N° 3110
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 2015.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2016 (n° 3096),
PAR Mme Valérie RABAULT,
Rapporteure Générale
Députée
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ANNEXE N° 44
SÉCURITÉS
SÉCURITÉ CIVILE
Rapporteur spécial : M. Patrick LEBRETON
Député
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. L’ÉVOLUTION DES MOYENS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 7
A. ANALYSE DES CRÉDITS DE LA MISSION POUR 2016 8
1. L’action 11 Prévention et gestion des crises 9
2. L’action 12 Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux 9
3. Les crédits de l’action 13 Soutien aux acteurs de la sécurité civile 15
4. Les crédits de l’action 14 Fonctionnement, soutien et logistique 15
B. LES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENT 16
1. La création officielle du centre commun national civil et militaire de formation et d’entraînement aux événements de nature nucléaire, radiologique, biologique, chimique ou explosive 16
2. La poursuite de la mise en place du Système d’alerte et d’information des populations 17
3. La montée en puissance du centre d’alerte spécifique au risque tsunami en Atlantique Nord-Est et en Méditerranée 19
4. La poursuite du programme ANTARES 20
II. LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 21
A. LES AUTRES CRÉDITS D’ÉTAT CONSACRÉS À LA SÉCURITÉ CIVILE 21
B. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 21
1. Les dépenses des SDIS 21
2. L’échec de la mutualisation et de la coopération interdépartementale des SDIS 22
C. LES SAPEURS-POMPIERS PROFESSIONNELS 24
D. LES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES 25
E. LES FORMATIONS MILITAIRES DE SAPEURS-POMPIERS 28
F. LES ACTEURS PRIVÉS : RÉSERVES COMMUNALES ET ASSOCIATIONS DE SÉCURITÉ CIVILE 29
EXAMEN EN COMMISSION 35
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 95 % des réponses relatives à la mission Sécurités, Sécurité Civile étaient parvenues au Rapporteur spécial.
La politique de sécurité civile est définie au niveau national, mais largement gérée et financée à l’échelon de nos collectivités territoriales.
Les dépenses d’ensemble que l’État effectue pour la sécurité civile sont évaluées ainsi à environ 1 milliard d’euros, mais les collectivités territoriales y consacrent annuellement près de 5 milliards d’euros et les intervenants dans ce domaine sont en réalité nombreux.
Les crédits de la sécurité civile qui depuis 2014 relèvent de la mission Sécurités et sont inclus dans un seul programme budgétaire ne représentent, d’ailleurs, que 45 % environ des dotations que l’État lui-même affecte à la sécurité civile de nos concitoyens.
Avant de procéder à l’examen des moyens financiers prévus pour 2016, le Rapporteur spécial veut insister sur deux points.
L’obligation dans laquelle notre pays se trouve de parvenir à une gestion très stricte des crédits, du fait de la situation des comptes publics ne doit pas faire oublier l’importance de la sécurité civile pour nos concitoyens et la nécessité de mener des actions résolues pour la protection des populations et la gestion des crises. La multiplication en 2014 et 2015 des phénomènes de crues, d’inondations, celles tout particulièrement du Sud-Est de la France au début du mois d’octobre 2015 et des cyclones tropicaux est bien là pour le rappeler.
L’analyse attentive des données financières ne doit pas non plus conduire à oublier les réalités humaines ; le fait ainsi que, depuis le début de l’année 2015, 4 sapeurs-pompiers sont décédés en service et que 1 603 sapeurs-pompiers ont été victimes d’agressions sur l’ensemble du territoire national en 2014, qu’une personne est secourue en France par hélicoptère toutes les 33 minutes que, chaque jour, les femmes et les hommes intervenant au titre de la sécurité civile donnent une remarquable illustration du désintéressement et du courage de ces hommes et de ces femmes.
Dans le projet de loi de finances pour 2016, comme en 2014 et en 2015, le programme budgétaire unique 161 Sécurité civile porte l’ensemble des politiques conduites par le ministère de l’Intérieur pour la protection des populations et la gestion des crises.
Il est rattaché à la mission Sécurités aux côtés des programmes 152 Gendarmerie nationale, 176 Police nationale et 207 Sécurité et éducation routière.
Le programme 161 du projet de budget pour 2016 regroupe ainsi les crédits des programmes Intervention des services opérationnels et Coordination des moyens de secours qui composaient la mission Sécurité civile depuis l’entrée en application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) jusqu’en 2013.
Cette présentation budgétaire qui a suivi les recommandations de la Cour des comptes ainsi que du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) permet de distinguer les dépenses rigides issues d’engagements ou venant en application de textes qui s’imposent aux responsables de programmes, (la subvention à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, par exemple), d’autres dépenses variant en fonction de l’activité opérationnelle et de la survenue de crises (crédits de carburant des avions, des hélicoptères et des véhicules opérationnels terrestres, crédits d’extrême urgence).
Elle doit permettre, par ailleurs, une clarification des responsabilités dans la chaîne de commandement de la dépense.
Les moyens budgétaires affectés à la sécurité civile s’appliquent aux actions que l’État met à la disposition de la population au quotidien (secours à personne, opérations de déminage, lutte contre les objets suspects) ou lors de catastrophes majeures, naturelles ou technologiques (feux de forêts, inondations, tempêtes, séismes, épisodes de sécheresse, canicules, éruptions volcaniques, risques pandémiques ou nucléaires, radiologiques, bactériologiques, chimiques, explosifs…).
Ils visent également la coordination des acteurs locaux et nationaux susceptibles de contribuer à l’anticipation et à la gestion des crises.
Le projet de loi de finances propose de porter les autorisations d’engagement de la sécurité civile de 394,66 millions d’euros en 2015 à 407,26 millions d’euros en 2016 ; il prévoit que les crédits de paiement passeront de 433,18 millions d’euros pour 2015 à 441,58 millions d’euros en 2016.
En 2016, comme les années précédentes, les actions privilégiées porteront sur le développement des synergies entre les moyens nationaux, afin d’en renforcer l’efficacité et sur l’essor des partenariats avec les acteurs de la sécurité nationale, tels que la médicalisation des interventions héliportées ou l’aérotransport en hélicoptère ou en avion des forces de sécurité. Doivent être mentionnées aussi la montée en puissance de l’unité mobile de démantèlement des munitions identifiées et la préparation du transfert de la base aérienne de la sécurité civile vers Nîmes, prévu au premier semestre 2017.
Le budget de la sécurité civile pour 2016 prendra en compte aussi la baisse des cours mondiaux du pétrole qui aura une incidence sur le coût des carburants des aéronefs ainsi que des événements qui auront lieu en 2016 et notamment l’EURO de football qui impacteront les dépenses liées aux colonnes de renfort et aux services de déminage.
Quatre grands objectifs sont retenus dans le projet de loi de finances :
– assurer l’efficacité et l’efficience des dispositifs de lutte contre les feux de forêts ;
– assurer l’efficacité et l’efficience des opérations de secours aux personnes en hélicoptère en milieux difficiles ;
– faire évoluer la cartographie des centres de déminage pour éliminer les munitions historiques et faire face à la menace terroriste ;
– harmoniser les moyens des SDIS.
Le budget de la sécurité civile pour 2016 poursuit l’effort de rationalisation des dépenses d’équipement : rapprochement des flottes d’hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie nationale, fonctionnement d’un service des achats commun aux directions générales de la gendarmerie nationale, de la police nationale et de la sécurité civile, lancement de l’opération de déménagement de la base aérienne de la sécurité civile vers l’aéroport de Nîmes, nouveau régime contractuel de maintenance des avions de la sécurité civile.
(en euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
Numéro et intitulé du programme |
Ouvertes en LFI pour 2015 |
Demandées pour 2016 |
FDC et ADP attendus en 2016 |
Ouvertes en LFI pour 2015 |
Demandées pour 2016 |
FDC et ADP attendus en 2016 |
161 Sécurité civile |
394 662 472 |
407 267 142 |
12 350 000 |
433 184 468 |
441 585 013 |
12 350 000 |
11. Prévention et gestion des crises |
27 637 068 |
25 873 059 |
32 787 823 |
31 056 821 |
||
1. Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
234 599 606 |
245 678 557 |
250 000 |
254 620 702 |
265 606 478 |
250 000 |
13. Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
129 225 881 |
131 272 647 |
12 100 000 |
142 576 026 |
140 478 835 |
12 100 000 |
14. Fonctionnement, soutien et logistique |
3 199 917 |
4 442 879 |
3 199 917 |
4 442 879 |
Source : projet annuel de performances.
