N^° 4125

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2016.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2017 (n° 4061),

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure Générale

Députée

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ANNEXE N° 26

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Rapporteur spécial : M. Camille de ROCCA SERRA

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LE PROGRAMME 156  GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 13

I. L’ACTION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES ET LES ENJEUX EN 2016 13

A. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE 13

1. Différents services assurent la mission de lutte contre la fraude 13

2. Des résultats satisfaisants 18

3. Les avancées en matière de lutte contre la fraude fiscale 20

B. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE SERVICE 21

1. Une progression de la dématérialisation du paiement des impôts 21

2. La poursuite des mesures de dématérialisation et de simplification 23

3. Un défi majeur pour 2017 : la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu 24

II. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE PREMIER SEMESTRE 2016 30

A. UNE GESTION SATISFAISANTE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 30

B. UNE EXÉCUTION RAISONNABLE DES CRÉDITS HORS TITRE 2 31

III. LES PERSPECTIVES POUR 2017 31

A. LA POURSUITE DES RÉDUCTIONS DE PERSONNEL 31

1. De nouvelles réductions d’effectifs seront conduites en 2017 31

2. Le réseau poursuit son adaptation 34

B. HORS TITRE 2, LA PRIORITÉ EST DONNÉE AUX PROJETS INFORMATIQUES 36

1. Des projets informatiques structurants 36

2. Des économies limitées en matière de frais d’affranchissement 37

SECONDE PARTIE : LE PROGRAMME 302  FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 41

I. L’ACTION DES DOUANES EN 2016 ET LES ENJEUX POUR 2017 41

A. DES RÉSULTATS SATISFAISANTS EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LES FRAUDES ET LES TRAFICS 41

1. Des résultats en progression 41

2. La priorité est donnée à l’amélioration des méthodes douanières 49

3. Le manque de moyens affecte l’accomplissement des missions régaliennes 52

B. DES EFFORTS IMPORTANTS EN MATIÈRE DE FACILITATION DU COMMERCE INTERNATIONAL 56

1. Le développement de la mission « économique » de la douane 56

2. L’entrée en application du code des douanes de l’Union européenne 58

II. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE PREMIER SEMESTRE 2016 58

A. UNE HAUSSE DES EFFECTIFS DUE AU PLAN DE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME 58

1. L’exécution des crédits de titre 2 58

2. Le plan de renforcement de la lutte contre le terrorisme 59

B. UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE DES CRÉDITS HORS TITRE 2 61

1. L’exécution des crédits hors titre 2 61

2. Le plan de lutte contre le terrorisme 61

II. LES PERSPECTIVES POUR 2017 62

A. DES EFFECTIFS EN AUGMENTATION 62

1. La poursuite des créations d’emplois 62

2. Le resserrement du réseau 65

B. HORS TITRE 2, LES DÉPENSES SONT PRINCIPALEMENT DESTINÉES AU MAINTIEN DU PARC AÉRO-NAVAL ET À LA MODERNISATION INFORMATIQUE 66

1. Des dépenses d’investissement en légère augmentation 66

2. Une diminution des dépenses de fonctionnement due à la diminution et à la reventilation des crédits du plan de lutte contre le terrorisme 68

EXAMEN EN COMMISSION 69

ANNEXE : PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 71

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 66 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial pour le programme 156, et 75 % pour le programme 302.

Le Rapporteur spécial souligne que certaines réponses particulièrement importantes ne lui sont parvenues que très tardivement, quelques jours seulement avant l’examen du présent rapport.

INTRODUCTION

La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines regroupe cinq programmes, dont quatre relèvent du périmètre du ministère des Finances et des comptes publics (programmes 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, 215 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, 302 Facilitation et sécurisation des échanges et 309 Entretien des bâtiments de l’État), et le dernier du ministère de la Décentralisation, de la Réforme de l’État et de la Fonction publique (programme 148 Fonction publique).

Elle concentre les crédits relatifs à certaines missions des ministères économiques et financiers – recouvrement des recettes et lutte contre la fraude, paiement des dépenses, activités douanières notamment –, aux fonctions d’état-major, d’expertise, de conseil et de contrôle, mais également aux politiques de formation des fonctionnaires et d’action sociale interministérielle.

Au sein de la mission, les programmes 156 et 302 concentrent les crédits alloués aux deux grandes directions à réseaux du ministère des Finances et des comptes publics :

– le programme 156, mis en œuvre par la Direction générale des finances publiques (DGFiP), regroupe les moyens dédiés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales (assiette, recouvrement et contrôle), au paiement des dépenses et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 302 accueille les effectifs et les crédits de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), qui assure une mission de lutte contre la fraude et de facilitation des échanges commerciaux, ainsi qu’une mission fiscale et de régulation, à travers le recouvrement de divers droits et taxes.

Ces deux programmes représentent une part importante du budget de la mission. Ils rassemblent 89 % des crédits de paiement de la mission (8,1 milliards d’euros pour le programme 156, et 1,6 milliard d’euros pour le programme 302, sur un total de 10,9 milliards d’euros) et 96 % des emplois exprimés en équivalent temps plein travaillé (105 690 pour le programme 156, et 16 759 pour le programme 302, sur un total de 128 023).

La loi de programmation des finances publiques 2014-2019 fixe pour la mission des plafonds de crédits de paiement en nette diminution. Hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale Pensions, le plafond de crédits de la mission s’élève à 8,5 milliards d’euros pour 2015, à 8,3 milliards d’euros pour 2016 et à 8,1 milliards d’euros pour 2017.

La DGFiP et la DGDDI ont largement contribué à l’effort de redressement des finances publiques au cours des années précédentes. Le Rapporteur spécial salue ces efforts.

Néanmoins, par rapport à la loi de finances 2016, les plafonds de dépenses des deux programmes augmentent légèrement. En CP, le programme 156 est augmenté de 77,5 millions d’euros (+ 1,0 %), et le programme 302, de 18,9 millions d’euros (+ 1,2 %). Sur le titre 2, on observe également une augmentation des crédits de paiement, avec une hausse de 77,6 millions d’euros pour le programme 156 (+ 1,1 %), et une hausse de 43,7 millions d’euros pour le programme 302 (+ 3,8 %).

Au sein de la DGFiP, la mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu a nécessité une importante mobilisation de la part des services. Le Rapporteur spécial salue le travail réalisé par les agents de l’administration fiscale, mais rappelle son opposition à cette réforme, qui ne permettra pas de réelle simplification du recouvrement de l’impôt pour le contribuable et sera source de complexité pour les entreprises. La réforme ne générera de plus aucun gain d’efficience ; au contraire, le schéma d’emplois pour 2017 prévoit un nombre de suppression d’emplois moindre que par le passé (1 630, contre environ 2 000 par an sur la législature).

Du côté de la DGDDI, le contexte migratoire et sécuritaire a conduit au renforcement des moyens de l’administration dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme, présenté en novembre dernier. Près de 1 000 emplois bruts devraient ainsi être créés entre 2016 et 2017, soit environ 500 recrutements nets, et une rallonge budgétaire de 45 millions d’euros hors titre 2 devrait être apportée. Le Rapporteur spécial estime que le renforcement des moyens de la douane répond à la nécessité d’améliorer la sécurité de nos concitoyens, et sera attentif à la mise en œuvre effective de ces annonces.

PROGRAMME 156

PRÉSENTATION PLURIANNUELLE DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION ET PAR TITRE DEPUIS 2012

PRÉSENTATION PLURIANNUELLE DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR ACTION ET PAR TITRE DEPUIS 2012

(en euros)

Source : documents budgétaires.

Source : documents budgétaires.

PRÉSENTATION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION ET PAR TITRE DEPUIS 2012

(en euros)

Source : documents budgétaires.

Source : documents budgétaires.

PREMIÈRE PARTIE : LE PROGRAMME 156 
GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I. L’ACTION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES ET LES ENJEUX EN 2016

A. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

1. Différents services assurent la mission de lutte contre la fraude

La DGFiP dispose de trois services à compétence nationale spécialisés dans le contrôle fiscal. Le Rapporteur spécial rappelle que la lutte contre la fraude fiscale est, et doit rester, la priorité absolue de la DGFiP. Afin d’assurer effectivement l’égalité de tous les contribuables devant l’impôt, et de préserver les recettes fiscales, l’administration fiscale doit disposer de moyens humains et financiers suffisants.

