N^° 3110

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2015.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2016 (n° 3096),

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure Générale

Députée

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ANNEXE N° 11

DÉFENSE

PRÉPARATION DE L’AVENIR

Rapporteur spécial : M. François CORNUT-GENTILLE

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION ET SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS 7

I. LE VOTE DU BUDGET, UN RITUEL SANS VALEUR AJOUTÉE 11

A. L’ABSENCE DE COHÉRENCE ENTRE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE ET PRIORITÉS POLITIQUES FRAGILISE LES CRÉDITS DE LA DÉFENSE 11

B. LE NON-RESPECT DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES VIDE DE SON SENS L’EXAMEN PARLEMENTAIRE 18

1. Un budget sincère ? 19

2. Fiction de l’annualité budgétaire 41

3. Unité, universalité, spécialité, les autres principes budgétaires mis à mal 45

II. PRINCIPALES DONNÉES DU BUDGET 2016 DE LA MISSION DÉFENSE 51

III. PROGRAMME 144 ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 54

A. MACROANALYSE DU PROGRAMME 144 54

1. Évolution par titre et catégorie 57

2. Objectifs et Indicateurs de performance du programme 144 60

B. RECHERCHE ET EXPLOITATION DU RENSEIGNEMENT INTÉRESSANT LA SÉCURITÉ DE LA FRANCE 71

C. PROSPECTIVE DE DÉFENSE 75

1. Analyse stratégique 76

2. Prospective des systèmes de force 79

3. Études amont 88

4. Subventions aux opérateurs de la Défense 99

5. La stratégie industrielle de défense 123

D. RELATIONS INTERNATIONALES 141

IV. PROGRAMME 146 ÉQUIPEMENTS DES FORCES 145

A. MACROANALYSE DU PROGRAMME 146 146

1. Évolution par titre et catégorie 151

2. Objectifs et Indicateurs de performance du programme 146 153

B. DISSUASION 156

1. La composante océanique 157

2. La composante aéroportée 162

3. La simulation 167

4. Transmissions stratégiques 170

C. COMMANDEMENT ET MAÎTRISE DE L’INFORMATION 171

1. Commander et conduire 173

2. Communiquer 184

3. Renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître 193

D. PROJECTION – MOBILITÉ - SOUTIEN 207

1. Capacités aériennes de projection 208

2. Aéromobilité 215

3. Capacités terrestres de mobilité et de soutien 223

4. Capacités navales de projection et de soutien 227

E. ENGAGEMENT ET COMBAT 229

1. Composante aérienne 229

2. Composante terrestre 240

3. Composante navale 256

F. PROTECTION ET SAUVEGARDE 279

1. Surveillance et intervention maritime 281

2. Défense anti-aérienne 285

G. PRÉPARATION ET CONDUITE DES OPÉRATIONS D’ARMEMENT 295

1. Soutien DGA 296

a. Les effectifs de la DGA 296

b. Les exportations d’armement 298

c. Contribution de la France à l’OCCAr 301

2. Investissements pour les opérations d’armement 303

EXAMEN EN COMMISSION 329

ANNEXE 1 331

A. STATISTIQUES INTERNATIONALES DE DÉFENSE 331

B. STATISTIQUES INTERNATIONALES DE DÉFENSE 332

C. RÉPARTITION DES EFFECTIFS DU RÉSEAU DES ATTACHÉS DE DE DÉFENSE À L’ÉTÉ 2015 335

D. COOPÉRATIONS BILATÉRALES EUROPÉENNES IMPLIQUANT, OU DEVANT IMPLIQUER À COURT TERME, LA FRANCE 337

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 341

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 95 % des réponses relatives à la mission Défense Préparation de l’avenir étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION ET SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS

Comme chaque année, ce rapport présente les grandes données du projet de loi de finances 2016 pour la Défense ainsi que l’analyse des programmes 144 et 146. Une attention toute particulière a été portée sur la nécessité de revisiter la stratégie du Ministère en matière de recherche. Pour les équipements, un travail de reconstruction des coûts de possession (au-delà des coûts d’acquisition) a été mené afin de mieux maîtriser l’emploi des crédits.

Le rapporteur a jugé utile de faire précéder ces travaux d’une première partie sur les limites du débat budgétaire actuel. Certes, il ne s’agit pas d’un problème spécifique à la Défense mais celle-ci en constitue un exemple particulièrement éloquent avec notamment l’ampleur prise par la régulation budgétaire qui a pour conséquence un débat de plus en plus faussé sinon insincère.

À chaque automne, le rituel budgétaire monopolise l’ordre du jour parlementaire pendant de longues semaines. De multiples rapports, d’interminables commissions élargies mobilisent députés et sénateurs, leurs collaborateurs et l’administration parlementaire après avoir déjà mobilisé les services de l’ensemble des ministères pour produire tout au long de l’année des documents aussi fournis qu’inconnus du grand public que sont les RAP, PAP et autres réponses aux questionnaires budgétaires. Une fois cette suractivité automnale passée, le Parlement replonge dans la surproduction législative et oublie, au printemps, de débattre de l’exécution budgétaire lors de la loi de règlement. Ainsi, le rituel budgétaire persiste sans interrogation sur ses procédures alors que sa valeur ajoutée politique est de moins en moins évidente.

Pourtant, en 2001, à l’initiative de quatre parlementaires, une profonde réforme des lois de finances était engagée : la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), adoptée au cœur de l’été, voulait redonner son sens à l’autorisation budgétaire, introduire plus d’évaluation et de contrôle sur la dépense publique. Force est de constater que cette modernisation n’a pas entraîné les effets attendus.

Pire, les dérives constatées dans le sillage de l’ordonnance de 1959 qui régissait jusqu’alors le droit budgétaire, se sont aggravées. Loin d’être un temps fort du débat politique, le vote du budget devient un acte mécanique dans lequel le respect formel des procédures ne suffit plus à garantir un contenu.

Cependant, cet échec de la LOLF n’est pas irréversible. Si le texte est perfectible, son remplacement n’est pas nécessaire. Encore faut-il avoir le courage collectif d’apporter des réponses à un certain nombre d’interrogations :

– La nomenclature budgétaire doit-elle être complétée par une présentation financière des priorités politiques telles que définies par les lois de programmation ?

– Faut-il réviser le rythme annuel des lois de finances et repenser l’information budgétaire aujourd’hui ponctuelle du Parlement ?

– L’administration peut-elle continuer à définir les indicateurs dits de performance permettant d’évaluer sa propre action ?

Au final, le Parlement est-il prêt à mener sa révolution copernicienne en matière budgétaire, en privilégiant le contrôle du réel aux déclarations d’intention ?

Pour ce qui concerne la Défense, les principales recommandations du rapporteur sont :

● Sur la mission Défense

– Compléter la nomenclature budgétaire actuelle par une présentation financière des priorités définies par la LPM

– Compléter la nomenclature budgétaire actuelle par une synthèse des crédits mobilisés dans les différents programmes budgétaires (144, 146, 178, 212) au profit des grands équipements militaires

– Budgéter en LFI à hauteur de 850 M€ les crédits affectés au surcoût OPEX et de 75 M€ les crédits affectés au surcoût OPINT/MISSINT

● Sur le programme 144

– Remplacer l’indicateur « taux de coopération européenne en R&T » par un indicateur estimant l’apport de la coopération européenne par rapport à une démarche nationale en termes calendaires, financiers et technologiques pour la R&T

– Remplacer l’indicateur « taux d’avis émis dans les délais » relatif à la DPSD par un indicateur « taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits » par un indicateur « délai moyen entre deux inspections de sites militaires par le groupement de sécurité des installations militaires »

– Créer un indicateur « taux de renseignement acquis auprès d’autres États disposant de capacités spécifiques »

– Clarifier les priorités et les modes d’attributions des crédits d’études amont

– Créer un indicateur « part des études amont contractualisées avec l’industrie » décliné en trois sous-indicateurs : PME-PMI, ETI, grandes sociétés

– Rattacher l’ONERA au programme 191 Recherche duale

– Rattacher le bureau de la tutelle des écoles d’ingénieurs directement auprès du délégué général pour l’armement pour le responsabiliser sur le suivi des opérateurs

● Sur le programme 146

– Regrouper au sein de l’action 06 Dissuasion l’intégralité des équipements concourant à ce système de force

– Création d’une sous-action MRTT au sein de l’action Dissuasion

– Rétablir l’Armement individuel du futur en sous-action du programme 146.

– Initier une nouvelle procédure de conduite de programme autour de l’AIF associant étroitement la DGA et les forces tout au long de la procédure.

– Engager un travail en profondeur sur chacun des centres d’essais de la DGA pour déterminer leur statut juridique optimum et les synergies avec les centres d’essais des forces au regard de la réalité de leur activité

I. LE VOTE DU BUDGET, UN RITUEL SANS VALEUR AJOUTÉE

A. L’ABSENCE DE COHÉRENCE ENTRE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE ET PRIORITÉS POLITIQUES FRAGILISE LES CRÉDITS DE LA DÉFENSE

La nomenclature budgétaire autour de laquelle sont organisés les débats parlementaires d’automne ne permet pas une discussion effective et efficace portant sur les enjeux et priorités politiques. Par sa construction, la nomenclature budgétaire enferme l’examen parlementaire dans une approche technico-administrative hors de propos.

Au cours de la phase préparatoire à la mise en œuvre de la LOLF, deux nomenclatures budgétaires de la mission défense ont été à l’étude :

– une hypothèse organique consistant à établir des programmes correspondant, à peu de chose près, à chaque grand organisme du ministère (état-major des armées, marine, armées de l’air et de terre, DGA, administration générale, …) ;

– une hypothèse fonctionnelle reposant sur le principe d’une nomenclature par objectifs (disponibilité des forces, armement de celles-ci, gestion des activités de soutien, …).

Au final, la nomenclature mise en place procédait à une synthèse des deux hypothèses. Mais, immédiatement, la logique organique prit le dessus : chaque grand subordonné du ministre (CEMA, DGA, SGA, DAS) se voyait ainsi confié la direction d’un programme dont les composantes étaient plus ou moins cohérentes.

Près de dix ans plus tard, malgré la rédaction de deux livres blancs et autant de lois de programmation militaire, la nomenclature budgétaire de la mission Défense est inchangée dans sa configuration principale. Des actions ou sous-actions ont fait l’objet de transfert mais le cadre général demeure intangible. À une exception majeure près : la concentration des dépenses du Titre 2 sous le programme 212 dirigé par le secrétariat général pour l’administration. Cette opération récente (appliquée pour la première fois lors de l’exercice 2015) marque le triomphe de l’approche organique.

Question budgétaire PLF2016-013

Préciser l’intérêt du transfert de l’ensemble des dépenses de titre 2 sur le programme 212. Quelles sont les nouvelles modalités de suivi de la masse salariale en fonction de chaque programme ?

Réponse ministérielle :

Dans le prolongement du nouveau Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, le ministre de la défense a décidé dès l’été 2013 de rénover les principes et modalités de gouvernance et de gestion de la masse salariale.

Effective depuis le 1^er janvier 2015, la nouvelle architecture budgétaire du titre 2 consiste à regrouper l’ensemble des effectifs et des crédits de titre 2 dans le seul programme 212 Soutien de la politique de la défense placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration qui s’appuie sur l’autorité fonctionnelle renforcée en matière de ressources humaines et de finances, d’une part de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) et d’autre part de la direction des affaires financières (DAF).

Dans ce cadre, et conformément au décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (DGBCP), la DAF valide la programmation des dépenses, coordonne le suivi de la masse salariale en tant que responsable de la fonction financière ministérielle et établit le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP), en étroite liaison avec la DRH-MD qui assure le pilotage des effectifs ministériels et définit les déterminants RH de la masse salariale.

Les crédits sont répartis au sein du P212 entre des budgets opérationnels de programme (BOP) désormais confiés aux différents gestionnaires des ressources humaines et non plus aux employeurs, sauf exceptions.

Cette réforme est de nature à renforcer la maîtrise de la masse salariale, les responsabilités budgétaires étant ainsi attribuées aux directions de ressources humaines, qui disposent des principaux leviers de régulation des dépenses de personnel (recrutements, avancements, départs incités…) et de la maîtrise des données d’effectifs.

Des exceptions au principe de BOP gestionnaire des ressources humaines sont instituées pour certaines populations particulières compte tenu de la spécificité de leur métier, notamment les ingénieurs du domaine de l’armement, le personnel médical et paramédical ainsi que certains personnels du renseignement, pour lesquelles le BOP reste fondé sur la logique de l’employeur. Par ailleurs, deux BOP ne gèrent pas d’effectifs mais des dépenses sociales (autres politiques des ressources humaines) et opérationnelles (opérations extérieures et missions intérieures).

Formalisé par instruction, ce pilotage confère au secrétaire général pour l’administration de nouvelles responsabilités qu’il exerce par le biais d’une instance de gouvernance spécifique : le comité directeur du titre 2 (CODIR T2).

Associant en session élargie les grands employeurs du ministère, le CODIR T2 définit la politique de gestion du programme 212/T2 à chaque grande étape budgétaire. La DAF et la DRH-MD y présentent la situation des effectifs et crédits de titre 2. Il se réunit afin d’examiner notamment le cadrage du DPGECP, le premier suivi de la gestion en cours et la construction du budget suivant. Le cas échéant, des mesures correctrices sont décidées conformément au principe d’auto-assurance par BOP qui préside à la nouvelle gestion du T2.

Pour assurer le pilotage des effectifs et identifier les mesures de régulation qui s’avéreraient nécessaires, le ministère dispose de plusieurs leviers, notamment le dispositif de contingentement du personnel militaire mis en place depuis 2012, le cadrage des flux RH (recrutement, avancement, gestion des leviers de départ aidé) et le plan prévisionnel des actes de gestion qui permet de piloter les recrutements et l’avancement en cours d’année.

Or, depuis 2006, date du premier exercice sous régime LOLF, les priorités et moyens de la défense ont évolué. Leur budgétisation est réelle mais totalement illisible. La logique organique va à l’encontre des objectifs d’évaluation et de contrôle de la dépense publique en ne permettant pas de mettre en concordance priorités (ou missions) et moyens budgétaires. Elle en affaiblit d’autant les crédits de la mission en facilitant les « coups de rabot » par Bercy.

Rien dans la nomenclature budgétaire ne permet l’identification des priorités politiques données à la mission défense. Les programmes ne sont que des périmètres fonctionnels (ressources humaines, fonctionnement, investissement) attribués aux grands subordonnés du ministre (EMA, DGA, SGA, DGRIS). Pourtant, faisant écho aux livres blancs et autres lois de programmation militaire, à chaque débat budgétaire au Parlement, les priorités politiques sont invoquées pour défendre les crédits de la défense. Nul ne peut pour autant affirmer que les crédits alloués servent bien la finalité politique.

Il en va ainsi du renseignement : « le développement de nos capacités de recueil, de traitement et de diffusion du renseignement sera prioritaire sur toute la durée de la planification d’ici à 2025-2030 » ⁽¹⁾ peut-on lire dans la LPM 2014-2019. Or, au sein de la Mission défense, les trois services de renseignement militaire (DRM, DPSD, DGSE) sont répartis entre les programmes 178 et 144 ; les crédits de rémunération de leur personnel sont au sein du programme 212 ; les équipements spécifiques dont ils ont usage (satellites, drones, SIC,…) sont inscrits au programme 146 et maintenus en condition opérationnelle au programme 178 ; les études et analyses extérieures sont financées à partir de crédits du programme 144 Analyses stratégiques.

Difficile dans ces conditions de garantir budgétairement un niveau de financement suffisant pour répondre à la commande politique. Pour le parlement, cette dispersion rend impossible d’évaluer l’efficience de la dépense publique et la réalité donnée par l’exécutif à une priorité affichée.

L’affirmation politique de l’importance du renseignement, militaire et civil, devrait se traduire par la création d’une mission ou, a minima, d’un programme dédié, agglomérant les différentes sous-actions directement en lien avec le renseignement :

Ainsi constitué, ce programme Connaissance et anticipation mobiliserait en 2016 1,658 milliard d’euros contre 1,265 milliard d’euros en 2015. Un tel programme aurait une masse budgétaire équivalente à l’actuel programme 144 mais avec une cohérence marquée et une réelle visibilité politique.

La LOLF, qui visait à dynamiser les finances publiques vers plus d’efficience, est devenue au fil des années un montage bureaucratique rigide aux inflexions politiques.

Il en va de même des quatre autres grandes fonctions stratégiques identifiées (dissuasion, protection, prévention des crises et intervention) qui ont une traduction opérationnelle via les contrats opérationnels mais aucune traduction budgétaire.

Idem avec l’opération Sentinelle qui mobilise les forces armées, principalement l’armée de terre. Cet effort accru ne peut se résumer au seul surcoût OPINT publié dans les PAP et RAP.

Idem avec la cyberdéfense…

*

Pour évaluer budgétairement les équipements militaires, le seul programme 146 Équipements des forces ne peut suffire. Celui-ci ne concerne que l’acquisition des principaux équipements. Leur développement fait appel à des crédits du programme 144, notamment les études amont.

L’entretien, la maintenance des équipements en service et le démantèlement sont inclus dans le programme 178 Préparation et emploi des forces :

– sous-action 178-02-07 MCO du matériel des forces terrestres qui englobe notamment les crédits d’entretien programmé du matériel permettent d’acquérir les rechanges et les prestations nécessaires au soutien des forces terrestres.

– sous-action 178-02-08 Environnement opérationnel des forces terrestres qui concerne notamment l’acquisition des munitions (petits calibres, mortiers…), des équipements de cohérence opérationnels en petites séries (forces spéciales, équipements troupes aéroportées…), les équipements techniques du service du matériel, de l’outillage, des moyens de stockage et d’instrumentation.

– sous-action 178-03-07 MCO du matériel des forces navales qui « couvre les activités d’entretien des équipements (arrêts techniques majeurs, soutien de l’aéronautique naval,…) et des munitions complexes (missiles, torpilles, mines) mis en œuvre par les forces de la marine nationale et l’acquisition de matériels concourant à leur activité opérationnelle. Elle intègre également les opérations de démantèlement des matériels ». Y sont rattachées l’opération stratégique « dissuasion » assurant le MCO des équipements de la FOS et l’opération stratégique « entretien programmé des matériels » pour les matériels hors dissuasion, incluant le démantèlement.

– sous-action 178-04-06 Entretiens et équipements des forces aériennes

– sous-action 178-04-09 SIAé

– sous-action 178-05-81 Fonction pétrolière dont l’opération stratégique « équipements d’accompagnement » couvre notamment « les crédits consacrés à l’acquisition, l’approvisionnement ou au maintien en condition opérationnelle (MCO) du matériel spécifique du SEA.

– sous-action 178-05-84 Service interarmées des munitions compétent notamment pour acquérir des munitions

La séparation entre d’une part acquisition des matériels / soutien initial (programme 146) et d’autre part soutien en service (programme 178) a fait l’objet d’un débat, parfois violent, entre les armées, satisfaites du distinguo, et la DGA, demandeuse d’une globalisation des crédits à son profit. Le Ministre de la défense a refusé toute évolution de l’architecture actuelle. Ce choix privilégiant le lien MCO/besoins opérationnels au lien MCO/logique industrielle se justifie au regard des sollicitations des forces en OPEX. Il n’invite pas pour autant à l’immobilisme. Depuis plus de 10 ans, le MCO est objet de critiques quant à sa performance. Les états-majors d’armée en ont pris conscience, pour certains tardivement, et opèrent des réformes de structures et de process pour améliorer, rationaliser et optimiser l’entretien de leurs matériels. Les résultats ne peuvent apparaître immédiatement tant le parc de matériel est hétérogène et complexe. Sur le terrain, les différents intervenants doivent opérer une véritable révolution culturelle. La SIMMAD, en charge de tous les matériels volants des armées, tente ainsi avec patience d’unifier les 40 systèmes d’informations dédiés à l’entretien de ces appareils, tout en devant résoudre des difficultés technologiques de recueils de données sur les équipements eux-mêmes.

Les dépenses liées à la construction ou à l’adaptation des infrastructures pour accueillir et servir les équipements sont recensées dans l’action 04 Politique immobilière du programme 212 Soutien de la politique de la défense. Les opérations stratégiques « dissuasion » (strictement dédiée à la FOST) et « infrastructures de défense » rassemblent notamment les opérations budgétaires et activités propres aux infrastructures nécessaires pour la mise en œuvre des équipements.

Ainsi, connaître l’impact budgétaire d’un équipement dont l’acquisition par les forces est répartie sur plusieurs années, exige un exercice de réécriture de la présentation budgétaire officielle sujet à contestation. Malgré les discours officiels affirmant la priorité donnée aux coûts de possession d’un équipement (acquisition + entretien+ adaptation infrastructure) sur son seul coût d’acquisition pour évaluer la pertinence financière d’un équipement, nulle part dans les documents budgétaires n’apparaît ce coût. Aussi, dans le présent rapport spécial et lorsque les éléments chiffrés étaient disponibles, est reconstitué le coût de possession des équipements. Un travail destiné à révéler le réel investissement induit par l’acquisition de nouveaux équipements et à inviter les forces et la DGA à procéder de même les années à venir, notamment pour garantir la bonne exécution de la loi de programmation militaire.

*

La masse salariale est dissociée des missions pour installer la DRHMD.

En application des orientations fixées par la loi de programmation militaire 2014-2019, le ministre de la défense a décidé de réformer la gouvernance des effectifs du ministère et le pilotage de la masse salariale (crédits du titre 2). Ainsi, l’ensemble des crédits de personnel (titre 2) et les effectifs associés sont, à partir du budget 2015, unifiés au sein du programme 212 Soutien de la politique de défense, placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense. Au sein de ce programme, les crédits sont désormais répartis, essentiellement, par gestionnaire des ressources humaines, chacun pour ce qui le concerne en charge d’un budget opérationnel de programme. En conséquence, les programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense, 146 Équipement des forces et 178 Préparation et emploi des forces, ainsi que 167 Liens entre la Nation et son armée ne présentent plus, à compter de 2015, de crédits de personnel (titre 2) et d’effectifs associés.

Le contrôle parlementaire s’en trouve complexifié. Le rapporteur spécial et les rapporteurs pour avis en charge des programmes autres que le 212 ne peuvent argumenter autour de la masse salariale et des effectifs des services entrant dans leur champ de compétence. Or, une telle omission enlève toute pertinence à une analyse des crédits budgétaires.

Les PAP 2015 et 2016 présentent ces crédits de personnel sans aucun commentaire, ni historique faisant le lien avec les précédents exercices budgétaires. Un défaut d’information particulièrement dommageable. Si le pilotage des ressources humaines au sein du ministère de la défense est supposé être amélioré par cette concentration autour de la DRHMD du SGA, il est évident que l’information du Parlement est considérablement dégradée.

*

Face à ces constats, le ministère de la défense et le Parlement doivent de concert réfléchir à une présentation améliorée des crédits de la mission défense faisant apparaître les priorités politiques et non plus exclusivement l’organisation fonctionnelle.

Depuis l’adoption de la LOLF, il y a une confusion entre programmes et BOP, confusion savamment entretenue pour justifier l’immobilisme. Or le programme est une présentation de crédits et le BOP, un outil opérationnel. Il appartient au seul exécutif de définir les BOP et de désigner leur responsable. Ceci relève du seul pouvoir réglementaire car il détermine le bon fonctionnement du ministère. Ainsi, le programme 144 compte 5 BOP avec des responsables clairement désignés :

Source : décision n° 1521/DEF/DGRIS du 24 juin 2015.

Les programmes obéissent à une toute autre logique : outils d’information et de présentation budgétaires à destination principalement du Parlement, leur architecture n’impacte pas en théorie le fonctionnement des services. Mais leur création a donné lieu à une bataille entre grands subordonnés pour obtenir le titre de « responsable de tel ou tel programme ». Bataille d’égo aux enjeux mineurs. Le programme 144 Environnement et prospective de défense le démontre. Le responsable du programme est le directeur général des relations internationales et de la stratégie. Est-ce lui pour autant qui décide réellement du devenir des études amont de la DGA ? De la subvention à l’École polytechnique ? Des opérations de la DGSE ? Malgré le caractère fourre-tout de ce programme budgétaire, les services fonctionnent. Il y a bien déconnexion entre programme et BOP. De même au sein du programme 178, la présentation des crédits affectés aux armées diffèrent selon les BOP pilotés par les chefs d’état-major d’armée, sans que cela ne heurte le responsable du programme, le chef d’état-major des armées. Preuve que le pouvoir budgétaire réel se situe au niveau des BOP et non des programmes.

Redéfinir l’architecture des programmes de la mission défense est donc possible sans bouleverser l’équilibre interne du ministère. Mais selon quelle méthode ? L’objectif est de rendre budgétairement visible les missions du ministère de la défense.

Malgré la publication de plusieurs livres blancs et de loi de programmation, les missions dévolues aux armées apparaissent diffuses voire confuses. Entre la lutte contre les réseaux terroristes dans le désert sahélien et la formation de jeunes en difficulté via le service militaire adapté, les services et personnels rattachés au ministère de la défense contribuent à un grand nombre d’actions publiques, dont certaines apparaissent particulièrement éloignées de la définition de la politique de défense telle que portée par l’article L. 1111–1 du code de la défense : « la politique de défense a pour objet d’assurer l’intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées. Elle contribue à la lutte contre les autres menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale. Elle pourvoit au respect des alliances, des traités et des accords internationaux et participe, dans le cadre des traités européens en vigueur, à la politique européenne de sécurité et de défense commune. » Les réformes menées au sein du ministère de la défense depuis plus de 20 ans ont principalement visé à ajuster les moyens de la défense à l’extension du champ d’actions dans un contexte budgétaire restrictif.

Il appartient au pouvoir politique de reprendre la main. À chaque début de mandat présidentiel, un livre blanc et une loi de programmation militaire sont adoptés pour la durée du quinquennat. Pourquoi ne pas définir dans le même temps l’architecture des programmes de la mission qui serait la traduction budgétaire fidèle des priorités ainsi définies ? Cette novation permettrait tout au long de la programmation de permettre un suivi et une évaluation fine du respect des décisions politiques par le ministère de la défense mais aussi par le ministère du budget. Ce suivi et cette évaluation incomberaient à des commissions parlementaires spéciales composées de députés et sénateurs issus des commissions des finances et de la défense (voire d’autres commissions permanentes pour les programmes interministériels comme la sécurité ou la recherche), qui auraient notamment la charge de définir les indicateurs de performances liés aux nouveaux programmes et d’auditionner régulièrement les responsables de programme sur la bonne réalisation des objectifs donnés.

Cette approche qui nécessite aucune réforme constitutionnelle, ni de la LOLF, a un préalable : la prise de conscience par les responsables politiques (ministres et parlementaires) et les grands subordonnés du ministère de la défense que, sans une meilleure adéquation du budget avec les priorités politiques, la compréhension et donc l’acceptation de la dépense publique par les Français seront de plus en plus difficiles. Le rituel automnal de la loi de finances était un chèque en blanc donné par la représentation nationale à l’État au nom des Français. Il ne suffit plus.

B. LE NON-RESPECT DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES VIDE DE SON SENS L’EXAMEN PARLEMENTAIRE

Les principes budgétaires de sincérité, d’annualité, d’unité, d’universalité et de spécialité s’imposent à l’exécutif pour soumettre à l’accord du Parlement un projet de loi de finances. Sans le respect de ces principes, l’accord peut être considéré comme tronqué et le pacte démocratique autour de l’impôt et de la dépense publique comme brisé. Au-delà du symbole, le respect des principes budgétaires impose une saine discipline de nature à éviter qu’une partie importante des finances de l’État n’échappe au contrôle parlementaire.

La Mission Défense n’échappe pas à ce risque. Dans sa note sur l’exécution des crédits 2014, la Cour des comptes met en exergue deux recommandations dont la première exigeant le « respect des principes fondamentaux du droit budgétaire ».

1. Un budget sincère ?

Le principe budgétaire de sincérité est une exigence démocratique. Si l’article 32 de la LOLF impose une présentation « sincère » de l’ensemble des ressources et des charges de l’État, il n’en précise pas la définition.

Dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes émettait le souhait que « le ministère de la défense parvienne à présenter une programmation budgétaire réaliste et en équilibre ». Les juges financiers citaient toutefois les objections du ministère, notamment « la difficulté à présenter des « documents prévisionnels de gestion réalistes », dès lors que certains facteurs entraînent une sous-dotation chronique de la programmation du titre 2 et que le programme 178 est fortement dépendant des variations induites par les opérations extérieures et la volatilité des prix du carburant ». Ces arguments visant à relativiser le manque de sincérité sont insuffisants pour opérer un revirement de la haute juridiction financière.

Le budget de la défense repose sur de nombreuses recettes et dépenses aléatoires, rendant fictifs plusieurs chiffres inscrits dans le projet de loi de finances débattu au Parlement.

*

Au titre des recettes aléatoires faisant l’objet d’une simple estimation en lois de finances, figurent :

– les fonds de concours et attributions de produits

– les recettes exceptionnelles

– les exportations de matériels militaires

Les fonds de concours et attributions de produits dont bénéficie la Défense, tout comme d’autres ministères, font l’objet d’une estimation. Selon le II de l’article 17 de la LOLF, « les fonds de concours sont constitués, d’une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits de legs et donations attribués à l’État. ». Le III du même article indique que « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l’État peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, faire l’objet d’une procédure d’attribution de produits. »

La création d’un fonds de concours est opérée par la direction du budget à la demande d’un ministère. Pour les attributions de produits, un décret en conseil d’État autorise la perception d’une rémunération au titre des prestations fournies régulièrement par un service et un décret simple pris sur le rapport du ministre en charge du budget attribue le produit des recettes au ministère concerné.

Fonds de concours et attributions de produits sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre chargé des finances sur le service, programme ou dotation concernés. Chaque semaine, cette opération est effectuée par arrêté du ministre en charge du budget.

Le montant annuel de ces ressources budgétaires spécifiques est significatif. Il est estimé à 692,20 M€ pour 2016. Après le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, le Ministère de la Défense est le deuxième ministère par l’ampleur des recettes perçues au titre des fonds de concours et attributions de produits.

Pour la Défense, les quatre programmes disposent des fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP) ⁽²⁾ :

La répartition entre les différents programmes est fortement déséquilibrée tout comme les montants rattachés.

Sur la durée, les fluctuations peuvent être fortes. Entre 2006 et 2016, le montant annuel des fonds de concours et attributions de produits a fluctué entre 607,8 millions d’euros (2007) et 951,3 millions d’euros (2011) ⁽³⁾.