Elle regroupe 6,4 % des moyens d’ensemble du programme 161. Les crédits prévus s’élèvent à 25,87 millions d’euros en autorisations d’engagement (au lieu de 23,53 millions d’euros en 2015) et à 31,05 millions d’euros (au lieu de 33,68 millions d’euros en 2015) en crédits de paiement.
Cette action concerne des opérations diverses, mais toutes essentielles : la gestion des secours d’extrême urgence aidant les victimes de calamités publiques à faire face à leurs besoins immédiats (pour 0,23 million d’euros en 2016, au lieu de 0,31 million d’euros en 2015) et des colonnes de renfort composées de sapeurs-pompiers des services départementaux d’incendie et de secours dont les actions sont remboursées par l’État (pour 2,95 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, au lieu de 1,90 million d’euros en 2015) qui permettent, dans les premières heures ou les premiers jours d’une catastrophe (feux de forêts, inondations majeures), d’apporter une réponse rapide ; le renforcement des moyens d’intervention dans la lutte contre la menace nucléaire, radiologique, biologique, chimique - explosifs (NRBC – E) (pour 1,43 million d’euros en autorisations d’engagement et 1,13 million d’euros en crédits de paiement) ; la mise en place progressive, d’ici à 2015, du système rénové d’alerte et d’information des populations (SAIP) sur les menaces et les risques majeurs, les dotations de l’activité opérationnelle, telles que les moyens en carburant des avions, des hélicoptères et des véhicules terrestres (9,29 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, contre 10,74 millions d’euros en 2015), le produit retardant dans la lutte contre les feux de forêts (1,94 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, au lieu de 2,2 millions d’euros en 2015) et enfin l’application du protocole « Hephaïstos » qui a pour objet la mise à disposition par le ministère de la Défense de moyens militaires au profit du ministère de l’Intérieur, en cas d’aggravation du risque « feux de forêts » dans la zone méditerranéenne (0,50 million d’euros, là encore en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, au lieu de 0,59 million d’euros en 2015).
Elle regroupe 60,3 % des crédits du programme 161 Sécurité civile ; correspondant à l’action 1 de l’ancien programme Intervention des services opérationnels des exercices budgétaires précédents jusqu’en 2013, elle rassemble les moyens nationaux que l’État met à la disposition de la population au quotidien ou lors de catastrophes majeures, tant naturelles que technologiques ou industrielles. Elle recouvre les crédits nécessaires à leur préparation opérationnelle et à leur emploi.
Les moyens affectés à cette action passent de 234,59 millions d’euros en 2015 à 245,67 millions d’euros en 2016 en autorisations d’engagement et de 254,62 millions d’euros en 2015 à 265,6 millions d’euros en 2016.
L’action 12 est structurée en cinq sous-actions « métiers » représentatives des différents types d’interventions opérationnelles qui concourent à la politique interministérielle de sécurité civile.
a. Les crédits de la sous-action 1 Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux aériens-avions
Ces crédits correspondent, comme les années précédentes, à l’activité des 26 avions de la sécurité civile dont l’emploi, complémentaire de celui des moyens des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) vise à assurer la détection rapide des feux de forêts et leur traitement avec des moyens de lutte adaptés.
Comme pour les exercices précédents, ces crédits sont emblématiques de la politique de sécurité civile.
La flotte d’aéronefs comprend 12 bombardiers d’eau amphibies Canadair CL 415, 9 bombardiers d’eau ravitaillés au sol Tracker, 2 avions bombardiers d’eau gros porteurs polyvalents (ils peuvent assurer aussi des transports de passagers et de fret) Dash 8 Q 402 MR et 3 avions d’investigation, de coordination et de liaison Beechcraft 200. Cette flotte est armée par 79 pilotes et copilotes. Les bombardiers d’eau effectuent en moyenne 7 500 heures de vol et 6 000 largages par an.
Les avions sont stationnés, en dehors des périodes de détachement d’été, (Ajaccio, Bastia, Carcassonne et, selon les risques, Bordeaux et La Réunion) depuis 1963 sur la plateforme de Marignane, où se trouvent le commandement et les services de soutien de la base d’avions de la sécurité civile (BASC).
L’État pourvoit au maintien en condition opérationnelle des équipages et des aéronefs. Les moyens aériens nationaux de lutte contre les feux de forêts sont mis ensuite, pour emploi, à la disposition des préfets de zone.
Il faut noter, à ce sujet, que les résultats obtenus en 2014 en France métropolitaine dans le domaine de la lutte contre les feux de forêts ont été assez favorables, puisque 7 443 hectares ont été alors touchés par le feu, alors que la moyenne décennale s’établissait à 10 700 hectares et, qu’en moyenne, 26 600 hectares brûlaient annuellement sur la période 1994-2003.
La première partie de la campagne feux de forêts 2015 a été marquée en revanche par une succession assez importante d’incendies en région méditerranéenne comme dans le Sud-Ouest du fait de températures élevées et d’une pluviométrie très déficitaire.
La lutte de l’État contre les feux de forêts a toujours fait figure de priorité budgétaire.
Trois problèmes se posent quant à cette action budgétaire et d’abord celui du transfert de la base aérienne de la sécurité civile vers un autre site d’implantation.
Si cette position géographique est longtemps apparue bien adaptée à la lutte contre les feux de forêts, l’implantation de la base d’avions de la sécurité civile sur le site aéroportuaire de Marseille-Provence a généré une gêne réciproque pour l’activité commerciale et pour la sécurité civile, alors que les contraintes foncières rendaient difficile tout réaménagement du site. Le site de Marignane qui avait été choisi en 1963 est devenu en outre sous-dimensionné, compte tenu de l’accroissement du parc aérien qu’il doit abriter et les installations y ont été insuffisamment modernisées.
Le ministre de l’Intérieur avait annoncé, le 14 janvier 2013, le transfert, pour la saison « feux de forêts » 2017, de la base de Marignane à Nîmes, où est déjà basé le groupement d’hélicoptères de la sécurité civile et qui s’avère proche des théâtres d’intervention habituels de lutte contre les feux de forêts.
Les études de conception ont été réalisées au premier semestre 2015, ce qui a permis la consultation des entreprises avec une désignation attendue en cas de résultat fructueux pour la fin de l’année 2015 et un démarrage de travaux concomitant. Un volet social, déterminant pour la réussite de l’opération de transfert comprend outre les aides réglementaires (indemnités de déménagement) des mesures d’accompagnement individualisées dans le cadre d’une cellule spécifique conjointe avec les collectivités locales de proximité (recherche de logement, emploi du conjoint).
Le second problème posé est celui du renouvellement de la flotte : le remplacement des 9 Tracker utilisés principalement dans l’attaque des feux naissants (dans les dix minutes suivant leur éclosion) dans le cadre du guet aérien armé (GAAr) doit se faire progressivement entre 2018 et 2022, ces aéronefs étant en fin de potentiel (57 ans d’âge moyen).
En 2015, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises a remis au ministre de l’Intérieur des propositions techniques pour le renouvellement de la composante Tracker. La solution désormais privilégiée par le ministère de l’Intérieur est l’acquisition d’avions Dash 8 Q 400 complétés, le cas échéant, par des Canadair CL 415.
Une expérimentation d’avions bombardiers d’eau de type Air Tractor avait eu lieu durant les mois de juillet et d’août 2013, afin d’évaluer leur aptitude à remplacer, à l’horizon 2020, les avions Tracker. L’expérimentation a conclu que ces moyens n’étaient pas adaptés en réalité aux missions de la sécurité civile. Le pilotage des Air Tractor est apparu, en effet, particulièrement délicat par vent fort.
