N^° 1428

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395),

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général

Député

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ANNEXE N° 1

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Jérôme LAMBERT

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

I. LE BUDGET 2014 PARTICIPE À L’EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 9

A. BIEN QU’ORIENTÉ À LA BAISSE, LE BUDGET 2014 PRÉSERVE L’ESSENTIEL 9

1. Un effort d’adaptation du réseau 9

2. Un renforcement des mesures de sécurité 10

3. Une gestion au plus juste des crédits de fonctionnement 11

B. UN EFFET CHANGE QUI CONTINUE À JOUER DÉFAVORABLEMENT 12

1. Les dépenses effectuées en devises depuis l’étranger 12

2. Les dépenses effectuées en devises depuis la France 13

3. Les rémunérations des agents expatriés 14

C. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS 15

1. La réduction des effectifs se poursuivra en 2014 15

2. Les opérateurs seront également mis à contribution 17

3. La masse salariale continuera à augmenter 17

D. L’APPORT ESSENTIEL DES AGENTS DE DROIT LOCAL 18

1. Une rémunération largement inférieure à celle des expatriés 18

2. Une prise en compte du coût de la vie et de la protection sociale 19

II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 22

A. LES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES DIMINUENT 23

1. L’évolution des dotations destinées aux contributions internationales 23

2. La justification des crédits demandés pour 2014 23

3. L’évolution du coût des opérations de maintien de la paix 24

B. UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE DES MOYENS HUMAINS 25

1. Le renforcement des moyens là où nos intérêts l’exigent 25

2. Les premiers effets du redéploiement 26

C. UN EFFORT DE COLOCALISATION À ENCOURAGER 31

1. Les projets diplomatiques et consulaires franco-allemands 31

2. Les projets franco-allemands en matière culturelle et scolaire 32

3. Les projets de colocalisation menés avec d’autres partenaires 33

III. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE 34

A. LA POURSUITE DE L’EFFORT DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES 34

1. Toutes les actions du programme contribuent à l’effort général 34

2. Les priorités sont cependant préservées 35

B. L’INFLUENCE DIPLOMATIQUE DE LA FRANCE 36

1. La présence française au sein des institutions européennes 36

2. Le personnel français détaché auprès du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) 37

C. LA RÉDUCTION DES MOYENS CONSACRÉS AUX BOURSES PROPOSÉES AUX ÉTUDIANTS ÉTRANGERS 37

1. Les bourses proposées aux étudiants étrangers 38

2. La répartition géographique des boursiers 38

3. Les bourses « Excellence Major » gérées par l’AEFE 39

4. Une diminution des moyens budgétaire 39

D. LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET LE SOUTIEN À LA LANGUE FRANÇAISE 40

1. Le budget de l’AEFE sera stabilisé en 2014 40

2. L’érosion des moyens consacrés à la francophonie 41

3. Le soutien au français au sein des instances internationales 42

IV. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 44

A. LA HAUSSE CONTINUE DU NOMBRE DE FRANÇAIS À L’ÉTRANGER 45

1. Une croissance moyenne d’environ 1 % en Europe et en Amérique 47

2. Une hausse d’environ 3 % de la présence française en Asie-Océanie et en Afrique du Nord 48

3. Au Proche et Moyen-Orient une diminution de près de 1 % du nombre de Français inscrits au registre 48

4. Les pays où la présence française est la plus forte 49

5. Les binationaux représentent 42 % des Français vivant à l’étranger 50

B. LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER 52

1. L’assemblée des Français de l’étranger 52

2. Le budget stable de l’Assemblée des Français de l’étranger 53

3. La réforme du dispositif adoptée en 2013 53

C. L’ÉVOLUTION DE L’AIDE À LA SCOLARITÉ 54

1. Le bilan de la suppression de la prise en charge (PEC) 54

2. L’évolution du système de bourses 55

D. LA POLITIQUE DES VISAS 56

1. Une augmentation importante et régulière de la demande 56

2. L’externalisation de l’instruction des visas donne satisfaction 57

3. La mutualisation des agences d’instruction des visas progresse 58

4. La France trop bonne élève en matière de visas biométriques 60

5. Le regroupement des activités visas en Europe 61

a. Les regroupements au sein d’un même pays 61

b. Les regroupements régionaux 62

EXAMEN EN COMMISSION 63

ANNEXE 1 : LISTE DES DÉPLACEMENTS ET AUDITIONS RÉALISÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 65

ANNEXE 2 : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES SUR L’ÉVOLUTION DES MISSIONS ET DE L’ORGANISATION DES CONSULATS FRANÇAIS À L’ÉTRANGER (ARTICLE 58-2° DE LA LOLF) 67

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 95 % des réponses relatives à la mission Action extérieure de l’État étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

Au cours de l’année 2013, le ministère des Affaires étrangères a mené avec succès, dans la concertation et la transparence, deux réformes de grande ampleur :

– d’une part, celle des bourses scolaires attribuées aux enfants français scolarisés à l’étranger. Cette réforme, qui modifie les critères d’attribution et délègue aux commissions locale des bourses les décisions d’attribution œuvre dans un but d’équité et de justice sociale ;

– la réforme de l’Assemblée des Français de l’étranger dont l’un des principaux objectifs est de rendre ses membres plus représentatifs que par le passé.

En 2014, malgré un budget en baisse qui contribue à l’effort de maîtrise de la dépense publique, le ministère continuera à évoluer. C’est ainsi que, conformément aux recommandations exprimées l’an dernier par le rapporteur spécial, les moyens humains du réseau diplomatique seront rééquilibrés au profit des pays émergents à fort potentiel économique. Cet effort sera réalisé tout en conservant à notre pays la quasi universalité de son réseau diplomatique qui reste le troisième du monde après ceux des États-Unis et de la Chine. Parallèlement, la sécurisation des postes les plus exposés aux risques d’attentats se poursuivra.

Dans le même temps, le réseau consulaire continuera à faire face à la hausse continue de la demande de services, aussi bien de la part de ressortissants étrangers toujours plus nombreux à solliciter des visas que de la part de nos compatriotes établis à l’étranger dont le nombre continue à augmenter. Confronté à une réduction de ses moyens, le ministère devra continuer à innover : recours à des agences pour instruire les demandes de visas, coopération avec nos partenaires européens, évolution des services rendus…

Pour autant, des sujets de préoccupation demeurent : les crédits de fonctionnement restent comptés au plus juste et ne permettent pas toujours à nos postes de faire face à aux dépenses les plus courantes ; l’entretien du patrimoine immobilier, l’un des plus importants de notre administration, est parfois comme négligé faute de moyens. Deux sujets sur lesquels le ministère devra se pencher à brève échéance.

Chiffres clés

En 2014, la mission Action extérieure de l’État disposera d’un budget de 2 952 millions d’euros de crédits de paiement, en baisse de 0,7 % par rapport à 2013. Cette réduction sera facilitée par la diminution des contributions internationales et, notamment, de la participation française au budget de l’ONU. Toutefois, avec un coût de 841,7 millions d’euros (prévisions 2014), ce poste continue à absorber environ 30 % des ressources du ministère.

Le plafond d’emploi de la mission s’élèvera à 14 505 fonctionnaires et contractuels. Sur ce total, 10 832 agents sont en poste à l’étranger (75 %), un quart étant affectés en administration centrale (Paris et Nantes). Environ 600 postes seront supprimés sur la période 2013-2015, dont 196 en 2014. Les agents de droit local (5 034 personnes) représentent désormais plus du tiers des employés du ministère.

Malgré les réductions d’effectifs, le montant des rémunérations et charges sociales continuera à augmenter en 2014 (+ 1,8 %), principalement en raison de l’effet de change, encore défavorable.

Le nombre de Français inscrits dans le réseau consulaire s’élevait à 1,6 million, en 2013, en hausse continue. L’Europe occidentale reste la principale zone d’expatriation : la Suisse avec 158 900 inscrits reste le premier pays d’accueil devant le Royaume-Uni (126 000) et les États-Unis (125 200). Mais la « diaspora » française augmente dans la plupart des régions du monde, notamment en Afrique du nord (+ 3,5 %) et en Asie-Océanie (+ 2,8 %) région dans laquelle le nombre de nos compatriotes croît de plus de 10 % dans plusieurs pays.

Contrepartie de cet accroissement de la présence française à l’étranger, l’aide à l’AEFE (Agence pour l’enseignement du français à l’étranger) sera préservée à un niveau élevé (535 millions d’euros) tandis que le montant des bourses versées sera porté à 118,8 millions d’euros en 2014, contre 110,3 en 2013.

Enfin, les demandes de visas adressées aux autorités consulaires françaises continuent à croître d’environ 7 à 8 % l’an depuis ces dernières années. En 2012, 2,3 millions de visas ont été accordés pour 2,6 millions demandés. 25 emplois seront créés en 2014 pour traiter cet afflux de demandes.

I. LE BUDGET 2014 PARTICIPE À L’EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Le budget 2014 de la mission Action extérieure de l’État s’élèvera à 2 952 millions d’euros en crédits de paiement et à 2 945 millions d’euros en autorisations d’engagement. Ces montants s’inscrivent en baisse d’environ 20 millions d’euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2013, soit une diminution de 0,7 %.

En raison d’un taux de change défavorable en 2012, les dépenses de personnel poursuivront leur hausse en 2014, malgré la diminution continue des effectifs. Les crédits affectés aux rémunérations et charges sociales s’élèveront l’an prochain à 906,8 millions d’euros, en hausse de 24,5 millions d’euros (+ 2,8 %) par rapport à 2013, chiffres à mettre en rapport avec l’évolution des effectifs du ministère des Affaires étrangères : – 196 ETP.

Cette évolution peut être caractérisée de la façon suivante :

– le budget s’inscrit pleinement dans l’effort de redressement des finances publiques, grâce d’une part à une évolution globalement favorable des dépenses obligatoires et, d’autre part, à la mise en œuvre d’économies sur les dépenses pilotables ;

– il permet le financement de priorités clairement identifiées, à la fois en matière d’interventions et de fonctionnement, notamment sur le plan de la sécurité, dans le cadre de la poursuite d’une réflexion sur l’adaptation et la modernisation du réseau, cadre dans lequel s’inscrivent les économies d’emploi.

Enfin, le ministère des Affaires étrangères apportera une contribution exceptionnelle de 22 millions d’euros au désendettement de l’État, en renonçant à une partie des produits de cessions immobilières à l’étranger.

A. BIEN QU’ORIENTÉ À LA BAISSE, LE BUDGET 2014 PRÉSERVE L’ESSENTIEL

1. Un effort d’adaptation du réseau

L’universalité du réseau ne signifie pas uniformité ou exhaustivité. Dans le but d’adapter notre réseau diplomatique à l’évolution de la situation géostratégique, mais aussi de dégager des économies, un examen des modalités de la présence française associé à une redéfinition des missions des postes diplomatiques a été lancé dès l’automne 2012.