• La direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) est chargée du contrôle fiscal des grandes entreprises, des groupes internationaux et de leurs filiales. Les sujets de territorialité, d’établissements stables, de prix de transfert ainsi que la lutte contre les montages financiers et les transferts de bénéfices dans les paradis fiscaux sont au cœur de son activité. Le contrôle vise également les aspects communautaires et mondiaux des entreprises. La DVNI, intervenant sur les contrôles à l’étranger, il lui est demandé d’être un soutien auprès des autres directions sur ces sujets.

Les effectifs de la DVNI sont globalement stables depuis 2012. Cette direction emploie près de 500 personnes spécialisées dans le contrôle des grandes entreprises.

MOYENS ET RÉSULTATS DE LA DVNI

(1) Dossiers ayant donné lieu à rectification.

(2) Les montants moyens et médians rappelés sont déterminés sur l’ensemble des dossiers contrôlés.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, l’administration fiscale a indiqué qu’elle n’était pas en mesure de calculer de manière exhaustive le montant total des droits et pénalités effectivement recouvrés.

Il apparaît cependant que, sur la période présentée, le nombre de contrôles a diminué alors que les droits et pénalités ont progressé, ce qui témoigne d’une amélioration continue de la sélectivité des contrôles réalisés par la DVNI, grâce à l’analyse risque. Les droits issus des contrôles opérés par la DVNI représentent, en moyenne sur les quatre années, près de 45 % des droits nets rappelés en matière de contrôle fiscal externe. Au 30 juin 2016, elle a achevé 437 opérations de contrôle et ses résultats financiers s’élèvent à 1,5 milliard d’euros (droits et pénalités confondus).

• La direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) est l’échelon national d’action et de coordination du dispositif de recherche du renseignement fiscal. Elle emploie un peu plus de 400 personnes dédiées à la recherche du renseignement en vue de favoriser la programmation et la réalisation des missions de contrôle fiscal, notamment dans le cadre de la lutte contre les fraudes les plus complexes.

Elle effectue peu de contrôles fiscaux externes : ceux-ci portent sur les secteurs économiques à risques, plus spécifiquement dans le domaine de la TVA intra-communautaire et des fraudes dites « carrousels TVA ».

Le taux de recouvrement des créances fiscales issu des rappels notifiés par la DNEF est peu élevé en raison du profil des entreprises qu’elle contrôle, souvent enclines à organiser leur insolvabilité. Toutefois, le contrôle de la DNEF permet d’interrompre des opérations frauduleuses en cours et de préserver ainsi les intérêts du Trésor.

MOYENS ET RÉSULTATS DE LA DNEF

(1) Dossiers ayant donné lieu à rectification.

(2) Les montants moyens et médians rappelés sont déterminés sur l’ensemble des dossiers contrôlés.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Les résultats financiers élevés de l’année 2012 s’expliquent par le caractère exceptionnel de certaines affaires (carrousels TVA). Au 30 juin 2016, elle avait contrôlé 20 dossiers et ses résultats financiers s’élèvent à 39 millions d’euros (droits et pénalités confondus) : ce résultat est en ligne avec les montants enregistrés à la même date, les années précédentes.

• La direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF) remplit trois grandes missions : le contrôle sur pièces, le contrôle fiscal externe, et le traitement des déclarations rectificatives. Elle est compétente pour le contrôle fiscal externe des particuliers à forts et très forts enjeux.

La DNVSF était initialement une direction spécialisée dans le contrôle fiscal externe des particuliers à forts enjeux. En 2010, le contrôle sur pièces des dossiers à très forts enjeux lui a aussi été confié.

Cette organisation permet une optimisation des expertises nécessaires à l’examen des problématiques complexes rencontrées, et la mise en œuvre de procédures de contrôle adaptées : contrôle corrélé du bureau des revenus et du patrimoine, vérification de l’entreprise, ou examen de situation fiscale personnelle (ESFP), le cas échéant.

Les effectifs dédiés à cette nouvelle mission ont été constitués pour moitié d’un renfort de 19 agents et pour moitié d’un redéploiement interne. En 2015, 47 agents se consacrent au contrôle des dossiers à très forts enjeux (43 vérificateurs
et 4 agents de soutien).

Les résultats de l’activité de contrôle de la DNVSF (hors STDR) témoignent d’une progression notable de ses résultats financiers.

MOYENS ET RÉSULTATS DE LA DNVSF

Contrôle sur place (CFE)

(1) Dossiers ayant donné lieu à rectification.

(2) Les montants moyens et médians rappelés sont déterminés sur l’ensemble des dossiers contrôlés.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Contrôle sur pièces (Hors STDR) DTFE et hors DTFE

(1) Dossiers ayant donné lieu à rectification.

(2) Les montants moyens et médians rappelés sont déterminés sur l’ensemble des dossiers contrôlés.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Au 30 juin 2016, les résultats financiers de la DNVSF (contrôle sur place et contrôle réalisé du bureau) s’élèvent à près de 639 millions d’euros, droits et pénalités confondus, soit une augmentation de 20,9 % par rapport au 30 juin 2015.

Dans le cadre de la circulaire du 21 juin 2013 adressée par le ministre délégué au budget au directeur général des finances publiques, le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), a été créé fin août 2013 au sein de la DNVSF. Ce service national permet aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger d’exercer leur droit à rectification de leurs déclarations, afin de se mettre en conformité avec la loi fiscale, en acquittant les droits, pénalités et intérêts de retard dus. Les déclarations rectificatives sont traitées par le service en application des dispositions de droit commun.

Au 30 juin 2016, 46 504 contribuables se sont manifestés, auprès du STDR et des pôles déconcentrés, afin de régulariser leur situation. Sur les 46 504 dossiers déposés, 40 335 comportent l’ensemble des pièces et déclarations rectificatives permettant de les instruire et portent sur des avoirs d’un montant total de 28,3 milliards d’euros (soit un montant moyen de l’ordre de 700 000 euros). Au cours du premier semestre 2016, près de 6 000 dossiers portant sur des avoirs à l’étranger d’un montant d’environ 5 milliards d’euros ont été traités. À ce stade, les recettes budgétaires s’élèvent à 1,3 milliard d’euros.

D’autres entités contribuent également à la lutte contre la fraude fiscale : la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF), et le groupe de travail TVA (ou « Task force TVA »).

• La brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) a pour mission de rechercher et de constater les délits de fraude fiscale et comptable ⁽¹⁾ lorsqu’il existe un risque de dépérissement de la preuve ⁽²⁾.

Insérée au sein l’office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), elle est composée d’officiers de police judiciaire et d’agents des impôts ayant acquis la qualité d’officiers fiscaux judiciaires. Elle permet la coopération des services des ministères financiers avec ceux de l’intérieur dans la recherche et la constatation des infractions.

En 2015 et sur les premiers mois de 2016, six affaires ayant reçu un avis favorable de la commission des infractions fiscales (CIF) présentent chacune des enjeux supérieurs à 100 millions d’euros d’avoirs ou de revenus présumés dissimulés. Depuis la création de la procédure, ce sont plus de 420 plaintes qui ont été déposées. Le montant global des avoirs et revenus dissimulés, notamment à l’étranger, visés dans ces plaintes est estimé à environ 5,5 milliards d’euros.

Grâce à l’exploitation des informations recueillies dans le cadre des premières enquêtes judiciaires par la BNRDF, la DGFiP a notifié près de 200 millions d’euros de droits et pénalités ; les affaires présentant les plus forts enjeux restent en cours d’enquête à ce jour.

La « force opérationnelle TVA » (ou « task force TVA »), mise en place en 2014, réunit tous les services de l’État qui sont concernés par la lutte contre les fraudes à la TVA. Les services mutualisent des informations en vue de mettre à jour une cartographie et une typologie actualisées des fraudes à la TVA. Ils échangent sur leurs pratiques, l’émergence de nouveaux procédés de fraude, et identifient les affaires nécessitant une coordination nationale afin d’élaborer une stratégie commune.

Le Rapporteur spécial se félicite des bons résultats de ces différents services, et salue la nette amélioration des résultats de la DVNI.