La flotte d’avions d’investigation et de coordination Beechcraft 200 est, par ailleurs, vieillissante (27 ans) et confrontée à des obsolescences. Dans le cadre du nouveau marché de maintenance, une rénovation avionique est prévue qui permettra de prolonger leur durée de vie. L’équipement de deux des trois avions en moyens optroniques doit permettre de moderniser l’approche des moyens d’investigation « feux de forêts » et de développer de nouvelles missions subsidiaires au profit du ministère de l’Intérieur.
Enfin les formations militaires de la sécurité civile ont acquis, en juillet 2011, un drone léger de moins de 25 kg de reconnaissance à très basse altitude. Les limitations réglementaires sur l’emploi de cet appareil ont restreint les possibilités de l’utiliser actuellement en conditions opérationnelles. Mais la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises mène une réflexion sur l’usage et les doctrines d’emploi de ce type de matériels et l’opportunité d’un équipement en drones tactiques.
Le troisième problème concerne la maintenance des aéronefs : le nouveau marché globalisé de maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile a été notifié le 6 août 2015 pour une durée de 7 ans ; renouvelable pour une période de 5 ans, il regroupe le support moteurs et cellules sur un titulaire unique. Ce marché a été attribué à Sabena Technics FNI.
Ce marché globalisé doit permettre de mieux équilibrer les risques entre l’industriel et la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), tout en simplifiant la gestion des contrats et en assurant une meilleure disponibilité.
Le 1er octobre 2015, le nouveau marché globalisé devait entrer en vigueur pour les flottes CL 415, Tracker et Beechcraft King 200, la flotte DASH 8 devant rejoindre le nouveau marché à la fin février 2016. La DGSCGC a souhaité réduire, en effet, les risques opérationnels, en choisissant de basculer la flotte DASH 8 sur ce nouveau marché, après avoir réalisé sa mission de détachement annuelle sur l’Île de la Réunion entre octobre et décembre.
Le budget pour 2016 prévoit 7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 40,9 millions d’euros en crédits de paiement pour la maintenance des avions et des moteurs de la sécurité civile.
b. Les crédits de la sous-action 2 Préparation et intervention des moyens nationaux terrestres
Ils englobent l’ensemble du spectre des missions des formations militaires de la sécurité civile (ForMISC). Les trois unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC) basées à Brignoles, Corte et Nogent-le-Rotrou rassemblent chaque jour 325 militaires issus de l’arme du génie en astreinte immédiate, prêts à intervenir sur toute catastrophe naturelle, technologique, terroriste, sanitaire sur le territoire national, en appui des sapeurs-pompiers territoriaux ou à l’étranger et mis à la disposition du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises.
1 428 emplois plein-temps travaillés (ETPT) sont prévus pour 2016.
Remplissant des missions très diverses définies par le décret n° 88-296 du 24 mars 1988 et par le contrat opérationnel de la sécurité civile de 2008, ces formations militaires ont, dans la période allant du 1er janvier 2014 au 31 juillet 2015, été sollicitées opérationnellement chaque mois, réalisant 202 missions, notamment pour combattre les inondations survenues en zones Sud et Sud-Ouest, les feux de forêts en Corse et sur le continent ainsi que le cyclone BEJISA à La Réunion. Elles sont intervenues également dans cette période en appui à la lutte contre le virus EBOLA en Guinée Conakry et lors des inondations en Serbie et du séisme au Népal. Elles sont spécialisées dans les domaines des feux de forêts, des risques technologiques et de la recherche de personnes ensevelies.
c. Les crédits de la sous-action 3 Préparation et intervention des moyens nationaux aériens Hélicoptères
Ils concernent le fonctionnement de l’échelon central du groupement d’hélicoptères situé à Nîmes-Garons, chargé de la formation, de la préparation des équipages et de la maintenance des appareils ainsi que de 22 bases opérationnelles en métropole, 1 en Guadeloupe, 1 en Martinique et 1 en Guyane.
Ces bases, dont 13 sont actuellement médicalisées regroupent 35 hélicoptères EC 145 utilisés pour les missions de secours à personne en première intention et pour les missions de police en subsidiarité des moyens aériens de la gendarmerie. Ces hélicoptères sont mis en œuvre par 278 pilotes, mécaniciens, opérateurs de bord et techniciens de maintenance.
En 2014, les missions de secours à personne ont représenté 72,95 % de l’ensemble des missions et 15 714 personnes ont été secourues, leur nombre étant supérieur de 7,9 % à celui de 2013. En moyenne, chaque appareil en ligne a effectué 2,42 missions par jour.
Selon les données communiquées par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), le nombre de personnes secourues et de missions pour les six premiers mois de 2015 est supérieur à celui de la période correspondante de l’année 2014 (9 377 personnes secourues pour 9 932 missions, au lieu de 9 146 personnes secourues et 9 468 missions pour 2014).
Le Rapporteur spécial insiste sur l’importance des secours par hélicoptères dans notre dispositif de sécurité civile et sur les qualités qu’ils présentent : une réactivité permanente (365 jours par an et 24 heures sur 24), une capacité « multi-missions », l’aptitude à intervenir rapidement sur certains sites, où l’engagement d’autres moyens pourrait nécessiter de plus longs délais (en mer et surtout dans les zones de montagne).
On peut noter d’ailleurs que la capacité de treuillage concourt de manière incontournable à cette efficacité opérationnelle ; pour l’année 2014, 9 108 treuillages ont été ainsi réalisés en mission de secours, dont 1 020 de nuit, spécificité du groupement d’hélicoptères dont tous les équipages sont aptes à intervenir en toute sécurité sous jumelles de vision nocturne.
Le Rapporteur spécial demande qu’une réflexion urgente soit menée sur l’implantation d’une base d’hélicoptères de la sécurité civile dans l’Île de la Réunion à Pierrefonds. L’hélicoptère EC 145 répond à cet égard à la quasi-totalité des besoins de l’île ; un hélicoptère dédié à la sécurité civile et aux missions de secours à personne serait interchangeable avec les hélicoptères de la Gendarmerie de la Réunion ; il serait de facto aussi mis à la disposition du Samu pour des soins médicaux urgents dans des endroits isolés.
Le Rapporteur spécial estime que la création à la Réunion d’une base hélicoptères de la sécurité civile offre de réelles garanties techniques et organisationnelles pour atteindre sans discontinuité les objectifs souhaités. La dotation d’un nouvel hélicoptère d’État dans ce département serait probablement un moyen de répondre quantitativement et qualitativement à un certain nombre de demandes de secours où le bénéfice coût/efficacité semble indiscutable.
d. Les crédits de la sous-action 4 Préparation et intervention des moyens nationaux de déminage
Ils correspondent à l’action du service de déminage de la sécurité civile, qui comporte 29 implantations territoriales et assure la dépollution du territoire national des munitions anciennes et contemporaines sur terre comme en milieu aquatique, ainsi que la veille antiterroriste sur la menace nucléaire, radiologique, bactériologique, chimique et explosive (NRBC-E) et la sécurisation des voyages officiels en France et à l’étranger et des grands rassemblements (ainsi, en 2012, les Jeux Olympiques de Londres).
Deux défis sont lancés à ce service qui rassemble 306 démineurs : la réduction des stocks de munitions explosives et chimiques (les premières munitions ont été détruites à titre de test au mois de mai 2013) et l’évolution de la cartographie des centres permettant une intervention dans les meilleurs délais sur des objets suspects.
e. Les crédits de la sous-action 5 Préparation et intervention des moyens nationaux de soutien
Ils regroupent l’ensemble des personnels, soit 90 techniciens hautement qualifiés et des moyens mis en œuvre, soit en intervention, soit dans le cadre de la préparation opérationnelle et logistique, par les établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL) aux différents acteurs de la sécurité civile.
Cette composante de l’intervention opérationnelle permet ainsi, en sus des autres moyens nationaux, d’apporter une réponse adaptée lors du déroulement de crises.
Ils correspondent à 32,02 % des moyens du programme 161 et passent de 129,22 millions d’euros pour 2015 à 131,27 millions d’euros en 2016 en autorisations d’engagement et de 142,57 millions d’euros en 2015 à 140,47 millions d’euros en crédits de paiement.
Ils financent les activités de coordination et de formation des autres acteurs de la sécurité civile (services départementaux d’incendie et de secours, associations de sécurité civile).
