N^° 2260

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 octobre 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2015 (n° 2234),

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure Générale

Députée

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ANNEXE N° 10

CULTURE

PATRIMOINES

Rapporteur spécial : M. Jean-François LAMOUR

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

I. LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE EN 2015 7

A. UNE RELATIVE STABILITÉ DES CRÉDITS DU PROGRAMME 7

B. LA POURSUITE DE L’IMPLICATION DES OPÉRATEURS DANS L’EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES 11

C. LES RESSOURCES HUMAINES DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE 11

D. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS SELON LES ACTIONS 14

E. QUID DU TOILETTAGE DES DÉPENSES FISCALES ? 17

II. LE PATRIMOINE ARCHÉOLOGIQUE, MONUMENTAL ET ARCHITECTURAL 19

A. LES DIFFICULTÉS DE L’ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE 19

1. La politique publique d’archéologie préventive 20

2. Un ajustement en gestion des crédits consacrés au patrimoine archéologique depuis 2012 21

3. L’INRAP 21

4. Les difficultés récurrentes de recouvrement de la RAP 22

a. Les objectifs 22

b. Les réformes 23

c. Le dispositif 23

d. Assiettes et taux de la RAP 24

e. Rendement de la RAP (2001-2013) 24

f. Difficultés de perception et de reversement de la redevance d’archéologie préventive en 2013-2014 25

5. Une ouverture à la concurrence mal maîtrisée 28

B. LA POLITIQUE MONUMENTALE : L’ENTRETIEN ET LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES 29

C. LA POLITIQUE ARCHITECTURALE : LA CITÉ DE L’ARCHITECTURE ET DU PATRIMOINE 30

III. LA POLITIQUE MUSÉALE 31

A. LES PRINCIPALES INSTITUTIONS MUSÉALES 31

1. Le musée du Louvre 31

2. Les musées d’Orsay et de l’Orangerie 34

3. Le musée et le domaine national de Versailles 37

4. Le musée du quai Branly 38

5. L’établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais 39

6. Le musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MuCEM) 41

7. Le musée Picasso 43

B. LA POURSUITE ET L’ACHÈVEMENT DU PLAN MUSÉES EN RÉGIONS 2011-2013 44

IV. LE PATRIMOINE ARCHIVISTIQUE ET LES CÉLÉBRATIONS NATIONALES 45

A. LA POLITIQUE ARCHIVISTIQUE 45

1. La politique interministérielle des archives 45

2. Les nouvelles Archives nationales 45

3. La valorisation des fonds auprès du grand public 45

B. LA MISSION DES COMMÉMORATIONS NATIONALES 46

V. LE PATRIMOINE LINGUISTIQUE 48

EXAMEN EN COMMISSION 49

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 51

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, seulement 71 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

Il faut cependant signaler, que les efforts des services ministériels ont permis de porter finalement le taux de réponses à un étiage plus conforme avec ce qui avait été constaté l’année dernière, soit plus de 98 %.

INTRODUCTION

Les crédits inscrits au projet de loi finances pour 2015 restent relativement stables par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014.

Avec 745,6 millions d’euros alloués en 2015 contre 761 millions d’euros l’an dernier, les autorisations d’engagement devraient baisser de 2 %.

Les crédits de paiement présentent quant à eux une légère augmentation de l’ordre de 0,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Ils s’élèveraient à 751 millions d’euros, contre 745,6 millions d’euros ouverts en 2014.

Les crédits de la mission Culture devraient être stabilisés jusqu’en 2017, selon le budget triennal. Si le Rapporteur spécial se félicite de cette prévision, il tient à rappeler les efforts considérables en faveur du redressement des finances publiques effectués au cours des exercices précédents.

Cette année encore, les crédits destinés aux opérateurs du programme sont élevés. Ils représentent 49,2 % des autorisations d’engagement (366,55 millions d’euros) et 48,3 % des crédits de paiement (362,75 millions d’euros) du programme.

Le Rapporteur spécial a souhaité, cette année, centrer ses travaux sur la politique publique de l’archéologie préventive. Il a pour cela rencontré les différents acteurs publics du secteur : l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), par ailleurs principal opérateur du programme en nombre d’effectifs, les services déconcentrés de l’État et les services des collectivités territoriales chargés de cette compétence.

Il s’agissait de faire le point non seulement sur les difficultés récurrentes de recouvrement de la redevance d’archéologie préventive, mais aussi d’observer au plus près du terrain, les conséquences de l’ouverture à la concurrence des activités de fouilles archéologiques.

Suite aux observations effectuées lors de ses différents déplacements ou à l’issue des auditions organisées dans le cadre de ces travaux, le Rapporteur spécial formule des propositions dont la mise en œuvre permettrait de faciliter la résolution de ces difficultés :

● mise en œuvre d'un circuit unique du recouvrement et de liquidation de la redevance d’archéologie préventive (RAP) ;

● à défaut, développement d’une interface de gestion informatique commune aux à la filière « culture » et à la filière « urbanisme » de la RAP ;

● remise à niveau des procédures d’agrément et de contrôle des opérateurs privés afin de permettre la mise en œuvre d’une concurrence loyale du secteur des fouilles archéologiques ;

● étudier le modèle économique d’édition et de diffusion des ouvrages de l’INRAP, notamment en le réorientant davantage vers les supports électroniques de diffusion.

I. LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE EN 2015

A. UNE RELATIVE STABILITÉ DES CRÉDITS DU PROGRAMME

Le projet de loi de finances pour 2015 établit les crédits du programme Patrimoines à 745,6 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une baisse de 2 % (– 15,5 millions d’euros) par rapport à la loi de finances initiale 2014. En ce qui concerne les crédits de paiement, ils s’élèvent à 751 millions d’euros, soit une progression de 0,6 % (+ 4,4 millions d’euros) par rapport à 2014.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PATRIMOINES 2014-2015

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2015 Culture.

(a) : Hors fonds de concours et attribution de produits.

Cette année encore, les crédits destinés aux opérateurs du programme sont élevés. Ils représentent 49,2 % des autorisations d’engagement (366,55 millions d’euros) et 48,3 % des crédits de paiement (362,75 millions d’euros) du programme. Ce taux reflète la réalité d’une politique culturelle dont l’application concrète relève d’un réseau dense de services et d’institutions présents sur tout le territoire et qui assurent effectivement l’enrichissement, la présentation et la valorisation des collections, la préservation des monuments historiques, ainsi que l’accueil du public.

Il convient de noter que ces subventions pour charges de service public comprennent 3,36 millions d’euros de compensation liée à la mise en œuvre de la loi n° 2010-347 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique du 12 mars 2012 (loi dite « Sauvadet »).

Ces crédits seront répartis entre opérateurs en cours d’année en fonction du coût réel lié à la titularisation des agents.

Est également intégrée la subvention pour charges de service public de 1,6 million d’euros au profit de l’Institut national d’histoire de l’art (INHA), rattaché au programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire.

Il faut également signaler le transfert prévu en 2015 de 0,86 million d’euros au profit de l’Académie de France à Rome, opérateur du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture pour le financement des travaux de clos et couvert de bâtiments.

Le tableau ci-après récapitule l’ensemble des subventions aux opérateurs du programme Patrimoines.

SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME EN 2015

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2015.

Dans le cadre de la programmation pluriannuelle, le projet annuel de performances fournit par ailleurs une évolution des crédits de la mission Culture pour la période du budget triennal 2015-2017.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR 2015-2017

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2015.

(1) La LFI 2014 est présentée au format de la maquette budgétaire retenue pour la programmation 2015-2017 ; elle est par ailleurs retraitée des modifications de périmètre et de transferts impactant la mission en PLF 2015.

(2) Conformément au projet de loi de programmation des finances publiques, les plafonds des missions du budget général sont présentés hors contribution directe de l’État au compte d’affectation spéciale Pensions.

Il apparaît ainsi que les crédits de la mission Culture devraient être stabilisés jusqu’en 2017, ce dont se félicite le Rapporteur spécial. Il est vrai cependant que les efforts en faveur du redressement des finances publiques effectués au cours des exercices précédents ne pouvaient se poursuivre plus avant sans remettre en cause profondément les missions et les politiques publiques financées par les programmes de la mission.

Il faut en effet rappeler que depuis 2012, les crédits du programme Patrimoine avaient connu une baisse très significative de l’ordre de 13 % de leur montant.

Si on compare l’évolution des crédits du programme Patrimoines par rapport aux deux autres programmes de la mission Culture – Création et Transmission des savoirs et démocratisation de la culture – il ressort un certain rééquilibrage qui, cette année n’est pas coutume, devrait préserver le secteur patrimonial.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION CULTURE PAR PROGRAMME

(en millions d’euros)

B. LA POURSUITE DE L’IMPLICATION DES OPÉRATEURS DANS L’EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

Comme il a été précédemment indiqué, le programme Patrimoines et les opérateurs qui y sont rattachés ont largement contribué à l’effort de maîtrise des dépenses publiques entre 2012 et 2014.

Cet effort s’est notamment traduit par une importante contribution des opérateurs sur cette période, en dehors du musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MuCEM), du musée Picasso et de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

Par ailleurs, l’achèvement des grands projets (principalement le centre des archives Pierrefitte-sur-Seine et le MuCEM) a permis de constater une économie de 28 millions d’euros entre 2013 et 2014.

Bien que plus modestes, deux efforts budgétaires supplémentaires significatifs sont prévus en 2015 :

– compte tenu de la bonne santé financière de l’établissement public du musée d’Orsay et de sa capacité à autofinancer ses projets d’investissement, il est programmé une baisse pérenne de 1 million d’euros en fonctionnement et la suppression de la subvention d’investissement en 2015 ;

– en ce qui concerne le musée du Louvre, il est prévu une diminution de 2 millions d’euros sur la subvention d’investissement courant. Les ressources prévisionnelles supplémentaires importantes de l’établissement public, liées à la politique de licences de marques du musée du Louvre, les contreparties du projet Abou Dhabi et les intérêts escomptés du fonds de dotation à partir de 2016, devraient permettre d’absorber cette baisse. La subvention pour investissements spécifiques est de son côté portée de 3 millions d’euros à 3,6 millions d’euros.

Selon les informations parvenues au Rapporteur spécial, le calibrage du niveau de subventions de fonctionnement et d’investissement a été défini pour garantir, en tenant compte des trajectoires d’investissement, un seuil minimal de trente jours de fonds de roulement aux opérateurs en 2017.

C. LES RESSOURCES HUMAINES DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE

Depuis la loi de finances initiale pour 2011, les crédits relatifs aux emplois du programme 175, et notamment ceux de ses opérateurs, figurent au programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture de la mission Culture, ce qui, au demeurant, n’apparaît pas conforme à la loi organique relative aux lois de finances et ne facilite ni le suivi complet du coût de la politique publique poursuivie par le programme Patrimoines, ni le contrôle fin et exhaustif de la dépense. Les déversements en provenance de l’action Fonctions de soutien du ministère du programme 224 sont prévus à hauteur de 429,6 millions d’euros en 2015.

Le tableau suivant retrace les emplois affectés aux opérateurs du programme Patrimoines, et leur évolution entre 2014 et 2015. Le nombre d’équivalents temps plein travaillé (ETPT) rémunérés par le programme 224 serait en augmentation de 132 unités (1 956 ETPT). Les emplois sous plafond des opérateurs baisseraient de 58 unités (8 452 ETP), tandis que les emplois hors plafond resteraient stables à hauteur de 473 ETP dont 243 emplois aidés.

EMPLOIS DES OPÉRATEURS DU PROGRAMME PATRIMOINES

(a) Emplois des opérateurs inclus dans le plafond d’emplois du ministère.

