ETUDE D’IMPACT

PROJET DE LOI

« Égalité et citoyenneté »

NOR : LHAL1528110L/Bleue-1

13 avril 2016

Sommaire

Sommaire 2

Tableau synoptique des consultations 8

Tableau synoptique des textes d’application 10

INTRODUCTION 14

TITRE I^ER. CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES 16

CHAPITRE I^ER -  ENCOURAGER L'ENGAGEMENT DE TOUS LES CITOYENS POUR FAIRE VIVRE LA FRATERNITE 17

Articles 1 à 7 - La réserve citoyenne 17

Article 8 - Le congé d’engagement pour tous les travailleurs 24

Article 9 – Le service civique adapté pour les sapeurs-pompiers 28

Article 10 – L’agrément de service civique des organismes HLM et des entreprises publiques dotés d’un statut de société commerciale 34

Article 11 – Le service civique pour les réfugiés et les détenteurs d’un titre de séjour pluriannuel 39

Article 12 – L’intermédiation de service civique entre personnes morales de droit public 43

Article 13 – La désignation de l’Agence du Service civique en qualité d’Agence chargée du volet sport du programme européen ERASMUS+ jeunesse & sport 45

Article 14 – La reconnaissance de l’engagement étudiant 47

Article 15 – Le droit de publication dès 16 ans 50

CHAPITRE II. ACCOMPAGNER LES JEUNES DANS LEUR PARCOURS VERS L'AUTONOMIE 53

Article 16 – Le pilotage des politiques de jeunesse et d’information des jeunes par la Région 53

Article 17 – Le suivi de santé des jeunes de 16 à 25 ans 56

Article 18 – La Grande école du numérique - aides sur critères sociaux 58

Article 19 – Extension du dispositif « Meilleurs bacheliers » 60

TITRE II. MIXITE SOCIALE ET EGALITE DES CHANCES DANS L’HABITAT 63

Chapitre I^ER – AMELIORER L’EQUITE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALE DES ATTRIBUTIONS DES LOGEMENTS SOCIAUX 65

Article 20 65

Mesure : Préciser les principes d’égalité des chances (avoir accès à tous les segments du parc) et de mixité sociale des territoires (favoriser l’accès des ménages les plus pauvres aux secteurs situés hors quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et interdire la préférence communale comme motif exclusif de non-attribution 65

Mesure : Mettre à jour les critères de priorité pour l’attribution d’un logement social 71

Mesure : Imposer, dès la promulgation de la loi, aux bailleurs de consacrer annuellement au moins 25 % des attributions annuelles, suivies de baux signés, hors QPV à des demandeurs du premier quartile ou à des ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain. Cet objectif s’apprécie sur le territoire de chaque EPCI tenu de faire un PLH ou ayant au moins un QPV dans son périmètre. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs. 74

Mesure : Permettre une différenciation des objectifs selon les bailleurs dans le cadre de l’accord collectif intercommunal ou de l’accord collectif départemental, sous réserve du respect de l’objectif global sur les territoires concernés, et une adaptation du pourcentage minimum d’attributions sur le territoire des EPCI majoritairement inclus dans la géographie prioritaire de la politique de la ville. 74

Mesure : Définir le champ d’application des mesures relatives aux attributions de logements sociaux applicables à l’échelle intercommunale comme étant les EPCI tenus de se doter d’un PLH en application du dernier alinéa de l’article L.302-1 du CCH ou ayant la « compétence habitat » et au moins un QPV et rendre l’ensemble des dispositions relatives aux EPCI en matière d’attributions de logements sociaux et à l’enquête sur l’occupation du parc social applicable à la métropole de Lyon 80

Mesure : Rendre les accords collectifs intercommunaux d’attribution obligatoires et prévoir que la désignation de candidats d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale peut être effectuée au sein de la commission de coordination de l’accord. 83

Mesure : Prévoir que les orientations en matière d’attributions régissent les modalités de désignation des candidats en vue de leur passage en commission d’attribution et que l’accord collectif intercommunal est une convention de mise en œuvre des orientations en matière d’attribution 85

Mesure : Intégrer la possibilité pour le préfet d’imposer l’attribution de logements à des personnes prioritaires sur son contingent 87

Mesure : Supprimer la possibilité de déléguer le contingent de logements réservés de l’État aux maires, ainsi que la possibilité de le déléguer aux présidents des EPCI, telle que prévue à l’article L. 441-1 du CCH (subsistent les possibilités de délégation prévues par le CGCT et par l’article L. 301-5-1 du CCH : insécables avec le DALO) et disposition non codifiée pour mettre fin aux délégations actuelles 90

Mesure : Imposer aux collectivités territoriales une obligation de consacrer au moins 25 % des attributions annuelles effectuées sur leurs logements réservés aux ménages DALO à tous les publics des accords collectifs et aux ménages prioritaires au sens de l’article L.441-1 du CCH. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs 93

Article 21 - Elargissement de l’obligation d’Action logement de consacrer 25% de ses attributions aux ménages DALO, à tous les publics des accords collectifs, ainsi qu’aux ménages prioritaires de l’article L.441-1, et pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs 96

Article 22 98

Mesure : Clarifier les critères de priorité que les commissions d’attribution des logements (CAL) doivent respecter 98

Mesure : Modifier les pouvoirs au sein de la commission d’attribution des logements (CAL) - préfet membre de droit avec voix délibérative - et prévoir la participation d’un représentant des organismes collecteurs agréés mentionnés à l’article L.313-18 du CCH réservataires de logements sociaux 100

Article 23- Délivrance à l’échelle nationale du numéro unique délivré par le système national d’enregistrement (SNE) 102

Article 24 104

Mesure : Permettre aux partenaires du dispositif de gestion partagée de la demande d’utiliser un système national pour gérer le dispositif 104

Mesure : Ajouter Action Logement dans les partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs 105

Mesure : Compléter le contenu des plans de gestion de la demande pour prévoir la qualification du parc social et en prévoir les critères 106

Mesure : Imposer l’intégration des critères de priorité dans les critères partagés de cotation des demandes au niveau intercommunal et permettre de pénaliser les demandeurs ayant refusé un logement adapté 108

Mesure : Clarifier la définition de la location choisie et rendre obligatoire au bout de 5 ans la publication de leurs logements disponibles par les bailleurs sociaux 110

Article 25 112

Mesure : Renforcer la sanction applicable en cas de non-respect de l’obligation de transmettre les données nécessaires au répertoire des logements locatifs sociaux et permettre au ministre chargé du logement de saisir l’ANCOLS en cas de manquement aux obligations de renseigner RPLS 112

Mesure : Prévoir que les bailleurs sociaux sont tenus d’utiliser et de partager avec les acteurs concernés par la politique intercommunale des attributions, les données de l'enquête sur l’occupation du parc social 114

CHAPITRE II - FAVORISER LA MOBILITÉ DANS LE PARC SOCIAL ET L’ACCÈS DES MÉNAGES DÉFAVORISÉS AUX QUARTIERS ATTRACTIFS 116

Article 26 116

Mesure : Pérenniser le plafonnement des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, y compris dans le cadre de la nouvelle politique des loyers, sauf en cas de travaux de réhabilitation ou de plan d’aide CGLLS (limitation de la hausse dans ces deux derniers cas à IRL + 5%), sauf accord des associations représentatives de locataires et des locataires 116

Mesure : Réformer le champ des collectivités territoriales signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociale 116

Mesure : Renseigner dans les conventions d’utilité sociale l’état de l’occupation sociale par immeuble ou ensemble immobilier 116

Mesure : Supprimer le critère de service rendu et imposer au bailleur le respect du critère de mixité sociale défini à l’article L.441-1 du CCH (article 1 du PJL). Donner aux organismes la possibilité de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers par avenant à la CUS. 116

Mesure : Assouplir la fixation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers au logement 116

Mesure : Reporter la date de conclusion de la seconde génération de CUS au 1^er juillet 2018 116

Article 27 - Réforme de la mise en place du supplément de loyer de solidarité renforcé (SLS) et du droit au maintien dans les lieux en zones tendues. 127

Mesure : Mettre en place un SLS par la suppression des possibilités d’exempter certains territoires tendus par le PLH et par la suppression des possibilités de dérogation et de modulation dans les CUS. 127

Mesure : Mettre en place un SLS par la majoration du plafonnement loyer plus SLS (taux unique de plafonnement à 35 %). 127

Mesure : Exempter de SLS les locataires des logements privés acquis pendant une durée de trois ans. 127

Mesure : Dans les zones tendues, abaisser le seuil de ressources à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (150 % du plafond de ressources applicable au lieu de 200 %). 127

Mesure : Dans les zones tendues, réduire le délai à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (18 mois au lieu de 3 ans). 127

Mesure : Dans les zones tendues, supprimer le droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources deux années consécutives. 127

Article 28 - Mesures de simplification dans le domaine du logement social 137

CHAPITRE III - MIEUX REPARTIR L’OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL SUR LES TERRITOIRES ET FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DES STRATEGIES FONCIERES 139

Article 29 139

Mesure : Prévoir une mise en compatibilité obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformité d’une part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et d’autre part avec celles nouvellement issues de la présente loi en matière de prise en compte de la typologie des logements sociaux à mettre en œuvre en rattrapage du déficit SRU (pour les objectifs des années restant à courir) 139

Mesure : Prévoir en cas de non mise en compatibilité par l’EPCI de son PLH, constatée au bout d’un délai de 2 ans, le non reversement des prélèvements SRU opérés sur les communes au profit de l’EPCI (s’il est délégataire), mais au profit de l’EPF ou à défaut du FNAP 144

Mesure : Revoir les conditions « territoriales » d’application du dispositif SRU et les conditions de fixation des niveaux d’obligation afférents dans le sens d’un recentrage de ce dispositif sur les territoires où la pression de la demande de logement social est la plus forte 147

Mesure : Prendre en compte les terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans le décompte des logements sociaux 153

Mesure : Exonérer de prélèvements SRU pendant 3 ans (sans exonérer cependant d’objectifs de rattrapage et donc sans exempter du dispositif SRU) les communes nouvellement entrantes dans le dispositif SRU, en élargissant l’exonération prévue à l’article 38 de la loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République 157

Mesure : Supprimer la mutualisation des objectifs triennaux de rattrapage des communes déficitaires dans les programmes locaux de l’habitat 159

Mesure : Préciser les conditions d’application des seuils qualitatifs à atteindre dans les objectifs de rattrapage SRU, et élargir à l’ensemble des communes concernées l’obligation concernant la typologie de production de logements sociaux à prendre en compte et non plus aux seules communes non couvertes par un PLH ou aux communes couvertes par un PLH postérieur à 2014 163

Article 30 167

Mesure : Expliciter que le non-respect de la typologie de l’objectif triennal peut permettre à lui seul d’engager la procédure de carence 167

Mesure : Prévoir la récupération par le préfet du contingent municipal de réservations de logements sociaux des communes carencées 170

Mesure : Préciser que l’arrêté de carence peut prévoir non seulement des secteurs géographiques dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme, mais aussi des catégories de permis pour lesquels il exercera cette compétence dans les secteurs concernés 173

Mesure : Modifier le niveau de contribution obligatoire des communes carencées dans le cadre des conventions « État-bailleur » en communes carencées et renvoi à sa fixation par décret en maintenant un plafond, en alignant le forfait applicable à PACA sur celui de l’Île-de-France et en décorrélant la contribution plancher de l’aide versée à l’État 175

Mesure : Prévoir et sécuriser le paiement de la contribution communale versée à une opération de logement social visée par la convention « État/bailleur » prévue au sixième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) et à une opération d’intermédiation locative visée par la convention « État/association agréée » prévue au neuvième alinéa du même article 182

Mesure : Prévoir que la commission nationale SRU pourra, dès 2017, aménager les obligations triennales d’une commune nouvellement entrante dans le dispositif SRU et soumise pour la première fois à la procédure de bilan triennal au-delà de 2025 pour une durée n’excédant pas une période de trois ans 184

Mesure : Renforcement des pouvoirs de la commission nationale SRU pour garantir la stricte application du dispositif de carence et l’homogénéité de l’appréciation des critères de mise en carence et des orientations définies nationalement (pouvoir d’évocation sur les projets d’arrêtés de carence) 186

Mesure : Prévoir que, sur les communes carencées, les propriétaires transmettent au préfet une copie des déclarations d’intention d’aliéner (DIA) adressées aux maires 190

Mesure : Permettre au préfet de reprendre la compétence sur les autorisations d’urbanisme s’il a signé une convention avec un bailleur au titre de l’article L. 302-9-1 pour une opération de logement social en commune carencée 193

Mesure : Permettre à l’État d’instruire les autorisations d’urbanisme des sociétés dont il détient entre un tiers et la majorité du capital 195

Article 31 198

Mesure : Relever de 15 % à 20 % le taux de logements sociaux qui permet aux communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) d’être exonérées des prélèvements SRU 198

Mesure : Intégrer les dépenses des communes en faveur de la production de terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans les dépenses déductibles du prélèvement annuel 200

Mesure : Relever le plafond de dépenses déductibles dans le cadre des financements de dispositifs d’intermédiation locative (5.000 à 10.000 € par logement et par an) 203

Mesure : Supprimer l’orientation de l’emploi des prélèvements SRU restant au niveau de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour le financement du développement de l’offre de logements sociaux vers les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers faisant l’objet d’un contrat de renouvellement urbain 207

Mesure : Supprimer la possibilité de verser les prélèvements au fonds d’aménagement urbain (FAU) en métropole, au bénéfice du fonds national d’aides à la pierre (FNAP) 210

Article 32 214

Mesure : Imposer dans les PLH un volet « plan d’intervention foncière » applicable à l’échelle des EPCI. 214

Mesure : Favoriser la mise en place d’observatoires du foncier 217

Mesure : Faire évoluer les conditions de création et d’extension des établissements publics fonciers locaux. 220

Mesure : Etendre la liste des titulaires du droit de préemption urbain à la métropole du Grand Paris pour les opérations d’intérêt métropolitain et aux établissements publics territoriaux 222

Chapitre IV – MESURES DE SIMPLIFICATION 224

Article 33 224

Habilitation : Étendre et faciliter l’application du dispositif relatif aux résidences universitaires 224

Habilitation : Harmoniser les règles relatives au dépôt de garantie dans le parc social 227

Habilitation : Simplifier les modalités de publication des conventions à l’aide personnalisée au logement 229

Habilitation : Procéder à une nouvelle rédaction du livre IV  du code de  la construction et de l’habitation afin d'en clarifier la rédaction et le plan. 231

Habilitation : Harmoniser les règles applicables aux trois aides au logement en les regroupant dans le code de la construction et de l’habitation 232

Habilitation : Alléger le formalisme de la caution locative pour les personnes morales 235

Habilitation : Conforter et simplifier la mise en place d’une autorité unique exerçant l’ensemble des polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne 237

Habilitation : Procéder à diverses corrections des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové relatives aux procédures du mandat ad hoc et d’administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté 244

Habilitation : Modifier la nature juridique de la commission de contrôle mentionnée à l'article 13-5 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 afin notamment de lui conférer la personnalité morale et de fixer les modalités de son financement et son organisation 246

Habilitation : Procéder à diverses adaptions du droit actuel pour prendre en compte les situations créées par les fusions d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard de la compétence plan local d’urbanisme, document en tenant lieu et carte communale. 248

Habilitation : Prendre les dispositions nécessaires pour traiter la diversité des situations en matière de schémas de cohérence territoriale créées par la recomposition territoriale 251

Habilitation : Compléter les dispositions du code de la construction et de l’habitation pour élargir la base légale permettant de fixer par décret en conseil d’État les modalités de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs et pour définir le régime contrôle et les sanctions applicables en cas de non-conformité des ascenseurs et composants de sécurité pour ascenseurs aux exigences essentielles de sécurité et de santé. 254

Titre III. Pour l’égalité réelle 257

Chapitre I^ER -  DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONSEILS CITOYENS 258

Article 34 - Renforcement des dispositions relatives à la démocratie participative et aux pouvoirs d’agir des habitants 258

Chapitre II -  DISPOSITIONS RELATIVES À LA LANGUE FRANçAISE 260

Article 35– Mesure relative à l’amélioration de la maîtrise de la langue française 260

Chapitre III -  DISPOSITIONS ÉLARGISSANT CERTAINES VOIES DE RECRUTEMENBT DANS LA FONCTION PUBLIQUE 265

Article 36 – Modification de la voie d’accès dite « troisième concours » 265

Chapitre IV -  DISPOSITIONS AMÉLIORANT LA LUTTE CONTRE LE RACISME ET LES DISCRITMINATIONS 268

SECTION 1 – DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI DU 29 JUILLET 1881 SUR LA LIBERTÉ DE LA PRESSE ET LE CODE PÉNAL 268

Article 37 - Renforcement de la répression des infractions à la loi du 29 juillet 1881 à caractère raciste et discriminatoire 268

Article 38 - Création de circonstances aggravantes générales de racisme et de discrimination fondée sur l’orientation ou l’identité sexuelle 275

Article 39 - Modification de l’article 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 279

SECTION 2 – DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N° 2008-496 DU 27 MAI 2008 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS 281

Article 41 – Réforme du recours civil et administratif en matière de discriminations dans l’accès aux biens et services 281

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des textes d’application

INTRODUCTION

Depuis 2012, le Gouvernement a mené une série de politiques en faveur de la sécurité, du logement, de l’égalité entre les femmes et les hommes, de la sécurisation des parcours professionnels, de la lutte contre les discriminations, ou de l’accès au marché du travail, notamment pour les jeunes. Une vaste refondation de l’École a également été menée. Elle a permis de remettre à l’honneur la laïcité, qui occupe une place centrale dans ce lieu où se forge la liberté de conscience et où doit se faire l’intégration républicaine.

Les attentats de 2015 ont mis à jour, avec encore davantage d’intensité, des fractures, anciennes de la société française qui continuent de se creuser. Elles se traduisent par la montée des racismes, des intolérances, de la tentation du repli sur soi, des communautarismes et de la peur de l’autre. La jeunesse de France est particulièrement en proie au doute.

Face à ce constat, le gouvernement a estimé que la réaffirmation et le rassemblement autour des valeurs de la République constituait un objectif impérieux, et que cet objectif ne pourrait être atteint que si ces valeurs parvenaient à s’incarner dans le quotidien de tous nos compatriotes. C’est à travers une « République en actes », une République qui se manifeste concrètement dans le quotidien des Français, que celle-ci retrouvera sa puissance fédératrice.

Le premier Comité interministériel égalité citoyenneté, tenu le 6 mars 2015 à Paris, a ainsi déployé 60 mesures au sein d’un plan d’ensemble pour « La République en actes ». Ces dispositions balaient un vaste cadre d’interventions, autour de la réaffirmation de la citoyenneté, de la lutte contre les inégalités et les discriminations, et du retour de la promesse républicaine dans le quotidien des Français, notamment de ceux qui vivent dans territoires les plus fragiles de la République. Elles partagent la même volonté de retisser les liens de la communauté nationale, par des politiques et des actions concrètes. Un deuxième Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté (CIEC), aux Mureaux, le 26 octobre 2015, a permis d’établir un premier bilan du déploiement de ces 60 mesures.

Une partie d’entre elles, concernant plusieurs thématiques, appelait une mise en œuvre ou une prolongation par voie législative. Tel est l’objet du présent texte qui n’a donc pas vocation à rassembler l’ensemble des réponses de la « République en actes », mais qui vise à les compléter, de façon ciblée et transversale, là où une inscription dans la loi était indispensable ou de nature à renforcer l’action de l’État.

Le premier titre de la loi est consacré à la citoyenneté et à l’émancipation des jeunes (Titre I). Il répond à l’ambition d’une France engagée, au service des valeurs de la République, de la communauté nationale. Il met en œuvre le « parcours citoyen généralisé » annoncé par le Président de la République, la généralisation du service civique et la réserve citoyenne tout au long de la vie. Il n’oublie pas les associations, premier objet d’engagement des Français.

S’engager au service des autres c’est aussi devenir acteur de sa propre vie, c’est une étape indispensable pour accompagner l’émancipation des nouvelles générations. Mais certains jeunes demeurent en situation difficile dans leur quotidien. Vivre dans la République, c’est également s’intéresser aux questions d’information, d’insertion, de santé, de droits sociaux,… d’une jeunesse qui aspire à être reconnue et soutenue.

Agir pour l’égalité et la citoyenneté impose à l’origine d’œuvrer contre les divisions spatiales et sociales qui minent le quotidien. Nous le savons, l’environnement et le cadre de vie influe sur les parcours individuels. L’action du gouvernement doit permettre de lutter contre la « ghettoïsation » de certains quartiers, ou la formation de poches de pauvreté, qui sont autant de terreau du désespoir.

Dans cette perspective, le volet consacré au logement (Titre II) met en œuvre des outils opérationnels en faveur de la mixité dans les immeubles, dans les quartiers et à l’échelle des bassins de vie. Il donne les moyens d’œuvrer pour un aménagement harmonieux de nos villes.

Enfin, le titre III comprend des mesures pour tendre vers davantage d’égalité. Ces mesures, notamment issues des Comités interministériels à l’égalité et à la citoyenneté, visent à la mise en œuvre des politiques publiques dans les quartiers prioritaires, à la diversification de l’accès à la fonction publique, à la priorité donnée à l’accès à la langue française ainsi qu’à la lutte contre le racisme et les discriminations en facilitant la répression des délits de provocation, de diffamation ou d’injures fondées sur les origines, l’identité ou l’orientation sexuelle ainsi que, plus généralement, la répression de tous les crimes et délits commis pour des raisons racistes ou discriminatoires fondées sur l’identité ou l’orientation sexuelle.

TITRE I^ER. CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES

Le premier titre de la loi vise à encourager et faciliter l’engagement de tous les citoyens, et particulièrement de la jeunesse, au service de l’intérêt général et de la cohésion nationale, et à soutenir le parcours des jeunes vers l’autonomie et l’insertion sociale et professionnelle.

Depuis 2012, de nombreuses mesures destinées à faire de la jeunesse la priorité de l’action du gouvernement, conformément aux engagements du Président de la République, ont déjà été mises en œuvre dans tous les champs de la vie et du parcours d’autonomie des jeunes : mobilisation autour du « Plan Priorité Jeunesse », création de 250 000 emplois d’avenir, revalorisation des bourses étudiantes, montée en charge du service civique pour atteindre 53 000 missions en 2015 et 110 000 en 2016, soutien à la mobilité internationale avec notamment la revalorisation des crédits du programme Erasmus +, création de 40 000 logements étudiants sur le quinquennat, mise en place du cautionnement locatif étudiant pour favoriser l’accès au logement, installation des comités interministériels à la jeunesse et à l’égalité et à la citoyenneté pour suivre de manière très opérationnelle le déploiement concret de ces mesures… Il est aujourd’hui nécessaire d’aller plus loin, pour consolider la cohésion entre les générations et permettre à la jeunesse de se construire et se réaliser dans notre société en mutation, en accord avec ses principes républicains.

L’objectif du titre 1 consiste à permettre à la jeunesse de vivre l’expérience de la République, d’assurer les conditions de sa participation à la vie démocratique et citoyenne, et de la soutenir dans la préparation de son avenir. Il est de la responsabilité du Gouvernement d’assurer les conditions de l’autonomisation et de l’engagement de cette jeunesse, via le service civique mais aussi plus largement dans toutes les missions d’intérêt général, dans le respect et la défense des valeurs de la République.

Il s’agit également de permettre et d’encourager l’engagement de la société dans son ensemble et de tous les citoyens au profit de missions de service public et d’intérêt général, pour répondre aux menaces de division en créant les conditions du renforcement de la cohésion nationale autour des valeurs communes de liberté, d’égalité et de fraternité.

Ce titre relatif à la citoyenneté et à l’autonomie des jeunes se veut un socle pour concrétiser cette promesse.

CHAPITRE I^ER - 
ENCOURAGER L'ENGAGEMENT DE TOUS LES CITOYENS POUR FAIRE VIVRE LA FRATERNITE

Articles 1 à 7 - La réserve citoyenne

1-État des lieux

Le rapport du Président du Sénat « La nation française, un héritage en partage », remis le 15 avril 2015 au Président de la République, a mis en perspective les points de vulnérabilité de la cohésion nationale qui fragilisent et remettent en cause le sentiment d’appartenance à la République.

Ces valeurs qui ont longtemps étaient perçues comme des leviers de progrès social et politique, doivent aujourd’hui être réaffirmées au service d’un projet collectif partagé par tous.

Aussi il apparaît nécessaire de permettre à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en s’engageant, à titre bénévole et occasionnel, dans le cadre de projets d’intérêt général.

A la suite des récents évènements connus en France, les Français l’ont montré, la République a tout son sens. Ils ont fait état de leur envie profonde d’être utiles et de servir le bien commun. Aussi la création d’une réserve citoyenne ouverte à toute personne majeure possédant la nationalité française, celle d’un autre État membre de l’Union européenne ou ressortissante d’un État tiers résidant régulièrement sur le territoire français, est de nature à permettre de susciter un élan collectif au service du renforcement de la démocratie citoyenne.

Le rapport remis au Président de la République courant juillet 2015 « Pour que vive la fraternité – Propositions pour une réserve citoyenne » précise que « l’originalité et l’intérêt du projet de réserve citoyenne s’inscrivent dans un double état d’esprit : proposer une nouvelle forme d’engagement au service de l’intérêt général et affirmer dans le même temps que ce projet est l’affaire de la société civile. La réserve doit être un levier d’innovation sociale, en étant un lieu de rencontre entre des citoyens et des porteurs de projets et elle doit apporter à autrui comme à la collectivité une aide véritable adossée à des valeurs fortes. »

L’engagement au service de l’intérêt général renforce le sentiment d’utilité des personnes engagées et contribue à conforter l’estime de soi. En effet comme l’a souligné l’enquête réalisée par Recherches et solidarités en 2015¹, 86 % des bénévoles interrogés indiquent que le temps qu’ils consacrent à leur engagement associatif leur apporte « ouverture sur les autres et rencontres », 73% « du plaisir », 58 % « le sentiment d’accomplir un devoir, d’agir dans l’intérêt général », 33 % le sentiment s’être reconnu comme « capable ».

La création d’une réserve citoyenne interministérielle générale doit prendre en compte les réserves existantes, défense, éducation nationale, police, réserves communales, santé.

Tant pour les réservistes de la défense que pour ceux de la gendarmerie nationale, le code de la défense prévoit trois types de réserve militaire :

- La réserve opérationnelle de 1^er niveau (article L. 4221-1 CD et suivants), composée de volontaires avec ou sans expérience militaire préalable, ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve (ESR). Elle est totalement intégrée aux forces armées dont elle constitue un vivier de « militaires à temps partiel » sur des missions opérationnelles temporaires (Vigipirate) ou permanentes (service médical, OPEX...) pour les militaires de la défense nationale et sur des missions d’ordre et de sécurité publique, voire de police judiciaire pour les militaires de la gendarmerie. En 2014, elle représentait 54 860 réservistes sous ESR (dont 27 075 pour la gendarmerie).

- La réserve opérationnelle de 2^ème niveau ou de disponibilité (article L. 4231-1 CD et suivants), qui regroupe, sous un régime de contrainte, tous les anciens militaires issus de l’armée active dans la limite des cinq années suivant la cessation de leur état militaire. Le rappel à cette catégorie de réservistes n’est actuellement envisageable que par la mobilisation ou dans des circonstances exceptionnelles (crise majeure,…). En 2014, elle représentait 118 592 anciens militaires (dont 28 634 pour la gendarmerie).

- La réserve citoyenne (article L. 4241-1 CD et suivants). Elle se compose de collaborateurs bénévoles du service public qui sont agréés par l’autorité militaire pour entretenir l’esprit de défense et contribuer au maintien du lien entre la nation et ses forces armées. En 2014, elle représentait 3 814 bénévoles (dont 1 379 pour la gendarmerie).

Seule la composante citoyenne de la réserve militaire – qui devient réserve citoyenne de défense et de sécurité – est concernée par le présent dispositif de réserve citoyenne interministérielle générale.

