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ETUDE D’IMPACT

PROJET DE LOI

« Égalité et citoyenneté »

NOR : LHAL1528110L/Bleue-1

13 avril 2016

Sommaire

Sommaire 2

Tableau synoptique des consultations 8

Tableau synoptique des textes d’application 10

INTRODUCTION 14

TITRE IER. CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES 16

CHAPITRE IER -  ENCOURAGER L'ENGAGEMENT DE TOUS LES CITOYENS POUR FAIRE VIVRE LA FRATERNITE 17

Articles 1 à 7 - La réserve citoyenne 17

Article 8 - Le congé d’engagement pour tous les travailleurs 24

Article 9 – Le service civique adapté pour les sapeurs-pompiers 28

Article 10 – L’agrément de service civique des organismes HLM et des entreprises publiques dotés d’un statut de société commerciale 34

Article 11 – Le service civique pour les réfugiés et les détenteurs d’un titre de séjour pluriannuel 39

Article 12 – L’intermédiation de service civique entre personnes morales de droit public 43

Article 13 – La désignation de l’Agence du Service civique en qualité d’Agence chargée du volet sport du programme européen ERASMUS+ jeunesse & sport 45

Article 14 – La reconnaissance de l’engagement étudiant 47

Article 15 – Le droit de publication dès 16 ans 50

CHAPITRE II. ACCOMPAGNER LES JEUNES DANS LEUR PARCOURS VERS L'AUTONOMIE 53

Article 16 – Le pilotage des politiques de jeunesse et d’information des jeunes par la Région 53

Article 17 – Le suivi de santé des jeunes de 16 à 25 ans 56

Article 18 – La Grande école du numérique - aides sur critères sociaux 58

Article 19 – Extension du dispositif « Meilleurs bacheliers » 60

TITRE II. MIXITE SOCIALE ET EGALITE DES CHANCES DANS L’HABITAT 63

Chapitre IER – AMELIORER L’EQUITE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALE DES ATTRIBUTIONS DES LOGEMENTS SOCIAUX 65

Article 20 65

Mesure : Préciser les principes d’égalité des chances (avoir accès à tous les segments du parc) et de mixité sociale des territoires (favoriser l’accès des ménages les plus pauvres aux secteurs situés hors quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et interdire la préférence communale comme motif exclusif de non-attribution 65

Mesure : Mettre à jour les critères de priorité pour l’attribution d’un logement social 71

Mesure : Imposer, dès la promulgation de la loi, aux bailleurs de consacrer annuellement au moins 25 % des attributions annuelles, suivies de baux signés, hors QPV à des demandeurs du premier quartile ou à des ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain. Cet objectif s’apprécie sur le territoire de chaque EPCI tenu de faire un PLH ou ayant au moins un QPV dans son périmètre. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs. 74

Mesure : Permettre une différenciation des objectifs selon les bailleurs dans le cadre de l’accord collectif intercommunal ou de l’accord collectif départemental, sous réserve du respect de l’objectif global sur les territoires concernés, et une adaptation du pourcentage minimum d’attributions sur le territoire des EPCI majoritairement inclus dans la géographie prioritaire de la politique de la ville. 74

Mesure : Définir le champ d’application des mesures relatives aux attributions de logements sociaux applicables à l’échelle intercommunale comme étant les EPCI tenus de se doter d’un PLH en application du dernier alinéa de l’article L.302-1 du CCH ou ayant la « compétence habitat » et au moins un QPV et rendre l’ensemble des dispositions relatives aux EPCI en matière d’attributions de logements sociaux et à l’enquête sur l’occupation du parc social applicable à la métropole de Lyon 80

Mesure : Rendre les accords collectifs intercommunaux d’attribution obligatoires et prévoir que la désignation de candidats d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale peut être effectuée au sein de la commission de coordination de l’accord. 83

Mesure : Prévoir que les orientations en matière d’attributions régissent les modalités de désignation des candidats en vue de leur passage en commission d’attribution et que l’accord collectif intercommunal est une convention de mise en œuvre des orientations en matière d’attribution 85

Mesure : Intégrer la possibilité pour le préfet d’imposer l’attribution de logements à des personnes prioritaires sur son contingent 87

Mesure : Supprimer la possibilité de déléguer le contingent de logements réservés de l’État aux maires, ainsi que la possibilité de le déléguer aux présidents des EPCI, telle que prévue à l’article L. 441-1 du CCH (subsistent les possibilités de délégation prévues par le CGCT et par l’article L. 301-5-1 du CCH : insécables avec le DALO) et disposition non codifiée pour mettre fin aux délégations actuelles 90

Mesure : Imposer aux collectivités territoriales une obligation de consacrer au moins 25 % des attributions annuelles effectuées sur leurs logements réservés aux ménages DALO à tous les publics des accords collectifs et aux ménages prioritaires au sens de l’article L.441-1 du CCH. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs 93

Article 21 - Elargissement de l’obligation d’Action logement de consacrer 25% de ses attributions aux ménages DALO, à tous les publics des accords collectifs, ainsi qu’aux ménages prioritaires de l’article L.441-1, et pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs 96

Article 22 98

Mesure : Clarifier les critères de priorité que les commissions d’attribution des logements (CAL) doivent respecter 98

Mesure : Modifier les pouvoirs au sein de la commission d’attribution des logements (CAL) - préfet membre de droit avec voix délibérative - et prévoir la participation d’un représentant des organismes collecteurs agréés mentionnés à l’article L.313-18 du CCH réservataires de logements sociaux 100

Article 23- Délivrance à l’échelle nationale du numéro unique délivré par le système national d’enregistrement (SNE) 102

Article 24 104

Mesure : Permettre aux partenaires du dispositif de gestion partagée de la demande d’utiliser un système national pour gérer le dispositif 104

Mesure : Ajouter Action Logement dans les partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs 105

Mesure : Compléter le contenu des plans de gestion de la demande pour prévoir la qualification du parc social et en prévoir les critères 106

Mesure : Imposer l’intégration des critères de priorité dans les critères partagés de cotation des demandes au niveau intercommunal et permettre de pénaliser les demandeurs ayant refusé un logement adapté 108

Mesure : Clarifier la définition de la location choisie et rendre obligatoire au bout de 5 ans la publication de leurs logements disponibles par les bailleurs sociaux 110

Article 25 112

Mesure : Renforcer la sanction applicable en cas de non-respect de l’obligation de transmettre les données nécessaires au répertoire des logements locatifs sociaux et permettre au ministre chargé du logement de saisir l’ANCOLS en cas de manquement aux obligations de renseigner RPLS 112

Mesure : Prévoir que les bailleurs sociaux sont tenus d’utiliser et de partager avec les acteurs concernés par la politique intercommunale des attributions, les données de l'enquête sur l’occupation du parc social 114

CHAPITRE II - FAVORISER LA MOBILITÉ DANS LE PARC SOCIAL ET L’ACCÈS DES MÉNAGES DÉFAVORISÉS AUX QUARTIERS ATTRACTIFS 116

Article 26 116

Mesure : Pérenniser le plafonnement des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, y compris dans le cadre de la nouvelle politique des loyers, sauf en cas de travaux de réhabilitation ou de plan d’aide CGLLS (limitation de la hausse dans ces deux derniers cas à IRL + 5%), sauf accord des associations représentatives de locataires et des locataires 116

Mesure : Réformer le champ des collectivités territoriales signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociale 116

Mesure : Renseigner dans les conventions d’utilité sociale l’état de l’occupation sociale par immeuble ou ensemble immobilier 116

Mesure : Supprimer le critère de service rendu et imposer au bailleur le respect du critère de mixité sociale défini à l’article L.441-1 du CCH (article 1 du PJL). Donner aux organismes la possibilité de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers par avenant à la CUS. 116

Mesure : Assouplir la fixation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers au logement 116

Mesure : Reporter la date de conclusion de la seconde génération de CUS au 1er juillet 2018 116

Article 27 - Réforme de la mise en place du supplément de loyer de solidarité renforcé (SLS) et du droit au maintien dans les lieux en zones tendues. 127

Mesure : Mettre en place un SLS par la suppression des possibilités d’exempter certains territoires tendus par le PLH et par la suppression des possibilités de dérogation et de modulation dans les CUS. 127

Mesure : Mettre en place un SLS par la majoration du plafonnement loyer plus SLS (taux unique de plafonnement à 35 %). 127

Mesure : Exempter de SLS les locataires des logements privés acquis pendant une durée de trois ans. 127

Mesure : Dans les zones tendues, abaisser le seuil de ressources à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (150 % du plafond de ressources applicable au lieu de 200 %). 127

Mesure : Dans les zones tendues, réduire le délai à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (18 mois au lieu de 3 ans). 127

Mesure : Dans les zones tendues, supprimer le droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources deux années consécutives. 127

Article 28 - Mesures de simplification dans le domaine du logement social 137

CHAPITRE III - MIEUX REPARTIR L’OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL SUR LES TERRITOIRES ET FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DES STRATEGIES FONCIERES 139

Article 29 139

Mesure : Prévoir une mise en compatibilité obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformité d’une part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et d’autre part avec celles nouvellement issues de la présente loi en matière de prise en compte de la typologie des logements sociaux à mettre en œuvre en rattrapage du déficit SRU (pour les objectifs des années restant à courir) 139

Mesure : Prévoir en cas de non mise en compatibilité par l’EPCI de son PLH, constatée au bout d’un délai de 2 ans, le non reversement des prélèvements SRU opérés sur les communes au profit de l’EPCI (s’il est délégataire), mais au profit de l’EPF ou à défaut du FNAP 144

Mesure : Revoir les conditions « territoriales » d’application du dispositif SRU et les conditions de fixation des niveaux d’obligation afférents dans le sens d’un recentrage de ce dispositif sur les territoires où la pression de la demande de logement social est la plus forte 147

Mesure : Prendre en compte les terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans le décompte des logements sociaux 153

Mesure : Exonérer de prélèvements SRU pendant 3 ans (sans exonérer cependant d’objectifs de rattrapage et donc sans exempter du dispositif SRU) les communes nouvellement entrantes dans le dispositif SRU, en élargissant l’exonération prévue à l’article 38 de la loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République 157

Mesure : Supprimer la mutualisation des objectifs triennaux de rattrapage des communes déficitaires dans les programmes locaux de l’habitat 159

Mesure : Préciser les conditions d’application des seuils qualitatifs à atteindre dans les objectifs de rattrapage SRU, et élargir à l’ensemble des communes concernées l’obligation concernant la typologie de production de logements sociaux à prendre en compte et non plus aux seules communes non couvertes par un PLH ou aux communes couvertes par un PLH postérieur à 2014 163

Article 30 167

Mesure : Expliciter que le non-respect de la typologie de l’objectif triennal peut permettre à lui seul d’engager la procédure de carence 167

Mesure : Prévoir la récupération par le préfet du contingent municipal de réservations de logements sociaux des communes carencées 170

Mesure : Préciser que l’arrêté de carence peut prévoir non seulement des secteurs géographiques dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme, mais aussi des catégories de permis pour lesquels il exercera cette compétence dans les secteurs concernés 173

Mesure : Modifier le niveau de contribution obligatoire des communes carencées dans le cadre des conventions « État-bailleur » en communes carencées et renvoi à sa fixation par décret en maintenant un plafond, en alignant le forfait applicable à PACA sur celui de l’Île-de-France et en décorrélant la contribution plancher de l’aide versée à l’État 175

Mesure : Prévoir et sécuriser le paiement de la contribution communale versée à une opération de logement social visée par la convention « État/bailleur » prévue au sixième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) et à une opération d’intermédiation locative visée par la convention « État/association agréée » prévue au neuvième alinéa du même article 182

Mesure : Prévoir que la commission nationale SRU pourra, dès 2017, aménager les obligations triennales d’une commune nouvellement entrante dans le dispositif SRU et soumise pour la première fois à la procédure de bilan triennal au-delà de 2025 pour une durée n’excédant pas une période de trois ans 184

Mesure : Renforcement des pouvoirs de la commission nationale SRU pour garantir la stricte application du dispositif de carence et l’homogénéité de l’appréciation des critères de mise en carence et des orientations définies nationalement (pouvoir d’évocation sur les projets d’arrêtés de carence) 186

Mesure : Prévoir que, sur les communes carencées, les propriétaires transmettent au préfet une copie des déclarations d’intention d’aliéner (DIA) adressées aux maires 190

Mesure : Permettre au préfet de reprendre la compétence sur les autorisations d’urbanisme s’il a signé une convention avec un bailleur au titre de l’article L. 302-9-1 pour une opération de logement social en commune carencée 193

Mesure : Permettre à l’État d’instruire les autorisations d’urbanisme des sociétés dont il détient entre un tiers et la majorité du capital 195

Article 31 198

Mesure : Relever de 15 % à 20 % le taux de logements sociaux qui permet aux communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) d’être exonérées des prélèvements SRU 198

Mesure : Intégrer les dépenses des communes en faveur de la production de terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans les dépenses déductibles du prélèvement annuel 200

Mesure : Relever le plafond de dépenses déductibles dans le cadre des financements de dispositifs d’intermédiation locative (5.000 à 10.000 € par logement et par an) 203

Mesure : Supprimer l’orientation de l’emploi des prélèvements SRU restant au niveau de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour le financement du développement de l’offre de logements sociaux vers les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers faisant l’objet d’un contrat de renouvellement urbain 207

Mesure : Supprimer la possibilité de verser les prélèvements au fonds d’aménagement urbain (FAU) en métropole, au bénéfice du fonds national d’aides à la pierre (FNAP) 210

Article 32 214

Mesure : Imposer dans les PLH un volet « plan d’intervention foncière » applicable à l’échelle des EPCI. 214

Mesure : Favoriser la mise en place d’observatoires du foncier 217

Mesure : Faire évoluer les conditions de création et d’extension des établissements publics fonciers locaux. 220

Mesure : Etendre la liste des titulaires du droit de préemption urbain à la métropole du Grand Paris pour les opérations d’intérêt métropolitain et aux établissements publics territoriaux 222

Chapitre IV – MESURES DE SIMPLIFICATION 224

Article 33 224

Habilitation : Étendre et faciliter l’application du dispositif relatif aux résidences universitaires 224

Habilitation : Harmoniser les règles relatives au dépôt de garantie dans le parc social 227

Habilitation : Simplifier les modalités de publication des conventions à l’aide personnalisée au logement 229

Habilitation : Procéder à une nouvelle rédaction du livre IV  du code de  la construction et de l’habitation afin d'en clarifier la rédaction et le plan. 231

Habilitation : Harmoniser les règles applicables aux trois aides au logement en les regroupant dans le code de la construction et de l’habitation 232

Habilitation : Alléger le formalisme de la caution locative pour les personnes morales 235

Habilitation : Conforter et simplifier la mise en place d’une autorité unique exerçant l’ensemble des polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne 237

Habilitation : Procéder à diverses corrections des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové relatives aux procédures du mandat ad hoc et d’administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté 244

Habilitation : Modifier la nature juridique de la commission de contrôle mentionnée à l'article 13-5 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 afin notamment de lui conférer la personnalité morale et de fixer les modalités de son financement et son organisation 246

Habilitation : Procéder à diverses adaptions du droit actuel pour prendre en compte les situations créées par les fusions d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard de la compétence plan local d’urbanisme, document en tenant lieu et carte communale. 248

Habilitation : Prendre les dispositions nécessaires pour traiter la diversité des situations en matière de schémas de cohérence territoriale créées par la recomposition territoriale 251

Habilitation : Compléter les dispositions du code de la construction et de l’habitation pour élargir la base légale permettant de fixer par décret en conseil d’État les modalités de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs et pour définir le régime contrôle et les sanctions applicables en cas de non-conformité des ascenseurs et composants de sécurité pour ascenseurs aux exigences essentielles de sécurité et de santé. 254

Titre III. Pour l’égalité réelle 257

Chapitre IER -  DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONSEILS CITOYENS 258

Article 34 - Renforcement des dispositions relatives à la démocratie participative et aux pouvoirs d’agir des habitants 258

Chapitre II -  DISPOSITIONS RELATIVES À LA LANGUE FRANçAISE 260

Article 35– Mesure relative à l’amélioration de la maîtrise de la langue française 260

Chapitre III -  DISPOSITIONS ÉLARGISSANT CERTAINES VOIES DE RECRUTEMENBT DANS LA FONCTION PUBLIQUE 265

Article 36 – Modification de la voie d’accès dite « troisième concours » 265

Chapitre IV -  DISPOSITIONS AMÉLIORANT LA LUTTE CONTRE LE RACISME ET LES DISCRITMINATIONS 268

SECTION 1 – DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI DU 29 JUILLET 1881 SUR LA LIBERTÉ DE LA PRESSE ET LE CODE PÉNAL 268

Article 37 - Renforcement de la répression des infractions à la loi du 29 juillet 1881 à caractère raciste et discriminatoire 268

Article 38 - Création de circonstances aggravantes générales de racisme et de discrimination fondée sur l’orientation ou l’identité sexuelle 275

Article 39 - Modification de l’article 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 279

SECTION 2 – DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N° 2008-496 DU 27 MAI 2008 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS 281

Article 41 – Réforme du recours civil et administratif en matière de discriminations dans l’accès aux biens et services 281

Tableau synoptique des consultations

INSTANCE CONSULTEE

FONDEMENT JURIDIQUE DE LA CONSULTATION

ARTICLES DU PROJET DE LOI SOUMIS A LA CONSULTATION

Conseil national d’évaluation des normes

Loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013

Articles 1 à 7, réserve citoyenne

Article 9, service civique sapeurs-pompiers

Article 10, agrément de service civique

Article 11, service civique des ressortissants étrangers

Article 12, intermédiation

Article 16, politiques régionales de jeunesse et information des jeunes

Chapitres I à III du Titre II, mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat (articles 20 à 32)

Article 34, démocratie participative

Article 36, fonction publique

Haut conseil de la vie associative

Décret n°2015-1034 du 19 août 2015 relatif au Haut conseil à la vie associative

Article 8, congé d’engagement

Conseil commun de la fonction publique

Article 5 loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

Article 8, congé d’engagement

Article 36, fonction publique

Conférence nationale des services d’incendie et de secours

Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, article 44

Article 9, service civique sapeurs-pompiers

Conseil supérieur de l’éducation

Article L. 231-1 du code de l’éducation

Article 14, engagement étudiant

Article 19, dispositif « meilleurs bacheliers »

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

4ème alinéa de l’article L. 232-1 du code de l’éducation

Article 14, engagement étudiant

Article 19, « dispositif meilleurs bacheliers »

Conseil national de l’enseignement agricole

l’article L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime

Article 14, engagement étudiant

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime

Article 14, engagement étudiant

Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés

Articles L. 200-3 et R. 200-1 du code de la sécurité sociale

Article 17, information santé

INSTANCE CONSULTEE

FONDEMENT JURIDIQUE DE LA CONSULTATION

ARTICLES DU PROJET DE LOI SOUMIS A LA CONSULTATION

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole,

Articles L.723-12 et R.723-24-3 du code rural et de la pêche maritime

Article 17, information santé

Union nationale des caisses d’assurance maladie

Article R182-2 du code de la sécurité sociale

Article 17, information santé

Conseil national de l’habitat (CNH)

Décret n°83-465 du 8 juin 1983 (cf. notamment article R*361-2 du code de la construction et de l’habitation)

Chapitres I à III du Titre II, mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat (articles 20 à 32)

Conseil national des villes (CNV)

Décret n°2015-77 du 27 janvier 2015 relatif aux instances en charge de la politique de la ville

Chapitres I à III du Titre II, mixité sociale et égalité des chances dans l’habitat (articles 20 à 32)

Article 34, démocratie participative

Conseil national de l’éducation populaire et de la jeunesse (CNEPJ)

Décret n°2002-708 du 30 avril 2002

Titre I, citoyenneté et émancipation des jeunes

Tableau synoptique des textes d’application

ARTICLES

OBJET DU TEXTE D’APPLICATION

NATURE DU TEXTE D’APPLICATION

ADMINISTRATION COMPETENTE

TITRE I – CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES

Article 1

Une charte de la réserve citoyenne

Décret en Conseil d’État

DJEPVA

Article 7

Les modalités d’application des articles 1 à 5 sont fixées par décret en Conseil d’État

Décret en Conseil d’État

DJEPVA

Article 8

Les conditions congé d’engagement sont fixées par décret en Conseil d’État

Décret en Conseil d’État

MTE - DGT

Les délais dans lesquels le salarié adresse sa demande de congé à l’employeur sont fixés par décret

Décret

MTE - DGT

Les règles selon lesquelles est déterminé, par établissement, le nombre maximum de salariés susceptibles de bénéficier de ces congés, sont fixées par un décret en Conseil d’État

Décret en Conseil d’État

MTE - DGT

Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application aux fonctionnaires et agents publics et mise à jour des dispositions applicables aux agents contractuels des trois versants de la FP

Décret en Conseil d’État

MFP – DGAFP et DGCL/DGOS

Article 14

Un décret doit préciser les modalités de validation des compétences, connaissances et aptitudes acquise pour toutes les formations du supérieur (BTS, DUT, Diplôme d’État, Diplômes nationaux) universitaires (Licence, licence professionnelle, Master, Doctorat), diplômes d’établissements (diplômes d’ingénieur, diplômes visés par l’État, …).

Décret

MENESR

Article 16

Un décret prévoit les modalités de labellisation des structures appartenant au réseau information jeunesse.

Décret

 

Article 17

Un arrêté interministériel précisera les modalités de mise en œuvre de ces mesures, associant les caisses d’assurance maladie, décrivant les modalités de mise en œuvre de la disposition, afin de prévoir le contenu de l’information qui sera délivrée et de définir les moyens de dispensation de cette information en privilégiant une organisation économes sur le plan de la gestion et des coûts, et adaptée aux jeunes quant à ses canaux de diffusion.

Arrêté interministériel

MSanté - DSS

TITRE II – MIXITE SOCIALE ET EGALITE DES CHANCES DANS L’HABITAT

Article 20

Mise à jour des critères de priorité pour l’accès au logement locatif social

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 22

Modification de l’article R.441-9 du CCH : pouvoirs au sein des commissions d’attribution de logements sociaux

Décret en Conseil d’État

DHUP

ARTICLES

OBJET DU TEXTE D’APPLICATION

NATURE DU TEXTE D’APPLICATION

ADMINISTRATION COMPETENTE

Article 23

Modification des articles R.441-2-3 et suivants du CCH : régime juridique de la demande de logement social

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 25

Définition du contenu de l’enquête sur l’occupation du parc social, dont la liste des données, et des conditions dans lesquelles ces données peuvent être transmises par les bailleurs sociaux à des tiers

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 26

Modification du décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d’utilité sociale des organismes d’habitations à loyer modéré

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 27

Modification de l’article R.441-21-1 du CCH : limitation de la possibilité d’exemption de SLS par le PLH et suppression de la modulation de SLS dans les CUS

Décret en Conseil d’État

DHUP

Modification de l’article R.441-20 du CCH : plafonnement du loyer plus SLS fixé à 35 % des ressources

Décret en Conseil d’État

DHUP

Modification de l’article R.442-3-3 du CCH : perte du droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources (organismes HLM)

Décret en Conseil d’État

DHUP

Modification de l’article R.481-11 du CCH : perte du droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources (SEM)

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 28

Modification du décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d’utilité sociale des organismes d’habitations à loyer modéré

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 29

Décret fixant les modalités de détermination du niveau d'obligation applicables aux communes des territoires SRU mentionnés au premier alinéa du I de l'article L.302-5, en ce compris les conditions d'exemption des communes aux dispositions de la section en application des deux premiers alinéas du III de ce L.302-5, et les modalités de détermination des communes isolées soumises à ces dispositions en vertu du second alinéa du II du même L.302-5

Décret en Conseil d’État

DHUP

Trois décrets-liste récapitulant respectivement les territoires SRU mentionnés au premier alinéa du I de l'article L.302-5 maintenus à une obligation de 20 % de logements sociaux, les communes exemptées des dispositions de la section au titre des deux premiers alinéas du III du L.302-5, et les communes isolées soumises à ces dispositions en vertu du second alinéa du II du même L.302-5

Décret en Conseil d’État

DHUP

Définition des modalités de prise en compte des terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage dans le décompte SRU

Décret en Conseil d’État

DHUP

ARTICLES

OBJET DU TEXTE D’APPLICATION

NATURE DU TEXTE D’APPLICATION

ADMINISTRATION COMPETENTE

Article 30

Définition des modalités de fixation de la contribution obligatoire des communes carencées SRU dans le cadre des conventions « État-bailleur » ayant pour objectif de construire ou d’acquérir des logements locatifs sociaux pour atteindre les objectifs définis à l’article L.302-8 du CCH

Décret en Conseil d’État

DHUP

Définition des modalités d’émission du titre de perception nécessaire à l’État pour percevoir la contribution des communes carencées SRU au financement d’opérations de logement sociaux ou d’intermédiation locative sur leur territoire

Décret simple

DHUP

Décret fixant les conditions de saisine et de rendu, par la commission nationale mentionnée au L.302-9-1-1 du CCH, des avis portant sur l'exemption de communes des dispositions de la section

Décret en Conseil d’État

DHUP

Modification de l’article R.302-26 du CCH : élargissement des compétences de la commission nationale SRU

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 31

Modification du montant de dépenses déductibles dans le cadre des financements de dispositifs d’intermédiation locative

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 32

Mise à jour de l’article R.302-1 et suivants du CCH : volet foncier des programmes locaux de l’habitat

Décret en Conseil d’État

DHUP

Article 33, 1°

Ordonnance pour étendre et faciliter l’application du dispositif relatif aux résidences universitaires

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 2°

Ordonnance pour harmoniser les règles relatives au dépôt de garantie dans le parc social

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 3°

Ordonnance pour simplifier les modalités de publication des conventions à l’aide personnalisée au logement

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 4°

Ordonnance pour procéder à une nouvelle rédaction du livre IV du code de la construction et de l’habitation afin d'en clarifier la rédaction et le plan

24 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 5°

Ordonnance pour harmoniser les règles applicables aux trois aides au logement en les regroupant dans le code de la construction et de l’habitation

24 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 6°

Ordonnance pour alléger le formalisme de la caution locative pour les personnes morales

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 7°

Ordonnance pour conforter et simplifier la mise en place d’une autorité unique exerçant l’ensemble des polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne

18 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 8°

Ordonnance pour procéder à diverses corrections des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové relatives aux procédures du mandat ad hoc et d’administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

ARTICLES

OBJET DU TEXTE D’APPLICATION

NATURE DU TEXTE D’APPLICATION

ADMINISTRATION COMPETENTE

Article 33, 9°

Ordonnance pour modifier la nature juridique de la commission de contrôle mentionnée à l'article 13-5 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 afin notamment de lui conférer la personnalité morale et de fixer les modalités de son financement et son organisation

18 mois a/c promulgation de la loi

DACS

Article 33, 10°

Ordonnance procédant à diverses adaptions du droit actuel pour prendre en compte les situations créées par les fusions d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard de la compétence plan local d’urbanisme, document en tenant lieu et carte communale

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 11°

Ordonnance pour compléter les dispositions traitant des conséquences des modifications de périmètre des établissements publics porteurs des schémas de cohérence territoriale pour tenir compte des schémas départementaux de coopération intercommunale

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

Article 33, 12°

Ordonnance de modification de la base légale en matière de mise sur le marché d’ascenseurs et composants d’ascenseurs et du régime de contrôle et de sanctions en cas de non-conformité

6 mois a/c promulgation de la loi

DHUP

TITRE III – POUR L’EGALITE REELLE

Article 35

Éventuellement mesures réglementaires pour prendre les mesures modificatives d’organisation des différentes structures en charge de la maîtrise de la langue française et, le cas échéant, les transformer pour les unifier

 

Ministères chargés de l’Education nationale, de l’emploi et de la formation professionnelle, de l’intérieur, de la culture et de la ville

INTRODUCTION

Depuis 2012, le Gouvernement a mené une série de politiques en faveur de la sécurité, du logement, de l’égalité entre les femmes et les hommes, de la sécurisation des parcours professionnels, de la lutte contre les discriminations, ou de l’accès au marché du travail, notamment pour les jeunes. Une vaste refondation de l’École a également été menée. Elle a permis de remettre à l’honneur la laïcité, qui occupe une place centrale dans ce lieu où se forge la liberté de conscience et où doit se faire l’intégration républicaine.

Les attentats de 2015 ont mis à jour, avec encore davantage d’intensité, des fractures, anciennes de la société française qui continuent de se creuser. Elles se traduisent par la montée des racismes, des intolérances, de la tentation du repli sur soi, des communautarismes et de la peur de l’autre. La jeunesse de France est particulièrement en proie au doute.

Face à ce constat, le gouvernement a estimé que la réaffirmation et le rassemblement autour des valeurs de la République constituait un objectif impérieux, et que cet objectif ne pourrait être atteint que si ces valeurs parvenaient à s’incarner dans le quotidien de tous nos compatriotes. C’est à travers une « République en actes », une République qui se manifeste concrètement dans le quotidien des Français, que celle-ci retrouvera sa puissance fédératrice.

Le premier Comité interministériel égalité citoyenneté, tenu le 6 mars 2015 à Paris, a ainsi déployé 60 mesures au sein d’un plan d’ensemble pour « La République en actes ». Ces dispositions balaient un vaste cadre d’interventions, autour de la réaffirmation de la citoyenneté, de la lutte contre les inégalités et les discriminations, et du retour de la promesse républicaine dans le quotidien des Français, notamment de ceux qui vivent dans territoires les plus fragiles de la République. Elles partagent la même volonté de retisser les liens de la communauté nationale, par des politiques et des actions concrètes. Un deuxième Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté (CIEC), aux Mureaux, le 26 octobre 2015, a permis d’établir un premier bilan du déploiement de ces 60 mesures.

Une partie d’entre elles, concernant plusieurs thématiques, appelait une mise en œuvre ou une prolongation par voie législative. Tel est l’objet du présent texte qui n’a donc pas vocation à rassembler l’ensemble des réponses de la « République en actes », mais qui vise à les compléter, de façon ciblée et transversale, là où une inscription dans la loi était indispensable ou de nature à renforcer l’action de l’État.

Le premier titre de la loi est consacré à la citoyenneté et à l’émancipation des jeunes (Titre I). Il répond à l’ambition d’une France engagée, au service des valeurs de la République, de la communauté nationale. Il met en œuvre le « parcours citoyen généralisé » annoncé par le Président de la République, la généralisation du service civique et la réserve citoyenne tout au long de la vie. Il n’oublie pas les associations, premier objet d’engagement des Français.

S’engager au service des autres c’est aussi devenir acteur de sa propre vie, c’est une étape indispensable pour accompagner l’émancipation des nouvelles générations. Mais certains jeunes demeurent en situation difficile dans leur quotidien. Vivre dans la République, c’est également s’intéresser aux questions d’information, d’insertion, de santé, de droits sociaux,… d’une jeunesse qui aspire à être reconnue et soutenue.

Agir pour l’égalité et la citoyenneté impose à l’origine d’œuvrer contre les divisions spatiales et sociales qui minent le quotidien. Nous le savons, l’environnement et le cadre de vie influe sur les parcours individuels. L’action du gouvernement doit permettre de lutter contre la « ghettoïsation » de certains quartiers, ou la formation de poches de pauvreté, qui sont autant de terreau du désespoir.

Dans cette perspective, le volet consacré au logement (Titre II) met en œuvre des outils opérationnels en faveur de la mixité dans les immeubles, dans les quartiers et à l’échelle des bassins de vie. Il donne les moyens d’œuvrer pour un aménagement harmonieux de nos villes.

Enfin, le titre III comprend des mesures pour tendre vers davantage d’égalité. Ces mesures, notamment issues des Comités interministériels à l’égalité et à la citoyenneté, visent à la mise en œuvre des politiques publiques dans les quartiers prioritaires, à la diversification de l’accès à la fonction publique, à la priorité donnée à l’accès à la langue française ainsi qu’à la lutte contre le racisme et les discriminations en facilitant la répression des délits de provocation, de diffamation ou d’injures fondées sur les origines, l’identité ou l’orientation sexuelle ainsi que, plus généralement, la répression de tous les crimes et délits commis pour des raisons racistes ou discriminatoires fondées sur l’identité ou l’orientation sexuelle.

TITRE IER. CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES

Le premier titre de la loi vise à encourager et faciliter l’engagement de tous les citoyens, et particulièrement de la jeunesse, au service de l’intérêt général et de la cohésion nationale, et à soutenir le parcours des jeunes vers l’autonomie et l’insertion sociale et professionnelle.

Depuis 2012, de nombreuses mesures destinées à faire de la jeunesse la priorité de l’action du gouvernement, conformément aux engagements du Président de la République, ont déjà été mises en œuvre dans tous les champs de la vie et du parcours d’autonomie des jeunes : mobilisation autour du « Plan Priorité Jeunesse », création de 250 000 emplois d’avenir, revalorisation des bourses étudiantes, montée en charge du service civique pour atteindre 53 000 missions en 2015 et 110 000 en 2016, soutien à la mobilité internationale avec notamment la revalorisation des crédits du programme Erasmus +, création de 40 000 logements étudiants sur le quinquennat, mise en place du cautionnement locatif étudiant pour favoriser l’accès au logement, installation des comités interministériels à la jeunesse et à l’égalité et à la citoyenneté pour suivre de manière très opérationnelle le déploiement concret de ces mesures… Il est aujourd’hui nécessaire d’aller plus loin, pour consolider la cohésion entre les générations et permettre à la jeunesse de se construire et se réaliser dans notre société en mutation, en accord avec ses principes républicains.

L’objectif du titre 1 consiste à permettre à la jeunesse de vivre l’expérience de la République, d’assurer les conditions de sa participation à la vie démocratique et citoyenne, et de la soutenir dans la préparation de son avenir. Il est de la responsabilité du Gouvernement d’assurer les conditions de l’autonomisation et de l’engagement de cette jeunesse, via le service civique mais aussi plus largement dans toutes les missions d’intérêt général, dans le respect et la défense des valeurs de la République.

Il s’agit également de permettre et d’encourager l’engagement de la société dans son ensemble et de tous les citoyens au profit de missions de service public et d’intérêt général, pour répondre aux menaces de division en créant les conditions du renforcement de la cohésion nationale autour des valeurs communes de liberté, d’égalité et de fraternité.

Ce titre relatif à la citoyenneté et à l’autonomie des jeunes se veut un socle pour concrétiser cette promesse.

CHAPITRE IER - 
ENCOURAGER L'ENGAGEMENT DE TOUS LES CITOYENS POUR FAIRE VIVRE LA FRATERNITE

Articles 1 à 7 - La réserve citoyenne

1-État des lieux

Le rapport du Président du Sénat « La nation française, un héritage en partage », remis le 15 avril 2015 au Président de la République, a mis en perspective les points de vulnérabilité de la cohésion nationale qui fragilisent et remettent en cause le sentiment d’appartenance à la République.

Ces valeurs qui ont longtemps étaient perçues comme des leviers de progrès social et politique, doivent aujourd’hui être réaffirmées au service d’un projet collectif partagé par tous.

Aussi il apparaît nécessaire de permettre à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en s’engageant, à titre bénévole et occasionnel, dans le cadre de projets d’intérêt général.

A la suite des récents évènements connus en France, les Français l’ont montré, la République a tout son sens. Ils ont fait état de leur envie profonde d’être utiles et de servir le bien commun. Aussi la création d’une réserve citoyenne ouverte à toute personne majeure possédant la nationalité française, celle d’un autre État membre de l’Union européenne ou ressortissante d’un État tiers résidant régulièrement sur le territoire français, est de nature à permettre de susciter un élan collectif au service du renforcement de la démocratie citoyenne.

Le rapport remis au Président de la République courant juillet 2015 « Pour que vive la fraternité – Propositions pour une réserve citoyenne » précise que « l’originalité et l’intérêt du projet de réserve citoyenne s’inscrivent dans un double état d’esprit : proposer une nouvelle forme d’engagement au service de l’intérêt général et affirmer dans le même temps que ce projet est l’affaire de la société civile. La réserve doit être un levier d’innovation sociale, en étant un lieu de rencontre entre des citoyens et des porteurs de projets et elle doit apporter à autrui comme à la collectivité une aide véritable adossée à des valeurs fortes. »

L’engagement au service de l’intérêt général renforce le sentiment d’utilité des personnes engagées et contribue à conforter l’estime de soi. En effet comme l’a souligné l’enquête réalisée par Recherches et solidarités en 20151, 86 % des bénévoles interrogés indiquent que le temps qu’ils consacrent à leur engagement associatif leur apporte « ouverture sur les autres et rencontres », 73% « du plaisir », 58 % « le sentiment d’accomplir un devoir, d’agir dans l’intérêt général », 33 % le sentiment s’être reconnu comme « capable ».

La création d’une réserve citoyenne interministérielle générale doit prendre en compte les réserves existantes, défense, éducation nationale, police, réserves communales, santé.

Tant pour les réservistes de la défense que pour ceux de la gendarmerie nationale, le code de la défense prévoit trois types de réserve militaire :

- La réserve opérationnelle de 1er niveau (article L. 4221-1 CD et suivants), composée de volontaires avec ou sans expérience militaire préalable, ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve (ESR). Elle est totalement intégrée aux forces armées dont elle constitue un vivier de « militaires à temps partiel » sur des missions opérationnelles temporaires (Vigipirate) ou permanentes (service médical, OPEX...) pour les militaires de la défense nationale et sur des missions d’ordre et de sécurité publique, voire de police judiciaire pour les militaires de la gendarmerie. En 2014, elle représentait 54 860 réservistes sous ESR (dont 27 075 pour la gendarmerie).

- La réserve opérationnelle de 2ème niveau ou de disponibilité (article L. 4231-1 CD et suivants), qui regroupe, sous un régime de contrainte, tous les anciens militaires issus de l’armée active dans la limite des cinq années suivant la cessation de leur état militaire. Le rappel à cette catégorie de réservistes n’est actuellement envisageable que par la mobilisation ou dans des circonstances exceptionnelles (crise majeure,…). En 2014, elle représentait 118 592 anciens militaires (dont 28 634 pour la gendarmerie).

- La réserve citoyenne (article L. 4241-1 CD et suivants). Elle se compose de collaborateurs bénévoles du service public qui sont agréés par l’autorité militaire pour entretenir l’esprit de défense et contribuer au maintien du lien entre la nation et ses forces armées. En 2014, elle représentait 3 814 bénévoles (dont 1 379 pour la gendarmerie).

Seule la composante citoyenne de la réserve militaire – qui devient réserve citoyenne de défense et de sécurité – est concernée par le présent dispositif de réserve citoyenne interministérielle générale.

Parmi les réserves civiles opérationnelles, la réserve volontaire des retraités des corps actifs de la police compterait 2691 personnes pour assurer les mêmes missions que celles dévolues aux policiers actifs. La réserve civile des services pénitentiaires repose aussi sur les retraités de ces services.

La réserve sanitaire vise les professionnels en activité, les jeunes retraités professionnels de santé et les étudiants de filière médicale ou paramédicale. La réserve sanitaire d’intervention a pour mission de faire face, dans un délai très court, à des crises sanitaires graves (catastrophe naturelle ou attentat par exemple) tandis que la réserve sanitaire de renfort a pour mission de gérer les conséquences sanitaires à long terme d’un évènement grave ou d’une pandémie.

Ces réservistes bénéficient tous d’un statut protecteur leur garantissant soit une indemnisation, soit à tout le moins une garantie de rémunération. Le statut général de la fonction publique reconnaît par ailleurs ces réserves opérationnelles.

Peut y être assimilé le régime des sapeurs-pompiers volontaires compte tenu de son caractère opérationnel.

Parmi les réserves civiles non opérationnelles, trois dispositifs sont institués :

les réserves communales de sécurité civile,

la réserve citoyenne de la police nationale,

la réserve citoyenne de l’éducation nationale

La réserve citoyenne de l’éducation nationale, lancée le 12 mai 2015, offre à tous les citoyens la possibilité de s’engager bénévolement pour transmettre et faire vivre les valeurs de la République à l’École, aux côtés des enseignants, ou dans le cadre d’activités périscolaires ; elle est une opportunité pour l’École de bénéficier de l’engagement des acteurs de la société civile.

