N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général,

Député

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ANNEXE N° 11

DÉFENSE

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Rapporteur spécial : M. Jean Launay

Député

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INTRODUCTION 7

I.– DES CRÉDITS STABLES POUR LA DÉFENSE, UN BUDGET DE TRANSITION 9

A.– UN BUDGET DE LA DÉFENSE RELATIVEMENT PRÉSERVÉ COMPTE TENU DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES 9

1.– La stabilisation des moyens au niveau de 2012 9

2.– Un budget de transition, dans l’attente d’une nouvelle loi de programmation militaire 10

3.– Un écart d’environ 3 milliards d’euros à la fin de l’année 2012 par rapport à la loi de programmation pour 2009-2014 11

B.– L’ACCENT MIS SUR L’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE AU SEIN DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 14

1.– Une hausse limitée des crédits, une nomenclature remaniée 14

2.– L’évolution des ressources par action, marquée par la hausse des crédits d’entretien des matériels et la baisse des moyens de fonctionnement courant 16

C.– DES MOYENS EN BAISSE POUR LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 19

II.– LA PRIORITÉ DONNÉE À L’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE, À L’HEURE DE LA DÉCRUE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 25

A.– LA BAISSE DES DÉPLOIEMENTS EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 25

1.– La décrue des opérations après le pic atteint en 2011 25

2.– Le retrait d’Afghanistan 29

3.– L’évolution des surcoûts issus des opérations extérieures 29

B.– LES DIFFICULTÉS À ATTEINDRE CERTAINS OBJECTIFS D’ACTIVITÉ 32

1.– La nécessité de maintenir le nombre de journées d’activité au-dessus de 100 pour l’armée de terre 32

2.– Une activité aéronavale sous contrainte pour la marine 34

3.– L’activité des forces aériennes pour partie tributaire de la disponibilité des équipements 36

C.– LA QUESTION DE LA DISPONIBILITÉ DES ÉQUIPEMENTS 37

1.– Des niveaux de disponibilité orientés à la baisse dans l’ensemble en 2012 37

2.– Le poids croissant des dépenses de maintenance, véritable défi pour les années à venir 41

III.– UN MINISTÈRE EN RÉFORME CONTINUE DEPUIS 2009 45

A.– LA POURSUITE DE LA BAISSE DES EFFECTIFS 45

1.– Une trajectoire respectée 45

2.– La question du maintien des compétences et du recrutement 47

3.– La progression des dépenses de masse salariale, en dépit des réductions d’effectifs 47

B.– UNE RÉORGANISATION TERRITORIALE DE GRANDE AMPLEUR 49

1.– Une carte militaire profondément remaniée 49

a) L’évolution du plan de stationnement 49

b) Les travaux d’infrastructures qui en découlent 50

c) Le plan d’accompagnement des restructurations 51

d) L’accompagnement économique 53

2.– La fonction immobilière au cœur des restructurations 55

a) La poursuite des cessions immobilières 55

b) Le regroupement de l’administration centrale à Balard 57

C.– LA RÉORGANISATION DES FONCTIONS DE SOUTIEN 61

a) Les débuts des bases de défense 61

b) Les enjeux des systèmes d’information, les difficultés rencontrées avec le calculateur Louvois 64

D.– LE RETOUR DANS LE COMMANDEMENT INTÉGRÉ DE L’OTAN 65

E.– LA RÉFORME DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES 67

1.– Une réorganisation de grande ampleur 67

2.– L’évolution des bases du Gabon, du Sénégal et de Djibouti 68

3.– Les forces présentes en Côte d’Ivoire et au Tchad 70

4.– La consolidation de la base d’Abu Dhabi 71

5.– Les surcoûts liés aux forces prépositionnées 72

EXAMEN EN COMMISSION 75

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION 89

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 93

ANNEXE 2 : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR LA RÉINTÉGRATION DE LA FRANCE DANS LE COMMANDEMENT INTÉGRÉ DE L’OTAN : QUEL COÛT ET QUELLES PISTES D’ÉCONOMIES POSSIBLES ? (article 58-2° de la LOLF) 95

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 10 octobre 2012, toutes les réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

Les crédits de la mission Défense sont stables dans leur ensemble en crédits de paiement, pour s’établir à 38,164 milliards d’euros (+ 0,4 %). En revanche, les autorisations d’engagement, qui atteignent 38,644 milliards d’euros, sont en diminution de 3,3 %, du fait de la baisse enregistrée sur le programme Équipement des forces. À ces crédits budgétaires, viennent s’ajouter des ressources dites exceptionnelles, à hauteur de 1,267 milliard d’euros, issues des cessions de bandes de fréquence du ministère et des cessions immobilières.

Pour autant, cette stabilisation globale des ressources ne signifie pas que la défense ne prend pas part aux efforts d’économies réalisés cette année afin de redresser les finances publiques. Le montant des moyens prévus s’avère en effet inférieur de 1,9 milliard d’euros aux dispositions de la loi de programmation militaire pour 2009-2014. Ce retard vient s’ajouter aux trois milliards d’euros de décalage déjà enregistrés entre 2009 et 2012, et, au vu des difficultés budgétaires actuelles, il apparaît que la trajectoire de la loi de programmation, pour le moins optimiste, n’est pas soutenable. Compte tenu de ces contraintes budgétaires, s’ajoutant aux évolutions internationales intervenues depuis 2008, le Président de la République a demandé la rédaction d’un nouveau Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, sur la base duquel sera élaborée une nouvelle loi de programmation militaire l’année prochaine. Le budget pour 2013 constitue donc un budget de transition, qui vise à ne préempter aucun choix, avant que ne soient définies les orientations de notre politique de défense pour les prochaines années.

Le présent rapport spécial se concentre sur deux des quatre programmes de la mission Défense : Préparation et emploi des forces, le plus important d’entre eux avec 60 % des moyens de la mission, puisqu’il recouvre tous les aspects opérationnels de la défense, des ressources humaines à l’entraînement des forces armées, en passant par l’entretien de leurs matériels et les opérations extérieures ; Soutien de la politique de la défense, qui constitue le programme support du ministère, et retrace plusieurs politiques transversales.

Le programme Préparation et emploi des forces est doté de moyens en légère hausse par rapport à 2012, avec 23,06 milliards d’euros en autorisations d’engagement (+ 0,7 %) et 22,43 milliards d’euros en crédits de paiement (+ 1 %). Priorité a été donnée aux activités opérationnelles, dans un contexte de décrue des opérations extérieures.

À ce titre, les crédits d’entraînement ont été revalorisés, de même que ceux destinés à l’entretien programmé des matériels, qui augmentent d’environ 7 % pour 2013. En revanche, les moyens destinés au fonctionnement courant sont en forte baisse, conformément à l’objectif du Gouvernement de réduire les dépenses de fonctionnement de 7 %. Pour autant, les prévisions d’activité des armées pour 2013 restent dans l’ensemble en deçà des objectifs de la loi de programmation militaire, souvent en raison de l’insuffisante disponibilité des matériels.

Le ministère de la Défense poursuit le plan de déflation de ses effectifs engagé en 2008, avec pour cette année une baisse de près de 8 000 personnels, dont 7 475 personnels pour le seul programme Préparation et emploi des forces. Néanmoins, les dépenses de masse salariale de ce dernier restent quasi stables, à 15,53 milliards d’euros.

Le programme Soutien de la politique de défense est celui de la mission qui connaît les plus fortes restrictions, avec une diminution de ses crédits de paiement de 6,4 %, même si ses autorisations d’engagement augmentent de 4,1 % pour assurer le financement d’opérations d’infrastructures. Ses moyens atteignent 3,513 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,852 milliards d’euros en crédits de paiement. 200 millions d’euros issus des cessions d’actifs immobiliers doivent venir compléter ces crédits budgétaires Les ressources allouées au titre de l’accompagnement des restructurations connaissent une baisse drastique, de l’ordre de 35 % en autorisations d’engagement et 40 % en crédits de paiement, tandis que les autorisations d’engagement au titre de la politique immobilière augmentent de 17,7 %.

Le ministère de la Défense conduit des réformes de grande ampleur depuis 2009, avec une baisse sans précédent de ses effectifs, de plus de 54 000 personnels, parallèlement à la refonte de la carte militaire, à la mise en place des bases de défense et à la restructuration de ses forces prépositionnées. Ces profondes réorganisations ont été menées parallèlement à des engagements très soutenus sur des théâtres extérieurs, ce qui permet de mesurer les efforts consentis par les personnels et leurs capacités d’adaptation. À ce titre, le ministère a plus que pris sa part au mouvement de réforme de l’État ; il importe que les nouvelles structures issues des réorganisations, telles que les bases de défense, soient stabilisées, afin de trouver toute leur place.

I.– DES CRÉDITS STABLES POUR LA DÉFENSE, UN BUDGET DE TRANSITION

A.– UN BUDGET DE LA DÉFENSE RELATIVEMENT PRÉSERVÉ COMPTE TENU DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES

1.– La stabilisation des moyens au niveau de 2012

Les crédits alloués à la mission Défense sont stabilisés dans leur ensemble au niveau de la loi de finances pour 2012 en crédits de paiement, soit 38,163 milliards d’euros, contre 38 milliards d’euros l’année précédente. Dans le périmètre retenu par la loi de programmation militaire pour 2009-2014, c’est-à-dire hors pensions, le budget pour 2013 s’élève à 30,15 milliards d’euros, contre 30,35 milliards d’euros en 2012 – ce qui traduit l’augmentation du poids des contributions au compte d’affectation spéciale Pensions, de l’ordre de 366 millions d’euros entre 2012 et 2013.

La stabilité observée en matière de crédits de paiement ne se retrouve toutefois pas pour les autorisations d’engagement, puisque celles-ci diminuent de 3,3 %, pour s’établir à 38,64 milliards d’euros en 2013, contre 39,96 milliards d’euros en 2012.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2013

À ces crédits budgétaires, viennent s’ajouter des ressources dites exceptionnelles, prévues dès la loi de programmation militaire pour 2009-2014, à hauteur de 1 267 millions d’euros : elles sont issues, d’une part, de la cession de bandes de fréquences libérées par le ministère de la Défense, pour 1 067 millions d’euros, d’autre part, des cessions de biens immobiliers, pour 200 millions d’euros. Ces 1 067 millions d’euros viendront abonder le programme Équipement des forces à hauteur de 1 milliard, le programme Environnement et prospective de la défense pour 45 millions et le programme Préparation et emploi de forces pour 22 millions d’euros, tandis que les 200 millions d’euros sont destinés au programme Soutien de la politique de la défense. Ces recettes exceptionnelles ont également complété les moyens inscrits en 2012, à hauteur de 1 136 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial tient à saluer le maintien des moyens accordés au budget de la défense, qui intervient dans un contexte budgétaire particulièrement contraint. Il s’accompagne de la poursuite de la déflation des effectifs telle qu’elle était prévue par la loi de programmation militaire, sans réduction supplémentaire, avec la suppression de 7 876 postes sur l’ensemble de la mission.

Pour autant, cette stabilisation ne signifie pas que la défense ne prend pas part aux efforts d’économies réalisés cette année afin de redresser nos finances publiques. Le niveau des ressources inscrites en 2013 est nettement inférieur aux dispositions de la loi de programmation militaire, qui prévoyaient pour l’année 2013 des crédits budgétaires de 30,73 milliards d’euros en euros 2008, soit 33,17 milliards d’euros constants, auxquels devaient s’ajouter 110 millions d’euros de recettes exceptionnelles. Au total, l’écart entre les dispositions de la loi de programmation et le projet de loi de finances pour 2013 s’établit à 1,86 milliard d’euros. Si l’on prend en compte l’actualisation annuelle du cadre de programmation budgétaire posé par la loi de programmation militaire, cette différence atteint 2,2 milliards d’euros. Ce décalage se traduit notamment par le report de 4,5 milliards d’euros de commandes d’équipements initialement prévues en 2012 et 2013 – sans remettre en cause les contrats en cours.

2.– Un budget de transition, dans l’attente d’une nouvelle loi de programmation militaire

Le projet de loi de finances pour 2013 constitue, comme l’ont souligné toutes les personnes auditionnées par le Rapporteur spécial, un budget d’attente : il vise à ne préempter aucune décision et à préserver tous les choix possibles, alors que d’importantes échéances sont prévues au début de l’année 2013. En janvier prochain, un nouveau Livre blanc sera présenté au Conseil de défense et de sécurité nationale, et une loi de programmation militaire sera déposée et examinée au Parlement au cours du premier semestre 2013.

Dès le mois de juillet, le Président de la République a, en effet, décidé d’engager la rédaction d’un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, afin de prendre en compte les changements majeurs intervenus dans l’environnement international et économique depuis la publication, en 2008, du précédent document. Les révolutions politiques et sociales dans le monde arabe, ainsi que l’apparition de nouvelles zones d’instabilité et de nouvelles formes de conflits, justifient sans nul doute de remettre sur le métier le précédent Livre blanc, mais il s’agit également de prendre en compte les contraintes budgétaires fortes auxquelles la France se trouve soumise, à l’instar d’ailleurs de ses partenaires européens.

La Commission du Livre blanc a été constituée dès juillet dernier. Présidée par M. Jean-Marie Guéhenno, elle compte, comme lors de l’élaboration du précédent document, des représentants des ministères de la Défense, des Affaires étrangères, de l’Économie et des finances, de l’Intérieur ainsi que de l’Enseignement supérieur et de l’Outre-mer. À la différence de 2008, les trois chefs d’état-major d’armées siègent aux côtés du chef d’état-major des armées ; figurent également parmi ses membres le coordinateur national du renseignement et le directeur central du renseignement intérieur, dont les fonctions ont été créées dans le prolongement des préconisations du Livre blanc de 2008. Enfin, elle comprend douze personnalités qualifiées, contre 19 en 2008, et parmi elles, deux diplomates, un allemand et un anglais. La commission a engagé ses travaux à la fin du mois d’août, et doit remettre ses conclusions à la fin du mois de décembre. Elle s’appuie également sur les réflexions de sept groupes de travail thématiques.

C’est sur la base du nouveau Livre blanc que sera élaborée la prochaine loi de programmation, qui déterminera les missions et les contrats opérationnels des forces armées, ainsi que les moyens qui leur sont alloués pour remplir ces objectifs.

Le Rapporteur spécial souligne le caractère vertueux de cette démarche, qui permet de mener une réflexion approfondie en amont, sans prendre de décisions précipitées, qui seraient déterminées par le court terme. Selon cette logique, la définition des orientations de notre politique de défense précède l’élaboration de la trajectoire financière pour les prochaines années, et non l’inverse.

3.– Un écart d’environ 3 milliards d’euros à la fin de l’année 2012 par rapport à la loi de programmation pour 2009-2014

Si les crédits inscrits en loi de finances initiale de 2009 à 2011 étaient cohérents avec la loi de programmation ⁽¹⁾, l’exécution de cette dernière avait d’ores et déjà enregistré des retards sur la période, en raison des retards dans la perception des recettes exceptionnelles prévues. Ces retards ont été accentués en 2012, puisque les montants inscrits en loi de finances se trouvaient nettement en retrait des dotations prévues.

Selon la loi de programmation militaire, les ressources exceptionnelles, évoquées plus haut, devaient contribuer au financement du budget de la défense à hauteur de 3,67 milliards d’euros (exprimés en euros 2008) sur la période 2009-2014. Or, les ressources issues de la cession de bandes de fréquences libérées par le ministère de la Défense ont certes dépassé les prévisions, mais elles sont arrivées avec deux ans de retard, tandis que les recettes immobilières s’avèrent moins élevées que prévu et sont également en décalage par rapport au calendrier prévu.

Les ressources issues de la cession de fréquences correspondent à l’aliénation de fréquences inutilisées par les armées, qui avaient été, à l’origine, réservées au programme Rubis de télécommunications de la gendarmerie ainsi qu’au programme d’équipement du fantassin Felin ; estimées à l’origine, dans la loi de programmation militaire, à 1 450 millions d’euros, elles s’avèrent finalement bien supérieures, puisque la cession des bandes de fréquence Rubis a permis d’engranger 936 millions d’euros en 2011, et celle du système Felin a dégagé, au premier trimestre 2012, 1 320 millions d’euros pour le ministère, soit un total de 2 256 millions d’euros. De surcroît, la prévision initiale de 1 450 millions d’euros incluait initialement les recettes attendues du projet dénommé Nectar, lesquelles devaient s’élever à 400 millions d’euros. Ce projet consistait à céder à titre onéreux à un opérateur privé l’usufruit des satellites de télécommunications militaires Syracuse, l’opérateur s’engageant à gérer, moyennant un loyer qui lui serait versé, les communications satellitaires du ministère de la Défense, client privilégié. L’opération, très complexe, intervenait dans un calendrier contraint, puisque la durée de fonctionnement résiduelle en orbite des deux satellites Syracuse était limitée. Elle a finalement été abandonnée au premier semestre 2012.

Ces cessions ont donc obtenu d’excellents résultats, mais la perception des recettes est intervenue beaucoup plus tardivement que ne le prévoyait la loi de programmation. Selon cette dernière, 600 millions d’euros devaient être versés en 2009 et en 2010, puis 250 millions d’euros en 2011. In fine, sur les 2 256 millions d’euros de recettes, 89 millions d’euros ont été consommés en 2011, 1 100 millions d’euros le sont en 2012, et 1 067 millions d’euros doivent l’être en 2013.

En revanche, pour la deuxième catégorie de ressources exceptionnelles, à savoir les recettes issues des cessions d’actifs immobiliers, les résultats s’avèrent beaucoup moins favorables, et les perspectives sont incertaines. La prévision de 2,02 milliards d’euros faite en 2009 était sans doute trop optimiste, tandis que la répartition des flux financiers estimés sur les années 2009 à 2011 était très ambitieuse. Selon le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution à mi-parcours de la loi de programmation ⁽²⁾, l’examen des données d’exécution montre que le montant au profit de la défense sur la période 2009-2011 s’établit à 894 millions d’euros (560 millions d’euros en 2009, 204 millions d’euros en 2010 et 130 millions d’euros en 2011), contre 1 927 millions d’euros prévus – notamment en raison du retard des cessions des emprises parisiennes du ministère, qui représentent l’essentiel des recettes attendues.

Au regard de cette expérience, le Rapporteur spécial relève que le recours aux ressources exceptionnelles dans la programmation budgétaire entraîne de réelles difficultés, du fait des aléas pesant sur leur encaissement, mais aussi sur le rythme de leur perception.

De ce fait, et en dépit de l’apport de ressources budgétaires issues du plan de relance en 2009 et 2010, un écart de 1,89 milliard d’euros était constaté à la fin de l’année 2011 par rapport à la loi de programmation militaire, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport précité.

PRINCIPALES VARIATIONS DE RESSOURCES EN GESTION SUR LA PÉRIODE 2009-2011

(en milliards d’euros courants)

Source : Cour des comptes, à partir des données du ministère de la Défense

Ensuite, les arbitrages rendus lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2012, fondés notamment sur les dispositions de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2013, se sont traduits par un écart supplémentaire par rapport à la trajectoire financière de la loi de programmation. En effet, la loi de programmation prévoyait, après une phase de stabilisation du budget de la défense en volume sur la période 2009-2011, une phase de croissance de 1 % en volume à partir de 2012. Or au lieu d’une revalorisation, le budget pour 2012 présente une diminution de 0,5 % des crédits en volume par rapport à 2011. De surcroît, la loi de finances rectificative de mars 2012 est venue annuler 321,6 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Au total, l’écart observé entre la loi de programmation et son exécution devrait s’établir à environ 3 milliards d’euros à la fin de 2012.

Il apparaît clairement que la trajectoire financière très ambitieuse, pour ne pas dire très optimiste, prévue par la loi de programmation n’est pas soutenable, compte tenu des contraintes budgétaires auxquelles la France est confrontée. On peut d’ailleurs souligner, comme le fait la Cour des comptes dans son rapport, qu’indépendamment de l’ampleur de la crise économique et financière, qui ne pouvait sans doute pas être pleinement appréciée lors de l’élaboration de la loi de programmation, il est par nature peu prudent de compter sur la croissance du budget à moyen terme pour assurer le financement d’une politique.

Le Rapporteur spécial souligne que la future loi de programmation militaire doit définir une trajectoire budgétaire soutenable, sans se fonder sur des projections par trop optimistes, qui ne peuvent conduire qu’à de nouvelles révisions par la suite. Les travaux issus du Livre blanc doivent aboutir à la définition de missions et de contrats opérationnels crédibles, afin d’éviter que les objectifs assignés s’avèrent inatteignables, comme ce fut le cas lors de la définition du modèle Armée 2015, puis, en 2008, avec la définition de contrats opérationnels très ambitieux, bien qu’en retrait par rapport aux précédents.

B.– L’ACCENT MIS SUR L’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE AU SEIN DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

1.– Une hausse limitée des crédits, une nomenclature remaniée

Le principal programme de la mission, qui retrace l’ensemble des crédits nécessaires à l’activité opérationnelle des forces, dans toutes ses dimensions, ainsi que plus de 88 % des personnels de la Défense, voit ses moyens stabilisés au niveau de 2012, tout en prenant part aux efforts d’économies.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2013

La nomenclature budgétaire du programme a été largement remaniée au niveau des actions 2, 3 et 4, en réduisant drastiquement le nombre de sous-actions – qui passe de 47 à 24 – et en les regroupant par grandes fonctions, de façon harmonisée entre les trois armées. Cette modification de structure constitue une clarification bienvenue, au regard du foisonnement et de la diversité des sous-actions du programme 178, qui le rendaient peu lisible. Toutefois, cette évolution se combine avec une modification du périmètre des « opérations stratégiques » de chaque action, ce qui ne facilite pas la reconstitution des évolutions de crédits au cours des derniers exercices.

Les autorisations d’engagement, atteignant 23,059 milliards d’euros, sont en hausse de 0,7 % par rapport à 2012, tandis que les crédits de paiement s’élèvent à 22,433 milliards d’euros, en hausse de 1,03 %. Ces moyens seront abondés à hauteur de 22 millions d’euros en provenance des recettes exceptionnelles issues de la cession de bandes de fréquences, afin de financer des dépenses d’entretien programmé des matériels : 8 millions d’euros doivent revenir à l’action Préparation des forces aériennes, 7,5 millions d’euros pour l’action Préparation des forces navales, 5,5 millions d’euros pour l’action Préparation des forces terrestres et un million d’euros pour la sous-action Systèmes d’information et de communication de l’action Planification des moyens et conduite des opérations.

Le plafond d’emplois du programme atteint 250 223 ETPT, ce qui traduit la poursuite de la diminution des effectifs à un rythme soutenu, à hauteur de 7 475 ETPT, contre 7 541 l’année précédente. La diminution se décompose comme suit :

– des suppressions nettes d’emplois de 6 946 ETPT, au titre de la déflation programmée des effectifs ;

– des transferts à destination ou en provenance des autres programmes de la mission ou hors de la mission, pour un solde de – 199 ETPT ;

– des suppressions d’emplois au titre des externalisations, se matérialisant par des transferts du titre 2 vers le titre 3 pour un montant représentant 330 ETPT (dont 129 ETPT pour l’externalisation du soutien de la flotte d’avions-écoles Xingu, 45 ETPT pour celle du centre national du sport de la défense, 108 ETPT pour celle de la gestion de la base aérienne de Creil…)

Les dépenses de personnel s’établissent à 15,531 milliards d’euros, soit le même niveau qu’en 2012. Néanmoins, hors dépenses de pension, les crédits de masse salariale diminuent de 1,84 %, passant de 9,508 à 9,333 milliards d’euros.

L’objectif gouvernemental d’une réduction des dépenses de fonctionnement à hauteur de 7 % a été mis en œuvre au sein du programme 178 de façon discriminée, afin de préserver les moyens alloués aux activités opérationnelles et à l’entretien programmé des matériels (EPM), tout en réalisant d’importantes économies sur les postes de fonctionnement courant et d’équipements d’accompagnement.

Le Rapporteur spécial se réjouit des arbitrages effectués en faveur des activités opérationnelles, qui doivent être impérativement préservées. Il souhaite attirer l’attention sur les importants efforts qui sont consentis par ailleurs, par exemple sur les dépenses d’entretien programmé des personnels : selon les armées, ces ressources destinées au soutien collectif et individuel enregistrent des baisses oscillant entre 23 % et 37 %.

2.– L’évolution des ressources par action, marquée par la hausse des crédits d’entretien des matériels et la baisse des moyens de fonctionnement courant

Action 1 : Planification des moyens et conduite des opérations

Cette action regroupe au sein de trois sous-actions l’état-major des armées et ses différents organismes, la direction du renseignement militaire (DRM) et la direction interarmées des réseaux d’infrastructures et des systèmes d’information de la défense (DIRISI). Ses crédits connaissent une nette augmentation en crédits de paiement, à hauteur de 6,7 %, mais une diminution en autorisations d’engagement de 4,2 %, pour atteindre respectivement 1 605 et 1 612 millions d’euros.

