| Accueil > Travaux en commission > Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République > Les comptes rendus |
La séance est ouverte à 9 heures 30.
Présidence de M. Dominique Raimbourg, président.
La Commission examine le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne et des engagements internationaux de la France (n° 736) (Mme Marietta Karamanli, rapporteure).
M. Dominique Raimbourg, président. Mes chers collègues, nous commençons donc notre séance par l’examen du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne et des engagements internationaux de la France.
Mme Marietta Karamanli, rapporteure. Ce projet de loi a pour objet de transposer plusieurs instruments de l’Union européenne et d’adapter notre législation pénale à plusieurs engagements internationaux, adoptés notamment dans le cadre du Conseil de l’Europe ou des Nations unies.
S’agissant du droit de l’Union européenne, ce texte traduit le franchissement d’une étape importante dans la construction de l’espace pénal européen. C’est en effet la première loi de transposition de directives dans le domaine pénal. C’est une conséquence directe de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, qui a « communautarisé » ce qui relevait de l’ancien « troisième pilier » de l’Union européenne, c’est-à-dire la coopération policière et judiciaire pénale. Cette activité normative s’appuie sur une volonté politique clairement affichée par l’Union dans le programme de Stockholm, adopté par le Conseil européen du 11 décembre 2009, sur les libertés, la sécurité et la justice, cadre de l’action européenne dans ce domaine.
Nous entrons ainsi, en quelque sorte, dans la troisième phase de l’espace pénal européen.
Dans la première, issue du traité de Maastricht, seules des conventions, qui devaient être ratifiées par tous les États membres, et des actions ou positions communes sans portée contraignante, pouvaient être utilisées.
À partir du traité d’Amsterdam, ce sont les décisions-cadres, plus efficaces mais dépourvues d’effet direct, qui ont été employées.
Depuis le 1er décembre 2009, l’Union européenne peut adopter des directives, dotées d’effet direct, et la Commission européenne peut déposer des recours en manquement contre tout État membre qui n’aurait pas transposé dans les délais, ou qui aurait mal transposé. Ces recours peuvent conduire à des condamnations par la Cour de justice à une amende – dont le montant minimal, forfaitaire, proposé par la Commission européenne, pour la France est de plus de 10 millions d’euros – et à une astreinte par jour de retard.
C’est dire l’importance, d’abord, d’assurer une « veille européenne » efficace, afin d’anticiper les difficultés éventuelles en amont, dès la négociation des directives, et ensuite, de transposer correctement et en temps et en heure ces textes.
Le présent projet de loi comporte vingt-quatre articles, qui transposent onze instruments européens ou internationaux.
Les articles 1er et 2 transposent la directive de 2011 concernant la lutte contre la traite des êtres humains. C’est la directive dont la transposition est la plus urgente, puisqu’elle doit être effectuée avant le 6 avril 2013. La directive conduit notamment à modifier la définition de l’infraction de traite et à renforcer les droits procéduraux des mineurs victimes.
L’article 3 transpose la directive de 2010 relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales.
L’article 4 transpose la directive de 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants. Il aggrave certaines peines et crée ou étend certaines infractions en la matière.
Les articles 5 et 6 transposent la décision-cadre de 2009 sur les décisions rendues en l’absence de la personne concernée lors du procès.
Les articles 7 et 8 transposent la décision de 2008 sur le renforcement d’Eurojust, dont le caractère opérationnel et l’efficacité seront accrus.
Les articles 9, 20, 21 et 22 transposent la décision-cadre de 2008 qui a pour objet de faciliter les transfèrements de condamnés entre États membres.
L’article 10 transpose le troisième protocole additionnel aux conventions de Genève de 1949, qui a créé un signe distinctif humanitaire additionnel, le « cristal rouge », dont l’usage doit être encadré.
Les articles 11 et 12 transposent une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU qui a institué, pour succéder aux deux tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, une juridiction intitulée « mécanisme résiduel » chargée d’exercer les fonctions restantes de ces deux juridictions.
Les articles 13, 14 et 18 transposent une convention des Nations unies de 2006 relative aux disparitions forcées.
Les articles 15 et 23 adaptent la législation française à l’accord de 2006 entre l’Union européenne et la Norvège et l’Islande, accord qui met en place un mécanisme inspiré du mandat d’arrêt européen avec ces deux pays. L’article 15 met également notre droit en conformité avec un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 5 septembre 2012 sur le mandat d’arrêt européen.
Les articles 16 et 17 transposent la convention du Conseil de l’Europe de 2011 sur les violences faites aux femmes.
L’article 19 répare une omission de la loi du 9 août 2010 sur la Cour pénale internationale, en prévoyant l’inscription des auteurs de crimes contre l’humanité au Fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG).
Ces dispositifs couvrent l’ensemble du champ de la protection des droits fondamentaux des victimes de la criminalité, de la lutte contre celle-ci et de la coopération judiciaire et de la procédure pénale.
Je voudrais, pour conclure, préciser l’esprit dans lequel j’ai cherché à travailler en tant que rapporteure de ce projet de loi.
Le sentiment premier, lorsque le Parlement est saisi d’un projet de loi de transposition, est que le législateur a peu de marge de manœuvre pour modifier le texte qui lui est soumis. Certes, nombre d’éléments des textes européens et internationaux sont contraignants pour le législateur – d’où l’intérêt de la « veille européenne » que nous menons avec Guy Geoffroy pour les textes relevant de la compétence de la commission des Lois –, toutefois, le rapporteur d’un projet de loi tel que celui dont notre Commission est saisie peut jouer un double rôle.
D’abord, il convient de chercher à s’assurer que la transposition est exhaustive et fidèle, et que le projet de loi n’a pas omis de transposer ou n’a pas mal transposé – ne serait-ce que sur un plan strictement rédactionnel – le texte européen ou international. La majorité des amendements que je proposerai aura ainsi pour objet d’améliorer la qualité et la fidélité de la transposition réalisée par le projet de loi.
Sur l’article 4, par exemple, je vous propose de créer une nouvelle infraction afin de transposer l’obligation de pénaliser l’assistance à un spectacle pornographique impliquant la participation d’un enfant.
Il convient ensuite de chercher à utiliser au mieux les marges de manœuvre dont dispose le législateur national dans l’exercice de transposition, car ces marges existent et le législateur a encore de nombreux choix politiques à faire lorsqu’il transpose des textes européens ou internationaux.
Nous avons eu pour souci d’évaluer les incidences de la nouvelle législation grâce à de nombreuses auditions préalables en vue de proposer des amendements. Je donnerai ici deux exemples de dispositions pour lesquelles je proposerai des modifications qui, tout en étant pleinement conformes aux textes internationaux à transposer, visent à aménager les choix de transposition proposés par le projet de loi du Gouvernement.
Sur l’article 8 relatif à Eurojust, le texte à transposer laisse trois options possibles concernant les pouvoirs conférés au membre national d’Eurojust d’accomplir certains actes d’investigation. Les pouvoirs prévus peuvent être soit de simples pouvoirs de proposition, soit des pouvoirs décisionnels, sur demande ou autorisation d’une autorité judiciaire compétente, soit même des pouvoirs propres exercés sans demande ni autorisation, en cas d’urgence. Le choix opéré dans le projet de loi est de transposer a minima, c’est-à-dire de ne conférer au membre national qu’un pouvoir de proposition. Il me semble que le parlement français, qui œuvre activement pour la création d’un parquet européen à partir d’Eurojust, doit être plus ambitieux. Il ne devrait pas retenir l’option minimale lors de la transposition de ce texte. Je vous propose donc d’amender le projet de loi sur ce point, et de retenir l’option intermédiaire, celle qui confère au membre national d’Eurojust un pouvoir décisionnel, sur demande ou autorisation de l’autorité judiciaire compétente.
Sur l’article 9, qui prévoit la possibilité de transférer une personne condamnée à une peine de prison d’un État membre à un autre sans son consentement, ce qui est une innovation très importante, je proposerai une modification consistant à ajouter un cas de refus de ce transfèrement : le cas où il a été porté atteinte aux droits fondamentaux de la personne condamnée, si elle l’a été en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de ses opinions politiques ou encore de son orientation ou identité sexuelle. Ce cas de refus n’est pas expressément prévu par le dispositif de la décision-cadre que transpose l’article 9, mais l’ajout que je propose est autorisé par l’un des considérants de la décision-cadre et totalement conforme à l’esprit de la construction de l’espace pénal européen. Un tel ajout a d’ailleurs déjà été réalisé par plusieurs États membres, dont la France, et accepté par la Commission européenne, en matière de mandat d’arrêt européen.
Je vous signale enfin que l’un de mes amendements vise à tirer les conséquences de l’arrêt du 14 mars dernier par lequel la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France, dans l’affaire Eon c. France, pour violation de l’article 10 de la Convention, garantissant la liberté d’expression. Il abroge, à cette fin, le délit d’offense au chef de l’État.
Pour toutes ces raisons, je vous invite à adopter le projet de loi dont nous sommes saisis, sous réserve des amendements que je vous soumettrai.
Mme Marie-Jo Zimmermann. Le droit français était déjà protecteur, mais en tant que membre du Conseil de l’Europe et vice-présidente de la Délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, je suis très heureuse de ce projet de loi de transposition.
Mme Axelle Lemaire. Je tiens à saluer le travail de Mme la rapporteure, qui est excellent. Il s’agissait en effet de transposer une série de textes très techniques, dont l’objet est d’améliorer l’État de droit en facilitant les poursuites et de mieux protéger les victimes tout en garantissant davantage les droits procéduraux des personnes accusées.
C’était un exercice délicat, car la transposition en droit français de textes internationaux ne se réduit pas à un copier-coller. Un tel exercice, en effet, n’est pas neutre puisqu’il doit respecter l’esprit du droit français, la souveraineté judiciaire et le fait que notre tradition procédurale n’est pas de même nature que la tradition anglo-saxonne, tout en restant fidèle à l’objectif des textes internationaux, lesquels visent une harmonisation du droit comme des procédures ainsi qu’une coopération plus étroite dans les domaines judiciaire et de police, en vue d’améliorer la protection des justiciables.
Cet exercice délicat a été mené de main de maître par Mme la rapporteure, s’agissant en particulier d’Eurojust. À l’heure où, politiquement, les tensions se cristallisent sur la nécessité d’harmoniser les règles applicables en matière de coopération policière et judiciaire, Mme la rapporteure propose le meilleur compromis possible.
La méthode à suivre était également très complexe puisqu’il s’agissait de transcrire en droit français onze textes de natures très diverses : trois directives, deux décisions-cadres, une décision de l’Union européenne, cinq instruments internationaux ainsi qu’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne.
Je regrette toutefois que, sur des sujets aussi importants, notamment au plan politique, nous soyons obligés d’examiner la totalité de ces textes en une seule fois avec un temps imparti limité, ce qui n’est pas sans engendrer une certaine frustration parmi les législateurs que nous sommes.
Je tiens cependant à souligner l’importance des avancées réalisées en matière de traite des êtres humains, puisqu’il sera désormais plus facile pour les victimes d’obtenir l’incrimination des auteurs de traite. Je me félicite également de ce que la traduction et l’interprétation soient désormais inscrites comme des principes généraux de la procédure pénale, puisque les justiciables pourront obtenir la traduction et l’interprétation des pièces essentielles au cours d’une procédure judiciaire. La protection des enfants est enfin renforcée, notamment en matière de pédopornographie.
M. Jacques Bompard. Chacun en convient, il y a un excès de lois en France. Or, aux lois nationales, se superposent les lois européennes, qui sont prioritaires sur le droit français, ce qui ne va pas sans remettre en cause notre fonction de législateur. Il conviendrait d’y réfléchir, d’autant qu’il est absolument nécessaire de simplifier les textes, la loi n’étant plus connue aujourd’hui que des spécialistes, alors qu’elle est censée l’être de chaque citoyen.
Mme la rapporteure. Madame Zimmermann, en tant que membre, également, du Conseil de l’Europe, je suis aussi fière que vous de cette transposition qui permet à la France de faire avancer son droit, lequel, il faut le reconnaître, était déjà protecteur. Nous devrons également travailler ensemble aux mesures d’application de ce texte.
Madame Lemaire, la transposition de cet ensemble de textes internationaux était réellement complexe. Le fait qu’elle soit opérée dans un seul texte législatif ne nous a toutefois interdit ni de nous pencher sur chaque thématique ni de rédiger des amendements visant à améliorer le texte initial, en matière notamment de traduction ou de protection des enfants et de lutte contre la pédopornographie.
Monsieur Bompard, je tiens à le répéter, le législateur conserve des marges de manœuvre, même dans le cadre d’une transposition : les nombreux amendements que je proposerai à la Commission d’adopter suffiront à le prouver.
Il revient également au législateur de vérifier que la transposition présentée par le Gouvernement est adéquate. Le droit européen, les conventions internationales ou les décisions-cadres sont sources d’amélioration du droit français, que certains des amendements permettront également d’actualiser.
La Commission en vient à l’examen des articles du projet de loi.
Chapitre Ier
Dispositions portant transposition de la directive 2011/36/UE du Parlement européen
et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains
et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes
et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil
Article 1er (art. 225-4-1, 225-4-2 et 225-4-8 [nouveau] du code pénal) : Extension de la définition de l’infraction de traite des êtres humains
La Commission examine l’amendement CL 109 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Dans un souci de clarté, cet amendement vise à réécrire l’article 225-4-1 du code pénal.
Il est indiqué plus clairement, au I de l’article 225-4-1, que la rémunération ou tout autre avantage peut être à la fois un moyen de commission de l’infraction, conformément à la directive 2011/36/UE, à la Convention du Conseil de l’Europe contre la traite et au protocole de Palerme, et un but poursuivi par l’auteur – la recherche d’un profit –, par l’ajout des termes : « par l’octroi » après les mots : « en échange ».
Au I également, l’infraction est rendue plus lisible en la scindant en deux phrases, la seconde étant consacrée au but poursuivi – l’exploitation de la victime –, tandis que la première traite de l’action et des moyens.
Au II du même article 225-4-1, consacré à la traite des mineurs, il est précisé que l’infraction est constituée même en l’absence d’abus d’autorité ou de situation de vulnérabilité, conformément à la directive qui précise qu’aucun des moyens mentionnés n’est requis.
Un III consacré à la traite par abus d’une situation de vulnérabilité est inséré dans cet article. Il porte les peines prévues lorsque l’infraction a été commise en ayant recours à ce moyen à dix ans d’emprisonnement et à 1 500 000 euros d’amende, comme pour la traite des mineurs. En effet, le projet de loi supprime la circonstance aggravante prévue au 2° de l’article 225-4-1, au motif qu’un même fait ne peut être à la fois un élément constitutif d’une infraction et une circonstance aggravante. Le rétablissement du 2° étant impossible pour ce motif, le seul moyen de maintenir le niveau de peine actuel lorsque l’infraction a été commise à l’égard d’une personne particulièrement vulnérable est de porter à dix ans et à 1 500 000 euros d’amende la peine prévue pour l’infraction principale dans cette hypothèse.
Enfin, quelques modifications rédactionnelles sont opérées : menace, contrainte, violence et manœuvre dolosive sont mises au singulier ; « obtention » de l’un de ses organes est remplacé par « prélèvement » comme dans les textes internationaux et un « ou » est inséré avant « à de l’esclavage », pour des raisons grammaticales.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
Puis elle adopte l’amendement de coordination CL 110 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 111 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à supprimer, à l’alinéa 11, le mot : « graves » parce que la gravité des violences est suffisamment – et précisément – caractérisée par l’incapacité totale de travail de plus de huit jours qu’elles ont entraînée.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 112 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à assurer une transposition complète de l’article 4, paragraphe 1, d) de la directive, qui qualifie de circonstances aggravantes aussi bien le recours à des violences graves – transposé au 7° de l’article 225-4-2 du code pénal par le présent projet de loi – que le préjudice particulièrement grave causé à la victime par l’infraction.
La notion de « préjudice particulièrement grave », que l’on peut juger imprécise, est transposée en ayant recours à la notion de « situation matérielle ou psychologique grave », qui figure déjà à l’article 706-14 du code pénal et dont les contours ont été précisés par la jurisprudence.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 113 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à augmenter les peines prévues, en cas de circonstances aggravantes, pour les infractions prévues au II et III de l’article 225-4-1, c’est-à-dire en cas de traite d’êtres humains commise à l’égard d’un mineur ou par abus d’une situation de vulnérabilité.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 1 de la rapporteure.
Elle adopte ensuite à l’unanimité l’article 1er modifié.
Article 2 (art. 706-47 et 706-53 du code de procédure pénale) : Protection des mineurs victimes
La Commission adopte l’article 2 sans modification.
Chapitre II
Dispositions portant transposition de la directive 2010/64/UE du Parlement européen
et du Conseil du 20 octobre 2010 relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales
Article 3 (art. 803-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Droit à la traduction des pièces essentielles de la procédure
La Commission examine l’amendement CL 99 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet, en premier lieu, de compléter l’article 3 du projet de loi, qui se limitait au droit à la traduction, par une référence au droit à l’interprétation, conformément à la directive 2010/64/UE du Parlement européen et du Conseil relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales, qui consacre ces deux droits.
Cet ajout ne change pas l’état du droit français, puisque le droit à l’interprétation, dans une langue comprise par l’intéressé est déjà consacré à tous les stades de la procédure, aussi bien par le code de procédure pénale que par la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Toutefois, dans un souci de lisibilité et compte tenu de l’importance de ce droit, il est préférable de ne pas s’en tenir à ces dispositions disparates ou à la jurisprudence et de le consacrer expressément comme un droit général s’appliquant à tous les stades de la procédure, au même titre que le droit à la traduction.
Cet amendement insère cette disposition de droit général à l’article préliminaire du code de procédure pénale.