2. Des résultats satisfaisants

Au 30 juin 2016, les droits nets sont en progression de 12,6 % et atteignent 3,35 milliards d’euros contre 2,97 milliards d’euros au 30 juin 2015. Le montant des pénalités (y compris les intérêts de retard) est également en forte hausse (+ 27,8 %) et atteint 1,28 milliard d’euros. Ces bons résultats s’expliquent partiellement par l’impact de trois dossiers exceptionnels traités par la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) et la DNVSF, pris en compte au premier trimestre 2016.

RÉSULTATS NATIONAUX DU CONTRÔLE FISCAL EXTERNE (HORS STDR)
DU 1ER JANVIER AU 30 JUIN 2014, 2015 ET 2016
Y COMPRIS LE CONTRÔLE DU BUREAU RÉALISÉ PAR LA DNVSF

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Depuis 2012, les résultats du contrôle fiscal se sont améliorés : entre 2012 et 2015, le montant des droits nets est passé de 14,4 milliards d’euros à 16,1 milliards d’euros, soit une augmentation de 5,1 %.

Le tableau ci-dessous détaille, par nature d’impôt, les résultats du contrôle fiscal de 2012 à 2015 :

DÉTAIL DES DROITS NETS PAR IMPÔT

(en millions d’euros)

(1) Dont le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (pour 2015 : 489 millions d’euros d’impôt sur le revenu, 466 millions d’euros de droits d’enregistrement et 658 millions d’euros d’impôt de solidarité sur la fortune).

(2) Dont la contribution sociale généralisée, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la contribution à l’audiovisuel public et les taxes annexes sur le chiffre d’affaires. Pour le STDR cette ligne comprend les droits et pénalités au titre de la CRDS, la CSG et du prélèvement social ou de solidarité.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le montant des droits et pénalités en matière de contrôle fiscal a progressé entre 2014 et 2015. Néanmoins, si l’on soustrait des résultats de ce contrôle les résultats du STDR pour 2014 et 2015, le montant des droits et pénalités ne s’élève respectivement pour chacune de ces deux années qu’à 17,4 et 18,5 milliards d’euros, comme en témoigne le tableau présenté ci-dessous.

RÉPARTITION DES RÉSULTATS PAR TYPE DE CONTRÔLE

(en milliards d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

À l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, le Rapporteur spécial avait rappelé que, hors STDR, les résultats du contrôle fiscal avaient marqué un net fléchissement en 2014 : le total des droits et pénalités s’élevait à 17,4 milliards d’euros en 2014, contre 18 en 2013, soit une diminution de près de 600 millions d’euros (– 3,3 %). Le Rapporteur spécial s’inquiétait de cette situation, car le STDR, dont le stock de dossiers est fini, constitue une source qui finira par s’assécher.

En 2015, en revanche, les résultats du contrôle fiscal ont marqué une nette progression par rapport à 2014 (+ 1,1 milliard d’euros).

3. Les avancées en matière de lutte contre la fraude fiscale

Plusieurs expérimentations débutées au dernier quadrimestre 2015 ont été approfondies afin d’améliorer la lutte contre la fraude fiscale :

– Le pôle interrégional de programmation : afin de renforcer l’efficacité de la DGFIP en matière de programmation issue de l’analyse risque, il a été décidé de tester au sein des DIRCOFI Nord et Sud-Pyrénées la mise en place d’un pôle interrégional, concentrant des compétences et savoir-faire en matière d’analyse fiscale et d’analyse-risque ;

– Le pôle pénal interrégional : depuis le 1^er octobre 2015, un pôle pénal interrégional a été expérimenté au sein de la DIRCOFI Sud-Ouest pour apporter aux directions départementales des finances publiques un soutien technique de proximité dans la maîtrise de dossiers de plus en plus complexes ;

– La brigade patrimoniale : depuis septembre 2015, une brigade patrimoniale, chargée d’effectuer un contrôle sur pièces systématique du dossier du dirigeant dont l’entreprise est en cours de vérification par une des brigades de la DIRCOFI, a été mise en place au sein des DIRCOFI Ouest et Sud-Est.

Par ailleurs, plusieurs dispositions législatives adoptées antérieurement produisent leur plein effet en 2016 notamment le droit de communication non nominatif.

Le droit de communication non nominatif

L’article 21 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2014 introduit la possibilité d’exercer un droit de communication portant sur des personnes non nommément désignées. Cette réforme a été parachevée par la publication du décret n° 2015-1091 du 28 août 2015, codifié à l’article R. 81-3 du livre des procédures fiscales (LPF) qui détermine les conditions de mise en œuvre de cette nouvelle modalité d’exercice du droit de communication :

– outil de détection de la fraude, il ne peut être exercé qu’à des fins d’établissement de l’assiette ou de contrôle des impôts ;

– la demande de l’administration doit porter sur des éléments objectifs. Elle doit notamment définir la nature de la relation juridique ou économique entre le tiers soumis au droit de communication et les personnes dont l’identification est demandée, et indiquer des critères permettant de préciser les informations recherchées (situation géographique, critère lié à un seuil, mode de paiement déterminé) ;

– la période visée, éventuellement fractionnée, ne peut excéder dix-huit mois.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

La DGFiP a également mis en place une mission chargée du développement du « data-mining », et ce dès septembre 2013. Ces techniques permettent, grâce à l’analyse et au croisement statistique de grandes quantités de données, de signaler automatiquement les entreprises potentiellement frauduleuses, améliorant d’autant l’efficacité du contrôle fiscal. Ses premiers travaux ont porté sur la fraude au remboursement de crédit de TVA par des petites entreprises qui présente un risque de perte important pour les finances publiques.

L’expérience acquise au cours des trois premières années en matière de modélisation est désormais mise à profit pour finaliser et généraliser les modèles concernant la fraude à la TVA et lancer des modèles visant l’impôt sur les sociétés ou d’autres impositions. En moins de trois ans, l’utilisation de techniques issues du « data-mining » dans la recherche de la fraude a montré sa pertinence. Elle a permis, en effet, d’identifier plusieurs centaines d’entreprises présentant un profil de fraude. Ce projet constitue un outil puissant au service de la détection des fraudes. Le Rapporteur spécial rappelle l’intérêt de ces méthodes nouvelles pour améliorer le ciblage et l’efficacité du contrôle fiscal, et en encourage le développement.

B. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE SERVICE 

1. Une progression de la dématérialisation du paiement des impôts

Les résultats de la DGFiP en matière de dématérialisation du paiement des impôts progressent depuis 2013, notamment en ce qui concerne les impôts des professionnels. En 2015, la part d’impôt sur les sociétés et celle de taxe sur la valeur ajoutée acquittées par télérèglement étaient proches de 100 %.

IMPÔTS DES PROFESSIONNELS : PART ACQUITTÉE PAR TÉLÉRÈGLEMENT

(en pourcentage)

Source : Cahier statistique 2015 de la DGFiP.

Le taux de dématérialisation du paiement des impôts des particuliers connaît également une légère progression, mais reste bien en deçà des résultats obtenus pour les professionnels. Ainsi, en 2015, en matière d’impôt sur le revenu, le taux de dématérialisation atteignait 73,6 %, mais seuls 58,2 % des particuliers ont eu recours à la mensualisation. De manière générale, si l’on considère tous les impôts, le taux de dématérialisation atteint 54,8 %, soit à peine plus d’un particulier sur deux. Le Rapporteur spécial relève également que, pour l’impôt sur le revenu, l’amélioration du taux de dématérialisation est moins importante entre 2014 et 2015, qu’entre 2013 et 2014 (+ 1,7 contre + 3,5).

DÉMATÉRIALISATION DU PAIEMENT DES IMPÔTS DES PARTICULIERS

Source : Cahier statistique 2015 de la DGFiP.

Selon les informations transmises par l’administration fiscale, concernant la déclaration en ligne (et non le paiement), le nombre de télédéclarants est passé de 14,6 millions en 2015 à 18 millions en 2016, et le nombre de télédéclarations, de 16,7 à 21,3 millions ⁽³⁾. Près de la moitié des foyers fiscaux déclarent désormais leurs revenus en ligne, alors que la première étape de l’obligation de déclarer en ligne, pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 40 000 euros, introduite par l’article 76 de la loi de finances pour 2016 ⁽⁴⁾, est d’ores et déjà mise en œuvre. Cette limite sera abaissée à 28 000 euros en 2017, et à 15 000 euros en 2018, jusqu’à disparaître pour la taxation des revenus de l’année 2019.