Les moyens destinés à l’état-major des armées augmentent, passant de 706,4 à 752,1 millions d’euros en crédits de paiement entre 2012 et 2013, essentiellement du fait de la hausse des crédits de titre 2, et ce en dépit de la baisse de 72 ETPT prévue pour la sous-action. Les autorisations d’engagement sont en revanche en forte diminution, ce qui s’explique par la notification prévue en 2012 d’un contrat de partenariat relatif à la construction de navires rouliers, au titre de la mission de transport stratégique. C’est sur cette action qu’est financée la contribution française au fonctionnement de l’OTAN, dit NSIP (58 millions d’euros), à son programme d’investissement de sécurité (62,6 millions d’euros) et à la construction de son nouveau siège (10,3 millions d’euros).

La DRM voit ses moyens augmenter nettement en 2013, mais cette évolution concerne uniquement ses crédits de personnel, ce qui résulte de la hausse de ses effectifs (+ 27 ETPT). Son plafond d’emploi est fixé pour 2013 à 1 619 ETPT. En revanche, ses ressources hors titre 2 sont en légère baisse, passant de 35,4 millions à 34,4 millions d’euros.

Enfin, les moyens alloués à la DIRISI sont en hausse de 6,4 % en crédits de paiement et de 5,5 % en autorisations d’engagement. En dépit de la baisse de ses effectifs, de l’ordre de 192 ETPT, ses crédits de masse salariale sont stables, à près de 500 millions d’euros.

Action 2 : Préparation des forces terrestres

Cette action, la plus importante de la mission, représente, avec 7 659 millions d’euros en crédits de paiement et 7 564 millions d’euros en autorisations d’engagement, plus du tiers des ressources du programme. Elle regroupe plus de 40 % des dépenses de titre 2, soit 6 342 millions d’euros, et des effectifs du programme, avec 104 388 ETPT.

Les moyens inscrits augmentent de 1,2 % en crédits de paiement et de 3,7 % en autorisations d’engagement. Néanmoins, la croissance enregistrée en crédits de paiement concerne uniquement les crédits de titre 2 (+ 2,1 %), du fait de la hausse des pensions, de plus de 130 millions d’euros ; hors pensions, les dépenses de titre 2 diminuent de 0,8 %. Les crédits relevant des autres titres sont en baisse de 2,6 %.

Au sein de cette enveloppe contrainte, l’évolution des moyens reflète la priorité donnée aux activités opérationnelles, afin de permettre aux personnels de maintenir le nombre de journées d’activité à 105 jours par an, dans un contexte de décrue des opérations extérieures. À ce titre, les moyens prévus pour les dépenses de carburant et de carburéacteur sont en nette hausse, de même que les crédits d’entraînement des forces. L’entretien des matériels fait également l’objet d’une revalorisation, notamment en autorisations d’engagement, à hauteur de 47,2 %, pour atteindre 847,8 millions d’euros ; les crédits de paiement augmentent de 16,4 %, pour atteindre 676 millions d’euros. La hausse des autorisations d’engagement est destinée à assurer la contractualisation du soutien des matériels de nouvelle génération, c’est-à-dire le véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI) et les hélicoptères Tigre et NH 90.

La croissance des moyens dévolus à l’entraînement et à la maintenance des équipements est compensée par d’importantes économies sur le fonctionnement courant et l’entretien programmé des personnels. Les crédits alloués au soutien collectif et individuel (habillement, tenues spécifiques, tentes…) connaissent une baisse drastique, de près de 25 % ; les ressources, qui atteignent 105 millions d’euros, permettront de préserver a minima le paquetage du combattant ; le renouvellement des tenues de service courant et des effets de sport est en revanche différé. Les dépenses de communication, d’alimentation, de soutien des ressources humaines et de mobilité des personnels sont elles aussi réduites, de même que les crédits alloués aux équipements dits d’accompagnement, c’est-à-dire les munitions et les petits matériels de la fonction opérationnelle « génie » : les moyens prévus en la matière baissent de 24 %, pour atteindre 163 millions d’euros.

Si la réalisation d’économies sur les activités de communication paraît en effet souhaitable en période de difficultés budgétaires, elle n’est pas nécessairement opportune pour les campagnes de recrutement, qui sont essentielles pour répondre aux importants besoins en personnels de l’armée de terre. Or les dépenses de ces campagnes sont incluses dans les dépenses de communication.

Le Rapporteur spécial observe qu’il serait souhaitable de dissocier les campagnes de recrutement de l’agrégat communication, pour qu’elles ne soient pas systématiquement ciblées par les réductions de crédits.

Action 3 : Préparation des forces navales

Les moyens prévus pour permettre à la marine d’accomplir ses missions représentent environ 18,5 % des crédits du programme, soit 4 308 millions d’euros en crédits de paiement, en hausse de 3,16 %, et 4 274 millions d’euros en autorisations d’engagement, en baisse de 5,3 %. L’augmentation des crédits de paiement concerne uniquement les ressources de titre 2, en dépit des baisses d’effectifs, alors que le plafond d’emplois de cette action est fixé à 36 001 ETPT, en diminution de 669 ETPT. Les ressources relevant des autres titres sont stables.

Comme pour les forces terrestres, priorité est donnée aux activités opérationnelles, ce qui se traduit par l’augmentation des crédits de carburant, de carburéacteur et de combustibles de navigation. Toutefois, les volumes de carburant prévus sont en légère diminution par rapport à 2012, en raison du renchérissement de leur coût. Les crédits d’entretien des matériels augmentent de 2,9 % en crédits de paiement, pour s’établir à 1 386 millions d’euros (dissuasion incluse). En revanche, les autorisations d’engagement sont en diminution de 20 %, pour s’élever à 1 349 millions d’euros, compte tenu de la notification prévue en 2012 d’un contrat d’entretien majeur d’un sous-marin nucléaire lanceur d’engin (SNLE-NG).

Pour compenser l’effort consenti en matière d’activités opérationnelles, les dépenses de fonctionnement courant sont là encore réduites – les crédits destinés au soutien collectif et individuel baissent notamment de 36,9 % – de même que les dépenses de petits matériels et munitions (– 29 %).

Action 4 : Préparation des forces aériennes

Les moyens prévus pour l’armée de l’air s’inscrivent en légère diminution par rapport à 2012 en crédits de paiement, avec 4 357 millions d’euros, tandis que les autorisations d’engagement, s’élevant à près de 4 760 millions d’euros, sont en hausse de 5,7 %, essentiellement du fait de l’évolution des moyens dévolus à l’entretien des matériels.

Contrairement aux deux précédentes actions, les dépenses de titre 2 sont en réfaction, parallèlement à une forte réduction du plafond d’emplois. Ce dernier s’établit à 42 874 ETPT, soit une baisse de 2 234 ETPT par rapport à 2012. Cette évolution, qui prend toutefois en compte des transferts de personnels, reflète l’important effort de déflation d’effectifs réalisé par l’armée de l’air, proportionnellement plus grand que les autres forces armées : sur la période 2008-2015, l’armée de l’air perd ainsi près de 25 % de ses personnels.

La même logique prévaut, à savoir la préservation des moyens alloués aux carburants et carburéacteurs, stables par rapport à 2012, ainsi qu’aux activités, et la nette hausse des crédits d’entretien des équipements. Toutefois, les moyens inscrits pour le carburéacteur, dont le montant est estimé à partir des prévisions d’activités opérationnelles, correspondent à un volume de 361 000 mètres cubes, nettement en deçà du volume prévu en 2012 (442 700 mètres cubes), ce qui aura une incidence sur l’activité des forces aériennes ; cette diminution de volume s’explique par la forte hausse du prix du carburant et par les incidences de la parité euro-dollar.

Les crédits d’entretien des matériels augmentent de 24 % en autorisations d’engagement et 6,6 % en crédits de paiement, pour atteindre respectivement 1 653 et 1 246 millions d’euros. La croissance des autorisations d’engagement résulte notamment de la passation de contrats pluriannuels pour l’avion Rafale et d’autres équipements. L’augmentation des crédits d’entretien programmé des matériels est certes plus que bienvenue, mais elle risque de ne pas suffire, notamment compte tenu du retard accumulé : comme l’a indiqué le chef d’état-major de l’armée de l’air au Rapporteur spécial, l’écart entre les ressources disponibles et les besoins d’entretien des matériels a atteint 300 millions d’euros en 2012.

Les dépenses de soutien (communication, soutien des ressources humaines, mobilité) sont, comme pour les autres armées, en baisse ; les crédits dits d’entretien programmé des personnels sont réduits, de même que ceux destinés aux équipements d’accompagnement (– 37,3 %).

Action 5 : Logistique et soutien interarmées

Relèvent de cette action plusieurs organismes chargés d’assurer le soutien opérationnel interarmées, à savoir le service de santé des armées, le service des essences des armées, les bases de défense, le service interarmées des munitions ainsi que le service du commissariat des armées. Les moyens inscrits sont dans l’ensemble en baisse de 1,9 % en crédits de paiement comme en autorisations d’engagement. La réduction des ressources pèse particulièrement sur le service des essences des armées, à hauteur de 12,5 %, ainsi que sur le service du commissariat aux armées, pour 17,3 %. Ce dernier poursuit sa restructuration, qui se traduit en 2013 par la poursuite de la déflation de ses effectifs et par la forte diminution de ses dépenses de fonctionnement. On relèvera enfin la hausse des moyens hors titre 2 alloués aux bases de défense, lesquels passent de 630 millions d’euros en 2012 à 700 millions d’euros en 2013, pour permettre à ces nouvelles structures de faire face à leurs missions dans de bonnes conditions (voir infra). Toutefois, compte tenu de la baisse de leurs crédits de titre 2, leurs moyens tous titres confondus diminuent.

Action 6 : Surcoûts liés aux opérations extérieures

De même qu’en loi de finances pour 2012, les crédits inscrits au titre des surcoûts issus des opérations extérieures s’établissent à 630 millions d’euros (voir infra).

C.– DES MOYENS EN BAISSE POUR LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

Le programme Soutien de la politique de la défense constitue le programme support du ministère. À ce titre, il regroupe les grandes fonctions transverses exercées par le cabinet du ministre, le contrôle général des armées (CGA) et la plus grande partie des directions du secrétariat général pour l’administration (SGA). Représentant environ 9 % des crédits de la mission Défense, il est particulièrement concerné par l’objectif de baisse des dépenses de fonctionnement.

La nomenclature du programme 212 connaît elle aussi de substantielles modifications dans le projet de loi de finances pour 2013. Une nouvelle action 11, intitulée Pilotage, soutien et communication, réunit les crédits auparavant répartis entre l’action 1 Direction et pilotage, l’action 2 Fonction de contrôle, l’action 3 Gestion centrale et organismes extérieurs, et l’action 9 Communication. Le nombre de sous-actions est considérablement réduit, passant de 14 à 4 : l’action 6, rebaptisée Politiques des ressources humaines, comporte désormais deux sous-actions au lieu de trois, tandis que les six sous-actions rattachées aux actions Politique immobilière et Restructurations disparaissent. De même que pour le programme 178, ces évolutions affectent la lisibilité de l’évolution des moyens dévolus aux différentes politiques au cours des exercices budgétaires. Cette situation est accentuée par les évolutions notables de périmètre affectant le programme 212 en 2013, essentiellement du fait de l’élargissement des missions du service parisien de soutien de l’administration centrale (SPAC).

Le programme 212 est celui qui enregistre la plus forte diminution de sa dotation au sein de la mission, de l’ordre de 6,35 % en crédits de paiement, pour s’établir à 2,852 milliards d’euros ; les actions Restructurations et Systèmes d’information, d’administration et de gestion subissent les plus fortes contraintes. En revanche, les autorisations d’engagement augmentent de 4,1 % dans leur ensemble, pour s’établir à 3 513 milliards d’euros. Par ailleurs, 200 millions d’euros issus des recettes de cessions immobilières doivent venir abonder ces crédits budgétaires.

Le tableau suivant retrace l’évolution des dotations entre 2012 et 2013, en retraitant les données de la loi de finances pour 2012 afin de présenter les évolutions de crédits par action dans la nouvelle nomenclature.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

(en millions d’euros)

Les effectifs de ce programme sont en hausse en 2013, puisque le plafond d’emplois s’élève à 13 160 ETPT, contre 13 106 ETPT l’année précédente. Cette augmentation masque les réductions d’effectifs réalisées, qui s’élèvent à 272 ETPT, et s’explique par un solde de transferts de 326 ETPT. Ces derniers résultent pour l’essentiel de l’élargissement des compétences du SPAC.

Action 4 : Politique immobilière

Cette action, qui représente plus de 40 % des crédits de paiement du programme, correspond aux dépenses d’infrastructures du ministère, qu’il s’agisse des travaux destinés à accueillir les matériels nouveaux, de l’entretien immobilier des nombreuses emprises du ministère, mais aussi des opérations effectuées dans le cadre de la politique de logement familial ; elle inclut également les loyers versés par le ministère.

Les crédits de paiement inscrits sur l’action, s’élevant à 1 160 millions d’euros, sont quasi stables (+ 0,2 %), tandis que les autorisations d’engagement connaissent une nette hausse, de 17,7 %, pour atteindre 1 822 millions d’euros. Une analyse fine de l’évolution des moyens selon leur destination est malaisée, du fait des changements de nomenclature. Toutefois, il apparaît que la hausse des autorisations d’engagement trouve pour l’essentiel sa source dans les programmes d’infrastructures, notamment du fait de l’inscription de 250,8 millions d’euros au titre des travaux nécessaires à l’accueil des sous-marins nucléaires Barracuda sur la base de Toulon.

Parmi les autres principales opérations d’infrastructures en cours, peuvent être cités :

– les travaux destinés à l’arrivée des onze futures frégates multimissions dans les bases navales de Toulon et de Brest, pour 67,85 millions d’euros en autorisations d’engagement et 8,05 millions d’euros en crédits de paiement, qui s’inscrivent en parallèle du déploiement des frégates de l’automne 2012 à 2022 ;

– les opérations sur la base d’Orléans Bricy pour permettre l'accueil des 50 avions de transport A 400 M ; ces travaux, s’échelonnant de 2008 à 2018, représentent 28,44 millions d’euros en autorisations d’engagement et 38,62 millions d’euros en crédits de paiement en 2013 ;

– les travaux sur différents sites destinés à assurer l’accueil des hélicoptères de nouvelle génération (Tigre et NH90) à Pau, Phalsbourg et éventuellement à Etain ⁽³⁾, pour un montant de 13,96 millions d’euros en autorisations d’engagement et 42,54 millions d’euros en crédits de paiement ;

– la réalisation des infrastructures permettant à douze régiments d’assurer l’entretien, le conditionnement et le stationnement des véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI), qui prennent la relève des AMX 10 et de certains véhicules de l’avant blindé d’ici 2015 ; ces travaux représentent 2,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 19,46 millions d’euros en crédits de paiement.

Les crédits consacrés à la politique du logement familial connaissent une baisse de 7,9 % en crédits de paiement et de 9,4 % en autorisations d’engagement, les efforts d’économie pesant notamment sur la réalisation de logements familiaux et sur le maintien en condition des logements domaniaux. Ils s’établissent à respectivement 92,4 et 98,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Action 5 : Systèmes d’information, d’administration et de gestion

Cette action regroupe les moyens alloués à la Direction générale des systèmes d’information et de communication (DGSIC), qui, créée en 2006, est chargée de la définition de la stratégie de transformation des systèmes d’information et de communication (SIC) du ministère et du pilotage de sa mise en œuvre. À ce titre, la DGSIC est responsable de la rationalisation du parc des applications informatiques du ministère, qui constitue un chantier particulièrement complexe, étroitement lié aux réformes du ministère. Ses travaux s’articulent avec ceux de la DIRISI, qui, rattachée au programme 178, est chargée, quant à elle, d’assurer l’exploitation de l’ensemble des systèmes d’information du ministère.

Aucun crédit de personnel n’est rattaché à cette action, dont les moyens connaissent une hausse de 2,4 % en autorisations d’engagement mais une baisse de 8 % en crédits de paiement, pour s’établir respectivement à 118 et 106 millions d’euros. La baisse en crédits de paiement résulte des gains de productivité réalisés grâce à la rationalisation du patrimoine applicatif, avec notamment la réduction des doubles saisies, et des économies directement apportées par la diminution du nombre d’applications.

Action 6 : Politiques des ressources humaines

Les moyens alloués à l’action sociale, à la formation professionnelle civile et à la reconversion des personnels, réunis sur cette action, sont en diminution de 1,7 % tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, pour s’élever à 496 millions d’euros. Ce sont les crédits destinés à l’action sociale et aux autres politiques de ressources humaines qui supportent l’essentiel des restrictions budgétaires, avec une baisse de 19,4 millions d’euros des crédits hors titre 2. La subvention versée à l’Institut de gestion sociale des armées (IGeSA) enregistre à elle seule une diminution de près de 14 millions d’euros.

Action 8 : Politique culturelle et éducative

Les crédits de cette action subissent une baisse d’environ 5 %, pour s’établir à 65,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 66,1 millions d’euros en crédits de paiement. Environ un tiers des moyens inscrits sur cette action correspondent aux subventions versées par le ministère de la Défense au musée de l’armée, au musée de l’air et de l’espace et au musée national de la marine. Ces subventions enregistrent une baisse d’environ 13 %, au titre des économies demandées aux opérateurs, soit la totalité des réductions de crédits de l’action. En revanche, les moyens destinés à la gestion et à la communication des archives historiques de la défense restent stables.

Action 10 : Restructurations

Cette action réunit les moyens destinés à l’accompagnement des restructurations ; elle enregistre une baisse marquée de ses crédits, à hauteur de 34,7 % en autorisations d’engagement et de 39,7 % en crédits de paiement, qui reflète l’avancée des réformes menées par le ministère. Après des pics enregistrés en 2010 et 2011, les moyens alloués à l’adaptation des sites et à leur densification poursuivent leur baisse : ils sont quasiment divisés par deux, pour atteindre 202,6 et 208,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, contre respectivement 361 et 395 millions d’euros en 2012.

Les ressources dévolues à l’accompagnement social et économique des restructurations sont elles aussi en diminution. Les crédits d’accompagnement social, qui correspondant pour l’essentiel aux mesures d’aide au départ et à la mobilité des personnels civils, relevant du titre 2, passent de 125,1 à 95,1 millions d’euros entre 2012 et 2013. La dotation prévue pour l’accompagnement économique des restructurations, destinée au financement des contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD) et aux plans locaux de redynamisation (PLR), connaît une baisse moins nette : les autorisations d’engagement diminuent de 3,2 % pour atteindre 60,3 millions d’euros, tandis que les crédits de paiement sont réduits de 7,6 %, pour s’établir à 28,1 millions d’euros.

Action 11 : Pilotage, soutien et communication

Cette action, issue de la fusion des anciennes actions 1, 2, 3 et 9, regroupe désormais la majorité des effectifs et moyens du Secrétariat général pour l’administration, ainsi que des cabinets ministériels et des organismes qui leur sont rattachés, du contrôle général des armées et de la Délégation à l’information et à la communication de la défense (DICoD). Ses moyens connaissent une hausse de 10,7 % en autorisations d’engagement et 6,9 % en crédits de paiement, pour s’établir à respectivement 653 et 692 millions d’euros. Néanmoins, cette évolution résulte des modifications de périmètre substantielles intervenues entre 2012 et 2013, notamment du fait de transferts d’effectifs. Le plafond d’emplois de l’action s’élève ainsi à 5 888 ETPT, contre 5 634 ETPT pour les plafonds des précédentes actions 1, 2, 3 et 9 en 2012 ; les crédits de titre 2 augmentent parallèlement de plus de 11 %.

Par ailleurs, cette action comprend les subventions pour charges de service public versées à plusieurs opérateurs⁽⁴⁾, pour un total de 72 millions d’euros, quasi stable par rapport à 2012 (- 0,3 %).

La hausse des crédits hors titre 2 entre 2012 et 2013, de l’ordre de 9,7 %, résulte pour l’essentiel de la levée de l’option d’achat sur le marché de véhicules légers de la gamme commerciale, destinée à acquérir une partie des véhicules en service qui étaient jusqu’alors loués, pour 17,6 millions d’euros, ainsi que de la redevance versée au titre du contrat de partenariat relatif au regroupement des administrations centrales à Balard, qui atteint 29,6 millions d’euros pour 2013.

II.– LA PRIORITÉ DONNÉE A L’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE, À L’HEURE DE LA DÉCRUE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

A.– LA BAISSE DES DÉPLOIEMENTS EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

1.– La décrue des opérations après le pic atteint en 2011

Depuis le début des années 1990, le nombre de militaires français déployés simultanément en opérations extérieures n’a jamais été inférieur à 10 000. Au fil des années, la diminution des militaires projetés sur certains théâtres a toujours été compensée par le déploiement de nouvelles opérations, ou le renforcement de certaines d’entre elles. Parallèlement au retrait progressif des Balkans, les forces françaises ont été envoyées en Afghanistan puis en Côte d’Ivoire, ainsi qu’au Liban. Or l’année 2012 se caractérise par une nette inversion de tendance, pour partie du fait du retrait d’Afghanistan, puisque les effectifs déployés en opération extérieure à la fin de l’année passeront sous la barre des 5 000 hommes, soit près de trois fois moins qu’au plus fort de l’année 2011, lors de l’opération Harmattan conduite en Libye.

L’opération Harmattan

Déclenchée le 19 mars 2011 et menée en coalition, notamment avec le Royaume-Uni et les États-Unis, l’opération Harmattan a fortement mobilisé nos trois armées pendant 7 mois, avec, au plus fort de la crise, 4 000 militaires engagés. L’armée de l’air s’est trouvée en première ligne, en étant engagée du premier au dernier jour. Intervenant d’abord à partir de ses bases françaises, notamment Saint-Dizier, Dijon et Solenzara, puis à partir de la Crète et de l’Italie, elle a recouru à la plupart de ses matériels, en déployant jusqu’à 31 avions de combat Rafale et Mirage 2000, ainsi que les AWACS et les ravitailleurs. Sa forte implication ne doit toutefois pas faire oublier les missions assurées par la marine et l’armée de terre. La marine a mobilisé au total 27 bâtiments de combat pendant toute la durée du conflit, notamment le porte-avions, armé de ses 14 avions de combat et ses deux avions de guet aérien. C’est à partir de ses bâtiments de projection et de commandement (BPC), le Mistral, puis le Tonnerre, qu’ont été déployés les hélicoptères de combat de l’armée de terre, lesquels ont réalisé une quarantaine de raids de nuit, en détruisant plus de 600 objectifs libyens. La composante aérienne, armée de l’air et marine confondues, a quant à elle effectué 20 000 heures de vol et tiré plus de 1 250 munitions, dont les missiles de croisière SCALP.

L’opération Harmattan a été marquée par plusieurs « premières » opérationnelles, notamment les premières frappes aériennes menées depuis les bases « mères » de métropole, les premiers tirs de missile SCALP en opération et les premiers tirs d’AASM en mode infrarouge. Les nouveaux équipements, et notamment l’avion Rafale et l’hélicoptère Tigre, ont montré l’étendue de leurs capacités opérationnelles. L’opération a aussi mis en lumière le rôle essentiel joué par les moyens navals, particulièrement comme plate-forme de projection, mais aussi de commandement, ainsi que la qualité de la coordination interarmées.

Néanmoins, certaines lacunes capacitaires ont été mises en évidence à cette occasion, notamment pour le ravitaillement en vol – comme l’a souligné le général Jean-Paul Paloméros, alors chef d’état-major de l’armée de l’air, en juillet dernier, « 80 % des missions de ravitaillement ont été assurées par les Américains, la France étant le deuxième contributeur ». Le conflit a confirmé le rôle essentiel des moyens de reconnaissance et de surveillance du champ de bataille, et notamment l’utilité des drones Male (moyenne altitude longue endurance) et des drones tactiques, dont nos armées ne disposent pas en nombre et en qualité suffisants pour répondre à leurs besoins.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DÉPLOYÉS EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

(1) SSA, SEA, DPSD etc.

Source : ministère de la Défense

De plus, dans le courant de l’année 2013, la France pourrait aussi retirer l’essentiel de ses 300 personnels présents au Kosovo en 2013, dans le cadre de la réduction progressive du format de la KFOR. Sous mandat de l’ONU, la KFOR conduit, depuis 1999, l’opération militaire de l’OTAN « Joint Enterprise », afin de contribuer au maintien d’un environnement sûr et sécurisé au Kosovo. Dans le cadre d’un processus de réduction progressif de son format, décidé en 2009, les effectifs de la KFOR sont passés de 13 000 à 10 000 en janvier 2010 ; puis, en mars 2011, ils ont été quasiment divisés par deux, pour atteindre 5 680 hommes, dont 320 militaires français.