Ces fluctuations importantes dépendent des rattachements au programme 178, principalement de ceux liés à l’activité du service de santé des armées.

Plus en détail, confirmant l’impact des attributions de produits rattachées à l’activité du SSA, les fonds de concours s’avèrent stables alors que les attributions de produits sont sujets à fluctuation comme en atteste leur évolution entre 2012 et 2014 (– 35 millions d’euros) ⁽⁴⁾ :

Selon la LOLF, les recettes de fonds de concours et attributions de produits sont prévues par la loi de finances. Faut-il définir des objectifs ambitieux au Ministère de la défense afin d’en accroître le montant ? Les difficultés budgétaires tendraient à apporter une réponse affirmative mais une telle orientation, si elle devait être générale, risquerait de détourner les services de leur mission centrale au profit de la « quête commerciale ». Cependant, que ce soient les opérateurs ou certains services ou établissements (notamment dépendants du SSA et de la DGA), encourager à développer des prestations payantes peut être un levier de dynamisme et de modernisation.

Dans son rapport public thématique portant sur le bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire, en juillet 2012, la Cour des comptes conseillait, parmi ses recommandations, d’« adopter des hypothèses réalistes et prudentes dans la construction budgétaire en évitant le recours à des ressources hypothétiques dont la réalisation ne dépend pas du seul ministère de la défense ».

Loin de suivre cette recommandation de sagesse, l’article 3 de la loi de programmation militaire 2014-2019 a amplifié le recours aux ressources exceptionnelles : « les crédits de paiement de la mission Défense (…) seront complétés par des ressources exceptionnelles, provenant notamment de cessions, exprimées en milliards d’euros courants, qui évolueront comme suit :

Ces montants peuvent être augmentés de 0,5 Md€ pour « sécuriser la programmation des opérations d’armement jusqu’à la première actualisation de la programmation si la soutenabilité financière de la trajectoire des opérations d’investissement programmée par la présente loi apparaît compromise ».

Ce même article met en place un dispositif de compensation « dans l’hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la présente loi de programmation ». Ce dispositif imprécis instaure une compensation « par d’autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel ».

L’actualisation de la LPM a réformé totalement le recours aux recettes exceptionnelles. Selon Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense, « les recettes exceptionnelles tirées de la cession des fréquences 700 mégahertz (MHz), qui devaient être inscrites sur le compte d’affectation spéciale (CAS), sont remplacées par des crédits budgétaires, ce qui est une garantie pour le ministère ». Concernant les recettes tirées des cessions immobilières, il précise qu’« elles devraient augmenter de 300 millions d’euros sur 2016-2019 par rapport à ce qui avait été prévu, car la vente de l’Îlot Saint-Germain a été décalée et nous avons des discussions sur la cession de l’emprise de Saint-Thomas d’Aquin. Les cessions réalisées l’ont en outre été à des montants plus importants que ceux prévus, comme le montrent les réponses à nos appels d’offres, notamment pour les cessions de Bellechasse et de la Pépinière. Nous souhaitons donc un appel d’offres pour Saint-Thomas d’Aquin, dont nous sommes convaincus qu’il peut rapporter davantage que la cession de gré à gré. Nous avons par ailleurs réévalué les possibilités de cessions en province, pour lesquelles nous avons repris des discussions avec SOVAFIM, société qui possède un capital relativement important, a réalisé pour l’État des opérations d’envergure, notamment la restructuration des immeubles Ségur-Fontenoy, et pourrait récupérer un certain nombre d’immeubles en province. La seule inconnue est l’Îlot Saint-Germain : des discussions sont en cours avec la ville de Paris à cet égard, notamment sur l’obligation que l’on aurait d’y prévoir des logements sociaux » ⁽⁵⁾. Le budget de la défense est donc toujours soumis à des aléas liés aux ressources dites exceptionnelles.

200 millions d’euros sont attendus des cessions immobilières en 2016 :

Question budgétaire PLF2016-004

Faire le point sur l’évolution des recettes exceptionnelles issues des cessions immobilières. Rappeler les modalités de reversement de ces recettes exceptionnelles du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État vers le budget de la défense (en précisant la répartition de ces recettes entre programmes et actions, notamment) et la façon dont ce reversement s’est effectué en en 2014 et en 2015. Faire état des prévisions pour 2016.

Réponse ministérielle

Le tableau présenté ci-dessous retrace l’ensemble des objectifs de la loi de programmation militaire (LPM), des lois de finances initiales (LFI) ainsi que les encaissements des produits des cessions immobilières, leur consommation, sur le compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat » sur la période 2009-2016.

Évolution des recettes exceptionnelles issues des cessions immobilières
de 2009 à 2016

* LPM 2009-2014 pour les années 2009 à 2013, LPM 2014-2019 au-delà.

** Pour 2009, au-delà des encaissements de l’année, le BOP défense du CAS immobilier a bénéficié du complément de ressources lié au report de crédits (156 M€) des encaissements antérieurs à 2009 et à un transfert exceptionnel en provenance du programme 212 (130 M€).

Chaque année à l’occasion de l’élaboration du budget, le ministère procède à une actualisation de ses prévisions inscrites en loi de programmation militaire (LPM). En accord avec le ministère en charge du budget et France Domaine, responsable du programme 723 Contributions aux dépenses immobilières, cette actualisation nécessite de tenir compte du calendrier prévisionnel des cessions immobilières, de leur montant et des encaissements et décaissements qui en résultent, Or, la ressource issue des cessions étant incertaine dans son montant et dans son calendrier (car elles résultent de négociations qui peuvent s’avérer infructueuses), des écarts plus ou moins importants entre la prévision et l’exécution peuvent apparaître.

En 2009, 2010 et 2011, les recettes exceptionnelles perçues sont inférieures de 1 415 M€ aux prévisions inscrites dans la LPM 2009-2014 : 512 M€ ont été encaissés, pour 1 927 M€ prévus. Cette sous-exécution de -73% des prévisions d’encaissements est essentiellement due à la non-réalisation d’une vente globale d’emprises parisiennes auprès d’un consortium regroupant la Caisse des dépôts et consignations et la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM). En outre, en 2010, la LPM prévoyait la location de l’Hôtel de la marine pour un montant 300 M€ qui n’a pas abouti, réduisant d’autant le montant des encaissements.

Le processus de cession des emprises parisiennes repose désormais sur des procédures d’appel d’offre étalées sur plusieurs exercices donnant lieu à un décalage des encaissements.

Depuis la gestion 2013, la LPM et la loi de finances initiale (LFI) ne présentent plus les prévisions d’encaissements des produits de cessions mais fixent des objectifs de consommation annuels en CP. Cette nouvelle stratégie vise à sécuriser l’exécution de la LPM.

Cependant, l’atteinte de ces plafonds de consommation reste en partie conditionnée aux encaissements qui constituent, avec les reports de crédits, l’essentiel de la ressource du BOP Défense du programme 723. Ainsi, par exemple, le montant de la cession de l’ensemble Penthemont-Bellechasse en 2014 ayant été plus importante que prévu (137 M€ au lieu de 77 M€), le ministère a pu bénéficier d’un relèvement en 2015 à 230 M€ (contre 206 M€ en 2014) du plafond de consommation.

S’agissant des modalités de reversement de ces recettes exceptionnelles du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État vers le budget de la défense, aucun reversement direct sur le budget de la Défense n’est pratiqué à partir des recettes perçues sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État, conformément à l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

En revanche, conformément aux dispositions des deux lois de programmation militaire (LPM) pour les périodes 2009-2014 et 2014-2019, les recettes exceptionnelles issues de cessions d’actifs immobiliers financent une partie des dépenses d’investissement immobilier. Celles-ci bénéficient au programme 212 Soutien de la politique de défense en tant que responsable de la politique immobilière.

Il est à noter que le ministère de la défense a obtenu une dérogation lui octroyant un taux de retour de crédits de 100 % de ses produits de cession immobiliers. La loi de finances pour 2015 proroge ce dispositif jusqu’au 31 décembre 2019

Les exportations d’armement constituent une recette également aléatoire, voire, dans le cas de la non vente des BPC à la Russie, une dépense exceptionnelle.

Question budgétaire PLF2016-031

Faire le point sur les contrats signés en 2014 et en 2015, ainsi que sur les perspectives d’exportation des matériels militaires français. Présenter les objectifs pour les années futures et faire le point sur l’évolution du dispositif de soutien français aux armements.

Réponse ministérielle

L’année 2014 a été marquée par des résultats historiques puisque le montant des prises de commandes s’élève à 8,2 milliards d’euros, soit une augmentation de 19,6 % par rapport à 2013. Il s’agit ainsi du meilleur chiffre enregistré par les exportations de défense. Ces résultats, alliés aux premiers contrats export Rafale remportés en 2015, permettent à la France de consolider durablement sa place parmi les cinq premiers exportateurs mondiaux de matériels de défense.

En 2014 et 2015, les principaux contrats obtenus par l’industrie française ont été signés avec l’Arabie Saoudite dans le domaine terrestre (fourniture de véhicules blindés, financement octroyé à l’armée libanaise pour l’acquisition de matériels français via le contrat DONAS), avec l’Égypte dans le secteur aéronautique et naval (Rafale, FREMM, corvettes et armements associés) et avec le Qatar dans le domaine aéronautique (Rafale). La région du Proche et du Moyen-Orient représente près de 3/4 des prises de commandes. En revanche, faute de grands contrats en 2014, les zones Asie-Pacifique et Europe-Amérique sont en retrait par rapport à 2013.

Concernant les objectifs futurs, l’État français travaille à la concrétisation de prospects majeurs : le Rafale pour l’Inde avec les armements associés (missiles notamment), les hélicoptères de type Caracal pour la Pologne et le Koweït, ainsi que les hélicoptères NH90 pour le Qatar.

Les excellents résultats obtenus dans le domaine des exportations d’armement confortent la politique de soutien en la matière appuyée au plus haut niveau de l’État. Le choix de privilégier le dialogue politique et stratégique afin d’inscrire les accords commerciaux dans une relation plus globale, marquée par une confiance réciproque, a ainsi permis à la France d’asseoir sa relation avec certains de ses clients historiques, en particulier dans le Golfe persique.

Les exportations d’armement permettent au Ministère de la défense de moins dépenser pour soutenir l’activité de la base industrielle de défense française. Ainsi, l’acquisition par plusieurs États de Rafale permet de dégager autant d’avions de la commande française. Est-ce pour autant une économie pour le budget de l’État ? Pas automatiquement car la tentation est grande de répartir la non consommation de crédits de paiement sur d’autres programmes, permettant ainsi d’en accélérer le calendrier. Cette pratique est réprouvée par le ministère des finances qui souhaitent donner la priorité au désendettement. C’est ainsi que la plus-value financière des exportations constitue un nouveau théâtre d’affrontement entre le ministère de la défense et le ministère du budget.

Les exportations peuvent également générer des dépenses exceptionnelles lorsque celles-ci sont annulées : la non-vente des BPC à la Russie a été actée par un accord international conclu le 5 août 2015. Cet accord prévoit le remboursement par la France à la Russie de 949,70 M€ (893 M€ au titre des avances à l’industriel et 56,70 M€ au titre des dépenses de formation et de développement de matériels spécifiques). La somme a été prélevée sur le programme 146 Équipements de force pour être versée à la Russie qui exigeait un paiement immédiat. L’État ne souhaitant pas assumer le coût financier de l’annulation a exigé du constructeur DCNS les sommes versées par la Russie au cours de la réalisation des deux bâtiments. C’est ainsi que le 11 août 2015, un arrêté d’ouverture de crédits de fonds de concours créditait le programme 146 de 892,90 M€. DCNS, sur qui repose désormais le coût de la non-vente, fait alors appel à la COFACE pour bénéficier de la couverture risque liée à l’exportation. L’opération n’est cependant pas sans effet pour le budget de la défense 2015 puisqu’un abondement de 56,70 M€ doit encore être procédé en fin d’exécution au profit du programme 146 afin de couvrir la totalité de la somme payée à la partie russe.

Le montage juridico-financier franco-français bâti autour de l’annulation de la vente des BPC est des plus complexes et sujet à débat voire contestation.

*

Aux recettes aléatoires s’ajoutent des dépenses aléatoires liées à l’activité même du ministère de la défense. Ces dépenses font l’objet d’une budgétisation minimale et sont finalement financièrement couvertes par des redéploiements de crédits en fin d’exercice au détriment d’autres postes de dépenses, essentiellement les équipements.

Au titre des dépenses aléatoires figurent :

– Les surcoûts des opérations extérieures et intérieures

– L’approvisionnement des armées en produits pétroliers et le coût des facteurs

Les crédits liés aux surcoûts des opérations extérieures (OPEX) sont regroupés au sein de l’action 06 du programme 178, sauf pour les dépenses de personnel inscrites au programme 212. Les dépenses de l’action 178-06 sont : coûts de transport stratégique ; contrats d’externalisation ; contributions aux budgets des opérations militaires de l’union européenne et de l’OTAN, surcoûts de fonctionnement (= coûts de fonctionnement en OPEX – coûts de fonctionnement en métropole).

La décomposition des surcoûts OPEX est délicate. Toutefois, l’indemnité de sujétions pour service à l’étranger constitue un poste majeur : 316,2 millions d’euros en 2014 ⁽⁶⁾.

On peut s’interroger sur la nature des surcoûts présentés par les 9 personnels de la DGA au titre de la diplomatie de défense.

Les crédits liés aux surcoûts des opérations intérieures (OPINT) telles que les missions Harpie (Guyane), Sentinelle et autres missions de service public, relèvent uniquement du programme 212.

Dans son rapport public annuel 2015, la Cour des comptes s’est inquiétée de la sous-budgétisation des crédits affectés aux opérations extérieures : « les crédits affectés aux opérations extérieures des armées s’élèvent à 0,45 Md€ en LFI 2015, comme en LFI 2014 et comme prévu dans la loi de programmation militaire, alors que les dépenses ont toujours été supérieures à ce montant au cours des 10 dernières années et que les engagements de la France dans des opérations de maintien de la paix ne semblent pas devoir diminuer dans les prochains mois. En outre, pour financer le dépassement de ces crédits en 2014, le paiement de certains matériels a été reporté sur l’exercice 2015. »

La haute juridiction financière observe également que le comblement de l’écart (entre surcoût OPEX inscrit en LFI et surcoût OPEX réellement constaté) par des ressources complémentaires en loi de finances rectificative de fin d’année « présente des risques de tension en gestion, lorsque les crédits arrivent trop tardivement pour être consommés et doivent être reportés l’année suivante » ⁽⁷⁾.

Le financement interministériel arrivant trop tard, le ministère de la défense doit procéder à des transferts de crédits internes à la mission défense pour assurer le financement des surcoûts. Ainsi, en 2013, selon la Cour, « à nouveau, l’annulation de dépenses d’équipement a servi à financer le dépassement des OPEX et de la masse salariale. Ces annulations sont d’autant plus regrettables qu’elles remettent en cause le point d’entrée dans la nouvelle LPM, en faisant augmenter le report de charge ».

Loin de suivre l’appel à plus de réalisme budgétaire, l’article4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 a accru la sous-budgétisation des OPEX : « la dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d’euros. En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l’objet d’un financement interministériel ».

Depuis 2013, on constate donc une nette dégradation de la budgétisation des opérations extérieures malgré leur accroissement en nombre et en effectif et malgré les efforts accomplis depuis 2006 :

En 2014, alors que la loi de finances initiales avait provisionné 450 M€, le surcoût total s’est établi à 1,1 milliard d’euros, soit une sous-budgétisation de 668 M€ : 1,5 fois plus que la budgétisation !

Cette tendance à sous-budgétiser concerne également les OPINT, à l’exception notable de l’exercice 2013. Si les montants en jeu sont sans commune mesure avec les OPEX, cette sous-budgétisation constatée de nouveau en 2014 risque d’être particulièrement impactante en 2015 avec l’opération Sentinelle, à la suite des attentats de janvier 2015. La LFI 2015 a ainsi inscrit 11 M€ pour financer les surcoûts Titre 2 des missions intérieures (MISSINT). Au regard des effectifs sollicités, de la durée de leur engagement, ces surcoûts atteindront des chiffres à ce jour inégalés par rapport aux exercices précédents. Les estimations dépassent les 200 M€. Au PLF 2016, 26 M€ ont été inscrits au programme 212 pour financer le surcoût de rémunération lié aux MISSINT. Ce montant en augmentation est très loin de couvrir la réalité des surcoûts.

Il est regrettable que le gouvernement n’est pas saisi l’opportunité de la loi d’actualisation de la LPM pour mieux budgétiser les OPEX et OPINT. L’incertitude qui en résulte contraint les armées à procéder à des économies d’anticipation comme le souligne le chef d’État-major des armées : « en ce qui concerne le surcoût des opérations, au-delà de la provision annuelle de 450 millions d’euros, le mécanisme de financement des opérations doit continuer à répondre à une logique de besoins et non à une logique de moyens avec le principe de couverture par recours à la réserve interministérielle de précaution, conformément à l’article 4 de la LPM. Une revue des opérations est en cours afin de déterminer les potentielles sources d’économies. Nous veillons à modérer les coûts des opérations en prenant en compte un juste équilibre entre les effets à obtenir sur le terrain et les moyens engagés. À ce stade, pour 2015, la prévision est au moins de 1 milliard d’euros, auquel il faut ajouter le financement de l’opération Sentinelle. » ⁽⁸⁾

Si l’estimation de surcoût MISSINT se confirme à 200 M€ pour 2015, le schéma précédent prend une toute autre apparence :

On saisit ainsi mieux l’enjeu budgétaire.

L’approvisionnement des armées en produits pétroliers constitue un poste de dépenses considérable mais donc il est impossible de prévoir le montant avant exécution. Toute prévision budgétaire est sur ce poste pure fiction : le cours des produits, le taux change euro/dollar, le volume consommé en OPEX ou au titre de l’activité des forces sont autant de facteurs évoluant en permanence. Dans son analyse de l’exécution du budget Défense 2012, la cour des Comptes observait que « la difficulté à prévoir les volumes et, surtout, les prix du pétrole est indéniable ».

La détermination des hypothèses budgétaires liées aux produits pétroliers donne lieu à d’âpres négociations entre le ministère de la défense et le ministère du budget lors de la construction budgétaire. Les graphiques ci-dessous illustrent l’incapacité des prévisionnistes à définir l’avenir, les dernières années étant particulièrement significatives :

Pour 2016, l’estimation du cours du baril de Brent est de 59 $, cours théorique légèrement supérieur à l’actuel.

Pour 2016, la parité €/$ a été estimée à 1,1, estimation la plus proche du cours actuel.

La combinaison de ces deux facteurs aboutit à un prix du baril du brent en euros suivant :

À cette construction budgétaire autour de l’évolution du prix des carburants s’ajoute l’hypothèse d’activités opérationnelles qui définit le besoin en volume ⁽⁹⁾.

L’exercice 2014 est particulièrement remarquable avec un écart entre la prévision et la réalisation de moins de 1 500 m³. Par contre, les autres années, la prévision a souvent été démentie. Le détail par type de carburant révèle la stabilité des carburéacteurs, l’incapacité à anticiper pour les combustibles de navigation et un effort baissier très important pour les carburants terrestres :

Les écarts constatés entre prévision et réalité sur les différents postes impactant la facture énergétique du Ministère de la défense (parité €/$, prix du baril, activité) impliquent des ajustements budgétaires en fin d’exercice.

Du fait de la spécificité du poste « carburant » dans le budget de la défense, un compte de commerce spécifique a été instauré par l’article 71 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985 pour couvrir toutes les opérations en recettes et dépenses menées par le service des essences des armées. Pour 2014, ce compte de commerce affiche un bilan en quasi-équilibre (recettes : 717 M€, dépenses : 692 M€).

Selon l’article 22 de la LOLF, « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif ». La création d’un compte de commerce génère donc de l’incertitude dans le débat budgétaire. Il constitue pour le gestionnaire une facilité dans son quotidien. Dans son rapport d’activité 2014, le SEA souligne que ses ressources sont issues du compte de commerce et de crédits budgétaires. Pour les dirigeants de ce service, « cette disparité présente un risque pour le financement du coût d’intervention ». Et de suggérer « un transfert vers le compte de commerce des dépenses hors T2 de fonctionnement et d’investissement » ⁽¹⁰⁾. Et donc de n’avoir à échapper à un contrôle parlementaire approfondi…

Question budgétaire PLF 2016-001

Présenter, le cas échéant, les modifications de la maquette budgétaire affectant la mission dans le projet de loi de finances pour 2016

Réponse ministérielle (extrait) :

Il n’est pas prévu d’évolution de nomenclature des programmes 178 Préparation et emploi des forces et 144 Environnement et prospective de la politique de défense. Il est à noter toutefois que si la sous-action 178-05-81 fonction pétrolière est maintenue en 2016, ses crédits seront, à la suite de l’extension du périmètre du compte de commerce n° 901, portés par ce dernier.

Le compte de commerce « Approvisionnement de l’État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires » est crédité pour 2016 en recettes et en dépenses de 731,50 M€, contre 677,50 M€ en 2015. Ces montants sont assortis d’une autorisation de découvert de 125 M€ permettant « de couvrir deux mois de consommation, dans un contexte économique incertain où les cours des produits pétroliers sont très volatils ».

Ce compte de commerce retrace les opérations financières relatives à deux opérations :

– l’exploitation de dépôts sur le tracé de l’oléoduc Donges-Metz, sous la responsabilité du ministère chargé de l’industrie ;

– la fourniture par le service des essences des armées (SEA) de produits pétroliers aux diverses parties prenantes du ministère de la défense, à d’autres départements ministériels ou à des organismes civils

À compter de l’exercice 2016, « le périmètre des dépenses et des recettes du compte de commerce prend également en compte tant les recettes que les dépenses afférentes au fonctionnement et aux investissements du SEA ».

Un autre compte de commerce géré par le ministère de la défense profite de cette opacité, renforcée par le sceau du secret défense : le compte de commerce « lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes ». Si la classification des données ne doit en aucun cas être remise en cause dans son principe, sa pratique doit cependant être mieux encadrée. Aujourd’hui, le recours au secret s’avère injustifié dans de nombreux usages.

Question écrite n° 80370 publiée au Journal officiel du 2 juin 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique sur le compte de commerce « lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes ». Ouvert par la loi de finances rectificative pour 1964, ce compte de commerce a été conçu à l’origine pour les programmes Puma et Falcon 10. Pour 2015 y sont évalués 8 millions d’euros de recettes pour 13 millions d’euros de dépenses. Aucune mention n’est pourtant faite des matériels concernés, ni des industriels bénéficiaires. Aussi, il lui demande de préciser la liste des matériels pour lesquels il a été fait recours à ce compte de commerce depuis sa création.

Réponse du ministre de la défense publiée au Journal officiel du 18 août 2015

Le compte de commerce « lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes », régi par plusieurs textes législatifs ⁽¹⁾ et réglementaires ⁽²⁾, a été effectivement conçu, à l’origine, pour le financement des programmes d’armement et des programmes aéronautiques, indépendamment de toute autre considération (approvisionnement pour les besoins des armées françaises, soutien à l’exportation...). À partir de 2000, le dispositif a évolué de manière à le réserver au financement de projets d’industrialisation de matériels exclusivement militaires en vue de leur présentation à l’exportation. Plus récemment, les ministères impliqués dans ce dispositif ont proposé d’assouplir ses conditions d’application pour les petites et moyennes entreprises (PME) en ouvrant un droit au financement pour des opérations portées par des PME ayant un projet indirect d’exportation. Cette proposition a été reprise en tant qu’engagement politique dans le « Pacte Défense-PME » au titre des actions visant à faciliter l’accès de PME à de nouveaux marchés, notamment à l’exportation, sans qu’il y ait besoin de modifier le cadre législatif, celui-ci étant suffisamment large pour permettre le financement de telles opérations. Cette évolution est confortée par le récent rapport d’information parlementaire sur le dispositif de soutien aux exportations d’armement qui recommande notamment d’améliorer les conditions d’attribution des avances remboursables au profit exclusif des PME, afin que celles-ci soient plus entreprenantes à l’export. Depuis 1964, ce compte de commerce a financé 535 opérations de 228 sociétés, dont les sous-systèmes pour le Puma et le Falcon 10 mentionnés par l’honorable parlementaire. Cependant, la liste exhaustive des opérations en cause ne peut être communiquée pour des raisons liées à la protection du secret de la défense nationale.

(1) loi de finances rectificative pour 1963 (n° 63-1293 du 21 décembre 1963) ; - loi de finances rectificative pour 1964 (n° 64-1278 du 23 décembre 1964) ; - loi de finances pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967).

(2) décret n° 64-1123 du 12 novembre 1964 modifié fixant les conditions d’application de l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 ; - arrêté du 28 février 2014 fixant la liste des matériels prévus à l’article 1er du décret n° 64-1123 du 12 novembre 1964 fixant les conditions d’application de l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963.

Pour 2016, ont été inscrits sur ce compte de commerce 7,50 M€ de recettes et 10 M€ de dépenses. Ce compte fonctionne par autofinancement : les dépenses (avances faites aux PME) sont financées par les recettes (remboursement des avances par les bénéficiaires avec intérêts) : « le remboursement des sommes prêtées est exigible le 30 avril de chaque année en fonction des ventes et cessions de licences réalisées au cours de l’année calendaire précédente. Les intérêts associés à l’avance consentie sont exigibles annuellement. Les avances accordées sont assorties d’un taux d’intérêt (progressif, avec franchise de 2 ans) et d’une redevance permettant à l’État d’être intéressé au chiffre d’affaires réalisé, sur une période limitée à 15 ans. À l’issue d’un délai de 15 ans après la date du dernier versement par l’État, et dans l’hypothèse où l’avance n’est pas intégralement remboursée, l’entreprise est déliée de ses engagements vis-à-vis de l’État. »

La décision d’accorder ou non une avance à une entreprise est prise par le ministre de l’économie après avis d’une commission interministérielle sous la présidence du SGDSN. La gestion de la procédure est assurée par NATIXIS, également principal actionnaire de la COFACE. Avec le transfert de l’activité de garantie export de la COFACE à la BPI au cours de 2016, se pose la question du maintien du mandat donné à NATIXIS de la gestion de la procédure de ce compte de commerce. La BPI ne serait-elle pas plus pertinente ?

Alors que l’actualisation de la LPM a mis un terme peut-être provisoire aux querelles de chiffres entre le ministère de la défense et celui des finances autour des recettes exceptionnelles, est apparu un nouveau sujet de discorde lié aux économies réalisées ou supposées réalisées par la Défense grâce aux coûts des facteurs et dont doivent bénéficier les équipements. 1 milliard d’euros d’économies sont ainsi attendus et doivent être redéployés au profit des équipements. Une mission commune IGF-CGA a été installée pour en constater la réalité.

Comme l’explique Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration, « tous les contrats d’armement prévoient des clauses de révision de prix, fonction de l’évolution de toute une série d’éléments – coûts salariaux, cours des matières premières, charges sociales, impôts. La DGA procède périodiquement à un réajustement : chaque semestre, elle recalcule l’évolution des programmes pour déterminer la façon dont le contrat va s’exécuter et utilise cette projection dans ses discussions avec les industriels. C’est en considérant la variation des différents éléments entrant en jeu pour les clauses de révision des prix de tous les contrats existants que l’IGF et le CGA sont parvenus à cette économie. Il faut désormais la consolider programme par programme, en fonction des commandes ou des contrats en cours d’exécution, et la quantifier, afin d’en déterminer l’impact. L’IGF et le CGA assurent le suivi de cette évaluation du coût des facteurs, garantissant l’exactitude des chiffres. Bercy proposait évidemment une évaluation plus importante que nous ; on est donc, comme d’habitude, arrivé à une solution intermédiaire en se calant sur celle de l’IGF. Mais ce milliard d’euros est absolument indispensable pour remplir le carnet de commandes ! » ⁽¹¹⁾.

Selon le chef d’État-major des armées, « la conjoncture économique est favorable et a permis de prendre sous enveloppe certaines charges additionnelles sans remettre en cause les équilibres de la LPM. Nous restons néanmoins attentifs à un retournement toujours possible de la conjoncture économique » ⁽¹²⁾.

Question budgétaire PLF 2016-007

À combien chiffrez-vous les économies attendues de la baisse des coûts des facteurs ? Dressez la liste des facteurs concernés et précisez le montant d’économie attendu pour chacun d’entre eux.

Réponse ministérielle :

Une étude conduite en 2015 conjointement par l’IGF et le CGA a permis de conforter la méthode de calcul, partagée entre le ministère de la défense et le ministère du budget, qui s’appuie sur des formules macroscopiques, chacune étant adaptée à un agrégat caractéristique (PEM, AOA, EPM par milieu, etc.). Une formule est constituée par un ensemble d’indices de prix de matières et de salaire. Chaque indice est pondéré par un coefficient correspondant à une estimation de sa part dans la composition des marchés les plus significatifs. (…)

Cette étude a mis en évidence des gains de pouvoir d’achat en raison du ralentissement du rythme d’augmentation du coût des facteurs (CF), dégageant ainsi potentiellement de l’ordre de 1 Md€ de crédits pouvant être consacrés à l’équipement des forces. Il s’agit d’une marge potentielle de pouvoir d’achat, au-delà des gains déjà pris en compte dans le référentiel de programmation (VAR 15) du ministère de la défense et mobilisés face aux dépenses additionnelles que supporte « sous enveloppe » la mission Défense (1,4 Md€ sur la période).

Ainsi au titre de l’actualisation de la LPM le paquet capacitaire introduit en programmation représente 1,5 Md€ de besoins financiers complémentaires sur la période 2016-2019. Les hypothèses de financement reposent ainsi sur 500 M€ de crédits budgétaires alloués à la mission « défense », au-delà des crédits prévus par la LPM 2014-2019, complétés par 1 Md€ de réallocation au sein de la mission « défense » des gains de pouvoir d’achat issus de l’évolution favorable des indices économiques.

Sur les 533 M€ de ressources mobilisables, au titre des gains CF, depuis les différentes opérations stratégiques (hors EPM-Etudes-PEM-AOA), 494 M€ ont été transférés au profit des opérations d’armement (PEM-AOA) et 39 M€ ont été réalloués au profit de l’EPM.

Pour les PEM-AOA eux-mêmes, des marges de manœuvre à hauteur de 461 M€ ont été mobilisées.