Les missions et le fonctionnement de cette réserve sont précisés par circulaire du 12 mai 2015. Une application unique http://www.reserve-citoyenne.education.gouv.fr/ permet à toute personne majeure qui le souhaite de s’inscrire à la réserve citoyenne.

Au 15 février 2016, 6 517 personnes s’étaient portées candidates à la réserve citoyenne de l’éducation nationale et le nombre de réservistes pouvant intervenir en école et en établissement s’établit déjà à près de 5 000. Les autres candidatures sont examinées et validées au niveau académique par les référents académiques « Réserve citoyenne » désignés par les recteurs, qui assurent également l’information et la communication autour de ce projet national.

La réserve citoyenne prévue par le code de la défense existe depuis une quinzaine d’années et a fait ses preuves en terme de réseau et se trouve dans une phase ascendante avec des axes de développement en plein essor – ex : Réseaux locaux à la jeunesse et à la citoyenneté (RLJC), réserve citoyenne de cyber défense…

Enfin, il existe une série de dispositifs de volontariat prévus par le code du service national qui reposent tous sur un contrat conclu pour une durée limitée assorti d’une indemnisation et d’une couverture sociale.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La constitution d’une réserve citoyenne doit permettre de donner corps aux valeurs républicaines et de conforter la cohésion nationale par le développement d’actions permettant à tous ceux qui le souhaitent de s’engager, sous une forme nouvelle, au service de l’intérêt général.

La réserve citoyenne doit contribuer à faire vivre concrètement les idéaux républicains et le sentiment d’appartenance à une même collectivité publique.

Elle ne doit pas se substituer aux réserves vues supra ni aux volontariats comme le service civique. La réserve citoyenne forme un tronc commun général. Les réserves civiles non opérationnelles précitées seront régies par ce tronc commun sous réserve des dispositions qui leur sont propres.

2-1 Nécessité de légiférer

L’engagement en qualité de réserviste repose sur un engagement bénévole qui ne nécessite pas l’intervention du législateur. Cependant, afin d’inscrire la réserve citoyenne comme un dispositif pérenne, il convient de fixer les règles essentielles qui l’encadrent. La loi doit préciser l’objectif de la réserve et surtout la qualité bénévole des intervenants.

La mise en place de cette réserve conduit à préciser le régime de responsabilité applicable au réserviste selon l’organisme auprès duquel il intervient. S’il effectue sa mission auprès d’une collectivité publique ou dans le cadre d’un service public assuré par une personne privée, il pourra être regardé comme un collaborateur occasionnel du service public dont le régime est d’origine jurisprudentielle (CE, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine, Rec. p.279). Le réserviste pourra, sous réserve que sa collaboration soit acceptée par la personne en charge du service public, obtenir de plein droit l’indemnisation de l’ensemble des préjudices subis à l’occasion de sa participation au service public. L’indemnisation ne sera pas totale s’il a commis une faute à l’origine du préjudice subi.

En cas de dommage causé par le réserviste à un tiers dans le cadre de sa mission, la collectivité publique prend en charge l’indemnisation des préjudices. Elle peut se retourner contre le réserviste si ce dernier a commis une faute personnelle détachable du service.

La juridiction administrative est compétente pour connaître de ces contentieux à l’exception de ceux relatifs à une faute personnelle détachable du service.

Si le réserviste ne pouvait être regardé comme un collaborateur occasionnel du service public, la responsabilité de la personne morale de droit privé serait engagée en cas de dommage causé à un tiers devant le juge judiciaire sur le fondement de l’article 1384 du code civil.

Le dommage causé, dans cette hypothèse, au réserviste ne pourrait conduire, au regard de la jurisprudence de la Cour de cassation, à la qualification d’accident de travail. Plusieurs régimes peuvent coexister selon que l’organisme d’accueil a souscrit une assurance volontaire. En l’absence d’une telle assurance, le réserviste peut souscrire une assurance volontaire.

La loi prévoit un contrôle ex-ante puis ex-post lorsque les missions impliquent une intervention régulière des réservistes. Un label préalable et un nombre d’heures hebdomadaires sont posés au titre de garde-fous.

La loi doit prévoir l’âge minimum, les droits et devoirs du réserviste et de l’organisme d’accueil ainsi que les interdits. A l’instar de ce qui a été prévu pour les engagés de service civique, la loi doit interdire de faire intervenir un réserviste :

- sur des missions qui ont été exercées par un salarié de l’organisme d’accueil dont le contrat de travail a été rompu moins d’un an avant l’engagement du réserviste ;

- sur des missions confiées à un agent public moins d’un an avant ce même engagement.

La loi doit aussi préciser quels sont les organismes d’accueils possibles et ceux qui seraient exclus. Il est en effet nécessaire d’exclure les entreprises commerciales, les associations trop spécifiques comme les associations politiques, mais aussi les associations cultuelles, les congrégations ou les fondations d’entreprise.

La loi prévoit aussi qu’une charte de la réserve citoyenne, approuvée par décret en Conseil d’État, énoncera les principes directeurs de la réserve, ainsi que les engagements et les obligations des réservistes et des organismes d’accueil.

La loi prévoit par ailleurs que des sections territoriales seront créées avec l’approbation d’une autorité de gestion.

La loi renvoie à un décret la définition de l’autorité chargée de la gestion de la réserve. Trois hypothèses étaient envisageables.

La première est la création d'un établissement public administratif dédié. Or, l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la compétence pour fixer les règles relatives à « la création de catégories d'établissements publics ». En l'espèce faute de pouvoir être rattaché à une catégorie existante, une nouvelle catégorie constituée d'un seul établissement devrait être créée par la loi. Cette loi aurait également pour objet de créer l'établissement et d'en définir les règles constitutives. Si la création d’un tel établissement ad hoc a l’avantage de permettre la centralisation de la gestion de la réserve, elle engendre des coûts importants liés au recrutement ou à la mise à disposition de personnels en charge de sa gestion administrative et financière.

La deuxième hypothèse consistait à ce que la réserve soit gérée par le groupement d’intérêt public (GIP) Agence du service civique. Les missions de ce GIP sont précisément énumérées à l’article L. 120-2 du code du service national. Une modification de ses missions devrait donc procéder de la loi. Il conviendrait par ailleurs de modifier sa convention constitutive et la composition de ses instances de direction aux fins notamment d'assurer la représentation des autorités en charge des réserves thématiques existantes. Comme l'a souligné le rapport de MM. Sauvé et Onesta, si cette solution peut présenter des avantages pratiques liés au rattachement à une structure existante, elle n'apparaît pas forcément adaptée au regard des objectifs assignés à cette structure. En effet, l'Agence du service civique doit assurer la montée en charge du service civique en réponse aux objectifs fixés par le Président de la République. Elle assure également depuis le 1er janvier 2016 la gestion du volet jeunesse du programme européen Erasmus + suite à la réorganisation des opérateurs jeunesse.

La troisième solution se fonde sur une gestion sans création d'une nouvelle agence. Pour ce faire, un haut-commissaire à l'engagement civique sera institué. Dès lors, la gestion effective de la réserve devrait être assurée par les services déconcentrés de l’État, dans une logique interministérielle. Ces services devront disposer d’un accès à la base de données des réservistes pour contribuer à la mise à jour de ce fichier et assumer un rôle de labellisation des projets locaux. Cette base de données implique des coûts d’investissement pour sa mise en place.

Enfin, la réserve citoyenne inclura la réserve prévue par l’article L. 4211-1 du code de la défense qui prendra le nom de réserve citoyenne de défense et de sécurité et demeurera régie par les dispositions prévues au livre II de la partie 4 du code de la défense, les réserves communales de sécurité civiles prévues au chapitre IV du titre II du livre VII du code de sécurité intérieure, le service volontaire citoyen prévu par les articles L. 433-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, et la réserve citoyenne de l’éducation nationale.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Comme l’a souligné le rapport « Pour que Vive la fraternité - Propositions pour une réserve citoyenne »2, le coût inhérent à la mise en place d’un dispositif de réserve citoyenne est modeste. En effet l’engagement des réservistes repose sur un engagement bénévole qui ne peut donner lieu à indemnisation ou gratification de quelque nature qu’elle soit. Les organismes d’accueil des réservistes devront cependant supporter les coûts liés à la protection du réserviste contre les dommages éventuels qu’il est susceptible de subir à l’occasion de la réalisation de sa mission.

Sa mise en œuvre engendre en revanche des coûts structurels inhérents aux formalités d’inscription et de tenue des « viviers » de réservistes. Par ailleurs, des coûts d’investissement seront nécessaires pour la mise en place d’un système d’information permettant une gestion facilitée du dispositif. L’ensemble de ces missions devraient pouvoir être assurées par une dizaine d’agents en équivalents temps plein (ETP), avec une proportion moindre de cadres.

3-2 Impact économique

Les réservistes, outre le renforcement de leur implication au service de l’intérêt général, pourront acquérir de nouvelles compétences, de savoir-faire et de savoir-être. En effet, 31 % des bénévoles estiment que leur engagement leur permet d’acquérir des compétences utiles pour leurs études ou vie professionnelle.

Ce dispositif est donc de nature à stimuler l’acquisition ou le renforcement des compétences des réservistes et dès lors favorisera les conditions d’emploi des réservistes. L’expérience acquise au titre des activités bénévoles peut, sous certaines conditions, être prise en compte pour l’obtention d’un diplôme, d’un titre ou d’un certificat de qualification, au même titre que les activités professionnelles, dans le cadre des dispositifs de validation des acquis de l’expérience (VAE). De même les réservistes pourront grâce au portefeuille de compétences proposé par le ministère en charge de la vie associative, formaliser une expérience acquise dans ce cadre. L’acquisition de compétences validées est une source d’économie pour l’État en permettant un retour à l’emploi plus rapide des actifs.

La réserve citoyenne pourrait être mobilisée, en premier lieu, en cas de catastrophes naturelles (inondations, tempêtes...). Les réservistes pourraient, sous la direction des responsables de la sécurité civile, participer à l’accueil des personnes sinistrées, distribuer des vivres ou des matériels, contribuer à des remises en état, apporter un soutien et un appui dans les démarches administratives telles que les déclarations de sinistres… La gestion des conséquences d’intempéries ainsi que la diffusion d’informations, l’accompagnement de proximité et, éventuellement, la gestion de flux de population sont source d’économie pour l’État en permettant un retour plus rapide à la normalité et un redémarrage plus rapide des cycles de production de biens et de services.

3-4 Impact social

A l’instar du service militaire, la mise en place d’un dispositif de réserve contribuera à favoriser la mixité sociale en permettant un décloisonnement des différentes catégories sociales, socioprofessionnelles. La réserve citoyenne doit en effet permettre de mobiliser, à une même fin, des personnes de toutes origines, générations, conditions.

La réserve citoyenne pourra intervenir, aux côtés de bénévoles associatifs déjà largement mobilisés, pour le soutien de grands évènements ponctuels sportifs (compétition internationale), culturels ou commémoratifs (tels que l’anniversaire du Débarquement en Normandie) mais aussi sur un ensemble de missions portant sur la transmission des valeurs en milieu scolaire ou dans le secteur de la politique de la ville.

3-5 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis sa création le service civique mobilise majoritairement des femmes. Elles représentent environ 58 % des volontaires mobilisés annuellement. Le dispositif de la réserve citoyenne est susceptible de connaître les mêmes proportions et de favoriser l’engagement des femmes dans la cité.

3-6 Impact environnemental

Les missions confiées aux réservistes permettront notamment de contribuer à la protection de l’environnement, par exemple par la contribution à la prévention et la surveillance des départs de feux de forêts, le nettoyage régulier des environnements fragiles, etc.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

5-Modalités d’application

La charte de la réserve citoyenne sera définie par décret en Conseil d’État.

Il est prévu un décret en Conseil d’État pour fixer les modalités d’application de l’ensemble du présent dispositif.

Article 8 - Le congé d’engagement pour tous les travailleurs

1-État des lieux

Commandé par le ministère chargé de la vie associative et restitué en janvier 20143, un sondage auprès d’un échantillon de plus de 3 000 actifs (hors indépendants et professions libérales) démontre qu’une frange importante de nos concitoyens actifs est concernée par le bénévolat mais que des freins bloquent cet engagement.

La moitié des actifs interrogés (55%) sont ou ont été engagés bénévolement. Ceux-ci seraient proportionnellement très investis. Nombreux sont ceux qui déclarent un volume horaire important consacré tout au long de l’année (seuls 27% s’y consacrent occasionnellement quelques jours ou heures par an). Ce volume horaire d’engagement important est à rapprocher du fort taux de bénévoles qui disent occuper une fonction élective. 35% des actifs sondés qui pratiquent le bénévolat actuellement (28% des personnes interrogées) occupent une fonction élective (Président, Secrétaire, Trésorier, Administrateur) au sein de leur association.

Cet engagement se concrétise majoritairement le soir ou le week-end tout au long de l’année. Les congés sont utilisés par seulement 29% des actifs répondants. Cette périodicité confirme une pratique régulière sur l’année et pas un investissement concentré ponctuellement. Elle renforce la pertinence de l’articulation des temps.

Pour 43% des actifs interrogés autrefois bénévoles mais ayant arrêté leur engagement, une plus grande disponibilité de temps pourrait être l’élément pour redevenir bénévoles. De même pour 29% des actifs non engagés, la conciliation d’une activité bénévole et d’une activité professionnelle est un des freins.

Faciliter l’engagement des responsables associatifs (présidents, trésoriers) par ailleurs en situation d’activité professionnelle pour encourager la prise de responsabilités de tous dans les instances d’administration et de direction associatives est un enjeu.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Lors de sa campagne électorale, le Président de la République a souhaité faciliter l’engagement bénévole associatif des personnes par ailleurs en situation d’activité professionnelle.

Consultés entre 2012 et 2014, le Haut Conseil à la Vie Associative (instance d’expertise du secteur associatif), des associations, des entreprises et des partenaires sociaux ont formulé plusieurs préconisations, dont l’aménagement d’un congé. Un dispositif réglementaire pour des missions liées à la gouvernance associative en ouvrant la possibilité d’un congé à tous les bénévoles élus pourrait faciliter la participation des actifs aux organes de gouvernance et répond aux attentes des acteurs cités. Le dispositif vise à accompagner la prise de responsabilités et la diversité des bénévoles dirigeants indépendamment de la plus grande disponibilité des seniors, pour faciliter les désirs d’engagement de citoyens freinés par leur activité professionnelle et pour renforcer les associations par un collectif plus facilement mobilisable, disponible et diversifié, impliquant des actifs.

2-2 Nécessité de légiférer

La mesure consiste à offrir un dispositif légal universel accessible à tous quel que soit l’employeur, privé ou public.

Elle prévoit que tout salarié ou agent public de l’un des trois versants de la fonction publique, membre d'une association dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable au contrat d'association dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, et qui est désigné pour siéger bénévolement dans l’organe d’administration ou de direction de celle-ci, a droit, sur sa demande, à un congé non rémunéré pour participer aux réunions de cet organe.

Pour encourager et accompagner la prise de responsabilités bénévoles de nos concitoyens par des droits à congé adaptés à leurs besoins, le congé de dirigeants associatifs bénévoles est créé à partir d’un congé existant, en ouvrant une autorisation d’aménagement des temps pour les fonctions de direction. Il vient compléter et s’articule aux droits à congé qui existent déjà pour certains bénévoles pour représenter l’association dans des instances administratives ou pour se former en tant qu’animateur. 

Pour ne pas complexifier le code du travail et éviter l’empilement de dispositifs, la mesure consiste à aménager ce dernier congé. Sans toucher au congé de formation existant, le nouveau droit créé est ouvert à tous les bénévoles, toutes les associations pour la participation à la gouvernance associative. L’ouverture du dispositif se justifie par l’objet intersectoriel et intergénérationnel du congé et le rendra plus facilement utilisable par tous les acteurs concernés (individus éligibles, associations bénéficiaires, employeurs autorisant le congé).

Le droit n’est pas restreint à quelques associations déterminées par arrêtés. Il est ouvert à tous les champs sectoriels des associations éligibles au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, tout en étant limité aux seules associations d’intérêt général au sens fiscal par ce même article.

Le droit à congé pour formation d’animateurs existe déjà pour les salariés (code du travail L 3142-43), les agents publics des trois versants de la fonction publique (8° de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 8° de l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 8° de l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986; article 11 du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 ; article 6 du décret n°88-145 du 15 février 1988 ; article 9 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; décret n°63-501 du 20 mai 1963). L’extension proposée est aussi appliquée à l’ensemble de ces statuts pour garantir un droit universel. En l’inscrivant dans le code du travail et dans le statut général de la fonction publique, tous ces travailleurs peuvent bénéficier du même droit, sans discrimination.

Dans tous les cas, les droits afférents au congé restent inchangés par rapport à ceux déjà prévus pour le congé pour formation. Le congé est non rémunéré et considéré comme période de travail effectif (pour les droits à congés payés, à retraite, à la sécurité sociale et aux suppléments pour charge de famille). Les conditions prévues de refus de l’employeur sont maintenues (si les nécessités du service ou de l’entreprise s’y opposent), de même que le cumul maximum autorisé de ce droit avec celui de représentation pour les agents publics (12 jours maximum). Pour faciliter l’utilisation du congé pour les dirigeants associatifs bénévoles, le congé peut être fractionné en demi-journées, et non pas pris en une ou deux fois à la demande du bénéficiaire, modalité non adaptée pour des activités de gouvernance.

Le congé de dirigeants associatifs bénévoles est créé à partir d’un congé existant qui ne vise que le secteur associatif. L’objectif est d’ajuster ce qui existe déjà pour encourager et accompagner la prise de responsabilités associatives, en ouvrant une autorisation d’aménagement des temps pour les fonctions de direction alors qu’un congé existe pour représenter l’association dans des instances administratives ou pour se former en tant qu’animateurs.  

Les dirigeants des mutuelles font l'objet d'un corpus de droits spécifiques. L'article L. 114-24 du code de la mutualité prévoit déjà qu'un employeur privé ou public autorise ses agents par ailleurs dirigeants de mutuelles à assister aux réunions ou commissions du conseil d'administration. L'absence reste du temps de travail effectif et rémunéré.

En ce qui concerne les dirigeants des fondations universitaires, hospitalières, d’entreprise (au nombre de 313), de coopération scientifique (37), ils sont souvent employés par les établissements publics ou privés auxquels ces fondations sont rattachées. Leur fonction de dirigeant est souvent assumée sur leur temps de travail ou fait déjà l'objet de grands aménagements horaires.

Seuls les dirigeants des 635 fondations reconnues d'utilité publique pourraient être intéressés par cette mesure.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Il n’existe pas de données statistiques sur le bénévolat, cette activité relevant de la sphère privée. Toutefois, des sondages conduisent à extrapoler des estimations du nombre de concitoyens engagés bénévolement dans une association.

Selon l’étude La France bénévole 2015 publiée par Recherches et solidarités, 1% des 15-24 ans, 7% des 25-39 ans et 9% des 40-59 ans sont des dirigeants associatifs (bureau et conseil d'administration), soit, appliqués à la population en situation d'emploi recensée par l'INSEE, 2 millions de personnes en emploi et occupant des fonctions de dirigeants associatifs. Il est à noter que parmi ces 2 millions de personnes en emploi, sont comptabilisés les actifs dirigeants d'entreprises unipersonnelles, en profession libérale ou artisanale pour lesquels le congé n'a pas vocation à s'appliquer.

L’absence des salariés et agents publics concernés pourra avoir des impacts financiers pour les employeurs en raison de l’activité éventuellement ralentie. Ceux-ci peuvent toutefois s’opposer à l’absence, en cas de conséquences préjudiciables pour le fonctionnement de l’entreprise ou des impacts sur l’organisation et le fonctionnement du service. Le nombre de jours ouvert au congé reste inchangé mais l’élargissement des bénévoles éligibles devrait en renforcer l’utilisation sans susciter des demandes massives puisque le congé reste non rémunéré. Compte tenu de ces éléments, l’impact financier ne peut être mesuré.

Non rémunéré, le congé a des conséquences pour les individus bénéficiaires dont la paie, le niveau de vie et l’imposition sur le revenu seront impactés.

État

3-2 Impacts pour l’administration

L’absence des agents publics concernés pourra avoir des impacts sur l’organisation et le fonctionnement du service pour les employeurs publics. Ceux-ci peuvent toutefois s’opposer à l’absence, en raison des nécessités du service.

4-Consultations menées

Conformément au décret n° 2015-1034 du 19 août 2015, le Haut Conseil à la Vie Associative a été saisi.

Le conseil commun de la fonction publique a été consulté le 29 mars 2016 s’agissant d’une disposition législative ayant un objet commun aux trois versants de la fonction publique et une incidence sur la situation statutaire des agents titulaires, conformément à l’article 9 ter de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

5- Modalités d’application

Des modifications de la partie réglementaire du code du travail doivent être réalisées en application de la mesure. Des modifications sont prévues dans les décrets relatifs aux agents contractuels de droit public dans les trois versants de la fonction publique (article 11 du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 ; article 6 du décret n°88-145 du 15 février 1988 ; article 9 du décret n° 91-155 du 6 février 1991). Des modifications du décret n°63-501 du 20 mai 1963 qui fixe les conditions d’utilisation du congé de formation de cadres et animateurs pour la jeunesse sont prévues. Ce décret se réfère toujours à la loi n° 61-1448 du 29 décembre 1961 accordant des congés non rémunérés aux travailleurs salariés et apprentis en vue de favoriser la formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse. Cette loi ayant été abrogée depuis longtemps, il convient de mettre à jour le décret du 20 mai 1963 précité et de le relier directement aux lois statutaires et aux décrets relatifs aux agents contractuels de droit public dans les trois versants de la fonction publique, pour une meilleure lisibilité

La mesure n’est pas directement applicable à Mayotte dont le code du travail ne prévoit au titre des congés particuliers que le congé de formation économique, sociale et syndicale et le congé mutualiste au chapitre V du titre II du Livre II de ce code.

Article 9 – Le service civique adapté pour les sapeurs-pompiers

1-État des lieux

Le Président de la République lors du congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, qui s'est tenu le 12 octobre 2013 à Chambéry, a rappelé que 195 200 sapeurs-pompiers volontaires effectuent 70 % des opérations menées par les sapeurs-pompiers.

Parallèlement, une tendance à la baisse des effectifs au cours de la dernière décennie est constatée. On comptabilisait 202 200 sapeurs-pompiers volontaires en 2002, ils sont 170 000 de moins aujourd'hui. Le renouvellement des sapeurs-pompiers volontaires constitue dès lors un enjeu prioritaire.

Le principal frein au recrutement de jeunes sapeurs-pompiers volontaires tient notamment à la longueur de la formation initiale qu'ils doivent suivre, qui est source de découragement, voire de renoncement.

Le service civique, créé par la loi n°2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, mobilise d’ores et déjà des volontaires au sein des services d’incendie et de secours qui participent à des missions de sécurité civile ou de prévention. L’engagement de service civique partage avec l’engagement de sapeur-pompier des valeurs communes, une même volonté altruiste et la même dimension citoyenne. Or, aujourd’hui, les volontaires ne peuvent pas participer à l’intégralité des missions des sapeurs-pompiers et n’interviennent que dans le cadre de missions de prévention ou de secours à personnes.

C’est la raison pour laquelle le Président de la République a précisé lors de son discours de clôture du congrès national des sapeurs-pompiers en 2013 : « Je demande donc que le dispositif du service civique soit adapté aux réalités des sapeurs-pompiers et à leurs besoins opérationnels. Faut-il aller comme certains le demandent ou le suggèrent vers un service citoyen de sécurité civile dont la durée pourrait même aller jusqu'à un an. J'y suis personnellement favorable. Je suis ouvert à toutes les propositions que me fera le conseil national des volontaires ».

À la suite de cette déclaration, il a été lancé le 1er février 2015, une expérimentation du premier service civique adapté de sécurité civile en région Lorraine. Douze jeunes sélectionnés par les missions locales ont participé à cette expérimentation : 10 hommes – 2 femmes issus de 3 départements (54, 55, 88). Outre la mixité de sexe, une mixité géographique et sociale a été respectée. De même, 2 jeunes avaient un diplôme universitaire et six avaient abandonné les études soit au collège soit au lycée et n’avaient aucune qualification.

Ils ne seraient certainement jamais devenus sapeurs-pompiers volontaires sans cette opportunité d’accomplir ce service civique adapté même si deux d’entre eux avaient l’intention de s’engager mais sans en avoir accompli les démarches.

Tous ont réussi les formations dispensées pendant la phase de formation et tous ont été présents pendant les neuf mois.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

L’objectif est de permettre aux engagés de service civique réalisant leur mission auprès d’un service d’incendie et de secours de bénéficier de tout ou partie de la formation initiale de sapeur-pompier sur le temps de leur mission de service civique.

Elle doit aussi leur permettre d’accomplir une mission recouvrant l’ensemble du spectre d’intervention des sapeurs-pompiers volontaires et pas uniquement le secours à personnes comme c’est le cas actuellement.

Afin que cette période de mission soit compatible avec la réalisation effective de la mission de service civique, la période de formation dont bénéficie l’engagé ne peut être supérieure à deux mois.

L’engagé bénéficiera de l’ensemble des droits et devra satisfaire l’ensemble des obligations afférentes à la signature d’un contrat d’engagement de service civique dans les conditions fixées par le code du service national. La formation initiale de sapeur-pompier est prise en charge par le service d’incendie et de secours auprès duquel le volontaire réalise sa mission.

A l’issue de sa formation, la mission de service civique confiée au volontaire permettra aux volontaires de concourir aux activités se rapportant à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence. Le volontaire ne sera néanmoins pas pris en compte dans la composition de l’équipage réglementaire requis pour les interventions de sapeurs-pompiers volontaires. Il apporte son concours en surnombre aux effectifs mobilisés.

La protection sociale des volontaires accomplissant un service civique adapté aux sapeurs-pompiers bénéficiera, par son engagement de service civique, de la couverture sociale spécifique des sapeurs-pompiers volontaires sans avoir à signer simultanément un engagement de sapeur-pompier volontaire.

2-2 Nécessité de légiférer

Plusieurs difficultés sont apparues au cours de cette expérimentation, qui plaident pour une modification législative et la création d’un statut d’engagé en service civique pompier spécifique :

a- Le besoin d’une protection sociale plus complète que celle dont bénéficient les volontaires en service civique.

Les engagés de service civique bénéficient d’une couverture sociale de droit commun assurée par l’Agence du service civique. A contrario, les sapeurs-pompiers volontaires ont obtenu que la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement de sapeurs-pompiers volontaires sécurise leur situation. Elle prévoit notamment : « Une protection sociale particulière est garantie au sapeur-pompier volontaire par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service ».

En particulier, cette dernière loi prévoit que le sapeur-pompier volontaire victime d'un accident survenu ou atteint d'une maladie contractée en service ou à l'occasion du service a droit, dans les conditions prévues par la loi sa vie durant, à la gratuité des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et accessoires ainsi que des frais de transport, d'hospitalisation et d'appareillage et, d'une façon générale, des frais de traitement, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation professionnelle directement entraînés par cet accident ou cette maladie.

En conclusion, il apparaît nécessaire, pour assurer une couverture totale des risques pris par les volontaires, d’aligner leur protection sociale sur celle des sapeurs-pompiers volontaires.

b- Le besoin de préciser qu’un temps de formation long sera prévu dans le cadre de la mission, afin de permettre aux volontaires d’effectuer la formation de sapeur-pompier volontaire.

En effet, cette formation dure plusieurs mois et nécessite d’être inscrite dans la loi, car ce temps, long, déroge au principe du service civique qui n’est pas supposé prévoir de temps aussi conséquent dédié à la formation du jeune au contenu de sa mission. Il convient donc que la loi le précise.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

La mesure contribuera à la montée en puissance du service civique universel en ayant pour objectif de faire passer le nombre de volontaires à 110 000 en 2016 et à 350 000 en 2018.

Les engagés de service civique bénéficient du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max).

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par l’organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 euros mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation.

1 000 jeunes pour des missions de huit mois en moyenne dans des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) couteraient donc à l’État 6,560 M€ (1.000 x 820 x 8). Les SDIS pourront percevoir au surplus une aide une fois de 100 € pour l’organisation de la formation civique et citoyenne (hors formation SAP1) des jeunes, versée par l’ASP pour le compte de l’Agence du service civique. Le coût total pour l’État serait donc de 6,660 M€.

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par le SDIS organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 € mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation.

La formation initiale de sapeurs-pompiers volontaire est à la charge des services d’incendie et de secours auprès desquels les volontaires réalisent leur mission. Le montant de cette formation comprenant par exemple les connaissances communes, le tronc général prompt secours et le secours aux personnes (SAP1 = PSE1 + 2 +module SR/balisage) qui permet à un pompier volontaire d’être équipier dans un véhicule de secours et d'assistance aux victimes (VSAV) est estimé à 600 € par volontaires.

Au coût de cette formation il convient d’ajouter les frais liés à l’équipement des volontaires qui dépendent des éléments inclus dans le paquetage propre à chaque SDIS. La dernière estimation connue porte ses frais à 1.200 € par volontaire.

Pour les SDIS organismes d’accueil, la charge totale serait de 2,65 M€ ((106,31 x 1.000 x 8)+(1.200+600x1.000)).

3-2 Impact économique

Permettre aux engagés de service civique de bénéficier de la formation initiale de sapeur-pompier volontaire permettra aux jeunes d’acquérir des compétences et une expérience utile pour leur insertion professionnelle. En effet les métiers de la sécurité tendent actuellement à se développer, en relation avec le contexte à la fois national et international. Le dispositif est dès lors de nature à favoriser l’employabilité des jeunes.

3-3 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

Le service civique est plébiscité par les jeunes, il est victime de son succès. Seule une demande sur quatre peut aujourd’hui être satisfaite. La mise en place d’un dispositif universel doit permettre d’offrir à tous les jeunes qui le souhaitent l’opportunité de vivre cette expérience d’engagement.

La création de ce nouveau type d’engagement de service civique donnera lieu à plusieurs centaines de nouvelles missions, à même de participer à l’ambition de la mise en place d’un service civique universel.

Bien que n’étant pas un dispositif d’insertion professionnelle, le service civique contribue indiscutablement à favoriser l’employabilité des jeunes. Les anciens volontaires4 sont très nombreux à estimer que l'expérience leur a permis d'acquérir des compétences utiles dans leur avenir professionnel (86%), et de découvrir le milieu professionnel et le monde du travail (70%).

69% des anciens volontaires considèrent que leur mission leur a permis d'avoir une idée plus précise de ce qu'ils souhaitent faire dans les mois ou les années à venir. 47% des anciens volontaires estiment que leur expérience dans le service civique a confirmé leur projet professionnel.

La mesure proposée doit permettre de favoriser plus largement l’engagement des jeunes au service de l’intérêt général. Une enquête TNS SOFRES réalisée courant 2013 qui visait à comparer le rapport à la citoyenneté, à l’engagement et au vote des jeunes effectuant un service civique par rapport à l’ensemble des jeunes Français permet de constater que les volontaires du service civique sont des jeunes plus engagés et plus politisés. Ils s’intéressent davantage au monde qui les entoure, qu’il s’agisse de politique (56 % vs. 49 %) ou d’actualité (89 % vs. 82 %). Ils expriment également un besoin plus fort d’aider les autres (89 % vs.83 %) et sont plus confiants dans leur capacité à agir, notamment là où ils habitent (80 % vs. 62 %).

Le service civique contribue donc à faire émerger des citoyens actifs et impliqués, nettement plus concernés, à la recherche de formes alternatives d’engagement et dans un rapport plus constructif avec leur environnement, particulièrement là où ils vivent, les formes d’engagement locales constituant un cadre privilégié à leur envie d’agir.

3-4 Impact social

Le service civique est un fort vecteur de cohésion nationale. Des résultats confirmés par le dernier baromètre de l’opinion de février 2015 (IFOP/GOV), qui révèle les éléments suivants pour :

Ø 82% des français, le service civique permet de « favoriser l’intégration des jeunes dans la société » ;

Ø 81% des français pensent qu’il « améliore la cohésion nationale en faisant se rencontrer des jeunes issus de cultures et de milieux différents » ;

Ø 75% des français estiment que le service civique permet de « favoriser la mixité sociale ».

La sécurité civile se caractérise par ailleurs par la mobilisation d’un réseau de solidarité et de proximité avec la population. Le volontariat dans ce champ, outre ses vertus civiques, est l’élément central du fonctionnement du service public de sécurité civile. Grâce à l’action des volontaires les services d’incendie et de secours mènent une action de proximité, structurant du « vivre-ensemble » et de la solidarité notamment dans les zones du territoire les plus rurales.

Aussi, le développement du dispositif destiné à susciter l’engagement volontaire en qualité de sapeurs-pompiers volontaires doit permettre de maintenir leur action au plus près des populations.

3-5 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis la création du dispositif en 2010 près de 58 % des volontaires engagés dans le cadre d’une mission de service civique sont des femmes. A contrario, le nombre de femmes sapeur-pompier volontaire ne sont que peu nombreuses. En effet, si leur nombre tend à s’accroitre, elles sont encore minoritaires. En 2014, seul un sapeur-pompier sur sept est une femme5.

Le développement d’un dispositif adapté est de nature a plus largement favoriser l’engagement des femmes dans le champ de la sécurité civile.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

La Conférence nationale des services d'incendie et de secours, placée auprès du ministre chargé de la sécurité civile, a également été consultée, conformément à la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, article 44.

5- Modalités d’application

Le dispositif ne s’applique pas à Saint Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

A Mayotte, la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service est remplacée par les régimes d'assurance maladie-maternité et accidents du travail applicables localement. La protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires est prise en charge à Mayotte par les régimes d'assurance maladie-maternité et par le régime de prévention, de réparation et de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles applicables localement, notamment ceux issus des ordonnances n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte, n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte, n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte et n° 2006-1588 du 13 décembre 2006 relative au régime de prévention, de réparation et de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles à Mayotte. Ce dispositif est d’ores et déjà prévu au 15° de l’article 27 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.

En Polynésie Française, le Haut-commissaire gère les sapeurs-pompiers et, par conséquent, les engagés de service civique. Les règles applicables en matière de protection sociale relèvent de la compétence de la collectivité de Polynésie française.

Article 10 – L’agrément de service civique des organismes HLM
et des entreprises publiques dotés d’un statut de société commerciale

1-État des lieux

Le Président de la République a fait de l’engagement le grand chantier de son quinquennat avec l’objectif de permettre à tous les jeunes qui le souhaitent de faire un service civique et de mobiliser dès 2016 110 000 jeunes en service civique et 150 000 à l’horizon 2017, voire 350 000 en 2018. La montée en charge du dispositif repose sur deux principes fondateurs que sont l’accessibilité et la mixité sociale.

Le Président de la République a également fait le choix d'un service civique volontaire, car l'engagement doit découler d’un choix et non d’une contrainte. Le service civique est plébiscité : depuis sa création en 2010, ce sont plus de 100 000 volontaires qui en ont bénéficié.

Pour faciliter la montée en charge du service civique et inciter en particulier de nouveau organismes d’accueil à s’engager, le champ du dispositif doit être ouvert à des organismes jusqu’alors exclus.

2- Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La mesure proposée doit permettre de soutenir la montée en charge du service civique.

L’universalisation du service civique repose sur la diversification des structures d’accueil et sur la création de nouvelles missions de service civique. Ces mesures visent à satisfaire l’ensemble des demandes de missions formulées par les jeunes.

La mesure proposée permet de rendre éligible au service civique, d’une part, des organismes d’habitation à loyer modéré (HLM) qui ne sont pas tous sans but lucratif au regard de leur statut de société commerciale et, d’autre part, des entreprises publiques dotées d’un statut commercial mais dont le capital social est détenu en totalité par des personnes morales de droit public.

Comme le précise le droit communautaire le logement social est qualifié de service d’intérêt général économique. Les missions d’intérêt général dévolues aux opérateurs du logement social (organismes HLM et SEM) ont en effet été précisément identifiées et définies en tant que service d’intérêt économique général par les dispositions du code de la construction et de l’habitation applicables à l’ensemble des organismes en charge du logement social. La mission d’intérêt général attribuée aux opérateurs de logement social s’accompagne d’obligations spécifiques incombant directement à l’opérateur. En contrepartie des aides reçues, ils doivent ainsi respecter des plafonds de loyers et de revenus afin d’offrir des solutions de logement adaptées aux capacités des ménages à revenus modestes, et se conformer à des règles d’attribution. La loi et le règlement, les conventions APL (généralement supérieures à 35 ans, automatiquement reconduites sans limite de temps dans le cas des organismes HLM), les conventions d’utilité sociale, fixent donc les contraintes de gestion des logements locatifs sociaux et la durée des obligations de service public.

Ils sont regroupés comme suit en plusieurs grandes familles :

- les Offices publics de l’habitat : 275,

- les sociétés anonymes HLM : 278,

- les sociétés coopératives d’HLM : 168,

- les fondations HLM.

Les entreprises du secteur public constituées sous forme de personnes morales de droit privé ne sont actuellement pas éligibles à l’agrément de service civique.

Il en est également ainsi des sociétés d’économie mixte et notamment des sociétés d’économie mixte locale qui sont juridiquement des sociétés anonymes. Le capital est détenu entre plus de 50% et 85% par les collectivités locales et leurs groupements. Les élus détiennent donc plus de la moitié des voix. Le fait que des collectivités publiques ou des établissements publics figurent parmi les associés ne change pas la nature du groupement qui demeure nécessairement et toujours une personne privée. Quand bien même elle exerce une activité d’intérêt général ou de service public (les SEM peuvent gérer des services publics industriels ou commerciaux (SPIC) ou des services publics administratifs (SPA)), la société d’économie mixte demeure juridiquement une société qui par application de l’article 1832 du Code civil est un organisme à but lucratif. Détenue seulement en partie par les pouvoirs publics, elle est mise en concurrence en matière de commande publique, la relation in-house n’étant pas présente.

La même solution vaut pour les sociétés publiques locales (SPL) ; elles ne sont pas éligibles au service civique. Quand bien même elles sont exclusivement constituées de personnes publiques actionnaires, elles demeurent des sociétés anonymes. Ces sociétés publiques locales détenues à 100% par les pouvoirs publics ne sont par contre pas mise en concurrence dans le cadre des marchés publics.

La solution est également identique pour les sociétés détenues par l’État. La SAS du Palais de Tokyo constituée, en 2011, sous forme de société par action simplifiée unipersonnelle, est juridiquement une société commerciale et donc un organisme à but lucratif. L’actionnaire unique est bien l’État. Le Palais de Tokyo, pour exercer son activité, a signé une délégation de service public avec le ministère de la culture et de la communication. En dépit de ses activités d’intérêt général, le statut commercial de cet organisme l’exclut, en l’état du service civique.

Il existe 1 200 entreprises publiques locales (EPL) selon les chiffres de la fédération des EPL.

Le rapport de l’État actionnaire 2014-15 indique que 77 entreprises rentrent dans le champ de l’Agence des participations de l’État. Parmi celles-ci, quelques-unes non cotées sont détenues à 100 % par l’État comme France Télévisions et l’Imprimerie nationale.

Les entreprises détenues à 100 % par les pouvoirs publics, dont les SPL, peuvent être exclues du champ de la commande publique plus généralement des principes régissant le droit de la concurrence considérant que la notion du « in house » s’applique.

A l’inverse, les entreprises publiques détenues majoritairement ou non par les pouvoirs publics sont soumises aux règles de la concurrence. En effet, les engagés de service civique bénéficient d’une indemnité et du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max). Ces aides cumulées avec d’autres aides directes ou fiscales et sociales engendreront nécessairement le dépassement du plafond du seuil de minimis de 200 000 € sur trois exercices fiscaux par entreprise.

2-2 Nécessité de légiférer

La modification de l’article L.120-1 du code du service national est impérative pour permettre à l’Agence du service civique ou ses délégués territoriaux d’agréer les organismes HLM et des entreprises publiques et les missions qu’ils proposent aux jeunes. Les organismes HLM ne sont pas tous sans but lucratif au regard de leur statut de société commerciale (SA HLM, SCOP HLM, SCIC HLM). Les entreprises publiques, SPL, et autres ont un statut de société commerciale par actions. Or, la loi prévoit pour l’heure que seuls les organismes sans but lucratif peuvent être agréés aux côtés des personnes morales de droit public.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Il s’agit d’une mesure qui étend le cercle des organismes éligibles au service civique. La mesure contribuera à la montée en charge du service civique universel. Elle s’inscrit donc dans la programmation envisagée de 110 000 volontaires en 2016 et de 350 000 à l’horizon 2018.