Recentrées sur une à deux missions prioritaires, treize ambassades verront à partir de l’automne 2013 leur format allégé, leur effectif étant limité à un ambassadeur et à une équipe de trois à quatre agents du ministère des Affaires étrangères, avec un dispositif immobilier adapté en conséquence. Cette diminution de format de notre représentation concernera les pays suivants : la Jamaïque, le Népal, la Papouasie-Nouvelle Guinée, le Libéria, le Kirghizstan, la Guinée-Bissau, le Honduras, le Cap Vert, Brunei, le Tadjikistan, Trinité et Tobago, l’Érythrée et la Zambie. Une réflexion sur les modalités de mise en place d’un dispositif d’accompagnement au sein de l’administration centrale est engagée en parallèle.

Par ailleurs, les missions assurées par quatre antennes diplomatiques à Lilongwe (Malawi), Banjul (Gambie), Freetown (Sierra Leone) et Sao Tomé et Principe seront rapatriées vers les capitales de rattachement. La France abandonnera donc toute présence dans ces pays.

Le réseau consulaire sera également réorganisé afin de dégager les moyens nécessaires pour accompagner la croissance des populations expatriées les plus éloignées et assurer leur protection

En Europe, les consulats dits « à gestion simplifiée » seront recentrés sur leur mission d’influence et seront adossés à la structure la plus représentative de nos intérêts : Instituts français, missions économiques, UbiFrance ou Alliances françaises. Ces dispositifs seront expérimentés dans une dizaine de postes, notamment en Allemagne, en Italie et en Espagne.

Le réseau consulaire au Canada sera réorganisé avec une redéfinition de notre dispositif dans l’Ouest du pays, ce qui se traduira notamment par la fermeture du consulat général de France à Calgary.

Plus globalement, l’évolution du réseau des consulats généraux au sein des capitales sera poursuivie. Les consulats généraux à Washington et Libreville, ainsi que le consulat à Ouagadougou seront transformés en section consulaire. Ces évolutions pourraient être étendues à d’autres postes dans le cours du triennal.

D’autres réflexions sont engagées, portant notamment sur le statut des consuls honoraires. À cet égard, le transfert à l’automne 2013 des fonctions exercées par deux chancelleries détachées à Madagascar (Majunga et Tamatave) au profit de consuls honoraires appuyés par des agents de droit local constitue une première expérimentation.

2. Un renforcement des mesures de sécurité

Le budget 2014 marque la poursuite de l’effort entrepris ces dernières années pour renforcer la sécurité des postes et assurer le fonctionnement du réseau diplomatique.

Un effort particulier sera consenti en 2014 en faveur de la sécurité des ambassades :

– il est prévu de consacrer 10 millions d’euros par an à des opérations de sécurisation passive des postes. Cela permettra de poursuivre et d’accélérer le plan engagé depuis plusieurs années dans la région du Maghreb et du Sahel ;

– des crédits supplémentaires d’un montant de 8,3 millions d’euros seront consacrés à l’acquisition d’équipements de protection mobile projetables en urgence, ainsi qu’à la maintenance des équipements dans les postes, aux frais de missions de renfort et de transports des matériels, à l’achat de véhicules blindés, à la hausse des prix des prestations de gardiennage à l’étranger et aux besoins nouveaux de sécurisation des logements des agents et de protection des collaborateurs dans certains postes ;

– 0,8 million d’euros seront affectés à l’achat de matériels de communication, de stocks médicaux et de première nécessité pour faire face aux besoins de protection de la communauté française à l’étranger.

– 1,7 million d’euros seront ajoutés aux dépenses de personnel au titre des dépenses de renfort temporaire sécurité : il s’agit de couvrir le montant des indemnités spéciales versées aux gendarmes envoyés en renfort temporaire dans les ambassades les plus exposées.

3. Une gestion au plus juste des crédits de fonctionnement

Plusieurs dotations de fonctionnement poursuivront la baisse entamée en 2013 et diminueront de 4 à 5 % en 2014. Il s’agit principalement des dépenses de communication (gains liés aux abonnements numériques), des crédits de l’État-major (déplacements ministériels et hôtel du ministre), des dépenses protocolaires (accueil de personnalités, visites de chefs d’État, conférences), des crédits de location en France et des dépenses d’entretien lourd à l’étranger.

Au titre de l’effort supplémentaire demandé à l’ensemble des administrations, le ministère a décidé de se retirer d’une organisation internationale, l’ONUDI (Organisation des Nations Unies pour le développement industriel) en raison de la performance jugée limitée de cette organisation internationale.

Toutefois, les autres dépenses de fonctionnement de l’administration centrale ont été stabilisées, en raison de leur caractère incompressible (frais de mission, fonctionnement courant, formation et action sociale, valise diplomatique, entretien et maintenance). Pour faire face à l’augmentation continue – et souvent brutale – de ses dépenses de loyers à l’étranger, le ministère verra sa dotation pour loyers budgétaires revalorisée de 2,3 %.

En revanche, les dépenses de fonctionnement des ambassades seront quasiment stabilisées en 2014 en valeur constante. Pour couvrir certains facteurs exogènes (hausse du coût de l’énergie et des services, évolution des taux de change, coût du transport aérien…) et éviter une perte de pouvoir d’achat, ces crédits n’augmenteront que de 0,4 % ce qui, compte tenu de l’inflation, correspond de fait à un statu quo.

Les crédits de fonctionnements des postes sont insuffisants

Le Rapporteur spécial a retiré la même impression de tous les postes consulaires qu’il a visités : les crédits de fonctionnement sont sévèrement comptés et généralement insuffisants. À Casablanca, vaste consulat datant d’avant-guerre et onéreux à entretenir, les crédits de fonctionnement ont diminué de 50 % en 10 ans, passant de 300 000 euros à 155 000 euros en 2013, malgré une inflation réelle.

Le consul général souligne que son administration « est arrivée au bout des économies possibles ». En outre, ce consulat, comme d’autres, a été incité à externaliser un certain nombre de tâches (gardiennage, jardinage…) pour réduire ses frais de personnels. Or, le coût des contrats d’externalisation est imputé sur le budget de fonctionnement qui se contracte constamment.

Des investissements ont été imposés en matière de sécurité, mais le manque de moyens n’a pas permis de financer les indispensables contrats d’entretien. Résultat : lorsque les portes sécurisées ne fonctionnement pas – comme ce fut le cas lors du passage du Rapporteur spécial – c’est toute la sécurité du consulat qui est en cause.

B. UN EFFET CHANGE QUI CONTINUE À JOUER DÉFAVORABLEMENT

La volatilité des taux de change a un impact important sur le budget de l’action extérieure de l’État, compte tenu de la part importante des dépenses effectuées en devises étrangères. Cet effet est difficile à quantifier et à programmer. Une prise en compte partielle de ces effets a fait l’objet de mesures ad hoc au fil du temps.

Il concerne toutes les dépenses effectuées hors de la zone euro par nos postes diplomatiques ou consulaires ou par les opérateurs comme l’AEFE, mais également les dépenses effectuées en dollars comme les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix. Il concerne enfin toutes les dépenses de rémunération des agents à l’étranger car si les rémunérations sont naturellement versées en euros, les agents convertissent leurs rémunérations en devises locales dans leur pays d’affectation. Les variations de change peuvent donc sensiblement modifier leur pouvoir d’achat.

1. Les dépenses effectuées en devises depuis l’étranger

La problématique de l’effet de change est la même dans les ambassades émargeant au programme 105 que dans les instituts et centres culturels relevant du programme 185, ou les postes consulaires relevant du programme 151. Aucun mécanisme de couverture de change n’existe pour ces dépenses et aucune hypothèse de change n’est définie au moment de la préparation du projet de loi de finances. En effet, le trop grand nombre de monnaies et de paramètre à prendre en considération rendrait l’exercice vain.

L’impact change affecte particulièrement les dépenses de loyers et de fonctionnement à l’étranger, d’autant qu’environ 45 % des postes sont situés dans des pays qui utilisent le dollar des États-Unis ou une monnaie soumise principalement aux fluctuations de la devise américaine.

Ce sont en moyenne 30 % des loyers de nos implantations à l’étranger qui sont libellés en dollars, soit environ 6,8 millions d’euros qui sont soumis aux variations du taux de change du dollar.

La dégradation de l’euro en 2012 a généré une tension forte sur les budgets des postes et a nécessité le dégel de crédits en fin d’année afin de couvrir une partie de ces surcoûts, les postes ayant absorbé le reste. L’année 2013 est, pour l’instant, moins tendue même si le taux moyen du dollar n’est pas revenu au niveau de 2011.

Dans un autre domaine, les dépenses d’aide à la scolarité prennent également en compte les réajustements liés à l’effet change : 15,3 % des bourses ont été versées en dollars américains pendant l’année scolaire 2012/2013. L’AEFE considère ainsi que toute baisse d’un centime du taux de change entre l’euro et le dollar se traduit par une augmentation de 0,16 million d’euros du montant des bourses.

2. Les dépenses effectuées en devises depuis la France

Une partie importante des dépenses de contributions internationales (contributions aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix) payées par le ministère des Affaires étrangères est libellée en devises. En 2012, 64 % de nos contributions l’ont été en dollars. Elles ont représenté un total de 419 millions d’euros, contre-valeur de 539 millions de dollars, soit un taux moyen de 0,78 euro par dollar (0,74 en 2011 et 2010, et 0,73 en 2009). 2012 a été une année atypique pour les dépenses relatives aux opérations de maintien de la paix, puisque la révision du barème de l’ONU, fin 2012, a retardé le rythme normal des appels en reportant près de la moitié de ceux-ci, et leur liquidation, sur l’année 2013. L’exécution des contributions internationales en 2012 (660 millions d’euros) n’a donc représenté que 78 % de la dotation inscrite en loi de finances initiale (840,9 millions d’euros), en raison de ce calendrier exceptionnel de versement.

Pour ce type de dépenses, un taux de change prévisionnel est estimé au moment de la budgétisation. Ainsi, en mai 2012, a été retenue une parité de 0,75 euro pour un dollar américain, soit 1,32 dollar pour un euro. Fin 2012, le ministère a été autorisé à mettre en œuvre le mécanisme d’achat à terme de devises via l’Agence France Trésor (AFT), pour un montant total de 850 millions de dollars, afin de sécuriser l’exécution du budget 2013 des contributions internationales et opérations de maintien de la paix à un taux proche du taux de budgétisation (taux moyen de 1,323914 dollar pour un euro).