Source : projet annuel de performances 2015 Culture.

Afin de préserver les plus petites structures et les établissements chargés d’une mission d’enseignement ou accueillant du public, les suppressions ont été concentrées sur un nombre limité de grands établissements et portent en partie sur des suppressions techniques (postes vacants) :

– 5 suppressions d’ETPT au Centre national d’art et de culture Georges Pompidou ;

– 6 suppressions d’ETPT à la Réunion des musées nationaux-Grand Palais RMN-GP ;

– 6 suppressions à l’INRAP.

Les emplois de titre 2, dont les effectifs sont prévus globalement par le projet de loi de finances, doivent faire l’objet d’une répartition entre les différentes autorités d’emploi du ministère.

La contribution de la direction générale du patrimoine à l’effort de réduction des emplois ministériels en 2015 devrait être arrêtée dans ce cadre.

Selon les informations transmises au Rapporteur spécial, la répartition des efforts, en cours de finalisation au sein du ministère, devrait tenir compte des principes suivants :

– maintien des effectifs placés au contact du public dans les services à compétence nationale ;

– maintien des effectifs actuels de titre 2 des établissements publics (principalement des effectifs chargés de la surveillance) ;

Dans le cadre de l’ouverture sept jours sur sept des principaux musées (Versailles, le Louvre et Orsay), il a été indiqué que les emplois nécessaires seront parallèlement mis en place pour accompagner cette mesure, qui fera l’objet, au cours du triennal, d’une mise en œuvre progressive et modulée au terme d’une étude fine des contraintes et des besoins.

À ce sujet, le Rapporteur spécial a été alerté par les présidents des grands établissements sur les difficultés qu’engendre la rigidité de la structure d’emploi des opérateurs.

En effet, il apparaît qu’un vaste mouvement de crédits interne à la mission Culture, depuis les subventions pour charges de service public des opérateurs du programme Patrimoine (crédits de titre 3), vers le titre 2 (dépenses de personnel) du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », en raison de la régularisation des titularisations dans le cadre de la loi dite « Sauvadet », soit prévu dans le cadre de ce présent projet de loi de finances. Or, nombre des emplois de titre 2 affectés à ces opérateurs sont dans les faits vacants et ne sont jamais véritablement et complètement pourvus. Un des interlocuteurs du Rapporteur spécial a même évoqué un véritable jeu de bonneteau entre les différents opérateurs du programme, concernant l’affectation supposée de ces emplois.

Pour autant, compte tenu de l’obligation de respecter le plafond d’emplois rémunérés par les opérateurs, ces derniers ne peuvent, semble-t-il, recruter de nouveaux effectifs pour combler les postes vacants. Cette situation tout à fait regrettable nuit évidemment au développement de l’activité des établissements concernés, au moment même où on leur demande d’accroître leurs ressources propres. Le Rapporteur spécial souhaite que soient étudiés au plus vite les moyens de remédier à ces difficultés.

D. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS SELON LES ACTIONS

● Les crédits du Patrimoine monumental devraient notamment permettre de maintenir les crédits consacrés à l’entretien et la restauration des monuments historiques à leur niveau de 2014 (327,74 millions d’euros en autorisations d’engagement et 311,33 millions d’euros en crédits de paiement).

Il est également prévu de financer les études et travaux indispensables du Grand Palais dans le cadre du schéma directeur de restauration et d’aménagement du Grand Palais (SDRA), soit 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3,6 millions d’euros en crédits de paiement en 2015.

Par ailleurs, 20 millions en autorisations d’engagement et 15 millions d’euros en crédits de paiement seront consacrés à la poursuite du schéma directeur de Versailles.

Les crédits portés sur cette action devraient par ailleurs financer l’engagement du schéma directeur de Fontainebleau. Il a été signalé au Rapporteur spécial que cette ligne de crédits devrait connaître une montée en charge progressive au cours du prochain budget triennal avec un passage des crédits d’investissement de 7 millions d’euros à 11 millions d’euros en crédits de paiement, dès 2015.

Il convient enfin de noter que la somme des crédits déconcentrés dans le secteur des monuments historiques s’élèverait à hauteur de 224 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui représente un montant équivalent à celui observé en 2014. Selon les informations transmises, ces crédits devraient rester stables sur la période du budget triennal.

● Les crédits de l’action 2 Architecture resteraient stables à hauteur de 27,76 millions d’euros en autorisations d’engagement (+ 0,05 %) et 27,86 millions d’euros en crédits de paiement (+ 0,05 %).

Une part prépondérante de cette enveloppe serait fléchée au bénéfice de la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA) via la subvention pour charges de service public allouée à cet opérateur. Celui-ci se verrait ainsi attribuer 16,13 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, soit plus de 57 % des crédits totaux de l’action.

Le maintien des moyens alloués à la politique architecturale du programme devrait permettre de poursuivre les politiques publiques liées à la protection des espaces et à qualité du cadre de vie et des paysages, particulièrement en administration déconcentrée notamment dans les domaines de la révision des secteurs sauvegardés, des villes pays d’art et d’histoire et du patrimoine du XX^e siècle.

● L’action 3 Patrimoines des musées de France serait dotée en 2015 de 331,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 339,5 millions d’euros de crédits de paiement et représenterait respectivement 44,4 % des autorisations d’engagement et 45,2 % des crédits de paiement du programme. Les premières seraient en baisse de 1,66 % tandis que les seconds seraient quasiment stables (en très légère baisse de 0,02 %).

L’importance des opérateurs dans la conduite de la politique muséale explique que 77,9 % des autorisations d’engagement et près de 76 % des crédits de paiement inscrits à l’action 3 soient reversés par le biais de subventions pour charges de service public aux différentes institutions émargeant à celle-ci (soit 257,92 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement). Ces subventions incluent la compensation de la gratuité d’accès aux collections permanentes pour les jeunes ressortissants de l’Union européenne âgés de moins de 26 ans (10,9 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement).

La relative stabilité des crédits muséaux par rapport à 2014 devrait permettre notamment :

– d’assurer la continuité du soutien de l’État à l’investissement des musées territoriaux (13 millions d’euros en autorisations d’engagement et 17,15 millions d’euros en crédits de paiement) ;

– de stabiliser globalement les dotations de fonctionnement des opérateurs ;

– de réajuster légèrement les dotations des services à compétences nationales (en fonctionnement et en investissement) ;

– d’engager le schéma directeur du Centre national d’art et de culture Georges-Pompidou (CNAC-GP) pour lequel 25 millions d’euros sont prévus sur la période 2015-2017, dont 8,81 millions d’euros dès 2015.

● Les crédits de l’action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales devraient connaître une augmentation de plus de 1 % des autorisations d’engagement (23,78 millions d’euros en 2015) et une baisse marquée de près de 8,7 % des crédits de paiement (24,77 millions d’euros). Les dépenses de fonctionnement représentent près de la moitié des crédits inscrits sur cette action. Le bâtiment de Pierrefitte ayant été livré en 2012, les crédits de fonctionnement courant se substituent dorénavant aux crédits d’investissement précédemment inscrits.

Les évolutions constatées entre 2014 et 2015 s’expliquent principalement par la diminution des restes à payer sur les projets d’archives départementales, et par le financement du projet de projet interministériel de plateforme d’archivage électronique « Valeurs immatérielles transmises aux archives » (VITAM). Les crédits liés à ce projet devraient baisser de 7 millions d’euros sur la période du budget triennal. Le coût total pour le ministère de la Culture et de la communication serait de 12,5 millions d’euros entre 2014 et 2019.

● Avec 2,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement inscrits en 2015, l’action 7 Patrimoine linguistique, voit ses crédits augmenter significativement de 11,1 % par rapport à 2014.

L’augmentation constatée entre 2014 et 2015 est liée à la volonté de renforcement du rôle des langues régionales dans la société, conformément aux conclusions du comité consultatif pour la promotion des langues régionales et de la pluralité linguistique mis en place en 2013.

● Les dotations destinées à l’action 8 Acquisition et enrichissement des collections nationales resteraient stables par rapport à 2014, à hauteur de 8,35 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

Les crédits figurant à cette action ne représentent qu’une faible part de l’effort public consacré à l’enrichissement des collections, les opérateurs étant, en la matière, les acteurs principaux de ce volet de la politique patrimoniale en menant une politique d’acquisition active et en finançant directement lesdites acquisitions sur leur budget propre ou via des mécanismes fiscaux incitatifs.

Le montant des subventions annuelles pour acquisitions est reconduit à l’identique dans le projet de loi de finances pour 2015 :

– 1,29 million d’euros pour le Centre national d’art et de culture Georges-Pompidou (CNAC-GP) ;

– 1,06 million d’euros pour la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées (RMN-GP), pour le compte des acquisitions des musées nationaux services à compétence nationale (SCN) ;

– 0,5 million d’euros pour le musée des arts asiatiques Guimet ;

– 0,2 million d’euros pour le Centre des monuments nationaux (CMN) ;

– 0,125 million d’euros pour la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA).

La dotation du Fonds du patrimoine s’élève à 3,64 millions d’euros dans le projet de loi de finances 2015.

La stabilité des dispositifs fiscaux devrait par ailleurs permettre de mobiliser, en complément, du mécénat d’entreprise lors des prochains exercices, en particulier pour le financement des trésors nationaux et œuvres d’intérêt patrimonial majeur. À cet égard, la contribution du Fonds du patrimoine pourrait être sollicitée notamment dans le cadre d’opérations d’acquisition à financements multiples, qui tendent à devenir plus nombreuses. Le Fonds du patrimoine peut compléter par ailleurs les crédits déconcentrés des fonds régionaux d’acquisitions des musées (FRAM) pour soutenir le financement d’acquisitions prestigieuses destinées aux collections publiques n’appartenant pas à l’État. Ainsi, les FRAM et les fonds régionaux d’aide à la restauration (FRAR), devraient bénéficier de 1,1 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en 2015.

Enfin, le mécénat d’entreprise (article 238 bis-0 A du Code général des impôts) a permis de réunir un montant de 4,46 millions d’euros en 2014, contribuant ainsi à l’acquisition d’œuvres d’art pour un montant total de 12,22 millions d’euros. Il a été indiqué au Rapporteur spécial que de nouveaux projets d’acquisitions étaient en cours et pourraient être conclus avant la fin de l’exercice 2014 ou en 2015.

● L’action 9 Patrimoine archéologique verrait ses autorisations d’engagement diminuer de près de 33,2 % par rapport à 2014 pour atteindre 11,28 millions d’euros et ses crédits de paiement plus que doubler par rapport à 2014 pour atteindre 19,73 millions d’euros en 2015 (+ 124,71 %).

Selon les informations transmises au Rapporteur spécial, l’évolution des crédits entre 2014 et 2015 s’explique notamment par :

– la fin des projets de centres de conservation et d’études (CCE) en région (Alsace, Poitou-Charentes et Auvergne) et le financement des restes à payer des projets de CCE déjà engagés avant 2015 ;

– le financement de la suite des projets structurants lancés en 2014, en partenariat avec les collectivités territoriales : le projet de création d’un centre international d’art pariétal à Montignac en Dordogne (Lascaux IV), le Pôle de recherches interdisciplinaires archéologiques de Moselle (PRIAM) ;

– l’instauration d’une subvention pour charges de service public en faveur de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) à hauteur de 5 millions d’euros, destinée à couvrir les dépenses liées aux missions de service public qui ne sont pas financées par la redevance pour l’archéologie préventive. Il faut ici rappeler que l’INRAP possède une capacité d’intervention permanente pour toutes les périodes chronologiques et sur l’ensemble du territoire et est appelé parfois à se substituer aux opérateurs privés défaillants.

