N^° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

PAR M. CHRISTIAN ECKERT,

Rapporteur général,

Député

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ANNEXE N° 37

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

RECHERCHE

Rapporteur spécial : M. Alain CLAEYS

Député

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INTRODUCTION 7

UNE PRIORITÉ MAINTENUE 9

I.– UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DANS UNE CONJONCTURE CONTRAINTE 9

A.– UNE ÉVOLUTION AUSSI POSITIVE QUE POSSIBLE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 10

1.– La préservation des emplois de la recherche publique : l’effort maximum possible 10

2.– Un nouvel effort en matière de fonctionnement 11

B.– LA RESTAURATION DES CRÉDITS RÉCURRENTS 12

1.– Le rééquilibrage du financement de la recherche 12

2.– Pourquoi un rééquilibrage ? 13

a) Remédier à des difficultés de gestion 13

b) Le financement par projets, facteurs d’un moindre recours aux crédits européens ? 15

C.– LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA GOUVERNANCE 16

1.– La création de l’ANR, une réforme non aboutie 16

2.– Vers une nouvelle gouvernance 17

a) Une nouvelle organisation pour l’État stratège 17

b) Un rôle essentiel pour les alliances 17

c) Une place pour les régions 18

II.– UNE DÉPENSE FISCALE CHAQUE ANNÉE CROISSANTE : LE CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE 19

A.– UN COÛT CHAQUE ANNÉE ACCRU 19

B.– UN OUTIL DE DÉVELOPPEMENT EFFICACE POUR LA RECHERCHE ? 21

C.– LE CIR, INSTRUMENT DE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE OU D’OPTIMISATION FISCALE ? 22

D.– LE CIR, QUELS EFFETS SUR LE DÉVELOPPEMENT ET LE PILOTAGE DE LA RECHERCHE PUBLIQUE ? 23

III.– DE SOLIDES RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRES : LES CRÉDITS DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR 24

A.– LA VENTILATION DES CRÉDITS 24

B.– DES CONVENTIONS SIGNÉES, DES CRÉDITS DÉCAISSÉS 26

LES PROGRAMMES ET LEURS OPÉRATEURS 29

I.– LES PROGRAMMES RELEVANT DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 29

A.– LE PROGRAMME 172 : RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES 29

1.– Un programme central aux crédits stables 29

2.– Des évolutions différenciées des crédits entre actions qui traduisent la vie de la recherche 30

3.– Quelles ressources et combien d’emplois pour les opérateurs ? 34

a) L’ANR et le CEA 34

b) Les établissements publics à caractère scientifique et technologique 34

c) Les groupements d’intérêt public 36

d) Les opérateurs de pilotage et d’animation 37

B.– LE PROGRAMME 187 : RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES MILIEUX ET DES RESSOURCES 38

1.– Le programme et ses opérateurs 38

2.– Des crédits en légère progression qui ne constituent qu’une partie des recettes des opérateurs 40

C.– LE PROGRAMME 193 : RECHERCHE SPATIALE 42

1.– Un programme consacré au Centre national d’études spatiales et à la coopération européenne en matière d’espace 42

2.– Des crédits quasi-étales 42

3.– La contribution française à l’Agence spatiale européenne 44

II.– LES PROGRAMMES RELEVANT D’AUTRES MINISTÈRES 44

A.– LE PROGRAMME 190 : RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLE 44

1.– Des projets gérés par des opérateurs puissants 44

2.– Une hausse légère des crédits qui recouvre des évolutions très disparates 45

B.– LE PROGRAMME 192 : RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE 48

1.– Un programme centré sur l’innovation industrielle 48

2.– Des crédits de paiement en légère progression 48

C.– LE PROGRAMME 191 : RECHERCHE DUALE (CIVILE ET MILITAIRE) 50

1.– Un champ bien déterminé 50

2.– Des crédits reconduits 51

D.– LE PROGRAMME 186 : RECHERCHE CULTURELLE ET CULTURE SCIENTIFIQUE 52

E.– LE PROGRAMME 142 : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES 53

EXAMEN EN COMMISSION 57

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 59

INTRODUCTION

En matière de recherche, le projet de loi de finances pour 2013 préserve l’essentiel. Avec 25,9 milliards d'euros, les crédits de la Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) progressent de 2 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2012. Calculé en équivalents temps plein travaillés, le nombre d’emplois au sein de la recherche publique est maintenu, et les départs à la retraite remplacés.

Personne cependant ne saurait nier que les effectifs, de même que les crédits de fonctionnement, sont bel et bien en tension. Le projet de budget est ainsi la manifestation d’un équilibre entre l’effort que demande la maîtrise des dépenses publiques et les moyens nécessaires à notre recherche publique pour conserver son rang dans le monde.

Le projet de loi de finances pour 2013 est aussi la manifestation d’un effort de gouvernance de la recherche publique. Le début du redéploiement des crédits entre crédits récurrents, attribués aux laboratoires, et crédits sur projets, délivrés par l’Agence nationale de la recherche, traduit une volonté de mieux réinstaller le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche dans son rôle de pilotage de la recherche. Non pas que l’ANR ait démérité ; c’est faute d’État stratège et en l’absence d’une stratégie de recherche lisible que ses missions se sont excessivement étendues. Pour le Rapporteur spécial, ce rééquilibrage pourra aussi être l’un des instruments pour ouvrir aux Alliances de recherche, secteur par secteur, toute la place qui doit être la leur dans la définition des priorités de la recherche, d’une part, et pour marquer, de l’autre, le début d’un mouvement d’arrêt à la précarisation des chercheurs, effet pervers de l’expansion trop large des financements par projet.

Le Rapporteur spécial s’est enfin intéressé à l’expansion du crédit d’impôt recherche. Cet instrument utile représentera bientôt plus de 5 milliards d'euros de dépenses fiscales. Une réflexion sur la poursuite et les conditions de son expansion doit être engagée.

UNE PRIORITÉ MAINTENUE

I.– UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DANS UNE CONJONCTURE CONTRAINTE

À l’heure de la reconduction globale des dépenses de l’État, le Gouvernement montre tout l’intérêt qu’il porte à l’enseignement supérieur et à la recherche. Tel qu’établi par la loi de finances pour 2012, le budget du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche était de 22,4 milliards d'euros. Le budget proposé pour 2013 se monte à 22,9 milliards d'euros. La hausse est donc de 2,2 %.

Certes, au sein du ministère, la progression des crédits de la recherche, avec 7,76 milliards d'euros, n’est que de 1,2 %, la hausse la plus élevée (+ 7,4 %) étant réservée au programme Vie étudiante.

Cependant, la recherche ne dépend pas du seul ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Celui-ci n’est que le principal gestionnaire des crédits de la Mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES), à côté des ministères chargé des finances, du développement durable, de la défense, de l’agriculture et de la culture.

Or, les crédits de la MIRES, qui étaient en 2012 de 25,4 milliards d'euros, passent en 2013 à 25,9 milliards d'euros. La hausse est donc, là aussi, de 2 %.

Quant à la « part recherche » de la MIRES, autrement dit, la MIRES sans les actions exclusivement consacrées à l’enseignement supérieur, elle progresse de 1,25 %, en passant de 13,89 à 14,07 milliards d'euros.

ÉVOLUTION DE L’ENSEMBLE DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS À LA RECHERCHE

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Le périmètre recherche inclut les dépenses des programmes "recherche" : 172, 187,193, 190, 191 et 186 et la part recherche des programmes 142 (action 2), 192 (actions 2 et 3) et 150 (actions 6 à 12)

Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

La recherche reste donc l’un des axes primordiaux de la politique du nouveau Gouvernement.

Il faut ajouter qu’à ces crédits en hausse viennent s’ajouter des dépenses fiscales – en particulier le crédit d’impôt recherche – en nette croissance. Enfin, avec 21,9 milliards d’euros sur 35, la recherche reste le principal bénéficiaire du programme des investissements d’avenir, dit encore « Grand Emprunt ».

Enfin, le budget de la recherche cette année s’inscrit dans le cadre d’une refondation de l’enseignement supérieur et de la recherche. Le Gouvernement a en effet décidé de lancer des Assises de l’enseignement supérieur et de la recherche. La feuille de route de celles-ci a prévu une phase de consultation nationale de juillet à septembre 2012, des Assises territoriales en octobre, et enfin des Assises nationales fin novembre. Le rapport devrait être rendu en décembre. Doivent y être particulièrement débattues les questions relatives à la réussite de tous les étudiants, à la définition d’une nouvelle ambition pour la recherche et à la révision de la gouvernance du système français d’enseignement supérieur et de recherche. Ces Assises permettront de fonder de nouvelles dispositions législatives qui seront soumises au Parlement au cours du premier semestre 2013.

Le Rapporteur spécial n’est pas en charge de l’analyse de la totalité des programmes composant les crédits de la MIRES. Ainsi les programmes 231 Vie étudiante et 150 Formations supérieures et recherche universitaire sont l’objet d’un rapport spécial spécifique, alors même qu’une partie des crédits du programme 150 est consacrée à la recherche. Après une analyse générale de l’approche budgétaire des crédits de la MIRES en 2013, il analysera donc en détail les seuls crédits des programmes dont l’examen lui est confié, autrement dit les programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (programmes 172, 187 et 193), puis ceux gérés par les autres ministères (programme 191, qui constitue une sorte d’annexe des premiers, 190, 192, 142 et 186).

A.– UNE ÉVOLUTION AUSSI POSITIVE QUE POSSIBLE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

1.– La préservation des emplois de la recherche publique : l’effort maximum possible

Le premier objectif du budget est la préservation des emplois dans la recherche publique. En 2013, celle-ci voit ses moyens en personnels et en crédits préservés. Dans les faits, les 68 449 emplois (calculés en équivalent temps plein travaillés ou ETPT) affectés dans les organismes de recherche sont reconduits. Les moyens alloués aux laboratoires au titre de la masse salariale progressent de 54 millions d'euros.

Cette politique a pour objet de permettre aux organismes de recherche de remplacer l’intégralité des départs en retraite, pour toutes les catégories de personnels, chercheurs, ingénieurs, personnels administratifs et techniques, et de garantir le renouvellement générationnel des équipes.

Si le Rapporteur spécial se félicite de l’exception ainsi consentie en matière de réduction d’emplois au profit de la recherche, il faut être conscient que ne remplacer que les départs à la retraite – même si c’est tous les départs à la retraite – est déjà un effort considérable consenti au nom de la maîtrise de la masse salariale. Tout effort supplémentaire en matière d’effectifs engagerait en réalité un processus de dégradation active de la recherche en France.

En effet, l’augmentation du nombre d’annuités nécessaires pour percevoir une retraite à temps plein a provoqué l’allongement des carrières des chercheurs. Ceux-ci restent plus longtemps. De ce fait, le nombre de départs diminue. Ainsi, à l’INSERM, le nombre de départs annuels de chercheurs est passé de 80 à 60 et celui des ingénieurs de 120 à 100. Le simple remplacement des départs induit donc un moindre renouvellement qu’il y a quelques années.

Ensuite, cette stabilisation du nombre d’ETPT survient après une période de diminution de l’emploi dans le secteur de la recherche. Ainsi, au CNRS, le plafond d’ETPT pour 2012, qui est donc reconduit en 2013, est de 27 700 ETPT, en diminution de 205 ETPT par rapport à 2011.

Enfin, et surtout, la présentation ainsi faite l’est en termes de plafond d’emplois. Or, pour arriver à stabiliser la masse salariale tout en faisant face à l’effet glissement-vieillesse-technicité et aux hausses de cotisations au profit du CAS Pensions, certains organismes de recherche, comme l’INRA ou l’ISPN, maintiennent leur effectif réel à un niveau inférieur à celui du plafond d’emplois. Dès lors le maintien de l’activité se fait au moyen de recrutement de contractuels, dans des conditions qu’on examinera plus loin. Au CNRS, selon son président, les départs dus à d’autres motifs que la retraite ne sont pas remplacés.

Cette situation pèse sur le renouvellement optimal des chercheurs. Or, pouvoir assurer ce renouvellement est essentiel. Attendre trop longtemps avant de recruter de jeunes chercheurs peut être contre-productif : il est très difficile de faire revenir en France des post-doctorants qui ont trouvé à travailler à l’étranger.

Autrement dit, la politique du Gouvernement en matière d’emploi des chercheurs est tout sauf laxiste. Elle est au contraire l’expression d’un effort considérable ; le renouvellement des chercheurs est réellement mis en tension.

2.– Un nouvel effort en matière de fonctionnement

Le maintien des effectifs dans un budget contraint entraîne évidemment des conséquences sur les crédits de fonctionnement.

Le fonctionnement courant a toujours été le maillon faible des dotations destinées au monde de l’université et de la recherche.

Ainsi, au CNRS, il ne représente que 500 millions d'euros environ de la dotation, alors que les rémunérations des chercheurs comptent pour 2,2 milliards d'euros. La part des crédits destinés au soutien de base des laboratoires est encore plus faible. Et le montant de ces crédits a diminué de 12 % en moyenne entre 2011 et 2012.

