L’audition débute à midi vingt.
M. le président François Brottes. Nous avons souhaité vous entendre, monsieur Germa, pour que vous nous exposiez les positions du WWF sur le nucléaire et, en particulier, sa proposition de création d’un « fonds indépendant pour la transition énergétique et une sortie équitable du nucléaire » (TESEN). Les opérateurs que nous venons de recevoir nous ont dit tout le mal qu’ils pensaient de cette option, dont l’horizon affiché est la sortie du nucléaire. Selon eux, un fonds à part risquerait de déresponsabiliser les opérateurs.
Comme notre rapporteur, votre organisation estime que le coût de l’énergie nucléaire en France est profondément sous-estimé. Elle considère également que les provisions pour le démantèlement sont insuffisantes, opaques et très risquées. Il me semble que l’opacité s’est quelque peu dissipée depuis que notre commission a commencé ses travaux et que l’insuffisance n’est pas aussi importante que l’on a pu le dire, même s’il reste, à l’évidence, une part de risque. Toujours est-il que vous préconisez une gouvernance publique de ces fonds.
Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
(M. Philippe Germa prête serment.)
Je vous donne maintenant la parole pour un exposé introductif.
M. Philippe Germa. Cette audition devant l’Assemblée nationale est un honneur et une fierté pour tous les collaborateurs du WWF.
Les écologistes n’ont jamais été favorables au nucléaire et ce pour trois raisons : les accidents, l’aval du cycle et les déchets. Dès les années 1970, nous avons dit que les friches industrielles laissées par les centrales nucléaires seraient contaminées, donc très différentes des autres friches. À cette époque, toutefois, l’impact de l’activité humaine sur l’effet de serre était moins connu qu’aujourd’hui. Nous ne disposions pas des informations catastrophiques fournies les rapports du GIEC (groupe d’experts intergouvernementaux sur l’évolution du climat), notamment par le plus récent.
Par ailleurs, nous ne sommes pas des ingénieurs nucléaires. Nous n’avons pas les connaissances techniques de certains experts entendus par votre commission.
Enfin, si nous ne sommes ni des experts-comptables ni des commissaires aux comptes, nous savons lire. Notre réflexion, engagée dans le cadre du débat sur la transition énergétique, se fonde sur la lecture de différents rapports publics : celui de la Cour des comptes en 2012 – que mon prédécesseur, avec d’autres, avait d’ailleurs demandé –, celui de la CNEF (commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs) et celui de la Nuclear Decommissioning Authority britannique, publiés la même année, ou encore le rapport de la CRE (commission de régulation de l’énergie) en 2013. Elle s’inspire aussi des expériences finlandaise et suédoise.
Or certains chiffres font tourner la tête tant par leur ampleur que par leur imprécision, variant parfois du simple au double ou au triple. Il est très compliqué, dans ces conditions, de se faire une idée. Il revient à votre commission de faire la part des choses et d’en informer la société civile.
Si la sortie du nucléaire est mentionnée dans l’intitulé du fonds que nous proposons, c’est parce que le parc vieillit et qu’il faut penser à son inéluctable démantèlement.
Nous pensons que le coût production de l’électricité nucléaire en France est sous-estimé. « Les charges de démantèlement sont difficiles à estimer faute de précédents », écrit la Cour des comptes, et elles « pourraient augmenter du fait d’une plus grande exigence dans le futur des normes de dépollution des sites ». La CNEF partage cette conclusion, de même que l’Autorité de sûreté nucléaire, qui fait état des « très fortes incertitudes » quant à l’évaluation et à la réévaluation des coûts de démantèlement.
En 2010, année de référence du rapport de la Cour des comptes, les dépenses futures de démantèlement étaient estimées à 79 milliards d’euros en charges brutes, c’est-à-dire en chiffres non actualisés. La Cour relève que cette évaluation est très inférieure à celles qui sont faites à l’étranger. En Grande-Bretagne, les provisions pour démantèlement s’élèvent à 90 milliards non actualisés pour dix-huit réacteurs. L’estimation britannique extrapolée aux cinquante-huit réacteurs français conduit à un chiffre de près de 300 milliards d’euros.
M. le président François Brottes. Ce ne sont pas les mêmes réacteurs.
M. Philippe Germa. Bien entendu. Mais, bien que M. Proglio m’ait promis de mettre à ma disposition tous les chiffres, la responsable du développement durable à EDF s’est refusée à me communiquer quoi que ce soit. Je reconnais les incertitudes techniques, je reconnais que les réacteurs britanniques sont différents des réacteurs français, mais il conviendrait tout de même que la représentation nationale puisse se faire une idée claire des coûts et des sommes qu’il faut mettre de côté, à chaque kilowattheure produit par la filière, pour financer demain le démantèlement des centrales et la décontamination des sites.