L’action 13 concerne ainsi, par exemple, l’harmonisation nationale de l’organisation et du fonctionnement des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), l’animation de la politique nationale en faveur du volontariat des sapeurs-pompiers ou encore l’agrément des associations qui concourent à la sécurité civile.
Dans cet ensemble, on peut distinguer la participation de l’État au budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, concurremment avec la ville de Paris et les départements et communes de la « petite couronne », à hauteur de 25 % du budget de la brigade, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, soit, pour 2016, 77,97 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, qui permettront notamment de poursuivre la revalorisation de la rémunération des personnels dans le cadre des différents protocoles concernant les personnels du ministère de l’Intérieur.
Il faut mentionner aussi la subvention de l’État au budget de fonctionnement de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, l’ENSOSP (4,26 millions d’euros). Cet établissement public national a fait face au cours des dernières années à une profonde restructuration (délocalisation à Aix-les-Milles intervenue en février 2010, le plateau technique de Vitrolles fonctionnant depuis 2008).
Il faut mentionner enfin le Fonds d’aide à l’investissement (FAI) des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) qui soutient ces établissements publics dans leurs efforts d’investissements en équipements et en matériels et dont les moyens sont consacrés, depuis plusieurs années, au soutien du réseau ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours), soit, pour 2016, 1,50 million d’euros en crédits de paiement.
Ce programme vise à l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile.
Ils ne regroupent que 1,1 % des moyens globaux du programme 161. Ils concernent essentiellement le fonctionnement courant et les dépenses informatiques des services centraux. Ils s’élèvent à 4,44 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.
Ce sont les dépenses d’état-major, afférentes au siège de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises à Asnières.
Plusieurs grands projets d’investissement initiés au cours des années précédentes doivent être mentionnés : le centre de formation et d’entraînement pour les risques NRBC-E, le système d’alerte et d’information des populations, le centre d’alerte spécifique aux risques de tsunamis, le programme ANTARES.
1. La création officielle du centre commun national civil et militaire de formation et d’entraînement aux événements de nature nucléaire, radiologique, biologique, chimique ou explosive
La création officielle d’un centre commun civil et militaire chargé de la réalisation de formations dans le domaine des menaces nucléaires, radiologiques, bactériologiques, chimiques, et explosives au profit de trois ministères partenaires (Défense, Intérieur, Santé), qui avait été recommandée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, est intervenue en 2014 (décret n° 2014-338 du 14 mars 2014).
Le centre de formation, qui a le statut de service à compétence nationale du ministère de l’Intérieur est placé sous la double tutelle des ministres de l’Intérieur et de la Défense et soumis au principe d’une direction alternée entre les deux ministères, tous les trois ans. Il est implanté à proximité du site de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) à Aix-en-Provence et s’appuie sur sept centres zonaux d’entraînement complétant son action.
Il faut remarquer que le centre avait commencé à dispenser de premières formations dès 2012 dans le cadre d’une préfiguration.
Les ministères se sont accordés sur une clé de répartition des contributions financières et en personnels, proportionnelle au nombre prévisionnel de stagiaires :
– 60 % pour le ministère de l’Intérieur, soit 30 % pour la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et 15 % respectivement pour la direction générale de la gendarmerie (DGGN) et pour la direction générale de la police nationale (DGPN) ;
– 20 % pour le ministère de la Défense ;
– 20 % pour le ministère de la Santé.
Le bilan des actions pédagogiques menées pour 2014 et comprenant des personnels issus de l’ensemble des ministères partenaires était le suivant :
– 18 actions de formations interministérielles ont été délivrées à Aix-en-Provence ;
– 8 entraînements ont été organisés dans les zones de défense et de sécurité au sein des centres d’entraînement zonaux (1 par zone) ;
– 1 session préparatoire aux entraînements spécialisés s’est déroulée à Aix-en-Provence.
La montée en charge progressive du centre doit permettre à terme de mener deux entraînements interministériels de terrain par an et par zone en plus des formations de cadres et de décideurs menées sur le site aixois.
Pour 2016, le centre est doté de 0,25 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.
Le Rapporteur spécial se félicite de la montée en puissance de ce centre commun de formation et d’entraînement civil et militaire, qui doit mettre un terme à l’hétérogénéité des formations données aux décideurs et à l’insuffisance des entraînements communs.
L’effort de modernisation de l’alerte et de l’information des populations repose sur la mise en place d’un nouveau dispositif d’alerte performant et résistant, en remplacement de l’actuel réseau national d’alerte technologiquement dépassé et qui ne répond plus aux enjeux des bassins de risques actuels. Ce nouveau système dont l’instauration avait été préconisée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en juin 2008 doit pouvoir être déclenché, quel que soit le type de risque majeur.
Le Système d’alerte et d’information des populations (SAIP) est un dispositif de proximité qui repose sur une logique de « bassins de risques » et fonctionne à partir de sirènes mises en réseau (État, collectivités locales, entreprises soumises à un plan particulier d’intervention) et déclenchable à distance.
Le mécanisme est complété aussi, élément de nouveauté, par l’envoi de « messages-textes » (« cell broadcast ») sur tous les téléphones portables présents dans une zone donnée. Le dispositif partenarial actuel élaboré avec les radios et télévisions du service public (Radio France et France Télévisions) est, par ailleurs, maintenu ; il doit permettre lui aussi de diffuser les informations à la population après le déclenchement de l’alerte.
Le SAIP a deux fonctions essentielles :
– une fonction d’alerte : la population se met immédiatement à l’abri du danger et se porte à l’écoute de la radio ou de la télévision (action réflexe) ;
– une fonction d’information : la population se voit préciser les consignes de sécurité à suivre en urgence et donner des indications sur l’évolution de l’événement.
Le premier marché a été lancé au premier semestre 2011 (développement d’une interface de déclenchement de l’alerte, fourniture et mise en réseau de sirènes, service fourni par les opérateurs de téléphonie mobile et installation et maintien en conditions opérationnelles du système).
Un premier jalon majeur a été fixé en avril 2013 avec la livraison prévue du logiciel et des premiers matériels (sirènes, armoires de commande, armoires électriques, boîtiers émission-réception). Cette livraison a toutefois été différée à juillet 2014 à la demande du prestataire.
Concomitamment, les premiers matériels ont été livrés et les installations des sites pilotes retenus dans les deux départements du Rhône et des Bouches-du-Rhône ont été réalisées en juillet 2013, permettant les premières installations de sites en septembre 2013.
Le SAIP sera à terme constitué d’un réseau de 5 338 sirènes (3 252 sirènes de l’État, 965 sirènes communales et 1 121 sirènes d’industriels) avec 1 889 nouvelles implantations.
1 743 bassins de risques ont été identifiés. Les disponibilités budgétaires actuelles permettent de réaliser une première vague de déploiement constituée de 2 830 sirènes, dont 2 280 sirènes d’État et 550 sirènes communales.
Outre l’alerte diffusée sur les téléphones mobiles dont les réseaux des opérateurs permettent de prévenir les populations, le système utilisera des moyens d’information complémentaires, tels que les 520 automates d’appel et les 3 100 panneaux à messages variables urbains recensés sur le territoire national.
Le budget initial du SAIP avait été estimé à 78 millions d’euros. Son noyau central correspondant aux équipements indispensables à sa réalisation (logiciel de déclenchement et serveurs, sirènes de l’État) doit nécessairement s’inscrire dans la limite des 44,7 millions d’euros en autorisations d’engagement programmés par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI).
Les négociations se poursuivent avec les opérateurs de téléphonie mobile dans le cadre de marchés pour l’envoi de messages d’alerte et d’informations sur les téléphones portables
Le logiciel de pilotage de l’ensemble du dispositif a été livré par le prestataire chargé de sa réalisation et les opérations de réception sont en cours. Son déploiement est prévu à compter de juin 2016. Le déploiement des sirènes est, par ailleurs, engagé et plus de 700 sirènes sont déjà installées et réceptionnées.
Pour 2016, 14,26 millions d’euros et 11,43 millions d’euros sont prévus respectivement pour les autorisations d’engagement et les crédits de paiement.