Or, au CNRS notamment, des équipements achetés sur crédits spécifiques sont entretenus avec les crédits de soutien. L’analyse qui prévaut dans les milieux de la recherche est que, en matière de fonctionnement, si le budget pour 2013 préserve l’essentiel, il ne permet pas d’assurer le renouvellement des équipements.

Enfin, en matière de fonctionnement aussi, l’effort demandé, loin d’être isolé, vient à la suite d’efforts considérables, et parfois d’autant plus que demandés dans des conditions pas toujours avouées. L’exécution de l’annuité 2012 est à ce titre particulièrement difficile. Ainsi, les crédits provisionnés pour le financement des bourses ne permettaient pas le financement de leur dixième mois. Le versement de ce dixième mois va donc réduire d’autant les crédits de fonctionnement de cette annuité. Selon le président de la Conférence des Universités, cette année, ceux-ci seront, pour la première fois, en recul.

Si, pour faire face à la raréfaction des crédits, certains organismes ont pu mettre en place des réponses dynamiques, telles que l’engagement d’un travail de mutualisation des économies d’infrastructures, il reste que c’est une fois de plus un effort réel qui est demandé à la recherche au profit de l’équilibre des finances publiques.

B.– LA RESTAURATION DES CRÉDITS RÉCURRENTS

1.– Le rééquilibrage du financement de la recherche

Outre les dotations récurrentes allouées aux organismes de recherche, le budget de la recherche a toujours comporté une enveloppe destinée à financer des programmes de recherche spécifiques, sur la base d’une sélection de projets.

Avant la création de l’Agence nationale de la recherche (ANR), c’est le Fonds national pour la science (FNS) et le Fonds national pour la recherche technologique (FNRT) qui géraient cette enveloppe.

Mais le choix opéré de 2007 à 2012, de promouvoir les financements compétitifs sur projets aux dépens des moyens récurrents des organismes de recherche, a déséquilibré le financement de la recherche publique et fragilisé certains laboratoires, notamment dans le domaine de la recherche fondamentale.

Conformément aux engagements pris au printemps 2012, le budget 2013 marque un premier rééquilibrage.

Le premier volet de celui-ci est une diminution des moyens d’engagement et de paiement de l’ANR. Ceux-ci se montent à 687 millions d'euros en 2013 contre 760 millions d'euros accordés en loi en finances initiale pour 2012. Cette diminution, de 73 millions d'euros et de 9,6 %, permet à la fois de conserver un haut niveau d’appels à projets et de recentrer l’ANR sur un nombre limité de thématiques, en lien avec une réforme en cours de ses modalités de programmation. Il ne s’agit en aucun cas de mettre fin au financement sur projet ou de supprimer l’ANR. Le financement sur projet, et sa gestion par l’ANR, sont au contraire indispensables, une fois les thématiques déterminées. La démarche est simplement celle d’un rééquilibrage. Pour cette raison, cette diminution sera poursuivie : il est prévu une diminution des crédits d’intervention de l’ANR de 200 millions d'euros sur trois ans.

En contrepartie, il est procédé dès 2013 à une hausse de 55,6 millions d'euros des dotations récurrentes des organismes de recherche en 2013. Ces dotations ont vocation à être consolidées au cours des exercices suivants.

La réduction du volume des crédits de paiement de l’ANR ne devrait pas avoir de conséquence sur l’exécution des projets déjà engagés, 7 % des autorisations de paiement engagées n’étant pas suivies de déboursements.

2.– Pourquoi un rééquilibrage ?

Les raisons qui ont conduit à ce rééquilibrage sont deux ordres, des raisons de gestion et des raisons de gouvernance.

a) Remédier à des difficultés de gestion

Si, selon les interlocuteurs du Rapporteur spécial, le financement sur projet est venu à point nommé, il a en revanche fragilisé par son ampleur les équilibres de fonctionnement des opérateurs et des laboratoires.

D’abord, les appels d’offres de l’ANR ne s’inscrivent pas forcément dans la durée. Cette remarque vaut tout particulièrement pour les « programmes blancs ». Il y a là un facteur d’incohérence pour la recherche. Pour les interlocuteurs rencontrés par le Rapporteur spécial, il faudrait au moins trois ans de continuité.

Le conseil d’administration de l’ANR a aussi le pouvoir et le droit de modifier les programmations proposées par les laboratoires ou les alliances de recherche.

Par ailleurs – et on rejoint là la problématique de la faiblesse des crédits de fonctionnement – le financement des projets n’est pas aujourd’hui calculé à coûts complets ; il ne permet pas le financement de la totalité de chaque projet. Les laboratoires doivent rechercher le complément dans une mobilisation, au profit des projets, d’un financement récurrent qui a normalement pour fonction de soutenir leurs recherches récurrentes. Lesdites recherches récurrentes en sont pénalisées d’autant.

De plus, tout grand opérateur national a en charge le fonctionnement d’équipements sophistiqués. On voit les conséquences que peut avoir un excès de financement par projet sur le fonctionnement de leur métabolisme de base.

Le financement des projets n’inclut pas non plus l’intégralité des coûts de personnel. Ainsi, les 450 contractuels qu’emploie l’INRA au titre des contrats ANR coûtent 800 000 euros de frais de restauration. Aucun financement n’est prévu à ce titre dans les dotations des contrats.

Surtout, en matière de personnel, la place trop importante des financements par projet est source de considérables difficultés pour les chercheurs eux-mêmes. Lorsqu’ils sont lauréats d’un projet ANR, les laboratoires sont amenés à recruter des chercheurs pour participer à la conduite de celui-ci sans avoir la moindre garantie sur la possibilité de leur offrir du travail au-delà de la durée de vie du projet. Les crédits des projets ne faisant pas partie d’une dotation pérenne, les emplois ainsi créés ne sont pas insérés dans le plafond d’emplois des opérateurs. Autrement dit, le financement par projet amène à constituer des volants considérables de chercheurs ou ingénieurs en contrat à durée déterminée. Ces chercheurs précaires représentent jusqu’à la moitié de l’effectif de certains organismes.

L’ensemble de cette problématique pose au passage la question du calcul du financement des projets : les projets devront dans l’avenir être financés à coûts complets ou quasi complets.

Ces difficultés s’insèrent dans un contexte plus large. Conformément à l'article L. 329-5 du code de la recherche, qui dispose qu’« une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions », l’Agence nationale de la recherche verse, pour les projets sélectionnés dans le cadre de sa programmation, un « préciput » aux établissements hébergeant les équipes opérant les projets. Le ministère souhaite une hausse du préciput. Le taux actuel, de 15 %, est trop faible, et ce d’autant plus qu’il est partagé entre 11 % pour l’établissement hébergeur et 4 % pour les partenaires. Dans la mesure où l’essentiel des 11 % vont aux universités, on ne peut pas les réduire. Il faut donc augmenter les 4 %.

Enfin, une troisième raison, même s’il ne faut pas s’en exagérer l’importance, tient à la part excessive des efforts accomplis par les équipes pour le montage des projets, aux dépens de la recherche elle-même. Or, le taux de projets retenus n’est que de 12 % ou 17 % selon les cas ; pour 83 % à 88 % des projets, l’effort fait va au panier.

Face à ces analyses, l’ANR exprime deux craintes. La première est que l’accroissement des crédits récurrents soit très peu perceptible pour les équipes ; certaines d’entre elles ne verront augmenter leurs crédits récurrents que de quelques centaines d’euros.

La seconde est que la diminution des enveloppes consacrées aux projets et reçues de l’ANR oblige à une diminution soit du nombre de grands projets structurants, soit du nombre de partenaires par projet.

L’ANR fait aussi remarquer que le financement par projet a d’abord la vertu de permettre les décloisonnements.

Elle fait valoir également les progrès qu’elle a réalisés dans la gestion des projets. Depuis trois ans, un effort a été fait en matière de procédure d’appels d’offres. Les projets sont mieux formalisés. Ils sont ensuite classés, selon un système amélioré. Enfin, le choix est offert au ministre sur la base de ce classement.

Les instruments de gestion financière des projets ont aussi été améliorés.

Enfin, l’équilibre dans chaque domaine entre « programmes blancs », consacrés à la recherche fondamentale, et programmes thématiques est déterminé non pas arbitrairement mais par chaque comité scientifique sectoriel placé auprès de l’ANR.

Il reste que les difficultés de gestion sont là, et demandent des remèdes.

b) Le financement par projets, facteurs d’un moindre recours aux crédits européens ?

Le mouvement vers les crédits de l’ANR, amplifié par les investissements d’avenir, a de surcroît réduit la présence des équipes françaises dans les programmes de recherche européens. Le taux de participation de la France au 7^ème Programme cadre de recherche et développement technologique de l’Union européenne (PCRDT) (2007-2013) est ainsi de 11,9 % seulement, contre 18 % pour le 6^ème PCRDT (2000-2006), alors que, avec 19 % du financement du PCDRT, la France y est le deuxième pays contributeur après l’Allemagne.

L’ANR fait cependant remarquer que les équipes qui obtiennent des financements de projets, dans le cadre des investissements d’avenir notamment, sont aussi celles qui obtiennent de meilleurs succès auprès de l’Union européenne.

La question serait donc plutôt qu’en France un nombre insuffisant d’équipes recherche des financements européens. Dès lors, il pourrait s’agir d’une question de technicité. On s’aperçoit que les organismes dotés du statut d’établissement public et commercial, qui ont l’habitude de prévoir les financements à coût complet, ont plus de succès que les autres organisations auprès de l’Union européenne. En fait, pour l’Europe, il faut une méthodologie. Quarante pour cent des dossiers présentés par l’INSERM à l’Union européenne sont fructueux. Pourquoi ? Parce que l’INSERM dispose de spécialistes.

Des rationalisations sont possibles également. Par exemple, les Britanniques ont mis en place une sorte d’équivalence. Un dossier constitué pour bénéficier du financement au titre du PCRDT vaut pour une candidature à un financement national.

Un dispositif pourrait aussi être mis au point aux termes duquel les financements consentis par l’ANR pourraient être relayés par ceux de l’Union européenne en cas de succès du projet au titre du PCRDT. Cela également suppose des équipes rôdées.

C.– LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA GOUVERNANCE

1.– La création de l’ANR, une réforme non aboutie

Si la nécessité immédiate de rendre de la capacité d’action aux laboratoires est bien présente dans la réforme de la proportion entre crédits récurrents et crédits sur projets, l’élément essentiel est bien la gouvernance de la recherche.

Si l’institution du financement par projets et la création d’un organisme, l’ANR, destiné à en assurer la gestion ont constitué des avancées souhaitables, force est de reconnaître que l’organisation structurée d’un État stratège est restée inachevée. La question du véritable statut de l’ANR, agence de moyens ou instance de détermination de la politique de la recherche – à travers les financements sur projets et les « programmes blancs » – n’a pas été tranchée. Cette sorte de flou n’est sans doute pas sans lien avec la principale faiblesse des programmes blancs, le fait de ne pas forcément s’inscrire dans la durée.

On voit par ailleurs la même confusion se mettre en place dans les relations entre le ministère chargé de la recherche et le Commissariat général à l’investissement. L’État, à travers le ministère de la recherche, doit clarifier sa relation avec l’ANR et le CGI.

L’insuffisante affirmation du ministère chargé de la recherche comme principal échelon de l’État stratège minore aussi l’intérêt des alliances de recherche, pourtant organisées secteur par secteur, ainsi que le bénéfice que l’État pourrait tirer de leur constitution. Il n’est pas non plus sûr que le CGI ait pu imprimer dans le financement des programmes d’investissement d’avenir – au moins ceux de la première vague – l’ensemble de la volonté stratégique de l’État, telle qu’elle s’exprime à travers la Stratégie nationale de recherche et d’innovation élaborée sous l’égide du ministère chargé de la recherche.

Une nouvelle gouvernance est donc nécessaire. C’est aussi sa construction qui est suggérée par le début du rééquilibrage des dotations au profit des crédits récurrents.

2.– Vers une nouvelle gouvernance

a) Une nouvelle organisation pour l’État stratège

Toute modification suppose d’abord une volonté de reprise en main de la stratégie en matière de recherche par le ministère. L’ANR, on l’a vu, n’est devenu stratège que par défaut.

Il appartient donc au ministère d’établir un système de formulation des propositions par secteur de recherche, et de remontée jusqu’à lui desdites propositions. Il lui appartient aussi de gérer la dimension interministérielle de la recherche. Plusieurs des programmes de la présente mission ne relèvent en effet pas du ministère chargé de la recherche. Il revient au ministère de se doter des dispositifs d’information, et de susciter les mécanismes d’arbitrage nécessaires.

