Audition, ouverte à la presse, de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, sur le projet de loi sur la cessation de l'accord de coopération avec la Russie dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement (n° 3039).
La séance est ouverte à dix-huit heures trente.
Mme la présidente Élisabeth Guigou. Mme la présidente Élisabeth Guigou. Nous concluons ce soir nos auditions sur l’accord du 5 août concernant les navires Mistral avec M. le ministre des affaires étrangères, que je remercie d’avoir bien voulu répondre à notre invitation.
La cessation du contrat Mistral est avant tout une décision politique et, à ce titre, je l’approuve : je suis en effet convaincue qu’il n’existait aucune autre option, compte tenu des circonstances. Pouvions-nous passer par pertes et profits l’annexion unilatérale et brutale de la Crimée et la présence militaire russe dans le Donbass ? Non : il fallait évidemment suspendre la livraison des navires Mistral. Nous ne pouvions pas davantage ignorer les préoccupations de nombre de nos partenaires européens : il fallait clore ce dossier. De surcroît, nous avions naturellement intérêt à trouver un arrangement amiable, non seulement à cause des risques financiers qu’aurait présenté un contentieux, mais aussi parce que nos relations bilatérales avec la Russie, l’Ukraine et la Pologne sont trop importantes pour être durablement empoisonnées par un dossier de la sorte.
Il fallait donc trouver un accord amiable ; il l’a été. Il a le mérite de solder le dossier, de limiter les coûts en écartant toute pénalité, de garantir une paix juridique durable et, surtout, de permettre de revendre librement les deux navires – ce que le contrat initial interdisait.
Restent plusieurs questions, monsieur le ministre : les coûts précis pour l’État et pour les entreprises telles que DCNS, la nature stratégique des technologies qui auront in fine été transférées à la partie russe, la possibilité de revendre les navires – et à quel prix – et l’avenir de nos relations avec la Russie. Enfin, pourrez-vous faire le point sur la situation dans le Donbass et sur le processus de Minsk, engagé par le Président de la République et qui commence à porter ses fruits ?
M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international. S’agissant du processus de Minsk, j’ai eu samedi dernier une réunion positive avec mes homologues russe, ukrainien et allemand, à l’occasion de laquelle nous avons abordé la question du cessez-le-feu et celle de la préparation des élections dans le Donbass, préalable à la reconnaissance de la frontière. Plusieurs groupes de travail se sont saisis de ces sujets, dont un groupe politique présidé par M. Pierre Morel ; il est également prévu que les chefs d’État se réunissent en format « Normandie » le 2 octobre prochain. Souhaitons que le climat encourageant qui a prévalu à notre dernière réunion perdure.
J’en viens aux navires Mistral. Je rappelle que la décision de vendre deux bâtiments de projection et de commandement – les BPC – à la Russie a été prise en 2008, et qu’elle a abouti à l’accord intergouvernemental de 2011. La décision de vendre ces bâtiments destinés à la projection de force à un pays ayant récemment agressé un État voisin correspondait à une certaine analyse. L’évolution de la politique russe, l’annexion non reconnue par la communauté internationale de la Crimée et le plongeon du Donbass dans la guerre civile ont rendu incontournable le constat suivant : l’exécution du contrat était impossible. Dès lors, un travail important a été fourni pour éviter tout contentieux, dont les répercussions financières et politiques auraient été très préjudiciables. La Russie n’ayant pas souhaité aller au contentieux, nous avons décidé de négocier les conditions d’un règlement à l’amiable. Un accord a ainsi été signé au début du mois d’août, dont une partie requiert une autorisation parlementaire en vertu de la Constitution.
C’est un esprit de responsabilité qui a présidé aux négociations et à la décision qui en a résulté. Sur le plan international, tout d’abord, le conflit ukrainien, au cœur de l’Europe, a créé une situation exceptionnelle qui compliquait pour le moins la livraison des navires. Quelle aurait été notre légitimité pour contribuer au règlement de cette crise si nous les avions livrés, nous qui parlons si souvent de défense européenne avec nos partenaires de l’Union ?
Ensuite, la France devait faire preuve de responsabilité eu égard à ses engagements – ce pour quoi il était essentiel de privilégier la négociation avec la Russie. La France n’a donc violé aucun de ses engagements, puisque le différend est réglé à l’amiable et que le contrat et l’accord signés en 2011 sont remplacés par de nouveaux textes. J’ai entendu l’argument selon lequel nous nous serions pliés au diktat des États-Unis, mais j’ai bien du mal à comprendre comment cela pourrait être le cas s’agissant d’un accord signé avec la Russie.
Nous devions également exercer notre responsabilité en termes financiers. Or, la négociation avec la Russie nous préserve précisément d’une procédure d’arbitrage dont le résultat eût été hasardeux et certainement plus coûteux.