Ce processus de désengagement de la KFOR a été interrompu à l’été 2011, suite aux fortes tensions interethniques survenues en zone Nord. Néanmoins, à l’horizon de l’été 2013, sous réserve que la situation sécuritaire le permette, la KFOR pourrait reprendre son évolution vers la dernière étape de réduction d’effectifs (Gate 3) marquée par la disparition des deux derniers bataillons de manœuvre multinationaux ; elle compterait alors 2 500 hommes. Dans ce cadre et en conformité avec la planification de l’OTAN, la France désengagerait son unité de manœuvre et maintiendrait une présence d’une dizaine d’hommes au sein de l’état-major de la KFOR. La France fermerait son emprise de Novo Selo, sauf si une nation se déclarait intéressée par sa reprise.

2.– Le retrait d’Afghanistan

Ainsi que l’a décidé le Président de la République, le désengagement des forces françaises combattantes d’Afghanistan a été anticipé, pour s’achever à la fin de 2012, au lieu de 2013 ; 2 000 soldats seront rapatriés d’ici la fin du mois de décembre, et ne resteront que 1 400 à 1 450 personnes au 1^er janvier prochain. Il s’agit en premier lieu de retirer les forces françaises de la province de la Kapisa, au nord-ouest de Kaboul ; le transfert de la responsabilité de cette zone aux autorités afghanes a été effectué en juillet dernier.

Néanmoins, lors du sommet de l’OTAN à Chicago en mai dernier, la France s’est engagée à assumer sa mission au sein de la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS) jusqu’à la fin de son mandat, en 2014, ce qui se traduira par le maintien en Afghanistan d’environ 500 militaires. L’hôpital de Kaboul restera ainsi sous la responsabilité française, tandis que les missions de formation et d’encadrement des forces armées afghanes seront poursuivies, notamment dans la gendarmerie sur le site de Wardak. Enfin, depuis le 1^er octobre, la France a pris le commandement de la zone militaire de l’aéroport international de Kaboul, point névralgique du théâtre afghan, avec environ 300 mouvements aériens par jour, 6 000 personnes sur le site, dont près de 300 français. Elle conservera cette responsabilité jusqu’à la fin de la mission de la FIAS. Au-delà de 2014, le traité franco-afghan, qui comporte une partie importante consacrée à la formation, y compris à l’encadrement militaire, s’appliquera.

Alors que la France est engagée sur le théâtre afghan depuis une décennie, une grande quantité d’équipements militaires avait été déployée sur place et doit être ré-acheminée en France. Ces matériels représentent un volume d’environ 2 700 containers ou véhicules, stockés au camp américain de Warehouse, à proximité de Kaboul. Le rapatriement des matériels est déjà mis en œuvre, à hauteur d’un tiers du total environ, et cette proportion atteindra la moitié à Noël. Les modalités d’ensemble ne sont pas encore définitives, et plusieurs hypothèses sont encore examinées : la voie aérienne directe, par des avions affrétés, la voie terrestre, qui serait beaucoup moins coûteuse, et pour laquelle plusieurs itinéraires peuvent être envisagés, selon les accords pouvant être conclus avec les pays voisins, ou bien des voies multimodales. Des containers ont été réacheminés en France en utilisant la voie aérienne uniquement, ou bien les voies aérienne puis maritime, avec d’abord un transport aérien par avions Antonov 124 jusqu’à la base française d’Abu Dhabi, suivie par un transport par navire affrété jusqu’à la base de Toulon. Le coût du désengagement ne peut pas être évalué à ce jour, compte tenu des incertitudes pesant encore sur ses modalités.

3.– L’évolution des surcoûts issus des opérations extérieures

Depuis 2008, les surcoûts issus des opérations extérieures ont toujours dépassé 850 millions d’euros. L’année 2011 s’est caractérisée par une très forte hausse de ces surcoûts, qui ont atteint 1 246 millions d’euros, ce qui résulte à la fois du grand nombre de personnels et équipements déployés à travers les différents théâtres, mais aussi des caractéristiques de l’opération Harmattan en Libye ; elle s’est traduite par une forte consommation de munitions et d’importantes dépenses de carburant, compte tenu de l’engagement décisif de l’aviation de combat.

L’opération Harmattan, menée en coordination avec les alliés de la France, en particulier les États-Unis et le Royaume-Uni, représente pratiquement le tiers des surcoûts de l’année 2011 dans leur ensemble, soit 368,5 millions d’euros. Ces dépenses supplémentaires se décomposent de la manière suivante :

– la consommation des munitions représente 100,9 millions d’euros, soit 74 % des surcoûts relatifs à ce poste, toutes opérations extérieures confondues ;

– les besoins accrus en matière d’entretien des matériels, résultant du caractère plus exigeant des conditions d’emploi des matériels en opération, et de la forte activité de chacun des équipements, sont estimés à environ 120 millions d’euros ;

– la consommation des carburants opérationnels atteint un montant global de 55 millions d’euros ;

– les indemnités versées aux personnels s’élèvent à 58,4 millions d’euros.

La diminution des forces françaises projetées en opération extérieure engagée en 2012 ne se traduit pas dans l’immédiat par une diminution des surcoûts, puisqu’ils devraient s’établir à la fin de l’année à 873 millions d’euros - alors que les crédits inscrits en loi de finances initiale s’élèvent à 630 millions d’euros. Les modalités exactes de financement des surcoûts au-delà de cette somme ne sont pas encore connues, mais comme à l’accoutumée, un décret d’avance devrait être publié d’ici quelques semaines.

La répartition des surcoûts pour 2012 entre les différentes opérations et les catégories de titre sur lesquels ils s’imputent est présentée dans le tableau ci-dessous :

RÉPARTITION DES SURCOÛTS ANNUELS RÉSULTANT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
EN 2011 ET EN 2012 (EN M€ COURANTS)

(en millions d’euros courants)

(1) Les surcoûts affichés pour l'opération « Licorne » englobent aussi ceux des opérations ONUCI/CALAO et CORYMBE.

(2) ATALANTA, y compris le volet français de l’opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

(3) La rubrique fonctionnement correspond au titre 3 hors alimentation. Elle couvre principalement les postes de dépenses suivants : maintien en condition opérationnelle (MCO), entretien programmé des personnels (EPP), munitions, carburant opérationnel, transport stratégique, soutien au stationnement, fonctionnement courant, condition du personnel, externalisation, actions civilo-militaires et télécommunications.

Source : ministère de la Défense

De même qu’en 2012, les crédits inscrits en 2013 au titre des surcoûts issus des opérations extérieures s’établissent à 630 millions d’euros. Ce montant s’avère nettement inférieur aux dépenses réellement constatées au cours des dernières années mais, compte tenu de la diminution des engagements, il est possible que les surcoûts effectifs soient plus proches de la dotation inscrite que lors des années précédentes – tout en tenant compte de la difficulté à évaluer le coût des opérations logistiques accompagnant le retrait d’Afghanistan. Au demeurant, compte tenu des différents points de tensions actuels à travers le monde, ne serait-ce qu’au Sahel, il serait hasardeux d’anticiper une décrue durable du volume et du coût des opérations extérieures de la France.

Le Rapporteur spécial observe que la forte diminution des forces projetées, après une longue période d’engagements soutenus, constitue un véritable défi pour les armées, en termes de gestion de militaires professionnels, pour lesquels la projection en opération constitue une motivation et un aboutissement, et en termes d’entraînement et d’activité opérationnelle.

B.– LES DIFFICULTÉS À ATTEINDRE CERTAINS OBJECTIFS D’ACTIVITÉ

1.– La nécessité de maintenir le nombre de journées d’activité au-dessus de 100 pour l’armée de terre

Ainsi que l’a souligné le chef d’état-major de l’armée de terre au Rapporteur spécial, le reflux des opérations extérieures concerne au premier chef l’armée de terre, la plus forte contributrice des trois armes. Il a été soigneusement anticipé, afin de mettre à profit la période qui s’ouvre pour effectuer un travail de fond en matière de formation et de préparation de différents types d’opérations, le cas échéant en collaboration avec des armées voisines, qui se trouvent elles aussi confrontées au même phénomène de reflux des opérations. C’est la raison pour laquelle il a été décidé, dans le projet de loi de finances, de préserver les crédits destinés à l’activité opérationnelle, au prix d’économies plus importantes dans les autres domaines, afin d’assurer l’entraînement des forces de façon satisfaisante.

Depuis la dernière loi de programmation militaire, l’activité de l’armée de terre est mesurée au travers d’un indicateur comptabilisant les « journées de préparation et d’activité opérationnelle (JPAO) », qui englobent l’entraînement et les opérations. Exprimé en nombre de JPAO par homme et par an, l’indicateur exclut les activités hors préparation opérationnelle, mais intègre les journées de projection sur les théâtres extérieurs, en missions intérieures (Vigipirate, Héphaïstos…) et en missions tournantes de courte durée dans un territoire d’outre-mer ou dans une force prépositionnée.

La décrue des opérations extérieures a donc nécessairement une incidence sur cet indicateur. Or, depuis plusieurs années, l’armée de terre ne parvient pas à atteindre ses objectifs en matière d’entraînement, alors que la loi de programmation militaire lui avait fixé une cible extrêmement ambitieuse de 150 JPAO par homme et par an, dans la perspective d’un engagement maximal des forces. Hors d’atteinte, cet objectif avait été revu à la baisse, à 120 jours. Il n’a toutefois pas été atteint en 2010, ni même en 2011, et ce en dépit de la très forte sollicitation des forces. Il ne le sera pas non plus en 2012. En 2013, les efforts consentis ne permettront que de rester au-dessus du seuil de 100 JPAO, avec une prévision de 105 JPAO.

Le tableau suivant présente le taux moyen d’activité des formations contribuant directement à la réalisation du contrat opérationnel de l’armée de terre.

ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE TERRE

Source : ministère de la Défense

Outre l’indicateur des JPAO, l’activité de l’armée de terre est mesurée par le nombre d’heures de vol par pilote d’hélicoptère. L’objectif de 180 heures de vol par pilote et par an correspond au niveau d’activité considérée comme minimal pour garantir la sécurité des vols de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT), et constitue l’objectif fixé par la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Cette cible a été atteinte en 2011, compte tenu de fort engagement de l’ALAT en Libye, mais ne le sera pas en 2012, du fait de l’insuffisante disponibilité des hélicoptères, et ce en dépit du recours aux vols sur des appareils de substitution et à la simulation. L’effort consenti en 2013 en matière d’entretien programmé des matériels devrait permettre de parvenir à une moyenne de 172 heures de vol pour les 472 pilotes d’hélicoptère de l’armée de terre.

NOMBRE ANNUEL D’HEURES DE VOL PAR PILOTE D’HÉLICOPTÈRE

Source : ministère de la Défense

Le tableau ci-dessous fournit quelques éléments de comparaison avec deux des partenaires européens de la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne.

ÉLÉMENTS DE COMPARAISON DE L’ENTRAÎNEMENT DES FORCES

Source : ministère de la Défense

2.– Une activité aéronavale sous contrainte pour la marine

La loi de programmation militaire fixe à 100 jours de mer l’objectif d’activité de la marine (110 jours de mer pour les bâtiments de haute mer de plus de 1 000 tonnes). Compte tenu des contraintes budgétaires, cet objectif, qui n’a jamais été atteint, a été restreint dès 2009 à 90 et 99 jours respectivement. Les mêmes objectifs ont été reconduits en 2010, puis en 2011, toujours dans une optique de maîtrise des coûts d’entretien. Là encore, du fait de l’intervention en Libye, les objectifs ont été dépassés de quelques jours en 2011. En 2012, ils devraient être juste atteints, mais tel ne devrait pas être le cas en 2013. En effet, la hausse pourtant sensible des crédits d’entretien des matériels ne permet pas de suivre le dynamisme des dépenses, d’autant que le surcroît d’activité enregistré en Libye nécessite de concentrer les efforts sur la régénération organique des bâtiments.

VOLUME D’ACTIVITÉ DE LA MARINE ENTRE 2009 ET 2013

NB : les chiffres entre parenthèses représentent les jours de mer des gros bâtiments et les heures de vol des chasseurs de l’aéronautique navale qualifiés « nuit ».

Source : ministère de la Défense

S’agissant des aéronefs de la marine, les objectifs prévus par la loi de programmation s’établissent à respectivement 180 heures, 220 heures et 350 heures pour les pilotes d’avions de chasse, d’hélicoptère et de patrouille maritime. Pour l’année 2011, les déploiements du groupe aéronaval en océan Indien, puis au profit de l’opération Harmattan, ont entraîné une suractivité pour les pilotes du groupe aérien embarqué les plus qualifiés. Cette suractivité, qui s’est traduite par des moyennes d’heures de vol supérieures aux objectifs, a toutefois nui à l’entraînement des jeunes pilotes. La période de septembre 2011 à juin 2012 a donc été mise à profit pour rattraper une partie du retard accumulé. Pour la patrouille maritime, la forte sollicitation en opérations extérieures et la tenue des alertes ont retardé sa régénération organique. La faible disponibilité des moyens restants en métropole a été préjudiciable au maintien des savoir-faire aéromaritimes.

C’est pourquoi la marine se concentre en 2012 sur la régénération de son spectre de missions opérationnelles, afin d’être en mesure de répondre à d’éventuelles opérations, mais aussi pour poursuivre son engagement dans ses missions en cours en océan Indien et en Afrique.

Les prévisions d’activité de 2012 sont en deçà des cibles de la loi de programmation, comme depuis 2009. Le niveau des rechanges a notamment conduit à réduire par anticipation l’allocation en heures de vol pour le second semestre 2012. Comme pour l’armée de l’air, l’activité des pilotes de chasse et d’hélicoptère est pénalisée par une disponibilité technique insuffisante des matériels. Pour l’année 2013, les prévisions mentionnées sont en revanche en ligne avec les objectifs de la loi de programmation, ce qui semble d’ailleurs plutôt optimiste au regard des difficultés rencontrées en matière de disponibilité des matériels (voir infra).

3.– L’activité des forces aériennes pour partie tributaire de la disponibilité des équipements

Les objectifs d’activité individuelle définis par la loi de programmation pour l’armée de l’air s’établissent à 180 heures pour les pilotes de chasse, 400 heures pour les pilotes de transport et 200 heures pour les pilotes d’hélicoptère. Parallèlement l’armée de l’air fixe chaque année un volume d’activité programmée à atteindre, qui s’établit à 212 310 heures pour 2013 et à 211 510 pour 2014.

En 2011, l’armée de l’air a, là encore du fait de l’opération Harmattan, quasiment atteint ses objectifs en matière d’activité aérienne globale, puisque pour un objectif de 215 715 heures, elle a effectué 213 726 heures de vol ⁽⁵⁾, soit 0,9 % de moins que la cible. Néanmoins, la réalisation de ce volume d’activité s’est faite grâce à la forte sollicitation des avions de chasse et de support opérationnel – dont le coût à l’heure de vol est d’ailleurs bien supérieur à ceux dont l’activité n’a pu être réalisée, comme pour les avions école. Les objectifs n’ont par ailleurs pas été atteints pour les pilotes de transport.

Pour l’année 2012, les forces aériennes peinent à atteindre leurs objectifs, puisque fin juin 2012, 93 546 heures de vol ont été effectuées, soit 12,1 % en deçà de l’objectif prévu. Le tableau ci-dessous détaille l’écart entre les heures de vol théoriques et celles effectuées :

ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE L’AIR EN 2012

Source : ministère de la Défense.

L’insuffisante activité des équipages de chasse est due au manque de disponibilité des matériels ; les pilotes de chasse ne devraient parvenir en moyenne qu’à réaliser 165 heures de vol en 2012, et 160 heures en 2013. Ceci a pour conséquence un allongement de la phase de régénération des équipages ; les jeunes pilotes rencontrent des difficultés de formation, tandis que l’entretien des compétences des équipages plus expérimentés est également affecté.

VOLUME D’ACTIVITÉ DE L’ARMÉE DE L’AIR ENTRE 2009 ET 2013

Source : ministère de la Défense

Le faible niveau d’activité des équipages de transport est récurrent depuis plusieurs années. Il s’explique par l’insuffisance du format et de la disponibilité de la flotte, ainsi que par sa vétusté, malgré la livraison des nouveaux avions CASA. En 2013, l’arrivée des premiers avions A 400 M devrait permettre d’amorcer le redressement de la situation de la flotte de transport. Mais pour l’heure, la cible de 400 heures reste hors d’atteinte, comme depuis plusieurs années d’ailleurs ; les prévisions actualisées pour 2012 s’établissent à 265 heures, et à 260 heures pour 2013. Enfin, les équipages de la flotte d’hélicoptères devraient parvenir à préserver leur activité aux niveaux requis, avec 200 heures pour 2012 et 195 heures pour 2013. Comme l’indique le projet annuel de performances, cette population de pilotes actuellement en sous-effectif est fortement mobilisée sur les théâtres extérieurs, ce qui lui permet d’atteindre ses objectifs. Toutefois, il faut noter que la sollicitation particulièrement soutenue des hélicoptères EC 725 contraint la préparation des équipages non projetés, même si la situation devrait s’améliorer avec la livraison de deux appareils supplémentaires au dernier trimestre 2012.

C.– LA QUESTION DE LA DISPONIBILITÉ DES ÉQUIPEMENTS

La disponibilité des matériels constitue un enjeu majeur, tout d’abord en termes opérationnels, puisqu’elle conditionne, ainsi que cela vient d’être évoqué, l’activité des forces et leur niveau d’entraînement. Corrélativement, une faible disponibilité pèse lourdement sur le moral des personnels, en suscitant une certaine frustration chez des militaires professionnels, pour lesquels les équipements constituent parfois leur cadre de vie, dans le cas des personnels embarqués de la marine. Mais l’entretien des matériels représente également un enjeu financier de taille, puisque les sommes qui y sont consacrées connaissent une hausse tendancielle, qui est destinée à se poursuivre au cours des prochaines années.

1.– Des niveaux de disponibilité orientés à la baisse dans l’ensemble en 2012

De façon générale, le taux de disponibilité de la majorité des équipements diminue en 2012, notamment en raison du pic d’activité constaté en 2011. La tenue de plusieurs opérations extérieures intenses a requis une forte mobilisation des personnels de maintenance et des outillages sur place, ainsi qu’une substantielle consommation de rechanges ; elle se traduit par des besoins de régénération du potentiel technique des matériels, notamment aéronautiques, sur l’année 2012, et pèse sur leur disponibilité. Les efforts consentis en opérations extérieures l’ont d’ailleurs été au détriment de l’activité de maintenance en métropole, entraînant des difficultés de soutien des parcs en service sur le territoire national. Toutefois, pour la majorité des catégories d’équipements, la situation devrait être plus favorable en 2013.

Pour l’armée de terre, la disponibilité d’ensemble des matériels terrestres majeurs fléchit en 2012, notamment celle des chars Leclerc et des AMX 10 RC, ainsi que le retrace le tableau suivant :

TAUX DE DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE
DES MATÉRIELS DE L’ARMÉE DE TERRE

Source : projet annuel de performances pour 2013.

Selon les données fournies, la situation des chars Leclerc devrait s’améliorer à compter de 2014, lorsque le marché de maintenance dit SSPP (soutien en service post-production) commencera à produire ses pleins effets. Pour les AMX 10 RC, une inversion de tendance est également attendue à partir de 2013 suite au marché de rechanges et au futur marché de réparations, qui ne s’appliquera qu’à compter de 2013, compte tenu des délais de réalisation et de livraison des rechanges. Néanmoins, une opération de modernisation du frein de direction entre 2012 et 2014 pèsera parallèlement sur la disponibilité de l’équipement, qui devrait rester à un niveau critique, de l’ordre de 50 %, en 2013. En revanche, la poursuite des livraisons des véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI) et, parallèlement, le retrait des AMX 10 chenillés laisse envisager une bonne disponibilité pour ce parc. Le premier marché de soutien en service du VBCI doit être notifié en 2013.

Le niveau de disponibilité des hélicoptères de manœuvre n’est guère favorable, avec un taux de 47 % en 2012 et une prévision de 50 % pour 2013. Ce résultat s’explique pour partie par un nombre important de visites d’entretien des hélicoptères Puma cette année. Une légère amélioration est espérée en 2013, avec le projet de marché de délestage dans l’industrie privée. Pour autant, le parc est vieillissant : les 90 appareils Puma présentent une moyenne d’âge de 38 ans, ce qui explique largement les difficultés observées. L’arrivée progressive des hélicoptères NH 90 doit permettre à terme de rajeunir le parc et d’améliorer la situation. Pour les hélicoptères d’attaque, le taux de disponibilité est plus élevé, de 75 % en 2012, et devrait augmenter en 2013, compte tenu du retour à un flux plus normal de visites préventives, après le pic d’activités de 2011, en Côte d’Ivoire et en Libye.

Pour la marine, l’engagement opérationnel intense du groupe aéronaval en 2011 a eu pour principale conséquence de modifier le plan d’entretien du porte-avions, en décalant à début 2013 un arrêt technique de six mois, initialement prévu en 2012. Cela se traduit par la chute du taux de disponibilité en 2013 à 38 %, contre 63 % en 2012. Par ailleurs, la disponibilité des frégates s’est nettement dégradée en 2012, avec un taux de 46 %, même si une hausse est prévue pour 2013 ; cette évolution est essentiellement liée au vieillissement de la flotte, alors que la moyenne d’âge des frégates s’élèvera à 18 ans en 2013. La disponibilité des sous-marins nucléaires d’attaque se maintient au niveau de 63 % en 2012, et devrait atteindre 70 % en 2013. Enfin, la forte dégradation de la situation des bâtiments amphibies constatée en 2011, du fait du retrait du transport de chaland de débarquement Foudre, s’inverse à partir de 2012, grâce à l’entrée en service, en juillet dernier, du bâtiment de projection et de commandement (BPC) Dixmude.

TAUX DE DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE DES MATÉRIELS DE LA MARINE

(1) À titre indicatif, les valeurs entre parenthèses correspondent aux taux de disponibilité calculés selon l’ancienne formule.

Source : projet annuel de performances pour 2013.

S’agissant des matériels aéronautiques de la marine, il convient tout d’abord d’observer qu’un changement du mode de calcul du taux de disponibilité des matériels aéronautiques est intervenu en janvier dernier, afin de procéder à une harmonisation entre armées. Ce recalage s’est traduit par une diminution des taux pour la marine et pour l’armée de l’air : jusqu’alors, le taux était calculé par rapport au nombre d’aéronefs disponibles nécessaire à la réalisation de l’activité aérienne prévue dans l’année. Il est désormais calculé par rapport au nombre d’aéronefs nécessaires pour répondre à l’hypothèse d’engagement la plus dimensionnante. Ce changement de méthode explique la forte diminution observée en 2012.

Pour autant, la situation n’est guère favorable : la disponibilité des différents types d’appareils est insuffisante, avec un taux d’ensemble de l’ordre de 50 %, notamment du fait d’un nombre accru d’aléas techniques entraînant de longues immobilisations. Ainsi que le souligne le projet annuel de performances, le parc global ne permet pas d’assurer les contrats opérationnels et les objectifs d’entraînement. Le niveau de disponibilité des avions de patrouille maritime Atlantique 2 – dont la moyenne d’âge atteindra près de 24 ans fin 2013 – devrait toutefois croître en 2013, du fait de l’effort financier réalisé à leur profit.

Enfin, pour l’armée de l’air, le taux de disponibilité des avions de combat et de transport chute en 2012 et 2013, après les taux exceptionnels enregistrés en 2011 dans le cadre de l’opération Harmattan. Aux opérations de régénération du potentiel technique des appareils, s’ajoutent des chantiers programmés de modification sur de nombreuses flottes ; de surcroît, des difficultés logistiques importantes ont été rencontrées sur les moteurs ainsi que sur les sièges éjectables. Au total, le taux moyen des matériels aéronautiques de l’armée de l’air est ainsi passé de 94 % en 2011 à 66 % en 2012, et devrait avoisiner 64 % en 2013. Le projet annuel de performances observe que tous les budgets des flottes étant sous pression, il n’est pas attendu d’amélioration de la disponibilité en 2013, après une année 2012 très délicate.

TAUX DE DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE
DES MATÉRIELS DE L’ARMÉE DE L’AIR

(1) À titre indicatif, les valeurs entre parenthèses correspondent aux taux de DTO calculés selon l’ancienne formule.