3. La montée en puissance du centre d’alerte spécifique au risque tsunami en Atlantique Nord-Est et en Méditerranée
À la suite du tsunami de Sumatra du 26 décembre 2004 et de la Conférence de Kobé, la commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’Unesco a été chargée par la communauté internationale de mettre en place un système d’alerte aux tsunamis dans chacun des bassins océanographiques concernés.
La France, présente sur plusieurs de ces bassins (pacifique, indien, atlantique, caribéen et méditerranéen) s’est engagée, dans le cadre des groupes intergouvernementaux de coordination du système d’alerte aux tsunamis pour l’Atlantique Nord-Est et la Méditerranée (GIC SATANEM) de Lisbonne (2007), puis d’Athènes (2008), à développer un centre national d’alerte aux tsunamis pour l’Atlantique Nord-Est et la Méditerranée, à vocation régionale pour la Méditerranée occidentale.
En mars 2009, à l’initiative du ministère de l’Écologie et du ministère de l’Intérieur, le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), en liaison avec le Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) et le Centre national de recherche scientifique (CNRS) s’est vu confier la mission de constitution puis d’exploitation de ce centre national d’alerte aux tsunamis.
Une convention cadre conclue entre les ministères et les différents établissements concernés, entrée en vigueur le 22 septembre 2009 avait fixé le niveau de leurs contributions respectives : le ministère de l’Intérieur prend ainsi en charge la moitié des coûts liés à l’investissement et au fonctionnement, le ministère chargé de l’Écologie assurant le reste du financement. Cette convention a couvert la période de conception et de mise en place du centre d’alerte et des réseaux de mesures associées, jusqu’à la fin 2011-2012, ainsi que les premières années d’exploitation jusqu’à la fin 2013.
Le centre national d’alerte aux tsunamis (CENALT), implanté sur le site du CEA de Bruyères-le-Châtel dans l’Essonne est opérationnel depuis le 1er juillet 2012, 24 heures sur 24.
Ce centre s’appuie sur un réseau de marégraphes, de sismographes et de tsunamimètres, mais aussi sur des liaisons haut débit avec le Portugal et l’Espagne rendant possibles les échanges de données. Le dispositif ainsi mis en place doit permettre :
– d’alerter, dans les quinze minutes qui suivent un événement sismique potentiellement tsunamigène en Atlantique Nord-Est ou en Méditerranée occidentale, les autorités de sécurité civile françaises en donnant les paramètres de l’événement (dont l’heure d’arrivée et l’amplitude de la vague) ;
– d’informer, dans le même délai de la survenue de l’événement, en tant que centre à vocation régionale, les centres d’alerte nationaux et régionaux étrangers ;
– de confirmer ou d’infirmer l’occurrence éventuelle d’un tsunami, analyse qui doit être envoyée dans les vingt minutes suivantes.
Le centre national d’alerte aux tsunamis s’appuie sur le système d’alerte et d’information des populations (SAIP) décrit précédemment.
Pour 2016, 1,8 million d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement sont retenus pour assurer le fonctionnement du centre, ce montant correspondant aux coûts constatés à ce jour.
Le Rapporteur spécial se réjouit d’observer la montée en puissance de ce centre d’alerte aux tsunamis pour l’Atlantique Nord-Est et la Méditerranée occidentale, deux régions très habitées.
L’information « niveau jaune » (séisme sans risque de tsunami-très faible vague) donnée par le CENALT à l’occasion des séismes de magnitude 5,7 et 5,6 intervenus au large de l’Islande respectivement le 7 septembre et le 7 octobre 2014 ainsi que ceux de magnitude 5,6 qui ont eu lieu le 13 février et le 14 août 2015 au niveau de la ride médio-atlantique ont permis de confirmer le caractère opérationnel du dispositif.
Il faut noter que le centre d’alerte aux tsunamis dans le Pacifique est basé à Hawaï et que, pour l’Océan indien, le système, opérationnel depuis le 1er mars 2013, regroupe trois centres d’alerte gérés par l’Inde, l’Australie et l’Indonésie.
Le programme ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours) vise à une interopérabilité des moyens de communication des différents services publics concourant aux missions de sécurité civile.
C’est un réseau unique, permettant donc la communication entre tous les intervenants de la sécurité civile et nationale, utilisable en tout point du territoire.
Depuis 2007, l’État a assumé la charge financière du déploiement du réseau ANTARÈS sur l’ensemble du territoire et participé, par le biais du Fonds d’aide à l’investissement (FAI) des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), aux dépenses d’investissement engagées par ces derniers pour acquérir des équipements, notamment les terminaux.
118,6 millions d’euros ont été affectés au projet ANTARES depuis 2007.
Le programme ANTARES est entré dans sa phase de généralisation à l’ensemble du territoire. À la fin de 2012, les collectivités territoriales avaient équipé de terminaux ANTARES 70 % des SDIS et, en 2013, le taux de migration avait atteint 79 %, conformément au plan de montée en charge du dispositif.
À la fin de 2014, le taux d’adhésion s’est élevé à 81,9 %, soit un taux supérieur à la prévision de 81,5 %. Pour 2015, le taux d’adhésion est de 89 % et, pour 2016, le taux attendu est estimé à 90 %.
Les actions menées en matière de sécurité civile ne se résument pas à celles qui sont retracées dans le programme 161. Le monde de la sécurité civile comporte un ensemble très vaste d’acteurs, relevant de la sphère publique – tout particulièrement les 96 services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) - ainsi que de la sphère privée.
Un montant global de plus d’1 milliard d’euros est prévu pour 2016 en faveur de la sécurité civile.
Près de 650 millions d’euros en autorisations d’engagement sont consacrés ainsi par les autres ministères à ces actions, s’ajoutant aux crédits gérés par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) et rassemblés dans le programme 161 Sécurité civile.
Les services du ministère de l’Écologie tiennent un rôle central dans la prévention des risques naturels et technologiques ; il en va de même pour le ministère en charge de la Santé pour les urgences sanitaires et du ministère de l’Agriculture pour la lutte précoce contre les feux de forêts. L’établissement public Météo-France est au centre du dispositif d’alerte en matière de risques d’origine météorologique.
La principale responsabilité de l’État réside dans la coordination du dispositif de prévention et de lutte contre les incendies et autres risques naturels et technologiques, tant au niveau national, qu’au niveau zonal ou départemental.
La réorganisation de la direction de la sécurité civile en direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises a permis à cet égard une meilleure synergie opérationnelle entre l’anticipation des crises et la gestion des événements.
Selon les indications statistiques transmises par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, les services départementaux d’incendie et de secours ont réalisé, en 2014, près de 4,3 millions d’interventions, soit un niveau quasi stable par rapport à l’année précédente, en dépit d’une diminution des interventions pour incendies (– 4 %) compensée par une augmentation du secours à victime et de l’aide à personne (+1 %) et des accidents de circulation (+3 %) qui représentent 72 % des interventions.
La moyenne des interventions par SDIS est de 116 par jour, avec des variations importantes, allant de 229 interventions en moyenne pour un SDIS de 1ère catégorie à 24 pour un SDIS de 5ème catégorie.
L’effectif global des SDIS est voisin de 250 000, dont 193 800 (78 %) sapeurs-pompiers volontaires (SPV), 40 800 (17 %) sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et 12 300 militaires de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, du bataillon des marins-pompiers de Marseille et des formations militaires de la sécurité civile.
La féminisation des sapeurs-pompiers reste stable (14 % en 2014 comme en 2013 et en 2012).
Le nombre de centres d’incendie et de secours est en légère baisse (7 015 contre 7 151 en 2013). Le potentiel opérationnel journalier se maintient en moyenne et connaît même une légère augmentation dans les départements ruraux.
Pour les régimes de garde, on constate une légère diminution des régimes de 24 heures qui représentent 59 % en moyenne en 2014 contre 62 % en 2013. Les gardes de 12 heures se maintiennent à 22 % comme en 2013 et en 2012.
Les gardes de 24 heures sont les plus importantes dans les SDIS de 2ème catégorie (70 %), alors qu’elles ne représentent que 24 % dans les SDIS de 5ème catégorie.
Pour l’équipement en réseau ANTARÈS, le taux d’adhésion des SDIS est de 89 % pour 2015.