En 2013, le taux de budgétisation retenu est resté le même : 1,32 dollar pour un euro. Le coût pour la France des contributions aux organisations internationales devrait s’élever à environ 236,6 millions de dollars et celui pour les opérations de maintien de la paix à 732,9 millions de dollars, ce qui représente un total de 969,5 millions de dollars.

Le taux de budgétisation pour 2014 a été fixé à 1,31 dollar pour un euro soit 0,76 euro pour un dollar et les crédits demandés pour les contributions internationales s’élèvent à 803,13 millions d’euros.

3. Les rémunérations des agents expatriés

La garantie de pouvoir d’achat constant qui existe en matière de rémunérations, conduit à un mécanisme d’ajustement budgétaire en fin d’année et à un éventuel abondement du titre 2.

En effet, le pouvoir d’achat des agents de l’État en poste à l’étranger dépend étroitement des évolutions de deux facteurs :

– des parités des monnaies locales par rapport à l’euro qui sont susceptibles de fluctuer dans des proportions relativement importantes ;

– des différentiels d’inflation entre la France et les monnaies de chaque pays du reste du monde, sachant que la tendance générale est à une inflation plus forte à l’étranger qu’en France.

Le décret de 1967 relatif aux rémunérations de l’ensemble des agents de l’État à l’étranger, toutes administrations confondues, fixe le principe d’un ajustement des rémunérations à l’étranger : « Les taux d’ajustement de l’indemnité de résidence, pour tenir compte notamment des variations des changes et du coût de la vie à l’étranger, sont fixés par arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du budget ».

Dans ce cadre, un mécanisme interministériel de change a été institué dans les années 1970, à la suite des chocs pétroliers. L’objectif est de maintenir constant le pouvoir d’achat des agents expatriés de l’ensemble des administrations dans un double objectif :

– d’une part, éviter les effets d’aubaine injustifiés en cas d’appréciation de l’euro et/ou d’un différentiel d’inflation favorable. Les indemnités de résidence sont alors ajustées à la baisse ;

– d’autre part, de compenser la dépréciation de l’euro et/ou un différentiel d’inflation défavorable. Les indemnités de résidence sont alors réévaluées à la hausse afin d’éviter que les agents ne soient indûment pénalisés et puissent continuer d’assumer leurs différentes charges incompressibles, comme le logement.

Les indemnités de résidence ainsi que les suppléments familiaux sont ajustés chaque trimestre par arrêté conjoint du ministère des Affaires étrangères et européennes et du ministère chargé du budget. Un coefficient de change-prix est calculé sur la base d’une assiette représentant 75 % seulement des rémunérations à l’étranger, les 25 % restants étant réputés couvrir des dépenses en euros. En outre, les variations trimestrielles sont encadrées dans la limite de + ou – 10 %, ce qui permet d’amortir les ajustements trop brutaux.

Les évolutions de ces indemnités sont applicables à l’ensemble des agents de l’État présents à l’étranger, toutes administrations confondues (ministères de la Défense, de l’Économie, de l’Intérieur, etc.). Ces évolutions interviennent à la baisse (en 2008 et 2011 par exemple), comme à la hausse (en 2009, 2010 et 2012 en raison de la forte dépréciation de l’euro et d’un différentiel d’inflation).

En 2013, compte tenu de la dépréciation de l’euro face au dollar, les indemnités de résidence ont été revues à la hausse, ce qui a occasionné pour le budget de la mission une perte évaluée à 26,1 millions d’euros pour les seuls trois premiers trimestres de l’année.

C. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS

1. La réduction des effectifs se poursuivra en 2014

Le ministère des Affaires étrangères participera, comme chaque année depuis huit ans, aux économies d’emplois demandées à l’ensemble des missions non prioritaires de l’État. Sur la période triennale 2013-2015, l’objectif est de 600 suppressions d’emplois, soit un effort d’environ 1,3 % par an qui tient compte des suppressions déjà réalisées depuis 2006, date du contrat de modernisation, suivi par la RGPP.

Ce schéma suppose des mesures de réorganisation et d’adaptation du réseau du ministère ainsi que des mesures de redéploiement dans les zones géographiques prioritaires, ainsi qu’au profit des services des visas, dont l’activité génère des retombées économiques importantes pour notre pays. 25 emplois seront créés à ce titre en 2014, sur un total de 75 ETP programmés au cours de la période 2013-2015.

Le plafond d’emplois du ministère s’établira à 14 505 ETPT en 2014, sur la base d’une réduction de 196 emplois au titre de l’année 2014 et d’une correction technique de 100 autres emplois.

L’essentiel des suppressions d’emplois en 2014 résultera, d’une part, de l’achèvement de l’évolution du réseau culturel et de coopération (76 suppressions de postes) et, d’autre part, de l’adaptation du réseau diplomatique et consulaire (120 suppressions de postes affectant les programmes).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉELS DE LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT
(DU 31 DÉCEMBRE 2007 AU 31 DÉCEMBRE 2012)

2. Les opérateurs seront également mis à contribution

Le plafond d’emplois des opérateurs s’établira à 6 797 ETP en 2014, en baisse d’une dizaine emplois. La répartition des suppressions de postes sera la suivante :

– l’Institut français verra son plafond baisser de 2 emplois à 180 ETP, dont un au titre de l’ajustement technique du plafond ;

– Campus France enregistrera une baisse de son plafond de 8 postes, à 235 ETP, dont deux au titre de l’ajustement technique du plafond ;

– le plafond du GIP ESTHER sera stabilisé à son niveau de 2013, hors plafond 5 emplois seront créés par des financements sur projets ;

– le plafond de l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger (AEFE) sera stabilisé à 6 353 ETP. Hors plafond, les emplois progresseront de 100 emplois, à 4 661 ETP, mais ces personnels seront entièrement rémunérés par les établissements.

3. La masse salariale continuera à augmenter

À structure courante, les crédits de rémunération augmenteront de 1,8 % en raison des facteurs suivants 

– l’augmentation des crédits, hors CAS pension, sera de 1,7 % à cause de la spécificité des facteurs de variation des rémunérations à l’étranger : la compensation de la perte au change/prix des personnels expatriés (13 millions d’euros) et de la perte au change des personnels de droit local (3 millions d’euros) constatée en 2012 a été intégrée dans le projet de loi de finances ;

– une augmentation du CAS pension de 2,5 % (+ 4,3 millions d’euros en 2014).

– une enveloppe de mesures catégorielles de 3,5 millions d’euros. Ces crédits seront principalement consacrés à la revalorisation indiciaire des agents de catégorie C et aux personnels de droit local. Les autres dépenses concerneront la poursuite des mesures déjà engagées notamment en faveur des volontaires internationaux ainsi que diverses revalorisations en administration centrale ;

– le maintien de la norme d’évolution de la masse salariale des agents de droit local à 3,5 % par an (+ 3 millions d’euros), afin de mieux prendre en compte l’évolution du coût de la vie, les mesures d’amélioration de la protection sociale et l’évolution des législations locales ;

– des crédits complémentaires (+ 1,7 million d’euros) pour renforcer les missions de renfort temporaire dans les postes les plus exposés.

En contrepartie, la réduction des effectifs prévue pour 2014 ne permettra de réaliser qu’une économie de 9,8 millions d’euros, largement insuffisante pour amorcer une stabilisation – à défaut de réduction – de la masse salariale du ministère.

D. L’APPORT ESSENTIEL DES AGENTS DE DROIT LOCAL

1. Une rémunération largement inférieure à celle des expatriés

Les agents de droit local (ADL) représentent plus du tiers du personnel du ministère (5 034 sur 14 523 personnes au 31 décembre 2012), près de la moitié des personnels de nos ambassades et une large majorité des agents de nos consulats. Compétents, dévoués et polyglottes, ces agents sont devenus indispensables et la plupart de nos postes auraient bien du mal à fonctionner sans eux, notamment en ce qui concerne la délivrance des visas.

Ces personnels présentent surtout un avantage considérable : leurs rémunérations sont fixées en fonction du marché local du travail ce qui, d’une manière générale, s’avère particulièrement intéressant pour les finances du ministère.

SALAIRE BRUT ET COÛT DE REVIENT D’UN AGENT DE DROIT LOCAL (ADL) EN 2013

(en euros)

Source : ministère des Affaires étrangères.

Le coût de revient total d’un agent est constitué par l’addition de la rémunération brute, des suppléments divers, des charges patronales et des éventuelles indemnités de fin de fonction. Le ministère des affaires étrangères indique que 57,1 % des agents de droit local « coûtent » moins de 1 500 euros par mois, 30,6 % coûtent entre 1 500 et 3 000 euros, et 12,3 % coûtent plus de 3 000 euros.

RÉPARTITION DU NOMBRE D’ADL PAR TRANCHES DE SALAIRE BRUT MOYEN EN 2013

(en %)

Source : ministère des Affaires étrangères.

Les agents de droit local sont recrutés selon les règles d’emploi locales, ce qui ne présume en rien de leur nationalité. Nombre d’entre eux sont français, parfois binationaux, quelquefois conjoints de diplomates travaillant dans un de nos postes diplomatiques ou consulaires. Ainsi, le ministère des Affaires étrangères souligne que, parmi les agents percevant une rémunération mensuelle supérieure à 2 400 euros, 55,5 % sont de nationalité française, 9,6 % sont binationaux, 23,2 % sont des nationaux du pays où est implanté le poste tandis que 11,7 % sont d’une nationalité tierce.

2. Une prise en compte du coût de la vie et de la protection sociale

Les rémunérations des agents de droit local reposent sur une budgétisation triennale (2013-2015) fondée sur une norme d’évolution de 3 % par an. Deux éléments sont pris en compte pour déterminer l’évolution de ces rémunérations : le cadre salarial et l’évolution locale du coût de la vie.

Le cadre salarial permet une augmentation de 1 % des rémunérations des personnels de droit local, se répartissant sur une part d’ancienneté et une part de mérite, respectivement de 0,8 % et 0,2 %. À ce jour 142 postes sur 170 ont adhéré à ce cadre salarial, les 28 postes restants continuant à fonctionner sur la base de grilles de salaires en raison de conditions locales plus favorables.

L’évolution du coût de la vie est également prise en compte pour décider d’une éventuelle revalorisation des rémunérations des agents de droit local. Cette réévaluation est décidée par une commission composée des différents ministères employant des recrutés locaux.

En 2012 le montant engagé (1,5 million d’euros) a permis à 103 postes de bénéficier d’un rattrapage, sur un total de 122 demandes. Les pays ayant enregistré la plus forte inflation ont été prioritaires tandis que ceux dont le différentiel d’inflation avec la France n’excédait pas 1,5 % (soit une hausse des prix de 3,6 %, puisque l’inflation française s’est élevée à 2,1 %) n’étaient pas retenus.

En 2013 la couverture du coût de la vie a nécessité le déblocage d’un montant de 1,1 million d’euros. Le mode de calcul de l’année précédente a été conservé et a concerné 83 postes sur 120 demandeurs.