Parmi les réserves civiles opérationnelles, la réserve volontaire des retraités des corps actifs de la police compterait 2691 personnes pour assurer les mêmes missions que celles dévolues aux policiers actifs. La réserve civile des services pénitentiaires repose aussi sur les retraités de ces services.

La réserve sanitaire vise les professionnels en activité, les jeunes retraités professionnels de santé et les étudiants de filière médicale ou paramédicale. La réserve sanitaire d’intervention a pour mission de faire face, dans un délai très court, à des crises sanitaires graves (catastrophe naturelle ou attentat par exemple) tandis que la réserve sanitaire de renfort a pour mission de gérer les conséquences sanitaires à long terme d’un évènement grave ou d’une pandémie.

Ces réservistes bénéficient tous d’un statut protecteur leur garantissant soit une indemnisation, soit à tout le moins une garantie de rémunération. Le statut général de la fonction publique reconnaît par ailleurs ces réserves opérationnelles.

Peut y être assimilé le régime des sapeurs-pompiers volontaires compte tenu de son caractère opérationnel.

Parmi les réserves civiles non opérationnelles, trois dispositifs sont institués :

• les réserves communales de sécurité civile,

• la réserve citoyenne de la police nationale,

• la réserve citoyenne de l’éducation nationale

La réserve citoyenne de l’éducation nationale, lancée le 12 mai 2015, offre à tous les citoyens la possibilité de s’engager bénévolement pour transmettre et faire vivre les valeurs de la République à l’École, aux côtés des enseignants, ou dans le cadre d’activités périscolaires ; elle est une opportunité pour l’École de bénéficier de l’engagement des acteurs de la société civile.

Les missions et le fonctionnement de cette réserve sont précisés par circulaire du 12 mai 2015. Une application unique http://www.reserve-citoyenne.education.gouv.fr/ permet à toute personne majeure qui le souhaite de s’inscrire à la réserve citoyenne.

Au 15 février 2016, 6 517 personnes s’étaient portées candidates à la réserve citoyenne de l’éducation nationale et le nombre de réservistes pouvant intervenir en école et en établissement s’établit déjà à près de 5 000. Les autres candidatures sont examinées et validées au niveau académique par les référents académiques « Réserve citoyenne » désignés par les recteurs, qui assurent également l’information et la communication autour de ce projet national.

• La réserve citoyenne prévue par le code de la défense existe depuis une quinzaine d’années et a fait ses preuves en terme de réseau et se trouve dans une phase ascendante avec des axes de développement en plein essor – ex : Réseaux locaux à la jeunesse et à la citoyenneté (RLJC), réserve citoyenne de cyber défense…

Enfin, il existe une série de dispositifs de volontariat prévus par le code du service national qui reposent tous sur un contrat conclu pour une durée limitée assorti d’une indemnisation et d’une couverture sociale.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La constitution d’une réserve citoyenne doit permettre de donner corps aux valeurs républicaines et de conforter la cohésion nationale par le développement d’actions permettant à tous ceux qui le souhaitent de s’engager, sous une forme nouvelle, au service de l’intérêt général.

La réserve citoyenne doit contribuer à faire vivre concrètement les idéaux républicains et le sentiment d’appartenance à une même collectivité publique.

Elle ne doit pas se substituer aux réserves vues supra ni aux volontariats comme le service civique. La réserve citoyenne forme un tronc commun général. Les réserves civiles non opérationnelles précitées seront régies par ce tronc commun sous réserve des dispositions qui leur sont propres.

2-1 Nécessité de légiférer

L’engagement en qualité de réserviste repose sur un engagement bénévole qui ne nécessite pas l’intervention du législateur. Cependant, afin d’inscrire la réserve citoyenne comme un dispositif pérenne, il convient de fixer les règles essentielles qui l’encadrent. La loi doit préciser l’objectif de la réserve et surtout la qualité bénévole des intervenants.

La mise en place de cette réserve conduit à préciser le régime de responsabilité applicable au réserviste selon l’organisme auprès duquel il intervient. S’il effectue sa mission auprès d’une collectivité publique ou dans le cadre d’un service public assuré par une personne privée, il pourra être regardé comme un collaborateur occasionnel du service public dont le régime est d’origine jurisprudentielle (CE, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine, Rec. p.279). Le réserviste pourra, sous réserve que sa collaboration soit acceptée par la personne en charge du service public, obtenir de plein droit l’indemnisation de l’ensemble des préjudices subis à l’occasion de sa participation au service public. L’indemnisation ne sera pas totale s’il a commis une faute à l’origine du préjudice subi.

En cas de dommage causé par le réserviste à un tiers dans le cadre de sa mission, la collectivité publique prend en charge l’indemnisation des préjudices. Elle peut se retourner contre le réserviste si ce dernier a commis une faute personnelle détachable du service.

La juridiction administrative est compétente pour connaître de ces contentieux à l’exception de ceux relatifs à une faute personnelle détachable du service.

Si le réserviste ne pouvait être regardé comme un collaborateur occasionnel du service public, la responsabilité de la personne morale de droit privé serait engagée en cas de dommage causé à un tiers devant le juge judiciaire sur le fondement de l’article 1384 du code civil.

Le dommage causé, dans cette hypothèse, au réserviste ne pourrait conduire, au regard de la jurisprudence de la Cour de cassation, à la qualification d’accident de travail. Plusieurs régimes peuvent coexister selon que l’organisme d’accueil a souscrit une assurance volontaire. En l’absence d’une telle assurance, le réserviste peut souscrire une assurance volontaire.

La loi prévoit un contrôle ex-ante puis ex-post lorsque les missions impliquent une intervention régulière des réservistes. Un label préalable et un nombre d’heures hebdomadaires sont posés au titre de garde-fous.

La loi doit prévoir l’âge minimum, les droits et devoirs du réserviste et de l’organisme d’accueil ainsi que les interdits. A l’instar de ce qui a été prévu pour les engagés de service civique, la loi doit interdire de faire intervenir un réserviste :

- sur des missions qui ont été exercées par un salarié de l’organisme d’accueil dont le contrat de travail a été rompu moins d’un an avant l’engagement du réserviste ;

- sur des missions confiées à un agent public moins d’un an avant ce même engagement.

La loi doit aussi préciser quels sont les organismes d’accueils possibles et ceux qui seraient exclus. Il est en effet nécessaire d’exclure les entreprises commerciales, les associations trop spécifiques comme les associations politiques, mais aussi les associations cultuelles, les congrégations ou les fondations d’entreprise.

La loi prévoit aussi qu’une charte de la réserve citoyenne, approuvée par décret en Conseil d’État, énoncera les principes directeurs de la réserve, ainsi que les engagements et les obligations des réservistes et des organismes d’accueil.

La loi prévoit par ailleurs que des sections territoriales seront créées avec l’approbation d’une autorité de gestion.

La loi renvoie à un décret la définition de l’autorité chargée de la gestion de la réserve. Trois hypothèses étaient envisageables.

La première est la création d'un établissement public administratif dédié. Or, l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la compétence pour fixer les règles relatives à « la création de catégories d'établissements publics ». En l'espèce faute de pouvoir être rattaché à une catégorie existante, une nouvelle catégorie constituée d'un seul établissement devrait être créée par la loi. Cette loi aurait également pour objet de créer l'établissement et d'en définir les règles constitutives. Si la création d’un tel établissement ad hoc a l’avantage de permettre la centralisation de la gestion de la réserve, elle engendre des coûts importants liés au recrutement ou à la mise à disposition de personnels en charge de sa gestion administrative et financière.

La deuxième hypothèse consistait à ce que la réserve soit gérée par le groupement d’intérêt public (GIP) Agence du service civique. Les missions de ce GIP sont précisément énumérées à l’article L. 120-2 du code du service national. Une modification de ses missions devrait donc procéder de la loi. Il conviendrait par ailleurs de modifier sa convention constitutive et la composition de ses instances de direction aux fins notamment d'assurer la représentation des autorités en charge des réserves thématiques existantes. Comme l'a souligné le rapport de MM. Sauvé et Onesta, si cette solution peut présenter des avantages pratiques liés au rattachement à une structure existante, elle n'apparaît pas forcément adaptée au regard des objectifs assignés à cette structure. En effet, l'Agence du service civique doit assurer la montée en charge du service civique en réponse aux objectifs fixés par le Président de la République. Elle assure également depuis le 1^er janvier 2016 la gestion du volet jeunesse du programme européen Erasmus + suite à la réorganisation des opérateurs jeunesse.

La troisième solution se fonde sur une gestion sans création d'une nouvelle agence. Pour ce faire, un haut-commissaire à l'engagement civique sera institué. Dès lors, la gestion effective de la réserve devrait être assurée par les services déconcentrés de l’État, dans une logique interministérielle. Ces services devront disposer d’un accès à la base de données des réservistes pour contribuer à la mise à jour de ce fichier et assumer un rôle de labellisation des projets locaux. Cette base de données implique des coûts d’investissement pour sa mise en place.

Enfin, la réserve citoyenne inclura la réserve prévue par l’article L. 4211-1 du code de la défense qui prendra le nom de réserve citoyenne de défense et de sécurité et demeurera régie par les dispositions prévues au livre II de la partie 4 du code de la défense, les réserves communales de sécurité civiles prévues au chapitre IV du titre II du livre VII du code de sécurité intérieure, le service volontaire citoyen prévu par les articles L. 433-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, et la réserve citoyenne de l’éducation nationale.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Comme l’a souligné le rapport « Pour que Vive la fraternité - Propositions pour une réserve citoyenne »², le coût inhérent à la mise en place d’un dispositif de réserve citoyenne est modeste. En effet l’engagement des réservistes repose sur un engagement bénévole qui ne peut donner lieu à indemnisation ou gratification de quelque nature qu’elle soit. Les organismes d’accueil des réservistes devront cependant supporter les coûts liés à la protection du réserviste contre les dommages éventuels qu’il est susceptible de subir à l’occasion de la réalisation de sa mission.

Sa mise en œuvre engendre en revanche des coûts structurels inhérents aux formalités d’inscription et de tenue des « viviers » de réservistes. Par ailleurs, des coûts d’investissement seront nécessaires pour la mise en place d’un système d’information permettant une gestion facilitée du dispositif. L’ensemble de ces missions devraient pouvoir être assurées par une dizaine d’agents en équivalents temps plein (ETP), avec une proportion moindre de cadres.

3-2 Impact économique

Les réservistes, outre le renforcement de leur implication au service de l’intérêt général, pourront acquérir de nouvelles compétences, de savoir-faire et de savoir-être. En effet, 31 % des bénévoles estiment que leur engagement leur permet d’acquérir des compétences utiles pour leurs études ou vie professionnelle.

Ce dispositif est donc de nature à stimuler l’acquisition ou le renforcement des compétences des réservistes et dès lors favorisera les conditions d’emploi des réservistes. L’expérience acquise au titre des activités bénévoles peut, sous certaines conditions, être prise en compte pour l’obtention d’un diplôme, d’un titre ou d’un certificat de qualification, au même titre que les activités professionnelles, dans le cadre des dispositifs de validation des acquis de l’expérience (VAE). De même les réservistes pourront grâce au portefeuille de compétences proposé par le ministère en charge de la vie associative, formaliser une expérience acquise dans ce cadre. L’acquisition de compétences validées est une source d’économie pour l’État en permettant un retour à l’emploi plus rapide des actifs.

La réserve citoyenne pourrait être mobilisée, en premier lieu, en cas de catastrophes naturelles (inondations, tempêtes...). Les réservistes pourraient, sous la direction des responsables de la sécurité civile, participer à l’accueil des personnes sinistrées, distribuer des vivres ou des matériels, contribuer à des remises en état, apporter un soutien et un appui dans les démarches administratives telles que les déclarations de sinistres… La gestion des conséquences d’intempéries ainsi que la diffusion d’informations, l’accompagnement de proximité et, éventuellement, la gestion de flux de population sont source d’économie pour l’État en permettant un retour plus rapide à la normalité et un redémarrage plus rapide des cycles de production de biens et de services.

3-4 Impact social

A l’instar du service militaire, la mise en place d’un dispositif de réserve contribuera à favoriser la mixité sociale en permettant un décloisonnement des différentes catégories sociales, socioprofessionnelles. La réserve citoyenne doit en effet permettre de mobiliser, à une même fin, des personnes de toutes origines, générations, conditions.

La réserve citoyenne pourra intervenir, aux côtés de bénévoles associatifs déjà largement mobilisés, pour le soutien de grands évènements ponctuels sportifs (compétition internationale), culturels ou commémoratifs (tels que l’anniversaire du Débarquement en Normandie) mais aussi sur un ensemble de missions portant sur la transmission des valeurs en milieu scolaire ou dans le secteur de la politique de la ville.

3-5 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis sa création le service civique mobilise majoritairement des femmes. Elles représentent environ 58 % des volontaires mobilisés annuellement. Le dispositif de la réserve citoyenne est susceptible de connaître les mêmes proportions et de favoriser l’engagement des femmes dans la cité.

3-6 Impact environnemental

Les missions confiées aux réservistes permettront notamment de contribuer à la protection de l’environnement, par exemple par la contribution à la prévention et la surveillance des départs de feux de forêts, le nettoyage régulier des environnements fragiles, etc.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

5-Modalités d’application

La charte de la réserve citoyenne sera définie par décret en Conseil d’État.

Il est prévu un décret en Conseil d’État pour fixer les modalités d’application de l’ensemble du présent dispositif.

Article 8 - Le congé d’engagement pour tous les travailleurs

1-État des lieux

Commandé par le ministère chargé de la vie associative et restitué en janvier 2014³, un sondage auprès d’un échantillon de plus de 3 000 actifs (hors indépendants et professions libérales) démontre qu’une frange importante de nos concitoyens actifs est concernée par le bénévolat mais que des freins bloquent cet engagement.

La moitié des actifs interrogés (55%) sont ou ont été engagés bénévolement. Ceux-ci seraient proportionnellement très investis. Nombreux sont ceux qui déclarent un volume horaire important consacré tout au long de l’année (seuls 27% s’y consacrent occasionnellement quelques jours ou heures par an). Ce volume horaire d’engagement important est à rapprocher du fort taux de bénévoles qui disent occuper une fonction élective. 35% des actifs sondés qui pratiquent le bénévolat actuellement (28% des personnes interrogées) occupent une fonction élective (Président, Secrétaire, Trésorier, Administrateur) au sein de leur association.

Cet engagement se concrétise majoritairement le soir ou le week-end tout au long de l’année. Les congés sont utilisés par seulement 29% des actifs répondants. Cette périodicité confirme une pratique régulière sur l’année et pas un investissement concentré ponctuellement. Elle renforce la pertinence de l’articulation des temps.

Pour 43% des actifs interrogés autrefois bénévoles mais ayant arrêté leur engagement, une plus grande disponibilité de temps pourrait être l’élément pour redevenir bénévoles. De même pour 29% des actifs non engagés, la conciliation d’une activité bénévole et d’une activité professionnelle est un des freins.

Faciliter l’engagement des responsables associatifs (présidents, trésoriers) par ailleurs en situation d’activité professionnelle pour encourager la prise de responsabilités de tous dans les instances d’administration et de direction associatives est un enjeu.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Lors de sa campagne électorale, le Président de la République a souhaité faciliter l’engagement bénévole associatif des personnes par ailleurs en situation d’activité professionnelle.

Consultés entre 2012 et 2014, le Haut Conseil à la Vie Associative (instance d’expertise du secteur associatif), des associations, des entreprises et des partenaires sociaux ont formulé plusieurs préconisations, dont l’aménagement d’un congé. Un dispositif réglementaire pour des missions liées à la gouvernance associative en ouvrant la possibilité d’un congé à tous les bénévoles élus pourrait faciliter la participation des actifs aux organes de gouvernance et répond aux attentes des acteurs cités. Le dispositif vise à accompagner la prise de responsabilités et la diversité des bénévoles dirigeants indépendamment de la plus grande disponibilité des seniors, pour faciliter les désirs d’engagement de citoyens freinés par leur activité professionnelle et pour renforcer les associations par un collectif plus facilement mobilisable, disponible et diversifié, impliquant des actifs.

2-2 Nécessité de légiférer

La mesure consiste à offrir un dispositif légal universel accessible à tous quel que soit l’employeur, privé ou public.

Elle prévoit que tout salarié ou agent public de l’un des trois versants de la fonction publique, membre d'une association dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable au contrat d'association dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, et qui est désigné pour siéger bénévolement dans l’organe d’administration ou de direction de celle-ci, a droit, sur sa demande, à un congé non rémunéré pour participer aux réunions de cet organe.

Pour encourager et accompagner la prise de responsabilités bénévoles de nos concitoyens par des droits à congé adaptés à leurs besoins, le congé de dirigeants associatifs bénévoles est créé à partir d’un congé existant, en ouvrant une autorisation d’aménagement des temps pour les fonctions de direction. Il vient compléter et s’articule aux droits à congé qui existent déjà pour certains bénévoles pour représenter l’association dans des instances administratives ou pour se former en tant qu’animateur. 

Pour ne pas complexifier le code du travail et éviter l’empilement de dispositifs, la mesure consiste à aménager ce dernier congé. Sans toucher au congé de formation existant, le nouveau droit créé est ouvert à tous les bénévoles, toutes les associations pour la participation à la gouvernance associative. L’ouverture du dispositif se justifie par l’objet intersectoriel et intergénérationnel du congé et le rendra plus facilement utilisable par tous les acteurs concernés (individus éligibles, associations bénéficiaires, employeurs autorisant le congé).

Le droit n’est pas restreint à quelques associations déterminées par arrêtés. Il est ouvert à tous les champs sectoriels des associations éligibles au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, tout en étant limité aux seules associations d’intérêt général au sens fiscal par ce même article.

Le droit à congé pour formation d’animateurs existe déjà pour les salariés (code du travail L 3142-43), les agents publics des trois versants de la fonction publique (8° de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 8° de l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 8° de l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986; article 11 du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 ; article 6 du décret n°88-145 du 15 février 1988 ; article 9 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; décret n°63-501 du 20 mai 1963). L’extension proposée est aussi appliquée à l’ensemble de ces statuts pour garantir un droit universel. En l’inscrivant dans le code du travail et dans le statut général de la fonction publique, tous ces travailleurs peuvent bénéficier du même droit, sans discrimination.

Dans tous les cas, les droits afférents au congé restent inchangés par rapport à ceux déjà prévus pour le congé pour formation. Le congé est non rémunéré et considéré comme période de travail effectif (pour les droits à congés payés, à retraite, à la sécurité sociale et aux suppléments pour charge de famille). Les conditions prévues de refus de l’employeur sont maintenues (si les nécessités du service ou de l’entreprise s’y opposent), de même que le cumul maximum autorisé de ce droit avec celui de représentation pour les agents publics (12 jours maximum). Pour faciliter l’utilisation du congé pour les dirigeants associatifs bénévoles, le congé peut être fractionné en demi-journées, et non pas pris en une ou deux fois à la demande du bénéficiaire, modalité non adaptée pour des activités de gouvernance.

Le congé de dirigeants associatifs bénévoles est créé à partir d’un congé existant qui ne vise que le secteur associatif. L’objectif est d’ajuster ce qui existe déjà pour encourager et accompagner la prise de responsabilités associatives, en ouvrant une autorisation d’aménagement des temps pour les fonctions de direction alors qu’un congé existe pour représenter l’association dans des instances administratives ou pour se former en tant qu’animateurs.  

Les dirigeants des mutuelles font l'objet d'un corpus de droits spécifiques. L'article L. 114-24 du code de la mutualité prévoit déjà qu'un employeur privé ou public autorise ses agents par ailleurs dirigeants de mutuelles à assister aux réunions ou commissions du conseil d'administration. L'absence reste du temps de travail effectif et rémunéré.

En ce qui concerne les dirigeants des fondations universitaires, hospitalières, d’entreprise (au nombre de 313), de coopération scientifique (37), ils sont souvent employés par les établissements publics ou privés auxquels ces fondations sont rattachées. Leur fonction de dirigeant est souvent assumée sur leur temps de travail ou fait déjà l'objet de grands aménagements horaires.

Seuls les dirigeants des 635 fondations reconnues d'utilité publique pourraient être intéressés par cette mesure.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Il n’existe pas de données statistiques sur le bénévolat, cette activité relevant de la sphère privée. Toutefois, des sondages conduisent à extrapoler des estimations du nombre de concitoyens engagés bénévolement dans une association.

Selon l’étude La France bénévole 2015 publiée par Recherches et solidarités, 1% des 15-24 ans, 7% des 25-39 ans et 9% des 40-59 ans sont des dirigeants associatifs (bureau et conseil d'administration), soit, appliqués à la population en situation d'emploi recensée par l'INSEE, 2 millions de personnes en emploi et occupant des fonctions de dirigeants associatifs. Il est à noter que parmi ces 2 millions de personnes en emploi, sont comptabilisés les actifs dirigeants d'entreprises unipersonnelles, en profession libérale ou artisanale pour lesquels le congé n'a pas vocation à s'appliquer.

L’absence des salariés et agents publics concernés pourra avoir des impacts financiers pour les employeurs en raison de l’activité éventuellement ralentie. Ceux-ci peuvent toutefois s’opposer à l’absence, en cas de conséquences préjudiciables pour le fonctionnement de l’entreprise ou des impacts sur l’organisation et le fonctionnement du service. Le nombre de jours ouvert au congé reste inchangé mais l’élargissement des bénévoles éligibles devrait en renforcer l’utilisation sans susciter des demandes massives puisque le congé reste non rémunéré. Compte tenu de ces éléments, l’impact financier ne peut être mesuré.

Non rémunéré, le congé a des conséquences pour les individus bénéficiaires dont la paie, le niveau de vie et l’imposition sur le revenu seront impactés.

État

3-2 Impacts pour l’administration

L’absence des agents publics concernés pourra avoir des impacts sur l’organisation et le fonctionnement du service pour les employeurs publics. Ceux-ci peuvent toutefois s’opposer à l’absence, en raison des nécessités du service.

4-Consultations menées

Conformément au décret n° 2015-1034 du 19 août 2015, le Haut Conseil à la Vie Associative a été saisi.

Le conseil commun de la fonction publique a été consulté le 29 mars 2016 s’agissant d’une disposition législative ayant un objet commun aux trois versants de la fonction publique et une incidence sur la situation statutaire des agents titulaires, conformément à l’article 9 ter de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

5- Modalités d’application

Des modifications de la partie réglementaire du code du travail doivent être réalisées en application de la mesure. Des modifications sont prévues dans les décrets relatifs aux agents contractuels de droit public dans les trois versants de la fonction publique (article 11 du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 ; article 6 du décret n°88-145 du 15 février 1988 ; article 9 du décret n° 91-155 du 6 février 1991). Des modifications du décret n°63-501 du 20 mai 1963 qui fixe les conditions d’utilisation du congé de formation de cadres et animateurs pour la jeunesse sont prévues. Ce décret se réfère toujours à la loi n° 61-1448 du 29 décembre 1961 accordant des congés non rémunérés aux travailleurs salariés et apprentis en vue de favoriser la formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse. Cette loi ayant été abrogée depuis longtemps, il convient de mettre à jour le décret du 20 mai 1963 précité et de le relier directement aux lois statutaires et aux décrets relatifs aux agents contractuels de droit public dans les trois versants de la fonction publique, pour une meilleure lisibilité

La mesure n’est pas directement applicable à Mayotte dont le code du travail ne prévoit au titre des congés particuliers que le congé de formation économique, sociale et syndicale et le congé mutualiste au chapitre V du titre II du Livre II de ce code.

Article 9 – Le service civique adapté pour les sapeurs-pompiers

1-État des lieux

Le Président de la République lors du congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, qui s'est tenu le 12 octobre 2013 à Chambéry, a rappelé que 195 200 sapeurs-pompiers volontaires effectuent 70 % des opérations menées par les sapeurs-pompiers.

Parallèlement, une tendance à la baisse des effectifs au cours de la dernière décennie est constatée. On comptabilisait 202 200 sapeurs-pompiers volontaires en 2002, ils sont 170 000 de moins aujourd'hui. Le renouvellement des sapeurs-pompiers volontaires constitue dès lors un enjeu prioritaire.

Le principal frein au recrutement de jeunes sapeurs-pompiers volontaires tient notamment à la longueur de la formation initiale qu'ils doivent suivre, qui est source de découragement, voire de renoncement.

Le service civique, créé par la loi n°2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, mobilise d’ores et déjà des volontaires au sein des services d’incendie et de secours qui participent à des missions de sécurité civile ou de prévention. L’engagement de service civique partage avec l’engagement de sapeur-pompier des valeurs communes, une même volonté altruiste et la même dimension citoyenne. Or, aujourd’hui, les volontaires ne peuvent pas participer à l’intégralité des missions des sapeurs-pompiers et n’interviennent que dans le cadre de missions de prévention ou de secours à personnes.

C’est la raison pour laquelle le Président de la République a précisé lors de son discours de clôture du congrès national des sapeurs-pompiers en 2013 : « Je demande donc que le dispositif du service civique soit adapté aux réalités des sapeurs-pompiers et à leurs besoins opérationnels. Faut-il aller comme certains le demandent ou le suggèrent vers un service citoyen de sécurité civile dont la durée pourrait même aller jusqu'à un an. J'y suis personnellement favorable. Je suis ouvert à toutes les propositions que me fera le conseil national des volontaires ».

À la suite de cette déclaration, il a été lancé le 1^er février 2015, une expérimentation du premier service civique adapté de sécurité civile en région Lorraine. Douze jeunes sélectionnés par les missions locales ont participé à cette expérimentation : 10 hommes – 2 femmes issus de 3 départements (54, 55, 88). Outre la mixité de sexe, une mixité géographique et sociale a été respectée. De même, 2 jeunes avaient un diplôme universitaire et six avaient abandonné les études soit au collège soit au lycée et n’avaient aucune qualification.

Ils ne seraient certainement jamais devenus sapeurs-pompiers volontaires sans cette opportunité d’accomplir ce service civique adapté même si deux d’entre eux avaient l’intention de s’engager mais sans en avoir accompli les démarches.

Tous ont réussi les formations dispensées pendant la phase de formation et tous ont été présents pendant les neuf mois.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

L’objectif est de permettre aux engagés de service civique réalisant leur mission auprès d’un service d’incendie et de secours de bénéficier de tout ou partie de la formation initiale de sapeur-pompier sur le temps de leur mission de service civique.

Elle doit aussi leur permettre d’accomplir une mission recouvrant l’ensemble du spectre d’intervention des sapeurs-pompiers volontaires et pas uniquement le secours à personnes comme c’est le cas actuellement.

Afin que cette période de mission soit compatible avec la réalisation effective de la mission de service civique, la période de formation dont bénéficie l’engagé ne peut être supérieure à deux mois.

L’engagé bénéficiera de l’ensemble des droits et devra satisfaire l’ensemble des obligations afférentes à la signature d’un contrat d’engagement de service civique dans les conditions fixées par le code du service national. La formation initiale de sapeur-pompier est prise en charge par le service d’incendie et de secours auprès duquel le volontaire réalise sa mission.

A l’issue de sa formation, la mission de service civique confiée au volontaire permettra aux volontaires de concourir aux activités se rapportant à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence. Le volontaire ne sera néanmoins pas pris en compte dans la composition de l’équipage réglementaire requis pour les interventions de sapeurs-pompiers volontaires. Il apporte son concours en surnombre aux effectifs mobilisés.

La protection sociale des volontaires accomplissant un service civique adapté aux sapeurs-pompiers bénéficiera, par son engagement de service civique, de la couverture sociale spécifique des sapeurs-pompiers volontaires sans avoir à signer simultanément un engagement de sapeur-pompier volontaire.

2-2 Nécessité de légiférer

Plusieurs difficultés sont apparues au cours de cette expérimentation, qui plaident pour une modification législative et la création d’un statut d’engagé en service civique pompier spécifique :

a- Le besoin d’une protection sociale plus complète que celle dont bénéficient les volontaires en service civique.

Les engagés de service civique bénéficient d’une couverture sociale de droit commun assurée par l’Agence du service civique. A contrario, les sapeurs-pompiers volontaires ont obtenu que la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement de sapeurs-pompiers volontaires sécurise leur situation. Elle prévoit notamment : « Une protection sociale particulière est garantie au sapeur-pompier volontaire par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service ».

