COMMISSION D’ENQUÊTE
SUR L’IMPACT SOCIÉTAL, SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
DE LA RÉDUCTION PROGRESSIVE
DU TEMPS DE TRAVAIL
La séance est ouverte à onze heures.
——fpfp——
Présidence de Mme Isabelle Le Callennec, vice-présidente de la commission d’enquête
La commission d’enquête procède à l’audition, ouverte à la presse, de Mme Marie-Anne Lévêque, directrice générale de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) du ministère de la décentralisation et de la fonction publique.
Mme Isabelle Le Callennec, présidente. Je vous prie tout d’abord de bien vouloir excuser le président Thierry Benoit, retenu ce matin au Sénat pour une commission mixte paritaire.
Madame la directrice générale, la rapporteure et moi-même vous remercions d’avoir répondu dans un délai très bref à la convocation de notre commission d’enquête.
Aux termes de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la commission pourra décider de citer dans son rapport tout ou partie du compte rendu qui sera fait de votre audition et qui vous aura été préalablement communiqué.
Par ailleurs, en vertu du même article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes auditionnées sont tenues de déposer sous réserve, notamment, des dispositions de l’article 226-13 du code pénal réprimant la violation du secret professionnel. Elles doivent également prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
Mmes Marie-Anne Lévêque et Flora Seguin prêtent serment.
Je précise que votre audition fait l’objet d’un enregistrement et d’une retransmission vidéo.
Mme Marie-Anne Lévêque, directrice générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) du ministère de la décentralisation et de la fonction publique. La direction générale de l'administration et de la fonction publique joue un rôle de coordination en matière d’édiction des textes juridiques concernant les trois versants de la fonction publique, notamment des textes relatifs à la durée du travail. Elle n’exerce aucune attribution de gestion directe.
Je présenterai dans un premier temps les éléments de bilan de la mise en œuvre de la réduction du temps de travail (RTT) dans la fonction publique, tant au plan juridique qu’au plan financier – bien que nous ne disposions pas toujours des données nécessaires – et organisationnel.
Je décrirai ensuite les évolutions réglementaires intervenues depuis 2004.
Enfin, je ferai un point sur les statistiques les plus récentes, notamment celles qui permettent des comparaisons avec le secteur privé, et sur les perspectives d’avenir, étant entendu que le Gouvernement n’a ouvert aucun chantier particulier concernant le temps de travail des fonctionnaires.
Au moment de l’adoption des lois « Aubry » – qui, rappelons-le, ne portaient que sur le secteur privé –, le temps de travail dans la fonction publique n’était pas soumis à réglementation. Seul un texte à caractère interministériel fixait la durée hebdomadaire à 39 heures. La définition des astreintes, les dispositions liées aux cycles de travail, etc., ne faisaient l’objet d’aucun cadrage juridique. À la fin des années 1990, donc, la France est en contravention assez flagrante avec le droit communautaire en la matière.
Au début de la réforme, en 1998, le Gouvernement n’a pas pour projet de transposer à la fonction publique des mesures qui doivent être inscrites dans le code du travail : l’objectif est la création d’emplois dans le secteur privé, il n’est pas envisagé de créer de l’emploi public. En revanche, il confie cette même année à M. Jacques Roché, conseiller maître à la Cour des comptes, un audit sur la question. Le rapport, remis en 1999, constate une situation peu satisfaisante dans les fonctions publiques, notamment des écarts par rapport à la norme des 39 heures, des dérives dans l’utilisation des heures supplémentaires et la multiplication d’autorisations d’absence accordées sans base légale. En faisant apparaître la nécessité d’une remise en ordre, cette analyse a pesé dans la décision d’aborder la question du temps de travail dans la fonction publique.
Dès 1998, toutefois, des collectivités locales s’engagent avec les représentants du personnel dans la négociation de protocoles d’accord sur le temps de travail, parfois dans une logique assumée de création d’emplois. Il y a donc eu des accords de réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale avant que le cadre général de la mise en œuvre des 35 heures dans la fonction publique ne soit stabilisé.
Par ailleurs, quand le Gouvernement décide de s’engager dans cette voie, il en exclut les personnels soumis à des obligations réglementaires de service, à savoir les enseignants, qui représentent 50 % de la fonction publique de l’État.