Aucun calcul spécifique n’est effectué en ce qui concerne l’impact individuel de chaque facteur. On peut cependant constater qu’une part de l’ordre de 11 à 15 % de chaque agrégat reste fixe et que l’indice le plus impactant reste celui des salaires pour une part variant de 57 % à 65 % (hors « infrastructure » qui utilise l’indice synthétique général BT01). La part restante de 20 à 30 % étant liée à des indices variés qui se sont avérés parfois très volatils (EBIQ, PsdG2, AluB, Lma, etc.)

La liste des formules macroscopiques utilisées pour le calcul du coût des facteurs permet de comprendre l’extraordinaire créativité des administrations :

La procédure employée ne manque pas de surprendre : un montant d’économies est annoncé ; une mission commune Budget/Défense est organisée pour ensuite en définir la nature. L’inverse eût été de meilleure intelligence : définir les postes budgétaires sur lesquels des économies peuvent être escomptées puis constater un montant.

Autre dépense soumise à estimation, les dépenses fiscales concernent les programmes 178 et 212. Pour 2016, leur montant total est estimé à 66 M€

Question budgétaire PLF 2016-005

Fournir une estimation du montant des dépenses fiscales prévues en 2015 et 2016 sur la mission, ainsi que le montant de celles-ci en 2013 et 2014. Commenter le cas échéant les évolutions.

Réponse ministérielle :

Les dépenses fiscales s’analysent comme des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc pour le contribuable un allégement de la charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application des principes généraux du droit fiscal français.

Toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de l’État n’est donc pas une dépense fiscale ; en effet, qualifier une mesure de dépense fiscale suppose de se référer à une législation de base à laquelle elle dérogerait. Ainsi, une disposition applicable à la grande majorité des contribuables n’est pas considérée comme une dépense fiscale ; à l’inverse, l’avantage accordé à une catégorie particulière de contribuables ou d’opérations économiques constitue une dépense fiscale.

Chaque dépense fiscale n’est imputée que dans un seul programme afin d’assurer la lisibilité des projets annuels de performances et le suivi de ces dépenses. Pour la mission Défense, deux programmes sont ainsi concernés : le programme 178 Préparation et emploi des forces et le programme 212 Soutien de la politique de la défense.

Dans le projet annuel de performance de 2015, les dépenses fiscales liées au programme 178 Préparation et emploi des forces ont été évaluées par le ministère des finances et des comptes publics aux montants suivants :

(en millions d’euros)

Pour ce qui est du programme 212 Soutien de la politique de la défense, le ministère des finances et des comptes publics évalue les dépenses fiscales aux montants suivants :

(en millions d’euros)

Au final, une surcharge des dépenses « aléatoires » pèse sur la réalité des autres dépenses inscrites au projet de loi de finances. Pour financer les surcoûts sans bénéficier de crédits supplémentaires (le cas des OPEX étant à part grâce à l’appel à la solidarité interministérielle), des transferts de crédits doivent être opérés. Comme la rémunération des personnels est prioritaire, les crédits sacrifiés sont issus des programmes 144 et 146, principalement ceux du titre 5 (investissement). Une loi de finances rectificative vient consacrer les dépenses sacrifiées. Comme le gouvernement depuis 2012 s’est habitué à ne faire adopter qu’une seule loi de finances rectificative par exercice budgétaire, ces modifications portant sur l’exercice interviennent après adoption du projet de loi de finances pour l’exercice n+1.

Ceci signifie que la base de discussion du PLF 2016, à savoir la situation supposée de la Défense au 31 décembre 2015, est mouvante dans des proportions toutes sauf marginales.

Or, organiser un débat sur une base aussi mouvante ne peut mener à une aucune conclusion sérieuse.

2. Fiction de l’annualité budgétaire

Selon le premier alinéa de l’article 15 de la LOLF, « sous réserve des dispositions concernant les autorisations d’engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ».

Le budget de l’État, comme celui de toutes les collectivités publiques et privées, est adopté selon un rythme annuel. Son exécution débute le 1^er janvier pour s’achever le 31 décembre. Dans d’autres pays, si la durée annuelle est commune, les dates de mise en œuvre diffèrent. Ceci doit nous rappeler humblement que l’annualité budgétaire ne correspond à aucune réalité si ce n’est celle du calendrier grégorien. Elle constitue seulement une fréquence d’intervention du Parlement pour accorder, ou plutôt renouveler, l’autorisation budgétaire à l’exécutif.

Peu d’actes de gestion s’inscrivent réellement dans un rythme annuel : les traitements et soldes des agents civils et militaires sont versés mensuellement, sauf accident Louvois ; les programmes d’équipements s’inscrivent quant à eux dans des délais pouvant pour les plus complexes dépasser la décennie. Côté recettes, outre les recettes fiscales (quotidiennes pour la TVA, annuelles pour l’IRPP, ponctuelles pour les droits de succession…), les fonds de concours et attributions de produits font l’objet d’un arrêté hebdomadaire ; les recettes exceptionnelles affichent une fréquence plus qu’aléatoire…

Le fonctionnement des ministères subit en permanence la contrainte calendaire de l’annuité. Or, malgré les efforts de prévision et de projection, l’exercice se résume à annualiser des recettes et des dépenses qui ne sont pas annuelles. Ce qui engendre des travers exigeant des correctifs. Ainsi, confrontée à la réalité, l’annualité budgétaire, principe fondamental des finances publique, porte en elle l’impératif d’y déroger en permanence. Altérant dans le même temps la valeur de l’autorisation parlementaire donnée, pourtant fondement principal du principe.

Plusieurs outils permettent d’abonder au cours d’une année des dotations budgétaires sous-dotées par la loi de finances initiales :

L’article 12 de la LOLF autorise des virements et transferts par voie réglementaire : « – des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère. Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. Ce plafond s’applique également aux crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel pour chacun des programmes concernés. ; – des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d’origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés. »

Ces actes réglementaires, auxquels s’ajoutent les décrets d’annulation de crédits dans la limite de 1,5 %, font l’objet d’une information préalable des commissions chargées des finances des deux Assemblées. Ils échappent donc totalement dans leur adoption au Parlement. À la différence des décrets d’avances, prévus à l’article 13 de la LOLF, pour l’adoption desquels les commissions des finances doivent émettre un avis non contraignant et qui doivent être « ratifiés » dans « le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée ».

Par nécessité, l’exécutif dispose donc d’outils budgétaires d’ajustement de la dépense qui échappe en grande partie à la procédure parlementaire. Si la situation l’exige, des lois de finances rectificatives peuvent être adoptées en cours d’exercice pour modifier la loi de finances initiales. Depuis 2012, l’exécutif s’évertue à présenter qu’une seule loi de finances rectificative en fin d’exercice. Ce choix politique fait porter sur la fin de gestion de nombreuses incertitudes.

Selon Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement, « le report de charges, sur le programme 146, se montait à 2,3 milliards d’euros à la fin de 2013, en raison des ultimes annulations de fin d’année : rapporté à un programme de 10 milliards, ce chiffre est évidemment significatif. Malgré des annulations, le niveau était le même à la fin de 2014, et ce grâce à une gestion prudente des engagements tout au long de l’année. En l’absence de nouvelle annulation et sous réserve d’obtention de l’ensemble des crédits prévus pour 2015, le report de charges devrait même connaître une légère amélioration à la fin de l’année, grâce aux crédits supplémentaires, d’un montant de 250 millions d’euros, obtenus fin 2014 via le plan d’investissements d’avenir (PIA) » ⁽¹³⁾.

Source : réponse à la question écrite n° 78622 publiée au journal officiel du 30 juin 2015

Le Ministère de la défense précise que « le système d’information (SI) Chorus, mis en œuvre à partir du 1er janvier 2010, a induit une rupture statistique dans la définition du périmètre de référence du report de charges mesurable. Avant 2010, le report de charges de référence était limité, en effet, aux « charges à payer » comptables qui sont constituées des charges ayant donné lieu à un service fait au titre d’un exercice, mais qui n’ont pas été comptabilisées, c’est-à-dire visées par le comptable, avant la clôture de l’exercice en cause. À partir de 2010, l’évolution de la comptabilité budgétaire a permis l’émergence de la notion de « dépenses obligatoires », au périmètre plus étendu, mesurable grâce au SI Chorus. Outre les « charges à payer », les « dépenses obligatoires » comprennent notamment les « dettes fournisseurs », qui correspondent aux demandes de paiement déjà visées par le comptable avant le 31 décembre, mais qui n’ont pas été payées. Depuis 2010, les outils disponibles permettent donc de recenser budgétairement les « dettes fournisseurs » au niveau du ministère de la défense, ce qui n’était pas le cas avant cette date, même si ces dettes apparaissaient dans le bilan comptable de l’État ».

Cette rupture statistique ne permet pas de justifier l’envol des reports de charges entre 2011 et 2014 devenus un outil d’ajustement de fin de gestion commode pour les finances publiques mais totalement contraire au principe d’annualité : intervenant après l’adoption du projet de loi de finances de l’année n+1, la décision de report de charges de l’année n à l’année n+1 biaise totalement « l’entrée en gestion » en ponctionnant sur les crédits votés des sommes devant couvrir des engagements censés être soldés.

Mais l’application du principe d’annualité se heurte aussi à des difficultés liées au caractère pluriannuel de certaines dépenses, notamment liées aux équipements et aux infrastructures. Or, comme le rappelle le premier alinéa de l’article 15 de la LOLF, « les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. ». Chaque année, théoriquement, les comptes sont remis à zéro, faisant peser une menace récurrente sur le financement d’engagements important

Pour s’extraire de la contrainte annuelle et garantir des financements pluriannuels, la Défense bénéficie de lois de programmation militaire s’inscrivant sur 5 années. Le rythme quinquennal des lois de programmation militaire est cependant théorique : les bilans respectifs des précédentes LPM font état d’au moins une annuité de retard sur le plan budgétaire par rapport à la programmation. Une programmation est un exercice de prédiction destiné à sécuriser des financements. Mais comme toute prédiction, elle est appelée à se révéler rapidement erronée. Ainsi, le général Denis Mercier, chef d’État-major de l’armée de l’air, observait que « cette LPM [2014-2019] n’avait prévu ni les exportations ni le fait que nous sommes depuis neuf mois au-dessus des contrats opérationnels fixés par le Livre blanc. Si nous sommes effectivement fiers de parvenir à gérer la situation, cela contribue cependant générer des tensions sur le modèle » ⁽¹⁴⁾.

Pour éviter un décalage trop important avec la réalité, la LPM 2014-2019 a prévu, par son article 6, une clause dite de revoyure à mi-chemin. Cette clause était initialement une concession faite par le gouvernement à la représentation nationale face à la réduction des annuités budgétaires dans l’espoir d’un rétablissement économique et financier permettant de relever les annuités. Son usage va être tout autre. Elle s’est traduite par la loi d’actualisation du 28 juillet 2015. Par les nombreux changements budgétaires et capacitaires que cette actualisation comporte, on peut considérer que la LPM 2014-2019 n’a duré que sur deux exercices pour être remplacée par une LPM triennale.

Avec l’actualisation de la LPM, ce sont 3,8 milliards d’euros supplémentaires de crédits budgétaires qui sont programmés pour la période 2016-2019 se décomposant en 2,8 milliards pour financer une moindre déflation des effectifs, et 1 milliard pour les équipements. Ces 3,8 milliards d’euros sont répartis inégalement selon les annuités : 600 M€ en 2016 ; 700 M€ en 2017 ; 1 Md€ en 2018 ; 1,5 Md€ en 2019. L’actualisation constate également l’impossibilité de percevoir les recettes exceptionnelles tirées de la vente des fréquences et les transforment en crédits budgétaires.

Face au défi de l’annualité, il peut être également procédé à une « affectation des autorisations d’engagement » pour les seules dépenses d’investissements (inscrites sous le titre 5) à l’instar de tous les équipements des forces armées. Cette opération bloque dans les écritures comptables le montant des crédits nécessaires au financement de l’investissement dans un cadre pluriannuel. C’est une évaluation du coût total d’une opération, susceptible d’être corrigée à la hausse ou à la baisse en fonction de l’évolution du programme. Le risque du recours à cette technique est d’immobiliser un nombre important d’autorisations d’engagement sur plusieurs exercices et de rendre plus difficile la remise en cause de la pertinence de l’investissement.

L’exécutif dispose également d’outils règlement tels que les reports de crédits. Ceux-ci, prévus par l’article 15 de la LOLF, vise à préserver des crédits non utilisés : « les autorisations d’engagement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l’année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel. Sous réserve des dispositions prévues à l’article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, (…) »

Les reports font l’objet d’arrêtés publiés au plus tard le 31 mars de l’année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d’engagement ou des crédits de paiement a été constatée L’arrêté conjoint du ministre de la défense et du secrétaire d’État chargé du budget du 12 février 2015 a ainsi procédé au report d’autorisations d’engagement de l’exercice 2014 à l’exercice 2015 de 1,911 milliard d’euros répartis comme suit : 1,169 Md € pour le programme 178 ; 742,43 M€ pour le programme 146.

Le principe d’annualité souffre en définitive de nombreux biais. Seul le Parlement le respecte strictement en votant annuellement la loi de finances initiale et la loi de règlement. Pour la mise en œuvre, tant dans sa partie recette que dans sa partie dépense, il est totalement fictif. Ce caractère fictif a, pour principale conséquence, de rendre fictif le débat budgétaire automnal. D’où le paradoxe : l’annualité budgétaire, justifiée par l’autorisation annuelle donnée par le Parlement à l’Exécutif de percevoir l’impôt et de procéder à des dépenses, porte atteinte par son caractère purement théorique à la valeur de cette même autorisation.

Faut-il repenser la fréquence des lois de finances. Les lois triennales des finances publiques ont porté un premier correctif ; les lois quinquennales de programmation également. N’est-il pas temps de définir un nouveau cadre calendaire aux lois de finances ? Dans l’hypothèse où ces dernières porteraient sur plusieurs années civiles, le travail parlementaire devrait renforcer considérablement le contrôle et l’évaluation de l’exécution budgétaire, en cours d’exercice, et non plus se concentrer sur deux mois de débats annuels sans suite. Une telle option suppose une révision constitutionnelle de grande ampleur, mais surtout une révolution des esprits.

3. Unité, universalité, spécialité, les autres principes budgétaires mis à mal

Des principes d’unité et d’universalité découlent trois règles :

– le budget de l’État est retracé dans un document unique, la loi de finances initiales

– la loi de finances prévoit et autorise l’intégralité des recettes et des charges de l’État (exhaustivité).

– la non affectation d’une recette à une dépense

Le budget de la mission Défense est loin de respecter ces deux principes :

En premier lieu, par la dispersion de l’information budgétaire. La loi de finances initiales est certes un texte unique regroupant l’ensemble des recettes et dépenses pour l’année n+1. Sont joints au projet de budget un nombre impressionnant de documents, certes annexes mais fragmentant les données budgétaires. En l’état des moyens mis à la disposition des parlementaires, il leur est impossible d’avoir une vision exhaustive des recettes et dépenses. Le principe d’unité s’applique à la production documentaire sur un plan juridique. Elle n’est pas une obligation formelle.

En deuxième lieu, par la sortie du budget de plusieurs millions d’euros à l’instar des versements via les programmes d’investissements d’avenir. Dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2014, la Cour des comptes observent que « le dispositif dérogatoire mis en place dans le cadre des PIA a eu pour conséquence d’effectuer 3,3 Md€ de dépenses en dehors du budget de l’État. En outre, il a été utilisé largement pour combler des insuffisances de crédits budgétaires en contradiction avec son objectif initial, en particulier au profit du ministère de la défense, à hauteur de 2 Md€, essentiellement via le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Ces opérations de débudgétisation et de substitution de crédits, qui dérogent aux principes d’annualité, d’universalité et d’unité budgétaires, faussent l’appréciation des résultats de l’exécution de 2014 » ⁽¹⁵⁾.

De nombreux programmes d’équipements faisant appel aux ressources exceptionnelles pour leur financement sont ainsi « débudgétisés » : les crédits n’apparaissent plus en loi de finances initiales. La Cour des comptes dénonce régulièrement cette entorse au principe d’universalité : « les ressources affectées des CAS sont une exception au principe d’universalité. Le recours aux crédits budgétaires, simples d’emploi et prévisibles, doit donc être la règle. Il permet aux gestionnaires de se concentrer sur leur cœur de métier, de limiter les incertitudes sur la programmation à moyen terme et d’éviter la violation des principes budgétaires » ⁽¹⁶⁾.

Cette débudgétisation a également été évoquée avec les sociétés de projet, mécanique juridique complexe envisagée pour pallier le défaut des recettes exceptionnelles. Un des arguments mis en avant par les industriels promoteurs de ce dispositif de location d’équipement était de sortir de la contrainte budgétaire et des aléas qu’elle est supposée induire.

L’actualisation de la LPM au printemps 2015 a corrigé partiellement cette dérive en transformant en crédits de paiement les recettes exceptionnelles tirées de la vente des fréquences que le ministère de la défense peinait à percevoir. Présentée comme exceptionnelle, cette « budgétisation » n’est qu’un retour à la légalité.

En troisième lieu, par l’affectation de recettes à des dépenses : au cours des derniers exercices, de nombreux programmes d’équipement avaient pour financement les recettes exceptionnelles tirées de la vente des fréquences hertziennes. Les projets de lois de finances justifiaient ainsi leur non-dotation en crédits de paiement. Ces programmes, principalement liés aux SIC, à l’Espace et aux équipements radars (SCCOA), dépendaient pour leur réalisation de la réelle perception de ces recettes. Ce montage financier fragilise considérablement l’avancée de ces programmes.

*

Le principe de spécialité vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État. La présentation du budget se fait en mission, programme et à titre indicatif en action.

La LOLF a-t-elle apportée une meilleure information au Parlement ?

Pièces maîtresse des lois de finances, les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuels de performance (RAP) sont des documents imposants, mobilisant tout au long de l’année un nombre important de services et leur personnel pour leur réalisation.

Question écrite n° 78679 publiée au Journal officiel du 28 avril 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur les documents budgétaires transmis au Parlement. Depuis la mise en œuvre de la LOLF, le Parlement est destinataire chaque année d’une abondante littérature budgétaire. Les deux principaux documents, le programme annuel de performance et le rapport annuel de performance, détaillent les prévisions et exécutions des crédits pour chaque mission budgétaire. Leur réalisation a un coût humain et financier non négligeable. Aussi, il lui demande de préciser les effectifs en ETP et le coût liés à la réalisation des PAP et RAP de la mission défense.

Réponse du Ministre de la Défense publiée au Journal officiel du 25 août 2015

De nombreux services du ministère de la défense contribuent à la réalisation des projets annuels de performances (PAP) et des rapports annuels de performances (RAP). Au nombre de ces services figurent les états-majors des armées, la direction générale de l’armement, la direction générale des relations internationales et de la stratégie, la direction des affaires financières, la direction des ressources humaines du ministère de la défense, la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives et la sous-direction du pilotage des programmes du secrétariat général pour l’administration. Selon les estimations faites en la matière, les PAP nécessitent la mobilisation d’environ 90 agents issus de plus de 10 bureaux durant les mois d’août et de septembre. La production des RAP donne lieu à une mobilisation équivalente, durant les mois de février et de mars. Cette charge représente donc environ 30 emplois en équivalent temps plein (ETP) annuel pour le ministère de la défense. En dehors de cette traduction en ETP, l’élaboration des PAP et des RAP n’entraîne pas d’autres coûts clairement identifiables.

Ces travaux de collecte et de mise en forme d’informations budgétaires ont un coût non négligeable. Pour quel usage ?

De par l’ampleur des informations contenues, la rédaction des PAP et RAP est opérée par plusieurs services sans que pour autant, une autorité centrale ne vienne l’harmoniser. Ainsi, la présentation des opérations stratégiques des forces terrestres, navales et aériennes est confiée aux états-majors d’armée qui livrent chiffres et commentaires avec plus ou moins de précision. À ces documents viennent s’ajouter les « jaunes » et « oranges », autres compilations de crédits.

Ces documents budgétaires sont attachés à un exercice budgétaire n et apportent de rares éléments comparatifs dans le temps, sauf pour ce qui concerne les exercices n-1. Ils n’exposent jamais les crédits sur la durée d’une programmation, ni sur celle de développement d’un programme d’armement. De plus, les périmètres des programmes et actions étant mouvants d’un exercice à l’autre, toute comparaison temporelle exige des redressements entre ancien et nouveau périmètres, sujet à caution.

Soumis à des contraintes calendaires définis par la LOLF, PAP et RAP ne sont transmis à la représentation nationale que quelques semaines, voire jours, avant l’examen des projets de loi de règlement ou projets de loi de finances en commission puis en séance publique. Les députés se voient astreints à un travail mené en un temps record pour analyser des données pré-travaillées par les services des ministères.

Pour pallier ce calendrier serré, le recours aux questionnaires budgétaires a été maintenu. Adressés aux administrations au début de l’été, ils se révèlent fastidieux pour les services chargés de rédiger les réponses au cœur de la saison estivale et redondants par rapport aux PAP et RAP. Les réponses parviennent aux parlementaires au cours du mois de septembre, reprenant les éléments des PAP et RAP diffusés début octobre.

Après une décennie de pratique de la LOLF, une réflexion approfondie mériterait d’être menée sur les relations entre Gouvernement et Parlement autour de la préparation des lois de finances et lois de règlement. Le bilan n’est pas satisfaisant mais personne ne semble vouloir en tirer les conséquences.

Symbole de ce désintérêt pour une amélioration de la LOLF, les indicateurs de performance, emblèmes de la réforme budgétaire dont personne ne se préoccupe. Ils exigent une organisation de collectes de données coûteuse en temps et en effectif pour une exploitation nulle. Leur définition et leur périmètre ont été abandonnés par le Parlement à l’administration, chargée de définir l’outil devant l’évaluer. D’où le désintérêt : le Parlement n’y trouve pas l’information qui lui serait utile ; les services s’évertuent à poursuivre des objectifs établis par une hiérarchie plus soucieuse d’afficher un pourcentage élevé que de s’interroger sur la pertinence de la mesure. C’est un échec cuisant de la LOLF dont la responsabilité incombe pour une large part au Parlement.

Question budgétaire PLF2016-003

Exposer les évolutions intervenues depuis l’an dernier et celles envisagées concernant la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance de la mission. Justifier le cas échéant les abandons, introductions ou modifications d’indicateurs.

Réponse ministérielle

Les modifications intervenant dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2016 prennent en compte les décisions du Conseil de défense et l’actualisation de la LPM ainsi que les orientations du ministère chargé du budget, dont la circulaire datée du 18 mars 2015 rappelle à cet égard que « la rénovation de la démarche de performance initiée à l’occasion du budget triennal 2015-2017 a permis d’obtenir des résultats significatifs pour le PLF 2015 » (diminution du nombre d’objectifs de 18 % et d’indicateurs de 19 %), et que « ces résultats doivent être consolidés de manière à arriver à la cible initiale de diminution du nombre des indicateurs de 25 % entre le PLF 2014 et le PLF 2016 ».

1. Programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense

Le programme 144 fait évoluer son dispositif de performance afin de le rationaliser et de le simplifier, avec la suppression du sous-indicateur 1.1.1 relatif au « Taux de coopération européenne des études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO) » (PAP 2015), en raison de son périmètre limité (21 M€).

Au bilan, le dispositif de performance du P144 est organisé au PAP 2016 autour de 4 objectifs et 5 indicateurs.

2. Programme 178 Préparation et emploi des forces

Le programme 178 rationalise son dispositif de performance ce qui le conduit à supprimer :

– l’indicateur 5.2 « Niveau de réalisation de la composante RH nécessaire à l’engagement » du fait du basculement du titre 2 (T2) au P212 depuis le 1^er janvier 2015 ;

– l’indicateur 6.1 « Taux d’interopérabilité OTAN/UE » étant donné que cet indicateur, pertinent lors de la réintégration de la France dans les structures de commandement intégrées de l’OTAN, ne permet plus de dégager une tendance particulière pour rendre compte d’une performance exploitable. Par voie de conséquence, l’objectif 6 « Faire valoir les positions françaises afin de peser sur les choix internationaux et d’en maîtriser les coûts » est supprimé.

Le ministère maintient les indicateurs de performance 1.1 à 4.1 et 6.1 qui mesurent de manière a priori pertinente la performance de la politique de défense. Le programme conserve notamment l’indicateur 4.1 relatif à la « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France » au niveau de la mission Défense, dans la mesure où il est particulièrement pertinent et emblématique pour rendre compte de la politique poursuivie.

Les prévisions 2016 et cibles 2017 des indicateurs 3.1, 4.1, 5.1, 5.2 et 5.3 prennent en compte les décisions du conseil de défense, dans le cadre de l’actualisation de la LPM.

Au bilan, le dispositif de performance du programme est resserré au PAP 2016 autour de 6 objectifs et 9 indicateurs.

3. Programme 212 Soutien de la politique de la défense

Le programme 212, en cohérence avec les recommandations formulées par la direction du budget, rénove et étoffe son dispositif de performance au PAP 2016, avec la création :

– de l’indicateur 1.1 « Taux de satisfaction des employeurs », pour tenir compte du regroupement des dépenses ministérielles de titre 2 sur ce programme. L’indicateur est décliné en 5 sous-indicateurs, afin qu’il rende compte du taux de satisfaction respectif des grands employeurs du ministère (EMA, SGA, DGA, DGRIS, DGSE et DPSD) ;

– de l’indicateur 5.4 « Efficience bureautique », qui est un nouvel indicateur interministériel et transverse.

Certains indicateurs transverses du ministère, faisant l’objet d’un travail de fiabilisation dans le cadre interministériel, sont en cours d’aménagement :

– les indicateurs 2.1 « Respect des délais et des coûts des grands projets d’infrastructure » et 3.1 « Respect des délais et des coûts des grands projets informatiques » font l’objet d’une expérimentation pour le PAP 2016. Leur mode de calcul et périmètre opératif doivent être rodés pour s’assurer de leur robustesse et de leur auditabilité. Dans l’attente de la consolidation de ces indicateurs transversaux, sont mentionnées à titre d’information les prévisions et cibles de l’indicateur historique ;

– l’indicateur 5.2 « Efficience immobilière » est modifié : les sous-indicateurs 5.2.2 « Effectifs ETP » et 5.2.3 « Ratio SUN / poste de travail » sont respectivement remplacés par les sous-indicateurs « Ratio entretien courant / SUB » et « Ratio entretien lourd / SUB » exprimés en €/m². Ils seront progressivement mis en place.

Au bilan, le dispositif de performance du P212 est organisé autour de 5 objectifs et 11 indicateurs (parmi lesquels figurent 7 indicateurs transverses interministériels).

4. Programme 146 Équipement des forces

Pour le PAP 2016, le programme 146 reconduit son dispositif de performance.

Au niveau stratégique de la mission Défense, le programme présente les deux indicateurs du PAP 2015 qu’il souhaite reconduire au PAP 2016.

Au bilan, le dispositif de performance du P146 reste organisé autour de 2 objectifs et 4 indicateurs.

Les indicateurs de performance ne doivent pas être l’outil exclusif d’évaluation de la dépense publique. Le recours à des missions d’information, notamment au titre de l’article 57 de la LOLF, ou au contrôle permanent permis par la procédure des questions écrites sont d’autres outils à la disposition des parlementaires.

Toutefois, face à certains sujets, le Parlement s’avère démuni pour bien appréhender les tenants et aboutissants de la dépense publique. Il en va ainsi des programmes menés selon une logique incrémentale et qui font appel à des technologies complexes, tel le système d’information des armées. L’appel à des compétences extérieures serait bénéfique. La Cour des comptes peut apporter une mission d’assistance et des cabinets conseils peuvent être sélectionnés à la suite d’un appel d’offres émis par l’Assemblée nationale. Mais le recours à ces organismes extérieurs ne peut être le fait d’un député, fût-il rapporteur spécial.

Le Parlement est également impuissant voire maintenu dans l’ignorance face aux procédures dites de redéploiement de crédits. Suite aux attentats de janvier 2015, le renforcement du plan Vigipirate a donné lieu à un engagement accru des moyens de la Défense dans le cadre de l’opération Sentinelle. Le financement de ce surcoût est assuré par un redéploiement des crédits au sein de la mission Défense. La LOLF ne prévoit la saisine pour avis des commissions des finances que sur des projets de décret d’avances mais nullement sur des redéploiements de crédits. Dès lors, dans l’esprit de la loi organique, il conviendrait d’inclure dans le périmètre de la saisine des commissions des finances toutes les mesures de financement (crédits d’avances ; redéploiement) prises pour mettre en œuvre une politique d’urgence.

II. PRINCIPALES DONNÉES DU BUDGET 2016 DE LA MISSION DÉFENSE

45 383 566 899 € d’autorisations d’engagement et 39 585 678 602 € de crédits de paiement sont inscrits au projet de loi de finances pour 2016 en faveur de la mission Défense. Le différentiel de 6 milliards d’euros est gagé sur les exercices futurs et constitue une composante de ce que l’on appelle communément « la bosse ».

Pour les autorisations d’engagements, la répartition par programme s’établit comme suit :

Pour les crédits de paiement, la répartition par programme s’établit comme suit :

Sur la décennie, l’évolution des autorisations d’engagement se révèle instable avec un pic en 2009 (plan de relance) et une remontée à partir de l’exercice 2015 :

Cette évolution ne se retrouve pas avec les crédits de paiement qui se révèlent relativement stables et constamment inférieurs au montant des engagements : le ministère de la défense engage des dépenses supérieures à sa capacité de les payer.

III. PROGRAMME 144 ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A. MACROANALYSE DU PROGRAMME 144

Avec 1,28 Md € d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement, le programme 144 constitue le plus petit ensemble de la mission Défense.

Question budgétaire PLF 2016-011

Analyser les crédits alloués au programme par le projet de loi de finances pour 2016, en présentant dans un tableau unique l’évolution des crédits par rapport à 2015 pour chaque action. Justifier les principaux postes d’augmentation et de réduction envisagés. Présenter les grandes orientations du programme, mettre en exergue ses priorités ainsi que les économies éventuellement prévues pour certaines actions

Réponse ministérielle (extrait) :

Les crédits accordés au programme 144 lui permettent d’atteindre ses principaux objectifs stratégiques : le renforcement de la fonction renseignement au sein de la mission Défense, le maintien de la capacité d’influence de la France et la poursuite des efforts en matière de recherche de défense.

Le détail des crédits alloués au programme par le projet de loi de finances pour 2016 et leur évolution par rapport à la LFI 2015 sont présentés en annexe.