M. Jacques Bompard. Cet article est déconnecté du réel car, lorsqu’une personne est soupçonnée d’avoir commis un grave délit, il suffit que l’on ne trouve pas d’interprète parlant sa langue ou qu’elle prétende ne pas pratiquer la langue qu’on lui propose pour qu’elle soit de facto libérée. La répression du délit est effacée au bénéfice de la protection du contrevenant. De gros trafiquants de drogue ont déjà été libérés pour cette raison. C’est la porte ouverte à des excès.
M. Dominique Raimbourg, président. En droit français, l’intéressé doit être interrogé dans sa langue ou dans une langue qu’il comprend. Il est vrai, madame la rapporteure, qu’il ne doit pas être facile de trouver un interprète en ukrainien un vendredi soir à vingt-deux heures à la brigade de gendarmerie de Sillé-le-Guillaume !
Mme la rapporteure. L’amendement est conforme à l’état actuel du droit français.
M. Jacques Bompard. C’est bien l’état actuel du droit français que je critique.
Mme Élisabeth Pochon. Qu’est-il prévu en matière d’emploi de la langue des signes pour les personnes atteintes de surdité ?
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Vous êtes-vous bien assurée de la conformité rédactionnelle de cet amendement avec l’ensemble des dispositifs qu’il vise et ce, afin d’éviter toute contradiction entre le principe qu’il émet et les dispositifs existant dans le droit français ?
Mme la rapporteure. Cette conformité fut un souci constant de notre travail.
Quant à la langue des signes, le droit français prévoit déjà son usage.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
L’article 3 est ainsi rédigé.
(M. Jean-Jacques Urvoas, président de la Commission, remplace M. Dominique Raimbourg, vice-président, au fauteuil de la présidence.)
Chapitre III
Dispositions portant transposition de la directive 2011/93/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI
Article 4 (art. 222-22, 222-29, 222-30, 225-11-2, 227-22, 227-23, 227-27 et 227-27-2 [nouveau] du code pénal) : Transposition de la directive 2011/93/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie et remplaçant la décision-cadre 2004/68/JAI
La Commission examine l’amendement CL 107 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à transposer l’article 3, paragraphe 6, de la directive 2011/93/UE du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie, qui impose de pénaliser « le fait de contraindre ou de forcer un enfant à se livrer à des activités sexuelles avec un tiers », ainsi que l’article 36, paragraphe 1, c) de la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, dite « Convention d’Istanbul », qui impose d’incriminer « le fait de contraindre autrui à se livrer à des actes à caractère sexuel non consentis avec un tiers ».
Il est proposé, dans le projet de loi, de transposer ces dispositions en complétant l’article 222-22 du code pénal. Toutefois, dans un souci de clarté, et afin d’éviter de modifier l’article 222-22 du code pénal, qui motive environ la moitié des condamnations criminelles prononcées chaque année, il paraît préférable d’opérer cette transposition dans un nouvel article.
Cette nouvelle disposition permettra d’incriminer celui qui contraint autrui à des activités sexuelles avec un tiers, sous la qualification de viol ou d’agression sexuelle selon la nature des activités que l’auteur a imposées à la victime. Les peines encourues seront celles prévues aux articles 222-24 à 222-30 du code pénal, selon la nature des activités que l’auteur a contraint la victime à subir, et selon les circonstances mentionnées dans ces articles.
La tentative du délit ou du crime – sans qu’il soit nécessaire de le préciser pour ce dernier, en application de l’article 121-4 du code pénal – sera punie des mêmes peines.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 2 et CL 3 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 100 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet de transposer l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2011/93/UE du 13 décembre 2011 relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation sexuelle des enfants, ainsi que la pédopornographie.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 4 de la rapporteure.
Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.
Article 4 bis [nouveau] (art. 356 et 706-50 du code de procédure pénale) : Coordination
La Commission est saisie de l’amendement CL 5 de la rapporteure, portant article additionnel après l’article 4.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à tirer les conséquences de l’annulation par le Conseil constitutionnel des articles 222-31-1 et 227-27-2 du code pénal.
La Commission adopte l’amendement.
Chapitre IV
Dispositions portant transposition de la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil du 26 février 2009 favorisant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en l’absence de la personne
Article 5 (art. 695-17, 695-22-1 [nouveau] et 695-27 du code de procédure pénale) : Transposition de la décision-cadre 2009/299/JAI en ce qui concerne le mandat d’arrêt européen
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 6 de Mme la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
Article 6 (art. 713-20 du code de procédure pénale) : Transposition de la décision-cadre 2009/299/JAI en ce qui concerne l’exécution des décisions de confiscation de biens prononcées par les juridictions d’un autre État membre de l’Union européenne
La Commission adopte l’article 6 sans modification.
Chapitre V
Dispositions relatives à l’application de la décision 2009/426/JAI du 16 décembre 2008 sur le renforcement d’Eurojust
Article 7 (art. 695-4, 695-5, 695-5-1 [nouveau], 695-6 et 695-7 du code de procédure pénale) : Mise en conformité avec la décision 2009/426/JAI des dispositions relatives à l’Unité Eurojust
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 7 à CL 11 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 7 modifié.
Article 8 (intitulé de la section IV du chapitre II du titre X du livre IV, art. 695-8, 695-8-1 à 695-8-5 [nouveaux] et 695-9 du code de procédure pénale) : Mise en conformité avec la décision 2009/426/JAI des dispositions relatives au membre national d’Eurojust
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 12 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 101 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet de rendre plus efficace la transmission des informations opérationnelles au membre national d’Eurojust en application de la décision 2009/426/JAI du 16 décembre 2008 sur le renforcement d’Eurojust. À cet effet, il prévoit que ces informations peuvent aussi être transmises directement par le procureur de la République et le juge d’instruction, et non exclusivement par le procureur général.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 13, l’amendement de précision CL 14 et les amendements rédactionnels CL 15 et CL 16, tous de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 17 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement vise à rendre identiques les champs des deux alinéas de l’article 695-8-4 [nouveau] du code de procédure pénale.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 102 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement de fond vise à aligner le régime juridique des pouvoirs conférés au membre national, prévus au II de l’article 695-8-5, sur celui des pouvoirs prévus au I dudit article. En d’autres termes, il permet au membre national de procéder lui-même aux actes mentionnés, ou de requérir qu’il y soit procédé, sur demande ou avec l’autorisation de l’autorité judiciaire compétente, au lieu de ne lui conférer qu’un simple pouvoir de proposition au procureur général ou au procureur de la République.
Cet amendement transpose la décision Eurojust, dans l’esprit du traité, en vue de constituer un parquet européen. Il s’agit donc d’une transposition non pas a minima, mais conforme à l’état d’esprit volontariste du Parlement français.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’un amendement offensif, dans le droit-fil des rapports de notre Commission en faveur de la création d’un parquet européen.
Mme la rapporteure. Je tiens à rendre hommage au travail effectué en ce sens par M. Guy Geoffroy, co-rapporteur de la « veille européenne ».
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 18 de la rapporteure.
Elle adopte ensuite l’article 8 modifié.
Chapitre VI
Dispositions portant transposition de la décision-cadre 2008/909/JAI
du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de condamnation à des peines ou des mesures privatives de liberté
Article 9 (chapitre VI [nouveau] du titre II du livre V et art. 728-10 à 728-78 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Transposition de la décision-cadre 2008/909/JAI du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté
La Commission adopte successivement les amendements de précision CL 30 à 32, l’amendement rédactionnel CL 33, l’amendement de précision CL 34, l’amendement rédactionnel CL 35, l’amendement de précision CL 36, l’amendement CL 37, l’amendement rédactionnel CL 38, l’amendement de précision CL 39 et l’amendement rédactionnel CL 40, tous de la rapporteure.
Puis elle examine l’amendement CL 82 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Le présent amendement vise à prévoir un cas supplémentaire de refus de la demande de reconnaissance et d’exécution d’une décision prononcée par un autre État membre : le cas où la condamnation a été prononcée en violation des droits fondamentaux de la personne reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment si la personne a été condamnée en raison de son sexe ou de sa race. Il sera désormais possible de refuser un transfèrement dans ces cas précis.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements CL 83 et CL 41, les amendements rédactionnels CL 42 à CL 44 et les amendements de précision CL 45 et CL 46, tous de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 84 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à clarifier la répartition des compétences entre le parquet et le magistrat du siège s’agissant de l’adaptation de la peine prononcée par une juridiction étrangère.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte aussi l’amendement de cohérence CL 85 de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 86 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 120 de l’article 9, en vue de le déplacer dans le texte.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement l’amendement CL 48, l’amendement de cohérence CL 87, les amendements de précision CL 88 et CL 89, les amendements de cohérence CL 90 et CL 91, les amendements de précision et de cohérence CL 92 et CL 93, l’amendement de cohérence CL 94, l’amendement rédactionnel CL 49 et les amendements de précision CL 50 et CL 51, tous de la rapporteure.
Elle examine ensuite l’amendement CL 95 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Les d) et e) de l’article 21 de la décision-cadre 2008/909/JAI font obligation à l’État d’exécution d’informer l’État de condamnation des décisions de refus de reconnaissance et des décisions d’adaptation de la peine en indiquant les motifs de ces décisions.
Le présent amendement a pour objet de prévoir que le procureur de la République doit informer l’État de condamnation des motifs des décisions de refus de reconnaissance et des décisions d’adaptation de la peine, car le texte ne le précise pas suffisamment.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 96 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement réintroduit à un emplacement plus adapté l’alinéa 120 qui a été supprimé par l’amendement CL 86.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement l’amendement de précision CL 52, les amendements rédactionnels CL 53 à CL 55, l’amendement de précision CL 56, l’amendement CL 57, l’amendement de précision CL 58, l’amendement rédactionnel CL 59, l’amendement CL 61, les amendements de précision CL 64 et CL 65, l’amendement rédactionnel CL 67 et l’amendement CL 68, tous de la rapporteure.
Elle adopte ensuite l’article 9 modifié.
Chapitre VII
Dispositions portant adaptation du droit pénal aux protocoles additionnels
aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatifs aux signes humanitaires
Avant l’article 10
La Commission adopte l’amendement de précision CL 69 de la rapporteure modifiant l’intitulé du chapitre VII.
Article 10 (art. 433-14 du code pénal ; art. 3 de la loi du 24 juillet 1913) : Amélioration de la protection pénale accordée aux signes distinctifs humanitaires reconnus par les conventions de Genève de 1949 et par leurs protocoles additionnels
La Commission adopte l’article 10 sans modification.
Chapitre VIII
Dispositions portant adaptation de la législation française à la Résolution 1966 (2010)
du Conseil de sécurité de l’ONU
Article 11 (art. 1er à 9 et 15 à 16-1 de la loi n° 95-1 du 2 janvier 1995) : Adaptation de la loi française relative au tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie à la création du mécanisme résiduel par la Résolution 1966 (2010) du Conseil de sécurité de l’ONU
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 70 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 11 modifié.
Article 12 (art. 1er et 2 de la loi n° 96-432 du 22 mai 1996) : Adaptation de la loi française relative au tribunal pénal international pour le Rwanda à la création du mécanisme résiduel par la Résolution 1966 (2010) du Conseil de sécurité de l’ONU
La Commission adopte l’amendement CL 71 de la rapporteure, qui vise à supprimer l’alinéa 4.
Puis elle adopte l’article 12 modifié.
Chapitre IX
Dispositions portant adaptation du droit pénal et de la procédure pénale à la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées
Article 13 (art. 212-1, chapitre Ier bis [nouveau] du titre II du livre II, art. 221-12 à 221-18 du code pénal) : Adaptation des dispositions du code pénal aux stipulations de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 72 à CL 74 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 13 modifié.
Article 14 (Art. 689-13 [nouveau] du code de procédure pénale) : Adaptation du code de procédure pénale aux stipulations de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées
La Commission adopte l’amendement CL 75 de la rapporteure, qui vise à corriger une erreur de référence.
Puis elle adopte l’article 14 modifié.
Chapitre X
Dispositions portant adaptation de la législation française à l’accord du 28 juin 2006 entre l’Union européenne et la République d’Islande et le Royaume de Norvège relatif
à la procédure de remise entre les États membres de l’Union européenne et l’Islande
et la Norvège et à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne
en date du 5 septembre 2012
Article 15 (intitulé du chapitre IV du titre X du livre IV, art. 695-14, 695-24, 695-26 695-32, 695-47, 695-51 et 695-52 à 695-58 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Procédures de remise résultant d’accords conclus par l’Union européenne avec d’autres États et mise en conformité de la législation française avec l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 5 septembre 2012 dans l’affaire Joao Pedro Lopes Da Silva Jorge (C-42/11)
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 19 et CL 20, l’amendement de précision CL 103, l’amendement CL 104, l’amendement rédactionnel CL 21, l’amendement de précision CL 105 et les amendements rédactionnels CL 22 à CL 24, tous de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 15 modifié.
Chapitre XI
Dispositions portant adaptation de la législation française à la Convention du Conseil
de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique signée à Istanbul, le 11 mai 2011
Article 16 (art. 222-14-4 [nouveau], 223-11 et 227-24-1 [nouveau] du code pénal) : Adaptation des dispositions du code pénal aux stipulations de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique
La Commission examine l’amendement CL 97 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à prévoir la possibilité de prononcer la peine complémentaire d’interdiction du territoire national pour le nouveau délit de tromperie destinée à amener une personne à quitter le territoire national dans le but de lui faire conclure un mariage forcé à l’étranger, mais aussi pour les crimes et délits aggravés – créés par la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes – de violences commises dans le but de contraindre une personne à se marier.
Cette peine complémentaire jouera un rôle de prévention de la récidive.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 16 modifié.
Article 17 (art. 40-5 [nouveau] et 706-3 du code de procédure pénale) : Adaptation des dispositions du code de procédure pénale aux stipulations de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique
La Commission adopte l’amendement CL 98 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 17 modifié.
Article additionnel après l’article 17 (art. 26 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et art. 1er de la loi du 11 juin 1887 concernant la diffamation et l’injure commises par les correspondances postales ou télégraphiques circulant à découvert) : Abrogation du délit d’offense au chef de l’État afin d’adopter la législation française à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 14 mars 2013
La Commission examine l’amendement CL 108 rectifié de la rapporteure, portant article additionnel après l’article 17.
Mme la rapporteure. Cet amendement vise à abroger le délit d’offense au chef de l’État, afin de tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 14 mars 2013 dans l’affaire Eon c. France, par lequel la Cour de Strasbourg a condamné la France pour violation de l’article 10 de la Convention qui garantit la liberté d’expression.
Les incriminations de droit commun, telles que l’insulte publique punie d’une amende de 12 000 euros, permettront de protéger l’honneur du chef de l’État.
C’est un amendement de cohérence politique, puisque la majorité actuelle, lorsqu’elle était dans l’opposition au cours de la précédente législature, avait déjà fait cette proposition.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il faut également se rappeler que le délit d’offense aux chefs d’État étrangers avait été abrogé en 2004. Le délit d’offense au chef de l’État est désuet.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
Chapitre XII
Dispositions diverses et transitoires
Article 18 (art. 113-8-1 du code pénal) : Adaptation des dispositions du code pénal aux stipulations de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées
La Commission adopte l’amendement de clarification CL 76 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 18 modifié.
Article 19 (art. 706-55 du code de procédure pénale) : Enregistrement au fichier national automatisé des empreintes génétiques des auteurs de crimes et délits de guerre
La Commission adopte l’article 19 sans modification.
Article 20 (art. 716-4, 721-1, 728-2 et 728-3 du code de procédure pénale) : Coordinations dans le code de procédure pénale avec la transposition de la décision-cadre 2008/909/JAI du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 77 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 20 modifié.
Article 21 (art. 20-11 [nouveau] de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Coordination dans l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante avec la transposition de la décision-cadre 2008/909/JAI du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté
La Commission adopte l’amendement de précision CL 78 de la rapporteure.
Puis elle adopte à l’unanimité l’article 21 modifié.
Article 22 : Dispositions transitoires en matière de transfèrement des personnes condamnées
La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 79, l’amendement CL 80 visant à corriger une erreur de référence et l’amendement de précision CL 81, tous de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 22 modifié.
Article 23 : Dispositions transitoires relatives à l’application dans le temps de l’accord du 28 juin 2006 entre l’Union européenne et la République d’Islande et le Royaume de Norvège relatif à la procédure de remise entre les États membres de l’Union européenne et l’Islande et la Norvège
La Commission adopte successivement l’amendement de rectification CL 25, l’amendement rédactionnel CL 26, l’amendement de rectification CL 27, l’amendement rédactionnel CL 28 et les amendements de rectification CL 29 et CL 106, tous de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 23 modifié.
Article 24 : Application territoriale de la loi
La Commission adopte l’article 24 sans modification.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Nous ne pouvons que féliciter Mme la rapporteure pour la précision du travail qu’elle a réalisé, ce texte étant initialement particulièrement mal rédigé.
Mme la rapporteure. J’ai pris un vrai plaisir à travailler sur le fond de ce texte qui pouvait pourtant paraître rébarbatif en raison de son caractère technique. Ce travail m’a en effet permis d’approfondir des questions très intéressantes.
J’ai également pu vérifier que le législateur conservait une marge de manœuvre dans le cadre d’une transposition de textes européens ou internationaux. Je salue enfin l’initiative du président de la commission des Lois qui a permis à M. Guy Geoffroy d’être, à mes côtés, co-rapporteur de la veille européenne. Nous devrons poursuivre notre travail dans ce cadre, car la veille européenne sera de plus en plus sollicitée.
La Commission adopte à l’unanimité l’ensemble du projet de loi modifié.
*
* *
Amendements examinés par la Commission
Amendement CL1 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 1er
À l’alinéa 13, substituer aux mots : « à l’étranger », les mots : « hors du territoire de la République ».
Amendement CL2 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 4
À l’alinéa 7, substituer au mot : « visés », le mot : « mentionnés ».
