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N
° 1434

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395)

TOME I

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

PRÉVENTION DES RISQUES
ET MÉTÉOROLOGIE

PAR M. Jacques KRABAL

Député

——

Voir le numéro : 1428 (Tome III, annexes 13 et 16).

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 5

I. PROGRAMME N° 181 « PRÉVENTION DES RISQUES » : EXAMEN DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014 7

A. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE EN MATIÈRE DE RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES 9

1. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs 9

2. La prévention des crues et inondations et la sécurité des barrages et des digues 16

B. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE EN MATIÈRE DE RISQUES TECHNOLOGIQUES 26

1. Les plans de prévention des risques technologiques 26

2. La sûreté nucléaire et la radioprotection 28

C. LES POLITIQUES EN MATIÈRE DE SANTÉ ET D’ENVIRONNEMENT 33

1. Le plan national « Santé-environnement » 2009-2013 33

2. La gestion des déchets 37

II. PROGRAMME N° 170 « MÉTÉOROLOGIE » : EXAMEN DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014 41

A. LA STRUCTURE DU PROGRAMME ET LES CRÉDITS DEMANDÉS 41

B. UNE POSITION DOMINANTE MAIS FRAGILISÉE SUR LE MARCHÉ DES SERVICES D’INFORMATION MÉTÉOROLOGIQUE 44

C. POURSUIVRE LA MISE EN œUVRE DU CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE ET LE RESSERREMENT DU MAILLAGE TERRITORIAL 47

EXAMEN EN COMMISSION 51

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 53

INTRODUCTION

Les deux programmes examinés par le présent avis ne représentent qu’une fraction des onze programmes constituant la mission « Écologie, développement et mobilité durables » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014.

Le programme n° 181 « Prévention des risques » traduit la volonté de l’État de mettre l’écologie et le développement durable au premier rang de ses priorités. Le programme est ainsi structuré autour de quatre grands axes stratégiques : la prévention des risques technologiques et des pollutions, la prévention des risques naturels et hydrauliques, la gestion de l’après-mine au regard de la sécurité des personnes et des biens et de la protection de l’environnement, ainsi que la sûreté nucléaire et la radioprotection.

Ce programme vise à permettre un pilotage resserré des politiques de prévention des risques, sur la base de la stratégie nationale de développement durable et dans un cadre budgétaire contraint. Dans le domaine de la gestion des risques, il accueille en particulier les crédits relatifs à la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques et ceux correspondant aux mesures arrêtées dans divers domaines à la suite du Grenelle de l’environnement : gestion des déchets, limitation des atteintes à la santé liées à l’environnement, prévention des inondations et des risques naturels, etc.

Comme l’année dernière, le présent rapport est augmenté de l’examen des crédits dévolus au programme n° 170 « Météorologie ». Ce programme assure l’essentiel du soutien à l’établissement public Météo-France, une institution disposant d’une expertise reconnue au plan international mais engagée dans des évolutions structurelles liées à un environnement évolutif et de plus en plus concurrentiel.

I. PROGRAMME N° 181 « PRÉVENTION DES RISQUES » : EXAMEN DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014

Les crédits alloués au programme n° 181 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 s’établissent à 386 millions d’euros en autorisations d’engagement et 253,2 millions d’euros en crédits de paiement (respectivement + 4,5 % et – 10,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013). Comme l’indique le tableau ci-après, la majorité des crédits sont affectés à l’action n° 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » (45,2 % du total des crédits de paiement), devant l’action n° 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » (23,4 %), l’action n° 11 « Gestion de l’après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites » (16,5 %) et l’action n° 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques » (14,9 %).

La nécessité d’une action vigoureuse de redressement des finances publiques impose un effort budgétaire sans précédent à tous les départements ministériels, auquel la mission « Écologie, développement et mobilité durables », en général, et le programme n° 181, en particulier, n’échappent naturellement pas. Sans entrer à ce stade dans une présentation détaillée des différents projets et actions ainsi financés, il convient de noter la croissance du volume des autorisations d’engagement bénéficie, pour l’essentiel, à l’action n° 1 (+ 20,5 millions d'euros). Pour ce qui concerne les crédits de paiement, si les actions nos 9 et 11 bénéficient de la reconduction des moyens accordés en 2013 ou de leur légère augmentation, les actions nos 1 et 10 devront en revanche être réalisées dans le cadre d’une contraction des crédits parfois sévère (- 19,7 % et - 9,4 %, respectivement).

Pour ce qui concerne l’exécution budgétaire en cours, la consommation hors titre 2 au 30 juin 2012 s’élevait à 118 569 454 euros en autorisations d'engagement (soit 37,2 % d’autorisations consommées par rapport aux autorisations ouvertes) et 67 863 352 euros en crédits de paiement (soit 26,8 % de crédits consommés par rapport aux crédits ouverts).


A. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE EN MATIÈRE DE RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES

1. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs

La prévention des risques naturels en France s’appuie aujourd’hui sur des instruments juridiques d’échelon territorial – les plans de prévention des risques naturels prévisibles – et un instrument financier – le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

● Les plans de prévention des risques naturels prévisibles. — Créés par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement (art. L. 562-1 et suiv. du code de l’environnement) et ayant valeur de servitudes d’utilité publique, les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) se sont substitués aux diverses procédures préexistantes en matière de prévention des risques naturels (plans d’exposition aux risques, plans de surface submersible, périmètres de risque, etc.). Visant à maîtriser l’urbanisation dans les zones à risques et à réduire la vulnérabilité des populations et des biens existants, ils peuvent ainsi :

– proscrire toute construction nouvelle dans les espaces d’aléas très forts non urbanisés ou dans les zones susceptibles d’aggraver les risques (champs d’expansion de crue, par exemple) ;

– édicter des mesures pour adapter les constructions nouvelles à l’état des risques ;

– définir des mesures de construction visant à diminuer la vulnérabilité des édifices, ouvrages, espaces mis en culture ou plantés existants, dans la limite de 10 % de la valeur vénale ;

– définir des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde à la charge des collectivités et des particuliers.

Les conditions d’élaboration des plans ont été codifiées aux articles R. 562-1 à R. 562-12 du code de l’environnement. Le plan est établi selon une procédure déconcentrée, à partir d’un cadre général de réflexions et de mesures ; il est modulable et adaptable selon les contextes locaux.

Les dispositions relatives à l’objet et au contenu des plans ont été modifiées par l’article 222 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (ci-après dénommée, loi « Grenelle II ») afin de tirer les conséquences des événements dramatiques du premier semestre 2010 (tempête Xynthia et inondations survenues dans le Var). Pour renforcer la sécurité juridique de ces plans, dont les modalités d’élaboration résultent en partie de circulaires interministérielles et de guides méthodologiques, il était notamment prévu que des décrets en Conseil d’État définiraient en tant que de besoin les modalités de qualification des aléas et des risques ainsi que les règles générales d’interdiction, de limitation et d’encadrement des constructions, de prescription de travaux de réduction de la vulnérabilité et d’information des populations dans les zones exposées aux risques définies par ces plans. Par ailleurs, la disposition frappant de caducité au bout de trois ans un plan rendu opposable par anticipation a été supprimée.

Le décret n° 2011-765 du 28 juin 2011 relatif à la procédure d’élaboration, de révision et de modification des plans de prévention des risques naturels prévisibles a ainsi permis la mise en œuvre de plusieurs dispositions figurant à l’article 222 précité de la loi « Grenelle II ». Il prévoit notamment que le plan doit être approuvé dans les trois ans suivant sa prescription, ce délai étant prorogeable une fois d’une durée maximale de dix-huit mois par arrêté motivé du préfet. En outre, le décret précise le champ de la procédure de modification des PPRN sans enquête publique, qui pourra notamment être utilisée pour rectifier une erreur matérielle, pour modifier un élément mineur du règlement ou de la note de présentation et pour modifier les documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement (afin de prendre en compte un changement dans les circonstances de fait).

● Bilan des plans de prévention. — En 2000, seules deux mille communes étaient dotées d’un PPRN, sans compter les plans de surfaces submersibles (PSS) ; en décembre 2005, plus de cinq mille communes disposaient d’un PPRN approuvé (1) ; au 1er août 2013, 9 575 communes étaient couvertes par un PPRN approuvé (2) : l’objectif du Gouvernement d’une large diffusion de cet instrument a donc été atteint, grâce notamment à la forte mobilisation des préfets et des directions départementales des territoires (ex-directions départementales de l’équipement), des services régionaux et des administrations centrales de l’État. À cette même date (1er août 2013), un PPRN prescrit est en cours d’élaboration sur le territoire de 3 616 communes et 412 communes sans PPRN approuvé sont dotées d’un plan de surfaces submersibles.

L’objectif désormais fixé par le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie – dans le cadre notamment de l’instruction ministérielle du 22 février 2012, fixant les priorités nationales pour 2012-2013 – est de plus de 12 500 communes couvertes à terme par un PPRN approuvé – y compris, en particulier, 303 communes du littoral pour lesquelles un plan doit être établi avant 2014. (3) En outre, au-delà de cet objectif d’extension quantitative, les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur soulignent la nécessité que les PPRN les plus anciens soient révisés afin de prendre en compte l'amélioration des connaissances et l'évolution des critères d'élaboration et que d’autres soient élargis à des aléas supplémentaires présents sur un même territoire.

Le graphique ci-dessous, issu de la base de données GASPAR (Gestion assistée des procédures administratives relatives aux risques naturels et technologiques) retrace la production annuelle de ces documents de prévention au cours des années récentes (situation au 1er août 2013).

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE COMMUNES COUVERTES PAR UN PPRN

Le graphique ci-après présente une ventilation par type d’aléa. On constate notamment que le risque « inondation »  est intégré dans plus de 70 % des PPRN approuvés (soit environ 6 700 communes concernées), ce qui explique qu’il tienne une place prépondérante dans l’action administrative conduite par les préfets et leurs services et que votre rapporteur lui consacre quelques développements spécifiques ci-après (§ 2 de la présente section).

Les retours d’expérience menés après les catastrophes survenues au cours des deux dernières décennies — c’est-à-dire, depuis 1999, les inondations de l’Aude, de la Bretagne, de la Somme, du sud-est de la France (Gard) et des littoraux vendéen et charentais — ont mis en évidence l’intérêt préventif des PPRN. Le rapport d’inspection interministérielle de retour d’expérience rédigé à la suite de la tempête Xynthia (28 février 2010) a notamment souligné la nécessité de prescrire des PPRN dans l’ensemble des territoires à risque important (littoral) et de réviser, le cas échéant, les PPRN existants, d’une part, et de faire en sorte que, dans les PPRN nouveaux ou révisés, l’urbanisation soit clairement interdite ou limitée en fonction de l’intensité de l’aléa (fort, moyen, faible) et non de l’urbanisation actuelle ou souhaitée, d’autre part. Le rapport public thématique de la Cour des comptes sur ce sujet, publié en janvier 2012, aboutit à des conclusions identiques.

Afin d’appréhender la qualité du contenu des PPRN et donc leur efficacité, le ministère chargé de l’écologie et du développement durable a conduit en 2003-2004 un examen de plusieurs centaines de PPRN couvrant 1 300 communes. Cette analyse a fait ressortir la forte hétérogénéité des plans, due à la diversité des contextes et à la multiplicité des services instructeurs selon les départements. D’un point de vue technique, les PPRN étudiés se sont révélés adaptés aux situations et riches en prescriptions constructives et urbanistiques. Les cartes de zonage réglementaire sont apparues lisibles et utilisent des supports cartographiques adaptés. En revanche, les règlements – principalement orientés vers les conditions de réalisation des projets nouveaux – prescrivent peu de mesures de réduction de la vulnérabilité sur les biens existants et les mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde imposées aux collectivités ou aux particuliers sont apparues souvent insuffisantes et peu argumentées. De manière générale, le manque de pédagogie et de lisibilité tant des notes de présentation que des règlements a été la principale faiblesse relevée. Les enseignements tirés de cette étude ont permis au ministère d’éditer au début de 2006 un cahier de recommandations complétant les guides méthodologiques existants, également utilisé pour former les services instructeurs.

Un nouveau groupe de travail sur l’évaluation de l’efficacité des PPRN a été mis en place au printemps 2010 par le Comité d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM). Dans le rapport d’étape remis au mois de juin suivant, le Comité a suggéré d’évaluer les PPRN à une double échelle : au niveau national, en termes de déploiement, de couverture territoriale, de protection des vies humaines et de limitation des dommages ; au niveau des territoires, autour de cinq axes principaux (dispositions d’urbanisme, développement communal et organisation territoriale, conditions d’élaboration, contenu et effets des plans – notamment, pour ce qui concerne l’évolution de la sinistralité).

● Financement des PPRN. — Depuis 2000 et jusqu’au 1er septembre 2006, les moyens financiers consacrés à l’élaboration des plans ont été prélevés pour moitié sur le budget de l’État et pour moitié sur celui du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). Depuis le 1er janvier 2006 et jusqu’en 2012 (durée prolongée en 2009), le Fonds a pris en charge les trois quarts de la dépense ; depuis 2013, ce plafond de prise en charge a été porté à 90 % de la dépense.

Le tableau ci-dessous récapitule le montant des crédits affectés à l’élaboration des plans et à l’information préventive au cours des dernières années, ainsi que leur répartition entre l’État et le fonds.

MODALITÉS DE FINANCEMENT DES PPRN (2005-2013)

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012est

2013est

Part FPRNM

15,8 (a)

9,5

10,7 (b)

10,2

6,3

16,4

14,5

18

Part État

5,1

4,8

5,1

4,4

4,9

5,2

6,7

1,2

(a)  dont 5,9 millions d’euros pour l’élaboration des PPRN retrait-gonflement des argiles (campagnes 2006 et 2007).