Source : projet annuel de performance pour 2013.

Le taux de disponibilité est particulièrement limité pour les avions de transport, ainsi que cela a été évoqué plus haut, du fait du vieillissement des C 160, dont la moyenne d’âge dépasse les 35 ans, et des difficultés industrielles rencontrées pour le C 130, avec des délais plus longs que prévus.

2.– Le poids croissant des dépenses de maintenance, véritable défi pour les années à venir

Un réel effort a été réalisé pour l’année 2013 en faveur de l’entretien programmé des matériels (EPM) : ce sont 3,85 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,31 milliards d’euros en crédits de paiement (dissuasion comprise) qui sont inscrits pour les trois armées au sein du programme Préparation et emploi des forces. Les crédits de paiement connaissent une hausse de 6,8 %, avec 211 millions d’euros de plus qu’en 2012. Par ailleurs, la hausse de 7 % des autorisations d’engagement permettra la notification de marchés pluriannuels.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des crédits d’EPM depuis 2010 :

Source : ministère de la Défense

Il est probable que cet effort de revalorisation doive être maintenu au cours des prochaines années. En effet, selon un rapport réalisé en septembre 2011 conjointement par le contrôle général des armées et l’inspection générale des finances, il est estimé que le coût global du maintien en condition opérationnelle (MCO) augmentera de 8,7 % entre 2010 et 2014, essentiellement du fait des matériels de la marine et de l’armée de l’air, avec des augmentations respectives de 16 % et 10 %. Ce rapport prend en compte une notion plus large que les seuls crédits d’entretien des matériels retracés dans le programme Préparation et emploi des forces, en évaluant le coût total du MCO à 5,5 milliards d’euros en 2010, et à 6 milliards d’euros en prévision pour 2014. Dans le périmètre qu’il retient, sont pris en compte les dépenses de soutien initial et en service des matériels (EPM, achats de rechanges et de prestations de maintenance), les rémunérations et charges sociales liées aux effectifs consacrés au MCO et les dépenses de fonctionnement courant évaluées de façon forfaitaire. En se tenant au seul périmètre de l’entretien programmé des matériels, pour lequel des prévisions à plus long terme existent dans le référentiel de programmation du ministère, le besoin initial devrait croître d’ici à 2017 de 22,8 % en euros constants 2011, notamment en raison de l’arrivée de nouveaux matériels.

Pour l’armée de terre, est identifié un besoin supplémentaire de l’ordre de 69 millions d’euros par an sur la période 2012-2017, essentiellement du fait de l’arrivée du VBCI. Les besoins de la marine augmenteront fortement à partir de 2016-2017, en raison du second arrêt technique majeur du porte-avions et de l’entrée en service progressive des frégates multimissions. Pour l’armée de l’air, le coût moyen de l’heure de vol des nouveaux équipements, d’une plus grande technicité, et notamment pour le Rafale, se traduit là aussi par un fort renchérissement des besoins en MCO.

Le tableau suivant permet de mesurer la hausse des coûts occasionnée par l’entrée en service de nouveaux matériels aéronautiques, du fait d’un coût à l’heure de vol nettement plus élevé que celui des appareils qu’ils remplacent.

COMPOSITION DU COÛT DE L’HEURE DE VOL DES PRINCIPAUX MATÉRIELS AÉRONAUTIQUES DES ARMÉES

(en milliers d’euros)

NB : le coût du MCO par heure de vol des appareils en service dans plusieurs armées (par ex. : Rafale) est la somme des dépenses en rémunérations et charges sociales (RCS) et en entretien programmé des matériels (EPM) divisée par la somme des heures de vol de chaque armée.

Source : ministère de la Défense

Ce coût s’établit à près de 27 000 euros pour le Rafale, contre 11 700 pour le Mirage 2000, tandis qu’il s’élève à 25 000 euros pour l’hélicoptère Tigre, contre 2 600 pour l’hélicoptère Gazelle. Ce constat doit toutefois être nuancé, car le coût à l’heure de vol d’un matériel dont l’entrée en service est récente est nécessairement plus élevé que celui qu’il atteindra en régime de croisière. On peut penser que d’ici quelques années, ces coûts seront moins importants.

Les trois armées subissent aujourd’hui une double contrainte : l’arrivée de nouveaux équipements, dont le coût d’entretien est élevé, particulièrement à leurs débuts, et la nécessité d’entretenir des matériels vieillissants, pour un coût également important, du fait des traitements d’obsolescence et de l’accroissement des pannes. La conjonction des deux se traduit par d’importants besoins budgétaires au cours des prochaines années.

D’autres facteurs expliquent la hausse tendancielle des besoins en MCO. Outre l’évolution du coût des facteurs (charges, matières premières), les monopoles industriels observés pour la maintenance d’un certain nombre d’équipements peuvent se traduire par des surcoûts. Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité sur l’exécution de la loi de programmation militaire, plus de 85 % du volume des marchés notifiés en matière d’entretien programmé des matériels sont caractérisés par l’absence de concurrence. Une telle situation n’est guère favorable à l’obtention de conditions financières avantageuses pour le ministère de la Défense. La Cour relève ainsi que, lorsque le ministère de la Défense peut ouvrir à la concurrence un marché d’entretien ou de fournitures préalablement réservé à la seule entreprise bénéficiaire du programme d’armement concerné, certains exemples montrent que les gains financiers peuvent atteindre 30 à 40 % par comparaison avec le prix du marché précédent, négocié sans mise en concurrence. Un tel constat ne peut qu’inciter à renforcer les moyens consacrés au contrôle des coûts, dans le cadre des prérogatives d’enquête des coûts chez les fournisseurs en situation de monopole que prévoit le code des marchés publics.

En tout état de cause, l’évolution des coûts de MCO constitue une réelle contrainte financière, que le ministère doit intégrer pour l’avenir. À cet égard, le rapport précité relève le manque d’outils permettant de prévoir l’évolution des coûts de MCO, tout en rappelant que d’importants efforts ont été réalisés en matière d’entretien, par la mise en place de structures intégrées interarmées chargées de la maîtrise d’ouvrage déléguée pour les différentes catégories de matériels ⁽⁶⁾. La gouvernance du MCO a également fait l’objet d’importantes réformes, parallèlement à des innovations contractuelles. Pour autant, ces efforts doivent être poursuivis afin d’utiliser au mieux les ressources budgétaires inscrites à ce titre.

III.– UN MINISTÈRE EN RÉFORME CONTINUE DEPUIS 2009

En 2008, le ministère de la Défense a engagé de front plusieurs réformes de grande ampleur, sous l’effet de deux démarches parallèles : l’adaptation des capacités opérationnelles des armées au nouveau contexte géostratégique décrit par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, puis la déclinaison pour le ministère de la révision générale des politiques publiques (RGPP), destinée à moderniser son administration et à améliorer la performance globale de son fonctionnement. Pas moins de 37 projets ont été lancés dans le cadre de la RGPP, parallèlement à la refonte de la carte militaire et à la suppression de plus de 54 000 emplois à l’horizon 2015.

Le Rapporteur spécial tient à saluer les efforts engagés par les personnels et leurs capacités d’adaptation, qui ont permis de mener ces différentes réformes parallèlement à des engagements intenses sur des théâtres extérieurs. À ce titre, le ministère de la Défense a pris plus que sa part à la réforme de l’État, et il importe que les nouvelles structures soient maintenant stabilisées, pour leur permettre de trouver toute leur place.

A.– LA POURSUITE DE LA BAISSE DES EFFECTIFS

1.– Une trajectoire respectée

Une réduction sans précédent des effectifs du ministère de la Défense a été engagée en 2008, à hauteur de 54 923 postes, soit une baisse de plus de 17 %. Cette diminution représente à elle seule environ un quart de la baisse des effectifs de l’État.

La répartition de la déflation s’inspire des principes suivants :

– l’effort de réduction sur les effectifs de la mission porte essentiellement sur les soutiens, qui contribuent à hauteur de 75 % à la réduction totale ;

– la répartition des suppressions d’emplois entre militaires et civils s’inscrit dans un ratio 75/25.

Par ailleurs, la fonction dite « connaissance et anticipation » du programme Environnement et prospective de la politique de défense bénéficie de la création de 690 emplois sur la période 2009–2014, pour mettre en œuvre les orientations formulées par le Livre blanc. Ces créations viennent en atténuation des 54 923 suppressions.

Cette trajectoire suppose des réductions d’effectifs de l’ordre de 8 000 personnes par an depuis 2009. Or, les armées sont tenues de continuer à recruter pour préserver des pyramides d’âge cohérentes ; en 2013, est prévu le recrutement de 22 000 personnels, parallèlement aux départs. Pour réaliser la réduction du format, les gestionnaires des ressources humaines de chaque armée orientent leur politique selon les axes suivants :

– la régulation des flux de militaires par la baisse des recrutements initiaux et le non-renouvellement des contrats ;

– l’accroissement des départs de militaires de carrière grâce à des reclassements supplémentaires dans les fonctions publiques (à hauteur de 1 100 supplémentaires, en plus des 1 000 reclassements annuels habituels) et par des départs incités, par le biais de pécules.

D’ores et déjà, les armées ont réalisé une partie importante de la trajectoire. Le tableau ci-dessous présente l’évolution des plafonds d’emplois autorisés pour chacun des programmes de la mission entre la loi de finances initiale pour 2007 et celle pour 2013. Le programme 178 supporte l’essentiel des réductions, alors même qu’il porte plus de 88 % des effectifs de la mission.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS PRÉVUS EN LOI DE FINANCES DEPUIS 2007

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performances

Le ministère de la Défense se situe même en avance par rapport aux échéances fixées. En effet, si le plafond des emplois autorisés de la mission s’élève à 291 611 ETPT pour l’année 2012, l’effectif moyen réalisé prévisionnel, estimé d’après les données disponibles en juin 2012, s’élève à 287 131 ETPT, soit 4 480 ETPT en deçà du plafond. Cette avance du ministère sur la décrue des effectifs, constatée depuis le début du processus, se répartit comme suit : 2 658 ETPT pour le personnel civil et 1 822 ETPT pour le personnel militaire.

Pour autant, si la baisse d’effectifs suit les prévisions et va même au-delà, les différents chefs d’états-majors mettent en avant que le plus difficile reste à faire, à savoir identifier les quelque 4 000 derniers postes qui doivent être supprimés. Après avoir dissous des unités constituées, c’est par la rationalisation des soutiens que des gains en effectifs devraient pouvoir être trouvés.

Le respect des objectifs de réduction d’emplois sur la période qui vient de s’écouler est d’autant plus notable que la loi de programmation militaire n’avait prévu aucune création d’emploi pour la pleine participation de la France aux structures de commandement intégré de l’OTAN et pour l’ouverture de la base militaire à Abu Dhabi – laquelle était pourtant annoncée dès 2008. Or 700 militaires supplémentaires ont rejoint les structures de l’OTAN depuis 2009, tandis que la base nouvellement mise en place comptera 712 personnels fin 2012 (pour un effectif cible de 615 personnes en 2014). Par ailleurs, de nouveaux besoins, par exemple dans la cyberdéfense, ont conduit à procéder à des recrutements.

2.– La question du maintien des compétences et du recrutement

La réduction des effectifs à un tel niveau impose une grande vigilance à l’égard du maintien des compétences au sein des différentes armées. Dans l’armée de terre, par exemple, une forte concurrence du secteur civil s’exerce pour certains métiers, tels que la maintenance aéronautique, et les mécanismes de fidélisation s’avèrent insuffisamment attractifs. Pour la marine, la baisse des effectifs ne semble pas avoir encore d’impact sur le maintien des compétences. Néanmoins, la diminution des effectifs pour certaines spécialités (par exemple pour les contrôleurs d’aéronautique navale, suite à la fermeture de la base aéronavale de Garons) nécessite de porter une attention soutenue aux flux d’entrée et de sortie, ainsi qu’aux mesures de gestion du personnel. Des tensions peuvent rapidement apparaître, du fait par exemple d’un rythme d’opération accru, d’une indisponibilité temporaire des personnels, ou en raison de la concurrence exercée par le secteur civil.

Enfin, pour l’armée de l’air, les principaux points de tension se trouvent dans les secteurs de la maintenance aéronautique, des services d’information et du renseignement. Le retour d’expérience de l’opération en Libye a montré que ces spécialistes étaient trop peu nombreux pour être projetés dans la durée sur les différents théâtres d’opérations de l’armée de l’air. Cette dernière fait donc porter ses efforts de fidélisation des personnels sur les mécaniciens aéronautiques, notamment motoristes, sur les architectes de réseaux tactiques, dont les spécialités sont elles aussi fortement concurrencées par le secteur civil, ainsi que sur les spécialistes de l’interprétation des images spatiales ou aériennes, dont la pénurie a été mise en lumière lors de l’opération Harmattan.

Par ailleurs, l’armée de terre et l’armée de l’air mettent toutes deux en avant que les candidatures spontanées sont en diminution, car les candidats potentiels comprennent difficilement qu’une institution soumise à des baisses d’effectifs importantes puisse avoir des besoins de recrutement. Or environ 4 000 personnes quittent l’armée de l’air chaque année, ce qui donne lieu au recrutement de 2 000 personnes parallèlement.

À cet égard, le Rapporteur spécial souligne que l’annulation du recrutement de 1 100 personnes au sein de l’armée de terre à la fin de l’année, qui vient d’être décidée en raison des contraintes budgétaires, ne facilite pas la tâche. Cette décision affecte la crédibilité de l’armée de terre envers les jeunes qui ont monté un dossier de candidature dans le cadre de cette campagne, et qui ne se voient pas annoncer son annulation.

3.– La progression des dépenses de masse salariale, en dépit des réductions d’effectifs

Alors que les effectifs ont fortement diminué depuis 2008, les dépenses de personnel ont continué à progresser, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PERSONNEL DEPUIS 2008 EN LOI DE FINANCES INITIALE ET EN EXÉCUTION

(en millions d’euros)

Source : projets annuels de performance

Les dépenses de rémunération dites « dépenses socles », à savoir les dépenses récurrentes de personnel liées à l’évolution des effectifs et à celle des rémunérations récurrentes, ont diminué de l’ordre de 0,57 % entre 2008 et 2011, selon les estimations du ministère de la Défense, sous l’effet des réductions d’emplois et de l’absence de revalorisation du point de la fonction publique. Néanmoins, sur la même période, cette économie a été contrebalancée par la progression de l’ordre de 40 % des dépenses dites « hors socle », c’est-à-dire les dépenses non récurrentes comme l’indemnisation au titre du chômage et de l’amiante, ainsi que les mesures d’accompagnement des restructurations. En effet, le ministère de la Défense rembourse à l’URSSAF les indemnités de chômage des personnels contractuels ayant quitté le ministère sans retrouver d’emploi, dont le nombre est nécessairement en augmentation sous le double effet des réductions d’effectifs et de la conjoncture économique défavorable. Il assure également le financement de différentes mesures d’incitation au départ volontaire dans le cadre du plan d’accompagnement des restructurations (PAR), notamment des pécules pour les militaires (278 millions d’euros entre 2009 et 2011), des indemnités de départ volontaire pour les personnels civils (143 millions d’euros entre 2009 et 2011), ainsi que des aides à la mobilité.

Pour justifier la baisse limitée des « dépenses socles », au regard de l’ampleur de la baisse des effectifs, plusieurs explications sont avancées : les mesures dites « bas salaire », correspondant à la revalorisation des plus bas salaires suivant la hausse du SMIC, ont été plus importantes à partir de 2011, en l’absence de revalorisation du point de la fonction publique ; à titre d’exemple, son incidence en 2013 est évaluée à 22 millions d’euros.

La hausse continue des dépenses de pensions (via les contributions au compte d’affectation spéciale Pensions) depuis 2008 pèse lourdement sur l’évolution des dépenses de titre 2 : 8,015 milliards d’euros sont inscrits à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2013, contre un montant de 6,664 milliards d’euros en exécution pour l’année 2008, soit une hausse de 1,35 milliard d’euros en sept ans.

La structure des effectifs du ministère de la Défense a également évolué au cours des dernières années, avec une hausse de la proportion des officiers et des civils de catégorie A au sein des personnels, du fait de départs proportionnellement beaucoup plus importants pour les militaires du rang. Il convient de souligner que le renforcement de la présence française au sein du commandement intégré de l’Alliance Atlantique a nécessité la mise en place de 700 postes supplémentaires, dont un grand nombre d’officiers, et que les recrutements effectués dans le cadre du développement de la fonction « connaissance et anticipation » ont concerné pour l’essentiel des personnels très qualifiés, du fait même des postes en cause. Toutefois, ainsi que le soulignait le ministre de la Défense lors de son audition devant la commission de la défense, le 2 octobre dernier, il n’est pas possible de continuer dans cette voie de renforcement des grades les plus élevés au détriment des autres, au risque de ne plus disposer de militaires du rang en nombre suffisant. C’est pourquoi des travaux ont été lancés au sein du ministère pour améliorer l’organisation des catégories, puisque la question du repyramidage est indissociable de celle des avancements. Le ministre a indiqué sur ce point que « la réduction des avancements, qui pourra[it] aller jusqu’à 30 % pour certains grades uniquement, ne concern[ait] pas l’année 2012. Un effort particulier en ce sens est prévu pour 2013. Il sera moindre après. »

La diminution des « dépenses socles » a aussi été ralentie par les mesures statutaires de revalorisation de la condition des militaires prises depuis 2009 – certaines étant liées à l’alignement sur les mesures ayant bénéficié à la gendarmerie nationale. Les mesures catégorielles seront progressivement diminuées d’ici 2015, conformément d’ailleurs aux règles applicables à tous les ministères. Le ministère de la Défense disposera à ce titre d’une enveloppe de 61 millions d’euros en 2013, notamment pour financer la transposition du nouvel espace statutaire de la catégorie B (NES B) pour les sous-officiers des armées, pour 27 millions d’euros, tandis que pour les civils, un effort sera réalisé en faveur des filiales techniques et sociales.

En tout état de cause, dans le cadre de la réforme du ministère de la Défense engagée en 2008, les économies réalisées sur la masse salariale du fait des réductions d’effectifs devaient être utilisées au profit de l’équipement des forces. Jusqu’à présent, cette logique n’a pas trouvé à s’appliquer.

B.– UNE RÉORGANISATION TERRITORIALE DE GRANDE AMPLEUR

1.– Une carte militaire profondément remaniée

a) L’évolution du plan de stationnement

Parallèlement à la diminution des effectifs, un vaste mouvement de restructuration des implantations militaires a été engagé en 2008, pour s’achever en 2015. Ces restructurations se sont traduites par la dissolution et le transfert de nombreuses unités et établissements, et par un mouvement général de densification. Trois objectifs principaux étaient poursuivis : la réduction de la dispersion des implantations militaires ; le rapprochement interarmées, afin de permettre l’émergence de pôles opérationnels cohérents ; la réalisation d’économies de fonctionnement. D’ores et déjà, quatre pôles se dessinent, avec le regroupement des services de ressources humaines à Tours, la réunion des forces spéciales dans le sud-ouest et du renseignement en Alsace, ainsi que la mise en place d’un pôle d’activités de santé à Lyon.

Jusqu'en 2011 inclus, ce mouvement s'est traduit par la fermeture de treize états-majors, douze régiments, quatre bataillons et trois centres de l'armée de terre. Cinq bases aériennes, dont une outre-mer, et cinq escadrons de chasse (Mirage F1 et Mirage 2000) de l'armée de l'air ont été fermés, tandis que treize bâtiments de la marine nationale ont été retirés du service sans être remplacés (en parallèle de l’arrivée de cinq bâtiments) et que quatre bases et établissements de l'aéronautique navale ont été supprimés.

De 2012 à 2015, deux régiments, sept bases aériennes, dont trois outre-mer, et un escadron de chasse doivent encore être dissous, tandis que dix bâtiments de la marine doivent être désarmés (admissions au service incluses).

La carte militaire outre-mer doit également être profondément révisée. L’objectif est de diminuer les effectifs de 23 % à l’horizon 2020, la baisse ayant déjà atteint 14 %. Le dispositif des forces de souveraineté se recentre progressivement sur trois points principaux (Guyane, Nouvelle-Calédonie et La Réunion), avec le maintien d'une présence dans les Antilles, en Polynésie Française et à Mayotte.

Par ailleurs, au titre du soutien, le service de santé des armées concentre son activité logistique sur Orléans, regroupe ses centres de recherche à Brétigny au sein de l’Institut de recherche biomédicale des armées (IRBA) et a fusionné ses écoles de médecine à Lyon. Le service des essences des armées a fermé dix dépôts de carburants et sept centres, a dissous ses directions régionales et concentré son activité autour d’une direction des établissements à Nancy et d’une base logistique à Châlon-sur-Saône, tout en reprenant l’activité pétrolière de la marine nationale, en 2010. Enfin, la direction des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information (DIRISI) concentre ses activités techniques d’opérateur sur un nombre plus restreint de sites.

b) Les travaux d’infrastructures qui en découlent

Afin de mener à bien une réorganisation d’une telle ampleur, près de 600 opérations d’infrastructures ont été engagées depuis 2009, pour mettre à niveau les infrastructures, rénover, réhabiliter ou construire, le plus souvent dans des lieux qui bénéficient de densifications par l’arrivée d’unités. Le coût de l’ensemble de ces opérations est estimé par le ministère de la Défense à 1 491 millions d’euros. Le tableau ci-dessous retrace les crédits inscrits à ce titre depuis 2010.

Source : ministère de la Défense

Un certain retard dans la consommation des crédits a été observé en 2010, notamment du fait des décalages de certaines opérations nécessitant des études supplémentaires ou rencontrant des aléas de chantiers.

Les moyens sont en forte baisse en 2013, avec 202,62 millions d’euros en autorisations d’engagement et 208,6 millions d’euros en crédits de paiement. Cette évolution reflète l’avancée de la mise en œuvre du nouveau plan de stationnement, mais aussi des reports d’opérations, résultant des restrictions budgétaires. Les opérations privilégiées sont celles liées aux conditions de vie des personnels, comme les pôles de restauration ou les lieux d’entraînement, afin d’accompagner les retours d’opération extérieure, ce qui témoigne de la priorité accordée au maintien du moral des personnels.

Les moyens inscrits se répartissent comme suit entre les différentes armées et services :

RÉPARTITION DES MOYENS DESTINÉS AUX OPÉRATIONS DE RESTRUCTURATION

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

c) Le plan d’accompagnement des restructurations

Un tel mouvement de restructuration impose aux personnels d’importants efforts, qui font l’objet d’un accompagnement spécifique, dans le cadre du Plan d’accompagnement des restructurations (PAR).

Le PAR se décline d’une part, en mesures d’aides financières au départ et à la mobilité, relevant de crédits de titre 2, d’autre part, en mesures d’action sociale, de formation et de reconversion, hors titre 2. Dans l’ensemble, les premières ont fait l’objet de fortes consommations de crédits, supérieures aux prévisions, à l’inverse des secondes, pour lesquelles les moyens semblent avoir été quelque peu surestimés.

Au titre de l’aide au départ et à la mobilité, figurent dix catégories de mesures particulières. Trois d’entre elles recouvrent les aides au départ, versées sous la forme d'une indemnité de départ volontaire aux agents qui choisissent de quitter définitivement l'administration.

Sept mesures regroupent les moyens relatifs à l'indemnisation de la mobilité des agents que la restructuration de leur organisme d'emploi oblige à une mutation géographique, par exemple la prime de restructuration, l’aide à la mobilité du conjoint (AAMC), l’indemnité temporaire de mobilité (ITM)…

Le tableau ci-dessous retrace les crédits inscrits entre 2009 et 2012, et leur consommation entre 2009 et 2011, laquelle s’avère nettement supérieure aux prévisions.

ÉVOLUTION DES MOYENS INSCRITS ET CONSOMMÉS DESTINÉS À FINANCER LES MESURES D’AIDE AU DÉPART ET À LA MOBILITÉ

Source : ministère de la Défense

En 2013, les moyens inscrits sont en diminution, notamment pour les mesures d’incitation au départ, et s’élèvent à 90,3 millions d’euros au total.

Au titre de l’action sociale et de formation, qui correspond à des crédits hors titre 2, figurent des mesures visant à favoriser la mobilité induite par une mesure de restructuration, qui sont donc réservées aux agents concernés par un déplacement géographique. Deux mesures sont prévues : une compensation du surcoût occasionné par l'acquisition d'un nouveau logement similaire à l'ancien et une aide financière à la location accordée pendant six mois au maximum, lorsque le loyer du nouveau logement est supérieur au loyer antérieur.

Par ailleurs, des actions de formation sont engagées dans le cadre des restructurations, afin de permettre au personnel civil de s’adapter à un nouvel emploi au sein de la fonction publique ou dans le secteur privé.