Le programme 144 connaît globalement une diminution de ses autorisations d’engagement (AE : – 5 %) et de ses crédits de paiement (CP : – 3,7 %), liée notamment à la mobilisation des gains issus de l’évolution favorable des indices économiques et alloués au financement des opérations d’armement.

Action 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France

Les crédits de paiement de l’action 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France enregistrent une diminution de 12,7 % entre 2015 et 2016.

Cette diminution concerne notamment la sous-action 31 Renseignement extérieur et plus particulièrement les dépenses de l’opération stratégique Renseignement dont les niveaux exceptionnels de ressources en 2014 et 2015 répondaient :

– à l’objectif d’acquérir ponctuellement certains équipements opérationnels ainsi que de développer des moyens techniques particuliers ;

– à la nécessité de réaliser prioritairement d’importants travaux d’infrastructure dans le cadre de l’accroissement des effectifs programmés en LPM 2014-2019 et de l’hébergement des moyens techniques développés par le Service.

La dotation de l’opération stratégique « Renseignement » revient donc, à compter de 2016, à un niveau moyen relativement constant sur la période 2016-2019.

En PLF 2016, la DGSE bénéficie par ailleurs de 101 créations d’emplois traduisant la priorité donnée au renseignement et à l’anticipation :

• 36 créations d’emplois au titre de la fonction cyberdéfense ;

• 65 créations d’emplois au titre du renforcement des services de renseignement décidé par le Premier Ministre à la suite des attentats de janviers 2015. Ce renforcement a débuté dès la gestion 2015 (55 créations) et se poursuivra jusqu’en en 2017, la DGSE se voyant doter au final de 185 postes complémentaires dans ce cadre.

Ces créations s’ajoutent aux renforts réalisés sous enveloppe par le ministère de la défense.

L’évolution des ressources consacrées au renseignement de sécurité de défense – sous-action 32 – (+15 % en AE et -6 % en CP) s’inscrit dans le double contexte du renforcement capacitaire de la DPSD et de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 relative au renseignement, qui renforce les missions des services de renseignement et les autorise à acquérir et à employer des équipements nouveaux. À ce titre, l’écart entre AE et CP traduit l’amorce d’un cycle d’investissements capacitaires.

Action 7 Prospective de défense

L’évolution de l’action 7 « Prospective de défense » (– 2 %, soit -20 M€ en CP par rapport à 2015) reflète pour l’essentiel la réduction des besoins 2016 au titre des études amont (– 32 M€), en cohérence cependant avec la loi de programmation militaire qui prévoit de consacrer 0,73 Md€ en moyenne par an à ces dépenses sur la période 2014-2019. Cette réduction est compensée partiellement par l’accroissement des crédits de la sous-action soutiens et subventions (+ 12 M€).

Cet accroissement correspond à la redotation de 7 M€ dont bénéficie en 2016 l’ONERA au titre des subventions pour charge de service public versées aux opérateurs de la DGA, à une mesure de 1,80 M€ complétant la subvention versée au titre de la masse salariale des élèves de Polytechnique du montant des charges patronales (hors CAS pensions) et aux 3,20 M€ de dotations en fonds propres des écoles de la DGA pour assurer le financement de travaux et l’engagement financier du ministère de la défense dans le cadre du contrat de plan État-Région (CPER) 2015-2010 Midi Pyrénées.

L’ENSTA Bretagne bénéficie également en 2016 d’une dotation en fonds propres (T7) de 0,30 M€, au titre du financement de travaux de raccordement de l’École au réseau de chaleur de la métropole brestoise.

L’ISAE bénéficie en 2016 d’une dotation en fonds propres (T7) de 8,45 M€ en AE et de

2,90 M€ en CP. Les 8,45 M€ en AE se composent de 2,30 M€ pour la mise aux normes du bâtiment principal d’enseignement et de 6,15 M€ d’engagement financier du ministère de la défense dans le cadre du CPER 2015-2020 Midi-Pyrénées pour la rénovation de ce bâtiment. Ces 6,15 M€ sont prévus en crédits de paiement à hauteur de 0,60 M€ en 2016 et 5,55 M€ en 2017.

Action 8 Relations internationales

Les ressources de l’action 8 Relations internationales sont marquées par une hausse significative (+15 %) essentiellement liée à la part imputable au programme 144 de la contribution annuelle versée au gouvernement de la République de Djibouti, en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire (FFDJ).

Cette contribution relève de la convention bilatérale du 3 août 2003, dont les dispositions financières ont été, pour l’essentiel, confirmées dans le nouveau traité de coopération en matière de défense, signé le 21 décembre 2011 entre la France et la République de Djibouti, et qui est entré en vigueur le 1^er mai 2014 à la suite de la ratification par les deux États.

Le nouveau traité de coopération prévoit toutefois certains ajustements affectant le montant de la contribution à la charge du programme 144.

La baisse des autorisations d’engagement et des crédits de paiement constatée à partir de 2015 est la résultante du transfert des charges de rémunération de personnel au programme 212.

1. Évolution par titre et catégorie

Par titre, les crédits inscrits au PLF 2016 en faveur du programme 144 se déclinent comme suit :

La rémunération des personnels travaillant dans les différents services rattachés au programme 144 est désormais concentrée dans le programme 212 et doit être artificiellement reconstituée pour apporter une perspective pluriannuelle. En 2016, elle s’élèverait à 560,26 M€.

Le titre 3 (fonctionnement) est le principal poste du programme 144 avec 1,125 milliard d’euros d’inscrits au PLF 2016 :

Question budgétaire PLF 2016-012

Présenter dans un tableau unique l’évolution des crédits des différents titres (titres 2, 3, 4, 5, 6 et 7) au sein du programme par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2015, et justifier les évolutions les plus marquantes

Réponse ministérielle (extrait) :

Le titre 3 connaît une réduction de ses crédits de paiement de 3,5 %. Cette évolution reflète pour l’essentiel (– 32 M€) la réduction du besoin 2016 au titre des études amont, lesquelles bénéficieront toutefois sur la période de la loi de programmation militaire d’une dotation de 0,73 Md€ en moyenne par an. En revanche, l’ONERA bénéficie d’une redotation de 7 M€ au titre des subventions pour charge de service public versées aux opérateurs de la DGA.

Le titre 5 (investissements) passe en dessous de la barre des 100 M€ pour s’établir en 2016 à 99,74 M€.

Question budgétaire PLF 2016-012

Présenter dans un tableau unique l’évolution des crédits des différents titres (titres 2, 3, 4, 5, 6 et 7) au sein du programme par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2015, et justifier les évolutions les plus marquantes

Réponse ministérielle (extrait) :

Les dépenses d’investissement (titre 5) voient leurs crédits diminuer de 15,9 % en CP, en raison du cycle des investissements techniques engagés par la DGSE dont l’impact en paiements est moindre en 2016. À ce titre, les dépenses d’investissement du Service ont connu des niveaux exceptionnels d’AE et de CP en 2014 et 2015 dans le cadre de la réalisation d’infrastructure et de l’acquisition de moyens techniques et opérationnels. La dotation revient à compter de 2016 à un niveau moyen relativement constant sur la période 2016-2019. La DGSE reste toutefois au centre des préoccupations du gouvernement et bénéficie de recrutements supplémentaires dès 2016 (plus de 100 créations d’emplois), qui se traduisent par une augmentation du titre 2 porté par le programme 212.

Le titre 6 (intervention) est en augmentation en 2016 et retrouve ses niveaux de 2013 avec 56,63 M€ :

Question budgétaire PLF 2016-012

Présenter dans un tableau unique l’évolution des crédits des différents titres (titres 2, 3, 4, 5, 6 et 7) au sein du programme par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2015, et justifier les évolutions les plus marquantes

Les dépenses d’intervention (titre 6) sont marquées par une hausse significative (+14,2 %) essentiellement liée à la part imputable au programme 144 de la contribution annuelle versée au gouvernement de la République de Djibouti, en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire (FFDJ).

Cette contribution relève de la convention bilatérale du 3 août 2003, dont les dispositions financières ont été, pour l’essentiel, confirmées dans le nouveau traité de coopération en matière de défense, signé le 21 décembre 2011 entre la France et la République de Djibouti, et qui est entré en vigueur le 1^er mai 2014 à la suite de la ratification par les deux États.

Le nouveau traité de coopération prévoit toutefois certains ajustements affectant le montant de la contribution à la charge du programme 144, impactant les besoins titre 6 du Programme de près de 6 M€.

2. Objectifs et Indicateurs de performance du programme 144

Le programme 144 compte 4 objectifs et 5 indicateurs de performance. Ce nombre élevé d’objectifs trahit l’hétérogénéité de ce programme budgétaire.

Avec le PLF 2015, ont été supprimés l’objectif « améliorer les résultats obtenus par la mise en œuvre de la diplomatie de défense » et son indicateur associé « atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération en matière de défense » sans qu’aucune justification n’ait été donnée, sans qu’aucune alternative n’ait été proposée pour évaluer la performance du réseau diplomatique de Défense. La réponse du Ministre de la défense à la question écrite posée sur ce sujet relève plus de l’esquive que de l’explication :

*

Premier objectif rattaché au programme 144 : « renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune ». Cet objectif, éminemment politique, s’appuie sur un indicateur unique mesurant le taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie, décliné initialement en deux sous-indicateurs, l’un dédié aux études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO), l’autre aux études-amont incluant les subventions aux organismes de recherche. Le premier s’établit en 2014 à 11,5 %, le second à 13,9 %. Ces deux chiffres trahissent l’impact réel de l’Europe de la Défense sur la recherche de défense.

Constatant le faible intérêt de ce sous-indicateur, décision fut prise de l’abandonner pour 2016 : « le sous-indicateur relatif au « taux de coopération européenne des études opérationnelles et technico opérationnelles (EOTO) » a été abandonné car la difficulté de mener des EOTO en coopération résulte de facteurs en grande partie structurels. Une part importante des études, portant sur des domaines sensibles, ne peut être traitée en coopération (plus de 50 %). C’est notamment le cas des systèmes de souveraineté nationale (dissuasion, renseignement et sécurité des informations, etc.), et de la rénovation à mi-vie de nos systèmes d’armes (une large majorité d’entre eux est définie au niveau national et exportée). De plus, ce sous-indicateur recouvre un périmètre limité ».

Cette suppression intervient après celle du sous-indicateur, « taux de coopération européenne des études prospectives et stratégiques », a été supprimé à l’occasion de l’adoption des crédits pour 2015 : « cet indicateur ne permettait pas de rendre compte du pilotage de la performance des études prospectives et stratégiques (EPS) au regard de l’objectif de référence, s’agissant d’études académiques et de productions intellectuelles d’expertise ».

Demeure donc un seul indicateur pour lequel l’objectif 2016 est fixé à 15 % :

Les critiques portées sur aux sous-indicateurs supprimés peuvent être transposées à ce dernier. Un taux de coopération n’est en soi nullement signifiant d’une performance. Une estimation de l’apport de la coopération européenne par rapport à une démarche nationale en termes calendaires, financiers et technologiques serait utile et permettrait de juger la pertinence du niveau de coopération. Si cette dernière apporte une réelle valeur ajoutée, alors on peut afficher des cibles ambitieuses ; si, au contraire, elle génère des coûts et des retards importants, une cible modeste serait synonyme de bonne gestion, tant que des correctifs aux modalités de coopération ne seraient pas apportés.

*

Deuxième objectif lié au programme 144 : « améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense ». Cet objectif se rapporte aux activités de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). Deux indicateurs l’alimentent.

Le premier porte sur la procédure d’habilitation (contrôle élémentaire, confidentiel défense, secret défense, très secret défense) qui nécessite des avis de la DPSD après enquête de deux mois (pour les deux premiers niveaux) ou trois mois (pour les deux derniers). L’indicateur mesure le taux d’avis émis dans les délais prescrits. Il s’établit à 96 % en 2014, stable depuis 2008. L’objectif 2016 est de 94 %.

Cet indicateur est pour la représentation nationale d’aucune utilité. Il constitue un outil pour les services afin d’améliorer leur organisation mais n’est en aucun cas signifiant dans le cadre des débats parlementaires budgétaires. Sa suppression n’altérerait pas l’information du Parlement.

Le second indicateur, taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits, est plus significatif. La sécurité des sites militaires sensibles et industriels liés à la défense est assurée à la fois par les inspections sur sites et par la cyberdéfense. Cet indicateur a permis de révéler les graves défaillances de la DPSD qui n’inspectait que les deux tiers des sites prescrits en 2008 et 2009. Depuis, un effort significatif, concomitant à une diminution du nombre des sites sous surveillance, a été accompli pour afficher un bilan dépassant les 90 %, 93 % en 2014.

Toutefois, au regard des menaces qui pèsent sur l’ensemble des sites, il est difficilement compréhensible que l’objectif de 100 % ne soit ni visé, et encore moins atteint. Le vol de détonateurs et pains de plastic dans l’enceinte de l’établissement de munitions régional de Miramas en juillet 2015 démontre qu’en la matière, la marge est nulle. Malgré cet épisode, l’objectif pour 2016 a été fixé à 97 %.

Ce pourcentage ne porte que sur une liste de sites et non sur la totalité des sites militaires. Il ne mesure pas la fréquence des inspections des sites. Celle-ci mériterait la création d’un véritable indicateur, comme en atteste une fois encore l’exemple du dépôt de munition de Miramas :

Question écrite n° 84764 publiée au Journal officiel du 14 juillet 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la protection des enceintes militaires. Le 7 juillet 2015 a été constaté le vol de détonateurs et pains de plastic dans l’enceinte de l’établissement de munitions régional de Miramas. Des défaillances graves dans la protection du site ont permis l’effraction. Or la sécurité des sites militaires sensibles et industriels liés à la défense est assurée notamment par les inspections sur site réalisées par la DPSD. Aussi, il lui demande de préciser la date de la dernière inspection effectuée par la DPSD sur le site concerné et les recommandations émises à l’issue.

Réponse du Ministre de la défense publiée au Journal officiel du 6 octobre 2015

Conformément à la directive nationale de sécurité des activités militaires de l’État, la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) effectue des inspections sur l’ensemble des sites du ministère. À cet égard, l’établissement principal des munitions « Provence », implanté à Miramas, a été inspecté du 12 au 16 février 2007 par le groupement de sécurité des installations militaires (GSIM) de la DPSD. À cette occasion, un rapport classifié détaillant le niveau de sécurité de cette emprise a été remis au ministre de la défense. Par ailleurs, l’échelon local d’Istres de la DPSD a effectué plusieurs visites par an depuis 2009. Dans le respect de la périodicité prévue des visites, une nouvelle opération de contrôle de cet organisme avait été programmée par le GSIM dans le courant de l’année 2016. Consécutivement à l’intrusion par effraction et au vol de munitions constatés le 6 juillet 2015 sur le site de l’établissement principal des munitions « Provence », les autorités judiciaires, saisies par le ministre de la défense, ont diligenté une enquête dont la conduite a été confiée conjointement à la section de recherches de Marseille et à l’institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale. Le ministre a également ordonné le déclenchement d’une enquête de commandement, instruite par les inspecteurs généraux des armées, afin d’analyser les faits, de définir l’organisation du vol et d’établir les éventuelles responsabilités. Par ailleurs, le ministre a demandé à la structure de préfiguration de la direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense d’évaluer sous quinzaine la protection des sites militaires de stockage de munitions. Sur la base de cette évaluation, un plan d’urgence dédié à la sécurisation des sites considérés a été élaboré et validé par le ministre. Le dispositif adopté comporte trois types de mesures : - des mesures immédiates, d’ores et déjà appliquées ou en cours de mise en œuvre : renforcement de la protection physique au niveau des clôtures et des magasins de stockage des munitions, réparation des systèmes de surveillance endommagés ; - des mesures visant à doter dans les meilleurs délais les sites les plus vulnérables de systèmes de vidéosurveillance ; - des mesures pérennes de reconstruction des magasins de stockage de munitions et de renforcement des capacités de détection des sites. Leur réalisation débutera dès 2016 et entraînera un surcoût d’environ 60 M€ au titre de cette annuité.

Un troisième indicateur, « taux de réalisation de la montée en puissance de la fonction connaissance et anticipation (effectifs dédiés) », alimentait l’objectif 144-2 mais a été abandonné depuis 2014 : cet indicateur de suivi du recrutement des personnels de la DGSE était que peu signifiant, ce suivi pouvant être effectué à partir des informations données sur les effectifs.

La direction du renseignement militaire, rattachée au programme 178, est évaluée à partir d’un indicateur mesurant le taux de satisfaction de la fonction stratégique connaissance-anticipation, lui-même décliné en deux sous-indicateurs :

● La capacité d’anticipation opérationnelle qui compare le nombre de crises dont l’analyse a permis une réaction adaptée et en temps utile de nos forces par rapport à l’ensemble des crises impliquant les intérêts de la France.

● Le taux de satisfaction du besoin de renseignement d’intérêt militaire en termes de délais et de qualité.

On peut s’étonner du différentiel de traitement entre la DRM, la DPSD et la DGSE : la précision et l’intérêt de l’indicateur affecté à la DRM contrastent avec la faiblesse des indicateurs liés à la DPSD et avec l’absence de toute évaluation de la DGSE. Or, ces trois organismes concourent à la même mission. On peut ici déplorer l’absence d’une vision globale de la performance des organismes de renseignement de la défense, permettant de jauger la pertinence de leur organisation. À l’heure où priorité est donnée au renseignement intérieur et extérieur, une réflexion sur ce point s’avère urgente. Un indicateur mettant en exergue le taux de renseignement acquis auprès d’autres États disposant de capacités spécifiques, serait ainsi fort utile pour repérer les lacunes humaines, technologiques ou organisationnelles du renseignement français. À ce jour, un tel indicateur n’existe pas.

Pour contrôler les services de renseignement, le Parlement dispose d’une délégation commune à l’Assemblée nationale et au Sénat. La composition de cette délégation parlementaire au renseignement n’assure pas une pleine représentativité des commissions permanentes travaillant sur ce sujet, ni un équilibre des courants politiques.

En effet, sur les 8 membres, 4 sont de droit à savoir les présidents des commissions des lois et des commissions en charge des questions de défense, 2 députés et 2 sénateurs sont désignés par les présidents de leur assemblée respective. En 2014, la commission des lois de l’Assemblée nationale n’avait qu’un représentant, celle du Sénat 2 ; la commission de la défense de l’Assemblée nationale 2 représentants ; la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale 1 ; la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, 3.

Aucun représentant issu d’une commission en charge des finances ne figure parmi ces membres alors que de ces commissions dépendent les douanes, Tracfin et que sont examinés et suivis les budgets des différents organismes de la communauté du renseignement.

*

Troisième objectif : « développer les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires à la défense ». Cet objectif vise à garantir l’autonomie stratégique de la base industrielle et technologique de défense (BITD) de la France. Pour y parvenir, trois moyens d’actions sont opérés par la DGA :

● Confier des études et recherches à l’industrie et aux organismes de recherches étatiques pour développer et conserver des capacités

● Activer directement des leviers d’actions sur le tissu industriel, à l’instar de RAPID à destination des PME

● Former des ingénieurs dans les écoles sous tutelle de la DGA

Mais pour évaluer l’efficience de ses trois moyens d’action, un seul indicateur est proposé : le taux de progression des technologies spécifiques nécessaires à la défense. Selon les documents budgétaires transmis au Parlement, « cet indicateur mesure le taux de progression des technologies nécessaires à la défense et dont la maturation est financée au moyen des études amont. L’indicateur mesure la performance annuelle dans l’acquisition de ces technologies, sur la base d’un échantillonnage des différents domaines technologiques investigués (Agrégats de S&T). Les jalons des feuilles de route d’acquisition de ces technologies sont des étapes clés dans la progression technologique et sont exprimés en TRL (Technology Readiness Level) permettant de situer le niveau de maturité de la technologie sur une échelle allant de 1 à 7 ; le niveau 7 correspondant à une maturité suffisante pour une prise en compte éventuelle dans un programme d’armement. »

En 2014, cet indicateur chute à 67 %. Ceci signifie qu’initialement 85 jalons technologiques devaient être franchis en 2014 dans le cadre des études amont. Au final, seulement 63 l’ont effectivement été. Selon le RAP 2014, « parmi les 22 jalons non franchis, seuls 2 résultent d’échecs techniques et concernent des travaux qui n’ont pas conduit aux résultats espérés et dont les pistes correspondantes ne seront donc sans doute pas poursuivies. » Aucune explication, autre que l’aléa technique ou l’indisponibilité des moyens d’essai, n’est donnée pour les 20 jalons restants. La cible pour 2016 est de 80 %.

Évaluer les actions menées par la DGA pour assurer l’autonomie stratégique de la BITD française à partir de seul indicateur est une gageure. D’autres indicateurs seraient beaucoup plus pertinents.

À partir du PLF 2011 a été abandonné un indicateur jusqu’à présent rattaché à cet objectif 144-3 : « part des études amont contractualisées vers les PME-PMI ». Les derniers résultats présentés au Parlement faisaient état d’un taux de 5 % en 2009, le taux de 2010 n’ayant pas été calculé en vue du rapport annuel de performance. Il est regrettable qu’un tel indicateur ne soit pas restauré et amélioré. Il serait particulièrement significatif de disposer d’un indicateur « part des études amont contractualisées avec l’industrie » décliné en trois sous-indicateurs : PME-PMI, ETI, grandes sociétés.

L’effort budgétaire de R&T et de R&D de la DGA est important ⁽¹⁷⁾ :

L’effort public consacré aux études de défense et à la R&D s’établit en 2015 à 3,64 Mds d’euros de crédits de paiement :

(en millions d’euros courants)

Source : réponse ministérielle à la question budgétaire n° 27

Cet effort doit être mis en perspective avec celui des principaux pays européens, avec la réserve statistique d’un périmètre incertain :

(Md € courants exécutés)

(a) Pour le Royaume-Uni, le chiffre retenu comme budget de la défense correspond à ce qui est appelé « Provision of Defence capability ». Le budget indiqué pour l’année N correspond au budget du 01/04/N au 31/03/N+1. Le chiffre indiqué pour 2014 correspond au budget révisé, les chiffres du budget exécuté n’étant pas encore connus. Le taux de change entre livre et euro utilisé est moyenné sur l’année : pour 2015, il n’est pas encore établi. L’évolution du budget de la défense en monnaie nationale est différente de celle en euros en raison des fluctuations de ce taux.

Enfin, la publication des chiffres de R&T a pris beaucoup de retard. Ainsi, les chiffres de R&T pour 2013-2014 ne sont pas encore tous publiés. Les données pour 2013-2014 ont été actualisées des éléments officiels connus à la date de rédaction de cette fiche.

(b) La R&D italienne est principalement financée par des crédits extérieurs au ministère de la Défense (ministère du développement économique, ministère de la recherche, fonds régionaux, programmes d’armement notamment).

Le domaine de la recherche et de la technologie (R&T) couvre les études « amont », les subventions à l’Office national d’études et de recherches aérospatiales et à l’Institut franco-allemand de recherches de Saint-Louis, la part « investissements » des écoles sous tutelle de la direction générale de l’armement, et les subventions versées à des organismes d’étude ou au titre du soutien aux PME-PMI.

Le domaine de la recherche et du développement (R&D) comprend, outre la R&T, les études prospectives et stratégiques, les études à caractère opérationnel et technico-opérationnel, la recherche duale conduite au titre du programme 191 Recherche duale (civile et militaire), la part Recherche du Commissariat à l’énergie atomique et la part « développement » au programme 146 Équipement des forces.

Concernant les écoles d’ingénieurs sous tutelle de la défense, aucun indicateur ne vient évaluer leur apport à l’autonomie stratégique de la BITD. Le taux des diplômés ayant un premier emploi soit au service de l’État, soit au sein d’une entreprise de la BITD par rapport au total des diplômés serait une première indication intéressante de la pertinence de la formation dispensée et du retour sur investissement opéré par l’État. Un même calcul pour les diplômés, 5 et 10 ans après leur sortie d’école, permettrait d’évaluer l’attractivité non plus des postes mais des carrières.

Enfin, le nombre de brevets déposés par les centres de recherches étatiques ou de la BITD soulignerait le dynamisme de la recherche française.

*

Dernier objectif du programme 144 : « contribuer à l’autorisation et au contrôle des transferts des biens et technologies sensibles ».

La procédure d’autorisation et de contrôle vise à maîtriser les flux commerciaux en lien avec les biens et technologies de défense. Elle est préventive contre toute prolifération. Elle doit, dans le même temps, être dynamique pour favoriser l’exportation, enjeu crucial affirmé par le Livre Blanc.

Un seul indicateur a été défini à cette fin : le délai de traitement des dossiers d’exportation de matériels de guerre. L’alimentation de cet indicateur dépend de la stabilité des procédures administratives. Celles-ci ayant été modifiées en 2014, aucun historique ne permet d’en faire l’analyse. En 2014, ce délai moyen s’établit à 24 jours. Est-ce bon ou mauvais ? Rien ne permet en l’état d’en juger. Une comparaison internationale avec nos principaux concurrents permettrait d’évaluer la réelle efficience des procédures françaises d’autorisation d’exportation. Elle permettrait de déterminer si elles constituent un atout ou un obstacle pour nos entreprises.

B. RECHERCHE ET EXPLOITATION DU RENSEIGNEMENT INTÉRESSANT LA SÉCURITÉ DE LA FRANCE

L’évolution de la situation internationale et des menaces pesant sur la France ont fait du renseignement une priorité politique majeure ayant eu pour traduction législative l’actualisation de la loi de programmation militaire et la loi relative au renseignement. L’actualisation a ainsi accru les effectifs du Ministère de la défense dédiés au renseignement d’un millier d’emplois. L’article 22 de la loi relative au renseignement a, pour sa part, autorisé la DRM et la DPSD à recourir à la réserve militaire, accroissant d’autant les effectifs disponibles en cas de crise grave.

La priorité politique donnée au renseignement ne trouve pas sa traduction dans le projet de loi de finances pour 2016. Que ce soit en autorisation d’engagement qu’en crédit de paiement, les montants alloués via le programme 144 sont à la baisse, contrairement à ceux inscrits au programme 212 couvrant les dépenses de personnel. Mais le total des deux demeure inférieur à l’exercice 2015.

En autorisations d’engagement,

*

Selon l’arrêté du 10 mars 2015, la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) est organisée autour de cinq directions : administration ; opérations ; renseignement ; stratégie ; technique.

L’essentiel des crédits destinés à la recherche et l’exploitation du renseignement sont affectés à la DGSE.

Pour 2016, hors titre 2, la DGSE disposera de 237,20 M€ d’autorisations d’engagement et de 224,20 M€ de crédits de paiement. Par rapport à l’exercice 2015, ces crédits sont en baisse.

*

Les crédits affectés à la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) sont nettement plus modestes que ceux attribués à la DGSE. Les rémunérations de personnel constituent l’essentiel des dépenses. Cette sous-action rattachée au programme 144 perd donc l’essentiel de ces crédits à partir de l’exercice 2015 avec le transfert du Titre 2 au programme 212.

Pour 2016, sont inscrits au programme 144 au profit de la DPSD 12,20 M€ d’autorisations d’engagement et 10,05 M€ de crédits de paiement. L’essentiel des crédits allant aux rémunérations des personnels, il convient d’intégrer les autorisations d’engagement et crédits de paiement du programme 212 pour avoir une véritable estimation de la charge budgétaire de la DPSD.

*

Un troisième acteur du renseignement est rattaché au programme 178 : la direction du renseignement militaire. La DRM dirige la fonction interarmées du renseignement (FIR) dans les domaines de la veille stratégique, de l’appui aux opérations, des capacités et des ressources humaines. Compte-tenu de la priorité donnée par le gouvernement au renseignement, le regroupement des trois services de renseignement rattachés au ministère de la défense sous une seule action d’un programme budgétaire (144 ou 178) apporterait une plus grande cohérence à l’ensemble. Pour le général Christophe Gomart, directeur du renseignement militaire, il est « indispensable de renforcer la coopération entre les services de renseignement. Cet impératif explique la création de la cellule interagences Hermès, mise sur pied à l’initiative de la DRM pour appuyer les opérations au Levant. » ⁽²⁵⁾ On ne peut dès lors que déplorer que cet impératif n’est pas de traduction budgétaire, au sein même de la mission défense.

La DRM est le service de renseignement rattaché au Ministère de la Défense qui emploie le plus d’équipements spécifiques : satellites, drones, systèmes d’écoutes et d’observation aéroportés. La précision, la disponibilité et le nombre de ses équipements sont donc cruciaux pour pouvoir fournir aux forces armées les renseignements nécessaires à la préparation et à l’accomplissement de leurs missions.

C. PROSPECTIVE DE DÉFENSE

L’action prospective de défense a été créée à partir de l’exercice 2013 avec la fusion de trois actions Analyse stratégique, Prospective des systèmes de force, Maîtrise des capacités technologiques et industrielles. Les deux premières ont été déclassées en sous-action recouvrant leur périmètre ante-2013. La dernière a été scindée en deux avec Études amont et Soutien et subvention qui intègre notamment les subventions aux opérateurs (ONERA et écoles d’ingénieurs).

Pour 2016 sont programmés 983,67 M€ d’euros d’autorisations d’engagement et 1 milliard d’euros de crédits de paiement. L’essentiel de ces montants est affecté au fonctionnement. Ils doivent être complétés par les crédits du programme 212 rémunérant les personnels. Même si ces derniers pèsent peu dans l’ensemble, ils s’avèrent particulièrement difficiles à reconstituer :

Par un arrêté du 17 août 2015 a été créé un « comité de cohérence de la recherche stratégique et de la prospective de défense » (CCRP) regroupant sous la présidence du directeur général des relations internationales et de la stratégie, le chef d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement et le secrétaire général pour l’administration et le directeur de l’enseignement militaire supérieur.

Ce comité anime la prospective de défense, veille à la cohérence globale des travaux dans ce domaine, propose au ministre de la défense la politique générale en matière de recherche stratégique du ministère de la défense, lui soumet le contrat d’objectifs et de moyens (COM) de l’institut de recherche stratégique de l’école militaire (IRSEM)…

De par ses attributions, ce comité rend collégiale la prise de décisions normalement de la seule responsabilité du responsable de programme, à savoir le directeur général des relations internationales et de la stratégie. Il est une démonstration supplémentaire du caractère fourre-tout du programme 144, mal défini et donc illisible dans son pilotage.

1. Analyse stratégique

Les crédits dédiés à l’analyse stratégique visent à financer les études prospectives et stratégiques (EPS) commandées par la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Ces études sont menées par l’institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM) et, à titre principal, par des instituts de recherche extérieurs ou des consultants.