Par ailleurs, les subventions prévues pour les fouilles programmées sont maintenues à leur niveau de 2014, à hauteur de 2,7 millions d’euros.

En 2014, le Rapporteur spécial a souhaité étudier plus particulièrement la mise en œuvre de la politique publique de l’archéologie préventive. À ce titre, il a notamment rencontré les différents acteurs de cette politique publique, tant au niveau national, que local. Le résultat de ses travaux est développé dans ce présent rapport spécial (cf. infra).

E. QUID DU TOILETTAGE DES DÉPENSES FISCALES ?

En 2015, les dépenses fiscales du programme Patrimoines devraient atteindre 138 millions d’euros et recouvrent quelque quatorze dispositifs fiscaux incitatifs en faveur du patrimoine.

Le Rapporteur spécial concède que certaines de ses dépenses fiscales constituent des pendants fiscaux essentiels de la politique assumée par la voie des crédits budgétaires et doivent par conséquent être préservées.

Cependant, compte tenu de la faiblesse de six de ces dispositifs qui présentent un coût généralement inférieur à 500 000 euros, voire nul, le Rapporteur spécial avait engagé en 2013 une réflexion sur la suppression de dépenses fiscales inutiles. Plusieurs amendements visant à abroger quelques-unes des niches fiscales patrimoniales les moins utilisées avaient donc été déposés :

– l’exonération de la taxe « sur les métaux précieux, les bijoux, les objets d’art, de collection et d’antiquité », en cas de vente portant sur de tels objets et effectuée en direction de musées (musées de France ou musées de collectivité territoriale) ou des bibliothèques et services d’archives de l’État, d’une collectivité territoriale, ou d’une autre personne publique ⁽¹⁾ (depuis 2008, nombre indéterminé de contribuables bénéficiaires ; coût inférieur à 0,5 million d’euros) ;

– l’exonération de TVA dont bénéficient les importations d’œuvres d’art originales, de timbres, d’objets de collection et d’antiquité, lorsque ces importations sont réalisées directement à destination d’établissements agréés par le ministère de la Culture ⁽²⁾ (depuis 2008, nombre indéterminé d’entreprises bénéficiaires ; coût égal à 1 million d’euros) ;

– l’exonération de droits de mutation pour la transmission d’œuvres d’art, de livres, d’objets de collection ou de documents de haute valeur artistique ou historique, lorsque leur propriétaire en fait don à l’État ⁽³⁾ (depuis 2008, nombre de bénéficiaires nul ; dépense fiscale nulle) ;

– la réduction d’impôt au titre de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu, égale à 40 % de la valeur d’achat d’un bien culturel reconnu trésor national bénéficiant aux entreprises procédant à l’achat d’un tel bien ⁽⁴⁾ (depuis 2008, nombre de bénéficiaires nul ou indéterminé ; dépense fiscale nulle ou inférieure à 0,5 million d’euros).

Il a été indiqué au Rapporteur spécial qu’une mesure de simplification était prévue concernant ce dernier dispositif. En effet, ce mécanisme n’a jamais reçu d’application concrète depuis son entrée en vigueur compte tenu des lourdes contraintes enserrant son application : bien sans offre d’achat de l’État, engagement de l’entreprise à consentir au classement comme monument historique, impossibilité de cession avant l’expiration d’un délai de dix ans à compter de l’acquisition, dépôt auprès d’un musée de France, d’un service d’archives ou d’une bibliothèque ou placée sous son contrôle technique.

Le Rapporteur spécial se réjouit de l’annonce de cette mesure de simplification, mais constate pour le regretter que rien n’a encore été acté dans le présent projet de loi de finances.

II. LE PATRIMOINE ARCHÉOLOGIQUE, MONUMENTAL ET ARCHITECTURAL

A. LES DIFFICULTÉS DE L’ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

Comme il a été dit précédemment, le Rapporteur spécial a souhaité cette année étudier plus particulièrement la politique publique de l’archéologie préventive.

L’archéologie préventive a fait l’objet ces dernières années de plusieurs études, à l’instar des travaux de la commission d’évaluation scientifique, économique et sociale de l’archéologie préventive qui a conduit à la publication du Livre blanc de l’archéologie préventive en mars 2013.

En 2013 également, la Cour des comptes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) au titre des exercices 2002 à 2011. À la suite de ses travaux, la Cour des comptes a formulé une série d’observations dans le cadre d’un référé en date du 6 juin 2013. Ont ainsi été notamment interrogés le modèle de financement de l’INRAP, particulièrement en ce qui concerne la redevance d’archéologie préventive (RAP), mais aussi l’évolution du cadre concurrentiel des fouilles archéologiques, qui selon les magistrats financiers, n’a pas été suffisamment accompagné.

En ce qui concerne le modèle de financement de cette politique publique, le Rapporteur spécial avait, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2014, tiré un signal d’alarme à propos des modalités catastrophiques de recouvrement de la RAP.

Ces différents travaux avaient vocation à trouver une traduction législative dans le futur projet de loi « Patrimoine », qui aurait normalement dû être examiné cette année. Le Rapporteur spécial souhaite à ce sujet, faire part de son regret s’agissant de l’incertitude qui plane aujourd’hui sur le calendrier d’examen de ce projet de loi, et sur la place qu’aurait l’archéologie préventive au sein de ce texte dont l’importance n’est pas à démontrer.

Le Rapporteur spécial a donc rencontré les principaux acteurs publics de l’archéologie préventive. Il s’agit évidemment des responsables de l’INRAP, mais également des acteurs territoriaux de l’archéologie préventive : les services déconcentrés de la région Aquitaine – direction régionale des affaires culturelles d’Aquitaine (DRAC) et service régional de l’archéologie (SRA) – d’une part, et le service archéologique de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) d’autre part.

Il souhaite en premier lieu remercier vivement les différents intervenants qu’il a eu à rencontrer. Enthousiasmés par leur métier, ces derniers rendent l’archéologie préventive véritablement passionnante. Il se doit cependant aussi de rendre compte du malaise diffus qu’il a cru ressentir chez les différents acteurs de cette politique publique. Ce sentiment tient sans doute à la fois au bouleversement introduit par une mise en concurrence des fouilles insuffisamment maîtrisée, mais aussi certainement en raison des difficultés de financement de ces fouilles, notamment en raison du cafouillage invraisemblable du recouvrement de la RAP.

1. La politique publique d’archéologie préventive

L’archéologie a pour objectif de sauvegarder, connaître et rendre compte de l’évolution des sociétés humaines qui nous ont précédés, de leur environnement, de leur habitat, de leur équipement matériel et de leurs croyances. Quel que soit leur mode opératoire (préventif ou programmé), les opérations de recherche scientifique comprennent, outre les diagnostics et les fouilles, des études documentaires, des prospections pédestres, aériennes, géophysiques, des sondages, etc.

La fonction de l’État en matière d’archéologie est, d’une part, d’assurer la protection et la conservation de ce patrimoine, d’autre part, de le recenser, l’étudier et le valoriser auprès des publics les plus larges et divers possibles.

En matière d’archéologie préventive, l’État exerce un rôle de contrôle a priori de tout aménagement, public ou privé, sur terre ou sur mer, susceptible d’avoir des conséquences irréversibles sur ce patrimoine. Tout projet d’aménagement ou de travaux susceptible de porter atteinte au sous-sol doit être transmis, lorsqu’il s’agit d’un projet terrestre, au service régional de l’archéologie (SRA) de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) concernée, et, lorsqu’il s’agit d’un projet maritime, au service à compétence nationale (SCN) département de la recherche archéologique subaquatique et sous-marine (DRASSM). Les services du ministère compétent ont chacun pour charge d’apprécier l’éventuel impact sur le patrimoine archéologique et de déterminer les mesures adaptées pour en limiter la portée.

Afin de s’assurer de la qualité des opérations archéologiques prescrites, l’État exerce par ailleurs le contrôle scientifique et technique (CST) de l’ensemble de ces opérations. Il apprécie notamment la qualité des prestations fournies par l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)
– établissement public et opérateur national les services des collectivités territoriales ou les entreprises agréés.

Par l’intermédiaire de son opérateur national, l’INRAP, l’État est également chargé d’une mission d’intérêt général de pilotage de la recherche.

2. Un ajustement en gestion des crédits consacrés au patrimoine archéologique depuis 2012

Jusqu’en 2011, les crédits du patrimoine archéologique étaient retracés dans l’action 01 Patrimoine monumental et architectural dont le libellé est devenu Patrimoine monumental du programme 175. L’action 09 Patrimoine archéologique a été créée afin d’apporter une meilleure visibilité à ces crédits.

Pour autant, force est de constater que cette modification de structure du programme n’a pas permis de mieux cerner, au stade de l’examen des précédents projets de loi de finances, la réalité des crédits consacrés à cette politique publique. En effet, compte tenu de l’insuffisance du rendement de la RAP et afin d’assurer le bon fonctionnement de l’INRAP, des abondements en gestion ont dû être opérés en 2012 et 2013. Ont ainsi été versés à l’Institut :

– en 2012 : 5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement financés par redéploiements à partir de l’action 01 Patrimoine monumental et de l’action 04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales ; par ailleurs, 20 millions d’euros supplémentaires en autorisations d’engagement et crédits de paiement ont été versés en 2012 au titre d’avances de phase ;

– en 2013 : 35 millions d’euros de compensation dont 10 millions d’euros en subvention pour charges de service public, financée par redéploiement à partir des crédits de l’action 1 Patrimoine monumental et 25 millions d’euros en dépenses d’intervention, via un concours exceptionnel de trésorerie pour tenir compte une fois encore des difficultés de recouvrement de la RAP sur le volet urbanisme. Le Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) a également bénéficié à ce titre de 3 millions d’euros.

Le présent projet de loi de finances prévoit d’allouer une subvention pour charges de service public de 5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement à l’INRAP afin de compenser les charges de service public qui lui incombent et qui ne seront pas financées par la redevance d’archéologie préventive, dont il est prévu une réduction de 122 à 118 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial émet le vœu que l’allocation de cette subvention pour charges de service public dès la loi de finances initiale et la résolution, enfin, des difficultés de recouvrement de la RAP permettront à l’INRAP d’affronter sereinement l’année 2015.

3. L’INRAP

Établissement public administratif, l’INRAP a été créé en application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive. L’institut a pour mission d’assurer la détection et l’étude du patrimoine archéologique susceptible d’être affecté par les travaux d’aménagement du territoire. Il diffuse l’information auprès de la communauté scientifique et concourt à l’enseignement et à la valorisation de l’archéologie auprès du public.

Le référé de la Cour des comptes du 6 juin 2013 relatif à l’INRAP aborde cinq thématiques : le modèle de financement, l’exercice de la tutelle, l’encadrement et le financement de la recherche archéologique, l’évolution du cadre concurrentiel et la gestion interne de l’Institut.

En ce qui concerne le modèle de financement de l’INRAP, il convient de rappeler que la loi n° 2003-707 du 1^er août 2003, modifiant la loi de 2001 précitée, a revu sa structure de financement qui repose désormais sur une étanchéité entre les activités qui relèvent du secteur non lucratif, financées par une taxe affectée, la redevance d’archéologie préventive (RAP), et celles qui relèvent du secteur lucratif, financées par facturation des interventions aux aménageurs. Cette structure de financement est déterminante dans l’élaboration du budget de l’INRAP et conditionne la ventilation de la capacité opérationnelle de l’établissement entre ces deux secteurs.