Amendement CL3 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 4
À l’alinéa 7, substituer aux mots : « à l’étranger », les mots : « hors du territoire de la République ».
Amendement CL4 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 4
À l’alinéa 13, substituer aux mots « après le cinquième alinéa devenu le quatrième », les mots : « avant le dernier ».
Amendement CL5 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Après l’article 4, insérer un article ainsi rédigé :
Le code de procédure pénale est ainsi modifié :
1° Le second alinéa de l’article 356 est supprimé.
2° La deuxième phrase de l’article 706-50 est supprimée.
Amendement CL6 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 5
À l’alinéa 3, après le mot : « État », insérer le mot : « membre ».
Amendement CL7 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 7
À l’alinéa 5, après le mot : « unité », insérer le mot : « Eurojust ».
Amendement CL8 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 7
1° À l’alinéa 6, substituer aux mots « tiers à », les mots : « non membre de ».
2° À l’alinéa 7, substituer au mot : « tiers », les mots : « non membre de l’Union européenne ».
Amendement CL9 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 7
À l’alinéa 7, substituer au mot : « de », les mots : « des ».
Amendement CL10 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 7
À l’alinéa 13, substituer à la deuxième occurrence du mot : « des », le mot : « de ».
Amendement CL11 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 7
À l’alinéa 18, substituer aux mots : « des personnes », les mots : « d’une personne ».
Amendement CL12 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
Après le mot : « personnel », supprimer la fin de l’alinéa 5.
Amendement CL13 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
À l’alinéa 22, substituer au mot : « il », les mots : « Le membre national ».
Amendement CL14 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
À l’alinéa 24, après le mot : « dont », insérer les mots : « au moins ».
Amendement CL15 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
À l’alinéa 25, substituer au mot : « compétence », le mot : « compétences ».
Amendement CL16 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
À l’alinéa 26, substituer aux mots : « des personnes », les mots : « d’une personne ».
Amendement CL17 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
À l’alinéa 29, après le mot « demande », insérer les mots : « ou une décision en matière ».
Amendement CL18 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
À l’alinéa 33, supprimer les mots : « en outre ».
Amendement CL19 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 2, après le mot : « membres », insérer les mots : « de l’Union européenne ».
Amendement CL20 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 9, substituer à la première occurrence du mot : « les », les mots : « la première occurrence des ».
Amendement CL21 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 18, après la référence : « 695-24 », insérer les mots : « dans le cadre des procédures de remise prévues à la présente section ».
Amendement CL22 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 19, substituer aux références : « 1, 2, 3 et 4 », les références : « 1er à 4 ».
Amendement CL23 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 20, après la référence : « 695-46 », insérer les mots : « dans le cadre des procédures de remise prévues à la présente section ».
Amendement CL24 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 20, substituer aux références : « 1, 2, 3 et 4 », les références : « 1er à 4 ».
Amendement CL25 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 23
À l’alinéa 1, substituer à la référence : « 695-56 », la référence : « 695-58 ».
Amendement CL26 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 23
À l’alinéa 1, substituer au mot : « issue », les mots « résultant, le cas échéant, ».
Amendement CL27 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 23
À l’alinéa 2, substituer à la référence : « 695-56 », la référence : « 695-58 ».
Amendement CL28 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 23
À l’alinéa 2, substituer au mot : « issue », les mots « résultant, le cas échéant, ».
Amendement CL29 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 23
À l’alinéa 3, substituer au mot : « visés », le mot : « mentionnés ».
Amendement CL30 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 23, après les mots :
« mesure de sûreté »,
insérer les mots :
« privative de liberté».
Amendement CL31 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 26, après les mots :
« États membres »,
insérer les mots :
« de l’Union européenne ».
Amendement CL32 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 38, après les mots :
« la peine »,
insérer les mots :
« ou la mesure de sûreté privative de liberté ».
Amendement CL33 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 42, substituer aux mots :
« le certificat prévu par l’article 728-12, en original ou en copie, »
les mots :
« l’original ou une copie du certificat mentionné à l’article 728-12 ».
Amendement CL34 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 49, après les mots :
« modalités d’exécution »,
insérer les mots :
« partielle ».
Amendement CL35 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la seconde phrase de l’alinéa 58, substituer aux mots :
« en commun »,
le mot :
« conjointement ».
Amendement CL36 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Compléter la première phrase de l’alinéa 59 par les mots :
« à l’occasion du transfèrement ».
Amendement CL37 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 66, supprimer le mot :
« aussi ».
Amendement CL38 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 67, substituer au mot :
« visées »,
le mot :
« mentionnées ».
Amendement CL39 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Compléter l’alinéa 74 par les mots :
« de l’Union européenne ».
Amendement CL40 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 89, substituer aux mots :
« eu égard au »,
les mots :
« en application des règles du ».
Amendement CL41 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 100, supprimer, par deux fois, le mot :
« territorialement ».
Amendement CL42 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 101, substituer aux mots :
« conformément au »,
les mots :
« en application du ».
Amendement CL43 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la seconde phrase de l’alinéa 107, substituer aux mots :
« contenir les renseignements énumérés »,
les mots :
« comporter les renseignements prévus ».
Amendement CL44 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 113, substituer au mot :
« énumérés »,
le mot :
« prévus »
Amendement CL45 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 115, substituer aux mots :
« des mêmes dispositions »,
les mots :
« du même 3° ».
Amendement CL46 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 117, après les mots :
« mesure de sûreté »,
insérer les mots :
« privative de liberté ».
Amendement CL48 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la fin de la première phrase de l’alinéa 123, supprimer les mots :
« prévue par cette loi ».
Amendement CL49 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 136, substituer au mot :
« ledit »,
les mots :
« ce même ».
Amendement CL50 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la seconde phrase de l’alinéa 137, substituer au mot :
« dispositions »,
les mots :
« mêmes articles ».
Amendement CL51 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 138, après les mots :
« mesure de sûreté »,
insérer les mots :
« privative de liberté ».
Amendement CL52 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 157, après les mots :
« la peine »,
insérer les mots :
« ou la mesure de sûreté privative de liberté ».
Amendement CL53 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 160, substituer aux mots :
« après que »,
les mots :
« à compter de la date à laquelle ».
Amendement CL54 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 170, substituer au mot :
« visée »,
le mot :
« mentionnée ».
Amendement CL55 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la seconde phrase de l’alinéa 170, substituer aux mots :
« contenir les renseignements énumérés »,
les mots :
« comporter les renseignements prévus ».
Amendement CL56 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 174, après les mots :
« la demande »,
insérer les mots :
« mentionnée au premier alinéa du présent article ».
Amendement CL57 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 174, supprimer les mots :
« y afférent ».
Amendement CL58 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 174, après les mots :
« dispositions du »,
insérer le mot :
« même ».
Amendement CL59 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
I. – À la deuxième phrase de l’alinéa 175, substituer à la première occurrence du mot :
« sous »,
le mot :
« avec ».
II. En conséquence, procéder à la même substitution à l’alinéa 176, à la seconde phrase de l’alinéa 178, à l’alinéa 179 et à l’alinéa 183.
Amendement CL61 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la dernière phrase de l’alinéa 177, supprimer le mot :
« recherchée ».
Amendement CL64 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 180, substituer aux mots :
« de mise en liberté »,
les mots :
« mentionnée au premier alinéa ».
Amendement CL65 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 182, substituer aux mots :
« des dispositions du présent paragraphe »,
les mots :
« des articles 728-69 et 728-70 ».
Amendement CL67 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 186, substituer aux mots :
« à travers »,
le mot :
« sur ».
Amendement CL68 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 187, substituer à la référence :
« 728-14 »,
la référence :
« 728-12 ».
Amendement CL69 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Avant l’Article 10
Rédiger ainsi l’intitulé du chapitre VII :
« Dispositions portant adaptation du droit pénal au protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à l’adoption d’un signe distinctif additionnel (protocole III), adopté à Genève le 8 décembre 2005 ».
Amendement CL70 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 11
À l’alinéa 14, substituer à la première occurrence du mot :
« les »,
les mots :
« la seconde occurrence des »
Amendement CL71 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 12
Supprimer l’alinéa 4.
Amendement CL72 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 13
À l’alinéa 10, substituer aux mots :
« visé par »,
les mots :
« mentionné à ».
Amendement CL73 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 13
À l’alinéa 10, substituer à la dernière occurrence du mot :
« ou »,
le mot :
« et ».
Amendement CL74 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 13
À l’alinéa 20, substituer aux mots :
« prévu par »,
les mots :
« défini à ».
Amendement CL75 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 14
À l’alinéa 2, substituer à la référence :
« 221-4-1 »,
la référence :
« 221-12 ».
Amendement CL76 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 18
À l’alinéa 2, substituer aux mots :
« qu’elle »,
les mots :
« que l’extradition ou la remise ».
Amendement CL77 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 20
À la première phrase de l’alinéa 4, substituer aux mots :
« au condamné »,
les mots :
« à la personne condamnée ».
Amendement CL78 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 21
Rédiger ainsi l’alinéa 2 :
« Art. 20-11. – Lorsque la personne concernée était mineure à la date des faits, le tribunal pour enfants exerce les attributions du tribunal correctionnel pour l’application des articles 728-4 à 728-7 du code de procédure pénale et le juge des enfants exerce les attributions du président du tribunal de grande instance et du juge des libertés et de la détention pour l’application des articles 728-47 et 728-69 du même code. »
Amendement visant à préciser les autorités judiciaires compétentes en matière de transfèrement pour les condamnés mineurs :
- les prérogatives mentionnées aux articles 728-4 à 728-7 du code de procédure pénale en matière de transfèrement avec des États non membres de l’Union européenne ou n’ayant pas encore transposé la décision-cadre 2008/909/JAI, exercées par le tribunal correctionnel, doivent être exercées par le tribunal pour enfants ;
- les prérogatives mentionnées aux articles 728-47 et 728-69 du même code en matière de transfèrement avec les États membres de l’Union européenne ayant transposé la décision-cadre 2008/909/JAI, exercées par le président du tribunal de grande instance ou le juge des libertés et de la détention, doivent être exercées par le juge des enfants.
Amendement CL79 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 22
Rédiger ainsi le début de l’alinéa 1 :
« I. – Le chapitre VI du titre II du livre V du code de procédure pénale dans sa rédaction résultant… (le reste sans changement) »
Amendement CL80 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 22
À l’alinéa 4, substituer aux mots :
« issu de l’article 10 »,
les mots :
« dans sa rédaction résultant du 3° de l’article 15 ».
Amendement CL81 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 22
À l’alinéa 5, substituer aux mots :
« des dispositions précitées »,
les mots :
« du paragraphe 5 de l’article 6 ».
Amendement CL82 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Après l’alinéa 89, insérer l’alinéa suivant :
« 11° Il est établi que la personne a été condamnée en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de son origine ethnique, de sa nationalité, de sa langue, de ses opinions politiques ou de son orientation ou identité sexuelle, ou qu'il peut être porté atteinte à la situation de cette personne pour l'une de ces raisons. »
Amendement CL83 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Compléter l’alinéa 97 par la phrase suivante :
« Il peut également demander à l’autorité compétente d’un autre État membre de lui transmettre une demande tendant à la reconnaissance et à l’exécution sur le territoire français d’une décision de condamnation prononcée par une juridiction de cet État. »
Amendement CL84 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 118, substituer aux mots :
« la réduit »,
les mots :
« propose de la réduire ».
Amendement CL85 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 119, substituer aux mots :
« lui substitue »,
les mots :
« propose de lui substituer ».
Amendement CL86 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Supprimer l’alinéa 120.
Amendement CL87 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Rédiger ainsi l’alinéa 124 :
« Art. 728-47. – Lorsque le procureur de la République propose d’adapter la peine en application de l’article 728-44, il saisit sans délai le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui aux fins d’homologation de la proposition d’adaptation. »
Amendement CL88 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 125, substituer au mot :
« correctionnel »,
les mots :
« de grande instance ou au juge délégué par lui ».
Amendement CL89 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 126, substituer au mot :
« correctionnel »,
les mots :
« de grande instance ou le juge délégué par lui ».
Amendement CL90 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 126, substituer aux mots :
« de valider la décision du »,
les mots :
« d’homologuer la proposition d’adaptation formulée par le ».
Amendement CL91 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 127, substituer aux mots :
« la validation »,
les mots :
« l’homologation ».
Amendement CL92 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À la première phrase de l’alinéa 128, substituer aux mots :
« et, le cas échéant, l’ordonnance qui la valide »,
les mots :
« mentionnée à l’article 728-43 et, le cas échéant, l’ordonnance homologuant ou refusant d’homologuer la proposition d’adaptation de la peine ou de la mesure de sûreté privative de liberté mentionnée à l’article 728-48 »
Amendement CL93 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Rédiger ainsi l’alinéa 130 :
« Art. 728-50. – En cas de refus d’homologation de la proposition d’adaptation qu’il a formulée, le procureur de la République peut soit saisir le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui d’une nouvelle requête lui soumettant une autre décision ou la même décision autrement motivée ou fondée sur des éléments nouveaux, soit, dans les dix jours de l’ordonnance refusant l’homologation, saisir la chambre des appels correctionnels pour qu’elle statue sur la reconnaissance et l’exécution de la décision de condamnation. »
Amendement CL94 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
À l’alinéa 133, substituer au mot :
« correctionnel »,
les mots :
« de grande instance ou du juge délégué par lui ».
Amendement CL95 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Compléter l’alinéa 144 par les mots :
« Lorsque la décision définitive consiste en un refus de reconnaissance et d’exécution de la décision de condamnation ou comporte une adaptation de la peine ou de la mesure privative de liberté, le procureur de la République informe également l’autorité compétente de l’État de condamnation des motifs de la décision. »
Amendement CL96 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 9
Après l’alinéa 144, insérer l’alinéa suivant :
« Lorsque, après adaptation de la peine ou de la mesure de sûreté privative de liberté et imputation sur la durée de celle-ci de la privation de liberté déjà subie, la décision de condamnation doit être regardée comme intégralement exécutée, le procureur de la République informe l’autorité compétente de l’État de condamnation que la personne condamnée ne pourra pas être écrouée en France en exécution de cette décision et qu’en cas de transfèrement, elle sera mise immédiatement en liberté à son arrivée sur le sol français. »
Amendement CL97 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 16
Après l’alinéa 3, insérer les trois alinéas suivants :
« 1°bis Après l’article 221-11 est inséré un article 221-12 ainsi rédigé :
« Art. 221-12. – Dans le cas prévu au 10° de l’article 221-4, peut être également prononcée l'interdiction, pour une durée de dix ans au plus, de quitter le territoire de la République. »
« 1°ter Au second alinéa de l’article 222-47, après les mots : « commis sur des mineurs, », sont insérés les mots : « par les 6° bis des articles 222-3, 222-8, 222-10, 222-12 et 222-13, par l’article 222-14-4 et ».
Amendement CL98 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 17
I. – À la première phrase de l’alinéa 3, après les mots :
« la victime des faits »,
insérer les mots :
« ou sa famille ».
II. – En conséquence, à la même phrase du même alinéa, substituer aux mots :
« celle-ci peut » :
les mots :
« celles-ci peuvent ».
Amendement CL99 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 3
Rédiger ainsi cet article :
« Après le deuxième alinéa du III de l’article préliminaire du code de procédure pénale est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Toute personne poursuivie ou suspectée qui ne comprend pas la langue française, a droit, dans une langue qu’elle comprend et jusqu’au terme de la procédure, à l’assistance d’un interprète et à la traduction des pièces essentielles à l’exercice de sa défense et à la garantie du caractère équitable du procès qui doivent, à ce titre, lui être remises ou notifiées en application du présent code. »
Amendement CL100 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 4
Après l’alinéa 8, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 5° bis Le deuxième alinéa de l’article 227-22 est complété par les mots : « ou d’assister en connaissance de cause à de telles réunions ».
Amendement CL101 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
1° À l’alinéa 6, après les mots : « procureur général », insérer les mots : « , le procureur de la République ou le juge d’instruction ».
2° À l’alinéa 21, après les mots : « procureur général », insérer les mots : « , le procureur de la République ou le juge d’instruction ».
3° À l’alinéa 22, après les mots : « procureur général », insérer les mots : « , le procureur de la République ou le juge d’instruction ».
4° À l’alinéa 26, après les mots : « procureur général », insérer les mots : « , le procureur de la République ou le juge d’instruction ».
Amendement CL102 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 8
1° Supprimer les alinéas 31 et 32.
2° À l’alinéa 33, substituer aux mots : « proposer au procureur général ou au procureur de la République de », les mots : « , en qualité d’autorité nationale, à la demande ou avec l’autorisation de l’autorité judiciaire compétente, ».
3° Substituer à l’alinéa 37 les deux alinéas suivants :
« La demande ou l’autorisation de l’autorité judiciaire compétente prévue au premier et au deuxième alinéas est écrite et ne peut porter que sur un ou plusieurs actes déterminés. Dès l’exécution d’un acte mentionné dans la demande ou l’autorisation, le membre national en informe cette autorité et lui adresse les pièces d’exécution, en original ou en copie selon la décision de celle-ci.
« À tout moment, l’exécution d’un acte mentionné à l’alinéa précédent peut être interrompue par l’autorité judiciaire l’ayant demandé ou autorisé. »
Amendement CL103 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 13, substituer aux mots : « les dispositions des sections I à IV du présent chapitre s’appliquent » les mots : « le présent chapitre s’applique ».
Amendement CL104 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
Rédiger ainsi l’alinéa 17 :
« Art. 695-55. – Les dispositions des deuxième à trente-sixième alinéas de l’article 695 23 ne sont pas applicables aux procédures de remise mentionnées à la présente section.