La DGRIS peut également accorder des subventions pour publication ou de soutien à des laboratoires de recherche intéressant la défense. Enfin, le programme Personnalité d’avenir destiné à renforcer l’influence de la France à l’étranger est rattaché à ce poste de dépense.

L’ensemble de ces activés explique la prééminence du titre 3 (fonctionnement) dans le budget de l’analyse stratégique. Pour 2016, les autorisations d’engagement sont en forte progression pour atteindre un montant inégalé de 9,76 M€. Ceci est dû aux seules EPS.

Le niveau élevé des autorisations d’engagement contraste avec la stabilité des crédits de paiement pour 2016 : 6,06 M€.

En ce qui concerne les EPS, 8,15 M€ d’autorisations d’engagement et 5,45 M€ de crédits de paiement sont inscrits au PLF 2016. La forte augmentation des autorisations d’engagement s’explique par « la réforme du dispositif ministériel de soutien à la recherche stratégique mise en œuvre en 2015 et 2016 par la DGRIS [qui] vise à garantir les besoins du ministère à moyen terme en matière de recherche stratégique en sciences humaines et sociales. Cette réforme s’est d’ores et déjà traduite par la refonte du dispositif contractuel (création des contrats-cadres ; augmentation de la part des observatoires ; réduction du nombre d’EPS) et le développement de nouvelles relations avec le champ universitaire, tel que demandé par le ministre de la défense. Ce nouveau dispositif contractuel donne lieu à la notification d’engagements pluriannuels auprès des différents prestataires du ministère (instituts de recherche, universités, etc.) justifiant un besoin en autorisations d’engagements 2016, supérieur au besoin en crédits de paiements ».

2. Prospective des systèmes de force

La prospective des systèmes de forces regroupe les activités destinées à identifier les besoins opérationnels, à orienter et exploiter les études de défense pour éclairer les choix ultérieurs en matière de capacités opérationnelles. Elle constitue un instrument essentiel de la préparation du futur et fait partie du processus conduisant à la planification et à la programmation.

Contribuent à ces travaux des représentants des forces armées, les officiers de cohérence opérationnelle (OCO) rattachés à l’état-major des armées, et des personnels de la DGA, les architectes de systèmes de forces (ASF). Ils agissent sous l’autorité du comité d’architecture des systèmes de forces (CASF) co-présidé par l’EMA et la DGA.

Ces travaux se matérialisent par un plan prospectif, le PP30, et par des études à caractère opérationnel et technico-opérationnel (EOTO). Ces études portent spécifiquement sur la définition des besoins futurs à satisfaire, la recherche du meilleur compromis entre les caractéristiques opérationnelles, les spécifications techniques et les coûts associés dans les systèmes en projet ou les évolutions des systèmes existants ainsi que sur l’emploi des systèmes d’armes.

Outre les frais des personnels désormais rattachés au programme 212 (mais réintégrés dans les tableaux suivants), l’essentiel des crédits sont liés au fonctionnement. Mais une part variable selon les années réside également en dépenses d’intervention.

Question écrite n° 80373 publiée au Journal officiel du 2 juin 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la prospective des systèmes de force. Destinée à éclairer les choix nationaux qui vont permettre de définir l’outil de défense, la prospective des systèmes de force est une activité menée à la fois par des personnels de l’état-major des armées et de la direction générale pour l’armement. Ceci explique que l’essentiel des crédits budgétaires, hors frais de personnel, soit inscrit au titre 3, dépenses de fonctionnement. Toutefois, un quart des crédits alloués à la prospective des systèmes de force est rattaché au titre 6, dépenses d’intervention. En l’absence de précision des documents budgétaires, il lui demande de préciser les qualités des destinataires de ces crédits, en identifiant les principaux bénéficiaires.

Réponse du Ministre de la défense publiée au Journal officiel du 18 août 2015

Les crédits de titre 6 alloués à la prospective des systèmes de force ont permis l’attribution, en 2014, d’une dotation de 4,6 millions d’euros à l’Agence européenne de défense (AED). À partir de 2015, l’architecture budgétaire du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense a été modifiée compte tenu notamment de la réorganisation de la fonction « relations internationales » du ministère de la défense et de la création de la nouvelle direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Cette réforme s’est traduite par des mesures de transfert et de regroupement des crédits liés aux actions en matière de relations internationales et diplomatiques. Dans ce cadre, les crédits de titre 6, pour la totalité de ceux destinés à l’AED, ont fait l’objet d’un transfert intra-programme depuis l’action 07-02 « prospective des systèmes de force » vers l’action 8 renommée « relations internationales et diplomatie de défense ».

Les réponses aux questions budgétaires ne précisent pas le montant 2016 de la subvention à l’AED qui devrait se rapprocher des 4,69 M€ à l’AED en 2015. Aucune indication n’est donnée quant aux procédures de fixation de cette contribution, ni de contrôle de son usage.

Question budgétaire PLF 2016-040

Présenter l’activité de l’Agence européenne de défense en 2014 et en 2015 et le montant de la participation de la France à son budget. Quelles prévisions d’activité et de financement pour 2016 ? Quels programmes la France compte-t-elle confier à l’agence ?

Réponse ministérielle :

1. Activité de l’Agence européenne de défense en 2014 et 2015

Alors que la période 2012-2014 avait conduit à la mise en place au 1er janvier 2014 d’une nouvelle organisation de l’Agence européenne de défense (AED) en trois branches, le premier semestre de l’année 2015 a été marqué par la refonte de la décision du Conseil de l’Union européenne sur le statut, le siège et les modalités de fonctionnement de l’AED, visant à améliorer son efficacité.

En parallèle, dans le domaine capacitaire, la coopération a été notamment active autour de quatre projets majeurs initiés par l’AED : ravitaillement en vol, drone européen de surveillance, communications gouvernementales par satellite et cyber défense.

Par ailleurs, afin de mettre en place les conditions nécessaires à cette coopération capacitaire, le soutien des industries européennes de défense est essentiel. Pour ce faire, les états membres, la Commission européenne et l’AED se sont engagés dans un exercice de renforcement de l’industrie européenne de défense qui est par ailleurs une source significative d’emplois et de croissance.

1.1. Révision de la décision du Conseil définissant le statut, le siège et les règles de fonctionnement de l’AED

Cette décision révisée vise à améliorer l’efficacité du travail de l’Agence en renforçant ses règles de fonctionnement. En complément de ses prérogatives actuelles, trois nouvelles missions ont été confiées à l’AED : rechercher la cohérence avec les autres politiques de l’UE, dans la mesure où elles ont des implications pour les capacités de défense ; favoriser une coopération de défense plus approfondie entre les états membres et fournir un soutien aux opérations de la PSDC. La décision révisée ouvre également la voie à une exonération de TVA pour les projets ad hoc de l’agence visant à encourager la coopération capacitaire dans un cadre européen.

1.2. Développement capacitaire

Sur le plan des capacités et de l’armement, la période 2013-2015 a été marquée par les travaux préparatoires au Conseil européen de décembre 2013 et à ses suites. Dans ce cadre, quatre grands programmes ont été initiés : ravitaillement en vol, drone européen de surveillance, communications gouvernementales par satellite et cyber défense. La bonne conduite de ces quatre projets doit demeurer un axe prioritaire des travaux de l’AED.

Les travaux relatifs au ravitaillement en vol menés sous l’égide de l’AED sont structurés en quatre piliers :

– le premier (solution commerciale en matière de ravitaillement) et le troisième (kits de ravitaillement pour l’avion A400M) sont en sommeil faute d’intérêt déclaré par les états membres ;

– le second relatif à l’optimisation des moyens existants par la certification d’appareils sur les différents ravitailleurs en service se poursuit ;

– le quatrième et principal axe de travail concerne l’acquisition et la mise en commun d’une capacité de ravitaillement et de transport stratégique au niveau européen. Aujourd’hui, quatre états (Pays-Bas [pilote], Norvège, Pologne et Belgique) participent au volet acquisition de cette initiative. Ils ont été rejoints au mois de juin 2015 par l’Allemagne et le Luxembourg, dont les participations effectives restent à confirmer. L’Espagne (qui s’est retirée du volet acquisition privilégiant une acquisition nationale) et la France y sont associées. Cette dernière a proposé des synergies avec la flotte en cours d’acquisition au travers de son contrat national, en particulier pour la phase de soutien. Un accord sur la répartition des responsabilités entre l’agence de soutien de l’OTAN (NSPA ) et l’OCCAr a été finalisé afin d’acquérir ces capacités de ravitaillement en vol.

S’agissant des drones européens de surveillance MALE (moyenne altitude longue endurance), l’AED travaille actuellement sur les conditions de leur insertion dans l’espace aérien alors qu’en parallèle la France, l’Allemagne et l’Italie travaillent ensemble à la définition du besoin opérationnel pouvant mener à un programme d’acquisition de drones MALE de nouvelle génération à l’horizon 2020-2025.

Concernant le volet communications gouvernementale par satellite, nommé GOVSATCOM, le travail mené par l’AED en coopération avec l’ESA a permis de valider l’expression du besoin en novembre 2014. Cela pourrait déboucher sur l’adoption d’un cahier des charges et un avant-projet d’ici fin 2016.

Les principaux axes de travail de l’AED sur le volet cyber défense sont la formation du personnel et le développement de kits de détection et de traitement des menaces au profit des missions et opérations de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Outre ces quatre projets majeurs, l’AED est également engagée dans un projet de grande envergure : le programme « Ciel unique européen » et son volet technologique SESAR (Single European Sky Air Traffic Management Research). Comme nous le souhaitions, l’AED s’est affirmée comme représentante des intérêts « défense » des états membres vis-à-vis des instances communautaires et de l’entreprise commune SESAR, acquérant progressivement un rôle d’interface.

Enfin, la période a également été marquée par la mise à jour et la réactivation de la base de données capacitaires entretenue par l’AED ainsi que la révision du Plan de développement capacitaire, avec des travaux d’identification et de hiérarchisation des lacunes actuelles.

1.3. Soutien à l’industrie européenne de défense : recherche et technologie (R&T) et soutien à l’accès des entreprises de défense au marché intérieur

Dans ce domaine, la période 2014-2015 a été marquée par la mise en œuvre des conclusions du Conseil européen de décembre 2013 visant à renforcer la compétitivité de l’industrie européenne de défense et à stimuler l’emploi, l’innovation et la croissance dans les États membres. Les efforts portent notamment sur la recherche et la technologie ainsi que sur l’accès des entreprises de défense au marché intérieur.

Agissant comme catalyseur afin de renforcer l’efficacité de la R&T de défense européenne, la direction R&T de l’AED gère des contrats de recherche de défense en coopération. L’agence cherche également à renforcer la coordination et les synergies avec la Commission européenne. Elle travaille notamment à faciliter l’accès de l’industrie européenne de défense aux financements de la Commission pour des projets de recherche touchant aux technologies duales. De plus, le Conseil européen a entériné en juin 2013 le principe d’un soutien européen à la recherche sur les questions de défense en complément des efforts nationaux. Aux côtés des états membres et de la Commission européenne, l’AED est engagée dans un programme précurseur, appelé « action préparatoire », qui doit être lancé en 2017. Elle devrait déboucher sur un programme spécifique de recherche dans le domaine de la défense au sein du programme pluriannuel 2021-2028. En réitérant son soutien à l’action préparatoire, le Conseil européen de juin 2015 a notamment demandé un financement approprié. Afin de définir les modalités de gouvernance de ce programme, l’AED et la Commission européenne ont organisé depuis novembre 2014 plusieurs ateliers intégrant des représentants des États membres ainsi que des représentants de l’industrie européenne de défense notamment française. Ce programme représente un saut qualitatif en permettant, pour la première fois et grâce à des incitations financières adéquates, de renforcer l’excellence technologique de l’industrie de défense européenne et de répondre de manière compétitive aux besoins des États membres tout en évitant les duplications industrielles.

Sur le volet marché, l’AED avait mis en place en 2006 un code de conduite pour les acquisitions de défense et un code de bonnes pratiques pour les chaînes d’approvisionnement qui ont été abolis au printemps 2014 suite à la transposition dorénavant effective de la directive sur les marchés publics de défense et de sécurité (2009/81/CE). L’AED a alors réorienté ses priorités, pour tenir compte du rôle premier que joue légitimement la Commission dans le domaine du marché intérieur et éviter des redondances inutiles (par exemple sur la veille du marché et de l’application de la directive). Elle a mis en place une boîte à outils, qui vise à soutenir les états membres dans l’application de la directive et un plan d’action sur les chaînes de sous-traitance. Un arrangement cadre pour la sécurité d’approvisionnement entre les états membres a été adopté en novembre 2013, auquel est lié un code de conduite adopté en mai 2014 qui implique l’industrie. Elle a également publié un guide sur les bonnes pratiques des associations nationales d’industriels de défense afin de nourrir les travaux conduits par la Commission sur ce sujet.

Faciliter l’accès des petites et moyennes entreprises (PME) aux marchés publics de défense est également un des axes majeurs de travail sur lequel l’AED s’est investie. Elle a notamment rédigé un guide à destination des PME expliquant les mécanismes d’accès aux divers outils communautaires, notamment les fonds structurels et d’investissement européens.

2. Montant de la participation de la France au budget de l’AED

Le montant de la participation française était de 4,73 M€ en 2013 (16,29 % du budget de l’AED), de 4,75 M€ en 2014 (16,32 % du budget de l’AED). Elle est de 4,69 M€ pour l’année 2015 (16,08 % du budget de l’AED).

Pour 2016, la contribution française devrait se maintenir à ce niveau, à la fois en valeur et en pourcentage.

3. Prévisions d’activité de l’AED et futurs programmes pour le second semestre 2015 et l’année 2016 :

Pour le second semestre 2015 et l’année 2016, l’action de l’agence devrait principalement s’articuler autour des axes suivants :

– la mise en œuvre des projets capacitaires (en particulier les quatre projets majeurs de l’AED : ravitaillement en vol, drones, communications gouvernementales par satellite, cyber défense) et ceux relatifs à l’industrie européenne de défense (mise en œuvre du plan d’action PME, etc.) ;

– la mise en œuvre de son rôle de représentant des intérêts militaires vis-à-vis des politiques communautaires ayant un impact direct sur les appareils de défense des États membres. C’est le cas du « Ciel unique européen » et de son volet technologique SESAR dont l’AED assure avec d’autres acteurs la gouvernance au niveau stratégique ;

– son implication, aux côtés des états membres, dans la mise en place de l’action préparatoire pour la recherche liée à la PSDC, afin de faire valoir les singularités relatives à la recherche de défense. L’engagement de l’AED au côté de la Commission dans la définition de son propre rôle dans la mise en œuvre de l’action préparatoire, des modalités de gouvernance, des droits de propriété intellectuelle et des conditions d’accessibilité aux financements sera essentiel pour assurer le succès de ce projet majeur.

20,95 millions d’euros sont inscrits au programme 144 en faveur de la prospective des systèmes de force, aussi bien en autorisation d’engagement qu’en crédits de paiement. Par contre, il a été impossible de reconstituer les frais de rémunération propres à cette action.

Le « déclassement » en sous-action de l’action « prospective de défense » à partir de l’exercice 2013 n’interdit cependant pas une analyse de l’évolution des crédits alloués par système de force. Par contre, l’imprécision des documents budgétaires relatifs aux exercices antérieurs à 2010 limite le champ des investigations antérieures.

La hiérarchie de la prospective des systèmes de force ne respecte pas le poids budgétaire de ces même systèmes. La dissuasion est ici « banalisée ». Par contre, le système « engagement combat » domine, ce qui apparaît logique au regard de la nécessité d’obtenir la supériorité opérationnelle dans les engagements futurs. On peut déplorer le faible intérêt porté sur la projection, la mobilité et le soutien qui ont été et demeurent des facteurs incontournables de la réussite des opérations.

Question budgétaire PLF 2016-016

Présenter les crédits alloués à l’action Prospective des systèmes de force dans le projet de loi de finances pour 2016 et leur évolution par rapport à 2014 et 2015 (en distinguant les crédits de fonctionnement et d’investissement). Quels seront les principaux axes de recherche des agents de cette action ?

Réponse ministérielle :

Les activités conduites au titre de la sous-action 07-02 Prospective des systèmes de forces du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense visent à éclairer les choix nationaux qui vont permettre de définir l’outil de défense futur. Elles regroupent les activités destinées à identifier les besoins opérationnels, à orienter et exploiter les études de défense pour éclairer les choix ultérieurs en matière de capacités opérationnelles.

Ces études constituent un instrument essentiel de la préparation du futur. Elles font partie du processus conduisant à la planification et à la programmation.

L’évolution des différents moyens humains et techniques, qui concourent à produire un effet opérationnel, est examinée selon des ensembles fédérateurs et cohérents de capacités : les systèmes de forces. Cette approche, soucieuse d’efficacité et d’optimisation, privilégie l’aptitude des forces à opérer ensemble. Elle a pour objectif de rationaliser les efforts en matière d’équipements.

De façon à conjuguer les dimensions opérationnelles et techniques, ces activités sont conduites de façon collégiale par les officiers de cohérence opérationnelle de l’état-major des armées (EMA) et les architectes de préparation des systèmes futurs de la direction générale de l’armement (DGA). Elles sont placées sous l’égide du comité des études opérationnelles et technico-opérationnelles présidé par l’EMA.

Les crédits de fonctionnement (titre 3) alloués à la sous-action 07-02 « Prospective des systèmes de forces » dans le projet de loi de finances 2016 évoluent comme suit :

* Cette précision concerne les données 2014. En effet, les crédits de fonctionnement du service d’architecture des systèmes de forces (SASF) et du centre d’analyse technico-opérationnelle de défense (CATOD) de la DGA, imputés jusqu’alors sur les OS FAS et AOP de la sous-action 07-02, ont été transférés en 2015 sur le programme 146.

La sous-action 07-02 n’est pas dotée en crédits d’investissement (T5).

Les études à engager en 2016 permettent de consolider les orientations issues du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2013, qui ont été traduites dans la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019, et de prendre en compte les priorités fixées par la loi du 28 juillet 2015 portant actualisation de la LPM sur 2015-2019. Elles permettent d’orienter et de structurer les études amont (sous-action n° 0144-07-03) et les programmes à venir réalisés au titre du programme 146 Équipement des forces.

Les axes privilégiés dans le cadre de ces études sont les suivants :

Engagement & combat

Évolutions prévisibles des technologies relatives à l’énergie sur les concepts d’emploi du combattant (FELIN).

Concept d’emploi opérationnel lié à l’architecture du système de drones pour la guerre des mines navales (préparation du programme SLAMF – Système de Lutte Anti-Mines navales Futur).

Système global de combat aérien à l’horizon 2030-2040.

Étude sur les armements air-surface à l’horizon 2030.

Commandement et maîtrise de l’information

Architecture et organisation permettant d’optimiser le stockage, l’extraction, la fusion et l’exploitation des grandes quantités de données ROIM (Renseignement d’Origine Image), ROEM (Origine Électromagnétique) et ROSO (Origine Source Ouverte) (BIG DATA).

Expérimentation du système de commandement et de conduite de la cyberdéfense.

Recherche d’architectures de C2 (Commandement et Contrôle) plus agiles pour des engagements coopératifs interarmées associant des capacités de diverses composantes opérationnelles.

Protection et Sauvegarde

Observation optique de satellites en orbite basse (surveillance de l’espace).

Recommandation d’emploi et évaluation des effets des armes sur les navires non militaires/commerciaux pour des opérations de contre-terrorisme maritime.

Définition de la menace antinavire future (post 2025).

Projection Mobilité et Soutien

Exploration prospective des outils de formation des pilotes de transport à l’horizon 2020/2030.

Optimisation de la gestion de parc missiles à partir des technologies HUMS (capteurs intégrés dans la structure des systèmes pour le suivi santé et en utilisation).

De fortes interrogations perdurent sur la nature des « études transverses », études sur lesquelles la réponse ministérielle à la question budgétaire reste silencieuse. Déjà, pour l’exercice 2013, le rapport annuel de performance justifiait une consommation d’autorisations d’engagement « légèrement supérieure à la programmation » par « un nombre plus important que prévu de séances de laboratoires de travail en groupe (LTG), réalisées dans le cadre du marché d’animation et de créativité (ANIM CREA) ». Soit.

Question écrite n° 80369 publiée au journal officiel du 2 juin 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la prospective des systèmes de force. Destinée à éclairer les choix nationaux qui vont permettre de définir l’outil de défense, la prospective des systèmes de force se décline en 6 opérations budgétaires, une par système de force plus une dédiée à des études transverses. Les documents budgétaires ne précisent pas la nature de ces études transverses, si ce n’est dans le rapport annuel de performance relatif à l’exercice 2013 par l’évocation d’un marché d’animation et de créativité ANIMCREA. Aussi, il lui demande de préciser la nature des études transverses visées par la prospective des systèmes de force et d’expliciter le marché d’animation et de créativité ANIMCREA.

Réponse du ministre de la défense publiée au journal officiel du 1^er septembre 2015

Les études transverses auxquelles fait référence l’honorable parlementaire recouvrent des sujets qui ne relèvent pas spécifiquement d’un système de forces. Il s’agit essentiellement de travaux de réflexions collaboratives conduits à l’aide du laboratoire de travail en groupe (LTG) du centre d’analyse technico-opérationnelle de défense de la direction générale de l’armement. Le LTG est utilisé pour faire émerger des idées-forces, des conclusions ou des consensus sur des problématiques complexes telles que l’élaboration de concepts d’emploi et la définition ou la modélisation d’organisations ou de stratégies. L’animation des séances de travail de ce laboratoire et la mise en œuvre de ses moyens informatiques sont généralement confiées à des intervenants externes dont les prestations font l’objet du marché public ANIMCREA.

3. Études amont

Les études amont sont une brique de la S&T (Science, recherche, technologie et innovation de défense) :

Source : document de présentation de l’orientation de la S1T, période 2014-2019, DGA, juillet 2015

Pour la mise en œuvre de la S&T, la DGA dispose de différents outils :

– les marchés publics, instruments mobilisant la majeure partie du montant financier consacré à la S&T et utilisés à tous les niveaux de maturité, en particulier pour commander les études technologiques et les travaux relatifs aux démonstrateurs

– les subventions, parmi lesquelles peuvent être distinguées :

● les subventions versées annuellement aux organismes publics de recherche (ONERA, ISL, CNES, CEA) et permettant à ces derniers de réaliser un programme de recherche interne après concertation avec la DGA ; ces activités couvrent des niveaux de maturité technologique variables selon les établissements, mais leur importance est à souligner particulièrement pour les recherches S&T de base (travaux à bas TRL), qui ont ensuite vocation à se diffuser et à avoir un effet de fertilisation au sein de l’industrie,

● les subventions versées dans le cadre d’un certain nombre de dispositifs (thèses, ASTRID, RAPID, FUI,..) et qui visent majoritairement à faire émerger l’innovation (S&T de base) et à la développer (études technologiques).

– les partenariats ou coordinations, au plan national et international, européen au premier chef, avec les entités ou organismes traitant de la recherche et technologie civile ou militaire.

Selon les documents budgétaires, « les études amont sont des recherches et études appliquées rattachées à la satisfaction d’un besoin militaire prévisible et contribuant à constituer, maîtriser, entretenir ou à développer la base industrielle et technologique de défense (BITD), ainsi que l’expertise technique de l’État nécessaires à la réalisation des opérations d’armement. »

Les études amont revêtent un caractère stratégique pour assurer l’autonomie technologique de la France indispensable pour préserver son autonomie politique. Les crédits alloués aux études amont sont marqués par une grande volatilité d’un exercice budgétaire à l’autre. De plus, les crédits votés en loi de finances initiales sont très rarement respectés et donnent lieu à des ajustements : ajustements favorables avant 2009, défavorables après malgré les discours affirmés des différents ministres de la défense qui se sont succédés.

Avec les subventions et études attribuées à des organismes de recherche et des actions en faveur des petites et moyennes entreprises, elles constituent l’agrégat « Recherche et Technologie » (R&T) de défense.

Comme l’indique leur définition donnée par les documents budgétaires, les études amont ont plusieurs finalités :

Satisfaire un besoin militaire

Les besoins militaires sont détaillés littérairement et non budgétairement. Mais une réorganisation de la gouvernance des études amont menée à partir de l’exercice 2014 ne permet pas une analyse de l’évolution de ces crédits sur les exercices antérieurs. Toutefois, les études amont comptent deux postes majeurs, « aéronautiques et missiles » et « dissuasion ».

Pour 2016, 680 M€ sont inscrits en autorisations d’engagement répartis comme suit :

(en millions d’euros)

Sur 3 exercices, les autorisations d’engagement ont diminué de près de 130 M€. La principale baisse est due à la dissuasion.

En termes de crédits de paiement, 706,50 M€ sont inscrits au PLF 2016 :

Ces crédits sont relativement stables sur les 3 derniers exercices.

Échappent à cette absence de perspectives les crédits d’études amont liés à la dissuasion, même si le changement de nomenclature est source de complexification :

Contribuer à constituer, maîtriser, entretenir ou à développer la BITD

Rien ne vient également informer sur les bénéficiaires de ces crédits (BITD, État). Les réponses au questionnaire budgétaire se révèlent ici particulièrement indigentes.

Question budgétaire PLF 2016-026

Détailler les domaines technologiques et industriels pour lesquels des retards ont été identifiés, à la fois par rapport à nos principaux partenaires et par rapport aux besoins nationaux. Indiquer les actions correctrices éventuellement engagées

Réponse ministérielle :

1. Écarts par rapport aux besoins nationaux.

Les besoins nationaux sont définis dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2013 et ont été pris en compte pour établir l’actuelle loi de programmation militaire (LPM). Ils nécessitent de préserver l’ensemble des secteurs industriels de notre base industrielle et technologique de défense (BITD), compte tenu d’impératifs multiples, liés d’abord à l’exercice de notre souveraineté et à des aspects économiques, d’emploi, et de réindustrialisation. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2016 prévoit un niveau de ressources de 0,71 Md€ d’études amont (classiques et dissuasion) pour répondre à ces enjeux.

Il devrait permettre, d’une part de concentrer les efforts sur les technologies spécifiquement militaires les plus prioritaires tout en maintenant les filières nationales d’excellence, et d’autre part de poursuivre l’effort de soutien à l’innovation, en particulier dans les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire.

2. Écarts par rapport à nos principaux partenaires.

Les travaux menés par le ministère de la défense afin d’établir les orientations de la S&T de défense sur la période 2014-2019 ont notamment pris en compte comme donnée d’entrée le niveau technologique des autres nations. Il en ira bien sûr de même dans le cadre des travaux de mise à jour de l’orientation de la S&T pour 2016-2021, dont la finalisation est prévue en début d’année prochaine.

Ces comparaisons portent :

• sur nos principaux partenaires afin d’apprécier d’une part les opportunités de coopération et d’autre part le positionnement de la BITD française ;

• plus généralement sur l’ensemble des nations afin de déterminer le niveau de menaces envisageables et par conséquent le niveau technologique nécessaire à atteindre.

Ces comparaisons sont établies suivant l’échelle reconnue d’évaluation des TRL (Technology Readiness Level). Cette échelle décrit neuf étapes clés dans la maîtrise d’une technologie depuis la recherche en laboratoire jusqu’à son exploitation opérationnelle.

3. Actions correctrices.

En cohérence avec les ambitions stratégiques du LBDSN 2013, la priorité de la S&T de défense est d’assurer la disponibilité dans la durée de toutes les compétences et technologies critiques de défense, définies comme indispensables à la préservation des intérêts essentiels de sécurité de la nation.

Ceci conduit à soutenir l’ensemble des secteurs technologiques pour lesquels un risque de disparition, par obsolescence ou par perte de compétitivité, est jugé inacceptable, dans un cadre national ou d’une dépendance mutuelle consentie.

En dehors de ce premier cercle, existent des compétences et des technologies clés, d’origine civile ou militaire, jugées nécessaires pour la préparation des systèmes de défense futurs ou des évolutions des systèmes actuels et qui doivent être préservées ou développées. Leur identification et leur soutien sont réalisés en cohérence avec les ressources financières et s’appuient sur une évaluation de leur intérêt stratégique et industriel.

Enfin, la S&T de défense intègre pleinement dans ses réflexions le développement des technologies duales émergentes ou de rupture à fort intérêt pour les futurs systèmes de défense. Outre la recherche de synergies avec la recherche civile, il s’agit d’identifier ou de confirmer les champs d’application défense des technologies duales jugées les plus prometteuses et de soutenir les PME-PMI et les ETI innovantes.

L’instabilité des crédits et leur mode d’attribution imposée par le code des marchés publics s’avèrent inadaptés au soutien des PME innovatrices et autres Start up constituées autour d’une nouvelle technologie mais dont la structure ne permet pas le développement. Afin d’entretenir le vivier d’innovation sur le territoire national, peut-être faut-il s’inspirer du système mis en place notamment en Israël qui privilégie les prises de participation étatiques dans ces sociétés que l’attribution de marchés. Ceci suppose de réformer le pilotage des participations de l’État, actuellement insuffisamment stratégique et excessivement technocratique.

De même, il importe de repenser le lien entre le monde académique de la recherche, et notamment les laboratoires de recherche, et la Défense. Dans son rapport sur l’École polytechnique ⁽²⁶⁾, Bernard Attali souligne qu’« en dépit des incantations répétées sur l’importance de l’innovation, la situation des chercheurs dans les universités ou les grandes écoles ne s’est guère améliorée en France. Notre pays est devenu champion d’Europe de l’exil des scientifiques qui choisissent de plus en plus l’expatriation, pour des rémunérations en moyenne plus de deux fois supérieures. En France le chercheur est vu comme une sorte d’éternel étudiant, bien éloigné des contingences matérielles. Le pays refuse de voir ce que nos concurrents étrangers ont vu depuis longtemps : dans une guerre de la connaissance, la créativité scientifique se paie. Et cher. La responsabilité de cette situation est collective. À la question : « est-ce que le progrès scientifique est une bonne chose ? », 82 % des américains et 61 % des allemands répondent « oui ». Seulement 44 % des français. Plutôt que de s’en alarmer, l’administration bureaucratise à l’envi les professionnels du secteur. Quel meilleur moyen pour détourner nos talents des métiers de la recherche ? » Et de conclure : « le potentiel de notre pays dans l’économie de la connaissance mérite mieux, beaucoup mieux ».