L’exercice consiste à clarifier le cadre juridique du temps de travail dans la fonction publique et d’y assurer le passage aux 35 heures sans que cela se traduise par des emplois supplémentaires. Il faut tout à la fois transposer les garanties minimales prévues par les textes communautaires et appliquer à la fonction publique différentes dispositions introduites dans le code du travail, notamment la définition du temps de travail lui-même, les obligations relatives au décompte de ce temps, la définition des cycles de travail, des horaires d’équivalence, des horaires d’astreinte, etc.
Parallèlement, il est décidé de rénover complètement le dispositif de paiement des heures supplémentaires, qui avait donné lieu à des dérives significatives.
Pour la fonction publique de l’État – dont la moitié, j’y insiste, est hors champ –, les pouvoirs publics discutent avec les organisations syndicales d’un texte transversal : le décret du 25 août 2000, encore en vigueur aujourd'hui. Ce texte fixe le principe de la durée annuelle de 1 600 heures maximum, définit les différents cycles et types d’organisation du travail, les horaires variables, les astreintes, les horaires d’équivalence, et pose l’obligation de procéder à un contrôle automatisé par badge du temps de travail accompli. Enfin, il définit le régime spécifique de forfait applicable aux cadres.
Le décret est ensuite décliné dans les différents ministères selon deux modalités : soit une négociation à proprement parler, soit une concertation avec les organisations syndicales. Un accord est ainsi passé aux ministères de la défense, de l’éducation nationale pour les personnels administratifs, ouvriers et de service, de la justice pour l’ensemble des personnels – services judiciaires, protection judiciaire de la jeunesse, administration pénitentiaire –, et dans les services du Premier ministre. Tel n’est pas le cas aux ministères de l’écologie, de l’agriculture et de l’intérieur, où un processus concerté avec les organisations syndicales a néanmoins été mis en place.
Les mandats de négociation donnés aux ministères visent aussi à réintégrer dans les cycles de travail donnant lieu à RTT toutes les autorisations d’absence illégales ou jours de congé – « jour du ministre » ou autre – accordés sans fondement juridique, de manière à se conformer au principe des 1 600 heures annuelles. Cet objectif, qui faisait l’objet d’une vigilance toute particulière, a été respecté.
Dans la même perspective de mise en place d’un cadre réglementaire cohérent, on crée en 2002 un compte épargne temps au bénéfice des fonctionnaires. Environ 150 textes de toute nature sont élaborés par la suite pour adapter le droit à la multiplicité des formes d’organisation du travail dans la fonction publique, où les horaires atypiques, les astreintes et les dépassements des cycles de travail sont fréquents, en particulier dans le secteur de la sécurité.
Je veux insister tout spécialement sur la régularisation du système des heures supplémentaires. Les attributions forfaitaires relevées par le rapport Roché, et dont bénéficiaient notamment les agents de catégorie C des trois versants de la fonction publique, sont transformées en primes fonctionnelles moyennant une revalorisation du régime indemnitaire de ces personnels. Parallèlement, un système rigoureux est mis en place pour suivre très précisément les heures supplémentaires effectivement accomplies.
Pour la fonction publique territoriale, certaines collectivités, je le répète, ont engagé dès 1998 des négociations et ont conclu des accords de réduction du temps de travail en bonne et due forme, prévoyant parfois des seuils inférieurs aux 1 600 heures annuelles, des cycles de 32 heures et la création concomitante d’emplois. Il faut attendre la loi du 3 janvier 2001, modifiant le statut général de la fonction publique territoriale, pour disposer d’un cadre juridique : les règles relatives à la définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail sont fixées par délibération de la collectivité dans les limites applicables aux agents de l’État. Le principe d’autonomie des collectivités est préservé, mais assorti d’une exigence de parité avec la fonction publique de l’État. Il devient de la sorte impossible aux collectivités territoriales d’adopter des seuils inférieurs aux 1 600 heures, mais la loi prévoit explicitement la possibilité de maintenir les dispositions plus favorables adoptées antérieurement. C’est ce qui explique que la durée du travail soit aujourd'hui inchangée dans certaines collectivités.