À ce sujet et sur la sécurisation des circuits de financement, la commission d’évaluation scientifique économique et sociale du dispositif de l’archéologie préventive avait notamment proposé en mars 2013 de conforter le dispositif du code du patrimoine qui accorde aux collectivités territoriales la possibilité de prendre en charge la mission de service public du diagnostic. De son côté, le ministère de la Culture et de la communication a proposé, au printemps 2014, l’installation d’un groupe de travail comprenant des représentants des associations de collectivités territoriales concernées ainsi que les départements ministériels en charge de ces sujets en vue de formuler des propositions.

En attendant les résultats de ces concertations, les responsables de l’INRAP, mais également l’ensemble des interlocuteurs rencontrés par le Rapporteur spécial ont fait état des grandes difficultés de recouvrement de la RAP.

Ces difficultés obèrent naturellement l’accomplissement des missions de ces différents acteurs de l’archéologie préventive.

4. Les difficultés récurrentes de recouvrement de la RAP

a. Les objectifs

La redevance d’archéologie préventive (RAP) constitue la ressource financière nécessaire à la mise en œuvre des dispositions du code du patrimoine adoptées par le législateur pour la prise en compte du patrimoine archéologique dans le cadre des travaux d’aménagement du territoire.

Elle a pour objet, d’une part, de financer les opérations de diagnostic archéologique réalisées sur prescription des services de l’État par les opérateurs publics (INRAP et services archéologiques des collectivités territoriales) et, d’autre part, d’alimenter le Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) dont les interventions permettent d’assurer, en totalité ou partiellement, la prise en charge du coût des opérations de fouille induites par certains programmes de construction de logements (personnes physiques et logements locatifs sociaux) et d’apporter des subventions pour la réalisation de certaines fouilles préventives rendues nécessaires par certains projets d’intérêt public.

b. Les réformes

La RAP a été instaurée par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive. Son dispositif a été successivement modifié par la loi n° 2003-707 du 1^er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 précitée, puis par la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l’investissement et, plus récemment, par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

Les constructions individuelles réalisées par une personne physique pour elle-même avaient cependant été exonérées de cette réforme. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a souhaité supprimer cette exonération afin que le rendement de la redevance d’archéologie préventive puisse atteindre le niveau de 122 millions d’euros qui correspond au besoin de financement de l’archéologie préventive. En dépit de l’opposition du Rapporteur spécial à cette mesure, la suppression de cette exonération a été votée par le Parlement en loi de finances initiale pour 2013 (article 101 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012).

Par ailleurs, le législateur, au moyen de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 précitée, a également permis au FNAP d’accorder des prises en charge non plus seulement totales mais aussi partielles. Afin de préciser ce nouveau dispositif, un décret a été publié le 30 novembre 2012.

c. Le dispositif

La RAP est due par les personnes réalisant des travaux affectant le sous-sol et soumis à autorisation en application du code de l’urbanisme, ou devant être précédés d’une étude d’impact en application du code de l’environnement. Des exonérations s’appliquent aux constructions de logements locatifs sociaux et aux travaux d’affouillements agricoles ou forestiers.

Lorsque la RAP est due au titre de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, les opérations de liquidation et d’ordonnancement de la RAP sont assurées par les services déconcentrés du ministère chargé du logement sous l’autorité des préfets de départements.

Lorsqu’elle est due au titre de travaux devant être précédés d’une étude d’impact en application du code de l’environnement ou en cas de demandes volontaires de réalisation de diagnostics archéologiques présentées par les aménageurs, ces opérations sont assurées par les services du préfet de région en charge de la culture (directions régionales des affaires culturelles – DRAC).

Dès lors, la liquidation des constructions de maisons individuelles relève des services du préfet de département au niveau déconcentré et du ministère chargé du logement au niveau national, et non du ministère chargé de la culture qui n’est donc pas en mesure de fournir les données relatives aux redevables ainsi concernés.

Le recouvrement et le reversement de cette taxe sont assurés par les services déconcentrés de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

d. Assiettes et taux de la RAP

Pour les aménagements relevant du code de l’urbanisme, la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 (article 79) a institué une identité d’assiette entre la RAP et la taxe d’aménagement instituée par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 (article 28). La RAP représente dans ce cas 0,40 % de la valeur de l’ensemble immobilier.

Ces dispositions se substituent au précédent dispositif où l’assiette de la RAP était constituée par la valeur immobilière des constructions, déterminée en application de l’article 1585 D du code général des impôts pour le calcul de la taxe locale d’équipement (TLE). Le taux appliqué était alors de 0,5 %. Les dispositions récentes ont donc pour effet d’adosser la RAP à la taxe d’aménagement, d’élargir son assiette tout en diminuant son taux, d’unifier et de rendre simultanées les opérations de liquidation, d’ordonnancement et de recouvrement de la taxe d’aménagement et de la RAP.

Lorsque la RAP est due au titre des aménagements soumis à étude d’impact en application du code de l’environnement, l’assiette de la RAP est constituée par la surface au sol des travaux nécessaires à la réalisation de l’aménagement. Son montant a été fixé à 0,50 € par la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés (article 8). Ce montant, indexé sur l’indice du coût de la construction, est de 0,54 € pour l’année 2014 (arrêté du 11 octobre 2013 portant fixation du taux de la RAP).

e. Rendement de la RAP (2001-2013)

Pour le dispositif issu de la loi n° 2004-804, si l’on excepte les années 2003 et 2004 qui ont été marquées par les effets des systèmes fiscaux antérieurs (lois du 17 janvier 2001 et du 1^er août 2003 précitées), le produit global annuel de la redevance a augmenté progressivement pour atteindre de 2007 à 2010 un rendement proche de 70 millions d’euros. Les recouvrements constatés pour 2011 (88 millions d’euros) sont probablement dus à la liquidation de redevances au régime actuel avant l’entrée en vigueur de la nouvelle taxe d’urbanisme.

RENDEMENT DE LA RAP ENTRE 2002 ET 2013

(en millions d’euros)

Source : encaissements INRAP pour la loi de 2001, recouvrement DGFIP pour la loi de 2003.

** Le rendement 2003 est sommé au rendement 2004.

En 2013, la redevance d’archéologie préventive est entrée dans le champ des taxes affectées plafonnées (122 millions d’euros en loi de finances pour 2013, plafond ramené à 118 millions d’euros en loi de finances rectificative du 8 août 2014).

f. Difficultés de perception et de reversement de la redevance d’archéologie préventive en 2013-2014

Comme il a été dit, les dysfonctionnements liés au recouvrement de la RAP ont été dénoncés par l’ensemble des interlocuteurs du Rapporteur spécial.

Lors de leur audition le 18 septembre dernier, les responsables de l’INRAP ont affirmé que les difficultés liées à la RAP n’avaient pas été résolues et que subsistaient toujours trois grands dysfonctionnements.

● Le rendement effectif de la RAP est bien inférieur au rendement attendu et n’a jamais permis de financer la totalité des dépenses du secteur non lucratif.

En 2013, sur un total de 52 millions d’euros inscrit en budget initial, l’Institut n’a perçu que 29,45 millions d’euros de RAP.

Fin août 2014, l’INRAP a perçu 34 millions d’euros au titre de la RAP, soit la moitié de l’objectif annuel initial.

La situation financière de l’Institut se trouve donc fragilisée par les incertitudes du niveau d’encaissement de la RAP :

– l’Institut est victime de crises de trésorerie, son fonds de roulement ayant déjà été négatif ;

– l’INRAP a une dette vis-à-vis de l’Agence France Trésor qui s’élève à 15,5 millions d’euros en principal auquel il convient d’ajouter les intérêts courus pour 5,2 millions d’euros ;

– l’Institut se trouve dans l’obligation de recourir à des avances de fonds du ministère de la Culture et de la communication pour compenser l’insuffisance de financement par la RAP, avances sans lesquelles il se serait déjà trouvé en cessation de paiements ;

– il est conduit à des retards désormais permanents dans le paiement de ses fournisseurs, ce qui porte préjudice aux PME partenaires ainsi qu’à l’image de l’Institut lui-même (le montant des fournisseurs en attente de paiement au 23 juillet 2014 s’élevait 4,7 millions d’euros ; il est de 10,4 millions d’euros au 2 octobre 2014).

● La complexité des circuits de recouvrement et de liquidation de la RAP entraîne des retards conséquents dans la perception de cette redevance.

Depuis la loi du 1^er août 2003, la liquidation, l'ordonnancement et le recouvrement de la RAP sont scindés en deux filières (urbanisme et DRAC). Or malgré les remaniements auxquels a procédé le législateur pour simplifier les procédures de liquidation et de recouvrement en particulier, la chaîne demeure complexe et génère des retards dans la perception des recettes. En outre, la mise en place du logiciel Chorus (filière urbanisme) a entraîné de nombreux dysfonctionnements à l’origine des retards de versement de la RAP à l’INRAP mais aussi au FNAP.

● L’INRAP est victime des dysfonctionnements liés à la RAP qui affectent le Fonds national d’archéologie préventive (FNAP).

Certains projets sont susceptibles de recevoir des fonds versés par l’État via les prises en charge par le FNAP, lequel est abondé intégralement par la RAP. Le FNAP souffre des mêmes difficultés de financement que l’INRAP :

– en 2013, le FNAP a perçu 15,1 millions d’euros au lieu des 24,9 millions d’euros prévus ;

– au 21 août 2014, le FNAP avait perçu 15,8 millions d’euros de RAP pour un objectif annuel de 30 millions d’euros, soit un taux de réalisation de seulement 53 % aux deux tiers de l’année écoulée.

L’insuffisance de rendement de la RAP et les dysfonctionnements de la chaîne de liquidation conduisent le FNAP à retarder le versement des prises en charge. Or, les aménageurs en rendent souvent l’INRAP responsable, puisque l’établissement gère le FNAP (budget annexe) pour le compte du ministère de la Culture et de la communication. Cela nuit fortement à l’image de l’Institut et à ses relations avec les aménageurs.

L’insuffisance de rendement de la RAP du FNAP participe à la dégradation globale de la situation de trésorerie de l’INRAP puisque l’établissement facture aux aménageurs des fouilles qui devraient bénéficier de prises en charge immédiates par le FNAP. À fin août 2014, l’impact des factures INRAP impayées en attente de prise en charge par le FNAP représente 5,4 millions d’euros.

Le ministère reconnaît que cette situation a mis en péril, non seulement l’INRAP et le FNAP, mais également les services d’archéologie des collectivités territoriales agréés qui perçoivent directement la RAP sur leur territoire, ce qui a été largement confirmé au Rapporteur spécial lors de son déplacement à Bordeaux.

Ces difficultés ont notamment conduit le ministère à intervenir sous la forme d’avances de trésorerie à l’INRAP : 35 millions d’euros ont été versés en 2013 (cf. supra), et 14 millions d’euros au premier semestre 2014.

Sans ces avances, les salaires de l’établissement n’auraient pu être versés et celui-ci aurait été dans l’incapacité de poursuivre son activité. Afin d’éviter cette crise, le ministère a donc été amené à mobiliser des crédits budgétaires autofinancés au sein du programme 175 au détriment de ses autres missions.

Selon la Direction générale du patrimoine, ces difficultés semblent aujourd’hui résolues. La reprise de cette part de liquidation dans Chorus a pu être effective en mars 2014 et les premiers versements à l’INRAP et au FNAP, notamment, ont eu lieu en avril 2014.

Les encaissements de redevance en 2014 incluent un effet de rattrapage des créances liquidées en 2013 et qui n’avaient pu être recouvrées. Il est toutefois difficile de distinguer l’effet de rattrapage rattaché à l’exercice 2013 du rendement propre à l’exercice 2014.