(b)  dont 1,5 million d’euros pour l’élaboration des PPRN retrait-gonflement des argiles (campagne 2008).

L'élaboration des plans, notamment dans les zones prioritaires telles que le littoral ou les secteurs définis par les stratégies régionales, implique aujourd'hui de prendre en compte de nouveaux outils et de nouvelles méthodes de travail et nécessite de mobiliser des moyens financiers importants. Une augmentation de dix points de la part contributive du Fonds en vue de la porter à 100 % du financement des PPRN est donc prévue à l’article 63 du présent projet de loi de finances pour 2014. Elle devrait permettre de maintenir la dynamique d'élaboration des PPRN jusqu'à la fin 2016, tout en renforçant leur qualité.

● Le fonds de prévention des risques naturels majeurs. — L’existence du fonds de prévention des risques naturels majeurs est prévue par l’article L. 561-3 du code de l’environnement, issu de la codification de dispositions de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Son financement est issu, à titre principal, d’un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles prévues à l’article L. 125-2 du code des assurances : le taux de ce prélèvement a successivement augmenté de 2 % en 1999 à 12 % depuis 2009.

Le tableau ci-après récapitule les recettes et les dépenses du fonds depuis 2008, ainsi que les prévisions pour 2012 et 2013 (compte tenu des incertitudes liées au calendrier d’acceptation des offres de l’État et au montant des expropriations dans le cadre du traitement des conséquences de Xynthia). Depuis sa création et à la date du 31 décembre 2011, le total des recettes du Fonds s’élève ainsi à 1 056,2 millions d’euros. Le total des dépenses s’établissant, à la même date, à environ 951,5 millions d’euros, il se dégage donc un solde positif de près de 104,8 millions d’euros.

Au-delà de la période 2011-2013, les dépenses prévisibles du Fonds contribueront notamment à l’achèvement du programme de rachats ou d’expropriations mené à la suite de la tempête Xynthia, au financement des PAPI de la génération 2011-2015 et du plan « Submersions rapides » d’ici 2016, ainsi qu’à l’achèvement de la couverture des territoires à risque en plans de prévention des risques naturels. S’ajoutent à ces programmes des actions non prévisibles, comme la délocalisation de biens pour lesquels une menace grave est identifiée. Ces actions bénéficieront de financements du Fonds au-delà de 2013, bien que leur niveau de dépense ne puisse être aujourd’hui estimé.

2. La prévention des crues et inondations et la sécurité des barrages et des digues

La prévention des inondations s’appuie sur des actions réalisées directement par l’État, comme la prévision des crues sur le réseau relevant de sa compétence, l’élaboration des plans de prévention des risques naturels d’inondation et le contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques. Cette prévention s’appuie également sur des actions d’incitation à l’égard de collectivités territoriales maîtres d’ouvrages, sous forme de programmes d’actions contractualisés de prévention des inondations. L’État est également conduit à agir en sa qualité de propriétaire de digues domaniales : il en assume la responsabilité et doit supporter les dépenses appelées par le maintien de la sécurité desdits ouvrages.

À la suite de la tempête Xynthia du 28 février 2010 et des crues du Var de juin 2010, plusieurs dispositions relatives à la prévention des inondations ont été inscrites dans la loi « Grenelle II ». Par ailleurs, le dispositif contractualisé a été récemment rénové à travers un nouvel appel à projets relatif aux programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) et un plan « Submersions rapides », lancés en février 2011.

Pour chacun de ces postes de dépense, la nature des actions engagées et les crédits affectés sont succinctement présentés ci-dessous.

● La prévision des crues. — L’État a fortement modernisé et renforcé ses actions de collecte et de diffusion de données au cours de la décennie passée. Les informations sont désormais envoyées aux acteurs de la sécurité civile (envois automatiques), aux collectivités territoriales — il s’agit de permettre aux maires, informés par l’intermédiaire des préfets, de prendre les dispositions nécessaires en matière d'organisation de la vie collective et des secours — et au public (information de vigilance « crues » mise à disposition sur le site Internet http://www.vigicrues.gouv.fr, relayée par les médias nationaux et locaux).

Les priorités pour la période 2013-2016 portent sur la poursuite de l'amélioration des dispositifs de traitement et collecte de données, de vigilance et d'alerte et la mise en œuvre du plan « submersions rapides », en sus des missions obligatoires de l'État en matière de prévision et de vigilance « crues » dévolues aux services de prévision des crues (SPC), d’une part, et d'hydrométrie (mesures des niveaux et des débits dans les cours d'eau) dévolues aux unités d’hydrométrie (UH), d’autre part. Les moyens mobilisés pour permettre à ces services déconcentrés (SPC et UH) de s’acquitter de leurs tâches ont été de dix millions d’euros entre 2011 et 2013 et seront de l’ordre de neuf millions d’euros en 2014.

Par ailleurs, l’appui technique de Météo-France et la coopération avec l’établissement dans les domaines de la prévision des crues, de l’impact du changement climatique sur les hydrosystèmes et autres sujets d’intérêt commun, font l'objet de conventions-cadres avec la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie. Les actions incluses dans ces conventions comprennent notamment un programme de modernisation des moyens d'observation de la pluie (radar et stations de mesure in situ). Les moyens financiers nécessaires pour l’exécution de ces conventions se montent à quatre millions d’euros par an.

● Les risques naturels d’inondation et la mise en œuvre de la directive « Inondations ». — Le nouveau dispositif d’évaluation et de gestion des risques d’inondation, issu de la directive 2007/60/CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation — dite directive « Inondations » — transposée en droit français dans le cadre de la loi « Grenelle II » (articles L. 566-1 et suivants du code de l’environnement), vise à établir un cadre commun pour la maîtrise des conséquences des inondations sur la santé humaine, l’activité économique, le patrimoine culturel et l’environnement. Il doit permettre de développer une gestion des risques à une échelle hydrographique cohérente, au travers de stratégies locales adaptées, et se décompose en plusieurs phases successives, renouvelées tous les six ans : évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) ; identification des territoires à risque d’inondation important (TRI) ; pour les TRI, cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation (CSIRI) ; identification des stratégies locales et de leurs périmètres, au plus tard deux ans après l'identification des TRI ; plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) fixant, à l'échelle du district hydrographique, les objectifs en matière de gestion des risques d'inondation et les mesures à mettre en œuvre pour les atteindre.

Par ailleurs, le législateur français a souhaité donner un cadre national à la politique de gestion des risques d’inondation, à travers l’élaboration d’une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation fixant les grandes orientations et objectifs nationaux dans ce domaine (article L. 566-4 du code de l’environnement).

Stratégie nationale de gestion des risques d'inondation. — L’élaboration de la stratégie constitue un enjeu majeur, dès lors que créer un cadre pour prioriser l’action publique doit permettre de mieux répartir les financements sur les actions les plus efficientes et d’agir sur les situations présentant une urgence particulière. En cours d’élaboration, la stratégie doit être finalisée en 2013. Elle s’articulera autour de trois objectifs : augmenter la sécurité des populations exposées, stabiliser à court terme — et réduire à moyen terme — les dommages liés aux inondations, raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés.

L’élaboration de la stratégie a été confiée à la commission mixte « Inondations », instance partenariale issue du Comité national de l’eau (CNE) et du Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM). Installée le 12 juillet 2011 et chargée du pilotage de la politique nationale de gestion des risques d’inondation, sa composition a été étudiée de façon à assurer la représentation au niveau national de toutes les parties prenantes (collectivités, société civile, État) impliquées dans la gestion desdits risques.

La stratégie nationale est actuellement en cours de consultation auprès du public et des parties prenantes. À l’issue de ces consultations (31 octobre 2013), elle sera soumise à l’avis du CNE et du COPRNM, puis elle fera l’objet d’un arrêté ministériel.

Évaluation préliminaire des risques d'inondation (EPRI). — La première évaluation préliminaire des risques d'inondation a été établie en 2011 et 2012 à l'échelle nationale, mais aussi à celle de chacun des quatorze districts hydrographiques. (4) Au niveau national, cette première évaluation a notamment permis d'établir que 17,1 millions d'habitants sont exposés à un risque d'inondation par débordement de cours d'eau — soit un habitant sur quatre — et plus de 9 millions d'emplois — soit un emploi sur trois. De même 1,4 million d'habitants et 850 000 emplois sont potentiellement concernés par une inondation par submersion marine.

Identification des territoires à risque d’inondation important (TRI). — Les TRI sont des périmètres composés d’un ensemble de communes où se situe une très forte concentration d’enjeux en terme d’emplois et de populations, qui nécessitent une action prioritaire en matière de prévention des inondations. Cette identification des territoires à enjeux permet de définir les priorités d’action dans le cadre de l’élaboration des plans de gestion à l’échelle de chaque district.

Le processus d’identification des TRI a débuté en 2012, sur la base de l'état des lieux homogène fourni par les EPRI. En étroite association avec les parties prenantes — au premier rang desquelles les collectivités territoriales — il a abouti à la fin de 2012 à la publication d’arrêtés préfectoraux dressant la liste des 122 territoires à risque important d’inondation.

Cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation. — Établie sur les territoires identifiés comme TRI, la cartographie des surfaces inondables et des risques d'inondation constituera l'activité la plus mobilisatrice en 2013, le calendrier européen imposant l'achèvement de cette étape pour le 22 décembre 2013. Elle doit contribuer à l’élaboration des plans de gestion des risques inondation (PGRI), prévus pour 2015, et à celle des stratégies locales. Établie par les services de l’État en association étroite avec les parties prenantes, cette cartographie localise dans la zone inondable les enjeux ou paramètres retenus et évalue quantitativement les conséquences de trois scenarii d’inondation à probabilité faible (événements extrêmes), moyenne (centennale) ou forte.

Cette cartographie doit permettre d’établir un diagnostic fin de la vulnérabilité du territoire face au risque d’inondation. Elle vise à définir les objectifs de réduction des risques, mais également à améliorer le porter-à-connaissance de l'État en matière de risque, à communiquer à destination du public ou encore à améliorer la cartographie pour la prévision des inondations.

En termes budgétaires, 2,1 millions d’euros ont été alloués en 2013 à cet exercice (ainsi que 5 millions d'euros du fonds de prévention des risques naturels majeurs) et un montant équivalent est prévu pour 2014.

Stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI) et Plans de gestion des risques d'inondation (PGRI). — L'identification des périmètres de stratégies locales de gestion des risques d'inondation ainsi que des PGRI à l'échelle des districts constituent les étapes suivantes de mise en œuvre de la directive. Prévues pour 2015, elles ont fait l’objet en 2013 des premières réflexions méthodologiques et stratégiques.

● Le contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques. —L’amélioration de la sécurité et de l’efficacité des ouvrages de protection localisée constitue une autre priorité de l’action publique : si la responsabilité des ouvrages incombe au premier chef à leur gestionnaire, l’État est chargé de vérifier que le responsable remplit correctement ses obligations liées à la sécurité intrinsèque de ceux-ci. Depuis le décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007, la réglementation concernant la sécurité des ouvrages hydrauliques a été rénovée et complétée, s’appliquant désormais non seulement aux barrages, mais aussi aux digues de protection des populations contre les inondations.

Un important débat est en cours sur la réorganisation de la gouvernance de ces ouvrages, à travers la mise en place d’une compétence des communes ou des EPCI en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Tel est l’objet de l’article 35 B du projet de loi (n° 495) de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, en instance de deuxième lecture devant notre Assemblée. (5)

En accompagnement de la nouvelle réglementation, le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie a réorganisé ses services déconcentrés pour renforcer ses contrôles dans un domaine où la sécurité des personnes est en jeu. La responsabilité de ceux-ci est désormais confiée aux directions régionales de l’Environnement, de l’aménagement et du logement, sous l'autorité des préfets de département. (6) Ce nouveau dispositif, décrit dans une circulaire du 8 juillet 2010, a pris effet au 1er janvier 2011. Concomitamment, un programme de renforcement des effectifs par redéploiement interne au ministère a été engagé sur la période 2009-2013, appuyé sur un processus de formation ciblé et dédié à cette fonction de contrôle. À la fin de l’année 2012, les DREAL disposaient ainsi d’une centaine d’équivalents temps plein (macrogrades A et B) pour effectuer les contrôles sur l'ensemble des ouvrages hydrauliques (barrages et digues) — soit environ 300 ouvrages de classe A, 300 de classe B et 1 300 de classe C pour les barrages et 350 km de classe A, 2 500 km de classe B et 3 800 km de classe C pour les digues. (7)

Les DREAL peuvent également compter sur l’appui technique apporté par les spécialistes du réseau scientifique et technique du ministère (les CETE et le CETMEF) et de l'établissement public IRSTEA, en sus des compétences propres du service technique de l'énergie électrique, des grands barrages et de l'hydraulique (STEEGBH). À la fin de 2012, les services déconcentrés disposaient ainsi d’un appui supplémentaire estimé à une vingtaine d’équivalents temps plein.

Un premier recensement des digues réalisé par les services de l'État avait permis d’identifier environ 8 700 kilomètres de digues dont un tiers conditionne directement la sécurité de deux millions de personnes. Le recensement et la caractérisation exhaustifs de tous les ouvrages ne sont néanmoins pas encore terminés et un programme d’analyse approfondie des digues présentant les enjeux les plus importants, en termes de protection des populations, a été conduit. Les principaux problèmes rencontrés pour finaliser cette caractérisation tiennent d’une part aux difficultés liées à l'identification des responsables des ouvrages — ces responsables peuvent être soit multiples, soit malaisés à déterminer — et, d'autre part, au fait que ces responsables doivent assumer les dépenses liées à l'entretien ou à la réhabilitation desdits ouvrages — ce qu'ils ne sont pas toujours en mesure de faire, compte tenu des montants en jeu.

