N^° 2260

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2015 (n° 2234),

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure Générale

Députée

——

ANNEXE N° 1

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Pascal TERRASSE

Député

____

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 7

I. LE BUDGET 2015 CONTRIBUERA À L’EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 9

A. ORIENTÉ À LA BAISSE, LE BUDGET 2015 PRÉSERVERA L’ESSENTIEL 9

1. Des économies sans conséquences sur l’action du ministère 9

2. Des efforts consentis en faveur des Français de l’étranger 10

3. La France conserve le troisième réseau diplomatique du monde 11

B. UN EFFET CHANGE FAVORABLE EN 2013 MAIS INCERTAIN EN 2014 ET 2015 12

1. Les dépenses effectuées en devises depuis l’étranger 13

2. Les dépenses effectuées en devises depuis la France 13

3. Les rémunérations des agents expatriés 14

4. Une inconnue : l’évolution du taux de change en 2015 15

C. LA POURSUITE DE LA DÉFLATION DES EFFECTIFS 16

1. Le rythme de réduction adopté depuis 2012 sera reconduit en 2015 16

2. Le réseau supportera l’essentiel des suppressions de postes 16

3. La création de postes dans les services de visas 17

4. Les opérateurs continueront à être mis à contribution 18

5. La masse salariale devrait enfin commencer à diminuer 18

D. L’APPORT ESSENTIEL DES AGENTS DE DROIT LOCAL 19

1. Une rémunération largement inférieure à celle des expatriés 19

2. Un coût très variable selon les continents 20

3. Une amélioration sensible de la protection sociale 21

II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 22

A. LES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES DIMINUENT 22

1. L’évolution des dotations destinées aux contributions internationales 23

2. La justification des crédits demandés pour 2015 23

3. Les principales contributions versées par la France 24

4. Un effort d’économies substantiel 25

B. LE RÉÉQUILIBRAGE DES MOYENS HUMAINS SE POURSUIT 27

1. Les contraintes budgétaires conduisent à opérer des choix délicats 27

2. Les effets du redéploiement 28

C. LA MISE EN PLACE DES POSTES DE PRÉSENCE DIPLOMATIQUE (PPD) 34

1. L’action des PPD est recentrée sur quelques missions prioritaires 34

2. Les moyens de ces postes sont mis en adéquation avec le nouveau format 35

D. UN EFFORT DE COLOCALISATION À ENCOURAGER 36

1. Les projets diplomatiques et culturels franco-allemands 36

2. Les projets menés avec d’autres partenaires 38

III. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE 39

A. LA POURSUITE DE L’EFFORT DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES 39

1. La baisse des crédits est occultée par un changement de périmètre 39

2. Les opérateurs seront également mis à contribution 40

3. Un nouvel opérateur rattaché au programme : Atout France 40

B. L’INFLUENCE DIPLOMATIQUE DE LA FRANCE 41

1. La présence française au sein des institutions européennes 41

2. Le personnel français détaché auprès du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) 42

C. LA RÉDUCTION DES MOYENS CONSACRÉS AUX BOURSES PROPOSÉES AUX ÉTUDIANTS ÉTRANGERS 43

1. L’évolution chaotique des crédits consacrés aux bourses 43

2. Les étudiants issus de pays d’Afrique francophone restent majoritaires 44

3. Les bourses « Excellence Major » gérées par l’AEFE 44

D. LA DIPLOMATIE CULTURELLE ET LE SOUTIEN À LA LANGUE FRANÇAISE 45

1. La lente érosion des moyens consacrés à la francophonie 45

2. La connaissance et l’apprentissage du français progressent 46

3. Le français serait en bonne place sur internet 47

IV. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 48

A. LA HAUSSE CONTINUE DU NOMBRE DE FRANÇAIS À L’ÉTRANGER 49

1. Une forte croissance en Afrique du nord et en Amérique du nord 50

2. Une hausse hétérogène des Français établis en Asie-Océanie 51

3. Une croissance soutenue du nombre de Français installées aux confins de l’Europe 52

4. Une progression régulière en Afrique francophone et en Amérique latine. 52

5. Le nombre de Français est resté stable dans trois régions : l’Afrique non francophone, l’Union européenne et le Proche-Orient 53

6. Les pays où la présence française est la plus forte 54

7. Les binationaux représentent 42 % des Français vivant à l’étranger 55

B. L’ÉVOLUTION DE L’AIDE À LA SCOLARITÉ 56

1. Le bilan de la suppression de la prise en charge (PEC) 56

2. La mise en place du nouveau système de bourses 57

C. LA POLITIQUE DES VISAS 58

1. Une augmentation forte et continue de la demande 58

2. Les raisons qui expliquent les différences de taux de refus selon les pays 59

3. L’externalisation de la collecte des dossiers de visas et se poursuit 60

4. L’entrée en vigueur coordonnée des visas biométriques Schengen 61

5. Le regroupement des activités visas en Europe 62

a. Les regroupements au sein d’un même pays 62

b. Les regroupements régionaux 63

V. UN PROGRAMME TEMPORAIRE (341) : « LA CONFÉRENCE DE PARIS CLIMAT 2015 » 64

A. UN ÉVÉNEMENT D’UNE AMPLEUR ET D’UNE VISIBILITÉ REMARQUABLES 64

B. DES MOYENS FINANCIERS CONSIDÉRABLES 65

EXAMEN EN COMMISSION 67

ANNEXE : LISTE DES DÉPLACEMENTS ET AUDITIONS RÉALISÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 69

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 95 % des réponses relatives à la mission Action extérieure de l’État étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

Au cours de l’année 2014, la répartition des attributions gouvernementales a fait l’objet d’une réforme qui a placé sous l’autorité du ministre des affaires étrangères les moyens humains et financiers relatifs au commerce extérieur et au tourisme. Cette réforme de cohérence, permet à une même autorité de disposer désormais de l’ensemble des réseaux d’influence internationaux.

En 2015, malgré un budget en baisse (à périmètre constant) et qui contribue à l’effort de maîtrise de la dépense publique, le ministère continuera à évoluer et à se réformer. C’est ainsi que, conformément aux recommandations exprimées depuis plusieurs années par le rapporteur spécial, les moyens humains du réseau diplomatique seront rééquilibrés au profit des pays émergents à fort potentiel économique.

En contrepartie, certaines de nos ambassades seront transformées en postes de présence diplomatique et réduites au strict minimum : 4 à 5 agents, dont seulement deux fonctionnaires français. Cet effort permettra à notre pays de conserver la quasi-universalité de son réseau diplomatique et reste ainsi le troisième du monde après ceux des États-Unis et de la Chine. Parallèlement, la sécurisation des postes les plus exposés aux risques d’attentats se poursuivra.

Dans le même temps, le réseau consulaire continuera à faire face à la hausse continue de la demande de services, aussi bien de la part de ressortissants étrangers toujours plus nombreux à solliciter des visas que de la part de nos compatriotes établis à l’étranger dont le nombre continue à augmenter. Confronté à une contraction de ses moyens, le ministère devra continuer à innover : recours à des agences pour instruire les demandes de visas, coopération avec nos partenaires européens, évolution des services rendus…

Pour autant, des sujets de préoccupation demeurent : les crédits de fonctionnement restent comptés au plus juste et ne permettent pas toujours à nos postes de faire face à aux dépenses les plus courantes ; l’entretien du patrimoine immobilier, l’un des plus importants de notre administration, est parfois négligé, faute de moyens. Deux sujets sur lesquels le ministère devra se pencher à brève échéance.

*

* *

Chiffres clés

En 2015, la mission Action extérieure de l’État disposera d’un budget de 2 962 millions d’euros de crédits de paiement, en hausse de 10 millions d’euros en raison du rattachement du commerce extérieur et du tourisme au ministère des Affaires étrangères, mais en baisse de 0,6 % à périmètre constant. Cette réduction sera facilitée par la diminution des contributions internationales et, notamment, de la participation française au budget de l’ONU. Toutefois, avec un coût de 794 millions d’euros (prévisions 2015), ce poste continue à absorber environ 30 % des ressources du ministère.

Le plafond d’emplois de la mission s’élèvera à 14 235 fonctionnaires et contractuels. 450 postes devront être supprimés sur la période 2015-2017, dont 220 en 2015. En 2016 et 2017, avec seulement 115 suppressions annuelles prévues dans le cadre du budget triennal, l’effort devrait être moindre. Les agents de droit local (4 856 personnes) représentent plus du tiers des employés du ministère.