Les engagés de service civique bénéficient du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max).

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par l’organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 euros mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation.

1 000 jeunes pour des missions de 8 huit mois en moyenne couteraient donc à l’État 6,560 M€ (1000 x 820) x 8).

S’agissant des entreprises publiques, pour 1 000 jeunes pour des missions de 8 huit mois en moyenne, le coût total pour l’État serait donc de 6,560 M€.

3-2 Impact économique

Bien que n’étant pas un dispositif d’insertion professionnelle, le service civique est de nature à augmenter significativement, pour la société dans son ensemble, les gains liés à la reprise d’études ou d’activités des jeunes engagés. En effet cette mesure permet de lever des freins à une démarche d’engagement, en offrant à tous les jeunes qui en font la demande la possibilité de vivre cette expérience au service de l’intérêt général.

Interrogés6 les anciens volontaires ayant réalisé une mission de service civique déclarent qu’il y a une correspondance entre leurs attentes et leur emploi actuel, notamment concernant leurs qualifications (71 %) et le secteur dans lequel ils veulent travailler (71 %). A l’issue de leur mission de service civique, 75% des volontaires sont occupés : 35% des anciens volontaires suivent des études ou une formation, 11% sont en stage, 29% travaillent.

3-3 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

Dans un contexte de crise économique et de doutes, le service civique offre une opportunité aux jeunes, parfois en recherche de repères.

Le service civique est plus qu’une politique publique pour la jeunesse, c’est une politique publique pour tous, de cohésion nationale en contribuant au développement de l’autonomie des jeunes. Pour 92% d’entre eux l’expérience de service civique a été l’occasion d’être autonome, pour 91% ils ont pu faire quelque chose d’utile socialement.

Les engagés de service civique s’intéressent davantage au monde qui les entoure, expriment également un besoin plus fort d’aider les autres (89%) et sont plus confiants dans leur capacité à agir (80%). Les jeunes volontaires font donc preuve d’altruisme.

Le service civique contribue indiscutablement à favoriser l’employabilité des jeunes même si ce n’est pas un dispositif d’insertion professionnelle. Les anciens volontaires7 sont très nombreux à estimer que l'expérience leur a permis d'acquérir des compétences utiles dans leur avenir professionnel (86%), et de découvrir le milieu professionnel et le monde du travail (70%). 69% des anciens volontaires considèrent que leur mission leur a permis d'avoir une idée plus précise de ce qu'ils souhaitent faire dans les mois ou les années à venir. 47% des anciens volontaires estiment que leur expérience dans le service civique a confirmé leur projet professionnel.

3-4 Impact social

Le service civique est un vecteur de cohésion nationale. Cette affirmation est confirmée par le dernier baromètre de l’opinion de février 2015 (IFOP/GOV), qui révèle les éléments suivants :

- pour 82% des français, le service civique permet de « favoriser l’intégration des jeunes dans la société » ;

- 81% des français pensent qu’il « améliore la cohésion nationale en faisant se rencontrer des jeunes issus de cultures et de milieux différents » ;

- 75% des français estiment que le service civique permet de « favoriser la mixité sociale ».

3-5 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis la création du dispositif en 2010 près de 58 % des volontaires engagés dans le cadre d’une mission de service civique sont des femmes. La montée en charge du dispositif a vocation à permettre une plus large mobilisation des hommes pour atteindre la parité

4-Consultations menées

Le Conseil national de l’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

Article 11Le service civique pour les réfugiés et les détenteurs
d’un titre de séjour pluriannuel

1-État des lieux

À l’heure où l’Union européenne enregistre une hausse de 85% de primo-demandeurs d’asile entre les seconds trimestres 2014 et 20158, où la France adopte une loi ayant vocation à étendre et renforcer les droits des demandeurs d’asile9 et s’apprête à accueillir un nombre croissant de réfugiés au regard des conflits actuellement actifs dans le monde, dans un contexte où les chiffres de l’attribution de l’asile sont en augmentation (+27,3% entre 2013 et 2014, dont 53,4% de protection subsidiaire)10, l’ouverture du service civique aux ressortissants étrangers résidant en France est nécessaire.

Conformément à la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, sont éligibles à ce dernier, les étrangers non-communautaires résidant en France depuis plus d’un an sous couvert de l’un des titres de séjour visés à l’article L.120-4 du code du service national. Sont dès lors exclus les étrangers titulaires de l’un de ces titres de séjour mais résidant en France depuis moins d’un an ou les étrangers résidant en France depuis plus d’un an mais n’étant pas titulaires de l’un de ces titres de séjour.

Par ailleurs, la loi n°2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a réformé substantiellement le parcours d’intégration des ressortissants étrangers par l’adoption d’une législation mieux adaptée et une plus grande clarté des procédures applicables ainsi que la création d’une une carte propre aux talents internationaux et par la simplification du parcours des étudiants non communautaires.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Favoriser l’intégration sociale des étrangers présents sur le territoire français constitue un enjeu fort pour les pouvoirs publics qui se doivent de mobiliser tous les leviers possibles afin d’atteindre cet objectif ambitieux. Le rapport de la mission conduite par l’inspection générale de l’administration (IGA) et l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) remis en septembre 2013 au ministre de l’intérieur a montré l’inadéquation du dispositif du contrat d’accueil et d’intégration aux besoins et à la prise en compte des profils spécifiques des migrants. Il souligne la nécessité d’accroître les efforts permettant de lever les obstacles à leur intégration sociale, culturelle et professionnelle.

Par ailleurs, dans sa feuille de route relative à la politique d’égalité républicaine et d’intégration publiée le 11 février 2014, le Gouvernement a souligné que les premières années d’installation en France sont déterminantes pour l’insertion des nouveaux arrivants dans la société française. Dans cette perspective, le service civique, en ce qu’il touche une population en devenir et favorise la mixité et la cohésion sociale, est l’un des leviers complétant le dispositif d’accueil rénové instauré par le projet de loi relatif au droit des étrangers en France.

Au regard de ces éléments récents, le dispositif, qui modifie le code du service national, vise donc à préciser les conditions d’éligibilité des ressortissants étrangers au service civique. Il améliore la rédaction et clarifie les dispositions tout en améliorant l’accès des étrangers au service civique.

2-2Nécessité de légiférer

Afin de mettre à jour le code du service national pour améliorer l’accès au service civique aux étrangers en situation régulière présents sur le territoire français, il est nécessaire de procéder à une modification de la partie législative du code du service national.

Le dispositif permet, en premier lieu, d’ouvrir l’accès au dispositif du service civique aux étudiants étrangers lorsque ceux-ci se voient délivrer un titre pluriannuel. Cette avancée contribue à concrétiser une des mesures phares du plan national de vie étudiante visant à favoriser l’engagement des étudiants.

Plus largement, il prévoit que les ressortissants de pays tiers, qui, ayant séjourné de manière régulière en France et fait la preuve de leur intégration, obtiennent une carte de séjour pluriannuelle dite générale, peuvent effectuer un service civique.

En deuxième lieu, le service civique est désormais ouvert aux titulaires du passeport talents ainsi qu’aux membres de leur famille.

Cette disposition a également pour objectif de clarifier les conditions dans lesquelles les mineurs étrangers âgés de plus de 16 ans peuvent candidater.

Enfin, le dispositif facilite l’accès au service civique des réfugiés titulaires d’une carte de résident en supprimant la condition préalable de résidence régulière d’un an qui leur est actuellement applicable.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Les engagés de service civique bénéficient du régime général de protection sociale dans le cadre d’une prise en charge par l’État. Dès lors, les bénéficiaires de la présente mesure n’ont plus à être affiliés à la Couverture Maladie Universelle ou à l’Aide Médicale d’État ce qui diminue cette charge pour les caisses de sécurité sociale. Le coût de la prise en charge de la protection sociale des engagés de service civique dépend de plusieurs paramètres. Un mois-jeune représente un coût moyen d’environ 820 euros, indemnité comprise (702 € min à 862 € max).

L’indemnité servie aux engagés est complétée par une prestation versée par l’organisme d’accueil, nécessaire à la subsistance, au logement, à l’équipement et au transport du volontaire qui doit rester proportionnée aux missions confiées. En application de l’article R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fixé à 106,31 euros mensuel. Elle n’est pas soumise à cotisation. Les organismes sans but lucratif (OSBL) agréés perçoivent en outre une aide mensuelle nette de 100 euros par jeune accueilli au titre de l’accompagnement des engagés en service civique, versée par l’ASP pour le compte de l’Agence du Service Civique.

1 000 jeunes étrangers pour des missions de 8 huit mois en moyenne dont la moitié dans des OSBL et l’autre moitié dans des organismes publics coûteraient donc à l’État 6,960 M€ (((1000 x 820) + (500 x 100)) x 8). Pour les organismes d’accueil, dont la moitié serait des organismes publics, la charge totale serait de 850.480 € (106,31 x 1000 x 8).

Enfin, à condition de pouvoir en justifier l’effectivité, les organismes d’accueil perçoivent au surplus une aide une fois de 100 € pour l’organisation de la formation civique et citoyenne des jeunes, versée par l’ASP pour le compte de l’Agence du Service Civique.

3-2 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

La mesure est de nature à améliorer l’égalité entre les jeunes de nationalité différente, mais également entre les jeunes étrangers puisqu’il s’agit d’élargir leur accès au service civique.

La période d’engagement de service civique est l’occasion pour les volontaires de préciser, confirmer leur projet d’avenir et les amener à reprendre ou à continuer études ou formations. C’est précisément l’objectif du service civique pour de nombreux jeunes et en particulier pour les jeunes les plus en difficulté. Ainsi, l’accessibilité du service civique aux réfugiés leur permet de construire leur parcours citoyen tout en développant de nouvelles compétences qui leur permettront de se projeter plus facilement dans une dynamique de formation ou de professionnalisation à l’issue de leur mission. Les anciens volontaires11 sont très nombreux à estimer que l'expérience leur a permis d'acquérir des compétences utiles dans leur avenir professionnel (86%), et de découvrir le milieu professionnel et le monde du travail (70%).

3-3 Impact social

La mesure en offrant la possibilité aux jeunes étrangers de s’engager pour l’intérêt général au sein de la société française leur donne plus de visibilité dans la sphère publique. La mesure participe donc de l’intégration des étrangers dans la société française et est de nature à permettre une plus grande mixité sociale, ainsi qu’une réduction des inégalités notamment en termes d’accès au marché du travail et aux études supérieures ou encore de participation à la vie publique.

3-4 Impact sur l’égalité homme-femme

Depuis sa création le service civique mobilise majoritairement des femmes. Elles représentent environ 58 % des volontaires mobilisés annuellement. L’ouverture du service civique aux réfugiés pourrait permettre aux nouveaux arrivants d’intégrer rapidement le principe de l’égalité entre les femmes et les hommes.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

Article 12L’intermédiation de service civique
entre personnes morales de droit public

1-État des lieux

Le dispositif d’intermédiation permet de mettre à disposition un volontaire, aux fins d'accomplissement de son service, auprès d'une ou, de manière successive, de plusieurs personnes morales tierces non agréées, mais qui remplissent les conditions d'agrément.

L’expérience a montré qu’elle présente plusieurs intérêts. En effet elle a fortement contribué au développement du service civique en s’appuyant sur les grands partenaires associatifs et en touchant notamment plus largement les collectivités territoriales. Elle offre par ailleurs aux volontaires la possibilité de réaliser une mission dans plusieurs domaines et dès lors d’enrichir son expérience.

Depuis sa création en 2010, le service civique mobilise difficilement les personnes morales de droit public notamment au regard de la lourdeur des procédures administratives.

2- Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La mise à disposition de volontaires, jusqu’à lors réservée aux organismes sans but lucratif, va simplifier les procédures applicables aux personnes morales de droit public.

Elle va ainsi favoriser une mobilisation accrue des pouvoirs publics au service du développement du service civique universel.

Elle est notamment de nature à favoriser le déploiement des grands programmes ministériels engagés en 2015 en facilitant l’implication des opérateurs publics qui agissent dans leur champ de compétence.

2-2 Nécessité de légiférer

Le dispositif prévoit de permettre aux personnes morales de droit public bénéficiaires d’un agrément de service civique de mettre des engagés de service civique à disposition d’autres personnes morales de droit public tierces non agréées mais satisfaisant aux conditions d’agrément fixées par le code du service national.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

La simplification des procédures qu’entraine l’extension du dispositif de mise à disposition de volontaire permet des économies au bénéfice des pouvoirs publics qui ne peuvent néanmoins être évaluées. En effet le recours à l’intermédiation permet à des organismes qui répondent aux conditions d’agrément de service civique de ne pas en solliciter le bénéfice ce qui permet de ne pas accroître la charge administrative liée au traitement d’une demande d’agrément de service civique par l’Agence du service civique et ses délégués territoriaux. A titre d’illustration, en 2015, ces derniers ont délivrés près de 8000 décisions.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

Article 13La désignation de l’Agence du Service civique en qualité d’Agence chargée du volet sport du programme européen ERASMUS+ jeunesse & sport

1-État des lieux

Le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, en tant qu’autorité nationale pour le volet Jeunesse du programme européen « Erasmus + » 2014 2020 a désigné l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire comme agence nationale pour la mise en œuvre de ce programme.

Dans le cadre de la réorganisation de l’administration centrale chargée de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, l’INJEP a été rattaché à la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative pour sa partie « observatoire de la jeunesse » (décret n° 2015-1771 du 24 décembre 2015 portant création d’un service à compétence nationale dénommé «Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire»).

La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense a désigné l’Agence du service civique comme agence chargée de la mise en œuvre du volet jeunesse du programme européen Erasmus + à compter du 1er janvier 2016.

2- Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La présente mesure ambitionne de confier l’exécution du volet « sport » du programme européen ERAMUS+ à l’Agence du service civique.

2-2 Nécessité de légiférer

Conformément aux dispositions du règlement européen (UE) n° 1288/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant « Erasmus + »,  le programme de l’Union pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport et abrogeant les décisions n° 1719/2006/CE, n°1720/2006/CE et 1298/2008/CE, et plus particulièrement au chapitre VIII – article 27-4, les ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et celui chargé de la jeunesse désignent une ou plusieurs agences nationales chargées de la mise en œuvre du volet sport de ce programme.

Dans ce cadre, le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, en tant qu’autorité nationale pour le volet sport du programme européen « Erasmus + » 2014-2020 doit désigner l’Agence du service civique comme agence nationale pour la mise en œuvre de l’information pour le volet « sport ».

L’Agence du service civique aura dans ce cadre la mission de porter à la connaissance des acteurs du sport (fédérations, services déconcentrés, etc.) les dates des appels à projets publiés par l’Agence exécutive européenne. Elle devra également accompagner les porteurs de projets dans leurs démarches liées à ces appels à projets. Elle sera également l’interlocuteur privilégié de l’agence exécutive.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

Pour assurer la mise en œuvre de la mesure, la mobilisation d’un 1/2 d’ETPT cadre B de l’administration est jugée nécessaire, soit environ 20 000 euros (rémunération brute annuelle chargée d’un cadre B hors CAS pensions de 39 500 € /2 – source DGAFP / rapport annuel de la fonction publique).

Article 14 – La reconnaissance de l’engagement étudiant

1-État des lieux

L'engagement étudiant favorise l'acquisition de compétences nombreuses, contribuant à l'épanouissement et la meilleure insertion des étudiants. Les établissements d’enseignement supérieur ont donc développé depuis plusieurs années divers dispositifs de valorisation de l’engagement et de l’ensemble des activités extra-académiques des étudiants, notamment par une inscription dans l'annexe descriptive au diplôme ou dans un portefeuille de compétences. Bien qu’en progression constante, la reconnaissance de cet engagement tient toutefois une place encore limitée et donne lieu à des pratiques très diverses des établissements d’enseignement supérieur.

Les modalités de reconnaissance sont déterminées aujourd’hui de manière autonome par les établissements. Elles se répartissent en deux catégories différentes : celles qui relèvent de la  valorisation simple (certification, inscription à l’annexe descriptive au diplôme, délivrance d’une attestation, inscription dans un portefeuille de compétences) et celles qui consistent en une  validation participant à l’obtention du diplôme national suivi (attribution de crédits d’études, validation d’une unité d’enseignement) ou permettant d’obtenir un diplôme spécifique (DU).

23 établissements proposent aux étudiants à la fois des modalités de valorisation et de validation, 13 ne proposent que des modalités de validation et 7 uniquement des modes de valorisation. Selon les établissements également, le nombre de modalités offertes est très variable, y compris avec des variations possibles selon les cursus. Les formes de reconnaissance retenues par les établissements sont les suivantes, sachant qu’il peut y avoir cumul :

Modes de valorisation et de validation

 

Forme de certification

22,90%

Attribution de crédits d'étude

64,60%

Attribution d'une UE

58,30%

DU

14,60%

Inscription à l'annexe descriptive au diplôme

33,30%

Délivrance d'une attestation

31,30%

Inscription dans un portefeuille de compétences

35,40%

Autre

27,10%

Le mode de reconnaissance le plus retenu est la validation sous forme d’attribution de crédits d’étude et/ou d’unité d’enseignement. Le nombre de crédits d’études attribué s’échelonne entre 2 et 8.

La reconnaissance de cet engagement étudiant progresse régulièrement. En 2015, 53 établissements déclarent avoir un dispositif de reconnaissance contre 50 en 2014. 12 établissements ne proposent pas de valorisation et 16 sont en cours d’étude.

Rappel des données :

2009-2010 : 13 établissements déclarent avoir mis en place un dispositif de reconnaissance

2010-2011 : 19

2011-2012 : 43

2012-2013 : 50

2013-2014 : 53

Au total, seuls 4 050 étudiants ont bénéficié d’une reconnaissance  en 2013-2014 pour 40 établissements ayant répondu à cette question  (3011 en 2012-2013 pour 43 établissements répondants). L’amplitude est très forte entre les universités puisque le nombre de bénéficiaires s’échelonne entre 1 et 1580, la moyenne étant de 101. 16 établissements déclarent entre 1 et 11 bénéficiaires.

Il est à noter que la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique a introduit un article L. 120-1 du code du service national, mentionnant la nécessité de « valoriser le service civique dans les cursus des établissements secondaires et des établissements dispensant des formations sanctionnées par un diplôme d'études supérieures selon des modalités fixées par décret ».

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Afin d’encourager les jeunes à s’engager au bénéfice du développement social, culturel et économique de la Nation, cet article créé un principe de validation obligatoire au sein des formations supérieures des compétences, connaissances et aptitudes acquises par les étudiants à l’occasion d’un engagement bénévole ou d’un engagement en service civique, ainsi que dans le cadre de la réserve opérationnelle ou d’un volontariat militaire. La validation de ces compétences, connaissances et aptitudes au sein des formations supérieures contribue également à préparer les étudiants à leur insertion professionnelle.

Cet article constitue la concrétisation législative de la volonté exprimée par le Président de la République lors de ses vœux à la jeunesse et aux forces de l’engagement, le 11 janvier 2016, que « tous les établissements [reconnaissent] l’engagement de leurs étudiants pour l’obtention de leurs diplômes ». Il traduit également l’une des engagements du plan national de vie étudiante, arrêté le 1er octobre 2015, proposant la reconnaissance des compétences acquises par les étudiants à l’occasion d’un engagement associatif ou en tant qu’élu dans les établissements d’enseignement supérieur.

2-2 Nécessité de légiférer

Cette mesure législative est justifiée par le fait que la disposition s'applique à l'ensemble des formations supérieures, quelle que soit leur modalité et leur organisation, et eu égard à son caractère dérogatoire par rapport à l'autonomie pédagogique des établissements.

En effet, les cadres nationaux de formation fixent les grandes orientations et les objectifs de compétences  pour l’obtention d’un même diplôme sur l’ensemble du territoire (Diplôme national de Licence ou de Master, grade de licence ou de master, …). Les modalités pratiques de formation, d’évaluation et de validation sont ensuite précisées de chacun des établissements dans le règlement des études arrêté par le conseil d’administration. En l’absence d’une disposition législative, il serait donc nécessaire de modifier a minima chacun des cadres nationaux de formation et ensuite d’observer la déclinaison dans chacun des établissements, ce qui limite l'effectivité de la généralisation de la reconnaissance de l'engagement souhaitée par le Président de la République.

Cette disposition a pleinement sa place dans le livre VI du code de l'éducation, et particulièrement au sein du chapitre Ier portant sur les dispositions communes. Ce choix a été fait en écartant une autre hypothèse consistant à ajouter un 2ème alinéa à l'article L612-1 qui dispose que chaque cycle doit faire une part à l’acquisition de « formation  à l’entrepreneuriat, la recherche, au développement de la personnalité du sens des responsabilités et de l’aptitude au travail individuel et en équipe ». 

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’introduction d’un principe législatif de validation des compétences, connaissances et aptitudes au sein des formations permet d’aller au-delà, en systématisant l’attribution d'éléments constitutifs d'une unité d'enseignement prévue au sein de la formation ou de crédits du système européen de transfert et d'accumulation de crédits (European Credits Transfer System, ECTS).

L’obligation législative conduira l’établissement ne proposant qu’un dispositif de valorisation facultatif à le compléter ou le généraliser par un dispositif de validation obligatoire. Il n’y a pas de coût induit puisqu’il s’agit des missions normales de pilotage des scolarités.

Ce dispositif de validation sera ouvert à tous les étudiants (2,5M) puisque créé dans l’ensemble des formations supérieures conduisant à un diplôme reconnu par l’État : BTS, DUT, diplôme d’État, diplômes nationaux universitaires (licence, master, doctorat), diplômes d’établissements (diplômes d’ingénieur, diplômes visés par l’État …) et devra prendre des formes adaptées à chacun.

4-Consultations menées

Le Conseil supérieur de l’éducation, le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, le Conseil national de l’enseignement agricole et le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire ont été consultés.

5- Modalités d’application

Un décret précisera les modalités de validation des compétences, connaissances et aptitudes acquises pour toutes les formations du supérieur [BTS, DUT, diplôme d’État, diplômes nationaux universitaires (licence, master, doctorat), diplômes d’établissements (diplômes d’ingénieur, diplômes visés par l’État, …)].

Article 15 – Le droit de publication dès 16 ans

1-État des lieux

La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dispose que tout journal ou écrit périodique peut être publié sans déclaration ni autorisation préalable, ni dépôt de cautionnement.

Toute publication de presse doit avoir un directeur de la publication.

Le directeur et, éventuellement, le codirecteur de la publication doivent être majeurs, avoir la jouissance de leurs droits civils et n'être privés de leurs droits civiques par aucune condamnation judiciaire.

En cas de contravention à l'article 6, le propriétaire, le directeur de la publication et, dans le cas prévu au troisième alinéa du même article 6, le codirecteur de la publication sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe. Le journal ou écrit périodique ne pourra continuer sa publication qu'après avoir rempli les formalités.

En dehors de ce cadre, la circulaire du ministère de l’éducation nationale n°2002-026 du 1er février 2002 permet aux lycéens de réaliser sans autorisation préalable du chef d’établissement un journal sous réserve qu’il soit interne au lycée. Le responsable de la publication est alors un lycéen majeur ou mineur. A l’ère numérique, ces publications demeurent populaires et leurs contenus plus poussés que la simple réaction en chaine ne le permet sur internet. La réalisation d’un journal lycéen est un véritable apprentissage de la démocratie et un engagement fort à réagir avec conscience pour les jeunes. Chaque année, ce sont entre 350 et 450 journaux lycéens qui voient le jour sur tout le territoire.

Les jeunes non lycéens, sortis du système scolaire, ou les jeunes souhaitant s’exprimer par le biais d’une publication journalistique hors du cadre scolaire, dans le cadre d’un engagement bénévole, ne disposent pas du droit de diriger une publication.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

L’article 13 de la convention internationale des droits de l’enfant ratifiée par la France garantit à l’enfant sa liberté d’expression écrite ou orale. Ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de diffuser des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen du choix de l’enfant.

Bien que procédant d’un droit et d’une liberté, l’expression n’échappe pas au poids de déterminismes sociaux et culturels. Le niveau d’études et de diplôme, la catégorie socioprofessionnelle sont statistiquement des discriminants dans la décision de s’engager dans une activité bénévole et citoyenne. Le degré d’engagement des parents constitue également un facteur de reproduction : en moyenne, plus leurs parents sont engagés dans la vie locale, plus les jeunes sont à leur tour impliqués.

Notre société traverse actuellement une crise de légitimité de ses institutions. La montée de l’abstention, la méfiance vis-à-vis des instances et des partis politiques est forte, notamment chez les jeunes. Pour chaque élection, on constate un écart moyen de 10 % entre l’abstention des jeunes et l’abstention moyenne12, leur participation tendant par ailleurs à varier selon le type de scrutins. Pourtant, les évènements tragiques de 2015 ont démontré l’attachement des jeunes aux valeurs démocratiques et à l’engagement au service de l’intérêt général. Le succès du service civique en est aussi l’illustration. En matière de bénévolat associatif, l’accroissement entre 2010 et 2013 du nombre de bénévoles parmi les 15/35 ans est de 32% (étude France Bénévolat, Crédit Mutuel et Ifop, La situation du bénévolat en France, 2013).

La participation des jeunes à la vie de leur cité, de leur ville, la mise en place de projets d’intérêt général, mais aussi le développement de leur expertise, la capacité, à travers une action collective telle que la rédaction d’un journal, de porter un discours positif et construit sur un sujet, participe de ce mouvement en faveur de l’association des jeunes aux décisions les concernant.

Aussi, afin de donner à chaque jeune la possibilité de vivre pleinement sa citoyenneté, de faire entendre sa voix selon les modalités qu’il aura choisies, cet article ouvre aux mineurs de 16 ans et plus le droit de s’exprimer par écrit en dehors du seul cadre lycéen.

2-2 Nécessité de légiférer

La mesure prévoit que par dérogation à la majorité requise par la loi du 29 juillet 1881, un mineur de seize ans révolus peut, avec l’accord écrit préalable de son représentant légal, être nommé directeur ou codirecteur de la publication de tout journal ou écrit périodique à condition qu’il soit réalisé bénévolement.

La mesure vise également à préciser la responsabilité des parents du mineur. Leur responsabilité ne pourra être recherchée, sur le fondement de l’article 1384 du code civil, que s’il a commis un fait de nature à engager sa propre responsabilité civile. En l’absence de cette mesure, le dispositif de protection des auteurs et le régime particulier de responsabilité prévu par la loi de 1881 pourrait être contourné sur le fondement de l’article 1384 du code civil.

Cette mesure ne porte néanmoins pas préjudice aux mesures de protection des jeunes prises par loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’activité journalistique dans un cadre d’engagement bénévole est un creuset pour l’expérimentation, l’engagement et l’éducation citoyenne, essentiels au fonctionnement de notre société. L’accès de jeunes à des responsabilités, l’apprentissage du fonctionnement d’un collectif dès l’adolescence, est un véritable enjeu pour préserver et développer la vitalité et le dynamisme de la cohésion nationale. Cette mesure sera de nature à encourager la prise d’initiatives de jeunes en matière de liberté d’expression, en dehors du seul cadre scolaire, et permettra à davantage de jeunes non scolarisés d’expérimenter l’exercice de la liberté de publication.

4- Modalités d’application

Le dispositif est expressément applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques

CHAPITRE II.
ACCOMPAGNER LES JEUNES DANS LEUR PARCOURS VERS L'AUTONOMIE

Article 16 – Le pilotage des politiques de jeunesse et d’information des jeunes par la Région

1-État des lieux

La politique de la jeunesse définie au niveau national est déclinée sur les territoires au niveau local par les services déconcentrés en charge de la jeunesse (les DR(D)JSCS au niveau régional et les DDCS-PP au niveau départemental). De nombreuses régions mènent également des actions en direction des jeunes.

Depuis 2013, la définition d’un plan interministériel, le plan priorité jeunesse, et sa déclinaison de manière adaptée au contexte territorial, a conduit les services de l’État à organiser au niveau régional une concertation entre services, inscrite notamment dans la tenue de CAR Jeunesse (Commission administrative régionale des services de l’État présidée par le Préfet de région). Dans certaines régions, des travaux communs ont été menés de manière coordonnée entre services de l’État et de la région et ont débouché sur des initiatives communes et des partenariats.

S’agissant de l’information jeunesse (IJ), le réseau existant est composé de structures de formes et intitulés divers (CRIJ-CIJ, BIJ-PIJ). Jusqu’ici coordonné par l’État, le réseau information jeunesse a pour objet d’assurer l’effectivité de la production adaptée et de la mise à disposition de l’information à destination de tous les jeunes, dans tous les aspects de leur vie quotidienne. Ces structures sont financées par l’État, via les DR(D)JSCS, ainsi que par les régions. Le réseau intervient en complémentarité du service public régional de l’orientation (SPRO) mis en place par la loi n°2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale. Une labellisation des structures appartenant au réseau IJ est assurée par les services déconcentrés de l’État.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

Il s’agit en premier lieu de clarifier l’exercice des compétences en matière de jeunesse entre les collectivités locales et leurs établissements publics, en confiant le chef de filât à la région pour la politique de jeunesse.

Il s’agit en second lieu de confier à la région la coordination de l’information à destination des jeunes (à l’exception de la politique d’orientation des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et les établissements d’enseignement supérieur définie par l’État et assurée par les services du MENESR au niveau local), assurée pour partie par les structures du réseau information jeunesse. Ceci doit permettre d’assurer une meilleure cohérence de l’offre d’information au niveau territorial, notamment entre le SPRO et les autres structures d’information généraliste en direction des jeunes. Il s’agit en particulier d’organiser la complémentarité des actions menées par le réseau IJ et les schémas régionaux de développement de la formation professionnelle initiale dans sa partie dédiée aux publics jeunes.

Il s’agit enfin de permettre aux structures appartenant au réseau IJ d’intégrer – sous certaines conditions fixées par la région – le SPRO.

2-2 Nécessité de légiférer

Le chef de filât en matière de jeunesse pour la région doit être intégré dans le code général des collectivités territoriales.

La garantie de l’accès à tous les jeunes à une information généraliste, objective, fiable et de qualité touchant tous les domaines de leur vie quotidienne doit venir en complémentarité du droit à l’information, au conseil et à l’accompagnement en matière d’orientation tout au long de la vie confié au SPRO. La création du SPRO est inscrite dans la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.

Il en est de même pour la possibilité, pour la région, de reconnaître, comme participant au SPRO, des organismes qui proposent une offre de services à destination des 16-25 ans en matière d’information et de conseil.

Enfin, la loi renvoie à un décret le soin de fixer le dispositif de labellisation des structures d’information des jeunes.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

Le réseau IJ est constitué d’environ 1450 structures, assurant un maillage territorial de proximité. Ces structures accueillent 5 millions de jeunes par an, la fréquentation des structures IJ par les jeunes relevant d’une démarche volontaire.

Les structures appartenant au réseau IJ sont d’ores et déjà financées à la fois par l’État et par les régions.

3-2 Impact social

Le renforcement du lien entre les politiques publiques et les jeunes passe par l’information sur les droits/services existants et par la simplification des démarches pour y accéder. L’information des jeunes est un point crucial des politiques publiques, une condition essentielle à leur mise en œuvre et à leur appropriation effective par les jeunes.

Les jeunes font en effet face à plusieurs difficultés : l’information est protéiforme, surabondante, parfois peu intelligible ; le besoin d’information n’est pas toujours facile à définir et à exprimer. Il faut pouvoir comprendre l’information reçue puis la transformer en action ou en démarche. Le déficit d’information ou la mauvaise compréhension peuvent être un facteur excluant du recours aux droits et aux services, qu’ils soient spécifiques ou de droit commun.

Parallèlement, l’information numérique connaît des limites et ne saurait se substituer intégralement à un accompagnement personnalisé pour couvrir la diversité des besoins des jeunes.

Pour ces raisons, la coordination de l’information à destination des jeunes en matière de formation professionnelle initiale et d’une information généraliste touchant tous les domaines de la vie quotidienne des jeunes est susceptible d’améliorer la cohérence et l’information des jeunes.

4-Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi de cette mesure.

5- Modalités d’application

Un décret prévoira les modalités de labellisation des structures appartenant au réseau information jeunesse.

Article 17 – Le suivi de santé des jeunes de 16 à 25 ans

1-État des lieux

À partir de 16 ans, la plupart des jeunes entrent dans une période d’autonomisation s’agissant notamment de leurs droits et de leur santé. Il s’agit d’une période où ils sont – ou se croient -généralement en bonne santé et où s’exprime donc un relatif détachement sur ces questions.

Ils ne prêtent que peu attention aux démarches à entreprendre pour bénéficier d’une couverture santé.

Ils peuvent avoir des difficultés à se repérer dans un paysage d’offre en santé difficilement lisible, alors qu’ils pourraient bénéficier de nombreux services ou dispositifs existants.

Pour certains, leurs comportements, s’agissant notamment des addictions, des conduites alimentaires ou de la sexualité, peuvent porter préjudice à leur santé.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

L’objectif de la disposition est de pouvoir dispenser à chaque jeune, à trois moments, à 16 ans, au moment de l'acquisition du statut d'assuré (le plus souvent vers 18 ans) et à 23 ans, une information facilitant l’accès à leurs droits et aux dispositifs et examens de prévention existants. L’Assurance Maladie propose en particulier un examen universel à partir de 16 ans : le bilan de santé, réalisé dans un centre d’examen de santé.

2-2 Nécessité de légiférer

Il s’agit d’inscrire dans la loi une disposition forte permettant de renforcer l’accès aux droits et à la prévention des jeunes par une information personnalisée.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

La loi prévoit que l’information en direction des jeunes soit dispensée à trois moments :

à 16 ans ;

à l’acquisition du statut d’assuré (souvent vers 18 ans) ;

et à 23 ans.

Chaque année, 800 000 jeunes atteignent l’âge de 16 ans.

De l’ordre de 2,4 millions d’informations personnalisées seront donc potentiellement dispensées chaque année.

Cette information individualisée concernera les droits de cette personne en matière de couverture santé, les dispositifs et programmes de prévention ainsi que les examens de santé gratuits existants tels que celui prévu à l’article L.321-3 du code de la sécurité sociale auquel il peut avoir accès.

Il est difficile de déterminer quantitativement les impacts sur l’accès aux droits et sur le nombre de bénéficiaires supplémentaires des dispositifs de prévention et d’examens de santé gratuits.

Sur le plan qualitatif, on peut attendre des impacts positifs sur l’ouverture des droits, la connaissance et l’utilisation des différents dispositifs : examen de santé prévu à l’article L.321-3 du code de la sécurité sociale, « instant santé jeunes » de la mutualité sociale agricole, bilan de prévention gratuit du Régime social des indépendants, consultation de prévention à l’université dont le contenu est en cours de redéfinition dans le cadre du plan de vie étudiante, actions mises en œuvre par les missions locales, consultations jeunes consommateurs, planning familial, etc. Des initiatives locales des caisses pourront aussi être portées à la connaissance dans le cadre de cette information personnalisée.

Le travail mené pour recenser l’ensemble des dispositifs permettra également de mieux identifier les manques ou les redondances, s’agissant de certains dispositifs, en fonction des territoires.

4-Consultations menées

La Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie doivent être consultées.

5- Modalités d’application

Il est nécessaire de prévoir un arrêté interministériel qui précisera les modalités de mise en œuvre de ces mesures, associant les caisses d’assurance maladie, décrivant les modalités de mise en œuvre de la disposition, afin de :

Prévoir le contenu de l’information qui sera délivrée ;

Définir les moyens de dispensation de cette information en privilégiant une organisation économes sur le plan de la gestion et des coûts, et adaptée aux jeunes quant à ses canaux de diffusion.

Sur ce dernier point, une information du jeune peut être envisagée sur la base de son compte ameli, en prévoyant que ce dernier le renvoie sur des dispositifs ou des structures d’accompagnement existants.

Article 18 – La Grande école du numérique - aides sur critères sociaux

1-État des lieux

A la suite des attentats de janvier 2015, le Président de la République a voulu adresser un geste fort en direction de la jeunesse en annonçant la création d’une Grande Ecole du Numérique (GEN) permettant le développement de formations innovantes. La GEN sera constituée sous forme d’un groupement d’intérêt public.

La GEN est conçue comme un réseau d’organismes délivrant des formations labellisées préparant aux métiers du numérique sur des périodes comprises entre 3 et 24 mois. L’objectif est de former environ 10 000 jeunes dans les trois premières années de création de la GEN. Le public cible est constitué des jeunes décrocheurs, titulaires ou non du baccalauréat. 50 % des apprenants doivent être issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville et 30 % doivent être de sexe féminin.

Afin de favoriser ces parcours, des aides seront accordées aux apprenants de la Grande Ecole du Numérique (GEN) ne disposant pas par ailleurs d’aide au titre de la formation et de l’insertion professionnelles.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La Grande école du numérique a pour objectif de répondre aux besoins d'emplois dans le secteur du numérique et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en particulier de ceux qui ne suivent pas de formation et n'occupent pas d'emploi et plus largement de tous les publics en reconversion.

La mesure doit permettre le versement aux personnes inscrites dans les formations labellisées, sous condition de ressources. Le dispositif prévoit que des aides seront accordées aux apprenants de la Grande Ecole du Numérique (GEN) ne disposant pas par ailleurs d’aide au titre de la formation et de l’insertion professionnelles.

2-2 Nécessité de légiférer

Compte tenu de son expertise en matière de gestion des aides directes aux étudiants, il est prévu de confier au réseau des œuvres universitaires l’instruction des demandes d’aides présentées par les apprenants de la GEN.

Les dispositions actuelles du code de l’éducation (article L. 822-1) limitent la compétence du réseau des œuvres universitaires aux étudiants et aux membres de la communauté universitaire.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le public cible de ces nouvelles formations est constitué de près de 2 millions de jeunes qui, chaque année, ne sont ni en formation, ni en études et qui n’ont pas ou plus de travail. Pour autant, ces formations demeurent ouvertes à des détenteurs du bac et en particulier aux « décrocheurs » de l’enseignement supérieur, notamment les titulaires de bacs professionnels. Cette exigence de mixité en termes de niveau, d’origine sociale, d’âge ou de sexe est dictée par la justice, mais constitue également la garantie d’une plus grande efficacité vis-à-vis des publics prioritairement visés.

L’impact économique et financier de cette mesure est évalué sur la base du taux de boursiers constaté dans les formations relevant du ministère chargé de l’enseignement supérieur soit 30%.

En supposant que la population visée est plus défavorisée que celle présente dans l’enseignement supérieur, on aboutit à un chiffre de 50% des 5 000 apprenants bénéficiant de 1 950 € de bourses par an (195 € par mois, soit un niveau proche de l’échelon 1 qui est un échelon médian dans la répartition des bourses de l’enseignement supérieur) ce qui représente un coût de 4,9 M€ par an.

Ce coût est calculé selon les mêmes conditions de ressources applicables aux bourses d’enseignement supérieur sur critères sociaux pour l’année universitaire 2015-2016 mais le montant considéré est forfaitaire (environ 200 € par mois de formation).

Ce chiffrage constitue une hypothèse haute qui variera en fonction du nombre constaté d’ayant-droits et de la durée des formations ouvrant droit à cette aide.

Des frais de gestion pourraient être fixés dans le cadre d’un conventionnement avec le CNOUS.

Article 19 – Extension du dispositif « Meilleurs bacheliers »

1-État des lieux

La loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a introduit un dispositif dit des « meilleurs bacheliers » qui offre à 10 % des meilleurs bacheliers par filière de chaque lycée par série (scientifique, économique et sociale, littéraire, technologique, professionnelle) un « droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée ». Expérimenté à la rentrée 2014 (220 jeunes en ont bénéficié), ce dispositif est monté en puissance à la rentrée 2015 en permettant à près de 2 000 jeunes d’accéder à une filière sélective.

Néanmoins, ni l’article L. 612-3, ni l’article L. 612-3-1 du code de l’éducation ne permettent la prise en compte des résultats du baccalauréat pour permettre au recteur de procéder à l’inscription des étudiants au sein des formations universitaires non-sélectives lorsque l'effectif des candidatures excède les capacités d’accueil de la formation.

Par ailleurs, la loi n'a pas prévu de donner une priorité à une catégorie particulière de bacheliers méritants, et notamment ceux issus des classes les plus défavorisées, lorsque plusieurs candidats sont susceptibles d'intégrer une même formation avec un nombre restreint de places disponibles.