L’essentiel des moyens relatifs au contrôle des ouvrages hydrauliques est constitué par des moyens humains. En 2013, il est toutefois prévu de mobiliser environ 850 000 d’euros en autorisations d'engagement, dont près de 400 000 d’euros consacrés à la poursuite de la rénovation du système d'information des ouvrages hydrauliques et plus de 330 000 d’euros au financement de l'expertise apportée par l'IRSTEA. Pour 2014, 300 000 € de crédits seront affectés à la poursuite de l’amélioration des fonctionnalités du système d’information et 500 000 € à l’amélioration des barrages et digues par les maîtres d’ouvrage, à l’information sur les risques liés à ces ouvrages et à l’accompagnement méthodologique et technique de l’État.

Propriétaire lui-même de digues domaniales, l’État se doit évidemment d’assurer la sécurité de ses propres ouvrages et de satisfaire à la réglementation de sécurité. En 2013, seront ainsi financés la poursuite des études de danger pour plusieurs digues domaniales essentiellement situées sur la Loire (1,5 million d’euros) et des travaux de restauration indispensables sur ces ouvrages (pour un montant de près de 6 millions d’euros).

● Les plans « Grands fleuves ». — Dans le cadre de contrats de programmes inter-régionaux (CPIER) ou régionaux (CPER), les plans Loire, Meuse, Rhône, Seine et Garonne contribuent à la réalisation d’actions de prévention des inondations ainsi qu’à des études et travaux de renforcement des levées — voire de restauration du lit. Quelques anciens programmes d’actions de prévention des risques d’inondation en voie de clôture sont adossés à ces plans « Grands fleuves ».

Ces plans ont été dotés de moyens budgétaires à hauteur de 8,5 millions d’euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement en 2011, 11 millions d'euros en 2012 et 3 millions d'euros en 2013. Au total, les dotations de l'État (crédits budgétaires et fonds de prévention des risques naturels majeurs) sur les plans « Grands fleuves » s’élèvent à 287,6 millions d’euros sur la période 2007-2013 des CPIER.

● Les programmes d’actions de prévention des inondations. — Il faut ici rappeler que le Gouvernement avait décidé, à la fin de 2009, de rénover le dispositif des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI). Sur la période 2011-2016, l’État s’est ainsi engagé à financer les projets en cours et ceux qui seront labellisés à hauteur prévisionnelle de 350 millions d’euros (soit 50 millions d’euros par an) issus du FPRNM et de crédits budgétaires (programme de prévention des risques du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie). Sur la base d’une évaluation partagée et en préfiguration de la mise en œuvre de la directive « Inondations » à l’horizon de 2015, un nouvel appel à projets « PAPI » a donc été officiellement lancé le 17 février 2011, avec la publication d’un cahier des charges décrivant les objectifs et les critères d’éligibilité du dispositif. Ses modalités d’application ont été précisées par la circulaire du 12 mai 2011 relative à la labellisation et au suivi des projets « PAPI 2011 » et opérations de restauration des endiguements « PSR » (NOR : DEVP1112697C).

L’objectif principal de ces nouveaux PAPI, élaborés dans un cadre partenarial avec les collectivités territoriales intéressées, consiste à promouvoir une gestion globale et équilibrée de la prévention du risque « inondation », à l’échelle d’un bassin de risque cohérent au regard de l’aléa et des particularités du territoire considéré. La labellisation PAPI valide une démarche globale et cohérente, déclinée en un programme d’actions pertinentes à l’échelle du périmètre du projet et visant à réduire les conséquences dommageables des inondations sur tout le territoire considéré. Des analyses coûts-bénéfices doivent permettre d’apprécier la pertinence des mesures et travaux du programme d’actions et aider les porteurs de projets dans leurs choix.

La labellisation est octroyée par la commission mixte « Inondations » (CMI) comprenant des élus, des représentants de l’État et de la société civile.

Au 1er août 2013, 66 projets de PAPI et opérations de confortement d’ouvrages de protection relevant du plan « Submersions rapides » (hors PAPI) ont été labellisés, pour un montant global contractualisé de 684 millions d'euros (dont 263 millions d'euros pour la part « État », financés en quasi-totalité par le fonds de prévention des risques naturels majeurs). Plus précisément :

– les PAPI ont été dotés, sur un plan budgétaire, de 4,8 millions d'euros en autorisations d’engagement et 3,8 millions d'euros en crédits de paiement en 2011 et de 3,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et 4,1 millions d'euros en crédits de paiement en 2012. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs a, quant à lui, mobilisé 19,3 millions d'euros en 2011 et 34,8 millions d'euros en 2012 en complétement des crédits budgétaires ;

– pour ce qui concerne l’année 2013, 1 million d'euros de crédits budgétaires ont été prévus pour assurer la contribution de l’État aux équipes d’animation et 2,5 millions d'euros supplémentaires seront apportés par extension du périmètre du fonds de prévention des risques naturels majeurs. Globalement, ce sont 71 millions d'euros qui ont été prévus au titre dudit fonds pour l’ensemble constitué par les labellisations PAPI et PSR et les plans « Grands fleuves » ;

– pour l’année 2014, 2 millions d'euros de crédits budgétaires sont prévus pour l’animation des PAPI et 100 millions d'euros pour l’ensemble constitué par les labellisations PAPI et PSR et les plans « Grands fleuves ».

● Le plan interministériel « Submersions rapides ». — À la suite des événements climatiques de 2010 (tempête Xynthia et crues du Var), le Gouvernement a élaboré un projet de plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, qui a été présenté par la ministre chargée de l’écologie lors du conseil des ministres du 13 juillet 2010. Il s’agissait alors d’apporter dans l’urgence une réponse à des situations pouvant mettre en cause la sécurité des personnes : ces événements avaient en effet mis évidence la fragilité de certains ouvrages qui ont cédé ou ont été submergés par la mer ou par des crues torrentielles, inondant des zones urbanisées. Ils ont également montré la nécessité d’améliorer le dispositif de vigilance et d’alerte.

Le plan « Submersions rapides » (PSR) a été validé par le Premier ministre le 17 février 2011. Il couvre une série de risques — submersion marine, crue rapide ou inondation par ruissellement et rupture de digues — et se déploie selon quatre axes, eux-mêmes articulés en une soixantaine d’actions. L’axe consacré au renforcement des ouvrages de protection s’inscrit notamment le cadre de l’important travail de recensement entrepris par les services de l’État, qui vise à l’émergence d’une collectivité de propriétaires-gestionnaires aptes à prendre en charge le renforcement pérenne et l’entretien des ouvrages. L’objectif du PSR est de contractualiser des programmes globaux entre l’État et les collectivités et la question se trouve posée du renforcement de la capacité de ces collectivités à accéder aux ressources supplémentaires nécessaires pour assurer cet entretien.

Le PSR prévoit de consacrer de l’ordre de 500 millions d’euros de crédits (autorisations d’engagement) à différentes actions d’ici à la fin de 2016. De juillet 2011 à mai 2013, 16 projets de renforcement de digues (PSR hors PAPI) et 5 PSR inclus dans un PAPI ont été labellisés par la commission mixte « Inondations », pour un montant total de 112 millions d’euros, la participation de l'État s’élevant à 37,5 % de ce total. (8)

3. La prévention du risque sismique

 Le programme national de prévention. — Outre les Antilles françaises, qui font l'objet d'un plan spécifique sur lequel on reviendra ci-dessous, le reste du territoire français est également concerné par le risque sismique – en particulier, dans les massifs alpins et pyrénéens et dans l'Est de la France ainsi que, dans une moindre mesure, dans le département du Nord, le grand Ouest et le Massif central.

La politique de prévention du risque sismique en France s’est concrétisée par la mise en œuvre d'un programme national de prévention du risque sismique (PNPRS) – dit plan « Séisme » – sur la période 2005-2010, déployé autour de quatre axes principaux : la connaissance scientifique de l'aléa et du risque, la prise en compte du risque dans la construction, la coopération, la concertation et la sensibilisation ainsi que la prévention du risque de tsunami.

Pour ce qui concerne la connaissance scientifique du phénomène, le plan « Séisme » a permis de conforter plusieurs actions de collecte de données et des opérations de recherche sur l'aléa sismique lancées par le BRGM, le CEA, le CNRS, l'IRD, l'IRSN et les universités. Localement, la connaissance de l'aléa et du risque a été renforcée soit au travers d'études méthodologiques générales, soit par l'intermédiaire d'études d'évaluation locale dans le cadre de microzonages. Une évaluation préliminaire du risque sismique à l'échelle du territoire français reste toutefois nécessaire, afin de prioriser les territoires à enjeux et les actions à engager. Le plan « Séisme » a également permis de mettre en place différents outils de capitalisation et de diffusion de la connaissance (base de données et site Internet centralisant l'ensemble des productions du plan « Séisme » : http://www.planseisme.fr). En matière de surveillance des phénomènes, les réseaux de surveillance sismologique ont été développés et des études préliminaires menées, portant sur les systèmes d'alerte précoce.

Pour ce qui a trait à la prise en compte du risque dans la construction, de nombreux outils pédagogiques de formation des professionnels (kits, guides et documents écrits, etc.) ont été produits et quelques formations ont pu être dispensées. Le retour d'expérience sur ces actions de formation des professionnels du bâtiment montre alors qu'il est nécessaire, pour passer à une mise en œuvre opérationnelle et généralisée de cette formation, de mieux mobiliser les relais locaux.

Une nouvelle réglementation parasismique a été introduite le 1er mai 2011, qui a remplacé celle en vigueur depuis 1992. Imposant l’application des normes européennes (Eurocode 8 relatif au calcul des structures pour leur résistance aux séismes) et intégrant les avancées de la connaissance scientifique en sismologie, elle a eu pour effet induit d’augmenter sensiblement le nombre de communes concernées par l'application de ces règles – environ 21 000 communes aujourd’hui, contre environ 5 000 dans la réglementation de 1992. La réglementation concerne les bâtiments neufs et ceux sur lesquels des travaux importants sont engagés, à l’exclusion du bâti existant. (9) Les instruments légaux et méthodologiques permettant le contrôle de sa bonne application ont par ailleurs été renforcés : production d’une attestation lors du dépôt de permis de construire et lors de la déclaration d’achèvement des travaux (dans le cas où le contrôle technique est obligatoire), possibilité reconnue aux agents commissionnés et assermentés de constater et de verbaliser les infractions, etc. S’agissant des maisons individuelles, une méthode de contrôle adaptée a été établie et les premiers chantiers ont été contrôlés dès 2011.

En matière de sensibilisation au risque sismique, de nombreux outils d'information et de sensibilisation ont été produits pendant la période 2005-2010 : plaquettes d'information, films, supports pédagogiques, séances d'information, expositions, colloques, campagnes d'information régulières dans les territoires ultramarins les plus exposés (journées « Réplik » et semaine « Sismik »), etc. La préparation à la gestion de crise et l'exploitation des retours d'expérience permettent également de renforcer la coopération et de sensibiliser les différents acteurs : cinq exercices de crise ont été organisés – Bouches du Rhône, Antilles, Hautes-Pyrénées, Haut-Rhin et Isère – et des missions d'experts ont été menées sur des séismes importants intervenus dans le monde pendant la durée du plan séisme – Les Saintes (Guadeloupe) en novembre 2004, Chuetsu-Oki (Japon) en juillet 2007, Martinique en novembre 2007, L'Aquila (Italie) en 2009, Haïti et Chili en début d'année 2010, Tohoku (Japon) en mars 2011.

S’agissant enfin du volet de prévention du risque de tsunami, une localisation fine des zones côtières les plus exposées a été réalisée, des documents de sensibilisation à ce risque ont été produits et il est prévu, dans chaque bassin de risque pour lesquels la France est concernée, la mise en place de dispositifs régionaux d'alerte. Un tel système est en place pour l’Océan indien et pour le Pacifique. Le programme est également en cours de déploiement pour les Caraïbes. Pour les cas de la Méditerranée et de l’Atlantique du nord-est, il a été décidé de constituer un centre régional d’alerte tsunami organisé par la France, s’appuyant sur un centre national opéré par le CEA et dont la mise en œuvre opérationnelle est effective depuis le mois de juillet 2012.

Dans le cadre des travaux du Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM), un bilan partagé du plan « Séisme » avait été réalisé à la fin de l'année 2010. Au terme de ce bilan, le Conseil a validé en décembre 2012 le nouveau cadre d’actions pour la prévention du risque sismique (CAPRiS), qui se décline en quatre priorités d’actions : la sensibilisation au risque sismique et la formation à la construction parasismique ; la réduction de la vulnérabilité des constructions par l’application de la réglementation parasismique et le développement du renforcement du bâti existant ; l’aménagement du territoire communal (plans de prévention des risques sismiques) ; l’amélioration de la connaissance de l’aléa, de la vulnérabilité et du risque sismique.

L’ensemble des partenaires concernés ont été appelés à se mobiliser pour élaborer des programmes d’actions territorialisés, à l’échelle régionale ou interrégionale, et des plans d’actions locaux, à l’échelle communale ou intercommunale.

Le plan « Séisme Antilles ». — Les Antilles (Guadeloupe, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy) sont les régions où le risque sismique est le plus élevé. Ce niveau de risque a conduit le Gouvernement (conseil des ministres du 17 janvier 2007) à mettre en place un plan « Séisme Antilles » doté d’une gouvernance, d’une organisation, d’ambitions et de moyens spécifiques par rapport au programme national.