Le montant des rémunérations et charges sociales commencera à diminuer
– modestement – en 2015 (– 0,7 %), principalement en raison de l’effet de change, favorable jusqu’à présent. Toutefois, si la faiblesse actuelle de l’euro à l’égard du dollar devait se poursuivre, la diminution de la masse salariale pourrait être contrariée.

Le nombre de Français inscrits dans le réseau consulaire s’élevait à 1,6 million, en 2014, en hausse continue depuis plusieurs années. L’Europe occidentale reste la principale zone d’expatriation : la Suisse avec 163 600 inscrits reste le premier pays d’accueil devant les États-Unis (129 500) qui sont passés devant le Royaume-Uni (126 000). Mais la « diaspora » française augmente dans la plupart des régions du monde, notamment en Afrique du nord (+ 4 %), en Asie-Océanie (+ 4,2 %) et en Amérique du Nord (+ 3,5 % aux États-Unis). Certains pays d’Extrême-Orient enregistrent de très fortes augmentations de la présence française : + 63 % en Birmanie, + 19,3 % en Corée du Sud, + 13,8 % en Malaisie…

Malgré cet accroissement de la présence française à l’étranger, la subvention versée à l’AEFE (Agence pour l’enseignement du français à l’étranger) sera réduite de 2 % dans un souci de maîtrise de la dépense publique, même si elle reste à un niveau élevé (408 millions d’euros). En revanche, le montant des bourses versées sera porté à 125,5 millions d’euros en 2015, en hausse de 7 millions d’euros par rapport à 2014.

Enfin, les demandes de visas adressées aux autorités consulaires françaises continuent à croître d’environ 7 à 8 % l’an depuis ces dernières années. En 2013, 2,5 millions de visas ont été accordés, avec pour objectif de pouvoir traiter 5 millions de demandes en 2020, afin de favoriser le tourisme. Pour la troisième année consécutive, 25 postes seront créés en 2015 – par redéploiement interne – pour traiter cet afflux de demandes.

I. LE BUDGET 2015 CONTRIBUERA À L’EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Le budget 2015 de la mission Action extérieure de l’État s’élèvera à 2 962 millions d’euros en crédits de paiement et à 3 093 millions d’euros en autorisations d’engagement. En apparence, ces crédits s’inscrivent en hausse par rapport à l’exercice 2014, mais des variations de périmètre perturbent les comparaisons : d’une part, le rattachement du commerce extérieur et du tourisme au ministère des Affaires étrangères (30,4 millions d’euros), d’autre part la création d’un programme temporaire destiné à retracer les frais liés à l’organisation de la conférence sur le climat qui se tiendra à Paris l’an prochain (179 millions d’euros en 2015).

A. ORIENTÉ À LA BAISSE, LE BUDGET 2015 PRÉSERVERA L’ESSENTIEL

1. Des économies sans conséquences sur l’action du ministère

Hors dépenses de pensions civiles, les crédits de la mission diminueront, en crédits de paiement, de 3 % en moyenne sur le triennal 2015-2017, mais de 0,6 % entre 2014 et 2015. Par ailleurs, le ministère contribuera au désendettement de l’État par une rétrocession de 25 millions d’euros par an, soit 75 millions d’euros sur le triennal, des produits de cessions immobilières.

Les crédits de personnel, hors CAS Pensions, s’élèveront à 757,8 millions d’euros (hors changement de périmètre), ce qui correspond à une baisse de 0,1 % par rapport à 2014.

Hors dépenses de personnel, les crédits du programme 105 diminueront de 3,5 %. Cette évolution a notamment été permise par des économies que le ministère considère comme étant sans conséquences sur son action comme la diminution de certaines contributions obligatoires (contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix) mais aussi la disparition de crédits spécifiques destinés à des opérations telles que l’organisation du sommet de la Francophonie de Dakar et préparation de la conférence Climat désormais portée par un programme ad hoc.

La prise en compte par anticipation de la baisse attendue de la quote-part française au budget de l’ONU et des organisations spécialisées ainsi que l’optimiste hypothèse de change retenue (1,36 dollar pour 1 euro) aboutissent à une baisse, entre 2014 et 2015, de 42,8 millions d’euros (– 5,4 %). Cette économie est liée à un effort constant de la France pour faire adopter par les différentes organisations internationales un budget en croissance zéro.

Les crédits de fonctionnement du réseau seront stabilisés en administration centrale (centre de crise, communication, ressources humaines, administration générale) et s’agissant de la sécurité des ambassades, mais parfois augmentés à l’étranger pour faire face aux évolutions locales (+ 2 % pour le fonctionnement des ambassades et le paiement des loyers).

En contrepartie, des efforts devront être consentis dans certains domaines. C’est ainsi que les crédits de coopération de sécurité et défense seront orientés à la baisse. De la même manière, des économies seront réalisées grâce à une gestion plus rigoureuse et une meilleure détermination des droits à l’indemnité de changement de résidence.

Ce budget s’inscrit dans la poursuite de la rationalisation immobilière du ministère. Les cessions financièrement intéressantes seront réalisées, le regroupement dans chaque pays de l’ensemble de nos implantations (services de l’État et opérateurs) sera encouragé, et la mutualisation avec nos partenaires sera recherchée.

Le programme 185 verra ses crédits diminuer de 1,8 % (à périmètre constant) par rapport à la 2014. À périmètre courant (intégrant les transferts), les crédits de ce programme augmenteront de 3 % en raison du rattachement de la subvention pour charge de service public à Atout France sur le programme, ce qui représentera 30,4 millions d’euros en 2015).

Les dotations versées aux opérateurs diminueront de 2 % par rapport à 2014 en application de la norme gouvernementale de réduction des dépenses publiques. Ainsi, la subvention pour charge de service public allouée à l’AEFE sera ramenée à 408,2 millions d’euros, en baisse de 8,3 millions d’euros par rapport à 2014.

En matière d’attractivité et de recherche, les moyens destinés à la mobilité et aux échanges universitaires et scientifiques seront maintenus à 71,6 millions d’euros pour les bourses et 16,4 millions d’euros pour les échanges d’expertise en 2015.

2. Des efforts consentis en faveur des Français de l’étranger

Le programme 151 verra son enveloppe globale hors titre 2 baisser de 1 % en 2015. Cette quasi stabilité masque des évolutions marquées concernant les élections et les bourses scolaires.

Ainsi, l’action 1 voit ainsi ses crédits baisser de 22 % avec le retour à zéro des montants des enveloppes dédiées aux élections, aucun scrutin n’étant prévu ou en préparation en 2015. En 2014, les crédits disponibles en LFI pour les élections s’établissaient à 5,9 millions d’euros.

D’autre part, des économies importantes seront réalisées en 2015 grâce à la réduction de l’enveloppe consacrée aux indemnités des élus dans le cadre du nouveau dispositif de représentation des Français de l’étranger. Certaines activités verront le montant des crédits qui leur sont alloués diminuer (l’aide sociale, l’entretien des cimetières civils à l’étranger, la Maison des Français de l’étranger ou les activités liées à l’informatique consulaire) tandis que d’autres, au contraire, seront abondées : achat de documents consulaires (pour répondre à la demande croissante de documents par les Français de l’étranger) et agences consulaires (les consuls honoraires étant de plus en plus sollicités par l’administration et nos compatriotes).

La dotation relative à l’accès à la scolarité des Français de l’étranger augmentera de 6,7 millions d’euros (+ 6 %), conformément à l’objectif fixé par le Président de la République d’un retour en 2015 au montant existant en 2012 lorsque la prise en charge de la scolarité (PEC) était encore en vigueur.

3. La France conserve le troisième réseau diplomatique du monde

Avec 163 ambassades (en comptabilisant l’ambassade en Syrie, temporairement fermée depuis mars 2012), la France dispose du troisième réseau diplomatique au monde, derrière les États-Unis (168 ambassades) et la Chine (164).

Les données disponibles sur les réseaux des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’Allemagne font apparaître les situations suivantes :

RÉSEAUX DIPLOMATIQUES COMPARÉS DE QUELQUES PAYS

Une comparaison portant sur 22 pays d’Afrique francophone montre que la France, avec une ambassade dans chacun de ces pays est en tête en termes d’implantations devant la Chine (21 ambassades), les États-Unis (20), l’Allemagne (16), l’Espagne (11), le Royaume-Uni (9) et l’Italie (6).