Par dérogation au premier alinéa de l’article 695-23, la remise d’une personne est exécutée sans contrôle de la double incrimination des faits reprochés lorsque les agissements considérés sont, aux termes de la loi de l’État non membre de l’Union européenne, punis d’une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à douze mois d’emprisonnement ou d’une mesure de sûreté privative de liberté d’une durée similaire et entrent dans l’une des catégories d’infractions suivantes :
– participation à un groupe de personnes agissant dans un but commun, aux fins de commettre une ou de plusieurs infractions relevant d’activités de terrorisme visées aux articles 1 et 2 de la convention européenne pour la répression du terrorisme ainsi qu’à l’article 1er et aux articles 2, 3 et 4 de la décision-cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme ;
– trafic illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes ;
– homicide volontaire ;
– coups et blessures graves ;
– enlèvement, séquestration, ou prise d’otage ;
– viol. »
Amendement CL105 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 15
À l’alinéa 18, après la référence : « 695-24 », insérer la référence : « , 2°, ».
Amendement CL106 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 23
À l’alinéa 4, substituer à la référence : « 695-46 », la référence : « 695-58 ».
Amendement CL107 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 4
Remplacer l’alinéa 2 par quatre alinéas ainsi rédigés :
« 1° Après l’article 222-22-1, est inséré un article 222-22-2 ainsi rédigé :
« « Art. 222-22-2. - Constitue également une agression sexuelle le fait de contraindre une personne par la violence, la menace ou la surprise à se livrer à des activités sexuelles avec un tiers.
« Ces faits sont punis des peines prévues aux articles 222-24 à 222-30 selon la nature des activités que l’auteur a contraint la victime à subir, et selon les circonstances mentionnées dans ces articles.
« La tentative du délit prévu au présent article est punie des mêmes peines. » »
Amendement CL108 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Après l’article 17, insérer les dispositions suivantes :
Chapitre XI bis
Dispositions abrogeant le délit d’offense au chef de l’État afin d’adapter la législation française à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 14 mars 2013
Article 17 bis
1° L’article 26 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est abrogé.
2° Au premier alinéa de l’article 1er de la loi du 11 juin 1887, la référence « 26, » est supprimée.
Amendement CL109 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 1er
Remplacer les alinéas 2 à 7 par les dispositions suivantes :
« 1° L’article 225-4-1 est ainsi rédigé :
« I. La traite des êtres humains est le fait de recruter une personne, de la transporter, de la transférer, de l’héberger ou de l’accueillir à des fins d’exploitation :
1° Soit avec l’emploi de menace, de contrainte, de violence ou de manœuvre dolosive visant la victime, sa famille ou une personne en relation habituelle avec la victime ;
2° Soit par abus d’autorité ou d’une situation de vulnérabilité ;
3° Soit en échange ou par l’octroi d’une rémunération ou de tout autre avantage ou d’une promesse de rémunération ou d’avantage.
« L’exploitation mentionnée par le premier alinéa est le fait de mettre la victime à sa disposition ou à la disposition d’un tiers, même non identifié, afin soit de permettre la commission contre la victime des infractions de proxénétisme, d’agression ou d’atteintes sexuelles, de soumission à du travail ou des services forcés ou à de l’esclavage, de prélèvement de l’un de ses organes, d’exploitation de la mendicité, de conditions de travail ou d’hébergement contraires à sa dignité, soit de contraindre la victime à commettre tout crime ou délit.
« La traite des êtres humains est punie de sept ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.
« II. La traite des êtres humains commise à l’égard d’un mineur est constituée même si les conditions prévues aux 1°, 2° ou 3° du I ne sont pas remplies.
« Elle est punie de dix ans d’emprisonnement et de 1 500 000 euros d’amende.
« III. La traite des êtres humains, lorsqu’elle a été commise par abus d’une situation de vulnérabilité, est punie de dix ans d’emprisonnement et de 1 500 000 euros d’amende.
Amendement CL110 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 1er
Insérer, avant l’alinéa 9, un alinéa ainsi rédigé :
« aa) Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
ab) Au même alinéa, après le mot : « prévue », est insérée la référence : « au I de ».
Amendement CL111 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 1er
À l’alinéa 11, supprimer le mot : « graves ».
Amendement CL112 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 1er
Insérer, après l’alinéa 11, deux alinéas ainsi rédigés :
« c) Il est ajouté un 10° ainsi rédigé :
« 10° Lorsque l’infraction a placé la victime dans une situation matérielle ou psychologique grave. »
Amendement CL113 présenté par Mme Marietta Karamanli, rapporteure :
Article 1er
Après l’alinéa 11, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
« d) Il est ajouté un II ainsi rédigé :
« II. Les infractions prévues aux II et III de l’article 225-4-1 sont punies de quinze ans de réclusion criminelle et de 1 500 000 euros d’amende lorsqu'elles ont été commises dans les circonstances mentionnées aux 3° à 10° du I du présent article. »
La Commission examine la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à moderniser le régime des sections de commune (n° 294) (M. Pierre Morel-A-L’Huissier, rapporteur).
M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’ordre du jour appelle maintenant l’examen, sur le rapport de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à moderniser le régime des sections de commune.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier, rapporteur. Les sections de communes sont une survivance du Moyen-Âge. Pour les présenter, je reprendrai volontiers l’image qu’emploie le président Georges-Daniel Marillia, conseiller d’État honoraire et grand spécialiste de ce sujet, dans un article à paraître. Ces sections de communes apparaissent souvent aux juristes comme des cœlacanthes ; ils en ont entendu parler dans les manuels de droit administratif, mais en croyaient l’espèce éteinte.
Pourtant, mon expérience d’élu local, comme les auditions que j’ai pu mener en compagnie de notre collègue Alain Calmette, montrent qu’elles incarnent une réalité tout à fait vivace : ces quelque 27 000 entités juridiques, définies par le code général des collectivités territoriales comme « toute partie d’une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune », constituent une réalité pratique dans plusieurs de nos territoires, au premier rang desquels la bordure méridionale du Massif central.
Cependant, les dispositions juridiques qui leur sont applicables se caractérisent par leur complexité, quand ce n’est pas leur ambiguïté. La définition précise des sections de commune, de leurs modalités de gestion ou de leurs relations avec les communes reste floue.
Ces incertitudes engendrent des contentieux, toujours abondants à l’heure actuelle. Dans certaines situations, le développement local et l’aménagement du territoire en pâtissent.
Malaisée, l’entreprise de rationalisation de ce droit n’est cependant pas vaine. Une décision du Conseil constitutionnel, rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité le 8 avril 2011, a permis l’affirmation des principaux éléments constitutifs des sections de commune, au premier rang desquels une réalité juridique qui a parfois été oubliée dans les faits : les sections sont des personnes morales de droit public, et non une forme de propriété privée indivise. Sur ces bases, une réforme est envisageable, voir nécessaire, comme l’a estimé le Sénat.
La présente proposition de loi, déposée au Sénat le 25 mai 2012 par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues, puis adoptée par cette assemblée, vise à apporter des réponses à ces préoccupations. Son examen s’est appuyé sur plusieurs autres propositions de loi, notamment celle déposée le 1er août 2011 par M. Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues. L’ensemble de ces éléments et le travail effectué par le rapporteur du Sénat, M. Pierre-Yves Collombat, ont permis à la Commission des lois de cette assemblée de substantiellement enrichir ce texte.
Celui-ci permet in fine d’offrir toute une palette de solutions qui constituent un ensemble équilibré de dispositions tendant à clarifier ce régime juridique dans ses différentes dimensions, en prenant en compte un double impératif : d’une part, faciliter l’activité des sections de commune dont l’existence favorise la dynamisation de la gestion de certains biens, en rationalisant les règles applicables ; d’autre part, permettre plus aisément le transfert aux communes des biens de ces sections dans les cas où celles-ci ne reflètent plus aucune réalité.
C’est dans un même souci d’équilibre que je vous propose aujourd’hui d’examiner ce texte.
D’abord, on constate que la réalité des sections reste à la fois vivante et contrastée.
Je ne reviendrai pas ici en détail sur l’histoire des sections de commune : je me contenterai de rappeler que celles-ci sont issues des « biens communaux », souvent soustraits à la volonté des seigneurs féodaux de s’approprier les « biens sans maître ». En instituant 44 000 communes à la place des 100 000 paroisses, la Révolution française a conservé l’existence de ces biens appartenant à une section de commune.
Depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, ce sont surtout les textes relatifs au développement de la montagne, comme la loi du 9 janvier 1985, qui ont fait évoluer leur statut juridique.
En pratique, il s’agit le plus souvent de terrains sur lesquels les habitants de la section disposent, en fonction d’un titre ou d’un usage local, de droits comme la jouissance des biens dont les fruits sont perçus en nature – par exemple, ceux qui sont issus de l’affouage ou de la cueillette. Dans les conditions fixées conjointement par le code rural ainsi que par le code général des collectivités territoriales, les exploitants agricoles installés sur le territoire de la section peuvent disposer des terres à vocation agricole ou pastorale : il s’agit d’encourager le développement d’une gestion de proximité en favorisant la situation des agriculteurs locaux.
Leur nombre a été estimé à 26 792 dans le rapport le plus récent consacré aux sections de commune, dirigé par M. Jean-Pierre Lemoine en 2003. Dans les deux tiers des cas, il s’agit de terrains boisés, dans un quart de pâturages, et pour le reste, de terres cultivées, voire de biens bâtis comme un four à pain, un lavoir ou une carrière.
Il existe donc des sections vivantes, pouvant avoir un patrimoine important de forêts entretenues et productives, et des sections en sommeil, les usages s’étant perdus, jusqu’à ce qu’un contentieux les ranime… Certaines situations peuvent même être d’une complexité extrême : il existe ainsi des biens indivis entre plusieurs sections, relevant de communes différentes.
Cette réalité contrastée explique en partie que les règles applicables aux sections de commune, tentant, au fil des lois, de réguler les pratiques, souffrent aujourd’hui d’une certaine complexité et de réelles ambiguïtés.
En effet, la définition juridique des sections de commune a longtemps fait l’objet de controverses : s’agit-il d’une personne publique ou d’une propriété privée indivise ? Le Conseil constitutionnel a mis fin à cette ambiguïté dans une décision récente, en indiquant expressément qu’« une section de commune est une personne morale de droit public possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ».
En outre, si la section de commune est propriétaire des biens sectionaux, ses membres n’en ont que la jouissance. Mais qui doit bénéficier des revenus en espèces ? Le code introduit une certaine ambiguïté, prévoyant dans certains cas que le produit de la vente ne peut être employé que « dans l’intérêt de la section », et dans certaines situations, « dans l’intérêt des membres » de celle-ci – ce qui crée une forme de hiatus.
Enfin, la section de commune compte des parties prenantes de diverses natures évoquées par le code général des collectivités territoriales : membres de la section, ayants droit, électeurs de la commission syndicale, habitants ayant ou non un domicile réel et fixe sur le territoire, exploitants agricoles… Sans doute ces différents termes renvoient-ils à des fonctions diverses – les membres ou les ayants droit jouissent des biens de la section, les électeurs votent pour élire les membres de la commission syndicale appelée à gérer celle-ci, les habitants résident sur son territoire, etc. – mais aucune définition claire n’est donnée aujourd’hui de ces différentes notions qui, au demeurant, se recouvrent assez largement les unes les autres.
Les dispositions relatives à la gestion de la section de commune sont, elles aussi, sources de complexité.
Il est ainsi prévu un système de répartition des rôles dans cette gestion entre, d’une part, le conseil municipal et le maire, qui détiennent en quelque sorte la compétence de principe et, d’autre part, un organe de gestion ad hoc, dénommé commission syndicale, dont la compétence est d’attribution, concernant les intérêts fondamentaux de la section comme propriétaire – en cas de vente, d’échange, de location de longue durée des biens, de changement d’usage, ou de transactions et d’actions judiciaires notamment. Cet organisme n’est élu que lorsque des conditions cumulatives existent – un montant minimal de ressources à gérer et un nombre suffisant d’électeurs le demandant.
Ce mécanisme pose de nombreuses difficultés et crée autant de contentieux. Par exemple, le budget de la section de commune, qui constitue un budget annexe du budget municipal, est établi par la section de commune puis voté par le conseil municipal, mais celui-ci n’a le pouvoir que de l’adopter, sans le modifier.
Par ailleurs, les règles organisant la répartition des charges financières entre les budgets sectionaux et communaux sont peu opérantes en pratique : le principe est posé de l’interdiction pour la commune de financer ses dépenses sur le budget de la section de commune, à une exception près, à savoir le cas où des travaux d’investissement ou des opérations d’entretien relevant de la compétence de la commune sont réalisés au bénéfice non exclusif des membres ou des biens d’une section.
En pratique, il arrive que le juge admette que certaines dépenses, qui seraient à la fois d’intérêt communal et sectional, soient en partie financées avec des fonds sectionaux, dès lors que les charges de financement sont réparties entre la commune et la section au prorata du nombre de leurs habitants respectifs.
Enfin, s’il existe des régimes permettant le transfert de biens de la section de commune à la commune, ils sont caractérisés par leur relative inefficacité.
Coexistent trois régimes en la matière : un premier, par demande conjointe entre le conseil municipal et la commission syndicale ; un deuxième, si cette dernière n’a pas été constituée ; un troisième, s’il existe une forme de présomption d’absence d’activité réelle de la section ou un désintérêt de ses ayants droit, dans un des trois cas suivants : lorsque depuis plus de cinq années consécutives, les impôts ont été payés sur le budget communal ou admis en non-valeur ; quand les électeurs n’ont pas demandé la création d’une commission syndicale alors que les conditions pour ce faire étaient réunies ; lorsque moins d’un tiers des électeurs a voté lors d’une consultation.
Si, dans les trois cas, le préfet est seul compétent pour prononcer le transfert, les procédures sont éparses et sources de contentieux.
C’est la raison pour laquelle la présente proposition de loi procède à une révision équilibrée des règles applicables aux sections de commune.
Si l’enrichissement progressif du texte par la commission des Lois du Sénat, puis par ce dernier en séance publique, n’a pas facilité sa lecture, il n’en poursuit pas moins trois objectifs.
Le premier axe, prévu par la proposition de loi initiale, est de faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes. D’une part, en assouplissant les critères permettant de juger que la section n’a plus d’existence réelle : quand moins de la moitié des électeurs se sont déplacés ou quand les impôts dus par la section n’ont pas été payés depuis plus de trois ans. D’autre part, en instaurant la possibilité de demander le transfert dans un objectif d’intérêt général. Le conseil municipal en sera à l’initiative, le préfet prononçant ensuite ce transfert par arrêté motivé. Un mécanisme d’indemnisation des ayants droit est prévu.
Deuxièmement, l’organisation d’un recensement exhaustif des sections de commune, demandé par les auteurs de la proposition de loi, a été écartée par la commission des Lois du Sénat, au motif que l’ampleur de la tâche ne devait pas reporter encore d’autant la modernisation du statut des sections.
Troisièmement, le Sénat, en enrichissant considérablement le texte initial, y a ajouté trois autres aspects.
Tout d’abord, sa commission des Lois a précisé les éléments de définition et de gestion des sections.
Ainsi que l’ont montré les échanges lors de la séance publique du 15 octobre 2012 au Sénat, « toutes les sections ne sont pas problématiques », selon l’expression utilisée par M. Jacques Mézard. Dès lors, poursuivait celui-ci, il convient non seulement de faciliter la suppression de celles qui ne fonctionnent que peu ou plus en assouplissant le régime des transferts de biens, mais aussi de « faciliter et de rationaliser le fonctionnement des sections » quand elles ont une existence réelle et un fonctionnement quotidien.
La commission des Lois du Sénat a donc précisé que la section de commune était une personne morale « de droit public » et interdit la constitution à l’avenir de nouvelles sections.
Ensuite, afin de clarifier le droit, elle a défini et unifié les notions de membre de la section de commune, d’ayant droit et d’électeur de la commission syndicale, en mettant en place deux catégories aisément identifiables : d’une part, les membres, qui sont les habitants ayant « leur domicile réel et fixe » sur le territoire de la section de commune – en supprimant toute notion d’ayants droit pouvant arguer de droits anciens dans la section sans y résider ; d’autre part, les électeurs, qui sont les membres de la section inscrits sur les listes électorales de la commune.
Elle a aussi donné pouvoir à la municipalité, en l’absence de commission syndicale, pour représenter la section de commune en justice – sauf dans l’hypothèse où les intérêts respectifs de la commune et de la section seraient opposés, auquel cas une commission ad hoc représenterait alors celle-ci.
Puis, à l’initiative de M. Pierre Jarlier, elle a clarifié le régime d’attribution des baux et contrats d’exploitation des terres de la section et acté que le conseil municipal déciderait à l’avenir de l’adhésion d’une section de commune à une structure de regroupement de gestion forestière, afin d’en favoriser l’exploitation rationnelle.
Enfin, elle a entrepris de clarifier le régime financier de la section. Elle a ainsi réaffirmé le principe de l’interdiction pour les membres d’une section de commune de tirer des revenus en espèces des biens sectionaux.
En ce qui concerne le budget sectional, la commission des Lois du Sénat a assoupli les modalités du partage des compétences entre la commission syndicale et le conseil municipal, en donnant à ce dernier le pouvoir de modifier, le cas échéant, le budget et en ouvrant la possibilité à la commune, « lorsque les besoins de la section sont satisfaits », de procéder au financement de dépenses communales par la voie du budget de la section de commune.
S’agissant, enfin, des amendements que j’ai déposés sur le présent texte, ils ne reviennent pas sur les apports proposés par le Sénat, mais les précisent et améliorent leur rédaction, en codifiant les innovations insérées par cette assemblée, en tirant les conséquences des amendements adoptés par elle et en uniformisant les différents régimes de transfert, afin d’éviter les erreurs et autant que possible les contentieux.
Le travail que le Sénat a entrepris, et que je vous propose de poursuivre, n’est pas partisan. En auditionnant toutes les parties prenantes – associations d’élus, représentants des ayants droit, représentants des utilisateurs de ces terres, que sont les chambres d’agriculture, l’Office national des forêts (ONF) ou les communes forestières –, nous avons cherché à permettre un réel développement de ces sections, trop souvent laissées à l’abandon. Il en va de l’avenir d’une partie importante de nos territoires.