PDG de l’ONERA après avoir été en charge des opérations de la DGA, Bruno Sainjon se montre tout aussi critique quant à la destination des crédits d’études amont : « les choix faits aujourd’hui en matière de financements étatiques tant dans la défense que dans le civil sont en faveur de démonstrateurs technologiques au détriment de la recherche plus amont qui n’est plus aujourd’hui suffisamment irriguée. L’État ne doit pas oublier d’aider la recherche fondamentale sur la base de crédits budgétaire » ⁽²⁷⁾.

Contribuer à constituer, maîtriser, entretenir ou à développer l’expertise technique de l’État

Pour la défense, l’expertise technique réside principalement dans les centres d’essais de la DGA dont les crédits sont rattachés au programme 146. L’analyse fait nettement apparaître la fonction d’amortisseur des crédits amont pour l’activité de ces centres lorsque les programmes d’armement ne suffisent pour apporter un volume d’activité minimum. Cette fonction d’entretien de l’expertise technique prête à discussion. Elle s’apparente en un investissement humain pour des opérations futures. Elle souligne cependant la rigidité du système d’expertise étatique.

Question budgétaire PLF 2016-029

Détailler les principales orientations retenues pour les études amont en détaillant : les projets engagés ou envisagés, les principales étapes prévues et les enjeux technologiques, industriels et stratégiques. Détailler les études menées en coopération.

Réponse ministérielle :

A. Principales orientations retenues pour les études amont (hors dissuasion)

Le Livre blanc pour la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2013 met en exergue l’industrie de défense, composante essentielle de l’autonomie stratégique de la France. C’est pourquoi il a été décidé de préserver ou développer un certain nombre de capacités technologiques clefs.

Les études amont fournissent une contribution essentielle à la maîtrise des compétences industrielles et technologiques. Ce sont des recherches et études appliquées attachées à la satisfaction d’un besoin militaire prévisible et qui contribuent à constituer, maîtriser, entretenir ou développer la base industrielle et technologique de défense (BITD) et l’expertise technique étatique nécessaires à la réalisation des opérations d’armement.

Un triple objectif est poursuivi :

– disposer des technologies nécessaires au développement et à l’évolution des systèmes pour lesquels une autonomie nationale totale ou partielle est requise ;

– disposer des compétences industrielles et étatiques permettant de réaliser les programmes futurs, dans un cadre national ou en coopération ;

– susciter et accompagner l’innovation dans les domaines intéressant la défense au moyen de dispositifs de recherche coordonnés avec l’agence nationale pour la recherche (ANR (²⁸)) ou en favorisant la compétitivité et l’accès au marché de la défense des PME/PMI et ETI (²⁹) en lien avec la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l’économie, de l’industrie et du numérique.

Depuis 2014, la gouvernance des études amont est fondée sur une segmentation de la recherche scientifique et technologique par agrégats sectoriels présentant une cohérence en termes d’objectifs capacitaires, industriels et technologiques.

Pour les études amont autres que celles relatives à la « dissuasion », les projets en cours ou futurs et leurs enjeux sont les suivants :

Aéronautique et missiles

Les études dans le domaine aéronautique concernent l’ensemble des aéronefs à usage militaire ou gouvernemental : avions et drones de combat, hélicoptères, avions de transport et de mission. Ces études doivent permettre de rendre matures les technologies pour préparer la conception des futurs aéronefs militaires (véhicule aérien, système de combat et de mission, cellule, moteurs, capteurs et équipements, autoprotection, intégration des armements et des moyens de communication) ainsi que les évolutions des aéronefs en service. Les principaux enjeux sont la préparation du système de combat aérien futur et des prochains standards du Rafale et du Tigre.

Les études dans le domaine des missiles visent à maintenir l’excellence technologique de la filière européenne tout en préparant le renouvellement des capacités actuelles, dont l’accroissement du niveau de performances doit être cohérent avec l’évolution des menaces. Il s’agit en particulier de la capacité de frappe dans la profondeur, au moyen de missiles de croisière, et des capacités de combat aérien, d’attaque au sol ou antinavire. Des travaux sur les matériaux et composants de missiles ainsi que sur les matériaux énergétiques de défense (charges militaires, propulsion) relèvent aussi de ce domaine.

Information et renseignement

Les systèmes d’information, de communication et de renseignement sont nécessaires pour acheminer les informations aux différents niveaux de commandement, afin d’apprécier une situation et d’anticiper les actions à mener. Ils contribuent ainsi à l’appui, à la planification et à la conduite des opérations militaires et apportent une supériorité aux forces. Ces systèmes constituent donc un outil de souveraineté garantissant l’autonomie d’appréciation et de décision nationales. Ils conditionnent la capacité d’assurer le commandement des forces, depuis le plus haut niveau jusqu’à l’échelon tactique, et de disposer de l’ensemble des informations nécessaires à la pertinence de la décision et à la justesse de l’action.

L’évolution du renseignement d’intérêt militaire vers plus de précision et de réactivité ainsi que la prise en compte d’un besoin d’exploration mondiale et permanente, impliquent de renforcer la cohérence entre les systèmes. Les systèmes de communication participent aussi à la maîtrise de l’information et au développement de la numérisation de l’espace de bataille. La performance et l’intégrité des moyens de géolocalisation, ainsi que la disponibilité et la pertinence des données d’environnement géophysique contribuent directement à la performance des systèmes d’armes. Dans un contexte où l’intégrité de l’information revêt une importance croissante et où les menaces sur celles-ci s’accroissent, le développement de la cyber-sécurité est une priorité.

Les études du domaine de l’information et du renseignement portent ainsi en particulier sur les technologies de recueil et de traitement des images, de guerre électronique (détection, interception, localisation des émissions électromagnétiques), d’exploitation et de traitement des données de renseignement, ainsi que sur les technologies relatives aux moyens de communications. Elles incluent les travaux visant à améliorer la protection des systèmes d’information, des systèmes d’armes mais aussi des systèmes industriels critiques.

Une partie de ces études concerne spécifiquement les systèmes spatiaux (satellites militaires de renseignement d’origine électromagnétique, d’imagerie et de communication).

Naval

Les études du domaine visent à préparer principalement les évolutions majeures des plateformes en service. Le domaine recouvre aussi les études relatives à la lutte sous la mer (détection, contre-mesures, lutte anti-torpilles, etc.) et en surface, ainsi que celles relatives à la « survivabilité » des bâtiments.

Ces études portent en particulier sur les architectures de plateformes navales, les systèmes de combat, les senseurs (radars et sonars en particulier), les moyens de guerre électronique, les contre-mesures et leur intégration.

Terrestre, NRBC et Santé

Les études dans le domaine terrestre concernent essentiellement les senseurs des futurs systèmes complexes, leur fonctionnement en réseau, la protection du combattant et des véhicules, ainsi que les munitions.

Dans le domaine de la défense nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC), un enjeu essentiel concerne la préservation de la capacité d’expertise souveraine envers les risques NRBC actuels et émergents, ce qui inclut la fonction de connaissance de la menace. Il s’agit en outre de réaliser les études visant à pallier les insuffisances actuelles des technologies de détection des agents, ainsi que les études sur les contre-mesures médicales.

Les études sur la santé du militaire concernent le maintien de la compétence nationale pour le traitement des urgences vitales en opérations extérieures et l’amélioration de la résilience individuelle et collective des forces.

Innovation et technologies transverses

Les études de ce domaine ont vocation à renforcer les synergies autour des technologies duales. Elles se traduisent par le financement de projets innovants des PME ou de laboratoires de recherche académique. L’enjeu est de démultiplier l’efficacité des budgets mis en commun avec la communauté scientifique et de recherche civile.

Les principaux outils utilisés pour soutenir cette politique sont les suivants :

– le dispositif RAPID (régime d’appui pour l’innovation duale). Mis en place depuis mai 2009 en liaison avec la direction générale des entreprises (DGE) pour soutenir l’innovation duale des PME, ce dispositif a été étendu depuis 2011 au soutien des entreprises intermédiaires de moins de 2 000 salariés ;

– le programme ASTRID (accompagnement spécifique des travaux de recherche et d’innovation de défense), lancé en 2011 et dont la gestion est confiée à l’agence nationale pour la recherche (ANR). Il finance des projets de laboratoires de recherche agissant seuls ou avec des entreprises, notamment des PME innovantes. Depuis 2013, la maturation des technologies jugées les plus prometteuses est traitée dans le cadre d’une extension de ce programme (ASTRID MATURATION) ;

– le cofinancement d’autres programmes avec l’ANR ; ce mode d’action génère un effet de levier supplémentaire sur les travaux et résultats de recherche ;

– la participation financière à la politique des pôles de compétitivité : le ministère de la défense est notamment chef de file de certains d’entre eux ;

– la formation par la recherche : elle finance chaque année des thèses et des stages de recherche postdoctoraux ou de chercheurs confirmés.

En outre, ce domaine a pour enjeu la préservation des compétences, la maturation de technologies transverses à plusieurs domaines ou pour lesquelles un potentiel de rupture est détecté. Ceci concerne en particulier :

– les matériaux et composants : des études sont conduites pour couvrir les besoins spécifiquement militaires, mais aussi en termes de méthodologies de gestion des risques liés à l’utilisation de matériaux et composants civils dans des conditions militaires ;

– les briques technologiques relatives aux capteurs, notamment de guidage et de navigation ;

– les études relatives à l’exercice de l’autorité technique et à l’entretien des compétences d’expertise et d’évaluation nécessaires à la conduite des opérations d’armement (outils et méthodes pour l’ingénierie, évaluation des performances des systèmes, …).

B. Études menées en coopération

En 2014, la France a consacré, en paiement, 13,9 % de son effort de recherche et technologie (R&T) à des coopérations internationales, essentiellement avec ses partenaires européens, en particulier le Royaume-Uni dans un cadre bilatéral, et dans le cadre de l’Agence européenne de défense (AED) pour les coopérations multilatérales, notamment s’agissant des coopérations menées avec l’Allemagne ou l’Italie. Cette part est en diminution par rapport aux années précédentes : les restrictions des budgets de recherche et technologie (R&T) de nos partenaires se sont traduites depuis 2011 par un ralentissement du lancement de nouvelles coopérations.

Le Royaume-Uni continue d’être le premier partenaire bilatéral de la France en matière de R&T de défense. Il convient de rappeler à cet égard les objectifs fixés par le traité de Lancaster House en 2010 (50 M€ d’engagement par an et par nation dans des programmes communs de R&T), ainsi que la signature en 2014 d’un accord important avec les Britanniques, portant sur les études de faisabilité d’un programme de démonstration d’un système de drone de combat (Future Combat Air System Demonstration Program - FCAS DP), en préparation du système de combat aérien futur (SCAF).

Avec nos autres partenaires européens, depuis les cinq dernières années, la coopération est réalisée majoritairement dans le cadre de l’Agence européenne de défense (AED). Ainsi, en 2014, 60 % ⁽³⁰⁾ des coopérations franco-allemandes se déroulent dans ce cadre. La France est l’un des pays les plus actifs en matière de projets européens de R&T, avec la participation aux trois quarts des coopérations lancées par l’AED en 2014.

En août 2015, le montant cumulé des différents contrats en cours et objets de coopération dans le domaine de la R&T de défense s’élève à 1 349 M€, dont 596 M€ financés par la France (44,2 %).

Les principales coopérations en cours sont :

– drone de combat NEURON avec l’Espagne, la Grèce, l’Italie, la Suède et la Suisse (participation française : 270 M€) ;

– phase de faisabilité pour le programme de démonstration d’un système de combat aérien futur avec le Royaume-Uni (participation française : 89 M€) ;

– référentiel européen sécurisé de radio logicielle ESSOR, initialement dans le cadre de l’AED, dont la phase actuelle se termine sous pilotage OCCAR (participation française : 40 M€) ;

– qualification du canon et des munitions télescopées de 40 mm avec le Royaume-Uni (participation française : 30 M€) ;

– innovation technologique en partenariat avec le Royaume-Uni sur les matériaux et les composants pour missiles (participation française : 21 M€) ;

– système d’imagerie hyperspectrale aéroporté à haute performance avec la Norvège (participation française : 17 M€) ;

– système d’évitement des collisions pour les drones, dans le cadre de l’AED (participation française : 15 M€).

Le 15 octobre 2015, un décret a autorisé le transfert de 50 M€ d’autorisations d’engagement et de 37 M€ de crédits de paiement du programme 144 au programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle à la suite de la signature d’une convention entre la DGA et la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l’économie et des finances « aux termes de laquelle la DGE prend en charge le conventionnement des projets et le volet financier du programme RAPID ». La DGA se trouve ainsi dessaisie de tous les outils de gestion du programme RAPID qui vise à soutenir l’innovation duale dans les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) de moins de deux mille salariés. Au-delà du cas particulier de RAPID, se pose de nouveau le positionnement ministériel de la DGA sur les dossiers « recherche ».

4. Subventions aux opérateurs de la Défense

Entrent dans la catégorie des opérateurs de l’État au sens de la LOLF, les établissements remplissant trois critères :

● Une activité de service public qui puisse se rattacher à la mise en œuvre d’une politique définie par l’État et se présenter selon la nomenclature par destination ;

● Un financement assuré majoritairement par l’État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées notamment fiscales

● Un contrôle direct par l’État.

Le Ministère de la Défense a, sous sa tutelle, cinq opérateurs rattachés au programme 144 : trois établissements publics administratifs (ENSTA Bretagne ; ENSTA ParisTech ; École polytechnique), un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (ISAE) ; un établissement public à caractère industriel et commercial (ONERA). Pour mémoire, 5 autres opérateurs sont rattachés au programme 212 (Soutien de la politique de défense) : ECPAD, musée de l’air et de l’espace, musée de l’armée, musée national de la marine, service hydrographique et océanographique de la marine. D’autres opérateurs dépendant d’autres missions civiles ont des activités militaires (CNES, CEA, …)

Comme l’a démontré le rapport d’information « Polytechnique : l’X dans l’inconnu », la « politique définie par l’État » que doivent mettre en œuvre les opérateurs ainsi que l’exercice du contrôle direct par l’État sur ces mêmes opérateurs font largement défaut.

Le statut conféré d’opérateurs d’État entraîne des obligations notamment au regard du droit budgétaire :

● obligation de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l’emploi et de la dépense publics) définis avec les tutelles ministérielles ;

● obligation de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable découlant de la LOLF et de répondre à l’exigence d’information et de contrôle du Parlement sur leurs emplois.

Sur le plan financier, les fonds versés aux opérateurs de l’État sont de différents ordres :

● Les subventions pour charge de service public destinée à couvrir tout ou partie les dépenses des opérateurs : dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’investissement courant et celles dont la charge de renouvellement est supportée par l’État peuvent être couvertes par ces subventions

● Les dotations en fonds propres, apports en capital pour la création de l’établissement, pour l’acquisition d’un bien dont l’établissement aura la pleine propriété ou pour le financement de travaux immobilisables de grande envergure sur les biens contrôlés par l’établissement

● Les transferts

● Les affectations de ressources fiscales

Pour les opérateurs rattachés au programme 144, les fonds publics sont issus quasi-exclusivement de subventions pour charge de service public, des dotations en fonds propres pouvant être exceptionnellement allouées comme il le fut au profit de l’École polytechnique en 2014 à hauteur de 5,5 millions d’euros.

Les contrats d’objectifs et de performance qui lient (ou devraient lier) ces opérateurs à leur tutelle ne sont pas transmis pour information au Parlement. Si ces documents relèvent strictement du pouvoir réglementaire et ne nécessitent pas l’aval parlementaire, leur transmission permettrait de connaître les stratégies menées par ces établissements et de justifier les crédits alloués annuellement dans le cadre du programme 144.

Pour 2016, les crédits alloués aux opérateurs sont en forte hausse passant de 228,80 M€ en 2015 à 256,40 M€ en 2016.

Les documents budgétaires transmis au Parlement (PAP et RAP) demeurent silencieux sur certaines informations concernant les écoles sous tutelle de la DGA. Aucune mention n’est ainsi faite du montant des droits d’inscription et frais de scolarité perçus, du nombre d’étudiants inscrits dans les différents cursus proposés (cycle ingénieurs, master, doctorat). Cette information devrait être automatique et non transmise uniquement à la suite de l’envoi du questionnaire budgétaire.

*

Installée depuis 1971 à Brest, l’École Nationale Supérieure de Techniques Avancées (ENSTA) Bretagne rassemble 800 étudiants et 90 doctorants. Outre le domaine naval, cœur historique de la formation dispensée par l’école, les ingénieurs de l’ENSTA Bretagne ont des compétences dans les secteurs automobile, électronique et informatique.

Le montant annuel des droits de scolarités à l’ENSTA Bretagne a été fixé à 1 850 € pour les étudiants commençant leur cycle de formation d’ingénieurs diplômante en première année à compter de l’année académique 2015-2016, et à 1 100 € pour ceux ayant commencé leur cycle de formation en première année au titre de l’année académique 2014-2015 ou antérieurement.

En décembre 2014, les modalités d’admission à l’école ont été modifiées :

Question écrite n° 72144 publiée au Journal officiel du 30 décembre 2014

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur les concours d’admission à l’École nationale supérieure de techniques avancées Bretagne. Par un arrêté en date du 5 décembre 2014, le cadre juridique des concours d’admission à l’École nationale supérieure de techniques avancées Bretagne a été modifié. Ainsi, l’article 4 de l’arrêté du 9 décembre 2011 fixant l’organisation des concours d’admission en qualité d’élève ingénieur des études et techniques de l’armement à l’École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d’armement est abrogé et l’article 4 de l’arrêté du 9 décembre 2011 relatif aux concours d’admission d’élèves civils à l’École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d’armement voit supprimées les références au nombre de places arrêté par le ministre de la défense. Ces modifications obéissent à une stratégie non exposée par l’arrêté du 5 décembre 2014, distendant les liens entre l’ENSTA Bretagne et le ministère de la défense. Aussi il lui demande de préciser les objectifs et motivations de l’arrêté du 5 décembre 2014 modifiant divers arrêtés relatifs aux concours d’admission d’élèves civils et d’élèves ingénieurs des études et techniques de l’armement à l’École nationale supérieure de techniques avancées Bretagne.

Réponse du ministre publiée au Journal officiel du 24 février 2015

La modification des textes évoqués par l’honorable parlementaire prend en compte les différentes évolutions concernant les modalités d’admission et de scolarité des élèves militaires et civils de l’École nationale supérieure de techniques avancées Bretagne (ENSTA Bretagne), approuvées par son conseil d’administration et qui s’inscrivent dans une démarche de simplification. Ainsi, s’agissant de l’article 4 de l’arrêté du 9 décembre 2011 fixant l’organisation des concours d’admission en qualité d’élève ingénieur des études et techniques de l’armement (IETA) à l’École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d’armement, celui-ci prévoyait qu’il appartenait au ministre de la défense d’arrêter la liste principale et la liste complémentaire d’admission des élèves IETA avant celle des élèves définitivement admis. En abrogeant cet article, l’arrêté du 5 décembre 2014 a permis de simplifier les modalités d’admission des élèves IETA au sein de l’ENSTA Bretagne en supprimant cette étape qui n’était pas nécessaire et qui constituait une source potentielle d’erreurs matérielles. En revanche, la liste définitive des élèves admis demeure fixée par un arrêté du ministre de la défense publié au Journal officiel. S’agissant de l’article 4 de l’arrêté du 9 décembre 2011 relatif aux concours d’admission d’élèves civils à l’École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d’armement, celui-ci prévoyait que le nombre de places disponibles dans la filière civile de l’ENSTA Bretagne devait être fixé par arrêté du ministre de la défense, pris sur avis du conseil d’administration de l’école et publié au Journal officiel. Cette disposition a été modifiée par arrêté du 5 décembre 2014 afin que le nombre de places soit désormais fixé par le directeur de l’école, après avis du conseil d’administration, à l’instar de ce qui est pratiqué par les autres écoles d’ingénieurs du même concours recrutant des élèves civils. La publicité sur ce nombre de places est assurée, pour l’ensemble des écoles du concours commun des écoles des mines, via une notice publiée chaque année par le secrétariat du concours. Ce document, qui vaut règlement des modalités de l’épreuve, est mis à la disposition des candidats sur le site internet dédié. Enfin, s’agissant des élèves IETA, il est précisé que le nombre de places disponibles au titre de la filière militaire d’admission à l’ENSTA Bretagne demeure fixé par arrêté du ministre de la défense, conformément aux dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 15 décembre 2014 modifiant l’arrêté du 8 décembre 2011 relatif au concours commun d’admission d’élèves dans les écoles nationales supérieures des techniques industrielles et des mines et dans l’École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d’armement.

L’ENSTA Bretagne reçoit la plus faible subvention pour charges de service public des écoles sous tutelle de la DGA. Toutefois, pour 2016, l’École bénéficiera d’une dotation en fonds propres de 300 000 euros « au titre du financement de travaux de raccordement de l’École au réseau de chaleur de la métropole brestoise » ⁽³²⁾.

Question budgétaire PLF2016-34

Faire le point sur les opérateurs du programme 144 : ONERA, écoles sous tutelle de la

DGA. Détailler l’évolution de leur subvention et de leurs effectifs en 2016 et faire part du bilan d’activité 2015

Réponse ministérielle (extrait) :

L’ENSTA Bretagne a accueilli en 2014 près de 870 étudiants, dont près de 700 dans le cycle de formation d’ingénieurs, environ 90 en masters / mastères et environ 90 doctorants.

Les arrêtés relatifs à l’admission et à la scolarité des élèves ingénieurs des études et techniques de l’armement (IETA) et des étudiants civils de l’ENSTA Bretagne ont été modifiés, pour prendre en compte différentes évolutions concernant les modalités d’admission et de scolarité des élèves militaires et civils de l’ENSTA Bretagne, qui s’inscrivent dans un objectif de simplification.

Par ailleurs, le CA du 19 juin 2015 a validé le principe de l’adhésion de l’ENSTA Bretagne à la communauté d’universités et d’établissements (COMUE) « Université de Bretagne Loire.

*

Créée par décret du 30 septembre 1994, et récemment est implantée sur le plateau de Saclay, à Palaiseau, l’ENSTA PARIS TECH a pour finalité de « former des ingénieurs capables d’assurer la conception, la réalisation et la direction de systèmes complexes, sous des contraintes économiques fortes et dans un environnement international ».

Le 5 août 2015, le journal officiel a publié un arrêté daté du 24 juillet 2015 « fixant les conditions générales d’admission, les modalités générales de la scolarité et du contrôle des connaissances et les conditions d’obtention des diplômes à l’École nationale supérieure de techniques avancées ». Ce texte précise également qu’ « à l’exception des étudiants qui bénéficient d’une exonération des droits et frais de scolarité, les étudiants sélectionnés pour suivre les formations de l’école ne sont définitivement inscrits que s’ils ont acquitté en tout ou partie, avant le début de la formation, les droits et frais de scolarité ». Ceux-ci s’établissaient pour l’année 2015-2016 à 1 850 € (droits d’inscription) et 450 € (frais de scolarité).

L’École est actuellement liée au ministère de la défense par un contrat d’objectif et de performance couvrant la période 2012-2016. Le prochain COP devra mieux intégrer les enjeux de l’université Paris-Saclay et les relations avec les autres établissements d’enseignement supérieur. L’ENSTA ne maîtrise pas totalement son devenir. Un temps envisagée, notamment à la suite d’une étude menée par François Lureau à la demande de la DGA, la fusion de l’ENSTA Paris Tech et de l’École polytechnique ne se fera pas. L’association des deux écoles a été privilégiée afin de préserver l’identité et l’autonomie de chacune.

Question budgétaire PLF2016-34

Faire le point sur les opérateurs du programme 144 : ONERA, écoles sous tutelle de la

DGA. Détailler l’évolution de leur subvention et de leurs effectifs en 2016 et faire part du bilan d’activité 2015

Réponse ministérielle (extrait) :

L’ENSTA ParisTech a accueilli en 2014 près 750 étudiants, dont environ 600 dans le cycle de formation d’ingénieurs, une cinquantaine en masters / mastères et une centaine de doctorants.

L’année 2014 été marquée par la poursuite des travaux pour la création de l’Université de Paris Saclay, dont les statuts ont été approuvés en décembre 2014. L’école fait partie de la communauté d’universités et d’établissements (COMUE) « Université Paris-Saclay. Par ailleurs, l’ENSTA ParisTech a approuvé, lors du conseil d’administration du 25 juin 2015, le projet de décret d’association entre l’ENSTA ParisTech et l’École polytechnique qui précise les compétences mises en commun pour les deux établissements (laboratoires communs, parcours de formation coordonnés, cursus internationaux conjoints, mutualisation des outils et des infrastructures sur le site).

L’arrêté du 24 juillet 2015 relatif à l’admission et à la scolarité des étudiants de l’ENSTA ParisTech, a été publié le 5 août 2015 ; il prend en compte différentes évolutions relatives à l’admission et à la scolarité des étudiants de l’ENSTA ParisTech, liées à la mise en place de l’Université Paris-Saclay ainsi que dans un objectif de simplification.

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Issu de la fusion en septembre 2007 de l’ENSICA et de l’ENSAE, l’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace (ISAE) est un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel.

Implanté à Toulouse, l’ISAE forme des ingénieurs dans les domaines aéronautique et spatial. 1 700 élèves sont inscrits dans les différents cursus de l’ISAE. Les droits d’inscription et frais de scolarité en cycle ingénieur s’élèvent à un total de 2 300 € pour les élèves admis en 1^ère année pour l’année académique 2014-2015.

À cette subvention vient s’ajouter pour l’exercice 2016 d’une dotation en fonds propres de 8,45 M€ en autorisations d’engagement et de 2,90 M€ en crédits de paiement. « Les 8,45 M€ en AE se composent de 2,30 M€ pour la mise aux normes du bâtiment principal d’enseignement et de 6,15 M€ d’engagement financier du ministère de la défense dans le cadre du CPER 2015-2020 Midi-Pyrénées pour la rénovation de ce bâtiment. Ces 6,15 M€ sont prévus en crédits de paiement à hauteur de 0,60 M€ en 2016 et 5,55 M€ en 2017 » ⁽³³⁾.

Pour son budget, l’ISAE peut également s’appuyer sur les grands industriels de l’aéronautique pour compléter la subvention pour charges de service public. Le lien direct entre l’École et ces sociétés constitue un atout majeur. À la différence de l’École polytechnique qui privilégie le réseau d’anciens X aux rapports avec l’industrie. Proportionnellement, l’ISAE est plus dynamique : en 2014, l’ISAE a perçu 34,1 M€ de subventions pour charges de service public et 14,8 M€ de ressources propres et autres ; l’École polytechnique, 67,5 M€ de subventions et 19,6 M€ de ressources propres et autres.

Question budgétaire PLF2016-34

Faire le point sur les opérateurs du programme 144 : ONERA, écoles sous tutelle de la

DGA. Détailler l’évolution de leur subvention et de leurs effectifs en 2016 et faire part du bilan d’activité 2015

L’ISAE a accueilli en 2014 près de 1 700 étudiants par an, dont près de 1 100 dans les cycles de formation d’ingénieurs, environ 390 en masters / mastères et plus de 210 doctorants.

Le CA du 24 juin 2014 a validé le principe de l’adhésion de l’ISAE à la communauté d’universités et d’établissements (COMUE) de « Toulouse Midi-Pyrénées ».

L’ISAE a poursuivi les travaux relatifs au regroupement géographique des deux écoles SUPAERO et ENSICA sur le campus de Rangueil, qui est prévu pour la rentrée universitaire 2015. À ce titre, le dernier volet du regroupement géographique concernant l’opération des résidences des élèves, traitée en partenariat public-privé comprend 450 nouveaux logements étudiants réalisés en juillet 2014 et la rénovation d’anciens bâtiments dont la livraison de 550 logements est intervenue à l’été 2015.

Les deux cursus de formation d’ingénieurs SUPAERO et ENSICA ont également été fusionnés en un cursus unique de formation d’ingénieurs, qui prendra effet pour les élèves de première année qui entreront à l’ISAE à la rentrée 2015

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L’École polytechnique demeure l’école sous tutelle du ministère de la défense la plus prestigieuse.

Question budgétaire PLF2016-34

Faire le point sur les opérateurs du programme 144 : ONERA, écoles sous tutelle de la

DGA. Détailler l’évolution de leur subvention et de leurs effectifs en 2016 et faire part du bilan d’activité 2015

Réponse ministérielle (extrait) :

L’École Polytechnique a accueilli en 2014 près de 2 870 étudiants (cycles ingénieur, master et doctorat), dont près de 2 000 élèves-ingénieurs, environ 300 étudiants en master et environ 570 doctorants.

L’année 2014 a été marquée par la poursuite des travaux pour la création de l’Université de Paris Saclay, dont les statuts ont été approuvés en décembre 2014. Par ailleurs, l’École polytechnique a approuvé, lors du conseil d’administration du 25 juin 2015, le projet de décret d’association entre l’ENSTA ParisTech et l’École polytechnique qui précise les compétences mises en commun pour les deux établissements (laboratoires communs, parcours de formation coordonnés, cursus internationaux conjoints, mutualisation des outils et des infrastructures sur le site).

Le rapport de M. Bernard Attali, rendu public le 6 juin 2015 fait part de soixante-quatorze recommandations sur l’avenir et la stratégie de l’École polytechnique. Cette réforme devrait aboutir à l’élaboration d’un plan stratégique sur l’avenir de l’École polytechnique, avant la fin de l’année 2015.

Le décret n° 2015-566 du 20 mai 2015 relatif au remboursement des frais d’entretien et d’études par certains élèves de l’École polytechnique a été publié ; il entrera en vigueur pour les élèves de la promotion X 2015

Il est à noter que pour l’exercice 2014 une dotation sur fonds propres de 5 M€ au profit de Polytechnique était inscrite en LFI au programme 144 et ramenée à 4,50 M€ suite aux débats budgétaires. La dotation totale à l’École augmentait donc par rapport à 2013.