Á noter que la faiblesse du nombre d’implantations pour certains pays (par exemple le Royaume-Uni) est compensée par une compétence régionale très large des ambassades présentes dans cette région. Seuls le Mali et le Niger ne sont pas du tout couverts par le Foreign Office. C’est aussi vrai, mais dans une moindre mesure, de l’Italie.

Ainsi que le montre le tableau ci-après, tous les pays étudiés disposent d’une ambassade dans quatre pays jugés essentiels (Cameroun, Côte d’Ivoire, République démocratique du Congo et Sénégal). En revanche, un pays, les Comores n’accueille les ambassades que de deux pays : la Chine et la France.

COMPARAISON DES PRINCIPAUX RÉSEAUX DIPLOMATIQUES IMPLANTÉS
EN AFRIQUE FRANCOPHONE

B. UN EFFET CHANGE FAVORABLE EN 2013 MAIS INCERTAIN EN 2014 ET 2015

La volatilité des taux de change a un impact important sur le budget de l’action extérieure de l’État, compte tenu de la part importante des dépenses effectuées en devises étrangères. Cet effet est difficile à quantifier et à programmer. Une prise en compte partielle de ces effets a fait l’objet de mesures ad hoc au fil du temps.

Il concerne toutes les dépenses effectuées hors de la zone euro par nos postes diplomatiques ou consulaires ou par les opérateurs comme l’AEFE, mais également les dépenses effectuées en dollars comme les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix. Il concerne enfin toutes les dépenses de rémunération des agents à l’étranger car si les rémunérations sont naturellement versées en euros, les agents convertissent leurs rémunérations en devises locales dans leur pays d’affectation. Les variations de change peuvent donc sensiblement modifier leur pouvoir d’achat.

1. Les dépenses effectuées en devises depuis l’étranger

La problématique de l’effet de change est la même dans les ambassades émargeant au programme 105 que dans les instituts et centres culturels relevant du programme 185, ou les postes consulaires relevant du programme 151. Aucun mécanisme de couverture de change n’existe pour ces dépenses et aucune hypothèse de change n’est définie au moment de la préparation du projet de loi de finances. En effet, le trop grand nombre de monnaies et de paramètre à prendre en considération rendrait l’exercice vain.

L’impact change affecte particulièrement les dépenses de loyers et de fonctionnement à l’étranger, d’autant qu’environ 45 % des postes sont situés dans des pays qui utilisent le dollar des États-Unis ou une monnaie soumise principalement aux fluctuations de la devise américaine, soit environ 34,7 millions d’euros en 2013.

Ce sont en moyenne 30 % des loyers de nos implantations à l’étranger qui sont libellés en dollars, soit environ 6,8 millions d’euros qui sont donc soumis aux variations du taux de change du dollar.

Alors qu’en 2012, la dégradation de l’euro avait eu un effet défavorable, l’appréciation globale de l’euro a eu un impact positif en 2013, en particulier sur les dépenses de fonctionnement à l’étranger. Il s’est traduit notamment par d’importantes remontées par les postes en toute fin d’année des crédits liés au gain au change qui avaient été conservés sur place à titre de provision. Au total sur 2013, ce gain au change est estimé à 4,88 millions d’euros. La poursuite de cette tendance haussière demeure cependant très incertaine, le dollar se renforçant par rapport à l’euro depuis juillet 2014, et ne peut en tout état de cause servir d’hypothèse pour 2015.

Dans un autre domaine, les dépenses d’aide à la scolarité prennent également en compte les réajustements liés à l’effet change : 15,3 % des bourses sont, en effet, versées en dollars.

2. Les dépenses effectuées en devises depuis la France

Une partie importante des dépenses de contributions internationales (contributions aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix) payées par le ministère des Affaires étrangères est libellée en devises. En 2013, 75,4 % de nos contributions l’ont été en dollars. Elles ont représenté un total de 706 millions d’euros, contre-valeur de 933,9 millions de dollars, soit un taux moyen de 0,756 euro par dollar (0,778 en 2012, 0,736 en 2011 et 0,738 en 2010).

Pour ce type de dépenses, un taux de change est fixé au moment de la budgétisation pour une période triennale. Ainsi, en mai 2012, a été retenue une parité de 0,757575 €/USD pour le PLF 2013.

Fin 2012, le ministère a été autorisé à mettre en œuvre le mécanisme d’achat à terme de devises via l’Agence France Trésor (AFT), pour un montant total de 850 millions de dollars, afin de sécuriser l’exécution du budget 2013 des contributions internationales et opérations de maintien de la paix à un taux proche du taux de budgétisation (taux moyen de 1,323914 dollar pour un euro).

3. Les rémunérations des agents expatriés

La garantie de pouvoir d’achat constant qui existe en matière de rémunérations, conduit à un mécanisme d’ajustement budgétaire en fin d’année et à un éventuel abondement du titre 2. En effet, le pouvoir d’achat des agents de l’État en poste à l’étranger dépend étroitement des évolutions de deux facteurs :

– des parités des monnaies locales par rapport à l’euro qui sont susceptibles de fluctuer dans des proportions relativement importantes ;

– des différentiels d’inflation entre la France et les monnaies de chaque pays du reste du monde, sachant que la tendance générale est à une inflation plus forte à l’étranger qu’en France.

Le décret de 1967 relatif aux rémunérations de l’ensemble des agents de l’État à l’étranger, toutes administrations confondues, fixe le principe d’un ajustement des rémunérations à l’étranger : « Les taux d’ajustement de l’indemnité de résidence, pour tenir compte notamment des variations des changes et du coût de la vie à l’étranger, sont fixés par arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé du budget ».

Dans ce cadre, un mécanisme interministériel de change a été institué dans les années 1970, à la suite des chocs pétroliers. L’objectif est de maintenir constant le pouvoir d’achat des agents expatriés de l’ensemble des administrations dans un double objectif :

– d’une part, éviter les effets d’aubaine injustifiés en cas d’appréciation de l’euro et/ou d’un différentiel d’inflation favorable. Les indemnités de résidence sont alors ajustées à la baisse ;

– d’autre part, de compenser la dépréciation de l’euro et/ou un différentiel d’inflation défavorable. Les indemnités de résidence sont alors réévaluées à la hausse afin d’éviter que les agents ne soient indûment pénalisés et puissent continuer d’assumer leurs différentes charges incompressibles, comme le logement.

Les indemnités de résidence à l’étranger (IRE) ainsi que les suppléments familiaux sont ajustés chaque trimestre par arrêté conjoint du ministre des Affaires étrangères et du ministre chargé du budget. Un coefficient de change-prix est calculé sur la base d’une assiette représentant 75 % seulement des rémunérations à l’étranger, les 25 % restants étant réputés couvrir des dépenses en euros. En outre, les variations trimestrielles sont encadrées dans la limite de + ou – 10 %, ce qui permet d’amortir les ajustements trop brutaux.

Les évolutions de ces indemnités sont applicables à l’ensemble des agents de l’État présents à l’étranger, toutes administrations confondues. Elles interviennent à la baisse (en 2008 et 2011 par exemple), comme à la hausse (en 2009, 2010, 2012 et 2013 en raison de la forte dépréciation de l’euro et d’un différentiel d’inflation).

4. Une inconnue : l’évolution du taux de change en 2015

Le projet de loi de finances pour 2015 a été bâti sur l’hypothèse optimiste d’un euro valant 1,36 dollar. Or, depuis le mois de juillet, la valeur de l’euro baisse régulièrement face au dollar ; à l’heure où le projet de budget arrive devant l’Assemblée nationale, l’euro ne vaut plus que 1,26 dollar environ, et la tendance baissière semble durable. Cette évolution fragilise le budget du ministère des affaires étrangères.