Si le versant de la fonction publique hospitalière est le dernier à être passé aux 35 heures, c’est parce qu’il s’agissait du processus le plus complexe. Il supposait en effet une importante réorganisation des cycles de travail à l’hôpital, et l’on considérait qu’une réduction du temps de travail dans ce secteur n’était pas supportable sans création d’emplois dans ce qu’il est convenu d’appeler des « compétences rares », donc sans certitude d’être en mesure de les pourvoir. Le Gouvernement a pris sa décision relativement tardivement, à la fin de 2001, après des discussions avec les organisations syndicales. Il ne faut pas oublier que le service public de la santé repose à la fois sur le secteur public et sur le secteur privé, qui, lui, entrait dans le champ des lois Aubry et passait progressivement aux 35 heures. Il devenait difficile, dès lors, de maintenir les 39 heures dans la fonction publique hospitalière. Un décret spécifique a donc été pris et, après un travail très approfondi de réorganisation des cycles de travail, le dispositif s’est peu à peu déployé.
J’en viens au bilan financier, pour lequel je ne dispose que de données partielles portant sur la période 2002-2004. À ma connaissance, aucun travail significatif de chiffrage de l’impact des 35 heures n’a été mené depuis lors.
Pour 2002-2004, donc, et sachant qu’il n’existe pas d’éléments concernant la fonction publique territoriale, on considère que la réduction du temps de travail a été directement à l’origine de la création de 4 600 emplois dans la fonction publique de l’État
– notamment dans les secteurs de la sécurité et de la justice – et, dans la fonction publique hospitalière, du recrutement de 45 000 personnels sous statut – infirmiers, aides-soignants, etc. – et 3 500 personnels médicaux, soit un total d’environ 53 000 emplois.
Le coût de ces créations est estimé à 132 millions d’euros pour la fonction publique de l’État et à 1,64 milliard pour la fonction publique hospitalière.
Dans la mesure où le dispositif n’était pas censé engendrer de coûts supplémentaires dans la fonction publique de l’État, il n’a donné lieu à aucun dispositif de suivi et d’évaluation. Les données, déjà anciennes, sont lacunaires. Sans doute ne reconstituera-t-on jamais le coût exact du passage à la RTT dans ce domaine.
À l’exception des secteurs exigeant du travail posté, le dispositif n’a pas eu d’effets directs sur l’emploi : en général, les ministères ont choisi de conserver des cycles de travail relativement longs, de l’ordre de 37 ou 38 heures hebdomadaires. Quant aux jours de RTT engendrés par ces cycles, ils ont permis d’absorber l’intégralité des journées d’absence illégales.
Par ailleurs, la réforme de l’indemnisation des heures supplémentaires aura permis de mieux maîtriser une dépense auparavant opaque, sachant que l’on a affecté une partie des sommes aux primes de droit commun des agents.
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, nous n’avons aucun élément de bilan financier et aucun moyen d’identifier les créations d’emplois directement liées au passage aux 35 heures.
Dans la fonction publique hospitalière, le dispositif s’est accompagné d’un plan prévisionnel de recrutement et de la mise en place de comptes épargne temps. Ces comptes ont été immédiatement alimentés de façon très importante et ont fait l’objet, dès 2003, d’accords avec les organisations syndicales permettant de reporter leur utilisation et, à partir de 2004, d’en monétiser une partie.
En matière organisationnelle maintenant, la RTT aura eu des conséquences plutôt positives sur la fonction publique de l’État.
Elle aura d’abord été l’occasion de rappeler à l’ensemble des agents les obligations horaires auxquelles ils sont soumis. Tous les règlements intérieurs des ministères et des établissements ont été revus pour rappeler les règles à respecter en la matière. Les horaires variables ont donné systématiquement lieu à l’installation de mécanismes de contrôle et de suivi du temps de travail. Alors que l’idée même de pointeuse faisait figure d’épouvantail pour les syndicats au moment des négociations sur la RTT, ces mêmes syndicats demandent aujourd’hui leur installation dans les ministères et réclament que les cadres puissent y être soumis afin que leurs dépassements temps de travail soient pris en compte et donnent droit à des récupérations au-delà des jours de RTT. Cette acclimatation à un système de contrôle relativement robuste n’était pas gagnée d’avance !