Pour finir, je souhaite faire plusieurs observations.
Concernant les aspects juridiques, je rappelle les définitions que mettent en place trois décisions du Conseil d’État : selon celle du 25 mai 1988, la section est une personne publique titulaire d’un droit de propriété ; celle du 12 décembre 1997 précise que les biens sectionaux relèvent du domaine privé des personnes publiques ; enfin, celle du 22 juillet 2011 indique que les membres de la section sont titulaires non pas d’un droit de propriété sur les biens de la section, mais d’un droit de jouissance.
Au contraire, l’association « Force de défense des ayants droit des sections de commune » (AFASC), que nous avons auditionnée, soutient qu’au regard de l’article 542 du code civil, les biens de section sont la propriété privée des habitants, et en appelle à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
J’ai tenu à examiner toutes les propositions que cette association a pu faire sur l’ensemble du texte adopté par le Sénat, sauf sur la notion de membre, sur laquelle l’AFASC est d’accord. Celle-ci conteste toutes les propositions du Sénat ayant retenu comme base de travail un droit de propriété et non de jouissance. Une pétition a été lancée sur ce point, sachant que se posent le problème des éoliennes installées sur le territoire des sections ainsi que celui du projet de Notre-Dame-des-Landes. Cette association a en outre tenu à nous alerter des conséquences de l’interdiction de la répartition des revenus entre ayants droit dans la mesure où certaines sections ont des revenus importants, que certains se partagent en espèces.
J’ai également pu rencontrer à ce sujet la FNSAFER (Fédération nationale des sociétés d’aménagement et d’établissement rural), notre collègue Alain Marleix, les représentants de la chambre d’agriculture du Cantal, le président du conseil général de la Lozère, M. Jean-Paul Pourquier, les représentants de la chambre d’agriculture de ce département, une secrétaire de mairie, qui pendant trente-sept ans, a géré ce genre de problèmes, ainsi que M. Jean-Pierre Lemoine, déjà cité. J’étais même intervenu auprès du président Jean-Jacques Urvoas pour la création d’une mission d’information, mais nous avons finalement convenu que le travail fait par le Sénat suffisait.
Selon l’AFASC, les biens de section seraient des terres agricoles appartenant aux habitants d’un village ou d’une section. Depuis leur origine, qui remonte bien avant le Moyen-Âge, elles auraient été destinées à permettre aux pauvres de vivre en faisant paître leur troupeau de moutons, de chèvres ou de vaches, et de pratiquer l’affouage. Or l’actualité nous montre qu’il y a de plus en plus de pauvres. Aujourd’hui, les biens sectionaux permettraient une agriculture vivrière, l’installation de jeunes paysans, ou la coupe de bois de chauffage et d’œuvre pour tous les habitants d’un village : ils seraient aux ruraux ce que les jardins ouvriers ou partagés sont aux citadins.
Le rapporteur du Sénat a répondu sur tous ces points : le texte ne prévoit pas de disparition des biens de section ; il opère une clarification de leur régime juridique, dans le respect du droit de jouissance des ayants droit – avec une indemnisation –, des prérogatives des SAFER et des orientations agricoles.
Je vous propose donc, dans le prolongement du travail du Sénat, d’essayer de clarifier ce sujet ô combien difficile pour nos territoires de montagne.
M. Alain Calmette. J’ai souhaité suivre l’évolution de ce texte en tant qu’élu du Cantal, qui est très concerné par les problèmes des biens sectionaux, lesquels empoisonnent la vie quotidienne de nombre de maires et d’élus locaux.
Ce texte a deux objectifs : la modernisation du régime des biens de section et la facilitation de leur transfert aux communes. Il opère un toilettage tout à fait opportun des notions d’ayant droit, de membre ou d’électeur. Il prévoit aussi, ce qui est fondamental, l’interdiction de toute rémunération en espèces, la majorité des contentieux venant de la différence d’appréciation entre droit de propriété et droit de jouissance.
Je rappelle que la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité par le Sénat.
Je salue par ailleurs le travail du rapporteur : ses amendements sont tout à fait dans l’esprit du texte et ils favorisent tant sa cohérence que sa précision.
Si celui-ci était largement adopté, ce serait une étape décisive pour les élus ruraux des départements concernés, car ils consacrent un temps non négligeable de leur activité à traiter de contentieux sans fin en la matière.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Quels départements sont concernés par les biens de section de commune ?
M. le rapporteur. Principalement le Cantal et la Lozère mais aussi notamment l’Aveyron ou la Corrèze.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Pourquoi n’a-t-on pas depuis longtemps ordonné purement et simplement le transfert de ces patrimoines en prévoyant l’indemnisation légitime de l’usufruit ?
M. le rapporteur. Il s’agit d’un sujet difficile : lorsqu’on parle de communalisation ou d’indemnisation globale pour mettre un terme à la notion d’ayant droit, on entre dans des conflits inimaginables. Certains ont aujourd’hui un sentiment d’appropriation : l’AFASC n’hésite pas à parler de « rafle » ou de « spoliation ».
Tout le problème du Sénat a été de trouver un compromis entre des sections n’existant pratiquement plus et d’autres qui marchent plutôt bien. Il faut bien réaffirmer le principe selon lequel les revenus en espèces ne peuvent être partagés, à la différence des revenus en nature. Cela étant, le régime des sections de commune peut être un facteur positif pour l’installation de nouveaux agriculteurs, la pérennisation de l’agriculture ou la gestion des forêts : on recherche donc un équilibre – difficile à trouver – entre les droits des ayants droit d’une part et la gestion municipale d’autre part.
En clarifiant la définition juridique de membre et d’ayant droit, ce texte devrait limiter le nombre des contentieux que nous avons connus ces dernières années.
La Commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi.
Article 1er (supprimé) : Inventaire des sections de commune
La Commission maintient la suppression de l’article 1er.
Article 1er bis (art. L. 2411-1, L. 2411-3, L. 2411-4 et L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales et art. 1401 du code général des impôts) : Statut juridique et fiscal des sections de commune
La Commission adopte successivement les amendements CL 3 de codification et CL 4 de précision du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 1er bis modifié.
Article 1er ter (art. L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales) : Clarification de la répartition des compétences entre la commune et la section de commune
La Commission adopte l’amendement CL 5 de précision du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 1er ter modifié.
Article 1er quater (art. L. 2411-3 du code général des collectivités territoriales) : Qualité d’électeur et d’éligible à la commission syndicale d’une section de commune
La Commission adopte successivement les amendements CL 6 de réécriture et CL 7 rédactionnel du rapporteur.
Elle adopte l’article 1erquater modifié.
Article 2 (art. L. 2411-5 et L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales) : Conditions requises pour la constitution d’une commission syndicale - modalités de représentation de la section de commune en justice en l’absence de commission syndicale
La Commission adopte l’amendement CL 8 rédactionnel du rapporteur, puis l’amendement CL 9 du même auteur, tendant à prendre en compte le remplacement du régime des communes associées par celui des communes déléguées.
Elle adopte ensuite successivement l’amendement CL 10 de précision du rapporteur, ainsi que les amendements rédactionnels CL 11, CL 12 et CL 13 du même auteur.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
Article 2 bis (art. L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales) : Coordination et clarification rédactionnelle
La Commission examine l’amendement CL 14 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de précision ayant pour objet de transférer la disposition adoptée par le Sénat prévoyant la compétence du conseil municipal pour décider de l’adhésion d’une section à une structure de gestion, de préciser et regrouper les compétences exclusives actuellement prévues par le code général des collectivités territoriales, et de simplifier et généraliser l’obligation de consultation de la commission syndicale.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 2 bis modifié.
Article 2 ter A [nouveau] (art. L. 2411-7 du code général des collectivités territoriales) : Suppression des dispositions relatives à l’emploi des revenus de la section de commune en vue de leur transfert au sein du chapitre II relatif aux dispositions financières
La Commission adopte l’amendement CL 15 du rapporteur, créant un article additionnel permettant de transférer les dispositions concernant l’emploi des revenus de la section au sein de l’article L. 2412-1 relatif aux dispositions financières.
Article 2 ter (art. L. 2411-9 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de remplacement des conseillers municipaux intéressés à la jouissance de biens ou droits revendiqués par une section
La Commission adopte l’amendement CL 16 de simplification du rapporteur, rédigeant ainsi l’article 2 ter.
Article 2 quater (art. L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) : Jouissance des biens de la section de commune
La Commission adopte successivement les amendements CL 17 rédactionnel et CL 18 de coordination du rapporteur.
Elle adopte l’article 2 quater modifié.
Article 2 quinquies (art. L. 2411-12 du code général des collectivités territoriales) : Modalités d’indemnisation à la suite d’un transfert de biens sectionaux à la commune
La Commission adopte l’amendement de précision CL 19 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 2 quinquies modifié.
Article 3 (art. L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales) : Assouplissement du recours à la procédure de transfert des biens sectionaux en cas de dépérissement de la section de commune
La Commission adopte successivement les amendements de coordination CL 20 et CL 21 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 3 modifié.
Article 4 (art. L. 2411-12-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Institution d’une nouvelle procédure de transfert des biens sectionaux à la commune « dans un objectif d’intérêt général »
La Commission en vient à l’amendement CL 22 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de réécriture et de simplification, qui prévoit toujours un mécanisme d’information et de consultation de la section syndicale ou des membres de celle-ci si elle n’est pas constituée. Par ailleurs, il intègre le mécanisme d’information de la chambre d’agriculture, qui pourra rendre un avis sur les objectifs d’utilisation des espaces agricoles et pastoraux, comme le propose Alain Calmette et le souhaite l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CL 1 de M. Alain Calmette qui est satisfait tombe.
Puis la Commission adopte l’article 4 modifié.
Article 4 bis (art. L. 2411-12-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Conséquences du transfert
La Commission examine l’amendement CL 23 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il paraît inutile de prévoir que le transfert d’un bien entraîne celui des droits et obligations afférents, car l’arrêté de transfert doit porter sur l’ensemble de ceux-ci. Cela serait aussi dangereux dans la mesure où la mention de « droits et obligations » pourrait être interprétée comme laissant subsister des droits aux anciens membres de la section envers la commune.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
Elle adopte l’article 4 bis modifié.
Article 4 ter (art. L. 2411-14 du code général des collectivités territoriales) : Interdiction du partage des biens de la section entre ses membres
La Commission adopte l’amendement de clarification CL 24 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 4 ter modifié.
Article 4 quater (art. L. 2411-15 et L. 2411-16 du code général des collectivités territoriales) : Clarification rédactionnelle
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 25 du rapporteur ainsi que l’amendement CL 26 du même auteur, tirant les conséquences du choix du Sénat de confier au conseil municipal la compétence pour décider de l’adhésion d’une section à une structure syndicale.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 27 du rapporteur, qui supprime deux dispositions introduites par le Sénat transférées au sein d’autres articles, ainsi que l’amendement CL 28 du même auteur, tirant également les conséquences de la compétence communale en matière d’adhésion syndicale.
Puis elle adopte l’article 4 quater modifié.
Article 4 quinquies (art. L. 2411-17 du code général des collectivités territoriales) : Affectation du produit de la vente des biens de la section
La Commission adopte l’article 4 quinquies sans modification.
Article 4 sexies (art. L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales) : Budget de la section de commune
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 29 du rapporteur.
Elle en vient ensuite à l’amendement CL 30 du rapporteur.
M. le rapporteur. Reprenant une suggestion des représentants des ayants droit de section, cet amendement complète le dispositif adopté par le Sénat, qui prévoit que le conseil municipal pourra modifier le budget élaboré par la commission syndicale, laquelle pourra désormais rendre un avis simple sur les modifications proposées.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 31 rédactionnel, CL 32 de clarification et CL 33 de simplification du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 4 sexies modifié.
Article 4 septies (art. L. 2411-17-1 et L. 2412-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Ouverture de la possibilité, sous certaines conditions, du financement de dépenses communales par la section de commune
La Commission adopte l’article 4 septies sans modification.
Article 4 octies (art. L. 2411-19 et L. 2573-58 du code général des collectivités territoriales) : Modalités d’application des dispositions du code général des collectivités territoriales sur les sections de commune – coordinations dans le régime en vigueur en Polynésie française
La Commission adopte l’amendement de simplification CL 35 du rapporteur rédigeant ainsi l’article 4 octies.
Article 4 nonies (art. L. 2112-7, L. 2112-8, L. 2112-9 et L. 2242-2 du code général des collectivités territoriales) : Interdiction de la constitution de nouvelles sections de commune
La Commission adopte successivement l’amendement CL 36 du rapporteur tendant à supprimer l’alinéa 1er, puis les amendements CL 37 de précision et CL 38 de coordination du même auteur.
Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 39 de simplification et CL 40 rédactionnel et de précision du rapporteur, ainsi que l’amendement CL 41 du même auteur tendant à supprimer les alinéas 10 et 11.
Puis elle adopte l’article 4 nonies modifié.
Article 4 decies (art. L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) : Attribution des biens sectionaux à vocation agricole et pastorale
La Commission adopte successivement l’amendement CL 42 rédactionnel du rapporteur, l’amendement CL 2 de précision de M. Alain Calmette ainsi que le sous-amendement CL 52 du rapporteur à cet amendement.
Puis, après avoir adopté l’amendement CL 43 du rapporteur tendant à corriger une erreur, elle en vient à l’amendement CL 44 du même auteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement important, répondant aux attentes des chambres d’agriculture. Il offre la possibilité, dans certains cas, de constituer des réserves foncières en vue de l’installation de nouveaux agriculteurs.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 45 et CL 46 du rapporteur tendant à corriger une erreur, ainsi que l’amendement CL 47 rédactionnel du même auteur.
Puis elle adopte l’article 4 decies modifié.
Article 4 undecies (art. L. 411-31 du code rural et de la pêche maritime) Coordination
La Commission adopte l’article 4 undecies sans modification.
Article 4 duodecies (art. L. 2411-6 et L. 2411-7 du code général des collectivités territoriales) : Compétence du conseil municipal pour l’adhésion à une structure de regroupement de gestion forestière
La Commission adopte l’amendement CL 49 de suppression présenté par le rapporteur, les dispositions de cet article ayant été transférées dans deux autres articles de la proposition de loi.
En conséquence, l’article 4 duodecies est supprimé.
Article 5 (supprimé) : Gage
La Commission maintient la suppression de l’article 5.
Article 6 [nouveau] (art. L. 2544-3 à L. 2544-9 du code général des collectivités territoriales) : Adaptation et modernisation du régime des sections de commune spécifique à l’Alsace-Moselle
La Commission adopte l’amendement CL 50 du rapporteur, tendant à créer un article additionnel en vue d’appliquer les dispositions de la proposition de loi en Alsace-Moselle.
Article additionnel après l’article 6 (art. L. 2573-58 du code général des collectivités territoriales) : Application des dispositions de la présente proposition de loi aux sections de commune de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie
La Commission adopte l’amendement CL 51 du même auteur créant un article additionnel relatif à l’application de ces dispositions outre-mer.
Puis elle adopte à l’unanimité l’ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.
*
* *
Amendements examinés par la Commission
Amendement CL1 présenté par M. Calmette, Mme Dessus, M. Cottel, Mme Pirès Beaune, M. Bacquet et les députés du groupe SRC :
Article 4
Après l’alinéa 3, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque le transfert porte sur des biens à vocation agricole ou pastorale, le maire en informe la chambre d’agriculture dans un délai d’un mois suivant la délibération du conseil municipal. »
Après l’alinéa 4, insérer un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque le transfert porte sur des biens à vocation agricole ou pastorale, la chambre d’agriculture dispose d’un délai de deux mois à compter de sa saisine pour présenter ses observations, en particulier au regard de l’incidence sur la préservation des terres agricoles. »
Amendement CL2 présenté par M. Calmette, Mme Dessus, M. Cottel, Mme Pirès Beaune, M. Bacquet et les députés du groupe SRC :
Article 4 decies
À l’alinéa 4, substituer aux mots : « leurs bâtiments d’exploitation », les mots : « au moins un bâtiment d’exploitation ».
Amendement CL3 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 1er bis
Les alinéas 4 et 5 sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :
I bis. – Ce même article est complété par un II ainsi rédigé :
« II.- Aucune section de commune ne peut être constituée à compter de la promulgation de la loi n° du visant à moderniser le régime des sections de commune »
II.- Le même code est ainsi modifié : »
Amendement CL4 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 1er bis
Compléter l’alinéa 9 par les mots :
« et les mots : « notamment des avantages reçus pendant les années » par les mots : « des avantages effectivement recueillis en nature pendant les dix dernières années »
Amendement CL5 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 1er ter
Rédiger ainsi l’alinéa 3 :
« Lorsqu’elle est constituée en application de l’article L. 2411-3, la commission syndicale et son président exercent les fonctions de gestion prévues par les articles L. 2411-6, L. 2411-8 et L. 2412-1 et sont consultés dans les cas prévus par les articles L. 2411-7, L. 2411-11, L. 2411-12-2, L. 2411-15 et L. 2411-18. »
Amendement CL6 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 1er quater
I.- Après l’alinéa 1, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 1°A au premier alinéa, après le mot : « comprend », sont insérés les mots : « le maire de la commune ainsi que » ;
II.- Après l’alinéa 4, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 3° L’avant-dernier alinéa est supprimé ».
Amendement CL7 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 1er quater
Compléter l’alinéa 2 par les mots :
« et les mots : « les mêmes règles que les conseillers municipaux des communes de moins de 2 500 habitants » sont remplacés par les mots : « les règles prévues par les chapitres I et II du titre IV du code électoral ».
Amendement CL8 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2
À l’alinéa 5, après le mot : « produits », insérer le mot : « annuels » et après le mot : « cadastral », supprimer le mot : « annuel ».