2-Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2-1 Objectifs poursuivis

La mesure vise à modifier le dispositif prévu par l’article L. 612-3-1 du code de l’éducation, dit des « meilleurs bacheliers ».

Les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d’un droit d’accès dans les formations de l’enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée ou dans lesquelles les capacités d’accueil sont insuffisantes au regard du nombre de candidatures. Si le nombre de candidatures excède les capacités d’accueil dans 347 formations à la rentrée 2015 (soit 14% du total des licences recensées sur APB), seules 188 formations concernées par la mesure, n’ont pas pu accueillir à la rentrée 2015 tous les candidats de terminale du secteur qui les avaient classées en premier vœu, en particulier en STAPS (39 formations), en arts du spectacle (11 formations), en économie gestion (13 formations), en droit (13 formations).

Le pourcentage des élèves bénéficiant de ce droit d’accès est fixé chaque année par décret.

Par ailleurs, le recteur d’académie, chancelier des universités, réserve un contingent minimal de places au bénéfice des meilleurs bacheliers, dans la limite d’un pourcentage fixé par décret et ne pouvant pas dépasser 15% des places offertes.

La qualité d’élève boursier est prise en compte pour l’inscription dans ces formations.

2-2 Nécessité de légiférer

L’article L. 612-3-1 du code de l’éducation est issu de la loi no 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. La modification de cet article nécessite un vecteur législatif.

Cet article a vocation à entrer en vigueur dès la promulgation de la loi, afin de permettre la mise en place des évolutions du dispositif sur la base des résultats au baccalauréat de la session de juillet 2016.

3-Analyse des impacts des dispositions envisagées

3-1 Impacts financiers

La mise en œuvre de l’article de loi ne fait pas apparaître d’effets attendus en termes budgétaires. En effet, la mesure d’extension ne modifie pas le nombre de candidats admis dans les formations de l’enseignement supérieur désignées par l’article de loi. Elle a ainsi pour objet de réserver un nombre de places aux « meilleurs bacheliers » parmi les places offertes à l’ensemble des candidats, sans augmentation de ces dernières. Elle n’induit donc aucun coût supplémentaire ni d’économie.

De même, aucun impact en termes d’emploi public ou au regard de l’organisation des services déconcentrés de l’État n’est à signaler.

3-2 Impact sur les bénéficiaires de la mesure

L’article L. 612-3-1 du code de l’éducation ouvre un droit d'accès aux filières sélectives de l'enseignement supérieur aux meilleurs élèves de chaque lycée. Issue des débats parlementaires, cette disposition visait en particulier à diversifier socialement le recrutement des classes préparatoires aux grandes écoles et à lutter contre l'autocensure des enfants de milieu populaire. Néanmoins la rédaction finale de l’article 33 de la loi du 22 juillet 2013 ne fait pas mention de cette volonté de réduire les inégalités sociales.

Le présent projet de loi, en introduisant un alinéa spécifique à l’article L. 612-3-1 du code de l’éducation qui vise explicitement les élèves boursiers du secondaire, permet de favoriser l’accès aux formations supérieures sélectives des élèves issus de milieux défavorisés.

Par ailleurs, la mise en œuvre de l’article de loi concerne les élèves en situation de handicap éligibles au dispositif et s’applique de manière indifférenciée aux lycéennes et aux lycéens (même si on compte 57 % de filles parmi les 10% de meilleurs bacheliers en 2015). Elle n’a pas d’impact en soi sur l’égalité filles-garçons même s’il est constant que les filles se dirigent moins souvent vers les filières sélectives que les garçons.

Enfin, cette mesure permet de valoriser les candidatures des meilleurs bacheliers dans les filières universitaires non-sélectives qui ne sont pas en mesure d’accueillir tous les candidats de terminale du secteur qui l’ont demandée en premier vœu et qui procèdent à un tirage au sort. 189 formations sont ainsi concernées par la mesure, car elles n’ont pas pu accueillir à la rentrée 2015 tous les candidats de terminale du secteur qui les avaient classées en premier vœu, en particulier en STAPS (39 formations), en arts du spectacle (11 formations), en économie gestion (13 formations), en droit (13 formations).

4 Consultations menées

Le Conseil supérieur de l’éducation et le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche ont été consultés.

5- Modalités d’application

Aucun texte d’application n’est nécessaire pour les mesures envisagées.

Hormis le décret fixant le pourcentage des élèves bénéficiant du dispositif – établi à 10% depuis 2014 – le pourcentage maximal de places réservées aux meilleurs bacheliers sera également fixé annuellement par décret, dans la limite de 15 % des places offertes. Il est envisagé que ce pourcentage maximal de places réservées soit de 10 % la première année de mise en œuvre et ajusté chaque année à l’issue d’un bilan de la mesure pour mesurer l’impact de la disposition.

Une circulaire du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche sera diffusée à l’issue de la promulgation de la loi à l’ensemble des recteurs d’académie et aux proviseurs de lycées afin de préciser les modalités pratiques de l’extension du dispositif dit des « meilleurs bacheliers ».

TITRE II. MIXITE SOCIALE ET EGALITE DES CHANCES DANS L’HABITAT

Face à la spécialisation de certains territoires, qui concentrent les populations les plus pauvres et sont les moins attractifs en termes d'emplois, de desserte et d'équipements culturels, la politique du logement doit être l'un des leviers privilégiés pour organiser la mixité sociale indispensable au bien vivre ensemble.

Pour favoriser la mixité des villes et des quartiers, il convient d'agir sur la production de l’offre de logements, en veillant à sa bonne répartition spatiale, sa diversité et son adaptation aux besoins et aux revenus des ménages. Il convient également d'agir sur le parc social existant, en réformant les attributions des logements sociaux et les politiques de loyers pratiquées.

Il faut développer une offre de logements diversifiée, en proposant des logements aux loyers très accessibles dans tous les territoires et en renforçant l'attractivité des quartiers les plus défavorisés. Il faut, dans le même temps, agir sur l'occupation du parc social existant, en donnant l'opportunité à des ménages aux revenus modestes d'accéder, eux aussi, à des logements dans les secteurs les plus favorisés.

Conformément aux annonces faites par le Premier ministre lors des deux comités interministériels à l'égalité et à la citoyenneté en 2015, le présent projet de loi vise à casser les logiques de ségrégation, à ne plus ajouter de la pauvreté à la pauvreté et à favoriser la mixité sociale. A cette fin, le Titre II développe trois axes, tous permettant de favoriser la mixité sociale.

Premier axe : mieux piloter les attributions de logements sociaux afin de ne pas concentrer la pauvreté dans les mêmes quartiers. Les bailleurs sociaux seront tenus de réserver chaque année 25 % des attributions de logements sociaux à des ménages défavorisés en dehors des quartiers de la politique de la ville. Les collectivités territoriales ainsi qu’Action Logement devront, quant à eux, consacrer au moins 25% des attributions annuelles réalisées sur leurs contingents de réservation aux personnes prioritaires. Parallèlement, les critères de priorité sont clarifiés afin de rendre plus juste l'accès au logement social. Les dispositifs partenariaux sont renforcés, notamment les accords collectifs départementaux ou intercommunaux. Enfin, les attributions de logements sociaux seront rendues plus transparentes, au moyen des systèmes de classement des demandes et/ou la publication des logements disponibles.

Deuxième axe : créer une offre nouvelle de logements sociaux à bas loyers dans le parc existant et dans les secteurs socialement favorisés pour y loger ou reloger des ménages aux revenus modestes. En effet, la réussite de la réforme des politiques d'attribution passe nécessairement par un rééquilibrage des loyers. Les loyers du parc social sont fixés en fonction du financement d'origine du logement, ce qui a favorisé une certaine concentration des inégalités, les logements à bas loyer destinés aux ménages aux ressources modestes ne se situant pas forcément dans les zones favorisées. Il est ainsi proposé de donner une plus grande souplesse à une politique de loyer parfois inadaptée à la correction des déséquilibres sociaux observés, en permettant de substituer aux loyers maximaux des conventions relatives à l’aide personnalisée au logement (APL) de nouveaux loyers plafonds et en subordonnant l’éventuel passage à de nouveaux loyers plafonds au respect d’objectifs de mixité sociale. Il apparaît nécessaire aujourd’hui de faire primer les objectifs de mixité sociale sur les questions techniques de financement des logements, dans le respect des équilibres financiers globaux des organismes. La volonté d’aboutir à une occupation plus juste du parc social et de favoriser la mobilité conduit, par ailleurs, à réévaluer les dispositifs de supplément de loyer de solidarité (SLS) et à modifier les conditions du droit au maintien dans les lieux.

Troisième axe : mieux répartir l'offre de logements sociaux sur l'ensemble du territoire, afin de mettre fin à la « ghettoïsation » qui frappe encore trop souvent les quartiers qui concentrent les difficultés économiques et sociales. Ainsi, dans les communes où la demande en logement social est avérée mais où l'offre disponible est encore défaillante, il convient de recentrer et, dans le même temps, de renforcer les conditions d'application de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) de décembre 2000, déjà renforcées par la loi du 18 janvier 2013. Il convient de recentrer l’application du dispositif SRU sur les territoires où la pression sur la demande de logement social, mesurée à partir du système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE), le justifie réellement. Si la plupart des communes déficitaires rattrapent peu à peu leur retard, certaines continuent à ne pas prendre part aux efforts de solidarité nationale. Cette posture doit être sanctionnée plus efficacement, et ces communes doivent faire l'objet de mesures volontaristes pour y faciliter le développement des logements sociaux. Le projet de loi permet donc de mieux articuler l’action de l’État vis-à-vis des communes en retard de développement de l’offre de logements sociaux, et de préciser les conditions de mobilisation des outils devant permettre leur production effective. Pour faciliter cette production dans les communes déficitaires, le présent projet de loi favorise également le développement de stratégies foncières dans le cadre des documents programmatiques élaborés par les intercommunalités.

Chapitre IER – AMELIORER L’EQUITE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALE DES ATTRIBUTIONS DES LOGEMENTS SOCIAUX

Article 20

Mesure : Préciser les principes d’égalité des chances (avoir accès à tous les segments du parc) et de mixité sociale des territoires (favoriser l’accès des ménages les plus pauvres aux secteurs situés hors quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et interdire la préférence communale comme motif exclusif de non-attribution

1. État des lieux

En l’état actuel des textes, les principes qui s’appliquent aux attributions de logements sont définis de manière générale.

La notion de mixité sociale n’est pas définie. Elle est le plus souvent entendue comme fondant les actions destinées à favoriser l’accès ou le maintien dans certaines parties du parc social de catégories de locataires à revenu moyen, y compris dans le cas où ces actions se traduisent concrètement par l’arrêt, au moins momentané, de l’accès de demandeurs très modestes aux secteurs du parc concernés. « Elle fonde donc des politiques d’exclusion à l’encontre de catégories sociales jugées surreprésentées »13.

En revanche, elle est rarement entendue comme pouvant fonder les actions destinées à rendre des parties du parc social jugées attractives accessibles aux catégories de demandeurs les plus modestes.

« Ainsi, telle qu’elle est communément admise, la mixité sociale inspire des politiques de peuplement définies en référence à des seuils quantitatifs au-delà desquels l’équilibre serait rompu, en créant plus rarement des points de passage vers des quartiers attractifs à des catégories sociales qui y seraient sous-représentées »14. « C’est là que le principe de mixité peut se retourner en instrument de discrimination dans l’attribution des logements HLM et parfois contredire l’affirmation du droit au logement. Un arrêt a admis que la mixité sociale puisse servir de motif pour refuser, ou ajourner, une demande de logement dès lors que le logement est situé en « contexte social difficile15 ». Dès lors, en l’absence de clarification juridique de la notion de mixité sociale, cet objectif peut induire des contradictions avec des droits fondamentaux, tels que la non-discrimination et le droit au logement. Cette situation est d’autant plus paradoxale que le principe de mixité constitue l’une des modalités du droit au logement, la mixité pouvant - et devant - sous-tendre l’idée d’une garantie d’accès en faveur des populations défavorisées dans les secteurs dont ils sont ordinairement exclus »16.

En outre, les collectivités territoriales opposent fréquemment un critère de préférence communale à l’attribution de logements sociaux situés sur leur territoire à des candidats n’ayant pas déjà un lien avec la commune, ce qui est un frein aux mobilités et à une utilisation optimale du parc social.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’expliciter les notions d’égalité des chances et de mixité sociale, d’ajouter que l’ensemble des réservataires, et pas seulement les collectivités territoriales, est tenu de contribuer à l’atteinte des objectifs fixés par l’article L. 441 du code de la construction et de l’habitation et d’interdire de refuser un logement social sur le fondement exclusif de l’absence de lien avec la commune.

3. Nécessité de légiférer

Les principes qui régissent l’attribution des logements sociaux relèvent du domaine législatif.

Concernant le lien avec la commune, sont utilisés sous ce vocable des critères tels que la résidence préalable dans la commune, l’exercice d’activités dans la commune, ou encore un lien professionnel, familial, social ou économique. Une décision récente de la Cour de justice de l’Union Européenne (Arrêt, 8 mai 2013)17 a précisé les conditions selon lesquelles les liens au territoire peuvent être pris en compte, dans le respect du droit communautaire : l’exigence d’un « lien suffisant » entre l’acquéreur potentiel ou un preneur à bail de longue durée et la commune peut constituer une restriction à la liberté fondamentale de circulation des citoyens de l’Union, lorsqu’elle conduit à des mesures, ni nécessaires, ni appropriées pour l’objectif poursuivi (qui doit être lui-même légitime). En l’espèce, la CJUE a retenu que les conditions définies par le gouvernement flamand pour apprécier l’existence d’un lien suffisant avec la commune étaient excessives, compte tenu de l’ancienneté exigée (6 ans pour la résidence).

Les attributions de logements sociaux sont encadrées par l’interdiction d’utiliser des critères discriminants définis par le code pénal. L’article 15 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a modifié l’article 225-1 du code pénal pour ajouter le lieu de résidence dans la liste des critères prohibés18. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a complété l’article 1er de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs afin d’interdire que la location d’un logement soit refusée pour un motif discriminatoire défini par l’article 225-1 du code pénal précité19.

En revanche, en ce qui concerne les autres critères qui peuvent se rattacher au lien avec la commune, rien n’empêche de les utiliser sous le contrôle du juge qui vérifiera leur caractère proportionné et adapté, dans les conditions fixées par l’arrêt de la Cour de justice de l’Union Européenne précité, mais la marge laissée aux acteurs est alors plus importante. En conséquence, il est proposé de légiférer pour interdire tout refus d’attribution ou absence d’attribution fondé exclusivement sur un tel critère.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique 

En posant le principe selon lequel l’objectif de favoriser l’égalité des chances et de mixité sociale doit être recherché en permettant l’accès de tous à tous les segments du parc et celui des ménages les plus pauvres aux segments du parc situés en dehors de la géographie prioritaire de la politique de la ville, elle-même définie par rapport à un critère de pauvreté, le projet de loi rend les objectifs fixés par la disposition concernée plus précis.

Le fait d’ajouter les réservataires dans la liste des acteurs tenus de contribuer à l’atteinte de ces objectifs permettra que l’ensemble des acteurs soient clairement tenus de s’y conformer, alors qu’actuellement le fait que seul le contingent de logements réservés de l’État soit explicitement dédié par l’article L. 441-1 aux personnes prioritaires conduit les autres réservataires à se considérer comme dispensés de tenir compte des critères de priorité dans les désignations de candidats dont les dossiers sont présentés en commissions d’attribution et certaines de ces commissions à ne pas respecter ces critères20.

En ce qui concerne la préférence communale, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE), le fait d’interdire qu’elle soit utilisée comme motif exclusif de la non-attribution d’un logement donné à un ménage donné permettra qu’un lien avec la commune puisse être pris en compte dans le respect du droit et des libertés fondamentales des citoyens rappelés par la CJUE, c’est-à-dire de telle sorte que l’utilisation de ce critère ne puisse s’interpréter comme une condition conduisant à exclure systématiquement toute demande de candidats domiciliés hors de la commune. Ainsi, il pourrait être fait usage de la référence à un lien avec la commune en cas d’égalité de situation des demandeurs, et non comme critère de priorisation.

4.2 Impact social 

Le projet de loi devrait donc mettre fin aux pratiques conduisant à exclure des personnes modestes de quartiers attractifs.

Les tableaux ci-après montrent que les demandeurs les plus pauvres sont plus fréquemment logés dans les secteurs situés en zone urbaine sensible, qu’en dehors de ces secteurs.

Répartition actuelle des attributions en ZUS/hors ZUS21 qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Régions

Nombre d’attributions

Pourcentage d’attributions

% des attributions à des demandeurs du 1er quartile

En ZUS

Hors ZUS

En ZUS

Hors ZUS

Alsace

12 509

19,51 %

80,49%

30,36%

16,45%

Aquitaine

19 941

16,52%

83,48%

23,00%

17,91%

Auvergne

9 760

13,15%

86,85%

33,67%

23,94%

Basse-Normandie

13 637

11,83%

88,17%

42,34%

24,20%

Bourgogne

13 866

19,02%

80,98%

33,52%

22,36%

Bretagne

22 743

13,06%

86,94%

34,26%

20,56%

Centre

23 361

16,27%

83,73%

32,44%

18,13%

Champagne-Ardenne

19 017

27,65%

72,35%

34,59%

20,66%

Corse

970

22,58%

77,42%

26,48%

19,84%

Franche-Comté

10 180

30,10%

69,90%

36,95%

22,48%

Guadeloupe

1 698

19,08%

80,92%

24,69%

15,94%

Guyane

374

22,46%

77,54%

23,81%

17 ,93%

Haute-Normandie

20 860

17,61%

82,39%

29,78%

19,09%

Île-de-France

79 844

20,28%

79,72%

18,87%

12,47%

Languedoc-Roussillon

15 043

16,91%

83,09%

38,76%

22,95%

Limousin

4 770

10,36%

89,64%

29,96%

24,98%

Lorraine

17 168

19,94%

80,06%

28,59%

20,45%

Martinique

1 912

8,79%

91,21%

27,98%

18,41%

Midi-Pyrénées

18 205

8,09%

91,91%

25,07%

28,77%

Nord-Pas-de-Calais

49 227

21,33%

78,67%

26,25%

20,46%

Pays de la Loire

29 300

16,66

83,34%

28,40%

19,51%

Picardie

15 971

22,12%

77,88%

31,62%

20,45%

Poitou-Charentes

10 530

12,46%

87,54%

30,34%

23,29%

Provence-Alpes-Côte d’Azur

21 159

19,73%

80,27%

34,71%

15,24%

Réunion

6 800

16,79%

83,21%

30,21%

26,41%

Rhône-Alpes

48 694

12,93%

87,07%

31,07%

20,46%

France entière

85 516

17,76%

82,24%

28,78%

19,40%

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

Une étude a également été menée sur la répartition selon la localisation en QPV ou hors QPV.

Répartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Régions22

Nombre d’attributions

Pourcentage d’attributions23

% des attributions à des demandeurs du 1er quartile

Localisation non renseignée

En QPV

Hors QPV

En QPV

Hors QPV

1er quartile

Alsace

12 509

19,75 %

33,79 %

31,62 %

14,69 %

17,93 %

Aquitaine

19 649

11,16 %

52,10 %

26,95 %

20,33 %

14,26 %

Auvergne

9 735

10,86 %

63,94 %

38,13 %

23,71 %

17,45 %

Basse-Normandie

13 630

17,35 %

55,32 %

37,63 %

25,31 %

17,34 %

Bourgogne

13 859

19,74 %

62,75 %

35,31 %

21,42 %

17,68 %

Bretagne

22 742

10,95 %

54,03 %

36,49 %

20,00 %

19,72 %

Centre

23 142

23,99 %

61,72 %

27,76 %

17,82 %

12,85 %

Champagne-Ardenne

18 875

25,75%

60,77 %

35,43 %

19,02 %

16,94 %

Corse

951

8,41 %

72,98 %

37,50 %

17,72 %

20,34 %

Franche-Comté

10 179

31,62 %

59,90%

32,81 %

23,98 %

13,21 %

Guadeloupe

1 687

NR

61,29 %

NR

18,57%

11,49 %

Guyane

374

NR

71,12 %

NR

20, 30 %

12,04 %

Haute-Normandie

19 835

19,75 %

57,56 %

28,74 %

17,79 %

20,33 %

Île-de-France

78 189

19,48 %

46,93 %

18,29 %

11,06 %

15,00 %

Languedoc-Roussillon

14 906

24,21 %

41,71 %

35,89 %

22,21 %

19,31 %

Limousin

4 763

17,76 %

54,38 %

24,47 %

23,44 %

20,50 %

Lorraine

16 747

19,47 %

52,08 %

29,08 %

21,68 %

18,30 %

Martinique

1 907

NR

56,00 %

NR

16,85 %

15,02 %

Midi-Pyrénées

18 074

16,53 %

53,71 %

29,25 %

32,06 %

17,05 %

Nord-Pas-de-Calais

42 844

29,02 %

51,72 %

25,52 %

19,02 %

16,72 %

Pays de la Loire

29 281

19,09 %

49,16 %

30,51 %

17,95 %

17,32 %

Picardie

15 959

25,26 %

57,23 %

30,26 %

19,78 %

19,08 %

Poitou-Charentes

10 530

15,52 %

30,15 %

26,81 %

19,18 %

23,53 %

Provence-Alpes-Côte d’Azur

20 918

23,86 %

47,94 %

29,01 %

14,16 %

16,29 %

Réunion

6 794

15,25 %

14,26 %

31,66 %

26,42 %

23,07 %

Rhône-Alpes

48 606

13,47 %

53,47 %

32,46 %

18,50 %

18,89 %

France entière

476 685

19,54 %

51,47 %

28,50 %

18,72%

17,53%

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Mettre à jour les critères de priorité pour l’attribution d’un logement social

1. État des lieux

Les priorités d’accès au parc social sont définies par des textes différents non coordonnés entre eux. De plus, il apparaît que l’éligibilité au droit au logement opposable (DALO) dépend de critères différents des critères de priorité généraux, ce qui est incompréhensible dès lors que la demande du DALO est supposée constituer le dernier recours après que la mise en œuvre des critères de droit commun a échoué.

Les priorités d’accès au parc social n’apparaissent donc pas clairement comme applicables à l’ensemble des acteurs du secteur, ce qui rend possible des comportements d’évitement, la plupart des acteurs considérant que l’État, en tant que garant du droit au logement et en tant que titulaire d’un contingent de logements réservés entièrement dédiés à ces publics, aurait seul l’obligation de satisfaire à leurs besoins.

2. Objet de la mesure

La mesure met à jour la liste des critères de priorité pour l’attribution d’un logement social. Plus exactement, la disposition envisagée ambitionne de mettre un terme aux incertitudes et aux ambigüités mentionnées ci-dessus en mettant en cohérence les critères de priorité d’attribution mentionnés dans le code de la construction et de l’habitation (CCH) avec ceux figurant à l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement et avec les critères d’éligibilité au DALO mentionnés à l’article L. 441-2-3 du CCH, à une exception près. En effet, les personnes handicapées restent prioritaires en vertu de l’article L. 441-1 du CCH, alors qu’elles ne peuvent demander le bénéfice du DALO que si leur logement est sur-occupé ou ne répond pas à tous les critères de décence.

La mobilité géographique liée à l’emploi est ajoutée parmi les éléments à prendre en compte lors de l’examen des demandes de logement. En outre, la formulation du critère de priorité concernant les personnes reprenant une activité après une période de chômage de longue durée est modifiée afin de supprimer la notion de mal-logement, déjà prise en compte dans un autre critère, et de centrer le critère sur celle de reprise d’emploi après une telle période de chômage.

Elle ajoute parmi les catégories de personnes prioritaires celles qui sont menacées de mariage forcé.

Par ailleurs, l’effet en termes d’obligation de résultat produit par la reconnaissance du DALO est clarifié afin de mettre fin aux interprétations divergentes, certains acteurs considérant la décision de la commission de médiation comme une simple recommandation.

Les critères de priorité devant être pris en compte dans les processus de désignation des candidats et d’attribution des logements sociaux, les doutes réels ou supposés sur le sujet seront levés.

Les conditions dans lesquelles les réservataires de logement et les bailleurs sociaux, pour les logements non réservés dont ils disposent, procèdent au choix des demandes qui seront présentées en commission d’attribution seront rendues publiques et, sur les territoires des EPCI dotés d’une conférence intercommunale du logement, ces conditions seront encadrées par les orientations en matière d’attributions élaborées par ladite conférence. Cette mesure aura pour effet de rendre transparente cette étape cruciale du traitement des demandes de logement social, qui n’est aujourd’hui nullement encadrée, ce qui ne permet pas d’en garantir l’objectivité, et dont les référentiels restent implicites. Un bilan annuel départemental de ces désignations devra également être rendu public par chacun de ces acteurs au niveau départemental.

Les demandeurs auront le droit d’être informés des désignations effectuées concernant leur demande, dans le cadre du droit à l’information instauré par l’article L. 441-2-6 du CCH complété sur ce point.

Afin de faciliter la mise en œuvre des priorités nationales au niveau local, l’article précise la déclinaison des priorités aux niveaux départemental et intercommunal et, là encore, remédie à l’enchevêtrement des normes de sources différentes et applicables à différentes échelles territoriales.

En harmonisant les critères de priorité d’accès au parc social prévus par le CCH, en assurant leur cohérence avec la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (dont l’article 4 est corrélativement mis à jour) et en précisant les conditions de leur application au niveau local, l’article simplifie l’ordonnancement juridique dont la complexité est déplorée par la plupart des acteurs.

3. Nécessité de légiférer

Les critères de priorité qui régissent l’accès au parc social relèvent du domaine législatif, s’agissant de définir les conditions dans lesquelles s’exerce un droit individuel.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impact juridique 

Il conviendra de mettre à jour de la partie réglementaire du CCH qui constitue le décret d’application de l’article L. 441-1.

En ce qui concerne les personnes menacées de mariage forcé, les personnes ayant déjà subi un mariage non consenti faisant partie du public des femmes victimes de violences au sein du couple, et à ce titre, leur situation étant déjà couverte par le CCH en matière de priorité d'accès au logement social, la mesure permet de couvrir complètement ce type de situation.

4.2. Impact social 

En unifiant les critères de priorité d’accès au parc social et en les rendant explicitement applicables à l’ensemble des acteurs qui interviennent dans le processus d’attribution, la disposition est de nature à accroître les possibilités d’accès au parc social des ménages défavorisés. Elle devrait donc contribuer à l’effectivité du droit au logement.

Par ailleurs, en ce qui concerne les personnes menacées de mariage forcé, une enquête24 en 2008 et portant sur les conditions de vie et les trajectoires sociales des personnes immigrées, fils et filles d'immigré-e-s nés en France et des personnes de la population majoritaire auprès d'un échantillon de 22 000 personnes âgées de 18 à 60 ans résidant sur le territoire métropolitain a montré que 4% des femmes immigrées vivant en France et 2% des filles d’immigrés nées en France âgées de 26 à 50 ans ont subi un mariage non consenti. Cette pratique tend à diminuer d'une génération à l'autre et en contexte migratoire. 

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

L’entrée en vigueur de cette disposition est conditionnée à la publication d’un décret en Conseil d’État.

Mesure : Imposer, dès la promulgation de la loi, aux bailleurs de consacrer annuellement au moins 25 % des attributions annuelles, suivies de baux signés, hors QPV à des demandeurs du premier quartile ou à des ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain. Cet objectif s’apprécie sur le territoire de chaque EPCI tenu de faire un PLH ou ayant au moins un QPV dans son périmètre. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs.

Mesure : Permettre une différenciation des objectifs selon les bailleurs dans le cadre de l’accord collectif intercommunal ou de l’accord collectif départemental, sous réserve du respect de l’objectif global sur les territoires concernés, et une adaptation du pourcentage minimum d’attributions sur le territoire des EPCI majoritairement inclus dans la géographie prioritaire de la politique de la ville.

1. État des lieux

A l’heure actuelle, les pratiques en matière d’attribution de logements se traduisent par une tendance constante à accroître la proportion de ménages à faibles revenus dans les quartiers qui en comportent déjà une proportion importante, comme le montre le tableau figurant au point 4.2 ci-dessous.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet de garantir qu’une proportion minimum des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) sera consacrée à des demandeurs de logement social appartenant au quartile le plus pauvre parmi les demandeurs de logement social ou à des ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain.

Cette proportion s’appréciera à l’échelle des établissements de coopération intercommunale (EPCI) concernés et pourra être atteinte de manière différenciée entre les bailleurs, dès lors qu’ils auront conclu avec l’EPCI un accord collectif intercommunal d’attribution. Le préfet pourra se substituer aux bailleurs en cas de non respect de l’objectif global.

Corrélativement, l’article L. 441-2-1 du CCH est complété par un autre disposition du présent projet de loi afin de prévoir l’enregistrement dans le système national d’enregistrement (SNE) des baux signés avec les ménages relogés dans le cadre du renouvellement urbain afin que la réalisation de l’objectif de 25 % puisse faire l’objet d’un suivi via ce système.

3. Nécessité de légiférer

La mesure crée une contrainte aux bailleurs sociaux qui limite leurs capacités de gérer librement leur patrimoine et de louer les logements aux locataires de leur choix.

Elle relève donc du niveau législatif.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique 

La disposition introduit une règle relative à la répartition des attributaires de logement social applicable au niveau national, mais limitée à certains territoires : les EPCI tenus de se doter d’un programme local de l’habitat et ceux qui ont la compétence habitat et au moins un QPV sur leur territoire (la disposition s’applique également aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et aux territoires de la métropole d’Aix-Marseille-Provence). Le quantum est fixé par la loi à 25%. Toutefois, ce pourcentage pourra être minoré sur les territoires des EPCI majoritairement couverts par des QPV. La contribution de chaque bailleur permettant d’atteindre le taux global de 25% pourra être fixée de manière différenciée au niveau intercommunal, à condition que l’EPCI passe avec les bailleurs et, s’ils le souhaitent, avec les réservataires, un accord collectif intercommunal d’attribution, mentionné à l’article L. 441-1-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) : « Cet accord, qui doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes, définit :

- pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales, notamment aux personnes et familles mentionnées à l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement dont les besoins ont été identifiés dans le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ; »

L’accord collectif intercommunal est rendu obligatoire par une autre disposition du présent projet de loi pour les mêmes EPCI et est désormais mentionné comme une convention de mise en œuvre des orientations en matière d’attributions que doit élaborer la conférence intercommunale du logement créée par les mêmes EPCI.

L’ensemble est cohérent et la règle nationale ainsi appliquée permettra de prendre en compte la spécificité de chaque bailleur et de chaque territoire.

Le projet de loi introduit un nouveau pouvoir de substitution du préfet, du même type que celui dont il dispose en cas de manquement aux engagements des bailleurs dans le cadre de l’accord intercommunal précité.

4.2 Impact social 

La disposition envisagée entraînera une modification des pratiques en matière d’attributions de manière à orienter, dans une proportion pouvant être significativement différente de celle qui existe actuellement, les demandeurs les plus pauvres vers des logements situés en dehors des QPV.

Les ménages concernés sont les demandeurs dont les ressources sont les plus faibles, le critère retenu étant l’appartenance de ces ménages au quartile des demandeurs de logement social ayant les ressources les plus faibles, compte tenu de la taille du ménage, dont les demandes figurent dans le système national d’enregistrement, à l’échelle de l’EPCI. L’utilisation du terme « ressources » permet de prendre en compte les ressources les plus récentes déclarées dans la demande de logement social, par opposition au revenu fiscal de référence de l’année précédente, afin de coller au plus près de la réalité des situations.

La disposition devrait permettre que ces ménages aient plus aisément accès à des quartiers majoritairement occupés par des ménages aux ressources plus élevées, quartiers pouvant être plus attractifs, sous réserve que les EPCI s’emparent des différents outils prévus par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) sur la gouvernance de la politique des attributions. Elle concourt donc à l’effectivité des principes d’égalité des chances et de mixité sociale, tels que précisés par le présent projet de loi.

Le tableau ci-dessous permet de mesurer en ordre de grandeur les changements qui devront être opérés. Ceux-ci se déduisent de l’écart entre le pourcentage des attributions réalisées hors ZUS au bénéfice de demandeurs du 1er quartile et 25 %25 :

Répartition actuelle des attributions en ZUS/hors ZUS26 qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Régions

Nombre d’attributions

Pourcentage d’attributions

% des attributions à des demandeurs du 1er quartile

En ZUS

Hors ZUS

En ZUS

Hors ZUS

Alsace

12 509

19,51 %

80,49%

30,36%

16,45%

Aquitaine

19 941

16,52%

83,48%

23,00%

17,91%

Auvergne

9 760

13,15%

86,85%

33,67%

23,94%

Basse-Normandie

13 637

11,83%

88,17%

42,34%

24,20%

Bourgogne

13 866

19,02%

80,98%

33,52%

22,36%

Bretagne

22 743

13,06%

86,94%

34,26%

20,56%

Centre

23 361

16,27%

83,73%

32,44%

18,13%

Champagne-Ardenne

19 017

27,65%

72,35%

34,59%

20,66%

Corse

970

22,58%

77,42%

26,48%

19,84%

Franche-Comté

10 180

30,10%

69,90%

36,95%

22,48%

Guadeloupe

1 698

19,08%

80,92%

24,69%

15,94%

Guyane

374

22,46%

77,54%

23,81%

17 ,93%

Haute-Normandie

20 860

17,61%

82,39%

29,78%

19,09%

Île-de-France

79 844

20,28%

79,72%

18,87%

12,47%

Languedoc-Roussillon

15 043

16,91%

83,09%

38,76%

22,95%

Limousin

4 770

10,36%

89,64%

29,96%

24,98%

Lorraine

17 168

19,94%

80,06%

28,59%

20,45%

Martinique

1 912

8,79%

91,21%

27,98%

18,41%

Midi-Pyrénées

18 205

8,09%

91,91%

25,07%

28,77%

Nord-Pas-de-Calais

49 227

21,33%

78,67%

26,25%

20,46%

Pays de la Loire

29 300

16,66

83,34%

28,40%

19,51%

Picardie

15 971

22,12%

77,88%

31,62%

20,45%

Poitou-Charentes

10 530

12,46%

87,54%

30,34%

23,29%

Provence-Alpes-Côte d’Azur

21 159

19,73%

80,27%

34,71%

15,24%

Réunion

6 800

16,79%

83,21%

30,21%

26,41%

Rhône-Alpes

48 694

12,93%

87,07%

31,07%

20,46%

France entière

85 516

17,76%

82,24%

28,78%

19,40%

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

Une étude a également été menée sur la répartition selon la localisation en QPV ou hors QPV.

Répartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV qui bénéficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles

Régions27

Nombre d’attributions

Pourcentage d’attributions28

% des attributions à des demandeurs du 1er quartile

Localisation non renseignée

En QPV

Hors QPV

En QPV

Hors QPV

1er quartile

Alsace

12 509

19,75 %

33,79 %

31,62 %

14,69 %

17,93 %

Aquitaine

19 649

11,16 %

52,10 %

26,95 %

20,33 %

14,26 %

Auvergne

9 735

10,86 %

63,94 %

38,13 %

23,71 %

17,45 %

Basse-Normandie

13 630

17,35 %

55,32 %

37,63 %

25,31 %

17,34 %

Bourgogne

13 859

19,74 %

62,75 %

35,31 %

21,42 %

17,68 %

Bretagne

22 742

10,95 %

54,03 %

36,49 %

20,00 %

19,72 %

Centre

23 142

23,99 %

61,72 %

27,76 %

17,82 %

12,85 %

Champagne-Ardenne

18 875

25,75%

60,77 %

35,43 %

19,02 %

16,94 %

Corse

951

8,41 %

72,98 %

37,50 %

17,72 %

20,34 %

Franche-Comté

10 179

31,62 %

59,90%

32,81 %

23,98 %

13,21 %

Guadeloupe

1 687

NR

61,29 %

NR

18,57%

11,49 %

Guyane

374

NR

71,12 %

NR

20, 30 %

12,04 %

Haute-Normandie

19 835

19,75 %

57,56 %

28,74 %

17,79 %

20,33 %

Île-de-France

78 189

19,48 %

46,93 %

18,29 %

11,06 %

15,00 %

Languedoc-Roussillon

14 906

24,21 %

41,71 %

35,89 %

22,21 %

19,31 %

Limousin

4 763

17,76 %

54,38 %

24,47 %

23,44 %

20,50 %

Lorraine

16 747

19,47 %

52,08 %

29,08 %

21,68 %

18,30 %

Martinique

1 907

NR

56,00 %

NR

16,85 %

15,02 %

Midi-Pyrénées

18 074

16,53 %

53,71 %

29,25 %

32,06 %

17,05 %

Nord-Pas-de-Calais

42 844

29,02 %

51,72 %

25,52 %

19,02 %

16,72 %

Pays de la Loire

29 281

19,09 %

49,16 %

30,51 %

17,95 %

17,32 %

Picardie

15 959

25,26 %

57,23 %

30,26 %

19,78 %

19,08 %

Poitou-Charentes

10 530

15,52 %

30,15 %

26,81 %

19,18 %

23,53 %

Provence-Alpes-Côte d’Azur

20 918

23,86 %

47,94 %

29,01 %

14,16 %

16,29 %

Réunion

6 794

15,25 %

14,26 %

31,66 %

26,42 %

23,07 %

Rhône-Alpes

48 606

13,47 %

53,47 %

32,46 %

18,50 %

18,89 %

France entière

476 685

19,54 %

51,47 %

28,50 %

18,72%

17,53%

Source : DHUP – étude effectuée à partir du système national d’enregistrement (SNE)

La moyenne nationale de la part des attributions de logements sociaux hors QPV à des ménages du premier quartile (quart des ménages dont les ressources sont les plus faibles, mesurées à échelle de l’EPCI) se situe à presque 19 %. Seule 1 région sur 26 voit cette part dépasser 25% pour le 1er quartile hors QPV. Le taux le plus bas est en Île-de-France avec 11%, région dans laquelle l’impact de la mesure sera le plus important, ce qui est cohérent avec le fait que c’est la région qui connait le plus de difficultés en matière de tension locative et de difficulté de logement des ménages les plus pauvres.

Une analyse de la distribution des ECPI concernés selon le taux de pression de la demande permet de constater que :

• Sur les 156 EPCI sur le territoire desquels le taux de pression de la demande est supérieur ou égal à 3 et où la part des attributions hors QPV destinée à des demandeurs du premier quartile est inférieur à 25%, 55 sont situés en Île-de-France et 22 en Provence-Alpes-Côte d’Azur ;

• Sur les 183 EPCI sur le territoire desquels le taux de pression de la demande est inférieur à 3, 142 d’entre eux ont une part des attributions hors QPV destinée à des demandeurs du premier quartile inférieure à 25%, ce qui tend à montrer que les progrès à réaliser ne sont pas l’apanage des EPCI situés en secteur tendu.

Le projet de loi autorise des adaptations locales à la règle nationale qui permettront de tenir compte des différences de situations entre les bailleurs en termes d’occupation sociale de leur patrimoine, puisque la répartition de l’effort à consentir par chacun pour atteindre la proportion d’attributions fixée pourra être déterminée par l’accord collectif intercommunal.

Enfin, les ménages relogés à la suite d’une opération de renouvellement urbain sont également concernés par cette disposition, en cohérence avec les principes qui doivent guider la mise en œuvre du nouveau programme de renouvellement urbain.

La mise en œuvre des nouvelles dispositions sera suivie et évaluée. Les résultats obtenus feront l’objet d’un rapport annuel publié par le Gouvernement permettant de mesurer l’effet de ces dispositions à l’échelle des EPCI concernés.

4.3 Impact sur l’administration et les finances publiques

Impact sur les collectivités territoriales : La disposition incite fortement les EPCI concernés à prendre la gouvernance de la politique locale des attributions en se saisissant des outils que la loi ALUR a instaurés dans ce but (création d’une conférence intercommunale du logement avec l’ensemble des partenaires, élaboration d’un plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs et conclusion d’un accord collectif intercommunal d’attributions). Les EPCI concernés sont ceux qui sont tenus de se doter d’un programme local de l’habitat (PLH) ou qui ont la compétence « habitat » et comportent au moins un QPV sur leur territoire, ce qui représente 376 EPCI.