Le choix de cycles générant un nombre conséquent de jours de RTT apparaît aussi, à l’analyse, comme un facteur favorisant la réduction des arrêts maladie et de l’absentéisme de courte durée, notamment celui des femmes. Alors que celles-ci, pour effectuer des démarches quotidiennes indispensables, prenaient des jours d’absence, elles prennent plus spontanément des jours de RTT aujourd’hui. Pour autant, cette réduction de l’absentéisme reste difficilement quantifiable.
Les conséquences organisationnelles sur la fonction publique territoriale sont beaucoup plus difficiles à identifier. Une première enquête menée en 2000 recense 1 550 collectivités ayant expressément délibéré en faveur d’une durée inférieure aux 35 heures, le plus souvent avec un programme de création d’emplois. Cet objectif de création d’emplois figure explicitement dans la plupart des accords conclus antérieurement à 2001.
La deuxième enquête, diligentée en 2001 – donc après l’intervention du législateur fixant une parité avec la fonction publique de l’État –, porte sur les collectivités les plus importantes : conseils régionaux, conseils généraux et villes de plus de 100 000 habitants. Elle fait apparaître que le passage aux 35 heures et le respect des 1 600 heures n’ont pas été chose facile dans de nombreuses collectivités et que les délibérations relatives à la réduction du temps de travail ont souvent fait l’objet d’observations ou de déférés de la part des préfets.
Toujours à l’échelle territoriale, aucun bilan ne peut être dressé de l’impact de la RTT sur le fonctionnement des services. On peut estimer cependant que les collectivités se sont adaptées et qu’il n’y a pas eu de dégradation, notamment pour ce qui concerne les services au public. Les représentants des collectivités vous donneront sans nul doute plus d’informations à ce sujet.
À l’hôpital, le passage à la RTT s’est avéré plus compliqué. Il a amplifié la pénurie de personnels infirmiers et médicaux, sans que l’on ait anticipé cet effet dans la fixation du numerus clausus ou dans le volume des promotions des instituts de formation en soins infirmiers. Sous réserve des précisions que vous apportera mon collègue de la direction générale de l’offre de soins, on peut affirmer que les années 2002 à 2004 ont été difficiles pour le service public hospitalier et que le travail s’y est intensifié. Cette intensification est encore constatable aujourd’hui, probablement en raison de la contrainte financière qui pèse sur les établissements.
J’en viens aux évolutions postérieures à 2004, notamment en matière réglementaire.
Tout d’abord, la journée de solidarité instituée en 2004 a fait passer la durée réglementaire du travail de 1 600 à 1 607 heures dans la fonction publique comme dans le secteur privé.
Ensuite, les dispositions relatives aux heures supplémentaires de la loi TEPA (loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d'achat) ont conduit à étendre le champ d’application des heures supplémentaires à l’ensemble des personnels de catégorie B et C alors que seuls certains personnels de catégorie C en bénéficiaient auparavant, et à revaloriser la rémunération de ces heures et leur appliquant le taux prévu par le code du travail.
Il faut mentionner enfin la réforme, en 2009, des comptes épargne temps (CET), destinée à dégonfler les stocks dans les trois versants de la fonction publique. Le gouvernement de l’époque considérait que cette accumulation faisait peser un risque sur l’emploi. On a ainsi généralisé la monétisation des jours épargnés soit sous forme de prime
– selon un taux fixé par catégorie et dans la limite d’un nombre de jours rachetables chaque année –, soit sous forme de rachat de points de cotisation au régime additionnel de retraite de la fonction publique.
Désormais, on peut donc utiliser le CET sous forme de temps – formule qui reste privilégiée –, sous forme de prime annuelle et sous forme de points de retraite. À l’hôpital, un dispositif spécifique de monétisation des jours de RTT a été mis en place à l’intention des personnels médicaux, avec notamment un taux de rachat plus incitatif.
Pour en venir à la période actuelle, nous ne disposons d’aucun état des lieux précis concernant le temps de travail dans les trois versants de la fonction publique. Dans son rapport remis au Premier ministre à l’automne dernier, Bernard Pêcheur suggère que l’on engage une enquête de ce type, qui mettrait d’ailleurs à mal l’idée reçue selon laquelle les fonctionnaires travailleraient beaucoup moins que les salariés du privé. Bien qu’on ait récemment évoqué le sujet avec la Cour des comptes, ni la ministre chargée de la fonction publique ni le Premier ministre n’ont encore arrêté leur position. Tout le monde convient néanmoins qu’un tel travail serait d’une grande utilité.