Amendement CL9 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2
Après l’alinéa 5, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« I bis. Après la référence « L. 2113-23 », le dernier alinéa de ce même article est ainsi rédigé : « dans leur rédaction antérieure à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, ou le conseil de la commune déléguée prévu par l’article L. 2113-12, constituent, avec le maire de la commune, la commission syndicale ».
Amendement CL10 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2
Rédiger ainsi l’alinéa 7 :
« Au quatrième alinéa, le mot : « électeur » est remplacé par les mots : « membre, dès lors qu’il ne dispose pas d’un intérêt à agir en son nom propre. »
Amendement CL11 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2
À l’alinéa 10, remplacer les mots : « En l’absence de commission syndicale » par les mots : « Si la commission syndicale n’est pas constituée ».
Amendement CL12 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2
À l’alinéa 10, remplacer les mots : « est instituée » par les mots : « spéciale est désignée ».
Amendement CL13 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2
À l’alinéa 10, remplacer le mot : « création » par le mot : « désignation ».
Amendement CL14 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2 bis
Remplacer les alinéas 2 à 4 par les dix alinéas suivants :
1° Le 2° est complété par les mots : « autres que celles prévues par le 1° du II ; »
2° le 6° est ainsi rédigé : « Partage de biens en indivision »
3° Les deux derniers alinéas sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :
« II.– Le conseil municipal est compétent pour délibérer sur les objets suivants :
« 1° Vente de biens de la section ayant pour objectif la réalisation d’un investissement nécessaire à l’exécution d’un service public, à l’implantation d’un lotissement ou à l’exécution d’une opération d’intérêt public,
« 2° Location de biens de la section consentie pour une durée inférieure à neuf ans,
« 3° Adhésion de la section à une association syndicale ou à une autre structure de regroupement foncier ou de gestion forestière.
« Lorsque la commission syndicale est constituée, elle est consultée sur le projet de délibération du conseil municipal et dispose d’un délai de deux mois pour rendre un avis. En l’absence de délibération, l’avis est réputé positif.
« Lorsque la commission syndicale n’est pas constituée, le projet de délibération du conseil municipal est affiché en mairie pendant un délai de deux mois durant lequel les membres de la section peuvent présenter leurs observations au conseil municipal.
« Les actes nécessaires à l’exécution de ces délibérations sont pris par le maire. »
Amendement CL15 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Après l’article 2 bis
Insérer un article ainsi rédigé :
« Au premier alinéa de l’article L. 2411-7 du code général des collectivités territoriales, après le mot : « nature », la fin de l’alinéa est ainsi rédigée : « déterminées par le conseil municipal ».
Amendement CL16 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2 ter
Rédiger ainsi cet article :
« Après les mots » par une section », la fin de l’article L. 2411-9 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé : « les conseillers tenus à l’abstention sont remplacés par un nombre égal de citoyens tirés au sort par le représentant de l’État dans le département parmi les personnes inscrites sur les listes électorales de la commune, à l’exception des membres de la section ».
Amendement CL17 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2 quater
Après le mot : « section », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 :
« et les mots : « la chasse notamment, dans le respect de la multifonctionnalité de l'espace rural. » sont remplacés par les mots : « ou la chasse ».
Amendement CL18 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2 quater
Remplacer les alinéas 4 et 5 par un alinéa ainsi rédigé :
« 3° Les deux derniers alinéas sont supprimés. »
Amendement CL19 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 2 quinquies
Avant l’alinéa 1, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Au premier alinéa de l’article L. 2411-12 du code général des collectivités territoriales, après le mot : « biens » est insérés le mot : « , droits ».
Amendement CL20 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 3
Avant l’alinéa 2, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 1° A Au premier alinéa, le mot : « trois » est supprimé. »
Amendement CL21 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 3
Les alinéas 4 et 5 sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :
« 3° Il est ajouté trois alinéas ainsi rédigés :
« - lorsqu’il n’existe plus de membres de la section de commune.
« Dans un délai de deux mois à compter de l’arrêté de transfert, le représentant de l’État dans le département porte à la connaissance du public le transfert des biens de la section.
« Les membres de la section peuvent prétendre à une indemnité dans les conditions prévues à l’article L. 2411-11. »
Amendement CL22 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4
Remplacer les alinéas 2 à 8 par cinq alinéas ainsi rédigés :
« Art. L. 2411-12-2. – Le transfert à la commune de tout ou partie des biens, droits et obligations d’une section peut être prononcé par le représentant de l’État dans le département, à la demande du conseil municipal afin de mettre en œuvre un objectif d’intérêt général.
« Lorsqu’elle est constituée, la commission syndicale est consultée sur la délibération de demande du conseil municipal et dispose d’un délai de deux mois à compter de sa saisine pour rendre un avis au conseil municipal. Lorsque la commission syndicale n’a pas été constituée, la délibération de demande du conseil municipal est publiée dans un journal habilité à recevoir des annonces légales diffusé dans le département et affichée en mairie pendant un délai de deux mois durant lequel les membres de la section peuvent présenter leurs observations.
« Lorsque le transfert porte sur des biens à vocation agricole ou pastorale, la chambre d’agriculture est informée de la demande et peut émettre un avis au conseil municipal sur l’utilisation prévue par la commune des biens à transférer.
« Dans le délai de deux mois à compter de l'arrêté de transfert, le représentant de l'État dans le département porte ce transfert à la connaissance du public.
« Les membres de la section peuvent prétendre à une indemnité dans les conditions prévues à l’article L. 2411-11. »
Amendement CL23 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 bis
Remplacer les alinéas 2 et 3 par un alinéa ainsi rédigé :
« Art. L. 2411-12-3. – Lorsque la commune souhaite aliéner un bien transféré d’une section de commune en application des articles L. 2411-11 à L. 2411-12-2 dans un délai de cinq ans à compter de la date de publication de l’arrêté de transfert, la délibération du conseil municipal présentant les caractéristiques du bien à aliéner est affichée en mairie pendant un délai de deux mois. »
Amendement CL24 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 ter
Compléter cet article par cinq alinéas ainsi rédigés :
« II.- Lorsque plusieurs sections de commune disposent d’un bien indivis, ou lorsque une commune dispose d’un bien indivis avec une ou plusieurs sections, un indivisaire peut demander qu’il soit mis fin à l'indivision en ce qui le concerne, par notification de sa décision aux autres sections ou communes intéressées.
« Une commission commune, présidée par un représentant nommé par le représentant de l’État dans le département et composée d’un délégué de chaque section ou commune concernées élabore, dans un délai d’un an, un projet de définition du lot ou de la compensation à lui attribuer. Les frais d'expertise sont à la charge de la section ou de la commune demanderesses.
« La section ou la commune reçoivent, par priorité, un lot situé sur leur territoire. Elles peuvent réclamer, moyennant une compensation en argent ou en nature, l'attribution d'immeubles dont la valeur excède la part qui lui revient lorsque, pour leur bonne gestion, ces biens ne doivent pas être morcelés ou lorsqu'ils sont nécessaires à la mise en valeur de la politique d'équipement ou d'urbanisation de la commune.
« Si une section ou une commune a décidé de se retirer de l'indivision, aucun acte modifiant la valeur des immeubles et de ce qui y est attaché ne pourra intervenir pendant le temps qui s'écoulera entre les demandes de retrait de l'indivision et l'attribution des lots constitués.
« En l'absence de notification d’un projet dans le délai d’un an prévu par le deuxième alinéa ou en cas de désaccord persistant après l'expiration d'un délai d’un an à compter de la date où la section ou la commune ont été informées du projet établi par la commission commune, le juge de l'expropriation, saisi par l’une des sections ou des communes intéressées, se prononce sur l'attribution du lot ou sur la valeur de la compensation. »
Amendement CL25 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 quater
À l’alinéa 3, les mots : « sous réserve de l’article L. 2411-6 » sont remplacés par les mots : « Lorsque la commission syndicale est constituée et sous réserve des dispositions du II de l’article L. 2411-6, »
Amendement CL26 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 quater
L’alinéa 4 est ainsi rédigé :
« 3° Les trois derniers alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« En l’absence d’accord ou de vote du conseil municipal ou de la commission syndicale dans un délai de six mois suivant la transmission de la proposition, le représentant de l’État dans le département statue, par arrêté motivé, sur le changement d’usage ou la vente. »
Amendement CL27 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 quater
À l’alinéa 6, après les mots : « par les mots », rédiger ainsi la fin de l’alinéa : « « lorsque » et cet alinéa est complété par les mots : « dans les six mois de la transmission de la délibération du conseil municipal ».
Amendement CL28 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 quater
Les alinéas 7 et 8 sont remplacés par deux alinéas ainsi rédigés :
« 2° Les trois derniers alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« En l’absence d’accord de la majorité des électeurs de la section, le représentant de l’État dans le département statue, par arrêté motivé, sur le changement d’usage ou la vente. »
Amendement CL29 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 sexies
Après l’alinéa 1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 1°A Au début du premier alinéa est inséré la mention « I.- ».
Amendement CL30 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 sexies
L’alinéa 3 est ainsi rédigé :
« Le projet de budget est élaboré par la commission syndicale et soumis pour adoption au conseil municipal. Le conseil municipal peut adopter des modifications au projet présenté ; avant leur adoption définitive, celles-ci sont soumises pour avis à la commission syndicale. À défaut de délibération de la commission syndicale dans un délai d’un mois, l’avis est réputé favorable. »
Amendement CL31 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 sexies
À l’alinéa 4, le mot : « lorsque » est supprimé et les mots « sont remplacés par le mot : « si » » sont remplacés par les mots : « sont supprimés ».
Amendement CL32 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 sexies
Après l’alinéa 4, sont insérés les alinéas suivants :
« 2° bis Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« II. – Les revenus en espèces des biens de la section et le cas échéant, le produit de la vente de ceux-ci figurent dans le budget annexe ou l’état spécial annexé de la section.
« 2° ter Au début du sixième alinéa, est inséré la mention « III. – »
Amendement CL33 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 sexies
L’alinéa 5 est ainsi rédigé :
« 3° Au dernier alinéa, les mots : « en Conseil d’État » sont supprimés.
Amendement CL35 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 octies
Rédiger ainsi cet article :
« À l’article L. 2411-19 du code général des collectivités territoriales, les mots : « en Conseil d’État sont « supprimés. »
Amendement CL36 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 nonies
Supprimer l’alinéa 1.
Amendement CL37 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 nonies
À l’alinéa 4, après le mot : « situés », insérer les mots : « à la date de publication de l’acte prévu par l’article L. 2112-5. »
Amendement CL38 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 nonies
Après l’alinéa 6, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
2° bis Au premier alinéa de l’article L. 2112-10, les mots : « mentionnées aux articles L. 2112-7 et L. 2112-8 » sont remplacés par les mots : « prévues à l’article L. 2112-7 ».
Amendement CL39 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 nonies
À l’alinéa 8, supprimer les mots : « dans les conditions prévues à l’article L. 2241-1 ».
Amendement CL40 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 nonies
À l’alinéa 9, remplacer les mots : « des habitants bénéficiaires du don ou du legs » par les mots : « du hameau ou du quartier concerné ».
Amendement CL41 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 nonies
Supprimer les alinéas 10 et 11.
Amendement CL42 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 decies
À l’alinéa 3, après le mot : « exploitation », insérer le mot : « agricole ».
Amendement CL43 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 decies
À l’alinéa 4, supprimer les mots : « si la commission syndicale ou, dans le cas prévu à l’article L. 2411-5, le conseil municipal en décide, » et les mots « conformément aux dispositions prévues par le règlement d’attribution »
Amendement CL44 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 decies
Après l’alinéa 6, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 4° Lorsque cela sera possible, au profit de l’installation d’exploitations nouvelles ».
Amendement CL45 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 decies
À l’alinéa 8, supprimer les mots : « par la commission syndicale ou, dans le cas prévu à l’article L. 2411-5, le conseil municipal »
Amendement CL46 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 decies
À l’alinéa 9, supprimer les mots : « la commission syndicale ou, dans le cas prévu à l’article L. 2411-5, »
Amendement CL47 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 decies
À l’alinéa 11, après la première occurrence du mot : « résiliation », rédiger ainsi la fin de l’alinéa : « du bail rural ou de la convention pluriannuelle d’exploitation agricole ou de pâturage, notifiée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception avec application d’un préavis d’au moins six mois »
Amendement CL49 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Article 4 duodecies
Supprimer cet article.
Amendement CL50 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Après l’article 5
Insérer un article ainsi rédigé :
I.- À l’article L. 2544-3 du code général des collectivités territoriales, les mots : « et, sous réserve des droits acquis, » sont supprimés.
II.- L’article L. 2544-4 du même code est ainsi modifié :
1° Au 2°, les mots : « , dont les produits étaient jusqu’alors partagés entre les habitants » sont supprimés ;
2° Les 3° et 4° sont supprimés.
III.- L’article L. 2544-5 du même code est ainsi modifié :
1° au deuxième alinéa, les mots : « un tiers des électeurs et propriétaires » sont remplacés par les mots : « la moitié des électeurs ».
2° Le dernier alinéa est supprimé. »
IV.- Au deuxième alinéa de l’article L. 2544-6 du même code, les mots : « nomme ses membres parmi les électeurs de la section ou, à défaut, parmi les plus imposés habitant la section » sont remplacés par les mots : « tire au sort ses membres parmi les électeurs de la section ».
V.- L’article L. 2544-8 est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa, les mots : « aux trois quarts de l’effectif légal du conseil » sont remplacés par les mots : « à moins du tiers de ses membres » et les mots « ou de propriétaires fonciers de la commune, éligibles au conseil municipal » sont remplacés par les mots : « tirés au sort par le représentant de l’État dans le département parmi les personnes inscrites sur les listes électorales de la commune » »
2° le dernier alinéa est supprimé.
VI. L’article L. 2544-9 est abrogé.
Amendement CL51 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur :
Après l’article 5
Insérer un article ainsi rédigé :
I.- la présente loi est applicable en Polynésie française, à l’exception de l’article 6.
II. - L’article L. 2573-58 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au 1°, les mots : l’article L. 2412-1 » sont remplacés par les mots : « les articles L. 2412-1 et L. 2412-2 » ;
2° Le V est supprimé.
III.- Aucune section de commune ne peut être constituée en Nouvelle-Calédonie à compter de la promulgation de la présente loi.
Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi et de la compétence de l'État tendant à étendre et adapter à la Nouvelle-Calédonie les dispositions législatives relatives aux sections de communes du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de la présente loi.
Les ordonnances doivent être prises au plus tard le dernier jour du douzième mois suivant celui de la promulgation de la présente loi.
Les projets de loi portant ratification de ces ordonnances doivent être déposés devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant celui de leur publication. »
Sous-amendement CL52 présenté par M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur, à l’amendement CL 2 de M. Calmette :
Article 4 decies
Supprimer les mots : « au moins »
La Commission examine le rapport d’information de M. le président Jean-Jacques Urvoas sur la question prioritaire de constitutionnalité.
M. le président Jean-Jacques Urvoas, rapporteur. Le Parlement, et singulièrement notre Assemblée suit depuis son origine avec une vigilante bienveillance la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).
Cela a débuté dès le débat préalable à la révision constitutionnelle de 2008. Notre Assemblée a ensuite joué son rôle de constituant d’une manière particulièrement constructive. C’est au Parlement que l’on doit notamment l’extension du champ du contrôle à l’ensemble de notre législation et non seulement aux lois promulguées postérieurement à 1958 comme le prévoyait initialement le projet de loi constitutionnelle, l’ajout de l’épithète « prioritaire » et surtout le renforcement de la priorité donnée à la QPC par rapport aux griefs d’inconventionnalité, la mention selon laquelle le premier juge saisi d’une QPC est tenu de se prononcer « sans délai ».
Le Parlement a ensuite manifesté son intérêt lorsque, en tant que législateur organique, il a examiné le projet de loi qui est devenue la loi organique du 10 décembre 2009.
Depuis, il développe une « protection attentive et active » de ce dispositif, pour reprendre l’expression de Guy Carcassonne. Les témoignages de cette attention sont multiples : dès octobre 2010, la commission des Lois a publié un rapport d’information sur la QPC présenté par mon prédécesseur, Jean-Luc Warsmann ; en janvier 2011, dans le cadre du débat sur le Défenseur des droits, notre collègue Pierre Morel-A-L’Huissier avait proposé un amendement, finalement retiré, visant à instaurer une procédure de « nouvelle délibération » par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, en cas de refus de transmission d’une QPC au Conseil constitutionnel ; notre collègue Marie-Jo Zimmermann a déposé en avril 2011 une proposition de loi tendant à supprimer l’examen du caractère sérieux de la QPC par les juridictions suprêmes ; enfin, j’ai l’honneur de vous présenter ce rapport, qui vise à dresser un bilan des trois années de mise en œuvre de cette procédure qui a donc vu le jour le 1er mars 2010.
Je voudrais d’abord exprimer un regret : celui que nous soyons restés dans l’incapacité d’avoir une vue précise du fonctionnement de la QPC devant l’ensemble des juridictions, et notamment devant les juridictions judiciaires du fond.
Nous disposons de beaucoup de chiffres qui nous aident à bâtir une appréciation. Beaucoup a été écrit sur la QPC (441 articles publiés dans des revues juridiques, 12 ouvrages spécifiquement dédiés à la QPC) ; au 31 décembre 2012, 616 décisions avaient été rendues par le Conseil d’État sur des QPC, dont 400 directement soulevées devant lui et 216 transmises par une juridiction inférieure ; au 31 octobre 2012, 1 208 décisions avaient été rendues par la Cour de Cassation, dont 663 sur des QPC directement soulevées lors d’un pourvoi et 545 transmises par une juridiction inférieure ; au cours des trois premières années d’existence de la procédure, 255 décisions ont été rendues par le Conseil Constitutionnel, qui se sont traduites par un taux d’abrogation des dispositions législatives contestées de 27 %.