Cette tâche est indispensable. En termes de gouvernance, il ne servirait à rien de rééquilibrer les crédits si le ministère ne se dotait pas d’instruments lui permettant d’exercer les fonctions de l’État stratège. L’ANR n’est pas la seule institution à exercer ainsi par défaut des tâches de nature gouvernementale. Ainsi, faute d’organisation de l’État stratège, la tentation est forte pour le Commissariat général à l’investissement d’essayer, en matière d’investissements d’avenir, de se positionner en instance supraministérielle. Le ministère chargé de la recherche ne peut pas considérer l’outil constitué par le programme d’investissements d’avenir comme autonome par rapport à la politique de recherche. Une fois les projets lancés, leur suivi ne doit plus relever du CGI, mais du ministère.

Dans cette optique, l’ANR a vocation à être le gestionnaire technique et opérationnel des dossiers de financements. Ce ne doit pas être à elle de fixer les orientations. Ce n’est pas non plus à elle d’organiser le niveau interministériel.

Ce sera donc aussi au ministère d’organiser les priorités. Peut-être faudra-t-il mieux quantifier les besoins en programmes blancs. Et, s’il n’est pas question de remettre en cause la sélection des projets par des jurys d’excellence internationaux, les choix ainsi opérés doivent être effectués après détermination par l’État stratège des thématiques prioritaires et des moyens à consacrer à chacune d’elles.

Ce changement aura aussi l’avantage de mettre fin aux solutions de continuité parfois déplorées dans les choix de l’ANR, notamment en matière de programmes blancs.

b) Un rôle essentiel pour les alliances

Une fois déterminé le décideur, la question, cruciale, est celle des conditions dans lesquelles celui-ci pourra se procurer l’information nécessaire à ses choix.

L’évolution actuelle du paysage institutionnel de la recherche fournit une réponse. Les interlocuteurs privilégiés de l’État pour la formulation de ses priorités et celles des moyens à leur accorder existent déjà aujourd’hui. Ce sont les alliances de recherche.

Les alliances fédèrent chacune les opérateurs d’un secteur de la recherche. Elles sont au nombre de cinq. Aviesan est l'Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé, Ancre l'Alliance nationale de coordination de la recherche pour l'énergie, Allistene l'Alliance des sciences et technologies du numérique, AllEnvi l'Alliance dans le domaine de la recherche environnementale et enfin Athena l'Alliance nationale des humanités, sciences humaines et sciences sociales.

Loin d’être de nouvelles structures s’ajoutant à celles déjà existantes
– elles ne sont pas dotées de budgets – les alliances ont pour missions de favoriser les partenariats de recherche et les synergies entre les acteurs publics et privés (organismes de recherche, universités et entreprises), du secteur qu’elles organisent, en France et en Europe, de concevoir des programmes thématiques de R&D cohérents avec la stratégie nationale de recherche et d'innovation, de participer à l'élaboration de la programmation de l'Agence nationale de la recherche (ANR), et enfin de participer à la construction de l'espace européen de la recherche et à la coordination des efforts de recherche publique à l'international. Bref, les alliances ont pour objet, au sein de l’organisation existante, de mieux coordonner les actions et les programmes des forces de recherche, en balayant les champs de recherche dont les enjeux sociétaux sont déterminants pour le siècle à venir.

Au bout du compte, les alliances ont pour fonction de créer de la lisibilité. L’expérience montre que, depuis leur création, en 2009 ou 2010 selon les cas, les alliances ont apporté de la coordination et de la rationalisation. Elles permettent le dialogue entre opérateurs et apportent des éléments d’éclairage et de propositions sur les stratégies. Elles constituent des creusets d’animation et permettent des fonctionnements en logique de projet. Les opérateurs tirent un bilan favorable de leur existence. Du reste, de plus en plus, l’ANR s’est mise à formaliser leurs projets.

c) Une place pour les régions

Les régions ne devraient sans doute pas être oubliées dans la gouvernance de la recherche. Certes, l’échelle régionale doit rester une échelle complémentaire. Les moyens manquent pour démultiplier l’expertise au niveau régional !

Il reste que l’absence du niveau régional dans la gouvernance des investissements d’avenir a été une erreur. Il faut à la fois une structure de validation nationale et des structures régionales. Bretagne Valorisation, mutualisation à l'échelle régionale des services de valorisation de la recherche des établissements d’enseignement supérieur et de recherche bretons – et organiquement liée au PRES Université européenne de Bretagne – est un exemple intéressant.

Les crédits de la recherche sont voués à rester limités. L’organisation de la décision des affectations de crédits doit donc être performante et dotée à la fois des systèmes d’information et de la légitimité nécessaires. L’État, à travers le ministère chargé de la recherche, doit reprendre la fonction de stratège qu’il a, en réalité, largement abandonnée. Pour cela, il doit animer un dispositif réunissant l’ensemble des forces de la recherche française. Au-delà de sa fonction de gestion des projets formulés, l’ANR, quelles que soient les qualités de ceux qui la servent, ne dispose ni des moyens, ni de la légitimité pour tenir ce rôle.

II.– UNE DÉPENSE FISCALE CHAQUE ANNÉE CROISSANTE :
LE CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE

La recherche en France bénéficie de 18 dépenses fiscales rattachées à titre principal et de 9 rattachées à titre secondaire. Parmi elles figure un instrument destiné à favoriser le développement de la recherche en entreprise : c’est le crédit d’impôt recherche.

Pour 2013, le coût des 18 dépenses rattachées à titre principal est de 3,428 milliards d'euros, dont 3,350 pour le seul crédit d’impôt recherche. Le CIR figure au programme 172 de la mission.

A.– UN COÛT CHAQUE ANNÉE ACCRU

Le crédit d’impôt recherche est donc à la fois un élément majeur du budget de la recherche et l’une des dépenses fiscales les plus coûteuses du budget de l’État.

Avec 3,35 milliards d'euros, le coût du CIR représente près de 15 % (14,63 % très exactement) des crédits de la MIRES. C’est aussi les deux tiers (64,8 % très exactement) des crédits du programme 172, principal programme de la mission, auquel il est rattaché, et près du quart (23,81 %) de la part recherche des crédits de la MIRES.

Ce coût est en forte croissance.

Depuis la réforme du dispositif en 2008, qui a simplifié le dispositif (instauration d’un crédit d’impôt de 30 % des dépenses de R&D jusqu’à 100 millions d'euros et 5 % au-delà de ce montant), et malgré les ajustements prévus par la loi de finances initiale pour 2011, l’impact du CIR n’a cessé de croître, bien au-delà des prévisions qui estimaient la dépense annuelle en régime de croisière à 2,7 milliards d’euros. Le CIR a été plébiscité par les entreprises !

Ainsi, alors que le projet de loi de finances pour 2012 estimait la dépense fiscale pour 2011 à 2,275 milliards d’euros, celle-ci a depuis été réévaluée à 3,070 milliards d'euros. Cet écart s’explique d’une part par le report de charges liées à des créances antérieures à 2010 n’ayant pas alors fait l’objet d’une demande de remboursement anticipé et, d’autre part, par l’impact du remboursement anticipé (ou immédiat) pour les PME. Les PME peuvent en effet bénéficier désormais d’un remboursement immédiat de leur créance au titre du CIR (la règle générale est l’imputation sur l’impôt durant trois ans suivie d’un remboursement du solde éventuel). Les prévisions pour 2012 et 2013 ont été établies sur les mêmes bases.

ÉVALUATION DE LA DÉPENSE FISCALE ANNUELLE RELATIVE AU CIR (2006-2013)

(en millions d’euros)

À partir de 2011, les données sont les estimations du projet annuel de performances pour 2013.

Source : Ministère de l'Enseignement supérieur et de la recherche

En réalité cependant, l’impact du CIR sur les comptes publics est plus considérable encore. L’impact final du CIR doit être mesuré non pas sur la base de la dépense fiscale effectuée à partir des demandes de remboursements, mais sur la base de la créance fiscale créée ; en effet, la totalité de cette créance a vocation à finir par être présentée au remboursement.

Or, entre 2008 et 2010, le nombre d’entreprises déclarantes a augmenté de 80 %. Il a approché en 2010 les 18 000, pour un montant de dépenses de R&D déclarées de 18,2 milliards d'euros générant un crédit d’impôt de 5,05 milliards d'euros. C’est là une multiplication par plus de trois depuis 2007, où la créance était de 1,7 milliard d'euros, et une augmentation de 4 % par rapport à 2009, où elle était de 4,7 milliards d'euros.

ÉVOLUTION DU CIR DE 2003 À 2010 (CRÉANCE FISCALE)

Source : Base GECIR mai 2012 (ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche)

Le poids du CIR au sein du financement de la recherche en est accru d’autant. En effet, 5,05 milliards d'euros, c’est plus du cinquième (22,05 %) des crédits de la MIRES et plus du tiers (38,89 %) de ceux de sa part recherche. Le CIR représente alors plus du quart (26,83 %) de l’effort budgétaire en faveur de la recherche.

Du fait de la croissance du nombre des entreprises ayant recours au CIR, et même en tenant compte de l'effet des mesures d'ajustement décidées dans la loi de finances initiale pour 2011, la créance devrait continuer à évoluer de façon dynamique.

Ce n’est pas le projet de loi de finances pour 2013 mais celui pour 2014 qui devra faire apparaître intégralement la vérité sur la dépense fiscale associée au CIR. En effet, du fait des effets retard du plan de relance, ce sera la première année durant laquelle devra être financé au sein de l'équilibre budgétaire l'équivalent de 100 % de la créance constituée par les entreprises. Si la dépense fiscale prévue dans les lois de finances successives (2,275 milliards d'euros en 2011, 2,3 milliards d'euros en 2012) connaît déjà un ressaut en 2013 (3,35 milliards d'euros, soit 1,15 milliard d'euros supplémentaires à comparer avec moins de 200 millions d'euros pour l'ensemble de la part recherche de la MIRES), elle devra faire l'objet d'un ajustement encore plus puissant en 2014.

B.– UN OUTIL DE DÉVELOPPEMENT EFFICACE POUR LA RECHERCHE ?

Le poids du financement du CIR au regard de la recherche amène à s’interroger sur son efficacité.

D’abord, quel est l’effet du CIR sur l’investissement en matière de recherche ?

Selon des études convergentes, le CIR présenterait un effet de levier négatif à court terme mais positif à long terme. Une difficulté apparaît cependant : ces études portent sur le régime du CIR dans ses dispositions en vigueur de 2003 à 2007. Autrement dit, leur résultat n’est pas transférable au CIR actuel, régi par de nouvelles dispositions depuis 2008.

La matière est en réalité à prendre avec une extrême précaution. Selon des informations parvenues au Rapporteur spécial, le CIR induirait un effet multiplicateur, au démarrage puis à certains moments difficiles. Mais un coefficient multiplicateur global positif, allant de 1 à 3, n’a rien de certain.

Un indicateur de l’efficacité des dépenses fiscales figure bien au programme 172. Selon la Cour des comptes, cet indicateur est construit de telle façon que s’il est « supérieur à 0, un euro de CIR se traduit par un accroissement des dépenses de R&D : il n’y a pas d’effet d’aubaine mais un effet d’addition. Un indicateur supérieur à 1 indique que les entreprises ont accru leurs dépenses de R&D au-delà de l’euro de CIR perçu : il y a alors un effet multiplicateur. ». La cible pour 2013 est un résultat de 1,31, après des prévisions de 1,31 en 2012 et de 1,06 en 2011. Toute la difficulté, note cependant la Cour, est que le renseignement de cet indicateur repose sur une estimation économétrique visant à faire la différence entre deux populations d’entreprises, celles qui utilisent le CIR et celles qui ne l’utilisent pas. Or, il est de plus en plus difficile d’individualiser ces populations, tant l’usage du CIR s’est répandu depuis la réforme de 2008.

Le projet annuel de performances comporte désormais un indicateur complémentaire. Il porte sur le taux de croissance de l’intensité en R&D des secteurs marchands (correspondant au taux de croissance de la Dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE) par rapport à la valeur ajoutée des secteurs industriels et de services aux entreprises). S’il ne s’agit pas d’un indicateur d’impact, au sens où son évolution ne dépend pas uniquement du CIR, cet indicateur est clairement relié à l’objectif poursuivi par le CIR, qui consiste à faire progresser l’intensité en R&D des entreprises. Un indicateur positif – c’est l’objectif – signifie une croissance de la R&D des entreprises supérieure à celle de leur production. En 2010, l’indicateur indique un résultat provisoire de 0,94 ; la prévision pour 2011 est celle d’une valeur positive, sans précisions supplémentaires.

Enfin deux éléments doivent être mentionnés. D’abord, il semble, au vu d’études internationales, que, secteur par secteur, l’investissement des PME françaises en matière de recherche ne serait pas inférieur à celui de nos voisins. Le moindre volume global proviendrait de la structure industrielle de la France.

Ensuite, les études indiquent aussi que le rendement du CIR est de plus en plus faible au fur et à mesure de l’augmentation de son plafond. La question de la poursuite de son développement est donc posée.

Le recul commence à être suffisant aujourd’hui pour engager de nouveau une étude de fond sur l’efficacité du CIR dans sa définition actuelle, celle en vigueur depuis 2008. Le Rapporteur spécial appelle de ses vœux la réalisation d’une telle étude, qui pourrait être confiée à la Cour des comptes en application du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances.