La phase préliminaire d’analyse de la situation est désormais achevée et la connaissance de la vulnérabilité du bâti public presque complète. Les diagnostics de présomption de vulnérabilité sismique sont réalisés pour toutes les écoles primaires publiques, les collèges, les lycées et les établissements d’enseignement privé de Guadeloupe ; des informations existent pour les lycées de Martinique. La plupart des centres des SDIS et une bonne partie des logements sociaux ont été évalués. Le diagnostic des bâtiments de l’État est achevé en Guadeloupe (2010) et en Martinique (2012). En matière de connaissance du sol, l’État aura fait réaliser et financer, à la fin de l’année dernière, des micro-zonages sismiques pour la trentaine de communes qui accueillent près des trois quarts de la population des Antilles françaises.

Dans le cadre de la loi « Grenelle II », le Parlement avait voté en juin 2010 trois mesures améliorant les capacités d’intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs aux Antilles : le relèvement de 40 % à 50 % du taux maximal de subvention de l’État pour les travaux de prévention des collectivités au regard du risque sismique ; l’éligibilité des travaux sur les établissements des SDIS jusqu’en décembre 2013 ; l’éligibilité des travaux de confortement pour les logements sociaux — sous réserve d’une limite annuelle de 5 millions d’euros jusqu’en 2013 et d’un taux maximal de subventionnement de 35 %.

Ces deux dernières mesures ont été prolongées jusqu’en décembre 2016. Pour ce qui concerne les écoles primaires et au terme de la première phase du plan (fin 2013), 54 écoles devraient avoir été reconstruites ou renforcées pour un montant total de 130 millions d'euros, avec une aide de l’État et du FEDER à hauteur de 90 millions d'euros.

Parallèlement, l’État s’est engagé à aider les conseils régionaux et généraux pour des travaux sur les lycées et les collèges. La réunion interministérielle du 21 juillet 2011 a validé les principes directeurs de ces aides, à savoir une volonté d’équité et de transparence au profit des collectivités, un soutien à hauteur de 5 000 d’euros par élève mis en sécurité et le respect de l’instruction interministérielle du 23 septembre 2010. Des conventions-cadre pluriannuelles ont ainsi été signées avec les conseils généraux de Guadeloupe et de Martinique, respectivement en novembre 2011 et décembre 2012, et avec le conseil régional de Martinique, en septembre 2012.

En dépit de ces réalisations et alors que le plan « Séisme Antilles » a désormais six ans, il demeure nécessaire d’accélérer fortement le rythme de son déploiement et, en particulier, de multiplier les chantiers de renforcement ou reconstruction du bâti vulnérable. Cette accélération concerne aussi bien les bâtiments de l’État que ceux, beaucoup plus nombreux, des collectivités territoriales et le coût du programme d’ensemble, pour ce qui concerne le bâti public, est évalué à cinq milliards d’euros sur une période de vingt-cinq à trente ans. Le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie considère que le FPRNM pourrait contribuer, selon les prévisions et les capacités actuelles, à hauteur d’environ un milliard d’euros ; les autres lignes budgétaires de l’État et l’Union européenne apporteraient un milliard d’euros supplémentaires ; les bailleurs sociaux seraient sollicités à hauteur de 500 millions d’euros pour leurs parcs de logements respectifs ; un milliard d’euros correspondrait au secteur de la santé (financements spécifiques de l’État) ; un milliard et demi d’euros serait enfin apporté par l’ensemble des collectivités territoriales. (10)

B. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE EN MATIÈRE DE RISQUES TECHNOLOGIQUES

1. Les plans de prévention des risques technologiques

Issus de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, les articles L. 515-15 et L. 515-16 du code de l’environnement disposent que l’État « élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. ». Ces plans délimitent un périmètre d’exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en œuvre.

À l’intérieur du périmètre d’exposition, les plans de prévention peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique :

– délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes sont interdites – ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l’utilisation ou à l’exploitation ;

– délimiter à l’intérieur de ces zones des secteurs où, en raison de l’existence de risques importants d’accident à cinétique rapide présentant un danger grave pour la vie humaine, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer un droit de délaissement des bâtiments (ou parties de bâtiments) ou l’État déclarer l’expropriation d’utilité publique ;

– prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d’approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs.

Adoptée à la suite de la catastrophe d’AZF (11), la loi du 30 juillet 2003 précitée, dite loi « Bachelot », donnait jusqu’au 31 juillet 2008 pour que soient élaborés et approuvés les 407 plans de prévention à réaliser (art. 81, al. 2). Au 1er août 2013, cinq ans après l’échéance initialement fixée, 406 plans avaient été prescrits (99,8 % du total) mais seuls 248 avaient été approuvés (60,9 % du total).

Le retour d’expérience des premiers PPRT approuvés a mis en évidence des difficultés récurrentes liées au financement des mesures foncières et des travaux prescrits, auxquelles les deux dernières lois de finances ont porté remède : mise en place d’un dispositif de financement par défaut des mesures foncières en cas d’absence d’accord entre les parties (loi de finances initiale pour 2012) ; prise en charge partielle des travaux prescrits aux particuliers dans le cadre d’un crédit d’impôt de 40 % – avec un plafond fixé à 10 000 euros pour un célibataire et 20 000 euros pour un couple (loi de finances initiale pour 2013).

D’importantes avancées ont également été enregistrées dans le cadre de la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable. Les travaux de la Commission du développement durable et les propositions de notre collègue Yves Blein, président de l’Association nationale des communes pour la maîtrise des risques technologiques majeurs (AMARIS), ont ainsi permis d’instituer une contribution des industriels et des collectivités au financement des travaux prescrits à hauteur de 25 % chacun, en complément du crédit d’impôts – ce qui porte donc à 90 % au moins l’aide apportée aux particuliers pour la réalisation des travaux de mise en sécurité de leur logement. La loi introduit par ailleurs un ensemble de clarifications et de simplifications : ouverture automatique du droit de délaissement dès l’approbation du PPRT et limitation dans le temps de l’ouverture de ce droit ; lancement de la procédure de déclaration d’utilité publique en vue des expropriations à l’initiative des préfets ; prise en charge du coût de la limitation de l’accès aux ou de la démolition des biens faisant l’objet de mesures foncières dans le financement tripartite ; prise en compte du coût des diagnostics préalables dans le montant des travaux de protection donnant droit au crédit d’impôt et aux aides précédemment mentionnées, etc.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie travaille de surcroît à un dispositif d’accompagnement collectif des riverains pour la réalisation des travaux de renforcement, avec notamment huit expérimentations en cours de lancement. L’objectif serait d’accompagner les riverains concernés par une obligation de travaux à toutes les étapes de leur réalisation : information/sensibilisation, diagnostic, demande de devis, montage des dossiers de financement, suivi des travaux et constat d’achèvement.

Pour ce qui concerne les entreprises, aucun dispositif d’aide spécifique n’est prévu pour la réalisation des travaux nécessaires. Néanmoins, un groupe de travail réunissant au plan national des représentants des collectivités locales, d’associations de protection de l’environnement et des industriels a été chargé de présenter des propositions en matière de protection des employés des entreprises situées à proximité du site à l’origine du risque. Ce travail a permis d’aboutir à des recommandations diffusées à l’été 2011, qui fixent une doctrine permettant d’affiner et de limiter les cas pour lesquels des travaux de renforcement sur le bâti industriel sont nécessaires, en prenant mieux en compte le fait que la protection des salariés des entreprises peut également être assurée par des mesures d’organisation et des plans de secours. Ces orientations ont permis de limiter, d’un facteur deux à trois, le coût des travaux nécessaires pour les entreprises concernées.

2. La sûreté nucléaire et la radioprotection

● Le contrôle de la sûreté nucléaire. — Conformément aux dispositions de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (dite « loi TSN »), que l’ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 a codifiées au titre IX du livre V du code de l’environnement, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) autorité administrative indépendante, est chargée au nom de l’État du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour protéger les travailleurs, les patients, le public et l’environnement des risques liés aux activités nucléaires civiles. (12)

L’Autorité de sûreté est aujourd’hui dirigée par un collège de cinq commissaires nommés par décret, à raison de trois (dont le président de l’Autorité) par le Président de la République, un par le Président de l’Assemblée nationale et un par le Président du Sénat. Le collège conduit la réflexion de l’Autorité en matière de contrôle dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, il définit la politique générale de l’institution et prend les décisions majeures qui sont requises. Le directeur général de l’Autorité, sous l’autorité du Président, organise et dirige les services centraux et les onze délégations territoriales. (13)

Le parc contrôlé est l’un des plus importants au monde. Il comprend un ensemble standardisé de 58 réacteurs qui produisent l’essentiel de l’électricité consommée en France, un réacteur de type EPR en construction à Flamanville, plusieurs réacteurs en démantèlement, ainsi que différentes installations du cycle du combustible, des usines et des équipements de recherche. L’Autorité de sûreté assure également le contrôle de plusieurs milliers d’installations ou d’activités où sont utilisées des sources de rayonnements ionisants à des fins médicales, industrielles ou de recherche. Elle contrôle le transport des matières radioactives, c’est-à-dire plusieurs centaines de milliers d’expéditions réalisées annuellement sur le territoire national.

L’Autorité est de surcroît chargée de la veille en radioprotection, ce qui la conduit – avec l’appui de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) – à organiser la surveillance radiologique de l’environnement et la surveillance des expositions des travailleurs et de la population aux rayonnements ionisants, comme par exemple les expositions médicales et les expositions au radon.

En 2012, l’Autorité de sûreté a réalisé 2 093 inspections sur les activités nucléaires civiles françaises, soit : 802 inspections sur les installations nucléaires de base – y compris 38 inspections spécifiques post-Fukushima, menées sur les séismes, les inondations, les alimentations électriques, les circuits de refroidissement et la gestion des situations accidentelles et 40 inspections de vérification de la prise en compte des écarts relevés au cours des inspections post-Fukushima de 2011 ; 1 050 inspections dans le nucléaire de proximité — dont 53 % dans le domaine médical et 35 % dans celui de l’industrie ou de la recherche ; 129 contrôles d’organismes et des laboratoires agréés ; 112 inspections de transports de substances radioactives.

Par ailleurs, l’ASN analyse systématiquement les événements survenant dans les installations dont elle assure le contrôle. Elle s’assure que l’exploitant ou l’utilisateur a pris les dispositions appropriées pour corriger la situation et en éviter le renouvellement. En 2012, ont ainsi été déclarés à l’ASN 1 170 événements significatifs concernant les installations nucléaires de base, 59 événements significatifs concernant le transport de substances radioactives et la radioprotection pour le nucléaire de proximité et presque 600 événements significatifs concernant le nucléaire de proximité.

● La sûreté nucléaire en 2012 et 2013. — Les personnes responsables d’une activité utilisant ou mettant en œuvre des rayonnements ionisants sont soumises par la réglementation à une obligation de déclaration de tout incident ou accident susceptible de porter atteinte à la santé des personnes, aux biens ou à l’environnement. Afin de faciliter une juste perception de l’importance de ces événements par le public, les institutions et les médias, l’Autorité utilise l’échelle internationale de classement des événements nucléaires INES (International Nuclear Event Scale). Les événements se produisant dans les installations nucléaires sont ainsi classés selon huit niveaux (de 0 à 7) suivant leur importance : les événements des niveaux 1 à 3 sont qualifiés « d’incidents », ceux des niveaux supérieurs (4 à 7) « d’accidents » ; quant aux événements sans importance du point de vue de la sûreté, ils sont classés au niveau 0 et qualifiés « d’écarts ». Le tableau ci-dessous récapitule le nombre d’événements significatifs déclarés à l’Autorité de sûreté en 2012.

CLASSEMENT DES ÉVÉNEMENTS SIGNIFICATIFS SURVENUS EN 2012

Niveau

REP

Autres installations
nucléaires

Transports

TOTAL

3 et plus

2

1

1

1

3

1

95

15

6

116

0

734

186

52

972

TOTAL événements déclarés

830

202

59

1091

Source : ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie

En 2012, 1 091 événements significatifs – dont 122 relatifs à la radioprotection – ont donc été déclarés à l’Autorité de sûreté et classés sur l’échelle internationale (contre 965 événements en 2011 et 948 en 2010). (14) Dans les installations nucléaires de base et le transport des matières radioactives, trois événements ont été classés au niveau 2, aucun n’ayant été classé à un niveau 3 ou plus : il s’agit d’un événement déclaré par EDF concernant l’absence d’un orifice « casse-siphon » sur les tuyauteries de refroidissement des piscines d’entreposage de déchets ou de combustibles irradiés (janvier 2012), d’un événement déclaré par AREVA FBFC résultant du non-respect des règles d’identification, d’entreposage et de transfert interne de matières fissiles humides (octobre 2012) et de la perte d’un colis contenant du fluor radioactif à usage médical (novembre 2012).

Au 30 juin dernier, 472 événements significatifs avaient été déclarés à l’Autorité de sûreté au titre de l’année 2013 et classés sur l’échelle INES (données temporaires à consolider).

CLASSEMENT DES ÉVÉNEMENTS SIGNIFICATIFS SURVENUS
AU 1ER SEMESTRE 2013

Niveau

REP

Autres installations nucléaires

Transports

TOTAL

3 et plus

2

1

1

1

38

6

38

0

317

93

17

427

TOTAL événements déclarés

356

99

17

472

Source : ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie

L’événement de niveau 2 sur l’échelle INES déclaré par EDF en avril 2013 concerne l’irradiation d’un travailleur lors d’un arrêt programmé de réacteur à la centrale nucléaire du Blayais (Gironde).