Mais pour autant il faut regretter une très importante zone d’ombre : nous ne savons rien ou presque sur la pratique des juridictions judiciaires du fond. En dépit de mes demandes, je n’ai pas eu d’informations sur les conditions de fonctionnement du double filtre devant elles, alors même qu’il leur est souvent reproché d’appliquer les critères de manière plus restrictive que les juridictions administratives ; je n’ai pas non plus obtenu les données demandées sur le délai moyen de traitement des QPC devant le juge judiciaire du fond, alors que l’on peut déduire des différentes informations que j’ai reçues qu’il s’établit à environ soixante jours devant les juridictions administratives.
J’avais pourtant adressé un questionnaire à plusieurs tribunaux judiciaires et cours d’appel par le biais du ministère de la Justice, mais je n’ai reçu aucune réponse de leur part. J’ai donc travaillé uniquement sur les données disponibles venant de la Cour de cassation mais ce n’est pas satisfaisant. C’est en effet devant les juridictions inférieures, et notamment les juridictions judiciaires que se joue le succès de la QPC ; j’aurais voulu savoir quelle était la part des motifs de non-transmission, par exemple. Une telle carence peut être en partie imputée à la charge de travail qu’elles doivent déjà assumer avec des moyens insuffisants. Mais j’y ajoute aussi, sans aucune volonté de stigmatisation, une certaine inertie de la part des services du ministère de la Justice, que je ne peux que déplorer. Il est difficilement acceptable que la mission d’évaluation d’une politique publique, mission que l’article 24 de la Constitution assigne au Parlement, se voit opposer un tel silence. J’ai finalement reçu, il y a deux jours, des éléments fournis par le ministère, mais ils sont partiels et ne correspondent pas à ma demande, qui visait à recueillir des informations directement auprès de juridictions exerçant le premier filtrage des QPC.
Sur le fond, je peux en revanche exprimer une satisfaction : le mécanisme fonctionne de façon convenable. Le succès est d’abord statistique puisque le Conseil constitutionnel avait rendu 255 décisions sur des QPC au 1er mars 2013, soit l’équivalent de près de 39 % de l’ensemble des décisions rendues depuis 1959 dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori.
Le succès est ensuite thématique, sur la forme comme sur le fond : sur la forme, d’abord, puisque tous les types de normes ont été touchés, qu’il s’agisse de lois antérieures ou postérieures à 1958, de lois du pays de la Nouvelle Calédonie ou de dispositions ayant fait l’objet ou non d’un contrôle a priori ; mais aussi sur le fond, puisque un très grand nombre de domaines juridiques ont été concernés. Les domaines qui ont suscité le plus d’abrogations sont le droit pénal et la procédure pénale, le droit processuel, le droit de l’environnement – de plus en plus souvent objet de QPC –, le droit fiscal et la santé publique.
Je note d’ailleurs que le Conseil a accepté d’être saisi d’une QPC alors qu’il statuait en tant que juge électoral, ce que n’avait pas expressément prévu le législateur organique, sans pour autant l’exclure.
Le succès s’observe tout autant dans le respect des conditions posées par la loi.
Les délais moyens d’examen apparaissent ainsi globalement conformes aux souhaits du législateur. L’absence de données exhaustives entrave le constat mais le fait est que la durée apparaît tout à fait raisonnable.
Les filtres remplissent aussi leur rôle ; alors qu’ils avaient suscité beaucoup de craintes, il s’avère qu’ils servent non pas de bouchons, mais bien plus d’entonnoir et jamais de verrous. On peut voir dans la relative rareté des contestations des décisions de non-renvoi à la juridiction suprême un signe du bon fonctionnement du filtre de premier niveau.
Le succès se traduit encore par la variété des auteurs des QPC qui sont des personnes physiques – les deux tiers des requérants – mais aussi des entreprises, des associations – France nature environnement a soulevé onze QPC dont huit ont été transmises au Conseil constitutionnel – et des collectivités locales. Je rappelle que, sans être requérants, des tiers justifiant d’un intérêt spécial pour une QPC peuvent également participer à la procédure devant le Conseil constitutionnel, par la voie de l’intervention.
Le succès est enfin visible dans les résultats obtenus sur le plan juridique.
Une QPC a fourni l’occasion au Conseil de dégager un nouveau « principe fondamental reconnu par les lois de la République » au sens du préambule de la Constitution de 1946. Ce fut ainsi le cas en 2011 du particularisme du droit local en Alsace-Moselle.
Le Conseil a aussi utilisé la palette de toutes les solutions qui étaient à sa disposition : déclarations de conformité, de conformité sous réserve, d’abrogation totale ou partielle, avec ou sans effet différé, décisions de non-lieu à statuer.
Ce succès est à mettre au crédit à la fois du législateur, qui a prévu une procédure simple et rapide, du Conseil constitutionnel, et de son Président, qui a fait assaut de pédagogie en allant présenter la nouvelle procédure devant les juridictions et les barreaux, du Conseil d’État qui a mis à disposition un vade mecum très apprécié par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, de la Cour de Cassation qui a institué un bureau du droit constitutionnel chargé d’assister les juges notamment des juridictions inférieures, de l’École nationale de la magistrature, qui a organisé de nombreuses formations déconcentrées, du Conseil national des barreaux qui a créé, dès 2009, un module de formation dispensé dans les écoles d’avocats, et de la doctrine qui a beaucoup commenté, analysé et ainsi vulgarisé la procédure.
J’en viens à une constatation : aucune des modifications suggérées par les uns ou les autres ne s’impose. Des propositions sont faites, certes, mais elles restent marginales ou parcellaires. Ainsi, par exemple, en ce qui concerne l’éventuelle fixation d’un délai dans lequel le juge du premier niveau devrait se prononcer sur le renvoi d’une QPC : tant que les données chiffrées ne démontrent pas cette impérieuse nécessité – qui pourrait d’ailleurs poser plus de problèmes qu’elle n’en résoudrait –, un rappel de l’impératif de diligence émanant de la Chancellerie et du Conseil d’État adressé respectivement aux juridictions relevant de la Cour de Cassation et aux tribunaux administratifs devrait suffire à résoudre l’essentiel des problèmes soulevés.
Pour ma part, je me contente de quatre observations.
Je suis d’abord assez sensible à l’idée que les auteurs des QPC devraient, sous peine d’irrecevabilité, préciser les griefs d’inconstitutionnalités invoqués. Cela serait de nature à obliger ces auteurs de QPC à réfléchir de manière précise au droit ou principe qui leur semble violé par une disposition législative.
Je suis mesuré sur l’usage que le Conseil peut faire de ses « réserves d’interprétation ». Si leur usage est utile, il doit rester raisonnable. Ces réserves doivent rester d’une portée acceptable pour le législateur et être suffisamment claires et opérationnelles pour que le juge puisse les mettre en œuvre sans difficultés. Il ne faudrait pas qu’elles puissent s’apparenter à une forme de réécriture de la loi par le Conseil. Ces observations valent évidemment aussi quand les réserves conditionnent la déclaration de constitutionnalité d’une loi soumise au contrôle a priori du Conseil, et pas seulement en matière de QPC.
Je ne comprends pas que les frais de justice induits par la procédure de la QPC ne soient pas pris en charge par l’État lorsque le Conseil a prononcé une décision de non-conformité dont l’auteur de la question ne peut se prévaloir. Il faudrait y remédier.
Je suis favorable à ce que la question des effets dans le temps d’une éventuelle décision de non-conformité fasse l’objet d’un débat contradictoire dès l’échange des mémoires entre les parties, et, en tout état de cause, à la fin de l’audience devant le Conseil constitutionnel.
Je voudrais aussi vous faire part d’une réflexion relative à la manière dont la QPC influe directement sur les travaux du Parlement.
Nous sommes conduits assez fréquemment à intervenir à la suite d’abrogations prononcées, qu’elles soient à effet immédiat, comme ce fut le cas pour la définition du délit de harcèlement sexuel, ou à effet différé, comme dans celui des dispositions relatives à la garde à vue. La moitié des décisions de non-conformité totale ou partielle a donné lieu à une modulation de leurs effets dans le temps.
Ensuite, dans l’écriture de la loi, la QPC nous oblige, encore davantage que par le passé, à prendre en compte la contrainte constitutionnelle. Une majorité ne peut plus prendre de risque sur la constitutionnalité même si le texte adopté est le produit d’un consensus. La constitutionnalité est ainsi devenue une véritable exigence.
De surcroît, le Conseil constitutionnel n’hésite pas, pour fonder certaines de ses décisions à rechercher quelle a été l’intention du législateur, ce qui donne une importance nouvelle à nos travaux préalables à l’adoption de la loi.
Je conclurai en formulant une suggestion : il me semble qu’il est temps de modifier la composition du Conseil constitutionnel pour tenir compte de son nouveau rôle.
La QPC est un progrès pour l’État de droit. La justice constitutionnelle française, qui se singularisait jusqu’alors par un contentieux déclenché à la seule initiative d’autorités politiques, est devenue l’affaire des justiciables. Cela réinvestit le Conseil dans son rôle de protection des droits et libertés.
À l’origine conçu comme un « canon braqué contre le parlement », c’est-à-dire comme un simple régulateur de l’activité des pouvoirs publics, le Conseil s’est mué en organe protecteur des droits fondamentaux avec sa décision de 1971 sur la liberté d’association.
Ensuite, dans les années 2000, sa jurisprudence a traduit son attention de plus en plus vigilante sur les questions de procédure, le Conseil devenant le gardien de la « qualité de la loi ». Une telle orientation pouvait inquiéter tous ceux – j’en étais – qui estimaient qu’en se focalisant à l’excès sur les conditions du travail législatif, le Conseil se détournait de sa fonction de protecteur des libertés.
Avec la QPC, le Conseil y revient, en même temps que la société fait son entrée dans ce champ puisque c’est sur saisine des justiciables eux-mêmes que peuvent être sanctionnées des lois pouvant porter atteinte aux libertés. Ainsi la QPC est une puissante source de légitimation pour le Conseil.
Le moment est venu de faire du Conseil une Cour constitutionnelle, poussant ainsi à son terme le mouvement de juridictionnalisation.
Je verse donc quatre idées à ce débat, qui se prolongera très prochainement à l’occasion de l’examen des projets de loi constitutionnelle.
J’estime qu’il faudrait que la composition du Conseil passe de neuf à douze membres. Alors que son activité s’est fortement accrue, et qu’il ne faut pas s’attendre à un effondrement du nombre des QPC, les déports et les garanties d’impartialité risquent de finir par être incompatibles avec la règle du quorum – il faut sept membres pour qu’une décision soit prise.
Il me semble nécessaire de prévoir une qualification juridique pour devenir membre de la Cour constitutionnelle. Il pourrait être exigé que les membres soient choisis parmi des personnes qui se « distinguent par leur connaissance du droit ». Sans empêcher la nomination de personnalités politiques, cette condition minimale conforterait la crédibilité et la compétence de l’institution.
Je suis favorable à ce que les propositions de nomination aient à obtenir une majorité positive des trois cinquièmes dans les commissions parlementaires pour être validées, ce qui imposerait un accord plus large et mettrait fin aux polémiques sur le caractère partisan de certaines nominations.
Enfin, il faudrait prévoir l’inéligibilité des membres du Conseil à toute fonction élective alors que le droit actuel se contente d’une incompatibilité.
M. Patrice Verchère. Je félicite le Président Urvoas pour l’important travail accompli. L’instauration de la QPC a eu pour effet de remettre sur le devant de la scène le Conseil constitutionnel, qui désormais fait un peu d’ombre à la Cour de cassation – ou plus précisément à ses magistrats. On a pu lire, ici ou là, que la Cour de cassation ne voulait pas se laisser aussi facilement déposséder de ses prérogatives en matière de protection des libertés publiques et qu’elle avait freiné des quatre fers devant la création de cette nouvelle procédure. Comme le Président vient de le relever, il est souvent reproché au juge judiciaire d’user des critères du filtre de manière bien plus restrictive que ne le fait le juge administratif. Le Secrétaire général du Conseil constitutionnel l’a dit lui-même : il a souligné qu’à la différence du Conseil d’État, la Cour de cassation ne dissocie pas la condition d’applicabilité au litige de la disposition législative objet de la QPC des conditions de la recevabilité d’un pourvoi en cassation et que cette conception s’avère particulièrement rigoureuse. M. le Président, ces différences d’appréciation entre les deux ordres de juridictions ne peuvent-elles pas, à terme, poser des difficultés qui plaideraient pour que soient revus les critères du filtre ? Ne faut–il pas, par ailleurs, ouvrir le débat sur la création d’une cour suprême qui résulterait de la fusion du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État et de la Cour de cassation ?
M. Philippe Gosselin. Je tiens à mon tour à remercier le Président pour son éclairant rapport. En dehors de tout esprit polémique, je tiens à souligner que je partage les regrets qu’il vient d’exprimer quant au caractère bien trop tardif de la transmission de données – pourtant indispensables à notre travail d’évaluation – par la Chancellerie. J’espère que cela ne se reproduira plus à l’avenir.
Sur le fond, le Président a souligné l’évolution du rôle du Conseil constitutionnel : alors qu’en 1959, il était pour les uns un « canon braqué sur le Parlement », pour les autres le « chien de garde de l’Exécutif », chargé de contenir la loi dans son domaine et de faire respecter les prérogatives de l’Exécutif, il est devenu, à partir de 1971, le gardien des libertés publiques, et tout particulièrement de la liberté individuelle. À mes yeux, la révision constitutionnelle de 2008 marque un troisième temps dans cette évolution, même si on est encore loin d’avoir mesuré toutes les conséquences de cette révolution qu’a constitué l’instauration de la QPC : la « porte étroite », évoquée par le doyen Vedel dans les années 1990 est en train de s’ouvrir. Je rappelle que, sur un plan quantitatif, les décisions relatives à des QPC rendues depuis trois ans représentent plus du tiers de l’ensemble des décisions rendues par le Conseil constitutionnel depuis 1959 dans le cadre du contrôle a priori.
Tout cela doit nous conduire à nous interroger sur le fonctionnement du Conseil, la qualité de ses membres et sa jurisprudence. Je ne partage pas le point de vue exprimé par le Président sur les réserves d’interprétation même si ces dernières ne doivent à l’évidence pas conduire à un gouvernement des juges, ni à brider la liberté, certes encadrée, du Parlement. Il est temps désormais de s’interroger sur la question de savoir si le Conseil constitutionnel ne devrait pas, à terme, devenir une réelle cour constitutionnelle. Dans la rivalité qui l’oppose au Conseil d’État et, plus encore, à la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel est sans doute en train de prendre l’ascendant. Les critères de filtre devraient être unifiés. S’agissant des anciens présidents de la République, je ne serais pas choqué qu’ils ne soient plus appelés à siéger au Conseil constitutionnel ; à condition peut-être de leur trouver une autre place ? Je pense qu’au Sénat leur expérience et leur compétence pourraient pleinement trouver à s’exprimer…mais je vois que ma proposition suscite déjà quelques réactions. Le débat reste ouvert.
Je ne crois pas qu’il faille faire du diplôme en droit un critère nécessaire pour devenir membre du Conseil constitutionnel, tant il est vrai qu’en ces matières, comme dans d’autres, la validation des acquis de l’expérience doit aussi être envisagée… Pour conclure, je dirais que, si ce sujet important a des incidences dans les rapports entre les juridictions mais aussi sur le travail législatif – nous sommes de plus en plus souvent conduits à invoquer au cours de nos débats le motif de la non-conformité à la Constitution de telle ou telle disposition – il ne doit pas encombrer l’ordre du jour du Parlement et occulter les vrais urgences, de nature économique et sociale, dont nous devons nous saisir.
M. Matthias Fekl. Merci, M. le Président, pour ce rapport qui porte sur une question essentielle. La question prioritaire de constitutionnalité est effectivement une révolution juridique, qui a permis à la France de faire un saut substantiel vers l’État de droit. Le saut a toutefois eu lieu plus tardivement que dans d’autres grandes démocraties. Le contrôle de constitutionnalité est apparu dès 1803 aux États-Unis. Certaines grandes démocraties européennes l’ont introduit bien avant nous.
Les justiciables résidant en France étaient les seuls à ne pas pouvoir saisir le Conseil constitutionnel avant la mise en place de la réforme, ce qui prouve à quel point le pas qui a été franchi est important. Il faut par conséquent en tirer toutes les conséquences, s’agissant de la nature et de la composition du Conseil constitutionnel.
La question de l’évolution du nombre de membres est posée. Si l’on suit votre proposition, la question du partage des voix devra être résolue.
Je suis par ailleurs très favorable au principe d’une validation positive des nominations aux trois cinquièmes des suffrages exprimés afin qu’elles soient incontestables et qu’elles apparaissent comme telles.
Je pense qu’il nous faut aussi travailler sur la question des conflits d’intérêts susceptibles de voir le jour. On y réfléchit pour les parlementaires mais il n’y a aucune raison qu’une institution républicaine échappe à ce débat. La réflexion doit concerner les membres nommés et les membres de droit. Je suis très heureux de ce que je viens d’entendre, notamment sur les bancs de l’opposition, s’agissant de la présence des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel. Cette question ne doit pas donner lieu à des polémiques. L’enjeu est que notre République devienne, ou plutôt redevienne exemplaire. Lorsque l’on regarde les résultats des élections récentes, on se rend bien compte de la défiance généralisée qui s’est installée.
Les Français attendent de nous la modernisation de l’économie mais aussi celle de nos institutions et je suis convaincu que si l’on veut regagner leur confiance, il faut que l’ensemble de nos institutions soit incontestable. C’est pour cela que les anciens présidents de la République n’ont aujourd’hui plus leur place au Conseil constitutionnel. Peut-on imaginer MM. Barack Obama ou George Bush siéger à la Cour Suprême, ou encore Mme Angela Merkel rejoindre la Cour constitutionnelle allemande au terme de son mandat ? Cela n’aurait aucun sens.