Pour l’action sociale, les moyens inscrits ont atteint 28,92 millions d’euros sur la période 2009-2013, avec des pics en 2010 et 2011 de respectivement 8,73 et 12,06 millions d’euros. Néanmoins, les ressources prévues ont été sous-consommées en 2011, parce qu’une part substantielle des personnels civils concernés par les restructurations a été absorbée, localement, par les groupements de soutien de base de défense, ce qui a évité leur déménagement. Les crédits inscrits en 2013 à ce titre s’élèvent à 0,6 million d’euros, contre 3,75 millions d’euros en 2012.

Les crédits inscrits pour la formation se sont avérés là aussi supérieurs à leur exécution ; sur 8,6 millions d’euros inscrits pour 2009-2011, seuls 2,6 millions d’euros ont été consommés. Le ministère de la Défense a constaté que la mobilité générée par des mesures de restructuration n’implique pas systématiquement une action de formation, ou tout du moins une action lourde en durée et en coût pour permettre l’adaptation de l’agent à son nouvel emploi. De ce fait, la dotation consacrée à la formation liée aux restructurations a été ramenée à 1,17 million d’euros en 2013, contre 1,97 million d’euros l’année précédente.

Enfin, des crédits de reconversion et de réorientation professionnelle accompagnent les militaires et les civils concernés par les mesures de restructuration et désirant se reconvertir. Il s’agit de faciliter leur retour à l’emploi, prioritairement dans le secteur privé.

Les moyens inscrits à ce titre en 2011 ont été sous-consommés, avec, pour une prévision de 7,32 millions d’euros, une exécution de 2,03 millions d’euros. Il semble que les besoins financiers aient été surestimés, tant en termes de nombre de candidats (ceux-ci n’ont pas l’obligation de s’adresser à l’Agence de reconversion de la défense) que de coût des prestations. En effet, de nombreux stagiaires ont choisi une formation dispensée par l’agence de formation pour personnes adultes (AFPA) dans le cadre du marché public financé par le ministère du Travail, sur lequel le ministère de la Défense dispose d’un droit de tirage sans contrepartie financière. La dotation inscrite à cette fin dans le budget pour 2013 a donc été réduite, pour s’élever à 2,72 millions d’euros, contre 3,82 millions d’euros en 2012.

d) L’accompagnement économique

Les restructurations pèsent aussi sur les territoires, et certains ont été lourdement touchés – comme la Moselle et la Meuse, par exemple. De plus, dans certaines zones, la réforme de la carte militaire s’est cumulée avec celles de la carte judiciaire et de la carte hospitalière, frappant de plein fouet l’économie locale. C’est pourquoi une enveloppe de 320 millions d’euros a été prévue sur la période 2008-2015 pour compenser l’impact territorial des réformes ; l’objectif est de recréer des emplois et une activité économique dans la commune ou le bassin d’emploi concerné, selon une logique déconcentrée. Cette enveloppe est financée à concurrence de deux tiers par le fonds de restructuration de la défense (FRED), mis en place par le ministère de la Défense, et d’un tiers par le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT). Si la mise en œuvre d’un tel plan d’accompagnement apparaît en effet très positive, elle résulte davantage d’une logique d’aménagement du territoire que d’un besoin directement lié aux capacités opérationnelles des armées, ainsi que le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution de la loi de programmation militaire. Son imputation pour deux tiers sur le budget de la défense peut apparaître de ce fait discutable.

Les crédits relatifs à l’accompagnement économique des restructurations sont principalement exécutés à travers deux dispositifs : les contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR). Ils relèvent d’une contractualisation au niveau local, sous l'animation et la coordination des préfets de région et de département.

Vingt-quatre CRSD, dont 2 outre-mer, ont été signés pour les communes ou les zones d'emplois les plus fragilisées économiquement. Trente-et-un PLR ont été signés pour les communes touchées par un nombre significatif de départs. S’y ajoute un contrat de développement économique pour le site de Commercy.

Ces contrats permettent de financer des projets favorisant l'attractivité des territoires, dans les domaines les plus variés, tels que des parcs d'activités pour l'industrie, les services et l'artisanat (Arras, Sourdun), ou encore la reconversion d'emprises militaires en internats d'excellence (Sourdun, Barcelonnette, Noyon), en logements pour personnes âgées (Givet) et pour étudiants (Arras).

À la fin du mois de juillet 2012, 20 CRSD et 21 PLR avaient été signés, auxquels s’ajoute la conclusion du contrat de développement économique (CDE) du bassin de Commercy, portant l’ensemble des contrats signés à 42. Le bilan financier de ces signatures est de 215,2 millions d’euros, dont 142,9 millions d’euros au titre du FRED.

LE CONTRAT DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DU BASSIN DE COMMERCY

Le site de Commercy, dans la Meuse, a été particulièrement affecté par la réduction de format du huitième régiment d’artillerie (8^ème RA) depuis 2008, alors que le ratio des effectifs militaires présents sur place par rapport à la population est l’un des plus élevés au niveau national. Parallèlement, la région a été très touchée par les disparitions d’emplois industriels au cours des dix dernières années.

Signé le 18 juillet 2011, le contrat de développement économique de Commercy vise à redynamiser le territoire, avec pour objectifs de soutenir des actions productrices d’emplois, de faciliter les projets de développement des entreprises, de dynamiser et de diversifier le tissu économique et de développer les filières de formation. Il mobilise au total 25,1 millions d’euros, dont 11,8 millions d’euros au titre du FRED. Parmi les projets en cours ou prévus, figurent l’aménagement de la zone d’activités du Seugnon, qui devrait accueillir une unité de production du groupe Safran, avec à terme la création de 400 emplois, la construction d’une pépinière d’entreprise, l’aménagement d’une zone d’activités à Lérouville, la création d’un éco-quartier ou encore le développement de la filière bois et la structuration de l’offre touristique du territoire.

Néanmoins, pour l’heure, l’exécution des crédits inscrits à ce titre est nettement inférieure aux montants ouverts. À titre d’exemple, en 2011, sur 38,4 millions d’euros inscrits en crédits de paiement, seuls 8,4 millions d’euros ont été consommés, tandis que sur 65,2 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement, seulement 34,3 millions d’euros ont été exécutés. De tels écarts s’observaient également en 2010. Cette sous-consommation laisse craindre des difficultés à réellement engager les projets de reconversion, et il conviendra d’être vigilant sur ce point au cours des prochaines années.

2.– La fonction immobilière au cœur des restructurations

a) La poursuite des cessions immobilières

Le nouveau plan de stationnement entraîne pour la période 2009-2014 la cession de plus de 200 emprises en province, représentant environ 5 400 hectares. Des actions préalables aux cessions sont nécessaires, notamment la valorisation des biens, l'évaluation des coûts de dépollution, ou la réalisation de ces opérations, en particulier celles à caractère pyrotechnique. Parallèlement, la décision de regrouper les services de l’administration centrale sur le site de Balard, dans le 15^ème arrondissement de Paris, se traduit par la cession de plusieurs sites parisiens, la plupart de grande valeur, tandis que d’autres emprises seront également cédées sans lien avec ce projet. Au total, entre 2009 et 2011, 168 emprises ont été cédées, dont 94 concernées par des CRDS.

Néanmoins, les produits attendus de ces différentes cessions sont pour l’heure nettement inférieurs aux estimations de la loi de programmation militaire, qui prévoyait des ressources exceptionnelles de l’ordre de 2 milliards d’euros à ce titre. En premier lieu, bon nombre de cessions en province se sont effectuées sous l’empire du dispositif de cession à l’euro symbolique prévu par l’article 67 de la loi de finances pour 2009, afin de faciliter la mise en place de projets sur les terrains cédés – notamment dans les villes les plus touchées par les restructurations. Le recours à ce mode de cession se traduit, à ce jour, par un manque à gagner de 94 millions d’euros pour le ministère de la Défense. De plus, l’évaluation de deux milliards incluait le produit de la cession de l’Hôtel de la marine, qui était valorisé à 300 millions d’euros. Or, et cela est heureux, ce bâtiment reste finalement propriété de l’État, sans toutefois que son devenir soit pour l’instant bien déterminé ⁽⁷⁾ : c’est désormais le ministère de la Culture qui est chargé de suivre ce dossier. Enfin, les cessions des emprises parisiennes sont plus tardives qu’escomptées, tout en étant tributaires du projet de regroupement à Balard. Le produit attendu des cessions d’emprises parisiennes s’élève à 700 millions d’euros selon les évaluations de France Domaine (dont 600 millions d’euros directement liés à Balard).

Au titre de l’année 2013, plusieurs cessions importantes devraient intervenir à Paris. Pour l’ensemble Bellechasse (Pavillon de Penthemont, Abbaye de Penthemont et Hôtel du Génie), la Ville de Paris a renoncé à exercer son droit de préemption, et la procédure d’appel d’offres avec mise en concurrence doit être engagée au deuxième semestre 2012, pour une vente en 2013. Le centre de la Pépinière de la marine devrait également être vendu cette même année, le dossier domanial ayant été finalisé, tandis qu’il est envisagé de céder l’Hôtel de l'Artillerie (Saint Thomas d'Aquin) au pôle de recherche et d’enseignement supérieur « Sorbonne Paris Cité ». Dans l'hypothèse où les négociations n'aboutiraient pas, il pourrait être envisagé de procéder à une cession par voie d'appel d'offres, au cours de l’année 2013.

L’Ilot-Saint-Germain (hors Hôtel de Brienne) fait quant à lui l’objet d’études de valorisation ; sa cession, qui doit intervenir de façon coordonnée avec le projet Balard, devrait représenter un montant important, même si sa valorisation est délicate – d’autant qu’est évoqué un projet de logements sociaux de la Ville de Paris, qui constituerait une contrainte supplémentaire réduisant potentiellement la valeur du bien. Parmi les autres projets de cession, figure la caserne Reuilly, pour laquelle la Ville de Paris a fait connaître de longue date son souhait d'y construire des logements. Compte tenu de l'intérêt architectural de cette emprise, sa constructibilité a fait l'objet de nombreuses discussions entre les services de France Domaine, les architectes des bâtiments de France et la direction de l'urbanisme de la ville. Dans cette emprise, le ministère de la Défense souhaite procéder, d'une part à des réservations de logements familiaux et, d’autre part, acquérir des locaux mixtes (commerciaux et bureaux) au profit du centre d'information et de recrutement des forces armées de Paris.

Enfin, la caserne Lourcine, située dans le 13^ème arrondissement de Paris, a été transférée pour partie, par le biais de conventions d'utilisation, au centre régional des œuvres universitaires et scolaires de Paris, pour la réalisation d'un internat d'excellence, et à l'Établissement public d’aménagement universitaire de la région d’Ile-de-France, pour les besoins de l'université Paris-I. Deux paiements doivent intervenir en 2012. Cependant, le ministère de la Défense conserve deux tours pour ses besoins d'hébergement en Île-de-France.

b) Le regroupement de l’administration centrale à Balard

● Les objectifs du projet

C’est dans le cadre des travaux de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qu’a été décidé en 2007 le regroupement de l’administration centrale du ministère sur le site de Balard, dans le 15^ème arrondissement de Paris. Le projet vise à rassembler sur un site unique les états-majors et les directions actuellement dispersés sur une quinzaine de sites parisiens, afin d’améliorer la gouvernance du ministère, de rationaliser les emprises immobilières de la défense en libérant une ressource foncière importante dans Paris, et enfin de restructurer le soutien et le fonctionnement de l'administration centrale, en mutualisant les ressources.

Le projet prévoit l'installation à Balard d’environ 9 300 personnes : les ministres et leurs cabinets, l'état-major des armées et les états-majors des trois armées (3 500 personnes), la direction générale de l’armement (2 700 personnes), le secrétariat général pour l’administration (1 100 personnes), le contrôle général des armées (170), la délégation aux affaires stratégiques (130), la DICoD (140), les centres opérationnels des armées et l’essentiel des services centraux de la défense. Le projet intègre également certaines facilités (centres de restauration, salles de sport, centre de communication, piscine pour l'entraînement des personnels militaires, dispensaire médical, crèches…). Ne resteront sur d’autres sites parisiens que quelques entités spécifiques : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), localisée dans le XX^ème arrondissement, dans des locaux qui ont demandé des investissements importants en termes de sécurité, l’École militaire ainsi que les Invalides. Il convient de préciser que le projet Balard doit répondre à des normes de construction particulières, en termes de solidité des structures, par exemple.

En termes de travaux, le projet comporte trois volets : la construction de 140 000 mètres carrés de bâtiments neufs, principalement à l’ouest du site, la rénovation de 130 000 mètres carrés de bâtiments existants sur la parcelle Est et du bâtiment Perret de la parcelle Ouest ; enfin, pour fournir des recettes annexes, la construction de 90 000 mètres carrés de bureaux locatifs et commerces sur la Corne Ouest.

La rénovation des deux tours de la Cité de l’air est d’ores et déjà engagée sous maîtrise d’ouvrage publique. La « tour F » a été livrée en mars 2012, comme prévu. La « tour A » (anciennement « tour de la DGA ») sera livrée en février 2013, avec un peu de retard. Les démolitions des bâtiments de la parcelle ouest ont été réalisées préalablement par l’État, hors contrat de partenariat. Engagées en février 2009, elles se sont achevées en décembre 2010, à l’exception du bâtiment Perret qui sera rénové.

Le ministère de la Défense a décidé, à l’issue de différentes études, de recourir à un contrat de partenariat, du fait de la complexité du projet. En effet, ce dernier inclut, outre la conception architecturale et technique et la construction et la rénovation des bâtiments, l’entretien et la maintenance, ainsi que des services de restauration, de nettoyage et pour partie de gardiennage, et la réalisation et la maintenance des réseaux informatiques et téléphoniques.

Le 17 février 2011, au terme du dialogue compétitif lancé en juin 2009, a été retenue l’offre de la société de projet OPALE DÉFENSE, qui réunit des actionnaires industriels (Bouygues Construction, Thales pour l’informatique, Sodexo pour les services, Exprim pour l’entretien et la maintenance, Dalkia pour l’énergie), des investisseurs privés, à savoir deux fonds d’investissements (FIDEPPP pour Natixis et SEIEF pour Dexia), ainsi que la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière dispose d’une minorité de blocage de 34 % au sein de la société OPALE. Le contrat a ensuite été signé le 30 mai 2011.

● Le contenu et le financement du contrat de partenariat

Pour le cœur du projet, c’est-à-dire la construction du nouveau bâtiment ainsi que la réhabilitation et la modernisation de l’existant, le contrat de partenariat s’étale sur une durée de 30 ans, de 2011 à 2041, dont 3 ans de conception et 27 ans d’exploitation. Les deux immeubles de grande hauteur de la parcelle Est (tours F et A) devaient en revanche entrer en exploitation dès la fin des travaux en mars 2012 et février 2013. Le volet « bureautique » a une durée de cinq ans. Les prestations de service sont assujetties à une comparaison périodique tous les cinq ans, à l’exception du nettoyage (trois ans) et de la première phase de la restauration (sept ans).

Par ailleurs, l’opération de valorisation de la Corne ouest, ne faisant pas partie du cœur du projet, court sur une durée de 60 ans. Elle est prise en charge par une société spécifique, SAS Corne Ouest Valorisation, fonds d’investissement du groupe AXA, sur le fondement d’un bail à construction conclu avec OPALE. Au titre de ce bail, la société s’engage à construire et financer les ouvrages sur la base du projet présenté dans l’offre, dans un délai déterminé (au plus tard fin 2016), et peut ensuite louer les espaces construits. À l’issue du bail de 60 ans, les constructions reviendront gratuitement à l’État. L’État bénéficie d’un droit de priorité en cas de vacance de locaux, pour y installer, s’il le souhaite, d’autres entités ; cette disposition lui permet de disposer d’une réserve foncière.

Pour avoir la jouissance des locaux et des services fournis par le prestataire, le ministère de la Défense versera une redevance annuelle pendant la durée du contrat, à compter de 2014. Elle atteint 130 millions d’euros en euros constants (154 millions d’euros toutes taxes comprises), dont 54 millions d’euros de redevance immobilière et 42,5 millions d’euros de redevance pour les systèmes d’information et de communication. Durant les 27 années d’exploitation, la Défense versera ainsi au total 3,5 milliards d’euros hors taxes (4,2 milliards d’euros TTC).

Ce montant de 130 millions d’euros tient compte de la réduction de coût résultant des ressources obtenues par la valorisation de la Corne Ouest. En effet, pour pouvoir utiliser l’emprise, la société SAS Corne Ouest Valorisation doit effectuer un versement initial de 220 millions d’euros. Le ministère de la Défense a souhaité que cette somme soit utilisée pour réduire le montant annuel de la redevance, de préférence à un versement immédiat. En l’absence de cet apport, la redevance immobilière devrait être augmentée de 18 millions d’euros par an. Compte tenu des frais financiers et des calculs d’actualisation, la valorisation de la Corne Ouest représente donc une diminution du coût du projet (en valeur actualisée) de 574 millions d’euros sur l’ensemble de la période.

Selon le ministère de la Défense, les ressources nécessaires au financement de la redevance, toutes taxes comprises, dans la durée, seront issues de redéploiements des crédits budgétaires actuels, correspondant notamment à des dépenses de soutien et d’entretien et à des loyers actuellement déboursés par le ministère. Le ministère bénéficie d’une dotation au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées (10 millions d’euros par an de 2014 à 2041) – qui ne couvre toutefois que les deux tiers du surcoût.

Parallèlement, le projet Balard permet de libérer des emprises parisiennes valorisées à 600 millions d’euros, cette somme ayant vocation à financer les programmes d’équipement. Le ministère de la Défense souligne par ailleurs qu’en l’absence du projet, il aurait été nécessaire de remédier à la vétusté des immeubles et des réseaux informatiques existants dans les cinq à sept ans à venir, pour un coût estimé à 600 millions d’euros.

D’ores et déjà, 29,6 millions d’euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 au titre de la redevance ; cette somme correspond à l’exploitation et à la maintenance de la « tour F » assurée par la société OPALE depuis mars 2012.

● Le déroulement des travaux affecté par des difficultés juridiques

Le chantier a débuté en mars 2012, avec un peu de retard. Le chantier principal doit être achevé en octobre 2014, soit avec trois mois de décalage par rapport aux prévisions initiales. La levée des réserves, la prise de possession des immeubles et le transfert des personnels devraient donc désormais intervenir entre août 2014 et février 2015 (la libération des emprises parisiennes étant prévue en février 2015, avec deux mois d’écart par rapport aux prévisions initiales). En revanche, les travaux engagés sur la Corne Ouest en mars ont été suspendus très rapidement, du fait du recours contentieux engagé par la Ville de Paris, en lien avec une servitude de garage à bus.

En effet, le projet Balard a soulevé des difficultés juridiques liées à la modification du plan local d’urbanisme (PLU) qu’il nécessitait. En février 2012, le Conseil de Paris a rendu un avis négatif sur la demande de modification du PLU ; la Ville réclamait que soit intégrée au projet la construction d'un garage d'autobus, afin de libérer l'espace actuellement occupé par un garage de la RATP situé rue de la Croix-Nivert, dans le même arrondissement. Sur ce dernier site, la mairie avait prévu la construction de 500 logements, dont au moins la moitié de logements sociaux. Le préfet, en dépit de cet avis négatif, a pris le 17 février un arrêté de déclaration de projet modifiant le PLU de Paris, et, sur la base de cette modification, a délivré le 21 février les permis de construire ; les travaux ont ensuite débuté. En avril, la Ville de Paris a alors déposé un recours auprès du tribunal administratif de Paris contre l'arrêté de modification du PLU et le permis de construire délivré par l'État. L’instruction est en cours.

Le ministère de la Défense a toutefois décidé de poursuivre les travaux engagés, à l’exception de ceux portant sur la Corne ouest. Cette situation fait peser une hypothèque sur l’apport de 220 millions d’euros issus de l’opération de valorisation de la Corne ouest. Deux solutions sont actuellement envisageables : la première serait la démolition du garage à bus actuellement situé à la Croix Nivert, sa reconstruction et l’édification des logements sociaux prévus au-dessus – ce qui suppose que pendant les travaux, la RATP dispose d’un garage provisoire qui pourrait être situé sur l’héliport voisin. La seconde consisterait à installer le garage à bus sur la parcelle de la Corne ouest, et à construire les bureaux locatifs et les commerces prévus par le projet au-dessus du garage. Néanmoins, la seconde solution remet en cause l’économie du projet, puisque la valeur des bureaux locatifs destinés à être construits sur cette parcelle serait nettement diminuée du fait des nuisances occasionnées par le garage à bus. De surcroît, dans cette configuration, le déroulement des travaux sur la Corne ouest serait fortement affecté, du fait des contraintes de l’édification du garage à bus sous les bureaux. En effet, un tel garage requiert une hauteur particulière, qui nécessite de réaliser des fondations spécifiques.

Les différentes parties – ministère de la Défense, Ville de Paris, RATP, société OPALE – sont actuellement en discussion, et il importe qu’une solution soit trouvée le plus rapidement possible, car le calendrier est très contraint. Le versement de la valorisation de la Corne ouest, subordonné à la purge ou au retrait des recours sur le permis à cette échéance, doit intervenir en juin 2013.

● L’importance du pilotage du contrat de partenariat

Le principe même du recours à un contrat de partenariat pour ce projet, de préférence à une maîtrise d’ouvrage publique ou toute autre formule (marché de conception-réalisation-maintenance, par exemple) a fait l’objet d’un certain nombre de critiques. Les rapporteurs de la mission d’information sur la mise en œuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la Défense ⁽⁸⁾ ont ainsi regretté que l’évaluation préalable au contrat de partenariat ait écarté d’emblée l’étude de la maîtrise d’ouvrage publique, et ils ont jugé que cette évaluation procédait plus par affirmations que par démonstrations précises pour estimer les avantages du contrat de partenariat. Un rapport plus ancien des sénateurs MM. Trucy et Boulaud ⁽⁹⁾ manifestait également un certain scepticisme sur le recours à un contrat de partenariat pour le projet Balard, estimant que ce choix résultait davantage de la volonté de réduire les délais de mise en œuvre que de réaliser des économies. Le Gouvernement a demandé au contrôle général des armées et à l’inspection générale des finances un audit sur le projet, et la mission devrait rendre ses conclusions fin novembre. En tout état de cause, le projet est désormais engagé, et il importe aujourd’hui qu’il se déroule dans de bonnes conditions.

Le Rapporteur spécial observe que les exemples étrangers, notamment les expériences britanniques en matière de partenariats public-privé, montrent l’importance du suivi et du pilotage de ce type de projet, dans la durée, afin de veiller à la maîtrise des coûts et à la bonne qualité des prestations fournies. La délégation pour le regroupement des états-majors et des services centraux de la défense (DRESD), qui a été chargée de la préparation et de la conception du projet, passera la main lors de la réception des travaux, en 2014. Une direction de site relevant du secrétariat général pour l’administration prendra alors le relais ; elle devrait être d’un format assez réduit mais d’un haut niveau de qualification. Une équipe préparatoire a déjà été mise en place dans cette perspective. En tout état de cause, il est indispensable que cette direction soit dotée des moyens et de l’expertise suffisants.

C.– LA RÉORGANISATION DES FONCTIONS DE SOUTIEN

a) Les débuts des bases de défense

La mise en place des bases de défense, qui constitue une mesure issue de la RGPP, a été engagée dès 2009. Elle consiste en une mutualisation des fonctions d’administration générale et de soutien commun sur une aire géographique donnée, et ce afin de dégager des économies et de permettre à tous les organismes de la défense de se concentrer sur leur cœur de métier opérationnel. Cette réforme se traduit donc par une réorganisation des fonctions d’achat, des finances, des ressources humaines, des transports, de la restauration, ou encore de l’habillement, qui sont prises en charge au sein du groupement de soutien de base de défense (GSBdD), sous l’autorité du commandant de base de défense. Toutefois, ce dernier ne fait que coordonner les services spécialisés (infrastructures, santé, systèmes informatiques), à la différence des services dits communs.

En juillet 2008, le ministre avait annoncé la constitution d’environ 90 bases de défense, dont 78 en métropole, à l’horizon 2014. Leur déploiement devait se dérouler de façon progressive entre 2011 et 2014, au rythme de vingt par an. Les expérimentations conduites dans onze bases de défense expérimentales au cours de l’année 2009 et la poursuite des études en 2010 au sein de dix-huit bases de défense pilotes ont conduit à revoir ce schéma initial et à privilégier des bases de défense plus vastes et donc moins nombreuses, dimensionnées sur la base d’une notion de délai de route plutôt que d’une notion de distance (initialement fixée à un rayon de 30 km). Un délai d’une heure trente a paru adapté, compte tenu de l’évolution des systèmes d’information et des progrès réalisés en matière de dématérialisation des procédures. Les premiers retours d’expérience ont en outre montré que les bases de défense de 3 000 personnes ou plus permettaient d’obtenir des mutualisations plus importantes et d’améliorer l’efficacité du soutien. Chaque fois que cela a été possible et opportun, les bases de défense ont donc été densifiées pour atteindre ou dépasser cette taille critique.