● Les questions sur le financement à compter de 2015. — En 2013, le budget de l’Autorité de sûreté s’est réparti sur cinq programmes, à savoir les programmes n° 181 « Prévention des risques » (58,3 millions d’euros de crédits de paiement, dont 39,8 millions d’euros au titre de la masse salariale [titre 2], 15,3 millions d’euros au titre des dépenses de fonctionnement des services centraux [titre 3], 1,5 million d’euros au titre des dépenses de fonctionnement des divisions territoriales [id.] et 1,2 million d’euros au titre des dépenses d’intervention [titre 6]), n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer », n° 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », n° 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » et n° 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables ».

Le projet de loi de finance pour 2014 prévoit, au titre du programme n° 181, un accroissement des crédits du titre 2 de 0,9 million d'euros, une stabilisation du plafond d’emplois à 363 équivalents temps plein travaillé et la reconduction des crédits hors titre 2.

La dotation budgétaire du programme n° 181 attribuée à l’Autorité pour 2014 s’élèvera ainsi à 59,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit 40,7 millions d’euros au titre de la masse salariale (titre 2), 16,6 millions d’euros au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3), 0,3 million d’euros au titre des dépenses d’investissement (titre 5) et 1,6 million d’euro au titre des dépenses d’intervention (titre 6).

Dans son avis n° 2013-AV-0186 du 4 juillet 2013 relatif au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France, l’Autorité de sûreté, tout en se disant « particulièrement sensible aux efforts budgétaires du Gouvernement, dans un contexte contraint » pour maintenir ses moyens en matière d’emplois, de crédits de fonctionnement et de capacité d’expertise, attire toutefois l’attention des pouvoirs publics sur l’accroissement de ses tâches dans la durée pour le contrôle des installations nucléaires (vieillissement, réexamens de sûreté, suites de l’accident de Fukushima) et pour le contrôle dans le domaine médical en raison du recours accru aux rayonnements ionisants. Surtout, elle considère que les moyens concourant au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ne peuvent être durablement assurés que par une refonte de ses sources de financement sous le contrôle du Parlement et elle renouvelle sa demande de création d’un programme budgétaire unique regroupant l’ensemble des moyens consacrés au contrôle, à l’expertise et à l’information en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection dans le domaine civil.

Pour ce qui concerne l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, Mme Dominique Le Guludec, auditionnée le 16 octobre dernier par la Commission du développement durable de notre Assemblée en qualité de candidate aux fonctions de présidente du conseil d’administration de l’Institut, répondait à votre rapporteur que « la coupe budgétaire de vingt millions d’euros que nous subissons [dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014] est conjoncturellement soutenable. Nos investissements dans le réacteur Cabri, à Cadarache, touchent à leur terme cette année, et nous ne ressentirons les coûts de fonctionnement qu’en 2016 (…). Mais il ne faudra pas que cette diminution des ressources perdure, sauf à mettre en péril nos capacités de recherche qui conditionnent la valeur de notre expertise (…). Nous aurons besoin de maintenir notre niveau de compétence quelles que soient les options retenues pour le bouquet énergétique de demain, qu’il s’agisse de bâtir de nouvelles installations ou d’accompagner les équipements en fin de vie. »

Votre rapporteur s’inquiète donc de l’impact des réductions budgétaires sur le maintien des capacités opérationnelles de l’ASN et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire à compter de 2015, alors que ces deux acteurs centraux de la sûreté nucléaire auront très vraisemblablement à débuter à cette date l’examen approfondi des conditions d’une prolongation à cinquante ans de la durée d’exploitation du parc nucléaire d’EDF.

C. LES POLITIQUES EN MATIÈRE DE SANTÉ ET D’ENVIRONNEMENT

1. Le plan national « Santé-environnement » 2009-2013

● Contenu et déclinaisons du PNSE 2. — Le premier plan national « Santé-environnement » (PNSE 1), prévu par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, avait permis de faire émerger dans le débat public la question des interactions entre la santé et l’environnement et la nécessité d’une prise en compte appropriée par l’ensemble de la société. (15) Conformément aux engagements pris lors du Grenelle de l’environnement, le Gouvernement a adopté en conseil des ministres, le 24 juin 2009, un deuxième plan national pour la période 2009-2013 (PNSE 2). Ce plan, dont l’actualisation tous les cinq ans est prévue par la loi du 9 août 2004 précitée, s’inscrit dans la continuité des actions portées par le premier plan et dans la stratégie européenne de l’Organisation mondiale de la santé, réaffirmée lors des conférences de Londres (1999) et Budapest (2004). Il s’est appuyé sur les conclusions d’un groupe de travail présidé par le professeur Marc Gentilini, président honoraire de l’Académie de médecine, et associant des élus, des représentants associatifs, des représentants des salariés et des entreprises, des experts et les services de l’État concernés.

Le plan se décline en 58 mesures concrètes dotées, pour chacune d’entre elles, d’un pilote identifié, de partenaires associés et d’indicateurs de suivi. Il comprend notamment douze mesures phares, parmi lesquelles la réduction de 30 % des concentrations en particules fines de moins de 2,5 µm dans l’air ambiant à l’horizon 2015, la réduction de 30 % des émissions dans l’air et dans l’eau de six substances toxiques (mercure, arsenic, hydrocarbures aromatiques polycycliques, benzène, perchloroéthylène, polychlorobiphényles) à l’horizon 2013, l’étiquetage des produits de construction et des produits émetteurs de substances dans l’air intérieur, la surveillance de la qualité de l’air dans trois cents crèches et écoles, le suivi des écoles construites sur des sols potentiellement pollués, la protection de cinq cents captages d’eau prioritaires et la gestion des points noirs environnementaux.

Afin de pleinement prendre en compte les réalités et les priorités locales, le PNSE II est décliné à l’échelon régional sous forme de vingt-six plans régionaux « Santé-environnement » (PRSE). À la fin de 2012, l’état d’avancement des PRSE 2 était le suivant :

– vingt-deux régions où le plan est adopté : Provence–Alpes–Côte d’Azur (29 juin 2010), Aquitaine (29 novembre 2010), Centre (17 décembre 2010), Pays de Loire (17 décembre 2010), Languedoc–Roussillon (20 décembre 2010), Poitou–Charentes (22 décembre 2010), Auvergne (21 avril 2011), Champagne–Ardenne (8 juin 2011), Haute Normandie (12 juillet 2011), Île-de-France (27 juillet 2011), Lorraine (1er août 2011), Bretagne (26 août 2011), Basse Normandie (5 septembre 2011), Bourgogne (10 septembre 2011), Rhône–Alpes (18 octobre 2011), Midi–Pyrénées (18 novembre 2011) et Franche-Comté (30 novembre 2011), Nord–Pas–de–Calais (mars 2012), Réunion, Guyane (20 juin 2012), Alsace (10 septembre 2012) et Picardie (16 octobre 2012) ;

– trois régions où le travail est en cours : Martinique, Limousin et Corse ;

– une région qui n’a pas lancé les travaux en 2013 : Guadeloupe.

Le mouvement de déclinaison régionalisée du plan est donc presque achevé et aucune difficulté particulière n’a été signalée à votre rapporteur.

● Suivi du PNSE 2 et réalisations dans le domaine santé-environnement en 2012 et 2013. — Afin de suivre et d’orienter la mise en œuvre des actions du PNSE 2, un comité de pilotage national appelé « groupe santé– environnement » (GSE) a été mis en place par les ministres chargés de la santé et de l’environnement, le 22 octobre 2009. Le pilotage de ce groupe a été confié à Mme Bérengère Poletti, députée de la première circonscription des Ardennes (jusqu’en mai 2012), puis à notre collègue Gérard Bapt (depuis le début de 2013).

Le GSE réunit différents collèges – État, parlementaires, collectivités territoriales, associations (y compris des représentants d’associations agréées au titre du code de la santé et du code de l’environnement), organisations syndicales et entreprises – auxquels s’ajoutent des personnalités qualifiées, des professionnels du système de santé et des représentants des organismes d’assurance maladie. Trois groupes de travail ont été mis en place dans le cadre du GSE, portant respectivement sur les « expositions responsables de pathologies à fort impact sur la santé » (GT1), les inégalités environnementales (GT2) et les risques émergents comme les nanotechnologies, les ondes électromagnétiques ou les perturbateurs endocriniens (GT3).

Le GSE a publié en février 2013 un rapport sur l’état d’avancement des actions menées en 2012, qui témoigne des progrès intervenus dans des domaines variés. (16) Pour ce qui concerne la qualité de l’air intérieur et extérieur, il faut ainsi noter que :

– l’élaboration des schémas régionaux climat­air­énergie, la mise à jour des 25 plans de protection de l’atmosphère (PPA) et l’élaboration de 8 nouveaux PPA sont en cours ;

– à la suite de la réunion de concertation organisée le 20 septembre 2012 par la ministre chargée de l’écologie, un comité interministériel sur la qualité de l'air a été installé afin d’élaborer des solutions concrètes avec les collectivités engagées dans les études de faisabilité d’une ZAPA ;

– les prescriptions applicables aux installations utilisant du perchloroéthylène ont été durcies par un nouvel arrêté ministériel le 5 décembre 2012. Il est désormais interdit d’installer de nouvelles machines utilisant du perchloroéthylène dans les pressings voisins de locaux d’habitation et les machines âgées de plus de quinze ans devront être renouvelées ;

– depuis le 1er janvier 2012, les nouveaux produits de construction et de décoration mis à disposition sur le marché doivent être munis d’une étiquette indiquant, de manière simple et lisible, le niveau d’émission du produit en polluants volatils ;

– les résultats consolidés et définitifs de la campagne pilote de surveillance de la qualité de l'air dans 310 écoles et crèches, menée avec l'appui de l'INERIS, du CSTB et des associations de surveillance de la qualité de l'air, ont été rendus publics en janvier 2012 ;

– le dispositif de surveillance obligatoire de la qualité de l’air intérieur dans les crèches, écoles maternelles, écoles élémentaires, collèges et lycées a été précisé par un décret du 5 janvier 2012 relatif à l'évaluation des moyens d'aération et à la mesure des polluants effectuées au titre de la surveillance de la qualité de l'air intérieur de certains établissements recevant du public. Ce texte fixe également des valeurs d’action rapide pour le formaldéhyde et le benzène.

Pour ce qui concerne les produits chimiques, on se bornera à rappeler ici que :

– le Parlement français a adopté une loi prévoyant « la suspension de la fabrication, de l'importation, de l'exportation et de la mise sur le marché de tout conditionnement à vocation alimentaire contenant du bisphénol A » (13 décembre 2012). L’interdiction générale a été fixée au 1er janvier 2015, mais elle est entrée en vigueur dès la promulgation de la loi pour les contenants de produits alimentaires destinés à des enfants de moins de trois ans ;

– l’expérimentation relative à la traçabilité des expositions professionnelles a été mise en place dans cinq régions pilotes (Alsace–Moselle, Bourgogne–Franche Comté, Île-de-France, Nord–Picardie et Normandie).

Une série de développements sont intervenus, au cours des dix-huit derniers mois, dans le domaine des « points noirs » environnementaux :

– un cadre pour l’organisation des services de l’État a été défini afin d’évaluer et de gérer efficacement la phase dite « post-accidentelle » des événements accidentels d’origine technologique (circulaire publiée le 20 février 2013) ;

– après que les engagements du Gouvernement pris à la suite du débat public sur les nanotechnologies eurent été rendus publics le 13 février 2012, un décret précisant le dispositif de déclaration des nanomatériaux a été publié et une instance de dialogue avec les parties prenantes sur la question des nanomatériaux a été installée par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail à la fin de 2012 ;

– l’action de diagnostic des établissements accueillant des populations sensibles situés à proximité d’anciens sites industriels s’est poursuivie.

diagnostics dans certains établissements
accueillant des enfants et des adolescents

L'action de diagnostic des établissements accueillant des populations sensibles situées sur ou à proximité d'anciens établissements industriels (article 43 de la loi n° 2009­967 du 3 août 2009) est encadrée par la circulaire DGPR/DGES/DGS du 4 mai 2010 relative aux diagnostics des sols dans les lieux accueillant les enfants et les adolescents. Elle n'est pas liée à l'identification de risques particuliers sur les sites concernés.

Un repérage des établissements a eu lieu dans 75 départements qui disposaient de l’inventaire d'anciens sites d’activités industrielles et de services (près de 900 établissements). Pendant la réalisation des diagnostics, la direction générale de la prévention des risques a poursuivi la concertation interministérielle et organisé la gestion du retour d’expérience en s’appuyant sur un groupe de travail national dédié à cette démarche.

Le bilan de la première vague d’analyse montre que :

– pour 76 % des établissements, les sols ne soulèvent aucun problème particulier ;

– pour 23 % des établissements, les aménagements et les usages actuels permettent de protéger les personnes des expositions aux pollutions, que ces pollutions soient potentielles ou avérées ;

– pour 1 % des établissements (soit 4 établissements), les diagnostics ont montré la présence de pollutions nécessitant la mise en œuvre de mesures de gestion environnementale. Aucun n’a nécessité de mesures de prise en charge sanitaire des populations.

Une seconde vague de diagnostics a débuté en en avril 2013, qui concerne les régions Bretagne, Haute-Normandie,  Île-de-France, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Poitou-Charentes, Corse, Guadeloupe, Martinique et Guyane.