Ce même article 76 a également étendu l’obligation de recourir à un paiement dématérialisé pour certaines impositions directes (impôt sur le revenu, taxe d’habitation, contribution à l’audiovisuel, taxe foncière, impôt de solidarité sur la fortune), en abaissant le plafond au-delà duquel le paiement dématérialisé est nécessaire : de 10 000 euros en 2016, ce plafond passera à 2 000 euros en 2017, 1 000 euros en 2018, et 300 euros en 2019.

Le Rapporteur spécial rappelle que la poursuite de la dématérialisation du paiement de l’impôt est une nécessité, car celle-ci permet de mieux gérer l’impôt et d’optimiser les moyens humains de l’administration fiscale. Il se félicite des progrès effectués en la matière, et souligne l’importance d’en accélérer la dynamique.

Le taux d’intervention correspond au rapport entre les coûts de gestion des impôts, en dépenses complètes, et le montant des recettes fiscales brutes collectées par la DGFiP. Les coûts sont calculés selon une méthode constante, c’est-à-dire avec un taux de contribution au CAS Pensions stabilisé afin de mesurer les évolutions de coûts imputables à la DGFiP.

Les données présentées dans le tableau ci-dessous témoignent d’une amélioration continue du taux d’intervention de l’impôt, qui n’a cessé de diminuer depuis 2007.

TAUX D’INTERVENTION SUR L’IMPÔT DEPUIS 2007

Source : Cahier statistique 2015 de la DGFiP, documents budgétaires.

Le Rapporteur spécial se félicite de ces résultats. Il constate que la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, ainsi que la révision générale des politiques publiques (RGPP), toutes deux initiées par la précédente majorité, ont permis d’améliorer l’efficacité de l’action publique et d’en diminuer le coût pour le contribuable.

2. La poursuite des mesures de dématérialisation et de simplification

Pour moderniser la gestion de l’impôt et faire face aux contraintes qui pèsent sur ses moyens, la DGFiP met l’accent sur le développement du numérique.

L’administration fiscale a ainsi poursuivi la refonte de son offre de services en ligne, afin de faire du numérique le canal privilégié par l’usager pour accéder à l’information et échanger avec la DGFiP. Dans le cadre de ce processus de modernisation, l’espace numérique sécurisé unifié (ENSU), qui consiste à offrir aux particuliers et aux professionnels un espace en ligne, permettant à l’usager de retrouver sur la même plateforme l’ensemble de ses interactions avec les services fiscaux, est progressivement mis en place.

En 2016, la DGFiP a ainsi poursuivi le développement de ce projet :

– mise en place de l’avis de situation déclarative à l’impôt sur le revenu (ASDIR) qui permet à tous les déclarants en ligne d’obtenir dès la fin de la déclaration un document valant avis d’imposition et pouvant être communiqué aux tiers détenteurs – 13 millions d’ASDIR ont été produits en 2016 ;

– mise à disposition d’une messagerie sécurisée dès mars 2016, qui permet de déposer toute demande à l’administration fiscale (faire une réclamation, signaler une difficulté, poser une question générale) et d’en suivre l’avancement. Elle permet également à l’usager de visualiser l’historique de ses échanges avec la DGFiP, y compris ceux effectués par d’autres canaux (internet, guichet, téléphone, courrier), dès lors que ces échanges ont été tracés par un agent ;

– ouverture du nouveau portail impots.gouv.fr en octobre 2016, qui bénéficie d’une présentation plus ergonomique.

Au dernier trimestre 2016, la DGFiP devrait également mettre en place trois nouveaux centres de contact téléphonique, permettant aux usagers d’obtenir des renseignements personnalisés et de réaliser un certain nombre de démarches courantes par téléphone. Enfin, après une expérimentation réussie, la DGFiP devrait progressivement déployer l’accueil personnalisé sur rendez-vous, afin d’apporter une réponse rapide et professionnelle aux usagers.

3. Un défi majeur pour 2017 : la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu

a. Une modernisation théorique du mode de recouvrement de l’impôt

Le prélèvement à la source figure à l’article 38 du projet de loi de finances pour 2017.

Cette réforme du mode de recouvrement de l’impôt a pour objectif de supprimer le décalage d’un an qui existe entre la perception du revenu et le paiement de l’impôt, c’est-à-dire de réaliser l’imposition contemporaine du revenu. Elle doit permettre de faciliter sa perception lorsque les contribuables connaissent des variations importantes de leurs revenus, ou des changements de situation. Le prélèvement à la source constituerait également une mesure de simplification pour le contribuable, en allégeant les formalités administratives. Ce système est actuellement le plus répandu au sein de l’Union européenne.

En application de l’article 76 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre  2015 de finances pour 2016, le projet de loi de finances pour 2017 a prévu une évaluation préalable du prélèvement à la source. En introduction de son propos, le Rapporteur spécial souhaite rappeler que l’information du Parlement a été tardive, une première version de l’article ayant été transmise à la commission des finances de l’Assemblée nationale à la fin de l’été. L’évaluation préalable de l’article 38 a été rendue publique en même temps que les bleus budgétaires, au moment du dépôt du projet de loi de finances ⁽⁵⁾.

Dans le présent rapport, le Rapporteur spécial s’est intéressé à l’impact du prélèvement à la source sur le fonctionnement de l’administration fiscale
– notamment en termes d’investissements informatiques, d’évolutions organisationnelles et de besoin en formation  des agents– ainsi que sur les tiers collecteurs. Le commentaire de l’article 38 du projet de loi de finances pour 2017 fait l’objet d’un rapport de la Rapporteure générale de la commission des finances ⁽⁶⁾, qui détaille notamment l’impact de la réforme sur les contribuables et son articulation avec les différents types d’impôts.

Le Rapporteur spécial salue le travail effectué par les services, qui ont été très largement mobilisés pour proposer des solutions, parfois audacieuses, à la feuille de route transmise par le Gouvernement. Ces travaux, qui ont été lancés dès l’année 2015, ont conduit à des échanges nombreux entre l’administration fiscale, les associations professionnelles, et les représentants syndicaux du ministère des finances notamment, et ont permis de clarifier de nombreux points qui restaient en suspens, concernant les modalités concrètes de la réforme.

Néanmoins, et malgré la grande qualité de ce travail, le Rapporteur spécial considère que cette réforme ne permettra pas de simplifier et d’améliorer le recouvrement de l’impôt sur le revenu. Au contraire, elle risque d’être source de complications et de lourdeurs administratives pour les contribuables, pour les entreprises, et pour l’administration fiscale, pour des gains d’efficience limités, alors que les outils actuels, et notamment la mensualisation du paiement de l’impôt sur le revenu, permettraient, grâce à quelques aménagements techniques, de parvenir à des objectifs similaires.

b. Le coût pour les tiers collecteurs reste imprécis

La mise en œuvre de la retenue à la source repose sur le principe de l’intervention d’un tiers collecteur, qui garantit le prélèvement de l’impôt avant la perception du revenu, et assure ainsi sa contemporanéité.

Comme le rappelle l’évaluation préalable de l’article 38 : « les missions du collecteur seront les suivantes :

« – appliquer une retenue à la source au taux calculé et transmis par l’administration fiscale sur les revenus qu’il verse et qui sont soumis au prélèvement à la source. En l’absence de transmission de taux par l’administration fiscale, le collecteur devra appliquer la grille de taux par défaut ;

« – déclarer les montants individuels ainsi prélevés à l’administration fiscale ;

« – reverser l’ensemble des prélèvements effectués au titre d’un mois (ou d’un trimestre par exception) à l’administration fiscale ».

L’administration fiscale évalue à 1,7 million environ le nombre de collecteurs concernés par le prélèvement à la source, dont 1,6 million d’entreprises privées, 75 000 collectivités publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics nationaux et hospitaliers), et plus de 1 000 caisses de retraite, et d’assurance maladie. Pour l’essentiel de ces tiers collecteurs, les relations avec l’administration fiscale seront dématérialisées, grâce au mécanisme de la déclaration sociale nominative (DSN).

Toutefois, l’administration fiscale rappelle que : « la mise en place du prélèvement à la source pourrait induire deux grandes catégories de coût pour les collecteurs :

« – le coût d’évolution des systèmes d’information (spécifications, développements, tests, amélioration de l’identification des usagers, formations) ;

« – le temps consacré aux réponses aux sollicitations des contribuables auxquels ils versent un revenu ».