Le déploiement de la totalité des soixante bases de défense ⁽¹⁰⁾ de plein exercice a été réalisé dès le 1^er janvier 2011, avec une avance considérable par rapport au projet initial, qui s’échelonnait jusqu’en 2014 ; il est apparu en effet qu’une cohabitation prolongée des deux modes d’organisation, peu compatibles entre eux, aurait été difficile.

Les bases de défense sont de taille très variable, avec une classification en différentes catégories : les bases de type 1, soutenant une seule formation majeure, au nombre de 8, celles de type 2, les plus nombreuses (40), soutenant plusieurs formations et organismes importants, celles de type 3, au nombre de 3, soutenant un effectif de plus de 10 000 personnes ou correspondant à des situations particulières, et enfin celles de type 4, soutenant des forces de souveraineté ou de présence (9). A titre d’exemple, la base de défense de Toulon est responsable de plus de 23 000 personnels (essentiellement de la marine et de l’armée de terre), tandis celle de Charleville-Mézières couvre un peu plus de 1 000 personnes. Ces chiffres illustrent bien l’hétérogénéité des situations.

Au total, 3 200 formations, réunissant plus de 284 000 personnes, sont soutenues par un peu plus de 29 000 postes en groupements de soutien de base défense : le ratio entre les personnels soutenants et ceux soutenus s’établit donc à 9,7 % dans l’ensemble, une base de défense étant chargée de 5 200 personnes en moyenne. Néanmoins, ce ratio varie selon les bases : il peut s’établir à 7,5 % pour les bases les plus denses, et atteindre 10 à 11 % pour les moins concentrées.

La réforme s’est accompagnée d’une nette diminution des personnels de soutien. Selon les estimations mentionnées dans le rapport des sénateurs MM. Gilbert Roger et André Dulait sur les bases de défense ⁽¹¹⁾, les rationalisations liées aux bases de défense permettraient à terme d’économiser environ 10 000 emplois, essentiellement dans la gestion des ressources humaines, les infrastructures, les finances, l’alimentation et la formation. En termes de dépenses de fonctionnement, la réforme devrait contribuer, d’ici 2014, aux économies prévues en matière d’achats à hauteur de 26 millions d’euros, grâce à la rationalisation et au regroupement ; parallèlement, par la déflation prévue de 10 000 postes, les économies en frais de fonctionnement devraient atteindre 14 millions d’euros. Les économies issues des bases de défense sont évaluées à 40 millions d’euros par an.

Les dotations allouées au cours des dernières années aux bases de défense apparaissaient en tout cas nettement inférieures aux besoins, ne serait-ce qu’au regard des dépenses incompressibles auxquelles les bases doivent faire face, par exemple pour le chauffage des locaux. Cette situation d’impasse budgétaire est corrigée dans le projet de budget pour 2013, avec une hausse de plus de 11 % de la dotation, qui passe de 630 à 700 millions d’euros.

La réorganisation du soutien dans le cadre des bases de défense a constitué un réel bouleversement pour les armées, et plus particulièrement pour l’armée de terre, qui compte davantage d’implantations que la marine et l’armée de l’air. La logique d’un chef de corps disposant de tous les leviers de décision au sein d’un régiment ou d’une base a laissé la place à une logique de partage des tâches. Certains affirment que cette réforme se traduit par un plus grand éloignement entre personnels de soutien et personnels soutenus. Le Rapporteur spécial souligne que cette réforme ne doit pas conduire à instaurer une dichotomie entre les différentes catégories de personnels. Il importe de veiller à ce que la mise en place des bases de défense n’affecte pas la cohésion de nos forces armées.

En tout état de cause, le déploiement des bases a été concomitant avec une importante activité opérationnelle sur des théâtres extérieurs, et aucune difficulté n’a été signalée en termes de soutien. Il convient de saluer cette performance, qui résulte des importants efforts consentis par les personnels.

Les bases de défense n’en sont qu’à leurs débuts, et un certain nombre de difficultés et de questions sont aujourd’hui soulevées. A été notamment évoquée la complexité des zonages d’intervention pour les différents services de soutien, sans aucune coordination entre elles, que ce soit pour les plates-formes achats-finances, le soutien juridique, le soutien informatique, la gestion du personnel civil… ce qui peut entraîner des difficultés pour les bases de défense. Le positionnement du commandant de base de défense apparaît lui aussi complexe, notamment dans ses relations avec les différentes structures de soutien spécialisé. Les états-majors de soutien de défense, structures intermédiaires entre les bases de défense et l’administration centrale, ont sans doute joué un rôle très utile aux débuts de la réforme, mais leur maintien suscite des interrogations ; la Cour des comptes a notamment préconisé leur suppression. Autant de problématiques qui mériteront d’être suivies dans les années qui viennent.

b) Les enjeux des systèmes d’information, les difficultés rencontrées avec le calculateur Louvois

Les systèmes d’information et de communication (SIC) constituent un levier important de modernisation et de rationalisation du soutien. Or les SIC du ministère de la Défense, qui apparaissent singulièrement éclatés et cloisonnés, sont aujourd’hui en pleine réforme ; cette dernière n’a pas précédé la mise en place des bases de défense, mais est réalisée en même temps, ce qui complique leur tâche et réduit pour l’heure les gains qui peuvent être attendus de la réorganisation.

L’organisation du ministère en matière de SIC s’articule autour de la direction générale des systèmes d’information et de communication (DGSIC), qui, placée auprès du ministre, compte 73 personnes, et de la direction interarmées des réseaux et des systèmes d’information (DIRISI), sous l’autorité du chef d’état-major des armées, avec environ 7 300 agents. La première, créée en 2006, est chargée d’une fonction stratégique globale pour l’ensemble du ministère, et son positionnement a été renforcé en 2010. La deuxième, instituée en 2004, est l’opérateur des SIC, civils et militaires, pour tout le ministère, des serveurs de données jusqu’au poste de l’utilisateur final, en passant par les réseaux. Les enjeux ne sont pas minces, puisque, comme le relève la Cour des comptes dans un rapport remis à la commission des finances de l’Assemblée nationale en octobre 2011, les systèmes d’information dans leur ensemble, incluant les systèmes d’information d’administration et de gestion (SIAG) du ministère, les systèmes d’information scientifique et technique nécessaires aux travaux de simulation de la direction générale des armées et les systèmes d’information opérationnels et de commandement des armées, représentent un agrégat de l’ordre de 2,8 milliards d’euros.

D’importants chantiers de rationalisation sont aujourd’hui engagés, afin de remédier au foisonnement des applications et au cloisonnement des réseaux. Après une première réduction engagée en 2010, 720 systèmes d’information d’administration et de gestion (SIAG) pouvaient être recensés en 2011. 292 d’entre eux relevaient des ressources humaines, 58 des finances, 58 du soutien de l’homme, 58 de la documentation… Leur réduction est engagée et, à l’horizon 2014, 57 % des applications d’administration et de gestion du ministère devraient être supprimés. L’objectif affiché est de parvenir à une rationalisation complète avant le regroupement des administrations centrales à Balard, afin de pouvoir instrumenter, au plus tard début 2015, chaque fonction par une ou deux applications. Par ailleurs, le nombre de serveurs devrait être aussi réduit, en lien avec la diminution des applications locales, dans des proportions considérables, en étant divisé par quatre (passage de 12 000 à 2 920 serveurs en quatre ans).

L’ampleur de ce mouvement tend à faire apparaître, par contraste, l’importance des redondances auxquelles avaient conduit, d’une part, l’absence de politique interarmées pour les SIC, d’autre part les cloisonnements de la gouvernance de ces derniers.

La rationalisation des systèmes d’information des ressources humaines (SIRH) est particulièrement attendue. Dans un premier temps, ce sont cinq SIRH qui sont mis en œuvre au ministère, dont un pour le personnel de la DGA et du CGA (ALLIANCE), un pour chacune des trois armées (CONCERTO, RHAPSODIE et ORCHESTRA), et un pour le service de santé des armées (ARHMONIE), avec la perspective d’un SIRH unique à l’horizon 2015.

Néanmoins, la modernisation engagée ne se déroule pas sans heurts, comme en témoigne l’exemple du projet Louvois (Logiciel unique à vocation interarmées de la solde). Ce projet consiste à relier un calculateur de rémunération aux SIRH des armées, dans la mesure où l’ensemble des données nécessaires au calcul de la solde est présent dans ces systèmes ; il s’accompagne de la centralisation de la gestion du paiement des soldes sur le site de Nancy. Cette réforme, qui prévoyait un basculement progressif des différentes armées, s’est déroulée dans des conditions satisfaisantes pour la marine, mais il a conduit pour l’armée de terre à de très nombreux dysfonctionnements, qui perdurent encore aujourd’hui. Des irrégularités nombreuses ont ainsi été constatées dans le versement des soldes, ce qui a suscité un fort mécontentement parmi les personnels, au demeurant bien compréhensible.

Comme l’a souligné le ministre de la Défense lors de son audition devant la commission de la Défense en octobre dernier, aux « bugs » répétés du logiciel lui-même, se sont ajoutées la fermeture prématurée des centres territoriaux d’administration et de comptabilité (CTAC) et la réforme des bases de défense, si bien que 120 000 dossiers n’ont pu être traités par le centre de Nancy. Un plan d’action vient d’être lancé, à la fois par l’ouverture d’un numéro vert, par la création d’un groupe d’utilisateurs et par la mise en place de dispositifs de contrôle. De plus, le ministre de la Défense a annoncé le 29 octobre dernier la mise en place d’un fonds spécial d’avance de 30 millions d’euros, afin que, d’ici Noël, tous les personnels affectés voient leur situation régularisée.

Le Rapporteur spécial estime que de tels dysfonctionnements ne sont acceptables – alors qu’ils affectent notamment des personnels revenant d’opérations extérieures – et salue les mesures vigoureuses qui viennent d’être annoncées pour mettre un terme à ces difficultés.

D.– LE RETOUR DANS LE COMMANDEMENT INTÉGRÉ DE L’OTAN

En juillet dernier, le Président de la République a chargé M. Hubert Védrine, ancien ministre des Affaires étrangères, d’évaluer le retour de la France dans le commandement militaire intégré de l’Alliance atlantique et le développement de la réflexion transatlantique dans la décennie à venir. Ses conclusions devaient être présentées devant la commission du Livre blanc au début du mois de novembre.

D’ores et déjà, le coût de la réintégration de la France a fait l’objet d’une évaluation détaillée par la Cour des comptes, dans le cadre d’un rapport demandé par la commission des finances de l’Assemblée nationale en décembre dernier. Les travaux de la Cour sont annexés au présent rapport.

De cette étude, il ressort que le surcoût total pour la France s’est élevé en 2011 à 61 millions d’euros, soit moins que ce qui était initialement envisagé par le ministère de la Défense, avec une estimation de 79 millions d’euros. La somme de 61 millions d’euros correspond pour l’essentiel à des dépenses de rémunération (43 millions d’euros), puisque la France a envoyé un peu moins de 700 militaires français supplémentaires, en plus des 242 personnels déjà en place en 2008, ainsi qu’à la pleine participation au budget de fonctionnement de la structure militaire intégrée (pour 15 millions d’euros). S’y ajoutera ensuite la contribution de la France à tous les nouveaux paquets de capacités de l’OTAN, au titre des dépenses d’investissement.

Au total, la contribution de la France s’est établie à 325,9 millions d’euros en 2011, soit un montant supérieur de 23 % à celui qu’il aurait été sans cette réintégration.

La réintégration par la France des structures de commandement est intervenue parallèlement à une forte hausse du budget de l’OTAN, puisque ce dernier est passé de 1 875,5 à 2 420 millions d’euros entre 2007 et 2011. De ce fait, si la participation de la France en 2008 s’élevait à 202,65 millions d’euros, elle aurait atteint, sans réintégration, 265 millions d’euros en 2011. Ensuite, les surcoûts effectifs sont inférieurs à ceux envisagés initialement car une importante rationalisation des structures de l’OTAN a été mise en œuvre au cours des dernières années – la France y a d’ailleurs largement contribué – ce qui s’est traduit par la forte diminution des personnels devant être mis à disposition par la France : la cible initiale dans l’ancienne structure de commandement était de 1 332 personnels français détachés, contre 925 aujourd’hui sur place.

L’évolution « naturelle » des besoins de l’OTAN, avec notamment le retrait d’Afghanistan, devrait conduire à une baisse des contributions des pays membres. Pour autant, pour la France, ces économies risquent d’être compensées, au moins pour partie, par sa participation au Nato Security and Investment Program (NSIP), soit le programme d’investissement pour la sécurité ⁽¹²⁾ , qui sera effective en 2020. C’est seulement à cette échéance que le surcoût final total pourra être estimé ; il est aujourd’hui évalué à 75 millions d’euros par le ministère de la Défense.

E.– LA RÉFORME DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES

1.– Une réorganisation de grande ampleur

La France dispose de forces prépositionnées dans quatre pays d’Afrique et du Moyen-Orient, soit à Djibouti, au Gabon et au Sénégal, dans lesquels elle est implantée depuis de longues années, ainsi que, depuis 2009, aux Émirats Arabes Unis. De plus, des forces françaises sont déployées au Tchad dans le cadre de l’opération extérieure Epervier, opération de très longue durée, ainsi qu’en Côte d’Ivoire, en application désormais du nouvel accord de partenariat de défense signé en janvier dernier.

Les forces prépositionnées françaises font l’objet d’une profonde réforme, fondée sur les préconisations du Livre blanc de 2008. Ce dernier prévoyait la conversion progressive des implantations anciennes de la France en Afrique, par une « réorganisation de ses moyens autour, à terme, de deux pôles à dominante logistique, de coopération et d’instruction, un pour chaque façade, atlantique et orientale, du continent, tout en préservant une capacité de prévention dans la zone sahélienne ». Le Livre blanc prévoyait également l’intensification de la présence française avec les pays du Golfe, avec le « déploiement des capacités les plus modernes dans la région ». Ces orientations ont été mises en œuvre à l’issue d’un Conseil de défense à la fin de 2010. Elles se traduisent par le glissement du centre de gravité des forces prépositionnées vers l’est, avec la création de la base d’Abu Dhabi, renforcée en 2011, ainsi que par la réorganisation des bases existantes. Celle-ci se traduit par la diminution d’ensemble des effectifs déployés, de l’ordre de 28 % entre 2010 et 2014, pour atteindre un total de 3 800 hommes, ainsi que par la rationalisation des bases et emprises. D’ores et déjà, les restructurations en cours ont conduit à une baisse de plus de 1 000 postes par rapport aux effectifs de 2010.

IDENTITÉ DES UNITÉS CONSTITUANT LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES EN 2012

Les forces présentes au Gabon sont renforcées, tandis que le dispositif du Sénégal est considérablement réduit, pour se transformer en pôle opérationnel de coopération ; Djibouti voit ses effectifs diminuer également, avec le départ d’un régiment, mais demeure la plus importante implantation, tandis que la base d’Abu Dhabi achève son déploiement. Toutefois, la France conserve trois implantations en Afrique, et non deux, ainsi que le suggérait le Livre blanc de 2008. Le prochain Livre blanc pourrait d’ailleurs apporter de nouvelles modifications au dispositif actuel.

EFFECTIFS DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES FIN 2012

2.– L’évolution des bases du Gabon, du Sénégal et de Djibouti

La base de Djibouti est confirmée en tant que base opérationnelle sur la façade Est de l’Afrique, et elle constitue le contingent français le plus important numériquement en Afrique, avec plus de 2 000 hommes, en dépit de la diminution marquée de ses effectifs. La 13^ème DBLE (demi-brigade de la Légion étrangère) a été transférée en 2011 à Abu Dhabi tandis que l’emprise d’Oueah a été cédée aux forces armées djiboutiennes. Les capacités d’action terrestre sont désormais regroupées au sein du 5^ème régiment interarmes d’outre-mer (RIAOM), dont l’organisation interne est modifiée en conséquence, avec un détachement de l’aviation légère de l’armée de terre (quatre hélicoptères Puma et deux Gazelle). L’armée de l’air dispose de sept Mirage 2000, d’un avion C 160 et deux hélicoptères Puma, tandis que la marine dispose de deux chalands de transport de matériel. À titre d’exemple, la base de Djibouti assure le soutien de l’opération européenne Atalante de lutte contre la piraterie, et elle contribue, aux côtés de partenaires européens, à la formation de l’armée somalienne.

Un nouveau traité de coopération en matière de défense a été signé le 21 décembre 2011 entre la France et Djibouti, mais il n’est pas encore ratifié. Cet accord de partenariat confirme la répartition des emprises à partir de laquelle le dispositif des forces françaises de Djibouti a été restructuré à l’été 2011. Le nouvel accord maintient la contribution annuelle forfaitaire au niveau de 30 millions d’euros, prévu par la convention bilatérale du 3 août 2003 entre les deux pays. Les modalités de la rétrocession de l’hôpital Bouffard aux autorités djiboutiennes, actée en 2011, restaient encore à préciser : dans le cadre du nouvel accord de partenariat, le Gouvernement français a mandaté l’Agence française de développement pour alimenter la réflexion sur le statut et les missions qui pourraient être assignées à l’hôpital Bouffard après sa rétrocession, prévue à l’été 2015, ainsi que sur les ressources à mobiliser, le cas échéant, avec des partenaires externes. Quelle que soit l’hypothèse retenue, la rétrocession est prévue « en l’état », et seuls les matériels de campagne actuellement déployés en renfort (principalement le scanner), seront transférés vers le futur centre chirurgical, qui sera implanté sur la base aérienne 188.

La base du Sénégal a connu une profonde transformation en 2011, avec la dissolution du 23^ème bataillon d’infanterie de marine (BIMa), de la base aérienne 160 et de l’unité marine au profit de la constitution, en accord avec les autorités sénégalaises, du pôle opérationnel de coopération des éléments français au Sénégal (POC EFS), à la date du 1^er août 2011. Cette réorganisation se caractérise par une diminution des effectifs de 1 200 à l’origine à environ 300 militaires à terme. Le but est de développer une structure réduite, dont l’organisation interarmées sera innovante, et qui aura pour mission principale la coopération militaire régionale. Cette réforme d’ampleur, s’accompagnant de la rétrocession d’emprises, a conduit à maintenir un organe liquidateur chargé de mener à bien les nombreuses procédures administratives, juridiques et financières afférentes, tout en continuant de protéger les emprises. La dissolution de cette entité à l’été 2012 a réduit les effectifs sur place de 432 à 365.

En 2012, des engagements doivent être réalisés pour permettre le regroupement des soutiens communs sur une emprise unique (quartier « colonel Frédéric Geille »). L’opération programmée pour la réfection du « grand wharf », qui serait dans tous les cas resté inaccessible à un bâtiment de projection et de commandement (BPC), a été abandonnée.

Par ailleurs, la construction de l’aéroport international Blaise Diagne conduit à s’interroger sur la pérennité du site de Senghor sur lequel sont implantés l’escale aéronautique, le détachement de patrouille maritime, le dépôt des essences et le dépôt de munitions. L’étude et le chiffrage d’un éventuel transfert pourraient influer sur l’évolution de notre dispositif aéroportuaire en Afrique.

La base située au Gabon, à Libreville, constitue depuis 2011 l’unique base opérationnelle avancée sur la façade ouest d’Afrique : comportant désormais plus de 900 hommes, elle constitue aussi bien un outil de prévention et d’action qu’un point d’appui pour les opérations. Dans son format aménagé depuis l’été 2011, elle comprend une composante terrestre à capacité amphibie, en remplacement de celle qui a été retirée du Sénégal lors de la dissolution du 23^ème BIMa. Les forces françaises du Gabon ont désormais la capacité de conduire des opérations amphibies, en coordination avec la mission Corymbe (déploiement d’un bâtiment amphibie au large des côtes ouest africaines, dans le Golfe de Guinée) et soutiennent le Groupement tactique embarqué. À compter de l’été 2012, la gestion de cette capacité amphibie deviendra plus souple, puisque le noyau de forces constituant ce groupement tactique pourra, en fonction de la situation opérationnelle, être stationné indifféremment à Port Bouët, en Côte d’Ivoire, ou à Libreville, ce qui résulte de l’évolution du cadre de la présence française en Côte d’Ivoire.

3.– Les forces présentes en Côte d’Ivoire et au Tchad

En Côte d’Ivoire, la présence française s’inscrit désormais dans le cadre de l’accord de partenariat de défense signé en janvier 2012 – qui n’est pas encore ratifié. En effet, en 2008, profitant de la présence des effectifs de l’opération Licorne, les 484 soldats du 43^ème BIMa qui étaient présents de manière permanente en Côte d’Ivoire avaient été rapatriés, et ce pays n’accueillait plus de forces prépositionnées. Néanmoins, le principe de forces permanentes stationnées en Côte d’Ivoire est une donnée politique sous-tendue par le nouvel accord de 2012, qui précise les domaines de coopération entre les forces françaises et ivoiriennes, qui peuvent être déclinés par voie d’accords ou d’arrangements techniques spécifiques.

La force Licorne en Côte d’Ivoire compte actuellement 466 personnels, incluant un Groupement tactique interarmes (GTIA). Elle concourt à la sécurité des ressortissants français et à la protection des intérêts nationaux, à la reconstruction des forces ivoiriennes et au soutien des opérations dans la sous-région. La prise en compte du dispositif en Côte d’Ivoire dans un cadre « permanent » modifie donc d’ores et déjà le schéma directeur des forces de présence de 2011, avec la capacité « tournante » amphibie de la façade Ouest africaine, évoquée plus haut. De plus, la constitution du groupement de forces spéciales (GFS) sur la façade Ouest africaine, prévue initialement au Gabon, devrait se faire à Port-Bouët.

L’accord prévoit la mise à disposition, exclusive et gracieuse, du camp de Port-Bouët, avec l’ensemble de ses locaux et logements, et de l’installation abritant le détachement d'intervention lagunaire (DIL). L’accord permet également d’user librement des champs de tir de Lomo-Nord et de Grand Bassam. À plus long terme, la configuration d’un détachement d’éléments français en Côte d’Ivoire relevant la force Licorne pourrait évoluer, si le futur Livre blanc préconise de revoir le dispositif d’ensemble des forces prépositionnées.

S’agissant du Tchad, la place des militaires français présents depuis le début des années 1980 est particulière. Bien qu’ayant le statut d’opération extérieure, la présence militaire de notre pays s’apparente à celle de forces prépositionnées. Le dispositif Epervier, qui représente un peu moins de 1 000 hommes, remplit ainsi une mission de présence, destinée prioritairement à assurer la protection des ressortissants et des intérêts français au Tchad. De manière indirecte, les forces françaises concourent à la stabilité d’un pays charnière entre la Libye, l’Algérie, la Mauritanie, le Mali, le Niger, les deux Soudan et l’Afrique centrale. Le dispositif déployé en permanence est également en mesure de contribuer à des missions de renseignement, d’intervention ou d’appui à une action militaire directe dans la bande sahélo-saharienne, principalement au moyen de sa composante aérienne.

À court terme, le dispositif opérationnel actuel, à vocation régionale, répond aux préoccupations sécuritaires françaises dans la zone sahélienne et en République Centrafricaine notamment. Unique plateforme militaire pouvant accueillir des aéronefs de combat en Afrique centrale et de l’Ouest, la force Epervier a ainsi été engagée à plusieurs reprises dans des missions de renseignement et d’appui dans la région. Le dispositif militaire français, qui est considéré par les autorités tchadiennes comme un élément de stabilité au regard de la situation sécuritaire régionale, pourrait faire l'objet de discussions dans les mois qui viennent, dans le cadre d'une éventuelle révision de l'accord de coopération liant la France et le Tchad. Ces discussions devront également s’inscrire dans le contexte de la révision du Livre blanc.