● Vers le PNSE 3. — Une mission d’évaluation du PNSE 2 a été conjointement demandée le 10 décembre 2012 par la ministre des affaires sociales et de la santé, la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche. Elle a été confiée à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et à l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et le rapport a été présenté aux ministres dans le courant de l’été dernier.

La mission a cherché à évaluer le degré de réalisation des 58 actions inscrites au PNSE 2. Sur les 55 actions effectivement étudiées et douze mois avant le terme prévu du plan, 23 actions pouvaient être considérées comme « réalisées » ou « en grande partie réalisées » et 22 actions sur 55 comme « moyennement réalisées ». Le bilan global dressé par les inspecteurs souligne donc le caractère partiellement abouti des actions engagées et l’opportunité de les prolonger dans le cadre d’un PNSE 3, dont le contenu et le périmètre font l’objet de discussions et d’arbitrages en cours de finalisation.

Les inspecteurs généraux ont également évalué les moyens financiers affectés au PNSE 2 au cours de la période 2009-2012. Leurs estimations aboutissent à un montant de 260,5 millions d'euros au titre du programme n° 181 et 21,7 millions d'euros au titre du programme n° 204, soit un total de 282,2 millions d'euros sur une durée de quatre ans.

2. La gestion des déchets

On n’esquissera ici qu’un bilan rapide de la mise en place des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) prévues par la loi « Grenelle II ». Il s’agit de la filière des déchets d’activités de soins à risques infectieux perforants des patients en auto-traitement (article 187), de celle des déchets ménagers pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l’environnement (article 198), de celle des déchets d’ameublement (article 200) et de celle des bouteilles de gaz destinées à un usage individuel (article 193).

● La filière REP des déchets perforants d’activités de soins à risques infectieux. — Conformément à l’engagement n° 249 du Grenelle de l’environnement, l’article L. 4211-2-1 du code de la santé publique, créé par l’article 30 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et modifié par l’article 187 de la loi « Grenelle II », prévoit la mise en place d’une filière REP pour les déchets d’activités de soins à risques infectieux perforants des patients en auto-traitement (dits « DASRI »).

En amont, la filière repose sur la mise à disposition à titre gratuit, par les producteurs de médicaments et de dispositifs médicaux, de collecteurs dans les officines de pharmacie et les pharmacies à usage intérieur, de sorte que les patients en auto-traitement puissent se défaire en toute sécurité de leurs déchets perforants.

En aval, la filière suppose l’organisation de la collecte, de l’enlèvement et du traitement des déchets concernés. Le décret n° 2011-763 du 28 juin 2011 prévoit ainsi que la mise en place du dispositif de collecte de proximité, l’enlèvement et le traitement des déchets sont à la charge des producteurs de médicaments et de dispositifs médicaux et que ces producteurs peuvent s’acquitter de leurs obligations en mettant en place des systèmes individuels agréés ou en ayant recours à des éco-organismes. En l’absence d’un tel dispositif sur une partie du territoire, les officines de pharmacie, les pharmacies à usage intérieur et les laboratoires de biologie médicale doivent accepter les déchets que leur remettent les patients en auto-traitement.

Le lancement opérationnel de la filière est effectif depuis qu’un éco-organisme collectif, l’association DASTRI, a été agréé par un arrêté en date du 12 décembre 2012. (17) On estime qu’environ 1 200 tonnes de DASRI – y compris les boîtes normalisées utilisées pour la collecte – seront ainsi collectées sélectivement dans les officines tous les ans, puis détruites par incinération.

● La filière REP des déchets diffus spécifiques ménagers. — En application de l’engagement n° 250 du Grenelle de l’environnement, l’article L. 541-10-4 du code de l’environnement, créé par l’article 127 de la loi du 27 décembre 2008 et modifié par l’article 198 de la loi « Grenelle II » susmentionnées, prévoit la mise en place d’une filière REP pour les déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l’environnement (dits « déchets diffus spécifiques ménagers » ou DSS). (18)

Les modalités d’application de cet article ont été fixées par le décret n° 2012-13 du 4 janvier 2012 relatif à la prévention et à la gestion des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque pour l’environnement, publié au Journal officiel du 6 janvier suivant. À l'instar des dispositions applicables aux autres filières REP, le décret prévoit que la gestion de ces déchets est assurée par les metteurs sur le marché, qui peuvent s’acquitter de leurs obligations à travers la mise en place de systèmes individuels approuvés ou le recours à des éco-organismes agréés. Il est précisé par un arrêté d’application du 16 août 2012, qui dresse la liste exhaustive des produits visés par la filière.

Un éco-organisme collectif (Eco-DDS) a été agréé par un arrêté en date du 9 avril 2013, sur la base du cahier des charges défini par un arrêté du 15 juin précédent et pour les catégories 3 à 10 visées au III de l’article R. 543-228 du code de l’environnement. Pour les metteurs sur le marché qui souhaiteraient mettre en place un système individuel pour répondre à leurs obligations plutôt que d’adhérer à l’éco-organisme – ou parce que leurs catégories de produit ne sont pas couvertes par ledit agrément –, un cahier des charges d’approbation est en cours de finalisation.

Les déchets diffus spécifiques des ménages représentent chaque année de l’ordre de 43 000 tonnes de déchets, dont 32 % sont collectés séparément dans les déchetteries. Les services du ministère chargé de l’écologie estiment que la mise en place de cette filière permettra, dès cette année, une économie de 21 millions d'euros pour les collectivités territoriales ; en tenant compte de l’augmentation progressive de la part collectée sélectivement, l’économie réalisée à terme se monterait à environ 56 millions d'euros.

● La filière REP des déchets d’éléments d’ameublement. — En application de l’engagement n° 251 du Grenelle de l’environnement, l’article L. 541-10-6 du code de l’environnement – créé par l’article 200 de la loi « Grenelle II » – prévoit la mise en place d’une filière REP pour les déchets d’éléments d’ameublement. L’entrée en vigueur de l’obligation définie par cet article, initialement prévue le 1er janvier 2011, a été reportée au 1er janvier 2012 par l’article 28 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Les conditions d’application de l’article L. 541-10-6 précité ont été précisées par le décret n° 2012-22 du 6 janvier 2012 relatif à la gestion des déchets d’éléments d’ameublement, publié au Journal officiel du 8 janvier 2012. Il fixe les conditions de collecte, d’enlèvement et de traitement de ces déchets ainsi que l’organisation qui devra être mise en place pour parvenir à l’objectif de réutilisation et de recyclage fixé pour la fin de l’année 2015 — soit un taux de réutilisation et de recyclage de 45 % pour les déchets d’éléments d’ameublement ménagers et de 75 % pour les déchets d’éléments d’ameublement professionnel.

Deux éco-organismes ont été agréés, à ce jour, sur la base du cahier des charges défini par un arrêté du 15 juin 2012 : il s’agit d’Eco-Mobilier (gestion des déchets d’éléments d’ameublement ménagers des catégories 1 à 10 et des déchets d’éléments d’ameublement professionnels des catégories 1 à 3 de l’article R. 543-240 du code de l’environnement) et de Valdélia (gestion des déchets d’éléments d’ameublement professionnels des catégories 5 à 10). Comme pour les déchets diffus spécifiques ménagers, un cahier des charges est en cours de finalisation à l’attention des metteurs sur le marché qui souhaiteraient mettre en place un système individuel pour répondre à leurs obligations plutôt que d’adhérer aux éco-organismes.

La quantité des déchets d’éléments d’ameublement générée en une année a été estimée à 2,7 millions de tonnes, dont 20 % de déchets de mobiliers professionnels. Outre l’intérêt, pour les collectivités territoriales, du transfert d’une partie du financement de la gestion de ces déchets aux metteurs sur le marché compte tenu du coût actuel de leur gestion (de l’ordre de 400 millions d'euros par an à terme), la mise en place de la filière REP doit permettre d’atteindre de meilleurs résultats en termes de valorisation énergétique et de valorisation matière des déchets de meubles – pour ce qui concerne les matelas et les mousses et textiles constituant les sièges et canapés. À l’heure actuelle, près de 40 % de ces déchets d’éléments d’ameublement vont en effet encore en décharge.

● La filière REP des bouteilles de gaz à usage individuel. — L’article L. 541-10-7 du code de l’environnement, créé par l’article 193 de la loi « Grenelle II », prévoit que les metteurs sur le marché de bouteilles de gaz destinées à un usage individuel les assortissent d’une consigne ou d’un système équivalent et qu’ils prennent en charge la gestion des déchets issus de ces bouteilles.

Le décret n° 2012-1538 du 28 décembre 2012, relatif à la mise en place d’une consigne ou d’un système de reprise équivalent des bouteilles de gaz destinées à un usage individuel et à la gestion des déchets de bouteilles de gaz, a été publié au Journal officiel du 30 décembre 2012. Selon les informations transmises à votre rapporteur, les cahiers des charges d’approbation des systèmes individuels et d’agrément des systèmes collectifs y afférents sont en cours de finalisation et seront prochainement soumis à la consultation des parties prenantes.

Au-delà de ces cas particuliers, nos collègues Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier se sont récemment essayés à une appréciation d’ensemble du mouvement d’extension des filières REP qui s’est opéré au cours des dernières années. (19) Leur excellent rapport formule une série de recommandations, comme la modification du périmètre de certaines filières existantes ou le renforcement du contrôle de l’État sur les éco-organismes. Les rapporteurs en appellent également à une véritable régulation de ces éco-organismes, dans un but de simplification et de clarification du rôle et des pouvoirs des différents opérateurs publics du secteur des déchets.

II. PROGRAMME N° 170 « MÉTÉOROLOGIE » : EXAMEN DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2014

A. LA STRUCTURE DU PROGRAMME ET LES CRÉDITS DEMANDÉS

● Périmètre et structure du programme n° 170. — Les crédits inscrits au programme n° 170 assurent exclusivement le financement des attributions de l’État en matière de prévision et de recherche météorologiques et climatiques, confiées à l’établissement public à caractère administratif Météo-France. L’établissement reçoit également une subvention du programme n° 193 « Recherche spatiale » – au titre de la contribution française aux programmes de satellites opérationnels développés et exploités par l’organisation intergouvernementale EUMETSAT, qui est chargée des systèmes de satellites météorologiques opérationnels européens (et au sein de laquelle la France est représentée par Météo-France) – ainsi qu’une subvention versée par la direction générale de la prévention des risques (programme n° 181 « Prévention des risques ») – au titre de l’entretien et de la modernisation du réseau d’observation hydrométéorologique (radars et stations automatiques d’observation au sol).

Météo-France intervient, dans un cadre conventionnel, en faveur des services de l’État en charge des transports (maritimes, terrestres et aériens), de la sécurité civile, de la prévention des risques naturels, de la défense nationale et de la sécurité nucléaire. Il est notamment l’opérateur désigné par l’État comme prestataire de service météorologique à la navigation aérienne dans l’espace aérien français, au sens des règlements « Ciel unique européen ». Météo-France exerce également une activité commerciale auprès des professionnels et du grand public, financée par les recettes y afférentes et faisant l’objet d’une comptabilité analytique distincte.

Le pilotage du programme n° 170 est assuré par la direction de la Recherche et de l’innovation qui, au sein du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie, assure la tutelle scientifique, administrative et financière de l’établissement. Ce programme est structuré en deux actions, dans le cadre d’une maquette inchangée depuis plusieurs années.

L’action n° 1 « Observation et prévision météorologiques » correspond à la mission principale de l’opérateur et mobilise l’essentiel des infrastructures, moyens techniques et compétences dont il dispose : observation et prévision des évolutions de l’atmosphère, de l’océan superficiel et du manteau neigeux, conservation de la mémoire du climat et analyse des évolutions constatées, diffusion des informations produites, formation des personnels civils et militaires spécialistes en météorologie, etc.

L’action n° 2 « Recherche dans le domaine météorologique » comprend toutes les activités de Météo-France destinées à l’amélioration des techniques d’observation, de connaissance et de modélisation de l’atmosphère et de ses interactions avec les autres milieux naturels et les activités humaines. Lors de son audition, le 29 février 2012, par la Commission du développement durable, le président-directeur général de Météo-France François Jacq déclarait sur ce point : « Nos priorités en matière de recherche sont de deux ordres. Nous voulons en premier lieu progresser encore dans ce qui constitue, comme l’a constaté l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, le domaine d’excellence de Météo-France : la compréhension de la physique de l’atmosphère et la pertinence de nos modèles. Nous souhaitons ainsi parvenir à mieux cerner des phénomènes dont nous maîtrisons encore mal la prévision – brouillard, grêle, précipitations intenses… L’amélioration de la modélisation passe aussi par des campagnes de mesures sur le terrain ; aussi participerons-nous, par exemple, au programme de recherche HyMeX de recueil de données d’observation, avec une vingtaine d’autres acteurs européens.

« Dans la continuité, notre deuxième grand champ de recherche est le climat. Nous avons pour objectif d’affiner nos modèles afin d’obtenir des représentations de l’atmosphère de plus en plus réalistes – mais je ne puis faire de promesses sur l’échéance exacte à laquelle on peut s’attendre à ce que ces programmes aient des retombées pratiques. Notre autre objectif est d’améliorer la « descente d’échelle » – autrement dit les prévisions locales – par des scénarios permettant de régionaliser les climats. »

La connaissance des climats passés et futurs est en effet devenue centrale pour de nombreuses politiques publiques, en particulier dans une logique de développement durable et dans un souci d’adaptation au changement climatique. Il s’agit donc pour l’opérateur de concevoir, développer et promouvoir des services climatiques adaptés aux besoins, dans un cadre tant national qu’international.