Les données récentes dont nous disposons, pour l’essentiel issues de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes, sont très partielles. La Cour a publié l’année dernière un rapport consacré aux dépenses de rémunération et au temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales. Par ailleurs, dans son rapport de 2013 sur les finances locales et en s’appuyant sur une synthèse des chambres régionales des comptes, elle estime à 800 millions d’euros le coût des dispositifs d’autorisations d’absences, des régimes non prévus par les textes et des régimes de temps de travail inférieurs aux 1 607 heures annuelles.
Quant aux données que le service statistique de notre ministère exploite, elles viennent principalement des fichiers de paie, lesquels intègrent les heures supplémentaires mais ne donnent aucune indication sur les cycles de travail ou les journées d’absence. Pour aborder ces sujets, il faudrait avoir accès aux modules de gestion du temps de travail et des congés, qui sont des outils de gestion quotidienne peu susceptibles de faire l’objet d’un traitement informatique.
Il n’en reste pas moins que les enquêtes transverses de l’INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques) fournissent des comparaisons avec le secteur privé.
Ainsi, l’enquête SUMER (surveillance médicale des risques professionnels), qui repose sur des éléments déclaratifs à la fois dans le public et dans le privé, faisait ressortir en 2010 que 17 % des agents de la fonction publique déclaraient avoir travaillé plus de quarante heures durant la semaine de l’enquête : 23 % dans la fonction publique de l’État hors éducation nationale, 12 % dans la fonction publique territoriale et 18 % dans la fonction publique hospitalière. Le taux moyen déclaré dans le secteur privé était de 18 %, soit un ordre de grandeur très comparable.
L’enquête Emploi apporte également des éléments d’analyse, toujours sur une base déclarative. Elle montre que la moyenne annuelle de la durée du travail, secteurs public et privé confondus, s’établit à 1 346 heures pour les femmes et 1 470 heures pour les hommes. Le secteur privé présente un écart à la moyenne de + 92 heures pour les femmes et de + 102 heures pour les hommes. Néanmoins, lorsque l’on compare ce qui peut l’être – un salarié en contrat à durée indéterminée dans une grande entreprise a plus de traits communs avec un fonctionnaire qu’avec un artisan ou un commerçant –, cet écart a tendance à se réduire. Pour un salarié en contrat à durée indéterminée en poste depuis plus de cinq ans dans une grande entreprise, il devient même négatif.
Concernant les horaires atypiques, l’enquête SUMER fait apparaître que 42 % des agents de la fonction publique travaillent le dimanche – occasionnellement ou non – et 18 % la nuit. Dans le secteur privé, ces proportions sont respectivement de 31 % et de 14 %. C’est dans la fonction publique hospitalière que l’on observe le plus grand nombre de cycles atypiques : 62 % des agents travaillent le dimanche et 27 % la nuit.
Une enquête récente de la DARES (direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques) montre par ailleurs que les phénomènes d’intensification du travail, potentiellement porteurs de risques psychosociaux ou de souffrance au travail, sont plus répandus dans la fonction publique, notamment hospitalière, que dans le secteur privé.
Je veux aussi insister sur la très forte proportion d’agents au forfait dans la fonction publique de l’État : hors enseignement, 42 % des agents des ministères sont des cadres au forfait, ce qui signifie que leur durée de travail n’est en théorie pas limitée.
Enfin, 72 % des agents de la fonction publique de l’État hors éducation nationale ont des cycles de travail supérieurs à 38 heures hebdomadaires. La durée quotidienne et hebdomadaire du travail n’a pas été substantiellement modifiée, ce qui explique que la RTT n’ait pas déstabilisé l’organisation du travail.
Mme Barbara Romagnan, rapporteure. La réduction du temps de travail s’est accompagnée, avez-vous indiqué, d’un phénomène d’objectivation et de rationalisation de différentes pratiques entourées d’un certain flou et parfois contraires au droit européen.