Impact sur les services de l’État : Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle, bailleur par bailleur, le cas échéant, dans les conditions stipulées par l’accord collectif intercommunal d’attribution, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin.

5. Consultations menées 

LeConseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Définir le champ d’application des mesures relatives aux attributions de logements sociaux applicables à l’échelle intercommunale comme étant les EPCI tenus de se doter d’un PLH en application du dernier alinéa de l’article L.302-1 du CCH ou ayant la « compétence habitat » et au moins un QPV et rendre l’ensemble des dispositions relatives aux EPCI en matière d’attributions de logements sociaux et à l’enquête sur l’occupation du parc social applicable à la métropole de Lyon

1. État des lieux

Les mesures prévues par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové en matière de gestion de la demande de logement social et d’attribution sont applicables aux EPCI disposant d’un programme local de l’habitat (PLH) approuvé. La création d’une conférence intercommunale du logement est obligatoire actuellement pour ceux qui, parmi les EPCI disposant d’un PLH approuvé, ont un des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville, du fait de l’application combinée des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dans la mesure où l’élaboration de la convention mentionnée à l’article 8 de cette dernière loi incombe à ladite conférence.

La mise en œuvre de ces dispositions pose problème à certains EPCI, dont notamment à ceux qui se sont dotés d’un PLH sans y être tenus. De plus, le champ d’application en question n’est pas cohérent avec celui qui figure dans d’autres dispositions du CCH non touchées par la loi ALUR.

2. Objet de la mesure

La présente disposition a pour objectif de définir, dans l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) de manière plus adaptée les EPCI concernés par les dispositions nouvelles que comporte cet article sur les obligations d’attributions en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville, les autres dispositions du CCH relatives à la gestion de la demande et aux attributions étant modifiées par ailleurs dans le projet de loi afin que leur champ d’application soit défini par référence à l’article L. 441-1.

Le champ d’application proposé comporte les EPCI tenus de se doter d’un PLH et ceux qui ont la compétence habitat et comportent au moins un quartier prioritaire de la ville. Le tableau figurant au point 4 ci-dessous montre que ces deux ensembles se recoupent en partie, mais pas totalement.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les EPCI dotés d’un programme local de l’habitat (PLH) approuvé constituent le champ d’application actuel des articles L.441-1-5, L.441-2-7 et L.441-2-8 du CCH.

Les EPCI concernés par la modification du champ sont ceux qui sont tenus d’élaborer un PLH, à savoir les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, les communautés d'agglomération, les métropoles et les communautés urbaines et qui n’ont pas encore de PLH approuvé.

Sont également inclus les EPCI ayant la compétence habitat et comportant au moins un quartier prioritaire de la ville (QPV), ce qui est cohérent avec l’article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui prévoit, en cas de contrat de ville sur des territoires comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, la signature par les EPCI « lorsqu’il est compétent en matière d’habitat » d’une convention intercommunale qui définit, en cohérence avec la politique intercommunale en matière d’attributions de logements sociaux et les objectifs du contrat de ville » notamment les objectifs de mixité sociale et d’équilibre entre les territoires à l’échelle intercommunale à prendre en compte pour les attributions.

Le tableau ci-dessous montre que le nouveau champ permet de se concentrer sur les intercommunalités ayant un poids démographique important, une politique locale de l'habitat d'ores et déjà constituée (la plupart du temps) et qui généralement disposent d'un parc social conséquent.

Tableau de comparaison

Avant le PJL

Après le PJL

(1)

(2)

(3)

EPCI avec PLH approuvés

EPCI obligés de faire un PLH

EPCI avec compétence habitat et au moins un QPV

363 dont

348 dont

295 dont

PLH

Facultatifs

(155)

PLH

Obligatoires

(208)

PLH obligatoires approuvés

(208)

PLH obligatoires non finis ou non engagés (140)

PLH facultatifs approuvés (18)29

PLH obligatoires approuvés

(170)

PLH obligatoires non finis ou non engagés (97)

PLH facultatifs non finis (10)30

 

TOTAL = 37631

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Rendre les accords collectifs intercommunaux d’attribution obligatoires et prévoir que la désignation de candidats d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale peut être effectuée au sein de la commission de coordination de l’accord.

1. État des lieux

Les accords collectifs intercommunaux prévus à l’article L. 441-1-1 du CCH sont actuellement facultatifs, alors même qu’ils constitueront un instrument essentiel de la politique intercommunale des attributions que promeut le présent projet de loi. A cet égard, il est anormal que seule la convention prévue à l'article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine soit obligatoire et que l’accord collectif ne le soit pas, alors que les deux documents viendront décliner les orientations relatives aux attributions élaborées par les conférences intercommunales du logement en application de l’article L. 441-1-5 du CCH, ce que le présent projet de loi rend explicite. Enfin, si le décret sur les plans de gestion de la demande rend l’accord collectif intercommunal obligatoire en tant que convention de mise en œuvre du plan (« Il précise celles des mesures qui nécessitent des conventions d’application mentionnées au III de l’article L. 441-2-8, dont au moins l’accord collectif intercommunal mentionné à l’article L. 441-1-1... »), il s'avère que le dispositif n’est pas lisible dès lors que l’article législatif relatif à l’accord collectif prévoit que les établissements de coopération intercommunale (EPCI) « peuvent » le proposer aux partenaires. Les services déconcentrés de l’État ont fait remonter la difficulté.

2. Objet de la mesure

La présente mesure a pour objet de rendre l’accord collectif d’attribution obligatoire pour les EPCI qui sont tenus de faire un PLH ou qui ont la « compétence habitat » et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville, la définition du champ d’application des accords collectifs étant faite par référence à l’article L. 441-1 du CCH, comme pour l’ensemble des dispositions législatives portant sur le volet intercommunal de la politique des attributions.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La modification de l’article L. 441-1-1 permet d’harmoniser le champ d’application des accords collectifs intercommunaux, actuellement prévus pour les EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté, avec le nouveau champ d’application retenu pour l’ensemble des dispositions relatives aux attributions au niveau intercommunal. Cette modification ne porte pas atteinte à des situations acquises car la conclusion d’accord collectif intercommunal est rare et que, s’il en existe un, les EPCI concernés restent dans le champ d’application de la mesure.

Sur ces territoires, l’accord collectif intercommunal devient obligatoire, ce qui est cohérent avec le fait qu’il est mentionné par ailleurs comme l’une des conventions obligatoires de mise en œuvre des orientations en matière d’attributions élaborées par la conférence intercommunale du logement.

Les accords collectifs auront une fonction importante dans la mise en œuvre de la mesure qui impose de réaliser au moins 25% des attributions effectuées en dehors des quartiers de la politique de la ville au bénéfice des demandeurs les plus pauvres, en permettant de négocier une répartition contextualisée de ces attributions entre les bailleurs.

Ils seront en outre le support de la coopération entre les réservataires et les bailleurs mentionnée comme l’un des thèmes que doivent traiter les orientations précitées. A cet égard, l’article renforce le rôle de la commission de coordination créée dans le cadre de l’accord en prévoyant qu’elle puisse être le lieu de la désignation d’un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l’établissement public de coopération intercommunale des candidats dont le dossier sera examiné en commission d’attribution.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Prévoir que les orientations en matière d’attributions régissent les modalités de désignation des candidats en vue de leur passage en commission d’attribution et que l’accord collectif intercommunal est une convention de mise en œuvre des orientations en matière d’attribution

1. État des lieux

Dans la loi actuelle, les orientations en matière d’attributions que doit élaborer la conférence intercommunale du logement doivent comporter un item relatif à la coopération entre les bailleurs et les réservataires. Cet item est insuffisamment précis et ne permet pas de couvrir l’étape essentielle que constitue le choix des candidats dont la demande sera présentée en commission d’attribution.

En outre, alors que la convention mentionnée à l’article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine apparait dans l’article L.441-2-5 comme une convention de mise en œuvre des orientations précitées, il n’en est rien de l’accord collectif intercommunal d’attributions, alors que celui-ci est indispensable à la mise en œuvre des dites orientations.

2. Objet de la mesure

La présente mesure a pour objet de prévoir que les orientations en matière d’attributions que doit élaborer la conférence intercommunale du logement régissent les modalités de désignation des candidats en vue du passage en commission d’attribution.

Elle vise à faire de l’accord intercommunal d’attribution l’une des deux conventions obligatoires de mise en œuvre des orientations.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les orientations en matière d’attributions couvriront l’entier processus d’attribution, dans la mesure où elles porteront, en sus des objectifs généraux en matière d’attribution, sur l’étape essentielle que constitue celle du choix des candidats dont le dossier sera soumis à la commission d’attribution. La mesure complète celle qui prévoit la publication des conditions dans lesquelles sont opérées ces désignations. L’ensemble aboutira à plus de transparence et d’équité dans la procédure d’attribution.

Les accords seront le support de la coopération entre les réservataires et les bailleurs mentionnée comme l’un des thèmes que doivent traiter les orientations précitées. La mention de l’accord collectif comme convention de mise en œuvre des orientations garantit la lisibilité du corpus législatif sur la politique intercommunale des attributions, puisque ces accords constituent le vecteur des engagements pris par les bailleurs sociaux et, s’ils en sont signataires, par les réservataires en matière de logement des personnes prioritaires.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Intégrer la possibilité pour le préfet d’imposer l’attribution de logements à des personnes prioritaires sur son contingent

1. État des lieux

L’article L.441-2-3 du CCH prévoit que le préfet désigne chaque demandeur ayant obtenu la reconnaissance du droit opposable au logement (DALO) à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande. En cas de refus du bailleur, le préfet peut attribuer lui-même le logement considéré au demandeur.

En revanche, en ce qui concerne les autres demandeurs éligibles au contingent de logements réservés de l’État, le préfet ne peut que faire des propositions de candidatures en vue d’un passage en commission d’attribution et non attribuer lui-même le logement en cas de refus.

Par exemple, en Île-de-France en 2013, alors que 62 % des logements réservés du préfet ont fait l’objet d’une proposition d’un candidat bénéficiant du DALO, compte tenu des refus en commission d’attribution des bailleurs, ce sont seulement 38 % des logements attribués sur le contingent de l’État qui ont été attribués à des ménages bénéficiant du DALO, les préfets n’ayant pas fait pas usage de leur prérogative.

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée permet au préfet d’imposer au bailleur l’attribution de logements réservés de l’État à des ménages éligibles à ce contingent de logements et qu’il a désignés comme tels.

3. Nécessité de légiférer

Dans la mesure où la disposition projetée ambitionne d’étendre le champ d’application d’une disposition législative existante, celle-là relève de la compétence du législateur.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact social 

Les modifications apportées à l’article L. 441-2-3 du CCH doivent permettre au préfet d’imposer l’attribution de logements à des personnes prioritaires et devraient faciliter l’accès au logement de personnes prioritaires éligibles à ce contingent, qu’elles relèvent du DALO ou non.

4.2 Impact sur l’administration et les finances publiques

Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle, bailleur par bailleur, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin. La mesure fera l’objet de consignes adressées aux préfets afin qu’ils fassent effectivement usage de cette prérogative.

Cette tâche sera facilitée par l’utilisation en cours de généralisation, comme le montre la carte ci-dessous, de l’outil de pilotage et de gestion du contingent de logements réservés de l’État, dénommé SYPLO. Ce système « SYPLO » (Système priorité logement) permet au préfet d’exercer le plus efficacement possible sa fonction de réservataire sur le parc locatif social au bénéfice du logement des personnes défavorisées.

Cet outil permet aux services déconcentrés de l’État :

- d’avoir une visibilité très fine et en temps réel du « vivier » de demandeurs prioritaires éligibles au contingent réservé de l'État : DALO, sortants d'hébergement et autres prioritaires définis au plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) ;

- de mobiliser et de piloter réellement le contingent réservé de l’État afin que celui-ci permette de loger les ménages demandeurs auxquels il est destiné ;

- de réaliser d'importants gains de productivité dans un contexte de pression importante sur les effectifs.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Supprimer la possibilité de déléguer le contingent de logements réservés de l’État aux maires, ainsi que la possibilité de le déléguer aux présidents des EPCI, telle que prévue à l’article L. 441-1 du CCH (subsistent les possibilités de délégation prévues par le CGCT et par l’article L. 301-5-1 du CCH : insécables avec le DALO) et disposition non codifiée pour mettre fin aux délégations actuelles

1. État des lieux 

La délégation du contingent de l’État aux communes ne donne pas de résultats satisfaisants eu égard à sa vocation et ne permet pas à l’État de répondre à ses obligations en matière de droit opposable au logement (DALO).

Les tableaux ci-dessous sur le taux de mobilisation du parc social au bénéfice de personnes prioritaires en  2014 et au 1er semestre 2015 en Île-de-France font ressortir la piètre performance du dispositif, notamment dans le département des Hauts-de-Seine dans lequel la délégation à 32 des 36 communes du département est effective depuis 2008.

Source : MLETR – SYPLO

Avertissement : les chiffres comparent des flux entrants et sortants du dispositif DALO et ne constituent pas un suivi de cohorte.

Dans le Var, 24 communes sont délégataires. Le pourcentage des attributions effectué au bénéfice des ménages prioritaires sur le territoire des communes délégataires est en moyenne de 20% mais avec des écarts considérables, alors que les valeurs devraient tendre vers 25%, correspondant aux droits de réservation de l’État.

2. Objet de la mesure

La mesure projetée supprime la possibilité pour le préfet de déléguer aux communes le contingent de logements réservés de l’État et met un terme aux délégations actuellement en vigueur, un mois après la publication de la présente loi.

La possibilité de déléguer ce contingent aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est, quant à elle, maintenue dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales et le code de la construction et de l’habitation (CCH).

En ce qui concerne les EPCI, la mesure met les dispositions relatives au contingent de logements réservés de l’État en cohérence avec les dispositions du code général des collectivités territoriales qui régissent la matière et qui prévoient, s’agissant des métropoles, que la délégation de ce contingent est optionnelle mais insécable avec la prise de la responsabilité du DALO, les EPCI hors métropoles disposant d'un programme local de l'habitat exécutoire et délégataires des aides à la pierre conservant la possibilité prévue par l’article L. 301-5-1 du CCH, également optionnelle et insécable avec la prise de la responsabilité du DALO.

Corrélativement, est supprimée la possibilité d’accorder à titre expérimental aux EPCI volontaires une telle délégation assortie de la prise de la responsabilité du DALO, telle que prévue par l’article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Cette faculté n’a jamais été mise en œuvre.

3. Nécessité de légiférer

Dans la mesure où la disposition projetée ambitionne d’étendre le champ d’application d’une disposition législative existante, celle-là relève de la compétence du législateur.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

En supprimant la possibilité de déléguer le contingent de logements réservés de l’État aux communes et en prévoyant une disposition non codifiée mettant fin aux délégations actuellement consenties, l’article remédie à un déficit d’utilisation de ce contingent constaté en pratique. Il permettra que ce contingent soit pleinement mobilisé et ce, exclusivement pour loger les publics auxquels il est destiné. Il contribuera à restaurer la crédibilité de ce dispositif en confortant les efforts consentis depuis plusieurs années pour « récupérer » ce contingent et l’optimiser, efforts mis à mal sur les territoires concernés par la délégation aux communes. Il devrait mettre fin aux critiques telles que celle formulée par le comité de suivi du DALO : « Le taux de mobilisation extrêmement faible dans le département des Hauts-de-Seine met en évidence un détournement de la vocation du contingent préfectoral » alors même que 32 « la pleine mobilisation des contingents (sous-entendu ceux des préfets) serait suffisante pour reloger l'ensemble des ménages désignés par la commission de médiation dans la majorité des territoires ».

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Imposer aux collectivités territoriales une obligation de consacrer au moins 25 % des attributions annuelles effectuées sur leurs logements réservés aux ménages DALO à tous les publics des accords collectifs et aux ménages prioritaires au sens de l’article L.441-1 du CCH. Prévoir un pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs

1. État des lieux 

En dehors de l’État, dont le contingent de réservations dans le parc social est prioritairement destinés à ces ménages, seuls les collecteurs associés à l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) sont soumis à l’obligation de consacrer une partie des attributions de logements qu’ils ont réservés à des demandeurs prioritaires, en l’occurrence les personnes bénéficiant du droit au logement opposable (DALO) ou sortant de centres d’hébergement auxquelles ils sont tenus d’affecter un quart des attributions réalisées, obligation qu’ils peinent d’ailleurs à remplir.

Les collectivités territoriales sont quant à elles dispensées de participer sur leur contingent propre à l’effort de solidarité du relogement de personnes défavorisées.

Il en résulte une insuffisance de logements mobilisables au bénéfice des personnes défavorisées, dont celles qui bénéficient du DALO. Dès 2009, le rapport du groupe de travail présidé par Paul BOUCHET « Relever le défi du DALO » proposait, pour impliquer davantage les collectivités locales, d’élargir le champ des logements susceptibles d’être proposés au contingent communal. Le 6ème rapport du comité de suivi du DALO regrettait également l’absence d’implication des contingents communaux dans le logement des personnes défavorisées en notant : « Pour le contingent du maire, il faut que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) le préconise (le PDALPD est arrêté conjointement par le préfet et le président du conseil général). On peut s’interroger cependant sur l’application d’une telle disposition s’il n’y a pas adhésion du maire, et s’il ne s’y engage pas en signant l’accord collectif. »

Les tentatives faites auprès de collectivités situées en territoire tendu pour qu’elles collaborent volontairement dans un cadre contractuel au logement des personnes défavorisées et ou à celui des personnes bénéficiant du droit opposable au logement se sont le plus souvent soldées par un échec.

2. Objet de la mesure

Il s’agit d’imposer aux collectivités territoriales d’affecter au moins 25 % des attributions réalisées sur leur contingent de logements réservés aux personnes reconnues prioritaires au titre du DALO ou en application de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) ou encore relevant des accords collectifs.

La mesure est destinée à garantir le respect des priorités nationales fixées à l’article L.441-1 du CCH, que le présent projet de loi modifie pour les rendre explicitement applicables à l’ensemble des processus de désignation et d’attribution mis en œuvre par les acteurs.

Elle complète le dispositif déjà prévu pour les réservations obtenues par les collecteurs associés de l’UESL et a un champ d’application en termes de publics cible identique au champ fixé aux obligations de ces derniers, tel qu’étendu par le présent projet de loi.

Le préfet est doté d’un pouvoir de substitution qui lui permettra de procéder lui-même, en lieu et place des commissions d’attributions, aux attributions manquantes en cas de non-atteinte de la proportion minimum fixée par la loi. Ces attributions s’imputeront sur le contingent de logements réservés de la collectivité concernée.

3. Nécessité de légiférer

La mesure restreint la liberté d’exercice des droits de réservation obtenus par les collectivités territoriales en contrepartie d'un apport de terrain, d'une aide financière ou d'une garantie financière, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact social

En imposant qu’au moins un quart des attributions réalisées sur le contingent des collectivités territoriales soit affecté au relogement des publics prioritaires, la mesure accroît les chances des personnes démunies de pouvoir accéder à un logement social et contribuera à faire progresser l’effectivité du droit au logement, dont l’État reste le garant.

4.2 Impact sur l’administration et les finances publiques

Impact sur les collectivités territoriales

Le contingent de logements réservés par des collectivités territoriales peut être estimé à environ 18 % selon la dernière enquête relative aux attributions effectuée en application de l’article L.441-2-5- du CCH, chiffre probablement sous-estimé en raison des difficultés rencontrées par les bailleurs sociaux dans le remplissage de cette enquête. La même enquête estime à 28 % la proportion d’attributions réalisées sur des logements réservés à des collectivités territoriales.

C’est donc dans une fourchette allant de 4,5 à 7% des attributions totales que se situe la proportion minimale d’attributions qui devra être réalisée au bénéfice de personnes prioritaires sur le contingent des collectivités territoriales.

Les bailleurs sociaux sont tenus de déclarer dans le répertoire des logements locatifs sociaux le contingent dont relève, le cas échéant, les logements de leur patrimoine. La mesure ne devrait donc pas générer de charge nouvelle pour les collectivités.

Impact sur les services déconcentrés de l’État 

Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle, collectivité par collectivité, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin.

L’intégration des logements dans l’outil de gestion du contingent de l’État « SYPLO » constitue la méthode appropriée pour effectuer ce suivi, sans que cela génère de coût particulier. En effet, le système permet de gérer les logements relevant de multiples réservataires. L’impact de la saisie initiale des logements est quasi-nul : les réservataires, après avoir identifié leurs logements réservés, en établiront la liste avec le numéro d’identification du logement dans le répertoire du logement social (RPLS). Les logements seront enregistrés dans SYPLO en masse par le biais du simple téléchargement d’un fichier par bailleur dans l’outil (avec n° RPLS et contingent de réservation).

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 21 - Elargissement de l’obligation d’Action logement de consacrer 25%
de ses attributions aux ménages DALO, à tous les publics des accords collectifs,
ainsi qu’aux ménages prioritaires de l’article L.441-1, et pouvoir de substitution du préfet en cas de non-atteinte des objectifs

1. État des lieux

Initialement destinée à loger des salariés ou des demandeurs d’emploi bénéficiant du droit opposable au logement (DALO), l’obligation faite aux collecteurs associés de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) a été élargie aux personnes sortant d’hébergement par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Les collecteurs ne parviennent pas à atteindre la proportion fixée par la loi. En 2014, les associés collecteurs de l’UESL ont affecté aux deux catégories de publics prévues par la loi actuelle 2,4 % en moyenne des attributions réalisées sur leur contingent de logements réservés (en Île-de-France, 7,2%)33.

Aussi a-t-il été convenu, par la convention quinquennale 2015-2019 entre l’État et l’UESL, de mettre en place un pilotage renforcé et d’examiner les moyens permettant de progresser, dont notamment, une adaptation des objectifs et des modalités selon les territoires.

2. Objet de la mesure

La mesure vise à élargir l’obligation d’Action Logement de consacrer un quart des attributions réalisées sur ses logements réservés à, cette fois-ci, l’ensemble des publics prioritaires. La même mesure est prise pour l'Association foncière logement.

Elle donne en outre au préfet le pouvoir de se substituer aux commissions d’attribution des logements pour effectuer les attributions manquantes par rapport à l’objectif fixé par la loi.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact social

L’extension du public cible de cette disposition aux personnes prioritaires et donc souvent éligibles au DALO, sans changer le pourcentage de l’obligation, facilitera l’atteinte de l’objectif, tout en participant de la volonté de prévenir les recours DALO en répondant aux difficultés de ces personnes en amont de ce recours.

En élargissant le choix des ménages dont la candidature est susceptible d’être proposée lors des vacances de logement, elle donnera également aux partenaires plus de souplesse pour organiser les attributions destinées à ces publics, tout en diversifiant l’offre de logements disponible pour les personnes défavorisés. 

4.2 Impact sur l’administration et les finances publiques

Les services déconcentrés de l’État devront exercer un suivi rapproché de l’application de la nouvelle règle par les collecteurs de l’UESL, dans les conditions stipulées par l’accord local prévu par l’article L. 313-26-2 - 1er alinéa du code de la construction et de l’habitation, de façon à ce que le pouvoir de substitution du préfet puisse être exercé en tant que de besoin.

L’intégration des logements dans l’outil de gestion du contingent de l’État « SYPLO » le système permettant de gérer les logements de multiples réservataires, constitue la méthode appropriée pour effectuer ce suivi, sans que cela génère de coût particulier. En effet, le système permet de gérer les logements relevant de multiples réservataires. L’impact de la saisie initiale des logements est quasi nul : les collecteurs, après avoir identifié leurs logements réservés, en établiront la liste avec le numéro d’identification du logement dans le répertoire du logement social (RPLS). Les logements seront enregistrés dans SYPLO en masse par le biais du simple téléchargement d’un fichier par bailleur dans l’outil (avec n° RPLS et contingent de réservation).

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 22

Mesure : Clarifier les critères de priorité que les commissions d’attribution des logements (CAL) doivent respecter

1. État des lieux

L’article L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que la commission d’attribution des logements (CAL) « exerce sa mission d'attribution des logements locatifs dans le respect des objectifs fixés à l'article L. 441 et des priorités définies aux premier à septième alinéas de l'article L. 441-1 en faveur des personnes défavorisées et de celles qui rencontrent des difficultés de logement ». La rédaction ne permet pas de distinguer les règles applicables, telles que les critères de priorité, des objectifs à prendre en compte pour les attributions de logements sociaux. Elle doit être mise en cohérence avec les modifications apportées par le présent projet de loi aux articles L.441 et 441-1 du CCH.

2. Objet de la mesure

La disposition a pour objet de prévoir que les critères de priorité par ailleurs modifiés par le présent projet de loi doivent être respectés par les commissions d’attributions.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La disposition envisagée permet de préciser les éléments que la commission d’attribution doit, selon le cas, respecter ou prendre en compte. Elle met par ailleurs en cohérence le texte législatif applicable à la commission qui prend les décisions d’attribution avec les deux articles essentiels qui régissent les dites décisions.

La commission devra respecter :

- les critères mentionnés au 1er alinéa de l’article L.441-1 : patrimoine, composition, niveau de ressources et conditions de logement actuelles du ménage, l’éloignement des lieux de travail et la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs ;

- les priorités revues par ailleurs par le présent projet de loi et qui incluent le bénéfice du droit opposable au logement.

Elle devra prendre en compte les objectifs mentionnés à l’article L.441 et revus par ailleurs par le présent projet de loi.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Modifier les pouvoirs au sein de la commission d’attribution des logements (CAL) - préfet membre de droit avec voix délibérative - et prévoir la participation d’un représentant des organismes collecteurs agréés mentionnés à l’article L.313-18 du CCH réservataires de logements sociaux

1. État des lieux

L’article L.441-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que le préfet ou son représentant assiste, sur sa demande, à toute réunion de la commission d’attribution.

Ce positionnement au sein de la commission d’attribution ne permet pas au préfet de jouer le rôle qui doit être le sien, comme le montrent les suites souvent défavorables données aux présentations par les préfets de candidatures de bénéficiaires du DALO, en dépit de l’obligation faite par l’article L.441-2-3 du CCH de leur attribuer des logements.

2. Objet de la mesure

La disposition modifie la répartition des pouvoirs au sein de la commission d’attribution des logements (CAL) en donnant voix délibérative au préfet.

Elle instaure la participation d’un représentant des organismes collecteurs agréés mentionnés à l’article L.313-18 du CCH réservataires de logements sociaux avec voix consultative, pour l’attribution des logements réservés par ces organismes.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La disposition renforce la position du préfet au sein des commissions d’attribution, en cohérence avec la mesure qui lui permet d’imposer l’attribution d’un logement pour l’ensemble des candidats éligibles au contingent de réservations de l’État.

Elle permet à un réservataire important de participer avec voix consultative aux travaux de la commission, dont elle confirme ainsi le caractère partenarial.

La disposition nécessite la mise à jour de l’article R.441-9 du CCH.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

L’entrée en vigueur de cette disposition est conditionnée à la publication d’un décret en Conseil d’État (mise à jour de l’article R.441-9 du CCH).

Article 23 - Délivrance à l’échelle nationale du numéro unique délivré par le système national d’enregistrement (SNE)

1. État des lieux

Le numéro unique de la demande de logement social est délivré à l’échelle départementale partout sur le territoire, sauf en Île-de-France où il est délivré à échelle régionale.
Ainsi, pour les personnes qui recherchent un logement social dans un bassin de vie situé sur plusieurs départements, cela nécessite de déposer plusieurs demandes, une pour chaque département souhaité.

Ces situations ne sont pas rares et concernent les zones ou les bassins de vie et d'emploi traversent les limites départementales. On peut ainsi énumérer les zones suivantes propices à ce phénomène : limites Rhône/Isère, Rhône/Loire, Nord/Pas-de-Calais, Bouches-du-Rhône/Var, Var/Alpes-Maritimes, Hérault/Gard, Haute-Garonne/Tarn-et-Garonne, Moselle/Meurthe-et-Moselle, etc.

Cela a pour effet de multiplier les démarches nécessaires pour le demandeur et de rendre par conséquent sa demande plus difficile.

Par ailleurs, cela génère un phénomène de double-compte : une seule et même demande est comptabilisée plusieurs fois. C'est ainsi que le système national d’enregistrement (SNE) compte à l'heure actuelle 1,8 millions de demandes actives et que l'INSEE dénombre au travers de l'enquête nationale logement (ENL) seulement 1,4 millions de demandeurs de logement social. Cet écart peut principalement être expliqué par le phénomène de double compte.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet de délivrer le « numéro unique » de la demande de logement social à l’échelle nationale et non plus à l’échelle régionale en Île-de-France et départementale dans les autres régions.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique 

La mesure nécessite la mise à jour des articles R.441-2-3 et suivants du CCH relatifs au régime juridique de la demande de logement social.

4.2 Impact social 

La mesure apporte une simplification importante pour les demandeurs de logement social. Elle leur permettra en outre de mieux adapter leur demande à leurs besoins. En effet, actuellement, le numéro unique est délivré au niveau départemental (ou régional pour l’Île-de-France). En conséquence, si le demandeur veut acquérir de l’ancienneté sur des communes situées dans plusieurs territoires (départements ou, pour l’Île-de-France, région), il doit déposer des demandes dans chacun de ces territoires.

Grâce à la réforme envisagée, le numéro unique devient national. L’ancienneté sera acquise dans tous les départements où sont situées des communes figurant dans la demande (dans la limite du nombre maximum de communes, arrondissements ou quartiers que l’on peut citer dans la demande, nombre fixé à 8 par arrêté).

4.3 Impact économique et financier pour les acteurs

La mesure devrait se traduire par un allègement des démarches administratives pour les 200 000 demandeurs qui sont actuellement contraints de déposer une demande de logement social dans deux départements ou plus.

Pour les organismes de logement social et les collectivités locales assurant le service de l'enregistrement de la demande, cela se traduira au global par une réduction du nombre de demandes à saisir dans le SNE. En reprenant l’hypothèse de 200 000 demandes à l'échelle nationale et sur la base de 30 minutes de traitement économisées par demande, l'économie peut être estimée à environ 75 équivalents temps plein (ETP). Avec un coût moyen d'un ETP de 50 k€ (tout compris), l'économie se chiffrerait à 3,75 M€ par an.

4.4 Impact sur l'administration et les finances publiques

Le SNE, dont la maitrise d’œuvre est assurée par le GIP SNE, devra être adapté. On peut estimer le coût global de cette adaptation à environ 500 k€.

Néanmoins, une économie sera générée rapidement par la réduction du nombre de préavis de renouvellement générée par la réforme. Dans l'hypothèse où le nombre total de demandes actives baisserait de 10 %, on peut considérer que le coût global de production et d'acheminement des préavis baisserait également de 10 %, soit une économie générée de 300 K€ par an. Le coût de l'adaptation serait financé en moins de deux ans, les économies générées étant « nettes » sur les années suivantes.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, au Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

L’entrée en vigueur de cette disposition est conditionnée à la publication d’un décret en Conseil d’État.

Article 24

Mesure : Permettre aux partenaires du dispositif de gestion partagée de la demande d’utiliser un système national pour gérer le dispositif

1. État des lieux

La création d’un dispositif de gestion partagée suppose le développement d’un outil qui doit être interconnecté avec le système national d’enregistrement (SNE). La loi prévoit que les partenaires du dispositif peuvent remplir leur obligation en adhérant à un système mis en place au niveau départemental ou régional.

Or, le SNE proposera un tel système au niveau national aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui souhaiteront y avoir recours.

2. Objet de la mesure

L’article a pour objet de permettre que les dispositifs de gestion partagée de la demande fonctionnent sur la base d’un outil développé au niveau national.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Impact des dispositions envisagées

Impact sur les collectivités territoriales :

Utiliser un système de partage des actions de traitement des demandes entre les acteurs locaux mis au point au niveau national et proposé gratuitement permettra aux EPCI un gain d’efficience. La mise en conformité avec la loi ne nécessitera pas, de fait, la mise en place de systèmes d’informations locaux dédiés, ce que tous les territoires n’auraient possiblement, ni les moyens humains, ni les moyens financiers de faire.

Impact sur le budget de l’État :

Le coût de développement du module considéré est de l’ordre de 500.000 €.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Ajouter Action Logement dans les partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs

1. État des lieux

L’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) mentionne, comme partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs, les communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) chargé d’élaborer le plan et les bailleurs sociaux.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’ajouter les associés collecteurs de l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) à la liste des partenaires associés à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs, afin de prendre en compte l’importance du rôle de ce réservataire de logements sociaux et sa nécessaire implication dans la mise en place d’une gestion partenariale des demandes.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les associés collecteurs de l’UESL, qui sont, en tant que réservataires de logements sociaux, des partenaires importants dans la mise en œuvre de la réforme de la gestion de la demande et des attributions, doivent être services enregistreurs de la demande de logement social pour les demandeurs qui relèvent des entreprises cotisantes et sont également impliqués dans plusieurs des actions dont le plan partenarial doit traiter, dont notamment le dispositif de partage de la gestion de la demande, mentionné à l’article L.441-2-7 du CCH, leur participation à l’élaboration du plan partenarial aura pour effet d’améliorer la qualité du plan.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Compléter le contenu des plans de gestion de la demande pour prévoir la qualification du parc social et en prévoir les critères

1. État des lieux

L’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) mentionne le système de qualification de l'offre de logements à son 3ème alinéa comme lié à un éventuel système de cotation de la demande, alors que la qualification du parc social constitue une action en soi qui doit figurer en tant que telle parmi celles que le plan de gestion de la demande prévoit.

Le dispositif d’animation mis en place pour suivre la mise en œuvre de la réforme de la gestion de la demande et des attributions, issue de loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, montre que la réalisation d’un travail de qualification de l’offre de logements sociaux sous les différents angles est indispensable à la définition des autres mesures du plan et à celle des orientations relatives aux attributions qu’élabore la conférence intercommunale du logement. Elle permettra notamment de définir sur des bases objectives et partagées des actions à conduire afin de mieux équilibrer l’occupation du parc social, en jouant sur les attributions effectuées sur le stock de logements et non plus seulement sur l’offre nouvelle, et notamment de rendre accessibles aux demandeurs les plus modestes des logements situés dans des secteurs attractifs dont la qualification du parc aura permis de détecter qu’il comportent des capacités d’accueil de ce type de ménages.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’ajouter la mise en place d’un système de qualification de l’offre de logements sociaux du territoire à la liste des actions que doit prévoir le plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le principe de l’inclusion de cette mesure dans le plan est remonté au niveau législatif. 

L’article R.441-2-10, créé par le décret n° 2015-524 du 12 mai 2015 relatif au contenu, aux modalités d’élaboration, d’évaluation et de révision du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs, qui mentionne parmi les points que comporte le plan : « 4° Les modalités de la qualification de l’offre de logements sociaux du territoire, les indicateurs utilisés, l’échelle géographique à laquelle la qualification est réalisée et les moyens à mobiliser pour y parvenir ; », pourra être modifié afin de fixer les types d’indicateurs devant être utilisés.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Imposer l’intégration des critères de priorité dans les critères partagés de cotation des demandes au niveau intercommunal et permettre de pénaliser les demandeurs ayant refusé un logement adapté

1. État des lieux

L’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) mentionne la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale chargés d’élaborer un plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs d’instaurer un système de cotation de la demande. Toutefois, il ne l’encadre pas, alors même que l’utilisation de tels systèmes a un impact important pour les citoyens, en rendant objectif le classement effectué pour sélectionner les candidatures qui seront soumises à la commission d’attribution (désignations) et ensuite pour choisir l’attributaire du logement parmi ceux qui ont été désignés.

Les premiers enseignements, issus du dispositif d’animation mis en place pour suivre la mise en œuvre de la réforme de la gestion de la demande et des attributions prévue par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, montre que les critères de priorité relatifs au mal logement contenus dans l’actuel article L.441-1 du CCH et la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement ne sont pas toujours intégrés ou pas toujours affectés d’une pondération suffisante dans les systèmes existants ou envisagés.

De plus, les pratiques en matière de prise en compte des refus de propositions de logement sont hétérogènes. À titre d’exemple, dans une métropole, les refus se traduisent par une décote sur l’ancienneté, mais sans que le refus soit qualifié de légitime ou non. Cette formule ne permet pas de distinguer les refus liés à un niveau d’exigence élevé par rapport au logement demandé (exigences de confort) de ceux qui sont générés par des besoins du ménage qui auraient pu ne pas être pris en compte lors de la proposition.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objet d’encadrer les systèmes locaux de cotation de la demande et de leur permettre de tenir compte dans le classement des demandes des refus opposés par des demandeurs à des offres de logements adaptées à leurs besoins et à leurs capacités.

Elle rend obligatoire la prise en compte dans la grille de cotation des critères nationaux de priorité par ailleurs harmonisés par le présent projet de loi.

Enfin, il autorise la prise en compte des refus en permettant de faire perdre des points dans le barème aux demandeurs qui refuseraient un logement adapté à leurs besoins et capacités, afin de mieux respecter le principe d’égalité devant la loi.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie des dispositions législatives existantes, ce qui nécessite d’avoir recours à une mesure législative.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Si les critères spécifiques aux territoires ou à certains réservataires de logement, ainsi que le critère de l’ancienneté de la demande, peuvent être intégrés dans le barème de classement de la demande, la disposition permettra de garantir que les personnes les plus en difficulté bénéficieront d’un degré de priorité en rapport avec leur situation.

La possibilité de tenir compte des refus de logements adaptés aux besoins et aux capacités permettra de réduire l’hétérogénéité des pratiques actuelles dans l’impact des refus sur le classement de la demande.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Clarifier la définition de la location choisie et rendre obligatoire au bout de 5 ans la publication de leurs logements disponibles par les bailleurs sociaux

1. État des lieux

La location choisie est mentionnée dans l’article L.441-2-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH) issu de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) parmi les actions du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs prévu au même article.

Toutefois, son contenu n’est pas précisé et sa mise en place est facultative.

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée a pour objet de préciser la définition de la location choisie, ainsi que les conditions de sa mise en place, et de rendre obligatoire cinq ans après la promulgation de la loi, sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés, la publication par les bailleurs sociaux de leurs logements disponibles.

3. Nécessité de légiférer

La mesure modifie une disposition législative existante et rend obligatoire la mise en place d’une action de la part des bailleurs sociaux.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact économique et financier

Le projet de loi fixe les conditions de mise en place de la location choisie en prévoyant que la publication des logements disponibles, avec leur description et leurs conditions d’accès, soit faite sur un support commun et que les bailleurs sociaux et les réservataires soient tenus de prendre les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du système.

La mise en place d’un dispositif de location choisie dans ces conditions nécessite l’utilisation d’un outil informatique permettant de rassembler les informations nécessaires (description des logements disponibles) et de les rendre accessibles au public, le tout sur un support unique au niveau de chaque ECPI.

Cet outil engendrera :

- Des coûts de développement de l’application informatique commune (300 à 400 K€). Dans un souci d’efficience et dans une logique d’égalité de traitement du citoyen, il conviendra d’étudier la possibilité de créer un outil au niveau national, afin d’avoir une présentation homogène des informations pour les demandeurs sur tout le territoire. Il paraît difficile d’envisager des investissements éparpillés au niveau de chaque EPCI, pour des fonctionnalités qui pourraient être différentes d’un territoire à l’autre et portés par des outils techniques eux aussi différents les uns des autres, rendant extrêmement complexes la gestion des échanges de données pour les bailleurs intervenant nécessairement sur de nombreux EPCI et de nombreux départements.

C’est pourquoi le projet de loi prévoit que les bailleurs seront réputés remplir leur obligation s’ils adhèrent à un dispositif mis en place au niveau départemental, régional ou national, répondant aux conditions fixées au présent article.

En outre, les bailleurs sociaux étant tenus de procéder à la qualification de leur parc (action obligatoire du plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs), les informations rassemblées sur la description des logements pourront être utilisées pour la publication des caractéristiques des logements disponibles dans le cadre de la location choisie.

- Des coûts d’adaptation des progiciels de gestion des bailleurs, difficiles à évaluer sans connaître les fonctionnalités attendues. Toutefois, s’agissant d’une obligation légale,  une partie de ces coûts pourrait être intégrée dans la « maintenance réglementaire » déjà prévue dans les contrats avec les éditeurs de logiciels. Cette évolution conduirait les organismes à transférer régulièrement des informations de gestion à un dispositif informatique externe, ce qui correspond à des pratiques qui se développent de plus en plus depuis ces dernières années, notamment bien sûr avec le SNE, mais aussi avec d’autres acteurs comme les caisses d’allocations familiales. En conséquence, les nouveaux transferts d’information concernant les logements disponibles n’entraîneraient pas de coûts complémentaires d’exploitation considérables pour les organismes.