● Exécution budgétaire pour l’année 2013. — Pour ce qui concerne l’exécution budgétaire du programme au 31 août 2013, les autorisations d’engagement et crédits de paiement consommés à cette date correspondent aux trois premiers trimestres de la subvention pour charges de service public versée à Météo-France, l’engagement et le paiement du quatrième trimestre étant intervenus au début du mois octobre. Il faut également rappeler que, par rapport aux 215,5 millions d'euros de crédits votés dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, une réserve de précaution de 4,1 millions d'euros a été constituée au moment de la programmation budgétaire initiale.

● Crédits demandés pour l’année 2014. — Les crédits demandés pour l’année 2013 se montent à 208,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le seul titre 3 (– 3,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013), dont 185,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement au titre de l’action n° 1 (89 % du total) et 22,9 millions d’euros au titre de l’action n° 2 (11 % du total).

Les montants prévus pour 2014 se situent donc à un niveau très proche de celui atteint dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2012 (206,8 millions d'euros), après une augmentation de près de 10 millions d'euros en 2013 liée au financement d’un nouveau supercalculateur.


B. UNE POSITION DOMINANTE MAIS FRAGILISÉE SUR LE MARCHÉ DES SERVICES D’INFORMATION MÉTÉOROLOGIQUE

Le tableau ci-dessous présente la situation estimée du marché national des services météorologiques à la fin de l’année 2011 et la part qu’en détient Météo-France. Il distingue le marché « grand public » et le marché « professionnel » – un segment en progression soutenue, mais soumis à une forte pression concurrentielle.

 

Ensemble
du marché

Marché
grand public

Marché professionnel

Taille du marché

65 m€

25 M€

40 M€

CA Météo-France

40 M€

19,5 M€

20,5 M€

Part de marché Météo-France

62 %

78 %

51 %

CA Météo-France + filiales

45 M€

19,5 M€

25,5 M€

Part de marché MF + filiales

69 %

78 %

64 %

● Une position dominante sur le marché « grand public ». — Les services proposés par Météo-France à destination du grand public relèvent soit de « kiosques » téléphoniques traditionnels (services audiotel et Minitel), soit de services consultables par Internet ou sur des téléphones mobiles.

– Les kiosques téléphoniques traditionnels tendent à disparaître progressivement depuis une dizaine d’années. Cette situation reflète l’évolution des habitudes de consommation et un contexte marqué par la progression de la qualité des bulletins météorologiques télévisés, le développement des sources d’information gratuites sur Internet, la généralisation des mobiles et le déclin corrélatif de la téléphonie résidentielle. La part de marché de Météo-France apparaît stable sur ce secteur (environ 85 %) depuis 2004, le seul concurrent significatif étant MétéoConsult (part de marché avoisinant les 10 %).

Les gestionnaires du programme n° 170 au sein du ministère chargé de l’écologie estiment que la baisse du nombre d’appelants du kiosque est appelée à se poursuivre dans les années à venir, les seules incertitudes portant sur le rythme de cette décroissance et l’existence ou non à terme d’une population d’appelants résiduelle — en d’autres termes, la question d’une valeur résiduelle du marché non nulle en fin de période. (20)

– Depuis 2000, les services Internet jouent inversement un rôle significatif dans les activités de l’établissement – comme pour l’ensemble des entreprises et des services publics. Le marché des espaces publicitaires ayant véritablement pris son essor à partir de 2004, l’établissement a pu atteindre dès 2005 l’équilibre entre ses recettes et ses coûts de fonctionnement sur ce segment et les années suivantes ont permis de prolonger cette forte croissance de ses recettes publicitaires.

Météo-France est aujourd’hui l’acteur de référence des sites d’information consacrés à la météorologie avec une part d’audience de 37 %, la Chaîne Météo/MétéoConsult se situant vers 21 % et les autres acteurs ayant chacun moins de 5 % de part de marché. Ce marché connaît depuis 2008 une croissance soutenue, comprise entre 5 et 12 % par an, même si la crise économique actuelle a pu occasionner des ralentissements ponctuels marqués.

– La situation du marché des mobiles se caractérise, quant à elle, par trois grandes tendances : les technologies et standards évoluent rapidement et favorisent l’émergence de solutions innovantes, tant en termes de services — par exemple, les services d’information géolocalisés — que de modèles économiques — par exemple, les portails multiservices proposés par certains fabricants de terminaux ; le rapport de force entre opérateurs, éditeurs et fabricants de terminaux reste au désavantage des éditeurs de services (21) ; le marché des services d’information semble encore à la recherche d’un modèle économique viable — les modèles économiques « payants » (à l’acte ou à l’abonnement, de type services vocaux surtaxés ou services payant de messagerie) sont déclinants et ne sont pas remplacés, le modèle publicitaire s’impose mais peine à se développer en valeur.

Sur ce segment de marché, Météo-France occupait une position dominante en 2011, tant pour ce qui concerne les services Internet — le site http://france.meteofrance.com/ figure régulièrement dans les vingt-cinq premiers sites français dans le panel Mediamétrie/NetRating — que pour les téléphones portables (plus de 2,5 millions de téléchargements de l’application correspondante, sous divers systèmes d’exploitation).

● Une position contestée sur le marché des services aux professionnels. — Le marché français des prestations météorologiques aux professionnels était estimé à environ 40 millions d’euros en 2011. Au cours de la période 2005-2011, la croissance des recettes professionnelles de Météo-France a été plus lente que la croissance d’ensemble du marché, avec pour conséquence une érosion de la part de marché de l’établissement de l’ordre de dix points depuis 2005.

Parmi les principaux concurrents de l’établissement, la montée en puissance de MeteoGroup doit être notée : cette société d’origine hollandaise, rachetée par son partenaire britannique Press Associate, a établi des filiales dans la plupart des pays européens – y compris en France, après avoir abordé le marché français via sa filiale belge – et couvre tous les segments de marché. De très petites sociétés de météorologie généralistes parviennent à maintenir ou développer une activité de services, comme PréviMétéo ou Agate. D’autres acteurs cultivent des niches, comme Rhea (hydrologie urbaine), Novimet (traitement du signal radar) ou Climpact (analyse de météo sensibilité). Par ailleurs, sur le segment des études, de nouvelles sociétés dédiées à la modélisation atmosphérique se sont développées comme Aria Technologies, Numtech, MeteoDyn, Météo Stratégie ou GlobeOcean (météorologie marine).

Deux tendances principales caractérisent l’évolution du comportement et des attentes des clients, quel que soit le secteur concerné. La première est la banalisation de l’information de base et la recherche de solutions innovantes intégrant une expertise propre au client ; ce mouvement est renforcé par une pression concurrentielle croissante et la diversification des supports d’information. La seconde est l’intérêt croissant pour des solutions de mobilité, induit par un usage diversifié des moyens de diffusion et des supports de communication.

Les recettes commerciales de Météo-France issues de sa clientèle professionnelle se sont élevées à 20,8 millions d'euros en 2012 et représentent désormais plus de 50 % du chiffre d’affaires total de l’établissement. À l’intérieur de cette composante, la situation des différents secteurs apparaît très contrastée :

– comme partout en Europe, le secteur des médias est le premier marché pour les prestataires de service d’information météorologique, mais c’est aussi le plus mature et le plus soumis à la concurrence : on rappellera, à ce propos, que France Télévisions s’approvisionnera, pour ses antennes nationales, auprès d’un fournisseur différent à partir de 2014. Dans ce contexte, Météo-France anticipe une décroissance en valeur de ses ventes ;

– le secteur de l’énergie est fortement « météo-sensible » dans toutes ses composantes (production, transport, distribution, consommation, trading, off-shore pétrolier, réseaux de chauffage et de climatisation, etc.) et cet aspect est appelé à se renforcer avec la montée en puissance des énergies renouvelables. Il s’agit d’une clientèle prioritaire pour Météo-France et l’opérateur prévoit donc, dans les prochaines années, d’enrichir régulièrement la liste des prestations qu’il propose ;

– les assureurs utilisent traditionnellement les produits de Météo-France à des fins de vérification. Plus récemment, est apparue la tendance à intégrer la prévision météorologique dans les politiques de prévention, afin de peser sur le coût des sinistres et d’apporter un service supplémentaire aux assurés. L’opérateur considère que ces pratiques se développeront encore dans les années à venir ;

– des contrats-cadres ont été mis en place avec les grands groupes du bâtiment et des travaux publics. Il semble qu’existe encore une marge de progression vers leurs nombreuses filiales géographiques et thématiques, ce qui devrait compenser les pertes d’activité liées à la crise du secteur ;

– les gestionnaires de réseaux routiers et autoroutiers font partie des grands utilisateurs de services d’information météorologique, en particulier pour la viabilité hivernale. L’offre de Météo-France a déjà beaucoup évolué et devrait continuer de le faire, en allant vers des outils d’aide à la décision ;

– dans le secteur de l’agriculture, Météo-France a mis en place des partenariats avec des acteurs techniques du domaine, afin d’apporter des solutions de services intégrés aux utilisateurs.

● Perspectives 2013 et 2014. — Les recettes commerciales de l’opérateur, tous segments confondus, se sont élevées à 38,6 millions d'euros en 2012, dépassant d’environ 2 % l’objectif de l’année. Au vu des éléments d’analyse exposés ci-dessus, il est prévu un niveau de recettes commerciales globales de 36 millions d'euros en 2013 et d’environ 34 millions d'euros en 2014.

C. POURSUIVRE LA MISE EN œUVRE DU CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE ET LE RESSERREMENT DU MAILLAGE TERRITORIAL

● Contenu et mise en œuvre du COP 2012-2016. — La préparation du contrat d’objectifs et de performance (COP) entre l’État et l’établissement public couvrant la période 2012-2016 a été l’occasion de passer en revue la stratégie générale du programme et d’identifier les objectifs à poursuivre dans un contexte où la demande de la puissance publique en matière de météorologie va croissant. Les orientations stratégiques définies par l’État pour Météo-France dans le cadre de ce COP 2012-1016 sont notamment les suivantes :

– mettre l’accent sur les missions de sécurité pour améliorer encore l’appui à la puissance publique, en particulier dans les domaines de la prévention, de l’anticipation et de la gestion des risques et dans celui du soutien aux forces armées ;

– être un prestataire de référence dans le Ciel unique européen en renforçant la compétitivité économique des services rendus et en accroissant leur pertinence et leur performance grâce à un programme de recherche et développement spécifique ;

– développer les services climatiques pour répondre aux besoins des politiques d’adaptation au changement climatique ;

– assurer la qualité scientifique, technique et opérationnelle en renforçant la place de la recherche et de l’innovation et en les plaçant au cœur de la stratégie ;

– mener une politique d’investissement pour disposer d’infrastructures (observation, système d’information) de qualité, gage d’efficacité et de fiabilité des prévisions.

Ces orientations impliquent de mettre à niveau ou de renforcer les infrastructures tant dans le domaine de l’observation que des systèmes d’information, et de moderniser certains moyens cruciaux comme les radars du réseau national, qui sont une des bases pour les actions engagées dans le cadre du plan national sur les submersions rapides. Elles imposent aussi de progresser sur la prévision numérique et d’en faire bénéficier tous les usagers en développant à la fois la prévision probabiliste qui permet de mieux apprécier les incertitudes, et les modèles à maille fine pour l’aéronautique et la sécurité des personnes. (22) Elles requièrent enfin de développer les services climatiques pour proposer aux divers acteurs des scenarii régionalisés à même de les guider dans leurs choix d’aménagement ou d’investissement.

● La réorganisation territoriale de Météo-France. — Le COP 2012-2016 mentionne également la nécessité de réussir la réforme de l’organisation territoriale de l’établissement, en réduisant son réseau territorial pour déboucher sur un mode d’organisation plus efficace et concentrer les moyens au sein d’entités dotées d’une taille critique.

Il faut ici rappeler que, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques et à la suite d’un audit des services réalisé en 2007, le Conseil de modernisation des politiques publiques s’était prononcé en faveur d’un « allègement progressif des implantations départementales [de Météo-France] compte tenu des évolutions technologiques, qui ne rendent plus aussi utile un maillage très fin ». Les contrats d’objectifs et de performance successifs (2009-2011, 2012-2016) ont intégré cette demande, tout en tenant compte :

– des contraintes techniques liées à l’exercice des missions de l’établissement (missions de sécurité des personnes et des biens au service de la sécurité civile, nécessités de gestion du réseau d’observation, suivi climatologique, particularités météorologiques locales) ;

– des contraintes sociales liées à la mise en œuvre de cette réforme, qui suppose une importante mobilité fonctionnelle et géographique des agents.

Une analyse a tout d’abord été conduite en 2009 dans chaque direction interrégionale, afin de déterminer comment mener au mieux la réorganisation en fonction des particularités de chaque implantation. Les critères pris en compte ont été, d’une part, des éléments techniques relatifs à l’activité de chaque centre et à la reprise de ses activités après fermeture du centre, et, d’autre part, les contraintes de mobilité pour les agents concernés par la fermeture.

Les fermetures ont commencé en 2012 et doivent se poursuivre jusqu’en 2016, avec un réseau territorial cible constitué de 55 implantations métropolitaines (contre 108 implantations avant la réforme). En dépit de ce resserrement du réseau, Météo-France conservera le réseau territorial le plus dense parmi ses homologues européens, qui ont tous déjà effectué des évolutions dans ce sens. (23)

Pour la période 2013–2015, trois listes ont été définies – comprenant respectivement 12 centres et une station (2013), 6 centres (2014) et 8 centres (2015). Les procédures de concertation sont aujourd’hui achevées et les arrêtés fixant la liste des unités restructurées pour lesquelles est ouverte la prime de restructuration de service ont été publiés (fermetures 2013 et 2014) ou sont en cours de signature (fermetures envisagées en 2015). Un processus de même nature est en cours pour les fermetures envisagées en 2016 (6 centres et 2 stations).