Le Rapporteur spécial ne tient pas à mettre en cause le bien-fondé de l’affirmation quant à la résolution effective des difficultés rencontrées ces deux dernières années. Il n’en demeure pas moins circonspect.

Par ailleurs, il lui a été confirmé que compte tenu des dysfonctionnements observés, l’intégralité des sommes dues ne sera jamais mise en recouvrement, ce qui est très regrettable.

Pour résoudre ces difficultés, le Rapporteur spécial souhaite que soit mise à l’étude le plus rapidement possible la création d'un circuit unique de recouvrement et de liquidation ou la mise en place d’une interface de gestion informatique commune aux deux filières DRAC et urbanisme.

5. Une ouverture à la concurrence mal maîtrisée

Au-delà des difficultés financières liées au recouvrement erratique de la RAP, le Rapporteur spécial estime, sans le remettre en cause, qu’il convient de revenir sur les conditions de mises en concurrence des activités de fouilles préventives.

La loi de 2003, a eu deux conséquences :

– permettre aux services archéologiques agréés des collectivités de réaliser des diagnostics et d’avoir priorité sur l’INRAP lorsqu’ils le souhaitent (c’est à dire lorsqu’un diagnostic est prescrit par un préfet de région) de réaliser des opérations de fouilles y compris hors de leur ressort territorial. Ces services territoriaux agréés couvrent actuellement environ un tiers du territoire français et sont au nombre de 70 (25 communes, 34 départements, 10 groupements de collectivités, 1 université) ;

– permettre au secteur privé de réaliser des fouilles.

L’arrivée des opérateurs privés a eu pour conséquence positive de conduire l’INRAP à améliorer ses procédures, ses relations avec les aménageurs, ses délais d’intervention et, plus globalement, sa performance.

Mais ces dernières années, de par la contraction du marché, la concurrence s’est mue en une sorte de guerre économique. Ainsi, en dix ans, l’INRAP, a perdu 50 % de parts de marché. Selon l’Institut, on assiste à une concentration des opérateurs pour lesquels tous les moyens semblent bons, afin de décrocher un marché : prix anormalement bas (– 40 % sur certaines fouilles), présence de stagiaires dont l’encadrement et la formation, cahier des charges scientifiques non respecté engendrant des risques de destructions de vestiges pour aller plus vite.

Si l’INRAP a réagi, en modifiant la méthode d’élaboration de ses devis, sa politique commerciale ou la réduction de ses marges (parfois à perte) pour être plus concurrentiel, il lui semble qu’un certain nombre de dérives sont évitables et que certaines pratiques sont inacceptables dans le cadre d’une concurrence loyale entre opérateurs de l’archéologie préventive.

L’INRAP a ainsi saisi le tribunal de commerce de Limoges en juillet dernier pour enjoindre un opérateur privé pratiquant des prix très bas, à respecter les obligations légales, sans y parvenir pour l’instant.

Par ailleurs, l’INRAP a l’obligation de se substituer à tout opérateur défaillant. Il peut donc arriver que l’INRAP ait à achever les fouilles d’une entreprise qui s’est vue retirer son agrément par le ministère. Souvent, l’INRAP doit reprendre l’intégralité des travaux : cette situation porte préjudice à l’aménageur, qui perd ainsi du temps et de l’argent.

Le Rapporteur spécial considère qu’il convient de revenir sur les procédures d’agrément des opérateurs privés afin de les renforcer et de permettre la mise en œuvre d’une concurrence loyale du secteur des fouilles archéologiques.

Pour finir, le Rapporteur spécial s’interroge également sur les activités de recherche « post-fouilles », la restitution et la divulgation des connaissances que devrait permettre cette importante activité scientifique.

Il considère que là encore, des améliorations doivent pouvoir être effectuées, afin de rendre plus efficiente la mission qui a été confiée à l’INRAP.

Il conviendrait notamment de s’interroger sur la pertinence du modèle de publications vers le grand public de l’Institut : à l’heure d’Internet et de l’édition numérique, des économies pourraient sans doute être réalisées en ciblant davantage les supports électroniques de diffusion.

B. LA POLITIQUE MONUMENTALE : L’ENTRETIEN ET LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

Conformément aux articles L. 141-1 et R. 141-1 et suivants du code du patrimoine, le Centre des monuments nationaux (CMN) a pour mission d’entretenir, de conserver et de restaurer les monuments nationaux ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d’en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d’en développer la fréquentation lorsque celle-ci est compatible avec leur conservation et leur utilisation.

Son réseau est constitué d’une centaine de monuments nationaux, qui ont accueilli 9,2 millions de visiteurs en 2013.

Ce réseau comprend un certain nombre de monuments qui comptent parmi les plus importants et les plus emblématiques de l’histoire de France, tels que l’Arc de triomphe, le Panthéon, l’hôtel de Sully, la Sainte-Chapelle et la Conciergerie à Paris, l’abbaye et les remparts du Mont-Saint-Michel, les grottes ornées de Font-de-Gaume, des Combarelles et du Cap-Blanc, le site mégalithique de Carnac, ou encore les fortifications de Carcassonne et d’Aigues-Mortes. Plusieurs sont inscrits par l’UNESCO au patrimoine mondial.

En 2014, le CMN a accueilli au sein de son réseau un nouveau monument, le fort de Brégançon, résidence présidentielle que le Président de la République a souhaité ouvrir au grand public.

S’agissant de la mission patrimoniale, l’établissement a poursuivi cette année les grandes opérations lancées en 2013 et 2012 (restauration du Panthéon, villa Cavrois).

De nouveaux chantiers importants ont démarré (châteaux d’Azay-le-Rideau, Montal et Villeneuve-Lembron) et le CMN a intensifié les opérations de réparation, sous maîtrise d’œuvre des architectes urbanistes de l’État, conservateurs des monuments, et d’aménagement. Le lancement d’opérations d’ampleur portant sur les espaces d’accueil et de librairie-boutique de deux monuments essentiels à l’équilibre économique de l’établissement a été effectué au Mont-Saint-Michel et à Carcassonne.

Les grands temps forts de 2015 seront la cérémonie de « panthéonisation » et l’ouverture complète au public, pour la première fois, de la villa Cavrois, chef-d’œuvre de Mallet-Stevens. Le CMN poursuivra sa politique de restauration des monuments nationaux. Parmi les principales opérations qui seront lancées l’an prochain, on pourra citer une opération de restauration complète du château de Voltaire à Ferney et des travaux majeurs sur le clos et couvert du château de Rambouillet.

La politique de mécénat du CMN se développe et s’oriente vers un mécénat local et populaire, donnant la possibilité au public de participer à un projet précis notamment au travers d’une participation supplémentaire d’un euro sur le prix de leur billet d’entrée, ou via des formulaires de don sur Internet.

La subvention pour charges de service public (fonctionnement) est stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 et s’établit à 5,7 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances.

La subvention d’investissement courant augmente de 3 % pour s’établir à 18,5 millions d’euros. Par ailleurs, le CMN bénéficie de crédits d’acquisition à hauteur de 205 000 euros en investissement et de 50 000 euros en fonctionnement. Cette subvention semble insuffisante au regard du montant prévu des travaux, estimé entre 30 millions d’euros et 35 millions d’euros par le CMN.

Le plafond des emplois rémunérés par l’opérateur s’établit à 908 ETPT.

C. LA POLITIQUE ARCHITECTURALE : LA CITÉ DE L’ARCHITECTURE ET DU PATRIMOINE

Au titre de la subvention pour charges de service public qu’elle reçoit, la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA) concentre la majeure partie des crédits inscrits à l’action 2.

Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit ainsi de porter la subvention pour charges de service public de cet opérateur à 16,13 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, auxquels il convient d’ajouter 810 000 euros de dotations en fonds propres.

Le plafond d’emplois rémunérés par l’opérateur augmenterait d’une unité entre la loi de finances initiale 2014 et le projet de loi de finances pour 2015, pour atteindre 134 ETPT.

Parmi les expositions organisées en 2014, il convient de retenir celles présentées au printemps : Architecture en uniforme adaptation de l’exposition du centre canadien d’architecture en coproduction avec le Museo nazionale delle Arti del XXI secolo de Rome, ainsi que l’exposition manifeste conçue et réalisée par des lauréats du « Global Award for sustainable architecture », Réenchanter le monde.

L’année 2015 sera marquée par l’organisation de plusieurs expositions importantes. Elle s’ouvrira, dès le mois d’avril, par une exposition consacrée à l’architecte Lucien Kroll. Une grande exposition sera ensuite dédiée à la création de vitraux contemporains à l’été. La fin de l’année reviendra sur l’héritage corbuséen à Chandigarh et une grande exposition thématique s’attachera à la figure de l’architecte, telle que l’ont représentée les arts à travers les siècles.

III. LA POLITIQUE MUSÉALE

A. LES PRINCIPALES INSTITUTIONS MUSÉALES

1. Le musée du Louvre

● En 2013, la fréquentation totale a atteint 9,3 millions de visites (collections permanentes, expositions, auditorium et musée Delacroix), en retrait de 4 % par rapport à la fréquentation exceptionnelle en 2012 (9,7 millions). Le musée du Louvre avait approché le seuil des 10 millions de visites grâce à une excellente conjoncture touristique, une programmation d’exposition très attractive et l’ouverture des nouvelles salles du département des arts de l’Islam.

À ce stade de l’année 2014, la prévision annuelle de fréquentation totale est proche des 9 millions de visites, ce qui représente une baisse de 4 % par rapport aux 9,3 millions de 2013. Lors des auditions préparatoires au présent projet de loi de finances, il a même été question d’une diminution de la fréquentation de l’ordre de 10 %.

Le Rapporteur spécial estime préoccupante cette tendance à la baisse de la fréquentation du fleuron muséal de notre pays. Il convient dès à présent de mobiliser tous les leviers pour contrer cette évolution défavorable.

La baisse de la fréquentation enregistrée en 2013 est plus marquée sur le public français que sur le public étranger. La fréquentation française affiche une baisse de 7 % par rapport à l’année 2012, imputable principalement aux expositions temporaires. La part des Français dans les visiteurs des collections permanentes reste stable (24,5 % en 2013, pour 24,7 % en 2012).

La part du public étranger dans la fréquentation des collections permanentes et des expositions, qui s’élève à 70 %, a progressé par rapport aux années précédentes (69 % en 2012 et 67 % en 2011 et 2010).

L’année 2013 s’achève avec une baisse cumulée de 230 000 jeunes de moins de 18 ans, après une fréquentation exceptionnelle de ce public en 2012. Le résultat de l’année 2013 (1,6 million) est également inférieur à celui de l’année 2011 (1,7 million). La part des moins de 18 ans s’élève à 17,6 % de la fréquentation, un niveau faible au regard des années antérieures.

Le Rapporteur spécial avait souligné l’année dernière l’augmentation artificielle de la fréquentation lors des dimanches gratuits en raison de l’effet d’aubaine créé par ce dispositif au bénéfice des opérateurs.

C’est donc avec intérêt qu’il a pris connaissance des résultats observés après la décision du conseil d’administration du musée de supprimer en 2013, la gratuité des six premiers dimanches des mois de haute saison touristique (avril à septembre 2014).

Il convient évidemment d’attendre pour être en mesure d’analyser précisément l’impact de cette mesure sur la composition du public. Il a cependant déjà été observé que l’affluence durant les trois premiers dimanches du second trimestre 2014, désormais payants, a été inférieure de 35 % à celle observée sur la même période de 2013 et que les visites gratuites aux collections permanentes sont demeurées stables au deuxième trimestre 2014 en comparaison de 2013. Ces observations laissent ainsi supposer des effets de transfert. Par ailleurs, il a été également observé une augmentation de 10 000 visiteurs de la fréquentation de la journée du 14 juillet, gratuite, pour atteindre 38 000 visiteurs au total.