Outre les aspects financiers et économiques, sur lesquels vous avez apporté de nombreux éléments, notre commission s’intéresse à la dimension sociale et sociétale de la question. Nous cherchons à savoir non seulement combien la RTT a coûté et combien elle a rapporté en termes de créations d’emplois ou d’amélioration du pouvoir d’achat, mais aussi quels ont été ses effets sur l’emploi existant, tant du point de vue de l’organisation et de l’intensification du travail que de celui de la vie à l’intérieur des différentes administrations et collectivités. La RTT, par exemple, a-t-elle fonctionné comme un outil de renouvellement du dialogue social ? Plus largement, nous devrons étudier l’effet de la réforme sur les comptes publics : lorsque l’on crée de l’emploi, on fait rentrer du même coup différentes cotisations.
Pourriez-vous nous en dire plus sur la façon dont la réforme a été appliquée et vécue selon le sexe des personnes ? Beaucoup de métiers de la fonction publique – notamment de la fonction publique hospitalière, où le travail de nuit et le travail le dimanche sont fréquents – sont largement féminisés.
Nous aimerions aussi en savoir plus sur les répercussions de la RTT selon la catégorie des agents. D’après les enquêtes globales, une majorité de gens se déclarent plutôt satisfaits, constatant une amélioration de leur vie personnelle mais parfois une intensification de leur travail. Peut-être les cadres ont-ils un peu plus ressenti les bénéfices de la réforme.
Les journées sont sans doute devenues plus courtes pour les femmes exerçant des métiers peu qualifiés et peu rémunérés – par exemple les agents des services hospitaliers –, tandis que, pour des postes d’encadrement occupés souvent par des hommes, la réforme se traduit par davantage de jours de congés.
Mme Jacqueline Maquet. À l’heure de la réforme de l’État, de la simplification, de la lutte contre les doublons, quel impact a eu, selon vous, la mise en place des 35 heures sur l’organisation, voire la réorganisation du travail dans la fonction publique ? A-t-on entrepris un travail de fond sur le re-engeneering des tâches dans certaines collectivités ou services de l’État ?
M. Denys Robiliard. Ce que je retiens de votre intervention très riche, c’est que, hormis à l’hôpital, il n’y a pas eu de réorganisation massive : on a conservé des cycles de travail relativement proches de ceux qui existaient auparavant. Mais la réforme a dissipé le flou qui entourait les heures supplémentaires et elle a favorisé l’utilisation du badge dans toute la fonction publique, ce qui permet de mesurer de façon systématique la réalité du temps passé sur le lieu de travail.
En dépit du manque cruel de données concernant les dix dernières années, il est désormais possible de procéder à un décompte objectif des heures supplémentaires. Observe-t-on à cet égard des variations dans les deux fonctions publiques – de l’État et hospitalière – pour lesquelles il existe des données ? Si tel est le cas, comment ces variations s’expliquent-elles ?
M. Gérard Sebaoun. Comme M. Von Lennep, que nous avons entendu la semaine dernière, vous confirmez que l’Everest à gravir en matière de réorganisation dans la fonction publique hospitalière a moins été la RTT que la pénurie de personnels soignants.
Dans une note récente, l’INSEE montre que les revenus ont baissé de 0,8 % dans la fonction publique de l’État en 2012. Dans la mesure où nous avons supprimé, en septembre 2012, la défiscalisation des heures supplémentaires, y a-t-il lieu de penser que la baisse sera plus significative encore en 2013 en 2014 ?
Mme la rapporteure. L’augmentation du contingent des heures supplémentaires revêt une importance toute particulière pour qui veut mesurer l’impact des politiques de réduction du temps de travail. Pour certains, les heures supplémentaires vident la RTT de son contenu, pour d’autres, elles constituent un assouplissement qui réduit ses inconvénients. Quoi qu’il en soit, elles permettent de revenir au temps de travail initial de 39 heures hebdomadaires.
Mme Marie-Anne Lévêque. La RTT a apporté une certaine nouveauté dans le dialogue social de la fonction publique. Celui-ci se caractérisait jusqu’alors par des instances consultatives et un cadre réglementaire laissant peu de place à la négociation. Or nous avons connu une période de négociation sociale intense et constructive dans les trois versants de la fonction publique, portant à la fois sur la baisse du temps de travail et sur la « régularisation » de certaines pratiques auxquelles les employeurs souhaitaient mettre fin. On a ainsi ouvert le champ des conditions de travail à la négociation, ce que je considère comme positif.