En particulier, cette dernière loi prévoit que le sapeur-pompier volontaire victime d'un accident survenu ou atteint d'une maladie contractée en service ou à l'occasion du service a droit, dans les conditions prévues par la loi sa vie durant, à la gratuité des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et accessoires ainsi que des frais de transport, d'hospitalisation et d'appareillage et, d'une façon générale, des frais de traitement, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation professionnelle directement entraînés par cet accident ou cette maladie.

En conclusion, il apparaît nécessaire, pour assurer une couverture totale des risques pris par les volontaires, d’aligner leur protection sociale sur celle des sapeurs-pompiers volontaires.

b- Le besoin de préciser qu’un temps de formation long sera prévu dans le cadre de la mission, afin de permettre aux volontaires d’effectuer la formation de sapeur-pompier volontaire.

En effet, cette formation dure plusieurs mois et nécessite d’être inscrite dans la loi, car ce temps, long, déroge au principe du service civique qui n’est pas supposé prévoir de temps aussi conséquent dédié à la formation du jeune au contenu de sa mission. Il convient donc que la loi le précise.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

La mesure contribuera à la montée en puissance du service civique universel en ayant pour objectif de faire passer le nombre de volontaires à 110 000 en 2016 et à 350 000 en 2018.

Les engagés de service civique bénéficient du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max).

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par l’organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 euros mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation.

1 000 jeunes pour des missions de huit mois en moyenne dans des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) couteraient donc à l’État 6,560 M€ (1.000 x 820 x 8). Les SDIS pourront percevoir au surplus une aide une fois de 100 € pour l’organisation de la formation civique et citoyenne (hors formation SAP1) des jeunes, versée par l’ASP pour le compte de l’Agence du service civique. Le coût total pour l’État serait donc de 6,660 M€.

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par le SDIS organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 € mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation.

La formation initiale de sapeurs-pompiers volontaire est à la charge des services d’incendie et de secours auprès desquels les volontaires réalisent leur mission. Le montant de cette formation comprenant par exemple les connaissances communes, le tronc général prompt secours et le secours aux personnes (SAP1 = PSE1 + 2 +module SR/balisage) qui permet à un pompier volontaire d’être équipier dans un véhicule de secours et d'assistance aux victimes (VSAV) est estimé à 600 € par volontaires.

Au coût de cette formation il convient d’ajouter les frais liés à l’équipement des volontaires qui dépendent des éléments inclus dans le paquetage propre à chaque SDIS. La dernière estimation connue porte ses frais à 1.200 € par volontaire.

Pour les SDIS organismes d’accueil, la charge totale serait de 2,65 M€ ((106,31 x 1.000 x 8)+(1.200+600x1.000)).

3-2 Impact économique

Permettre aux engagés de service civique de bénéficier de la formation initiale de sapeur-pompier volontaire permettra aux jeunes d’acquérir des compétences et une expérience utile pour leur insertion professionnelle. En effet les métiers de la sécurité tendent actuellement à se développer, en relation avec le contexte à la fois national et international. Le dispositif est dès lors de nature à favoriser l’employabilité des jeunes.

3-3 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

Le service civique est plébiscité par les jeunes, il est victime de son succès. Seule une demande sur quatre peut aujourd’hui être satisfaite. La mise en place d’un dispositif universel doit permettre d’offrir à tous les jeunes qui le souhaitent l’opportunité de vivre cette expérience d’engagement.

La création de ce nouveau type d’engagement de service civique donnera lieu à plusieurs centaines de nouvelles missions, à même de participer à l’ambition de la mise en place d’un service civique universel.

Bien que n’étant pas un dispositif d’insertion professionnelle, le service civique contribue indiscutablement à favoriser l’employabilité des jeunes. Les anciens volontaires⁴ sont très nombreux à estimer que l'expérience leur a permis d'acquérir des compétences utiles dans leur avenir professionnel (86%), et de découvrir le milieu professionnel et le monde du travail (70%).

69% des anciens volontaires considèrent que leur mission leur a permis d'avoir une idée plus précise de ce qu'ils souhaitent faire dans les mois ou les années à venir. 47% des anciens volontaires estiment que leur expérience dans le service civique a confirmé leur projet professionnel.

La mesure proposée doit permettre de favoriser plus largement l’engagement des jeunes au service de l’intérêt général. Une enquête TNS SOFRES réalisée courant 2013 qui visait à comparer le rapport à la citoyenneté, à l’engagement et au vote des jeunes effectuant un service civique par rapport à l’ensemble des jeunes Français permet de constater que les volontaires du service civique sont des jeunes plus engagés et plus politisés. Ils s’intéressent davantage au monde qui les entoure, qu’il s’agisse de politique (56 % vs. 49 %) ou d’actualité (89 % vs. 82 %). Ils expriment également un besoin plus fort d’aider les autres (89 % vs.83 %) et sont plus confiants dans leur capacité à agir, notamment là où ils habitent (80 % vs. 62 %).

Le service civique contribue donc à faire émerger des citoyens actifs et impliqués, nettement plus concernés, à la recherche de formes alternatives d’engagement et dans un rapport plus constructif avec leur environnement, particulièrement là où ils vivent, les formes d’engagement locales constituant un cadre privilégié à leur envie d’agir.

3-4 Impact social

Le service civique est un fort vecteur de cohésion nationale. Des résultats confirmés par le dernier baromètre de l’opinion de février 2015 (IFOP/GOV), qui révèle les éléments suivants pour :

Ø 82% des français, le service civique permet de « favoriser l’intégration des jeunes dans la société » ;

Ø 81% des français pensent qu’il « améliore la cohésion nationale en faisant se rencontrer des jeunes issus de cultures et de milieux différents » ;

Ø 75% des français estiment que le service civique permet de « favoriser la mixité sociale ».

La sécurité civile se caractérise par ailleurs par la mobilisation d’un réseau de solidarité et de proximité avec la population. Le volontariat dans ce champ, outre ses vertus civiques, est l’élément central du fonctionnement du service public de sécurité civile. Grâce à l’action des volontaires les services d’incendie et de secours mènent une action de proximité, structurant du « vivre-ensemble » et de la solidarité notamment dans les zones du territoire les plus rurales.

Aussi, le développement du dispositif destiné à susciter l’engagement volontaire en qualité de sapeurs-pompiers volontaires doit permettre de maintenir leur action au plus près des populations.

3-5 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis la création du dispositif en 2010 près de 58 % des volontaires engagés dans le cadre d’une mission de service civique sont des femmes. A contrario, le nombre de femmes sapeur-pompier volontaire ne sont que peu nombreuses. En effet, si leur nombre tend à s’accroitre, elles sont encore minoritaires. En 2014, seul un sapeur-pompier sur sept est une femme⁵.

Le développement d’un dispositif adapté est de nature a plus largement favoriser l’engagement des femmes dans le champ de la sécurité civile.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

La Conférence nationale des services d'incendie et de secours, placée auprès du ministre chargé de la sécurité civile, a également été consultée, conformément à la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, article 44.

5- Modalités d’application

Le dispositif ne s’applique pas à Saint Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

A Mayotte, la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service est remplacée par les régimes d'assurance maladie-maternité et accidents du travail applicables localement. La protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires est prise en charge à Mayotte par les régimes d'assurance maladie-maternité et par le régime de prévention, de réparation et de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles applicables localement, notamment ceux issus des ordonnances n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte, n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte, n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte et n° 2006-1588 du 13 décembre 2006 relative au régime de prévention, de réparation et de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles à Mayotte. Ce dispositif est d’ores et déjà prévu au 15° de l’article 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

En Polynésie Française, le Haut-commissaire gère les sapeurs-pompiers et, par conséquent, les engagés de service civique. Les règles applicables en matière de protection sociale relèvent de la compétence de la collectivité de Polynésie française.

Article 10 – L’agrément de service civique des organismes HLM
et des entreprises publiques dotés d’un statut de société commerciale

1-État des lieux

Le Président de la République a fait de l’engagement le grand chantier de son quinquennat avec l’objectif de permettre à tous les jeunes qui le souhaitent de faire un service civique et de mobiliser dès 2016 110 000 jeunes en service civique et 150 000 à l’horizon 2017, voire 350 000 en 2018. La montée en charge du dispositif repose sur deux principes fondateurs que sont l’accessibilité et la mixité sociale.

Le Président de la République a également fait le choix d'un service civique volontaire, car l'engagement doit découler d’un choix et non d’une contrainte. Le service civique est plébiscité : depuis sa création en 2010, ce sont plus de 100 000 volontaires qui en ont bénéficié.

Pour faciliter la montée en charge du service civique et inciter en particulier de nouveau organismes d’accueil à s’engager, le champ du dispositif doit être ouvert à des organismes jusqu’alors exclus.

2- Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La mesure proposée doit permettre de soutenir la montée en charge du service civique.

L’universalisation du service civique repose sur la diversification des structures d’accueil et sur la création de nouvelles missions de service civique. Ces mesures visent à satisfaire l’ensemble des demandes de missions formulées par les jeunes.

La mesure proposée permet de rendre éligible au service civique, d’une part, des organismes d’habitation à loyer modéré (HLM) qui ne sont pas tous sans but lucratif au regard de leur statut de société commerciale et, d’autre part, des entreprises publiques dotées d’un statut commercial mais dont le capital social est détenu en totalité par des personnes morales de droit public.

Comme le précise le droit communautaire le logement social est qualifié de service d’intérêt général économique. Les missions d’intérêt général dévolues aux opérateurs du logement social (organismes HLM et SEM) ont en effet été précisément identifiées et définies en tant que service d’intérêt économique général par les dispositions du code de la construction et de l’habitation applicables à l’ensemble des organismes en charge du logement social. La mission d’intérêt général attribuée aux opérateurs de logement social s’accompagne d’obligations spécifiques incombant directement à l’opérateur. En contrepartie des aides reçues, ils doivent ainsi respecter des plafonds de loyers et de revenus afin d’offrir des solutions de logement adaptées aux capacités des ménages à revenus modestes, et se conformer à des règles d’attribution. La loi et le règlement, les conventions APL (généralement supérieures à 35 ans, automatiquement reconduites sans limite de temps dans le cas des organismes HLM), les conventions d’utilité sociale, fixent donc les contraintes de gestion des logements locatifs sociaux et la durée des obligations de service public.

Ils sont regroupés comme suit en plusieurs grandes familles :

- les Offices publics de l’habitat : 275,

- les sociétés anonymes HLM : 278,

- les sociétés coopératives d’HLM : 168,

- les fondations HLM.

Les entreprises du secteur public constituées sous forme de personnes morales de droit privé ne sont actuellement pas éligibles à l’agrément de service civique.

Il en est également ainsi des sociétés d’économie mixte et notamment des sociétés d’économie mixte locale qui sont juridiquement des sociétés anonymes. Le capital est détenu entre plus de 50% et 85% par les collectivités locales et leurs groupements. Les élus détiennent donc plus de la moitié des voix. Le fait que des collectivités publiques ou des établissements publics figurent parmi les associés ne change pas la nature du groupement qui demeure nécessairement et toujours une personne privée. Quand bien même elle exerce une activité d’intérêt général ou de service public (les SEM peuvent gérer des services publics industriels ou commerciaux (SPIC) ou des services publics administratifs (SPA)), la société d’économie mixte demeure juridiquement une société qui par application de l’article 1832 du Code civil est un organisme à but lucratif. Détenue seulement en partie par les pouvoirs publics, elle est mise en concurrence en matière de commande publique, la relation in-house n’étant pas présente.

La même solution vaut pour les sociétés publiques locales (SPL) ; elles ne sont pas éligibles au service civique. Quand bien même elles sont exclusivement constituées de personnes publiques actionnaires, elles demeurent des sociétés anonymes. Ces sociétés publiques locales détenues à 100% par les pouvoirs publics ne sont par contre pas mise en concurrence dans le cadre des marchés publics.

La solution est également identique pour les sociétés détenues par l’État. La SAS du Palais de Tokyo constituée, en 2011, sous forme de société par action simplifiée unipersonnelle, est juridiquement une société commerciale et donc un organisme à but lucratif. L’actionnaire unique est bien l’État. Le Palais de Tokyo, pour exercer son activité, a signé une délégation de service public avec le ministère de la culture et de la communication. En dépit de ses activités d’intérêt général, le statut commercial de cet organisme l’exclut, en l’état du service civique.

Il existe 1 200 entreprises publiques locales (EPL) selon les chiffres de la fédération des EPL.

Le rapport de l’État actionnaire 2014-15 indique que 77 entreprises rentrent dans le champ de l’Agence des participations de l’État. Parmi celles-ci, quelques-unes non cotées sont détenues à 100 % par l’État comme France Télévisions et l’Imprimerie nationale.

Les entreprises détenues à 100 % par les pouvoirs publics, dont les SPL, peuvent être exclues du champ de la commande publique plus généralement des principes régissant le droit de la concurrence considérant que la notion du « in house » s’applique.

A l’inverse, les entreprises publiques détenues majoritairement ou non par les pouvoirs publics sont soumises aux règles de la concurrence. En effet, les engagés de service civique bénéficient d’une indemnité et du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max). Ces aides cumulées avec d’autres aides directes ou fiscales et sociales engendreront nécessairement le dépassement du plafond du seuil de minimis de 200 000 € sur trois exercices fiscaux par entreprise.

2-2 Nécessité de légiférer

La modification de l’article L.120-1 du code du service national est impérative pour permettre à l’Agence du service civique ou ses délégués territoriaux d’agréer les organismes HLM et des entreprises publiques et les missions qu’ils proposent aux jeunes. Les organismes HLM ne sont pas tous sans but lucratif au regard de leur statut de société commerciale (SA HLM, SCOP HLM, SCIC HLM). Les entreprises publiques, SPL, et autres ont un statut de société commerciale par actions. Or, la loi prévoit pour l’heure que seuls les organismes sans but lucratif peuvent être agréés aux côtés des personnes morales de droit public.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Il s’agit d’une mesure qui étend le cercle des organismes éligibles au service civique. La mesure contribuera à la montée en charge du service civique universel. Elle s’inscrit donc dans la programmation envisagée de 110 000 volontaires en 2016 et de 350 000 à l’horizon 2018.

Les engagés de service civique bénéficient du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max).

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par l’organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 euros mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation.

1 000 jeunes pour des missions de 8 huit mois en moyenne couteraient donc à l’État 6,560 M€ (1000 x 820) x 8).

S’agissant des entreprises publiques, pour 1 000 jeunes pour des missions de 8 huit mois en moyenne, le coût total pour l’État serait donc de 6,560 M€.

3-2 Impact économique

Bien que n’étant pas un dispositif d’insertion professionnelle, le service civique est de nature à augmenter significativement, pour la société dans son ensemble, les gains liés à la reprise d’études ou d’activités des jeunes engagés. En effet cette mesure permet de lever des freins à une démarche d’engagement, en offrant à tous les jeunes qui en font la demande la possibilité de vivre cette expérience au service de l’intérêt général.

Interrogés⁶ les anciens volontaires ayant réalisé une mission de service civique déclarent qu’il y a une correspondance entre leurs attentes et leur emploi actuel, notamment concernant leurs qualifications (71 %) et le secteur dans lequel ils veulent travailler (71 %). A l’issue de leur mission de service civique, 75% des volontaires sont occupés : 35% des anciens volontaires suivent des études ou une formation, 11% sont en stage, 29% travaillent.

3-3 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

Dans un contexte de crise économique et de doutes, le service civique offre une opportunité aux jeunes, parfois en recherche de repères.

Le service civique est plus qu’une politique publique pour la jeunesse, c’est une politique publique pour tous, de cohésion nationale en contribuant au développement de l’autonomie des jeunes. Pour 92% d’entre eux l’expérience de service civique a été l’occasion d’être autonome, pour 91% ils ont pu faire quelque chose d’utile socialement.

Les engagés de service civique s’intéressent davantage au monde qui les entoure, expriment également un besoin plus fort d’aider les autres (89%) et sont plus confiants dans leur capacité à agir (80%). Les jeunes volontaires font donc preuve d’altruisme.

Le service civique contribue indiscutablement à favoriser l’employabilité des jeunes même si ce n’est pas un dispositif d’insertion professionnelle. Les anciens volontaires⁷ sont très nombreux à estimer que l'expérience leur a permis d'acquérir des compétences utiles dans leur avenir professionnel (86%), et de découvrir le milieu professionnel et le monde du travail (70%). 69% des anciens volontaires considèrent que leur mission leur a permis d'avoir une idée plus précise de ce qu'ils souhaitent faire dans les mois ou les années à venir. 47% des anciens volontaires estiment que leur expérience dans le service civique a confirmé leur projet professionnel.

3-4 Impact social

Le service civique est un vecteur de cohésion nationale. Cette affirmation est confirmée par le dernier baromètre de l’opinion de février 2015 (IFOP/GOV), qui révèle les éléments suivants :

- pour 82% des français, le service civique permet de « favoriser l’intégration des jeunes dans la société » ;

- 81% des français pensent qu’il « améliore la cohésion nationale en faisant se rencontrer des jeunes issus de cultures et de milieux différents » ;

- 75% des français estiment que le service civique permet de « favoriser la mixité sociale ».

3-5 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis la création du dispositif en 2010 près de 58 % des volontaires engagés dans le cadre d’une mission de service civique sont des femmes. La montée en charge du dispositif a vocation à permettre une plus large mobilisation des hommes pour atteindre la parité

4-Consultations menées

Le Conseil national de l’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

Article 11 – Le service civique pour les réfugiés et les détenteurs
d’un titre de séjour pluriannuel

1-État des lieux

À l’heure où l’Union européenne enregistre une hausse de 85% de primo-demandeurs d’asile entre les seconds trimestres 2014 et 2015⁸, où la France adopte une loi ayant vocation à étendre et renforcer les droits des demandeurs d’asile⁹ et s’apprête à accueillir un nombre croissant de réfugiés au regard des conflits actuellement actifs dans le monde, dans un contexte où les chiffres de l’attribution de l’asile sont en augmentation (+27,3% entre 2013 et 2014, dont 53,4% de protection subsidiaire)¹⁰, l’ouverture du service civique aux ressortissants étrangers résidant en France est nécessaire.

Conformément à la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, sont éligibles à ce dernier, les étrangers non-communautaires résidant en France depuis plus d’un an sous couvert de l’un des titres de séjour visés à l’article L.120-4 du code du service national. Sont dès lors exclus les étrangers titulaires de l’un de ces titres de séjour mais résidant en France depuis moins d’un an ou les étrangers résidant en France depuis plus d’un an mais n’étant pas titulaires de l’un de ces titres de séjour.

Par ailleurs, la loi n°2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a réformé substantiellement le parcours d’intégration des ressortissants étrangers par l’adoption d’une législation mieux adaptée et une plus grande clarté des procédures applicables ainsi que la création d’une une carte propre aux talents internationaux et par la simplification du parcours des étudiants non communautaires.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Favoriser l’intégration sociale des étrangers présents sur le territoire français constitue un enjeu fort pour les pouvoirs publics qui se doivent de mobiliser tous les leviers possibles afin d’atteindre cet objectif ambitieux. Le rapport de la mission conduite par l’inspection générale de l’administration (IGA) et l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) remis en septembre 2013 au ministre de l’intérieur a montré l’inadéquation du dispositif du contrat d’accueil et d’intégration aux besoins et à la prise en compte des profils spécifiques des migrants. Il souligne la nécessité d’accroître les efforts permettant de lever les obstacles à leur intégration sociale, culturelle et professionnelle.

Par ailleurs, dans sa feuille de route relative à la politique d’égalité républicaine et d’intégration publiée le 11 février 2014, le Gouvernement a souligné que les premières années d’installation en France sont déterminantes pour l’insertion des nouveaux arrivants dans la société française. Dans cette perspective, le service civique, en ce qu’il touche une population en devenir et favorise la mixité et la cohésion sociale, est l’un des leviers complétant le dispositif d’accueil rénové instauré par le projet de loi relatif au droit des étrangers en France.

Au regard de ces éléments récents, le dispositif, qui modifie le code du service national, vise donc à préciser les conditions d’éligibilité des ressortissants étrangers au service civique. Il améliore la rédaction et clarifie les dispositions tout en améliorant l’accès des étrangers au service civique.

2-2Nécessité de légiférer

Afin de mettre à jour le code du service national pour améliorer l’accès au service civique aux étrangers en situation régulière présents sur le territoire français, il est nécessaire de procéder à une modification de la partie législative du code du service national.

Le dispositif permet, en premier lieu, d’ouvrir l’accès au dispositif du service civique aux étudiants étrangers lorsque ceux-ci se voient délivrer un titre pluriannuel. Cette avancée contribue à concrétiser une des mesures phares du plan national de vie étudiante visant à favoriser l’engagement des étudiants.

Plus largement, il prévoit que les ressortissants de pays tiers, qui, ayant séjourné de manière régulière en France et fait la preuve de leur intégration, obtiennent une carte de séjour pluriannuelle dite générale, peuvent effectuer un service civique.

En deuxième lieu, le service civique est désormais ouvert aux titulaires du passeport talents ainsi qu’aux membres de leur famille.

Cette disposition a également pour objectif de clarifier les conditions dans lesquelles les mineurs étrangers âgés de plus de 16 ans peuvent candidater.

Enfin, le dispositif facilite l’accès au service civique des réfugiés titulaires d’une carte de résident en supprimant la condition préalable de résidence régulière d’un an qui leur est actuellement applicable.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Les engagés de service civique bénéficient du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Dès lors, les bénéficiaires de la présente mesure n’ont plus à être affiliés à la Couverture Maladie Universelle ou à l’Aide Médicale d’État ce qui diminue cette charge pour les caisses de sécurité sociale. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max).

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par l’organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 euros mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation. Les organismes sans but lucratif (OSBL) agréés perçoivent en outre une aide mensuelle nette de 100 euros par jeune accueilli au titre de l’accompagnement des engagés en service civique, versée par l’ASP pour le compte de l’Agence du Service Civique.

1 000 jeunes étrangers pour des missions de 8 huit mois en moyenne dont la moitié dans des OSBL et l’autre moitié dans des organismes publics coûteraient donc à l’État 6,960 M€ (((1000 x 820) + (500 x 100)) x 8). Pour les organismes d’accueil, dont la moitié serait des organismes publics, la charge totale serait de 850.480 € (106,31 x 1000 x 8).

Enfin, à condition de pouvoir en justifier l’effectivité, les organismes d’accueil perçoivent au surplus une aide une fois de 100 € pour l’organisation de la formation civique et citoyenne des jeunes, versée par l’ASP pour le compte de l’Agence du Service Civique.

3-2 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

La mesure est de nature à améliorer l’égalité entre les jeunes de nationalité différente, mais également entre les jeunes étrangers puisqu’il s’agit d’élargir leur accès au service civique.

La période d’engagement de service civique est l’occasion pour les volontaires de préciser, confirmer leur projet d’avenir et les amener à reprendre ou à continuer études ou formations. C’est précisément l’objectif du service civique pour de nombreux jeunes et en particulier pour les jeunes les plus en difficulté. Ainsi, l’accessibilité du service civique aux réfugiés leur permet de construire leur parcours citoyen tout en développant de nouvelles compétences qui leur permettront de se projeter plus facilement dans une dynamique de formation ou de professionnalisation à l’issue de leur mission. Les anciens volontaires¹¹ sont très nombreux à estimer que l'expérience leur a permis d'acquérir des compétences utiles dans leur avenir professionnel (86%), et de découvrir le milieu professionnel et le monde du travail (70%).

3-3 Impact social

La mesure en offrant la possibilité aux jeunes étrangers de s’engager pour l’intérêt général au sein de la société française leur donne plus de visibilité dans la sphère publique. La mesure participe donc de l’intégration des étrangers dans la société française et est de nature à permettre une plus grande mixité sociale, ainsi qu’une réduction des inégalités notamment en termes d’accès au marché du travail et aux études supérieures ou encore de participation à la vie publique.

3-4 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis sa création le service civique mobilise majoritairement des femmes. Elles représentent environ 58 % des volontaires mobilisés annuellement. L’ouverture du service civique aux réfugiés pourrait permettre aux nouveaux arrivants d’intégrer rapidement le principe de l’égalité entre les femmes et les hommes.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

Article 12 – L’intermédiation de service civique
entre personnes morales de droit public

1-État des lieux

Le dispositif d’intermédiation permet de mettre à disposition un volontaire, aux fins d'accomplissement de son service, auprès d'une ou, de manière successive, de plusieurs personnes morales tierces non agréées, mais qui remplissent les conditions d'agrément.

L’expérience a montré qu’elle présente plusieurs intérêts. En effet elle a fortement contribué au développement du service civique en s’appuyant sur les grands partenaires associatifs et en touchant notamment plus largement les collectivités territoriales. Elle offre par ailleurs aux volontaires la possibilité de réaliser une mission dans plusieurs domaines et dès lors d’enrichir son expérience.

Depuis sa création en 2010, le service civique mobilise difficilement les personnes morales de droit public notamment au regard de la lourdeur des procédures administratives.

2- Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La mise à disposition de volontaires, jusqu’à lors réservée aux organismes sans but lucratif, va simplifier les procédures applicables aux personnes morales de droit public.

Elle va ainsi favoriser une mobilisation accrue des pouvoirs publics au service du développement du service civique universel.

Elle est notamment de nature à favoriser le déploiement des grands programmes ministériels engagés en 2015 en facilitant l’implication des opérateurs publics qui agissent dans leur champ de compétence.

2-2 Nécessité de légiférer

Le dispositif prévoit de permettre aux personnes morales de droit public bénéficiaires d’un agrément de service civique de mettre des engagés de service civique à disposition d’autres personnes morales de droit public tierces non agréées mais satisfaisant aux conditions d’agrément fixées par le code du service national.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

La simplification des procédures qu’entraine l’extension du dispositif de mise à disposition de volontaire permet des économies au bénéfice des pouvoirs publics qui ne peuvent néanmoins être évaluées. En effet le recours à l’intermédiation permet à des organismes qui répondent aux conditions d’agrément de service civique de ne pas en solliciter le bénéfice ce qui permet de ne pas accroître la charge administrative liée au traitement d’une demande d’agrément de service civique par l’Agence du service civique et ses délégués territoriaux. A titre d’illustration, en 2015, ces derniers ont délivrés près de 8000 décisions.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

Article 13 – La désignation de l’Agence du Service civique en qualité d’Agence chargée du volet sport du programme européen ERASMUS+ jeunesse & sport

1-État des lieux

Le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, en tant qu’autorité nationale pour le volet Jeunesse du programme européen « Erasmus + » 2014 2020 a désigné l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire comme agence nationale pour la mise en œuvre de ce programme.

Dans le cadre de la réorganisation de l’administration centrale chargée de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, l’INJEP a été rattaché à la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative pour sa partie « observatoire de la jeunesse » (décret n° 2015-1771 du 24 décembre 2015 portant création d’un service à compétence nationale dénommé «Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire»).

La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense a désigné l’Agence du service civique comme agence chargée de la mise en œuvre du volet jeunesse du programme européen Erasmus + à compter du 1^er janvier 2016.

2- Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La présente mesure ambitionne de confier l’exécution du volet « sport » du programme européen ERAMUS+ à l’Agence du service civique.

2-2 Nécessité de légiférer

Conformément aux dispositions du règlement européen (UE) n° 1288/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant « Erasmus + »,  le programme de l’Union pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport et abrogeant les décisions n° 1719/2006/CE, n°1720/2006/CE et 1298/2008/CE, et plus particulièrement au chapitre VIII – article 27-4, les ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et celui chargé de la jeunesse désignent une ou plusieurs agences nationales chargées de la mise en œuvre du volet sport de ce programme.

Dans ce cadre, le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, en tant qu’autorité nationale pour le volet sport du programme européen « Erasmus + » 2014-2020 doit désigner l’Agence du service civique comme agence nationale pour la mise en œuvre de l’information pour le volet « sport ».

L’Agence du service civique aura dans ce cadre la mission de porter à la connaissance des acteurs du sport (fédérations, services déconcentrés, etc.) les dates des appels à projets publiés par l’Agence exécutive européenne. Elle devra également accompagner les porteurs de projets dans leurs démarches liées à ces appels à projets. Elle sera également l’interlocuteur privilégié de l’agence exécutive.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

Pour assurer la mise en œuvre de la mesure, la mobilisation d’un 1/2 d’ETPT cadre B de l’administration est jugée nécessaire, soit environ 20 000 euros (rémunération brute annuelle chargée d’un cadre B hors CAS pensions de 39 500 € /2 – source DGAFP / rapport annuel de la fonction publique).