En effet, une grande partie des dépenses du Quai d’Orsay sont libellées en dollars. C’est le cas de la majorité des contributions que la France verse aux organisations internationales (ONU, Unicef, Unesco…), mais aussi d’un grand nombre de dépenses de fonctionnement des postes basés à l’étranger. Le Rapporteur spécial a interrogé le ministère sur le surcoût provoqué par la perte de valeur de dix centimes de l’euro par rapport au dollar. Voici les éléments qu’il a obtenus :

– la contribution de la France aux organisations internationales s’élèvera à 794 millions d’euros en 2015, dont environ les trois quarts sont libellés en dollars. Une perte de valeur de 10 centimes de notre monnaie renchérit la facture de 43 millions d’euros ;

– le total des rémunérations versées aux agents de droit local s’élève à 106 millions d’euros. 60 % de ces personnels sont rémunérés en dollars. Une perte de 10 centimes de notre monnaie coûte 2 à 3 millions d’euros ;

– dans la même hypothèse, le surplus à payer en matière de coûts de fonctionnement de nos ambassades et consulats serait compris entre 1,5 et 2 millions d’euros ;

– dans ce scénario, les dépenses liées à l’aide à la scolarité et aux bourses versées aux enfants français scolarisés à l’étranger seraient augmentées de 2 à 3 millions d’euros ;

– enfin, les rémunérations des agents français en postes à l’étranger dans la zone dollar seraient réévaluées grâce au jeu du mécanisme de change-prix qui évite à ces personnes une perte de pouvoir d’achat. Le ministère n’a pas chiffré ce montant, qui représente sans doute plusieurs dizaines de millions d’euros, dans la mesure où, étant calculé avec un certain décalage, ses effets ne se feraient pas sentir en 2015, mais plutôt en 2016 et 2017.

Ainsi, sans même prendre en compte la perte liée au mécanisme de change-prix, nous pouvons considérer que la baisse de dix centimes enregistrée par l’euro face au dollar entre le moment où le budget a été bâti et son examen parlementaire, fera peser sur le budget de la mission une contrainte d’environ 50 millions d’euros.

Un autre élément s’ajoute à ce calcul : profitant, au cours du précédent l’exercice, d’un taux de change avantageux, le ministère des Affaires étrangères a réalisé de judicieux achats de devises à terme. Ces achats, qui portaient sur plusieurs centaines de millions d’euros, ont permis au Quai d’Orsay de réaliser une économie de 18 millions d’euros. Compte tenu de l’évolution du cours des monnaies, une cette opération ne pourra probablement pas être répétée en 2015, ce qui diminuera d’autant les ressources du ministère par rapport à 2014.

C. LA POURSUITE DE LA DÉFLATION DES EFFECTIFS

1. Le rythme de réduction adopté depuis 2012 sera reconduit en 2015

Le ministère des Affaires étrangères participera, comme chaque année depuis huit ans, aux économies d’emplois demandées à l’ensemble des missions non prioritaires de l’État. Sur la période triennale 2015-2017, l’objectif est de 450 suppressions d’emplois, la moitié de ces emplois (220) devant être supprimés dès 2015 ; les suppressions en 2016 et 2017 ne devraient donc porter que sur 115 emplois par an.

En 2015, le plafond d’autorisations d’emplois du ministère, exprimé en équivalent temps plein travaillé (ETPT) s’établira à 14 235 (14 197 hors transferts d’emplois d’Atout France). Il intègre pour l’essentiel les suppressions de postes prévues au titre du schéma d’emploi de l’année 2015, une correction technique de – 100 et les 38 emplois transférés de Bercy à Atout France.

Ces réductions d’emplois font suite aux suppressions déjà enregistrées au cours de la RGPP, puis du triennum précédent, à savoir 600 emplois entre 2012 et 2014, soit 200 par an, auxquels s’ajoutait le redéploiement annuel de 25 emplois pour permettre la création d’autant de postes dans les services visas de nos consulats (cf. infra).

2. Le réseau supportera l’essentiel des suppressions de postes

L’effort de réduction des effectifs sera rendu possible par les quatre éléments suivants :

– la poursuite de la création de postes de présence diplomatique qui permettent de réduire à 3 ou 4 le nombre d’agents dans une ambassade ; aux 13 postes identifiés dans le cadre du triennal précédent viendront s’ajouter 13 autres postes dont la transformation sera mise en œuvre en 2015 ;

– la suppression de postes parmi les personnels de soutien et de résidence ;

– la suppression de postes de coopérants militaires (un poste sur six sera supprimé) ;

– la poursuite des gains de productivité en administration centrale grâce à la rationalisation, la simplification et la dématérialisation.

Les 220 emplois supprimés seront ventilés de la façon suivante :

VENTILATION DES EMPLOIS SUPPRIMÉS EN 2015

Le Rapporteur spécial constate qu’une vingtaine seulement des 220 emplois supprimés le seront en administration centrale (15 G1 et quelques G3), les 200 autres emplois l’étant dans le réseau. Dans la mesure où les agents en poste dans les ambassades et les consulats sont ceux qui représentent la France à l’étranger, il s’interroge sur la pertinence de ce choix. Interrogé, le ministère a répondu que cette proportion était très variable d’une année sur l’autre et que de nombreux postes avaient déjà été supprimés en administration centrale au cours des années précédentes. Le rapporteur spécial remarque enfin que plus de la moitié des postes supprimés concernent des agents de droit local.

3. La création de postes dans les services de visas

L’an prochain, 25 nouveaux postes seront créés dans les services délivrant les visas, de manière à faciliter l’entrée en France de touristes étrangers. Ces créations d’emplois devront toutefois être gagées par la suppression d’autant de postes, ce qui revient à considérer que les emplois à supprimer en 2015 seront au nombre de 245 et non de 220, même si le solde budgétaire s’établira bien à – 220.

Le Rapporteur spécial se félicite de ces créations d’emplois qui favorisent, sans sacrifier la nécessaire rigueur, la délivrance des visas. Mais il regrette que ces créations se réalisent par redéploiement, dans la mesure où ces emplois rapportent plus qu’ils ne coûtent. En effet, outre le prix du visa acquitté par les demandeurs, cette délivrance permet de favoriser le tourisme dans notre pays, ce qui constitue un apport financier non négligeable. Le Rapporteur spécial propose donc que les créations de postes dévolus à la délivrance des visas – autofinancés par définition – soient sorties du plafond d’emplois du ministère des affaires étrangères.

Selon le ministère des Affaires étrangères, un visa, qu’il soit accordé ou refusé, est facturé 60 euros au demandeur. Or, le coût de ce document est évalué à une quarantaine d’euros dont 23 euros pour les frais de personnel et 17 euros pour les frais liés à l’immobilier et au fonctionnement. Chaque demande de visa rapporte donc 20 euros net à la France ; favoriser l’examen des dossiers est donc bénéfique, d’autant qu’une certaine forme de concurrence peut parfois exister entre pays partenaires de l’espace Schengen, pour bénéficier de cette ressource.

2,5 millions de visas sont actuellement délivrés chaque année par la France à travers le monde. L’objectif du ministre étant d’en délivrer 5 millions à l’échéance 2020 afin de développer le tourisme dans notre pays, les services du Quai d’Orsay évaluent à environ 200 le nombre de postes à créer dans nos consulats. Tous ne pourront pas l’être par redéploiement interne.

4. Les opérateurs continueront à être mis à contribution

Le plafond d’emplois des opérateurs s’établira, en 2015, à 6 653 ETPT en baisse de 103 emplois, dont 100 au titre des ajustements techniques des plafonds. La répartition des suppressions de postes sera la suivante :

– l’Institut français verra son plafond baisser d’un emploi à 141 ETPT ;

– Campus France enregistrera une baisse de son plafond de 2 postes, à 233 emplois ;

– le plafond du GIP ESTHER sera stabilisé à son niveau de 2014 ;

– le plafond de l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger (AEFE) baissera de 100 emplois au titre de l’ajustement technique et passera, à 6 253 ETPT, ces personnels étant entièrement rémunérés par les établissements.

5. La masse salariale devrait enfin commencer à diminuer

Les crédits de rémunération devraient commencer à diminuer en 2015, ce qui ne s’était pas produit, pour diverses raisons, au cours de ces dernières années. La baisse anticipée serait de l’ordre de 0,7 % et résulterait des éléments suivants :

– d’une baisse des crédits hors CAS Pension de 0,5 % (935,3 millions d’euros) qui intègre néanmoins la compensation de la perte de la parité change-prix pour les indemnités de résidence des personnels expatriés (13 millions d’euros) minorée par le gain au change pour les rémunérations des personnels de droit local (3 millions d’euros) ;

– d’une baisse des crédits versés au CAS Pension de 2 % (– 3,5 millions d’euros, soit 169,5 millions d’euros en 2015) ;

Les crédits de rémunération du ministère s’élèveront donc à 1 105 millions d’euros et incluront notamment les éléments d’évolution suivants :

– une économie de 9,4 millions d’euros au titre du schéma d’emploi 2015 et de l’effet en année pleine du schéma d’emplois 2014 ;

– une enveloppe de mesures catégorielles de 3 millions d’euros, principalement consacrée à la revalorisation indiciaire des agents de catégorie C et aux agents de droit local ;

– le maintien de la norme d’évolution de la masse salariale des agents de droit local à 3,5 % par an (+ 3 millions d’euros) afin de mieux prendre en compte l’évolution du coût de la vie ainsi que l’amélioration de la protection sociale ;

– l’impact en année pleine des mesures d’économie prises en 2013 et entrée en application courant 2014, soit 0,65 million d’euros ;

– la prise en compte de la suppression de l’indemnité exceptionnelle
(– 3,6 millions d’euros).