4.– La consolidation de la base d’Abu Dhabi

L’implantation française aux Émirats Arabes Unis constitue la première base militaire créée à l’étranger depuis de nombreuses années. Elle a été ouverte à la demande des autorités locales, sur le fondement d’un accord entre la France et les Émirats Arabes Unis intervenu en janvier 2008. Devenue opérationnelle en mai 2009, elle s’articule autour de trois implantations :

– dans le port de commerce Mina Zayed, le « camp de la paix » abrite une base navale et de soutien, susceptible d’accueillir des bâtiments de gros tonnage, ainsi que l’état-major des forces françaises et le groupement de soutien interarmées ;

– la base aérienne 104 de l’armée de l’air, installée sur la base aérienne émirienne d’Al-Dhafra, abritant un escadron de chasse ;

– à l’extérieur de la ville, dans le camp militaire de Zayed military city, l’armée de terre dispose d’un centre d’entraînement. La 13^ème DBLE (demi-brigade de la Légion étrangère), transférée de Djibouti, y est désormais implantée ; elle comprend une composante infanterie et une composante artillerie sol-sol.

L’effectif des forces présentes sur la place a connu une augmentation rapide en 2010 et 2011, et s’est stabilisé en 2012, avec 712 personnels. Ce dispositif évoluera jusqu’en 2014, pour atteindre un effectif moindre, à hauteur de 615 personnels. Cette diminution reposera notamment sur la 13^ème DBLE, qui concentre l’essentiel du sureffectif consenti pendant la phase de mise en place de la base, et sur l’optimisation du soutien.

La base d’Abu Dhabi est dotée des matériels les plus modernes, avec, pour l’armée de terre, huit véhicules blindés de combat d’infanterie, trois véhicules dits VPC (véhicules postes de commandement), ainsi que cinq canons 155 CAESAR. La base aérienne accueille quant à elle des avions Rafale, avec, en 2012, le déploiement de l’escadron de chasse au format prévu, soit six appareils. L’exercice dit Gulf 2012, qui s’est tenu en avril et mai derniers, avec l’engagement de 1 800 militaires, a permis d’apprécier les capacités opérationnelles du dispositif et des équipements.

Au cœur d’une zone géographique instable, l’implantation d’Abou Dhabi a démontré son utilité : zone de transit pour les avions à destination de l’Afghanistan, elle constitue une escale aérienne bienvenue aussi bien pour les chasseurs que pour les gros porteurs. Les bâtiments de la marine nationale en patrouille dans l’océan Indien ou dans le golfe Persique, qui réalisaient déjà dans le passé des escales aux Émirats, bénéficient désormais d’un véritable soutien logistique. Enfin, les possibilités d’entraînement aux Émirats sont très importantes, surtout dans un cadre de coopération. L’environnement désertique offre des conditions d’emploi beaucoup moins restrictives et donc plus réalistes qu’en métropole.

5.– Les surcoûts liés aux forces prépositionnées

Les surcoûts occasionnés par des forces prépositionnées s’établissent à environ 400 millions d’euros par an depuis 2011. Ils sont principalement de trois ordres :

– en premier lieu, les rémunérations des personnels, avec des majorations qui varient selon les pays de stationnement, représentent environ les deux tiers des dépenses. Le coût global en rémunérations et charges sociales s’établit pour 2012 à 271,5 millions d’euros, et devrait diminuer en 2013 pour atteindre 265 millions d’euros.

– les coûts de transport, qui varient selon le mode retenu et la destination, devraient atteindre 5,63 millions d’euros pour 2012, contre 6,54 millions en 2011. Les prévisions pour 2013 s’établissent à 6,1 millions d’euros. Les dépenses de transports correspondent au coût du fret acheminé par voie aérienne et maritime - pour cette dernière, doivent être pris en compte les affrètements de navires rouliers et le recours à la voie maritime commerciale.

– la contribution annuelle de 30 millions d’euros au titre de l’accord de partenariat de défense conclu entre la France et la République de Djibouti ;

– les coûts de fonctionnement des bases et ceux ayant trait aux équipements déployés.

Le tableau suivant retrace l’évolution des différentes composantes du coût depuis 2011 :

ÉVOLUTION DES COǙTS ASSOCIÉS AUX FORCES PRÉPOSITIONNÉES

(en millions d’euros)

Source : ministère de la Défense

Les États de stationnement n’accordent pas de compensations financières. Tout au plus la France bénéficie-t-elle encore de certaines dérogations douanières, variables selon les pays. Mais celles-ci tendent à s’amenuiser, compte tenu des besoins en recettes fiscales des pays concernés et d’une revendication de compensation du déficit économique engendré par la réduction des effectifs. En revanche, les États de stationnement accordent des facilités à la France, essentiellement dans les domaines des infrastructures et du soutien logistique. Il convient de noter que l’aménagement des infrastructures opérationnelles et de soutien de la base d’Abu Dhabi a été entièrement pris en charge par les Émirats Arabes Unis, pour un coût supérieur à 100 millions d’euros. De même, les dépenses d’eau, d’électricité et de climatisation sont financées par ce pays. Par ailleurs, les Émirats Arabes Unis ont apporté une importante contribution aux mouvements de projection vers le territoire afghan, avec la fourniture de moyens de transport stratégique (avions de type Iliouchine) au profit de l’opération PAMIR en Afghanistan, à raison de 12 avions par trimestre – seul l’aller étant pris en charge par les Émirats.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du lundi 15 octobre 2012 à 18 heures 30, la commission des Finances examine les crédits de la mission Défense en commençant par l’exposé des deux Rapporteurs spéciaux de la mission, MM. François Cornut-Gentille et Jean Launay.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial de la mission Défense pour les crédits relatifs à la préparation de l’avenir. Sur les programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense et 146 Équipement des forces, le budget est globalement stable, puisque les moyens alloués en 2012 sont reconduits avec une hausse de 0,4 %. Cela dit, cette stabilité n’est rendue possible que grâce à l’abondement du budget en ressources exceptionnelles. Les sommes longtemps attendues sont finalement plus importantes que prévues, puisqu’elles atteignent 1,07 milliard pour les cessions de bandes de fréquence. En revanche, le versement des ressources immobilières, prévues à hauteur de 200 millions en 2013, paraît de plus en plus incertain en termes de montant comme de délai. Par ailleurs, cette stabilité cache un retard de 1,9 milliard par rapport à la loi de programmation militaire (LPM).

Le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense est privilégié, puisque certains crédits connaissent une augmentation importante, celle de la fonction « Connaissance et anticipation » étant prévue par le Livre blanc de 2008. Le programme progresse de 4,4 % en autorisations d’engagement (AE) et de 6,7 % en crédits de paiement (CP), ce qui représente une hausse spectaculaire dans le contexte général.

Les études amont, qui permettent de lancer des programmes pour dix, quinze, voire vingt ans, et qui maintiennent les compétences dans nos bureaux d’études, constituent un choix d’avenir. Conformément aux souhaits des députés de tous les groupes, elles progressent de 11,7 %, pour atteindre 707 millions.

La seconde hausse du programme concerne la DGSE, qui voit ses moyens augmenter de 8,9 % en AE et 3,9 % en CP. Les équipes de la Direction générale sont renforcées grâce à la création de 95 emplois, dont 18 sur la cyberdéfense.

Les crédits relatifs à la diplomatie de défense augmentent de 14 %, tant en AE qu’en CP, en raison de l’augmentation des dépenses de titre 2. Cette progression est sans doute plus discutable que celle des crédits de la DGSE. De même, on peut s’interroger sur la stabilité dont bénéficient les subventions versées aux opérateurs, comme les écoles sous tutelle de la Direction générale de l’armement (DGA). Un tel traitement paraît dérogatoire, à l’heure où l’on demande des efforts à tous les opérateurs de l’État.

S’agissant du programme 146 Équipement des forces, les crédits de paiement sont stables, en augmentation de 0,04 %, soit un total de 10,97 milliards d’euros. Cela garantit aux armées qu’elles bénéficieront des livraisons prévues : 11 Rafale, des hélicoptères NH90, des Tigres. Les premiers A400M, attendus depuis longtemps, doivent arriver au printemps. En revanche, les autorisations d’engagement baissent de 14,4 %, pour tomber à 10,08 milliards. On enregistre de ce fait un report de commande de 4,5 milliards pour le quatrième sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda, la rénovation à mi-vie des avions de combat Mirage 2 000 et le programme Scorpion de l’armée de terre. De tels retards sont loin d’être anodins. En effet, Scorpion est le grand programme de modernisation de l’armée de terre. Quant au report – continuel depuis quelques années – de la modernisation des Mirage 2000, il met en cause le dimensionnement de notre armée de l’air. Cela dit, ces choix, qui interviennent avant la parution du Livre blanc, ne sont pas définitifs.

Deux commandes sont bien présentes. Les MRTT (multi role transport tanker) garantiront notre autonomie et notre indépendance nationale. La France était en retard pour les ravitailleurs en vol, puisque, lors de l’opération libyenne, 80 % des missions exigeant ce type de ravitaillement ont été effectuées par l’armée américaine. Une autre commande devrait intervenir en cours d’année, après bien des discussions et des reports, pour le drone MALE (moyenne altitude longue endurance).

Le ministre a parlé d’un budget de transition. Si l’on cumule les retards de l’année précédente et ceux de cette année, il manque au total 5 milliards sur les prévisions de la LPM et, à l’horizon de 2020, il en manquera 50 si le budget de la défense respecte la norme du « 0 valeur ». Nous sommes donc face à des choix stratégiques. Au cours des cinq dernières années, l’équipement a été privilégié, parallèlement à la baisse des effectifs, laquelle a permis d’éviter une explosion des coûts mais n’a pas engendré les économies attendues.

Faut-il rappeler l’importance des enjeux ? Quand il manque 50 milliards, il n’est plus temps de chercher à faire de petites économies. Il faut engager une réflexion de fond à l’heure où, pendant que les crédits de la défense baissent dans presque tous les pays européens, une autre partie du monde se réarme lourdement. Pour préserver ces budgets, on peut certainement progresser en matière d’interarmisation et de repyramidage, puisque notre armée comporte un grand nombre de généraux et de colonels. Il faut aussi opérer des mutualisations et repenser la stratégie en matière de personnel, où les économies ont été moins importantes que prévues.

D’autres problèmes sont régulièrement pointés par la Cour des comptes. Il faut sans doute se pencher sur la course à la sophistication des armements, dans laquelle se sont lancés les états-majors et la DGA. Peut-être ne nous sommes-nous pas dotés des bonnes instances pour effectuer les choix. Par ailleurs, les industries de défense sont souvent monopolistiques, alors que, dès qu’un secteur est soumis à la concurrence, comme le soutien ou l’entretien, des baisses de 30 % à 40 % peuvent être constatées. Il faut donc se mettre en situation de négocier, puisqu’il existe des marges faciles à identifier. Enfin, il est prévu que les crédits affectés au nucléaire – 2,5 milliards dans ce budget – s’élèvent à 3,2 milliards dans quelques années. Loin de moi l’idée de remettre en cause le choix du nucléaire ou celui de deux Présidents de la République de maintenir les deux composantes aérienne et sous-marine, mais les sommes sont telles que l’on doit s’interroger sur la possibilité de dégager des marges.

Une dernière manière de faire des économies est de travailler avec nos partenaires européens, en particulier avec nos amis anglais et allemands. Si nous nous habituons à mener des missions communes, nous harmoniserons nos procédures et des programmes mutualisant les coûts pourront voir le jour. Les axes de coopération franco-britanniques ou franco-allemands me semblent indispensables pour consolider l’Europe de la défense.

Durant ces années-charnières, il faudra faire des choix très lourds avec le plus de cohésion et d’intelligence possible. Les Français, qui aiment les idées reçues, se plaisent à répéter qu’ils consentent le même effort que les Britanniques. C’était vrai il y a dix ans, mais ceux-ci consacrent aujourd’hui 2,7 % de leur PIB à la défense, alors que nous sommes tombés à 1,9 %. En 2011, nous avons consenti, pensions comprises, un effort de 38 milliards, contre 52 milliards du côté britannique. On mesure notre décrochage. De leur côté, si les Allemands consacrent à la défense à peine peu plus de 1 % de leur PIB, leur effort, hors nucléaire, est comparable au nôtre, puisqu’il atteint 37 milliards. Nous sommes donc à la croisée des chemins. Pour trouver le moyen de conserver l’efficacité de notre défense et de réduire les coûts, il faut faire preuve d’innovation, notamment envisager des mutualisations et des coopérations audacieuses. À défaut, on renoncerait, sans le dire. Mieux vaut effectuer des choix courageux, quitte à remettre en cause certaines structures, afin que la France puisse tenir son rang.

Pour l’adoption des crédits, je m’en remets à la sagesse de la Commission.

M. Alain Rodet. La réforme de 2008 a-t-elle réellement permis d’améliorer notre efficacité en économisant des moyens ? Pouvez-vous, monsieur le rapporteur spécial, en esquisser un premier bilan en termes de qualité et de performance ?

Le plan de recrutement de la DGSE concerne-t-il des militaires, des fonctionnaires ou des agents contractuels ?

Le programme d’équipement, qui prévoit la fourniture de Rafale au coût très élevé, ne freine-t-il pas l’acquisition de véhicules tactiques pour l’armée de terre, souvent sollicitée pour les opérations de maintien de la paix ou d’interposition ?

D’après l’Agence européenne de défense, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne ne font quasiment pas jouer la concurrence européenne pour leur fabrication militaire. La France, elle, a confié le marché du porteur polyvalent terrestre à l’entreprise italienne IVECO, qui n’a même pas respecté le cahier des charges. Ne faut-il pas faire évoluer nos mentalités pour soutenir Nexter, Renault Trucks Defense ou Panhard ?

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Sur la réforme de 2008, j’ai toujours voulu éviter les positions politiciennes, notamment pendant les cinq années où je l’ai suivie avec Bernard Cazeneuve. L’analyse de certains postes aurait pu être plus fine et générer plus d’économies, mais la réforme a plutôt bien fonctionné puisque la contraction des effectifs – de 7 000 agents cette année comme l’an dernier, ce qui est sans équivalent dans le budget de l’État – n’a eu aucune incidence négative sur les opérations extérieures. L’entraînement s’est effectué sans dommage et l’opération libyenne, extrêmement compliquée, s’est déroulée dans des conditions exceptionnelles.

Je conviens que le Rafale coûte cher, mais les avions de chasse sont toujours sophistiqués. Les Rafale ont effectué des tirs d’une extrême précision, à plus de 50 kilomètres, sans dommages collatéraux. L’isolement de Dassault peut paraître curieux, mais l’Eurofighter Typhoon, concurrent du Rafale, produit en plus grande quantité, est paradoxalement moins performant et plus cher.

Enfin, la DGSE a recruté des civils et des militaires, les premiers étant un peu plus nombreux.

M. Jean Launay, rapporteur spécial de la mission Défense pour les crédits relatifs au budget opérationnel de la défense. Lors de l’examen du budget de la défense en séance publique, le 7 novembre prochain, un rapport remplacera la note de présentation qui vous a été remise. Pour l’heure, nous n’avons pas terminé toutes les auditions, puisque nous entendrons cette semaine le chef d’état-major de la marine et celui de l’armée de l’air. Pour les programmes 144 et 212, la reconstitution des évolutions de crédits est délicate du fait des modifications de la nomenclature budgétaire, de la réduction du nombre de sous-actions et des modifications de périmètre.

Les moyens prévus pour 2013 sont globalement stables, du moins pour les crédits de paiement, qui atteignent 38,16 milliards d’euros. Les autorisations d’engagement connaissent en revanche une légère baisse, qui les porte à 38,64 milliards. Pour autant, la défense prend part à l’effort de redressement des dépenses publiques. La dotation est inférieure de près de 2 millions aux prévisions de la LPM, ce qui se traduit notamment par un décalage de commande. L’an dernier, le budget était déjà en deçà de l’annuité prévue, de sorte qu’entre 2009 et 2012, le retard porte sur près de 3 milliards d’euros. La trajectoire de la LPM, qui prévoyait une augmentation des moyens de 1 % à partir de 2012, n’est pas soutenable financièrement, dans un contexte marqué par les contraintes budgétaires et les évolutions stratégiques internationales. Les orientations du nouveau Livre blanc seront connues fin 2012 ou début 2013. Ce budget d’attente préserve tous les choix possibles, sans préempter aucune décision.

Au sein de ce budget stable, les évolutions des programmes sont contrastées. Parallèlement à la hausse des moyens dévolus à la prospective, le programme 212 Soutien de la politique de la défense enregistre une baisse de 6,4 % en crédits de paiement. En revanche, le principal programme de la mission Préparation et emploi des forces voit ses crédits stabilisés à 22,4 milliards en crédits de paiement et à 23,1 milliards en autorisations d’engagement. C’est sur le programme 178, qui réunit près de 90 % des effectifs de l’armée, que pèse l’essentiel des réductions d’emplois réalisées depuis 2008, soit plus de 54 000 postes. Cette année, le plafond d’emplois du programme diminue de 7 475 équivalents temps plein, après une diminution de 7 541 l’an dernier.

La diminution substantielle des effectifs ne s’accompagne pourtant pas d’une baisse de la masse salariale, puisque les crédits de titre 2 restent globalement stables, à 15,53 milliards, ce qui s’explique tant par le poids croissant des dépenses de pensions et d’allocations chômage versées par le ministère, que par celui des mesures dites « bas salaires ».

La défense a choisi de préserver les crédits d’activités opérationnelles. Les dépenses d’entraînement, de carburant et d’entretien des matériels augmentent nettement pour les trois armes, tandis que des économies parfois drastiques sont réalisées sur le fonctionnement courant et le soutien. La volonté de privilégier l’activité opérationnelle est d’autant plus prégnante que les opérations extérieures connaissent une décrue. Les effectifs déployés en OPEX passeront en fin d’année sous la barre de 5 000, soit le tiers de ceux auxquels il a été fait appel au plus fort de 2011, lors de l’opération Harmattan conduite en Libye. Cette diminution des forces projetées après une longue période d’engagements soutenus représente un défi pour les armées, qui doivent s’adapter en termes d’entraînement comme de gestion des personnels.

La diminution du nombre d’hommes déployés en OPEX tient à notre retrait d’Afghanistan. Si les forces combattantes reviendront avant la fin de l’année, des effectifs resteront sur place pour assurer le réacheminement des matériels réutilisables en France, pour achever des missions au sein de l’aéroport ou de l’hôpital de Kaboul, ou pour assurer la formation des forces armées afghanes jusqu’en 2014. Par ailleurs, des forces françaises restent déployées au Kosovo, au Liban et au large des côtes somaliennes, dans le cadre de l’opération Atalante contre la piraterie.

Les surcoûts issus des OPEX devraient dépasser 870 millions en 2012, soit une forte baisse par rapport à 2011, année de l’opération Harmattan. Pour 2013, 630 millions sont inscrits au titre des OPEX. Cette dotation sera sans doute plus proche des surcoûts effectifs, mais le coût des opérations logistiques accompagnant le retrait d’Afghanistan reste difficile à évaluer, car on ignore encore par quel chemin s’effectuera le retour des armes. En outre, il y a tant de points de tension dans le monde qu’il serait hasardeux d’anticiper une baisse durable du volume et des surcoûts des OPEX.

Si 2011 a permis d’atteindre, voire de dépasser la plupart des objectifs relatifs à l’entraînement des forces définis par la LPM, du fait de la sollicitation des armées en opérations, 2012 et 2013 seront moins favorables. On doit pourtant garder à l’esprit que la technicité des missions et des appareils impose un entraînement soutenu des personnels, ne serait-ce qu’en termes de sécurité.

L’entretien des matériels est un enjeu opérationnel et financier. Un rapport chiffre à 5,5 milliards en 2010 les moyens consacrés à la maintenance des matériels militaires, et prévoit une hausse de 9 % d’ici à 2014. Les équipements vieillissent en effet et requièrent un important effort de maintenance, l’âge moyen des hélicoptères Puma étant de trente-huit ans et celui des Gazelle vingt-neuf.

En matière de soutien, le ministère de la Défense a mené plusieurs réformes depuis 2008.

Celle qui a conduit à la mise en place des bases de défense, dont l’objectif est de mutualiser les fonctions d’administration et de soutien, a été lancée en 2009 et accélérée par rapport au calendrier initial. Le soutien aux forces s’articule aujourd'hui autour de soixante bases de taille très variable. Comme j’ai pu le constater moi-même, il s’agit d’un bouleversement de l’organisation des armées, notamment pour l’armée de terre, accompagné d’une baisse des effectifs. Il est sans doute trop tôt pour en dresser le bilan, mais il nous faudra veiller à ce que ce processus n’affecte pas la cohésion des personnels en provoquant notamment une dichotomie trop forte entre les personnels chargés du soutien et les personnels opérationnels.

Par ailleurs, la réforme de la carte militaire a entraîné d’importants travaux d’infrastructures destinés à faire face à la densification des implantations ou à accompagner la cession d’emprises. La loi de programmation militaire évaluait le produit de ces cessions à plus de 2 milliards d’euros. Cette prévision était sans doute trop optimiste, bon nombre de cessions se faisant à l’euro symbolique pour faciliter, au plan local, la transformation ou l’aménagement des emprises laissées par le ministère. En outre, la cession des emprises parisiennes, dont la valeur est a priori plus grande et qui devaient fournir une part importante des recettes attendues, a pris du retard car elle est tributaire du regroupement des administrations centrales à Balard.

S’agissant de ce chantier, les travaux ont débuté en mars dernier, avec quelques mois de retard sur le calendrier prévu. Le transfert des personnels doit intervenir entre l’automne 2014 et le printemps 2015. Certaines contraintes juridiques pèsent néanmoins sur le déroulement du projet. Le recours déposé en avril dernier par la mairie de Paris a provoqué l’interruption des travaux dans la « corne ouest » du chantier. L’enjeu : un dépôt de bus de la RATP situé rue de la Croix-Nivert, que la ville souhaite déplacer à Balard pour construire des logements sur l’emplacement actuel. Des négociations sont en cours entre le ministère de la Défense, la mairie de Paris et la RATP. Une issue rapide est importante pour le financement et l’équilibre global du projet.

En conclusion, le budget de la défense est relativement préservé. Le ministère participe aux efforts d’économie dans l’attente de la loi de programmation militaire qui découlera du Livre blanc en cours d’élaboration. Il faut définir une ligne réaliste, un cap clair et lisible pour les militaires, tant du point de vue de la trajectoire budgétaire que de celui des contrats opérationnels et des missions qui leur sont assignées. Des projections budgétaires trop optimistes ou des contrats opérationnels trop ambitieux ne pourraient conduire qu’à de nouvelles révisions affaiblissant aussi bien la lisibilité de notre politique que le moral des troupes.

J’invite donc la Commission à adopter les crédits de la mission Défense.

M. Pascal Cherki. M. Launay, il s’agit, avez-vous dit, d’un budget de transition avant la remise du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. J’espère que ce document posera clairement la question de la stratégie de la France car un budget, en principe, s’élabore en fonction d’une stratégie.

Le triptyque qui a longtemps prévalu – armée conventionnelle, préstratégique et stratégique – était fondé sur une conception de la dissuasion « du faible au fort ». L’ennemi principal était identifié à l’Est. La composante nucléaire était déterminante et la force d’action rapide reflétait la volonté du pays de se défendre en cas d’invasion. La sanctuarisation du territoire national au sens large – routes d’accès stratégiques comprises – était l’objectif premier de la défense. Le dispositif se situait dans le cadre d’une alliance à caractère défensif, le traité de l’Atlantique Nord, dont l’article 5 prévoit une solidarité mutuelle en cas d’invasion d’un des pays signataires – sans toutefois préciser les moyens de cette solidarité.

Aujourd'hui, la menace à l’Est n’existe plus. L’OTAN conserve un caractère défensif, mais elle a changé de nature. Elle n’a plus seulement pour objectif de sanctuariser le territoire national des États membres ; elle se voit aussi comme une force de projection extérieure. On l’a constaté en Afghanistan et en Libye.

Quelle est, dans ce contexte, la stratégie de la France ? À l’évidence, on n’a jamais tranché. La défense de la France doit-elle être autonome ? S’inscrit-elle dans le cadre de l’OTAN ? Ou visons-nous une défense européenne qui aurait une autonomie de décision par rapport à l’OTAN ? C’est de la réponse à ces questions que doit découler la détermination – voire, le cas échéant, l’augmentation – des moyens que nous allouons à notre stratégie.

En matière de force nucléaire, la France est-elle passée du principe du « faible au fort » qui a toujours été le sien à celui du « fort au fou » ? Aux États-Unis, on assiste à des tentatives pour établir une doctrine de premier emploi. Plus précisément, le budget qui nous est présenté permettrait-il l’emploi d’éléments nucléaires, même de faible dose, dans des munitions sur un théâtre d’opérations conventionnel, comme l’armée américaine l’a fait lors de la première et de la deuxième guerre du Golfe ?