L’accord amiable qui a été obtenu est satisfaisant car il solde la question et éteint toute possibilité de contentieux. Il prévoit le seul remboursement à la Russie des sommes qu’elle avait engagées, et ce sans pénalités – la négociation a été bien conduite. L’accord permet à la France de disposer de la pleine propriété des navires, ce que ne prévoyait pas le contrat initial. La voie de leur probable revente est donc ouverte ; nous souhaitons qu’elle soit rapide.
Les négociations avec la Russie ont été menées avec discrétion, comme il se doit. Le Gouvernement fait néanmoins preuve d’une totale transparence : le Parlement a été immédiatement informé de la signature de l’accord, dont il est aujourd’hui saisi.
Cet accord comprend quatre textes. Le premier est un accord intergouvernemental qui met fin à l’accord de 2011, qui attribue la pleine propriété des deux BPC à la France et qui exclut tout recours entre les deux pays. Ce texte ne relevant pas de l’article 53 de la Constitution, il ne requiert pas d’autorisation parlementaire ; nous vous l’avons néanmoins communiqué car il forme un tout avec le texte suivant. Le deuxième texte, précisément, prend la forme d’un échange de lettres et prévoit deux dispositions essentielles qui justifient l’autorisation parlementaire : il indique le montant du remboursement et exclut toute indemnisation pour éventuel préjudice à l’égard des tiers. Si l’accord se compose de deux textes et non d’un seul, c’est en raison d’une demande formulée par la partie russe au cours de la négociation, mais cela n’a aucune incidence juridique sur l’ensemble. Le troisième texte est un avenant signé entre DNCS et Rosoboronexport, qui met fin au contrat initial entre les deux entreprises. Enfin, le dernier texte est une convention signée entre l’État et DCNS.
En application de cet accord, l’État a versé 950 millions d’euros à la Russie, dont 893 millions correspondent au remboursement des sommes versées par la Russie et 57 millions au remboursement des dépenses qu’elle a engagées afin d’accueillir les BPC. Le coût total imputable à l’État sera légèrement supérieur, car la COFACE indemnisera les entreprises françaises concernées pour les coûts induits par la réalisation du contrat, dont le montant dépasse celui des acomptes versés par la partie russe. Le montant total pour l’État sera donc de l’ordre de 1,1 milliard d’euros. Cela se traduira par le versement d’un dividende moindre de la COFACE à l’État. Enfin, la France ayant récupéré la pleine propriété des navires, l’objectif est de les vendre rapidement pour un bon prix, ce qui diminuera d’autant le coût final pour l’État.
Le Gouvernement a donc géré au mieux une situation pourtant difficile en préservant nos intérêts diplomatiques et financiers. Parmi les arguments formulés par les uns et les autres, j’ai entendu dire que nos ventes de matériels à l’étranger pâtiraient de l’affaiblissement de notre crédibilité ; or, jamais le montant de ces ventes, quoi qu’on en pense, n’a été aussi élevé. En somme, le contrat initial était fort complexe et contraignant, mais les négociateurs ont accompli un bon travail en aboutissant à un accord amiable avec la Russie pour éviter tout contentieux.
Mme Odile Saugues. J’ai déjà eu l’occasion lors de l’audition de M. Louis Gautier, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, la semaine dernière, de me féliciter du climat qui a présidé aux négociations. Vous avez, monsieur le ministre, su préserver l’avenir de nos relations avec la Russie. Comment envisagez-vous l’avenir de ces relations à la lumière de l’évolution de la situation en Syrie ?
M. Pierre Lellouche. Ce dossier était en effet très difficile. En toute franchise, monsieur le ministre, je ne vous ferai pas le reproche de ne pas avoir vendu ces navires au beau milieu d’une crise qui n’est d’ailleurs pas encore réglée – comme je l’ai dit publiquement à l’époque en soutenant la position du Président de la République. Il n’était en effet pas concevable de vendre ces navires alors que venait de se produire la première invasion d’un pays européen souverain depuis la fin de la deuxième guerre mondiale. En outre, nous avons effectivement des obligations vis-à-vis de nos partenaires européens.
Je ne reviendrai donc pas sur le fond, que nous avons abondamment évoqué au fil des auditions. En revanche, vous avez longtemps exercé un mandat parlementaire, monsieur le ministre, et le moins que l’on puisse dire est que la façon dont nous avons eu à traiter ce dossier en urgence est quelque peu contestable. Nous n’avons pas pu prendre connaissance des éléments financiers et juridiques figurant dans les contrats signés par DCNS, ce qui nous a empêchés d’estimer précisément le coût de cette affaire pour la nation, ni celui des autres options. Vous avez certes écarté celle de l’arbitrage, mais j’ai entendu tout à l’heure le patron de DCNS expliquer qu’il avait lui-même dû recourir à la clause de force majeure pour protéger son entreprise. Comment, dès lors, prétendre que dans un tel cas de force majeure – ou plutôt, en l’occurrence, du fait du prince Poutine –, les chances juridiques de la France auraient été nulles ? Quoi qu’il en soit, je regrette que nous n’ayons pas disposé du temps nécessaire pour traiter convenablement ce dossier, d’autant que l’on nous demande de voter le projet de loi après que l’argent a été versé ; j’y vois un problème d’ordre constitutionnel, mais c’est ainsi.