D. L’APPORT ESSENTIEL DES AGENTS DE DROIT LOCAL

1. Une rémunération largement inférieure à celle des expatriés

Les agents de droit local (ADL) représentent plus du tiers du personnel du ministère (4 856 sur 14 197 agents en 2015), près de la moitié des personnels des ambassades et une large majorité des agents de nos consulats. Compétents, dévoués et polyglottes, ces agents sont devenus indispensables et la plupart de nos postes auraient bien du mal à fonctionner sans eux, notamment en ce qui concerne la délivrance des visas.

De surcroît, leurs rémunérations sont fixées en fonction du marché local du travail ce qui, d’une manière générale, s’avère particulièrement avantageux pour les finances du ministère. Ces rémunérations reposent sur une budgétisation pour le triennium 2013-2016 fondée sur une norme d’évolution de 3,5 % par an.

L’évolution des rémunérations des ADL relève de deux axes principaux :

● les cadres salariaux

Le cadre salarial entré en vigueur en 2010 a remplacé la grille des salaires dans 142 postes sur 170. Il permet une augmentation annuelle minimale de 0,8 % du salaire de chaque ADL au titre de l’ancienneté. Á la différence des grilles salariales antérieures, ce document est contractuel et garantit donc cette augmentation à l’ensemble des ADL. Á celle-ci s’ajoute une augmentation au titre du mérite qui peut être modulable et sélective ou accordée à l’ensemble des agents, et dont le total ne peut pas dépasser les 0,2 % de la masse salariale du poste ;

● le coût de la vie

Il s’agit de calculer une compensation de la perte du pouvoir d’achat résultant des inflations locales. Cette réévaluation est décidée par une commission ad hoc composée de représentants des différents ministères employant des recrutés locaux.

Cet exercice a représenté un budget de 1,24 million d’euros en 2014 pour compenser à 100 % l’inflation calculée par le FMI et diminuée du taux d’inflation constaté en France cette année-là (0,9 %). Ce mode de calcul, en vigueur depuis deux ans, a pour avantage d’appliquer à l’ensemble des postes une réduction identique. Elle a le mérite de la simplicité et de l’égalité de traitement. Elle permet à 88 pays sur 119 éligibles de bénéficier d’un rattrapage d’inflation puisque 17 pays ont un niveau d’inflation inférieur à celui de la France, ce qui les exclut de l’exercice, et que 14 postes n’ont pas adressé de demande.

2. Un coût très variable selon les continents

Le coût de revient moyen mensuel d’un agent de droit local se chiffre à 1 549,22 euros avec un classement par zone similaire à celui du salaire moyen. Le calcul de la répartition du coût de revient total (CRT) par agent (rémunération brute + suppléments divers + charges patronales et les éventuelles IFF) montre que 56 % d’entre eux coûtent moins de 1 500 euros, 33 % coûtent entre 1 500 et 3 000 euros, et 11 % coûtent plus de 3 000 euros. 43 % des agents de droit local travaillant dans des représentations permanentes ont un CRT compris entre 1 500 et 3 000 euros tandis que 57 % ont un coût supérieur à 3 000 euros. En revanche 81 % des agents de droit local de la zone employés en Afrique ou dans la zone de l’Océan indien ont un coût inférieur à 1 500 euros contre 71 % de ceux de la zone Asie et 54 % de ceux de la zone Europe hors UE.

SALAIRE BRUT ET COÛT DE REVIENT D’UN AGENT DE DROIT LOCAL (ADL) EN 2013

(en euros)

Source : ministère des Affaires étrangères.

On observera que parmi les agents percevant une rémunération supérieure à 2 400 euros, le nombre de français est majoritaire :

– 61,4 % sont de nationalité française ;

– 9,5 % sont binationaux ;

– 18,4 % sont nationaux ;

– 10,7 % sont de nationalité tierce.

RÉPARTITION DU NOMBRE D’ADL PAR TRANCHES DE SALAIRE BRUT MOYEN EN 2013

Source : ministère des Affaires étrangères.

3. Une amélioration sensible de la protection sociale

Enfin, à la suite des recommandations de la Cour des Comptes (rapport Savoie publié en 2007), le ministère consacre une part croissante de l’enveloppe de rémunération des agents de droit local à la protection sociale, qui est maintenant en conformité avec la législation locale dans l’ensemble du réseau.

ÉVOLUTION DES MOYENS CONSACRÉS À LA PROTECTION SOCIALE
DES AGENTS DE DROIT LOCAL

La stabilité des montants indiqués depuis 2011 est à mettre en regard avec l’évolution du nombre d’emplois permanents d’agents de droits local qui, sous l’effet des réductions d’effectifs, est passé de 5 175 en 2009 à 4 852 en 2012, puis à 4 779 en décembre 2013.

*

* *

I. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Le programme 105 rassemble l’ensemble des moyens dévolus au ministère des Affaires étrangères autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent plus de 60 % des crédits et plus de 65 % des emplois de la mission.

Les crédits de ce programme s’élèveront à 1 799 millions d’euros en 2015, en baisse de 52,4 millions d’euros (– 2,8 %) par rapport à 2014.

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE
EN 2014 ET 2015

(en millions d’euros)

Ce programme est organisé en six actions très différentes par leur objet comme pour la masse des crédits qu’elles recouvrent. Les contributions internationales obligatoires (actions 4 et 2), bien qu’en baisse sensible, représentent encore 42 % des crédits du programme, les moyens du réseau diplomatique et la coopération de sécurité et de défense (actions 7 et 5) un peu plus du tiers (37 %). Il s’y ajoute les crédits de soutien et de coordination de l’action diplomatique, directement mis en œuvre par les autorités politiques.

A. LES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES DIMINUENT

Les contributions obligatoires versées par la France à plus de 70 organisations internationales sont imputées sur le programme 105. Ce poste de dépense est très élevé (841,7 millions d’euros prévus pour 2014) et représente près de 30 % des moyens de la mission.

1. L’évolution des dotations destinées aux contributions internationales

Le barème des organisations est, dans la plupart des cas, lié à celui de l’ONU (soit identique, soit ajusté en fonction du nombre d’États parties, et parfois avec des ajustements complémentaires décidés par les membres de l’organisation). Le barème actuellement en vigueur à l’ONU a été approuvé par l’Assemblée générale des Nations unies en décembre 2012, pour la période 2013-2015 (résolution A/RES/67/238). Il est établi en fonction de la capacité de paiement des États membres, celle-ci étant mesurée à travers la part de chaque pays dans le revenu national brut mondial, exprimée en dollars, sur une période de référence de quatre ans et demi (moyenne de trois et six ans).

Cette capacité brute est toutefois modifiée par l’application de dégrèvements aux pays en voie de développement (pour endettement et/ou pour faible revenu par habitant), ainsi que par celle d’un taux plancher (taux minimal à 0,001 %) et de taux plafond (0,01 % pour les pays les moins avancés et 22 % pour la contribution maximale). Après application de ces divers ajustements, la quote-part de la France est passée de 6,123 % à 5,593 %.

Les quinze premières organisations de l’ONU représentent environ 80 % de nos obligations financières.

2. La justification des crédits demandés pour 2015

Pour 2015, le projet de budget prévoit une dotation de 794,9 millions d’euros au titre des contributions internationales obligatoires. Cette somme se décompose de la manière suivante :

– 38,6 millions d’euros sont destinés aux contributions européennes : le Conseil de l’Europe, le Fonds fiduciaire de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe et l’unité résiduelle administrative de l’Union de l’Europe occidentale, dissoute en 2011 ;

– 166,3 millions d’euros correspondent aux autres contributions internationales libellées en euros ;

– 211,5 millions d’euros sont prévus pour les contributions internationales payables en devises.) ;

– 378,5 millions d’euros seront consacrés au poste le plus coûteux : celui des opérations de maintien de la paix (OMP) engagées par l’ONU (les casques bleus).