- Enfin, des coûts d’exploitation et de maintenance (40 à 100 k€ par an), qui pourront également être pris en charge au niveau national.

Tous ces éléments sont de nature à réduire l’impact financier de la mesure.

4.2 Impact social

Le projet de loi prévoit que les choix exprimés par les demandeurs sont pris en compte lors des désignations de demandes à examiner par la commission d’attribution.

La mesure permettra donc aux demandeurs intéressés d’être davantage acteurs du processus au lieu d’attendre que leur demande soit prise en compte. Elle complète les dispositions relatives au droit à l’information des demandeurs en permettant à ces derniers de se positionner directement sur les logements de leurs choix. Elle ne diminue pas le besoin de conseil, voire d’accompagnement, de certains demandeurs, mais peut constituer le support de telles actions.

4.3 Impact sur l’administration et les finances publiques

Les EPCI concernés devront piloter la mise en place du dispositif et veiller à son bon fonctionnement, ainsi qu’au respect des règles communes qui auront été adoptées. Toutefois, le coût de mise en place des outils nécessaires ne leur incombera pas.

5. Consultations menées 

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 25

Mesure : Renforcer la sanction applicable en cas de non-respect de l’obligation de transmettre les données nécessaires au répertoire des logements locatifs sociaux et permettre au ministre chargé du logement de saisir l’ANCOLS en cas de manquement aux obligations de renseigner RPLS

1. État des lieux

En application des articles L.411-10 et R.411-3 du code de la construction et de l’habitation, les organismes de logement social déclarent annuellement, au ministère chargé du logement, l’état de leur parc, en vue de la constitution du répertoire du parc locatif social (RPLS).

Des anomalies significatives de déclarations à ce répertoire (RPLS) sur des données essentielles à la mise en œuvre des politiques sociales du logement ont été constatées, en particulier la qualification et l’identification des logements réservés de l’État. Ainsi, par exemple, en Île-de-France, les déclarations cumulées des organismes de logement social font apparaitre des droits de réservation au bénéfice de l’État représentant à peine 20,5% du parc, chiffre très inférieur à la norme réglementaire de 30%, sans raison valable.

Cela entraine une déperdition de droits de réservation au bénéfice de l’État et donc une diminution de sa capacité à reloger les ménages défavorisés qu’on peut estimer rien qu’en Ile de France à environ 120 000 logements.

Il apparait dès lors nécessaire de fiabiliser les données ainsi collectées.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour but de renforcer la sanction applicable en cas de non-respect des obligations prévues par l’article L.411-10 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

3. Nécessité de légiférer

Le montant de l’amende, ainsi que son bénéficiaire, sont définis par l’article L.411-10 du CCH.

Actuellement, l’amende est fixée à 100 € par tranche de 100 logements pour lesquels les informations ne sont pas transmises ou resteraient manifestement erronées. Cette amende ne présente pas un caractère dissuasif suffisant puisqu’elle équivaut à exiger 1 € par logement. La présente mesure vise à porter cette amende à 1.000 € par logement.

Il est, par ailleurs, proposé que l’amende soit recouvrée au profit du fonds national des aides à la pierre, récemment créé.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure a un impact sur l’amélioration de la qualité de la source des données figurant au répertoire des logements locatifs sociaux.

Elle n’a pas d’impact sur l’activité des services déconcentrés de l’État ou celle des services des organismes HLM car elle ne crée pas de taches nouvelles. Elle incite simplement à ce que des taches existantes soient accomplies avec davantage de rigueur.

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Prévoir que les bailleurs sociaux sont tenus d’utiliser et de partager avec les acteurs concernés par la politique intercommunale des attributions, les données de l'enquête sur l’occupation du parc social

1. État des lieux

Des incohérences dans les données déclarées lors de l’enquête sur l’occupation du parc social (OPS) ont été relevées. Il est dès lors nécessaire de fiabiliser les informations transmises par les locataires aux organismes d’habitation à loyer modéré.

Ces données personnelles ne sont actuellement utilisées qu’après agrégat dans le cadre de l’élaboration du rapport sur l’occupation du parc social et son évolution, alors qu’elles constituent une source d’informations indispensable au pilotage et à l’orientation de politiques publiques.

Afin d’optimiser leur traitement, il est indispensable de définir un cadre pour l’utilisation des données personnelles et la transmission des données agrégées recueillies dans le cadre de l’enquête OPS.

2. Objet de la mesure

La mesure a pour objectif de fiabiliser, cadrer et sécuriser la collecte, l’utilisation et la transmission des données individuelles et agrégées de l’enquête sur l’occupation du parc social et son évolution.

3. Nécessiter de légiférer

Il est proposé de modifier l’article L.442-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH), afin :

- de rendre obligatoire la transmission par les locataires de leur avis d’imposition ou de non-imposition sur l’impôt sur le revenu à leur organisme d’habitation à loyer modéré afin que ce dernier dispose d’un moyen de vérifier les informations déclarées par le locataire dans le cadre de l’enquête sur l’occupation du parc social ;

- d’habiliter les organismes d’habitation à loyer modéré à manipuler et consolider les données individuelles récoltées dans le cadre de l’enquête visée par le présent article en vue de les mobiliser dans le cadre de l’élaboration des CUS et des PLH, et de l’identification des ménages en situation de précarité énergétique ;

- de fournir un cadre à la transmission par les organismes d’habitation à loyer modéré des données agrégées à des tiers.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure proposée n’a pas d’impact budgétaire, ni d’impact sur l’activité des services déconcentrés de l’État ou sur celle des services de organismes HLM.

Elle a un impact sur la qualité des données recueillies et transmises par les organismes d’habitation à loyer modéré, et sur la sécurisation des données individuelles des locataires et le cadrage de leur utilisation et de leur transmission.

Elle optimise l’utilité des données pour le pilotage des politiques publiques du logement (élaboration des conventions d’utilité sociale, des programmes locaux de l’habitat…) et l’identification des ménages en situation de précarité énergétique.

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

La disposition s’applique aux données portant sur la situation des ménages au 1er janvier 2016.

Un décret en Conseil d’État précisera le contenu de l'enquête, dont la liste des données recueillies, et les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent transmettre les données recueillies agrégées à des tiers.

CHAPITRE II - FAVORISER LA MOBILITÉ DANS LE PARC SOCIAL ET L’ACCÈS DES MÉNAGES DÉFAVORISÉS AUX QUARTIERS ATTRACTIFS

Article 26

Mesure : Pérenniser le plafonnement des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, y compris dans le cadre de la nouvelle politique des loyers, sauf en cas de travaux de réhabilitation ou de plan d’aide CGLLS (limitation de la hausse dans ces deux derniers cas à IRL + 5%), sauf accord des associations représentatives de locataires et des locataires

Mesure : Réformer le champ des collectivités territoriales signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociale

Mesure : Renseigner dans les conventions d’utilité sociale l’état de l’occupation sociale par immeuble ou ensemble immobilier

Mesure : Supprimer le critère de service rendu et imposer au bailleur le respect du critère de mixité sociale défini à l’article L.441-1 du CCH (article 1 du PJL). Donner aux organismes la possibilité de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers par avenant à la CUS.

Mesure : Assouplir la fixation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers au logement

Mesure : Reporter la date de conclusion de la seconde génération de CUS au 1er juillet 2018

1. État des lieux

1.1 Conventions d’utilité sociale

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a rendu obligatoire la conclusion d’une convention d’utilité sociale (CUS) par tout organisme d’habitations à loyer modéré et par toute société d’économie mixte pour son patrimoine conventionné.

Les CUS visent à la fois à déterminer le programme stratégique de ces opérateurs sur une durée de six ans et à décliner de manière opérationnelle les objectifs nationaux et locaux des politiques du logement. A ce titre, elles confirment la mission d’opérateur du service d’intérêt économique général (SIEG) du logement social confiée aux organismes et visent à aboutir à un pilotage stratégique de leur activité. Par conséquent, il est proposé dans ce projet de loi de décliner dans la CUS, à l’échelle du patrimoine du bailleur, l’ensemble des objectifs de mixité sociale déterminés à l’échelle locale et d’y contractualiser une nouvelle politique des loyers.

Or, la mise en œuvre de la première génération de conventions, qui décline des objectifs sur les années 2011 à 2016, a permis d’identifier certaines faiblesses du dispositif, susceptibles de constituer des freins à la mise en œuvre de ces objectifs.

L’évaluation des CUS, réalisée par les services de l’État, a ainsi mis en lumière la difficulté d’opérer un pilotage stratégique de l’activité de l’ensemble des organismes sur un territoire. En effet, les données contenues dans les CUS sont élaborées par chaque bailleur social selon une sectorisation qui lui est propre, cette segmentation étant rarement cohérente avec les périmètres des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales ont par ailleurs été peu associées dans la négociation des CUS de première génération, dont le contenu n’a pas nécessairement été articulé avec les enjeux et les programmations locales réalisées à l’échelle intercommunale. Cette situation est complexifiée par le fait que le périmètre d’intervention des organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) tend à s’étendre et que très peu d’entre eux ont une intervention limitée au territoire d’une seule intercommunalité. Par exemple, sur les 32 organismes HLM qui possèdent du patrimoine dans le Grand Lyon, seulement 17 y ont leur siège, et parmi ces 17, 10 ont du patrimoine en dehors du département du Rhône. Il n’y a que 4 organismes dont la totalité du patrimoine soit sur le territoire du Grand Lyon, et à eux tous ils représentent moins de 5% du parc. Inversement les 15 organismes dont le siège n’est pas dans le Grand Lyon représentent environ 15% du patrimoine sur ce territoire.

D’autre part, cette évaluation a démontré les difficultés liées à la contractualisation de la politique des loyers dans les CUS. En effet, dans cette convention, l’organisme classe son patrimoine en fonction d’un critère de service rendu aux locataires, prenant notamment en compte la qualité de la construction et des prestations techniques, la localisation et l’environnement de l’immeuble. Sur le fondement de ce classement, l’organisme fait évoluer à la hausse et à la baisse les loyers maximaux de ses immeubles, à masse constante de son produit locatif maximal, dispositif appelé remise en ordre des loyers maximaux.

Facultative lors de la conclusion de la première génération de conventions, seuls 47 organismes, représentant 7 % du parc de logement social, ont choisi de la mettre en œuvre en 2011. Les textes prévoient toutefois la généralisation de cette réforme à l’ensemble des bailleurs sociaux lors du renouvellement des CUS, en 2017.

Or, le poids important conféré à la localisation des immeubles dans la détermination des loyers est de nature à entraîner un phénomène de spécialisation du parc et par conséquent de détérioration de la mixité sociale.

En effet, ainsi que l’illustre le schéma ci-dessous, issu d’une étude réalisée avant mise en œuvre du mécanisme de remise en ordre des loyers maximaux par l’Union sociale pour l’habitat sur le patrimoine de 13 bailleurs, représentant 10% environ du parc social, il y a une corrélation entre service rendu et ressources des locataires : l’exercice de simulation de la mise en œuvre du mécanisme de remise en ordre des loyers montre que plus la gamme de qualité est élevée, plus le niveau de ressources des locataires du parc social tend à s’élever. Ainsi, on constate que les locataires dont les ressources sont comprises entre 0 et 40 % des plafonds de ressources représentent 34 % du total des locataires dans le parc de ces 13 bailleurs mais qu’ils représentent seulement 20 % des occupants dans la catégorie A, soit les immeubles offrant la meilleure qualité de service, et 45 % des locataires dans la catégorie de service rendu la plus basse.

Dans ce contexte, selon le principe de la remise en ordre des loyers établie en fonction du service rendu aux locataires, les logements de meilleure qualité et les mieux situés sont susceptibles de voir leur loyer augmenter et inversement pour les logements les moins bien situés. La mise en œuvre obligatoire de ce dispositif est donc de nature à renforcer ce phénomène de spécialisation du parc, les programmes de moins bonne qualité devenant la seule opportunité de logement offerte aux ménages les plus modestes.


Source : étude « Politique des loyers - mixité » de l’Union sociale pour l’habitat et du cabinet Habitat & territoires conseils

1.2 Conventions APL (révision des loyers)

Les loyers et redevances maximaux fixés dans les conventions conclues en application de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation (CCH) doivent garantir la vocation sociale des logements appartenant aux organismes d’habitations à loyer modéré (OHLM) et aux sociétés d’économie mixte (SEM). Les loyers et redevances pratiqués par ces bailleurs sont fixés librement dans la limite des loyers et redevances maximaux.

Les règles de révision annuelle des loyers et redevances se caractérisent par leur hétérogénéité.

Ainsi, en application de l’article L. 353-9-2 du CCH, les loyers et redevances maximaux sont automatiquement révisés chaque année au 1er janvier, en fonction de l’indice de référence des loyers (IRL) du 2e trimestre de l’année N-1.

Les loyers pratiqués des logements ordinaires conventionnés à l’APL appartenant aux SEM et les redevances pratiquées des logements foyers sont automatiquement révisés chaque année au 1er janvier, en fonction de l’IRL du 2e trimestre de l’année N-1 et dans la limite des loyers maximums fixés par les conventions APL (article L. 353-9-3 du CCH).

En revanche, les loyers pratiqués des logements ordinaires conventionnés à l’APL appartenant aux OHLM peuvent, en application de l’article L. 442-1 du CCH, être augmentés jusqu’à 10 % d’un semestre à l’autre et dans la limite des loyers maximums fixés par les conventions APL. Compte tenu des fortes hausses potentielles des loyers appliquées aux locataires en place, jusqu’en 2009, des recommandations étaient faites aux bailleurs visant à limiter les augmentations de loyers. Toutefois, s’agissant de préconisations ne reposant sur aucune base normative, ces recommandations avaient un effet très relatif.

Dans ce contexte, la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, pour les années 2011 à 2013, a prévu pour les OHLM une limitation de la révision des loyers pratiqués à l’IRL au 3e trimestre. Cette mesure temporaire a été prorogée par l’article 112 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR et prendra fin le 31 décembre 2016.

De même, lorsque les bailleurs réalisent des travaux de réhabilitation ou bénéficient d’un plan de redressement approuvé par la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), la révision des loyers et redevances pratiqués est fixée selon des règles très diverses. Ainsi, alors que les redevances pratiquées des logements foyers ne font l’objet d’aucune révision, les loyers des logements conventionnés des OHLM peuvent être augmentés dans la limite de 10 % d’un semestre à l’autre (article L. 442-1du CCH) et ceux des logements conventionnés à l’APL des SEM dans la limite de 5 % au-delà du montant de l’IRL du 2e trimestre.

2. Objectifs poursuivis

1- Réformer le champ des collectivités signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociales

Il est tout d’abord proposé de réformer le régime des collectivités territoriales signataires ou délégataires des conventions d’utilité sociale afin d’améliorer leur pilotage et leur appropriation par les collectivités.

La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoient la possibilité pour l’État de déléguer, sur demande de la métropole, dès lors qu’elle dispose d’un programme local de l’habitat exécutoire, l’élaboration, la contractualisation, le suivi et l’évaluation des CUS pour la partie concernant le territoire de la métropole. A l’heure actuelle, cette possibilité n’a jamais été mise en œuvre, car elle génère plusieurs difficultés.

Le premier problème posé par cette délégation est d’ordre juridique. Le signataire de la convention de délégation (i.e. le préfet du département où se situe le délégataire) est différent, tant d’un point de vue fonctionnel que géographique, du signataire de la CUS (i.e. le préfet de région du siège social de l’organisme).

Le second problème tient à la différence de nature entre la délégation de compétence et la CUS. La convention d’utilité sociale est un projet d’entreprise énonçant la stratégie patrimoniale et sociale de l’organisme, projet qui doit être analysé de manière globale. La stratégie d’un organisme d’habitation à loyer modéré (HLM), ses équilibres de gestion, les arbitrages entre les différents types d’intervention (développement, vente, réhabilitation, etc.) s’apprécient à l’échelle de l’ensemble de son parc, ce qui n’est plus possible lorsqu’une partie de la CUS est déléguée.

A cela, il convient d’ajouter le fait que les délégations de compétence intervenant à des échéances décalées, la délégation d’une CUS relevant du territoire de plusieurs métropoles pourrait faire l’objet de plusieurs négociations successives dans le temps. Cette situation sera génératrice d’une grande complexité, en particulier pour les opérateurs d’envergure conséquente.

Déléguer des « parties » de CUS aura pour conséquence de cloisonner territorialement leur suivi et leur évaluation, ce qui va à l’encontre des objectifs initiaux de cette convention, document unique à l’échelle d’un bailleur, constituant le cahier des charges du service d’intérêt économique général du logement social. Ce cloisonnement apparaît particulièrement problématique en ce qui concerne le suivi d’une politique des loyers à l’échelle d’un bailleur. Il en résulte un risque, notamment du point de vue de l’équité territoriale. De manière générale, le suivi des différents éléments techniques de la CUS sera très largement complexifié par ces délégations.

Enfin, la délégation des CUS conduira à remettre en cause le service d’intérêt économique général concernant les offices publics de l’habitat (OPH) rattachés à une métropole ou les sociétés d’habitations à loyer modéré dont l’actionnaire majoritaire est la métropole. En effet, déléguer le suivi de ces CUS à la métropole aura pour effet de limiter la relation entre ces bailleurs et la collectivité publique (au sens large du terme, en tant que garante de la bonne mise en œuvre du SIEG) à un dialogue entre l’organisme et sa tutelle.

Par conséquent, il est proposé de supprimer la possibilité pour l’État de déléguer le suivi des CUS aux métropoles. Parallèlement, ce projet prévoit de réformer le dispositif relatif aux signataires des CUS afin que les métropoles – et plus largement les EPCI – soient en mesure de connaître et de peser sur les stratégies des organismes dont l’activité représente un enjeu à leur niveau.

A cette fin, il est proposé de modifier le régime des signataires des CUS. En effet, les dispositions introduites par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové prévoient que les EPCI dotés d’un programme local de l’habitat (PLH) approuvé et exécutoire sont obligatoirement signataires des CUS conclues par les organismes disposant d'un patrimoine représentant plus de 20 % du parc social sur leur territoire. Or l’application de cette disposition conduit, d’une part, à ce que les EPCI signataires obligatoires soient relativement nombreux pour une CUS (jusqu'à 18 EPCI signataires pour certains organismes) et, d’autre part, à ce que ceux-ci soient de petite taille (puisqu’un organisme est davantage susceptible de représenter plus de 20 % du parc de logement social d'un EPCI de petite taille). Par conséquent, il est proposé de supprimer cette disposition et de renforcer celle relative à la signature facultative des CUS. Ainsi, l’ensemble des EPCI disposant d’un PLH pourront, dès lors qu’ils le souhaitent, être signataires des CUS relatives à du patrimoine situé sur leur territoire.

D’autre part, par souci de cohérence, le champ des EPCI qui peuvent être associés ou signataires des CUS est harmonisé avec celui des intercommunalités concernées par les dispositions du chapitre I relatives aux attributions.

Ce nouveau dispositif présente les avantages suivants :

- cette disposition permet d’associer plus largement tous les EPCI, en particulier les EPCI à forts enjeux ;

- l’EPCI peut choisir les CUS qu’il souhaite signer, ce qui conduit à une signature Préfet/EPCI pour les organismes à enjeux particuliers ;

- la négociation de la CUS entre les différentes parties prenantes se déroule de manière globale, sans conduire à une segmentation du dispositif ;

- les collectivités sont celles concernées par les dispositions relatives aux attributions.

Parallèlement, les dispositions du présent projet de loi qui conduisent au renforcement des compétences des EPCI en matière d’attribution – et l’intégration dans les CUS des objectifs de mixité sociale fixés au niveau intercommunal – permettront aux EPCI d’avoir une capacité accrue à peser sur le peuplement et le niveau des loyers sur leur territoire.

Enfin, plusieurs dispositions de nature réglementaire pourront être mises en œuvre afin de renforcer la capacité des EPCI à suivre les CUS signées (par exemple, en imposant la déclinaison d’indicateurs CUS à l’échelle intercommunale).

2- L’adaptation des dispositions relatives aux loyers à l’objectif de mixité sociale

La mise en œuvre généralisée de remises en ordre de loyers pouvant aboutir à renforcer des phénomènes ségrégatifs, le choix a été fait d’adapter ce dispositif à l’objectif de mixité sociale défini au chapitre I du titre II du projet de loi.

Il est d’une part proposé que chaque bailleur inscrive dans sa CUS l’état de l’occupation sociale de ses immeubles ou ensembles immobiliers, sur la base des données collectées via l’enquête prévue à l’article L.442-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH). En effet, les organismes ayant déjà l’obligation, dans le plan stratégique de patrimoine mentionné à l’article L.411-9 du CCH, de développer une réflexion sur la qualité, l’état, l’attractivité et le positionnement de leur parc, cette proposition a pour objectif de permettre à l’ensemble des signataires de la convention – organisme, État, collectivités territoriales – de disposer d’une analyse objective de l’occupation du parc à l’échelle du bailleur. Cette « photographie » de l’occupation sociale du patrimoine de l’organisme permet notamment d’apporter un éclairage objectif à la commission d’attribution des logements (CAL) dans le choix des attributaires de logements sociaux. Elle permet par ailleurs de mesurer, à chaque renouvellement de la CUS (tous les six ans), les effets de la mise en œuvre des politiques d’attributions et des politiques de loyers sur l’occupation sociale.

Il est d’autre part proposé de supprimer le classement du patrimoine en fonction du service rendu au locataire et, par conséquent, la corrélation instaurée par les textes entre fixation du loyer et service rendu. La détermination des nouveaux loyers maximaux devient fonction des objectifs de mixité sociale assignés au bailleur en vertu de l’article L.441-1 du CCH, et notamment l’obligation d’attribution de 25% des logements sociaux hors quartier prioritaire de la politique de la ville au quartile des demandeurs dont les ressources sont les plus faibles.

Pour atteindre ses objectifs, le bailleur peut être ainsi amené à baisser des loyers pour des logements situés hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville afin de favoriser l’accueil des demandeurs les plus pauvres hors de ces quartiers.

De manière à garantir son équilibre économique, le bailleur peut choisir de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers. Il peut ainsi s’abstraire du financement initial des logements et redistribuer ses loyers maximaux entre ensembles immobiliers et à l’intérieur des immeubles, sous contrainte de respecter une masse constante de son produit locatif maximal et sans que ces loyers puissent dépasser des montants moyens maximaux fixés par ensemble immobilier. Par ailleurs, des souplesses supplémentaires sont introduites dans la fixation des plafonds de ressources : ceux-ci sont déterminés par l’organisme, pour un ensemble immobilier, mais ne sont plus fixés pour un logement physique donné. Par conséquent, il devient possible, lors de l’attribution, de modifier le plafond de ressource et le plafond de loyer d’un logement, sous contrainte de respecter les limites énoncées ci-dessus. Le bailleur peut ainsi opérer des péréquations à l’intérieur de son parc.

Ces nouveaux loyers maximaux, inscrits dans la CUS du bailleur, se substituent à ceux inscrits dans la convention APL, à l’exception des loyers des logements relevant de conventions APL de moins de six ans. Ce système permet donc de modifier les loyers maximaux de la quasi-totalité du stock de logements en une seule fois.

En outre, ce projet introduit des garanties supplémentaires en matière d’accueil et de solvabilisation des locataires, dans le cadre de cette nouvelle politique des loyers :

- le loyer maximal au logement est plafonné dans la limite du montant du loyer maximal des logements financés en prêts locatifs sociaux, à l’exception des logements financés en prêts locatifs intermédiaires ou à un niveau équivalent ;

- la hausse dérogatoire du loyer maximal dans le cadre de travaux de réhabilitations s’applique à l’immeuble sur lequel la réhabilitation est réalisée, dans la limite du loyer plafond, et est soumise à accord de l’autorité administrative ;

- le blocage de la révision des loyers pratiqués à l’indice de révision des loyers (IRL) est pérennisé, à l’exception des organismes en plan d’aide de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ou dans le cadre de travaux de réhabilitations. Pour ces deux exceptions, le loyer est révisé dans la limite de l’IRL + 5 % ou au-delà en cas d’accord des associations représentatives des locataires, pendant une durée déterminée par l’autorité administrative.

La mise en œuvre de cette nouvelle politique des loyers est rendue optionnelle. Le caractère optionnel de ce mécanisme se justifie par le fait que le bailleur est amené à réaliser une analyse fine de son parc pour adapter sa politique de loyers. Il exige donc un investissement particulier de l’organisme. Le choix est ainsi laissé aux organismes d’utiliser ou non les souplesses offertes par cette nouvelle politique des loyers permettant de compenser financièrement les baisses de loyers et de déroger aux plafonds de ressources.

Parallèlement, le régime des sanctions pour non respect des engagements fixés dans les CUS est réformé afin d’être davantage dissuasif : le montant maximal des pénalités est élevé de 100 à 200 euros par logement et son produit est reversé, non plus à la Caisse de garantie du logement locatifs social, mais au Fonds national des aides à la pierre.

3- Pérenniser le plafonnement des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, sauf en cas de travaux de réhabilitation ou de plan d’aide CGLLS

Dans un contexte économique difficile et compte tenu du niveau des ressources des locataires en place, le projet de loi prévoit de pérenniser les modalités de révision annuelle des loyers pratiqués pour les OHLM, instituées par la loi du 29 décembre 2010 précitée. Ainsi, tous les logements du parc social seront soumis aux mêmes règles de révision annuelle et ne pourront être augmentés au-delà du montant de l’IRL.

Selon l’enquête occupation du parc social (OPS) de 2014, dans les logements sociaux de France métropolitaine gérés par les HLM ou les SEM, 90% des ménages ont un niveau de ressources inférieur ou égal au plafond PLUS de référence.

 

20%

40%

60%

80%

100%

120%

130%

140%

160%

180%

Total

Total France métropolitaine

19,6

38,6

60,3

78,2

90,0

95,7

97,1

98,1

99,1

99,5

100,0

DOM

44,9

62,5

75,2

84,6

91,0

95,1

96,3

97,2

98,4

99,1

100,0

Total France entière

20,1

39,0

60,6

78,4

90,0

95,7

97,1

98,1

99,1

99,5

100,0


Par ailleurs, selon une étude réalisée par les services du commissariat général au développement durable, le loyer moyen peut atteindre 8,05€ par m² pour un logement financé en prêts locatifs sociaux.

Cette mesure tend à protéger un public fragile en ne permettant pas l’application de hausse de loyer en cours de bail qui serait trop importante au regard de leur capacité contributive.

Le projet de loi tend également à harmoniser et par conséquent à simplifier les règles en matière de révision des loyers pratiqués.

Ainsi, les différences actuelles existantes suivant le type de bailleur ne se justifiant pas auprès des locataires, le trimestre de référence pour la révision des loyers est harmonisé au 2e trimestre et les dispositions applicables en matière de révision de loyers suite à des travaux de réhabilitation ou de procédure CGLLS sont uniformisées entre les SEM et les autres bailleurs. Dans ces derniers cas, le loyer peut être augmenté dans la limite de l’IRL +5% ou au-delà en cas d’accord des associations représentatives des locataires et des locataires, pendant une durée déterminée par l’autorité administrative. De même, les règles sont harmonisées en cas de travaux dans les logements foyers, les dérogations en matière d’augmentation des redevances pratiquées pourront ainsi être accordées dans les mêmes conditions.

3. Nécessité de légiférer

L’ensemble des mesures nécessite de modifier les articles L.353-9-3, L.442-1, L.445-1, L.445-2, L.445-3 et L.445-4 du code de la construction et de l’habitation.

4. Impacts des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Ces mesures ne modifient pas l’ordonnancement juridique.

Les mesures relatives à la révision annuelle des loyers et redevances pratiqués et les règles dérogatoires en matière d’augmentation des loyers et redevances pratiqués en cas de travaux de réhabilitation ou de procédure CGLL tendent à simplifier et améliorer l’intelligibilité du droit en harmonisant les règles applicables.

4.2 Impacts économiques

La réforme proposée vise à concilier l’atteinte des objectifs de mixité sociale qui s’imposent aux organismes de logement social avec le maintien de leur équilibre économique.

Ce projet ne contraint pas automatiquement les opérateurs à concéder des baisses de loyers en faveur de l’accueil des demandeurs les plus modestes hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville. La politique des loyers doit tenir compte des particularités liées au patrimoine du bailleur, au contexte local et aux capacités financières des locataires.

La nouvelle politique des loyers induit en outre des souplesses financières. Ce dispositif permet au bailleur de s’abstraire du financement initial des logements et de redistribuer ses loyers maximaux entre ensembles immobiliers et à l’intérieur des immeubles, sous contrainte de respecter une masse constante de son produit locatif maximal et sans que ces loyers puissent dépasser des montants moyens maximaux fixés par ensemble immobilier, ce qui permet d’opérer une péréquation à l’intérieur du parc. Par ailleurs, il est possible d’augmenter les loyers de manière dérogatoire dans le cadre d’opérations de réhabilitations. Enfin, la généralisation du mode de calcul des surfaces à la surface utile devient possible avec ce dispositif.

Dans le même temps, l’impact économique sur le locataire est limité dans les conditions suivantes :

- pour les locataires en place, la révision des loyers pratiqués ne peut excéder l’indice de révision des loyers ;

- pour les locataires entrants, la fixation du loyer pratiqué est libre mais dans la limite du loyer maximal au logement.

S’agissant de la mesure de pérennisation du plafonnement de révision des loyers à l’IRL dans l’ensemble du parc social, l’impact financier de cette mesure sur les bailleurs est relatif, du fait d’une paupérisation accrue de la population logée dans le parc social qui n’est pas en capacité de prendre en charge des augmentations, théoriques, aussi lourdes (pouvant aller jusqu’à 20 % par an).

La possibilité de déroger à la règle d’augmentation des loyers et redevances pratiquées en cas de réhabilitation devrait inciter les bailleurs à engager les travaux nécessaires dans des structures aujourd’hui vieillissantes.

Enfin, la mesure relative à la fixation du trimestre de référence de l’IRL n’a pas d’impact financier. Les évolutions des indices du deuxième et du troisième sont similaires, et les écarts constatés d’une année sur l’autre sont lissés sur le long terme.

Pour les locataires en place, la mesure leur garantit un taux d’effort supportable.

L’augmentation de loyer au-delà de l’IRL possible en cas de travaux de rénovation des logements devrait dans une certaine proportion être compensée par une baisse des charges inhérente à l’amélioration de la performance énergétique du bâtiment.

Enfin, le régime des sanctions pour non respect des engagements fixés dans les CUS est réformé afin d’être davantage dissuasif : le montant maximal des pénalités est élevé de 100 à 200 € par logement et son produit est reversé, non plus à la Caisse de garantie du logement locatifs social, mais au Fonds national des aides à la pierre.

4.3 Impact sur les administrations et les finances publiques

L’harmonisation des règles de révision des loyers des logements du parc social facilitera le contrôle exercé par les services de l’État et de l’ANCOLS.

Le dispositif proposé est de nature à alléger la charge de travail des services chargés du suivi des CUS, telle qu’elle aurait résulté de l’application de la réglementation existante, puisqu’il rend la mise en œuvre de cette réforme optionnelle et possible chaque année pendant toute la durée de la convention, par avenant (cf. 6 Modalités d’application) ce qui induira une meilleure répartition dans le temps de la charge de travail des services.

Enfin, ce dispositif rationalise le champ des collectivités signataires des CUS : la signature de ces conventions ne sera plus contrainte et orientée vers les collectivités de petite taille mais laissée à la libre appréciation des collectivités, qui pourront ainsi déterminer les CUS dont la négociation représente un enjeu à leur échelle. Parallèlement, la possibilité donnée à l’État de déléguer les CUS aux métropoles est supprimée, au profit d’une signature, par ces mêmes métropoles, des CUS à enjeux. Les métropoles pourront choisir les CUS qu’elles souhaitent négocier et signer.

4.4 Impacts sociaux

La mise en œuvre de cette réforme concourt à l’amélioration d’un dispositif visant à mettre en œuvre les objectifs de mixité sociale, en facilitant l’accès des populations les plus modestes du parc social aux logements les mieux situés.

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Afin de permettre la bonne mise en œuvre de la mesure et une négociation de qualité entre l’ensemble des signataires de la CUS, en particulier les collectivités territoriales, les engagements des conventions en cours sont prorogés jusqu’au 31 décembre 2017. Les CUS de seconde génération seront déposées au 1er janvier 2018 et signées au 1er juillet 2018, pour une période de six ans (2018-2023).

La nouvelle politique des loyers pourra être mise en œuvre par les organismes de logement social, par avenant à la CUS, pendant toute la durée de celle-ci, avec une application au 1er janvier suivant la signature de la convention ou de l’avenant.

Les dispositions relatives à la nouvelles politique des loyers ne seront applicables qu’à la relocation des logements. Ainsi, les locataires en place ne se verront pas appliquer les nouvelles dispositions relatives à la nouvelle politique des loyers et à la suppression des dérogations aux plafonds de ressources.

Les dispositions relatives au plafonnement de la révision des loyers entreront en vigueur à compter du 1er janvier 2017.

La mise en œuvre de la réforme nécessitera la modification des dispositions réglementaires codifiant le décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d’utilité sociale des organismes d’habitations à loyer modéré.

Article 27 - Réforme de la mise en place du supplément de loyer de solidarité renforcé (SLS) et du droit au maintien dans les lieux en zones tendues.

Mesure : Mettre en place un SLS par la suppression des possibilités d’exempter certains territoires tendus par le PLH et par la suppression des possibilités de dérogation et de modulation dans les CUS.

Mesure : Mettre en place un SLS par la majoration du plafonnement loyer plus SLS (taux unique de plafonnement à 35 %).

Mesure : Exempter de SLS les locataires des logements privés acquis pendant une durée de trois ans.

Mesure : Dans les zones tendues, abaisser le seuil de ressources à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (150 % du plafond de ressources applicable au lieu de 200 %).

Mesure : Dans les zones tendues, réduire le délai à partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans les lieux (18 mois au lieu de 3 ans).

Mesure : Dans les zones tendues, supprimer le droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources deux années consécutives.

1. État des lieux

Au 1er janvier 2015, le parc locatif social compte 4,76 millions de logements34. Si le parc s’est accru de 1,6 % au cours de l’année 2014, pour la même année, il ressort des données du système informatique national d’enregistrement des demandes de logement locatif social que seulement 476 777 demandes sont satisfaites sur 1,795 million de demandeurs de logements sociaux.

Entre le 2 janvier 2014 et le 1er janvier 2015, 89 300 logements sociaux ont été mis en service, en progression de 9,2 % par rapport à 2013.


À cette pénurie de l’offre vient s’ajouter une faible mobilité des locataires par rapport aux locataires du parc privé.

La situation s’explique en partie du fait de l’écart existant entre les loyers du parc privé et ceux du parc social. Les loyers du parc social sont en effet en moyenne deux fois moins élevés que ceux du parc privé, voire trois fois moins dans les zones tendues. Ainsi, en janvier 2015, dans le parc social, le loyer moyen par m² de surface habitable s’élevait à 7,48 € en zone 1bis (Paris et les communes limitrophes). Le loyer moyen par m² du parc privé observé sur la ville de Paris s’élève quant à lui à 22,30 €.

La comparaison entre les loyers du parc locatif aidé et ceux du parc locatif privé est la suivante :

Loyer mensuel en €/m2 de surface habitable

Janvier 2012

Janvier 2013

Janvier 2014

Janvier 2015

Parc social

 

 

 

 

Loyers moyens (source SoeS) * :

 

 

 

 

Zone 1 bis*

7,18

7,29

7,35

7,48

Zone 1*

6,25

6,28

6,38

6,46

Zone 2*

5,42

5,55

5,62

5,68

Zone 3*

4,91

5,02

5,07

5,11

Parc locatif privé

 

 

 

 

Loyers moyens (source : OLAP) :

 

 

 

 

Paris

20,80

21,60

22,10

22,30

Proche banlieue

15,70

15,90

16,10

16,50

Grandes agglomérations (province)

8,90

9,10

9,40

9,60

*Zone 1 bis : Paris et les communes limitrophes.

Zone 1 : Agglomération parisienne, zone d’urbanisation et villes nouvelles de la région Ile de France.

Zone 2 : Reste de l’Ile de France, les agglomérations de plus de 100.000 habitants.

Zone 3 : Le reste du territoire national (aucune donnée n’est disponible sur l’équivalent de la zone 3 dans le parc privé).

Cet écart se constate également par le taux d’effort plus faible dans le parc social. Selon l’institut national de la statistique économique (INSEE), en 2010, le taux d’effort médian avant aides personnelles pour les locataires du secteur privé était de 27% alors que celui des locataires du secteur social, qui bénéficient de loyers plafonnés, se situait à 20%.



La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion ont mis en place des mesures visant à instaurer davantage de mobilité dans le parc social.

Malgré le dispositif existant, la mobilité dans le parc social reste insuffisante. Au 1er janvier 2015, 3,1 % des logements sont vacants et sur l’année 2014, le taux de mobilité s’élève à 9,5 % sur tout le territoire. Cette situation est notamment liée à la réglementation, qui limite les cas pouvant donner lieu à la perte du droit au maintien dans les lieux (créé par la loi du 1er septembre 1948), ainsi qu’au grand nombre de dérogations au supplément de loyer de solidarité (SLS).


Il apparaît en premier lieu que les situations pouvant donner lieu à la perte au droit au maintien dans les lieux (fixées dans la loi du 25 mars 2009) sont peu significatives.

En effet, la loi du 25 mars 2009 précitée a introduit un article L.442-3-3 au CCH limitant le droit au maintien dans les lieux pour certains locataires. Ainsi, dans les zones se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande, soit les zones A et B1, les locataires perdent ce droit à l'issue d'un délai de trois ans à compter du 1er janvier de l'année qui suit les résultats de l'enquête mentionnée à l'article L.441-9 du CCH, lorsque celle-ci fait apparaître, pour la deuxième année consécutive, un dépassement du double des plafonds de ressources pour l’attribution de logement social.

Il convient par ailleurs de constater que le dispositif du supplément de loyer de solidarité (SLS) payé par les ménages dont les ressources excèdent dans une forte proportion les plafonds de ressources pour l’attribution des logements ne produit pas les effets escomptés.

En janvier 2014, le montant mensuel de SLS appelé par les bailleurs sociaux s’élève à environ 9 millions d’euros :

Zone

Montant de SLS appelé par les bailleurs au mois de janvier 2014

(en milliers d'euros)

1bis

3 309

1

2 075

2

2 994

3

664

Ensemble

9 042

Enquête SLS 2014 – DHUP

En 2014, 32 % des logements du parc social sont exemptés de l’application du SLS. Les exemptions concernent essentiellement les logements situés en zone urbaine sensible (ZUS) et en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Par ailleurs, des dispositions particulières permettent d’adapter localement ce dispositif de droit commun ou de plafonner les montants dont sont redevables les locataires assujettis au SLS.

Ainsi, en application de l’article L. 441-3-1 du CCH, le programme local de l’habitat (PLH) peut déterminer des zones géographiques ou des quartiers dans lesquels le SLS ne s’applique pas et fixer les orientations relatives à sa mise en œuvre. L’enquête SLS de 2014 permet de recenser plus de 190 000 logements faisant l’objet d’exemption au titre du PLH.

 

 

Total

Logements entrant dans le champ SLS

2 621 225

Logements exemptés

ZUS

905 939

ZRR

123 529

PLH

190 105

ensembles immobiliers en application de l'article de l'article R.445-12 du CCH

40 382

Enquête SLS 2014 – DHUP

De même, dans le cadre des conventions d’utilité sociale (CUS), des dérogations peuvent être prévues dans les zones non tendues (L. 441-12 du CCH) et une modulation s’applique obligatoirement dans les zones dites tendues (L. 445-1 du CCH).

Sur le plan national, au 1er janvier 2012 et parmi les logements entrant dans le champ d’application du SLS :

Enquête SLS 2014 – DHUP

1% relève d’un barème de droit commun ;

65% relèvent du barème modulé fixé dans le cadre d’une convention d’utilité sociale (CUS) ;

34% relèvent du barème dérogatoire.

Cette répartition indique la très faible part du barème de droit commun dans l’élaboration du calcul du SLS.