Article 14 – La reconnaissance de l’engagement étudiant

1-État des lieux

L'engagement étudiant favorise l'acquisition de compétences nombreuses, contribuant à l'épanouissement et la meilleure insertion des étudiants. Les établissements d’enseignement supérieur ont donc développé depuis plusieurs années divers dispositifs de valorisation de l’engagement et de l’ensemble des activités extra-académiques des étudiants, notamment par une inscription dans l'annexe descriptive au diplôme ou dans un portefeuille de compétences. Bien qu’en progression constante, la reconnaissance de cet engagement tient toutefois une place encore limitée et donne lieu à des pratiques très diverses des établissements d’enseignement supérieur.

Les modalités de reconnaissance sont déterminées aujourd’hui de manière autonome par les établissements. Elles se répartissent en deux catégories différentes : celles qui relèvent de la  valorisation simple (certification, inscription à l’annexe descriptive au diplôme, délivrance d’une attestation, inscription dans un portefeuille de compétences) et celles qui consistent en une  validation participant à l’obtention du diplôme national suivi (attribution de crédits d’études, validation d’une unité d’enseignement) ou permettant d’obtenir un diplôme spécifique (DU).

23 établissements proposent aux étudiants à la fois des modalités de valorisation et de validation, 13 ne proposent que des modalités de validation et 7 uniquement des modes de valorisation. Selon les établissements également, le nombre de modalités offertes est très variable, y compris avec des variations possibles selon les cursus. Les formes de reconnaissance retenues par les établissements sont les suivantes, sachant qu’il peut y avoir cumul :

Le mode de reconnaissance le plus retenu est la validation sous forme d’attribution de crédits d’étude et/ou d’unité d’enseignement. Le nombre de crédits d’études attribué s’échelonne entre 2 et 8.

La reconnaissance de cet engagement étudiant progresse régulièrement. En 2015, 53 établissements déclarent avoir un dispositif de reconnaissance contre 50 en 2014. 12 établissements ne proposent pas de valorisation et 16 sont en cours d’étude.

Rappel des données :

• 2009-2010 : 13 établissements déclarent avoir mis en place un dispositif de reconnaissance

• 2010-2011 : 19

• 2011-2012 : 43

• 2012-2013 : 50

• 2013-2014 : 53

Au total, seuls 4 050 étudiants ont bénéficié d’une reconnaissance  en 2013-2014 pour 40 établissements ayant répondu à cette question  (3011 en 2012-2013 pour 43 établissements répondants). L’amplitude est très forte entre les universités puisque le nombre de bénéficiaires s’échelonne entre 1 et 1580, la moyenne étant de 101. 16 établissements déclarent entre 1 et 11 bénéficiaires.

Il est à noter que la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique a introduit un article L. 120-1 du code du service national, mentionnant la nécessité de « valoriser le service civique dans les cursus des établissements secondaires et des établissements dispensant des formations sanctionnées par un diplôme d'études supérieures selon des modalités fixées par décret ».

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Afin d’encourager les jeunes à s’engager au bénéfice du développement social, culturel et économique de la Nation, cet article créé un principe de validation obligatoire au sein des formations supérieures des compétences, connaissances et aptitudes acquises par les étudiants à l’occasion d’un engagement bénévole ou d’un engagement en service civique, ainsi que dans le cadre de la réserve opérationnelle ou d’un volontariat militaire. La validation de ces compétences, connaissances et aptitudes au sein des formations supérieures contribue également à préparer les étudiants à leur insertion professionnelle.

Cet article constitue la concrétisation législative de la volonté exprimée par le Président de la République lors de ses vœux à la jeunesse et aux forces de l’engagement, le 11 janvier 2016, que « tous les établissements [reconnaissent] l’engagement de leurs étudiants pour l’obtention de leurs diplômes ». Il traduit également l’une des engagements du plan national de vie étudiante, arrêté le 1^er octobre 2015, proposant la reconnaissance des compétences acquises par les étudiants à l’occasion d’un engagement associatif ou en tant qu’élu dans les établissements d’enseignement supérieur.

2-2 Nécessité de légiférer

Cette mesure législative est justifiée par le fait que la disposition s'applique à l'ensemble des formations supérieures, quelle que soit leur modalité et leur organisation, et eu égard à son caractère dérogatoire par rapport à l'autonomie pédagogique des établissements.

En effet, les cadres nationaux de formation fixent les grandes orientations et les objectifs de compétences  pour l’obtention d’un même diplôme sur l’ensemble du territoire (Diplôme national de Licence ou de Master, grade de licence ou de master, …). Les modalités pratiques de formation, d’évaluation et de validation sont ensuite précisées de chacun des établissements dans le règlement des études arrêté par le conseil d’administration. En l’absence d’une disposition législative, il serait donc nécessaire de modifier a minima chacun des cadres nationaux de formation et ensuite d’observer la déclinaison dans chacun des établissements, ce qui limite l'effectivité de la généralisation de la reconnaissance de l'engagement souhaitée par le Président de la République.

Cette disposition a pleinement sa place dans le livre VI du code de l'éducation, et particulièrement au sein du chapitre Ier portant sur les dispositions communes. Ce choix a été fait en écartant une autre hypothèse consistant à ajouter un 2ème alinéa à l'article L612-1 qui dispose que chaque cycle doit faire une part à l’acquisition de « formation  à l’entrepreneuriat, la recherche, au développement de la personnalité du sens des responsabilités et de l’aptitude au travail individuel et en équipe ». 

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’introduction d’un principe législatif de validation des compétences, connaissances et aptitudes au sein des formations permet d’aller au-delà, en systématisant l’attribution d'éléments constitutifs d'une unité d'enseignement prévue au sein de la formation ou de crédits du système européen de transfert et d'accumulation de crédits (European Credits Transfer System, ECTS).

L’obligation législative conduira l’établissement ne proposant qu’un dispositif de valorisation facultatif à le compléter ou le généraliser par un dispositif de validation obligatoire. Il n’y a pas de coût induit puisqu’il s’agit des missions normales de pilotage des scolarités.

Ce dispositif de validation sera ouvert à tous les étudiants (2,5M) puisque créé dans l’ensemble des formations supérieures conduisant à un diplôme reconnu par l’État : BTS, DUT, diplôme d’État, diplômes nationaux universitaires (licence, master, doctorat), diplômes d’établissements (diplômes d’ingénieur, diplômes visés par l’État …) et devra prendre des formes adaptées à chacun.

4-Consultations menées

Le Conseil supérieur de l’éducation, le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, le Conseil national de l’enseignement agricole et le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire ont été consultés.

5- Modalités d’application

Un décret précisera les modalités de validation des compétences, connaissances et aptitudes acquises pour toutes les formations du supérieur [BTS, DUT, diplôme d’État, diplômes nationaux universitaires (licence, master, doctorat), diplômes d’établissements (diplômes d’ingénieur, diplômes visés par l’État, …)].

Article 15 – Le droit de publication dès 16 ans

1-État des lieux

La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dispose que tout journal ou écrit périodique peut être publié sans déclaration ni autorisation préalable, ni dépôt de cautionnement.

Toute publication de presse doit avoir un directeur de la publication.

Le directeur et, éventuellement, le codirecteur de la publication doivent être majeurs, avoir la jouissance de leurs droits civils et n'être privés de leurs droits civiques par aucune condamnation judiciaire.

En cas de contravention à l'article 6, le propriétaire, le directeur de la publication et, dans le cas prévu au troisième alinéa du même article 6, le codirecteur de la publication sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe. Le journal ou écrit périodique ne pourra continuer sa publication qu'après avoir rempli les formalités.

En dehors de ce cadre, la circulaire du ministère de l’éducation nationale n°2002-026 du 1^er février 2002 permet aux lycéens de réaliser sans autorisation préalable du chef d’établissement un journal sous réserve qu’il soit interne au lycée. Le responsable de la publication est alors un lycéen majeur ou mineur. A l’ère numérique, ces publications demeurent populaires et leurs contenus plus poussés que la simple réaction en chaine ne le permet sur internet. La réalisation d’un journal lycéen est un véritable apprentissage de la démocratie et un engagement fort à réagir avec conscience pour les jeunes. Chaque année, ce sont entre 350 et 450 journaux lycéens qui voient le jour sur tout le territoire.

Les jeunes non lycéens, sortis du système scolaire, ou les jeunes souhaitant s’exprimer par le biais d’une publication journalistique hors du cadre scolaire, dans le cadre d’un engagement bénévole, ne disposent pas du droit de diriger une publication.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

L’article 13 de la convention internationale des droits de l’enfant ratifiée par la France garantit à l’enfant sa liberté d’expression écrite ou orale. Ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de diffuser des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen du choix de l’enfant.

Bien que procédant d’un droit et d’une liberté, l’expression n’échappe pas au poids de déterminismes sociaux et culturels. Le niveau d’études et de diplôme, la catégorie socioprofessionnelle sont statistiquement des discriminants dans la décision de s’engager dans une activité bénévole et citoyenne. Le degré d’engagement des parents constitue également un facteur de reproduction : en moyenne, plus leurs parents sont engagés dans la vie locale, plus les jeunes sont à leur tour impliqués.

Notre société traverse actuellement une crise de légitimité de ses institutions. La montée de l’abstention, la méfiance vis-à-vis des instances et des partis politiques est forte, notamment chez les jeunes. Pour chaque élection, on constate un écart moyen de 10 % entre l’abstention des jeunes et l’abstention moyenne¹², leur participation tendant par ailleurs à varier selon le type de scrutins. Pourtant, les évènements tragiques de 2015 ont démontré l’attachement des jeunes aux valeurs démocratiques et à l’engagement au service de l’intérêt général. Le succès du service civique en est aussi l’illustration. En matière de bénévolat associatif, l’accroissement entre 2010 et 2013 du nombre de bénévoles parmi les 15/35 ans est de 32% (étude France Bénévolat, Crédit Mutuel et Ifop, La situation du bénévolat en France, 2013).

La participation des jeunes à la vie de leur cité, de leur ville, la mise en place de projets d’intérêt général, mais aussi le développement de leur expertise, la capacité, à travers une action collective telle que la rédaction d’un journal, de porter un discours positif et construit sur un sujet, participe de ce mouvement en faveur de l’association des jeunes aux décisions les concernant.

Aussi, afin de donner à chaque jeune la possibilité de vivre pleinement sa citoyenneté, de faire entendre sa voix selon les modalités qu’il aura choisies, cet article ouvre aux mineurs de 16 ans et plus le droit de s’exprimer par écrit en dehors du seul cadre lycéen.

2-2 Nécessité de légiférer

La mesure prévoit que par dérogation à la majorité requise par la loi du 29 juillet 1881, un mineur de seize ans révolus peut, avec l’accord écrit préalable de son représentant légal, être nommé directeur ou codirecteur de la publication de tout journal ou écrit périodique à condition qu’il soit réalisé bénévolement.

La mesure vise également à préciser la responsabilité des parents du mineur. Leur responsabilité ne pourra être recherchée, sur le fondement de l’article 1384 du code civil, que s’il a commis un fait de nature à engager sa propre responsabilité civile. En l’absence de cette mesure, le dispositif de protection des auteurs et le régime particulier de responsabilité prévu par la loi de 1881 pourrait être contourné sur le fondement de l’article 1384 du code civil.

Cette mesure ne porte néanmoins pas préjudice aux mesures de protection des jeunes prises par loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’activité journalistique dans un cadre d’engagement bénévole est un creuset pour l’expérimentation, l’engagement et l’éducation citoyenne, essentiels au fonctionnement de notre société. L’accès de jeunes à des responsabilités, l’apprentissage du fonctionnement d’un collectif dès l’adolescence, est un véritable enjeu pour préserver et développer la vitalité et le dynamisme de la cohésion nationale. Cette mesure sera de nature à encourager la prise d’initiatives de jeunes en matière de liberté d’expression, en dehors du seul cadre scolaire, et permettra à davantage de jeunes non scolarisés d’expérimenter l’exercice de la liberté de publication.

4- Modalités d’application

Le dispositif est expressément applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques

CHAPITRE II.
ACCOMPAGNER LES JEUNES DANS LEUR PARCOURS VERS L'AUTONOMIE

Article 16 – Le pilotage des politiques de jeunesse et d’information des jeunes par la Région

1-État des lieux

La politique de la jeunesse définie au niveau national est déclinée sur les territoires au niveau local par les services déconcentrés en charge de la jeunesse (les DR(D)JSCS au niveau régional et les DDCS-PP au niveau départemental). De nombreuses régions mènent également des actions en direction des jeunes.

Depuis 2013, la définition d’un plan interministériel, le plan priorité jeunesse, et sa déclinaison de manière adaptée au contexte territorial, a conduit les services de l’État à organiser au niveau régional une concertation entre services, inscrite notamment dans la tenue de CAR Jeunesse (Commission administrative régionale des services de l’État présidée par le Préfet de région). Dans certaines régions, des travaux communs ont été menés de manière coordonnée entre services de l’État et de la région et ont débouché sur des initiatives communes et des partenariats.

S’agissant de l’information jeunesse (IJ), le réseau existant est composé de structures de formes et intitulés divers (CRIJ-CIJ, BIJ-PIJ). Jusqu’ici coordonné par l’État, le réseau information jeunesse a pour objet d’assurer l’effectivité de la production adaptée et de la mise à disposition de l’information à destination de tous les jeunes, dans tous les aspects de leur vie quotidienne. Ces structures sont financées par l’État, via les DR(D)JSCS, ainsi que par les régions. Le réseau intervient en complémentarité du service public régional de l’orientation (SPRO) mis en place par la loi n°2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale. Une labellisation des structures appartenant au réseau IJ est assurée par les services déconcentrés de l’État.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Il s’agit en premier lieu de clarifier l’exercice des compétences en matière de jeunesse entre les collectivités locales et leurs établissements publics, en confiant le chef de filât à la région pour la politique de jeunesse.

Il s’agit en second lieu de confier à la région la coordination de l’information à destination des jeunes (à l’exception de la politique d’orientation des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et les établissements d’enseignement supérieur définie par l’État et assurée par les services du MENESR au niveau local), assurée pour partie par les structures du réseau information jeunesse. Ceci doit permettre d’assurer une meilleure cohérence de l’offre d’information au niveau territorial, notamment entre le SPRO et les autres structures d’information généraliste en direction des jeunes. Il s’agit en particulier d’organiser la complémentarité des actions menées par le réseau IJ et les schémas régionaux de développement de la formation professionnelle initiale dans sa partie dédiée aux publics jeunes.

Il s’agit enfin de permettre aux structures appartenant au réseau IJ d’intégrer – sous certaines conditions fixées par la région – le SPRO.

2-2 Nécessité de légiférer

Le chef de filât en matière de jeunesse pour la région doit être intégré dans le code général des collectivités territoriales.

La garantie de l’accès à tous les jeunes à une information généraliste, objective, fiable et de qualité touchant tous les domaines de leur vie quotidienne doit venir en complémentarité du droit à l’information, au conseil et à l’accompagnement en matière d’orientation tout au long de la vie confié au SPRO. La création du SPRO est inscrite dans la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.

Il en est de même pour la possibilité, pour la région, de reconnaître, comme participant au SPRO, des organismes qui proposent une offre de services à destination des 16-25 ans en matière d’information et de conseil.

Enfin, la loi renvoie à un décret le soin de fixer le dispositif de labellisation des structures d’information des jeunes.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Le réseau IJ est constitué d’environ 1450 structures, assurant un maillage territorial de proximité. Ces structures accueillent 5 millions de jeunes par an, la fréquentation des structures IJ par les jeunes relevant d’une démarche volontaire.

Les structures appartenant au réseau IJ sont d’ores et déjà financées à la fois par l’État et par les régions.

3-2 Impact social

Le renforcement du lien entre les politiques publiques et les jeunes passe par l’information sur les droits/services existants et par la simplification des démarches pour y accéder. L’information des jeunes est un point crucial des politiques publiques, une condition essentielle à leur mise en œuvre et à leur appropriation effective par les jeunes.

Les jeunes font en effet face à plusieurs difficultés : l’information est protéiforme, surabondante, parfois peu intelligible ; le besoin d’information n’est pas toujours facile à définir et à exprimer. Il faut pouvoir comprendre l’information reçue puis la transformer en action ou en démarche. Le déficit d’information ou la mauvaise compréhension peuvent être un facteur excluant du recours aux droits et aux services, qu’ils soient spécifiques ou de droit commun.

Parallèlement, l’information numérique connaît des limites et ne saurait se substituer intégralement à un accompagnement personnalisé pour couvrir la diversité des besoins des jeunes.

Pour ces raisons, la coordination de l’information à destination des jeunes en matière de formation professionnelle initiale et d’une information généraliste touchant tous les domaines de la vie quotidienne des jeunes est susceptible d’améliorer la cohérence et l’information des jeunes.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

5- Modalités d’application

Un décret prévoira les modalités de labellisation des structures appartenant au réseau information jeunesse.

Article 17 – Le suivi de santé des jeunes de 16 à 25 ans

1-État des lieux

À partir de 16 ans, la plupart des jeunes entrent dans une période d’autonomisation s’agissant notamment de leurs droits et de leur santé. Il s’agit d’une période où ils sont – ou se croient -généralement en bonne santé et où s’exprime donc un relatif détachement sur ces questions.

Ils ne prêtent que peu attention aux démarches à entreprendre pour bénéficier d’une couverture santé.

Ils peuvent avoir des difficultés à se repérer dans un paysage d’offre en santé difficilement lisible, alors qu’ils pourraient bénéficier de nombreux services ou dispositifs existants.

Pour certains, leurs comportements, s’agissant notamment des addictions, des conduites alimentaires ou de la sexualité, peuvent porter préjudice à leur santé.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

L’objectif de la disposition est de pouvoir dispenser à chaque jeune, à trois moments, à 16 ans, au moment de l'acquisition du statut d'assuré (le plus souvent vers 18 ans) et à 23 ans, une information facilitant l’accès à leurs droits et aux dispositifs et examens de prévention existants. L’Assurance Maladie propose en particulier un examen universel à partir de 16 ans : le bilan de santé, réalisé dans un centre d’examen de santé.

2-2 Nécessité de légiférer

Il s’agit d’inscrire dans la loi une disposition forte permettant de renforcer l’accès aux droits et à la prévention des jeunes par une information personnalisée.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

La loi prévoit que l’information en direction des jeunes soit dispensée à trois moments :

• à 16 ans ;

• à l’acquisition du statut d’assuré (souvent vers 18 ans) ;

• et à 23 ans.

Chaque année, 800 000 jeunes atteignent l’âge de 16 ans.

De l’ordre de 2,4 millions d’informations personnalisées seront donc potentiellement dispensées chaque année.

Cette information individualisée concernera les droits de cette personne en matière de couverture santé, les dispositifs et programmes de prévention ainsi que les examens de santé gratuits existants tels que celui prévu à l’article L.321-3 du code de la sécurité sociale auquel il peut avoir accès.

Il est difficile de déterminer quantitativement les impacts sur l’accès aux droits et sur le nombre de bénéficiaires supplémentaires des dispositifs de prévention et d’examens de santé gratuits.

Sur le plan qualitatif, on peut attendre des impacts positifs sur l’ouverture des droits, la connaissance et l’utilisation des différents dispositifs : examen de santé prévu à l’article L.321-3 du code de la sécurité sociale, « instant santé jeunes » de la mutualité sociale agricole, bilan de prévention gratuit du Régime social des indépendants, consultation de prévention à l’université dont le contenu est en cours de redéfinition dans le cadre du plan de vie étudiante, actions mises en œuvre par les missions locales, consultations jeunes consommateurs, planning familial, etc. Des initiatives locales des caisses pourront aussi être portées à la connaissance dans le cadre de cette information personnalisée.

Le travail mené pour recenser l’ensemble des dispositifs permettra également de mieux identifier les manques ou les redondances, s’agissant de certains dispositifs, en fonction des territoires.

4-Consultations menées

La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie doivent être consultées.

5- Modalités d’application

Il est nécessaire de prévoir un arrêté interministériel qui précisera les modalités de mise en œuvre de ces mesures, associant les caisses d’assurance maladie, décrivant les modalités de mise en œuvre de la disposition, afin de :

• Prévoir le contenu de l’information qui sera délivrée ;

• Définir les moyens de dispensation de cette information en privilégiant une organisation économes sur le plan de la gestion et des coûts, et adaptée aux jeunes quant à ses canaux de diffusion.

Sur ce dernier point, une information du jeune peut être envisagée sur la base de son compte ameli, en prévoyant que ce dernier le renvoie sur des dispositifs ou des structures d’accompagnement existants.

Article 18 – La Grande école du numérique - aides sur critères sociaux

1-État des lieux

A la suite des attentats de janvier 2015, le Président de la République a voulu adresser un geste fort en direction de la jeunesse en annonçant la création d’une Grande Ecole du Numérique (GEN) permettant le développement de formations innovantes. La GEN sera constituée sous forme d’un groupement d’intérêt public.

La GEN est conçue comme un réseau d’organismes délivrant des formations labellisées préparant aux métiers du numérique sur des périodes comprises entre 3 et 24 mois. L’objectif est de former environ 10 000 jeunes dans les trois premières années de création de la GEN. Le public cible est constitué des jeunes décrocheurs, titulaires ou non du baccalauréat. 50 % des apprenants doivent être issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville et 30 % doivent être de sexe féminin.

Afin de favoriser ces parcours, des aides seront accordées aux apprenants de la Grande Ecole du Numérique (GEN) ne disposant pas par ailleurs d’aide au titre de la formation et de l’insertion professionnelles.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La Grande école du numérique a pour objectif de répondre aux besoins d'emplois dans le secteur du numérique et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en particulier de ceux qui ne suivent pas de formation et n'occupent pas d'emploi et plus largement de tous les publics en reconversion.

La mesure doit permettre le versement aux personnes inscrites dans les formations labellisées, sous condition de ressources. Le dispositif prévoit que des aides seront accordées aux apprenants de la Grande Ecole du Numérique (GEN) ne disposant pas par ailleurs d’aide au titre de la formation et de l’insertion professionnelles.

2-2 Nécessité de légiférer

Compte tenu de son expertise en matière de gestion des aides directes aux étudiants, il est prévu de confier au réseau des œuvres universitaires l’instruction des demandes d’aides présentées par les apprenants de la GEN.

Les dispositions actuelles du code de l’éducation (article L. 822-1) limitent la compétence du réseau des œuvres universitaires aux étudiants et aux membres de la communauté universitaire.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le public cible de ces nouvelles formations est constitué de près de 2 millions de jeunes qui, chaque année, ne sont ni en formation, ni en études et qui n’ont pas ou plus de travail. Pour autant, ces formations demeurent ouvertes à des détenteurs du bac et en particulier aux « décrocheurs » de l’enseignement supérieur, notamment les titulaires de bacs professionnels. Cette exigence de mixité en termes de niveau, d’origine sociale, d’âge ou de sexe est dictée par la justice, mais constitue également la garantie d’une plus grande efficacité vis-à-vis des publics prioritairement visés.

L’impact économique et financier de cette mesure est évalué sur la base du taux de boursiers constaté dans les formations relevant du ministère chargé de l’enseignement supérieur soit 30%.

En supposant que la population visée est plus défavorisée que celle présente dans l’enseignement supérieur, on aboutit à un chiffre de 50% des 5 000 apprenants bénéficiant de 1 950 € de bourses par an (195 € par mois, soit un niveau proche de l’échelon 1 qui est un échelon médian dans la répartition des bourses de l’enseignement supérieur) ce qui représente un coût de 4,9 M€ par an.

Ce coût est calculé selon les mêmes conditions de ressources applicables aux bourses d’enseignement supérieur sur critères sociaux pour l’année universitaire 2015-2016 mais le montant considéré est forfaitaire (environ 200 € par mois de formation).

Ce chiffrage constitue une hypothèse haute qui variera en fonction du nombre constaté d’ayant-droits et de la durée des formations ouvrant droit à cette aide.

Des frais de gestion pourraient être fixés dans le cadre d’un conventionnement avec le CNOUS.

Article 19 – Extension du dispositif « Meilleurs bacheliers »

1-État des lieux

La loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a introduit un dispositif dit des « meilleurs bacheliers » qui offre à 10 % des meilleurs bacheliers par filière de chaque lycée par série (scientifique, économique et sociale, littéraire, technologique, professionnelle) un « droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée ». Expérimenté à la rentrée 2014 (220 jeunes en ont bénéficié), ce dispositif est monté en puissance à la rentrée 2015 en permettant à près de 2 000 jeunes d’accéder à une filière sélective.

Néanmoins, ni l’article L. 612-3, ni l’article L. 612-3-1 du code de l’éducation ne permettent la prise en compte des résultats du baccalauréat pour permettre au recteur de procéder à l’inscription des étudiants au sein des formations universitaires non-sélectives lorsque l'effectif des candidatures excède les capacités d’accueil de la formation.

Par ailleurs, la loi n'a pas prévu de donner une priorité à une catégorie particulière de bacheliers méritants, et notamment ceux issus des classes les plus défavorisées, lorsque plusieurs candidats sont susceptibles d'intégrer une même formation avec un nombre restreint de places disponibles.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La mesure vise à modifier le dispositif prévu par l’article L. 612-3-1 du code de l’éducation, dit des « meilleurs bacheliers ».

Les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d’un droit d’accès dans les formations de l’enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée ou dans lesquelles les capacités d’accueil sont insuffisantes au regard du nombre de candidatures. Si le nombre de candidatures excède les capacités d’accueil dans 347 formations à la rentrée 2015 (soit 14% du total des licences recensées sur APB), seules 188 formations concernées par la mesure, n’ont pas pu accueillir à la rentrée 2015 tous les candidats de terminale du secteur qui les avaient classées en premier vœu, en particulier en STAPS (39 formations), en arts du spectacle (11 formations), en économie gestion (13 formations), en droit (13 formations).

Le pourcentage des élèves bénéficiant de ce droit d’accès est fixé chaque année par décret.

Par ailleurs, le recteur d’académie, chancelier des universités, réserve un contingent minimal de places au bénéfice des meilleurs bacheliers, dans la limite d’un pourcentage fixé par décret et ne pouvant pas dépasser 15% des places offertes.

La qualité d’élève boursier est prise en compte pour l’inscription dans ces formations.

2-2 Nécessité de légiférer

L’article L. 612-3-1 du code de l’éducation est issu de la loi n^o 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. La modification de cet article nécessite un vecteur législatif.

Cet article a vocation à entrer en vigueur dès la promulgation de la loi, afin de permettre la mise en place des évolutions du dispositif sur la base des résultats au baccalauréat de la session de juillet 2016.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

La mise en œuvre de l’article de loi ne fait pas apparaître d’effets attendus en termes budgétaires. En effet, la mesure d’extension ne modifie pas le nombre de candidats admis dans les formations de l’enseignement supérieur désignées par l’article de loi. Elle a ainsi pour objet de réserver un nombre de places aux « meilleurs bacheliers » parmi les places offertes à l’ensemble des candidats, sans augmentation de ces dernières. Elle n’induit donc aucun coût supplémentaire ni d’économie.

De même, aucun impact en termes d’emploi public ou au regard de l’organisation des services déconcentrés de l’État n’est à signaler.

3-2 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

L’article L. 612-3-1 du code de l’éducation ouvre un droit d'accès aux filières sélectives de l'enseignement supérieur aux meilleurs élèves de chaque lycée. Issue des débats parlementaires, cette disposition visait en particulier à diversifier socialement le recrutement des classes préparatoires aux grandes écoles et à lutter contre l'autocensure des enfants de milieu populaire. Néanmoins la rédaction finale de l’article 33 de la loi du 22 juillet 2013 ne fait pas mention de cette volonté de réduire les inégalités sociales.

Le présent projet de loi, en introduisant un alinéa spécifique à l’article L. 612-3-1 du code de l’éducation qui vise explicitement les élèves boursiers du secondaire, permet de favoriser l’accès aux formations supérieures sélectives des élèves issus de milieux défavorisés.