M. le président François Brottes. On nous a donné des chiffres ce matin, notamment en ce qui concerne l’expérience de Grenoble.
M. Philippe Germa. Même pour la centrale de Brennilis – je tiens à votre disposition le livre écrit à ce sujet –, on n’en a pas encore fini. Certes, le réacteur est d’un type différent de ceux dont nous parlons aujourd’hui, mais il est intéressant de constater que les incertitudes demeurent.
M. le président François Brottes. S’agissant de Brennilis, on dit aussi que des procédures ont retardé le démantèlement. Y seriez-vous pour quelque chose ?
M. Philippe Germa. Je ne fais que représenter une ONG et, je le répète, je ne suis pas ingénieur nucléaire.
M. le président François Brottes. Sans doute n’était-ce pas votre ONG…
M. Philippe Germa. J’en viens aux taux d’actualisation. Celui d’EDF est très élevé, ce qui permet de réduire l’estimation des coûts. Or la CNEF montre que la rentabilité moyenne des actifs dédiés est de 0,8 % pour cette entreprise et de 1 % pour AREVA, très loin des 5 % retenus.
Bref, alors que les provisions sont très probablement insuffisantes par rapport aux travaux qu’il faudra réaliser, le taux d’actualisation tend à les réduire encore. Je ne doute pas que les travaux de votre commission permettront d’y voir plus clair.
En outre, comme le dit la Cour des comptes et comme la CRE le confirme, une grande partie de ces provisions n’est pas liquide et se trouve largement recyclée à l’intérieur de la filière électrique, voire de la seule filière nucléaire. EDF détient ainsi des actions de RTE (Réseau de transport d’électricité) à titre de provisions. L’infrastructure est de qualité, certes, mais elle ne peut être vendue. Cette absence de liquidité n’est pas conforme à l’esprit de la loi.
M. le président François Brottes. La loi permet d’ouvrir le capital de RTE.
M. Philippe Germa. Ce n’est pas le cas pour l’instant.
Par ailleurs, EDF fait entrer en ligne de compte sa créance sur l’État de 5 milliards d’euros au titre de la CSPE (contribution au service public de l’électricité). Qu’il s’agisse d’EDF ou du CEA, les actifs dédiés sont en fait des créances sur l’État ou s’y apparentent : directement ou indirectement, l’État apparaît, pour reprendre les termes de la Cour, comme le financeur en dernier ressort.
Pis, le journal Les Échos du 16 décembre 2013 rapporte qu’AREVA souhaite recourir à des financements « innovants » s’agissant des EPR britanniques, en utilisant notamment les provisions dédiées au démantèlement pour financer en capital ces chantiers. J’espère que le Gouvernement n’y donnera pas suite, mais on voit bien que cet argent, qui est l’argent des Français, risque d’être utilisé en dehors du contrôle de l’État et du Parlement.
Nous proposons donc la création d’un fonds indépendant qui permettrait de constituer un financement en dehors du bilan des opérateurs. Ce n’est pas chose facile et je vous invite à observer la manière dont les Suédois et les Finlandais s’y sont pris.
Rappelons que la société TEPCO a fait faillite quelques jours après la catastrophe de Fukushima. L’argent figurant au bilan d’EDF, d’AREVA ou du CEA – argent que ces entreprises, au surplus, utilisent en partie pour financer leurs opérations – n’est pas ce qui permettra, demain, de financer le démantèlement des centrales ou la gestion des déchets.
Le fonds dont nous préconisons la création serait géré par la Caisse des dépôts et consignations, dont c’est le métier. Afin d’éviter les à-coups dans le bilan d’EDF, on le constituerait progressivement à partir des provisions actuelles puis on l’alimenterait, comme en Suède, par un pourcentage infime du prix de chaque kilowattheure produit par le nucléaire. On rassemblerait ainsi la masse financière nécessaire pour faire face à ces questions, en procédant à des réévaluations en fonction des connaissances techniques et des coûts de démantèlement.
Ce dispositif est en vigueur en Suède, où il semble bien fonctionner. Je comprends que les opérateurs fassent la grimace à l’idée de perdre ce volet mais je considère que, s’il faut leur laisser la responsabilité technique, la question du financement est à part.
Vous aviez d’ailleurs signé en 2006, monsieur le président, aux côtés de la nouvelle ministre de l’écologie, de l’actuel Président de la République et de bon nombre de députés de l’opposition de l’époque, une proposition de loi tendant à constituer un fonds indépendant. C’était une très bonne idée pour préserver ces provisions dont nos enfants et petits-enfants auront besoin, et j’invite votre commission à la mettre de nouveau en exergue.