● En matière d’acquisitions et d’enrichissement des collections, la période écoulée entre 2012 et le premier semestre 2014 se caractérise par un niveau d’excellence en matière d’acquisitions, conformément aux orientations scientifiques définies par les départements patrimoniaux.

En 2013, les collections du Louvre se sont enrichies de 99 nouvelles œuvres représentant un montant total de 12,45 millions d’euros.

Ainsi, 68 acquisitions à titre onéreux ont été réalisées pour un montant total de 7,2 millions d’euros, financé à hauteur de 4,1 millions d’euros sur les crédits d’acquisition du musée, dont 56 achats de gré à gré, parmi lesquels un trésor national composé de deux statuettes en ivoire du XIII^e siècle, Saint Jean et la Synagogue qui permettent de compléter le groupe des personnages de la Descente de croix, chef-d’œuvre de l’art gothique français conservé au Louvre depuis 1896. Leur acquisition, d’un montant total de 2,6 millions d’euros, a été financée par la société des amis du Louvre pour 1,3 million d’euros, le mécénat d’entreprise pour 0,64 million d’euros et une campagne d’appel à la générosité publique à hauteur de 0,66 million d’euros.

Les crédits d’acquisition du musée ont pour leur part permis de financer d’importants achats, tels que l’important Surtout de table du duc de Luynes par l’orfèvre François Désiré Froment-Meurice (1,25 million d’euros), un fragment de Tête sculptée d’Akhenaton (XIV^e siècle av. J.C.) (165 000 euros), le buste de Suzanne Philippeaux par Antoine Benoist pour un montant de 210 000 euros, un dessin à la plume de l’armure de François II, dite « à Mars et à la Victoire », par Jean Cousin Père pour 350 000 euros et un Paysage du Erzgebirge d’Ernst Ferdinand Oehme (408 000 euros).

Les acquisitions ont été complétées en 2013 par 4 dations, représentant 8,4 % de la valeur globale des enrichissements de l’année, aux départements des peintures et des objets d’art, ainsi que par 27 libéralités, pour un montant total de 4,2 millions d’euros, représentant plus d’un tiers de la valeur des enrichissements.

Au cours du premier semestre 2014, 62 œuvres représentant un montant total de 8,25 millions d’euros ont pu intégrer les collections du musée dont notamment 52 acquisitions à titre onéreux réalisées pour un montant total de 7,5 millions d’euros, qui ont été financées à hauteur de 4,6 millions d’euros (soit 61 %) sur les crédits d’acquisitions du musée.

● En ce qui concerne les grands chantiers menés au sein de l’établissement, il convient d’abord de signaler l’inauguration, le 2 juin 2014, des nouvelles salles du département des objets d’art. Le budget total de l’opération, entièrement financée par mécénat, est estimé à 25,5 millions d’euros, en incluant le chantier des collections, la muséographie ainsi que les prestations liées à l’accompagnement du public.

Par ailleurs, la réinstallation de la Victoire de Samothrace a été inaugurée le 8 juillet 2014. L’inauguration de l’ensemble rénové devrait avoir lieu au début de l’année 2015. Le budget du projet (y compris coûts connexes de médiation, d’exposition et d’édition) est estimé à 4 millions d’euros, financé par mécénat (Nippon Television Holdings, Fimalac et Bank of America Merrill Lynch Art Conservation Project) et grâce à la campagne d’appel au don individuel « Tous mécènes ! », qui a permis d’en compléter le financement avec une collecte de plus d’1 million d’euros.

Le projet Pyramide consiste à redonner au hall Napoléon sa vocation d’accueil, d’information et de médiation en réorganisant les principales fonctions logistiques aux abords de la pyramide, dans un agencement et à une échelle susceptibles de satisfaire les besoins actuels et futurs. L’année 2013 a été mise à profit pour redéfinir les besoins et les objectifs du musée à atteindre dans le cadre de ce projet, face à des contraintes budgétaires fortes. La conception de l’accueil des groupes doit faire l’objet d’une reprise d’études dès 2014, pour un début des travaux des espaces d’accueil des groupes à l’été 2016. Les travaux seront menés séparément par niveau pour maintenir l’activité. La livraison de l’ensemble de l’espace est prévue pour la fin 2017. Le coût des travaux est estimé à 53,54 millions d’euros. Il est financé exclusivement par le fonds de dotation du musée, les contreparties de prêts au Louvre Abou Dhabi et par le mécénat.

Enfin, le coût des opérations liées au schéma directeur incendie, qui se dérouleront jusqu’en 2017, est estimé à 52 millions d’euros, financé à parité par l’État et par l’établissement. Une subvention spécifique complémentaire de 6,6 millions d’euros devrait être allouée sur la période 2014-2015 pour le financement du projet. Les travaux relatifs au schéma directeur « accessibilité » devraient s’échelonner jusqu’en 2023

● En ce qui concerne les crédits budgétaires accordés à l’établissement, le présent projet de loi de finances prévoit 91,23 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement au titre de la subvention pour charge de service publique et en ce qui concerne la dotation en fonds propres, 7,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 10,8 millions d’euros en crédits de paiement.

Le plafond d’emplois pour 2015 s’élève à 1996 ETPT, stable par rapport à 2014, auxquels s’ajoutent 121 ETPT hors plafond.

LES RESSOURCES DU MUSÉE DU LOUVRE (2013-2014)

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

2. Les musées d’Orsay et de l’Orangerie

● Les musées d’Orsay et de l’Orangerie connaissent depuis 2012 des niveaux de fréquentation historiques, les meilleurs depuis 25 ans au musée d’Orsay. Avec un total de 4,4 millions de visiteurs sur les deux sites en 2012 comme en 2013, l’établissement a vu la fréquentation de ses deux musées croître globalement de près de 20 % depuis 2010, ce dont se félicite le Rapporteur spécial.

La réouverture à l’automne 2011 de la galerie des impressionnistes, au cinquième étage, ainsi que du pavillon amont, en fond de nef, a permis aux visiteurs de découvrir une présentation des œuvres et une logique de circulation fondamentalement repensées. En 2013, une nouvelle étape du chantier s’est achevée avec la rénovation des salles du rez-de-chaussée, dites « Luxembourg ». La dernière tranche des travaux du « Nouvel Orsay » concernera les salles sous coupoles de l’étage médian et les salles d’expositions du rez-de-chaussée côté Seine.

Grâce à des collaborations avec des musées étrangers et à l’obtention de prêts d’œuvres exceptionnelles, la programmation du musée d’Orsay a connu depuis 2012 plusieurs grands temps forts : Degas et le nu (460 000 visiteurs) et L’Impressionnisme et la mode (près de 500 000 visiteurs) en 2012, Masculin/Masculin (408 000 visiteurs) en 2013, Van Gogh/Artaud (plus de 650 000 visiteurs) en 2014. En 2015 est prévue une rétrospective majeure de l’œuvre de Pierre Bonnard.

Le musée de l’Orangerie a affirmé sa place sur la scène parisienne depuis son rattachement au musée d’Orsay et la politique d’expositions qui y est développée depuis quatre ans attire un public nombreux. Parmi les plus marquantes, Debussy, la musique et les arts et Chaïm Soutine en 2012 (respectivement 285 000  visiteurs et 287 000 visiteurs), Frida Kahlo/Diego Rivera en 2013 (298 000 visiteurs). Sont à venir Émile Bernard en 2014 et une exposition consacrée aux femmes photographes en 2015.

L’établissement poursuit parallèlement sa politique d’expositions à l’étranger : elles ont attiré 1,4 million de visiteurs en 2012 et près d’un million de visiteurs en 2013.

Le musée d’Orsay attire avant tout un public étranger (65 % des visiteurs en 2013), en particulier européen (30 % des visiteurs). La part des visiteurs français recule : ils sont 35 % en 2013 (39 % en 2012). Parmi les pays étrangers, les États-Unis sont les mieux représentés (13 % des visiteurs en 2013), suivis de l’Italie (7 %), du Royaume-Uni (5 %), du Japon (4 %) et de la Corée du Sud (4 %).

Pour sa part, le musée de l’Orangerie a accueilli plus de 912 000 visiteurs en 2013, soit une hausse de 7 % par rapport à 2012. Les visiteurs de moins de 26 ans ont constitué 19 % du public de l’Orangerie en 2013.

● L’établissement poursuit une politique d’acquisitions active. Le montant total des acquisitions (à titre onéreux et à titre gratuit) s’est établi à 8,3 millions d’euros en 2012 et à 2,8 millions d’euros en 2013. Parmi les acquisitions les plus marquantes réalisées en 2013, il faut signaler l’acquisition de tableaux de Paul Sérusier (Le champ de blé d’or et de sarrasin), Émile Bernard (Au cabaret) et Edgar Maxence (La Légende bretonne), un bronze d’Adolfo Wildt, Vir temporis acti (550 000 euros), et un pastel de Pierre Bonnard, Danseuses ou Le Ballet (375 000 euros en vente aux enchères).

Les acquisitions les plus notables des dernières années seront présentées au musée d’Orsay, à l’automne 2014, dans une exposition intitulée 7 ans de réflexion.

● Concernant les moyens attribués à l’établissement pour 2015 dans le présent projet de loi de finances, 8,27 millions d’euros sont prévus en crédits de fonctionnement en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Ce montant tient compte d’un déversement de 0,42 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement en titre 2 vers le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, au titre de la régularisation des titularisations dans le cadre de la loi dite « Sauvadet ». Hors effet de périmètre, le montant de la subvention de fonctionnement est donc en baisse de 10 % par rapport à 2014, ce qui correspond à la contribution de l’établissement aux efforts de redressement des comptes publics. Aucune subvention d’investissement n’est prévue au projet de loi de finances pour 2015.

En ce qui concerne le plafond d’emplois de titre 3, c’est-à-dire les emplois rémunérés par l’opérateur sur son budget propre, il passe, entre 2014 et 2015 de 218 à 204 compte tenu des transferts sur le titre 2 intervenant dans le cadre de l’application de la loi dite « Sauvadet ». Le plafond d’emploi de l’établissement demeure donc stable.

LES RESSOURCES DU MUSÉE D’ORSAY (2013-2014)

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

3. Le musée et le domaine national de Versailles

● En cumul au mois de juin 2014 (dernières données disponibles), la fréquentation de l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles (EPV) dépasse les 3,77 millions de visites.

Dans un contexte touristique mitigé, la fréquentation de l’année 2013 du domaine de Versailles est satisfaisante (+ 3 %) et, pour la première fois, la fréquentation du musée (châteaux de Versailles et Trianon exclusivement) a dépassé les 6 millions de visiteurs.

Dans ces conditions, le compte financier 2013 affiche le maintien d’un résultat d’exploitation positif à 9,8 millions d’euros, en baisse prononcée par rapport au niveau exceptionnel de 2013 (19,9 millions d’euros).

● L’année 2014 sera marquée par la poursuite des grands projets d’investissements et notamment par la mise en service du pavillon Dufour et de la vieille aile réaménagés pour l’accueil des visiteurs individuels, ainsi que par l’achèvement des travaux de restauration et d’aménagement de la deuxième tranche (moitié est) du Grand commun, destiné à accueillir les services de l’EPV installés aujourd’hui dans la grande écurie. L’année 2015 sera par ailleurs consacrée à la préparation de l’opération de rénovation des réseaux techniques de la partie sud du corps central, qui nécessitera la fermeture au public de l’appartement de la Reine pendant environ deux ans à partir de la fin de l’année 2015.