Je serais beaucoup plus prudente au sujet des conditions de travail elles-mêmes, car la mise en place de la RTT s’est effectuée parallèlement à d’autres évolutions très structurantes pour les services publics.
Premièrement, le déploiement des nouvelles technologies de l’information, encore embryonnaire au début de la réforme, a conduit à de nombreuses réorganisations, à l’évolution des missions, à la requalification des compétences. Son poids me semble plus important que celui de la RTT pour ce qui est de l’évolution de l’organisation des services, d’autant que, je le répète, on a souvent choisi de s’en tenir à des cycles de travail identiques à ceux de la période précédente.
La deuxième évolution lourde est celle de la politique de l’emploi public engagée en 2002 et amplifiée jusqu’en 2012, avec un objectif de stabilisation des effectifs. Sur la longue durée, il s’agit d’une inflexion majeure pour la fonction publique de l’État. La stabilisation globale suppose, dans plusieurs ministères, des non-renouvellements de postes qui ont un impact important sur l’organisation du travail.
Il est difficile de faire le départ, dans ces évolutions, entre ce qui relève de la RTT et ce qui relève de mouvements plus récents ou plus structurants.
Pour ce qui est des effets plus sociétaux de la réforme, on peut estimer que l’introduction de jours de RTT à la place de régimes d’autorisation d’absence plus ou moins opaques, plus ou moins dépendants du bon vouloir du chef de service, a été favorable à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. La possibilité de « poser » un jour de RTT plutôt que de solliciter une autorisation d’absence met les femmes et les hommes qui en ont besoin dans une situation plus confortable – de façon plus marquée, à mon sens, pour les hommes. Plus récemment, l’accord du 8 mars 2013 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, le premier du genre, consacre un volet important à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.
Je confirme par ailleurs que l’impact immédiat de la RTT sur l’organisation du travail dans la fonction publique n’a pas été massif, notamment dans les services administratifs classiques.
Les heures supplémentaires – qui concernent, pour l’essentiel, les enseignants – font désormais l’objet d’un suivi précis, dont il est rendu compte dans le rapport annuel du département statistique de ma direction. Leur paiement s’effectuant sur des bases déclaratives, le système est fiabilisé.
L’évolution de la consommation de ces heures supplémentaires est étroitement corrélée à la politique de l’emploi du ministère de l’éducation nationale, qui représente plus de 80 % du volume utilisé. En période de réduction des effectifs, comme ce fut le cas entre 2007 et 2012, on assiste à une compensation qui se traduit par des pics de consommation, favorisés par les exonérations et revalorisations que nous évoquions. En période de création d’emplois, on assiste à un ajustement à la baisse des heures supplémentaires, qu’elles soient effectives ou annuelles. Les statistiques pour 2013, dont nous disposerons prochainement, feront très certainement apparaître cette diminution et sa répercussion sur le coût budgétaire lié à ce poste. En outre, la fin de la défiscalisation des heures supplémentaires diminue leur attractivité, notamment pour les personnels de catégorie B et C.
Cette baisse aura nécessairement des répercussions sur l’évolution de la rémunération globale des personnels de la fonction publique, même si le poids des heures supplémentaires dans la progression des rémunérations n’est pas considérable.
S’il vous reste d’autres questions, je vous propose de me les transmettre pour que j’y réponde par écrit. Je tiens également la disposition de la commission d’enquête tous les éléments statistiques auxquels je me suis référée.
Mme Isabelle Le Callennec, présidente. Si j’ai bien compris le début de votre propos, le temps de travail des fonctionnaires ne fait pas aujourd’hui l’objet d’un chantier gouvernemental.
Mme Marie-Anne Lévêque. Au-delà de la proposition formulée par Bernard Pêcheur de procéder à un audit, je n’ai pas connaissance d’orientations particulières, notamment en ce qui concerne une éventuelle évolution de la réglementation.
L’audition s’achève à midi dix.
——fpfp——
Présents. - M. Damien Abad, M. Joël Aviragnet, Mme Isabelle Le Callennec, Mme Jacqueline Maquet, M. Bernard Perrut, M. Denys Robiliard, Mme Barbara Romagnan, M. Gérard Sebaoun
Excusé. - M. Thierry Benoit
Assistait également à la réunion. - M. Dino Cinieri