Si les dépenses des SDIS ont progressé de 10,71 % entre 2007 et 2009, elles ne se sont accrues que de 1,3 % en 2014 en valeur brute et sont stabilisées depuis 2011.
Le coût moyen par habitant est de 80 euros par mois.
La répartition du financement des SDIS par les collectivités territoriales n’a pas évolué et se maintient à 57 % pour les départements et 43 % pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). De même, le nombre de SDIS majoritairement financés par les communes et les EPCI reste stable (33 en 2014, comme en 2013).
La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a donné aux SDIS la possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours (EPIDIS).
Les diverses compétences attribuées aux EPIDIS concernent la formation, l’information et la sensibilisation du public aux risques, l’organisation de marchés groupés et la réalisation d’études et de recherches, de façon à parvenir à une mutualisation des coûts.
Afin de faciliter la création d’EPIDIS, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises a apporté son soutien, notamment juridique, aux acteurs locaux. La création d’un EPIDIS nécessite, en effet, un consensus entre les SDIS qui le constituent, sur le choix des compétences et des attributions à transférer et sur la constitution de l’équipe de direction de l’établissement.
Un accord de partenariat a été signé le 15 juin 2006 entre les SDIS du Bas-Rhin et du Haut-Rhin définissant les instruments utiles à la création éventuelle d’un EPIDIS. Les deux partenaires ont, dans ce cadre, achevé le déploiement de l’infrastructure ANTARES, financé pour partie par le Fonds d’aide à l’investissement (FAI), pour un coût minoré du fait de la mutualisation de l’achat des matériels et de l’ingénierie et du système de maintenance des matériels de transmissions.
Dans le même esprit, un audit, réalisé en vue de la réorganisation des systèmes informatiques des deux services a permis d’harmoniser leur fonctionnement et d’assurer une prise en compte optimale de la partie maintenance et entretien du système ANTARES. La mise en commun de matériels d’intervention et d’un poste de commandement de site, d’ores et déjà à disposition des deux départements, a été également décidée.
D’autres projets communs ont été entrepris en matière de formation, pour l’organisation d’un partenariat commun avec les universités allemandes et suisses, en vue de la création d’un pôle de risques technologiques et la création d’un centre régional d’entraînement des sapeurs-pompiers aux risques fluviaux, établissement flottant dont le port d’attache est le port de Strasbourg.
Pilotée par le SDIS du Bas-Rhin avec la participation de celui du Haut-Rhin, cette opération a donné lieu à la signature d’une convention INTERREG entre les différents partenaires financiers. Par ailleurs, un groupe de travail a été constitué par les deux SDIS en vue de la mise en commun d’un appui logistique pour les petits matériels ou l’habillement.
Dans ce contexte, le résultat négatif du référendum organisé localement, le 7 avril 2013, auprès de la population alsacienne, pour fusionner, en une seule collectivité, les deux conseils généraux et le conseil régional d’Alsace a eu pour conséquence la mise en attente des partenariats et des projets communs des deux SDIS.
Par ailleurs, une convention de partenariat a été signée le 28 novembre 2008 entre le Haut-Rhin et le Territoire de Belfort, en vue de la mise en commun de moyens de secours et du rapprochement des stratégies en termes de perspectives d’établissement ou de création d’outils communs. Dans ce cadre, avait été programmée la construction d’un centre de secours sur le territoire de la commune de Montreux, limitrophe du département du Haut-Rhin.
La réalisation de ce projet nécessitait la résolution préalable de problèmes juridiques touchant au fonctionnement de ce centre, qui n’a pas été réalisée à ce jour. En tout état de cause, d’ores et déjà, la mutualisation d’un véhicule poste de commandement est acquise entre les deux départements.
Le SDIS du Territoire de Belfort est également associé au groupe de travail sur l’habillement et sur la mutualisation de la formation, notamment en matière de lutte contre l’incendie par l’utilisation des caissons à feux. Il peut enfin être associé au projet d’école qui doit être réalisée par les SDIS du Haut-Rhin et du Bas-Rhin.
Des réflexions ont été engagées, par ailleurs, en partenariat avec les représentants de l’Assemblée des départements de France (ADF) et de l’Association des maires de France (AMF), pour développer une approche interdépartementale des problématiques de la sécurité civile, au travers notamment de la promotion des mutualisations entre les SDIS et de la rationalisation des achats des SDIS.
Plus de dix années ainsi après le vote de la loi du 13 août 2004 qui a créé les EPIDIS, on doit noter que le recours à cette formule est resté très limité, en raison, non sans doute d’un manque d’intérêt des SDIS pour une coopération interdépartementale, mais plutôt de la lourdeur et de la complexité des procédures prévues.
Après plusieurs années marquées par l’absence de publication de textes statutaires relatifs à la filière des sapeurs-pompiers professionnels, l’année 2012 avait constitué un tournant, puisque vingt et un textes réglementaires (dont six décrets en Conseil d’État) modernisent les statuts de l’ensemble des cadres d’emplois de cette filière territoriale, les nouveaux statuts particuliers étant entrés en vigueur dès le 1er mai 2012.
Les trois catégories étaient concernées, avec un accent particulier mis sur les catégories B et C, la catégorie A devant être traitée plus spécifiquement dans le cadre de la réforme à venir sur les emplois supérieurs de direction.
Deux principes guidaient cette modernisation : un rapprochement du droit commun de la fonction publique (cadres d’emplois types, grilles indiciaires, concours et examens professionnels), symbolisé par la transposition du nouvel espace statutaire de la catégorie B, ainsi qu’une approche globale et dynamique visant à garantir un meilleur service public d’incendie et de secours sur le territoire.
L’interprétation d’un article ou sa mise en œuvre concrète se révélant parfois plus complexe qu’envisagé lors de sa rédaction, dans le cadre d’une procédure de concertation avec l’ensemble des employeurs et les organisations syndicales dite « clause de revoyure », des améliorations réglementaires ont été proposées.
La réforme de la filière des sapeurs-pompiers professionnels s’achèvera par le rapprochement du droit commun des statuts de la catégorie A des sapeurs-pompiers professionnels et la création des emplois supérieurs de direction.
Par ailleurs, des travaux sont menés, afin de réformer des cadres d’emplois des infirmiers et infirmiers d’encadrement de sapeurs-pompiers professionnels.
Ceux-ci doivent être modernisés, en vue de rendre ces métiers plus attractifs dans un contexte de pénurie croissante de personnel médical et de forte sollicitation des services d’incendie et de secours au titre de leurs missions de secours à personnes. Il s’agit de classer les infirmiers en catégorie A, sur le modèle de la réforme intervenue au profit des infirmiers de la fonction publique territoriale, mais sans perte du classement en catégorie active.
Les travaux interministériels sont en cours et se poursuivront par la saisine des instances consultatives compétentes.
Les 193 756 sapeurs-pompiers volontaires représentent, depuis plusieurs années, plus de 80 % des effectifs des services départementaux d’incendie et de secours, mais peuvent en constituer jusqu’à 90 % dans les petits départements. Ils assurent 70 % des interventions.
Le développement et la pérennité du système, qui associe des professionnels, des volontaires et des militaires, mais repose de façon significative sur les sapeurs-pompiers volontaires, est un enjeu majeur pour la sécurité civile et, au-delà, pour la société dans son ensemble.
Le législateur est intervenu à plusieurs reprises, au cours des dernières années, pour améliorer la situation des sapeurs-pompiers volontaires, avec la loi du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires, en cas d’accident survenu ou de maladie contractée en service et la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, qui, outre des mesures tendant à améliorer la relation entre les sapeurs-pompiers volontaires et leurs employeurs a décidé du caractère obligatoire des vacations, devenues des « indemnités » et a institué une allocation de vétérance.
La loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a institué ensuite une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) ; ce régime cofinancé par l’État, les SDIS et les sapeurs-pompiers volontaires permet l’acquisition de droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rentes viagères aux sapeurs-pompiers dont l’engagement est supérieur à vingt ans de service.
18 565 sapeurs-pompiers volontaires ont bénéficié de cette prestation en 2014, au lieu de 16 437 en 2013. Pour 2015, les contributions publiques, dont l’État prend en charge la moitié devraient s’élever à 375 euros par sapeur-pompier volontaire.