Au fond, je ne comprends guère votre démarche politique. J’ai suivi le fil de vos déclarations successives : pacta sunt servanda, avez-vous déclaré en pleine crise ukrainienne, époque à laquelle vous avez également rappelé que la France n’avait de leçons d’indépendance à recevoir de personne. Puis vous avez brutalement changé d’avis et bloqué la vente des navires. Quelle cohérence existe-t-il donc entre l’accord du 5 août et les propos tenus par le Président de la République le 7 septembre dernier, selon lesquels les accords de Minsk seraient en bonne voie d’application et la crise devrait être réglée avant la fin de l’année ? Si nous devons sortir de cette affaire par le haut, c’est-à-dire par la levée des sanctions – que nous souhaitons tous, comme le savent d’ailleurs bien les Ukrainiens, ne serait-ce que pour soulager notre agriculture –, pourquoi ne pas aussi sortir par le haut de l’affaire des Mistral ? Pendant cette période, difficile il est vrai, le Gouvernement a tergiversé, avant d’aboutir à un règlement précipité au mois d’août, suivi d’une déclaration contradictoire du Président de la République.
Je peine à comprendre la cohérence politique de tout cela. De deux choses l’une : si les accords doivent être respectés et que la France est aussi indépendante que vous le dites, il fallait vendre les navires ; au contraire, si la solidarité européenne et atlantique primait – et tout y invitait – alors il fallait en suspendre la livraison. Vous avez longuement hésité au fil de la crise et, in fine, la France s’est mise dans la situation de réparer un préjudice – ce pour quoi je n’ai guère été satisfait par les explications que nous a données M. Louis Gautier. La France n’a en l’occurrence aucun préjudice à réparer ! Si nous avons bloqué la livraison de ces navires, c’est parce que la situation politique la rendait impossible, non pas du fait de la France, mais de la Russie. Il n’y avait aucun dédommagement à consentir ; or, c’est ce que nous avons fait. Vous estimez, monsieur le ministre, que la négociation a été parfaitement menée, mais permettez-moi de penser que l’on aurait pu faire les choses autrement. J’y insiste, le fait générateur de cette crise ne vient ni de la France, ni de vous, ni du Président de la République : c’est l’annexion de la Crimée et l’entrée dans le Donbass de moyens militaires russes – où se trouveraient encore aujourd’hui neuf mille soldats russes environ.
Loin de toute polémique, j’ai bien conscience de la difficulté de ce dossier. En pleine crise, les navires ne pouvaient être vendus. Cependant, si vous aviez laissé s’achever le processus de Minsk, dans lequel vous vous êtes beaucoup impliqué, nous aurions peut-être pu aboutir à une solution politique plus positive qui, de surcroît, aurait eu le mérite de créer un climat de confiance dans lequel d’autres questions – la Syrie, en particulier – aurait pu être abordées avec la Russie. En clair, le groupe Les Républicains éprouve certains doutes quant au coût réel de cet accord pour la nation, car nous l’ignorons encore, mais aussi quant à celui des autres options possibles. C’est pourquoi nous ne pourrons pas soutenir la conclusion de l’accord en question.
M. Jean-Pierre Dufau. Nous avons eu lors de précédentes auditions l’occasion d’examiner les conditions juridiques, commerciales, techniques et financières de cet accord, mais il s’agit avant toute chose d’un accord politique. Paraphrasant Balzac, je dirai qu’un compromis vaut mieux qu’un long procès.
M. le ministre. Un bon compromis !
M. Jean-Pierre Dufau. Si nous nous étions lancés dans une interminable procédure d’arbitrage, aurait-on amélioré la situation sur les plans juridique, technique, financier et politique ? Pour ma part, je trouve cet accord intéressant parce qu’il s’agit d’un accord amiable qui solde le dossier, qui permet la revente des navires et qui a été conclu avec célérité. Il fallait en effet traiter rapidement ce problème plutôt que de le laisser s’éterniser.
D’autre part, cet accord est révélateur, car il est le résultat d’une volonté politique des deux parties. J’y vois l’illustration du fait que l’état des relations franco-russes n’est pas forcément celui que l’on dit. Au contraire, ces relations se caractérisent par un socle de confiance qui permet d’aborder telle et telle situation sans taire les différends tout en progressant.
L’évolution favorable des accords de Minsk – au moins pour ce qui concerne le cessez-le-feu, même si nous n’en sommes pas encore à la préparation des élections – démontre une fois de plus que l’accord du 5 août permet de mieux augurer des relations entre la France et la Russie, et que la France, qui a un rôle à jouer dans ce dossier, n’est sans doute pas le pays de l’Union européenne dont la Russie se méfie le plus de ce point de vue. Quelle est, monsieur le ministre, votre appréciation sur la dimension politique de la situation ?