De même, pour l’exercice 2015, il convient d’ajouter 1,50 M€ d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement alloués à l’École par le décret 2015-674 du 16 juin 2015 qui procède à un virement de crédit entre le programme 212 et le programme 144. Selon le rapport joint à ce décret, ce virement vise à « ajuster les crédits relatifs à la solde spéciale des élèves officiers de l’École polytechnique au titre de l’assujettissement de cette rémunération à certaines cotisations patronales et prestations sociales ». Avec le transfert de l’État à l’École polytechnique des « opérations de liquidation et de paiement de la solde de ses élèves », une allocation de 15,50 M€ avait été budgétisée en loi de finances initiale au profit de l’École. Manifestement, des cotisations employeurs ont été omises contraignant le ministère de la Défense a procédé à ce virement. Cette omission alimente le doute quant aux capacités de l’École à se gérer, doute que ne vient pas lever la réponse ministérielle à la question écrite suivante :

Question écrite n° 81955 publiée au Journal officiel du 23 juin 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur la gestion de l’école polytechnique. Par le décret n° 2015-674 du 16 juin 2015, 1,5 million d’euros ont été alloués à l’école polytechnique en sus de la dotation budgétaire votée en loi de finances initiale. Selon le rapport joint au décret, ces crédits sont destinés « à ajuster les crédits relatifs à la solde spéciale des élèves officiers de l’école polytechnique au titre de l’assujettissement de cette rémunération à certaines cotisations patronales et prestations sociales ». Aussi il lui demande de justifier l’omission en construction budgétaire des cotisations employeurs liées au paiement de la solde aux élèves de l’école polytechnique et d’expliquer l’inertie de la tutelle face à cette défaillance financière.

Réponse du Ministre de la défense publiée au Journal officiel du 25 août 2015

Dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2015, le ministère de la défense a transféré à l’École polytechnique les opérations de liquidation et de paiement de la solde de ses élèves, ce qui a donné lieu à l’inscription d’une allocation de 15,6 millions d’euros sur le titre 3 du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense de la mission Défense. Comme le souligne l’honorable parlementaire, ces crédits ont nécessité cependant un ajustement au regard de l’assujettissement de cette rémunération à certaines cotisations patronales et prestations sociales. Tel a été l’objet du décret n° 2015-674 du 16 juin 2015 portant virement de 1,5 million d’euros du titre 2 du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » à destination des crédits hors titre 2 du programme 144. Cette dépense supplémentaire, qui n’avait pas été prise en compte au titre de la LFI 2015, a été intégrée désormais dans les travaux de construction du projet de loi de finances pour 2016.

Pour l’exercice 2016, la subvention pour charges de service public intègre donc la rémunération des élèves dont son augmentation de près de 17 M€ par rapport à l’exercice 2015.

Après plusieurs années d’atermoiements et à la suite de rapports de la Cour des comptes et du Parlement, le régime du remboursement des frais d’entretien et d’études par certains élèves de l’École polytechnique a été modifié par le décret n° 2015-566 du 20 mai 2015, décret publié malgré un avis défavorable du Conseil d’État.

Désormais, selon l’article 2 de ce texte, sont tenus à remboursement :

– les élèves qui, pour une cause autre que l’inaptitude physique, quittent l’école avant la fin de la scolarité ou n’obtiennent pas le diplôme sanctionnant la fin de la formation polytechnicienne,

– les anciens élèves qui, désignés pour l’un des services publics civils ou militaires recrutés par la voie de l’École polytechnique, n’accomplissent pas, au moins dix années de service dans un corps, ou cadre d’emplois, civil ou militaire ou, en position de détachement, auprès d’une entité mentionnée à l’article 14 du décret du 16 septembre 1985

– les anciens élèves qui, n’entrant pas dans la précédente catégorie n’accomplissent pas, auprès d’une entité mentionnée à l’article 14 du décret du 16 septembre 1985, d’une part, au moins un an de service au cours des cinq années qui suivent leur sortie de l’école et, d’autre part, au moins dix années de service au cours des vingt années qui suivent cette sortie. Ce délai de vingt ans est prolongé de la durée des congés pour cause de maladie dont ont bénéficié, durant cette période, les anciens élèves.

Ces dispositions sont applicables à compter de la promotion 2015. Mais le concours 2015 a connu des péripéties en raison de la non-publication d’arrêtés modifiant les coefficients des épreuves et introduisant à l’oral une épreuve ADS spécifique. Ces modifications, pourtant approuvées par le conseil d’administration de l’École à l’automne 2014, n’ont pas pu être mises en œuvre. Ce nouveau cafouillage symbolise le trouble dans lequel l’École se trouve.

En juin 2015, sous le titre « l’X dans une nouvelle dimension », Bernard Attali a présenté une série de recommandations, faisant suite au rapport « l’X dans l’inconnu » ⁽³⁴⁾ de l’automne 2014. Constatant qu’« à l’image du pays, l’École polytechnique recèle beaucoup de talents, dispose d’un immense potentiel … mais manque d’un souffle, d’un élan, d’une ambition clairement assumés », l’auteur énonce plusieurs pistes pour « la remettre en mouvement » :

Résumé́ des recommandations du rapport « L’X dans une nouvelle dimension »

STRATÉGIE GÉNÉRALE ET SACLAY

Nouer un dialogue direct et approfondi avec les agences de classement pour comprendre précisément quels sont leurs critères

Regrouper au sein de l’UPS dix grandes écoles scientifiques dont l’X pour créer l’« École

Polytechnique de Paris »

Adopter pour l’École Polytechnique de Paris une gouvernance qui permette un leadership stratégique sur l’ensemble des écoles regroupées et une éligibilité aux classements internationaux

Supprimer le groupement ParisTech

Fusionner les universités Paris-Sud et Versailles-Saint-Quentin, les dénommer Université Paris-Saclay

Reprendre le dossier du déménagement de l’École des Mines à Saclay, étudier celui de l’École des Ponts

Moderniser l’architecture des bâtiments de l’X dans le cadre de la rénovation du campus de Saclay

Mettre en place un délégué interministériel pour suivre et arbitrer la mise en place de l’UPS

FORMATION

Offrir une plus grande diversité de parcours dès la troisième année

Sensibiliser davantage les élèves à la culture projet

Systématiser les projets scientifiques collectifs en lien avec les industriels

Renforcer le poids des « soft skills » dans l’enseignement

Développer formation et recherche dans le domaine de l’ingénierie des sciences de la vie

Remettre sous tension les élèves au cours de leur scolarité

Améliorer la coordination des parcours 3A-4A entre l’X et les écoles d’application

Créer un accès post-bac à l’École polytechnique

Créer une formation par alternance à l’X

Développer une offre de formation continue pour décideurs publics dans le domaine des systèmes complexes

Atteindre un objectif de 50 % d’élèves-ingénieurs de l’X poursuivant en thèse

Mettre en place une troisième année renforcée pour permettre aux élèves qui le souhaitent de démarrer un doctorat dès la quatrième année

Multiplier par 10 le nombre de MOOCs disponibles d’ici 2025

DIVERSITÉ SOCIALE

Renforcer la communication sur les classes préparatoires et les écoles d’ingénieurs au sein des lycées défavorisés, en associant l’X et ses élèves à cet effort

Assigner aux lycées situés en réseau d’éducation prioritaire un objectif de nombre d’inscriptions minimal en classes préparatoires

Créer sur le campus de Saclay un internat d’excellence abritant des classes préparatoires dédiées aux élèves boursiers, mutualisé entre toutes les grandes écoles d’ingénieurs

Instaurer un partenariat entre l’X et un grand nombre de lycées partenaires, sur tout le territoire, pour identifier les lycéens talentueux de condition modeste

Multiplier par trois les recrutements universitaires, en s’appuyant sur une campagne de communication plus ambitieuse

Amplifier les opérations de communication vers les publics féminins lycéens pour améliorer la parité parmi les élèves de l’X

BESOINS DE L’ÉTAT

Réintégrer les corps de l’État et les principaux employeurs publics au sein de la commission aval, prévoir la participation de France Stratégie

Mettre en place une coordination globale interministérielle sur les besoins quantitatifs et qualitatifs de l’État et du secteur public en ingénieurs polytechniciens

Faciliter les essaimages d’ingénieurs de l’État au sein des fonctions publiques territoriale, hospitalière et européenne

Favoriser les aller-retours public-privé et confier au vice-président du Conseil d’État une mission sur une révision en ce sens des règles de déontologie

Supprimer la disposition du décret n° 2012-32 imposant un minimum de 50 % d’administrateurs civils dans les postes de chef de service et sous-directeur d’administration centrale

Poursuivre le processus de fusion des grands corps techniques de l’État, tout en conservant une pluralité des cursus d’application

Supprimer le classement de sortie en introduisant une sélection sur dossier et un entretien de motivation

Afficher une stratégie et une évolution de carrière claire pour les membres des grands corps techniques de l’état

Décider de l’admission dans les corps de l’État plus tôt qu’en fin de troisième année

LIENS AVEC L’ENTREPRISE, ENTREPRENEURIAT

Finaliser rapidement la création d’un module d’introduction à la vie en entreprise (droit, comptabilité,…)

Augmenter le nombre de vacataires industriels parmi les enseignants

Accroître notablement le nombre de chaires

Ouvrir l’espace dédié à l’incubation et à l’enseignement de l’entrepreneuriat sur le campus de l’X, à l’ensemble des établissements de l’UPS

Systématiser la prise de participation de l’École polytechnique dans les start-up incubées à

Palaiseau

Créer une convention entre l’X et la Banque Publique d’Investissement pour accompagner et financer les projets les plus créatifs

Dispenser en tronc commun un enseignement de l’économie moins modélisé et plus concret

GOUVERNANCE

Finaliser rapidement la parution du décret relatif au changement de statut de l’X en EPSCP

Conseil d’administration : internationaliser sa composition, augmenter sa fréquence, procéder à une auto-évaluation, et l’ouvrir à un représentant de l’Université Paris-Saclay

Intégrer le projet d’« advisory board » dans une commission aval rénovée

Fixer un objectif de levée de fonds de 300 M€ pour la prochaine campagne de la FX

Développer une logique de fundraising par projet

Étudier la vente de la « Maison des Polytechniciens » de la rue de Poitiers et en verser les recettes à la FX

Déménager l’AX à Palaiseau

Instaurer des participations croisées entre les 3 CA de l’X, de l’AX et de la FX

DÉFENSE

Substituer à la solde des élèves un système de bourses

Accroître la proportion de stages civils (50 %) lors des stages de première année

Faire intervenir les X lors des « Journées Défense et citoyenneté »

Organiser des formations conjointes avec l’IHEDN

Ouvrir une partie du cursus polytechnicien à quelques excellents élèves des écoles d’officiers

Définir un portefeuille de postes d’officiers de réserve adaptés à des polytechniciens

Renforcer significativement l’implication de la Défense sur le plateau de Saclay (coopérations scientifiques entre l’X, la DGA et l’ONERA,…)

RECHERCHE

Créer une instance de rencontre de toutes les tutelles des laboratoires de l’X, afin de clarifier la politique scientifique de l’École

Étudier la possibilité d’augmenter le nombre de personnels de recherche directement rattachés à l’École polytechnique

Revoir le rôle et la fréquence des réunions du conseil d’enseignement et de recherche

Finaliser le projet de décret de nouveau statut des enseignants-chercheurs de l’X

Rendre possible un intéressement des enseignants-chercheurs au développement de la formation continue, des chaires, de la recherche partenariale

Renforcer l’implication des chercheurs du CNRS hébergés par l’X dans les enseignements de l’École

Changer le nom des laboratoires de l’X, pour faire apparaître explicitement la marque « Polytechnique »

INTERNATIONAL

Quadrupler le nombre d’élèves internationaux du cycle polytechnicien

Systématiser l’usage de l’anglais en 3è année, et introduire la moitié des enseignements en anglais en 1^ère et 2^e année

Relever très significativement les frais de scolarité, revoir drastiquement les conditions d’exemption de frais de scolarité

Mettre en place des diplômes de l’X payants, valant grade de master, mutualisés avec les 3A-4A

Augmenter la durée minimale de passage des élèves français à l’international, à 6 mois (moyennant éventuellement une modification du cursus de la première année)

Permettre aux élèves qui le souhaitent de partir un an à l’étranger avant la 4è année

Clarifier les priorités d’alliances internationales

Refondre la politique de communication de l’École polytechnique, en valorisant fortement la marque à l’international

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Créé en 1946 sous la tutelle du ministère de la défense, l’Office National d’Études et de Recherches Aérospatiales (ONERA) concentre le quart de l’effort national de recherche aérospatiale. Malgré cet investissement massif, l’Office se trouve aujourd’hui au cœur d’une polémique autour de son mangement et de sa stratégie.

Dans plusieurs rapports relatifs aux exécutions budgétaires, la cour des comptes avait alerté sur l’absence de plan stratégique depuis 2009. Suite à une question écrite, le ministère de la défense annonce la conclusion d’un contrat d’objectifs et de performance pour la fin 2015…

Question écrite n° 80586 publiée au Journal officiel du 2 juin 2015

M. François Cornut-Gentille interroge M. le ministre de la défense sur l’ONERA. Créé en 1946 sous la tutelle du ministère de la défense, l’ONERA concentre le quart de l’effort national de recherche aérospatiale. Malgré ce rôle primordial, la Cour des comptes observe dans son rapport sur l’exécution du budget 2014 que « l’ONERA, principal opérateur de la mission, ne dispose cependant pas de contrat d’objectifs depuis 2009, ce qui fragilise l’exercice de la tutelle ». Aussi, il lui demande de justifier cette absence contraire aux principes de bonne gestion, et de préciser le calendrier d’adoption du contrat d’objectifs et de performance de l’ONERA.

Réponse du ministère de la défense publiée au Journal officiel du 21 juillet 2015

L’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), dont les membres du nouveau conseil d’administration ont été nommés par décret du 30 mars 2015, constitue un acteur essentiel de la recherche en France et en Europe. Le ministère de la défense, qui assure la tutelle de cet organisme, œuvre chaque jour en faveur du maintien des compétences uniques de l’ONERA au profit de l’ensemble des ministères et des services concernés par la recherche aéronautique et spatiale française et européenne. Dans ce contexte, le ministère de la défense souscrit pleinement à l’analyse de la cour des comptes selon laquelle il est nécessaire que l’ONERA puisse se doter d’un contrat d’objectifs et de performance (COP) afin d’améliorer ses outils de pilotage et d’avoir une vision stratégique pérenne. Sur ce sujet, il est utile de rappeler que l’environnement de l’ONERA a profondément évolué ces dernières années tant sur le plan industriel que de la recherche. Compte tenu de cette évolution, l’Office se doit d’adopter un modèle d’organisation rénovée qui se concrétisera, d’ici à la fin de l’année 2015, par l’approbation d’un COP couvrant la période 2016-2021. La direction générale de l’armement (DGA), ses partenaires des autres ministères et les industriels membres du groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales (GIFAS) participeront pleinement à l’établissement de ce COP. Ce contrat devra notamment traiter de la stratégie immobilière visant à rationaliser les implantations de l’Office et de la stratégie de partenariat scientifique avec, en premier lieu, l’Institut supérieur de l’aéronautique et de l’espace et au sein de la communauté d’universités et d’établissements Paris-Saclay. Pour sa part, le ministère de la défense mettra tout en œuvre pour que ce contrat comporte des objectifs permettant à l’ONERA de maintenir son haut niveau technologique et de rester l’un des leaders européens voire mondiaux dans les domaines aéronautiques et spatiaux.

Mais c’est le rapport particulier de septembre 2015 portant sur les exercices entre 2008 et 2013 qui se révèle accablant pour l’ONERA.

Synthèse du rapport particulier de la Cour des comptes sur l’ONERA

Si l’ONERA est reconnu pour la qualité de ses personnels et son excellence scientifique, il souffre cependant de l’absence de réflexion stratégique tant sur son positionnement concurrentiel et le périmètre de ses activités que sur son organisation territoriale. Le défaut d’implication de la tutelle, les dysfonctionnements du conseil d’administration, l’insuffisance de l’évaluation scientifique de l’Office ont contribué à cet état de fait.

Les instances de gouvernance et d’évaluation scientifique (conseil d’administration, haut conseil scientifique (HCS) et comité scientifique et technique (CST) ont connu des dysfonctionnements importants au cours de la période sous revue :

de nombreuses anomalies caractérisent le fonctionnement du conseil d’administration (absentéisme, transmission des procès-verbaux très au-delà du délai réglementaire, délais de convocation restreints), qui ont amoindri son rôle décisionnel ;

si le ministère de la défense exerce, via la direction générale de l’armement (DGA), la tutelle formelle de l’ONERA, d’autres ministères (budget, transports et recherche) interviennent et sont représentés au conseil d’administration. Or, l’asymétrie des activités (civile et militaire) et le financement de l’ONERA (subvention uniquement portée par le ministère de la défense) rend structurellement difficile l’utilisation de la subvention à des fins de recherche aéronautique civile ;

l’ONERA, pleinement reconnu dans le domaine militaire, souffre d’un problème de positionnement dans le domaine aéronautique civil, tant du fait de son absence relative sur les nouveaux enjeux que de l’émergence de concurrents aux niveaux national et européen ;

la période sous revue a été marquée par la faible implication de la tutelle, dans sa mission d’orientation, de supervision et de contrôle ;

le pilotage stratégique de l’Office apparaît insuffisant. Le dernier document de stratégie générale date de 2002 et l’Office ne dispose pas d’outils tels que contrat d’objectifs et de performance, plan stratégique, cartographie des risques, comité d’audit, tableaux de bord.

Concernant l’organisation interne, l’ONERA allie des éléments de centralisation (pilotage directement exercé au niveau de l’ancien président-directeur général sans secrétaire général avant 2014) et de décentralisation (existence de centres en province, autonomie relative des départements de recherche). Un certain nombre de chantiers relatifs à l’organisation de l’ONERA mériteraient de déboucher rapidement : regroupement des entités administratives (géographiques ou fonctionnelles) n’ayant pas la taille critique, rassemblement des départements scientifiques éclatés sur plusieurs sites et finalisation de deux réformes en cours, qui avaient déjà fait l’objet de recommandations de la Cour des comptes dans le précédent rapport de 2005 : nomination d’un secrétaire général et suppression de l’agence comptable secondaire.

L’ONERA est financé à plus de 80 % par des fonds publics, notamment par une subvention pour charges de service public (SCSP), qui justifie son statut d’opérateur de l’État, malgré une baisse de 5 % entre 2008 et 2013. Le changement de régime fiscal de la SCSP et sa globalisation rendent toutefois complexe l’analyse de son évolution dans le temps et des résultats financiers et des comptes de l’ONERA. Il est, de même, difficile d’avoir une vision exhaustive et cohérente des investissements. La situation financière de l’ONERA est délicate, les recettes contractuelles étant en baisse, alors que la mise à niveau des souffleries industrielles impliquera des investissements conséquents dans les années à venir. La trajectoire des nécessaires dépenses d’investissement et corrélativement des financements requis pourrait constituer, dans les années à venir, un effet de ciseau difficilement soutenable.

Au-delà de certaines difficultés observées (tensions sociales, consolidation insuffisante de son système d’information), quatre points apparaissent particulièrement significatifs dans la gestion de l’ONERA entre 2008 et 2013 :

en l’absence de stratégie, lisible et partagée par tous les acteurs concernés, l’Office a agi au coup par coup en matière immobilière. Dix ans après les premières réflexions sur son organisation territoriale, la question immobilière sous-tendue par des enjeux de sécurité (immeuble de grande hauteur de Châtillon) reste toujours d’actualité ;

confronté au défi du renouvellement et du maintien des compétences, l’ONERA a posé les bases d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et poursuit un objectif de dynamisation des carrières. Des efforts doivent néanmoins être accomplis en matière de productivité du travail ;

la fonction achat est répartie entre plusieurs directions et sites, et les achats sont émiettés. À quelques exceptions près, l’établissement a tenté de rationaliser les besoins récurrents et recouru, pour les marchés de fournitures et de prestations courantes, à la mise en concurrence et à la publicité préalable. D’autres difficultés doivent être évoquées : le guide interne des achats n’est pas conforme au droit de la commande publique, la commission des marchés est trop peu ouverte sur l’extérieur et il n’existe pas d’indicateurs de performance de la fonction achat ;

la valorisation de la recherche de l’ONERA passe par les publications et les brevets. À cet égard, si les redevances issues des licences d’exploitation ont sensiblement augmenté sur la période, elles sont loin d’atteindre leur potentiel.

Les constatations effectuées par les magistrats financiers sur l’ONERA ne sont pas sans rappeler celles faites concernant l’École polytechnique, notamment en ce qui concerne la défaillance de la tutelle, exercée formellement dans les deux cas par la DGA. Dans son rapport particulier, la Cour des comptes constate que « la période sous revue [2008-2013] a été marquée par la défaille de la tutelle dans l’exercice de sa mission, notamment du fait de l’absence des moyens de pilotage des opérateurs (absence de contrats d’objectifs et de moyens depuis 2009). Mise devant le fait accompli en matière de programmation des études et des recherches, la tutelle n’a pas non plus été en mesure de suivre l’utilisation de la subvention. De manière générale, alors que la situation l’exigeait, les représentants de l’État n’ont pas ou trop peu mis en œuvre les moyens d’action, de contrôle et de sanction dont ils disposent. »

Les opérateurs de l’État ne se justifient que si la tutelle, en l’occurrence l’État, a une vision stratégique de leur finalité. Que ce soit pour l’X ou pour l’ONERA, cette vision est manifestement absente. Selon la cour des comptes, « le dernier document de stratégie générale de l’ONERA date de 2002 ». Ceci pose en conséquence la capacité de la DGA, et plus largement du ministère de la défense, à exercer la tutelle sur des opérateurs.

En 2014, le budget de l’ONERA s’établissait à 207 M€ dont 49 % (seulement) issus de subventions parmi lesquelles la subvention pour charges de service public versée par le ministère de la défense.

Sans aucun dialogue avec l’opérateur et donc sans se soucier des besoins financiers, le ministère de la défense, en pratique la DGA, a fixé la subvention pour charge de service public versée à l’ONERA en 2016 à 105 M€. Une telle méthode de gestion est incompréhensible et injustifiable. Elle est de surcroît méprisante pour les personnels.

En termes d’effectif, 2 001 personnes étaient rattachées en 2014 à l’ONERA dont 1 469 ingénieurs répartis dans les 5 branches scientifiques qui structurent l’établissement : mécanique des fluides et énergétique ; physique ; matériaux et structures ; traitement de l’information et systèmes ; grands moyens techniques. Ses implantations sont essentiellement en région parisienne (Châtillon, Meudon, Palaiseau) mais aussi à Lille, en région toulousaine et à Salon-de-Provence.

L’ONERA ne peut rester en l’état. Une redéfinition de ses missions s’impose. Or, la tutelle ne semble pas empressée de le faire. En rester aux missions définies en 1946 est un non-sens : l’environnement industriel, scientifique et militaire a évolué. L’ONERA est désormais en concurrence avec d’autres instituts de recherche publics et privés, français et européens.

Sur le plan budgétaire, son rattachement au programme 144 doit être interrogé. Alors que les subventions et dotations en fonds propres allouées au CEA et au CNES figurent au programme 191 Recherche duale, l’ONERA reste marginalisé. Le programme 191, de la mission recherche et enseignement supérieur, a pour responsable le délégué général pour l’armement. Un rattachement de l’ONERA au programme 191 Recherche duale serait une première étape vers plus de cohérence entre les différents opérateurs (CEA, CNES, ONERA) et contraindrait la tutelle à définir avec précision les missions de chacun sans heurter la susceptibilité organique de la DGA qui conserverait intact son périmètre de compétence.

Seule une impulsion politique peut contraindre les structures administratives à remettre l’ONERA sur les rails. Aujourd’hui, le silence irresponsable des différents ministères concernés (défense, recherche, transport) menace la pérennité de cet office.

5. La stratégie industrielle de défense

L’industrie de défense française est un pilier de l’autonomie stratégique. La France peut s’enorgueillir de disposer d’industries dans tous les domaines (terre, air, mer, espace, SIC). L’État est actionnaire de plusieurs de ces sociétés : AIRBUS, DCNS, NEXTER, SAFRAN, THALES.

Question budgétaire PLF2016-53

Préciser l’évolution des participations de l’État dans les entreprises de défense en 2015 et les perspectives pour 2016 et les années suivantes

Réponse ministérielle :

Les participations de l’État

Les participations de l’État dans les entreprises de défense ont connu les évolutions suivantes :

– Safran : l’État a procédé à la vente de ses parts à hauteur de 4 % du capital de Safran en mars 2015. Sa participation est désormais de 18 % en capital.

– DCNS : à la suite d’une offre réservée aux salariés, DCNS est désormais détenue par l’État à hauteur de 62,5 %.

– GIAT Industries : le rapprochement des deux groupes Nexter Systems et KMW franchit une étape à la suite de la signature le 29 juillet 2015 de documents contractuels scellant les conditions du rapprochement et créant une société holding. À l’issue effective de l’opération, attendue en fin d’année 2015, l’État possèdera 50 % des parts de la société commune, au capital de laquelle ont été versées 100 % du capital de Nexter Systems et 100 % de la société holding allemande possédant KMW.

– Thales : à la suite d’une augmentation du nombre d’actions placées en Bourse, Thales est désormais détenue à hauteur de 26,1 %.

Les autres participations de l’État restent inchangées :

– Airbus Group est détenu à hauteur de 11 %, via la holding SOGEPA dont l’État détient 100 %.

– Défense Conseil International (DCI) est détenue à hauteur de 49,9 %,

– ODAS, société de gérance du fonds de commerce de Sofresa (dont l’État détient 4,9 %), est détenue à hauteur de 34 %.

Perspectives pour 2016 et les années suivantes

Dans le cadre d’une politique de gestion active des participations de l’État, qui doit permettre de préserver ses intérêts patrimoniaux et stratégiques tout en dégageant des ressources en fonds propres pour de nouveaux secteurs porteurs de développement économique, la participation de l’État au capital de certaines entreprises de défense pourrait être réévaluée.

Néanmoins, l’État entend maintenir son influence à l’identique au sein des organes de gouvernance des sociétés. À cet égard, le ministère de la défense reste particulièrement vigilant à la protection des intérêts stratégiques industriels

Dans son rapport sur les résultats et la gestion du budget de l’État en 2014, la Cour des comptes observe que « de nombreuses entreprises dont l’État est actionnaire ont affiché en 2014 des taux de distribution des résultats plus élevés que la majorité des entreprises du CAC 40 ». Et de poursuivre : « le niveau élevé des taux de distribution soulève le risque pour l’État de privilégier un rendement à court terme de ses participations au détriment, potentiellement, des intérêts de long terme des entreprises et des siens ».

Selon le rapport annuel de performance 2014, le montant des recouvrements opérés par l’État s’établit à : DCI (3,90 M€), DCNS (13,80 M€), GIAT industries (38 M€), Thalès (62,70 M€), Safran (111,10 M€).

*

Le secteur industriel naval fait face à une concurrence mondiale très rude :

*

Le secteur industriel terrestre est marqué en 2015 par le lancement de l’opération de fusion entre le groupe NEXTER et l’allemand KRAUS MAFFEI WEGMANN.

*

Le secteur industriel aérospatial s’articule autour de 4 acteurs majeurs :

D. RELATIONS INTERNATIONALES

Cette action a été modifiée dans son périmètre lors de l’examen du PLF 2015 avec la suppression des deux sous-actions qui la composaient jusqu’alors.

Les crédits affectés à la sous-action « soutien aux exportations » ont été transférés au programme 146 et ne sont plus identifiables. Or, jusqu’à sa suppression, cette sous-action représentait plus de 20 millions d’euros, principalement en crédits de rémunération de personnel (titre 2).

Cette modification d’architecture soulève la question de la pertinence du maintien de l’indicateur de performance du programme 144 relatif au délai de traitement des dossiers d’exportation de matériels de guerre. Il conviendrait de le transférer au programme 146 sous condition d’identifier clairement les moyens budgétaires dévolus à l’exportation des matériels.

Avec la disparition de la sous-action « soutien aux exportations », il était inutile de conserver la sous-action « diplomatie de défense », désormais unique composante de l’action 08 qui a subi l’amputation des crédits de rémunération des personnels transférés au programme 212. Toutefois, pour la mise en perspective et la pertinence de l’analyse, ces crédits de rémunération de personnel sont reconstitués dans les schémas suivants.

En 2016, 40,76 M€ d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont inscrits au programme 144.

En termes d’effectifs, le réseau bilatéral diplomatique de défense s’appuie sur 281 postes permanents à l’étranger.

Question budgétaire PLF2016-33

Fournir les données les plus récentes sur les effectifs par pays du réseau d’attachés de défense, en différenciant les attachés proprement dits, les personnels techniques et civils et les personnels de recrutement local. Quelle est la politique en la matière, les orientations pour 2016 ?

Réponse ministérielle (extrait) :

Les évolutions du réseau diplomatique de défense sont décidées par le ministre de la défense, après consultation du ministre des affaires étrangères et du développement international, sur proposition du comité directeur des postes permanents à l’étranger (CDPPE). Le CDPPE a repris ses travaux en mai 2015, sous la présidence du Directeur général des relations internationales et de la stratégie.

La Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) assure, depuis le début de l’année 2015, le pilotage du réseau bilatéral diplomatique de défense. Celui-ci, après avoir subi une réduction significative (– 30 %) dans la période 2008 – 2012, est aujourd’hui plafonné à 281 postes permanents à l’étranger.

Comme les autres réseaux du ministère, il a vocation à s’adapter en continu aux priorités en matière de relations internationales et à l’évolution du contexte stratégique.

Dans ce cadre, une revue régionale du dispositif a été engagée. Les conclusions de ces travaux seront présentées au CDPPE en novembre 2015 et intégrées dans un schéma directeur pluriannuel des postes permanents à l’étranger.

En 2015, les évolutions suivantes ont été apportées au dispositif :

– création d’un poste d’AD adjoint armement au Caire ;

– renfort à titre temporaire (une année) d’un assistant d’AD au Caire ;

– ouverture d’une mission de défense (MdD) non résidente pour la Libye à Tunis (à la suite de l’évacuation de la MdD à Tripoli en juillet 2014 ;

– transfert de l’AD de Sanaa (Yémen), d’abord à Djeddah puis à Riyad en Arabie Saoudite, pour assurer – en non résidence – le suivi de la situation dans le pays ;

– création d’un poste d’AD non résident (à partir des Forces armées en Nouvelle-Calédonie) pour la Papouasie – Nouvelle Guinée ;

Il convient enfin de noter que deux tiers des MdD sont au format estimé minimum, comprenant uniquement un attaché de défense (officier) et un assistant (sous-officier / officier marinier ou personnel civil).

Le détail par pays des effectifs du réseau des attachés de de défense à l’été 2015 est présenté en annexe à ce rapport.

Le personnel militaire affecté aux missions de défense des représentations diplomatiques françaises à l’étranger perçoit l’indemnité de résidence à l’étranger. Les émoluments versés en 2014 à ce personnel, qui comprennent l’indemnité de résidence à l’étranger, le supplément familial de solde à l’étranger, la majoration familiale à l’étranger et les indemnités représentatives de frais, se sont élevés en 2014 à 31,20 M€ ⁽⁴⁰⁾ :

Les crédits de l’action « relations internationales » ne couvrent pas l’intégralité des dépenses liées à la diplomatie de défense. En cours d’exercice, les programmes 212 et 144 sont appelés à contribution pour financer des opérations inscrites à des programmes d’autres missions ministérielles.