Ces diverses mesures n’ont pas réussi pendant longtemps à enrayer la crise du volontariat.
En 2009, une impulsion forte avait été donnée par la création de la commission « Ambition Volontariat » présidée par M. Luc Ferry. À l’issue des travaux de cette commission, une proposition de loi présentée par notre collègue M. Pierre Morel-A-L’Huissier a été adoptée à l’unanimité. Elle est devenue la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique.
Le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, instance d’échanges et de réflexion dont la création a constitué une mesure essentielle de la loi a été installé en janvier 2013 et s’est réuni régulièrement depuis lors. Cette nouvelle instance doit constituer un outil actif et pertinent au bénéfice de la valorisation du volontariat des sapeurs-pompiers.
Un décret relatif au cadre juridique de l’activité de sapeur-pompier volontaire a été publié le 19 mai 2013 ; il vise à permettre une certaine souplesse dans le « management » des sapeurs-pompiers volontaires (engagement, suivi de leurs activités, disponibilité et relations avec les employeurs).
De nouvelles mesures sont intervenues ensuite lors du 120ème congrès de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers (FNSP) réuni en octobre 2013 à Chambéry.
Il faut souligner le rôle décisif joué en la matière par le Président de la République. Observant que le nombre de sapeurs-pompiers volontaires avait diminué de 6 000 en six ans et que 571 casernes de pompiers avaient fermé au cours des cinq dernières années, le Président de la République avait annoncé alors la mise en place d’un plan national comprenant notamment une campagne de communication nationale pour encourager les jeunes à se porter volontaires, l’adaptation du service civique « aux réalités des sapeurs-pompiers » et la préservation de « l’exception du volontariat » dans les directives communautaires sur le travail.
Le but poursuivi était clairement de mettre un terme au déclin du volontariat des sapeurs-pompiers et de ramener en 2017 l’effectif des sapeurs-pompiers volontaires alors voisin de 193 000, au nombre de 200 000, qui était l’effectif de 2007.
Le ministre de l’Intérieur a signé le 11 octobre 2013, avec la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, la Conférence nationale des services d’incendie et de secours, le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, l’Assemblée des départements de France et l’Association des maires de France, un « Engagement pour le volontariat » comportant vingt-cinq mesures.
Il était prévu notamment de mieux prendre en compte l’inflation pour le calcul de l’indemnité des volontaires. L’accès aux grades d’officier et d’officier supérieur devait également être accru pour les volontaires.
Une campagne de communication utilisant largement les supports Internet et des réseaux sociaux et visant à promouvoir l’engagement sapeur-pompier, en mettant en avant sa dimension humaine et citoyenne a été lancée par le ministre de l’Intérieur avec le concours de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France.
Plus récemment, le 21 juillet 2015, une convention a été signée par le ministre de l’intérieur, la ministre du logement, l’association des maires de France, l’association des départements de France, la conférence nationale des services d’incendie et de secours, le conseil national des sapeurs-pompiers volontaires et la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France pour faciliter l’accès des sapeurs-pompiers volontaires aux logements sociaux situés à proximité des centres d’incendie et de secours.
Le Rapporteur spécial observe que, grâce à ces nombreuses mesures, après une décennie d’érosion, la tendance s’est heureusement inversée, l’année 2014 ayant marqué une augmentation du nombre de sapeurs-pompiers volontaires. Au 31 décembre 2014, on comptait ainsi 193 756 sapeurs-pompiers volontaires, contre 192 314 à la fin décembre 2013.
Le Rapporteur spécial rappelle, qu’en tout état de cause, le modèle français basé sur la complémentarité des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels favorise une maîtrise des coûts au profit des contribuables, tout en assurant aux citoyens des secours de qualité dans des délais raisonnables en tout point du territoire ; les plus de 7 400 centres existants en font le plus dense de nos réseaux de service public.
Il s’agit donc d’un modèle qui a fait ses preuves, qui fait de surcroît référence aux notions d’engagement et de civisme et qui doit donc être impérativement pérennisé
En 2014, le nombre d’interventions de la brigade est en nette baisse par rapport à 2013, atteignant 484 862, soit une diminution de 9,89 %.
Cette diminution concerne toutes les catégories de motifs d’intervention, les baisses les plus marquées se concentrant sur :
– les interventions pour eau-gaz-électricité (– 46,11 %) ;
– l’assistance à personne (– 21,90 %) ;
– les fausses alertes (– 12,83 %).
Le motif principal d’intervention, le secours à victime présente une diminution de 8,72 %. Il représente néanmoins 79,82 % des interventions contre 78,80 % en 2013. La tendance continue au vieillissement de la population comparable dans les autres capitales européennes laisse présager une nouvelle croissance du secours à victime dans le futur. La progression constatée s’explique sans doute par un développement du recours à un service public gratuit, y compris en dehors de toute urgence et par une progression du nombre des personnes vivant seules, sans proches pour les soutenir en cas de difficultés.
La part des incendies dans l’ensemble des interventions, qui était de 2,80 % en 2013 et de 2,95 % en 2015 présente un taux de 2,83 % au 30 juin 2015, ce qui démontre la persistance d’incendies majeurs justifiant une couverture incendie adaptée, mais également l’importance conjoncturelle des feux sur la voie publique. En 2014, la brigade a réalisé ainsi 143 sauvetages (personnes sauvées d’une mort certaine) et 699 mises en sécurité sur incendie grâce à l’intervention rapide de ses équipes.
Quant au service médical d’urgence de la brigade, il a réalisé 10 482 interventions médicales d’urgences hospitalières en collaboration avec le Samu et a assuré la coordination médicale (contrôle, conseil technique et orientation) de près de 379 931 patients non médicalisés, engendrant des économies de fonctionnement et en personnels pour la fonction publique hospitalière et l’assurance maladie.
Ce service contribue chaque année à la formation complémentaire de plus de 160 médecins et infirmiers des forces armées, ainsi que des étudiants civils.
Il assure enfin des transports secondaires au profit des blessés et brûlés des forces armées et le soutien médical au profit de la Présidence de la République, des hautes personnalités et d’unités d’intervention de la Préfecture de police de Paris.
En termes de prospective, la zone d’action de la brigade subit actuellement, sous l’influence notamment de la métropole du Grand Paris (MGP) et du Grand Paris Express (GPE), de profonds bouleversements susceptibles d’aggraver les risques. À l’horizon 2020, doivent être pris en considération ainsi une augmentation estimée à 400 000 habitants de la population résidente, la prolifération de nouveaux grands ensembles tertiaires, les effets de chantiers multiples, notamment souterrains, la prégnance enfin du risque attentats qui s’est concrétisée en janvier 2015.
Entre 2013 et 2014, le budget de fonctionnement de la brigade a diminué de 0,75 %. Ses effectifs sont stables en 2013, 2014 et 2015 à 8 168.
Avec 106 117 interventions intra muros en 2014 contre 103 107 en 2013, soit + 2,92 %, l’activité du bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) est en net accroissement, du fait essentiellement de l’augmentation des interventions réalisées en raison de la carence des transporteurs sanitaires privés (+ 8,75 % par rapport à 2013).
Le nombre de sorties pour secours à personnes est en revanche en diminution (– 11,06 %), en raison de la mise en place d’une mesure de transfert au secteur privé des interventions pour blocages d’ascenseurs et du fait d’une nouvelle saison « feux de forêts » particulièrement calme qui a réduit le nombre des interventions pour incendies.
Les dépenses constatées au compte administratif 2014 de la ville de Marseille (non compris le coût des détachements intégralement remboursés, pour leur part variable, par les organismes bénéficiaires) s’élèvent à 100,136 millions d’euros, soit 14,038 millions d’euros en investissements et 86,098 millions d’euros en fonctionnement.
Les moyens humains au 31 décembre 2014 s’élevaient à 2 477 hommes et femmes (+ 2,10 % par rapport à 2013).
La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a offert aux communes la possibilité de créer des réserves communales de sécurité civile composées de citoyens bénévoles.
Dans son article 30 codifié à l’article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure, elle dispose ainsi que « les réserves communales de sécurité civile ont pour objet d’appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. À cet effet, elles participent au soutien et à l’assistance des populations, à l’appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques ».