En matière sociale, un examen approfondi des situations individuelles du personnel a été mené. Un projet dénommé « Accompagnement individuel de la réorganisation territoriale » a été mis en place dès avril 2009 au sein de l’établissement. Les premières étapes ont consisté en la réalisation d’entretiens individuels en 2009 et 2010, qui ont permis de disposer de la meilleure appréciation possible des contraintes pesant sur les agents concernés par les fermetures de centres. Ces entretiens ont été poursuivis en 2011 et 2012, afin d’apporter au personnel tous les éléments d’information nécessaires et de construire avec chaque agent un nouveau parcours professionnel. Les services du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie ont indiqué à votre rapporteur qu’à l’été 2013, la quasi-totalité des agents concernés avait pu obtenir une réponse considérée comme acceptable en dépit de la contestation du processus global de réorganisation par les représentants du personnel.

Ce resserrement du réseau territorial dans des centres de plus grande taille critique s’accompagne de la mise en place d’une nouvelle organisation de la prévision météorologique selon deux niveaux (national et interrégional) – et non trois comme précédemment : le troisième niveau (échelon territorial) aura ainsi vocation à se concentrer sur la prévision-conseil répondant aux besoins des utilisateurs. La totalité des directions interrégionales de la métropole a basculé dans cette nouvelle organisation : cette bascule s’est effectuée progressivement, commençant par deux directions interrégionales à l’automne 2011 et se terminant à la fin de mai 2012.

EXAMEN EN COMMISSION

À l’issue de l’audition en commission élargie de M. Philippe Martin, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, et de M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué, chargé des transports, de la mer et de la pêche (voir compte rendu officiel de la commission élargie du jeudi 7 novembre 2013, sur le site Internet (24) de l’Assemblée nationale), la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné pour avis, sur les rapports pour avis de M. Jacques Krabal, Mme Geneviève Gaillard, MM. Denis Baupin, M. Jean-Marie Sermier, Rémi Pauvros, Jacques Alain Bénisti et Jean-Christophe Fromantin, les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

M. le président Jean-Paul Chanteguet. 6 amendements ont été déposés par notre collègue Bertrand Pancher, mais ils ne sont pas défendus.

M. Denis Baupin. Monsieur le président, je souhaite formuler une protestation : deux amendements qui avaient été déposés par le groupe Écologiste, placés par leurs auteurs dans les articles non rattachés du projet de loi de finances, ont été déplacés par le service de la Séance et rattachés à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », après l’article 63. Or, en raison de leur placement initial, seuls les députés Écologistes membres de la commission des finances avaient le droit de les signer, et je ne peux donc pas les défendre ici aujourd’hui. Bien entendu, nous les re-déposerons en vue de l’examen en séance publique, mais je vois là un vrai problème, qui a d’ailleurs été évoqué en Conférence des Présidents.

Ces deux amendements visent à faire prendre en compte les risques que font peser sur les finances de l’État un certain nombre d’engagements pris en matière de sûreté nucléaire, qu’il s’agisse de démantèlement ou de déchets. Nous demandions la présentation d’un rapport sur ces risques.

M. Pierre-Alain Muet, vice-président de la commission des finances. La procédure d’examen des lois de finances est différente de la procédure législative ordinaire, ce qui explique que les amendements déposés en commission des finances ne puissent être signés que par les membres de celle-ci.

M. Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances. C’est en effet la procédure propre aux lois de finances, et le point particulier évoqué par M. Denis Baupin n’est ni contraire au règlement, ni inhabituel. La Conférence des Présidents a effectivement évoqué cette question, et le Président Claude Bartolone a indiqué qu’une réflexion sera menée sur ce sujet.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Nous en venons au vote sur les crédits de la mission.

Suivant l’avis favorable de M. Jacques Krabal, Mme Geneviève Gaillard, MM. Denis Baupin et Rémi Pauvros, et contrairement à l’avis défavorable de MM. Jean-Marie Sermier et Jacques Alain Bénisti, M. Jean-Christophe Fromantin s’abstenant, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a donné un avis favorable à l’adoption des crédits relatifs à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Commissariat général au développement durable (CGDD)

M. Laurent Tapadinhas, directeur de la recherche et de l'innovation

M. Marc Davy sous-directeur des affaires générales au commissariat général au développement durable

Mme Dominique Payan, adjointe au sous-directeur de l'animation scientifique et technique, à la direction de la recherche et de l'innovation.

Direction générale de la Prévention des risques (DGPR)

Mme Patricia Blanc, directrice générale, déléguée aux risques majeurs

M. Jean Marie Durand, directeur général adjoint

M. Yves Govys, chef du bureau des affaires générales et des systèmes d'information

Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN)

M. Pierre-Franck Chevet, président

M. Jean-Christophe Niel, directeur général

M. Alain Delmestre, directeur général adjoint

Mme Evangelia Petit, chef du bureau information des publics

Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN)

M. Jacques Repussard, directeur général

Mme Audrey Lebeau-Live, chargée des relations parlementaires

Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS)

M. Sébastien Limousin, directeur général adjoint,

M. Philippe Hubert, directeur des risques chroniques

© Assemblée nationale

1 () La notion de « PPRN approuvé » recouvre toutes les procédures valant PPRN – à l'exception des plans de surfaces submersibles (PSS), valant PPRN de par la loi – et destinées à préserver les conditions d’écoulement des eaux, dans le cadre d’un système où la constructibilité est soumise à déclaration préalable auprès des services de l’administration compétents.

2 () En août 2013, 69 % des communes de plus de dix mille habitants exposées à un risque naturel sont couvertes par un PPRN approuvé. Depuis le 1er janvier 2013, un PPRN a notamment été approuvé sur le territoire des communes de Chenôve (Côte d’Or), Lattes (Hérault), Valenciennes (Nord), Le Havre, Montivilliers, Le Petit-Quevilly, Rouen (Seine-Maritime) et Carmaux (Tarn).

3 () À la fin mai 2013, 269 communes du littoral avaient un plan de prévention des risques littoraux (PPRL) prescrit, tandis que cinquante-cinq avaient un PPRL approuvé ou appliqué par anticipation.

4 () Les « districts hydrographiques » sont les unités de gestion, instituées à l'échelle européenne, retenues pour la mise en œuvre de la directive-cadre sur l'eau et également utilisées pour la mise en œuvre de la directive « Inondations ». Un district est l'équivalent d'un grand bassin ou d'un groupement de bassins.

5 () Cet article est issu d’un amendement de notre collègue Pierre-Yves Collombat, sénateur du Var. Lors de l’examen du projet de loi en première lecture devant le Sénat (5 juin 2013), l’auteur de l’amendement déclarait que celui-ci « constitue le socle d’un dispositif visant à confier la compétence de prévention des inondations aux EPCI, à charge pour eux de se regrouper non seulement dans des établissements publics départementaux ou d’affluent, mais également dans des établissements publics de bassin (…) [En effet], à l’exception des territoires où il y a eu des catastrophes à répétition, aucune politique de prévention des inondations n’est véritablement menée, personne n’en ayant la compétence. ».

6 () Auparavant, ces contrôles relevaient des services placés dans les ex-DRIRE, pour les concessions hydroélectriques et des DDT (ou les services de la navigation), au titre de la police de l'eau.

7 () Le classement en quatre classes des barrages et des digues, de A à D, est ordonné du plus impactant au moins impactant sur la sécurité à l’aval.

8 () Par circulaire en date du 20 octobre 2011, des instructions ont par ailleurs été données aux préfets relatives aux ouvrages de protection contre les inondations et les submersions, les invitant à accélérer l'identification des propriétaires et des systèmes d'endiguements. A l'occasion de cette impulsion, beaucoup de maîtres d'ouvrage ont lancé des études d'avant-projet en 2011 et devraient déposer très prochainement leurs dossiers. La direction générale de la prévention des risques du ministère chargé de l’écologie estime que les projets en cours s’inscrivent de manière satisfaisante dans le cadre retenu pour dimensionner et bâtir l'enveloppe financière du PSR — soit 1 200 km de digues à renforcer en six ans.

9 () Pour le bâti existant, l'État intervient uniquement aux Antilles – étant donné le niveau important de risque sismique sur ces territoires – par l'intermédiaire du plan « Séisme Antilles ».

10 () De plus amples informations sur l’avancée du plan « Séismes Antilles » figurent dans la dernière note de synthèse et de bilan disponible, téléchargeable à l’adresse réticulaire http://catalogue.prim.net/220__plan-seisme-antilles-bilan-2012.pdf.

11 () L’usine AZF Grande Paroisse (groupe Total) a été détruite le 21 septembre 2001 par l’explosion d’un stock de nitrate d’ammonium, entraînant la mort de trente-et-une personnes, faisant deux mille cinq cents blessés et causant de lourds dégâts matériels. Le 24 septembre 2012, la cour d'appel de Toulouse a déclaré l'exploitant de l'usine et son ex-directeur coupables d'homicides involontaires « par négligence ou imprudence » ; cet arrêt a été suivi par l'annonce du pourvoi en cassation des personnes condamnées.

12 () Son champ d’intervention n’inclut pas les installations nucléaires intéressant la défense.

13 () Les onze délégations de l’ASN sont pilotées par des délégués territoriaux. Il s’agit en pratique des directeurs des DREAL concernées, mis à disposition de l’ASN dans le cadre du décret n° 2007-1368 du 19 septembre 2007 relatif à la mise à disposition à temps partiel de certains fonctionnaires de l’État auprès de l’Autorité de sûreté nucléaire, pris en application de la loi TSN, et d’une convention entre le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie et l’ASN en date du 14 juin 2010.

14 () Par ailleurs, 154 événements significatifs liés à l’environnement mais classés « hors échelle INES », ont fait l’objet de déclarations de la part des exploitants d’installation nucléaire de base (INB), un niveau en légère baisse par rapport à 2011.

15 () Plusieurs résultats importants ont ainsi été obtenus au cours la période 2004-2008, parmi lesquels une réduction des rejets aériens des plus gros émetteurs industriels de cadmium, plomb, benzène, dioxine et chlorure de vinyle monomère (entre – 50 % et – 85 %), une baisse de l’ordre de 20 % des cas de légionellose recensés, des procédures de protection engagées ou réalisées sur près de 75 % des captages d’eau potable ou encore l’impulsion donnée à d’autres plans gouvernementaux, comme le plan « Santé-travail » ou le plan « Radon ».

16 () Ce rapport est disponible en téléchargement sur le site du ministère chargé de la santé, à l’adresse réticulaire http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/PNSE2_bilan2013.pdf.

17 () Un arrêté du 1er février 2012, auquel le cahier des charges applicable aux éco-organismes était annexé, avait auparavant fixé les conditions de délivrance de l’agrément (publié au Journal officiel du 8 février suivant).

18 () Il s’agit, par exemple, des produits pyrotechniques, des extincteurs et autres appareils à fonction extinctrice, des produits à base d'hydrocarbures, des produits d'adhésion, d'étanchéité et de réparation, des produits de traitement et de revêtement des matériaux et produits de préparation de surface, des produits d'entretien spéciaux et de protection, des produits chimiques usuels, des solvants et diluants, des produits biocides et phytosanitaires ménagers, des engrais ménagers, des produits colorants et teintures pour textile ou encore des encres, produits d'impression et photographiques.

19 () Cf. J.-J. Cottel et G. Chevrollier, Rapport d’information (n° 1347) sur la gestion des déchets dans le cadre des filières à responsabilité élargie des producteurs (dites « filières REP »), Assemblée nationale, 10 septembre 2013 (disponible en ligne à l’adresse réticulaire http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/i1347.pdf).

20 () À titre d’exemple, les services audiotel de Météo-France ont reçu environ 7 millions d’appels en 2011, contre plus de 40 millions par an à la fin des années quatre-vingt dix.

21 () D’un côté, les opérateurs cherchent en effet à contrôler la distribution de valeur ajoutée et maintiennent une pression constante sur les marges des éditeurs (partenaires) de services et des fabricants de terminaux. De l’autre côté, ces mêmes fabricants de terminaux tentent aussi de contrôler la distribution de services à valeur ajoutée afin de compenser la faiblesse de leurs marges.

22 () Lors de son audition du 29 février 2012 précitée, M. François Jacq indiquait ainsi que « s’agissant du système et des outils de prévision, nous souhaitons affiner les deux modèles – global et à maille fine – dont nous disposons. Ainsi, la maille du modèle global Arpège passerait de 10 à 7,5 kilomètres et le modèle Arôme de 2,5 à 1,3 kilomètres. Cela permettrait non seulement d’intégrer dans les prévisions des phénomènes que nous ne maîtrisons pas encore – je songe, par exemple, à des pluies localisées très violentes et soudaines – mais aussi de proposer, dans le domaine de l’aéronautique, des modèles dédiés à une plateforme aéroportuaire ou d’optimiser les trajectoires de vol. »

23 () À la suite d’un mouvement social intervenu en octobre 2008, il a été décidé que les fermetures de centres et de stations seraient présentées en comité technique paritaire central et en conseil d’administration de l’établissement trois ans avant leur mise en œuvre effective. La procédure décidée prévoit également que Météo-France saisisse les préfets concernés, trois ans avant la fermeture, pour qu’ils assurent l’information et la concertation au plan local : l’établissement s’est, à cette fin, volontairement placé dans le cadre de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, en assimilant les centres départementaux à un service public local de proximité et alors même qu’il ne s’agit pas de centres auxquels le public accède.

24 () http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2014/commissions_elargies/cr/