Par ailleurs, l’application du barème de SLS, tel que prévu par le décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité, donnait lieu à deux types de plafonnement : un plafonnement en fonction du taux d’effort des ménages et un plafonnement en fonction de la surface habitable du logement. L’article 100 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) supprime le plafonnement par m² de surface habitable et par zone. Subsiste donc le plafonnement du loyer principal augmenté du SLS à 25 % des revenus du ménage et jusqu’à 35 % dans le cadre d’un PLH.

L’application du SLS telle que prévue par la loi de 2006 et son décret d’application codifié à l’article R. 441-21 du CCH, mis en place pour favoriser une certaine fluidité du parc social vers le parc privé, est donc limitée par de nombreuses dispositions dérogatoires.

2. Objectifs poursuivis

Dans un contexte de crise du logement où l’offre ne répond que partiellement à la demande, il apparaît nécessaire d’encourager plus fortement la mobilité dans le parc social en appliquant de façon uniforme le barème de droit commun du SLS et en limitant le droit au maintien dans les lieux des personnes dépassant significativement les plafonds de ressources.

Droit au maintien dans les lieux dans les zones tendues

Le projet de loi renforce, dans les zones tendues, les mesures de perte du droit au maintien dans les lieux pour les ménages dont les revenus sont très au-dessus du plafond de ressources. Il est ainsi prévu d’abaisser le seuil de déclenchement de perte du droit au maintien dans les lieux de 200 % à 150 % des plafonds de ressources pour l’attribution des logements locatifs sociaux et de réduire à 18 mois (au lieu de 3 ans) le délai à partir duquel le locataire perd ce droit. En outre, le locataire pourra perdre ce droit s’il ne répond pas à l’enquête ressources deux années consécutives.

Il paraît en effet difficile de justifier, au regard notamment du nombre de demandes formulées par des ménages à faibles revenus pour l’accès à un logement locatif social, le maintien dans les lieux de ménages dont les ressources dépassent fortement les plafonds pour l’accès au logement social.

Afin de limiter ces effets à l’égard des locataires les plus fragiles, le niveau de déclenchement de cette perte est fixé à 150 % des plafonds de ressources pour l’attribution des logements locatifs sociaux du plafond applicable pour les logements financés en prêts locatifs à usage social (PLUS) lorsque les locataires sont entrés dans le parc social avec des ressources inférieures ou égales à celles applicables aux logements financés en prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI).

L’abaissement du seuil de déclenchement de perte du droit au maintien dans les lieux de 200 % à 150 % concernerait près de 900 ménages. Ainsi au total environ 1600 ménages, en considérant que leur niveau de revenus est stable pendant deux années consécutives, perdraient leur droit au maintien dans les lieux.

Par ailleurs, l’abaissement du délai de 3 ans à 18 mois maintient un délai raisonnable permettant la recherche d’un logement dans le parc privé.

Enfin, le projet de loi prend en compte le cas de certains locataires ne répondant pas à l’enquête annuelle des bailleurs, alors qu’ils sont concernés par un dépassement de ce niveau de ressources et donc susceptibles d’être déchus de leur titre d'occupation des locaux loués.

Ainsi, en 2014, 157 000 locataires n’ont pas répondu à cette enquête, représentant 6% des logements occupés entrant dans le champ du SLS.

 Zone

nombre de logements occupés par un locataire n'ayant pas répondu à l'enquête

Nombre de logements occupés entrant dans le champ du SLS

Part des locataires n'ayant pas répondu à l'enquête

1bis

9 096

222 638

4%

1

32 133

376 117

9%

2

54 890

1 044 349

5%

3

60 945

889 758

7%

Ensemble

157 064

2 532 862

6%

Enquête SLS 2014 – DHUP

Le projet de loi prévoit que les locataires qui, deux années de suite, ne répondent pas à l’enquête ressources, seront déchus de leur titre d'occupation des locaux loués à l’issue d’un délai de dix-huit mois à compter de la période des deux ans. Toutefois, si les locataires produisent les renseignements et justificatifs prévus à l’article L. 441-9 du CCH avant l’expiration de ce délai de dix-huit mois et que leurs ressources sont inférieures aux plafonds de ressources pour l’attribution du logement, ils pourront bénéficier à nouveau du droit au maintien dans les lieux (HLM) ou de la conclusion d’un nouveau bail (SEM).

Le projet de loi ne prévoit pas de mesures en matière de perte de droit au maintien dans les lieux pour les logements situés en zones non tendues. Il ne semble en effet pas nécessaire d’y insérer le dispositif projeté : l’application du dispositif de perte au droit au maintien dans les lieux risquerait d’avoir pour effet d’accroître la vacance des logements concernés, et mettrait en difficulté les bailleurs sociaux, dans des secteurs où la demande de logement social est par ailleurs satisfaite dans des délais courts.

Supplément de loyer de solidarité (SLS)

Actuellement, le montant du « loyer plus SLS » est plafonné à 25 % des ressources des personnes vivant au foyer. La loi engagement national pour le logement (ENL) de 2006 a prévu que ce seuil de 25 %, qui ne concernerait que 6 % des locataires, pouvait être majoré jusqu’à 35 % par le PLH. Par ailleurs, jusqu’en 2014, le montant cumulé du loyer et du SLS ne pouvait excéder un plafond défini par zone de tension (selon le zonage du dispositif « Scellier) ».

Pour donner un effet plus dissuasif au SLS, le projet de loi porte ce plafonnement à un taux unique de 35 %.

L’enquête SLS de 2014 permet d’établir, par zones, les logements soumis à un plafonnement correspondant à 25 % et à 35 % des ressources des locataires en place.


Source : Enquête SLS 2014 – DHUP

Par ailleurs, les dérogations et modulation à l’application du SLS, prévues par la législation, sont supprimées.

Ainsi, celle prévue par l’article L. 441-3-1 du CCH et selon laquelle le PLH peut déterminer des zones géographiques ou des quartiers dans lesquels le SLS ne s’applique pas, ne sera plus possible dans les zones dites tendues.

Les dérogations (L. 441-12 du CCH) et modulation (L. 445-1 du CCH) prévues dans le cadre des CUS sont supprimées.

En revanche, afin de ne pas pénaliser les locataires des logements privés acquis par les bailleurs sociaux, une mesure dérogatoire à l’application du SLS est prévue pendant une durée de trois ans à compter de la signature de la convention APL. Les locataires présents lors de l’acquisition de l’immeuble par un bailleur social, seront ainsi exemptés de SLS et ce, quel que soit leur niveau de ressources.

L’application de ces mesures devrait permettre d’accentuer l’effet dissuasif du SLS sans qu’il soit besoin d’abaisser le seuil de déclenchement fixé actuellement à 20 % de dépassement du plafond de ressources applicable. En effet, appliquer un SLS dès que les locataires en place dépassent les plafonds de ressources multiplierait par 2,6 le nombre de ménages concernés (principalement en zone 2) tout en ne dégageant qu’une recette supplémentaire très réduite de l’ordre de 9 M€.

3. Nécessité de légiférer

Les mesures envisagées nécessitent que soit modifiée la partie législative du code de la construction et de l’habitation par :

- l’abrogation des articles L. 441-12 et L. 445-5 ;

- la modification des articles L. 441-3-1, L. 445-1, L. 445-2, L. 441-3, L. 441-4, L. 442-3-3 et L. 482-3 ;

- l’ajout de nouveaux articles L. 442-3-4 et L. 482-3-1.

4. Impacts des mesures envisagées

4.1 Impacts juridiques

Les mesures entrent pour la plupart dans le champ de mesures législatives existantes. Il n’y a donc pas d’impact sur l’ordonnancement juridique des mesures envisagées.

La simplification des règles relatives à l’application du SLS, par la suppression de certaines règles dérogatoires, rendront plus lisibles le dispositif applicable.

4.2 Impacts économiques

Le durcissement des conditions d’application du SLS conduira à une augmentation des recettes à la faveur des bailleurs sociaux.

Il ressort des données de l’enquête SLS 2012 que la suppression des possibilités de modulations ou dérogations du barème de calcul du coefficient de dépassement du plafond de ressources, permettrait de générer près de 30 millions d’euros de recettes supplémentaires.

Enfin si les exemptions locales (dans le cadre des QPV, ZRR ou PLH) à l’application du SLS étaient supprimées, les recettes du SLS augmenteraient d’environ 40 millions d’euros (source : enquête SLS 2012- DHUP).

5. Consultations

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Les dispositions entreront en vigueur au 1er janvier de l’année suivant celle de la publication de la loi, à l’exception de la mesure modifiant l’article L. 441-3 du code de la construction et de l’habitation. Cette dernière concerne l’exemption de supplément de loyer de solidarité, pendant une période de trois ans suivant la signature des conventions et pour les conventions signées à compter de la date de publication de la loi, pour des locataires titulaires d’un bail privé dont les logements sont conventionnés à l’APL suite à une acquisition par un bailleur social.

L’ensemble de ces mesures nécessitent la modification des articles suivants du code de la construction et de l’habitation :

- R.441-21-1 : limitation de la possibilité d’exemption de SLS par le PLH et suppression de la modulation de SLS dans les CUS ;

- R.441-20 : plafonnement loyer plus SLS fixé à 35 % des ressources ;

- R.442-3-3 : perte du droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources (organismes HLM) ;

- R.481-11 : perte du droit au maintien dans les lieux en cas d’absence de réponse à l’enquête ressources (SEM).

Article 28 - Mesures de simplification dans le domaine du logement social

1. État des lieux

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a rendu obligatoire la conclusion d’une convention d’utilité sociale (CUS) par tout organisme d’habitations à loyer modéré et par toute société d’économie mixte pour son patrimoine conventionné. Ces CUS prennent la forme de contrats conclus entre chaque organisme de logement social et l’État pour une durée de six ans.

Les organismes de logement social concernés par cette obligation sont les suivants (source : Les organismes de logement social - chiffres clés 2013, Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages) :

- 268 offices publics pour l’habitat possédant un patrimoine locatif de 2,2 millions de logements,

- 255 sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré possédant un patrimoine locatif de 2 millions de logements,

- 174 sociétés coopératives d’habitations à loyer modéré possédant un patrimoine locatif de 27 000 logements,

- 192 sociétés d’économie mixte ayant une activité immobilière possédant un patrimoine locatif de 518 000 logements (conventionnés à 76%).

Les CUS visent à la fois à déterminer le programme stratégique de ces opérateurs sur une durée de six ans et à décliner de manière opérationnelle les objectifs nationaux et locaux des politiques du logement. Les organismes s’engagent sur l’ensemble de leur politique (production, entretien et réhabilitation, service rendu au locataire, politique sociale), ces objectifs faisant l’objet d’une évaluation, et éventuellement d’une sanction, par les services de l’État.

Or, la mise en œuvre de la première génération de conventions, qui décline des objectifs sur les années 2011 à 2016, a permis d’identifier certaines faiblesses du dispositif, susceptibles de constituer des freins à la mise en œuvre des objectifs de mixité sociale.

Dans ce nouveau contexte, il apparaît essentiel de disposer d’une évaluation précise des capacités d’autofinancement et fonds propres dont disposent les organismes de logement social, au regard des besoins attendus d’investissement du secteur dans les différents territoires à moyen et long terme.

2. Objet de la mesure 

Afin d’améliorer le pilotage de l’activité des bailleurs et assurer ainsi l’effectivité de la mise en œuvre des dispositions relatives à la mixité sociale, ce projet prévoit de simplifier certaines mesures en matière de CUS. Les mesures consistent à ajouter au contenu des CUS l’énoncé de la politique menée en faveur de l’hébergement par l’organisme, l’énoncé de la politique d’accession de l’organisme, à pérenniser le renouvellement des CUS en supprimant les dates et à supprimer certaines dispositions obsolètes.

3. Nécessité de légiférer

Cette réforme nécessite de modifier l’article L.445-1 du code de la construction et de l’habitation.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les mesures présentées visent à simplifier et à améliorer un dispositif existant, celui des conventions d’utilité sociale, et ne se traduiront donc pas par un accroissement de la charge de travail des services déconcentrés de l’État en charge du suivi des conventions d’utilité sociale. Ces mesures n’auront pas non plus d’impact sur les collectivités territoriales.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application 

La mise en œuvre de la réforme nécessitera la modification des dispositions réglementaires codifiant le décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d’utilité sociale des organismes d’habitations à loyer modéré.

CHAPITRE III - MIEUX REPARTIR L’OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL SUR LES TERRITOIRES ET FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DES STRATEGIES FONCIERES

Article 29

Mesure : Prévoir une mise en compatibilité obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformité d’une part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et d’autre part avec celles nouvellement issues de la présente loi en matière de prise en compte de la typologie des logements sociaux à mettre en œuvre en rattrapage du déficit SRU (pour les objectifs des années restant à courir)

1. État des lieux 

1. 1. Dispositions législatives relatives à la prise en compte des objectifs « SRU » dans les programmes locaux de l’habitat

Face à la grande diversité des situations locales et au contexte actuel d’approfondissement de la décentralisation, le programme local de l’habitat (PLH) constitue un outil permettant d’apporter une déclinaison locale des politiques nationales en matière d’habitat. Le PLH est le document de programmation, de territorialisation et de contractualisation des politiques locales de l’habitat de l’EPCI. Il permet de mettre en cohérence les orientations d’habitat avec les autres politiques sectorielles de l’aménagement du territoire dans le sens voulu depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

A ce titre, en application de l’article L. 302-8 du code la construction et de l’habitation (CCH), les PLH couvrant une ou des communes soumises aux obligations de la loi SRU doivent intégrer les objectifs de réalisation de logements sociaux permettant à ces communes d’atteindre leur taux légal de logement social.

La loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social a, d’une part, renforcé les objectifs « quantitatifs » portant pour certaines communes le taux de logements sociaux à atteindre de 20 % à 25 % de leurs résidences principales. Elle a, d’autre part, introduit l’obligation de respect de seuils « qualitatifs » dans les objectifs de rattrapage en imposant une typologie de logement à financer.

Ainsi, les PLH entrant en vigueur à compter du 1er janvier 2014, doivent comporter une déclinaison des objectifs en fonction de la typologie des logements à financer (PLAI, PLUS, PLS) et un équilibre entre ces différents produits doit être respecté : la part des logements financés en prêts locatifs sociaux (PLS) ne peut être supérieure à 30% de l’ensemble de l’objectif de production de logements locatifs sociaux (20% pour les communes qui ne disposent pas d’au moins 10% de logements sociaux), tandis que la part des logements financés en prêts locatifs aidés d’insertion (PLAI) doit représenter une part d’au moins 30% de cet objectif.

Ces seuils minimaux PLAI et maximaux PLS s’appliquent de manière analogue aux communes soumises à l’objectif de la loi SRU non couvertes par un PLH.

Si pour ces dernières, ces seuils s’appliquent sans question de délai depuis la promulgation de la loi du 18 janvier 2013 sur l’ensemble du périmètre de la commune soumise, en revanche, pour les communes soumises aux obligations de la loi SRU et couvertes par un PLH, ces seuils ne s’appliquent strictement que pour les PLH entrés en vigueur depuis le 1er janvier 2014 et sans qu’il soit précisé, par ailleurs, s’ils s’appliquent à l’objectif global de production de logements locatifs sociaux du PLH ou à l’échelle de chaque commune soumise aux obligations SRU.

L’article 28 non codifié de la loi du 18 janvier 2013 a prévu la possibilité de modifier d’ici le 31 décembre 2015, tous les autres PLH, comportant au moins une commune soumise à l’article L. 302-5, adoptés (et a fortiori exécutoires) avant ce délai, et selon la procédure prévue à l’article L. 302-4, pour tenir compte des dispositions de la loi.

Cependant, cet article ne contraint pas les PLH antérieurs à la publication de la loi à prendre en compte les exigences renforcées de production ni à appliquer les seuils aux objectifs de production inscrits dans les PLH.

Il résulte de ces dispositions qu’il n’existe pas d’obligation d’intégration des obligations renforcées pour les PLH exécutoires avant la publication de la loi du 18 janvier 2013 ni d’obligation de prise en compte des seuils précités dans les PLH avant le 1er janvier 2014.

1. 2. Une prise en compte insuffisante des objectifs « SRU » dans les PLH

Mi-2014, un bilan établi par la DHUP à la demande de l’Assemblée Nationale pour illustrer l’application de la loi du 18 janvier 2013, démontrait nettement que peu de PLH avaient fait l’objet de modification pour prendre en compte les nouvelles dispositions, constat généralisable à l’ensemble des régions françaises. On comptabilisait en effet seulement 14 PLH ayant été modifiés en vue d’une mise en conformité avec les dispositions de la loi du 18 janvier 2013.

L’analyse des données de l’enquête « Habitat 2015 »35 révèle de même une insuffisante prise en compte des objectifs SRU dans les PLH exécutoires depuis le 1er janvier 2014 ainsi qu’une faible proportion de PLH antérieurs rendus compatibles avec les objectifs SRU.

D’après cette enquête, on dénombre, au 31 décembre 2014, 602 PLH exécutoires ou en cours d’élaboration ou de modification, portés par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Sur ces 602 PLH, 294 comportent sur leur périmètre de couverture au moins une commune appartenant à un territoire SRU36 (soit 4.689 communes SRU)37.

De façon plus précise, 207 PLH comprennent sur leur territoire 940 communes soumises aux obligations de la loi SRU.

Parmi ces 207 PLH, 144 (comportant sur leur périmètre de couverture 667 communes soumises aux obligations de la loi SRU) sont exécutoires et 63 sont en cours d’élaboration ou de modification. L’application de suivi des documents en matière d’urbanisme et d’habitat (SuDocUH) constitue une base de données sur les PLH contenant notamment des informations relatives à leur contenu et à la façon dont sont pris en compte ou non des objectifs SRU (qu’ils soient « quantitatifs » et « qualitatifs »). Il ressort de l’examen de ces données renseignées par les services des directions départementales des territoires (et de la mer), dans le cadre de l’enquête « Habitat 2015 », les résultats suivants :

- seulement 43 PLH sur les 144 PLH exécutoires sont identifiés comme définissant des objectifs de rattrapage sur les communes SRU ;

- on décompte 40 PLH pour lesquels des objectifs de production par typologie de logements financés sont définis et identifiés comme respectant les seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS (sans qu’il y ait de corrélation avec le premier point) ; il n’est toutefois pas possible d’apprécier l’échelle à laquelle sont appliqués ces seuils (respects des seuils à la commune ou à l’échelle de l’EPCI), celle-ci n’étant pas strictement précisée.

- déclinaison des caractéristiques des PLH en fonction de leur date d’entrée en vigueur :

Période d’entrée en vigueur

Dispositions applicables

Proportion de PLH exécutoires (nombre) couvrant une ou plusieurs communes soumises aux obligations de la loi SRU recensés

Après le 01/01/14

- Obligation de prise en compte des objectifs quantitatifs renforcés et qualitatifs « SRU »

Total : 20 PLH exécutoires

• 35 % (7) définissent des objectifs de rattrapage à la commune

• 60 % (12) respectent les seuils PLAI et PLS

• 15 % (3) satisfont les 2 critères en même temps

Après le 18/01/13, Avant le 01/01/14

- Obligation de prise en compte des objectifs quantitatifs renforcés « SRU »

- Possibilité d’appliquer les objectifs qualitatifs

- Possibilité d’appliquer le droit commun : adaptation du PLH selon la procédure de modification sous réserve du respect des conditions prévues au L. 302-4 du CCH (ne pas porter atteinte à l’économie générale du PLH), pour tenir compte des objectifs quantitatifs renforcés obligatoirement et éventuellement des seuils

Total : 21 PLH exécutoires

• 38 % (8) définissent des objectifs de rattrapage à la commune

• 28,5 % (6) respectent les seuils PLAI et PLS

• 9,5 % (2) satisfont les 2 critères en même temps

Avant le 18/01/13

- Prise en compte des objectifs quantitatifs « SRU » antérieurs à la loi du 18 janvier

- Aucune obligation de prendre en compte les objectifs renforcés par la loi du 18 janvier

- Possibilité d’appliquer la disposition de l’article 28 de la loi du 18 janvier 2013 pour intégrer les objectifs de la loi : adaptation du PLH, selon la procédure de modification du L. 302-4 du CCH et prise en compte des objectifs quantitatifs renforcés et éventuellement tenir compte des objectifs qualitatifs, sans être bloqué par l’atteinte de l’économie générale, avant le 31/12/2015

Total : 103 PLH exécutoires

• 27 % (28) définissent des objectifs de rattrapage à la commune

• 21 % (22) respectent les seuils PLAI et PLS

• 5 % (5) satisfont les 2 critères en même temps

NB : 17 PLH ont fait l’objet d’une procédure de modification ou de réengagement38.

Par ailleurs, parmi ces 207 PLH évoqués précédemment, les 63 PLH en cours d’élaboration ou de modification devront prendre en compte les obligations applicables au moment de leur entrée en vigueur.

Ainsi que le montre ce bilan, au moins une centaine de PLH actuellement exécutoires ne sont pas en adéquation avec les obligations renforcées du dispositif SRU tel qu’issues de la loi du 18 janvier 2013. Les ¾ des PLH exécutoires ne définissent pas d’objectifs de rattrapage ou ne respectent pas les seuils minimaux de PLAI et maximum de PLS. Seuls 3 PLH exécutoires répondent à la fois à la déclinaison des objectifs de rattrapage et au respect des typologies.

L’insuffisance du nombre de PLH mis en compatibilité avec les objectifs de la loi SRU ou pour ceux ayant fait l’objet d’une telle adaptation, la prise en compte partielle de ces objectifs, résultent de l’absence d’obligation imposant cette mise en compatibilité et de la complexité du cadre juridique applicable.

Or, l’atteinte d’ici 2025, d’une part de l’objectif de 25 ou 20 % de logements sociaux, et d’autre part, de l’application des seuils est compromise dans les communes soumises aux obligations de la loi SRU couvertes par des PLH, si ces derniers ne sont pas adaptés de façon généralisée.

2. Objet de la mesure

Face à ces constats, cette mesure, modifiant l’article L. 302-4 du CCH, vise à rendre obligatoire la mise en conformité de tous les PLH avec les objectifs SRU (quantitatifs et qualitatifs) dans un délai de deux ans, afin notamment de respecter l’échéance de 2025.

Afin de garantir la bonne intégration de ces objectifs dans les PLH, une procédure spécifique de modification, alignée sur la procédure d’approbation du PLH, complétera la procédure simplifiée prévue à l’article L. 302-4 :

- elle prévoit un renforcement du rôle du préfet par rapport à la procédure de modification simplifiée existante dans le cadre de laquelle le préfet rend un avis simple. La présente mesure prévoit que le préfet adresse des demandes motivées de modifications à l’EPCI, s’il estime que le projet de modification ne prend pas ou insuffisamment en compte les obligations applicables aux communes soumises aux obligations de la loi SRU ;

- elle propose que le préfet de département puisse s’opposer au caractère exécutoire du PLH, s’il constate que ses demandes de modification n’ont pas été prises en compte et le notifie, dans un délai de deux mois après la publication de la délibération.

Enfin, le Gouvernement propose d’assortir l’obligation de mise en conformité des PLH d’une sanction en cas de non-respect de cette obligation. Ainsi, en cas de non mise en conformité du PLH dans un délai de 2 ans à compter de la publication de la présente loi ou de tout changement dans le champ des obligations SRU, les prélèvements opérés sur les communes SRU du territoire de l’EPCI délégataire ne seraient plus versés à ce dernier mais à l’établissement public foncier ou, à défaut, au fonds national des aides à la pierre. (cf. mesure : Prévoir en cas de non mise en compatibilité par l’EPCI de son PLH, constatée au bout d’un délai de 2 ans, le non reversement des prélèvements SRU opérés sur les communes au profit de l’EPCI (s’il est délégataire), mais au profit de l’EPF ou à défaut du FNAP).

3. Nécessité de légiférer

Il est nécessaire de légiférer et de modifier l’article L. 302-8 du CCH pour rendre obligatoire la mise en conformité de tous les PLH avec les objectifs SRU, l’articulation entre PLH et objectifs SRU étant définie par cet article.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette mesure impliquera pour les EPCI concernés une mise en conformité des PLH qui ne sont pas compatibles avec les objectifs de rattrapage SRU, sous un délai de deux ans, à compter de la promulgation de la loi pour les PLH exécutoires ou en cours avant cette promulgation, ou lors de tout changement dans le champ des obligations SRU (communes entrant ou sortant du dispositif, passage du taux de logements sociaux à atteindre de 20 % à 25 %).

On estime au moins à 200 le nombre de PLH devant faire l’objet d’une telle mise en conformité.

Les services déconcentrés de l’État en charge du suivi des PLH devront assurer le suivi de ces modifications de PLH et rendre des avis concernant la pertinence des modifications proposées. Il est cependant à noter que dans le cadre de la procédure actuelle de modification simplifiée, les services de l’État instruisent d’ores et déjà les projets afin de rendre un avis sur les projets de modification.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Prévoir en cas de non mise en compatibilité par l’EPCI de son PLH, constatée au bout d’un délai de 2 ans, le non reversement des prélèvements SRU opérés sur les communes au profit de l’EPCI (s’il est délégataire), mais au profit de l’EPF ou à défaut du FNAP

1. État des lieux

Les éléments précédents portant étude d’impact de la mesure « Prévoir une mise en compatibilité obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformité d’une part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et d’autre part avec celles nouvelles issues de la présente loi en matière de prise en compte de la typologie des logements sociaux à mettre en œuvre en rattrapage du déficit SRU (pour les objectifs des années restant à courir) », ont démontré l’insuffisance des dispositions législatives existantes devant permettre la bonne prise en compte des objectifs SRU dans les programmes locaux de l’habitat (PLH).

Or, l’atteinte de l’objectif de 25 ou 20% de logements locatifs sociaux et l’application des seuils légaux d’ici 2025 est compromise dans les communes couvertes par des PLH, si ces derniers ne sont pas mis en conformité de façon aussi systématique que généralisée, afin de prendre en compte l’ensemble des attendus relatifs aux obligations SRU : objectifs de rattrapage et définition de seuils à la commune. C’est pourquoi, il est prévu par la mesure précédente susvisée de renforcer la mise en conformité de ces derniers avec les obligations portant sur les communes soumises à SRU dans les plus brefs délais.

Par ailleurs, en tant que document de programmation et de territorialisation des politiques locales de l’habitat d’un établissement public de coopération intercommunal (EPCI), le PLH est un préalable incontournable sans lequel l’EPCI ne peut signer de convention de délégation de compétences avec l’État. Il constitue le support stratégique de la convention. La prise de la délégation par un EPCI lui permet ainsi de détenir un levier opérationnel important pour mettre en œuvre ses objectifs et sa politique de l’habitat inscrits dans son PLH.

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production est venue resserrer le reversement des prélèvements SRU en faveur des seuls EPCI délégataires des aides à la pierre (L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH)). Précédemment, tout EPCI disposant d’un PLH bénéficiait de l’affectation du prélèvement SRU versées par les communes déficitaires et membres de l’EPCI.

Les objectifs de réalisation inscrits dans la convention de délégation sont établis avant tout sur la base des objectifs contenus dans le PLH. Dès lors, une insuffisante prise en compte des obligations SRU dans les objectifs de production du PLH a de réelles conséquences dans l’application de la délégation de compétences.

Ainsi, un EPCI détenteur d’un PLH qui ne serait pas conforme ou n’aurait pas été mis en conformité avec les obligations SRU, dès lors qu’il bénéficie d’une convention de délégation de compétences de l’État, ne devrait pas se voir reverser les prélèvements SRU des communes déficitaires qui doivent servir en priorité au développement de l’offre sociale.

En 2015, on compte 88 EPCI délégataires des aides à la pierre, dont 72 couverts par des PLH exécutoires.

Parmi ces PLH exécutoires, 45 couvrent au moins une commune soumise aux objectifs de rattrapage SRU :

- sur les 7 PLH devenus exécutoires depuis le 1er janvier 2014, seulement 2 définissent des objectifs de rattrapage SRU ;

- sur les 6 PLH devenus exécutoires entre février 2013 et fin 2013, 3 définissent des objectifs de rattrapage SRU ;

- enfin, sur les 32 PLH exécutoires avant la publication de la loi, 4 définissent des objectifs de rattrapage SRU.

2. Objet de la mesure

Le Gouvernement propose de rendre obligatoire, la mise en conformité de tous les PLH avec les objectifs SRU (quantitatifs et qualitatifs) dans un délai de deux ans et de renforcer le rôle du représentant de l’État dans la procédure de modification.

Pour assurer une mise en conformité des PLH effective, la présente mesure modifiant l’article L. 302-4 du CCH prévoit d’assortir cette obligation d’une sanction en cas de non-respect de cette dernière. Ainsi, en cas de non mise en conformité du PLH dans ce délai, les prélèvements opérés sur les communes SRU du territoire de l’EPCI délégataire ne seront plus versés à ce dernier mais à l’établissement public foncier compétent sur le territoire ou, à défaut, au fonds national des aides à la pierre (FNAP).

3. Nécessité de légiférer et options

Il est nécessaire de légiférer afin de modifier l’article L. 302-8 du CCH afin de suspendre les prélèvements à destination des EPCI délégataires lorsque le PLH n’a pas été mis en conformité avec la loi.

Il s’agit donc de supprimer l’affectation du prélèvement à l’EPCI délégataire pour le reverser à l’établissement public foncier ou au FNAP. Cette solution est en effet directement opérationnelle et incitera sans doute fortement les EPCI à mettre en conformité leur PLH avec la loi.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure envisagée impactera les ressources des EPCI délégataires ne remplissant par leurs obligations de mise en conformité du PLH avec les objectifs SRU.

On peut considérer que 36 EPCI délégataires des aides à la pierre devront mettre leur PLH en conformité avec les objectifs SRU, sous peine de voir supprimée l’affectation du prélèvement SRU à leur bénéfice.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Revoir les conditions « territoriales » d’application du dispositif SRU et les conditions de fixation des niveaux d’obligation afférents dans le sens d’un recentrage de ce dispositif sur les territoires où la pression de la demande de logement social est la plus forte

1. État des lieux 

L’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 dite « solidarité et renouvellement urbains » (SRU) vise à promouvoir la mixité sociale, élément essentiel de la politique du logement en France, sur l’ensemble du territoire urbanisé.

Le dispositif SRU s’applique dans les communes de plus de 1 500 habitants en Île-de-France et de plus de 3 500 habitants en province et dans les départements d’outre-mer appartenant à des agglomérations de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

La loi relative au droit au logement opposable du 5 mars 2007 a élargi cette disposition aux communes de plus de 1 500 habitants en Île-de-France et de plus de 3 500 habitants en province et dans les départements d’outre-mer appartenant à des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

La loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social a intégré dans le dispositif SRU les communes dites « isolées » de plus de 15 000 habitants, en croissance démographique de plus de 5% sur cinq ans, et n’appartenant pas aux territoires précités.

Au titre du bilan annuel 2015 (inventaire au 1er janvier 2014), le dispositif SRU s’applique sur :

- 124 agglomérations et 234 EPCI, 5 776 communes se situant dans ces territoires où s’applique le dispositif de l’article 55 (dont 3 215 se situent uniquement dans des EPCI et 5 communes « isolées ») ;

- 1 115 communes effectivement soumises à une obligation de rattrapage dont 422 communes à une obligation à 20% et 693 communes à une obligation à 25%, 120 autres communes étant exemptées d’obligation pour décroissance démographique et 23 communes au titre des risques.

2. Objet de la mesure

Cette mesure vise à redéfinir le champ d’application territorial de l’article 55 de la loi SRU, notamment ses conditions d’exemption actuellement assises sur la seule notion de décroissance démographique, et les modalités de définition et de modulation des obligations afférentes (20 ou 25 % de logements sociaux en fonction des territoires SRU), afin de permettre le recentrage du champ du dispositif sur les territoires où la pression sur la demande de logement social est avérée, et tout particulièrement sur les territoires agglomérés ou en tous les cas bien desservis par les transports en commun. Le critère de pression mesuré par le système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE) à l’échelle de l’agglomération ou de l’EPCI d’appartenance devient en effet le critère unique de détermination, dans des conditions et en fonction de valeurs seuils à préciser par décret, du niveau d’obligation à imposer aux communes soumises en matière de développement de l’offre de logements à destination des plus modestes. Dans le droit actuel, ce niveau d’obligation est défini en fonction d’un indicateur composite prenant en compte la part du nombre d’allocataires logements dont le taux d’effort est supérieur à 30 %, le taux de vacance dans le parc social et le taux de pression de la demande.  

En particulier, le nouveau mécanisme d’exemption de communes des dispositions SRU permettra de sortir du dispositif, par décret pris sur proposition de l’intercommunalité d’appartenance et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU, les communes où l’application des obligations ne serait pas pertinente, soit au vu de la faiblesse de l’indicateur de pression de la demande de logement social lorsque la commune appartiendra à une agglomération de plus de 30 000 habitants (seuil à définir par décret), soit à défaut d’appartenance à une telle agglomération, au regard de l’insuffisance de sa desserte par le réseau de transport en commun.

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

En premier lieu, la fiabilité de l’indicateur du taux de pression de la demande en logement social, qui n’était pas optimale lors de l’examen par le Parlement en 2013 de la loi relative à la mobilisation du foncier et au renforcement des obligations de logements sociaux, et son caractère objectif, permettent aujourd’hui d’asseoir les obligations des communes soumises sur ce seul indicateur qui permet d’objectiver les besoins de production sur un territoire. Cette mesure simplifiera la détermination des obligations SRU puisque l’indicateur composite actuel sera remplacé par ce seul indicateur de pression. Elle permettra également de supprimer la condition d’exemption en vigueur du dispositif SRU, assise sur la décroissance démographique des territoires. Cet indicateur de décroissance dans le droit actuel est en effet très imparfait pour qualifier les territoires où le développement du parc locatif social ne se justifie pas. En effet, des communes peuvent être en décroissance démographique, notamment du fait d’une hausse de la part des résidences secondaires ou du vieillissement de la population, tout en étant caractérisées par une très forte pression de la demande, qui justifie la création de logements locatifs sociaux.

En ce sens, la mesure permettra de répondre à l’objectif constitutionnel de clarté et d’intelligibilité de la loi en retenant des territoires d’applications du dispositif SRU homogènes, prévisibles et peu susceptibles d’évoluer d’une année sur l’autre, ce que ne permet pas toujours dans le droit actuel, la clause d’exemption pour décroissance démographique, critère par nature fluctuant d’une année à l’autre.

En second lieu, la non-pertinence de l’application du dispositif SRU dans des territoires où la demande en logement locatif social est faible ou dans des territoires très reculés et à l’écart des bassins d’activité et d’emplois compte tenu notamment de l’insuffisance des moyens de transport en commun, est régulièrement invoquée par les élus locaux (souvent en territoire rural ou semi-rural). En effet, ces maires sont confrontés à l’obligation de produire du logement locatif social alors que la demande pour ce type de logements est faible et qu’il est difficile d’attirer des bailleurs sociaux pour monter des opérations sur lesdites communes.

Il s’agit également d’un sujet très récurrent de questions parlementaires adressées à la ministre en charge du logement (voir par exemple les questions écrites de Messieurs Bussereau, en date du 31 juillet 2014, et Le Bodo, en date du 11 juillet 2014).

Le recentrage du dispositif SRU issu de la mesure, en ce compris son articulation directe à la demande de logement social et les conditions de son exemption pour les communes, permettra ainsi de sortir du dispositif SRU les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) ne justifiant pas un effort de production en matière de logement social, situées en zone agglomérée (agglomération de plus de 30 000 habitants) détendue où la pression sur la demande en logement social sera faible (seuil à définir par décret), ou alors mal desservies par les transport en commun en dehors des zones agglomérées.

La mesure d’exemption précitée est d’autant plus nécessaire que la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit, au 31 décembre 2016, l’intégration de toutes les communes dans un EPCI d’au moins 15 000 habitants. Ce processus de recomposition intercommunale entraînera l’intégration de communes de plus de 3 500 habitants dans des EPCI de plus de 50.000 habitants et donc leur soumission automatique, dans le cadre législatif actuel, aux obligations « SRU » même si le niveau de la demande de logement social sur leur territoire et leur intégration via le système de transport en commun dans les bassins d’activités ne le justifient pas.

Il est donc nécessaire de légiférer pour modifier l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation afin de réviser les conditions territoriales d’application du dispositif SRU et les conditions de fixation des niveaux d’obligation afférents.

3. 2. Options

Option écartée

L’option de laisser inchangés le territoire d’application du dispositif SRU et les modalités de détermination des niveaux d’obligation en matière de logements sociaux à produire a été écartée. En effet, les difficultés d’application précitées risquent de déstabiliser la loi et de décrédibiliser l’action de l’État et des services déconcentrés en charge de l’application du dispositif SRU.

Option retenue

Il est donc proposé de réviser le mécanismes de définition de l’objectif légal de logement social à produire dans les communes SRU, en l’articulant directement à la demande de logement social, et de redéfinir les conditions d’exemption du dispositif pour les communes qui seront listées par décret pris sur proposition de l’intercommunalité d’appartenance et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU, en supprimant le critère de décroissance démographique qui traduit imparfaitement la déprise d’un territoire, pour le remplacer par un critère de tension de la demande en zone agglomérée, ou de bonne desserte par les transports en commun en zone non agglomérée.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le projet de loi n’a donc pas d’impact sur la quantité des territoires SRU définis par la loi (124 agglomérations et 234 EPCI de plus de 50 000 habitants et comportant au moins une commune de 15 000 habitants, dans le cadre du bilan 2015), et par conséquent sur les 5 771 communes potentiellement soumises SRU.

Par rapport aux 1 111 de ces communes soumises SRU dans ces territoires en 2015 (418 -38 %- soumises à l’obligation de 20 % de logements sociaux, et 693 -62 %- soumises à l’obligation de 25 %, hors les 4 communes isolées hors EPCI ou agglomérations SRU), à droit constant, 84 communes supplémentaires devraient être soumises (55 -65 %- à l’obligation de 20 % de logements sociaux et 29 -35 %- à l’obligation de 25 %) en application notamment des dispositions du décret n° 2015-1906 du 30 décembre 2015 qui a précisé les conditions de prise en compte du critère de décroissance démographique.

Le projet de loi, en supprimant le critère d’exemption pour cause de décroissance démographique, aurait pour effet premier d’intégrer potentiellement au dispositif, dans les EPCI et les agglomérations SRU, 36 communes supplémentaires (toutes à l’obligation de 20 % de logements sociaux, avant redéfinition des obligations entre les territoires SRU basée sur la seule demande de logement social et application de la clause d’exemption.

Les niveaux de ces obligations qui seront attachés aux territoires SRU (agglomérations et EPCI) sous l’effet du projet de loi et de l’articulation de ces obligations à la seule demande de logement social, seront fonction des valeurs de tension qui seront définies par décret pour déterminer respectivement les territoires soumis à 20 % d’obligation de logements sociaux, et les territoires soumis à l’obligation de 25 %.

De la même manière, le contenu du décret listant les communes des territoires SRU non soumises aux obligations en application de la clause d’exemption prévue au présent projet de loi, sera fonction, pour les communes situées en agglomération de plus de 30 000 habitants, de la valeur de tension à l’échelle de l’agglomération qui sera également définie par décret et en-deçà de laquelle ces communes pourront prétendre à l’exemption.

Dans l’hypothèse centrale dans laquelle le seuil de tension apprécié à l’échelle du territoire SRU serait fixé à 3 pour passer d’une obligation de 20 % à 25 % de logement social, 24 communes rentreraient dans le dispositif SRU (avec une obligation de 25 %) et 4 autres sortiraient.

Dans l’hypothèse où le seuil de tension à l’échelle d’une agglomération de plus de 30 000 habitants permettant d’exempter les communes membres par décret serait fixé à 2, le décret d’exemption appliqué dans sa version extensive conduirait à sortir du dispositif :

- 211 communes situées en territoire SRU et ne respectant pas l’obligation attachée à ce territoire, mais non comprise dans une agglomération de plus de 30 000 habitants ni dans une métropole (au motif qu’elles sont pour la plupart mal desservies en transport en commun et ainsi le plus souvent mal reliées aux bassins d’activités) ;

- 80 communes situées en territoire SRU et ne respectant pas l’obligation attachée à ce territoire, mais appartenant à des agglomérations de plus de 30 000 habitants disposant d’un taux de pression sur la demande de logement social inférieur à 2 ;

soit un total de 291 communes, représentant plus de 23 % des communes soumises par la loi hors exemption.