C.– LE CIR, INSTRUMENT DE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE OU D’OPTIMISATION FISCALE ?

Le CIR est-il, à la marge ou non, un instrument d’optimisation fiscale ?

D’abord, il a été exposé au Rapporteur spécial que si le recours au CIR, passant de 15 000 à 18 000 entreprises, s’était développé de manière linéaire, le changement de mode de calcul en 2008 avait néanmoins provoqué un saut. Par ailleurs, il semble que le recours au CIR de la part des grands groupes ait exactement suivi l’augmentation du plafond de celui-ci. L’aspect fiscal n’est donc jamais absent de la réflexion des services financiers des grandes entreprises. En revanche, si la déclaration fiscale semble s’adapter à la législation, le CIR ne semble pas générer une optimisation fiscale spécifique.

Le Rapporteur spécial a pu également apprendre lors des auditions auxquelles il a procédé que les contestations de la part des services fiscaux de l’éligibilité au CIR de dépenses ou d’investissements aboutissaient généralement à des contentieux. Pour les services fiscaux, la vérification de la juste déclaration d’éligibilité au CIR des dépenses par les contribuables est donc particulièrement ardue.

En revanche, il a aussi appris que le lancement de vérifications ad hoc par les services fiscaux, si elles sont coûteuses en temps et en personnel, s’avéraient en général tout à fait fructueuses. Bref, l’utilisation du CIR comme instrument d’optimisation fiscale serait, dès aujourd’hui, par malice ou de bonne foi (par interprétation erronée des textes), déjà une réalité. Cette analyse pourrait être confortée par le développement particulièrement visible des compétences en matière de CIR au sein des cabinets d’optimisation fiscale, notamment de ceux dont la clientèle est composée de PME, lesquelles ont plus de mal que les grands groupes à exploiter les potentialités du CIR. Il y a là un effet pervers négatif du dispositif.

Il a aussi été indiqué au Rapporteur spécial que, de par son attrait fiscal, le CIR pourrait être un instrument de lutte contre les délocalisations.

Il n’a trouvé aucune étude qui puisse conforter cette thèse.

De plus, si tel était le cas, il y aurait en réalité détournement du CIR : le dispositif, créé pour renforcer l’effort de recherche en France, notamment par l’emploi de jeunes chercheurs, serait alors utilisé comme un instrument d’optimisation fiscale, et ce non pas seulement par les entreprises, mais aussi par l’État lui-même, pour réduire en quelque sorte le poids de l’impôt sur les sociétés ! Le dispositif perdrait ainsi très largement tout rapport avec le développement de la recherche.

Dans un tel cadre, l’élargissement de l’assiette du CIR à l’innovation devrait être considéré avec circonspection. La définition de ce qui en entreprise relève du champ de la recherche est déjà fiscalement difficile. La définition des dépenses d’innovation éligibles au CIR le sera encore plus.

D.– LE CIR, QUELS EFFETS SUR LE DÉVELOPPEMENT ET LE PILOTAGE DE LA RECHERCHE PUBLIQUE ?

Quelle que soit son efficacité sur le développement de la recherche dans son ensemble, le CIR, de par son ampleur, ne manquera pas de poser tôt ou tard deux difficultés à la recherche publique, sur son pilotage et sur le volume des crédits budgétaires qui lui sont affectés.

Avec plus de 5 milliards d'euros de créance fiscale par an, le CIR représente le quart de l’effort budgétaire consacré à la recherche. Or, ce quart présente une nette particularité en matière de gouvernance : son affectation échappe en effet entièrement aux organismes de pilotage de la recherche, et tout particulièrement au ministère chargé de la recherche.

Il n’est bien sûr pas question que l’État intervienne, de quelque façon que ce soit, pour ne serait-ce qu’influencer la recherche des entreprises. Celles-ci, CIR ou pas, sont maîtresses de leurs recherches et doivent le rester. En revanche, le poids du CIR aboutit à ce que le quart du volume de l’effort financier public consacré à la recherche dans notre pays soit en fait piloté par les entreprises, y compris les plus petites d’entre elles.

Or cette part de la recherche est justement celle qui n’est pas soumise aux restrictions de crédits susceptibles de frapper la recherche financée par la dotation budgétaire. En 2013 certains grands organismes ne sont pas au large dans la gestion de leurs personnels ou de leur dotation de fonctionnement. Rien de tel n’affecte la recherche financée par le CIR. S’il devait se développer hors de toute maîtrise, le dispositif pourrait ainsi aboutir à créer une asymétrie dans le financement de la recherche, seule la recherche publique pouvant alors être soumise à des restrictions de financement.

Le CIR peut enfin perturber la gestion des carrières des chercheurs. Un chercheur peut être embauché dans une entreprise, ou même un laboratoire public, sur un projet financé par le CIR – son emploi peut même être doublement subventionné, s’il est aussi embauché au titre d’une convention industrielle de formation par la recherche (CIFRE). Une fois le projet réalisé, ce chercheur, dont la spécialisation aura été orientée non pas par la stratégie nationale de recherche et d’innovation mais par une entreprise profitant du CIR pourra se trouver en situation de ne pouvoir que difficilement continuer à faire valoir ses compétences, ou au contraire venir bousculer des chercheurs ayant développé des projets dans le même domaine mais dans le cadre de financements publics.

En bref, l’ampleur du CIR peut aboutir à créer de véritables problèmes de pilotage de la recherche dans l’avenir.

Ces difficultés pourraient être accrues au cas où, intellectuellement, l’effort financier du pays en matière de recherche serait calculé non pas en termes de crédits ouverts, mais d’effort fiscal. Comment parer à une définition de l’enveloppe des crédits de la recherche qui engloberait le CIR ? Dans ce cas, la dépense occasionnée par le CIR, pour des recherches dont ni les orientations ni le poids financier ne sont contrôlés par l’État, viendrait interférer avec le calcul des dotations budgétaires à attribuer.

Le CIR pourrait devenir un argument pour refuser un accroissement des crédits budgétaires consacrés à la recherche. En cas de réduction de l’effort, ce sont les dotations budgétaires, et donc le financement public des grands organismes de recherche, qui servirait de variable d’ajustement à l’effort financier global de l’État en matière de recherche.

III.– DE SOLIDES RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRES : LES CRÉDITS DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR

A.– LA VENTILATION DES CRÉDITS

La MIRES a été la principale bénéficiaire des investissements d’avenir, pour un montant de 21,9 milliards d’euros sur 35. Les ressources ont été ainsi ventilées.

INVESTISSEMENTS D’AVENIR DANS LA MIRES

(en millions d’euros)

Source : ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche

Les crédits issus du programme d’investissements d’avenir ont pour objet le financement de nouveaux outils d’excellence identifiés au terme de procédures de sélection par des jurys internationaux : équipements d’excellence (équipex), laboratoires d’excellence (labex), initiatives d’excellence (idex). S’y ajoutent de nouveaux dispositifs de transferts de technologie (sociétés d'accélération du transfert de technologies – SATT – et instituts de recherche technologique - IRT), ainsi que des mécanismes spécifiques pour certains secteurs de recherche (santé et biotechnologies, instituts hospitalo-universitaires, espace, aéronautique, nucléaire, énergies décarbonnées) ou des opérations à vocation géographique et immobilière (plateau de Saclay, opération Campus).

Les investissements d’avenir permettent ainsi soit de financer de nouvelles opérations de R&D, soit de remplacer en tout ou partie des financements budgétaires de projets existants, qui sont alors dégagés pour d’autres actions. Par ailleurs, ces 21,9 milliards d’euros ne sont pas assimilables en totalité à des crédits budgétaires. Il existe ainsi une part « non consomptible » dont l’Agence nationale de la Recherche (ANR) n’affecte que les intérêts.

La majorité des financements est attribuée par la voie d’appels à projets. Ceux-ci ont été répartis en deux vagues, désormais achevées.

B.– DES CONVENTIONS SIGNÉES, DES CRÉDITS DÉCAISSÉS

Dans le rapport d’information de la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale sur les financements extrabudgétaires de la recherche et de l’enseignement supérieur, qu’il avait présenté en décembre 2011 avec ses collègues MM. Jean-Pierre Gorges et Pierre Lasbordes, le Rapporteur spécial relevait la difficulté de comptabiliser ces financements extrabudgétaires, et leur gouvernance complexe et trop peu lisible.

Le Rapporteur spécial note avec satisfaction que, signe des progrès réalisés dans sa capacité de suivi financier des projets, l’ANR lui a communiqué l’état d’avancement au 11 octobre 2012 des projets lauréats du programme d’investissements d’avenir.

Les conventions ont été signées pour 88 % des projets lauréats de la vague 1 et 43 % de ceux de la vague 2.

Compte tenu du fait que, parmi les dotations du Grand Emprunt, certaines sont non consumptibles, ce qui signifie que seuls leurs produits – les intérêts qu’elles rapportent – sont susceptibles d’être affectés à des projets, et que le déblocage d’autres est échelonné dans le temps, le total des financements aujourd’hui mobilisables au titre du Grand Emprunt est de 9 322,3 millions d'euros. Sur ce total, 4 518,7 millions d'euros ont été engagés dans le cadre de ces conventions, et 1 552,4 millions d'euros déjà décaissés.

CONVENTIONNEMENT DES PROJETS LAURÉATS
DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR

LES PROGRAMMES
ET LEURS OPÉRATEURS

I.– LES PROGRAMMES RELEVANT DU MINISTÈRE
DE LA RECHERCHE ET DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A.– LE PROGRAMME 172 : RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES

1.– Un programme central aux crédits stables

Géré par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, le programme 172 est un programme central au regard des enjeux de la politique nationale de recherche.

D’abord, son poids financier (5,17 milliards d’euros) en fait, et de loin, le premier programme entièrement consacré à la recherche au sein de la MIRES.

Ensuite, les opérateurs et structures qui relèvent de ce programme couvrent la totalité des disciplines scientifiques et sont au cœur des coordinations stratégiques et programmatiques qui se nouent entre les organismes de recherche dans les domaines des sciences de la vie et de la santé, de l’énergie, des sciences et technologies du numérique, de l’environnement ou des sciences humaines et sociales. On citera ici l’Agence nationale de la recherche, le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le CNRS, l’INSERM, l’Institut polaire français Paul-Émile Victor ou encore l’Institut national d’études démographiques (INED).

Est aussi inscrit au programme 172 l’ensemble des crédits nécessaires au pilotage de la recherche par le ministère.

Enfin, le crédit d’impôt recherche est rattaché à ce programme. Sur ce dispositif cependant, le Rapporteur spécial renverra à la première partie du présent rapport.

Les crédits ouverts pour 2013 au titre du programme 172 par le projet de loi de finances se montent à 5,17 milliards d'euros, en hausse de 0,88 % sur les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2012.

Le tableau suivant retrace leur évolution par action.

PROGRAMME 172
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR ACTION*

(en euros)

* Les autorisations d'engagement sont équivalentes aux crédits de paiement

Source : Projet annuel de performance et Commission des finances

2.– Des évolutions différenciées des crédits entre actions qui traduisent la vie de la recherche

La quasi-stabilité de la dotation du programme recouvre de réelles disparités.

● Les crédits de l’action 1 Pilotage et animation sont, avec 151,69 millions d'euros, en diminution de 10,36 %.

Si les crédits de l’action recouvrent les coûts du pilotage par le ministère (16,76 millions d'euros), l’essentiel de leur volume est composé de crédits d’intervention. Au sein de ces 134,92 millions d'euros de crédits d’intervention, 34,95 millions d'euros sont consacrés au soutien à la recherche, 24,98 millions d'euros au soutien à l’innovation, et enfin 64,38 millions d'euros aux dispositifs d’aide aux jeunes scientifiques, dont 52,83 millions d'euros pour les conventions industrielles de soutien à la recherche (CIFRE) et 11,55 millions d'euros pour le financement de chercheurs post-doctorants.

● L’action 2 recouvre les crédits de l’Agence nationale de la recherche. Le rééquilibrage entre crédits sur projets et crédits récurrents se traduit budgétairement par une diminution des crédits de l’Agence. Ceux-ci passent de 759,85 millions d'euros à 686,65 millions d'euros en 2013. Sur ce total, 656,16 millions d'euros sont des crédits d’intervention, les 30,5 millions d'euros restants étant consacrés au fonctionnement de l’Agence.

En 2013, le nombre d’ETPT de l’ANR reste fixé à 204, comme en 2012, 35 emplois hors plafond venant s’y ajouter.

● Les actions 5 à 11 sont consacrées aux secteurs thématiques de recherche. Conséquence du rééquilibrage des dotations entre crédits sur projets et crédits récurrents, les montants qui y sont inscrits sont tous en expansion.

● Avec 1,22 milliard d'euros, les crédits de l’action 5 Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie, biotechnologie et santé sont en hausse de 3,93 %.

Un volume de 1 117,748 millions d'euros est partagé entre le CNRS (530,294 millions d'euros), l’INSERM (481,321 millions d'euros), le CEA (103,133 millions d'euros), auxquels s’ajoute, pour 3 millions d'euros, le groupement d’intérêt public Genopôle.