Par ailleurs, la mise en œuvre de l’article de loi concerne les élèves en situation de handicap éligibles au dispositif et s’applique de manière indifférenciée aux lycéennes et aux lycéens (même si on compte 57 % de filles parmi les 10% de meilleurs bacheliers en 2015). Elle n’a pas d’impact en soi sur l’égalité filles-garçons même s’il est constant que les filles se dirigent moins souvent vers les filières sélectives que les garçons.

Enfin, cette mesure permet de valoriser les candidatures des meilleurs bacheliers dans les filières universitaires non-sélectives qui ne sont pas en mesure d’accueillir tous les candidats de terminale du secteur qui l’ont demandée en premier vœu et qui procèdent à un tirage au sort. 189 formations sont ainsi concernées par la mesure, car elles n’ont pas pu accueillir à la rentrée 2015 tous les candidats de terminale du secteur qui les avaient classées en premier vœu, en particulier en STAPS (39 formations), en arts du spectacle (11 formations), en économie gestion (13 formations), en droit (13 formations).

4 Consultations menées

Le Conseil supérieur de l’éducation et le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche ont été consultés.

5- Modalités d’application

Aucun texte d’application n’est nécessaire pour les mesures envisagées.

Hormis le décret fixant le pourcentage des élèves bénéficiant du dispositif – établi à 10% depuis 2014 – le pourcentage maximal de places réservées aux meilleurs bacheliers sera également fixé annuellement par décret, dans la limite de 15 % des places offertes. Il est envisagé que ce pourcentage maximal de places réservées soit de 10 % la première année de mise en œuvre et ajusté chaque année à l’issue d’un bilan de la mesure pour mesurer l’impact de la disposition.

Une circulaire du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche sera diffusée à l’issue de la promulgation de la loi à l’ensemble des recteurs d’académie et aux proviseurs de lycées afin de préciser les modalités pratiques de l’extension du dispositif dit des « meilleurs bacheliers ».

TITRE II. MIXITE SOCIALE ET EGALITE DES CHANCES DANS L’HABITAT

Face à la spécialisation de certains territoires, qui concentrent les populations les plus pauvres et sont les moins attractifs en termes d'emplois, de desserte et d'équipements culturels, la politique du logement doit être l'un des leviers privilégiés pour organiser la mixité sociale indispensable au bien vivre ensemble.

Pour favoriser la mixité des villes et des quartiers, il convient d'agir sur la production de l’offre de logements, en veillant à sa bonne répartition spatiale, sa diversité et son adaptation aux besoins et aux revenus des ménages. Il convient également d'agir sur le parc social existant, en réformant les attributions des logements sociaux et les politiques de loyers pratiquées.

Il faut développer une offre de logements diversifiée, en proposant des logements aux loyers très accessibles dans tous les territoires et en renforçant l'attractivité des quartiers les plus défavorisés. Il faut, dans le même temps, agir sur l'occupation du parc social existant, en donnant l'opportunité à des ménages aux revenus modestes d'accéder, eux aussi, à des logements dans les secteurs les plus favorisés.

Conformément aux annonces faites par le Premier ministre lors des deux comités interministériels à l'égalité et à la citoyenneté en 2015, le présent projet de loi vise à casser les logiques de ségrégation, à ne plus ajouter de la pauvreté à la pauvreté et à favoriser la mixité sociale. A cette fin, le Titre II développe trois axes, tous permettant de favoriser la mixité sociale.

Premier axe : mieux piloter les attributions de logements sociaux afin de ne pas concentrer la pauvreté dans les mêmes quartiers. Les bailleurs sociaux seront tenus de réserver chaque année 25 % des attributions de logements sociaux à des ménages défavorisés en dehors des quartiers de la politique de la ville. Les collectivités territoriales ainsi qu’Action Logement devront, quant à eux, consacrer au moins 25% des attributions annuelles réalisées sur leurs contingents de réservation aux personnes prioritaires. Parallèlement, les critères de priorité sont clarifiés afin de rendre plus juste l'accès au logement social. Les dispositifs partenariaux sont renforcés, notamment les accords collectifs départementaux ou intercommunaux. Enfin, les attributions de logements sociaux seront rendues plus transparentes, au moyen des systèmes de classement des demandes et/ou la publication des logements disponibles.

Deuxième axe : créer une offre nouvelle de logements sociaux à bas loyers dans le parc existant et dans les secteurs socialement favorisés pour y loger ou reloger des ménages aux revenus modestes. En effet, la réussite de la réforme des politiques d'attribution passe nécessairement par un rééquilibrage des loyers. Les loyers du parc social sont fixés en fonction du financement d'origine du logement, ce qui a favorisé une certaine concentration des inégalités, les logements à bas loyer destinés aux ménages aux ressources modestes ne se situant pas forcément dans les zones favorisées. Il est ainsi proposé de donner une plus grande souplesse à une politique de loyer parfois inadaptée à la correction des déséquilibres sociaux observés, en permettant de substituer aux loyers maximaux des conventions relatives à l’aide personnalisée au logement (APL) de nouveaux loyers plafonds et en subordonnant l’éventuel passage à de nouveaux loyers plafonds au respect d’objectifs de mixité sociale. Il apparaît nécessaire aujourd’hui de faire primer les objectifs de mixité sociale sur les questions techniques de financement des logements, dans le respect des équilibres financiers globaux des organismes. La volonté d’aboutir à une occupation plus juste du parc social et de favoriser la mobilité conduit, par ailleurs, à réévaluer les dispositifs de supplément de loyer de solidarité (SLS) et à modifier les conditions du droit au maintien dans les lieux.

Troisième axe : mieux répartir l'offre de logements sociaux sur l'ensemble du territoire, afin de mettre fin à la « ghettoïsation » qui frappe encore trop souvent les quartiers qui concentrent les difficultés économiques et sociales. Ainsi, dans les communes où la demande en logement social est avérée mais où l'offre disponible est encore défaillante, il convient de recentrer et, dans le même temps, de renforcer les conditions d'application de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) de décembre 2000, déjà renforcées par la loi du 18 janvier 2013. Il convient de recentrer l’application du dispositif SRU sur les territoires où la pression sur la demande de logement social, mesurée à partir du système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE), le justifie réellement. Si la plupart des communes déficitaires rattrapent peu à peu leur retard, certaines continuent à ne pas prendre part aux efforts de solidarité nationale. Cette posture doit être sanctionnée plus efficacement, et ces communes doivent faire l'objet de mesures volontaristes pour y faciliter le développement des logements sociaux. Le projet de loi permet donc de mieux articuler l’action de l’État vis-à-vis des communes en retard de développement de l’offre de logements sociaux, et de préciser les conditions de mobilisation des outils devant permettre leur production effective. Pour faciliter cette production dans les communes déficitaires, le présent projet de loi favorise également le développement de stratégies foncières dans le cadre des documents programmatiques élaborés par les intercommunalités.

Chapitre I^ER – AMELIORER L’EQUITE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALE DES ATTRIBUTIONS DES LOGEMENTS SOCIAUX

Article 20

Mesure : Préciser les principes d’égalité des chances (avoir accès à tous les segments du parc) et de mixité sociale des territoires (favoriser l’accès des ménages les plus pauvres aux secteurs situés hors quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et interdire la préférence communale comme motif exclusif de non-attribution

1. État des lieux

En l’état actuel des textes, les principes qui s’appliquent aux attributions de logements sont définis de manière générale.

La notion de mixité sociale n’est pas définie. Elle est le plus souvent entendue comme fondant les actions destinées à favoriser l’accès ou le maintien dans certaines parties du parc social de catégories de locataires à revenu moyen, y compris dans le cas où ces actions se traduisent concrètement par l’arrêt, au moins momentané, de l’accès de demandeurs très modestes aux secteurs du parc concernés. « Elle fonde donc des politiques d’exclusion à l’encontre de catégories sociales jugées surreprésentées »¹³.

En revanche, elle est rarement entendue comme pouvant fonder les actions destinées à rendre des parties du parc social jugées attractives accessibles aux catégories de demandeurs les plus modestes.

« Ainsi, telle qu’elle est communément admise, la mixité sociale inspire des politiques de peuplement définies en référence à des seuils quantitatifs au-delà desquels l’équilibre serait rompu, en créant plus rarement des points de passage vers des quartiers attractifs à des catégories sociales qui y seraient sous-représentées »¹⁴. « C’est là que le principe de mixité peut se retourner en instrument de discrimination dans l’attribution des logements HLM et parfois contredire l’affirmation du droit au logement. Un arrêt a admis que la mixité sociale puisse servir de motif pour refuser, ou ajourner, une demande de logement dès lors que le logement est situé en « contexte social difficile¹⁵ ». Dès lors, en l’absence de clarification juridique de la notion de mixité sociale, cet objectif peut induire des contradictions avec des droits fondamentaux, tels que la non-discrimination et le droit au logement. Cette situation est d’autant plus paradoxale que le principe de mixité constitue l’une des modalités du droit au logement, la mixité pouvant - et devant - sous-tendre l’idée d’une garantie d’accès en faveur des populations défavorisées dans les secteurs dont ils sont ordinairement exclus »¹⁶.

En outre, les collectivités territoriales opposent fréquemment un critère de préférence communale à l’attribution de logements sociaux situés sur leur territoire à des candidats n’ayant pas déjà un lien avec la commune, ce qui est un frein aux mobilités et à une utilisation optimale du parc social.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’expliciter les notions d’égalité des chances et de mixité sociale, d’ajouter que l’ensemble des réservataires, et pas seulement les collectivités territoriales, est tenu de contribuer à l’atteinte des objectifs fixés par l’article L. 441 du code de la construction et de l’habitation et d’interdire de refuser un logement social sur le fondement exclusif de l’absence de lien avec la commune.

3. Nécessité de légiférer

Les principes qui régissent l’attribution des logements sociaux relèvent du domaine législatif.

Concernant le lien avec la commune, sont utilisés sous ce vocable des critères tels que la résidence préalable dans la commune, l’exercice d’activités dans la commune, ou encore un lien professionnel, familial, social ou économique. Une décision récente de la Cour de justice de l’Union Européenne (Arrêt, 8 mai 2013)¹⁷ a précisé les conditions selon lesquelles les liens au territoire peuvent être pris en compte, dans le respect du droit communautaire : l’exigence d’un « lien suffisant » entre l’acquéreur potentiel ou un preneur à bail de longue durée et la commune peut constituer une restriction à la liberté fondamentale de circulation des citoyens de l’Union, lorsqu’elle conduit à des mesures, ni nécessaires, ni appropriées pour l’objectif poursuivi (qui doit être lui-même légitime). En l’espèce, la CJUE a retenu que les conditions définies par le gouvernement flamand pour apprécier l’existence d’un lien suffisant avec la commune étaient excessives, compte tenu de l’ancienneté exigée (6 ans pour la résidence).

Les attributions de logements sociaux sont encadrées par l’interdiction d’utiliser des critères discriminants définis par le code pénal. L’article 15 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a modifié l’article 225-1 du code pénal pour ajouter le lieu de résidence dans la liste des critères prohibés¹⁸. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a complété l’article 1er de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs afin d’interdire que la location d’un logement soit refusée pour un motif discriminatoire défini par l’article 225-1 du code pénal précité¹⁹.

En revanche, en ce qui concerne les autres critères qui peuvent se rattacher au lien avec la commune, rien n’empêche de les utiliser sous le contrôle du juge qui vérifiera leur caractère proportionné et adapté, dans les conditions fixées par l’arrêt de la Cour de justice de l’Union Européenne précité, mais la marge laissée aux acteurs est alors plus importante. En conséquence, il est proposé de légiférer pour interdire tout refus d’attribution ou absence d’attribution fondé exclusivement sur un tel critère.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique 

En posant le principe selon lequel l’objectif de favoriser l’égalité des chances et de mixité sociale doit être recherché en permettant l’accès de tous à tous les segments du parc et celui des ménages les plus pauvres aux segments du parc situés en dehors de la géographie prioritaire de la politique de la ville, elle-même définie par rapport à un critère de pauvreté, le projet de loi rend les objectifs fixés par la disposition concernée plus précis.

Le fait d’ajouter les réservataires dans la liste des acteurs tenus de contribuer à l’atteinte de ces objectifs permettra que l’ensemble des acteurs soient clairement tenus de s’y conformer, alors qu’actuellement le fait que seul le contingent de logements réservés de l’État soit explicitement dédié par l’article L. 441-1 aux personnes prioritaires conduit les autres réservataires à se considérer comme dispensés de tenir compte des critères de priorité dans les désignations de candidats dont les dossiers sont présentés en commissions d’attribution et certaines de ces commissions à ne pas respecter ces critères²⁰.

En ce qui concerne la préférence communale, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE), le fait d’interdire qu’elle soit utilisée comme motif exclusif de la non-attribution d’un logement donné à un ménage donné permettra qu’un lien avec la commune puisse être pris en compte dans le respect du droit et des libertés fondamentales des citoyens rappelés par la CJUE, c’est-à-dire de telle sorte que l’utilisation de ce critère ne puisse s’interpréter comme une condition conduisant à exclure systématiquement toute demande de candidats domiciliés hors de la commune. Ainsi, il pourrait être fait usage de la référence à un lien avec la commune en cas d’égalité de situation des demandeurs, et non comme critère de priorisation.

4.2 Impact social 

Le projet de loi devrait donc mettre fin aux pratiques conduisant à exclure des personnes modestes de quartiers attractifs.

Les tableaux ci-après montrent que les demandeurs les plus pauvres sont plus fréquemment logés dans les secteurs situés en zone urbaine sensible, qu’en dehors de ces secteurs.

Répartition actuelle des attributions en ZUS/hors ZUS²¹ qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

Une étude a également été menée sur la répartition selon la localisation en QPV ou hors QPV.

Répartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Mettre à jour les critères de priorité pour l’attribution d’un logement social

1. État des lieux

Les priorités d’accès au parc social sont définies par des textes différents non coordonnés entre eux. De plus, il apparaît que l’éligibilité au droit au logement opposable (DALO) dépend de critères différents des critères de priorité généraux, ce qui est incompréhensible dès lors que la demande du DALO est supposée constituer le dernier recours après que la mise en œuvre des critères de droit commun a échoué.

Les priorités d’accès au parc social n’apparaissent donc pas clairement comme applicables à l’ensemble des acteurs du secteur, ce qui rend possible des comportements d’évitement, la plupart des acteurs considérant que l’État, en tant que garant du droit au logement et en tant que titulaire d’un contingent de logements réservés entièrement dédiés à ces publics, aurait seul l’obligation de satisfaire à leurs besoins.

2. Objet de la mesure

La mesure met à jour la liste des critères de priorité pour l’attribution d’un logement social. Plus exactement, la disposition envisagée ambitionne de mettre un terme aux incertitudes et aux ambigüités mentionnées ci-dessus en mettant en cohérence les critères de priorité d’attribution mentionnés dans le code de la construction et de l’habitation (CCH) avec ceux figurant à l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement et avec les critères d’éligibilité au DALO mentionnés à l’article L. 441-2-3 du CCH, à une exception près. En effet, les personnes handicapées restent prioritaires en vertu de l’article L. 441-1 du CCH, alors qu’elles ne peuvent demander le bénéfice du DALO que si leur logement est sur-occupé ou ne répond pas à tous les critères de décence.

La mobilité géographique liée à l’emploi est ajoutée parmi les éléments à prendre en compte lors de l’examen des demandes de logement. En outre, la formulation du critère de priorité concernant les personnes reprenant une activité après une période de chômage de longue durée est modifiée afin de supprimer la notion de mal-logement, déjà prise en compte dans un autre critère, et de centrer le critère sur celle de reprise d’emploi après une telle période de chômage.

Elle ajoute parmi les catégories de personnes prioritaires celles qui sont menacées de mariage forcé.

Par ailleurs, l’effet en termes d’obligation de résultat produit par la reconnaissance du DALO est clarifié afin de mettre fin aux interprétations divergentes, certains acteurs considérant la décision de la commission de médiation comme une simple recommandation.

Les critères de priorité devant être pris en compte dans les processus de désignation des candidats et d’attribution des logements sociaux, les doutes réels ou supposés sur le sujet seront levés.

Les conditions dans lesquelles les réservataires de logement et les bailleurs sociaux, pour les logements non réservés dont ils disposent, procèdent au choix des demandes qui seront présentées en commission d’attribution seront rendues publiques et, sur les territoires des EPCI dotés d’une conférence intercommunale du logement, ces conditions seront encadrées par les orientations en matière d’attributions élaborées par ladite conférence. Cette mesure aura pour effet de rendre transparente cette étape cruciale du traitement des demandes de logement social, qui n’est aujourd’hui nullement encadrée, ce qui ne permet pas d’en garantir l’objectivité, et dont les référentiels restent implicites. Un bilan annuel départemental de ces désignations devra également être rendu public par chacun de ces acteurs au niveau départemental.

Les demandeurs auront le droit d’être informés des désignations effectuées concernant leur demande, dans le cadre du droit à l’information instauré par l’article L. 441-2-6 du CCH complété sur ce point.

Afin de faciliter la mise en œuvre des priorités nationales au niveau local, l’article précise la déclinaison des priorités aux niveaux départemental et intercommunal et, là encore, remédie à l’enchevêtrement des normes de sources différentes et applicables à différentes échelles territoriales.

En harmonisant les critères de priorité d’accès au parc social prévus par le CCH, en assurant leur cohérence avec la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (dont l’article 4 est corrélativement mis à jour) et en précisant les conditions de leur application au niveau local, l’article simplifie l’ordonnancement juridique dont la complexité est déplorée par la plupart des acteurs.

3. Nécessité de légiférer

Les critères de priorité qui régissent l’accès au parc social relèvent du domaine législatif, s’agissant de définir les conditions dans lesquelles s’exerce un droit individuel.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impact juridique 

Il conviendra de mettre à jour de la partie réglementaire du CCH qui constitue le décret d’application de l’article L. 441-1.

En ce qui concerne les personnes menacées de mariage forcé, les personnes ayant déjà subi un mariage non consenti faisant partie du public des femmes victimes de violences au sein du couple, et à ce titre, leur situation étant déjà couverte par le CCH en matière de priorité d'accès au logement social, la mesure permet de couvrir complètement ce type de situation.

4.2. Impact social 

En unifiant les critères de priorité d’accès au parc social et en les rendant explicitement applicables à l’ensemble des acteurs qui interviennent dans le processus d’attribution, la disposition est de nature à accroître les possibilités d’accès au parc social des ménages défavorisés. Elle devrait donc contribuer à l’effectivité du droit au logement.

Par ailleurs, en ce qui concerne les personnes menacées de mariage forcé, une enquête²⁴ en 2008 et portant sur les conditions de vie et les trajectoires sociales des personnes immigrées, fils et filles d'immigré-e-s nés en France et des personnes de la population majoritaire auprès d'un échantillon de 22 000 personnes âgées de 18 à 60 ans résidant sur le territoire métropolitain a montré que 4% des femmes immigrées vivant en France et 2% des filles d’immigrés nées en France âgées de 26 à 50 ans ont subi un mariage non consenti. Cette pratique tend à diminuer d'une génération à l'autre et en contexte migratoire. 

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

L’entrée en vigueur de cette disposition est conditionnée à la publication d’un décret en Conseil d’État.

Mesure : Imposer, dès la promulgation de la loi, aux bailleurs de consacrer annuellement au moins 25 % des attributions annuelles, suivies de baux signés, hors QPV à des demandeurs du premier quartile ou à des ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain. Cet objectif s’apprécie sur le territoire de chaque EPCI tenu de faire un PLH ou ayant au moins un QPV dans son périmètre. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs.

Mesure : Permettre une différenciation des objectifs selon les bailleurs dans le cadre de l’accord collectif intercommunal ou de l’accord collectif départemental, sous réserve du respect de l’objectif global sur les territoires concernés, et une adaptation du pourcentage minimum d’attributions sur le territoire des EPCI majoritairement inclus dans la géographie prioritaire de la politique de la ville.

1. État des lieux

A l’heure actuelle, les pratiques en matière d’attribution de logements se traduisent par une tendance constante à accroître la proportion de ménages à faibles revenus dans les quartiers qui en comportent déjà une proportion importante, comme le montre le tableau figurant au point 4.2 ci-dessous.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet de garantir qu’une proportion minimum des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) sera consacrée à des demandeurs de logement social appartenant au quartile le plus pauvre parmi les demandeurs de logement social ou à des ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain.

Cette proportion s’appréciera à l’échelle des établissements de coopération intercommunale (EPCI) concernés et pourra être atteinte de manière différenciée entre les bailleurs, dès lors qu’ils auront conclu avec l’EPCI un accord collectif intercommunal d’attribution. Le préfet pourra se substituer aux bailleurs en cas de non respect de l’objectif global.

Corrélativement, l’article L. 441-2-1 du CCH est complété par un autre disposition du présent projet de loi afin de prévoir l’enregistrement dans le système national d’enregistrement (SNE) des baux signés avec les ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain afin que la réalisation de l’objectif de 25 % puisse faire l’objet d’un suivi via ce système.

3. Nécessité de légiférer

La mesure crée une contrainte aux bailleurs sociaux qui limite leurs capacités de gérer librement leur patrimoine et de louer les logements aux locataires de leur choix.

Elle relève donc du niveau législatif.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique 

La disposition introduit une règle relative à la répartition des attributaires de logement social applicable au niveau national, mais limitée à certains territoires : les EPCI tenus de se doter d’un programme local de l’habitat et ceux qui ont la compétence habitat et au moins un QPV sur leur territoire (la disposition s’applique également aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et aux territoires de la métropole d’Aix-Marseille-Provence). Le quantum est fixé par la loi à 25%. Toutefois, ce pourcentage pourra être minoré sur les territoires des EPCI majoritairement couverts par des QPV. La contribution de chaque bailleur permettant d’atteindre le taux global de 25% pourra être fixée de manière différenciée au niveau intercommunal, à condition que l’EPCI passe avec les bailleurs et, s’ils le souhaitent, avec les réservataires, un accord collectif intercommunal d’attribution, mentionné à l’article L. 441-1-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) : « Cet accord, qui doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes, définit :

- pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales, notamment aux personnes et familles mentionnées à l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement dont les besoins ont été identifiés dans le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ; »

L’accord collectif intercommunal est rendu obligatoire par une autre disposition du présent projet de loi pour les mêmes EPCI et est désormais mentionné comme une convention de mise en œuvre des orientations en matière d’attributions que doit élaborer la conférence intercommunale du logement créée par les mêmes EPCI.

L’ensemble est cohérent et la règle nationale ainsi appliquée permettra de prendre en compte la spécificité de chaque bailleur et de chaque territoire.

Le projet de loi introduit un nouveau pouvoir de substitution du préfet, du même type que celui dont il dispose en cas de manquement aux engagements des bailleurs dans le cadre de l’accord intercommunal précité.

4.2 Impact social 

La disposition envisagée entraînera une modification des pratiques en matière d’attributions de manière à orienter, dans une proportion pouvant être significativement différente de celle qui existe actuellement, les demandeurs les plus pauvres vers des logements situés en dehors des QPV.

Les ménages concernés sont les demandeurs dont les ressources sont les plus faibles, le critère retenu étant l’appartenance de ces ménages au quartile des demandeurs de logement social ayant les ressources les plus faibles, compte tenu de la taille du ménage, dont les demandes figurent dans le système national d’enregistrement, à l’échelle de l’EPCI. L’utilisation du terme « ressources » permet de prendre en compte les ressources les plus récentes déclarées dans la demande de logement social, par opposition au revenu fiscal de référence de l’année précédente, afin de coller au plus près de la réalité des situations.

La disposition devrait permettre que ces ménages aient plus aisément accès à des quartiers majoritairement occupés par des ménages aux ressources plus élevées, quartiers pouvant être plus attractifs, sous réserve que les EPCI s’emparent des différents outils prévus par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) sur la gouvernance de la politique des attributions. Elle concourt donc à l’effectivité des principes d’égalité des chances et de mixité sociale, tels que précisés par le présent projet de loi.

Le tableau ci-dessous permet de mesurer en ordre de grandeur les changements qui devront être opérés. Ceux-ci se déduisent de l’écart entre le pourcentage des attributions réalisées hors ZUS au bénéfice de demandeurs du 1^er quartile et 25 %²⁵ :

Répartition actuelle des attributions en ZUS/hors ZUS²⁶ qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

Une étude a également été menée sur la répartition selon la localisation en QPV ou hors QPV.

Répartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

La moyenne nationale de la part des attributions de logements sociaux hors QPV à des ménages du premier quartile (quart des ménages dont les ressources sont les plus faibles, mesurées à échelle de l’EPCI) se situe à presque 19 %. Seule 1 région sur 26 voit cette part dépasser 25% pour le 1er quartile hors QPV. Le taux le plus bas est en Île-de-France avec 11%, région dans laquelle l’impact de la mesure sera le plus important, ce qui est cohérent avec le fait que c’est la région qui connait le plus de difficultés en matière de tension locative et de difficulté de logement des ménages les plus pauvres.

Une analyse de la distribution des ECPI concernés selon le taux de pression de la demande permet de constater que :

• Sur les 156 EPCI sur le territoire desquels le taux de pression de la demande est supérieur ou égal à 3 et où la part des attributions hors QPV destinée à des demandeurs du premier quartile est inférieur à 25%, 55 sont situés en Île-de-France et 22 en Provence-Alpes-Côte d’Azur ;

• Sur les 183 EPCI sur le territoire desquels le taux de pression de la demande est inférieur à 3, 142 d’entre eux ont une part des attributions hors QPV destinée à des demandeurs du premier quartile inférieure à 25%, ce qui tend à montrer que les progrès à réaliser ne sont pas l’apanage des EPCI situés en secteur tendu.

Le projet de loi autorise des adaptations locales à la règle nationale qui permettront de tenir compte des différences de situations entre les bailleurs en termes d’occupation sociale de leur patrimoine, puisque la répartition de l’effort à consentir par chacun pour atteindre la proportion d’attributions fixée pourra être déterminée par l’accord collectif intercommunal.

Enfin, les ménages relogés à la suite d’une opération de renouvellement urbain sont également concernés par cette disposition, en cohérence avec les principes qui doivent guider la mise en œuvre du nouveau programme de renouvellement urbain.

La mise en œuvre des nouvelles dispositions sera suivie et évaluée. Les résultats obtenus feront l’objet d’un rapport annuel publié par le Gouvernement permettant de mesurer l’effet de ces dispositions à l’échelle des EPCI concernés.

4.3 Impact sur l’administration et les finances publiques

Impact sur les collectivités territoriales : La disposition incite fortement les EPCI concernés à prendre la gouvernance de la politique locale des attributions en se saisissant des outils que la loi ALUR a instaurés dans ce but (création d’une conférence intercommunale du logement avec l’ensemble des partenaires, élaboration d’un plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs et conclusion d’un accord collectif intercommunal d’attributions). Les EPCI concernés sont ceux qui sont tenus de se doter d’un programme local de l’habitat (PLH) ou qui ont la compétence « habitat » et comportent au moins un QPV sur leur territoire, ce qui représente 376 EPCI.

Impact sur les services de l’État : Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle, bailleur par bailleur, le cas échéant, dans les conditions stipulées par l’accord collectif intercommunal d’attribution, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin.

5. Consultations menées 

LeConseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Définir le champ d’application des mesures relatives aux attributions de logements sociaux applicables à l’échelle intercommunale comme étant les EPCI tenus de se doter d’un PLH en application du dernier alinéa de l’article L.302-1 du CCH ou ayant la « compétence habitat » et au moins un QPV et rendre l’ensemble des dispositions relatives aux EPCI en matière d’attributions de logements sociaux et à l’enquête sur l’occupation du parc social applicable à la métropole de Lyon

1. État des lieux

Les mesures prévues par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové en matière de gestion de la demande de logement social et d’attribution sont applicables aux EPCI disposant d’un programme local de l’habitat (PLH) approuvé. La création d’une conférence intercommunale du logement est obligatoire actuellement pour ceux qui, parmi les EPCI disposant d’un PLH approuvé, ont un des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville, du fait de l’application combinée des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dans la mesure où l’élaboration de la convention mentionnée à l’article 8 de cette dernière loi incombe à ladite conférence.