La situation salariale des agents de droit local

Le Rapporteur spécial mesure toute l’utilité des agents de droit local (ADL), sans lesquels nombre d’ambassades, et surtout de consulats, ne pourraient assurer la totalité de leurs fonctions. C’est ainsi qu’à Moscou, le service des visas du consulat général emploie 25 ADL sur 27 agents, les deux seuls fonctionnaires de droit français étant le chef du service et son adjoint.

Mais au cours de ses déplacements, le rapporteur spécial a également eu son attention attirée sur la perte de pouvoir d’achat de ces personnels. Ainsi, s’il est encore admis qu’un ADL en Afrique subsaharienne bénéficie d’un emploi envié et relativement bien payé, c’est de moins en moins le cas dans les pays émergents, en Amérique du nord et en Europe.

Ainsi, à Francfort où il s’est rendu, les ADL du consulat perçoivent désormais des rémunérations inférieures au salaire minimum local. Et selon les représentants du personnel, les enseignants de droit local du lycée français Victor Hugo serait payés près de 1 000 euros de moins que leurs homologues allemands.

Dans les grandes villes des pays émergents d’Asie, la vie est devenue chère, même pour les expatriés français jouissant de revenus confortables. Pour les personnels de droit local, la situation est encore plus difficile et les revalorisations, qui nécessitent la réunion d’une commission interministérielle, ne sont pas fréquentes. À Jakarta, le Rapporteur spécial a ainsi appris que deux ADL comptant plus de dix ans d’ancienneté étaient obligés d’avoir un second emploi pour subvenir aux besoins de leur famille. Si les salaires proposés pour les emplois les moins qualifiés (chauffeurs, gardiens), restent comparables à ceux d’emplois similaires dans le secteur privé, ce n’est plus le cas des employés plus qualifiés et bilingues qui comparent avec amertume leurs rémunérations avec celles proposées par d’autres ambassades ou par les firmes multinationales.

En Indonésie, le salaire minimum a été revalorisé de 44 % au 1^er janvier 2013. Du coup, les salaires des ADL les plus faibles sont devenus inférieurs au SMIC d’embauche ! Si les revendications sont encore faibles parmi ce personnel discipliné et peu enclin à la contestation, la démotivation est néanmoins palpable.

Le Rapporteur spécial se félicite de la prise en compte de l’évolution du coût de la vie dans la revalorisation des rémunérations des agents de droit local, mais regrette que certains pays où l’inflation est forte n’aient pas pu être retenus.

Conscient de cette difficulté, le ministère des Affaires étrangères estime qu’il lui a manqué 1,5 million d’euros en 2012 et environ autant en 2013 pour compenser à 100 % le coût de l’inflation des différents pays, au sens du FMI.

Un point positif mérite toutefois d’être souligné : à la suite de recommandations formulées par la Cour des comptes dans un rapport publié en 2007, le ministère a consacré une part croissante de l’enveloppe de rémunération des agents de droit local à leur protection sociale qui est maintenant en conformité avec la législation locale dans l’ensemble du réseau.

I. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Le programme 105 rassemble l’ensemble des moyens dévolus au ministère des affaires étrangères autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent plus de 62 % des crédits et plus de 65 % des emplois de la mission.

Les crédits de ce programme s’élèveront à 1 852 millions d’euros en 2014, en baisse de 13,9 millions d’euros (– 0,7 %) par rapport à 2013.

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE
EN 2013 ET 2014

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2014.

Ce programme est organisé en six actions très différentes par leur objet comme pour la masse des crédits qu’elles recouvrent. Les contributions internationales obligatoires (actions 4 et 2), bien qu’en baisse sensible, représentent encore 46 % des crédits du programme, les moyens du réseau diplomatique et la coopération de sécurité et de défense (actions 7 et 5) un peu plus du tiers (36,4 %). Il s’y ajoute les crédits de soutien et de coordination de l’action diplomatique, directement mis en œuvre par les autorités politiques.

Les suppressions d’emplois prévues sur le programme 105 s’élèveront à 101 ETPT en 2014, (contre 67 en 2013). La majeure partie des postes supprimés (68) concernera des agents de droit local. 23 postes d’agents titulaires et 10 postes de militaires seront également supprimés. En raison d’un taux de change défavorable, ces suppressions de postes n’empêcheront pas une hausse de 20,7 millions d’euros (+ 3,5 %) de la masse salariale.

A. LES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES DIMINUENT

Les contributions obligatoires versées par la France à plus de 70 organisations internationales sont imputées sur le programme 105. Ce poste de dépense est très élevé (841,7 millions d’euros prévus pour 2014) et représente près de 30 % des moyens de la mission.

1. L’évolution des dotations destinées aux contributions internationales

Le barème des organisations est, dans la plupart des cas, lié à celui de l’ONU (soit identique, soit ajusté en fonction du nombre d’États parties, et parfois avec des ajustements complémentaires décidés par les membres de l’organisation). Le barème actuellement en vigueur à l’ONU a été approuvé par l’Assemblée générale des Nations unies en décembre 2012, pour la période 2013-2015 (résolution A/RES/67/238). Il est établi en fonction de la capacité de paiement des États membres, celle-ci étant mesurée à travers la part de chaque pays dans le revenu national brut mondial, exprimée en dollars, sur une période de référence de quatre ans et demi (moyenne de trois et six ans).

Cette capacité brute est toutefois modifiée par l’application de dégrèvements aux pays en voie de développement (pour endettement et/ou pour faible revenu par habitant), ainsi que par celle d’un taux plancher (taux minimal à 0,001 %) et de taux plafond (0,01 % pour les pays les moins avancés et 22 % pour la contribution maximale). Après application de ces divers ajustements, la quote-part de la France est passée de 6,123 % à 5,593 %.

Les quinze premières organisations de l’ONU représentent environ 80 % de nos obligations financières.

S’agissant des opérations de maintien de la paix (OMP), à la baisse de nos contributions du fait de la révision du barème (passés de 7,554 % à 7,216 %) s’est ajouté le fait que seul les fonds correspondants au premier semestre ont été appelés. En effet, le barème ayant été modifié en décembre, l’appel de fonds du second semestre (185,2 millions d’euros) n’a eu lieu qu’en janvier 2013. L’exécution 2013, qui se chiffre à 553,8 millions d’euros (pour les seules OMP) correspond donc, en fait, à 18 mois de contribution.

2. La justification des crédits demandés pour 2014

Pour 2014, le projet de budget prévoit une dotation de 841,7 millions d’euros au titre des contributions internationales obligatoires. Cette somme se décompose de la manière suivante :

– 38,6 millions d’euros sont destinés aux contributions européennes : le Conseil de l’Europe, le Fonds fiduciaire de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe et l’unité résiduelle administrative de l’Union de l’Europe occidentale, dissoute en 2011 ;

– 172,3 millions d’euros correspondent aux autres contributions internationales libellées en euros. Cette prévision se fonde sur une baisse des contributions de l’Organisation pour l’Agriculture et l’Alimentation (FAO) et de l’Organisation des Nations unies pour la Science, la Culture et l’Éducation (Unesco), en raison du nouveau barème de l’ONU. La participation au Partenariat mondial du G8 (PMG8) est ramenée de 2,8 millions d’euros à 1 million d’euros ;

– 216,1 millions d’euros sont prévus pour les contributions internationales payables en devises. Cette somme enregistre une baisse de 13 millions d’euros par rapport à 2013 dans la mesure où la plupart des contributions sont la baisse, comme les contributions au Tribunal pénal international pour le Rwanda, engagé dans une procédure d’achèvement de ses missions, ainsi que celles au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. En revanche, le mécanisme résiduel international devant prendre le relais des tribunaux pénaux internationaux continuera de monter en puissance en 2014. L’exécution des dépenses de contributions internationales payables en devises dépendra in fine de deux facteurs : l’évolution du taux de change, et concernant la contribution au budget ordinaire de l’ONU (la plus importante des contributions, de l’ordre de 145 millions de dollars) de l’issue des négociations budgétaires engagées à l’automne 2013 devant l’Assemblée générale qui doit adopter le budget biennal 2014-2015 et pour lequel est déjà anticipé un ressaut budgétaire (augmentation du budget des missions politiques spéciales, nouveaux mandats environnementaux à la suite de la conférence sur le développement durable de Rio+20 notamment) ;

– 414,7 millions d’euros seront consacrés au poste le plus coûteux : celui des opérations de maintien de la paix (OMP) engagées par l’ONU (les casques bleus).

3. L’évolution du coût des opérations de maintien de la paix

Les négociations à la cinquième commission de la 67^ème session de l’Assemblée générale des Nations unies, qui se sont achevées le 28 juin pour une mise en œuvre des nouveaux budgets 2013-2014 à partir du 1^er juillet, ont donné lieu à un résultat relativement satisfaisant et correspondant aux objectifs de notre diplomatie. Le budget total des OMP adopté, qui s’établit à 7 536,7 millions de dollars, correspond à une quasi-stabilisation à périmètre égal. Ce budget atteint cependant un niveau historiquement haut.

Le montant total des contributions pour les budgets des OMP inscrit dans le projet de loi de finances 2014 est en diminution par rapport à la loi de finances 2013 : 414,7 millions d’euros contre 441,3 millions d’euros. Cette diminution s’explique notamment par :

– le changement de barème intervenu au 1^er janvier 2013 qui permet d’économiser environ 25 millions de dollars ;

– les diminutions d’effectifs et les révisions de mandats décidées par le Conseil de sécurité pour certaines opérations (MINUAD, MINUL, MINUSTAH notamment) ;

– la disparition d’une opération : la MINUT (Timor Est) dont la liquidation s’est achevée dans le courant de l’année 2013 ;

Ces bons résultats ont été obtenus malgré la création, au 1^er juillet 2013 d’une nouvelle opération de maintien de la paix au Mali (MINUSMA) dont le budget annuel devrait avoisiner les 900 millions de dollars.

Toutefois, le montant définitif des versements à opérer en 2014 au titre des opérations de maintien de la paix de l’ONU dépendra de plusieurs facteurs difficilement prévisibles :

– l’évolution de la situation internationale : l’apparition de foyers de tension, peut amener le Conseil de sécurité à créer ou à étendre des opérations de maintien de la paix ;

– la périodicité irrégulière des appels à contribution qui dépend de la durée des mandats adoptés par le Conseil de Sécurité et de l’articulation entre les décisions du Conseil en matière de mandats et celles de l’Assemblée Générale en matière budgétaire.

B. UN DÉBUT DE RÉÉQUILIBRAGE DES MOYENS HUMAINS

Dans son rapport publié l’an dernier, le Rapporteur spécial avait mis l’accent sur une répartition des moyens humains qui ne paraissait plus correspondre à la réalité du vingt-et-unième siècle : nos postes en Europe et en Afrique étaient d’évidence surdotés en moyens humains tandis que ceux des pays émergents manquaient cruellement d’effectifs.