Par ailleurs, l’action comporte des transferts de crédits pour 83,78 millions d'euros à cinq fondations de recherche médicale, déclarées d’utilité publique : Institut Pasteur de Paris (pour 57,95 millions d'euros), Réseau international des Instituts Pasteur, qui en est l’émanation (pour 7,99 millions d'euros), Institut Pasteur de Lille (6,46 millions d'euros), Institut Curie (9,42 millions d'euros) et Centre d’étude du polymorphisme humain CEPH-Fondation Jean Dausset, pour 1,96 million d'euros.

Enfin, 19,38 millions d'euros sont consacrés à la contribution française aux organisations internationales du secteur : LEBM (Laboratoire européen de biologie moléculaire), pour 15,74 millions d'euros, CEBM-OEBM (Conférence-Organisation européenne de biologie moléculaire), pour 2,57 millions d'euros, CIRC (Centre international de recherche sur le cancer), pour 1,07 millions d'euros.

Les principaux acteurs relevant du domaine sont désormais réunis au sein de l’alliance Aviesan.

● Les 524,80 millions d'euros de crédits (+3,03 %) de l’action 6 Recherches scientifiques et technologiques en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies sont partagés entre le CNRS (271,15 millions d'euros), l’INRIA (93,24 millions d'euros) et le CEA (159, 83 millions d'euros), désormais principaux acteurs de l’alliance Allistene. Un montant de 581 000 euros, le même que l’an dernier, est transféré à deux structures, le Centre international de mathématiques (CIRM), pour 391 000 euros, et le Centre international de mathématiques pures et appliquées (CIMPA), qui relève de l’UNESCO, pour 190 000 euros.

● Avec 681,31 millions d'euros de crédits (+10,51 %) l’action 7 Recherches scientifiques et technologiques en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur a pour opérateur principal le CNRS (qui reçoit 511,02 millions d'euros de crédits), même si des recherches dans ce domaine sont également conduites par le CEA (70,29 millions d'euros de crédits), les écoles d’ingénieurs et les universités.

Une coordination des acteurs est assurée par l’intermédiaire des alliances Ancre, Allistene et Aviesan.

La hausse particulièrement élevée des crédits de l’action (+10,51 %) a pour origine l’augmentation de la contribution directe de l’État au Réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER). Celle-ci, eu égard à la redéfinition des besoins du projet, est portée à 100 millions d'euros, soit une hausse de 38,1 millions d'euros.

● L’action 8 Recherches scientifiques et technologiques en physique nucléaire et des hautes énergies est dotée de 344,01 millions d'euros.

Sur ce total, 225,69 millions d'euros sont répartis entre le CNRS (182,51 millions d'euros) et le CEA (43,48 millions d'euros). L’action porte la contribution du CEA au projet ITER.

Les 118,32 millions d'euros restants constituent la contribution française à l’Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN). Rappelons que le CERN emploie 2 500 personnes à plein temps et accueille environ 6 500 scientifiques représentant 500 universités environ et plus de 80 pays, soit la moitié de la communauté scientifique mondiale du domaine.

● L’action 9 Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement est dotée de 414,19 millions d'euros (+ 4,48 %).

Ces crédits sont répartis entre le CNRS (247,69 millions d'euros), le CEA (28,62 millions d'euros) et l’Institut polaire français Paul-Emile Victor (IPEV) (8,09 millions d'euros). La création de l’alliance AllEnvi devrait faciliter la convergence programmatique des grands opérateurs.

S’ajoutent au titre de cette action, pour 29,80 millions d'euros, les contributions françaises à deux organisations internationales, l’ESO (Observatoire européen astral, « Southern European Laboratory »), bénéficiaire de 22,48 millions d'euros, et le CEPMMT (Centre européen de prévisions météorologiques à moyen terme), pour 7,31 millions d'euros.

● Les crédits de l’action 10 Recherches scientifiques en sciences de l'homme et de la société (330,93 millions d'euros et + 5,66 %) sont pour l’essentiel destinés au CNRS (320,69 millions d'euros). L’Institut national d’études démographiques (INED) est néanmoins destinataire de 8,94 millions d'euros. Dans ce domaine aussi, une alliance de recherche a été créée, l’alliance Athena.

Le Centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP), placé sous la tutelle du ministère chargé de la recherche et voué à assurer l’interface entre le monde académique et les administrations économiques, bénéficie sur les crédits de cette action d’un transfert de 1,29 million d'euros.

● Des crédits de 62,71 millions d'euros sont inscrits sur l’action 11 Recherches interdisciplinaires et transversales. Ce montant limité, quoiqu’en hausse de 2,84 %, a pour objet le développement de la dynamique interdisciplinaire. Les montants sont répartis entre le CNRS (39,11 millions d'euros) et le CEA (23,60 millions d'euros).

● Dotée de 78,87 millions d'euros (+4,89 %), l’action 12 Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies réunit les moyens destinés à l’information scientifique et technique de quatre établissements publics scientifiques et techniques, le CNRS (44,78 millions d'euros), l’INSERM (15,09 millions d'euros), l’INRIA (16,96 millions d'euros) et l’INED (2,05 millions d'euros). Il s’agit notamment de réaliser la Bibliothèque scientifique numérique (BSN).

●  Avec 244,25 millions d'euros de crédits, la dotation de l’action 13 Grandes infrastructures de recherche est en baisse de 60,11 millions d'euros, soit - 19,75 %. Cette évolution demande une explication.

En 2011 a été conduit un exercice stratégique destiné à classer les infrastructures de recherche en fonction de la nature de la décision politique et du volume des engagements financiers qu’elles réclament.

Cet exercice a abouti à une classification entre organisations internationales (OI), très grandes infrastructures de recherche (TGIR) et infrastructures de recherche (IR). La DGRI est chargée de la déclinaison de la politique gouvernementale en matière d’OI et de TGIR. En revanche, la programmation des IR est confiée aux Alliances. L’action 13 ne regroupe plus que les seules TGIR nationales, ainsi que les participations de la France aux TGIR ou projets de TGIR internationaux.

Ce reclassement a entraîné la sortie du périmètre de l’action 13 de 18 opérations, menées par le CNRS pour 16 d’entre elles, deux autres étant conduites respectivement par le CEA et l’INSERM. C’est ce mouvement qui explique la diminution des crédits de l’action 13.

Sur les 244,25 millions d'euros de crédits affectés à l’action 13, 229,55 millions d'euros sont attribués aux opérateurs, dont 136,75 millions d'euros au CNRS, 78,50 millions d'euros au CEA, 14 millions d'euros à l’IPEV (pour la base scientifique polaire Concordia et l’entretien et l’exploitation du Marion-Dufresne) et enfin 0,3 million d'euros à l’INRIA.

Les 14,7 millions d'euros restants constituent la contribution directe de l’État à la société civile GENCI (Grand Équipement national de calcul intensif).

● Enfin, l’action 14 Moyens généraux et d'appui à la recherche est dotée de 526,46 millions d'euros, soit + 4,66 %.

Ces crédits de soutien sont répartis entre le CNRS (325,64 millions d'euros), l’INSERM (124,04 millions d'euros), l’INRIA (59,03 millions d'euros), l’INED (5,95 millions d'euros), le CEA (10,86 millions d'euros) et l’IPEV (0,94 million d'euros).

3.– Quelles ressources et combien d’emplois pour les opérateurs ?

a) L’ANR et le CEA

● Les données relatives à l’ANR, établissement public administratif, ont été analysées à l’occasion de la première partie du présent rapport, ainsi que lors de la présentation de l’action 2 du programme, qui lui est entièrement consacrée.

● Le CEA, établissement public industriel et commercial, reçoit au titre du programme 172 618 millions d'euros de subventions pour charge de service public. Il faut y ajouter 769 millions d'euros au titre du programme 190 et 33,452 millions d'euros au titre du programme 191. Le total des financements du CEA au titre du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche est donc de 1 420,45 millions d'euros, auxquels s’ajoutent 7,2 millions d'euros au titre du programme 212 du ministère de la défense.

Au sein du périmètre d’activité du CEA, on distingue les programmes à finalité militaire, financés par le ministère de la défense, et les activités civiles. Pour 2012, le budget civil du CEA s’établit à 2 680,4 millions d'euros en ressources (pour 1 341 millions d'euros de financement civil de l’État) et à 2 678,1 millions d'euros en emplois.

La prévision d’ETP en 2013 se répartit entre 11 631 emplois sous plafond (– 1 par rapport à 2012) et à 1 706 emplois hors plafond (sans changement).

b) Les établissements publics à caractère scientifique et technologique

● Aux termes du projet de loi de finances pour 2013, le CNRS, établissement public à caractère scientifique et technologique, recevra au titre du programme 172 le total de 2 609,63 millions de crédits de paiement. Une subvention de 1,2 million d'euros lui est également versée depuis le programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique.

En 2012, les recettes du CNRS se montent à 3 320,92 millions d'euros, soit 2 536,84 millions d'euros de subventions publiques, 682,03 millions d'euros de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche, 36,75 millions d'euros de produits valorisés de l’activité de recherche et prestations de services et 65,30 millions d'euros d’autres subventions et produits.

Aux termes du projet annuel de performances, le nombre d’emplois sous plafond rémunérés par l’opérateur en 2013 est fixé à 28 632 (– 6 par rapport à 2012) et le nombre d’emplois hors plafond de 7 353, effectif identique à la réalisation pour 2011.

● L’INSERM est un établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST) entièrement dédié à la santé de l’Homme.

En se dotant d’une organisation sous forme d’instituts thématiques, l’organisme est devenu l’acteur institutionnel national de la coordination de l’ensemble des programmes de recherche biomédicale. Il est bien sûr l’un des fondateurs de l’alliance Aviesan. L’évolution de l’INSERM s’est poursuivie en 2012 puisque l’Agence nationale de recherches sur le sida et les hépatites virales (ANRS), initialement constituée sous forme de GIP, est devenue, tout en conservant son identité propre, une agence interne de l’INSERM.

Le budget prévisionnel de l’INSERM pour 2012 est de 840,27 millions d'euros, dont 598,84 millions d'euros de subventions au titre du programme 172, 225,75 millions d'euros de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche, 9,32 millions d'euros de produits valorisés de l’activité de recherche et prestations de services et 6,36 millions d'euros d’autres subventions et produits.

Ce budget est marqué par l’intégration de l’ANRS : il intègre en effet la subvention de celle-ci (39,89 millions d'euros) ainsi que 6,72 millions d'euros de ressources propres qu’elle lui apporte.

Pour 2013, la subvention pour charge de service public inscrite sur l’enveloppe de crédits du programme s’établit à 620,452 millions d'euros, (+ 22,627 millions d'euros et + 3,8 %).

Comme pour l’ensemble des opérateurs sous statut public, cette évolution intègre le relèvement du taux de cotisation employeur aux pensions civiles et à l’allocation temporaire d’invalidité porté à 74,60 % au 1^er janvier 2013 et un redéploiement de crédits précédemment mobilisés par l’ANR dans le cadre d’appels à projet.

La répartition du dispositif post-doctoral ministériel relevant de l'action 1 du programme 172 (nombre de contrats et crédits correspondant) interviendra au cours de l'année 2013.

Compte tenu d’une mesure de transfert d’emplois de post-doctorants en EPST vers le programme 150, le plafond d’emplois de l’établissement passe de 6 248 ETP en 2012 à 6 246 ETP en 2013 (– 2 ETP). Le nombre prévisionnel d’emplois hors plafond serait quant à lui de 2 248, soit 5 de moins que la réalisation 2011.

● Le montant des recettes pour 2012 de l’Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) est de 227,37 millions d'euros. Il inclut 166,95 millions d'euros de subventions inscrites au programme 172, dont 3,56 millions d'euros au titre de la répartition du dispositif post-doctoral ministériel. Le solde est composé de 52,48 millions d'euros de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche et de 7,94 millions d'euros d’autres subventions et produits.

Pour 2013, à structure constante et courante, la subvention pour charge de service public inscrite sur l’enveloppe de crédits du programme s’établit à 169,51 millions d'euros, en progression de 6,127 millions d'euros et + 3,8 %. Cette évolution intègre un redéploiement de crédits précédemment mobilisés par l’ANR dans le cadre d’appels à projet.

Avec 300 000 euros, les crédits budgétés sur l’action 13 du programme au titre des TGIR sont reconduits.

La répartition du dispositif post-doctoral ministériel relevant de l'action 1 du programme 172 (nombre de contrats et crédits correspondants) interviendra au cours de l'année 2013.

Le plafond d’emplois de l’établissement reste inchangé à 1 794 ETP, le nombre d’emplois hors plafond devant passer de 913 à 823.

● L’Institut national d’études démographiques (INED) a pour principale mission l’étude de la conjoncture démographique nationale et internationale et ses évolutions.

Son budget pour 2012 est de 21,812 millions d'euros, dont 16,484 millions d'euros de subvention pour charge de service public au titre du programme 172 et 4,424 millions d'euros de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche.