Ainsi que le montre le tableau ci-après, le montant de la participation de la France aux contributions internationales diminuera fortement en 2015 (- 42,75 millions d’euros, soit – 5,1 %). Cette baisse fait suite à une diminution encore plus sensible enregistrée en 2014 (– 10,5 %).

EVOLUTION DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES DE LA FRANCE

(en millions d’euros)

3. Les principales contributions versées par la France

La liste ci-dessous présente les principales contributions internationales de la France, par grande catégories. Ces chiffres, exprimés en millions d’euros, sont des estimations tirées du projet de loi de finances pour 2015.

Principales opérations de maintien de la paix (OMP)

– MONUSCO, Mission des Nations unies au Congo (RDC) : 73,3 ;

– MINUAD, Mission des Nations unies au Darfour : 63,3 ;

– MINUSMA, Mission des Nations unies au Mali : 57,8 ;

– MINUSS, Mission des Nations unies au Soudan du Sud : 36,1 ;

– ONUCI, Opération des Nations unies en Côte d’Ivoire : 26,9 ;

– FINUL, Force intérimaire des Nations unies au Liban : 25,5 ;

– MINUSCA, Mission internationale de soutien à la Centrafrique : 25,4 ;

– MINUL, Mission des Nations unies au Liberia : 22,7 ;

Principales contributions internationales payables en euros

– OTAN, Organisation du Traité de l’Atlantique Nord : 37,2 ;

– OCDE, Organisation de coopération et de développement économiques : 21,5

– AIEA, Agence internationale de l’énergie atomique : 16,6 ;

– OSCE, Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe : 15,4 ;

– IMA, Institut du monde arabe : 11,5 ;

– FAO, Organisation pour l’alimentation et l’agriculture : 11,1 ;

– CPI, Cour pénale internationale : 10,7 ;

– UNESCO, Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture : 8,9 ;

– CICR, Comité international de la Croix rouge : 6,7 ;

Principales contributions internationales payables en devises

– ONU, Organisation des Nations Unies : 104,4 ;

– OMS, Organisation mondiale de la santé : 20,9 ;

– OIT, Bureau international du travail : 17,4 ;

– ONU-CMP, Plan cadre d’équipement : 12,5 ;

– OAA/FAO, Organisation pour l’alimentation et l’agriculture : 10,7 ;

– OMC, Organisation mondiale du commerce : 6,5 ;

– UNESCO, Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture : 5,7 ;

– TPIY, Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie : 4,2 ;

4. Un effort d’économies substantiel

Hors rémunérations et charges sociales, le budget 2015 du programme 105 Action extérieure de la France en Europe et dans le monde s’élève à structure constante à 1 188,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 1 193,2 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse de 3,75 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2014.

Dans le cadre de la participation au redressement des finances publiques, des économies substantielles seront opérées. Ainsi, les crédits consacrés aux contributions internationales et aux opérations de maintien de la paix (CIOMP) baissent 43 millions d’euros. Cette baisse est liée à plusieurs facteurs :

– à la révision du barème des contributions des Nations unies en décembre 2013 (– 12,45 millions d’euros) ;

– au report de paiement des derniers appels de contributions OMP de l’année (– 38 millions d’euros) ;

– des à économies spécifiques : retrait de l’ONUDI (– 6,3 millions d’euros), baisse de la contribution à l’IMA, économie sur la contribution OTAN suite à la fin du programme de construction du nouveau siège...

Les crédits de coopération de sécurité et de défense (30,6 millions d’euros), qui couvrent à la fois des dépenses de fonctionnement (appui logistique et frais de missions) et des dépenses d’intervention au titre de la formation des élites, des cadres militaires et de l’ingénierie de sécurité et de défense, connaissent également une baisse de 3,6 %.

Par ailleurs, il faut également souligner la suppression de la dotation spécifique ouverte en 2014 sur le budget du Protocole au titre du sommet de la Francophonie à Dakar (3 millions d’euros). De même les dépenses des réunions préparatoires à la COP 21 ont été sorties de ce programme et transférées au nouveau programme Conférence Paris Climat 2015 (cf. infra) consacré à cet évènement.

Les réductions de crédits sont moins fortes sur les missions prioritaires du ministère. L’effort portant sur l’amélioration de la sécurité de nos implantations diplomatiques est stabilisé pour l’année 2015. Cette enveloppe permettra donc de mieux faire face à l’ensemble des besoins des postes.

Ces crédits seront principalement consacrés à l’acquisition d’équipements de protection mobiles projetables en urgence, à l’entretien des équipements dans les postes, aux frais de missions de renfort et de transports des matériels, à l’achat de véhicules blindés, à la hausse des prix des prestations de gardiennage à l’étranger et aux besoins nouveaux de sécurisation des logements des agents et de protection des collaborateurs dans certains postes.

Cette enveloppe sera par ailleurs complétée par un transfert de crédits provenant des rémunérations (Titre 2). En effet 1,7 million d’euros auraient dû être affectés sur le T2 afin de couvrir les frais de renforts temporaires. Une réflexion a été menée dans le but de redéployer les gardes de sécurité permanents vers les postes les plus sensibles, de manière à diminuer les besoins en renforts temporaires. Les crédits correspondants ont donc été redéployés afin de faire face notamment aux frais de gardiennage nouveaux dans les postes où sont supprimés des gardes permanents.

Les dépenses de fonctionnement courant des ambassades sont soumises à des facteurs de coût exogènes tels que la hausse du coût de l’énergie et des services, l’évolution du taux de change, le coût du transport aérien… Pour faire face partiellement à ces facteurs, les crédits de fonctionnement courant augmenteront en 2015 de 2 % par rapport à 2014.

Une hausse du même ordre sera appliquée aux crédits d’immobilier afin de faire face aux augmentations de loyers privés à l’étranger.

Les crédits d’entretien lourd sont stabilisés et devraient être réévalués à compter de 2016 afin de poursuivre l’exercice de rebudgétisation de ces dépenses.

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement de l’administration centrale ont été stabilisées, afin de tenir compte des efforts précédemment consentis et de leur caractère incompressible (frais de mission, fonctionnement courant, formation et action sociale, valise diplomatique, entretien et maintenance).

B. LE RÉÉQUILIBRAGE DES MOYENS HUMAINS SE POURSUIT

Depuis déjà quelques années, la répartition des moyens humains ne paraît plus correspondre à la réalité du vingt-et-unième siècle : nos postes en Europe et en Afrique sont d’évidence surdotés en moyens humains tandis que ceux des pays émergents manquent cruellement d’effectifs.

Conscient de cette difficulté, le ministre des affaires étrangères a confié au directeur général de l’administration, M. Yves de Saint-Geours, une réflexion sur une meilleure adéquation des effectifs par pays et, plus généralement, sur les moyens d’améliorer l’organisation des représentations diplomatiques et consulaires en période de décroissance des effectifs. Cette réflexion a abouti à un début de redéploiement.

1. Les contraintes budgétaires conduisent à opérer des choix délicats

Les mesures de recalibrage du réseau diplomatique engagées depuis quelques années ont débouché sur une cartographie des postes selon trois catégories :

– les postes à missions élargies (PME), qui assurent l’ensemble des missions de l’État à l’étranger tout en recherchant des synergies à travers la création de pôles de compétences interministérielles pour suivre efficacement les principaux enjeux globaux et ceux de la relation bilatérale ;

– les postes à missions prioritaires (PMP), à l’égard desquelles les attentes de la France sont limitées à un nombre restreint de sujets ;

– les postes de présence diplomatique (PPD), lorsqu’il s’agit avant tout de préserver une capacité de veille et d’analyse politique.