Mme Marion Maréchal-Le Pen. La décision a donc été prise de ne pas livrer ces deux navires. Pourquoi le Gouvernement n’a-t-il pas exigé des compensations financières des pays qui ont exercé des pressions, pour ne pas dire du chantage, sur la France afin qu’elle annule la livraison des Mistral commandés par la Russie ? Pourquoi ne pas avoir exigé des États-Unis qu’ils acquièrent pour les Marines les chalands dont les Constructions industrielles de la Méditerranée tentent d’emporter le contrat, des Polonais l’achat du système sol-air ou un contrat ferme pour les hélicoptères, du Canada le rachat de ces coques ? Toutes relations diplomatiques impliquent la réciprocité. En l’espèce, on a le sentiment que la France, dindon de la farce, est le seul pays qui payera, très durement, les conséquences financières et commerciales de cette décision.
M. Jacques Myard. Monsieur le ministre, c’est refaire l’histoire de penser que la Crimée n’est pas russe…
M. Pierre Lellouche. Elle était turque !
M. Jacques Myard. Allons donc ! Dans ses armoiries figure le lion de Venise ! Nous devons lever les sanctions imposées à la Russie mais nous en sommes empêchés par la prétendue solidarité européenne, qui oblige à l’unanimité. De nombreuses entreprises françaises sont actives en Russie et, alors que le commerce franco-russe représente pour notre pays un intérêt majeur, ce partenaire est en train de se tourner vers la Chine et d’autres interlocuteurs. Cela ne peut durer. Fidèle à mes convictions, je n’approuverai pas l’accord que vous avez négocié, mais j’aimerais savoir comment vous envisagez la levée des sanctions.
Mme Seybah Dagoma. J’aimerais connaître votre sentiment sur le rôle que peut jouer Moscou dans le règlement du conflit syrien. La semaine dernière, le gouvernement américain a dit sa « profonde préoccupation » après que des informations ont fait état que la Russie aurait renforcé sa présence militaire en Syrie. Dans le même temps, le Kremlin ne semble pas avoir d’objection à un processus de transition politique dans ce pays : il ne s'est pas opposé à l’adoption par le Conseil de sécurité des Nations unies d’une déclaration présidentielle en ce sens, sur la base des travaux de Staffan de Mistura, envoyé spécial du secrétaire général pour la Syrie. L’adoption de ce texte marque, pour la première fois depuis deux ans, le consensus du Conseil de sécurité sur la nécessité d’installer en Syrie un gouvernement de transition. Étant donné le récent réchauffement des relations entre Moscou et certains pays du Golfe, dont l’Arabie Saoudite, et la volonté du Kremlin de s’impliquer dans la lutte contre Daesh, peut-on envisager à terme, dans le cas d’une transition politique amorcée, l’ouverture d’un nouveau front à l’Ouest de la Syrie, une coalition conduite par la Russie complétant le front oriental que nous menons avec nos partenaires américains et nos alliés dans la région ?
M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international. Je rappellerai pour commencer à monsieur Myard, contraint de nous quitter, que nous souhaitons, bien sûr, la levée des sanctions imposées à la Russie, mais qu’elles ont été prises pour des raisons précises. Nous travaillons continûment à trouver des solutions à ce dossier, dans lequel la France est en pointe. Au cours de la réunion, satisfaisante, qui s’est tenue dans ce cadre du « format Normandie » à Berlin, samedi dernier, nous avons traité du cessez-le-feu et des épineuses élections au Donbass. Je vous ai indiqué que, le 2 octobre prochain, une réunion, dans le même format, rassemblera à Paris les présidents français, russe et ukrainien et Mme la Chancelière Angela Merkel. Si ces questions pendantes sont réglées sur la base de l’accord de Minsk, la France soutiendra la levée des sanctions. J’ai par ailleurs reçu le ministre russe de l’économie, et notre conversation a été utile. Les sanctions pénalisent beaucoup l’économie russe mais aussi celle de la France et d’autres nations européennes. Nous sommes convenus que les courants d’échanges et les réunions devaient continuer. De la sorte, si les sanctions sont levées nous pourrons agir sans tarder, et si elles ne le sont pas, nos relations ne seront pas rompues.
M. Lellouche a convenu, avec une urbanité dont je lui sais gré, que la situation dans laquelle la négociation a été conduite était difficile, s’interrogeant toutefois sur les raisons qui nous avaient fait écarter l’hypothèse d’un arbitrage. Les spécialistes consultés ont insisté sur la grande part d’inconnu qui caractérise une telle procédure. Outre que l’arbitrage aurait été très risqué et son résultat incertain, il aurait pris des années. Pendant cette durée, aux termes de l’accord complexe négocié en 2008 et conclu en 2011, les navires, immobilisés, n’auraient pas été cessibles et il aurait fallu en payer la garde. Voilà pourquoi il ne nous a pas paru raisonnable de nous engager dans cette direction.