En 2013, la subvention passe à 16,940 millions d'euros. Le nombre d’ETPT sous plafond prévus est de 208, comme en 2012, et celui des emplois hors plafond de 48, correspondant à la réalisation de l’année 2011.

c) Les groupements d’intérêt public

● L’Institut polaire français Paul-Émile Victor (IPEV) est un GIP composé de huit membres : l’État, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), le CNRS, le CNES, le CEA, l’IFREMER, Météo-France et les Expéditions polaires françaises (EPF). Il est chargé de mettre en œuvre des programmes scientifiques dans les régions polaires et subpolaires des deux hémisphères.

Le budget 2012 de l’IPEV s’élève à 29,21 millions d'euros. La subvention pour charge de service public s’élève à 22,53 millions d'euros, soit 77,1 % des recettes. Les autres ressources sont évaluées à 6,68 millions d'euros, soit 22,9 % des financements.

Dans le projet de loi de finances pour 2013, la subvention pour charge de service public inscrite sur l’enveloppe de crédits du programme s’établit à 23,03 millions d'euros (+ 500 000 euros et + 2,2 %), cette augmentation correspondant à un redéploiement de crédits précédemment mobilisés par l’ANR dans le cadre d’appels à projet.

Le plafond d’emploi de l’établissement reste inchangé à 15 ETP. Le nombre d’emplois hors plafond (83) correspond à la réalisation de l’année 2011.

● Genopole est un groupement d’intérêt public associant l’État, représenté par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, la région Île-de-France, le département de l’Essonne, la communauté d’agglomération Évry Centre-Essonne, la commune d’Évry, l’université d’Évry-Val d’Essonne et l’Association française contre les myopathies.

Son budget pour 2012 est de 19,168 millions d'euros, dont 3 millions d'euros versées pour charge de service public sur le programme 172 (15,7 % des prévisions de ressources). Cette subvention est reconduite en 2013. Le nombre d’ETPT rémunérés par l’opérateur prévu pour 2013 est de 50, comme en 2012.

d) Les opérateurs de pilotage et d’animation

● L’Académie des technologies, établissement public administratif, a pour mission de conduire des réflexions, formuler des propositions et émettre des avis sur les questions relatives aux technologies et à leur interaction avec la société.

Ses prévisions de recettes en 2012, de 1,79 million d'euros, se répartissent entre la subvention du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (1,48 million d'euros), une ressource propre issue d’un contrat d’études (250 000 euros) et diverses autres ressources et subventions. En 2013, la subvention au titre du programme 172 devrait diminuer pour passer à 1,38 million d'euros.

L’Académie des technologies est dotée de 6 ETPT sous plafond et 3 ETPT hors plafond, en 2012 comme en 2013.

● L’Institut des Hautes Études pour la science et la technologie (IHEST) est un établissement public administratif chargé notamment de former chaque année une promotion de responsables de haut niveau dans le cadre d’un cycle national de formation, en vue d’approfondir en commun leur connaissance des questions liées l’évolution des sciences, de la recherche et de l’innovation et d’étudier les relations entre science et société.

Son budget prévisionnel pour 2012 est de 2 105 000 euros, dont 1 675 000 euros de subventions au titre de l’action 1 et 346 000 euros de ressources propres.

En 2013, la subvention du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche est ramenée à 1 616 000 euros. Le nombre d’ETPT est quant à lui maintenu à 10.

● L’Observatoire des sciences et des techniques est un GIP chargé de la conception et de la production d’indicateurs quantitatifs relatifs aux activités scientifiques, technologiques et d’innovation et de leur interprétation.

En 2012, le total de ses ressources est de 3,59 millions d'euros, dont 1,83 million d'euros de subventions de l’État, parmi lesquelles 1,5 million d'euros de subvention au titre de l’action 1 du programme 172. En 2013, cette dernière subvention est reconduite et le plafond d’emplois maintenu à 28.

B.– LE PROGRAMME 187 : RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES MILIEUX ET DES RESSOURCES 

1.– Le programme et ses opérateurs

Le programme 187 est centré sur la gestion durable des milieux, la mise en valeur des ressources naturelles, l’appui au développement et la gestion des risques sanitaires et environnementaux. Son responsable est le directeur général pour la recherche et l’innovation du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Le programme est structuré en huit actions.

L’action 1 est centrée sur le développement d’une gestion durable des milieux, des écosystèmes et des usages.

L’action 2 regroupe les moyens destinés à favoriser l’évolution des modes de production vers la gestion durable des ressources et des milieux.

L’action 3 finance des recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes socio-économiques associés.

L’action 4 a pour objets les déterminants de la qualité des aliments, de leur goût, de leur mode de consommation et d’assimilation et des phénomènes associés aux niveaux individuel et collectif.

L’action 5 regroupe les financements destinés à maîtriser les éléments constitutifs de la notion de sécurité des individus, des populations, des animaux et des plantes. Cela inclut la prise en compte des « effets prévisibles du changement climatique et l’occurrence des phénomènes extrêmes (inondation, sécheresse, risques géologiques, etc.) ».

L’action 6 finance les activités conduites par les opérateurs pour diffuser et partager les connaissances acquises au sein de la communauté scientifique nationale et internationale avec chacun des acteurs qui peuvent en tirer bénéfice.

L’action 7 regroupe le financement des grandes infrastructures de recherche. En réalité, elle finance essentiellement, pour 43,65 millions d'euros, les trois navires hauturiers et les trois navires côtiers de l’IFREMER et, pour 4 millions d'euros, les navires et engins de l’Institut de recherche pour le développement (IRD).

L’action 8 finance les moyens généraux et d’appui à la recherche.

Le programme regroupe 6 opérateurs. Trois d’entre eux sont des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST). Il s’agit de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA), de l'Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA, ex-CEMAGREF) et de l’Institut de recherche pour le développement (IRD), dont l’objectif est de contribuer au développement social, économique et culturel des pays du Sud.

Les trois autres ont le statut d’établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Il s’agit de l’Institut français de recherche l’exploitation de la mer (IFREMER), du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) – dont le domaine d’excellence est le développement rural des régions chaudes – et enfin du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

Le ministère chargé de la recherche doit parfois partager la tutelle des opérateurs avec d’autres ministères. C’est le cas pour l’IRSTEA, copiloté par le ministère chargé de l’agriculture et le ministère chargé de la recherche.

Les opérateurs sont acteurs de la recherche aussi bien sur des thématiques et finalités issues du Grenelle de l’environnement que pour la mise en œuvre du Grenelle de la mer.

Ils sont tous les six membres fondateurs de la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB), qui porte la participation française à la plate-forme scientifique intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES).

Sur le plan national, ils sont tous membres de l’Alliance nationale de recherche pour l’environnement (AllEnvi). Ils participent à des pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), ainsi qu’à plusieurs projets du programme d’investissements d’avenir relevant de leurs compétences ; ils portent aussi cinq instituts Carnot.

Au-delà du cadrage annuel budgétaire de leurs activités, ces opérateurs passent aussi des contrats pluriannuels avec l’État. Enfin, les ressources sur contrats représentent près d’un tiers du montant de la subvention qu’ils perçoivent pour charge de service public.

2.– Des crédits en légère progression qui ne constituent qu’une partie des recettes des opérateurs

Les crédits du programme sont exclusivement constitués de subventions pour charge de service public. Les crédits de 6 des 8 actions sont répartis entre l’ensemble des six opérateurs. Le BRGM est absent de l’action 3, tandis que l’action 4 ne concerne que l’INRA, l’IRD et le CIRAD.

En 2013, les crédits du programme sont en légère progression, de 31,62 millions d'euros, soit 3,21 %. Seuls les crédits de l’action 7 sont en recul.

Le tableau ci-dessous retrace la ventilation des crédits entre les actions et leur évolution entre 2012 et 2013.

PROGRAMME 187
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR ACTION *

(en euros)

* Les autorisations d'engagement sont équivalentes aux crédits de paiement

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

Le nombre d’emplois sous plafond des opérateurs est globalement stable, les emplois hors plafond pouvant en revanche connaître des variations parfois nettes, à la baisse (INRA) comme à la hausse (IRD, IFREMER).

Les subventions attribuées aux opérateurs ne proviennent pas toutes du programme 187. De plus, une part non négligeable de leurs recettes est constituée de ressources propres issues de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche.

Les éléments suivants permettent de situer les opérateurs et la part des subventions publiques au sein de leurs ressources.

● Les ressources prévisionnelles du BRGM sont en 2012 de 148,81 millions d'euros, dont 70,89 millions d'euros de ressources propres et 78,02 millions d'euros de subventions de l’État, en provenance des programmes 172, 187 et 181. Avec 916 ETPT, le nombre d’emplois sous plafond du BRGM devrait s’accroître de trois unités en 2013, le nombre d’emplois hors plafond, gagnant lui aussi trois emplois, pour un total de 58.

● Le budget prévisionnel de l’IRSTEA pour 2012 prévoit 117,86 millions d'euros de recettes, dont 30,82 millions d'euros issus de contrats et de soutiens finalisé à l’activité de recherche et 78,67 millions d'euros de subventions de l’État. Avec 1 047 ETPT, le nombre d’emplois sous plafond de l’IRSTEA devrait rester stable en 2013. En revanche, le nombre d’emplois hors plafond devrait croître de 22 unités, pour un total de 284.

● Le budget prévisionnel du CIRAD pour 2012 prévoit 200,55 millions d'euros de recettes, dont 72,43 millions d'euros de ressources propres et 126,84 millions d'euros de subventions de l’État. Avec 1 779 ETPT, le nombre d’emplois sous plafond du CIRAD devrait augmenter d’une unité en 2013, le nombre d’emplois hors plafond diminuant de 2, à 81 ETPT.

● En 2012, les ressources prévisionnelles du l’IFREMER sont de 229,82 millions d'euros, dont 58,69 millions d'euros de ressources propres et 144,36 millions d'euros de subventions de l’État et 3,821 millions d'euros d’autres subventions et ressources. Avec 1 332 ETPT, le nombre d’emplois sous plafond de l’IFREMER devrait rester stable en 2013. En revanche, le nombre d’emplois hors plafond devrait passer de 276 à 282.

● Le budget prévisionnel de l’INRA pour 2012 prévoit 849,87 millions d'euros de recettes, dont 139,81 millions d'euros de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche, 42,38 millions d'euros de produits valorisés de l’activité de recherche et prestations de services, 8,81 millions d'euros d’autres subventions et produits et 658,87 millions d'euros de subventions de l’État. Avec 10 005 ETPT, l’INRA devrait perdre 3 emplois sous plafond. Le nombre d’emplois hors plafond devrait, lui, diminuer, passant de 1 062 à 898.

● En 2012, les ressources prévisionnelles de l’IRD sont de 231,36 millions d'euros, dont 25 millions d'euros de contrats et soutiens finalisés à l’activité de recherche, 1,67 million d'euros de produits valorisés de l’activité de recherche et prestations de services et 203,50 millions d'euros de subventions de l’État. Avec 2 121 ETPT, le nombre d’emplois sous plafond de l’IRD devrait rester stable en 2013. En revanche, le nombre d’emplois hors plafond devrait passer de 117 à 140.

C.– LE PROGRAMME 193 : RECHERCHE SPATIALE

1.– Un programme consacré au Centre national d’études spatiales et à la coopération européenne en matière d’espace

Le programme 193 a pour finalité d’assurer à la France et à l’Europe la maîtrise des technologies et des systèmes spatiaux nécessaires pour faire face aux défis de recherche, de sécurité, de développement économique, mais aussi d’aménagement du territoire ou encore d’environnement qui se posent à elles. Le pilotage du programme est confié au ministère chargé de la recherche ; le directeur général pour la recherche et l’innovation en est le responsable.

Exception faite des satellites de télécommunications, largement financés par le secteur privé, les systèmes spatiaux sont financés, directement ou indirectement, par les États, les utilisations commerciales n’étant pas suffisantes pour couvrir l’ensemble de leurs coûts. Dès lors, pour la recherche spatiale, les orientations retenues par la puissance publique sont essentielles.

Par ailleurs, les techniques spatiales étant fortement duales, la coopération avec le ministère de la défense est particulièrement importante. Le Rapporteur spécial renvoie ici au programme 191.

Enfin, il apparaît de plus en plus qu’au moins les principaux outils spatiaux doivent être développés à l’échelle européenne.

Mise à part la subvention pour la contribution française à l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT), le programme finance exclusivement le budget du Centre national d’études spatiales (CNES). C’est en effet le CNES, établissement public industriel et commercial, qui a la charge de la contribution française à l’Agence spatiale européenne et du financement des travaux confiés à l’industrie et aux laboratoires spatiaux.

Le programme est structuré en sept actions. Les trois premières concernent les trois grands domaines d’utilisation de la technologie spatiale, les deux suivantes les systèmes et les technologies génériques de l’espace, la sixième les moyens généraux et la septième la contribution française à EUMETSAT.