L’évaluation préalable de l’article 38 souligne que les coûts éventuels pour les tiers collecteurs seraient faibles, voire nuls, grâce au passage à la DSN.

Le Rapporteur spécial reste sceptique quant à cette évaluation. Selon le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de février 2012 ⁽⁷⁾, la charge de gestion supportée par les tiers payeurs à moyen et long terme est fonction de la complexité de la structure d’imposition du pays considéré et est, de ce fait, variable. Elle peut néanmoins atteindre des montants très élevés. Cette charge s’élève à 4 euros par salarié et par an au Danemark, mais atteint 200 euros par an aux Pays-Bas et en Australie. Ces obligations nouvelles peuvent constituer une charge particulièrement lourde pour les petites et moyennes entreprises, pour qui la mise à jour du système informatique peut s’avérer complexe, et qui ne disposent pas nécessairement des ressources humaines nécessaires.

Le Rapporteur spécial renouvelle donc ses interrogations et s’inquiète du niveau potentiellement élevé de ce surcoût en France, où la fiscalité du revenu est complexe, et où le niveau élevé de réglementation pesant sur les entreprises est régulièrement dénoncé comme un frein à la croissance.

Lors de son avis relatif au budget pour 2016, le Rapporteur spécial soulignait également que l’introduction d’un tiers collecteur poserait d’importantes questions de confidentialité. L’impôt sur le revenu est en effet un impôt familial, qui intègre des revenus d’origines différentes et prend en compte de multiples niches fiscales. Pour éviter d’avoir à transmettre au tiers payeur des renseignements ayant trait à sa vie privée, il a été prévu que le taux applicable soit calculé par l’administration fiscale, puis transmis au tiers payeur, qui l’appliquerait aux revenus versés afin de calculer l’impôt dû. Le contribuable peut également opter pour le système du « taux neutre », qui ne prend pas en compte les éléments relatifs à sa situation personnelle. Si ce système permet effectivement de limiter la quantité d’informations implicitement transmises à l’employeur par le biais du taux, il implique néanmoins d’importantes régularisations. Ces solutions paraissent satisfaisantes pour préserver la confidentialité, mais ne devraient pas permettre de simplifier la liquidation de l’impôt, puisque l’administration reste compétente pour calculer le taux applicable, et que des régularisations seront sans doute nécessaires dans de nombreuses situations.

c. La gestion de l’année de transition

Le projet déposé par le Gouvernement prévoit la mise en œuvre, en 2018, d’un mécanisme ad hoc exceptionnel de transition, appelé crédit d’impôt de modernisation du recouvrement (CIMR).

L’impôt sur le revenu afférent aux revenus non exceptionnels perçus en 2017, et concernés par le prélèvement à la source, sera annulé par l’intermédiaire de ce crédit d’impôt ⁽⁸⁾. Dès lors, lorsque le ménage effectuera sa déclaration d’impôt sur le revenu portant sur l’intégralité des revenus qu’il aura perçus lors de l’année 2017, en mai ou juin 2018, l’impôt sera liquidé normalement par l’administration fiscale, qui, en fin de liquidation, appliquera le CIMR dont bénéficiera le ménage au titre de ses revenus perçus lors de l’année 2017. En septembre 2018, l’avis d’imposition mentionnant le montant d’impôt net du CIMR, sur les revenus que le ménage aura perçus lors de l’année 2017, sera transmis par l’administration fiscale à celui-ci.

À partir de ce moment-là, trois situations peuvent se présenter :

– si cet impôt net est positif, par exemple dans le cas d’un ménage qui aura perçu lors de l’année 2017 des revenus exceptionnels par nature ou des revenus non concernés par le prélèvement à la source (ex : gains provenant de la cession de valeurs mobilières), celui-ci sera acquitté par le ménage ;

– si cet impôt net est nul, par exemple dans le cas d’un ménage qui aura perçu lors de l’année 2017 des revenus non exceptionnels concernés par le prélèvement à la source (ex : traitements, salaires, pensions, revenus de remplacement, BIC, BNC, BA, revenus fonciers) sans avoir acquis, lors de cette même année, de réduction ou de crédit d’impôt, le ménage n’aura aucun montant à acquitter au titre de l’année 2017 ;

– si cet impôt net est négatif, par exemple dans le cas d’un ménage qui aura perçu lors de l’année 2017 des revenus non exceptionnels concernés par le prélèvement à la source et qui aura acquis, lors de cette même année, des droits à réduction ou crédit d’impôt, le ménage se verra restituer le montant correspondant.

d. Des gains d’efficience limités

Dans sa réponse au questionnaire soumis par le Rapporteur spécial, la DGFiP rappelle que cette nouvelle modalité de prélèvement nécessitera un accompagnement fort des usagers. L’administration fiscale devra préparer cette transition et les informer au mieux des nouvelles modalités de paiement de l’impôt sur le revenu. Cette charge sera à la hauteur de l’ampleur du changement des habitudes résultant de la réforme.

Le Rapporteur spécial reste sceptique concernant les gains d’efficience que la réforme du prélèvement à la source est censée procurer. En 2012, le Conseil des prélèvements obligatoires évoquait dans son rapport relatif au prélèvement à la source une économie de moins de 200 ETP, représentant à terme environ 12 millions d’euros, dont : 54 ETP économisés au titre de la suppression des encaissements manuels de l’impôt (2,7 millions d’euros), et 130 ETP économisés au titre de la suppression des délais de paiement (6,4 millions d’euros).

Des coûts externes sont d’ores et déjà identifiés en matière de dépenses informatiques : dépenses d’assistance pour les développements informatiques et d’assistance aux usagers et aux collecteurs ; prise en charge du dispositif d’échanges avec les collecteurs par le groupement d’intérêt public en charge de la DSN et achat de matériels supplémentaires. D’autre part, l’administration fiscale va mettre en œuvre un dispositif de formation professionnelle de grande ampleur pour ses agents, et la collecte des coordonnées bancaires des usagers dans la déclaration de revenus 2016 pourra engendrer une charge de saisie supplémentaire pour les services.

De nouvelles tâches destinées à assurer le correct fonctionnement du prélèvement à la source devront être effectuées, telles que la gestion des anomalies de procédures de déclaration, lorsque l’information détenue par le collecteur ne sera pas correctement transmise et intégrée dans son système d’information, la prise en charge des anomalies de paiement, et l’accueil des usagers qui souhaiteront par exemple savoir si, dans leur situation, ils peuvent ou non moduler leurs prélèvements, ou qui s’interrogeront sur les modalités de calcul du taux de prélèvement.

À court terme, le prélèvement à la source devrait constituer une charge supplémentaire pour la DGFiP : le schéma d’emplois pour 2017 fait état de 1 630 ETP supprimés, contre environ 2 000 par an au cours de la décennie précédente. Le nouveau système nécessiterait également une mise à niveau des systèmes informatiques, dont le coût n’a pas encore pu être évalué par la DGFiP.

Lors de son audition par le Rapporteur spécial, le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, a souligné que les travaux de préparation nécessaires à la mise en place de cette réforme étaient en cours et qu’ils devraient permettre l’instauration effective du prélèvement à la source dès janvier 2018. Au regard de la baisse des moyens de la DGFiP depuis quelques années, le Rapporteur spécial s’inquiète néanmoins de la réactivité dont va devoir faire preuve la DGFiP pour adapter ses services à ce nouveau mode de recouvrement.

Le Rapporteur spécial s’interroge sur la nécessité de procéder à une telle réforme, qui nécessite d’importants travaux de mise à niveau, mais permettra des gains d’efficience faibles, même à long terme.

Les économies attendues à terme semblent faibles, si l’on les met en perspective avec la centaine de milliers d’agents que compte la DGFiP, qui supprime plus de 2 000 postes chaque année. Le Conseil des prélèvements obligatoires relevait : « au surplus, près de la moitié de cette économie [de 200 ETP soit 12 millions d’euros] pourrait être réalisée plus simplement qu’avec la retenue à la source, en généralisant la mensualisation de l’impôt sur le revenu ».

En effet, l’administration fiscale a déjà largement modernisé les modalités de recouvrement de l’impôt sur le revenu. 58,2 % des contribuables ont recours à la mensualisation, 7,3 % ont recours aux paiements en ligne et 8,1 % sont prélevés à l’échéance. Ainsi, au total, 73,6 % des contribuables paient de façon dématérialisée l’impôt sur le revenu.