La circulaire du 12 août 2005 précise que la réserve communale de sécurité civile constitue un nouvel outil de mobilisation civique ayant vocation à apporter un soutien et une assistance aux populations. Elle est chargée d’apporter son concours au maire dans les situations de crise, mais aussi dans les actions de préparation et d’information de la population, comme dans le rétablissement post-accidentel des activités.
Les maires ont la possibilité, après avoir identifié les risques auxquels peuvent être soumises leur commune et les populations potentiellement exposées, d’établir un plan communal de sauvegarde (PCS) et de prévoir, en complément des actions des services municipaux, celles dévolues aux membres d’une réserve communale de sécurité civile ainsi que leurs conditions de mise en œuvre.
La loi du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure a intégré, dans le dispositif de réserve de sécurité nationale, les réserves communales de sécurité civile. Ce nouveau dispositif a pour objet, en cas de crise majeure dont l’ampleur mettrait en péril la continuité de l’action de l’État, de permettre au Premier ministre de recourir à l’ensemble des structures de sécurité nationale (réserves militaires, de la police nationale, sanitaire, pénitentiaire et de sécurité civile).
Enfin, en application de l’arrêté ministériel du 7 juin 2013 relatif à la liste des réseaux concourant aux missions de sécurité civile, l’ensemble des associations ayant des missions de sécurité civile, notamment les réserves communales de sécurité civile doivent être identifiées, afin d’être exonérés du paiement de la redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques par l’Agence nationale des fréquences (ANF) et l’Autorité de régulation des communications électriques et des postes (ARCEP).
Le recensement réalisé avec les préfectures, dans le cadre de la mise en œuvre de cette exonération fait actuellement état de 609 réserves communales de sécurité civile au plan national.
Les réserves communales de sécurité civile apparaissent comme un instrument de mobilisation civique et de responsabilisation des citoyens ainsi que de développement des solidarités. En matière de prévention, elles aident à la diffusion de la culture du risque. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises s’emploie ainsi à faciliter la montée en puissance de ce dispositif.
Le modèle français de sécurité civile s’appuie également sur un réseau d’associations généralistes ou spécialisées mobilisant un grand nombre de bénévoles aux côtés des sapeurs-pompiers dans des actions de prévention, de formation et d’intervention auprès des populations.
Les articles 35 à 43 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, qui définissent les modes d’intervention de ces associations sont codifiés aux articles L. 725-1 à L. 725-9 et L. 751-1 à L. 752-1 du code de la sécurité intérieure.
Les associations concernées font l’objet de contrôles et d’évaluations et peuvent bénéficier de soutiens financiers publics.
Pour participer aux missions de sécurité civile dans le cadre de l’ORSEC (Organisation de la réponse de sécurité civile), les associations doivent être agréées par le représentant de l’État dans le département (agrément départemental) ou par le ministre chargé de la sécurité civile (agrément interdépartemental ou national).
Pour prétendre à l’agrément de sécurité civile, les associations doivent remplir les conditions fixées par le décret n° 2006-237 du 27 février 2006 relatif à la procédure d’agrément de sécurité civile, complété par une circulaire du 12 mai 2006.
Aujourd’hui, 23 associations reconnues au plan national concourent aux missions de sécurité civile, 16 d’entre elles bénéficiant d’un agrément de sécurité civile. Cet agrément est attribué pour une période de trois ans au plus. Les agréments de 13 associations viennent ou sont venus à expiration dans le courant de l’année 2015 ; 5 agréments ont déjà été renouvelés.
Chaque association agréée doit transmettre son rapport annuel d’activité à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises qui peut mandater l’inspection générale de l’administration (IGA), afin d’en assurer le contrôle.
Afin de conforter le rôle des acteurs du secours, la direction générale octroie des subventions aux associations reconnues comme partenaires.
C’est ainsi, qu’en 2014, 282 521 euros de subventions ont été alloués aux associations exerçant des missions de sécurité civile.
Ces subventions spécifiques viennent compléter celles inscrites au titre de la réserve parlementaire, qui s’élèvent pour 2014 à 269 300 euros, au lieu de 196 166 en 2014, ainsi que les soutiens financiers apportés par les collectivités territoriales.
Afin d’améliorer sa coopération avec les associations, la direction générale a renouvelé, en 2013 et au premier trimestre de 2014, les conventions qu’elle avait conclues avec huit associations agréées, précisant les missions pouvant leur être confiées, les conditions d’engagement de leurs équipes et les modalités d’indemnisation des frais engagés et des pertes éventuellement subies lors des opérations auxquelles elles ont pris part.
Le Rapporteur spécial veut insister sur le rôle majeur qu’a, depuis de nombreuses années, l’une de ces associations agréées, la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM). En 2014, cette association a réalisé ainsi 4 925 interventions et secouru ou assisté 7 155 personnes. Ses moyens humains se composent de 4 400 sauveteurs en mer bénévoles répartis dans 219 stations, de 1 400 nageurs sauveteurs volontaires qui assurent la sécurité des plages sous l’autorité des maires du littoral, de 1 200 cadres formateurs et bénévoles dans les stations et les centres de formation et de 70 salariés.
Les tableaux suivants révèlent bien le grand nombre des associations œuvrant dans le domaine de la sécurité civile.
TABLEAU DES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE SÉCURITÉ CIVILE AU NIVEAU NATIONAL
(en euros)
Associations agréées de sécurité civile |
Type d’agrément |
Subventions |
Association nationale des premiers secours (ANPS) |
National |
0 |
Centre français de secourisme (CFS) |
National |
0 |
Croix-Rouge française (CRF) |
National |
0 |
Fédération française de spéléologie (FFS) Spéléo secours français (SSF) |
National |
9 121 |
Fédération française de sauvetage et de secourisme (FFSS) |
National |
0 |
Fédération nationale de protection civile (FNPC) |
National |
15 000 |
Fédération nationale de radioamateurs au service de la sécurité civile (FNRASEC) |
National |
20 000 |
Fédération des secouristes français – Croix Blanche (FSFCB) |
National |
5 000 |
Œuvres hospitalières françaises de l’ordre de Malte (ŒHFOM) |
National |
0 |
Secours catholique |
National |
0 |
Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) |
National |
18 384 |
Union nationale des associations des secouristes et sauveteurs des groupes de la Poste et de France Télécom (UNASS) |
National |
0 |
Centre de documentation, de recherche et d’expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE) |
Interdépartemental |
44 000 |
Elisa médicoptère (EM) |
Interdépartemental |
0 |
Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNPSPF) |
National |
51 000 |
Total des subventions |
162 505 |
Source : direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises.
TABLEAU DES ASSOCIATIONS NON AGRÉÉES CONCOURANT
À DES MISSIONS DE SÉCURITÉ CIVILE
(en euros)
Associations non agréées |
Type d’agrément |
Subventions 2014 |
Association nationale pour l’étude de la neige et des avalanches (ANENA) |
sans objet |
0 |
Conseil national pour la protection civile (CNPC) |
sans objet |
0 |
Association française de normalisation (AFNOR) |
sans objet |
37 116 |
Haut Comité français pour la défense civile (HCFDC) |
sans objet |
27 900 |
Association des personnels de l’alerte aux populations (APAP) |
sans objet |
0 |
Centre européen de prévention du risque inondation (CEPRI) |
sans objet |
20 000 |
Association française pour la prévention des catastrophes naturelles |
sans objet |
5 000 |
Total des subventions allouées par la DGSCGC |
120 016 |
Source : direction générale de la sécurité civile et de la gestion de la gestion des crises.
Après l’audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l’Intérieur, (voir le compte rendu de la commission élargie du 29 octobre 2015 à 9 heures 30 (1)), la commission des Finances examine les crédits de la mission Sécurités.
Suivant l’avis favorable des rapporteurs spéciaux, la commission adopte l’amendement II-228 du Gouvernement.
Suivant l’avis favorable de MM. Yann Galut, rapporteur spécial pour la mission Police, gendarmerie, sécurité routière, et Patrick Lebreton, rapporteur spécial pour la mission Sécurité civile, la Commission adopte les crédits de la mission Sécurités modifiés.
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