Conscient de cette difficulté, le ministre des affaires étrangères avait confié au directeur général de l’administration, M. Yves de Saint-Geours, une réflexion sur une meilleure adéquation des effectifs par pays et, plus généralement, sur les moyens d’améliorer l’organisation des représentations diplomatiques et consulaires en période de décroissance des effectifs.

1. Le renforcement des moyens là où nos intérêts l’exigent

Entre 2013 et 2015, le ministère des Affaires étrangères a décidé de redéployer environ 300 agents de toutes catégories de nos différents postes à l’étranger, en fonction de des priorités politiques et économiques du pays. Parmi ceux-ci, une quinzaine de postes de titulaires sont créés dès 2013 dans des pays prioritaires, tels que le Mali, la Birmanie, le Qatar et les grands pays émergents. Ce mouvement s’inscrit toutefois dans le respect du schéma d’emploi triennal qui prévoit la suppression de 600 emplois du ministère des Affaires étrangères.

Dans une logique d’attractivité, d’amélioration de la qualité de service à l’usager et de renforcement des services consulaires, un effort particulier est porté sur le secteur des visas : 75 emplois seront créés au cours du budget triennal (2013-2015) au profit d’agents de droit local, soit 25 par an. Un effort d’adaptation des effectifs pour répondre aux pics d’activité, notamment en période estivale, est aussi conduit. Parallèlement, le ministère des Affaires étrangères, en lien avec le ministère de l’Intérieur, s’engagera 2014 dans un processus de refonte totale du système informatique de délivrance des visas.

Un tiers environ des redéploiements programmés dans le cadre du triennal portera sur la diplomatie d’influence, notamment la diplomatie économique. Une douzaine de postes de volontaires internationaux à profil économique ont ainsi été créés dès 2013.

Cette réorientation des effectifs, d’une ampleur inédite, exige en contrepartie une diminution de la présence dans des zones historiquement mieux dotées, notamment l’Europe et l’Afrique. Comme l’indique le directeur de cabinet du ministre des affaires étrangères, il s’agit de « passer de la géographie de l’héritage à la géographie de l’avenir ».

2. Les premiers effets du redéploiement

Le rééquilibrage des effectifs a commencé. Mais dans une période de diminution du nombre d’agents, cela ne signifie pas que le ministère retire des agents de certains postes pour les affecter sur d’autres ; en réalité les postes favorisés voient – au mieux – leurs effectifs stabilisés, mais, dans la plupart des cas, enregistrent des baisses d’effectifs inférieures à la moyenne.

Parmi les pays dont les effectifs ont fortement diminué en 2013 figurent les postes qui étaient confortablement dotés, notamment – pour des raisons historiques – sur le continent africain : c’est ainsi que le Maroc passe de 359,5 à 333,8 emplois (– 26) tandis que l’Algérie et la Tunisie perdent respectivement 9 et 8 postes. Les pays d’Afrique noire ne sont pas épargnés : le Sénégal perd 22 emplois, la Côte d’Ivoire 20, le Niger 9, Madagascar 5…

Les postes situés en Europe perdent également des emplois par dizaines : nos représentations au Royaume uni ont ainsi perdu 18 postes depuis l’an dernier, contre 17 en Espagne, 12,5 en République tchèque, 10 en Roumanie, 9 en Belgique, 8 en Suisse, 6 en Allemagne, aux Pays-Bas et en Pologne…

Plusieurs pays du Moyen-Orient sont également affectés par ce rééquilibrage. Nous laissons à part le cas de la représentation en Syrie dont les effectifs ont été réduits de 56 agents entre 2012 et 2013 en raison de la dégradation de la situation (ne subsistent que quelques personnels de droit local). Nos représentations perdent 15,5 agents en Iran et 12,5 au Yémen.

Les postes diplomatiques et consulaires qui bénéficient du rééquilibrage se trouvent sans surprise parmi les pays émergents. Ainsi, notre représentation en Afrique du sud gagne 5 postes, tandis que celles situées en Bolivie, au Chili et au Panama en gagnent chacune 1,5.

EFFECTIFS DES REPRÉSENTATIONS DIPLOMATIQUES DE LA FRANCE PAR PAYS

La Chine ne perd que trois agents (sur 300). Les représentations en Argentine, au Brésil, au Canada, au Pérou et au Mexique ne perdent chacune qu’un poste.

Plus étonnant en revanche est le sort fait à quatre représentations situées dans des pays émergents et qui ne paraissaient pas surdotées : ainsi, en 2013, l’Inde a perdu 18 emplois (sur 234), la Russie 14,5 (sur 222), l’Indonésie 10 (sur 86) et le Nigeria 8 (sur 90).

C. UN EFFORT DE COLOCALISATION À ENCOURAGER

Le regroupement de services diplomatiques, consulaires ou culturels de pays européens est à encourager. En effet, cette solution permet de concilier les impératifs du respect de la souveraineté de chacun et de notre intérêt à nous rapprocher de nos partenaires européens. Elle présente l’avantage d’accroître la visibilité et l’influence des pays européens, de favoriser le rapprochement des cultures diplomatiques et de réduire les charges dans la mesure où certains frais (loyer, entretien, gardiennage…) sont mis en commun. Les projets les plus aboutis sont ceux engagés avec notre partenaire allemand.

1. Les projets diplomatiques et consulaires franco-allemands

Les ministres des affaires étrangères français et allemand ont réaffirmé, lors de leur rencontre du 26 octobre 2004, leur volonté de favoriser les colocalisations diplomatiques et consulaires. Depuis lors, des rencontres régulières sont organisées entre les services immobiliers des deux pays pour mettre en œuvre des projets de rationalisation et de renforcement des relations diplomatiques entre les deux pays. Ces projets prennent des formes plus ou moins intégrées : construction de chancelleries avec partage de services communs, accueil de la délégation de l’autre pays dans des espaces vacants…

Le projet de construction d’une ambassade franco-allemande à Dacca (Bangladesh), lancé en 2009, est le plus avancé et prévoit un regroupement sur un site unique, mis à disposition par la France, de l’ensemble des services français et allemands. La partie française, qui est chargée de piloter cette opération, a déposé le permis de construire en mai 2012 et finalisé l’ensemble des aspects juridiques et financiers du projet début 2013. La consultation des entreprises a eu lieu fin juin 2013. Le contrat est en cours de finalisation et le début des travaux est prévu en septembre 2013 pour une durée prévisionnelle du chantier d’environ de 24 mois.

L’Allemagne a manifesté le souhait, fin 2011, de regrouper ses services à Séoul (Corée du Sud) avec la France qui était engagée dans un projet de relocalisation. Eu égard aux difficultés de trouver un terrain pour construire la chancellerie commune, il a été décidé en mai 2013 de réorienter les recherches de ce projet, important sur le plan politique, vers l’acquisition de plateaux de bureaux. L’Allemagne ne pouvant plus rester dans ses locaux actuels, ce pays a pris à bail de nouveaux locaux pour quatre ans en juillet 2013. La partie allemande a toutefois réitéré son souhait de mener ce projet commun à son terme.

L’Allemagne va implanter son Consulat général dans des locaux disponibles au sein de la Maison de France à Rio de Janeiro (Brésil). Les travaux sont en cours et l’inauguration des nouveaux locaux est prévue en novembre 2013.

En 2011, la France et l’Allemagne ont décidé de construire leurs ambassades au Koweït sur deux parcelles mitoyennes. Le principe d’un portage par la partie allemande a été acté en 2011 et un bail à construction au profit des Allemands doit être avalisé par les autorités locales. La France a validé, en avril 2013, un projet d’accord.

À Asunción (Paraguay), les bâtiments accueillant la chancellerie française sont devenus surdimensionnés. Les Allemands ont validé, en février 2013, le principe du regroupement des deux chancelleries et des études sont en cours avec l’architecte du ministère des Affaires étrangères, pour finaliser le scénario de répartition des effectifs.

Courant 2011, la France a sollicité l’Allemagne pour installer le Bureau de Coopération Français (BCF) de Pyongyang (Corée du Nord) dans des locaux disponibles au sein de la Chancellerie allemande. Les travaux ont été réceptionnés en juin 2013 et le BCF y est installé depuis cet été.

D’autres projets sont également envisagés à Khartoum (Soudan) ou encore dans le cadre du redéploiement du réseau diplomatique français décidé en mai 2013 (Bandar Sei Beghawan, Kingston, Asmara ou Port d’Espagne, notamment).

2. Les projets franco-allemands en matière culturelle et scolaire

Dans ce domaine, plusieurs opérations ont été réalisées :

– la colocalisation du Centre culturel français et du Goethe Institut à Palerme et à Ramallah (Territoires palestiniens) ;

– la colocalisation de l’Alliance française et du Goethe Institut à Ekaterinbourg (Russie, également avec le British Council), Glasgow et Manchester (Royaume-Uni) et Porto (Portugal) ;

– la colocalisation entre l’Alliance française et l’association culturelle allemande en Bolivie (Santa Cruz), au Pakistan, en Ouganda, au Brésil et en Italie.

Parmi les projets, une colocalisation franco-allemande en Jordanie reste à l’étude. Plusieurs autres projets envisagés ont dû être abandonnés.

Des colocalisations scolaires ont également été réalisées : il existe désormais deux eurocampus franco-allemands à Zagreb et Dublin), un eurocampus franco-germano-britannique à Taïpeh et deux lycées franco-allemands à Manille et à Shanghaï.

3. Les projets de colocalisation menés avec d’autres partenaires

Des projets de colocalisation avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) sont également à l’étude, notamment à Katmandou. La France a transmis en 2012 au SEAE une liste d'ambassades disposant de bureaux pouvant accueillir des représentations diplomatiques ou des antennes de ce service européen. La future ambassade de France à Abuja (Nigeria) sera construite sur un terrain acquis avec le SEAE et d’autres partenaires européens.

Avec le Royaume-Uni, il existe une colocalisation à Freetown (Sierra Leone) où un agent de l’antenne diplomatique du ministère des Affaires étrangères est hébergé dans les locaux de l’ambassade britannique.

À Rio de Janeiro, le consulat honoraire de Finlande est installé dans les locaux de la Maison de France depuis le début 2009.

Acheter ou louer les locaux diplomatiques ?

Dans certains des pays où il s’est rendu, le Rapporteur spécial a été confronté à des situations immobilières parfois surprenantes. C’est ainsi qu’à Francfort, où la France est présente depuis plus de 150 ans, notre pays a toujours loué ses locaux consulaires alors qu’une acquisition foncière aurait certainement été rentabilisée en quelques années.