Ces progrès ont permis d’améliorer et d’affiner la gestion de l’impôt par l’administration fiscale. L’imposition contemporaine du revenu aurait dès lors pu être atteinte plus simplement, à travers la mensualisation obligatoire et un calcul plus rapide des versements mensuels.

II. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE PREMIER SEMESTRE 2016

A. UNE GESTION SATISFAISANTE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

En 2016, la DGFiP a poursuivi l’effort de rationalisation de ses moyens. La consommation du plafond autorisé d’emplois (PAE) a été de 107 202 ETP pour un PAE de 109 726 ETP.

À la fin du 1^er semestre 2016, la DGFiP disposait sur le programme 156 d’une dotation de 6 907,4 millions d’euros au titre des crédits de personnel, ainsi qu’il ressort du tableau ci-après.

CRÉDITS DE TITRE 2 DISPONIBLES AU 30 JUIN 2016

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

L’état de la consommation des crédits de titre 2 fait état de 3,54 milliards d’euros exécutés sur les six premiers mois de l’année. Les services de la DGFiP ont notifié au Rapporteur spécial que l’exécution des crédits de titre 2 de l’exercice 2016 pourra être contenue dans la limite des crédits ouverts en LFI après ouverture de la réserve de précaution majorée des crédits attendus pour le financement de la mesure « point fonction publique » ⁽⁹⁾.

ÉTAT DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS DE TITRE 2 AU 30 JUIN 2016

(en millions d’euros)

(1) CAS : compte d’affectation spéciale Pensions.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

La maîtrise des dépenses de personnel est liée à un niveau élevé de suppressions d’emplois et à un encadrement des mesures catégorielles qui, hors mesures relatives à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations, ne devraient pas dépasser 2,4 millions d’euros hors CAS. Celles-ci sont constituées pour moitié des effets année pleine des mesures mises en place en 2015.

B. UNE EXÉCUTION RAISONNABLE DES CRÉDITS HORS TITRE 2

Au 30 juin 2016, les crédits hors titre 2 mis à disposition de la DGFiP s’élevaient à 1 102,2 millions d’euros en AE et 992,1 millions d’euros en CP, compte tenu de l’impact de la réserve de précaution de 8 %, de l’ouverture des reports et des rattachements constatés d’attributions de produits et fonds de concours.

Au 30 juin 2016, 536,5 millions d’euros d’AE et 453,5 millions d’euros de CP ont d’ores et déjà été consommés, soit respectivement 51,2 % et 45,7 % de l’enveloppe des crédits mise à disposition de la DGFiP.

La consommation des crédits d’investissement a été prudente. Au 30 juin 2016, les crédits consommés sur le titre 5 s’élèvent à 14,8 millions d’euros en AE et à 16,4 millions d’euros en CP, soit 2,6 % en AE et 3,6 % en CP des dépenses totales hors titre 2 de la DGFiP.

Les dépenses de titre 5 déjà réalisées sur le programme 156 concernent principalement le domaine informatique (12,2 millions d’euros en AE et 14,2 millions d’euros en CP au 30 juin 2016). Ces dépenses correspondent essentiellement à des achats de matériels et de logiciels nécessaires notamment à la mise en œuvre de nouveaux projets, ainsi qu’aux dépenses informatiques du service des retraites de l’État (SRE). Fin 2016, cette consommation devrait s’établir à 19 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP.

La consommation des crédits de fonctionnement est conforme aux prévisions. Au 30 juin 2016, les crédits du titre 3 consommés s’élèvent à 548 millions d’euros en AE et à 436,5 millions d’euros en CP, soit 97,3 % en AE et 96,2 % en CP des dépenses totales hors titre 2 de la DGFiP.

Les dépenses de titre 3 déjà réalisées concernent principalement l’immobilier (loyers et charges connexes, pour 185,3 millions d’euros en CP) et les dépenses dites « métiers » : affranchissement, impression et reprographie, frais de déplacement (160,9 millions d’euros en CP).

III. LES PERSPECTIVES POUR 2017

A. LA POURSUITE DES RÉDUCTIONS DE PERSONNEL

1. De nouvelles réductions d’effectifs seront conduites en 2017

Depuis plusieurs années, l’administration fiscale contribue de manière importante à l’effort de réduction des dépenses publiques. Dans le contexte budgétaire actuel, ces économies sont nécessaires, et le Rapporteur spécial salue les efforts consentis par la DGFiP.

Au titre du projet de loi de finances pour 2017, 1 630 suppressions d’emplois en ETP sont prévues. Si les suppressions d’emplois prévues par le projet de loi de finances pour 2017 sont moindres que celles qui étaient prévues par les projets de loi de finances pour 2015 et 2016 (respectivement – 2 000 et – 2130), cela s’explique par la mise en œuvre du prélèvement à la source prévue pour janvier 2018.

Entre 2008 et 2017, la direction a supprimé 22 281 postes, soit un taux d’effort de 17,7 % (nombre de suppressions sur la période 2008-2017 rapporté au plafond d’emplois autorisé en LFI 2008). Grâce aux gains de productivité permis par la dématérialisation notamment, ces évolutions ont longtemps pu se faire sans dégrader les résultats de la DGFiP.

ETPT VOTÉS ET EXÉCUTÉS ET SUPPRESSIONS D’EMPLOIS VOTÉES ET EXÉCUTÉES DEPUIS 2008 AU SEIN DE LA DGFiP

(en ETPT et ETP)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

En revanche, le coût moyen chargé d’un ETPT à la DGFiP a augmenté depuis 2012, ce qui a limité l’impact des suppressions d’emplois, comme le montre le tableau ci-dessous.

COÛT MOYEN D’UN ETPT À LA DGFIP DE 2012 À 2015, EN EXÉCUTION

(en euros)

(1) CAS compris. La hausse des taux du CAS Pensions entre 2012 et 2014 est le principal facteur d’évolution.

(2) Catégories A+, A, B, C et non titulaires (dont auxiliaires saisonniers).

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Ces suppressions d’emplois ont finalement permis de faire diminuer le niveau des dépenses de titre 2.

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DE TITRE 2

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Dans l’ensemble, le schéma d’emploi est respecté. Néanmoins, les prévisions de départ en retraite sont dépassées de manière récurrente. La DGFiP explique ces écarts par la réforme de l’âge de départ à la retraite intervenue en 2010, et les mesures du décret « carrières longues ». Ces mesures ont rendu difficile la construction des prévisions. Afin de compenser les départs supplémentaires, la DGFiP a eu recours aux listes complémentaires des concours.

Comme les années précédentes, le Rapporteur spécial rappelle l’importance de prévisions solides dans la construction du schéma d’emploi, et même si ces écarts ont eu tendance à diminuer, ceux-ci restent importants.

PRÉVISION ET EXÉCUTION DE RECRUTEMENTS ET DE DÉPARTS EN RETRAITE
ENTRE 2012 ET 2016

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

La DGFiP conduit une politique prudente en matière de recrutements de contractuels. Ceux-ci sont en diminution constante depuis quatre ans et, pour 2017, seuls cinq emplois de contractuels ont été créés dans le cadre de la constitution de la nouvelle direction immobilière de l’État. La durée moyenne des contrats est néanmoins relativement longue (plus de trois ans pour 85,3 %). La DGFiP a titularisé 8 contractuels en 2016, et seul un agent devrait être titularisé en 2017 au titre de cette procédure.

Enfin, les mesures catégorielles pour 2016 sont principalement composées de la mesure de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR), mise en œuvre dans un premier temps au bénéfice des agents de catégorie B. Pour 2017, la mise en œuvre du PPCR devrait intervenir au profit des agents des catégories A, B et C et représente l’essentiel des mesures catégorielles.

MESURES CATÉGORIELLES

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

2. Le réseau poursuit son adaptation

Le réseau de la DGFiP est un des plus denses parmi les administrations de l’État, avec plus de 4 000 points de contact. Son organisation assure une couverture large et exhaustive du territoire national, et permet de maintenir une relation de proximité dans les territoires.

SERVICES ET POSTES COMPTABLES DU RÉSEAU DE LA DGFIP AU 1^ER JANVIER 2016

(en nombre de structures)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Toutefois, ce réseau s’est révélé inégal, voire hétérogène, et la pertinence des implantations ne prenait pas toujours en compte les évolutions économiques, sociologiques et technologiques. Il est également composé d’un grand nombre de petites structures et repose largement sur la proximité des services, alors que les usagers en attendent plutôt une meilleure accessibilité et la qualité du service rendu.