La mise en œuvre de ces dispositions pose problème à certains EPCI, dont notamment à ceux qui se sont dotés d’un PLH sans y être tenus. De plus, le champ d’application en question n’est pas cohérent avec celui qui figure dans d’autres dispositions du CCH non touchées par la loi ALUR.

2. Objet de la mesure

La présente disposition a pour objectif de définir, dans l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) de manière plus adaptée les EPCI concernés par les dispositions nouvelles que comporte cet article sur les obligations d’attributions en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, les autres dispositions du CCH relatives à la gestion de la demande et aux attributions étant modifiées par ailleurs dans le projet de loi afin que leur champ d’application soit défini par référence à l’article L. 441-1.

Le champ d’application proposé comporte les EPCI tenus de se doter d’un PLH et ceux qui ont la compétence habitat et comportent au moins un quartier prioritaire de la ville. Le tableau figurant au point 4 ci-dessous montre que ces deux ensembles se recoupent en partie, mais pas totalement.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les EPCI dotés d’un programme local de l’habitat (PLH) approuvé constituent le champ d’application actuel des articles L.441-1-5, L.441-2-7 et L.441-2-8 du CCH.

Les EPCI concernés par la modification du champ sont ceux qui sont tenus d’élaborer un PLH, à savoir les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, les communautés d'agglomération, les métropoles et les communautés urbaines et qui n’ont pas encore de PLH approuvé.

Sont également inclus les EPCI ayant la compétence habitat et comportant au moins un quartier prioritaire de la ville (QPV), ce qui est cohérent avec l’article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui prévoit, en cas de contrat de ville sur des territoires comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, la signature par les EPCI « lorsqu’il est compétent en matière d’habitat » d’une convention intercommunale qui définit, en cohérence avec la politique intercommunale en matière d’attributions de logements sociaux et les objectifs du contrat de ville » notamment les objectifs de mixité sociale et d’équilibre entre les territoires à l’échelle intercommunale à prendre en compte pour les attributions.

Le tableau ci-dessous montre que le nouveau champ permet de se concentrer sur les intercommunalités ayant un poids démographique important, une politique locale de l'habitat d'ores et déjà constituée (la plupart du temps) et qui généralement disposent d'un parc social conséquent.

Tableau de comparaison

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Rendre les accords collectifs intercommunaux d’attribution obligatoires et prévoir que la désignation de candidats d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale peut être effectuée au sein de la commission de coordination de l’accord.

1. État des lieux

Les accords collectifs intercommunaux prévus à l’article L. 441-1-1 du CCH sont actuellement facultatifs, alors même qu’ils constitueront un instrument essentiel de la politique intercommunale des attributions que promeut le présent projet de loi. A cet égard, il est anormal que seule la convention prévue à l'article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine soit obligatoire et que l’accord collectif ne le soit pas, alors que les deux documents viendront décliner les orientations relatives aux attributions élaborées par les conférences intercommunales du logement en application de l’article L. 441-1-5 du CCH, ce que le présent projet de loi rend explicite. Enfin, si le décret sur les plans de gestion de la demande rend l’accord collectif intercommunal obligatoire en tant que convention de mise en œuvre du plan (« Il précise celles des mesures qui nécessitent des conventions d’application mentionnées au III de l’article L. 441-2-8, dont au moins l’accord collectif intercommunal mentionné à l’article L. 441-1-1... »), il s'avère que le dispositif n’est pas lisible dès lors que l’article législatif relatif à l’accord collectif prévoit que les établissements de coopération intercommunale (EPCI) « peuvent » le proposer aux partenaires. Les services déconcentrés de l’État ont fait remonter la difficulté.

2. Objet de la mesure

La présente mesure a pour objet de rendre l’accord collectif d’attribution obligatoire pour les EPCI qui sont tenus de faire un PLH ou qui ont la « compétence habitat » et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, la définition du champ d’application des accords collectifs étant faite par référence à l’article L. 441-1 du CCH, comme pour l’ensemble des dispositions législatives portant sur le volet intercommunal de la politique des attributions.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La modification de l’article L. 441-1-1 permet d’harmoniser le champ d’application des accords collectifs intercommunaux, actuellement prévus pour les EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté, avec le nouveau champ d’application retenu pour l’ensemble des dispositions relatives aux attributions au niveau intercommunal. Cette modification ne porte pas atteinte à des situations acquises car la conclusion d’accord collectif intercommunal est rare et que, s’il en existe un, les EPCI concernés restent dans le champ d’application de la mesure.

Sur ces territoires, l’accord collectif intercommunal devient obligatoire, ce qui est cohérent avec le fait qu’il est mentionné par ailleurs comme l’une des conventions obligatoires de mise en œuvre des orientations en matière d’attributions élaborées par la conférence intercommunale du logement.

Les accords collectifs auront une fonction importante dans la mise en œuvre de la mesure qui impose de réaliser au moins 25% des attributions effectuées en dehors des quartiers de la politique de la ville au bénéfice des demandeurs les plus pauvres, en permettant de négocier une répartition contextualisée de ces attributions entre les bailleurs.

Ils seront en outre le support de la coopération entre les réservataires et les bailleurs mentionnée comme l’un des thèmes que doivent traiter les orientations précitées. A cet égard, l’article renforce le rôle de la commission de coordination créée dans le cadre de l’accord en prévoyant qu’elle puisse être le lieu de la désignation d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale des candidats dont le dossier sera examiné en commission d’attribution.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Prévoir que les orientations en matière d’attributions régissent les modalités de désignation des candidats en vue de leur passage en commission d’attribution et que l’accord collectif intercommunal est une convention de mise en œuvre des orientations en matière d’attribution

1. État des lieux

Dans la loi actuelle, les orientations en matière d’attributions que doit élaborer la conférence intercommunale du logement doivent comporter un item relatif à la coopération entre les bailleurs et les réservataires. Cet item est insuffisamment précis et ne permet pas de couvrir l’étape essentielle que constitue le choix des candidats dont la demande sera présentée en commission d’attribution.

En outre, alors que la convention mentionnée à l’article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine apparait dans l’article L.441-2-5 comme une convention de mise en œuvre des orientations précitées, il n’en est rien de l’accord collectif intercommunal d’attributions, alors que celui-ci est indispensable à la mise en œuvre des dites orientations.

2. Objet de la mesure

La présente mesure a pour objet de prévoir que les orientations en matière d’attributions que doit élaborer la conférence intercommunale du logement régissent les modalités de désignation des candidats en vue du passage en commission d’attribution.

Elle vise à faire de l’accord intercommunal d’attribution l’une des deux conventions obligatoires de mise en œuvre des orientations.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les orientations en matière d’attributions couvriront l’entier processus d’attribution, dans la mesure où elles porteront, en sus des objectifs généraux en matière d’attribution, sur l’étape essentielle que constitue celle du choix des candidats dont le dossier sera soumis à la commission d’attribution. La mesure complète celle qui prévoit la publication des conditions dans lesquelles sont opérées ces désignations. L’ensemble aboutira à plus de transparence et d’équité dans la procédure d’attribution.

Les accords seront le support de la coopération entre les réservataires et les bailleurs mentionnée comme l’un des thèmes que doivent traiter les orientations précitées. La mention de l’accord collectif comme convention de mise en œuvre des orientations garantit la lisibilité du corpus législatif sur la politique intercommunale des attributions, puisque ces accords constituent le vecteur des engagements pris par les bailleurs sociaux et, s’ils en sont signataires, par les réservataires en matière de logement des personnes prioritaires.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Intégrer la possibilité pour le préfet d’imposer l’attribution de logements à des personnes prioritaires sur son contingent

1. État des lieux

L’article L.441-2-3 du CCH prévoit que le préfet désigne chaque demandeur ayant obtenu la reconnaissance du droit opposable au logement (DALO) à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande. En cas de refus du bailleur, le préfet peut attribuer lui-même le logement considéré au demandeur.

En revanche, en ce qui concerne les autres demandeurs éligibles au contingent de logements réservés de l’État, le préfet ne peut que faire des propositions de candidatures en vue d’un passage en commission d’attribution et non attribuer lui-même le logement en cas de refus.

Par exemple, en Île-de-France en 2013, alors que 62 % des logements réservés du préfet ont fait l’objet d’une proposition d’un candidat bénéficiant du DALO, compte tenu des refus en commission d’attribution des bailleurs, ce sont seulement 38 % des logements attribués sur le contingent de l’État qui ont été attribués à des ménages bénéficiant du DALO, les préfets n’ayant pas fait pas usage de leur prérogative.

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée permet au préfet d’imposer au bailleur l’attribution de logements réservés de l’État à des ménages éligibles à ce contingent de logements et qu’il a désignés comme tels.

3. Nécessité de légiférer

Dans la mesure où la disposition projetée ambitionne d’étendre le champ d’application d’une disposition législative existante, celle-là relève de la compétence du législateur.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact social 

Les modifications apportées à l’article L. 441-2-3 du CCH doivent permettre au préfet d’imposer l’attribution de logements à des personnes prioritaires et devraient faciliter l’accès au logement de personnes prioritaires éligibles à ce contingent, qu’elles relèvent du DALO ou non.

4.2 Impact sur l’administration et les finances publiques

Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle, bailleur par bailleur, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin. La mesure fera l’objet de consignes adressées aux préfets afin qu’ils fassent effectivement usage de cette prérogative.

Cette tâche sera facilitée par l’utilisation en cours de généralisation, comme le montre la carte ci-dessous, de l’outil de pilotage et de gestion du contingent de logements réservés de l’État, dénommé SYPLO. Ce système « SYPLO » (Système priorité logement) permet au préfet d’exercer le plus efficacement possible sa fonction de réservataire sur le parc locatif social au bénéfice du logement des personnes défavorisées.

Cet outil permet aux services déconcentrés de l’État :

- d’avoir une visibilité très fine et en temps réel du « vivier » de demandeurs prioritaires éligibles au contingent réservé de l'État : DALO, sortants d'hébergement et autres prioritaires définis au plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) ;

- de mobiliser et de piloter réellement le contingent réservé de l’État afin que celui-ci permette de loger les ménages demandeurs auxquels il est destiné ;

- de réaliser d'importants gains de productivité dans un contexte de pression importante sur les effectifs.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Supprimer la possibilité de déléguer le contingent de logements réservés de l’État aux maires, ainsi que la possibilité de le déléguer aux présidents des EPCI, telle que prévue à l’article L. 441-1 du CCH (subsistent les possibilités de délégation prévues par le CGCT et par l’article L. 301-5-1 du CCH : insécables avec le DALO) et disposition non codifiée pour mettre fin aux délégations actuelles

1. État des lieux 

La délégation du contingent de l’État aux communes ne donne pas de résultats satisfaisants eu égard à sa vocation et ne permet pas à l’État de répondre à ses obligations en matière de droit opposable au logement (DALO).

Les tableaux ci-dessous sur le taux de mobilisation du parc social au bénéfice de personnes prioritaires en  2014 et au 1er semestre 2015 en Île-de-France font ressortir la piètre performance du dispositif, notamment dans le département des Hauts-de-Seine dans lequel la délégation à 32 des 36 communes du département est effective depuis 2008.

Source : MLETR – SYPLO

Avertissement : les chiffres comparent des flux entrants et sortants du dispositif DALO et ne constituent pas un suivi de cohorte.

Dans le Var, 24 communes sont délégataires. Le pourcentage des attributions effectué au bénéfice des ménages prioritaires sur le territoire des communes délégataires est en moyenne de 20% mais avec des écarts considérables, alors que les valeurs devraient tendre vers 25%, correspondant aux droits de réservation de l’État.

2. Objet de la mesure

La mesure projetée supprime la possibilité pour le préfet de déléguer aux communes le contingent de logements réservés de l’État et met un terme aux délégations actuellement en vigueur, un mois après la publication de la présente loi.

La possibilité de déléguer ce contingent aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est, quant à elle, maintenue dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales et le code de la construction et de l’habitation (CCH).

En ce qui concerne les EPCI, la mesure met les dispositions relatives au contingent de logements réservés de l’État en cohérence avec les dispositions du code général des collectivités territoriales qui régissent la matière et qui prévoient, s’agissant des métropoles, que la délégation de ce contingent est optionnelle mais insécable avec la prise de la responsabilité du DALO, les EPCI hors métropoles disposant d'un programme local de l'habitat exécutoire et délégataires des aides à la pierre conservant la possibilité prévue par l’article L. 301-5-1 du CCH, également optionnelle et insécable avec la prise de la responsabilité du DALO.

Corrélativement, est supprimée la possibilité d’accorder à titre expérimental aux EPCI volontaires une telle délégation assortie de la prise de la responsabilité du DALO, telle que prévue par l’article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Cette faculté n’a jamais été mise en œuvre.

3. Nécessité de légiférer

Dans la mesure où la disposition projetée ambitionne d’étendre le champ d’application d’une disposition législative existante, celle-là relève de la compétence du législateur.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

En supprimant la possibilité de déléguer le contingent de logements réservés de l’État aux communes et en prévoyant une disposition non codifiée mettant fin aux délégations actuellement consenties, l’article remédie à un déficit d’utilisation de ce contingent constaté en pratique. Il permettra que ce contingent soit pleinement mobilisé et ce, exclusivement pour loger les publics auxquels il est destiné. Il contribuera à restaurer la crédibilité de ce dispositif en confortant les efforts consentis depuis plusieurs années pour « récupérer » ce contingent et l’optimiser, efforts mis à mal sur les territoires concernés par la délégation aux communes. Il devrait mettre fin aux critiques telles que celle formulée par le comité de suivi du DALO : « Le taux de mobilisation extrêmement faible dans le département des Hauts-de-Seine met en évidence un détournement de la vocation du contingent préfectoral » alors même que ³² « la pleine mobilisation des contingents (sous-entendu ceux des préfets) serait suffisante pour reloger l'ensemble des ménages désignés par la commission de médiation dans la majorité des territoires ».

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Imposer aux collectivités territoriales une obligation de consacrer au moins 25 % des attributions annuelles effectuées sur leurs logements réservés aux ménages DALO à tous les publics des accords collectifs et aux ménages prioritaires au sens de l’article L.441-1 du CCH. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs

1. État des lieux 

En dehors de l’État, dont le contingent de réservations dans le parc social est prioritairement destinés à ces ménages, seuls les collecteurs associés à l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) sont soumis à l’obligation de consacrer une partie des attributions de logements qu’ils ont réservés à des demandeurs prioritaires, en l’occurrence les personnes bénéficiant du droit au logement opposable (DALO) ou sortant de centres d’hébergement auxquelles ils sont tenus d’affecter un quart des attributions réalisées, obligation qu’ils peinent d’ailleurs à remplir.

Les collectivités territoriales sont quant à elles dispensées de participer sur leur contingent propre à l’effort de solidarité du relogement de personnes défavorisées.

Il en résulte une insuffisance de logements mobilisables au bénéfice des personnes défavorisées, dont celles qui bénéficient du DALO. Dès 2009, le rapport du groupe de travail présidé par Paul BOUCHET « Relever le défi du DALO » proposait, pour impliquer davantage les collectivités locales, d’élargir le champ des logements susceptibles d’être proposés au contingent communal. Le 6ème rapport du comité de suivi du DALO regrettait également l’absence d’implication des contingents communaux dans le logement des personnes défavorisées en notant : « Pour le contingent du maire, il faut que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) le préconise (le PDALPD est arrêté conjointement par le préfet et le président du conseil général). On peut s’interroger cependant sur l’application d’une telle disposition s’il n’y a pas adhésion du maire, et s’il ne s’y engage pas en signant l’accord collectif. »

Les tentatives faites auprès de collectivités situées en territoire tendu pour qu’elles collaborent volontairement dans un cadre contractuel au logement des personnes défavorisées et ou à celui des personnes bénéficiant du droit opposable au logement se sont le plus souvent soldées par un échec.

2. Objet de la mesure

Il s’agit d’imposer aux collectivités territoriales d’affecter au moins 25 % des attributions réalisées sur leur contingent de logements réservés aux personnes reconnues prioritaires au titre du DALO ou en application de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) ou encore relevant des accords collectifs.

La mesure est destinée à garantir le respect des priorités nationales fixées à l’article L.441-1 du CCH, que le présent projet de loi modifie pour les rendre explicitement applicables à l’ensemble des processus de désignation et d’attribution mis en œuvre par les acteurs.

Elle complète le dispositif déjà prévu pour les réservations obtenues par les collecteurs associés de l’UESL et a un champ d’application en termes de publics cible identique au champ fixé aux obligations de ces derniers, tel qu’étendu par le présent projet de loi.

Le préfet est doté d’un pouvoir de substitution qui lui permettra de procéder lui-même, en lieu et place des commissions d’attributions, aux attributions manquantes en cas de non-atteinte de la proportion minimum fixée par la loi. Ces attributions s’imputeront sur le contingent de logements réservés de la collectivité concernée.

3. Nécessité de légiférer

La mesure restreint la liberté d’exercice des droits de réservation obtenus par les collectivités territoriales en contrepartie d'un apport de terrain, d'une aide financière ou d'une garantie financière, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact social

En imposant qu’au moins un quart des attributions réalisées sur le contingent des collectivités territoriales soit affecté au relogement des publics prioritaires, la mesure accroît les chances des personnes démunies de pouvoir accéder à un logement social et contribuera à faire progresser l’effectivité du droit au logement, dont l’État reste le garant.

4.2 Impact sur l’administration et les finances publiques

Impact sur les collectivités territoriales

Le contingent de logements réservés par des collectivités territoriales peut être estimé à environ 18 % selon la dernière enquête relative aux attributions effectuée en application de l’article L.441-2-5- du CCH, chiffre probablement sous-estimé en raison des difficultés rencontrées par les bailleurs sociaux dans le remplissage de cette enquête. La même enquête estime à 28 % la proportion d’attributions réalisées sur des logements réservés à des collectivités territoriales.

C’est donc dans une fourchette allant de 4,5 à 7% des attributions totales que se situe la proportion minimale d’attributions qui devra être réalisée au bénéfice de personnes prioritaires sur le contingent des collectivités territoriales.

Les bailleurs sociaux sont tenus de déclarer dans le répertoire des logements locatifs sociaux le contingent dont relève, le cas échéant, les logements de leur patrimoine. La mesure ne devrait donc pas générer de charge nouvelle pour les collectivités.

Impact sur les services déconcentrés de l’État 

Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle, collectivité par collectivité, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin.

L’intégration des logements dans l’outil de gestion du contingent de l’État « SYPLO » constitue la méthode appropriée pour effectuer ce suivi, sans que cela génère de coût particulier. En effet, le système permet de gérer les logements relevant de multiples réservataires. L’impact de la saisie initiale des logements est quasi-nul : les réservataires, après avoir identifié leurs logements réservés, en établiront la liste avec le numéro d’identification du logement dans le répertoire du logement social (RPLS). Les logements seront enregistrés dans SYPLO en masse par le biais du simple téléchargement d’un fichier par bailleur dans l’outil (avec n° RPLS et contingent de réservation).

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 21 - Elargissement de l’obligation d’Action logement de consacrer 25%
de ses attributions aux ménages DALO, à tous les publics des accords collectifs,
ainsi qu’aux ménages prioritaires de l’article L.441-1, et pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs

1. État des lieux

Initialement destinée à loger des salariés ou des demandeurs d’emploi bénéficiant du droit opposable au logement (DALO), l’obligation faite aux collecteurs associés de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) a été élargie aux personnes sortant d’hébergement par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Les collecteurs ne parviennent pas à atteindre la proportion fixée par la loi. En 2014, les associés collecteurs de l’UESL ont affecté aux deux catégories de publics prévues par la loi actuelle 2,4 % en moyenne des attributions réalisées sur leur contingent de logements réservés (en Île-de-France, 7,2%)³³.

Aussi a-t-il été convenu, par la convention quinquennale 2015-2019 entre l’État et l’UESL, de mettre en place un pilotage renforcé et d’examiner les moyens permettant de progresser, dont notamment, une adaptation des objectifs et des modalités selon les territoires.

2. Objet de la mesure

La mesure vise à élargir l’obligation d’Action Logement de consacrer un quart des attributions réalisées sur ses logements réservés à, cette fois-ci, l’ensemble des publics prioritaires. La même mesure est prise pour l'Association foncière logement.

Elle donne en outre au préfet le pouvoir de se substituer aux commissions d’attribution des logements pour effectuer les attributions manquantes par rapport à l’objectif fixé par la loi.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact social

L’extension du public cible de cette disposition aux personnes prioritaires et donc souvent éligibles au DALO, sans changer le pourcentage de l’obligation, facilitera l’atteinte de l’objectif, tout en participant de la volonté de prévenir les recours DALO en répondant aux difficultés de ces personnes en amont de ce recours.

En élargissant le choix des ménages dont la candidature est susceptible d’être proposée lors des vacances de logement, elle donnera également aux partenaires plus de souplesse pour organiser les attributions destinées à ces publics, tout en diversifiant l’offre de logements disponible pour les personnes défavorisés. 

4.2 Impact sur l’administration et les finances publiques

Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle par les collecteurs de l’UESL, dans les conditions stipulées par l’accord local prévu par l’article L. 313-26-2 - 1er alinéa du code de la construction et de l’habitation, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin.

L’intégration des logements dans l’outil de gestion du contingent de l’État « SYPLO » le système permettant de gérer les logements de multiples réservataires, constitue la méthode appropriée pour effectuer ce suivi, sans que cela génère de coût particulier. En effet, le système permet de gérer les logements relevant de multiples réservataires. L’impact de la saisie initiale des logements est quasi nul : les collecteurs, après avoir identifié leurs logements réservés, en établiront la liste avec le numéro d’identification du logement dans le répertoire du logement social (RPLS). Les logements seront enregistrés dans SYPLO en masse par le biais du simple téléchargement d’un fichier par bailleur dans l’outil (avec n° RPLS et contingent de réservation).

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 22

Mesure : Clarifier les critères de priorité que les commissions d’attribution des logements (CAL) doivent respecter

1. État des lieux

L’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que la commission d’attribution des logements (CAL) « exerce sa mission d'attribution des logements locatifs dans le respect des objectifs fixés à l'article L. 441 et des priorités définies aux premier à septième alinéas de l'article L. 441-1 en faveur des personnes défavorisées et de celles qui rencontrent des difficultés de logement ». La rédaction ne permet pas de distinguer les règles applicables, telles que les critères de priorité, des objectifs à prendre en compte pour les attributions de logements sociaux. Elle doit être mise en cohérence avec les modifications apportées par le présent projet de loi aux articles L.441 et 441-1 du CCH.

2. Objet de la mesure

La disposition a pour objet de prévoir que les critères de priorité par ailleurs modifiés par le présent projet de loi doivent être respectés par les commissions d’attributions.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La disposition envisagée permet de préciser les éléments que la commission d’attribution doit, selon le cas, respecter ou prendre en compte. Elle met par ailleurs en cohérence le texte législatif applicable à la commission qui prend les décisions d’attribution avec les deux articles essentiels qui régissent les dites décisions.

La commission devra respecter :

- les critères mentionnés au 1^er alinéa de l’article L.441-1 : patrimoine, composition, niveau de ressources et conditions de logement actuelles du ménage, l’éloignement des lieux de travail et la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs ;

- les priorités revues par ailleurs par le présent projet de loi et qui incluent le bénéfice du droit opposable au logement.

Elle devra prendre en compte les objectifs mentionnés à l’article L.441 et revus par ailleurs par le présent projet de loi.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Modifier les pouvoirs au sein de la commission d’attribution des logements (CAL) - préfet membre de droit avec voix délibérative - et prévoir la participation d’un représentant des organismes collecteurs agréés mentionnés à l’article L.313-18 du CCH réservataires de logements sociaux

1. État des lieux

L’article L.441-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que le préfet ou son représentant assiste, sur sa demande, à toute réunion de la commission d’attribution.

Ce positionnement au sein de la commission d’attribution ne permet pas au préfet de jouer le rôle qui doit être le sien, comme le montrent les suites souvent défavorables données aux présentations par les préfets de candidatures de bénéficiaires du DALO, en dépit de l’obligation faite par l’article L.441-2-3 du CCH de leur attribuer des logements.

2. Objet de la mesure

La disposition modifie la répartition des pouvoirs au sein de la commission d’attribution des logements (CAL) en donnant voix délibérative au préfet.

Elle instaure la participation d’un représentant des organismes collecteurs agréés mentionnés à l’article L.313-18 du CCH réservataires de logements sociaux avec voix consultative, pour l’attribution des logements réservés par ces organismes.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La disposition renforce la position du préfet au sein des commissions d’attribution, en cohérence avec la mesure qui lui permet d’imposer l’attribution d’un logement pour l’ensemble des candidats éligibles au contingent de réservations de l’État.

Elle permet à un réservataire important de participer avec voix consultative aux travaux de la commission, dont elle confirme ainsi le caractère partenarial.

La disposition nécessite la mise à jour de l’article R.441-9 du CCH.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

L’entrée en vigueur de cette disposition est conditionnée à la publication d’un décret en Conseil d’État (mise à jour de l’article R.441-9 du CCH).

Article 23 - Délivrance à l’échelle nationale du numéro unique délivré par le système national d’enregistrement (SNE)

1. État des lieux

Le numéro unique de la demande de logement social est délivré à l’échelle départementale partout sur le territoire, sauf en Île-de-France où il est délivré à échelle régionale.
Ainsi, pour les personnes qui recherchent un logement social dans un bassin de vie situé sur plusieurs départements, cela nécessite de déposer plusieurs demandes, une pour chaque département souhaité.

Ces situations ne sont pas rares et concernent les zones ou les bassins de vie et d'emploi traversent les limites départementales. On peut ainsi énumérer les zones suivantes propices à ce phénomène : limites Rhône/Isère, Rhône/Loire, Nord/Pas-de-Calais, Bouches-du-Rhône/Var, Var/Alpes-Maritimes, Hérault/Gard, Haute-Garonne/Tarn-et-Garonne, Moselle/Meurthe-et-Moselle, etc.

Cela a pour effet de multiplier les démarches nécessaires pour le demandeur et de rendre par conséquent sa demande plus difficile.

Par ailleurs, cela génère un phénomène de double-compte : une seule et même demande est comptabilisée plusieurs fois. C'est ainsi que le système national d’enregistrement (SNE) compte à l'heure actuelle 1,8 millions de demandes actives et que l'INSEE dénombre au travers de l'enquête nationale logement (ENL) seulement 1,4 millions de demandeurs de logement social. Cet écart peut principalement être expliqué par le phénomène de double compte.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet de délivrer le « numéro unique » de la demande de logement social à l’échelle nationale et non plus à l’échelle régionale en Île-de-France et départementale dans les autres régions.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique 

La mesure nécessite la mise à jour des articles R.441-2-3 et suivants du CCH relatifs au régime juridique de la demande de logement social.

4.2 Impact social 

La mesure apporte une simplification importante pour les demandeurs de logement social. Elle leur permettra en outre de mieux adapter leur demande à leurs besoins. En effet, actuellement, le numéro unique est délivré au niveau départemental (ou régional pour l’Île-de-France). En conséquence, si le demandeur veut acquérir de l’ancienneté sur des communes situées dans plusieurs territoires (départements ou, pour l’Île-de-France, région), il doit déposer des demandes dans chacun de ces territoires.

Grâce à la réforme envisagée, le numéro unique devient national. L’ancienneté sera acquise dans tous les départements où sont situées des communes figurant dans la demande (dans la limite du nombre maximum de communes, arrondissements ou quartiers que l’on peut citer dans la demande, nombre fixé à 8 par arrêté).

4.3 Impact économique et financier pour les acteurs

La mesure devrait se traduire par un allègement des démarches administratives pour les 200 000 demandeurs qui sont actuellement contraints de déposer une demande de logement social dans deux départements ou plus.

Pour les organismes de logement social et les collectivités locales assurant le service de l'enregistrement de la demande, cela se traduira au global par une réduction du nombre de demandes à saisir dans le SNE. En reprenant l’hypothèse de 200 000 demandes à l'échelle nationale et sur la base de 30 minutes de traitement économisées par demande, l'économie peut être estimée à environ 75 équivalents temps plein (ETP). Avec un coût moyen d'un ETP de 50 k€ (tout compris), l'économie se chiffrerait à 3,75 M€ par an.