À Singapour, il lui a été indiqué que la résidence de l’ambassadeur était louée pour la somme de 200 000 euros par an. Compte tenu de la hausse des prix de l’immobilier dans cette cité-État bâtie sur une île aux dimensions réduites, l’achat d’une résidence au vingtième siècle aurait constitué une opération bien plus raisonnable qu’une location depuis bientôt cinquante ans.

Il n’en demeure pas moins vrai que le ministère agit avec les moyens dont il dispose et, même si ses responsables sont bien conscients de l’avantage sur le long terme d’un achat par rapport à une location, cette solution n’est pas toujours possible.

II. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE

Au sein de la Mission Action extérieure de l’État, le programme 185 regroupe l’ensemble des politiques de coopération (culturelle, linguistique, universitaire, scientifique et relative aux enjeux globaux) vecteurs d’influence pour notre pays, quelle que soit la zone géographique à laquelle elles s’appliquent. Ce programme porte également les crédits de subvention du service d’enseignement public à l’étranger.

A. LA POURSUITE DE L’EFFORT DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

Le projet de budget du programme 185, s’élèvera, en 2014, à 724,7 millions d’euros, en baisse de 24,8 millions d’euros, soit – 3,3 %. Les dépenses diminueront en fonctionnement, en investissement, mais aussi en frais de personnel. En effet, la baisse de 5 % des effectifs (– 62 agents sur un effectif 2013 de 973 personnes) conduira à une appréciable économie de 2,6 millions d’euros, ce qui représente une baisse de – 3,2 %.

Le tableau ci-après présente les dotations selon trois blocs de crédits : le réseau (actions 1 à 4), la subvention à l’AEFE (action 5) et les crédits de personnel individualisés (action 6).

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE
EN 2013 ET 2014

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2014.

1. Toutes les actions du programme contribuent à l’effort général

Sur le programme 185, l’ensemble des enveloppes participe à l’effort d’économies.

– les crédits consacrés à l’animation du réseau enregistrent une baisse de
– 4,3 %. Ces crédits financent notamment la communication, les missions d’évaluation, l’informatique, la formation des agents, les frais de missions et de représentation en administration centrale, et les crédits de soutien au réseau culturel, les frais de missions, de tournée et de représentation des postes ;

– les crédits exceptionnels de restructuration du réseau des instituts culturels (établissements à autonomie financière) sont en baisse de 53 % à 1,4 million d’euros en 2014, en raison de l’achèvement de la fusion entre les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) et les établissements culturels dotés de l’autonomie financière (EAF). La dotation de fonctionnement versée aux EAF s’établira à 40,7 millions d’euros, en baisse de 4 %. Les dotations pour opérations des EAF (12,6 millions d’euros) et les subventions aux alliances françaises (7,02 millions d’euros) diminueront de 4,3 %. Le dynamisme de ces structures en matière d’autofinancement ou de cofinancement, permet de préserver leur soutenabilité financière ;

– les opérateurs participeront en 2014 à l’effort de redressement des finances publiques. Ainsi, le budget de Campus France diminuera de 0,16 million d’euros, celui de l'Institut français sera ponctionné de 2,5 millions d’euros et la subvention versée à l’AEFE sera réduite de 8,5 millions d’euros. La stabilisation des taux de cotisation au CAS Pensions et des économies de fonctionnement rendront, selon le ministère des Affaires étrangères ces réductions possibles ;

– les crédits d’intervention de bourses et d’échanges et d’expertise sont diminués de 3 %.

2. Les priorités sont cependant préservées

Le secteur de l’enseignement constitue une priorité gouvernementale, qui se décline dans le monde à travers le réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). L’agence bénéficiera en 2013 et sur la durée du budget triennal d’une stabilisation de ses moyens humains et matériels.

Les bourses de mobilité des étudiants étrangers en France constituent le cœur du dispositif d’influence et d’attractivité de la France et du français. La dotation sera donc stabilisée pendant la durée du triennal à 70,5 millions d’euros, en légère hausse de 1,2 % du fait de la réintégration des crédits de la Syrie. Une grande partie de ces bourses est attribuée par les postes diplomatiques et gérée par Campus France, en privilégiant le niveau académique des étudiants, les disciplines prioritaires et les pays émergents. Les programmes de bourses d’excellence seront maintenus tels le programme « Eiffel » (futurs cadres économiques et administratifs), le programme « Excellence major » (meilleurs élèves étrangers issus des lycées français) ou le programme « Quai d’Orsay-entreprises ».

Les échanges d’expertise et les échanges scientifiques seront également maintenus à leur niveau de 2012, soit 16 millions d’euros. Ces échanges comprennent à la fois des missions d’experts à l’étranger et des invitations en France dans le cadre de l’organisation de conférences et de séminaires. Ils constituent un vecteur de coopération souple et peu coûteux, essentiel pour la mobilité des jeunes chercheurs et la place des laboratoires français.

B. L’INFLUENCE DIPLOMATIQUE DE LA FRANCE

1. La présence française au sein des institutions européennes

Le maintien d’une présence française de qualité au sein des institutions européennes constitue l’une des priorités du ministère des Affaires étrangères et du gouvernement dans son ensemble. C’est dans ce cadre que sont poursuivies et développées les actions entreprises au cours des dernières années.

Le bureau des échanges européens et de la mobilité, qui relève de la direction générale de l’administration, veille à présenter et promouvoir des candidatures sur les postes jugés les plus pertinents et à favoriser une réinsertion satisfaisante des fonctionnaires français à leur retour après une mobilité dans les institutions européennes, conformément aux termes de la circulaire du Premier ministre du 26 septembre 2006 relative à la mise à disposition d'experts auprès des institutions européennes et échanges de fonctionnaires.

En 2013, la présence d’agents français demeure satisfaisante :

– au sein de la Commission européenne, le contingent français est désormais le second sur les postes de la catégorie des administrateurs (AD) de la fonction publique européenne, correspondant à la catégorie A de la fonction publique française. Avec 9,8 % des effectifs, la France est le troisième pays pour l’ensemble des fonctionnaires (AD+AST) au sein de la Commission, derrière la Belgique et l’Italie ;

– le secrétariat général du Conseil comptait, au 1^er février 2013, 154 agents français, dont 88 administrateurs.

– au Parlement européen, la France est désormais troisième pays en nombre d’administrateurs (226, soit 8,6 % des agents de cette catégorie) ;

– au sein du service d’Action extérieure, la France est le deuxième État membre le plus représenté avec un total de 244 agents (13 %) dont 120 administrateurs.

Dans ce cadre, le ministère des Affaires étrangères participe à l’identification des postes jugés prioritaires ainsi qu’à l’effort d’accompagnement des candidats et lauréats aux concours européens.

2. Le personnel français détaché auprès du Service européen pour l’action extérieure (SEAE)

À l’été 2013, 43 personnels issus des administrations françaises se trouvent détachés au sein du SEAE. Ces agents proviennent du ministère des Affaires étrangères (21), du ministère de la Défense (9), du ministère de l’Économie et des finances (3), du ministère de l’Éducation (2) ainsi que du ministère de l’Écologie (1).

Au-delà des quelques grandes vagues de recrutements liés à la mise en place du service (le recrutement de 80 postes en délégation publiés au mois d’août 2010 vient notamment de s’achever, celui d’une vingtaine de chefs d’unité au siège à Bruxelles est en cours de finalisation), le recrutement, à l’image des chefs de délégation de l’UE, s’effectue sur la base de rotations annuelles, auxquels peuvent s’ajouter des recrutements ponctuels, en fonction des besoins.

Les agents issus des administrations nationales sont recrutés sur une base contractuelle et bénéficient du statut d’agent temporaire (AT) au sens du statut de la fonction publique européenne. Leur financement est assuré intégralement par le SEAE pour la durée de leur détachement (pouvant aller, en principe, jusqu’à 8 voire 10 ans maximum).

À noter que la décision établissant le service européen pour l’action extérieure autorise également le recrutement d’experts nationaux détachés (END) pour répondre à des besoins ou à une expertise spécifique : la rémunération des END est tantôt à la charge de l’administration d’origine de l’expert, tantôt partagée avec le SEAE. On compte aujourd’hui quelque 43 END français.

Au total, selon les derniers chiffres disponibles, le nombre des administrateurs (équivalents de catégorie A dans la fonction publique française) de nationalité française s’élevait à 83 au siège du SEAE à Bruxelles (soit 13 % des effectifs totaux, la France occupant la première position) et à 47 dans les délégations établies à l’étranger, ce qui correspond également à 13 % des effectifs totaux, notre pays occupant aussi la première position.

Dans ces délégations, la présence française se concentre essentiellement sur les échelons supérieurs puisque 35 des 47 administrateurs français occupent des postes de chefs ou de chefs adjoints de délégation.

C. LA RÉDUCTION DES MOYENS CONSACRÉS AUX BOURSES PROPOSÉES AUX ÉTUDIANTS ÉTRANGERS

L’attribution de bourses aux meilleurs étudiants étrangers constitue l’un des outils de rayonnement les plus efficaces de notre diplomatie culturelle et scientifique. Malheureusement, dans ce domaine comme dans d’autres, les crédits sont orientés à la baisse.

1. Les bourses proposées aux étudiants étrangers

La politique des bourses du ministère des Affaires étrangères donne la priorité à l’excellence académique des étudiants, aux niveaux Master/Doctorat des filières scientifiques et des sciences de l’ingénieur, d’économie, de gestion, de management, de droit et des sciences politiques en mettant l’accent sur les cotutelles de thèse.

Les bourses sont attribuées par des jurys constitués majoritairement d’universitaires des deux pays concernés. La politique du ministère consiste à accueillir de plus en plus d’étudiants issus des pays émergents.

L’EPIC Campus France, créé par le décret du 30 décembre 2011, est devenu depuis le 31 août 2012 l’opérateur unique chargé de gérer aussi bien des bourses du gouvernement français (BGF) que les bourses des gouvernements étrangers (BGE).

En 2012, le nombre total de boursiers du gouvernement français s’est élevé à 14 491. D’autres aides à la mobilité sont également financées par les postes diplomatiques au travers de subventions à des fondations ou à des agences locales venant ainsi accroître l’effort de notre diplomatie en faveur de l’accompagnement des étudiants étrangers.

Le nombre total de mensualités versées s’est établi, en 2012, à 79 869. La durée moyenne d'une bourse a légèrement progressé : 5,5 mois (contre 4,8 mois en 2007).

2. La répartition géographique des boursiers

Les étudiants originaires du continent africain restent les plus nombreux, mais ne représentent plus que 40,9 % de l’ensemble (dont 20,1 % sont originaires du Maghreb) contre 46,3 % en 2000.