À la suite de la fusion entre la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, en 2008, la direction des services fiscaux et la trésorerie générale ont procédé, dans chaque département, au regroupement de leurs missions respectives, sous un commandement unifié. Cette fusion s’est traduite par la création d’une direction départementale des finances publiques ou, lorsque le département est celui du chef-lieu de la région, d’une direction régionale des finances publiques. Ce processus, engagé en 2009, s’est achevé en 2012 avec la création de la direction régionale des finances publiques de Mayotte, consécutive à sa départementalisation.

Le tableau suivant indique le nombre de directions départementales et régionales avant et après la fusion :

Le Rapporteur spécial salue cette réforme structurelle, initiée par la précédente majorité, et sa poursuite par l’actuel Gouvernement.

Les regroupements de trésoreries se poursuivent à un rythme modéré. Au 1^er janvier 2016, 149 trésoreries ont été fusionnées, ainsi que 18 services des impôts des particuliers (SIP) et 31 services des impôts des entreprises (SIE). D’ici à fin 2016, une dizaine de trésoreries spécialisées devraient fusionner. Au 1^er janvier 2017, une cinquantaine de structures, SIP comme SIE, situées dans des centres urbains accueillant par ailleurs d’autres entités de la DGFiP, devraient fusionner. Les opérations au sein du réseau rural devraient être de l’ordre de 120 fusions de trésoreries. Enfin, dans le cadre de la création de la direction de l’immobilier de l’État, une réorganisation des missions domaniales au niveau régional et départemental est en cours de concertation pour une mise en œuvre en 2017.

Les évolutions du contexte institutionnel local nécessitent également une adaptation des services. La réforme de l’État territorial, induite par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRé »), s’est traduite à la DGFiP par la transformation de 9 directions régionales en directions départementales. 12 paieries régionales métropolitaines ont été implantées dans les 12 régions concernées, la paierie régionale d’Île-de-France étant déjà intégrée aux services de la DRFiP de Paris. Par ailleurs, une délégation inter-régionale du directeur général sera supprimée fin 2016.

Le Rapporteur spécial salue les efforts de la DGFiP pour adapter son réseau aux spécificités du territoire, et rappelle la nécessité d’optimiser la gestion des ressources humaines dans un contexte budgétaire contraint. Néanmoins, cette réorganisation doit être menée avec soin. Les territoires ruraux risquent d’être fortement impactés par de telles mesures. La dématérialisation des procédures permet, certes, de gagner en productivité et de regrouper les services, mais elle nécessite du temps et un accompagnement de la population. Le Rapporteur spécial s’inquiète donc d’une reconfiguration trop brutale du réseau, qui ignorerait les besoins des territoires.

B. HORS TITRE 2, LA PRIORITÉ EST DONNÉE AUX PROJETS INFORMATIQUES

1. Des projets informatiques structurants

La DGFiP a fait de la modernisation de ses systèmes informatiques une priorité. En plus de l’ENSU, plusieurs grands chantiers sont en cours :

– le projet « SIRHIUS », qui vise à la création d’un système d’information des ressources humaines (SIRH) unique pour l’ensemble des directions des ministères économiques et financiers (MEF) et du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI), devrait prendre le relais des systèmes existants de l’ensemble des partenaires. La DGFiP prépare activement son passage vers cette application, prévue en 2018 ;

– le projet « PAYSAGE » devrait permettre la sécurisation de la paye des fonctionnaires par la consolidation de l’application de paye actuelle (PAY) après la décision, confirmée le 10 mars 2014, de suspendre le volet système d’information Paye du programme de l’opérateur national (ONP) ;

– le projet « ENSAP » (espace numérique sécurisé de l’agent public) vise à mettre en place un portail interactif facilitant les échanges par voie dématérialisée entre administration et agents de l’État (actifs et retraités), en offrant à ces derniers un bouquet de services personnalisés. Ce portail leur permettra d’accomplir en ligne leurs démarches dans le cadre de la réforme des droits à retraites et de disposer de leurs bulletins de paye ou de pension de façon dématérialisée ;

– le projet « CLOUD » de modernisation de la production informatique des ministères économiques et financiers qui a pour objectif de réduire les coûts d’infrastructure et des opérations à travers la mutualisation de ressources techniques et humaines, de façon à s’inscrire dans un modèle économique proche de celui en vigueur dans l’économie concurrentielle ; d’améliorer la productivité globale des services informatiques ; de garantir un fonctionnement résilient, sécurisé des infrastructures, notamment au travers de plans de reprise d’activité ; d’améliorer l’agilité des services informatiques en accélérant les cycles de développement et de délivrance de nouvelles applications à travers des technologies innovantes et d’optimiser la consommation énergétique des administrations.

La DGFiP poursuit également le chantier de la révision des valeurs locatives, s’agissant des locaux professionnels et des locaux d’habitation.

Pour 2017, la priorité a été donnée aux projets informatiques permettant la mise en œuvre du prélèvement à la source. L’administration fiscale souligne qu’elle a été mobilisée sur ce projet depuis plusieurs mois : une direction de projet dédiée a été mise en place dès l’été 2015, les premiers contacts ont été pris avec les principales organisations professionnelles à l’automne 2015 et se sont poursuivis tout au long du premier semestre 2016, et des réunions techniques sont régulièrement organisées avec les professionnels, dont les éditeurs de logiciels de paye ou les experts-comptables.

2. Des économies limitées en matière de frais d’affranchissement

En 2015, les frais d’affranchissement de la DGFiP se sont élevés à 193,3 millions d’euros. Ils constituent le second poste du budget de fonctionnement et d’investissement, après les loyers. Selon le rapport de la Cour des comptes : « Le budget de l’État en 2015 » paru en mai 2016, la réduction par la DGFiP de ses frais d’affranchissement ne représente que 26 millions d’euros d’économies en 2015.

Si la DGFiP a pu contenir ses frais d’affranchissement au 1^er semestre 2016 en réduisant le poids des documents envoyés dans le cadre des campagnes déclaratives, les dépenses d’affranchissement ne devraient pas baisser significativement par rapport à 2015.

Lors de son précédent avis budgétaire, le Rapporteur spécial s’interrogeait sur la pertinence d’une réduction trop drastique de ces dépenses, suite à la publication du rapport interne de l’administration à ce sujet. Le Rapporteur spécial recommandait une approche prudente et progressive des économies d’affranchissement, afin d’en limiter les effets collatéraux. Les propositions du rapport semblent avoir été écartées. Le Rapporteur spécial se satisfait de cette décision, et rappelle que si les recherches d’économies méritent être poursuivies en raison du contexte budgétaire actuel, celles-ci ne doivent pas se faire au prix d’une dégradation du service.

*

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PRÉSENTATION PLURIANNUELLE DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR ACTION ET PAR TITRE DEPUIS 2012

(en euros)

PRÉSENTATION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR ACTION ET PAR TITRE DEPUIS 2012

(en euros)

SECONDE PARTIE : LE PROGRAMME 302 
FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

I. L’ACTION DES DOUANES EN 2016 ET LES ENJEUX POUR 2017

A. DES RÉSULTATS SATISFAISANTS EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LES FRAUDES ET LES TRAFICS

1. Des résultats en progression

a. La lutte contre la fraude financière et fiscale

Depuis quatre ans, l’action des services douaniers est orientée prioritairement sur les enjeux significatifs liés à la fraude financière et fiscale, conformément aux recommandations successives formulées par la Cour des comptes. Le montant des droits et taxes redressés en matière de fraude financière et fiscale, présenté dans le tableau ci-dessous, est en augmentation depuis 2012 (+ 28 % au total général).

Cette amélioration de la performance est consécutive à la mise en œuvre des priorités opérationnelles de contrôle définies au niveau national, parmi lesquelles : le contrôle de la fiscalité énergétique (+ 57 % depuis 2012) et le contrôle des entrepositaires agréés de produits alcooliques (+ 50 % depuis 2012).

DROITS REDRESSÉS PAR LA DGDDI, PAR TYPE DE TAXE DEPUIS 2012

(en euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le montant des droits redressés par la DGDDI dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA à l’import est également en progression depuis 2012, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

DROITS REDRESSÉS EN MATIÈRE DE TVA À L’IMPORTATION

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

En 2016, la lutte contre la fraude à la TVA à l’import a été largement renforcée sur de nouveaux vecteurs particulièrement sensibles à la fraude : le fret express et le fret postal (en lien avec le développement du commerce en ligne) et la navigation de plaisance (importation sans déclaration de bateaux de luxe).