2.– Des crédits quasi-étales

Pour 2013, les crédits affectés au programme 193 connaissent une légère évolution positive, de 1,04 %. Ils passent en effet de 1 398,54 à 1 413,02 millions d'euros.

Le tableau ci-après retrace la répartition des financements entre les actions.

PROGRAMME 193
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR ACTION*

(en euros)

Les autorisations d'engagement sont équivalentes aux crédits de paiement.

Source  : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Ce tableau permet aussi de mesurer le poids du CNES dans l’ensemble du programme (97,8 % des crédits). Il est aussi à noter que le CNES est à la fois opérateur intermédiaire et bénéficiaire final du programme d’investissement d’avenir.

La subvention pour charge de service public proprement dite versée au CNES à partir du programme 193 s’élève pour 2013 à 583,322 millions d'euros, répartis sur les actions 1 à 6 du programme. Elle est en baisse de 14,482 millions d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2012.

Avec 2 417 ETPT, le nombre d’emplois sous plafond du CNES devrait cependant rester stable en 2013. Le nombre d’emplois hors plafond devrait quant à lui passer de 201 à 303, pour un total de 2 720.

Pour mémoire, rappelons qu’en 2012, les ressources prévisionnelles du CNES sont de 1 613,62 millions d'euros, dont 920,10 millions d'euros de ressources propres, 597,80 millions d'euros de subventions de l’État et 95,711 millions d'euros d’autres subventions.

Les crédits de l’action 7, qui financent la majeure partie de la contribution de la France à l’Organisation européenne pour l’exploitation de satellites météorologiques (EUMETSAT), sont stables à 30,7 millions d'euros. Ils sont complétés par une participation de Météo-France – qui représente la France au sein d’EUMETSAT – sur son budget propre, à hauteur de 2,8 millions d'euros, et par la mobilisation de reliquats disponibles au 31 décembre 2011 dans les comptes de l’Organisation, au titre des contributions françaises antérieures, pour 4,15 millions d'euros.

3.– La contribution française à l’Agence spatiale européenne

La différence entre la totalité des crédits du programme, d’une part, et le cumul de la subvention pour charge de service public du CNES et de la contribution de la France à EUMETSAT, de l’autre – soit la somme de 799 millions d'euros – constitue la contribution française à l’Agence spatiale européenne (ESA) telle que budgétée par le projet de loi de finances pour 2013. Cette contribution passe par le CNES.

Le plan à moyen terme (PMT) des programmes ESA pour la période 2008-2020, présenté pour information au conseil d’administration du CNES du 21 juin 2012, prévoit en 2013 une contribution française appelée à hauteur de 808,62 millions d'euros.

Or, la France se trouve depuis plusieurs années en situation d’arriéré de contribution à l’ESA. Le transfert à l’ESA de 799 millions d'euros (montant pourtant en hausse de 28,964 millions d'euros par rapport à 2012) au lieu de 808,62 porterait le cumul des arriérés de contribution de la France à 360,04 millions d'euros à la fin de l’année 2013, contre 350,42 millions d'euros à fin 2012, 317,08 millions d'euros à la fin 2011 et 377,33 millions d'euros à la fin 2010.

Selon le Gouvernement, l’engagement français d’apurer les arriérés de contribution cumulés à fin 2015 sera pris en compte dans le mandat de négociation à notifier au CNES pour la prochaine réunion ministérielle de l’ESA, en novembre 2012.

Un autre enjeu, crucial, de cette réunion devrait être le choix du successeur d’Ariane 5 entre une version modernisée de ce lanceur et le projet Ariane VI. Rappelons qu’Ariane V, lanceur puissant conçu pour des doubles lancements de satellites, est devenue de ce fait très mal adaptée au marché actuel, fait de satellites de plus en plus petits et légers. Le projet Ariane VI, lanceur plus petit qu’Ariane V, présente de ce fait l’avantage d’être infiniment mieux adapté qu’une évolution d’Ariane V à la demande actuelle de lancement de satellites. 

II.– LES PROGRAMMES RELEVANT D’AUTRES MINISTÈRES

A.– LE PROGRAMME 190 : RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLE

1.– Des projets gérés par des opérateurs puissants

Le programme 190 finance la recherche dans les domaines de l'énergie – qu’il s’agisse d’énergie nouvelle ou de l’énergie nucléaire –, des écosystèmes, de la construction, des systèmes urbains, des systèmes de transport – notamment l’aéronautique civile –, des risques matériels et technologiques et, enfin, du climat.

Son pilotage relève du directeur de la recherche et de l’innovation du Commissariat général au développement durable du ministère de l’écologie.

Sept opérateurs sont concernés par ses crédits : Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), Institut français du pétrole-énergies nouvelles (IFN-EN), Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTTAR) – issu de la fusion entre le Laboratoire central des ponts et chaussées et l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS) – et Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS). S’y ajoutent l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et, quoique la majeure part de son financement provienne du programme 206, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Ansès). Quoi qu’il ne soit plus opérateur de l’État depuis 2010, le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) participe également à la mise en œuvre du programme.

2.– Une hausse légère des crédits qui recouvre des évolutions très disparates

Pour 2013, le programme 190 est doté de 1 418,49 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 1 380,49 millions d’euros de crédits de paiement. Les autorisations d'engagement sont en baisse de 4,85 millions d’euros (– 0,3 %) et les crédits de paiement en hausse de 28,15 millions d’euros (+ 2,07 %).

Les tableaux suivants retracent, par action, les mouvements de crédits entre la loi de finances initiale pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2013.

PROGRAMME 190
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

PROGRAMME 190
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

● Les crédits du programme destinés au CEA, qui figurent aux actions 10 et 15, sont en hausse sensible ; en effet, celle de 6,8 millions d'euros de l’action 10 Recherche dans le domaine de l’énergie recouvre une hausse d’autant de la subvention pour charge de service public (hors fonds dédiés) du CEA. Grâce à cette hausse, cette subvention atteint 520 millions d'euros, soit +1,3% par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Le financement accordé au CEA sur l’action 15 au titre des charges nucléaires de long terme de ses installations (fonds dédiés) progresse quant à lui de 60 millions d’euros par rapport à 2012 (soit une hausse de 31,7 %), pour atteindre au titre du projet de loi de finances pour 2013 le montant de 249 millions d’euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Au total la dotation accordée au CEA sur le programme croît de 66,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, et augmente ainsi de + 9,5 % par rapport à 2012.

Le budget accordé à l’IFP Énergies nouvelles sur l’action 10, quant à lui, se stabilise à hauteur de 146,6 millions d’euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

● À l’exception de ceux de l’action 12, consacrés à l’IFSTTAR pour 89,5 millions d'euros et au CSTP pour 22 ,9 millions d'euros, les crédits accordés aux autres actions évoluent à la baisse.

● Il en est ainsi des crédits de l’action 11 Recherche dans le domaine des risques. La dotation de l’IRSN y diminue de 5,4 millions d’euros, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement (soit – 2,6 % par rapport à 2012) pour s’élever en 2013 à 206,4 millions d’euros (avant transfert de deux emplois et rectification de périmètre).

● La diminution des crédits de l’action 13 Recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable (– 10,12 millions d'euros et – 19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012) porte sur l’ADEME, qui n’est plus dotée que de 28,3 millions d'euros (– 2 millions d’euros, soit 6,6 % de moins en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement), le financement du Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières (RTPG), qui s’éteint suite au règlement complet des engagements en cours (-4,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), et enfin sur les crédits incitatifs, réduits de 3,2 millions d’euros (soit – 25,5 %) en autorisations d’engagement et de 3,9 millions d’euros (soit – 23,5 %) en crédits de paiement.

● Les crédits destinés à la R&D dans le domaine de l’aéronautique, regroupés à l’action 14, diminuent également par rapport à 2012, de 29,6 % (- 56,8 millions d’euros) en autorisations d’engagement et de 19,8 % (- 23,1 millions d’euros) en crédits de paiement.

Cette diminution est ainsi ventilée.

D’abord, les crédits de paiement destinés à la recherche aéronautique civile en amont baissent de 4,2 millions d’euros (- 6 %) pour s’établir à 65,7 millions d’euros.

Ensuite, les crédits consacrés aux avances remboursables destinées aux équipementiers baissent de 6,9 millions d’euros (– 21,6 %) en autorisations d’engagement et de 18,9 millions d’euros (– 40,3 %) en crédits de paiement pour s’établir à 25 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 28 millions d’euros de crédits de paiement.

Enfin, les avances remboursables destinées aux avions font l’objet d’une dotation en autorisations d'engagement de 50 millions d’euros, au lieu de 100 millions d’euros en 2012. Ces avances viennent cependant compléter les crédits accordés au titre des investissements d’avenir en application de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 : 200 millions d’euros sont à ce titre prévus pour 2013 par voie des fonds de concours pour le financement du programme d’Airbus A 350.

Après prise en compte des deux mesures de transfert et de périmètre portant sur l’IRSN et du schéma d’emplois pour 2013 – qui prévoit sur ce programme une réduction de 129 emplois sous plafond des opérateurs – le nombre d’emplois sous plafond des opérateurs pour 2013 s’élève à 4 753 ETP. Le nombre d’emplois hors plafond s’établit quant à lui à 239 ETP, comme en 2012.

B.– LE PROGRAMME 192 : RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE

1.– Un programme centré sur l’innovation industrielle

Le programme 192 vise à accroître la compétitivité de l’industrie française, et donc l’emploi, par le développement de la recherche, de l’innovation et des transferts de technologies. Il est complémentaire du programme Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie, qui intervient sur les autres aspects du développement des entreprises (création et transmission des entreprises, réglementation, financement, rayonnement international, reconversion, commerce…). Il est placé sous la responsabilité du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (plus exactement sous celle du directeur général de la compétitivité, de l’industrie et des services).

Le programme se décline en trois actions. L’action 1 est relative aux organismes de formation supérieure et de recherche (Écoles des Mines, Institut Télécom, École supérieure d’électricité – SUPELEC –, École nationale supérieure de création industrielle – ENSCI –, Groupe des écoles nationales d’économie et statistique – GENES ). L’action 2 est consacrée au soutien et à la diffusion de l’innovation technologique ; s’y inscrivent notamment l’activité d’OSEO destinée à l’innovation, le dispositif Jeunes entreprises innovantes et le programme CAP’TRONIC, qui concerne les PME. L’action 3, enfin, retrace l’effort de soutien à la recherche industrielle stratégique ; on y trouve notamment le fonds de compétitivité des entreprises.

Outre les crédits budgétaires, le programme est bénéficiaire de neuf dépenses fiscales principales sur impôts d’État, dont le coût total est évalué à 753 millions d’euros, soit près de 75 % des crédits budgétaires.

Seules les actions 2 et 3 du programme concernent spécifiquement la recherche et sont intégrées à ce titre dans le périmètre Recherche de la mission.

2.– Des crédits de paiement en légère progression

Comme l’indique le tableau ci-dessous, les autorisations d'engagement pour 2013 du programme 192 se montent à 951,1 millions d’euros, et les crédits de paiement à 1 008,1 millions d’euros ; les autorisations d'engagement sont en baisse de 54,7 millions d’euros (– 5,4 %) et les crédits de paiement en hausse de 26,1 millions d’euros (+ 2,7 %).

PROGRAMME 192
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

PROGRAMME 192
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

La part « recherche » du programme (actions 2 Soutien et diffusion de l’innovation technologique et 3 Soutien de la recherche industrielle stratégique) s’élève pour 2013 à 645,4 millions d’euros d’autorisations d'engagement et 702,4 millions d’euros de crédits de paiement. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, les autorisations d'engagement (–52,4 millions d’euros) sont en repli de 7,5 % et les crédits de paiement (+ 29,4 millions d’euros) en hausse de 4,4 %.

● Les crédits consacrés à l’action 2 du programme s’élèvent pour 2013 à 378,7 millions d’euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement ; les autorisations d'engagement diminuent de 9,6 % (– 40,4 millions d’euros) tandis que les crédits de paiement progressent de 5,1 % (+ 18,2 millions d’euros).

Avec 14,9 millions d'euros, les crédits destinés au Laboratoire national de métrologie et d’essais (LNE) baissent de 2,6 % (– 400 000 euros), en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Rappelons que le LNE est opérateur principal non pas du programme 192 mais du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi.

Avec 263,98 millions d'euros, le budget d’OSEO Innovation représente plus de 72 % des crédits d’intervention de l’action (363,78 millions d'euros d’autorisations d'engagement et de crédits de paiement). Il baisse de 17,2 % en autorisations d'engagement (– 54,8 millions d’euros) et augmente de 1 % en crédits de paiement (+2,6 millions d’euros). Cette évolution est la résultante, pour les autorisations d'engagement d’une réduction des crédits d’intervention de 51,4 millions d’euros (soit – 19 %), et pour les crédits de paiement d’un abondement de 6 millions d’euros (+ 2,8%) et d’une baisse de la dotation de fonctionnement de l’établissement de 3,4 millions d’euros (– 7 %).