Vous considérez aussi, monsieur Lellouche, que si les choses s’améliorent d’ici la fin de l’année en Ukraine, la signature de l’accord relatif à ces deux navires pourra sembler être intervenue à contretemps. Sachez que nous avons poussé à son extrême limite le délai de négociation dont nous disposions aux termes du contrat. L’accord n’aurait-il pas été signé au moment où il l’a été que nous serions entrés dans une phase contentieuse ; nos interlocuteurs russes nous l’avaient signifié. Le risque aurait alors été de devoir payer des pénalités élevées et le climat politique entre nos deux pays aurait été complétement modifié, sans que nous ayons la certitude que d’ici la fin de l’année l’évolution de la situation générale progresse aussi favorablement que chacun le souhaite et sans savoir si d’autres contentieux ne se produiront pas. Nous avons donc estimé que, compte tenu des termes du contrat, un accord amiable était préférable aux risques qu’aurait emportés un contentieux.
Vous avez souligné avec justesse, monsieur Dufau, que l’accord signé est avant tout d’ordre politique. Lorsque deux parties acceptent d’entrer dans une négociation, c’est qu’elles ont la volonté d’aboutir ; c’était le cas. La Russie tient en effet la France pour un pays indépendant, qui a sa propre stratégie et qui n’est inféodé à nul autre, contrairement à ce que j’ai entendu ; cela compte dans nos relations.
Mme Maréchal-Le Pen se demande pourquoi nous n’avons pas exigé des contreparties de pays dont elle estime qu’ils auraient fait pression sur la France pour qu’elle signe cet accord. J’ai du mal à appréhender la logique paradoxale selon laquelle la France serait « inféodée » aux États-Unis parce qu’elle passe un accord amiable avec la Russie. Nous sommes un État indépendant. Les pays tiers peuvent faire les commentaires qu’ils souhaitent sur l’action que nous menons, mais c’est le Gouvernement français qui a pris une décision dont le résultat est la signature d’un accord qui satisfait la France et la Russie ; j’ai eu à connaître de signes plus patents de dépendance à l’égard de pays étrangers. D’autre part, vous avez sans doute, madame, parlé emportée par la passion, car vous n’ignorez évidemment pas qu’aucune base juridique ne permettrait de demander des compensations à un pays au motif qu’il aurait « exercé des pressions » sur un pays indépendant. L’argumentation polémique ne fait pas le sérieux de la démonstration.
J’en viens pour conclure aux questions de politique générale posées par Mme Saugues et Mme Dagoma. Sans reprendre la discussion que vous avez eue au sujet de la Syrie en séance publique cet après-midi pendant que j’assistais au débat qui, au même moment, se déroulait au Sénat, je me limiterai à redire notre opposition radicale à Daech, groupe terroriste effrayant qui veut la mort de la terre entière dont celle des Français. Nous avons constaté – c’est la base de l’adaptation de notre stratégie – que des attentats en France étaient fomentés par Daech depuis la Syrie. Le souci de la sécurité de la France nous interdit de tolérer cela. Nous intervenons donc sur le fondement de l’article 51 de la Charte des Nations unies pour exercer notre droit de légitime défense, et je dois vous dire ma surprise d’avoir entendu aujourd’hui au Sénat le représentant d’un certain parti affirmer que nous n’aurions aucune légitimité à intervenir ; la première des priorités d’une politique étrangère n’est-elle pas d’assurer la sécurité du pays ? Pour cette raison, nous envoyons des forces aériennes en vols de reconnaissance et, quand les renseignements collectés seront suffisants, nous pourrons intervenir.
Se pose aussi la question des interventions au sol. Je partage l’avis exprimé dans les medias par M. Pierre Lellouche : une intervention terrestre française en Syrie serait déraisonnable et dangereuse. Non seulement aucun pays de la coalition ne veut s’y risquer mais il importe de tirer les leçons des expériences passées. Dépêcher des soldats occidentaux pour des opérations au sol, ce serait tomber dans le piège tendu par Daech qui aurait beau jeu de dénoncer l’intervention de troupes étrangères. Sur le plan strictement militaire, personne ne peut envoyer des soldats français au massacre en Syrie.
L’action terrestre est nécessaire, mais elle relève de l’État syrien.