M. Jean-Louis Dumont. Du fait des restructurations successives, le ministère de la Défense a été un des premiers à utiliser des cessions pour alimenter son budget. Ces cessions iront-elles à leur terme et la valorisation des biens à céder se poursuivra-t-elle ? D’autres occasions me seront données de revenir sur les dérives qui peuvent menacer la gestion de l’immobilier de l’État. Permettez-moi toutefois de remarquer que l’opération Balard recourt à des baux emphytéotiques pour mettre à la disposition du partenaire privé un espace de 20 000 mètres carrés de bureaux et financer ainsi une partie de l’opération. Quelle que soit l’issue de la contestation de la mairie de Paris pour un dépôt de bus de la RATP, il est de fait que, dans soixante ans, l’État redeviendra propriétaire d’un terrain qui aura probablement pris de la valeur. La doctrine semblant aujourd'hui un peu indécise, je tenais à souligner, pour m’en féliciter, l’utilisation de l’emphytéose dans la corne ouest de Balard.

Par ailleurs, alors que les effets de la réforme engagée en 2008 se font sentir encore aujourd'hui dans certaines communes, M. Launay indique que les crédits alloués aux contrats de redynamisation des sites de défense et aux plans locaux de redynamisation sont quasiment « au fil de l’eau », voire en diminution. Les deux rapporteurs n’ignorent pas que l’annonce de la disparition d’un régiment au 1^er juillet 2013, par exemple, suscite des réactions locales ! Je souhaite donc savoir si des crédits seront à nouveau ouverts et si l’État prendra des engagements fermes sur ces plans en y consacrant les sommes adéquates. Ce fut le cas à une certaine époque, où le droit de tirage annuel était clair et où la part des subventions aux opérations de restructuration de l’espace abandonné dépassait les 80 %. Après que l’on a mis la clé sous la porte, il ne suffit pas de vendre les biens immobiliers : il faut aussi aider la zone concernée – tout particulièrement la commune touchée – à se restructurer.

Pour avoir fait l’expérience de ces dispositifs à Verdun, à Thierville, à Bar-le-Duc, à Commercy, je sais qu’il faudra aux ministres beaucoup de sérieux quant aux moyens financiers qui seront mis à disposition.

M. Cherki l’a souligné à juste titre : en attendant le nouveau Livre blanc et la nouvelle loi de programmation, nous devons poser la question de la stratégie et des missions de la défense nationale. Les rapporteurs constatent tous deux le vieillissement des hélicoptères qui ont joué un rôle important dans les missions accomplies au Liban ou en Afrique. La maintenance devenant, de ce fait, de plus en plus coûteuse, ne conviendrait-il pas de doter nos régiments d’appareils permettant de faire face à nos engagements ? Plus généralement, la défense nationale est-elle toujours un moyen de rayonnement de la France au service de nos valeurs, dans les missions que la nation, l’ONU ou différentes instances internationales lui confient ?

M. Alain Chrétien. Le projet de budget prévoit 1,2 milliard d’euros de ressources exceptionnelles, dont 1 milliard pour la cession des bandes de fréquences. Les rapporteurs jugent-ils ces montants sincères ?

Quel sera, selon eux, l’impact de la loi qui rendra obligatoires les cessions à titre gratuit pour la construction de logements sociaux ? L’armée est un propriétaire immobilier important. Qu’adviendra-t-il des modestes 200 millions d’euros escomptés des cessions immobilières en 2013 si la loi lui impose de céder une partie de son foncier pour un euro symbolique ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Je souhaite revenir sur l’action 4, Politique immobilière, du programme 212. Les besoins de logement par nécessité de service peuvent constituer un réel problème, notamment dans des territoires où l’offre locative est faible. C’est ainsi que la gendarmerie est sans cesse en recherche de logements adaptés pour ses fonctionnaires. De plus, à partir d’août ou de septembre, les propriétaires qui ont accepté de louer ont beaucoup de difficultés à récupérer leur loyer. Ils se voient opposer des difficultés de crédits. Comment l’armée peut-elle accepter, pour son image, de reporter les paiements dus dans les derniers mois de l’année au début de l’année suivante ?

Concernant le programme 178, existe-t-il des passerelles entre l’ANSSI (Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information) et les services de l’armée chargés des systèmes d’information ? Il existe sans doute des doublons et l’on pourrait, à tout le moins, établir un partenariat.

Enfin, alors que M. Launay nous indique que le coût du retrait des troupes d’Afghanistan n’est pas encore connu, ce budget permet-il d’envisager l’intervention au Nord-Mali – même si elle se limite à un soutien logistique – annoncée tout récemment par le Président de la République ?

M. Alain Rodet. La réalisation du « Pentagone à la française » permettra-t-elle de libérer les sites de la rue Saint-Dominique et du boulevard Saint-Germain ?

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Oui, mais l’hôtel de Brienne restera au ministère de la Défense.

M. Yves Censi. La défense entrera pour 60 % dans la réduction des effectifs de la fonction publique en 2013. Si ce plan de réduction est conforme à la loi de programmation militaire de 2009, il ne s’accompagne pas d’une évolution parallèle des crédits de titre 2. Les rapporteurs spéciaux invoquent à cet égard le poids croissant du compte d’affectation spéciale « Pensions ». Toujours est-il que le Gouvernement a choisi de ne pas faire du ministère de la Défense un ministère « prioritaire » et prévoit de réduire de 7 % ses dépenses de fonctionnement. La décision d’augmenter les effectifs d’autres ministères a-t-elle une part dans cette réduction ?

Concernant l’action 3, Préparation des forces navales, du programme 178, il faut souligner les enjeux militaires, économiques et sociaux mis en exergue dans le rapport d’information des sénateurs Lorgeoux et Trillard sur la « maritimisation » de la France. Le plafond d’emplois pour cette action est fixé à 36 001 ETPT, soit une diminution de 669 par rapport à 2012. Les crédits destinés au soutien collectif et individuel baissent de 36,9 % et les dépenses de petits matériels et munitions de 28,9 %. N’arrive-t-on pas, si vous me passez l’expression, « à l’os », au détriment de la valeur stratégique de la maritimisation de notre pays ?

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. La définition de la stratégie de défense relève en partie du Livre blanc, monsieur Cherki. Il est indispensable que tous les spécialistes concernés y réfléchissent, mais il faut aussi que la réflexion politique dépasse les travaux sur lesquels elle s’appuie.

En matière de force nucléaire, notre doctrine a évolué à la marge, sans que ce soit complètement formulé ni par Jacques Chirac, ni par Nicolas Sarkozy, ni par François Hollande qui, pourtant, reprend à son compte cette évolution. Étant donné le contexte international, le nucléaire conserve une actualité dans la durée. En revanche, ce domaine n’est pas épargné par les contraintes financières. Il faudra donc se poser des questions, non pas pour remettre en cause la force nucléaire, mais pour maintenir l’option actuelle en dégageant des économies. Un débat politique devra intervenir à ce niveau car les spécialistes considèrent cette composante comme intangible.

La vente des bandes de fréquences, monsieur Chrétien, a rendu tardivement mais plus que prévu. Nous disposons donc du milliard d’euros figurant dans le budget. Les choses sont plus longues et plus compliquées en matière d’immobilier.

M. Jean Launay, rapporteur spécial. Concernant la stratégie globale et le rayonnement de la France, messieurs Cherki et Dumont, nous trouverons des éléments de réponse dans le Livre blanc. Il n’est pas anodin que le Président de la République ait très rapidement demandé ce travail. Les termes de la lettre de mission qu’il a adressée à M. Guéhenno sont très précis à cet égard. Le précédent Livre blanc ne date que de 2008. C’est donc bien que toutes les problématiques, y compris la dissuasion – même si celle-ci, le Président l’a rappelé, demeure une composante de notre arsenal et de notre pensée stratégique – doivent être abordées. Les menaces ne sont plus à l’Est depuis un bon moment. Elles se déplacent et changent de forme. Je pense non seulement au terrorisme, mais aussi aux enjeux stratégiques considérables qui se nouent actuellement en Afrique. La commission du Livre blanc aidera la décision politique qui donnera de nouvelles bases à la stratégie de notre pays. Si j’ai parlé de budget d’attente et de transition, c’est que les orientations financières à prendre seront largement conditionnées par les suites que l’on donnera au Livre blanc.

Spécialiste de l’immobilier de l’État, M. Dumont est aussi, comme élu de la Meuse, très sensible aux questions liées à la cession de nombreuses emprises militaires dans son département. Il est vrai que, localement, les ventes dont on escomptait une recette se transforment souvent en mises à disposition ou en cessions à l’euro symbolique. La sincérité budgétaire exige en effet, monsieur Chrétien, que l’on s’efforce d’anticiper au plus juste la portée des cessions. Mieux vaut s’épargner d’inscrire en recettes celles qui doivent se faire en lien avec les collectivités territoriales dans le cadre de programmes d’investissement ou de logement.

Le programme Balard, monsieur Dumont, est juridiquement complexe. Le chantier se divise en deux parties. Les travaux de la corne Ouest sont suspendus du fait du recours contentieux engagé par la ville de Paris, mais ceux de l’autre partie sont bien lancés et le ministère a décidé de les poursuivre. Cette situation fait peser une hypothèque sur l’apport de 220 millions d’euros censé provenir de la valorisation de la corne Ouest. Le versement de cette somme en 2013 reste subordonné à la purge ou au retrait du recours.

Deux solutions sont envisageables.

La première serait de démolir le dépôt de bus de la Croix-Nivert, de le reconstruire, et d’édifier au-dessus les logements sociaux prévus ; pendant les travaux, un dépôt provisoire pourrait être mis à la disposition de la RATP, par exemple sur un héliport voisin.

La seconde serait d’installer le dépôt sur la parcelle de la corne Ouest et de construire les bureaux locatifs et les commerces prévus par le projet de valorisation au-dessus du garage. Cette solution remet en cause toute l’économie du projet, puisque les nuisances liées au garage diminueraient sensiblement la valeur des bureaux. De surcroît, le déroulement des travaux de la corne Ouest se trouverait retardé.

Peut-être M. Cherki, qui est élu de Paris, a-t-il des informations plus récentes. Le responsable du projet, M. Vieillefosse, que nous avons rencontré, semblait de son côté optimiste quant aux chances de trouver une solution.

M. Pascal Cherki. On trouvera une solution si les discussions intelligentes entre l’État et la mairie de Paris se poursuivent. Lorsque l’État a voulu passer en force, la ville s’est défendue. Nous avons maintenant un autre Gouvernement et les négociations se déroulent dans un autre état d’esprit.

M. Jean Launay, rapporteur spécial. La solution dépend en effet des négociations.

Les décalages de paiement de loyers que vous constatez sont regrettables, madame Dalloz. Ils affectent l’image de l’État dans sa capacité de paiement. Nous devrons vérifier s’il s’agit d’un problème localisé ou d’un phénomène plus large qu’il conviendrait de corriger.

En matière d’informatique, les difficultés que j’ai relevées concernent plutôt le système Louvois. Je crains de ne pouvoir vous répondre dans l’immédiat au sujet des systèmes d’information.

Comme nous l’avons indiqué, monsieur Rodet, l’îlot Saint-Germain sera libéré une fois l’opération Balard achevée. Seul l’hôtel de Brienne sera conservé.

Je vois bien pourquoi vous posez cette question sur les effectifs, les salaires et pensions, monsieur Censi. Mais gouverner, c’est prévoir, faire des choix et établir des priorités. Le Président de la République et le Gouvernement ont accordé la priorité à des ministères qui ne sont pas celui sur lequel nous rapportons. Le ministère de la Défense n’en demeure pas moins, de par la masse budgétaire en jeu et le nombre des personnels concernés, un ministère sensible. Je fais miennes, à cet égard, les questions de fond posées par plusieurs collègues sur la stratégie et l’avenir d’une politique de défense crédible. Les armées se sont pliées à des réductions d’effectifs correspondant à une forme de « RGPP spéciale ». Mais les économies réalisées sur leur budget ne sont pas destinées, a priori, à financer les choix prioritaires dans d’autres départements ministériels. Comme d’autres ministères non prioritaires, la défense contribue à l’effort « à hauteur de ses facultés », pour reprendre une formule du code civil.

S’agissant de la préparation des forces navales, je partage les conclusions du rapport sénatorial sur l’importance stratégique de la maritimisation de la France. L’Afrique, par exemple, où se nouent des enjeux considérables, possède deux longues façades océaniques. Le développement du transport maritime pose également des questions de sécurité liées à la lutte contre le terrorisme. Beaucoup de choses se jouent sur cette partie du budget.

La Commission examine l’amendement II CF 21 de M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial pour les crédits relatifs à la préparation de l’avenir.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Nous aurions pu déposer un grand nombre d’amendements en raison du décalage de programmes majeurs, tels que la rénovation du Mirage 2000, risquant à terme, de remettre en cause le format de notre armée de l’air, de même que le programme Scorpion pour la modernisation de l’armée de terre. Mais le Livre blanc devant clarifier la situation, je n’ai finalement retenu qu’un seul amendement, du fait de son caractère stratégique et parce qu’il dépasse les enjeux propres à une seule arme, comme également les clivages politiques.

Cet amendement vise à permettre le lancement d’un programme de missiles anti-navires légers (ANL), spécialement destiné à lutter contre la piraterie. Aujourd’hui, l’armée n’a guère le choix qu’entre la mitrailleuse et le missile Exocet, lequel détruit complètement le navire touché. Il faudrait donc disposer d’un missile intermédiaire permettant de neutraliser la cible, sans dégâts collatéraux.

Le projet a été mené dans le cadre du rapprochement franco-britannique. L’ancien et l’actuel Président de la République ont tous deux insisté sur l’importance de l’Europe de la défense, qui doit se traduire par des partenariats avec l’Allemagne et le Royaume-Uni, ce dernier pays accomplissant aujourd’hui l’effort de défense le plus important. À ce titre, une douzaine de programmes avait été initialement envisagée. Or nous nous limitons aujourd’hui, d’une part, à une coopération nucléaire efficace, qui permettra d’économiser quelques centaines de millions d’euros ; d’autre part, à un projet à moyen terme sur les drones. Et rien d’autre. Le discours initial n’a donc été que très partiellement suivi dans la réalité. Après l’échec de la fusion entre European Aeronautic Defence and Space (EADS) et British Aerospace (BAE), la tentation des Anglais de se tourner vers l’autre côté de l’Atlantique est de nouveau très forte. Il me paraît donc souhaitable de donner un signal de bonne volonté en faveur de la collaboration franco-britannique. Si nous renoncions au programme ANL, nous n’aurions plus aucun programme à inscrire dans ce cadre.

Bien que les chefs d’état-major estiment le programme nécessaire, une option consisterait à attendre deux ou trois ans pour le développer, mais cela doublerait son coût. Et si nous n’avançons pas dans l’année qui vient, les Britanniques n’ont pas caché qu’ils chercheraient une alternative avec les États-Unis. La vertu financière rejoint donc l’intérêt diplomatique.

Le programme n’ayant pas été inscrit au budget de 2013, mon amendement vise à le réintroduire, ce qui perturbe un peu la technostructure. Nous pourrions toutefois aller ainsi dans le sens d’une meilleure maîtrise de nos programmes d’armement. En France, la Direction générale de l’armement (DGA) respecte bien sûr le code des marchés publics. Mais, au Royaume-Uni, la discussion avec les industriels s’organise de façon plus fine, ce qui autorise des baisses de coût considérables. Depuis un an, les deux partenaires, non sans quelques difficultés, ont rapproché leurs méthodes dans ce but. Enfin, sur le plan technique, la coopération franco-britannique est déjà bien avancée.

Le coût de la part française du programme, sur cinq ans, s’établit entre 35 et 40 millions d’euros par an. Je propose, pour la première année, un financement à hauteur de 10 millions d’euros en crédits de paiement comme en autorisations d’engagement. Ce montant serait prélevé, pour moitié, sur le programme 144, notamment sur les crédits de la diplomatie de défense, en hausse globale de 14 %, et qui pourraient supporter quelques économies, toutes les dépenses ne correspondant pas au besoin de rayonnement des industries françaises. Le reste pourrait provenir du budget des écoles, qui jusqu’ici n’a pas été soumis à la RGPP et dont le montant est stabilisé par le projet de loi de finances.

M. Jean Launay, rapporteur spécial. Cet amendement d’appel, dont le but est de susciter un débat sur le sujet, m’embarrasse un peu. Je n’ai pas voulu le cosigner. Il semble certes vertueux dans la mesure où il privilégie les dépenses d’investissement au détriment des crédits de fonctionnement. Mais il ressort de ma discussion avec le chef d’état-major des armées que le besoin britannique se manifeste dès 2012 alors que le nôtre ne se fera pas sentir avant 2020. Le ministre de la défense ne considère donc pas le programme ANL comme prioritaire. Et si nous adoptons cet amendement, les crédits correspondants devront être renouvelés au cours des années suivantes. Or nous attendons les conclusions du Livre blanc pour lever certaines incertitudes.

M. Pierre-Alain Muet, président. N’est-il pas en effet prématuré de lancer un tel programme avant la sortie du nouveau Livre blanc de la défense ?

M. Yves Censi. Le budget du ministère de la Défense, bien que non prioritaire, ne doit pas pour autant sacrifier la préparation de l’avenir. Un signal est souhaitable pour afficher au moins notre détermination technologique et notre volonté de partenariat avec le Royaume-Uni.

M. Alain Rodet. Quand, il y a un peu moins de dix ans, le débat a été relancé sur la question du deuxième porte-avions, les contacts pris au plus haut niveau avec le Royaume-Uni visaient à développer un programme en commun. Les Britanniques ont alors préféré jouer leur carte nationale au prétexte que leurs avions ne décollaient ni n’appontaient comme les avions français. Êtes-vous certain qu’ils soient aujourd’hui disposés à collaborer avec nous pour une politique commune en matière de défense ? La tendance actuelle tendrait à prouver que le Royaume-Uni a choisi le complexe militaro-industriel américain plutôt que l’Europe. Il est vrai que Richard Cœur de Lion fut tué par un carreau d’arbalète tiré par un chevalier limousin, alors que les Chrétiens ne devaient pas utiliser de telles armes les uns contre les autres… C’était déjà une forme de missile.

M. Pierre-Alain Muet, président. Le projet de programme ANL me semble totalement prématuré. Et je réprouve l’idée de le financer en ponctionnant les crédits des écoles, notamment de l’École Polytechnique. Je voterai donc contre.

La Commission rejette l’amendement.

Le rapporteur spécial pour les crédits relatifs à la préparation de l’avenir s’en étant remis à la sagesse de la Commission et le rapporteur spécial pour les crédits relatifs au budget opérationnel de la défense ayant émis un avis favorable, la Commission adopte les crédits de la mission Défense.

*

* *

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION

Amendement n° II–CF 21 présenté par M. François Cornut-Gentille, Rapporteur spécial

ARTICLE 46

État B

Mission "Défense"

Modifier ainsi les autorisations d'engagement et les crédits de paiement :

(en euros)

EXPOSÉ SOMMAIRE

Cet amendement vise à permettre le lancement d’un programme de missile anti-navire léger (ANL), qui a déjà fait l’objet d’études dans le cadre d’une coopération franco-britannique. Dès juillet 2009, lors du sommet d’Evian, la France et le Royaume-Uni avaient confirmé leur intention d’étudier ensemble un futur missile anti-navire léger. En juin 2010, un contrat a été signé avec MBDA pour le lancement d’études d’évaluation, sur une durée d’environ deux ans et pour un montant de 50 millions d’euros. Toutefois, ce contrat de pré-développement est arrivé à son terme en mai 2012, et pour l’heure, aucune suite n’est donnée à ce projet.

Or, ce programme répond à un réel besoin, puisqu’il s’agit d’équiper les hélicoptères NH 90 et Panther pour la France, Wildcat pour le Royaume-Uni, de missiles anti-navire destinés notamment à neutraliser des navires de type vedettes rapides ou patrouilleurs (d’un tonnage de moins de 500 tonnes). Doté d’un guidage infrarouge avec un renvoi d’images, le missile ANL devrait pouvoir être tiré selon le mode « tire et oublie », ou bien être contrôlé jusque vers sa cible par un opérateur. Dans le cadre de missions de lutte contre la piraterie, par exemple, il répondrait pleinement aux besoins des marins français face à des unités de combat de faible tonnage, très présentes dans les zones littorales.

Au-delà de ces aspects opérationnels, la conduite en coopération d’un tel programme constitue un projet structurant entre la France et le Royaume-Uni. D’un point de vue industriel, tout d’abord : lors du sommet de Lancaster House, une vision stratégique du secteur des missiles (« One complex weapon » ) a été présentée, consistant à mettre en place d’ici 2020 une industrie missilière franco-britannique, basée sur un unique maître d’œuvre industriel et centrée sur les filiales MBDA FR et MBDA UK. A ensuite été approuvé en 2011 un ensemble de propositions pour le regroupement des activités de MBDA en « centres d’excellence » ; c’est bien d’une consolidation du secteur, s’appuyant sur le principe de spécialisation, dont il est question ici. Une telle initiative pourrait d’ailleurs avoir valeur de test pour les autres secteurs d’industrie de défense. Or, l’un des principaux projets destinés à concrétiser l’initiative « One complex weapon » est le développement du missile anti-navire léger, alors que pour les différents programmes de coopération déjà lancés en matière de missiles (Scalp/Storm Shadow, Aster, Meteor), les développements sont ou vont être sous peu achevés.

En outre, le lancement de ce programme constituerait un signal politique important à l’égard du Royaume-Uni en faveur d’une coopération accrue, juste après l’échec de la fusion entre BAe Systems et EADS. C’est par des coopérations concrètes et pragmatiques de ce type que l’Europe de la défense, aujourd’hui en panne, peut réellement progresser, via des rapprochements capacitaires et opérationnels entre les différents pays. La France et le Royaume-Uni constituent des partenaires naturels, alors que leurs armées présentent nombre de similitudes et des ambitions opérationnelles communes. En l’espèce, tant la marine française que la marine britannique ont besoin de ce type d’équipement ; or, les Britanniques considèrent que le missile ANL correspond à un besoin opérationnel prioritaire et urgent, et semblent prêts à lancer ce programme dans un cadre national faute de confirmation par la France de sa participation. Il serait regrettable de laisser s’échapper une telle opportunité, alors que des premiers travaux ont déjà été engagés.

Le rapporteur spécial propose donc d’inscrire 10 millions d’euros pour ce programme en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, afin de l’amorcer dès 2013, sur l’action 9 Engagement et combat du programme 146. Parallèlement, le rapporteur spécial propose de réduire les autorisations d’engagement et les crédits de paiement sur le programme 144 d’un même montant. Tout d’abord, il diminue de 5 millions d’euros la dotation de la sous-action 04 Gestion des moyens et subventions de l’action 07 Prospective de défense, qui correspond notamment aux subventions pour charges de service public versées aux écoles sous la tutelle de la DGA (Ecole polytechnique, ENSTA, ISAE, ENSIETA). Leur dotation est en effet stable par rapport à 2012, et au titre de la participation des opérateurs au redressement des finances publiques, un effort d’économie peut leur être demandé. Ensuite, le rapporteur réduit de 5 millions d’euros les crédits de titre 2 de la sous-action 8-02 Diplomatie de défense de l’action 8 Relations internationales. Ces crédits, destinés à assurer le financement du réseau d’attachés de défense, augmentent en effet de près de 13 %, soit environ 9 millions d’euros, entre 2012 et 2013, 5 millions d’euros peuvent donc être prélevés sur cette ligne.

ANNEXE 1 :
LISTE DES AUDITIONS EFFECTUÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– le 12 septembre 2012, audition de M. Bruno Vieillefosse, délégué pour le regroupement des états-majors et des services centraux de la défense (DRESD) ;

– le 18 septembre 2012, audition de M. Jacques Tournier, rapporteur général de la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ;

– le 25 septembre 2012, audition, avec M. François Cornut-Gentille, du général Edouard Guillaud, chef d’État-major des armées ;

– le 2 octobre 2012, audition du général Bertrand Ract-Madoux, chef d’État-major de l’armée de terre ;

– le 3 octobre 2012, audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense, accompagné de M. Eric Lucas, directeur de la mémoire, du patrimoine et des archives ;

– le 3 octobre 2012, audition, avec M. François Cornut-Gentille, de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement ;

– le 16 octobre 2012, audition, avec M. François Cornut-Gentille, de l’amiral Bernard Rogel, chef d’État-major de la marine ;

– le 18 octobre 2012, audition, avec M. François Cornut-Gentille, du général Denis Mercier, chef d’État-major de l’armée de l’air ;

ANNEXE 2 :
RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR LA RÉINTÉGRATION DE LA FRANCE DANS LE COMMANDEMENT INTÉGRÉ DE L’OTAN : QUEL COÛT ET QUELLES PISTES D’ÉCONOMIES POSSIBLES ? (article 58-2° de la LOLF)

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