Selon cette hiérarchisation, les postes sont répartis comme suit :

– 8 ambassades à missions élargies à format d’exception : Allemagne, Espagne, États-Unis, Italie, Madagascar, Maroc, Royaume-Uni, Sénégal ;

– 29 ambassades à missions élargies : Afrique du Sud, Algérie, Arabie saoudite, Argentine, Australie, Brésil, Cameroun, Canada, Chine, Corée, Côte d’Ivoire, Egypte, Emirats arabes unis, Ethiopie, Inde, Indonésie, Israël, Japon, Kenya, Liban, Mexique, Nigéria, Pakistan, Pologne, Russie, Thaïlande, Tunisie, Turquie, Ukraine ;

– 95 ambassades à missions prioritaires : Afghanistan, Albanie, Angola, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Bahreïn, Bangladesh, Belgique, Bénin, Biélorussie, Birmanie, Bolivie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Burkina Faso, Burundi, Cambodge, Chili, Chypre, Colombie, Comores, Congo, Costa Rica, Croatie, Cuba, Danemark, Djibouti, Équateur, Estonie, Finlande, Gabon, Géorgie, Ghana, Grèce, Guatemala, Guinée Conakry, Guinée Équatoriale, Haïti, Hongrie, Irak, Iran, Irlande, Jordanie, Kazakhstan, Kosovo, Koweït, Laos, Lettonie, Libye, Lituanie, Luxembourg, Macédoine, Malaisie, Mali, Maurice, Mauritanie, Mozambique, Niger, Norvège, Nouvelle Zélande, Oman, Ouganda, Ouzbékistan, Panama, Pays Bas, Pérou, Philippines, Portugal, Qatar, République centrafricaine, République démocratique du Congo, République tchèque, Roumanie, Saint Domingue, Sainte Lucie, Saint Siège, Serbie, Singapour, Slovaquie, Slovénie, Soudan, Sri Lanka, Suède, Suisse, Syrie, Tanzanie, Tchad, Togo, Vanuatu, Venezuela, Vietnam, Yémen, Zimbabwe ;

– 31 postes de présence diplomatique : Andorre, Botswana, Fidji, Islande, Malte, Moldavie, Monaco, Mongolie, Monténégro, Namibie, Nicaragua, Paraguay, Salvador, Seychelles, Soudan du Sud, Suriname, Uruguay, Turkménistan, Brunei, Cap-Vert, Érythrée, Guinée-Bissau, Honduras, Jamaïque, Kirghizstan, Libéria, Népal, Papouasie-Nouvelle Guinée, Tadjikistan, Trinité et Tobago, Zambie.

En mai 2013, le ministre des affaires étrangères a fait part de sa volonté de réduire notre représentation autour d’un nombre limité de missions prioritaires dans un premier temps dans 13 pays, au cours du triennum 2013-2015. Sont concernés les postes de présence diplomatique situés dans les pays suivants : Brunei, Cap-Vert, Érythrée, Guinée-Bissau, Honduras, Jamaïque, Kirghizstan, Libéria, Népal, Papouasie-Nouvelle Guinée, Tadjikistan, Trinité et Tobago, Zambie. Les postes en question seront réduits à 3 ou 4 agents, expatriés ou de droit local, le chef de poste ne bénéficiant plus d’une résidence. La réflexion vient d’être lancée pour une extension de ce dispositif au cours du triennum 2015-2017.

2. Les effets du redéploiement

Le rééquilibrage des effectifs a commencé. Mais dans une période de diminution du nombre d’agents, cela ne signifie pas que le ministère retire des agents de certains postes pour les affecter sur d’autres ; les postes qui gagnent des effectifs sont peu nombreux ; la majorité des postes « favorisés » voient – au mieux – leurs effectifs stabilisés, mais, dans la plupart des cas, enregistrent des baisses d’effectifs inférieures à la moyenne.

Parmi les pays dont les effectifs ont fortement diminué en 2013 figurent les postes qui étaient confortablement dotés, notamment – pour des raisons historiques – sur le continent africain : c’est ainsi que le Sénégal passe de 221 à 208 emplois (– 13) tandis que Madagascar et le Gabon perdent respectivement 11 et 8 postes. La décrue se poursuit lentement parmi certains pays francophones d’Afrique : 6 postes sont supprimés au Bénin, 5 au Cameroun, 4 au Burkina ou en République du Congo. Étrangement, certains pays émergents comme le Brésil (- 19) ou l’Argentine (– 12) sont lourdement ponctionnés. Notons que la représentation qui perd le plus d’effectifs est celle des États-Unis (– 35) qui conserve toutefois 376 agents.

Les postes diplomatiques et consulaires qui bénéficient du rééquilibrage se trouvent sans surprise parmi les pays émergents. Ainsi, notre représentation en Chine a gagné 11 postes par rapport à l’année dernière tandis que celle en Russie en a gagné 5 et celle en Inde 4. Avec respectivement 311, 213 et 221 agents, ces trois postes mériteraient d’ailleurs plus sûrement que ceux de Madagascar ou du Sénégal, de figurer dans la catégorie des formats d’exception.

Mais d’autres pays, de manière plus surprenante, bénéficient de ce redéploiement : c’est ainsi le cas du Maroc qui gagne 3 postes atteignant un total impressionnant de 336 agents, ce qui en fait notre deuxième poste derrière les États-Unis, mais largement devant la Chine ou l’Allemagne.

Après avoir perdu 9 postes en 2012, l’ambassade de France en Algérie en a regagné 12 en 2013 (292 agents au total). Enfin, certains pays francophones d’Afrique, dont les effectifs semblaient pourtant étoffés, continuent à bénéficier de créations de postes. C’est le cas de la Côte d’Ivoire (+ 5) qui compte 123 agents, mais aussi du Mali (+ 5 pour un total de 132 agents), de la Guinée (+ 4 pour un total de 84 agents), de la Mauritanie (+ 2, avec 94 agents), etc.

Enfin, les effectifs de nos représentations restent quasiment stables, à un niveau qui peut être qualifié de modeste, dans des puissances économiques qui s’affirment comme la Corée du sud (50 agents) ou la Malaisie (48).

EFFECTIFS DES REPRÉSENTATIONS DIPLOMATIQUES DE LA FRANCE PAR PAYS

C. LA MISE EN PLACE DES POSTES DE PRÉSENCE DIPLOMATIQUE (PPD)

L’universalité du réseau ne signifie pas uniformité ou exhaustivité. Dans le but d’adapter notre réseau diplomatique à l’évolution de la situation géostratégique, mais aussi de dégager des économies, un examen des modalités de la présence française associé à une redéfinition des missions des postes diplomatiques a été lancé dès l’automne 2012. Cette réflexion a débouché sur la décision, annoncée par le Ministre en mai 2013, de recentrer la représentation de la France dans quelques pays, autour d’un nombre limité de missions prioritaires.

1. L’action des PPD est recentrée sur quelques missions prioritaires

Treize ambassades ont commencé, depuis cette année, à voir leur format allégé, leur effectif étant limité à un ambassadeur, un agent de catégorie C et à un ou deux agents de droit local, avec un dispositif immobilier adapté en conséquence. Cette diminution de format concerne les pays suivants : la Jamaïque, le Népal, la Papouasie-Nouvelle Guinée, le Libéria, le Kirghizstan, la Guinée-Bissau, le Honduras, le Cap Vert, Brunei, le Tadjikistan, Trinité et Tobago, l’Érythrée et la Zambie. Une réflexion vient d’être engagée en vue de l’extension du dispositif à d’autres postes au cours des années à venir.

Cette adaptation du réseau constitue une réponse aux évolutions du monde et au contexte budgétaire actuel, et constitue la condition permettant d’éviter la fermeture de postes diplomatiques. Elle s’inscrit dans un processus qui associe, dans un même mouvement, la réflexion sur la géographie des implantations du ministère au regard des priorités d’action de la politique étrangère française, ainsi que la réforme et la modernisation des moyens et des méthodes de travail.

Le travail et la représentation diplomatiques auprès des autorités de résidence, y compris au titre de la diplomatie économique, constituent le cœur des missions dévolues aux postes de présence diplomatique. Selon le contexte local, ces derniers peuvent remplir au maximum une à deux missions additionnelles, relatives notamment à la mise en œuvre de nos programmes de coopération.

Seule la protection consulaire de nos compatriotes demeure dans le champ de compétence de ces postes. Elle concerne uniquement les cas d’urgence liés à la mobilité des Français (délivrance de laissez-passer) et l’assistance à nos compatriotes détenus, dans la mesure des possibilités logistiques des postes. Dès lors, ces derniers ne disposent pas de section consulaire et n’effectuent plus d’accueil des Français. Ils ne délivreront plus de visas. Chaque poste de présence diplomatique bénéficiera, en revanche, d’un poste de rattachement susceptible de lui apporter un appui logistique en cas de crise ou de circonstances exceptionnelles.