Le projet annuel de performances précise par ailleurs que dans un objectif de démocratisation culturelle et pour améliorer encore l’accessibilité de son patrimoine, l’ouverture de l’EPV sept jours sur sept sera mise en œuvre en 2015. Pour assurer cette augmentation de son amplitude d’ouverture, l’établissement devrait bénéficier de créations d’emplois spécifiques dès 2015 sur le titre 2.

● Le plafond des emplois rémunérés par l’EPV serait en diminution de trois ETPT, s’établissant à 305 ETPT.

LES DIFFÉRENTES SOURCES DE FINANCEMENT DE VERSAILLES

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

4. Le musée du quai Branly

● En 2013, le musée du quai Branly a accueilli plus de 1,3 million de visiteurs avec en moyenne près de 110 000 visiteurs par mois, ou encore plus de 4 000 visiteurs par jour. La fréquentation reste stable par rapport à celle des années précédentes et dépasse les objectifs du contrat de performance.

● En 2014, sept expositions et trois installations ont été organisées par le musée du quai Branly dont Indiens des Plaines (en partenariat avec le Nelson-Atkins Museum of Art, Kansas City, et en collaboration avec le Metropolitan Museum of Art, New York) et Tatoueurs, tatoués. Le musée a également présenté Le Bois sacré dans les forêts guinéennes, L’Atlantique noir de Nancy Cunard – Negro anthology, 1931-1934 et Tiki Pop – L’Amérique rêve de son paradis polynésien.

À l’automne 2014, seront inaugurées Mayas, révélations d’un temps sans fin, qui offrira un panorama général de la culture maya soulignant la diversité de ses esthétiques, et L’éclat des ombres – L’art en noir et blanc des îles Salomon.

La programmation des expositions pour 2015, en cours de préparation, devrait proposer six expositions et trois installations, dont Les Maîtres de la sculpture de Côte d’Ivoire, qui présentera des chefs-d’œuvre de différents peuples africains, et Fleuve Sépik, le culte des ancêtres en Papouasie-Nouvelle-Guinée. Cette exposition, produite par le musée du quai Branly, sera inaugurée à Berlin puis présentée à Zurich. Seront également présentées : L’Inca et le conquistador, Esthétiques de l’Amour : écorces écailles et volutes ainsi que la cinquième édition de la biennale de photographie Photoquai.

● En 2015, la subvention pour charges de service public allouée au musée du quai Branly devrait s’élever à 22,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, complétée par une subvention pour charges de service public équivalente versée par le ministère en charge de l’Éducation nationale et de la Recherche (programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire).

Le plafond d’emploi de l’établissement diminue d’une unité à 253 ETPT, auquel il convient d’ajouter un emploi rémunéré par l’État par un autre programme du budget général.

LES RESSOURCES DU QUAI BRANLY (2013-2014)

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

5. L’établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais

● La fréquentation de l’établissement est constituée par la somme des visites effectuées dans les expositions produites ou coproduites par la RMN-GP, dans les manifestations accueillies au Grand Palais et dans les collections permanentes des musées nationaux – services à compétences nationales (SCN).

L’année 2013 est une bonne année de fréquentation marquée, au Grand Palais, par le succès de l’exposition Braque (près de 470 000 visiteurs). 2,22 millions de visiteurs ont été accueillis dans les expositions produites ou coproduites par la RMN-GP, dont :

– 1,4 million pour les expositions présentées aux galeries nationales, dans la galerie Sud-Est et dans le salon d’honneur du Grand Palais : 84 % des visiteurs sont des visiteurs payants (1 139 000) ; les bénéficiaires de la gratuité représentent 16 % des visites (220 000), dont 5 % de moins de 13-16 ans et scolaires (68 000), 5 % d’étudiants en art, enseignants, artistes, etc. (68 000) et 1 % de visiteurs souffrant de handicaps (14 000). La part des visiteurs nationaux est estimée à 92 % (1 250 000), contre 8 % de visiteurs étrangers (109 000) ;

– 250 000 pour les expositions temporaires dans les musées nationaux ayant le statut de SCN. La moitié des visiteurs ont bénéficié de la gratuité, dont 19 % de moins de 18 ans et 6 % de 18-25  ans ;

– 570 000 au musée du Luxembourg, géré par la RMN-GP dans le cadre d’une délégation de service public (DSP) : les visiteurs payants représentent 88 % des visites (503 000), 12 % des visiteurs bénéficient de la gratuité (69 000) ; le jeune public est estimé à 6 % (34 000), dont 1 % de scolaires (5 000). La part des visiteurs nationaux est estimée à 84 % (480 000), contre 16 % (92 000) de visiteurs étrangers.

Par ailleurs, 690 000 visiteurs ont été accueillis dans le cadre des manifestations et événements divers au Grand Palais :

– 140 000 pour Jours de fêtes (manifestation de fin d’année) ;

– 70 000 à la Foire internationale d’art contemporain (FIAC) ;

– 470 000 pour diverses manifestations (Art Paris, Paris Photo, Art en Capital, Journées européennes du Patrimoine, etc.).

Le Rapporteur spécial tient une fois encore à souligner l’importance et la pertinence du modèle de programmation mis en œuvre par la RMN-GP qui permet, grâce au succès d’expositions très populaires (comme l’exposition Hopper en 2012 ou Braque en 2013), de financer et de proposer des expositions proposant des œuvres plus audacieuses ou d’artistes moins reconnus.

● Avec un résultat net positif de 2,2 millions d’euros, réalisé en 2012 grâce à l’apport de ses activités concurrentielles (+ 2,3 millions d’euros), l’établissement conserve une structure financière solide.

En 2012, la capacité d’autofinancement de l’établissement s’est élevée à 8,5 millions d’euros, permettant, avec un prélèvement de 5 millions d’euros sur le fonds de roulement, de poursuivre un ambitieux programme d’investissements d’un montant total de 13,7 millions d’euros. Il a notamment permis la poursuite des travaux de développement des espaces et de mise aux normes menés au Grand Palais, le développement des investissements informatiques (projet « Vision du Futur »), et la modernisation des espaces commerciaux (boutiques de la Cité des sciences).

Le chiffre d’affaires global 2012 de la RMN-GP constaté au compte financier est en amélioration de 2 % par rapport au budget révisé, et s’est établi à un niveau record de 115,6 millions d’euros

● La subvention pour charges de service public est reconduite dans le projet de loi de finances pour 2015 et s’élève à 20,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

En raison du remplacement d’un agent mis à disposition de la RMN-GP, 52 000 euros devraient être transférés de la subvention pour charges de service public de la RMN-GP vers le titre 2 du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

En investissement, la RMN-GP bénéficiera en 2015 d’une subvention de 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3,6 millions d’euros en crédits de paiement pour assurer les études et travaux indispensables dans le cadre du schéma directeur du Grand Palais. Contrairement à ce qui était prévu initialement, ces travaux se dérouleront sur un temps réduit, mais avec une fermeture totale du Grand Palais durant deux ans et demi. Par ailleurs, du fait d’une réorganisation des espaces, le site bénéficiera d’une plus grande modularité et d’une optimisation de son fonctionnement.

En ce qui concerne le plafond d’emplois de titre 3 (emplois rémunérés par l’opérateur sur son budget propre), il passe de 983 en 2014 à 977 ETPT en 2015.

6. Le musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MuCEM)

● Le MuCEM a été inauguré en juin 2013 dans le cadre de Marseille-Provence capitale européenne de la culture 2013.

Au terme de sa première année d’exploitation (juin 2013-7 juin 2014), le MuCEM a accueilli plus de 2,6 millions de visiteurs sur son site et 850 000 personnes ont visité les expositions permanentes et temporaires. La part des visiteurs d’exposition temporaires, environ un tiers de l’ensemble, est globalement stable depuis l’ouverture, témoignant de l’attractivité du site et de la très bonne réception de l’offre culturelle du musée, bien au-delà des estimations de fréquentation qui tablaient sur 350 000 visiteurs par an.

Le Rapporteur spécial se félicite de la mise en place au MuCEM de procédures, au demeurant assez simples, permettant de connaître précisément l’origine des visiteurs et regrette que ce ne soit pas le cas dans tous les autres établissements.

Il apparaît ainsi que pour l’ensemble des publics (site et expositions), les provenances se répartissent comme suit :

– 87 % des visiteurs viennent de France (dont 44 % des Bouches-du-Rhône, 9 % d’Île-de-France et 34 % des autres départements français ;

– 13 % des visiteurs viennent de l’étranger.

Cette répartition géographique des visiteurs est assez atypique : si elle témoigne du fort attachement des Marseillais au MuCEM, elle laisse augurer aussi de la possibilité de marges de progression conséquentes à destination des touristes étrangers.

À ce titre, les perspectives générales pour 2015 sont la diversification des rythmes de programmation, la poursuite des actions de diversification et de fidélisation des publics. L’élargissement du réseau de partenaires étrangers et la consolidation des ressources propres sont parmi les axes principaux de l’action du musée.

Le budget d’acquisition a été de 300 000 euros en 2013 et de 400 000 euros en 2014. 83 % des acquisitions proviennent de l’aire méditerranéenne. Par ailleurs, certaines acquisitions se font en collaboration avec d’autres musées, leur exposition étant alors partagée. Ainsi, une des expositions du MuCEM sera exportée au musée du folklore de Tournai, en Belgique, en février 2015.

● En juillet dernier, la presse s’est faite l’écho d’un rapport d’observations provisoires de la Cour des comptes faisant état d’une dérive grave du coût des travaux du MuCEM, qui s’établirait à 350 millions d’euros à comparer aux 160 millions d’euros prévus initialement.

Le ministère conteste fortement ces allégations et considère que l’affirmation selon laquelle le coût des travaux a dérapé est inexacte.

À ce stade, le rapport définitif de la Cour des comptes ne devant être publié qu’en 2015, il est difficile pour le Rapporteur spécial de porter un jugement définitif sur cette question. Il prend acte des informations chiffrées qui lui ont été transmises par le ministère et par le président du MuCEM, et ne manquera pas de les comparer avec les données issues du contrôle de la Cour des comptes.

● La construction et l’exploitation des réserves du MuCEM (centre de conservation et de ressources – CCR – situé dans le quartier de la Belle de Mai) font l’objet d’un partenariat public-privé (PPP) avec la société ICADE, dont les coûts ont été calibrés en conséquence suite à la livraison du bâtiment en août 2012.

Ainsi, un loyer annuel est versé depuis 2012 pour 25 ans et prend en compte sur l’ensemble de la période : le financement de l’investissement (35 millions d’euros), les frais financiers (27 millions d’euros) et le fonctionnement (34 millions d’euros), soit un coût total de 96 millions d’euros.

Le second semestre de l’année 2013 a également permis de fiabiliser la mise en fonctionnement du bâtiment nouvellement construit (suivi des réserves émises par la maîtrise d’œuvre sur les différents marchés de travaux et garantie de parfait achèvement). L’année 2015 sera l’occasion d’élaborer un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) et de contrat de performance.

L’année 2015 lui donnera l’occasion d’étudier précisément ce sujet, un contrôle sur place du MuCEM étant d’ores et déjà programmé.

● Le présent projet de loi de finances maintient la subvention pour charges de service public à 18,72 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, soit un niveau identique à 2014. Il n’est pas prévu de subvention d’investissement, l’établissement devant financer ses dépenses d’investissement sur ses ressources propres dans une logiquement d’amortissement. Le montant de la subvention de fonctionnement inclut la compensation des mesures de gratuité 18-25 ans. En ce qui concerne le plafond d’emplois, il est maintenu au niveau de 2014, soit 63 ETPT.