En revanche, avec 96 millions d'euros, le dispositif Jeunes entreprises innovantes fait l’objet d’un abondement de 16 millions d’euros (+ 20%), en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, de façon à prendre en compte les prévisions de remboursements de charges sociales établies par l’ACOSS.

Enfin, le dispositif CAP’TRONIC est doté, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, de 3,8 millions d'euros.

● La dotation de l’action 3 du programme est en baisse de 4,3 % (- 12 millions d’euros) pour les autorisations d'engagement et en hausse de 3,6 % (+ 11,1 millions d’euros) pour les crédits de paiement.

Le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE, hors partie Fonds unique interministériel), qui soutient plusieurs dispositifs de R&D industrielle, voit son financement réduit pour 2013 de 11,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (–7 %) et de 18,9 millions d’euros en crédits de paiement (-11,3 %) : 151,7 millions d’euros d’autorisations d'engagement et 148,1 millions d’euros de crédits de paiement lui sont ouverts par le projet de loi de finances.

La dotation pour 2013 du Fonds unique interministériel (FUI), qui finance notamment les pôles de compétitivité, est de 115 millions d’euros en autorisations d'engagement et de 175,6 millions d’euros en crédits de paiement. À la légère diminution des autorisations d'engagement (– 1,7 millions d’euros, soit – 1,5 %) répond une hausse de 30 millions d’euros (+ 20,6 %) des crédits de paiement qui lui permet la couverture de ses restes à payer ainsi que la prise d’engagements nouveaux.

C.– LE PROGRAMME 191 : RECHERCHE DUALE (CIVILE ET MILITAIRE)

1.– Un champ bien déterminé

Le programme 191 Recherche duale couvre le domaine de la recherche civile et militaire. Il retrace les moyens financiers versés à ce titre par l'État aux deux seuls opérateurs actuels du programme, le Centre national d’études spatiales (CNES) et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Il est géré par le ministère de la défense. Une concertation très étroite entre ce ministère et celui de l’enseignement supérieur et de la recherche permet de déterminer les projets auxquels seront affectés les crédits de recherche duale ainsi que les retours auxquels le ministère de la défense et l’industrie de défense peuvent prétendre. Ce programme contribue ainsi à optimiser l’efficacité globale du système national de recherche.

Le programme est composé de quatre actions. Celles-ci, définies avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, sont conduites par la direction générale de l’armement (DGA). L’action 1 porte sur la Recherche duale en sciences du vivant, l’action 2 sur la Recherche duale en sciences et techniques de l'information et de la communication, l’action 3 sur la Recherche duale dans le domaine aérospatial ; enfin, l’action 4 regroupe d’Autres recherches et développements technologiques duaux.

Ces quatre actions sont exécutées dans le cadre de trois ensembles de travaux. Le premier est le programme de recherche duale pour faire face à la menace terroriste NRBC (nucléaire, radiologique, biologique et chimique). Sa gestion est assurée par un comité mixte DGA-CEA. Les domaines technologiques couverts concernent la détection nucléaire, les capteurs et procédés de décontamination chimiques innovants, la détection biologique et les biotechnologies et les procédés médicaux à visées thérapeutiques et prophylactiques, la détection des explosifs (depuis 2009) et la fusion de données dans le cadre de la défense NRBC. Ces développements et réalisations d’équipements, destinés principalement aux forces, contribuent également à la protection des populations civiles dans le cadre des plans interministériels.

Les autres activités de recherche duale menées au CEA (hors programme NRBC) constituent un deuxième ensemble. Les crédits reçus à ce titre sont utilisés par le CEA pour contribuer à l’avancement de travaux de recherche amont dans les domaines des sciences du vivant, des sciences et techniques de l’information et de la communication, mais aussi des matériaux innovants, des capteurs de détection, de l’énergie (les microsources d’énergie photovoltaïque par exemple), les micro et nanotechnologies ou encore les techniques laser innovantes, toutes technologies utiles à la défense et auxquelles celle-ci, grâce au financement qu’elle offre, peut avoir accès alors même qu’elles sont conduites dans le cadre des activités civiles du CEA.

Enfin, le troisième ensemble est constitué par les recherches duales du CNES. Une part prépondérante des crédits attribués à ce titre au CNES concerne des démonstrateurs en vol.

2.– Des crédits reconduits

Le programme 191 bénéficie pour 2013 d’une reconduction des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2012, autrement dit d’un budget de 192,87 millions d'euros.

Ce total se décompose en une dotation de 33,45 millions d'euros allouée au CEA pour ses recherches dans le domaine des sciences du vivant, des sciences et techniques de l’information et de la communication (actions 1, 2 et 4) et d’une dotation de 159,42 millions d'euros destinée au CNES dans le domaine de l’aérospatial (action 3).

Le tableau ci-après indique la répartition des crédits du programme entre les champs d’action des opérateurs.

PROGRAMME 191
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR ACTION*

(en euros)

* Les autorisations d'engagement sont équivalentes aux crédits de paiement

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

D.– LE PROGRAMME 186 : RECHERCHE CULTURELLE ET CULTURE SCIENTIFIQUE

Le programme 186 est géré par le ministère de la culture. Plus exactement, l’action 3 du programme, autrement dit la quasi-totalité – 92,65 % – des 118,83 millions d'euros de crédits de paiement demandés pour 2013 est gérée par un opérateur unique, Universcience, établissement public créé par le regroupement de la Cité des sciences et de l’industrie et du Palais de la découverte. L’action 1, qui soutient la recherche en faveur des patrimoines –notamment la recherche archéologique –, la recherche en faveur de la création artistique et enfin des recherches pluridisciplinaires se contente quant à elle des 7,35 % restants.

Cette situation caractérise bien les objectifs du programme. La mission d’Universcience est en effet de rendre accessible à tous les publics les savoirs scientifiques, techniques et industriels, et de présenter les enjeux de société liés à leur évolution.

En 2013, le programme 186 connaît une diminution de ses crédits de 7,6 millions d'euros (soit –6,2 %) en autorisations d'engagement et de 5,2 millions d'euros (soit –4,2 %) en crédits de paiement.

Si, en pourcentage, la diminution est plus forte pour l’action 1 que pour l’action 3, en réalité, compte tenu du déséquilibre des montants finançant les deux actions, l’action 1 ne contribue que pour moins de 600 000 euros à l’effort financier du programme. L’essentiel des économies porte sur la subvention pour charge de service public d’Universcience, dont les crédits de paiement diminuent de 4,27 millions d'euros, et passent de 114,37 millions d'euros à 110,10 millions d'euros. Le plafond d’emplois d’Universcience fait lui aussi l’objet d’une réduction, de 20 emplois, et s’établit pour 2013 à 1 155 ETP.

PROGRAMME 186
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

PROGRAMME 186
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

E.– LE PROGRAMME 142 : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles est placé sous la responsabilité du ministère chargé de l’agriculture. Son responsable est le directeur général de l’enseignement supérieur et de la recherche de ce ministère.

Le budget du programme pour 2013 s’élève à 395,75 millions d’euros en autorisations d’engagement et 308,79 millions d’euros en crédits de paiement ; il est en hausse de 29,5 % (+ 90,2 millions d’euros) en autorisations d’engagement et de 0,6 % (+ 1,75 millions d’euros) en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

La hausse des autorisations d'engagement concerne l’action 1 Enseignement supérieur agricole : 88,6 millions d’euros sont inscrits pour le financement du projet de déménagement d’AgroParisTech et de l’INRA sur le plateau de Saclay.

Cependant, seule l’action 2 du programme, intitulée Recherche, développement et transfert de technologie, concerne spécifiquement la recherche et est intégrée à ce titre dans le périmètre Recherche de la mission.

Les crédits de cette action 2 s’élèvent au titre du projet de loi de finances pour 2013 à 36,14 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, dont 2,54 millions d’euros pour le titre 2 et 33,59 millions d’euros pour les autres titres ; ils sont en baisse de 1,23 million d’euros, soit de – 3,3 %, par rapport aux crédits ouverts au titre de la loi de finances initiale pour 2012. Cette baisse s’impute pour 0,53 millions d’euros sur le titre 2 (– 17,2 %) et pour 0,7 millions d’euros (– 2 %) sur les autres titres.

Les crédits de titre 2 financent les personnels de la recherche mis à disposition des organismes de recherche du programme ; les crédits des autres titres se composent des subventions pour charge de service public des organismes de recherche rattachés à ce programme (IRSTEA – Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture, ex-CEMAGREF – et INRA – institut national de la recherche agronomique) et des subventions et crédits d’intervention de soutien à la recherche versés aux établissements d’enseignement supérieur agricole et aux organismes de développement, dont l’ACTA (Association de coordination technique agricole) et l’ACTIA (Association de coordination technique pour l’industrie agroalimentaire) assurent la coordination.

Les crédits d’appui à la recherche alloués aux établissements d’enseignement supérieur pour 2013 sont maintenus au même niveau qu’en 2012 (3,7 millions d’euros).

Les crédits consacrés aux organismes de développement, ACTA et ACTIA, s’élèvent à 5,2 millions d’euros, soit une baisse de 11 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 (– 650 000 euros). Ceux qui sont alloués au partenariat national de développement des industries agroalimentaires, associant le ministère chargé de l’agriculture et OSEO, se montent à 600 000 euros, en baisse de 8,5 % par rapport à 2012.

Les crédits de recherche hors dépenses de personnel diminuent de 2 %. Cette baisse porte sur le financement des organismes de développement (- 650 000 euros).

La part de la dotation complémentaire de l’IRSTEA sur le programme 142, qui s’élève pour 2013 à 22,07 millions d’euros, est simplement stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Avec 1,65 million d’euros, celle de la dotation de l’INRA sur ce programme l’est également.

Enfin, les crédits d’appui à la recherche alloués aux établissements d’enseignement supérieur sont eux aussi stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

Les crédits alloués au programme 142 sont détaillés dans les tableaux suivants.

PROGRAMME 142
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

PROGRAMME 142
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION

(en euros)

Source : projet annuel de performances et Commission des finances

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de Mme Geneviève Fioraso, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, lors de la commission élargie (voir le compte rendu de la réunion du 23 octobre 2012 à 9 heures 30), sur la mission Recherche et enseignement supérieur, la commission des Finances examine les crédits de cette mission.

Conformément à l’avis favorable de MM. Alain Claeys, Rapporteur spécial pour la Recherche, et Thierry Mandon, Rapporteur spécial pour l’Enseignements supérieur, elle adopte les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur.

*

* *

ANNEXE :
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

– MM. Emmanuel Giannesini, directeur-adjoint en charge des questions budgétaires et Sylvain Laval, conseiller en charge des relations avec le Parlement et les élus au cabinet de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche.

– M. Roger Genêt, directeur général pour la recherche et l’innovation au Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, accompagné de Mme Sylvane Casademont, directrice de cabinet, et de M. Maurice Caraboni, chef du département de la gestion et du pilotage budgétaire des programmes.

– M. Louis Vogel, président de l’Université de Paris II, président de la conférence des présidents d’universités (audition conduite avec MM. Gilles Carrez, président de la Commission des finances et Thierry Mandon, rapporteur spécial des crédits de l’enseignement supérieur).

– M. Alain Fuchs, président du CNRS.

– M. Laurent Tapadinhas, directeur de la recherche et de l'innovation au commissariat au développement durable, accompagné de MM. Marc Davy, sous-directeur des affaires financières et générales, et Franck Jung, sous-directeur de l’animation scientifique et technique.

– Mmes Pascale Briand, directrice générale de l’ANR, et Charline Avenel, directrice adjointe « ressources ».

– M. François Houllier président-directeur général de l’INRA, accompagné de MM. Michel Eddi, directeur général délégué chargé de l’appui à la recherche, François Chambelin, directeur du financement et de l’administration générale et Antoine Momot, conseiller parlementaire.

– M. Yannick d’Escatha, président du CNES, accompagné de MM. Pierre Trefouret, directeur de la communication externe, Laurent Germain, directeur financier, Thierry Duquesne, directeur de la stratégie des programmes et Brice Lamotte, chargé des relations avec le Parlement.

– M. Bernard Bigot, administrateur général du CEA, accompagné de MM. Christophe Gegout, directeur financier, et Jean-Pierre Vigouroux.

– MM. André Syrota, président-directeur général de l’INSERM et Thierry Damerval, directeur général délégué.

– Mme Marion Zalay, directrice générale de l’enseignement et de la recherche – ministère de l’agriculture, accompagnée de Mme Valérie Baduel, adjointe, et M. Jérôme Coppalle, adjoint du sous-directeur de l’innovation.

– M. Luc Rousseau, directeur général de la compétitivité, de l’industrie et des services au ministère de l’économie et des finances, accompagné de Mme Véronique Barry, sous-directrice du service compétitivité des PME.

– M. Patrick Lefas, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, Mme Valérie Charolles, conseillère référendaire et Mme Christine Costes, rapporteur.

– M. Philippe Bouyoux, adjoint au commissaire général à l’investissement, accompagné de M. Jean-Pierre Korolitski, directeur de programme "centres d'excellences" et de Mme Sana de Courcelles, conseillère parlementaire.