Les pays d’Europe rassemblent 19,5 % des bourses (dont 10,7 % pour les pays hors de l’Union Européenne). Ces chiffres sont à peu près identiques à ceux de 2000. Cette part relativement modeste s’explique par la montée en puissance parallèlement des boursiers pris en charge sur les crédits communautaires (au premier rang desquels Erasmus).

Le continent asiatique représente désormais 17,3 % des bourses, contre seulement 13,8 % en 2000. Cette progression est conforme à l’action menée en direction de ces pays.

Les pays du Proche et du Moyen-Orient totalisent 12,8 % des bourses contre 9 % en 2000.

Le continent américain reçoit 9,5 % des bourses (contre 8,3 % en 2000), dont 0,8 % pour l’Amérique du Nord.

3. Les bourses « Excellence Major » gérées par l’AEFE

Le programme de bourses « Excellence-Major » est destiné à aider les meilleurs élèves étrangers des lycées à programmes français de l'étranger à poursuivre des études de haut niveau dans l’enseignement supérieur français.

Ce programme se compose de deux volets : le premier, financé sur crédits de l’AEFE, offre aux élèves étrangers des lycées français de l’étranger ayant obtenu le bac avec mention très bien ou bien, deux ans de bourse pour entrer en classes préparatoires ou dans un premier cycle d’études universitaires en France. Le second volet, sur les crédits du ministère des Affaires étrangères, finance trois années supplémentaires de bourse pour permettre à ces étudiants de poursuivre leur cursus, dans les grandes écoles ou les cycles universitaires, jusqu’à l’obtention du grade de Master (bac + 5).

En 2012, sur les 14 491 boursiers du gouvernement français, 888 ont bénéficié d’une bourse Excellence-Major selon la répartition géographique suivante : Maghreb : 28,9 %, Amérique : 23,3 %, Afrique Sub-saharienne : 16,8 %, Europe : 16,8 %, Proche et Moyen-Orient : 8,8 %, Asie : 5,4 %

4. Une diminution des moyens budgétaire

Les crédits consacrés aux bourses du gouvernement français sont regroupés, pour la grande majorité, sur la rubrique « bourses » du programme 185 ainsi que sur le programme 209 pour les bourses dans le secteur de la gouvernance.

L’évolution des crédits dédiés aux bourses en 2013 et 2014 fait l’objet de deux évolutions principales :

– les crédits consacrés aux bourses du programme 185, mises en œuvre dans les secteurs de l’attractivité et de la recherche, des biens publics mondiaux, de la culture et du français ont été maintenus en 2013, mais diminueront de 2,5 millions d’euros en 2014.

– les crédits dévolus aux bourses mises en œuvre dans le secteur gouvernance sur le programme 209, ont diminué de 7 % en 2013 et sont stabilisés en 2014.

Enfin, les autres rubriques budgétaires permettant de mettre en œuvre des programmes spécifiques de bourses sont en diminution sur le programme 185 : les autres moyens bilatéraux d’influence (programmes de bourses cofinancées) sont en réduction de 5 % en 2013 et enregistreront une baisse de 3 % en 2014.

L’influence culturelle et linguistique française au Maroc

Il y a en France, en permanence, plus de 32 000 étudiants marocains de tout niveau. Jadis, un nombre important de diplômés issus de ce pays cherchait à rester en France ; or, ces dernières années, le taux de retour de ces étudiants remonte, notamment lorsque, après une première expérience professionnelle, les intéressés atteignent un âge compris entre 30 à 35 regagnent leur pays d’origine souvent pour occuper des postes stratégiques dans des administrations ou des grandes entreprises. Dans une métropole internationale comme Casablanca, un cadre diplômé peut prétendre à une rémunération brute de plusieurs milliers d’euros.

Pour la quasi-totalité des grandes entreprises, la maîtrise de la langue française est une condition d’embauche, notamment en raison du poids très important des entreprises françaises (industrie, télécommunications, banques, transport, BTP…) dans l’économie locale.

Au total, 570 000 Marocains suivent des études supérieures dans leur pays. Devant ce marché en croissance continue, plusieurs écoles françaises de renom se sont installées dans le pays. C’est notamment le cas de l’école centrale, implantée depuis septembre 2013. Une faculté de médecine envisage de s’implanter à Agadir. Dans tous les cas, les diplômes délivrés seront franco-marocains.

D. LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET LE SOUTIEN À LA LANGUE FRANÇAISE

L’enseignement du français à l’étranger est principalement dévolue à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), principal opérateur du ministère des Affaires étrangères. La subvention versée par le ministère à cette agence rassemble la majorité des crédits de ce programme.

1. Le budget de l’AEFE sera stabilisé en 2014

L’AEFE compte 6 353 agents sous plafond budgétaire. Ce sont pour la quasi-totalité d’entre eux des personnels titulaires de l’éducation nationale en position de détachement. L’agence compte en outre environ 4 600 employés hors plafond rémunérés sur ses ressources propres et qui sont, pour la plupart, des agents de droit local.

Les cinq missions assignées à l’Agence sont définies à l’article L. 452-2 du code de l’éducation :

– assurer auprès des enfants français de l'étranger le service public d'éducation ;

– renforcer les relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers ;

– contribuer par l'accueil d'élèves étrangers au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

– aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l’enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité.

– accorder des bourses aux enfants de nationalité française

L’AEFE fonctionne essentiellement avec deux subventions versées par le ministère des Affaires étrangères, la principale étant inscrite au programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, la seconde inscrite au programme 151 Français de l’étranger.

Le budget de l’agence bénéficie, en outre, de ressources propres qui proviennent de deux sources :

– les recettes propres des établissements en gestion directe (essentiellement constituées des frais de scolarité), soit 344,4 millions d’euros ;

– les ressources propres du siège pour un montant de 209,5 millions d’euros (essentiellement la participation des établissements du réseau à la rémunération des résidents et la contribution assise sur les frais de scolarité).

ÉVOLUTION DES SUBVENTIONS VERSÉES À L’AEFE PAR LE MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DEPUIS 2008

montants en millions d’euros

Source : ministère des Affaires étrangères.

En 2014, la subvention au titre du programme 185 sera réduite à 416,5 millions d’euros mais cette baisse sera compensée par une hausse de la subvention inscrite au programme 151, portée à 118,8 millions d’euros. Au total, la contribution publique à l’AEFE sera donc stabilisée à 535,3 millions d’euros.

2. L’érosion des moyens consacrés à la francophonie

Les moyens budgétaires, hors titre 2, consacrés à la politique de rayonnement de la langue française, sur le programme 185, connaissent une érosion continue depuis 2011 :

– 23,4 millions d’euros en 2011 ;

– 20,5 millions d’euros en 2012 ;

– 19,7 millions d’euros en 2013 ;

– 19,1 millions d’euros en 2014.

Les crédits du programme 185 alloués à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger diminueront également en 2014 : 420,8 millions d’euros en 2010 comme en 2011, 420,1 millions d’euros en 2012, 424,3 millions d’euros en 2013, mais seulement 416,5 millions d’euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2014.

Cette dotation représente plus des deux tiers des crédits du programme 185. Le réseau de l’AEFE comporte 481 établissements dans 131 pays et accueillait 316 000 élèves au cours de l’année scolaire 2012/2013 (dont 37,7 % de Français).

3. Le soutien au français au sein des instances internationales

En appui au plan « Le français dans la Diplomatie et la fonction publique » mis en place par l’OIF, le ministère des Affaires étrangères contribue, en 2013, à hauteur de 160 000 euros, à des opérations de formation au français visant principalement :

– les hauts fonctionnaires des pays de l’Union européenne et voisins de l’Union qui ne sont pas membres, associés ou observateurs de l’OIF. Des formations et séminaires sont ainsi mis en œuvre par les établissements du réseau culturel dans des pays tels que la Biélorussie, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, l’Islande, le Royaume-Uni, la Suède et la Turquie ;

– les hauts fonctionnaires des institutions européennes : chefs de cabinet, directeurs généraux et porte-parole de la Commission, fonctionnaires des représentations permanentes à Bruxelles ;

– les formateurs du réseau des établissements culturels en charge de ces différents publics.

Le ministère organise régulièrement, en collaboration avec l’ENA, des séminaires de préparation à la présidence du Conseil de l’Union européenne. Entre 2006 et 2012, environ 230 hauts fonctionnaires portugais, slovènes, tchèques, suédois, espagnols, hongrois, polonais, danois, chypriotes, irlandais et lituaniens ont été formés. En 2013, 20 hauts fonctionnaires grecs ont également été formés et il est prévu la formation de 20 hauts fonctionnaires italiens en décembre 2013 en vue de la présidence italienne du Conseil de l’UE au second semestre 2014.

Un exemple d’excellence : le lycée français de Singapour

Le Lycée français de Singapour, qui regroupe en fait une maternelle, une école primaire et un établissement secondaire, voit le nombre de ses élèves doubler quasiment tous les dix ans. De 402 élèves en 1990, il est passé à 854 en 2000, puis 1 791 en 2010. Accueillant plus de 2 200 élèves français et singapouriens en 2013, il projette d’augmenter ses capacités pour rassembler 4 400 enfants à l’horizon 2020.

Son taux de réussite au baccalauréat est exemplaire et s’élève, depuis longtemps, à 100 %, dont 88 % ont eu une mention l’an dernier. Et parmi eux, 30 % ont obtenu la mention « Très bien » !

Pourtant, malgré des frais de scolarité assez élevés et en augmentation continue (environ 10 000 euros par an et par enfant), cet établissement reste 30 % moins cher que ses homologues anglo-saxons.

III. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES

Les crédits de ce programme sont répartis au sein de trois actions clairement distinctes, l’action 1 Offre d’un service public de qualité aux Français de l’étranger qui retrace l’activité consulaire, l’action 2 Accès des élèves français au réseau de l’AEFE qui regroupe les crédits de bourses scolaires et de prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger, et l’action 3 Instruction des demandes de visas qui comporte les crédits de rémunérations des agents de la mission pour la politique des visas.

CRÉDITS DU PROGRAMME N° 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES

(en millions d’euros)

Source : Projet annuel de performance 2014.

Dans un budget qui, globalement, se rétracte, les dotations du programme 151 évolueront de manière atypique puisqu’elles augmenteront de 18,3 millions d’euros (+ 5,1 %) en 2014.

Cette évolution est liée à trois facteurs :

– les bourses scolaires augmenteront de 8,5 millions d’euros en 2014. En effet, même si le niveau de l’aide à la scolarité n’a pas encore atteint en valeur absolue les montants dépensés lorsque la prise en charge était en œuvre (le rattrapage est prévu pour 2015), les frais d’aide à la scolarité continuent à augmenter ;

– l’organisation d’élections en 2014 (2013 est une année sans scrutin) : les élections européennes et les élections des représentants des Français de l’étranger coûteront chacune environ 2 millions d’euros, soit un total de 4 millions d’euros ;

– ce programme ne sera pas épargné par les suppressions d’emplois : - 40 ETP en 2014, soit – 1,2 %, ce qui ne suffira toutefois pas à faire baisser les dépenses de rémunérations et charges sociales. Ces dernières augmenteront en effet de 6,4 millions d’euros, soit 3 %. Cette hausse fait suite à une augmentation de 6 % enregistrée en 2013.