On en vient alors à Bachar al-Assad, dont l’éviction s’impose pour des raisons morales et par souci d’efficacité. Pour certains, le personnage n’est pas recommandable mais il faudrait néanmoins passer un accord avec lui pour la raison que Daech est plus épouvantable encore. Puis-je rappeler que Bachar al-Assad est responsable de 80 % des morts en Syrie, et que Ban Ki-moon le tient pour un criminel contre l’humanité ? Voilà pour l’argument moral. Mais il y a aussi l’efficacité. Si l’on se penche sur l’histoire de ce petit garçon syrien échoué noyé sur la côte turque et dont la photo a ému le monde, on apprend que son père a d’abord été torturé dans les geôles de Bachar al-Assad avant de s’enfuir avec sa famille pour échapper aux assauts de Daech. Dire que celui qui est responsable de 80 % des morts en Syrie représente l’avenir du pays serait le moyen le plus sûr de pousser la population dans les bras des groupes terroristes. La France a donc pour position qu’il faut lutter contre Daech mais qu’il convient aussi, comme s’y efforce Staffan de Mistura, de trouver une solution propre à préserver la solidité de l’État syrien – sans quoi on se trouvera dans une situation « à l’irakienne » – avec des éléments du régime qui ne seront sans doute pas indemnes de tout reproche, mais sans Bachar al-Assad.
J’en viens à nos relations avec la Russie et avec l’Iran. Les Russes ayant envoyé en Syrie de nouveaux matériels, j’ai à nouveau évoqué la situation dans ce pays avec mon collègue Sergueï Lavrov samedi, à Berlin. Il continue de dire que la Russie souhaite éviter que la Syrie ne tombe dans le chaos – chaos qui règne pourtant déjà –, ajoutant vouloir empêcher que l’État syrien ne s’effondre. Sur ce point, il a raison ; mais il considère aussi que c’est grâce à Bachar al-Assad que l’État syrien tient. Pour notre part, comme je l’ai dit, nous poussons sans relâche à la recherche d’autres solutions. La France est le seul pays qui discute de ces questions avec tous. Vous imaginez aisément que si, avec la présidente de votre commission, je me suis rendu en Iran, ce n’était pas pour traiter du sexe des anges. Je discute régulièrement de ces questions avec mon collègue russe. Ce n’est point par hasard que le Président de la République a été l’invité d’honneur d’un sommet extraordinaire des six pays du Conseil de coopération du Golfe. Nous discutons aussi avec la Turquie, et, bien sûr, avec les États-Unis. Dans tous les cercles où cela est possible, nous favorisons les discussions qui peuvent faire émerger une solution politique en Syrie.
Quel sens donner à l’intervention supplémentaire de la Russie à Lattaquié ? J’entends souvent dire que les Russes veulent préserver leurs intérêts en Syrie ; mais qui songe à les menacer ? Peut-être ce nouveau mouvement tient-il à ce que la Russie, convaincue qu’une négociation politique va s’engager, tient à assurer ses forces par une présence accrue.
De même, nous discutons avec l’Iran et les choses ont bougé avec la conclusion de la négociation sur le programme nucléaire iranien – qui n’aurait pas abouti si la France ne s’était pas montrée ferme. Il est cependant difficile de savoir si l’achèvement de cette négociation entraînera par un effet mécanique un meilleur climat politique. Les positions de l’Iran et de la Russie à propos de la Syrie ne sont pas exactement les mêmes : l’Iran affirme qu’il appuiera Bachar al-Assad quoi qu’il arrive, il y a des éléments iraniens sur le terrain syrien, et l’on ne peut occulter le Hezbollah. Pour autant, nous voulons utiliser l’ensemble des possibles dans tous les cercles où il le faut et, bien sûr, aux Nations unies.
En résumé, nous considérons que les opérations militaires sont nécessaires, mais que la solution est politique. Si nous voulons parvenir à une solution politique, il faut parler avec tout le monde, ce que nous faisons. Quand il faudra envoyer des troupes au sol, quelles seront-elles ? Il y aura des soldats syriens, mais il devra aussi y avoir des militaires arabes. Nous parlons donc, aussi, avec les pays arabes et avec la Turquie, en dépit de nos différends. Mais si nous privilégions une solution politique, nous ne pouvons nous en remettre totalement à la position d’un pays, quel qu’il soit. La diplomatie consiste à essayer de faire converger des positions divergentes. Il se trouve fâcheusement que la France ne forme pas la communauté internationale à elle seule… Ce n’est pas parce que nous ne parvenons pas à convaincre pour l’instant que nous n’intervenons pas. Nous agissons, nous essayons de convaincre et quand des adaptations sont nécessaires, nous les faisons, mais nous ne voulons pas nous engager dans des voies sans issue. Au sein des pays européens, la relation de la France avec la Russie reste particulière ; nous savons son poids et sa force et nous jugeons important de dialoguer avec elle en lui faisant savoir nos points d’accord et nos points de désaccord.
Mme la présidente Élisabeth Guigou. Monsieur le ministre, je vous remercie.
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Examen, ouvert à la presse, du projet de loi sur la cessation de l'accord de coopération avec la Russie dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement (n° 3039).
Mme la présidente Élisabeth Guigou. Nous examinons maintenant, sur le rapport de M. Michel Vauzelle, le projet de loi sur la cessation de l'accord de coopération avec la Russie dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement (n° 3039).