Il est envisageable que les anciens présidents de la République occupent une place dans le débat public. Ils pourraient par exemple devenir sénateurs de droit, à condition que la question du non-cumul des rémunérations liées au mandat échu de président de la République et de membre de droit du Sénat soit posée. Cela n’est toutefois pas la question qui nous préoccupe aujourd’hui.
Être membre d’une juridiction tenue à des obligations de discrétion, de réserve et de lutte contre les conflits d’intérêts en même temps qu’acteur du débat public n’a aucun sens. Le premier conflit d’intérêts pour les anciens présidents de la République siégeant au Conseil constitutionnel est d’être à la fois partie prenante du débat public et d’intervenir sur des questions juridiques et politiques majeures.
Ce rapport doit nourrir des débats rationnels et précis et nous permettre de faire évoluer nos institutions car elles en ont besoin.
M. Patrick Devedjian. C’est un très bon rapport qui ouvre des perspectives et fait réfléchir. Il m’a fait penser au très bon livre de Mme Dominique Schnapper, Une sociologue au Conseil constitutionnel, que je recommande à ceux qui s’intéressent à l’histoire du Conseil constitutionnel.
Il est vrai qu’avec le temps et la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est transformé. À l’origine, il a été créé pour assurer le respect de l’article 37 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel n’a pas joué ce rôle, mais il en a rempli bien d’autres depuis, ce qui est une bonne chose !
La transformation du Conseil constitutionnel en Cour constitutionnelle est une évolution normale. Elle induit naturellement beaucoup de conséquences. J’ai entendu un peu plus tôt, sur les bancs de l’opposition, des observations sur l’attitude de la Cour de cassation. La réticence de la Cour de cassation vient du poids du Conseil d’État dans le fonctionnement du Conseil constitutionnel, le second étant la courroie de transmission du premier. Le secrétaire général du Conseil constitutionnel est toujours issu du Conseil d’État et promis à l’avenir le plus brillant. Les rapporteurs-adjoints du Conseil constitutionnel en sont pratiquement toujours issus. Il y a là un déséquilibre qui ne va pas sans susciter des questions. Je comprends les réserves de la Cour de cassation même si je ne les approuve pas toujours. Nous devons veiller à garantir l’autonomie intellectuelle du Conseil constitutionnel.
Parmi les pistes présentées dans votre rapport, il y en a une que je trouve intéressante, en l’occurrence le soulèvement d’office d’une QPC par le juge. Cette question mérite sans doute une évolution.
Vous évoquez aussi le passage du nombre de membres de neuf à douze. On peut soupçonner les intentions politiques sous-tendant cette proposition. Je suis favorable à la disparition des membres de droit, même si je ne suis pas certain qu’il faille nécessairement s’inspirer du modèle italien et faire des anciens présidents de la République des sénateurs de droit. Il n’est pas évident qu’il faille leur réserver une place « à vie » dans nos institutions.
La désignation du président du Conseil constitutionnel par le président de la République, qui n’a pas été abordée, est une vraie question. J’observe que lorsque le président de la République est réélu, celui qui préside l’organe qui juge ses comptes a souvent été nommé par lui. Cela pose un problème d’impartialité qui invite à réfléchir à la question de la nomination du président du Conseil constitutionnel.
L’utilité du Tribunal des conflits me paraît faire débat à présent. Le Conseil constitutionnel pourrait très bien remplir les fonctions qui sont les siennes actuellement.
Je suis d’accord avec la règle proposée pour les nominations, à savoir la désignation par les commissions parlementaires aux trois cinquièmes positifs. Le soupçon ne sera pas totalement écarté mais cela constituerait néanmoins un vrai progrès.
Il faut effectivement qu’un seuil minimal de compétences juridiques soit requis pour les membres même si je constate que la pratique a évolué positivement sur ce point. Peut-être faudrait-il toutefois inscrire la règle dans notre droit.
Un point important n’a pas été abordé : les membres du Conseil constitutionnel sont presque toujours issus de la fonction publique. Je pense qu’il serait utile de prévoir une plus grande diversité afin de prévenir le corporatisme et de disposer d’une meilleure ouverture sur la société. Il n’est pas interdit d’y nommer des chefs d’entreprise, des avocats, etc.
En conclusion, je souhaiterais dire que puisque la question prioritaire de constitutionnalité fait l’unanimité, je ne peux pas m’empêcher de dire ma fierté d’appartenir à la majorité qui l’a mise en place. En tout état de cause, c’est un très bon rapport qui invite à la réflexion.
M. Philippe Houillon. Beaucoup de choses ont déjà été dites et je partage en tous points les propos que vient de tenir notre collègue Philippe Devedjian. Je salue la hauteur de vue exprimée dans ce rapport, même si je ne peux que regretter que, dans son introduction, le nom du Président Sarkozy ne soit pas même mentionné – sans doute est–ce un oubli ? – alors qu’il est l’auteur de la réforme et que le parti ait été pris de faire remonter la paternité de la QPC au Président Mitterrand et à M. Robert Badinter… L’instauration de la QPC est une grande liberté publique, donc une grande étape dans la vie d’une société ; il ne serait, à mon sens, pas inutile de préciser le nom de son auteur…
M. Guy Geoffroy. Sans doute était-ce subliminal ?
M. Philippe Houillon. Je partage avec vous l’idée que le Conseil constitutionnel doit accéder au statut de cour constitutionnelle ; je ne suis en revanche pas de votre avis d’agissant des réserves d’interprétation – dont vous souhaitez que l’usage soit limité – qui sont fort utiles au Conseil pour juger des jurisprudences dégagées par le Conseil d’État ou la Cour de cassation : une construction jurisprudentielle, fondée sur une disposition législative ayant été jugée conforme à la Constitution lors d’un contrôle a priori, peut tout à fait être elle-même jugée contraire à la Constitution. La technique de la réserve d’interprétation permet au Conseil constitutionnel d’exercer la plénitude de son contrôle, même si, on le comprend bien, certaines juridictions ne voient pas d’un très bon œil les réserves d’interprétation exprimées par le Conseil constitutionnel sur ses décisions…
S’agissant de votre proposition consistant à augmenter le nombre de membres du Conseil constitutionnel, les enjeux politiques sont très clairs ; je crois qu’il faudrait trouver un autre mode de désignation pour ces nouveaux membres que celui que vous proposez.
M. François Vannson. Je voudrais vous remercier car il s’agit d’un des premiers rapports d’étape qui nous est présenté sur ce sujet. La question prioritaire de constitutionnalité a fait substantiellement évoluer les missions du Conseil constitutionnel. Je pense qu’il faut engager une réflexion sur la nécessaire réforme de ce dernier. Qu’il prenne la forme d’une Cour suprême ou non, il conviendrait d’ouvrir le Conseil constitutionnel sur la société civile tout en s’assurant des compétences juridiques de ses membres. Il ne faut pas qu’il ait l’image d’un conclave de prélats hyper-spécialistes en droit.
C’est aux commissions des Lois des assemblées parlementaires qu’il appartient de donner un avis sur la nomination des membres du Conseil constitutionnel. On peut donc faire confiance à ces organes pour décider de la nomination de personnalités qualifiées pour occuper ces fonctions.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. La question prioritaire de constitutionnalité est une réforme importante, utile et saluée par tous. Votre rapport est à l’image de ces trois qualificatifs et je tenais à vous remercier. Il y a bien sûr beaucoup de choses à dire sur le rôle, la composition et la nature du Conseil constitutionnel.
Je ne voudrais pas me tromper en disant cela mais lorsque le Conseil constitutionnel statue sur la compatibilité de dispositions législatives avec des dispositions constitutionnelles précisément inscrites dans la Constitution, cela ne pose pas tellement de difficultés. En revanche, lorsqu’il s’intéresse à leur compatibilité avec les grands principes constitutionnels, et notamment avec le préambule de la Constitution de 1958, doit-on craindre certaines dérives dans l’analyse ?
Vous avez évoqué l’évolution du Conseil constitutionnel vers une Cour suprême. Je me rends compte que dans certaines décisions, le juge constitutionnel n’a pas hésité à formuler des injonctions de faire à l’endroit du législateur, notamment s’agissant de la garde à vue. D’après moi, l’essentiel serait de savoir si la saisine du Conseil constitutionnel pour avis, avant le vote et la promulgation de la loi, pourrait être envisagée. Je ne sais pas si cela existe quelque part dans le monde.
M. Jean-Louis Debré m’a un jour confié que s’agissant du principe de précaution, il revenait au Conseil constitutionnel non pas de le définir mais de l’encadrer. Cela conduit à s’interroger sur le pouvoir du législateur.
Enfin, le rôle des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation doit-il être revu et amendé ?
M. Jean-Michel Clément. Je me contenterai de quelques observations. Ce rapport vient à un moment opportun : en l’espace de quelques années, la QPC a rendu la saisine du Conseil constitutionnel – jusqu’ici assez exceptionnelle – accessible à tout justiciable.
Je m’interroge sur la conversion douce mais lente vers l’ordre juridictionnel : les questions procédurales ne doivent pas ajouter encore à des délais déjà trop longs ; une autre question a trait à l’accès des citoyens à la QPC au travers de l’aide juridictionnelle, le Président en a parlé dans sa présentation.
Je m’interroge surtout sur l’écart qui s’accroît entre la composition politique du Conseil constitutionnel et son rôle juridictionnel grandissant. Il est temps désormais de faire clairement le choix entre le rôle qui était dévolu au Conseil constitutionnel en 1958 et les nouveaux instruments qui ont été mis en place depuis quelques années et ce, d’autant plus que de nouveaux principes sont entrés dans la Constitution sur lesquels le Conseil va être amené à se prononcer. La composition actuelle du Conseil pourrait ne plus convenir à ces évolutions. Je souscris aux quatre propositions faites par le Président Urvoas ; peut-être convient-il d’aller plus loin et de faire le choix, afin de répondre aux aspirations de nos concitoyens, de la création d’une véritable cour constitutionnelle dans notre pays.
M. Guy Geoffroy. Je salue la très grande qualité du travail mené, qui permet tout à la fois de faire un point précis et actualisé sur le bilan de la QPC et d’ouvrir une réflexion plus vaste sur l’avenir du Conseil constitutionnel.
Je reprends très largement à mon compte ce qui a été dit sur tous les bancs. Je souhaiterais plus particulièrement revenir sur deux points. S’agissant en premier lieu de la présence des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel, je dois dire qu’à titre personnel, je n’ai pas de jugement définitif, mais que je crois crucial de poser la question de manière apaisée et raisonnable. Je rappelle qu’historiquement, c’est parce qu’il fallait trouver une place au Président Coty, qui acceptait d’abréger son mandat pour permettre le passage à la Ve République, que le Général de Gaulle a proposé que les anciens présidents de la République fussent désormais membres de droit du Conseil constitutionnel, faculté dont lui-même n’usa pas en 1969. Il ne faut en aucun cas confondre, comme le font certains, la question des fonctions que peuvent remplir les anciens présidents de la République avec celle du risque de conflit d’intérêts que peut induire une nomination au Conseil, car ce risque peut tout aussi bien frapper un ancien ministre ou un ancien parlementaire ! Il serait pour le moins contreproductif pour nos débats d’entretenir auprès de nos concitoyens la confusion entre deux questions qui sont totalement distinctes.
S’agissant de la question du possible élargissement de la composition du Conseil constitutionnel, et sans considérations liées à la personne qui occupe aujourd’hui la fonction, je ne partage pas l’idée évoquée par le Président Urvoas de confier au Premier ministre la compétence de nommer trois nouveaux membres. Les trois autorités actuelles de nomination partagent deux caractéristiques : elles participent à l’élaboration de la loi – l’Assemblée nationale et le Sénat la votent, le président de la République la promulgue – et émanent du suffrage universel. Le Premier ministre, quant à lui, a une légitimité différente car il n’est pas issu du suffrage universel, ou s’il l’était ce ne serait pas à ce titre mais indirectement, comme membre du Parlement par exemple. Si je ne suis pas opposé à ce que la composition du Conseil constitutionnel soit élargie à de nouveaux membres, je crois qu’il faut trouver une autre modalité pour leur désignation : pourquoi ne pas confier aux trois autorités actuelles la tâche de nommer quatre membres chacune, au lieu de trois ?
M. le Président Jean-Jacques Urvoas, rapporteur. Merci à tous pour ces interventions. Je ferai quelques remarques en conclusion de cette discussion.
Il ne faut pas exagérer les différences entre le Conseil d’État et la Cour de cassation pour ce qui est de la mise en œuvre du filtre. D’une part, leurs pratiques se sont progressivement rapprochées ; d’autre part, c’est surtout la chambre criminelle qui a des positions divergentes des autres chambres et du Conseil d’État sur un certain nombre de points.
La différence entre les deux niveaux de filtrage en ce qui concerne le caractère sérieux de la question posée apparaît pertinent. Il donne de la souplesse aux tribunaux du fond et laisse les juridictions suprêmes exercer un contrôle plus serré.
Les réserves d’interprétation sont utiles et légitimes lorsqu’elles respectent des limites. Le Conseil constitutionnel rappelle volontiers qu’il ne dispose pas du même pouvoir général d’appréciation que le législateur, mais il lui arrive de suggérer fortement à celui-ci la voie à suivre…
La mention du nom du président de la République qui est à l’origine de la révision constitutionnelle ayant donné naissance à la QPC a toute sa place dans l’introduction de mon rapport ; elle y figurera.
Il est certain que le Conseil constitutionnel d’aujourd’hui reste marqué par les circonstances de sa création ; la présence en son sein des anciens présidents de la République en est un exemple. Il faut reconnaître que son activité est restée modeste jusqu’à la décision de 1971 puis à l’ouverture des conditions de sa saisine en 1974. Il a connu de très importantes évolutions depuis.
M. Geoffroy, vous critiquez l’idée de confier au Premier ministre le soin de nommer une partie de ses membres, au motif qu’il n’est pas élu au suffrage universel. Je vous rappelle d’une part que, en 1958, le président de la République n’était pas élu au suffrage universel direct et que le Premier ministre joue un rôle décisif dans la procédure législative en déposant les projets de loi. Je ne vois pas à quelle autre autorité cette mission pourrait être confiée, mais nous aurons certainement l’occasion d’en débattre à nouveau. En tout état de cause, et quelle que soit l’autorité de nomination, l’obligation pour tout candidat d’obtenir le soutien de trois cinquièmes des membres des commissions des Lois des deux assemblées interdit les nominations critiquables. Il est évident que l’on proposera des personnalités ne prêtant pas à controverse.
La question de l’autonomie intellectuelle du Conseil constitutionnel mérite d’être soulevée. Il faudrait que chaque membre soit doté des moyens de bâtir sa propre réflexion. Dans le livre qu’elle a écrit sur son expérience au Conseil constitutionnel, Mme Dominique Schnapper a fait part de sa surprise devant le mode de fonctionnement de l’institution et l’influence du Conseil d’État sur la rédaction de ses décisions. Si je suis favorable à la publication des opinions individuelles, c’est notamment parce qu’elles permettraient de montrer que sont possibles d’autres raisonnements que celui qui a prévalu dans la décision.
Lorsque je parle de la transformation du Conseil constitutionnel en cour constitutionnelle, je demande simplement que lui soit reconnu le rôle qu’il remplit de facto d’ores et déjà. Je ne demande pas qu’il devienne une cour suprême. C’est l’une des raisons pour lesquelles j’estime qu’il ne saurait absorber les compétences du Tribunal des conflits : s’il le faisait, il franchirait une étape vers sa transformation en cour suprême.
La Commission autorise ensuite le dépôt du rapport d’information sur la question prioritaire de constitutionnalité.
*
* *
Informations relatives à la Commission
La Commission a désigné Mme Françoise Descamps-Crosnier, co-rapporteure sur la mise en application de la loi qui serait issue de l’adoption définitive de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à moderniser le régime des sections de commune (n° 294).
La séance est levée à 12 heures 15.
——fpfp——
Membres présents ou excusés
Présents. - Mme Nathalie Appéré, M. Erwann Binet, M. Jacques Bompard, M. Marcel Bonnot, M. Gilles Bourdouleix, M. Dominique Bussereau, Mme Marie-Anne Chapdelaine, M. Éric Ciotti, M. Jean-Michel Clément, M. Gilbert Collard, Mme Pascale Crozon, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Jean-Pierre Decool, M. Sébastien Denaja, Mme Françoise Descamps-Crosnier, M. Patrick Devedjian, M. Marc Dolez, M. René Dosière, M. Philippe Doucet, Mme Laurence Dumont, M. Olivier Dussopt, M. Matthias Fekl, M. Georges Fenech, M. Guy Geoffroy, M. Bernard Gérard, M. Daniel Gibbes, M. Yves Goasdoué, M. Philippe Gosselin, M. Philippe Houillon, M. Sébastien Huyghe, Mme Marietta Karamanli, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, M. Pierre-Yves Le Borgn', M. Jean-Yves Le Bouillonnec, Mme Anne-Yvonne Le Dain, Mme Axelle Lemaire, M. Bernard Lesterlin, M. Patrick Mennucci, M. Paul Molac, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, Mme Nathalie Nieson, M. Sébastien Pietrasanta, Mme Elisabeth Pochon, M. Pascal Popelin, M. Didier Quentin, M. Dominique Raimbourg, M. Bernard Roman, M. Jean-Jacques Urvoas, M. Daniel Vaillant, M. François Vannson, M. Patrice Verchère, M. François-Xavier Villain, M. Jean-Luc Warsmann, Mme Marie-Jo Zimmermann.
Excusés. - Mme Marie-Françoise Bechtel, M. Sergio Coronado, M. Édouard Fritch, M. Philippe Goujon, M. Alfred Marie-Jeanne, M. Roger-Gérard Schwartzenberg, M. Jacques Valax.
Assistait également à la réunion. - M. Alain Calmette.