 5 %. Malgré une progression globale de 7,5 % de l’ensemble de ces contentieux de masse, la juridiction administrative a continué d’améliorer ses délais de jugement, lesquels sont désormais inférieurs à un an devant les trois niveaux de juridiction : 10 mois et 27 jours devant les tribunaux administratifs, 11 mois et 16 jours devant les cours administratives d’appel, 8 mois et 12 jours devant le Conseil d’État.

S’agissant du contentieux traité par la CNDA, le nombre de recours déposés devant cette juridiction spécialisée s’est élevé à 31 983, soit 16 % de plus qu’en 2010. Malgré cette forte progression, la commission a réussi à réduire de 6 mois ses délais de jugement. Alors qu’ils avoisinaient 15 mois en 2010, ceux-ci ont été ramenés l’année dernière à 9 mois et 5 jours.

Cette amélioration des délais dans les trois degrés de juridiction comme pour la CNDA n’a été obtenue que grâce aux moyens accordés et à un effort de productivité soutenu des magistrats. Au-delà, tous les acteurs des juridictions administratives se sont mobilisés au service de la performance.

Le projet de budget pour les années 2013 à 2015 permet d’envisager la création de 120 emplois, sous la forme de 40 par an dont 17 magistrats et 23 agents de greffe. Il a été élaboré en tenant compte du dynamisme des contentieux de masse et de la montée en puissance des QPC. Il a également été tenu compte de l’impact de la loi du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité. Sous réserve que le contentieux ne connaisse pas une augmentation supérieure à 3 % par an, les objectifs fixés pour 2015 en matière de réduction des délais de jugement devraient donc être atteints.

Le CESE est amené à jouer un rôle important dans le cadre de la méthode du Gouvernement, fondée sur la concertation avec les acteurs de la société civile. Il constitue un lieu majeur du dialogue républicain. Le Gouvernement a du reste choisi de tenir au palais d’Iéna la conférence sociale et la conférence environnementale et il y organise, les 10 et 11 décembre prochains, la conférence de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale. Le Gouvernement souhaite également saisir plus souvent le Conseil, tout en respectant la place des autosaisines.

Dans son discours de clôture de la conférence environnementale, le Premier ministre a fait part de son souhait d’articuler les travaux du CESE avec ceux du nouveau conseil de transition écologique. À cette occasion, il a aussi demandé que les citoyens soient étroitement associés aux évolutions envisagées et que le droit de l’environnement soit simplifié.

Le CESE s’est déjà saisi de ces questions puisqu’il examinera les 8 et 9 janvier prochains deux avis sur la transition énergétique dans la période 2020-2050 et sur l’efficacité énergétique.

Monsieur Baumel, l’article 12 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 dispose que des personnalités associées désignées par le Gouvernement en raison de leur qualité, de leurs compétences ou de leur expérience peuvent être appelées à livrer leur expertise pour une mission et une durée déterminées. Un décret de 2011 est venu préciser que ces personnalités sont nommées par décret, pour une durée maximale de cinq ans. L’acte de nomination doit préciser la nature de la mission qui leur est confiée et la section à laquelle elle se rattache. Le 6 mars dernier, le précédent Gouvernement a procédé à la nomination pour deux ans de 72 personnalités associées, soit la totalité des postes potentiellement ouverts. Il ne m’appartient pas de commenter telle ou telle nomination. J’observe simplement que, sauf démission, aucune nouvelle désignation ne pourra intervenir avant le 6 mars 2014. La rémunération de ces personnes est fixée par le décret du 26 février 2012 : pour chaque présence en réunion de section, la personnalité associée perçoit une indemnité de 284,01 euros et pour chaque rapport écrit, une somme de 454,41 euros bruts. Dès la parution de ce décret, le président du CESE a souhaité mettre fin à la mensualisation de la rémunération des personnalités associées telle qu’elle était pratiquée précédemment. Désormais, chaque personnalité perçoit uniquement, chaque mois, l’indemnité prévue pour son assiduité en réunion de section. Le coût budgétaire annuel maximal est de 817 840,16 euros pour les 72 personnalités nommées le 6 mars 2012.

Monsieur le rapporteur spécial, vous connaissez parfaitement l’indépendance de la Cour des comptes. Aux termes du texte voté en première lecture par votre Assemblée, le Haut conseil des finances publiques est également un organisme indépendant conformément au traité européen. S’agissant d’une juridiction et d’un organisme indépendants, il leur reviendra de s’organiser librement, dans le cadre des objectifs fixés dans le traité. Le Premier président de la Cour des comptes ne manquera pas de vous préciser ces différents points si votre Commission le souhaite.

S’agissant de la réforme de la Cour des comptes, une loi de décembre 2008 a prévu des concours complémentaires pour le recrutement de magistrats de CRC. Le premier concours est en cours, et, à compter du 1^er janvier 2013, huit nouveaux magistrats rejoindront les chambres régionales. De nouveaux concours pourront être organisés dans les années à venir en fonction des besoins. Une cellule d’accompagnement de la réforme a également été installée pour les quelque 150 personnes touchées par la restructuration des CRC.

Monsieur Blanc, le projet d’unité organique porté par Philippe Séguin a été déposé devant le bureau de l’Assemblée nationale et il a abouti au texte voté fin 2012 sur la restructuration des CRC, dans lequel il n’était plus question d’unité organique mais d’une meilleure coordination entre la Cour et les CRC. Comme l’a souligné à plusieurs reprises le Premier président Migaud, l’unité organique n’est pas un objectif en soi mais une modalité d’organisation.

Enfin, Monsieur Valax, les délais annoncés sont par définition des délais moyens et l’on peut toujours trouver des contre-exemples. L’essentiel est d’avoir engagé une dynamique de réduction des délais de jugement.

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Alain Vidalies, ministre chargé des relations avec le Parlement, lors de la commission élargie du mardi 23 octobre 2012 à 17 heures 30, la Commission examine les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

Suivant l’avis favorable de M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial, la Commission adopte les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– M. Jean Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État

– M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes

– M. Jean-Paul Delevoye, Président du Conseil économique, social et environnemental