M. Michel Vauzelle, rapporteur. Après les auditions de M. Gautier, de M. Guillou et du ministre, je pense que nous sommes bien informés. Je me contenterai donc de rappeler brièvement pourquoi je soutiens l’accord du 5 août avec la Russie.
La décision de mettre fin au contrat Mistral est avant tout une décision politique, même si bien sûr les enjeux budgétaires et industriels doivent être pris en compte. Ce fait est encourageant pour l’avenir, car la politique est faite par des hommes et des femmes. Quand j’étais ministre de la justice, je tenais à ce que les décisions soient prises par des hommes et des femmes, les magistrats, et c’est pourquoi j’étais contre le principe des peines-plancher. La politique, comme l’a montré le général De Gaulle durant son parcours, c’est l’art de s’adapter, d’évoluer au mieux des intérêts du pays. Aujourd’hui, nous devons nous réjouir que le Président de la République et le gouvernement, sur le dossier qui nous intéresse, sachent faire évoluer leurs positions en fonction de la situation de l’Europe et des intérêts de la France.
La primauté du politique a donc été claire dès le début dans ce contrat. Je rappelle que le contrat commercial a été signé, en juin 2011, après un accord intergouvernemental de janvier de la même année où notre gouvernement d’alors avait formellement donné sa garantie à la mise en œuvre du contrat et avait omis de faire figurer toute clause qui aurait permis un dédit en fonction de l’évolution de la politique de la Russie.
En 2011, il était sans doute envisageable d’envisager la vente d’un armement offensif à la Russie, car on ne pouvait pas prévoir les événements postérieurs en Ukraine. Mais le gouvernement d’alors ne pouvait quand même pas ignorer la guerre menée par la Russie en Géorgie en 2008. Il ne pouvait pas ignorer ce propos prêté au commandant en chef d’alors de la marine russe, selon lequel la possession de BPC aurait permis à la Russie de gagner la guerre de Géorgie en quarante minutes au lieu de vingt-six heures. C’est ce même gouvernement, je le rappelle, qui avait accepté en 2008 au sommet de l’OTAN à Bucarest que l’on donne une perspective d’adhésion, donc d’alliance militaire avec nous, à la Géorgie et l’Ukraine. Il y avait donc une prise de risque qui ne pouvait pas être ignorée et peut-être un manque de cohérence politique.
Je suis un ami de la Russie, ce à tel point que j’ai eu l’occasion de voter à la Douma ! J’avais été envoyé à Moscou par François Mitterrand au moment du coup d’Etat contre Mikhaïl Gorbatchev. Je me suis retrouvé assis dans la Douma au moment d’un vote et mon voisin, qui était Mstislav Rostropovitch, m’a dit qu’il fallait lever le bras ! Puis j’ai été propulsé sur le balcon, où j’ai été acclamé par des gens qui ne me connaissaient pas, ai scandé « Spaciba Rossia, Spaciba Eltsine ! » et ai été embrassé par ce dernier.
Mais l’amitié ne peut pas tout excuser. L’engagement pour un ordre international fondé sur le droit est l’une des constantes de notre diplomatie. Or, depuis février 2014, la Russie s’est engagée dans des actions qui, non seulement violent les grands principes qui sont contenus dans des textes tels que la Charte des Nations-Unies et auxquels elle a souscrit, mais violent aussi les engagements spécifiques qu’elle a pris il y a vingt ans seulement à l’égard de l’Ukraine, dans le cadre du Mémorandum de Budapest, lorsque celle-ci a adhéré au Traité de non-prolifération nucléaire. Annexer unilatéralement, après une opération militaire, le territoire d’un voisin n’est pas un acte anodin ; il n’y a d’ailleurs qu’un nombre limité de précédents depuis 1945 et ils n’ont pas été reconnus par la communauté internationale. Conduire sur un autre territoire de ce voisin, dans le Donbass, une opération militaire déguisée n’est pas non plus anodin.
Je suis aussi un partisan de la poursuite de la construction européenne et du rééquilibrage de sa dimension économique par une dimension politique, comme la majorité d’entre nous. Nous essayons aujourd’hui de convaincre nos partenaires d’accueillir plus de migrants – je viens de lancer avec une centaine de présidents de régions européennes la pétition « Nous sommes tous méditerranéens ». Y parviendrons-nous si nous ignorons leurs préoccupations, notamment quant à la Russie ? Nous devons aujourd’hui garder la capacité de rassembler les Européens.
Livrer les BPC serait allé à l’encontre de toutes nos positions depuis des années et aurait donc ruiné notre crédibilité, qui fait que la politique étrangère française est remarquée et remarquable.