L’administration des Français au sens le plus large (état-civil, inscription au registre, délivrance de titres d’identité et de voyage, aides sociales et à la scolarité, notariat, etc.) relèvera uniquement des postes de rattachement. L’ambassadeur continuera naturellement à avoir de fréquentes relations avec la communauté française et demeurera le point de contact en cas de crise.

D’une manière générale, les PPD ne pourront plus être sollicités de la même façon que les autres postes, qu’il s’agisse de démarches à effectuer ou de notes de commande. Ces postes devront calibrer leur action en fonction du format et des missions prioritaires dévolues.

2. Les moyens de ces postes sont mis en adéquation avec le nouveau format

Le format des postes de présence diplomatique sera, au terme de la transition (courant 2015), de 4 à 5 ETP au maximum. Les effectifs liés à la sécurité peuvent ne pas être compris dans ce plafond.

Le regroupement des locaux (résidence et chancellerie) sur un seul site, soit sur l’une des emprises actuelles, lorsque l’État en est le propriétaire, soit dans un lieu mieux adapté, est l’option privilégiée. La mutualisation des emprises, en co-localisation avec d’autres partenaires européens et les délégations de l’Union européenne, doit être recherchée à cette occasion. En cas de relocalisation sur un nouveau site, les surfaces doivent tendre vers les normes immobilières en vigueur.

En matière comptable, une solution innovante a été développée par la sous-direction de la comptabilité et validée en juin 2014 par la Direction générale des finances publiques et par la Direction du Budget. Le dispositif retenu permet d’alléger au maximum ce volet de l’activité des postes, sans affecter les garanties qui doivent prévaloir en matière de dépense publique. Il vient d’être lancé dans un premier temps en expérimentation auprès d’un nombre limité de postes (Brunei, Érythrée, Honduras, Kirghizstan, Népal et Trinité-et-Tobago).

Du point de vue informatique, les postes fonctionneront avec Itinéo, qui permet d’accéder via Internet à l’environnement de travail Eole, notamment à Diplomatie, le portail interministériel de la correspondance diplomatique opérationnel depuis le 1^er juillet 2014.

D. UN EFFORT DE COLOCALISATION À ENCOURAGER

Le regroupement de services diplomatiques, consulaires ou culturels de pays européens est à encourager. En effet, cette solution permet de concilier les impératifs du respect de la souveraineté de chacun et de notre intérêt à nous rapprocher de nos partenaires européens. Elle présente l’avantage d’accroître la visibilité et l’influence des pays européens, de favoriser le rapprochement des cultures diplomatiques et de réduire les charges dans la mesure où certains frais (loyer, entretien, gardiennage…) sont mis en commun.

1. Les projets diplomatiques et culturels franco-allemands

C’est avec l’Allemagne que les projets sont le plus avancés, un accord cadre diplomatique franco-allemand ayant été signé le 12 octobre 2006. Jusqu’en 2011, les projets communs ont surtout pris la forme de colocalisations de centres culturels, mais une nouvelle étape vient d’être franchie avec des opérations lancées pour des colocalisations d’ambassades.

Trois implantations conjointes franco-allemandes ont été finalisées à ce jour :

– l’Allemagne a ouvert le 13 décembre 2013 son Consulat général à Rio de Janeiro (Brésil) au sein de la maison de France après quatre ans de travaux ;

– le Bureau de coopération français de Pyongyang (Corée du Nord) est installé depuis septembre 2013 avec la représentation suédoise au sein de la chancellerie allemande ;

– la France héberge la représentation allemande à Brazzaville (Congo) au sein de son ambassade depuis novembre 2012.

Plusieurs autres projets pourraient être finalisés en 2015. Le projet de construction d’une ambassade franco-allemande à Dacca (Bengladesh), lancé en 2009 et piloté par la France, est le plus avancé et prévoit un regroupement sur un site unique de l’ensemble des services français et allemands. Les travaux ont débuté en octobre 2013 et la livraison du projet est programmée pour septembre 2015.

Les deux pays sont convenus, en février 2014, de relocaliser leurs ambassades au sein d’un plateau de bureau à Koweit. Le bail a été signé le 1^er juillet 2014 et les ambassades pourraient ouvrir leurs portes à l’automne 2015 après travaux d’aménagement.

D’autres projets sont également engagés dans le cadre de l’adaptation du réseau diplomatique français décidé en mai 2013, à Asmara (Érythrée) Bandar Seri Begawan (Brunei) ou à Kingston (Jamaïque). Les projets de Brunei et d’Asmara seront finalisés au début de l’année 2015 et le projet de Kingston pourrait être achevé fin 2015. Enfin, un autre projet franco-allemand concernant Khartoum, au Soudan, est en phase d’étude.

Dans le domaine culturel, plusieurs opérations ont été menées avec les partenaires allemands :

– les co-localisations de l’Institut français et du Goethe Institut à Palerme (Italie) et Ramallah (Territoires palestiniens). L’Institut Goethe de Rangoun est temporairement accueilli au sein de l’Institut français depuis le 1^er décembre 2013 pour une durée de deux ans ;

– les co-localisations entre Alliances françaises et Goethe Institut à Ekaterinbourg (Russie, également avec le British Council), Glasgow et Manchester (Royaume-Uni) ainsi qu’à Porto (Portugal) ;

– les co-localisations entre Alliances françaises et associations culturelles allemandes en Bolivie, au Pakistan, en Ouganda, au Brésil et en Italie.

De même dans le domaine de l’enseignement, il existe deux eurocampus franco-allemands, à Zagreb et Dublin, un eurocampus franco-germano-britannique à Taïpeh et deux lycées franco-allemands à Manille et Shanghaï.

2. Les projets menés avec d’autres partenaires

En dehors de l’Allemagne, c’est avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) que les projets sont les plus aboutis :

– une co-localisation effective à Juba (Soudan du Sud) où la France loue quelques bureaux sur le campus diplomatique de l’Union européenne, seul espace sécurisé de la ville ;

– la délégation de l’Union européenne au Honduras accueillera, à l’automne 2014, notre représentation à Tegucigalpa ;

– à Sanaa (Yémen), dans un contexte sécuritaire complexe, la délégation de l’Union européenne – réduite à deux personnes – va être accueillie dans les locaux de l’ambassade de France ;

– à plus long terme, la délégation de l’Union européenne à Asunción (Paraguay) pourrait être colocalisée avec l’ambassade de France ;

– la future ambassade de France à Abuja (Nigeria) sera construite sur un terrain acquis avec le SEAE et des partenaires européens.

Avec la fermeture de notre antenne diplomatique à Freetown (Sierra Leone) à l’été 2014, la France ne dispose plus de colocalisation avec le Royaume-Uni.

Au Portugal, à Lisbonne, l’Institut français et l’Alliance française, qui sont situés au sein du même bâtiment, accueillent également l’Institut culturel roumain.

Enfin, le consulat honoraire de Finlande à Rio de Janeiro est installé dans les locaux de la Maison de France depuis le début 2009. Un diplomate polonais est accueilli pour sa part, depuis le 1^er juillet 2013 dans les locaux de l’Institut français de Rangoun.

*

* *

II. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE

Au sein de la Mission Action extérieure de l’État, le programme 185 regroupe l’ensemble des politiques de coopération (culturelle, linguistique, universitaire, scientifique et relative aux enjeux globaux) vecteurs d’influence pour notre pays, quelle que soit la zone géographique à laquelle elles s’appliquent.

Ce programme porte également les crédits de subvention du service d’enseignement public à l’étranger. Le commerce extérieur et le tourisme ayant été rattachés, en 2014, au ministère des Affaires étrangères, une nouvelle action Développement international – Tourisme est créée au sein de ce programme.

A. LA POURSUITE DE L’EFFORT DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. La baisse des crédits est occultée par un changement de périmètre

Le projet de budget du programme 185, s’élèvera, en 2015, à 745,5 millions d’euros, en hausse apparente de 20 millions d’euros. À périmètre constant, c’est-à-dire si nous faisons abstraction du transfert de 30,4 millions d’euros liés au commerce extérieur et au tourisme, le budget du programme se contracte à 715,1 millions d’euros, en baisse de 10,4 millions d’euros, soit - 1,4 %.

Le tableau ci-après présente les dotations selon trois blocs de crédits : le réseau (actions 1 à 4), la subvention à l’AEFE (action 5), les crédits de personnel individualisés (action 6) et les crédits relatifs au développement international de la France (action 7).

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE
EN 2014 ET 2015

(en millions d’euros)