Plusieurs personnalités de tous bords ont d’ailleurs signé la lettre ouverte que nous avons rédigée à ce sujet. On y trouve, aux côtés d’anciens ministres de l’écologie verts, Mmes Chantal Jouanno et Nathalie Kosciusko-Morizet.
La question n’est pas tant de savoir s’il faut conserver une part de production nucléaire que d’affirmer la nécessité de la transition énergétique et du rééquilibrage entre les sources d’énergie. Il revient aux politiques et à l’Autorité de sûreté nucléaire de décider s’il faut fermer ou non le parc. En revanche, nous nous soucions de la constitution des moyens financiers pour des démantèlements qui interviendront forcément.
Entretemps, l’argent provisionné pourrait servir à la transition énergétique. Une solution gagnant-gagnant est envisageable : les fonds ainsi collectés, protégés du risque de figurer dans le bilan des opérateurs, seraient placés auprès d’un organisme public contrôlé par le Parlement et contribueraient au financement de la transition énergétique.
Cette transition repose en grande partie sur des progrès en matière de sobriété, c’est-à-dire sur des investissements à dix ou quinze ans que les banques accordent difficilement, tant le coût de la liquidité sur le long terme est élevé dans leur bilan. L’argent en provenance du nucléaire pourrait servir à financer la transition énergétique en apportant aux opérateurs financiers une liquidité peu chère.
À titre d’exemple, il est possible de réduire de 30 % le coût de l’éclairage public dans les communes. La technique existe en France, chez Bouygues ou chez Vinci par exemple, mais exige des investissements importants, rentabilisés sur une durée de dix à quinze ans : changement des ampoules, connexion informatique avec le réseau électrique. Une partie de l’argent du démantèlement pourrait contribuer à ce financement tout en évitant le risque de mise en défaut. Il s’agirait d’apporter de la liquidité à des opérateurs financiers de premier plan, qui prendraient la responsabilité de rembourser sur leur bilan en cas de défaut.
Avec une trentaine de milliards d’euros, on pourrait ainsi amorcer assez rapidement le financement de la transition énergétique au moyen de l’argent du nucléaire
M. le président François Brottes. Vous en êtes presque à dire qu’il faut prolonger la durée de vie des centrales pour financer la transition énergétique ! (Sourires.)
Préconiseriez-vous un tel dispositif pour les autres industries soumises à obligation de dépollution ? Lorsqu’elles quittent un site, il est souvent difficile de trouver l’argent prévu à cet effet…
M. Philippe Germa. Le démantèlement d’une éolienne est très différent de celui d’une centrale. Il n’y a pas de contamination du site.
M. le président François Brottes. Je pense à des sites sidérurgiques ou chimiques.
M. Philippe Germa. Ce serait possible, mais le dispositif est surtout envisagé pour le secteur énergétique.
La question qui se pose est que le nucléaire relève en grande partie du public et qu’une proportion importante de ses provisions est recyclée dans le public. Ce n’est pas la même chose qu’une entreprise privée qui collecte de l’argent des consommateurs pour provisionner des charges futures. Le fait que les fonds ne soient pas provisionnés au bon niveau et soient constitués d’actifs publics fait peser trop de risques sur l’État. C’est EDF qui collecte aujourd’hui mais c’est l’État qui sera responsable demain.
M. le président François Brottes. Lorsqu’une entreprise dépose son bilan et laisse des sites orphelins, c’est de toute façon l’État qui doit intervenir. Il n’y a pas de système idéal. Je connais bien ces questions pour les avoir vécues dans ma région ! Au bout du compte, c’est le contribuable qui doit payer – éventuellement via le fonds Barnier, qui, soit dit en passant, est en baisse. J’y reviens donc : peut-on étendre le système que vous préconisez à l’ensemble des activités polluantes ?
M. Philippe Germa. Tout ce qui permet de sécuriser l’avenir est bienvenu. Pour gérer le temps long, nous nous heurtons malheureusement au temps court. Je constate que Bercy, à qui EDF verse plus de 2 milliards d’euros de dividende par an, a été le premier à refuser notre proposition. Dans la situation actuelle des finances publiques, on préfère utiliser cette somme tout de suite, sans en mettre une partie de côté.
M. le président François Brottes. Vu l’ensemble des taxes acquittées, on peut dire qu’EDF verse une somme beaucoup plus importante à l’État. Mais c’est un autre sujet !
M. Denis Baupin, rapporteur. Je ne pense que du bien du WWF et de sa proposition. Contrairement à l’un de nos collègues, je ne considère pas que seuls ceux qui sont d’accord avec moi sont des experts. Je remercie les membres de la commission qui sont restés pour écouter tous les avis défendus ! Après avoir entendu les arguments des uns et des autres, mon opinion à la fin de nos travaux sera différente de celle que j’avais au début.