Il fallait trouver une porte de sortie honorable. L’accord trouvé apporte la paix juridique et évite un double contentieux arbitral qui aurait été coûteux, incertain et surtout long, affectant pendant de longues années notre relation avec la Russie aussi bien qu’avec les pays d’Europe centrale et orientale qui sont les plus inquiets de sa politique actuelle. Il fallait rendre à notre diplomatie sa liberté d’action. Sans doute grâce aux relations personnelles établies entre les chefs d’État, notamment lors du 70éme anniversaire du débarquement, notre diplomatie vis-à-vis de la Russie est à un point d’équilibre qu’il faut conserver.
Le coût a été réduit au minimum : il n’est notamment pas question de frais financiers ou de pénalités, alors que le contrat initial en prévoyait, avec un risque théorique de plus de 200 millions d’euros. Nous ne faisons que rembourser à la partie russe ses avances versées sur le contrat, soit 893 millions d’euros, ainsi que 57 millions d’euros de frais qu’elle a consentis et qui sont directement liés au contrat, par exemple les frais de déplacement des personnels envoyés en formation en France. Ce coût pourra enfin être réduit du produit de la revente espérée des BPC, que l’accord rend possible, sans avoir à demander l’autorisation de la Russie, ce qui est un autre point fort du texte.
En interne, il y a bien sûr des débats sur les conditions d’indemnisation de nos entreprises et nous ne connaîtrons de toute façon le bilan exact de cette affaire, tant pour les finances publiques que pour les entreprises, qu’a posteriori. Mais nous sommes déjà certains d’un point : le fait que l’indemnisation de la Coface sera intégrale, au moins pour les coûts engagés, puisque le Gouvernement a décidé de la porter à 100 %, et le fait que le chantier de construction a été mené à son terme éviteront les conséquences directes pour l’emploi.
Enfin, l’accord ouvre des perspectives : je pense au développement de marchés militaires avec des pays qui n’auraient certainement pas envisagé d’acheter des armements français si les BPC avaient été livrés à la Russie – par exemple la Pologne, où nous espérons placer pour plusieurs milliards d’euros d’hélicoptères et de sous-marins. Il y a enfin le renouveau de la relation bilatérale avec la Russie, que les deux pays veulent garder aussi bonne que possible – je le rappelle, la Russie a fait preuve de bonne volonté dans cette négociation, alors qu’elle partait en position de force, car les deux exécutifs étaient l’un et l’autre désireux d’éviter que la relation bilatérale ne soit empoisonnée durant des années par cette affaire.
Jean Savoye
M. Jean-Marc Germain, député. Je voudrais féliciter le rapporteur à la fois pour son travail et pour la décision qu’il nous recommande de prendre. Cette décision est bonne pour trois raisons :
– elle est politiquement juste, et j’avais moi-même souhaité à l’origine que ces navires ne soient pas vendus. En outre, elle fera date car c’est une décision symbolique qui ne répond pas aux seuls intérêts français ;
– son exécution est excellente. La France n’est en effet obligée de rembourser que les sommes reçues et ne paye pas de pénalités, alors que le contrat signé à l’origine ne prévoyait rien de tel ;
– ses conséquences devraient être positives. Quand on défend des principes avec fermeté, on est respecté, même par des partenaires puissants.
Je voterai donc ce texte sans hésiter.
M. Jean-Pierre Dufau, député. Je rejoins l’analyse de Jean-Marc Germain et je souhaite remercier Mme la Présidente d’avoir permis ces auditions nombreuses et approfondies. Chacun a en effet pu se faire une opinion, grâce notamment à l’excellent rapport qu’a présenté notre collègue, qui a su nous donner une analyse sérieuse.
M. François Loncle, député. Je m’associe à cet avis et mon vote sera finalement positif.
Suivant l’avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi sur la cessation de l'accord de coopération avec la Russie dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement (n° 3039).
La séance est levée à dix-neuf heures cinquante.
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Membres présents ou excusés
Commission des affaires étrangères
Réunion du mardi 15 septembre 2015 à 18 h 30
Présents. - M. Philippe Baumel, M. Gwenegan Bui, M. Gérard Charasse, M. Guy-Michel Chauveau, Mme Seybah Dagoma, M. Jean-Louis Destans, M. Michel Destot, M. Jean-Pierre Dufau, M. Jean-Marc Germain, M. Jean Glavany, Mme Élisabeth Guigou, M. Jean-Jacques Guillet, Mme Chantal Guittet, M. Serge Janquin, M. Pierre Lellouche, M. Patrick Lemasle, M. Bernard Lesterlin, M. François Loncle, Mme Marion Maréchal-Le Pen, M. Jean-René Marsac, M. Jacques Myard, M. René Rouquet, M. Boinali Said, Mme Odile Saugues, M. Michel Vauzelle
Excusés. - Mme Nicole Ameline, M. Pouria Amirshahi, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Paul Dupré, Mme Valérie Fourneyron, M. Axel Poniatowski, M. Guy Teissier
Assistaient également à la réunion. - Mme Marie-Odile Bouillé, M. Jean Launay, M. Yannick Moreau