4.4 Impact sur l'administration et les finances publiques

Le SNE, dont la maitrise d’œuvre est assurée par le GIP SNE, devra être adapté. On peut estimer le coût global de cette adaptation à environ 500 k€.

Néanmoins, une économie sera générée rapidement par la réduction du nombre de préavis de renouvellement générée par la réforme. Dans l'hypothèse où le nombre total de demandes actives baisserait de 10 %, on peut considérer que le coût global de production et d'acheminement des préavis baisserait également de 10 %, soit une économie générée de 300 K€ par an. Le coût de l'adaptation serait financé en moins de deux ans, les économies générées étant « nettes » sur les années suivantes.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, au Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

L’entrée en vigueur de cette disposition est conditionnée à la publication d’un décret en Conseil d’État.

Article 24

Mesure : Permettre aux partenaires du dispositif de gestion partagée de la demande d’utiliser un système national pour gérer le dispositif

1. État des lieux

La création d’un dispositif de gestion partagée suppose le développement d’un outil qui doit être interconnecté avec le système national d’enregistrement (SNE). La loi prévoit que les partenaires du dispositif peuvent remplir leur obligation en adhérant à un système mis en place au niveau départemental ou régional.

Or, le SNE proposera un tel système au niveau national aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui souhaiteront y avoir recours.

2. Objet de la mesure

L’article a pour objet de permettre que les dispositifs de gestion partagée de la demande fonctionnent sur la base d’un outil développé au niveau national.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Impact des dispositions envisagées

Impact sur les collectivités territoriales :

Utiliser un système de partage des actions de traitement des demandes entre les acteurs locaux mis au point au niveau national et proposé gratuitement permettra aux EPCI un gain d’efficience. La mise en conformité avec la loi ne nécessitera pas, de fait, la mise en place de systèmes d’informations locaux dédiés, ce que tous les territoires n’auraient possiblement, ni les moyens humains, ni les moyens financiers de faire.

Impact sur le budget de l’État :

Le coût de développement du module considéré est de l’ordre de 500.000 €.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Ajouter Action Logement dans les partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs

1. État des lieux

L’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) mentionne, comme partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs, les communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) chargé d’élaborer le plan et les bailleurs sociaux.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’ajouter les associés collecteurs de l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) à la liste des partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs, afin de prendre en compte l’importance du rôle de ce réservataire de logements sociaux et sa nécessaire implication dans la mise en place d’une gestion partenariale des demandes.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les associés collecteurs de l’UESL, qui sont, en tant que réservataires de logements sociaux, des partenaires importants dans la mise en œuvre de la réforme de la gestion de la demande et des attributions, doivent être services enregistreurs de la demande de logement social pour les demandeurs qui relèvent des entreprises cotisantes et sont également impliqués dans plusieurs des actions dont le plan partenarial doit traiter, dont notamment le dispositif de partage de la gestion de la demande, mentionné à l’article L.441-2-7 du CCH, leur participation à l’élaboration du plan partenarial aura pour effet d’améliorer la qualité du plan.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Compléter le contenu des plans de gestion de la demande pour prévoir la qualification du parc social et en prévoir les critères

1. État des lieux

L’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) mentionne le système de qualification de l'offre de logements à son 3ème alinéa comme lié à un éventuel système de cotation de la demande, alors que la qualification du parc social constitue une action en soi qui doit figurer en tant que telle parmi celles que le plan de gestion de la demande prévoit.

Le dispositif d’animation mis en place pour suivre la mise en œuvre de la réforme de la gestion de la demande et des attributions, issue de loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, montre que la réalisation d’un travail de qualification de l’offre de logements sociaux sous les différents angles est indispensable à la définition des autres mesures du plan et à celle des orientations relatives aux attributions qu’élabore la conférence intercommunale du logement. Elle permettra notamment de définir sur des bases objectives et partagées des actions à conduire afin de mieux équilibrer l’occupation du parc social, en jouant sur les attributions effectuées sur le stock de logements et non plus seulement sur l’offre nouvelle, et notamment de rendre accessibles aux demandeurs les plus modestes des logements situés dans des secteurs attractifs dont la qualification du parc aura permis de détecter qu’il comportent des capacités d’accueil de ce type de ménages.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’ajouter la mise en place d’un système de qualification de l’offre de logements sociaux du territoire à la liste des actions que doit prévoir le plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le principe de l’inclusion de cette mesure dans le plan est remonté au niveau législatif. 

L’article R.441-2-10, créé par le décret n° 2015-524 du 12 mai 2015 relatif au contenu, aux modalités d’élaboration, d’évaluation et de révision du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs, qui mentionne parmi les points que comporte le plan : « 4° Les modalités de la qualification de l’offre de logements sociaux du territoire, les indicateurs utilisés, l’échelle géographique à laquelle la qualification est réalisée et les moyens à mobiliser pour y parvenir ; », pourra être modifié afin de fixer les types d’indicateurs devant être utilisés.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Imposer l’intégration des critères de priorité dans les critères partagés de cotation des demandes au niveau intercommunal et permettre de pénaliser les demandeurs ayant refusé un logement adapté

1. État des lieux

L’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) mentionne la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale chargés d’élaborer un plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs d’instaurer un système de cotation de la demande. Toutefois, il ne l’encadre pas, alors même que l’utilisation de tels systèmes a un impact important pour les citoyens, en rendant objectif le classement effectué pour sélectionner les candidatures qui seront soumises à la commission d’attribution (désignations) et ensuite pour choisir l’attributaire du logement parmi ceux qui ont été désignés.

Les premiers enseignements, issus du dispositif d’animation mis en place pour suivre la mise en œuvre de la réforme de la gestion de la demande et des attributions prévue par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, montre que les critères de priorité relatifs au mal logement contenus dans l’actuel article L.441-1 du CCH et la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement ne sont pas toujours intégrés ou pas toujours affectés d’une pondération suffisante dans les systèmes existants ou envisagés.

De plus, les pratiques en matière de prise en compte des refus de propositions de logement sont hétérogènes. À titre d’exemple, dans une métropole, les refus se traduisent par une décote sur l’ancienneté, mais sans que le refus soit qualifié de légitime ou non. Cette formule ne permet pas de distinguer les refus liés à un niveau d’exigence élevé par rapport au logement demandé (exigences de confort) de ceux qui sont générés par des besoins du ménage qui auraient pu ne pas être pris en compte lors de la proposition.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’encadrer les systèmes locaux de cotation de la demande et de leur permettre de tenir compte dans le classement des demandes des refus opposés par des demandeurs à des offres de logements adaptées à leurs besoins et à leurs capacités.

Elle rend obligatoire la prise en compte dans la grille de cotation des critères nationaux de priorité par ailleurs harmonisés par le présent projet de loi.

Enfin, il autorise la prise en compte des refus en permettant de faire perdre des points dans le barème aux demandeurs qui refuseraient un logement adapté à leurs besoins et capacités, afin de mieux respecter le principe d’égalité devant la loi.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Si les critères spécifiques aux territoires ou à certains réservataires de logement, ainsi que le critère de l’ancienneté de la demande, peuvent être intégrés dans le barème de classement de la demande, la disposition permettra de garantir que les personnes les plus en difficulté bénéficieront d’un degré de priorité en rapport avec leur situation.

La possibilité de tenir compte des refus de logements adaptés aux besoins et aux capacités permettra de réduire l’hétérogénéité des pratiques actuelles dans l’impact des refus sur le classement de la demande.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Clarifier la définition de la location choisie et rendre obligatoire au bout de 5 ans la publication de leurs logements disponibles par les bailleurs sociaux

1. État des lieux

La location choisie est mentionnée dans l’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) issu de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) parmi les actions du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs prévu au même article.

Toutefois, son contenu n’est pas précisé et sa mise en place est facultative.

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée a pour objet de préciser la définition de la location choisie, ainsi que les conditions de sa mise en place, et de rendre obligatoire cinq ans après la promulgation de la loi, sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés, la publication par les bailleurs sociaux de leurs logements disponibles.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie une disposition législative existante et rend obligatoire la mise en place d’une action de la part des bailleurs sociaux.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact économique et financier

Le projet de loi fixe les conditions de mise en place de la location choisie en prévoyant que la publication des logements disponibles, avec leur description et leurs conditions d’accès, soit faite sur un support commun et que les bailleurs sociaux et les réservataires soient tenus de prendre les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du système.

La mise en place d’un dispositif de location choisie dans ces conditions nécessite l’utilisation d’un outil informatique permettant de rassembler les informations nécessaires (description des logements disponibles) et de les rendre accessibles au public, le tout sur un support unique au niveau de chaque ECPI.

Cet outil engendrera :

- Des coûts de développement de l’application informatique commune (300 à 400 K€). Dans un souci d’efficience et dans une logique d’égalité de traitement du citoyen, il conviendra d’étudier la possibilité de créer un outil au niveau national, afin d’avoir une présentation homogène des informations pour les demandeurs sur tout le territoire. Il paraît difficile d’envisager des investissements éparpillés au niveau de chaque EPCI, pour des fonctionnalités qui pourraient être différentes d’un territoire à l’autre et portés par des outils techniques eux aussi différents les uns des autres, rendant extrêmement complexes la gestion des échanges de données pour les bailleurs intervenant nécessairement sur de nombreux EPCI et de nombreux départements.

C’est pourquoi le projet de loi prévoit que les bailleurs seront réputés remplir leur obligation s’ils adhèrent à un dispositif mis en place au niveau départemental, régional ou national, répondant aux conditions fixées au présent article.

En outre, les bailleurs sociaux étant tenus de procéder à la qualification de leur parc (action obligatoire du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs), les informations rassemblées sur la description des logements pourront être utilisées pour la publication des caractéristiques des logements disponibles dans le cadre de la location choisie.

- Des coûts d’adaptation des progiciels de gestion des bailleurs, difficiles à évaluer sans connaître les fonctionnalités attendues. Toutefois, s’agissant d’une obligation légale,  une partie de ces coûts pourrait être intégrée dans la « maintenance réglementaire » déjà prévue dans les contrats avec les éditeurs de logiciels. Cette évolution conduirait les organismes à transférer régulièrement des informations de gestion à un dispositif informatique externe, ce qui correspond à des pratiques qui se développent de plus en plus depuis ces dernières années, notamment bien sûr avec le SNE, mais aussi avec d’autres acteurs comme les caisses d’allocations familiales. En conséquence, les nouveaux transferts d’information concernant les logements disponibles n’entraîneraient pas de coûts complémentaires d’exploitation considérables pour les organismes.

- Enfin, des coûts d’exploitation et de maintenance (40 à 100 k€ par an), qui pourront également être pris en charge au niveau national.

Tous ces éléments sont de nature à réduire l’impact financier de la mesure.

4.2 Impact social

Le projet de loi prévoit que les choix exprimés par les demandeurs sont pris en compte lors des désignations de demandes à examiner par la commission d’attribution.

La mesure permettra donc aux demandeurs intéressés d’être davantage acteurs du processus au lieu d’attendre que leur demande soit prise en compte. Elle complète les dispositions relatives au droit à l’information des demandeurs en permettant à ces derniers de se positionner directement sur les logements de leurs choix. Elle ne diminue pas le besoin de conseil, voire d’accompagnement, de certains demandeurs, mais peut constituer le support de telles actions.

4.3 Impact sur l’administration et les finances publiques

Les EPCI concernés devront piloter la mise en place du dispositif et veiller à son bon fonctionnement, ainsi qu’au respect des règles communes qui auront été adoptées. Toutefois, le coût de mise en place des outils nécessaires ne leur incombera pas.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 25

Mesure : Renforcer la sanction applicable en cas de non-respect de l’obligation de transmettre les données nécessaires au répertoire des logements locatifs sociaux et permettre au ministre chargé du logement de saisir l’ANCOLS en cas de manquement aux obligations de renseigner RPLS

1. État des lieux

En application des articles L.411-10 et R.411-3 du code de la construction et de l’habitation, les organismes de logement social déclarent annuellement, au ministère chargé du logement, l’état de leur parc, en vue de la constitution du répertoire du parc locatif social (RPLS).

Des anomalies significatives de déclarations à ce répertoire (RPLS) sur des données essentielles à la mise en œuvre des politiques sociales du logement ont été constatées, en particulier la qualification et l’identification des logements réservés de l’État. Ainsi, par exemple, en Île-de-France, les déclarations cumulées des organismes de logement social font apparaitre des droits de réservation au bénéfice de l’État représentant à peine 20,5% du parc, chiffre très inférieur à la norme réglementaire de 30%, sans raison valable.

Cela entraine une déperdition de droits de réservation au bénéfice de l’État et donc une diminution de sa capacité à reloger les ménages défavorisés qu’on peut estimer rien qu’en Ile de France à environ 120 000 logements.

Il apparait dès lors nécessaire de fiabiliser les données ainsi collectées.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour but de renforcer la sanction applicable en cas de non-respect des obligations prévues par l’article L.411-10 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

3. Nécessité de légiférer

Le montant de l’amende, ainsi que son bénéficiaire, sont définis par l’article L.411-10 du CCH.

Actuellement, l’amende est fixée à 100 € par tranche de 100 logements pour lesquels les informations ne sont pas transmises ou resteraient manifestement erronées. Cette amende ne présente pas un caractère dissuasif suffisant puisqu’elle équivaut à exiger 1 € par logement. La présente mesure vise à porter cette amende à 1.000 € par logement.

Il est, par ailleurs, proposé que l’amende soit recouvrée au profit du fonds national des aides à la pierre, récemment créé.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure a un impact sur l’amélioration de la qualité de la source des données figurant au répertoire des logements locatifs sociaux.

Elle n’a pas d’impact sur l’activité des services déconcentrés de l’État ou celle des services des organismes HLM car elle ne crée pas de taches nouvelles. Elle incite simplement à ce que des taches existantes soient accomplies avec davantage de rigueur.

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Prévoir que les bailleurs sociaux sont tenus d’utiliser et de partager avec les acteurs concernés par la politique intercommunale des attributions, les données de l'enquête sur l’occupation du parc social

1. État des lieux

Des incohérences dans les données déclarées lors de l’enquête sur l’occupation du parc social (OPS) ont été relevées. Il est dès lors nécessaire de fiabiliser les informations transmises par les locataires aux organismes d’habitation à loyer modéré.

Ces données personnelles ne sont actuellement utilisées qu’après agrégat dans le cadre de l’élaboration du rapport sur l’occupation du parc social et son évolution, alors qu’elles constituent une source d’informations indispensable au pilotage et à l’orientation de politiques publiques.

Afin d’optimiser leur traitement, il est indispensable de définir un cadre pour l’utilisation des données personnelles et la transmission des données agrégées recueillies dans le cadre de l’enquête OPS.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objectif de fiabiliser, cadrer et sécuriser la collecte, l’utilisation et la transmission des données individuelles et agrégées de l’enquête sur l’occupation du parc social et son évolution.

3. Nécessiter de légiférer

Il est proposé de modifier l’article L.442-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH), afin :

- de rendre obligatoire la transmission par les locataires de leur avis d’imposition ou de non-imposition sur l’impôt sur le revenu à leur organisme d’habitation à loyer modéré afin que ce dernier dispose d’un moyen de vérifier les informations déclarées par le locataire dans le cadre de l’enquête sur l’occupation du parc social ;

- d’habiliter les organismes d’habitation à loyer modéré à manipuler et consolider les données individuelles récoltées dans le cadre de l’enquête visée par le présent article en vue de les mobiliser dans le cadre de l’élaboration des CUS et des PLH, et de l’identification des ménages en situation de précarité énergétique ;

- de fournir un cadre à la transmission par les organismes d’habitation à loyer modéré des données agrégées à des tiers.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure proposée n’a pas d’impact budgétaire, ni d’impact sur l’activité des services déconcentrés de l’État ou sur celle des services de organismes HLM.

Elle a un impact sur la qualité des données recueillies et transmises par les organismes d’habitation à loyer modéré, et sur la sécurisation des données individuelles des locataires et le cadrage de leur utilisation et de leur transmission.

Elle optimise l’utilité des données pour le pilotage des politiques publiques du logement (élaboration des conventions d’utilité sociale, des programmes locaux de l’habitat…) et l’identification des ménages en situation de précarité énergétique.

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

La disposition s’applique aux données portant sur la situation des ménages au 1^er janvier 2016.

Un décret en Conseil d’État précisera le contenu de l'enquête, dont la liste des données recueillies, et les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent transmettre les données recueillies agrégées à des tiers.

CHAPITRE II - FAVORISER LA MOBILITÉ DANS LE PARC SOCIAL ET L’ACCÈS DES MÉNAGES DÉFAVORISÉS AUX QUARTIERS ATTRACTIFS

Article 26

Mesure : Pérenniser le plafonnement des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, y compris dans le cadre de la nouvelle politique des loyers, sauf en cas de travaux de réhabilitation ou de plan d’aide CGLLS (limitation de la hausse dans ces deux derniers cas à IRL + 5%), sauf accord des associations représentatives de locataires et des locataires

Mesure : Réformer le champ des collectivités territoriales signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociale

Mesure : Renseigner dans les conventions d’utilité sociale l’état de l’occupation sociale par immeuble ou ensemble immobilier

Mesure : Supprimer le critère de service rendu et imposer au bailleur le respect du critère de mixité sociale défini à l’article L.441-1 du CCH (article 1 du PJL). Donner aux organismes la possibilité de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers par avenant à la CUS.

Mesure : Assouplir la fixation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers au logement

Mesure : Reporter la date de conclusion de la seconde génération de CUS au 1^er juillet 2018

1. État des lieux

1.1 Conventions d’utilité sociale

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a rendu obligatoire la conclusion d’une convention d’utilité sociale (CUS) par tout organisme d’habitations à loyer modéré et par toute société d’économie mixte pour son patrimoine conventionné.

Les CUS visent à la fois à déterminer le programme stratégique de ces opérateurs sur une durée de six ans et à décliner de manière opérationnelle les objectifs nationaux et locaux des politiques du logement. A ce titre, elles confirment la mission d’opérateur du service d’intérêt économique général (SIEG) du logement social confiée aux organismes et visent à aboutir à un pilotage stratégique de leur activité. Par conséquent, il est proposé dans ce projet de loi de décliner dans la CUS, à l’échelle du patrimoine du bailleur, l’ensemble des objectifs de mixité sociale déterminés à l’échelle locale et d’y contractualiser une nouvelle politique des loyers.

Or, la mise en œuvre de la première génération de conventions, qui décline des objectifs sur les années 2011 à 2016, a permis d’identifier certaines faiblesses du dispositif, susceptibles de constituer des freins à la mise en œuvre de ces objectifs.

L’évaluation des CUS, réalisée par les services de l’État, a ainsi mis en lumière la difficulté d’opérer un pilotage stratégique de l’activité de l’ensemble des organismes sur un territoire. En effet, les données contenues dans les CUS sont élaborées par chaque bailleur social selon une sectorisation qui lui est propre, cette segmentation étant rarement cohérente avec les périmètres des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales ont par ailleurs été peu associées dans la négociation des CUS de première génération, dont le contenu n’a pas nécessairement été articulé avec les enjeux et les programmations locales réalisées à l’échelle intercommunale. Cette situation est complexifiée par le fait que le périmètre d’intervention des organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) tend à s’étendre et que très peu d’entre eux ont une intervention limitée au territoire d’une seule intercommunalité. Par exemple, sur les 32 organismes HLM qui possèdent du patrimoine dans le Grand Lyon, seulement 17 y ont leur siège, et parmi ces 17, 10 ont du patrimoine en dehors du département du Rhône. Il n’y a que 4 organismes dont la totalité du patrimoine soit sur le territoire du Grand Lyon, et à eux tous ils représentent moins de 5% du parc. Inversement les 15 organismes dont le siège n’est pas dans le Grand Lyon représentent environ 15% du patrimoine sur ce territoire.

D’autre part, cette évaluation a démontré les difficultés liées à la contractualisation de la politique des loyers dans les CUS. En effet, dans cette convention, l’organisme classe son patrimoine en fonction d’un critère de service rendu aux locataires, prenant notamment en compte la qualité de la construction et des prestations techniques, la localisation et l’environnement de l’immeuble. Sur le fondement de ce classement, l’organisme fait évoluer à la hausse et à la baisse les loyers maximaux de ses immeubles, à masse constante de son produit locatif maximal, dispositif appelé remise en ordre des loyers maximaux.

Facultative lors de la conclusion de la première génération de conventions, seuls 47 organismes, représentant 7 % du parc de logement social, ont choisi de la mettre en œuvre en 2011. Les textes prévoient toutefois la généralisation de cette réforme à l’ensemble des bailleurs sociaux lors du renouvellement des CUS, en 2017.

Or, le poids important conféré à la localisation des immeubles dans la détermination des loyers est de nature à entraîner un phénomène de spécialisation du parc et par conséquent de détérioration de la mixité sociale.

En effet, ainsi que l’illustre le schéma ci-dessous, issu d’une étude réalisée avant mise en œuvre du mécanisme de remise en ordre des loyers maximaux par l’Union sociale pour l’habitat sur le patrimoine de 13 bailleurs, représentant 10% environ du parc social, il y a une corrélation entre service rendu et ressources des locataires : l’exercice de simulation de la mise en œuvre du mécanisme de remise en ordre des loyers montre que plus la gamme de qualité est élevée, plus le niveau de ressources des locataires du parc social tend à s’élever. Ainsi, on constate que les locataires dont les ressources sont comprises entre 0 et 40 % des plafonds de ressources représentent 34 % du total des locataires dans le parc de ces 13 bailleurs mais qu’ils représentent seulement 20 % des occupants dans la catégorie A, soit les immeubles offrant la meilleure qualité de service, et 45 % des locataires dans la catégorie de service rendu la plus basse.

Dans ce contexte, selon le principe de la remise en ordre des loyers établie en fonction du service rendu aux locataires, les logements de meilleure qualité et les mieux situés sont susceptibles de voir leur loyer augmenter et inversement pour les logements les moins bien situés. La mise en œuvre obligatoire de ce dispositif est donc de nature à renforcer ce phénomène de spécialisation du parc, les programmes de moins bonne qualité devenant la seule opportunité de logement offerte aux ménages les plus modestes.

Source : étude « Politique des loyers - mixité » de l’Union sociale pour l’habitat et du cabinet Habitat & territoires conseils

1.2 Conventions APL (révision des loyers)

Les loyers et redevances maximaux fixés dans les conventions conclues en application de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) doivent garantir la vocation sociale des logements appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré (OHLM) et aux sociétés d’économie mixte (SEM). Les loyers et redevances pratiqués par ces bailleurs sont fixés librement dans la limite des loyers et redevances maximaux.

Les règles de révision annuelle des loyers et redevances se caractérisent par leur hétérogénéité.

Ainsi, en application de l’article L. 353-9-2 du CCH, les loyers et redevances maximaux sont automatiquement révisés chaque année au 1er janvier, en fonction de l’indice de référence des loyers (IRL) du 2e trimestre de l’année N-1.

Les loyers pratiqués des logements ordinaires conventionnés à l’APL appartenant aux SEM et les redevances pratiquées des logements foyers sont automatiquement révisés chaque année au 1^er janvier, en fonction de l’IRL du 2^e trimestre de l’année N-1 et dans la limite des loyers maximums fixés par les conventions APL (article L. 353-9-3 du CCH).

En revanche, les loyers pratiqués des logements ordinaires conventionnés à l’APL appartenant aux OHLM peuvent, en application de l’article L. 442-1 du CCH, être augmentés jusqu’à 10 % d’un semestre à l’autre et dans la limite des loyers maximums fixés par les conventions APL. Compte tenu des fortes hausses potentielles des loyers appliquées aux locataires en place, jusqu’en 2009, des recommandations étaient faites aux bailleurs visant à limiter les augmentations de loyers. Toutefois, s’agissant de préconisations ne reposant sur aucune base normative, ces recommandations avaient un effet très relatif.

Dans ce contexte, la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, pour les années 2011 à 2013, a prévu pour les OHLM une limitation de la révision des loyers pratiqués à l’IRL au 3^e trimestre. Cette mesure temporaire a été prorogée par l’article 112 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR et prendra fin le 31 décembre 2016.

De même, lorsque les bailleurs réalisent des travaux de réhabilitation ou bénéficient d’un plan de redressement approuvé par la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), la révision des loyers et redevances pratiqués est fixée selon des règles très diverses. Ainsi, alors que les redevances pratiquées des logements foyers ne font l’objet d’aucune révision, les loyers des logements conventionnés des OHLM peuvent être augmentés dans la limite de 10 % d’un semestre à l’autre (article L. 442-1du CCH) et ceux des logements conventionnés à l’APL des SEM dans la limite de 5 % au-delà du montant de l’IRL du 2e trimestre.

2. Objectifs poursuivis

1- Réformer le champ des collectivités signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociales

Il est tout d’abord proposé de réformer le régime des collectivités territoriales signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociale afin d’améliorer leur pilotage et leur appropriation par les collectivités.

La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoient la possibilité pour l’État de déléguer, sur demande de la métropole, dès lors qu’elle dispose d’un programme local de l’habitat exécutoire, l’élaboration, la contractualisation, le suivi et l’évaluation des CUS pour la partie concernant le territoire de la métropole. A l’heure actuelle, cette possibilité n’a jamais été mise en œuvre, car elle génère plusieurs difficultés.

Le premier problème posé par cette délégation est d’ordre juridique. Le signataire de la convention de délégation (i.e. le préfet du département où se situe le délégataire) est différent, tant d’un point de vue fonctionnel que géographique, du signataire de la CUS (i.e. le préfet de région du siège social de l’organisme).

Le second problème tient à la différence de nature entre la délégation de compétence et la CUS. La convention d’utilité sociale est un projet d’entreprise énonçant la stratégie patrimoniale et sociale de l’organisme, projet qui doit être analysé de manière globale. La stratégie d’un organisme d’habitation à loyer modéré (HLM), ses équilibres de gestion, les arbitrages entre les différents types d’intervention (développement, vente, réhabilitation, etc.) s’apprécient à l’échelle de l’ensemble de son parc, ce qui n’est plus possible lorsqu’une partie de la CUS est déléguée.

A cela, il convient d’ajouter le fait que les délégations de compétence intervenant à des échéances décalées, la délégation d’une CUS relevant du territoire de plusieurs métropoles pourrait faire l’objet de plusieurs négociations successives dans le temps. Cette situation sera génératrice d’une grande complexité, en particulier pour les opérateurs d’envergure conséquente.

Déléguer des « parties » de CUS aura pour conséquence de cloisonner territorialement leur suivi et leur évaluation, ce qui va à l’encontre des objectifs initiaux de cette convention, document unique à l’échelle d’un bailleur, constituant le cahier des charges du service d’intérêt économique général du logement social. Ce cloisonnement apparaît particulièrement problématique en ce qui concerne le suivi d’une politique des loyers à l’échelle d’un bailleur. Il en résulte un risque, notamment du point de vue de l’équité territoriale. De manière générale, le suivi des différents éléments techniques de la CUS sera très largement complexifié par ces délégations.

Enfin, la délégation des CUS conduira à remettre en cause le service d’intérêt économique général concernant les offices publics de l’habitat (OPH) rattachés à une métropole ou les sociétés d’habitations à loyer modéré dont l’actionnaire majoritaire est la métropole. En effet, déléguer le suivi de ces CUS à la métropole aura pour effet de limiter la relation entre ces bailleurs et la collectivité publique (au sens large du terme, en tant que garante de la bonne mise en œuvre du SIEG) à un dialogue entre l’organisme et sa tutelle.

Par conséquent, il est proposé de supprimer la possibilité pour l’État de déléguer le suivi des CUS aux métropoles. Parallèlement, ce projet prévoit de réformer le dispositif relatif aux signataires des CUS afin que les métropoles – et plus largement les EPCI – soient en mesure de connaître et de peser sur les stratégies des organismes dont l’activité représente un enjeu à leur niveau.