La lutte contre la fraude à la TVA à l’import, et plus spécifiquement lorsque celle-ci fait l’objet d’une exonération dans le cadre de la mise en œuvre du régime douanier 42, fait partie des axes de contrôle prioritaires des services douaniers. Cet objectif a été reconduit en 2017. Le Rapporteur spécial se réjouit de ces bons résultats.

b. La lutte contre les trafics et la protection du consommateur

Concernant les contrefaçons, au cours des quatre dernières années, les catégories de marchandises dans lesquelles les plus importantes quantités de contrefaçons ont été saisies ont été les produits divers (machines et outils, véhicules dont éléments et accessoires, matériel de bureau, notamment), les médicaments, et les vêtements et accessoires.

L’analyse par catégorie et par année montre cependant certaines variations notables. La catégorie des produits divers a été en 2012, 2013 et 2015 la plus représentée. En 2013, et surtout en 2014, les contrefaçons de médicaments ont atteint des niveaux record qui ne se sont pas confirmés en 2015, en raison de l’absence de saisie de grande ampleur dans ce domaine. Enfin, la part des contrefaçons de CD, DVD, cassettes et cassettes de jeu, continue à diminuer depuis 2012, probablement du fait d’une moindre utilisation de ces supports, authentiques ou non, par les consommateurs.

SAISIES DE CONTREFAÇONS

(en nombre d’articles)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Les données relatives aux saisies de stupéfiants réalisées font apparaître des résultats en constante progression depuis 2012. La valeur des stupéfiants saisis est en augmentation, et a été multipliée par plus de trois depuis 2012. Le Rapporteur spécial se félicite de ces excellents résultats.

Une analyse détaillée fait cependant apparaître des évolutions importantes selon la catégorie de stupéfiant considérée. Le Rapporteur spécial constate ainsi que la hausse des résultats entre 2013 et 2014 s’explique principalement par la réalisation d’importantes saisies de cannabis ; l’année suivante, les saisies de cannabis sont en net recul, chutant de plus de moitié, mais cette baisse est plus que compensée par la hausse des saisies de cocaïne.

Les deux tableaux suivants présentent les saisies de stupéfiants effectuées depuis 2012, en millions d’euros et en kilogrammes ⁽¹⁰⁾.

SAISIES DE STUPÉFIANTS, EN MILLIONS D’EUROS

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

SAISIES DE STUPÉFIANTS, EN KILOGRAMMES

(en kilogrammes)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

En matière de saisies de cannabis, les résultats font preuve d’une importante volatilité. Ils ont atteint des records historiques en 2014, avec 157 tonnes de produits saisis puis sont revenus à des niveaux plus habituels avec 62 tonnes en 2015. Ces évolutions s’expliquent en partie par les importantes saisies de marchandises dissimulées dans des cargos en Méditerranée, au cours de l’année 2014, qui ne se sont pas renouvelées en 2015 ni en 2016.

L’année 2015 a également été marquée par des résultats jamais atteints dans la lutte contre le trafic de cocaïne, avec 16,8 tonnes saisies. Ce bilan s’explique par un travail de renseignement et d’analyse de long cours qui a permis de réaliser des saisies exceptionnelles, tant dans la zone Caraïbes qu’en Europe.

Enfin, en matière de khat, les évolutions des réglementations relatives à ce produit aux Pays-Bas et au Royaume-Uni ont, dans un premier temps, fait évoluer les routes d’approvisionnement en les faisant passer par la France, ce qui a entraîné les saisies importantes en 2013 et 2014. La décision du Royaume-Uni de prohiber également ce produit a eu une incidence directe sur les résultats de la douane dans ce domaine, en ramenant les saisies de khat à des niveaux plus habituels.

Concernant les saisies de tabac, les services douaniers ont saisi 630 tonnes de tabacs et cigarettes, contre 422 l’année précédente, ce qui constitue un record historique. La DGDDI a souligné que cette performance exceptionnelle était le résultat d’une stratégie globale, fondée sur la qualité des dispositifs de renseignement ainsi qu’un fort investissement opérationnel.

SAISIES DE TABAC

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Des évolutions législatives et réglementaires, prenant notamment appui sur la directive 2014/40 UE, participent également à l’amélioration des résultats en matière de saisies de tabac :

– depuis le 1^er janvier 2015, l’achat des produits du tabac à distance est désormais proscrit, quel que soit le pays d’origine (États membres de l’Union européenne ou non) ;

– la saisie de tabac dans le fret express est facilitée depuis les dispositions de la loi de finances pour 2015 et de la loi de finances rectificative pour 2014 relatives à l’article 568 ter du code général des impôts et au 16° du 4 de l’article 38 du code des douanes.

Les investigations menées dans le fret express et postal visent désormais à démanteler les filières d’approvisionnement. Ces opérations ont permis de mettre un terme à l’activité de vendeurs en ligne responsables d’envois représentant environ 40 tonnes de tabacs et cigarettes (soit 6 millions d’euros de manque à gagner de recettes fiscales). Environ mille clients ont été mis en cause dans ces affaires. Le Rapporteur spécial se félicite de ces mesures, qui renforcent l’efficacité des contrôles douaniers.

Enfin, les contrôles en matière de protection du consommateur portent sur le contrôle des produits industriels, des produits de santé et des produits soumis à réglementation sanitaire et phytopharmaceutique. Entre 2014 et 2015, les résultats contentieux ont augmenté de 5,3 %, et 7 597 infractions ont été relevées.

La Douane a procédé à environ 7 702 contrôles sur les produits industriels soumis à réglementation technique (sécurité électrique, jouets, puériculture, équipements de protection individuelle, produits de la construction, etc.). Ces actions ont permis la constatation de 1 800 contentieux.

PROTECTION DU CONSOMMATEUR

(en nombre de contentieux)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

En 2017, dans la note de cadrage unique, la DGDDI a décidé de mettre l’accent sur les thématiques suivantes :

– la lutte contre la fraude fiscale, avec la mobilisation des services dans la lutte contre la fraude à la TVA à l’importation, notamment dans un contexte d’ouverture de l’auto-liquidation à de nouveaux opérateurs, la consolidation de certains axes de contrôle en matière de dédouanement (contournement des droits anti-dumping), de fiscalité énergétique et de contributions indirectes, notamment dans les secteurs des alcools et des tabacs, et l’amplification de l’action des services en matière de lutte contre la fraude fiscale sur internet, en réponse au développement rapide et aux enjeux croissants du fret express et postal et du commerce en ligne ;

– le contrôle des produits dangereux pour le consommateur et l’environnement, qui passe par la concentration sur les thématiques des restrictions à l’importation des substances chimiques, des transferts transfrontaliers de déchets, et dans le secteur des produits cosmétiques ;

– la lutte contre les trafics de stupéfiants, de contrefaçons et de produits du tabac – thèmes prioritaires en 2016, reconduits ;

– la lutte contre les flux financiers illicites par le biais de sa législation sur les transferts physiques de capitaux et, plus particulièrement de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme : dans le cadre de la stratégie globale élaborée afin de renforcer l’action de la douane dans la lutte contre les flux financiers clandestins, des instructions méthodologiques précises ont été adressées à l’ensemble des services pour permettre de mieux exploiter les constatations des manquements à l’obligation déclarative de capitaux (MOD). Dans ce cadre, depuis 2015, les investigations relatives à l’origine des fonds découverts tendent à devenir systématiques dès lors que leur caractère licite ne peut être démontré sans aucun doute ;

– la lutte contre les trafics d’armes, enfin, en lien étroit avec le ministère de l’intérieur, pour tenir compte du contexte sécuritaire.

c. La mission fiscale de la douane

Les recettes fiscales recouvrées par la Douane sont en augmentation depuis 2012, comme l’indique le tableau ci-après. En 2015, la DGDDI a recouvré 70,3 milliards d’euros, dont plus de la moitié au titre de la fiscalité énergétique. Environ 3 000 agents sont affectés au recouvrement.

LES RECETTES FISCALES DE LA DOUANE DEPUIS 2012, EN EXÉCUTION

(en millions d’euros)