7. Le musée Picasso

Fermé pour rénovation depuis août 2009, le musée national Picasso Paris devrait enfin ouvrir à nouveau au public le 25 octobre 2014, après trois ans et demi de travaux.

Le Rapporteur spécial rappelle que cette ouverture était initialement prévue avant l’été 2014.

S’il convient de regretter la perte de recettes engendrée par les péripéties ayant conduit à ce report, estimée à environ 1 million d’euros d’après les informations recueillies par le Rapporteur spécial, ce dernier n’a cependant pas jugé utile d’intervenir dans la tempête médiatique du printemps dernier, événement qu’il affuble, avec humour, du qualificatif de « Picasso-drame ». Il a en effet considéré plus sage de ne pas alimenter le débat passionnel et polémique auquel se livraient alors, les différents protagonistes liés au projet.

Pour tenir compte du report de la date d’ouverture du 12 juin (hypothèse retenue initialement) au 25 octobre 2014, le projet de budget rectificatif pour l’exercice 2014, adopté par le conseil d’administration du 22 juillet dernier, a actualisé les prévisions de dépenses et de recettes de l’établissement. En fonctionnement, la diminution des recettes de billetterie découlant de ce report, estimée mensuellement à environ 0,4 million d’euros, est compensée par une subvention complémentaire de 1,3 million d’euros. En investissement, le ministère de la Culture et de la communication accompagne également la phase finale des opérations de travaux par l’octroi d’une subvention de 700 000 euros.

Selon les informations qui ont été transmises au Rapporteur spécial, il est indiqué que la rénovation du musée a permis de repenser la présentation des collections nationales. Le modèle de développement du musée lui-même a été également repensé (changement de statut juridique, organisation, gestion, parcours de visite, programmation culturelle, etc.), dans un contexte de mutations profondes du secteur des musées nationaux (évolutions statutaires, essor de la fréquentation, développement des ressources propres, numérisation des collections).

L’hôtel Salé, monument historique du XVII^e siècle qui abrite les collections nationales, a ainsi pu être entièrement rénové, et une aile supplémentaire a été créée pour abriter un auditorium, des espaces pédagogiques et des éléments techniques indispensables au bon fonctionnement du musée. Les espaces d’exposition ont pu être augmentés de près de 50 % (passage de 1 600 m² à 2 500 m²), engendrant une amélioration de la capacité d’accueil du public.

Le coût de la rénovation s’est élevé à 53,6 millions d’euros avec un financement de la part de l’État à hauteur de 19,3 millions d’euros (soit 36 %), le reste provenant des recettes liées à l’itinérance à l’étranger des collections nationales dont le musée a la garde pour 32,4 millions d’euros (60 %) et par un mécénat d’Eiffage pour les travaux de l’immeuble de bureaux pour 2 millions d’euros (4 %).

Le présent projet de loi de finances prévoit une subvention pour charges de service public à hauteur de 3,52 millions d’euros et 0,54 million d’euros de dotations en fonds propre.

Le plafond d’emplois rémunérés par l’opérateur est prévu à 38 ETPT en 2015.

B. LA POURSUITE ET L’ACHÈVEMENT DU PLAN MUSÉES EN RÉGIONS 2011-2013

Le présent projet de loi de finances prévoit que 13 millions d’euros en autorisations d’engagement et 17,15 millions d’euros en crédits de paiement seront consacrés à la poursuite des opérations lancées dans le cadre du plan Musées en régions (2011-2013), lancé par la précédente majorité, dont l’objectif est d’assurer un rééquilibrage territorial et de renforcer la conservation et la mise en valeur des collections exceptionnelles des musées de France en région. 79 projets sont ainsi fortement soutenus sur l’ensemble du territoire urbain et rural, métropolitain et ultramarin, avec une moyenne de trois projets par région.

Les crédits d’investissement permettront de financer des fins d’opérations ainsi que des nouvelles phases de travaux sur des opérations telles que, par exemple, la rénovation et la restructuration du musée de l’automobile de Mulhouse en région Alsace, la réhabilitation et l’extension du musée Crozatier du Puy-en-Velay en région Auvergne ou encore les travaux d’extension du musée de Pont-Aven en région Bretagne.

IV. LE PATRIMOINE ARCHIVISTIQUE ET LES CÉLÉBRATIONS NATIONALES

A. LA POLITIQUE ARCHIVISTIQUE

1. La politique interministérielle des archives

Le patrimoine archivistique est un élément primordial de la mémoire et de l’histoire. La conservation des archives a pour objectif de répondre aux besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes physiques ou morales, publiques ou privées et à la documentation historique de la recherche.

L’action du ministère de la Culture et de la communication en matière de patrimoine archivistique poursuit plusieurs buts, dont l’élaboration des règles applicables aux archives et le contrôle de leur application (exception faite des ministères des Affaires étrangères et de la Défense), le contrôle scientifique et technique sur l’ensemble des archives publiques, le contrôle et la conservation des archives courantes, la sauvegarde des archives privées présentant, du point de vue de l’histoire, l’intérêt public et la facilitation de l’accès des publics aux archives.

2. Les nouvelles Archives nationales

Rappelons que la décision de l’État de construire un nouveau bâtiment pour les Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine a été prise pour remédier à la saturation et à l’inadaptation des sites de Paris et de Fontainebleau.

Le site de Pierrefitte-sur-Seine a ouvert ses portes au public le 21 janvier 2013.

Le transfert des fonds entre les trois sites s’est terminé le 6 novembre 2013. Dès l’ouverture du site de Pierrefitte-sur-Seine, de nouvelles archives ont été collectées. En 2013, ce sont 15 kilomètres linéaires d’archives papier et 5 téraoctets d’archives nativement numériques qui ont été accueillis aux Archives nationales.

Entre janvier et août 2014, le site de Pierrefitte a accueilli 10 183 séances de travail et 2 123 scolaires.

Les crédits et les emplois prévus en loi de finances pour 2015 permettent d’envisager la stabilité globale des moyens des Archives nationales.

3. La valorisation des fonds auprès du grand public

Afin de mieux faire connaître les fonds conservés aux Archives nationales, une programmation d’expositions temporaires est proposée sur les trois sites.

En 2013, deux expositions ont été présentées à Pierrefitte-sur-Seine : Archives sur tout, archives sur rien ? et Plaine d’histoire, conçue et réalisée en lien avec les services d’archives communales de la communauté d’agglomération de Plaine commune, en Seine-Saint-Denis.

En 2014, l’exposition-dossier Traces. Les graffitis du camp de Drancy a été consacrée aux ultimes messages écrits par des internés du camp de Drancy à la veille de leur déportation pendant la Seconde Guerre mondiale. Elle a été réalisée en partenariat avec les archives départementales de Seine-Saint-Denis et le mémorial de la Shoah.

Dans le cadre du centenaire de la Première Guerre mondiale, l’exposition août 2014. Tous en guerre ! a été inaugurée le 19 septembre dernier : elle choisit d’aborder, à travers les nombreux documents d’archives issus des fonds des Archives nationales et de plus de trente prêteurs extérieurs, la question de la vie à l’arrière et l’instauration d’un fonctionnement de crise.

B. LA MISSION DES COMMÉMORATIONS NATIONALES

La mission des commémorations nationales, placée auprès du directeur chargé des archives de France de la direction générale des patrimoines, se compose d’un délégué, de deux adjointes, d’une assistante et d’un chef de projet informatique.

Sous l’égide du Haut Comité des commémorations nationales (renouvelé par arrêté du 2 août 2013), présidé par Mme Danièle Sallenave, de l’Académie française, la mission des commémorations nationales établit la liste des anniversaires (cinquantenaires et centenaires exclusivement, en raison de la surabondance) susceptibles d’être célébrés avec l’aide et sous le patronage du ministère de la Culture et de la communication.

En 2015, 116 anniversaires ont été sélectionnés (contre 99 en 2014), qui feront l’objet d’un article, d’une notice ou d’une mention dans le Recueil des commémorations nationales annuel, qui constitue un outil de travail et de référence pour les collectivités, les sociétés savantes et les institutions culturelles en France et à l’étranger.

De manière générale, ces anniversaires touchent tous les domaines de l’histoire : institutions et vie politique, littérature et sciences humaines, arts, sciences et techniques, économie et société.

V. LE PATRIMOINE LINGUISTIQUE

La délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF), rattachée au ministère de la Culture, assure la coordination et l’animation de la politique linguistique de l’État au plan interministériel.

La DGLFLF dialogue avec les hauts fonctionnaires chargés de veiller, en fonction de leurs domaines de compétences respectifs, à l’application du cadre légal garantissant l’usage de la langue française. Elle anime également un réseau composé de hauts fonctionnaires visant à l’enrichissement de la langue française.

Dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP), une rationalisation de l’organisation de ce réseau interministériel est en cours, visant à renforcer l’efficacité de ses travaux, en étroite concertation avec l’ensemble des parties concernées et le secrétariat général du gouvernement.

Dans ce cadre, l’action de la DGLFLF s’oriente autour de deux séries de priorités, les unes concernant le français, les autres la diversité linguistique. Plusieurs nouveaux chantiers ont été lancés en 2014 dans ces deux domaines.

Pour ce qui concerne la langue française, il s’agit de mettre en œuvre des actions visant à garantir un « droit au français », enrichir et développer la langue française et enfin renforcer la maîtrise de la langue française.

Dans le domaine de la diversité linguistique, les objectifs poursuivis visent à favoriser la diversité linguistique, promouvoir et valoriser les langues de France, mettre le numérique au service du multilinguisme et enfin observer les pratiques linguistiques.

Les crédits inscrits en 2015 sur l’action 7 (2,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, en progression par rapport à 2014) devraient permettre à la DGLFLF d’exercer la plénitude de ses missions.

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EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de Mme Fleur Pellerin, ministre de la Culture et de la communication (voir le compte rendu de la commission élargie du 30 octobre 2014 à 21 heures ⁽⁵⁾), la commission des Finances examine les crédits de la mission Culture.

Suivant l’avis favorable de M. Pierre-Alain Muet, rapporteur spécial pour la Création ; transmission des savoirs et démocratisation de la culture, et malgré l’avis défavorable de M. Jean-François Lamour, rapporteur spécial pour les patrimoines, la Commission adopte les crédits de la mission Culture.

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LISTE DES PERSONNES AUDIT IONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Lundi 2 juin 2014

Direction régionale des affaires culturelles d’Aquitaine (DRAC) –

Service régional de l’archéologie (SRA)

– Mme Nathalie Fourment, conservatrice régionale de l’archéologie

Communauté urbaine de Bordeaux (CUB)

– M. Christophe Sireix, chef du service d’archéologie préventive

Jeudi 18 septembre 2014

Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

– M. Pierre Dubreuil, directeur général

– M. Odet Vincenti, directeur interrégional Grand Ouest

– Mme Armelle Defontaine, directrice des affaires financières

– M. Estelle Folest, chargée de mission auprès du Directeur général

Jeudi 9 octobre 2014

Direction des patrimoines (DGP) et cabinet du ministre

– M. Vincent Berjot, directeur général

– M. Philippe Barbat, conseiller chargé du patrimoine et de l’architecture

– M. Kévin Riffault, sous-directeur des affaires financières et générales

Jeudi 16 octobre 2014

Centre des monuments nationaux (CMN)

– M. Philippe Bélaval, président

Réunion des musées nationaux (RMN)

– M. Jean-Paul Cluzel, président

Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MuCEM)

– M. Jean-François Chougnet, président

Lundi 3 novembre 2014

– Déplacement à Gagny : chantier de fouille archéologique mené par l’INRAP