Lors de l’audition précédente, les représentants des opérateurs ont notamment opposé à votre proposition leur méfiance – y compris s’agissant du CEA ! – quant à la capacité de l’État à assurer la pérennité des fonds pour qu’ils soient disponibles lorsque l’on en aura besoin. Les représentants d’EDF et d’AREVA estiment que les compétences de leurs entreprises en matière financière et la diversité des placements qu’elles peuvent effectuer garantissent mieux la performance nécessaire pour que l’argent soit disponible au moment opportun. Ce qui est sous-entendu est que l’État a un fonctionnement plus bureaucratique et doit répondre à d’autres contraintes. Quelle est votre réponse à cette objection ?
S’agissant de l’utilisation du fonds en faveur de la transition énergétique, confirmez-vous qu’il s’agit bien de refinancement ? En effet, certains se plaisent à dire que les écologistes veulent dépenser ces sommes pour la transition énergétique et qu’elles ne seront plus disponibles pour le démantèlement des centrales. Bien entendu, nous ne prétendons pas dépenser deux fois le même argent !
M. le président François Brottes. D’où ma boutade sur le prolongement de la durée de vie des centrales !
M. le rapporteur. J’ai préféré ne pas la relever afin d’éviter de mettre EDF en face de contradictions qu’elle n’a pas forcément à gérer.
M. le président François Brottes. La question est pourtant la même…
M. Philippe Germa. Notre diagnostic sur le financement du démantèlement se fonde sur le rapport de la Cour des comptes. Quant à la proposition, ce sont les députés de l’opposition d’alors qui l’ont faite en 2006. Pour notre part, nous avons trouvé que c’est une bonne idée pour sécuriser le financement du démantèlement et, éventuellement, pour contribuer à la transition énergétique.
La compétition oppose deux sources d’énergie de base : le nucléaire et le renouvelable. Il faut déterminer quelles sont les centrales dont on prolonge la durée de vie jusqu’à soixante ans, en mettant beaucoup d’argent à leur sécurisation, et quelles sont celles que l’on arrête.
M. le président François Brottes. Vous considérez donc que les énergies renouvelables – dont l’éolien et le photovoltaïque, qui sont intermittents – sont des énergies de base ?
M. Philippe Germa. Oui, dans la mesure où il faut les compléter par une production recourant aux énergies fossiles. Mais, encore une fois, je ne suis pas ingénieur. Pour notre organisation, le renouvelable est toujours préférable au fossile ou au nucléaire.
Pour en venir aux questions du rapporteur, je comprends que les entreprises craignent de voir retrancher 34 milliards d’euros de leur bilan, même si les risques relatifs au financement du démantèlement pèsent aujourd’hui sur leur valeur boursière. Cela dit, nous proposons de transférer les fonds à la Caisse des dépôts, laquelle n’est pas un organisme d’État mais un groupe financier public dont la gouvernance est contrôlée par les représentants du peuple qui siègent à sa commission de surveillance. Il appartiendra aux élus de s’assurer que l’argent est bien placé et géré de façon transparente. Depuis sa création en 1816, on ne peut pas dire que la Caisse des dépôts ne sait pas gérer les deniers publics !
En matière de transition énergétique, il doit être clair que nous ne voulons exposer le fonds à aucun risque. Dans notre idée, il doit assurer seulement le refinancement des établissements bancaires. Ces derniers seront seuls responsables des sommes prêtées au titre de la transition énergétique. Si, demain, une commune emprunte auprès d’une banque pour transformer son éclairage public, c’est la banque qui sera garante du remboursement des sommes au fonds lorsque celui-ci en aura besoin. J’ajoute que les créances sur les établissements bancaires sont assez liquides et que les besoins relatifs au démantèlement devraient être aisément planifiés. Cela devrait permettre d’équilibrer l’actif et le passif du fonds, en gardant une « poche de liquidités » permettant de faire face à des travaux immédiats.
L’audition s’achève à midi cinquante-cinq.
——fpfp——
Membres présents ou excusés
Commission d'enquête relative aux coûts passés, présents et futurs de la filière nucléaire, à la durée d'exploitation des réacteurs et à divers aspects économiques et financiers de la production et de la commercialisation de l'électricité nucléaire
Réunion du mercredi 2 avril 2014 à 12 h 15
Présents. - M. Bernard Accoyer, Mme Marie-Noëlle Battistel, M. Denis Baupin, M. François Brottes, Mme Sandrine Hurel, Mme Frédérique Massat
Excusés. – Mme Françoise Dubois, M. Jean-Pierre Gorges, Mme Sylvie Pichot
NB : les documents mis à la disposition de la commission sont accessibles en fin de la version pdf