A. LA HAUSSE CONTINUE DU NOMBRE DE FRANÇAIS À L’ÉTRANGER

Au 31 décembre 2012, 1 611 054 de nos compatriotes étaient inscrits au registre mondial des Français établis hors de France, soit une hausse de 1,1 % par rapport à l’année précédente. Au 30 juin 2013, ils étaient 1 613 397 inscrits, en très légère hausse par rapport à décembre 2012 (+ 0,1 %). Ces augmentations sont bien inférieures à celles observées en 2011 : le nombre d’inscrits avait alors progressé de 6 %, mais les inscriptions sont toujours plus nombreuses au cours des années qui précèdent des élections présidentielle et législatives, ce qui était le cas en 2011.

ÉVOLUTION DE LA POPULATION FRANÇAISE INSCRITE DANS LE MONDE ET EN EUROPE OCCIDENTALE DE 1995 À 2012

Avec un taux de croissance annuel moyen de 4 %, le nombre de Français inscrits au registre a augmenté de près de 50 % au cours des dix dernières années. Il faut toutefois rappeler que l’inscription au registre mondial est vivement conseillée mais n’est pas obligatoire. De ce fait, et particulièrement en Europe et en Amérique du Nord, un certain nombre de nos compatriotes français expatriés ne se font pas connaître des services consulaires.

De manière ponctuelle, les postes consulaires procèdent à des estimations du nombre de Français non-inscrits au registre. Bien qu’incomplètes et à manier avec prudence, certaines projections permettent d’établir que plus de deux millions de Français sont établis hors de France, de manière plus ou moins permanente.

ÉVOLUTION DE LA POPULATION FRANÇAISE INSCRITE PAR RÉGION DE 1995 À 2012,
HORS EUROPE OCCIDENTALE

L’aide sociale aux Français en difficulté vivant à l’étranger :
l’exemple du Maroc

Les consulats de France à l’étranger ont également pour objet de prêter assistance aux Français vivant à l’étranger qui se trouvent en difficulté matérielle. Ainsi, le montant de l’aide sociale à nos compatriotes versée en 2013 par les consulats français au Maroc s’élève à 617 000 euros. À titre d’exemple, une allocation est versée aux personnes âgées de plus de 65 ans disposant d’un revenu inférieur à 500 euros mensuels si la personne est locataire, 450 euros si elle est propriétaire ou hébergée gratuitement. Cette allocation est différentielle et permet aux intéressés d’atteindre ces montants minimaux. Son versement peut être refusé s’ils ont des enfants qui peuvent subvenir à leurs besoins, même si ces derniers vivent dans un autre pays.

Au total, 62 personnes âgées, qui bénéficient généralement de retraites très faibles, perçoivent cette allocation différentielle au Maroc pour un budget de 250 000 euros. Mais il existe également des allocations pour adultes handicapés. Seuls les Français qui ont un handicap égal ou supérieur à 80 % perçoivent cette allocation : ils sont 46 au Maroc (budget : 276 000 euros). Par ailleurs, 11 enfants français bénéficient au Maroc d’une allocation pour enfants handicapés (budget 33 000) ; 9 enfants, souvent orphelins ou élevés par des veuves sans revenus, perçoivent une allocation pour enfants en détresse d’un maximum théorique de 90 euros par mois mais qui peut être réévaluée après un examen individualisé (budget : 15 000 euros). Enfin, un budget de 9 000 euros est prévu pour des secours occasionnels.

1. Une croissance moyenne d’environ 1 % en Europe et en Amérique

Cette croissance se retrouve dans la majorité des régions : Europe occidentale, Europe de l’Est, Amérique centrale et du Sud et Amérique du Nord, Afrique francophone et non francophone.

Le nombre d’inscrits en Europe occidentale a augmenté de 1,1 % en 2012, ce qui représente près de 8 500 inscrits supplémentaires.

En volume, les plus fortes hausses sont observées :

– en Suisse, où le nombre d’inscrits s’est accru de 3 119 pour s’établir à 158 862, soit une augmentation de 2 %. La Suisse reste le premier pays en nombre de Français inscrits sur le registre ;

– au Royaume-Uni, où l’accroissement du nombre d’inscrits est de 2,2 %. Il passe ainsi de 123 306 au 31 décembre 2011 à 126 049 un an plus tard ;

– en Belgique, où le nombre de personnes inscrites au registre augmente de 3,8 %, soit un accroissement de 4 137 inscrits.

La Turquie, Malte, la Suède et le Luxembourg, ont connu en 2012 les taux de croissance les plus importants de cette zone (respectivement 11,1 %, 9,1 %, 7,4 % et 5,7 %).En revanche, le nombre d’inscrits en Allemagne et aux Pays-Bas a diminué de plus de 3 % pour s’établir à 110 881 et 23 149. Il a également diminué en Italie et en Grèce (– 2,8 %).

La population inscrite au registre en Europe de l’Est augmente de 0,5 % en 2012 (+ 5,1 % en 2011) et s’établit à 29 988 inscrits. En Pologne et en Russie, premiers pays de cette zone en nombre d’inscrits, le nombre de Français inscrits au registre croît respectivement de 2,1 % et 0,2 % en 2012.

Au 31 décembre 2012, l’Amérique du Nord comptait 203 818 ressortissants français inscrits dont environ 125 200 aux États-Unis (troisième pays d’accueil des Français résidant à l’étranger) et plus de 78 600 au Canada (septième pays). En 2012, le nombre de Français inscrits au registre a diminué de près de 1 % au Canada tandis que le nombre d’inscrits aux États-Unis a augmenté de 2 %. Sur la zone géographique, alors que le nombre de Français inscrits au registre augmentait de 8,3 % en 2011, sa croissance n’est plus que de 0,9 % en 2012.

L’Amérique latine enregistre dans son ensemble 300 inscriptions supplémentaires en 2012, soit une hausse de 0,3 % (contre + 4,8 % en 2011), pour une communauté de 97 425 Français inscrits. Les évolutions au sein de cette zone sont très contrastées : le Pérou enregistre une hausse de 12 % de la communauté française, alors que la Jamaïque connaît une baisse de près de 20 %. Le Brésil, premier pays de cette zone en nombre d’inscrits, connaît une diminution de 0,5 % du nombre de Français y résidant.

Le rythme de croissance de la communauté française inscrite au registre en Afrique francophone ralentit en 2012 (+ 0,4 %) après une croissance de 3,9 % en 2011. En Guinée, la communauté française s’accroît de 9,5 %, en Côte d’Ivoire de 4,2 %, alors qu’à Madagascar, elle diminue de 5,3 %. Madagascar, le Sénégal, la Côte d’Ivoire et le Gabon, qui regroupent 53 % des Français inscrits dans cette zone, ont enregistré un taux de croissance annuel moyen de 0,4 % en 2012. Aux Comores, le nombre d’inscrits s’est accru de 8,4 %.

L’Afrique non francophone, région qui regroupe la plus petite communauté d’inscrits du réseau avec 1,2 % des Français inscrits dans le monde, a enregistré une augmentation de 0,9 % du nombre de résidents français, contre une hausse de 6,6 % en 2011. Mais cette évolution est hétérogène : la communauté française a crû de 1,4 % en Afrique du Sud tout comme au Nigeria et est restée stable en Angola. L’augmentation du nombre de Français inscrits au registre au Kenya a été importante : + 5,4 % en 2012.

2. Une hausse d’environ 3 % de la présence française en Asie-Océanie et en Afrique du Nord

L’Afrique du Nord s’est caractérisée en 2012 par une croissance de 3,5 % de la taille de la communauté française, avec 98 090 inscrits au registre contre 94 789 en 2011. Tandis que le Maroc et la Tunisie ont connu un accroissement du nombre d’inscrits de 3 %, l’Algérie a enregistré une augmentation du nombre de Français inscrits de 5,3 %. En Libye, le nombre de Français inscrits a baissé de 37 % (407 inscrits en 2011 et 256 en 2012) en raison des événements militaires qui y sont survenus.

La région Asie-Océanie a compté en 2012 plus de 3 200 inscrits supplémentaires (+ 2,8 %), ce qui la conduit à dépasser aujourd’hui les 120 000 inscrits. Dans cette région, quatre pays (Birmanie, Brunei, Fidji et Mongolie) ont des taux de croissance supérieurs à 10 %. En Indonésie, le nombre de Français inscrits au registre a crû de 9,6 %, pour atteindre le nombre de 3 906. La Chine, pays de la zone Asie-Océanie où le nombre de résidents français est le plus important, a enregistré un taux d’accroissement du nombre d’inscrits de 1,6 % en 2012 (+ 11,4 % en 2011). L’Australie, avec une hausse de 4,3 %, comptait, au 31 décembre 2012, 19 104 inscrits contre 18 323 en 2011.

3. Au Proche et Moyen-Orient une diminution de près de 1 % du nombre de Français inscrits au registre

La région du Proche et du Moyen Orient a connu une diminution du nombre de Français inscrits au registre de 0,9 % en 2012, évolution qui s’est traduite différemment selon les pays. Les communautés françaises en Syrie
(– 28,8 %), au Yémen (– 10,4 %), en Iran (– 7,5 %) et en Israël (– 6,7 %) ont fortement diminué en 2012. Israël reste cependant le plus grand pays en termes d’inscrits de cette zone (40 % de la population de la zone avec 54 886 inscrits). Les Émirats Arabes Unis, Jérusalem (territoires palestiniens) et l’Irak ont enregistré des taux d’accroissement supérieurs à 8 % en 2012 (respectivement 8,2 %, 10,9 % et 46,8 %). Le fort taux d’accroissement constaté en Irak s’explique notamment par la forte progression du nombre de Français installés à Erbil, passé de 48 en 2010 à 100 en 2011 et 178 en 2012.

4. Les pays où la présence française est la plus forte

Les cinq premiers pays en termes de communauté française inscrite au registre sont la Suisse, le Royaume-Uni, les États-Unis, la Belgique et l’Allemagne. Ces pays accueillent chacun une communauté supérieure à 110 000 Français inscrits, et concentrent à eux cinq près de 40 % des Français établis à l’étranger. Les cinq suivants accueillent plus de 45 000 Français chacun. Ainsi les dix premiers pays figurant dans la liste ci-dessous regroupent 60 % des Français vivant à l’étranger.

LES PLUS IMPORTANTES COMMUNAUTÉS FRANÇAISES VIVANT À L’ÉTRANGER