Ainsi, le 6 juillet 2015, un transfert de crédit de la mission défense de 1,33 M€ (dont 0,83 M€ du programme 212 et 0,50 M€ du programme 144) a été procédé au profit du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde et du programme 305 Stratégie économique et fiscale. Selon le rapport annexé au décret, ce transfert constitue la « contribution du ministère de la défense au profit du ministère des affaires étrangères et du développement international » notamment aux dépenses de personnel en poste à l’étranger et au financement d’opérations immobilières concernant les postes diplomatiques à l’étranger.

Un tel mouvement qui n’est pas inscrit en loi de finances initiale démontre qu’il est impossible en l’état des informations budgétaires transmises à la représentation nationale de chiffrer le coût réel de la diplomatie de défense mise en œuvre par la France.

IV. PROGRAMME 146 ÉQUIPEMENTS DES FORCES

La nomenclature du programme 146 Équipements des forces évolue à chaque exercice budgétaire pour tenir compte de l’avancée de certains programmes. L’exercice 2016 n’échappe pas à la règle :

A. MACROANALYSE DU PROGRAMME 146

13,61 Mds € d’autorisations d’engagement et 9,95 Mds € de crédits de paiement (soit 25 % des crédits de paiement de la mission Défense) sont mobilisés pour le programme 146 en 2016.

Dans le détail, pour l’exercice 2016

Question budgétaire PLF2016-035

Analyser les crédits alloués au programme par le projet de loi de finances pour 2016, en présentant dans un tableau unique l’évolution des crédits par rapport à 2015 pour chaque action. Justifier les principaux postes d’augmentation et de réduction envisagés

Réponse ministérielle :

Présentation des crédits HT2 bénéficiant au programme 146 inscrits en LFI 2015 et en PLF 2016 –

CP-M€ courants

En 2015, les crédits de paiement inscrits en LFI 2015 au profit du P146 prennent en compte les 2,17 Md€ ouverts sur le programme 762 (CAS « Fréquences »). En vertu de la loi du 28 juillet 2015 portant actualisation de la LPM sur la période 2015-2019, ces crédits ont été remplacés par des crédits budgétaires. Pour 2015, ils seront ouverts par la LFR de fin d’année.

Évolution des crédits :

Les crédits budgétaires sur l’action 6 Dissuasion en CP sont stables et conformes aux décisions prises dans le cadre du Conseil sur les armements nucléaires (CAN). Les variations en AE en 2015 et 2016 traduisent le lancement de la réalisation du marché M51.3 et le lancement de l’opération SNLE 3G.

La dotation de l’action 7 Commandement et maîtrise de l’information est en hausse depuis 2015 (LFI 2014 : 1 597 M€ d’AE et 1 276 M€ de CP), ce qui traduit l’importance donnée à ce système de force avec en particulier la montée en puissance des programmes CERES, COMSAT NG, CONTACT (radio tactiques) et MALE (notamment drone Reaper).

La hausse de la dotation de l’action 8 Projection - mobilité – soutien traduit la montée en puissance du programme MRTT, ainsi que la poursuite des paiements sur les programmes NH90 et A400M.

L’évolution à la baisse des crédits alloués à l’action 9 Engagement et combat traduit la mise à jour des besoins de paiement des grands programmes entrainée par la mise en œuvre de la LPM (RAFALE, FREMM…), et la baisse des besoins de paiements des programmes VBCI et FELIN qui arrivent à terminaison. Ces baisses sont compensées en partie par le lancement du programme SCORPION et la montée en puissance de la rénovation des ATL2 ainsi que du maintien des capacités du porte-avion dans le cadre de l’arrêt technique majeur n° 2.

L’évolution à la hausse des crédits alloués à l’action 10 Protection Sauvegarde traduit le lancement et la montée en puissance du programme patrouilleurs futurs (Bâtiments multi missions (B2M) et Patrouilleurs Légers Guyanais (PLG)), du programme Bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers (BSAH) et de celui de la rénovation des Mirage 2000D.

L’action 11 Préparation et conduite des opérations d’armement porte les crédits relatifs aux activités de fonctionnement de la DGA et des services qui lui sont rattachés. La dotation en CP est en baisse par rapport à la LFI 2015 principalement en raison du transfert en 2016 des crédits « compensatrice SNCF » vers le programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Par ailleurs, l’action 12 Parts étrangères et programmes civils ne nécessite pas de crédits budgétaires en PLF sur la mission défense car ses ressources sont externes (versement de crédits étrangers) ou en provenance d’autres ministères.

L’analyse des crédits du programme 146 ne doit pas s’inscrire strictement dans l’exécution budgétaire annuelle. Compte tenu du caractère pluriannuel des programmes d’armement, il convient de mettre en perspective les crédits inscrits au PLF 2016 avec la programmation militaire telle que définie par la LPM 2014-2019, réactualisée en 2015

Question budgétaire PLF2016-037

Analysez les principales évolutions budgétaires envisagées pour le programme 146 (par action), au cours des cinq prochaines années, en vous fondant sur les orientations établies par la loi de programmation militaire 2014-2019

Réponse ministérielle :

Le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 définit une trajectoire de ressources allouées à la mission Défense. Ces ressources ne sont pas réparties par programme budgétaire pour la période considérée.

Cependant, la LPM prévoit la trajectoire de certains agrégats qui concernent le programme 146. L’équipement ⁽⁴¹⁾ bénéficie ainsi d’un volume de crédits significatifs sur la période, désormais porté à 87,7 Md€ à la suite de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 :

Les principales évolutions de cet agrégat concernent :

l’attribution de 0,5 Md€ de ressources complémentaires sur 2016-2019 au titre de la régénération des matériels, s’ajoutant à l’effort financier initialement prévu par la LPM, qui concerne l’entretien programmé des matériels des armées, pris en charge par le programme 178 ;

l’octroi de 0,5 Md€ de ressources complémentaires au bénéfice des programmes à effet majeur (PEM) réalisés par le programme 146 ;

le redéploiement de 1 Md€ au bénéfice des opérations d’armement, principalement portées par le programme 146, du fait de l’évolution favorable des indices économiques (paquet capacitaire).

Concernant les PEM du programme 146, l’enveloppe de crédits sur la période 2015-2019 prévue par la loi dans son rapport annexé s’élève à 29 Md€ courants, soit en moyenne 5,8 Md€ par an.

La mise en perspective des autorisations d’engagement sur une décennie révèle une grande instabilité. Elles ont été fixées à 13,60 M€ pour 2016 :

Les crédits de paiement sont sur une légère tendance baissière à l’exception notable de l’exercice 2009 (plan de relance). 30 M€ sont inscrits pour 2016.

La baisse des crédits de paiement en 2015 est trompeuse puisqu’elle est due en large part au transfert des dépenses de personnel au programme 212.

Au final, le différentiel de plus de 3 Mds € constaté entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement pour 2016 constitue un défi budgétaire pour les exercices futurs.

Au cours de l’exercice 2016, les principales livraisons attendues sont :

– un système de drones MALE,

– des systèmes de renseignement d’origine électromagnétique (dont une charge utile MALE commandée en 2015 au titre de l’actualisation de la LPM),

– un centre ARS et deux centres de contrôle local d’aérodrome SCCOA3, 7 radars SCCOA,

– un SDCA rénové,

– des systèmes de cyberdéfense,

– 16 stations ASTRIDE, 120 stations sol de communication haut débit par satellite COMCEPT, 34 modules projetables du système d’information des armées SIA, 448 kits NUMTACT dans le cadre du système d’information de l’armée de terre, 7 réseaux navals RIFAN étape 2, des radars de renseignement MURIN,

– 3 avions de transport A400M,

– 6 hélicoptères NH90 (2 en version navale et 4 en version terrestre),

– 5 hélicoptères Cougar rénovés,

– 281 camions PPT,

– 1 650 ensembles de parachutistes du combattant,

– 6 avions Rafale et 3 avions Rafale Marine F1 rétrofités au standard F3,

– une frégate FREMM,

– 5 hélicoptères Tigre,

– 8 missiles Exocet SM 39,

– 25 véhicules pour les forces spéciales,

– 124 armes air-sol modulaires (AASM),

– 6 premières torpilles lourdes Artémis,

– les premiers missiles de croisière navals MdCN,

– 66 stations de communication HF MELCHIOR,

– 2 bâtiments multi-mission (B2M)

– un patrouilleur léger guyanais,

– 31 missiles ASTER 15 et 30.

Les principales commandes portent sur :

– un système de drones MALE,

– le centre multi-missions de Mont de Marsan et un radar fixe SCCOA,

– la rénovation de l’avionique des SDCA,

– un prototype système de drones de lutte anti-mines SLAMF,

– des systèmes de renseignement d’origine électromagnétique,

– des systèmes de cyberdéfense,

– 45 stations de communication COMCEPT,

– le cœur stratégique du réseau DESCARTES,

– des radars MURIN,

– 34 modules projetables SIA,

– l’industrialisation de la rénovation du Mirage 2000D,

– le lancement de la réalisation de la rénovation à mi-vie du SCALP-EG,

– le lancement de la réalisation AIF (arme individuelle du fantassin),

– des équipements SAR pour un avion Falcon 50,

– le lancement du développement et de l’acquisition de moyens de simulation pour l’entraînement au missile MISTRAL.

– la mise à disposition d’une capacité de 4 avions de transport C130,

– la régénération de véhicules blindés légers,

– deux navires BSAH,

– un bâtiment multi-missions,

– des roquettes à précision métrique pour le Tigre

– le lancement de l’opération CERBERE.

1. Évolution par titre et catégorie

Les crédits liés à la dépense de personnel du programme 146 sont désormais intégrés au programme 212. Ils apparaissent stables, s’établissant à 1,92 Mds d’euros en 2016.

Principal titre de dépense du programme 146, le Titre 5 s’établi à 6,3 milliards d’euros depuis 2013, ce qui constitue un plancher depuis 10 ans avec 2008 comme année faste en raison du plan de relance.

Les crédits d’intervention (26,12 M€) doublent entre 2015 et 2016 pour retrouver leur niveau des exercices 2010-2013 :

2. Objectifs et Indicateurs de performance du programme 146

Le programme 146 compte 2 objectifs et 4 indicateurs.

L’intitulé du premier objectif ne manque pas de surprendre : « mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations ». Peut-il y avoir un autre objectif dans la mise à disposition des armements et matériels autre que le succès des opérations ?

Pour atteindre cet objectif, deux indicateurs ont été définis :

Le premier « taux de réalisation des équipements » vise à évaluer la satisfaction du juste besoin et se décline en 7 sous-indicateurs (6 de progression dans la réalisation des opérations d’armement principales des systèmes de force et un taux de réalisation des livraisons valorisées).

Les opérations d’armement sont fragmentées en plusieurs jalons techniques entre la commande et la livraison. Les sous-indicateurs de progression mesurent la réalité des franchissements de jalons des principales opérations d’armement de chaque système de force par rapport à une prévision annuelle. Les documents budgétaires transmis au Parlement (PAP et RAP) ne précise ni les opérations d’armement entrant dans le champ du sous-indicateur, ni la nature des jalons, ni la programmation annuelle de franchissement par opération. Les chiffres transmis s’avèrent donc généraux et peu significatifs pour la représentation nationale. Dans ce présent rapport, les 5 sous-indicateurs rattachés à un système de force sont présentés en introduction de leur système de forces respectif.

Le sixième sous-indicateur de synthèse est peu significatif au regard de l’ampleur du champ d’opérations d’armement couvert. Il s’établit en 2014 à 81,3 %. Les cibles pour 2015 et 2016 sont à 85 %

Le taux de réalisation des livraisons valorisées est défini comme « le rapport entre le montant total des livraisons valorisées réalisées et le montant total des livraisons valorisées prévues en construction du projet de loi de finances ». Nulle part n’est apportée la définition d’une livraison « valorisée ». Ce sous-indicateur était avant 2015 un indicateur plein et entier. Son déclassement non explicité lui assure une moindre exposition. Il intervient après une chute spectaculaire entre 2012 (94,7 %) et 2013 (80,8 %), poursuivie en 2014 en se fixant à 77,5 %. Ceci explique peut-être cela. Les objectifs pour 2015 et 2016 ont été fixés à 85 %.

Le second indicateur « évolution annuelle moyenne des délais de réalisations des opérations d’armement principales » a pour unité de mesure le mois. Il « donne les évolutions cumulées depuis le 1^er janvier des délais enregistrés pour les opérations d’armement entrant dans le périmètre, rapportées au nombre d’opérations d’armement sélectionnées ». Ainsi, lorsque cet indicateur mentionne 3,77 mois pour l’année 2013, ceci signifie que les délais des opérations d’armement se sont accrus au cours de l’année de 3,77 mois. La volonté est de réduire cet indicateur à des niveaux « acceptables ». Les cibles pour 2015 et 2016 sont de 2 mois.

Cet indicateur est cependant d’un faible intérêt, n’étant qu’une moyenne. La disparité des programmes et les difficultés majeures que peuvent rencontrer certains s’en trouvent atténuées. La complexité de la conduite des programmes d’armement se satisfait peu de ce type de statistiques qui alimentent les documents budgétaires sans pour autant apporter une quelconque valeur ajoutée. À minima, sa déclinaison par systèmes de force apporterait des éléments venant compléter les informations portées par les sous-indicateurs du premier indicateur. On constate cependant un allongement des délais depuis 2012.

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Le second objectif « assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces » est d’ordre financier et se décline en deux indicateurs.

Le premier indicateur « efficience du processus de paiement » se concentre sur les intérêts moratoires versés par la Défense à ses fournisseurs. Il est décliné en deux sous-indicateurs (montant en millions d’euros des intérêts versés et proportion de ces intérêts par rapport au montant des paiements). La mise en œuvre du logiciel Chorus a permis d’en réduire considérablement le montant lors des derniers exercices. En 2014, ces intérêts moratoires versés se sont élevés à 4,38 millions d’euros.

Les intérêts moratoires dépendent largement des reports de charges décidés en fin de gestion. Il eût été intéressant de mesurer leur impact sur le montant total des intérêts moratoires et de les distinguer d’autres actes de gestion dont la responsabilité incombe exclusivement au ministère de la défense.

Le second indicateur « évolution annuelle moyenne des devis à terminaison des opérations d’armement principales » permet d’évaluer la maîtrise financière des opérations d’armement. Toutefois, l’évolution constatée ne porte que sur l’année et non sur l’ensemble de la durée de l’opération. A l’instar de l’indicateur 1.2, n’étant qu’une moyenne, elle cache les disparités existant entre opérations d’armement et n’est en conséquence que d’un intérêt très succinct. En 2014, on constate un retournement brutal d’une tendance baissière depuis 2010. Selon le rapport annuel de performance 2014, cette augmentation serait due aux décisions prises à la suite de l’adoption de la loi de programmation militaire 2014-2019. Elle s’explique également par l’accroissement significatif du report de charges constaté lors des derniers exercices.

Les cibles 2015 et 2016 s’inscrivent dans cette dégradation en fixant la cible à 1,5 %. Selon le PAP 2016, « comme l’année précédente, les incertitudes de la fin de gestion sur la ressource (dont l’arrivée tardive des crédits budgétaires remplaçant les ressources exceptionnelles tel que décidé lors de l’actualisation de la LPM) et la prise en compte de la règle de calcul des intérêts moratoires (indemnité minimale par facture et réduction des délais de paiements) font peser un risque d’évolution à la hausse de cet indicateur en 2016, dont le niveau ne peut cependant pas être finement apprécié avant la fin de l’année 2015 ».

B. DISSUASION

Par son discours prononcé sur la base aérienne d’Istres, le 19 février 2015, le Président de la république a précisé les objectifs, la doctrine de mise en œuvre et les moyens de la dissuasion française.

« La dissuasion nucléaire vise à protéger notre pays de toute agression d’origine étatique contre ses intérêts vitaux, d’où qu’elle vienne, et quelle qu’en soit la forme. » Quels sont ces intérêts vitaux visés par le Président de la république ? « Notre dissuasion nous appartient en propre ; c’est nous qui décidons, c’est nous qui apprécions nos intérêts vitaux (…) C’est la responsabilité suprême du Président de la République d’apprécier en permanence la nature de nos intérêts vitaux et les atteintes qui pourraient y être portées » Et de mentionner l’intégrité du territoire, la sauvegarde de la population, la capacité de la nation à vivre. La notion d’intérêts vitaux a une dimension européenne, la dissuasion participant à la défense de l’Europe.

La mise en œuvre de la dissuasion nucléaire obéit à plusieurs principes :

Elle ne vise pas à « remporter un avantage quelconque dans un conflit » et donc n’est pas destinée à être intégrée dans une stratégie offensive.

Son emploi s’inscrit que dans « des circonstances extrêmes de légitime défense ». Dans ce cadre, est possible « un avertissement de nature nucléaire ayant pour objectif le rétablissement de la dissuasion ».

L’arme nucléaire cible chez l’ennemi ses centres de pouvoir pour y infliger des dommages inacceptables. Une attaque généralisée sur tout un territoire est donc exclue.

Enfin, la France s’engage à ne pas recourir à l’arme nucléaire contre des États « non dotés de l’arme nucléaire, qui sont parties au Traité de non-prolifération et qui respectent leurs obligations internationales de non-prolifération des armes de destruction massive ».

La dissuasion nucléaire française s’appuie sur deux composantes, aéroportées et océaniques, dont le volume et les capacités s’articulent autour de deux principes : la permanence et la stricte suffisance. La double composante « permet au chef de l’État de disposer, à tout moment, de la gamme d’options nécessaires et suffisantes et de ne jamais être tributaire d’un seul type de moyens ».

Le sous-indicateur de l’indicateur 1.1 du programme 146 montre une réalisation à 100 % des opérations d’armement principales de ce système de force. Les cibles 2015 et 2016 ont été fixées à 90 %, niveau certes élevé mais qui surprend par l’acceptation d’une dégradation.

Sur le plan budgétaire, les données de l’action 06 Dissuasion du programme 146 ne regroupent pas l’intégralité des équipements concourant à ce système de force. Pour la composante aéroportée, il manque notamment les crédits dédiés au programme RAFALE, à l’avion ravitailleur MRTT … ; pour la composante océanique, la mise en œuvre des SNLE fait également appel à des bâtiments rattachés à d’autres actions (SNA, frégates, …).

Le respect du principe de sincérité des documents budgétaires devrait inviter à élargir le périmètre de l’action 06. Ceci révèlerait le caractère extrêmement structurant de la dissuasion sur l’outil militaire conventionnel. Ce que certains hauts responsables refusent toujours d’admettre.

1. La composante océanique

Selon le Président de la république, « la composante océanique, par la permanence à la mer de nos sous-marins, leur invulnérabilité, la portée des missiles, constitue un élément clé de la manœuvre dissuasive. Puisqu’un agresseur potentiel, tenté d’exercer un chantage contre la France, doit avoir la certitude qu’une capacité de riposte sera toujours opérationnelle et qu’il ne pourra, ni la détecter, ni la détruire ».

Quatre sous-marins lanceurs d’engins (SNLE), de la classe Triomphant, ont succédé aux SNLE de la classe Téméraire. Le 4^e exemplaire a été admis au service actif en septembre 2010.

Les SNLE emportent des missiles M51 développés par AIRBUS DEFENCE & SPACE (ex ASTRIUM) et équipés de la tête nucléaire océanique développée par la DAM-CEA. La réalisation du M51souligne les synergies existant entre les missiles balistiques dédiés à la dissuasion et les lanceurs spatiaux. La France cible de 3 lots de 16 missiles. Le dernier lot doit être livré en 2016.

163,10 M€ d’autorisations d’engagement et 463,81 M€ de crédits de paiement sont inscrits sur ce programme pour 2016.

L’adaptation à l’emport des missiles M51 des actuels SNLE, initialement conçus pour les missiles M45, constitue un poste budgétaire non négligeable. Au cours de l’exercice 2016, le deuxième SNLE « adapté » doit être livré. Aucune autorisation d’engagement et 82,4 millions d’euros de crédits de paiement sont inscrits au PLF 2016.

Parallèlement à cette adaptation, des crédits sont également mobilisés pour le démantèlement des missiles M45. En les regroupant au sein de l’opération budgétaire « composante océanique », il est regrettable que les documents budgétaires ne permettent pas de les identifier clairement. Cette OB composante de la sous-action « crédibilité technique de la dissuasion – autres opérations » mobilise pour 2016 345,80 M€ d’autorisations d’engagement et 163,80 M€ de crédits de paiement.

Pour succéder au M51, deux options étaient envisageables : une nouvelle génération ou une adaptation de l’existant. Selon les propos du Chef de l’État, cette deuxième option a été retenue « pour permettre que le tonnage des futurs sous-marins reste très proche de celui nos Triomphant ».

Les études visant à préparer le renouvellement des SNLE constituent désormais une sous-action à part entière : SNLE 3G. Le format de la flotte future est maintenu à 4 bâtiments. Pour la seule année 2016, 769 M€ d’autorisations d’engagement et 46,60 M€ de crédits de paiement sont mobilisés.

La composante océanique de la dissuasion ne peut se résumer aux seuls SNLE et missiles M51. Leur mise en œuvre mobilise notamment des SNA, des chasseurs de mines et des Frégates de lutte anti-sous-marine. Mention doit être faite du Porte-avions qui peut également être intégré au dispositif avec l’emport de Rafale marine et de l’ASMPA. Dans cette configuration, les Rafale marine participent à la composante aéroportée navale de la dissuasion…

Au regard du nombre de SNA et de frégates en service au sein de la Marine nationale, la FOST constitue, par ses besoins opérationnels et la charge budgétaire induite, un pôle structurant de la Marine au même titre que le groupe aéronaval.

À ces équipements, il convient également de mentionner les crédits inscrits au programme 212 recouvrant les dépenses d’infrastructures de la FOST (Base de l’Ile Longue ; infrastructures transmissions, ….) : 74,30 M€ d’autorisation d’engagement et 51 M€ de crédits de paiement.

Le maintien en condition opérationnelle des missiles (M45 et M51) mobilise pour 2016 621 M€ d’autorisations d’engagement et 625,60 M€ de crédits de paiement.

Relevant du programme 178, le coût de l’entretien programmé des SNLE et des installations de la FOST constitue un poste budgétaire dépassant 300 M€ en crédits de paiement. Les ressources en autorisations d’engagement pour 2016 augmentent très fortement du fait du renouvellement du contrat pluriannuel de MCO courant des SNLE.

En résumé, pour le seul exercice 2016, les crédits de paiement mobilisés en faveur de la FOST sont de 1,75 milliard d’euros :

2. La composante aéroportée

Selon le Président de la république, « la composante aéroportée donne, en cas de crise majeure, une visibilité à notre détermination à nous défendre, évitant ainsi un engrenage vers des solutions extrêmes. Voilà l’intérêt des deux composantes, si je puis dire : une qui ne se voit pas et une autre qui se voit ».

La composante aéroportée s’appuie sur deux bombardiers stratégiques (Mirage 2000N ; Rafale) dont la permanence opérationnelle est assurée grâce aux avions ravitailleurs. Selon le général Mercier, chef d’état-major de l’armée de l’air, « le coût de la composante aéroportée dans la dissuasion est de 7 % du coût total de la dissuasion (MCO compris), tous programmes confondus (144 / 146 /178 / 212). Le MCO de cette composante couvre également l’entraînement conventionnel car l’escadron nucléaire Rafale est aujourd’hui déployé au Mali et en Irak. Il remplit également l’alerte de défense aérienne au titre de la posture permanente de sûreté. Nous avons diminué le format de l’aviation de combat dans la LPM en intégrant le fait que le Rafale est polyvalent et peut participer aux missions conventionnelles » ⁽⁴²⁾.

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Les Mirage 2000N ont bénéficié de travaux d’amélioration de contre-mesures dont les crédits budgétaires, inscrits au sein de la sous-action 146-06-19 « assurer la crédibilité technique de la dissuasion – autres opérations », ne sont pas identifiables, tout comme les travaux de mise à niveau des infrastructures dédiées à la composante aéroportée.

29 Mirage 2000N étaient en service au sein de l’armée de l’air au 31 décembre 2014, avec une moyenne d’âge de 24 ans. La disponibilité de ces avions dédiés exclusivement à la dissuasion est une donnée classifiée. Leur retrait du service est programmé pour 2018. Ceci signifie que la composante aéroportée s’appuiera sur une plateforme unique, le Rafale ⁽⁴³⁾, avec les risques inhérents à un tel monopole.

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L’armée de l’air met en œuvre le missile ASMPA en service depuis 2008 sous Mirage 2000 N et 2009 sous Rafale. La rénovation à mi-vie de ce missile est en cours : « la rénovation à mi-vie de l’ASMPA intègre essentiellement les travaux classiques de remplacement d’équipements pyrotechniques dont la durée de vie est assez sensiblement inférieure à la vie du système d’armes et de traitement d’obsolescences. » ⁽⁴⁴⁾

402,20 M€ d’autorisations d’engagement sont inscrits au PLF 2016 marquant le lancement effectif de la phase de rénovation du missile. « Les principaux engagements prévus en 2016 couvrent le développement et la qualification du vecteur rénové et les études d’intégration sur Rafale. »

42,60 M€ sont inscrits au titre des crédits de paiement.

À la différence des SNLE, les plateformes de la composante aéroportée peuvent être employées à des missions conventionnelles, comme l’ont démontré les opérations en Libye et au Sahel.

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La disponibilité des avions ravitailleurs actuellement en service au sein de l’armée de l’air est une donnée classifiée car concourant à la posture permanente de la composante nucléaire aéroportée, même s’ils participent à des opérations aériennes conventionnelles.

Les 14 C-135 et KC-135 dont la moyenne d’âge dépasse les 50 ans, sont à bout de souffle et leur remplacement par des A330-200 MRTT (Multi-Rôle Tanker Transport) s’avère urgent. « Les ravitailleurs en vol sont un maillon incontournable de l’emploi de la composante nucléaire aéroportée. L’âge avancé de nos C-135 fait peser de très fortes contraintes de MCO pour garantir la disponibilité nécessaires aux forces aériennes stratégiques. » ⁽⁴⁵⁾

La commande française doit porter sur 12 appareils avec livraison à partir de juin 2018, en remplacement à terme de 11 C135, 3 KC135, 3 A310 et 2 A340. Des économies de maintenance sont attendues de cette unification de flotte.

Malgré cette urgence, ce programme est demeuré secondaire et a été de nombreuses fois reporté. Cette relégation des ravitailleurs au second plan des priorités a une traduction concrète dans les documents budgétaires. Leur importance stratégique justifierait la création d’une sous-action dédiée à cette capacité au sein de l’action Dissuasion du programme 146. Au lieu de cela, les crédits du programme MRTT sont regroupés dans une sous-action de l’action Projection-mobilité-soutien et ceux dédiés à la rénovation des C135 et KC 135 sont dilués dans une sous-action « autres opérations » de l’action Dissuasion. Cette dispersion financière est à corriger pour apporter une information sincère au Parlement.

La commande officielle des MRTT a été finalement notifiée le 8 décembre 2014, confirmant les orientations adoptées lors de l’examen du PLF 2015, franchissant un seuil budgétaire significatif. Ceci se traduit par des autorisations d’engagement dépassant les 1,6 Md € en 2015 et 2016.

Les crédits de paiement mobilisés pour ce programme demeurent modestes et s’établissent à 173,90 M€ pour 2016.

Le MRTT accomplit des missions de ravitaillement en vol mais aussi de transport stratégique de longue distance. Il peut délivrer 50 tonnes de carburant (contre 17 actuellement) pour une autonomie de 4 h 30 sur zone à 2 000 kilomètres. Il peut également transporter 40 tonnes de fret sur 7 000 km, 271 passagers sur 10 000 km. En version d’évacuation sanitaire, sa soute peut contenir un module Morphée. Son équipage est constitué de 3 hommes, contre 4 actuellement sur C135 et KC 135.

Malgré son échec américain, cet avion est plébiscité par de nombreuses forces aériennes. Le Royaume-Uni constitue une flotte de 14 appareils et en opère déjà 11. L’Australie en dispose de 5 livrés à partir de 2011. Depuis fin décembre 2014, un groupement européen réunissant les Pays-Bas, la Pologne et la Norvège envisage l’acquisition commune de 4 unités. Singapour en attend 6 exemplaires. L’Arabie Saoudite (6 unités) et les Émirats Arabes Unis (3) pourraient être rejoints par le Qatar. Fin juin 2015, la Corée du Sud a passé commande pour 4 exemplaires, soit un contrat de 1,2 Md€.

Il est assez significatif de constater le retard pris par la France pour acquérir un avion dont le succès à l’international souligne son apport capacitaire : significatif des difficultés à faire du soutien une capacité prioritaire ; significatif de la faiblesse du Parlement à contraindre l’exécutif d’agir malgré les nombreux rapports consacrés au sujet.

Les MRTT seront stationnés sur la base aérienne 125 d’Istres qui doit faire l’objet de travaux d’adaptation inscrits au programme 212 et consistant en :

– les travaux préalables à la libération de l’emprise (dépôt principal de munitions et zone aéronavale) et à l’alimentation électrique (augmentation de capacité-fiabilisation) ;

– l’adaptation des aires aéronautiques aux caractéristiques du MRTT avec la rénovation et la création des chaussés aéronautiques et du balisage nécessaires, comprenant l’avitaillement en carburant des avions (réseau Fuel Hydrant System permettant d’avitailler les avions dans le timing imposé par les contrats opérationnels) et les aires spécifiques ;

– une zone de défense de haute sécurité accueillant les infrastructures de stationnement et de maintenance des aéronefs ainsi que les infrastructures de commandement ;

– une escale aérienne, permettant l’accueil et le transit de passagers et de fret ;

– un centre de formation ouvert à la coopération internationale.

Tout comme pour l’appareil, un seuil budgétaire a été franchi en LFI 2015 pour la réalisation de ces travaux d’infrastructures. 42 M€ sont inscrits au PLF 2016.

Dans l’attente de l’arrivée du MRTT, la rénovation de l’avionique et d’autres mises à niveau des C135 et KC135 doivent être impérativement menées. Les crédits qui leur sont dédiés permettent d’évaluer une partie du coût engendré par les reports du programme MRTT :

Mention doit également être faite du coût de l’entretien programmé des C135 pour lesquels 61,54 M€ seront nécessaires en 2016.