A cette fin, il est proposé de modifier le régime des signataires des CUS. En effet, les dispositions introduites par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové prévoient que les EPCI dotés d’un programme local de l’habitat (PLH) approuvé et exécutoire sont obligatoirement signataires des CUS conclues par les organismes disposant d'un patrimoine représentant plus de 20 % du parc social sur leur territoire. Or l’application de cette disposition conduit, d’une part, à ce que les EPCI signataires obligatoires soient relativement nombreux pour une CUS (jusqu'à 18 EPCI signataires pour certains organismes) et, d’autre part, à ce que ceux-ci soient de petite taille (puisqu’un organisme est davantage susceptible de représenter plus de 20 % du parc de logement social d'un EPCI de petite taille). Par conséquent, il est proposé de supprimer cette disposition et de renforcer celle relative à la signature facultative des CUS. Ainsi, l’ensemble des EPCI disposant d’un PLH pourront, dès lors qu’ils le souhaitent, être signataires des CUS relatives à du patrimoine situé sur leur territoire.

D’autre part, par souci de cohérence, le champ des EPCI qui peuvent être associés ou signataires des CUS est harmonisé avec celui des intercommunalités concernées par les dispositions du chapitre I relatives aux attributions.

Ce nouveau dispositif présente les avantages suivants :

- cette disposition permet d’associer plus largement tous les EPCI, en particulier les EPCI à forts enjeux ;

- l’EPCI peut choisir les CUS qu’il souhaite signer, ce qui conduit à une signature Préfet/EPCI pour les organismes à enjeux particuliers ;

- la négociation de la CUS entre les différentes parties prenantes se déroule de manière globale, sans conduire à une segmentation du dispositif ;

- les collectivités sont celles concernées par les dispositions relatives aux attributions.

Parallèlement, les dispositions du présent projet de loi qui conduisent au renforcement des compétences des EPCI en matière d’attribution – et l’intégration dans les CUS des objectifs de mixité sociale fixés au niveau intercommunal – permettront aux EPCI d’avoir une capacité accrue à peser sur le peuplement et le niveau des loyers sur leur territoire.

Enfin, plusieurs dispositions de nature réglementaire pourront être mises en œuvre afin de renforcer la capacité des EPCI à suivre les CUS signées (par exemple, en imposant la déclinaison d’indicateurs CUS à l’échelle intercommunale).

2- L’adaptation des dispositions relatives aux loyers à l’objectif de mixité sociale

La mise en œuvre généralisée de remises en ordre de loyers pouvant aboutir à renforcer des phénomènes ségrégatifs, le choix a été fait d’adapter ce dispositif à l’objectif de mixité sociale défini au chapitre I du titre II du projet de loi.

Il est d’une part proposé que chaque bailleur inscrive dans sa CUS l’état de l’occupation sociale de ses immeubles ou ensembles immobiliers, sur la base des données collectées via l’enquête prévue à l’article L.442-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH). En effet, les organismes ayant déjà l’obligation, dans le plan stratégique de patrimoine mentionné à l’article L.411-9 du CCH, de développer une réflexion sur la qualité, l’état, l’attractivité et le positionnement de leur parc, cette proposition a pour objectif de permettre à l’ensemble des signataires de la convention – organisme, État, collectivités territoriales – de disposer d’une analyse objective de l’occupation du parc à l’échelle du bailleur. Cette « photographie » de l’occupation sociale du patrimoine de l’organisme permet notamment d’apporter un éclairage objectif à la commission d’attribution des logements (CAL) dans le choix des attributaires de logements sociaux. Elle permet par ailleurs de mesurer, à chaque renouvellement de la CUS (tous les six ans), les effets de la mise en œuvre des politiques d’attributions et des politiques de loyers sur l’occupation sociale.

Il est d’autre part proposé de supprimer le classement du patrimoine en fonction du service rendu au locataire et, par conséquent, la corrélation instaurée par les textes entre fixation du loyer et service rendu. La détermination des nouveaux loyers maximaux devient fonction des objectifs de mixité sociale assignés au bailleur en vertu de l’article L.441-1 du CCH, et notamment l’obligation d’attribution de 25% des logements sociaux hors quartier prioritaire de la politique de la ville au quartile des demandeurs dont les ressources sont les plus faibles.

Pour atteindre ses objectifs, le bailleur peut être ainsi amené à baisser des loyers pour des logements situés hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville afin de favoriser l’accueil des demandeurs les plus pauvres hors de ces quartiers.

De manière à garantir son équilibre économique, le bailleur peut choisir de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers. Il peut ainsi s’abstraire du financement initial des logements et redistribuer ses loyers maximaux entre ensembles immobiliers et à l’intérieur des immeubles, sous contrainte de respecter une masse constante de son produit locatif maximal et sans que ces loyers puissent dépasser des montants moyens maximaux fixés par ensemble immobilier. Par ailleurs, des souplesses supplémentaires sont introduites dans la fixation des plafonds de ressources : ceux-ci sont déterminés par l’organisme, pour un ensemble immobilier, mais ne sont plus fixés pour un logement physique donné. Par conséquent, il devient possible, lors de l’attribution, de modifier le plafond de ressource et le plafond de loyer d’un logement, sous contrainte de respecter les limites énoncées ci-dessus. Le bailleur peut ainsi opérer des péréquations à l’intérieur de son parc.

Ces nouveaux loyers maximaux, inscrits dans la CUS du bailleur, se substituent à ceux inscrits dans la convention APL, à l’exception des loyers des logements relevant de conventions APL de moins de six ans. Ce système permet donc de modifier les loyers maximaux de la quasi-totalité du stock de logements en une seule fois.

En outre, ce projet introduit des garanties supplémentaires en matière d’accueil et de solvabilisation des locataires, dans le cadre de cette nouvelle politique des loyers :

- le loyer maximal au logement est plafonné dans la limite du montant du loyer maximal des logements financés en prêts locatifs sociaux, à l’exception des logements financés en prêts locatifs intermédiaires ou à un niveau équivalent ;

- la hausse dérogatoire du loyer maximal dans le cadre de travaux de réhabilitations s’applique à l’immeuble sur lequel la réhabilitation est réalisée, dans la limite du loyer plafond, et est soumise à accord de l’autorité administrative ;

- le blocage de la révision des loyers pratiqués à l’indice de révision des loyers (IRL) est pérennisé, à l’exception des organismes en plan d’aide de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ou dans le cadre de travaux de réhabilitations. Pour ces deux exceptions, le loyer est révisé dans la limite de l’IRL + 5 % ou au-delà en cas d’accord des associations représentatives des locataires, pendant une durée déterminée par l’autorité administrative.

La mise en œuvre de cette nouvelle politique des loyers est rendue optionnelle. Le caractère optionnel de ce mécanisme se justifie par le fait que le bailleur est amené à réaliser une analyse fine de son parc pour adapter sa politique de loyers. Il exige donc un investissement particulier de l’organisme. Le choix est ainsi laissé aux organismes d’utiliser ou non les souplesses offertes par cette nouvelle politique des loyers permettant de compenser financièrement les baisses de loyers et de déroger aux plafonds de ressources.

Parallèlement, le régime des sanctions pour non respect des engagements fixés dans les CUS est réformé afin d’être davantage dissuasif : le montant maximal des pénalités est élevé de 100 à 200 euros par logement et son produit est reversé, non plus à la Caisse de garantie du logement locatifs social, mais au Fonds national des aides à la pierre.

3- Pérenniser le plafonnement des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, sauf en cas de travaux de réhabilitation ou de plan d’aide CGLLS

Dans un contexte économique difficile et compte tenu du niveau des ressources des locataires en place, le projet de loi prévoit de pérenniser les modalités de révision annuelle des loyers pratiqués pour les OHLM, instituées par la loi du 29 décembre 2010 précitée. Ainsi, tous les logements du parc social seront soumis aux mêmes règles de révision annuelle et ne pourront être augmentés au-delà du montant de l’IRL.

Selon l’enquête occupation du parc social (OPS) de 2014, dans les logements sociaux de France métropolitaine gérés par les HLM ou les SEM, 90% des ménages ont un niveau de ressources inférieur ou égal au plafond PLUS de référence.

Par ailleurs, selon une étude réalisée par les services du commissariat général au développement durable, le loyer moyen peut atteindre 8,05€ par m² pour un logement financé en prêts locatifs sociaux.

Cette mesure tend à protéger un public fragile en ne permettant pas l’application de hausse de loyer en cours de bail qui serait trop importante au regard de leur capacité contributive.

Le projet de loi tend également à harmoniser et par conséquent à simplifier les règles en matière de révision des loyers pratiqués.

Ainsi, les différences actuelles existantes suivant le type de bailleur ne se justifiant pas auprès des locataires, le trimestre de référence pour la révision des loyers est harmonisé au 2^e trimestre et les dispositions applicables en matière de révision de loyers suite à des travaux de réhabilitation ou de procédure CGLLS sont uniformisées entre les SEM et les autres bailleurs. Dans ces derniers cas, le loyer peut être augmenté dans la limite de l’IRL +5% ou au-delà en cas d’accord des associations représentatives des locataires et des locataires, pendant une durée déterminée par l’autorité administrative. De même, les règles sont harmonisées en cas de travaux dans les logements foyers, les dérogations en matière d’augmentation des redevances pratiquées pourront ainsi être accordées dans les mêmes conditions.

3. Nécessité de légiférer

L’ensemble des mesures nécessite de modifier les articles L.353-9-3, L.442-1, L.445-1, L.445-2, L.445-3 et L.445-4 du code de la construction et de l’habitation.

4. Impacts des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Ces mesures ne modifient pas l’ordonnancement juridique.

Les mesures relatives à la révision annuelle des loyers et redevances pratiqués et les règles dérogatoires en matière d’augmentation des loyers et redevances pratiqués en cas de travaux de réhabilitation ou de procédure CGLL tendent à simplifier et améliorer l’intelligibilité du droit en harmonisant les règles applicables.

4.2 Impacts économiques

La réforme proposée vise à concilier l’atteinte des objectifs de mixité sociale qui s’imposent aux organismes de logement social avec le maintien de leur équilibre économique.

Ce projet ne contraint pas automatiquement les opérateurs à concéder des baisses de loyers en faveur de l’accueil des demandeurs les plus modestes hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville. La politique des loyers doit tenir compte des particularités liées au patrimoine du bailleur, au contexte local et aux capacités financières des locataires.

La nouvelle politique des loyers induit en outre des souplesses financières. Ce dispositif permet au bailleur de s’abstraire du financement initial des logements et de redistribuer ses loyers maximaux entre ensembles immobiliers et à l’intérieur des immeubles, sous contrainte de respecter une masse constante de son produit locatif maximal et sans que ces loyers puissent dépasser des montants moyens maximaux fixés par ensemble immobilier, ce qui permet d’opérer une péréquation à l’intérieur du parc. Par ailleurs, il est possible d’augmenter les loyers de manière dérogatoire dans le cadre d’opérations de réhabilitations. Enfin, la généralisation du mode de calcul des surfaces à la surface utile devient possible avec ce dispositif.

Dans le même temps, l’impact économique sur le locataire est limité dans les conditions suivantes :

- pour les locataires en place, la révision des loyers pratiqués ne peut excéder l’indice de révision des loyers ;

- pour les locataires entrants, la fixation du loyer pratiqué est libre mais dans la limite du loyer maximal au logement.

S’agissant de la mesure de pérennisation du plafonnement de révision des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, l’impact financier de cette mesure sur les bailleurs est relatif, du fait d’une paupérisation accrue de la population logée dans le parc social qui n’est pas en capacité de prendre en charge des augmentations, théoriques, aussi lourdes (pouvant aller jusqu’à 20 % par an).

La possibilité de déroger à la règle d’augmentation des loyers et redevances pratiquées en cas de réhabilitation devrait inciter les bailleurs à engager les travaux nécessaires dans des structures aujourd’hui vieillissantes.

Enfin, la mesure relative à la fixation du trimestre de référence de l’IRL n’a pas d’impact financier. Les évolutions des indices du deuxième et du troisième sont similaires, et les écarts constatés d’une année sur l’autre sont lissés sur le long terme.

Pour les locataires en place, la mesure leur garantit un taux d’effort supportable.

L’augmentation de loyer au-delà de l’IRL possible en cas de travaux de rénovation des logements devrait dans une certaine proportion être compensée par une baisse des charges inhérente à l’amélioration de la performance énergétique du bâtiment.

Enfin, le régime des sanctions pour non respect des engagements fixés dans les CUS est réformé afin d’être davantage dissuasif : le montant maximal des pénalités est élevé de 100 à 200 € par logement et son produit est reversé, non plus à la Caisse de garantie du logement locatifs social, mais au Fonds national des aides à la pierre.

4.3 Impact sur les administrations et les finances publiques

L’harmonisation des règles de révision des loyers des logements du parc social facilitera le contrôle exercé par les services de l’État et de l’ANCOLS.

Le dispositif proposé est de nature à alléger la charge de travail des services chargés du suivi des CUS, telle qu’elle aurait résulté de l’application de la réglementation existante, puisqu’il rend la mise en œuvre de cette réforme optionnelle et possible chaque année pendant toute la durée de la convention, par avenant (cf. 6 Modalités d’application) ce qui induira une meilleure répartition dans le temps de la charge de travail des services.

Enfin, ce dispositif rationalise le champ des collectivités signataires des CUS : la signature de ces conventions ne sera plus contrainte et orientée vers les collectivités de petite taille mais laissée à la libre appréciation des collectivités, qui pourront ainsi déterminer les CUS dont la négociation représente un enjeu à leur échelle. Parallèlement, la possibilité donnée à l’État de déléguer les CUS aux métropoles est supprimée, au profit d’une signature, par ces mêmes métropoles, des CUS à enjeux. Les métropoles pourront choisir les CUS qu’elles souhaitent négocier et signer.

4.4 Impacts sociaux

La mise en œuvre de cette réforme concourt à l’amélioration d’un dispositif visant à mettre en œuvre les objectifs de mixité sociale, en facilitant l’accès des populations les plus modestes du parc social aux logements les mieux situés.

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Afin de permettre la bonne mise en œuvre de la mesure et une négociation de qualité entre l’ensemble des signataires de la CUS, en particulier les collectivités territoriales, les engagements des conventions en cours sont prorogés jusqu’au 31 décembre 2017. Les CUS de seconde génération seront déposées au 1^er janvier 2018 et signées au 1^er juillet 2018, pour une période de six ans (2018-2023).

La nouvelle politique des loyers pourra être mise en œuvre par les organismes de logement social, par avenant à la CUS, pendant toute la durée de celle-ci, avec une application au 1^er janvier suivant la signature de la convention ou de l’avenant.

Les dispositions relatives à la nouvelles politique des loyers ne seront applicables qu’à la relocation des logements. Ainsi, les locataires en place ne se verront pas appliquer les nouvelles dispositions relatives à la nouvelle politique des loyers et à la suppression des dérogations aux plafonds de ressources.

Les dispositions relatives au plafonnement de la révision des loyers entreront en vigueur à compter du 1^er janvier 2017.

La mise en œuvre de la réforme nécessitera la modification des dispositions réglementaires codifiant le décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d’utilité sociale des organismes d’habitations à loyer modéré.

Article 27 - Réforme de la mise en place du supplément de loyer de solidarité renforcé (SLS) et du droit au maintien dans les lieux en zones tendues.

Mesure : Mettre en place un SLS par la suppression des possibilités d’exempter certains territoires tendus par le PLH et par la suppression des possibilités de dérogation et de modulation dans les CUS.

Mesure : Mettre en place un SLS par la majoration du plafonnement loyer plus SLS (taux unique de plafonnement à 35 %).

Mesure : Exempter de SLS les locataires des logements privés acquis pendant une durée de trois ans.

Mesure : Dans les zones tendues, abaisser le seuil de ressources à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (150 % du plafond de ressources applicable au lieu de 200 %).

Mesure : Dans les zones tendues, réduire le délai à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (18 mois au lieu de 3 ans).

Mesure : Dans les zones tendues, supprimer le droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources deux années consécutives.

1. État des lieux

Au 1^er janvier 2015, le parc locatif social compte 4,76 millions de logements³⁴. Si le parc s’est accru de 1,6 % au cours de l’année 2014, pour la même année, il ressort des données du système informatique national d’enregistrement des demandes de logement locatif social que seulement 476 777 demandes sont satisfaites sur 1,795 million de demandeurs de logements sociaux.

Entre le 2 janvier 2014 et le 1^er janvier 2015, 89 300 logements sociaux ont été mis en service, en progression de 9,2 % par rapport à 2013.

À cette pénurie de l’offre vient s’ajouter une faible mobilité des locataires par rapport aux locataires du parc privé.

La situation s’explique en partie du fait de l’écart existant entre les loyers du parc privé et ceux du parc social. Les loyers du parc social sont en effet en moyenne deux fois moins élevés que ceux du parc privé, voire trois fois moins dans les zones tendues. Ainsi, en janvier 2015, dans le parc social, le loyer moyen par m² de surface habitable s’élevait à 7,48 € en zone 1bis (Paris et les communes limitrophes). Le loyer moyen par m² du parc privé observé sur la ville de Paris s’élève quant à lui à 22,30 €.

La comparaison entre les loyers du parc locatif aidé et ceux du parc locatif privé est la suivante :

Cet écart se constate également par le taux d’effort plus faible dans le parc social. Selon l’institut national de la statistique économique (INSEE), en 2010, le taux d’effort médian avant aides personnelles pour les locataires du secteur privé était de 27% alors que celui des locataires du secteur social, qui bénéficient de loyers plafonnés, se situait à 20%.

La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion ont mis en place des mesures visant à instaurer davantage de mobilité dans le parc social.

Malgré le dispositif existant, la mobilité dans le parc social reste insuffisante. Au 1^er janvier 2015, 3,1 % des logements sont vacants et sur l’année 2014, le taux de mobilité s’élève à 9,5 % sur tout le territoire. Cette situation est notamment liée à la réglementation, qui limite les cas pouvant donner lieu à la perte du droit au maintien dans les lieux (créé par la loi du 1^er septembre 1948), ainsi qu’au grand nombre de dérogations au supplément de loyer de solidarité (SLS).

Il apparaît en premier lieu que les situations pouvant donner lieu à la perte au droit au maintien dans les lieux (fixées dans la loi du 25 mars 2009) sont peu significatives.

En effet, la loi du 25 mars 2009 précitée a introduit un article L.442-3-3 au CCH limitant le droit au maintien dans les lieux pour certains locataires. Ainsi, dans les zones se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande, soit les zones A et B1, les locataires perdent ce droit à l'issue d'un délai de trois ans à compter du 1er janvier de l'année qui suit les résultats de l'enquête mentionnée à l'article L.441-9 du CCH, lorsque celle-ci fait apparaître, pour la deuxième année consécutive, un dépassement du double des plafonds de ressources pour l’attribution de logement social.

Il convient par ailleurs de constater que le dispositif du supplément de loyer de solidarité (SLS) payé par les ménages dont les ressources excèdent dans une forte proportion les plafonds de ressources pour l’attribution des logements ne produit pas les effets escomptés.

En janvier 2014, le montant mensuel de SLS appelé par les bailleurs sociaux s’élève à environ 9 millions d’euros :

Enquête SLS 2014 – DHUP

En 2014, 32 % des logements du parc social sont exemptés de l’application du SLS. Les exemptions concernent essentiellement les logements situés en zone urbaine sensible (ZUS) et en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Par ailleurs, des dispositions particulières permettent d’adapter localement ce dispositif de droit commun ou de plafonner les montants dont sont redevables les locataires assujettis au SLS.

Ainsi, en application de l’article L. 441-3-1 du CCH, le programme local de l’habitat (PLH) peut déterminer des zones géographiques ou des quartiers dans lesquels le SLS ne s’applique pas et fixer les orientations relatives à sa mise en œuvre. L’enquête SLS de 2014 permet de recenser plus de 190 000 logements faisant l’objet d’exemption au titre du PLH.

Enquête SLS 2014 – DHUP

De même, dans le cadre des conventions d’utilité sociale (CUS), des dérogations peuvent être prévues dans les zones non tendues (L. 441-12 du CCH) et une modulation s’applique obligatoirement dans les zones dites tendues (L. 445-1 du CCH).

Sur le plan national, au 1^er janvier 2012 et parmi les logements entrant dans le champ d’application du SLS :

Enquête SLS 2014 – DHUP

• 1% relève d’un barème de droit commun ;

• 65% relèvent du barème modulé fixé dans le cadre d’une convention d’utilité sociale (CUS) ;

• 34% relèvent du barème dérogatoire.

Cette répartition indique la très faible part du barème de droit commun dans l’élaboration du calcul du SLS.

Par ailleurs, l’application du barème de SLS, tel que prévu par le décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité, donnait lieu à deux types de plafonnement : un plafonnement en fonction du taux d’effort des ménages et un plafonnement en fonction de la surface habitable du logement. L’article 100 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) supprime le plafonnement par m² de surface habitable et par zone. Subsiste donc le plafonnement du loyer principal augmenté du SLS à 25 % des revenus du ménage et jusqu’à 35 % dans le cadre d’un PLH.

L’application du SLS telle que prévue par la loi de 2006 et son décret d’application codifié à l’article R. 441-21 du CCH, mis en place pour favoriser une certaine fluidité du parc social vers le parc privé, est donc limitée par de nombreuses dispositions dérogatoires.

2. Objectifs poursuivis

Dans un contexte de crise du logement où l’offre ne répond que partiellement à la demande, il apparaît nécessaire d’encourager plus fortement la mobilité dans le parc social en appliquant de façon uniforme le barème de droit commun du SLS et en limitant le droit au maintien dans les lieux des personnes dépassant significativement les plafonds de ressources.

Droit au maintien dans les lieux dans les zones tendues

Le projet de loi renforce, dans les zones tendues, les mesures de perte du droit au maintien dans les lieux pour les ménages dont les revenus sont très au-dessus du plafond de ressources. Il est ainsi prévu d’abaisser le seuil de déclenchement de perte du droit au maintien dans les lieux de 200 % à 150 % des plafonds de ressources pour l’attribution des logements locatifs sociaux et de réduire à 18 mois (au lieu de 3 ans) le délai à partir duquel le locataire perd ce droit. En outre, le locataire pourra perdre ce droit s’il ne répond pas à l’enquête ressources deux années consécutives.

Il paraît en effet difficile de justifier, au regard notamment du nombre de demandes formulées par des ménages à faibles revenus pour l’accès à un logement locatif social, le maintien dans les lieux de ménages dont les ressources dépassent fortement les plafonds pour l’accès au logement social.

Afin de limiter ces effets à l’égard des locataires les plus fragiles, le niveau de déclenchement de cette perte est fixé à 150 % des plafonds de ressources pour l’attribution des logements locatifs sociaux du plafond applicable pour les logements financés en prêts locatifs à usage social (PLUS) lorsque les locataires sont entrés dans le parc social avec des ressources inférieures ou égales à celles applicables aux logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI).

L’abaissement du seuil de déclenchement de perte du droit au maintien dans les lieux de 200 % à 150 % concernerait près de 900 ménages. Ainsi au total environ 1600 ménages, en considérant que leur niveau de revenus est stable pendant deux années consécutives, perdraient leur droit au maintien dans les lieux.

Par ailleurs, l’abaissement du délai de 3 ans à 18 mois maintient un délai raisonnable permettant la recherche d’un logement dans le parc privé.

Enfin, le projet de loi prend en compte le cas de certains locataires ne répondant pas à l’enquête annuelle des bailleurs, alors qu’ils sont concernés par un dépassement de ce niveau de ressources et donc susceptibles d’être déchus de leur titre d'occupation des locaux loués.

Ainsi, en 2014, 157 000 locataires n’ont pas répondu à cette enquête, représentant 6% des logements occupés entrant dans le champ du SLS.

Enquête SLS 2014 – DHUP

Le projet de loi prévoit que les locataires qui, deux années de suite, ne répondent pas à l’enquête ressources, seront déchus de leur titre d'occupation des locaux loués à l’issue d’un délai de dix-huit mois à compter de la période des deux ans. Toutefois, si les locataires produisent les renseignements et justificatifs prévus à l’article L. 441-9 du CCH avant l’expiration de ce délai de dix-huit mois et que leurs ressources sont inférieures aux plafonds de ressources pour l’attribution du logement, ils pourront bénéficier à nouveau du droit au maintien dans les lieux (HLM) ou de la conclusion d’un nouveau bail (SEM).

Le projet de loi ne prévoit pas de mesures en matière de perte de droit au maintien dans les lieux pour les logements situés en zones non tendues. Il ne semble en effet pas nécessaire d’y insérer le dispositif projeté : l’application du dispositif de perte au droit au maintien dans les lieux risquerait d’avoir pour effet d’accroître la vacance des logements concernés, et mettrait en difficulté les bailleurs sociaux, dans des secteurs où la demande de logement social est par ailleurs satisfaite dans des délais courts.

Supplément de loyer de solidarité (SLS)

Actuellement, le montant du « loyer plus SLS » est plafonné à 25 % des ressources des personnes vivant au foyer. La loi engagement national pour le logement (ENL) de 2006 a prévu que ce seuil de 25 %, qui ne concernerait que 6 % des locataires, pouvait être majoré jusqu’à 35 % par le PLH. Par ailleurs, jusqu’en 2014, le montant cumulé du loyer et du SLS ne pouvait excéder un plafond défini par zone de tension (selon le zonage du dispositif « Scellier) ».

Pour donner un effet plus dissuasif au SLS, le projet de loi porte ce plafonnement à un taux unique de 35 %.

L’enquête SLS de 2014 permet d’établir, par zones, les logements soumis à un plafonnement correspondant à 25 % et à 35 % des ressources des locataires en place.

Source : Enquête SLS 2014 – DHUP

Par ailleurs, les dérogations et modulation à l’application du SLS, prévues par la législation, sont supprimées.

Ainsi, celle prévue par l’article L. 441-3-1 du CCH et selon laquelle le PLH peut déterminer des zones géographiques ou des quartiers dans lesquels le SLS ne s’applique pas, ne sera plus possible dans les zones dites tendues.

Les dérogations (L. 441-12 du CCH) et modulation (L. 445-1 du CCH) prévues dans le cadre des CUS sont supprimées.

En revanche, afin de ne pas pénaliser les locataires des logements privés acquis par les bailleurs sociaux, une mesure dérogatoire à l’application du SLS est prévue pendant une durée de trois ans à compter de la signature de la convention APL. Les locataires présents lors de l’acquisition de l’immeuble par un bailleur social, seront ainsi exemptés de SLS et ce, quel que soit leur niveau de ressources.

L’application de ces mesures devrait permettre d’accentuer l’effet dissuasif du SLS sans qu’il soit besoin d’abaisser le seuil de déclenchement fixé actuellement à 20 % de dépassement du plafond de ressources applicable. En effet, appliquer un SLS dès que les locataires en place dépassent les plafonds de ressources multiplierait par 2,6 le nombre de ménages concernés (principalement en zone 2) tout en ne dégageant qu’une recette supplémentaire très réduite de l’ordre de 9 M€.

3. Nécessité de légiférer

Les mesures envisagées nécessitent que soit modifiée la partie législative du code de la construction et de l’habitation par :

- l’abrogation des articles L. 441-12 et L. 445-5 ;

- la modification des articles L. 441-3-1, L. 445-1, L. 445-2, L. 441-3, L. 441-4, L. 442-3-3 et L. 482-3 ;

- l’ajout de nouveaux articles L. 442-3-4 et L. 482-3-1.

4. Impacts des mesures envisagées

4.1 Impacts juridiques

Les mesures entrent pour la plupart dans le champ de mesures législatives existantes. Il n’y a donc pas d’impact sur l’ordonnancement juridique des mesures envisagées.

La simplification des règles relatives à l’application du SLS, par la suppression de certaines règles dérogatoires, rendront plus lisibles le dispositif applicable.

4.2 Impacts économiques

Le durcissement des conditions d’application du SLS conduira à une augmentation des recettes à la faveur des bailleurs sociaux.

Il ressort des données de l’enquête SLS 2012 que la suppression des possibilités de modulations ou dérogations du barème de calcul du coefficient de dépassement du plafond de ressources, permettrait de générer près de 30 millions d’euros de recettes supplémentaires.

Enfin si les exemptions locales (dans le cadre des QPV, ZRR ou PLH) à l’application du SLS étaient supprimées, les recettes du SLS augmenteraient d’environ 40 millions d’euros (source : enquête SLS 2012- DHUP).