Au final, à l’issue du décret d’exemption, 960 communes seraient soumises SRU, 218 (23 %) avec une obligation de 20 % de logements sociaux, 742 (77 %) avec une obligation de 25 %, soit 151 communes de moins qu’en 2015.

Le montant total des prélèvements SRU sera diminué à due proportion, étant entendu que le montant moyen de prélèvement net par communes soumises en 2015 s’élevait à 45 k€ environ.

Le tableau ci-dessous récapitule les impacts du projet de loi selon ce scénario central.

   

Communes soumises SRU

Obligation de 20 % de logement social

Obligation de 25 % de logement social

Situation 2015

1 111

418

693

Situation 2015 suite à évolution du droit hors projet de loi

1 195

473

722

Impacts du projet de loi avant prise du décret d’exemption

Suppression de la décroissance démographique

1 231

509

722

 

Redéfinition des obligations à partir du seul indicateur de pression, avec priorité sur le taux « agglomération » en cas de double appartenance EPCI / agglomération SRU

1 251

378

873

Impacts du décret d’exemption dans l’hypothèse centrale

960

218

742

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Cette mesure impliquera possiblement un complément de charge pour la commission nationale SRU mentionnée à l’article L. 302-9-1-1- du CCH, en début de période triennale, puisque celle-ci devra émettre un avis sur le décret d’exemption des communes proposées par les EPCI à prendre par les services de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages.

La préparation de ce décret et des commissions préparatoires impliquera les services de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, déjà en charge du secrétariat de cette commission dans le droit en vigueur. Le volume d’activité supplémentaire généré par la mesure pourra induire un surcroît de mobilisation de ces services et un besoin éventuel en effectif complémentaire, qui ne pourra être mesuré qu’au regard de l’activité constatée de la commission lors de l’élaboration du décret, en fonction du nombre de communes dont la situation sera examinée.

Cette mesure n’implique aucun impact budgétaire prévisible, les membres de la commission nationale SRU n’étant pas rémunérés.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Un décret d’application sera à prendre pour fixer les valeurs de l’indicateur de tension devant permettre de déterminer les territoires soumis à 20 % d’obligation de logements sociaux et les territoires soumis à l’obligation de 25 %, et de même pour fixer les conditions de l’exemption des communes à proposer par les EPCI, en ce compris la valeur de l’indicateur de tension en-deçà duquel les communes appartenant aux agglomérations de plus de 30 000 habitants pourront sortir du dispositif.

Ce décret fixera la liste des communes ainsi exemptées.

Mesure : Prendre en compte les terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans le décompte des logements sociaux

1. État des lieux 

1. 1. Logements sociaux pris en compte dans le décompte « SRU »

A ce jour, il n’existe pas de définition unique du logement social. C’est une des raisons qui ont conduit le législateur à inscrire dans la loi une définition spécifique du logement locatif social pour l’application de l’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

Ainsi, les logements locatifs sociaux retenus pour ce décompte sont énumérés limitativement à l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH). Le principal critère pour qu’un logement soit décompté est qu’il fasse l’objet d’une convention définie à l’article L. 351-2 du CCH (soit l’aide personnalisée au logement, APL). Le législateur, par le biais du conventionnement à l’APL, a voulu privilégier les logements locatifs soumis à des conditions de ressources permettant à des populations modestes de bénéficier d’un logement.

Sont donc décomptés comme logements locatifs sociaux au titre de l’article 55, l’ensemble des logements conventionnés à l’APL et la totalité du parc des sociétés d’habitation à loyer modéré (HLM) construit avant la réforme du financement du logement de 1977 ainsi que le patrimoine de certaines sociétés non HLM mais dont la vocation était de produire et gérer du logement social (sociétés issues des activités minières, sociétés immobilières des DOM). En revanche, le législateur a exclu dans le décompte des logements sociaux, les logements en accession à la propriété (PAP groupés) et les logements à loyer intermédiaire (PLI).

Néanmoins, ces dispositions ont évolué depuis 2000 et certains logements non conventionnés à l’APL sont décomptés :

- les logements acquis ou occupés par d’anciens supplétifs de l’armée française en Algérie ou assimilés (loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés) ;

- les logements vendus à leurs locataires en application de l’article L. 443-7 du CCH à partir du 1er juillet 2006 (article L.443-15-7 du CCH), pour une durée de 5 ans (loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL)) ;

- les logements locatifs déconventionnés après le 16 juillet 2006, pendant une durée de 5 ans (loi ENL) ;

- les logements locatifs appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations déconventionnés, pour une durée de 6 ans et sous conditions (loi ENL) ;

- les places des centres d’hébergement et de réinsertion sociale.

1. 2. Les terrains familiaux locatifs

Les terrains familiaux locatifs sont définis dans la circulaire UHC/IUH1/26 n°2003-76 du 17 décembre 2003 relative aux terrains familiaux permettant l’installation des caravanes constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs comme :

- correspondant à un habitat à usage privatif locatif ;

- un mode d’habitat nécessitant l’obtention d’un permis d’aménager ou le dépôt d’une déclaration préalable dans les conditions de l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme ;

- pouvant faire l’objet de financement par l’État pour un montant équivalent à celui des aires permanentes d’accueil des gens du voyage ;

- disposant d’un équipement minimum: un bloc sanitaire intégrant au moins une douche, deux WC et un bac à laver et de compteurs individuels pour l’eau et l’électricité et qui peut être prolongé par un local en dur n’ayant pas vocation d’habitat mais pouvant présenter une utilité technique (buanderie, cellier, espace de stockage de bois...) et servir de lieu de convivialité.

Les terrains familiaux locatifs doivent être recensés en annexe au schéma départemental d’accueil des gens du voyage en application du II de l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

Par ailleurs, les modes de vie des gens du voyage ayant évolué vers une plus grande demande d’ancrage territorial, la proposition de loi relative au statut, à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, qui a été adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 9 juin 2015 et fera prochainement l’objet d’un examen par le Sénat, a diversifié les modes d’accueil pouvant être mis en place par les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents, en prévoyant que les schémas départementaux des gens du voyage prescrivent la réalisation de terrains familiaux locatifs, destinés à des gens du voyage qui souhaitent renoncer partiellement ou totalement au voyage, en fonction des besoins constatés en matière de demande de sédentarisation . Les députés ont aussi voté une mesure visant à ce que les règles applicables à l’aménagement, à l’équipement, à la gestion et à l’usage des terrains familiaux locatifs soient précisées par le pouvoir réglementaire.

2. Objet de la mesure

Le présent projet de loi propose de modifier l’article L. 302-5 du CCH pour inclure dans le décompte des logements locatifs sociaux un mode d’habitat spécifique : les terrains familiaux locatifs aménagés et implantés dans les conditions prévues à l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme au profit des gens du voyage.

Cette prise en compte répond à la demande croissante d’ancrage territorial et à la volonté du législateur de rendre prescriptifs les schémas en la matière. Elle constitue une mesure incitative de nature à développer ce mode d’habitat, au même titre que celle qui vise à déduire du prélèvement annuel (article L. 302-7 du CCH) les dépenses exposées par les communes favorisant la création de terrains familiaux locatifs, qui vient en complément du financement de ces terrains par l’État. (cf. mesure Intégrer les dépenses des communes en faveur de la production de terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans les dépenses déductibles du prélèvement annuel).

Un décret précisera les modalités de prise en compte des terrains familiaux locatifs dans le décompte SRU. Seront pris en considération les terrains familiaux locatifs prévus, au vu d’une évaluation des besoins, dans les schémas départementaux d’accueil des gens du voyage mentionnés au II de l’article 1 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage.

Pour apprécier le caractère « aménagé » d’un terrain familial locatif, il est proposé de conditionner la prise en compte à l’obtention d’un permis d’aménager ou au dépôt d’une déclaration préalable dans les conditions de l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme.

Par ailleurs, cette mesure concerne spécifiquement les ménages qui utilisent leurs caravanes comme habitat permanent et souhaitent disposer d’un ancrage territorial à travers la jouissance d’un lieu stable et privatif sans pour autant renoncer au voyage une partie de l’année.

Enfin, des règles de calcul devront être définies pour l’application de cette mesure.

3. Nécessité de légiférer

La loi ayant défini la nature des logements locatifs sociaux entrants dans le décompte dit « SRU », il est nécessaire de recourir à la loi pour ajouter, sous forme d’alinéa à l’article L. 302-5 du CCH, une nouvelle catégorie de logements parmi les logements locatifs sociaux « SRU ».

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Seules 25 communes soumises à l’inventaire SRU (article L. 302-6 du CCH) disposent, au titre du bilan annuel 2015 (source DGALN/DHUP), de terrains familiaux locatifs inscrits aux schémas départementaux d’accueil des gens du voyage et financés par l’État sur la période 2009-2014, pour un total de 372 places soit 15 places en moyenne par commune (source : DGALN, Infocentre SISAL 2, décembre 2015).

L’impact de la prise en compte des terrains familiaux locatifs existants aménagés au profit des gens du voyage sur le taux de logement social desdites communes sera marginal, puisque aucune commune n’augmenterait son pourcentage de logement social de plus d’un demi-point. Par ailleurs, aucune commune en situation de rattrapage n’atteindrait le taux légal de 20 ou 25 % dans le cas le plus favorable, c’est-à-dire en décomptant qu’un terrain familial locatif équivaut à un logement locatif social.

Par conséquent, la mesure n’est pas susceptible de modifier substantiellement les conditions du décompte SRU des communes soumises aux dispositions des L. 302-5 et suivants du CCH, ni de faire en sorte que des communes actuellement soumises satisfassent leurs obligations au moyen de cette seule modification des conditions du décompte. En revanche, cette mesure pourrait contribuer à développer ce type d’habitat dans les communes soumises aux obligations des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Elle nécessite un décret en Conseil d’État, afin définir les modalités de décompte desdits terrains.

Mesure : Exonérer de prélèvements SRU pendant 3 ans (sans exonérer cependant d’objectifs de rattrapage et donc sans exempter du dispositif SRU) les communes nouvellement entrantes dans le dispositif SRU, en élargissant l’exonération prévue à l’article 38 de la loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République

1. État des lieux 

L’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que toutes les communes, de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France), comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent disposer de 20 % ou 25 % de logements sociaux, selon le niveau de tension sur la demande de logement social, exercée dans l’EPCI ou l’agglomération.

Les communes déficitaires en logements sociaux sont soumises à des obligations triennales de rattrapage (calculée de telle sorte que l’objectif légal puisse être atteint en 2025) et à une contribution financière annuelle (le prélèvement annuel), à la base proportionnelle au déficit en logement social, mais qui peut être majorée (jusqu’à être quintuplée) en cas de non-réalisation des obligations triennales, après une analyse locale des raisons de cette non-réalisation.

Une enquête sur l’application de ces dispositions est effectuée annuellement auprès des services déconcentrés de l’État portant d’une part, sur les résultats des inventaires contradictoires des logements sociaux menés au 1er janvier de l’année « n-1 » entre l’État et les communes concernées (L.302-6 du CCH), et d’autre part, sur les montants des prélèvements dus par les communes déficitaires suite à cet inventaire, et effectués sur l’année « n » (L.302-7 du CCH).

L’article 38 de la loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République a toutefois prévu un dispositif d’exonération du prélèvement pendant 3 ans, au bénéfice des communes nouvellement soumises au dispositif « SRU » du fait d’une modification des périmètres communaux et/ou intercommunaux. Par cette mesure, le législateur a souhaité faciliter l’application du dispositif SRU dans le contexte de recomposition des périmètres communaux ou intercommunaux.

En revanche, cette exonération du prélèvement ne s’applique pas aux communes nouvellement soumises à l’article L.302-5 du CCH du fait du dépassement des seuils communaux de population (3 500 habitants en province, 1 500 habitants en Île-de-France).

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée vise à généraliser l’exonération de prélèvement, les 3 premières années, pour toutes les communes nouvellement entrantes dans le dispositif « SRU », quelle qu’en soit la cause (augmentation de la population communale, appartenance à une agglomération ou rattachement à un EPCI, etc.).

Cette exonération ne remet pas en cause l’obligation de production imposée aux communes en rattrapage de leur déficit, mais permet de laisser le temps nécessaire aux communes concernées de s’organiser pour faire face à ces nouvelles obligations et les incite, sans les pénaliser financièrement au-delà de la participation éventuelle à l’effort de production sur leur territoire, à s’engager rapidement dans une démarche volontariste de développement du logement locatif social sur leur périmètre.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’impact de cette disposition sera positif pour les communes nouvellement entrantes et n’atteignant pas le taux légal de 20 % ou 25 %, celles-ci étant exonérées du prélèvement les 3 premières années.

Selon l’hypothèse retenue 56 nouvelles communes seront soumises aux obligations de l’article L. 302-5 du CCH, du fait de l’application des dispositions du présent projet de loi (hors dispositif d’exemption à appliquer par décret), hors les communes comprises dans les territoires SRU, dont le taux de LLS n’atteint pas le taux légal, et qui sont susceptibles de dépasser les seuils de population de 1 500 habitants en Île-de-France et 3 500 ailleurs, et d’être ainsi soumises aux dispositions du L. 302-5 et L. 302-7 du CCH.

Sachant que le montant moyen de prélèvement net (soit après application des dépenses déductibles)39 constaté sur les trois dernières années s’élève à 44 710 € par communes soumise et par an, les communes nouvellement soumises pourraient au total économiser près de 2,5 M€ de prélèvement net annuel en moyenne.

4. Nécessité de légiférer

Il est nécessaire de légiférer afin de modifier l’article L. 302-5 du CCH pour généraliser l’exonération de prélèvement à toutes les communes nouvellement soumises et ainsi compléter l’article 38 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) qui exonère de prélèvement annuel les communes nouvellement entrantes du fait d’une modification des périmètres communaux et/ou intercommunaux.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Supprimer la mutualisation des objectifs triennaux de rattrapage des communes déficitaires dans les programmes locaux de l’habitat

1. État des lieux 

1.1 Cadre juridique du dispositif de mutualisation dans les programmes locaux de l’habitat (PLH)

Face à la grande diversité des situations locales et au contexte actuel d’approfondissement de la décentralisation, le programme local de l’habitat (PLH) constitue un outil permettant d’apporter une déclinaison locale des politiques nationales en matière d’habitat. Le PLH est le document de programmation, de territorialisation et de contractualisation des politiques locales de l’habitat de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il met également en cohérence les orientations d’habitat avec les autres politiques sectorielles de l’aménagement du territoire dans le sens voulu depuis la loi relative à la  solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

A ce titre, dès lors qu’une commune soumise aux obligations de la loi SRU est membre d’un EPCI compétent en matière de PLH, l’EPCI inscrit, dans le PLH, l’objectif de réalisation de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune lui permettant d’atteindre le taux légal de logement social (20 % ou 25 % des résidences principales) à l’échéance 2025 (cf. article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation (CCH)).

En outre, l’article L. 302-8 du CCH prévoit également un dispositif de mutualisation des objectifs de rattrapage SRU. Ce dispositif consiste à faire porter une partie des objectifs de rattrapage des communes soumises aux obligations de la loi SRU sur tout ou partie des autres communes membres de l’EPCI.

Il est assorti des conditions suivantes :

- les communes non soumises au prélèvement SRU (dites « communes contributrices ») ne peuvent se voir imposer la construction de logements sociaux supplémentaires sans leur accord ;

- la somme des objectifs de construction de logements sociaux sur le PLH mutualisé ne peut être inférieure à la somme des objectifs de rattrapage des communes soumises au prélèvement du territoire intercommunal ;

- la mutualisation ne peut se faire que dans le cadre des dispositions portant sur les objectifs du PLH définis au L. 302-1. La mise en place de cette mutualisation ne doit donc pas porter atteinte à l’effort de mixité sociale et de répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements entre les communes du territoire intercommunal.

La mutualisation des objectifs de rattrapage triennaux doit être considérée comme une exception au droit commun d’application des objectifs de rattrapage aux communes soumises aux obligations de rattrapage de la loi SRU. Elle doit permettre de tenir compte des particularismes locaux (durée des opérations et des procédures, etc.) et d’assouplir temporairement le rythme et l’échéancier de rattrapage du déficit en logements sociaux de ces communes, d’ici à l’échéance de 2025. Toutefois, elle ne les exonère ni de la procédure de bilan triennal ni de l’objectif d’atteindre le taux légal à cette échéance.

Ainsi, la mise en œuvre du dispositif de mutualisation doit s’appuyer sur une stratégie prospective visant à assouplir momentanément le rythme de production des communes soumises aux obligations de la loi SRU tout en préparant la mise en œuvre accélérée de leurs objectifs sur les périodes futures.

L’enquête menée auprès des services déconcentrés40 ainsi que la première phase du rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) sur l’application de l’article 55 de la loi SRU41 montre que la mutualisation est pratiquée dans les régions où les enjeux de production et de meilleure répartition de logements sociaux sont importants (Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pays de Loire, Bretagne, Rhône-Alpes et Languedoc-Roussillon), à l’exception de l’Île-de-France.

Cette enquête a ainsi permis d’identifier près de 30 PLH exécutoires mutualisant les objectifs SRU parmi les 211 PLH exécutoires42 dont le périmètre englobe une ou des communes soumises aux obligations la loi SRU et une vingtaine d’EPCI porteurs de PLH qui envisageraient l’usage de cette disposition.

1. 2. Problèmes rencontrés en l’état actuel du droit

En raison d’un encadrement insuffisant du dispositif de mutualisation, son application se révèle très hétérogène sur le territoire et les pratiques constatées traduisent des interprétations différentes des dispositions existantes. Il apparaît notamment que certaines communes récalcitrantes ont recours à ce dispositif à la seule fin de diminuer les objectifs de rattrapage SRU servant de référence à l’appréciation de la carence, sans report effectif de ces objectifs sur d’autres communes contributrices, et sans perspectives réelles de respecter à terme les objectifs de la loi.

En effet, lors de l’établissement du bilan triennal, si une commune soumise à l’article L. 302-5 du CCH est couverte par un PLH considéré comme « mutualisant », ses résultats en termes de réalisation de logements sociaux sont analysés au regard de l’atteinte des objectifs de production inscrits dans le PLH et non à l’échelle de la commune. Ces communes ne peuvent se voir appliquer la procédure de carence dès lors qu’elles respectent l’objectif de production fixé par le PLH, quand bien même les communes contributrices n’auraient pas produit leur part supplémentaire de logements sociaux ou que les objectifs du PLH seraient en deçà des obligations de la loi SRU.

L’application détournée de la mutualisation peut donc provoquer une insuffisance globale de l’offre sociale, et réduire l’impact de la mise en œuvre du dispositif de carence sur les communes déficitaires et récalcitrantes. Insuffisamment encadrée par le droit actuel, la mutualisation des objectifs triennaux (et donc leur report sur les périodes triennales suivantes) entraîne un risque réel pour les communes soumises aux obligations de la loi SRU de ne pas atteindre leurs engagements à la date de 2025. Enfin, elle conduit à une déresponsabilisation des communes récalcitrantes et laisse persister une ségrégation sociale et géographique entre les communes d’un même EPCI. De cette manière, elle va à l’encontre de l’un des objectifs fondamentaux du PLH : la mixité sociale.

Aussi, pour que les objectifs de mixité sociale et de réparation équilibrée du logement social portés par le PLH soient pleinement remplis et que les taux définis à l’article L. 302-5 du CCH puissent être atteints, le dispositif de mutualisation mériterait d’être mieux encadré et sa mise en œuvre pourrait répondre aux conditions suivantes :

- le dispositif ne peut s’appliquer qu’aux PLH exécutoires ;

- le recours à la mutualisation doit être justifié : le PLH doit démontrer les blocages locaux auxquels sont confrontées les communes ne pouvant, sur la période du PLH, atteindre leur objectif de rattrapage SRU et qui nécessitent une nouvelle répartition des objectifs de réalisation à l’échelle de l’intercommunalité ;

- le PLH doit identifier de façon précise, et spécifique, la part supplémentaire de logements sociaux attribuée aux communes contributrices à la place des communes soumises aux objectifs de rattrapage SRU reportant temporairement leur réalisation. Cette part doit s’ajouter aux objectifs de production nécessaires aux communes contributrices pour satisfaire leur propre besoin en logement. Il convient de distinguer parmi les objectifs des communes contributrices, ceux répondant à leurs besoins locaux en logement et ceux découlant du report des objectifs SRU d’une autre commune. Cette formalisation permet d’assurer le suivi de la réalisation des objectifs dans le cadre du bilan triennal ;

- le transfert d’objectifs de production de logements sociaux d’une commune déficitaire vers une commune contributrice doit être compatible avec l’objectif de rattrapage du déficit de logements sociaux à l’échéance de 2025. Ainsi, pour les PLH qui couvriront la dernière période triennale, la mutualisation ne saurait être envisagée, dans la mesure où l’atteinte du taux légal de logements sociaux en 2025 dans les communes concernées serait compromis ;

- des outils de suivi doivent être définis pour vérifier l’atteinte des objectifs de production de logements sociaux, répartis entre les communes contributrices et celles bénéficiant temporairement d’un report de l’atteinte de leurs objectifs SRU ainsi que, dans ces communes, pour faciliter l’atteinte d’objectifs de rattrapage renforcés lors des périodes triennales ultérieures ;

- l’EPCI doit clairement identifier le caractère mutualisant du PLH, qui doit être validé par les services de l’État, qui en assure un suivi particulier notamment au regard de sa prise en compte dans le cadre de l’établissement du bilan triennal.

2. Objet de la mesure

Compte-tenu des risques qu’impliquent la mise en place et l’application du dispositif de mutualisation des objectifs triennaux des communes soumises au travers du PLH sur l’atteinte des taux à l’échéance 2025, l’offre sociale et la promotion de la mixité sociale, et en raison d’une application hétérogène sur l’ensemble sur le territoire, le dispositif ne peut être considéré comme vertueux et favorable à la mixité sociale.

Le projet de loi propose la modification de l’article L. 302-8 du CCH en vue de supprimer la possibilité pour les EPCI de mutualiser dans leur PLH les objectifs triennaux de logements locatifs sociaux des communes soumises aux obligations de la loi SRU.

3. Nécessité de légiférer

La mesure envisagée modifie le premier alinéa de l’article L. 302-8 du CCH en supprimant la possibilité, pour les communes déficitaires, de mutualiser leurs objectifs triennaux dans le cadre d’un PLH.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

À mesure que la date butoir de 2025 approche, la faculté qu’offre le dispositif de mutualisation de transférer temporairement les objectifs d’une commune à l’autre au sein d’un EPCI est, compte tenu des délais de planification et de production de logements, de moins en moins opérante.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Préciser les conditions d’application des seuils qualitatifs à atteindre dans les objectifs de rattrapage SRU, et élargir à l’ensemble des communes concernées l’obligation concernant la typologie de production de logements sociaux à prendre en compte et non plus aux seules communes non couvertes par un PLH ou aux communes couvertes par un PLH postérieur à 2014

1. État des lieux 

1.1. Obligations incombant aux communes dans le cadre du dispositif « SRU » : objectifs quantitatifs et respect des seuils de typologie

L’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que toutes les communes, de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France), comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent atteindre un taux de logements sociaux de 20 % ou 25 % des résidences principales, selon le niveau de tension sur la demande de logement social, exercée dans l’EPCI ou l’agglomération. Ces objectifs doivent être atteints en 2025.

C’est la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de logement social qui a porté, pour certains territoires le justifiant, le taux de 20 % à 25 %. Simultanément, la loi a introduit une dimension qualitative à respecter dans les objectifs de réalisation à atteindre par les communes soumises aux objectifs de rattrapage de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

Ainsi, l’article L. 302-8 du CCH impose que pour toute commune soumise aux objectifs de rattrapage de la loi SRU non couverte par un programme local de l’habitat (PLH), la part des logements financés en prêts locatifs sociaux (PLS) ne puisse pas être supérieure à 30% de l’ensemble des logements locatifs sociaux à produire (20% pour les communes qui ne disposent pas d’au moins 10% de logements sociaux), tandis que la part des logements financés en prêts locatifs aidés d’insertion (PLAI) représente une part d’au moins 30% de ces logements. Cette obligation est applicable depuis la promulgation de la loi du 18 janvier 2013.

1. 2. Prise en compte par le programme local de l’habitat (PLU) des objectifs « SRU »

Face à la grande diversité des situations locales et au contexte actuel d’approfondissement de la décentralisation, le PLH constitue un outil permettant d’apporter une déclinaison locale des politiques nationales en matière d’habitat. Le PLH est le document de programmation, de territorialisation et de contractualisation des politiques locales de l’habitat de l’EPCI. Il met également en cohérence les orientations d’habitat avec les autres politiques sectorielles de l’aménagement du territoire dans le sens voulu depuis la loi SRU.

A ce titre, en application de l’article L. 302-8 du CCH, les PLH couvrant une ou des communes soumises aux obligations de la loi SRU doivent intégrer les objectifs de réalisation de logements sociaux permettant à ces communes d’atteindre leur taux légal de logement social.

Pour tenir compte du renforcement des objectifs quantitatifs et du respect de la typologie, la loi du 18 janvier 2013 a prévu que les nouvelles obligations incombant aux communes soumises aux objectifs de rattrapage de la loi SRU, devaient aussi être prises en compte dans les PLH couvrant ces communes.

Ainsi, l’article L. 302-8 dispose que l’objectif de réalisation de logement sociaux, défini dans le PLH, précise la typologie des logements à financer (prêts locatifs sociaux, prêts locatifs à usage social, prêts locatifs aidés d’insertion) et que les seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS s’appliquent à tout PLH comportant au moins une commune soumise aux obligations de la loi SRU, entrant en vigueur à compter du 1er janvier 2014.

Par ailleurs, l’article 28 non codifié de la loi a prévu la possibilité d’adapter, d’ici le 31 décembre 2015, les PLH adoptés avant la promulgation de la loi, selon la procédure de modification prévue à l’article L. 302-4, pour tenir compte des dispositions de la loi.

1. 3. Problèmes rencontrées en l’état actuel du droit

Par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, le législateur a souhaité renforcer les obligations de production de logement social et imposer, par le respect de seuils de typologie, la diversification de l’offre de logement locatif social dans les communes déficitaires43, de façon généralisée.

Or, la complexité du cadre juridique actuel n’apparaît pas de nature à favoriser l’atteinte de ces objectifs, et ce, en particulier si un PLH couvre des communes soumises aux obligations de la loi SRU, au regard des éléments suivants :

- seuls les PLH exécutoires depuis le 1er janvier 2014 couvrant une ou plusieurs communes soumises aux objectifs de rattrapage de la loi SRU ont sans équivoque l’obligation de répondre à la fois aux exigences quantitatives renforcées et aux exigences qualitatives de la loi du 18 janvier 2013. Les dispositions existantes portant sur l’articulation entre ces PLH exécutoires et les objectifs SRU sont néanmoins ambiguës, puisqu’il n’est pas réellement précisé si les seuils s’appliquent à l’objectif global de production de logement du PLH ou à l’objectif décliné à chaque commune ; à l’inverse, il n’existe pas d’obligation de prendre en compte :

- le renforcement des obligations de la loi SRU (passage de 20 % à 25 % de logements sociaux), pour les PLH exécutoires avant la publication de la loi du 18 janvier 2013 et couvrant une ou des communes soumises aux obligations SRU ;

- la typologie de logements financés, pour les PLH exécutoires avant le 1er janvier 2014 et couvrant une ou des communes soumises aux obligations de la loi SRU.

Dans ce contexte, l’analyse des données de l’enquête « Habitat 2015 »44 révèle une insuffisante intégration des objectifs SRU dans les PLH puisque :

- - parmi les 20 PLH rendus exécutoires depuis le 1er janvier 2014 et comptant des communes soumises aux obligations de la loi SRU, seuls 15 % (soit 3 PLH) sont conformes aux exigences de la loi, c’est-à-dire qu’ils définissent des objectifs de rattrapage au niveau des communes, déclinent par typologie les logements sociaux financés et respectent les seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS dans leur objectif global de production de logements sociaux. Cependant, il est à noter que 60% d’entre eux, à défaut de définir des objectifs de rattrapage SRU à la commune, respectent les seuils de typologie de logements financés ;

- - 28,5 % des PLH rendus exécutoires entre la publication de la loi et le 31 décembre 2013 et 21% des PLH exécutoires avant la loi du 18 janvier 2013, comptant une ou des communes soumises aux objectifs de rattrapage de la loi SRU, respectent les seuils minimaux et maximaux.

En conclusion, sur les 144 PLH exécutoires au 31 décembre 2014, et comportant sur leur périmètre une ou des communes soumises aux obligations de la loi SRU, seul un quart d’entre eux comporte une déclinaison de leur objectif global de production de logements sociaux selon la typologie attendue (respect des seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS).

Ainsi, la définition par typologie de logements financés et le respect des seuils minimaux et maximaux font l’objet d’une mise en œuvre très hétérogène, celle-ci ne s’imposant in fine de manière automatique qu’aux seules communes non couvertes par un PLH.

Si l’intention du législateur était claire en visant, avec la loi du 18 janvier 2013, d’une part, à imposer l’atteinte de seuils en fonction d’une typologie de logements à financer dans les objectifs quantitatifs SRU, et d’autre part, à intégrer dans les PLH, ces objectifs SRU, qu’ils soient quantitatifs ou qualitatifs, il apparaît que le cadre législatif actuel doit être consolidé pour une mise en œuvre de ces dispositions effective et homogène entre les territoires, avec ou sans PLH exécutoire.

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée qui modifie l’article L. 302-8 du CCH, propose d’imposer et de préciser les conditions de l’application des seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS :

- à toutes les communes soumises aux obligations de la loi SRU (et non plus seulement à celles non couvertes par un PLH) ;

- à tous les PLH (quelle que soit leur date d’entrée en vigueur) comprenant au moins une commune soumise aux obligations de la loi SRU, les PLH devant d’ores et déjà tenir compte des objectifs quantitatifs SRU. Il est en outre précisé que ces objectifs quantitatifs et de typologie sont déclinés à l’échelle de chaque commune SRU.

Il s’agit d’une mesure de clarification et de simplification visant à créer les conditions d’une meilleure application du droit. En inscrivant dans le code l’obligation du respect des seuils de typologie en communes soumises aux obligations de rattrapage de la loi SRU et couvertes par un PLH, cette mesure sécurise sur le plan juridique les arrêtés de carence qui pourraient être pris au motif du non-respect de la typologie, dans les communes déficitaires45 et couvertes par un PLH.

Cette mesure se base sur un principe fondamental des politiques de l’habitat qui consacre le PLH, comme support des objectifs SRU. Ceux-ci sont en effet inscrits dans le cadre d’un ensemble de documents de programmation plus large, avec pour objectif de favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements.

La mise en œuvre de l’articulation PLH/SRU nécessite de prévoir un renforcement des dispositions législatives actuelles relatives à la mise en conformité des PLH existants avec les objectifs SRU, ainsi que le propose la mesure : « Prévoir une mise en compatibilité obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformité d’une part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et d’autre part avec celles nouvelles issues de la présente loi en matière de prise en compte de la typologie des logements sociaux à mettre en œuvre en rattrapage du déficit SRU ».

3. Nécessité de légiférer

Cette mesure modifie l’article L. 302-8 du CCH et clarifie une disposition législative existante, en précisant les conditions d’application des objectifs qualitatifs ainsi que les conditions et l’échelle d’application des objectifs quantitatifs, lorsqu’une commune soumise aux obligations de la loi SRU est couverte par un PLH. Cette mesure répond à un souci de meilleure intelligibilité de la loi.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les services déconcentrés de l’État devront vérifier le respect de cette typologie lors de l’établissement du bilan triennal et fixer des objectifs de rattrapage par type de produits financés. S’inscrivant dans le cadre de leurs missions actuelles, et la donnée étant à disposition des services de l’État, cette mesure n’aura qu’un impact limité sur ces derniers.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 30

Mesure : Expliciter que le non-respect de la typologie de l’objectif triennal peut permettre à lui seul d’engager la procédure de carence

1. État des lieux 

Avec la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, le législateur a intégré, parmi les critères permettant de déclencher la carence, le respect de la typologie des logements sociaux financés prévue à l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation (soit un minimum de 30% de PLAI, le type de logement le plus social et un maximum de 30% de PLS, voire 20% pour les communes disposant moins de 10% de logements sociaux).

Ce faisant, il a souhaité qu’une commune puisse être carencée, si cette typologie de financement n’était pas respectée, quand bien même l’objectif triennal quantitatif serait respecté. Cette disposition visait à favoriser la mixité sociale dans les communes ne respectant pas leurs obligations légales.

La répartition actuelle des logements selon leur typologie de financement, en communes carencées et en communes déficitaires, ne correspond pas à l’équilibre voulu par la loi depuis 2013. En effet, la typologie de financement des logements locatifs sociaux, depuis 2002, des communes déficitaires et carencées au titre du dernier bilan triennal est la suivante :

   

PLAI

PLUS

PLS

Total

Communes déficitaires

Nombre de logements sociaux financés

55 471

324 152

77 249

456 872

Pourcentage de logements sociaux financés

12%

71%

17%

100%

Communes carencées

Nombre de logements sociaux financés

3 338

18 899

6 290

28 757

Pourcentage de logements sociaux financés

12%

66%

22%

100%

Source : inventaire complémentaire, bilan 2015, direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Sur l’année 2015, la typologie de logements financés est la suivante :

   

PLAI

PLUS

PLS

Total

Communes déficitaires

Nombre de logements sociaux financés

9 918

27 215

14 658

51 791

Pourcentage de logements sociaux financés

19%

53%

28%

100%

Communes carencées

Nombre de logements sociaux financés

1 095

3 483

1 803

6 381

Pourcentage de logements sociaux financés

17%

55%

28%

100%

Source : inventaire complémentaire, bilan 2015, direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Toutefois, le texte issu des débats parlementaires est ambigu. En effet, le premier alinéa de l’article L. 302-9-1 du CCH, qui traite des conditions sous lesquelles le préfet peut engager la procédure de carence à l’encontre d’une commune, ne mentionne que la réalisation de l’objectif triennal quantitatif. La typologie de financement des logements sociaux ne figure qu’au deuxième alinéa, ce dernier précisant sur quels critères le préfet peut prononcer la carence de la commune.

L’instruction du Gouvernement du 27 mars 2014 relative au bilan triennal 2011-2013 rappelle pourtant qu’à compter de la 5ème période triennale 2014-2016, les objectifs triennaux notifiés aux communes préciseront la typologie des logements à réaliser par type de financement, et que lors de l’établissement du bilan en 2017, le respect de ces seuils sera pris en compte.

2. Objet de la mesure

La mesure envisagée vise à clarifier la loi en précisant au premier alinéa de l’article L. 302-9-1 du CCH que le préfet peut engager la procédure de carence d’une commune sur le seul motif que cette dernière n’a pas respecté l’objectif minimum de 30 % de PLAI et le maximum de 30 % (ou 20 %) de PLS, quand bien même elle aurait atteint ses objectifs de production.

Cette clarification s’impose pour sécuriser sur le plan juridique les arrêtés de carence qui pourraient être pris sur ce motif à l’issue de la période triennale 2014-2016 et ainsi contraindre, conformément à l’objectif du législateur, les communes en déficit de logements sociaux, qui ne prennent pas leur juste part à cet effort de solidarité nationale, à loger des ménages à faibles ressource (entrant dans les plafonds du PLAI).

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

La mesure projetée modifie le premier alinéa de l’article L. 302-9-1 du CCH en clarifiant et précisant une disposition législative existante dans un souci d’une meilleure intelligibilité de la loi.

3. 2. Options

Option écartée

L’option de ne pas légiférer et de laisser la juridiction administrative, et plus précisément le Conseil d’État, trancher, au cours d’un éventuel recours contentieux, ce point de droit n’a pas été retenu. En effet, même si la juridiction administrative examine le plus souvent l’intention du législateur lorsqu’elle doit se prononcer sur l’interprétation d’une disposition législative, la rédaction actuelle de l’article L. 302-9-1 du CCH fragilise l’interprétation de l’administration. Or, au cas où la juridiction administrative donnerait tort à l’administration, le Gouvernement présenterait certainement au Parlement un texte législatif pour inscrire clairement dans la loi l’intention du législateur de 2013.

Option retenue

Le Gouvernement a donc souhaité profiter de ce projet de loi pour lever l’ambiguïté rédactionnelle existante à l’article L. 302-9-1 du CCH et permettre au préfet de carencer une commune si elle ne respecte pas la typologie de financement des logements sociaux.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure envisagée tend à répondre à l’objectif constitutionnel de clarté et d’intelligibilité de la loi en levant une difficulté d’interprétation ainsi que le risque de contentieux en découlant.

Les communes déficitaires et carencées devront quant à elles globalement réorienter une part de leur production PLUS vers des produits PLAI.

Cette mesure impliquera enfin, pour les services déconcentrés de l’État (direction départementale des territoires (et de la mer)) en charge de la mise en œuvre du dispositif SRU, de tenir compte du critère de typologie de financement (PLUS, PLAI, PLS) lors de l’établissement du bilan triennal et du déclenchement de la carence. Les services déconcentrés disposant déjà de cette donnée, cette mesure n’aura qu’un impact très faible sur les services de l’État, dans la mesure où elle s’inscrit dans le cadre de leurs missions habituelles.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Prévoir la récupération par le préfet du contingent municipal de réservations de logements sociaux des communes carencées

1. État des lieux 

Lorsque qu’une commune fait l’objet d’un arrêté de carence préfectoral au titre de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), le préfet dispose de la possibilité d’imputer des ménages éligibles au droit au logement opposable (DALO) sur le contingent municipal de la commune (cf. article 41 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové).

Suite au bilan triennal 2011-2013, 221 communes ont fait l’objet d’un arrêté de carence. S’agissant d’une disposition récente, il est, à ce jour, difficile d’évaluer la mobilisation par les préfets de la possibilité d’imputer des ménages éligibles au DALO sur le contingent municipal d’une commune carencée.

Selon les dernières données disponibles (source : InfoDALo, figé au 12/10/2015), pour l’année 2014, au niveau national, 86 149 ménages ont déposé un recours DALO, 28 045 ménages ont été déclarés prioritaires et urgents au titre du droit au logement opposable (PU DALO) et 18 589 ménages PU DALO ont été relogés dans le parc social (tous contingents confondus).

2. Objet de la mesure

Le présent projet de loi propose de modifier l’article L.302-9-1 du CCH pour ajouter un nouvel effet à l’arrêté de carence en confiant au préfet la gestion du contingent municipal lorsque la commune est carencée.

En application de cette disposition, l’arrêté de carence prévoira pendant toute sa durée, le transfert à l’État des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour celle-ci de communiquer au préfet la liste des bailleurs et des logements concernés.

Ainsi, le préfet aura la possibilité d’utiliser des réservations mentionnées à l’article L. 441-1 du CCH, dans les communes carencées qui, pour la plupart, refusent délibérément de respecter la loi et de prendre leur part à l’objectif de mixité sociale.

Par ailleurs, le caractère systématique du transfert au préfet de la gestion du contingent communal devrait avoir pour effet d’inciter les maires à respecter leurs objectifs de production et éviter le constat de carence.

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

Le présent projet de loi modifie la partie législative du code de la construction et de l’habitation et notamment l’article L. 302-9-1. Le recours au niveau législatif est nécessaire afin de contraindre les communes carencées à répondre à l’objectif de mixité sociale et d’accès à un logement décent pour les ménages les plus fragiles.

3 2. Options

Option écartée

L’option de ne pas légiférer sur ce point a été écartée, la seule faculté donnée au préfet d’imputer des ménages bénéficiaires du dispositif DALO en commune carencée n’apparaissant pas suffisante pour promouvoir la mixité sociale de manière satisfaisante.

Option retenue 

L’option de confier la gestion du contingent municipal au préfet a été retenue afin de permettre à l’État de loger des ménages à faibles revenus dans les communes ne jouant pas le jeu de la mixité sociale. Cette option a également été retenue pour inciter les maires à respecter leurs objectifs de production.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le tableau ci-dessous évalue l’impact de cette mesure sur le nombre de publics prioritaires et urgents bénéficiant du droit au logement opposable (PU DALO) que l’on pourrait reloger sur le contingent municipal des communes faisant l’objet d’un constat de carence. L’étude d’impact porte sur les régions Île-de-France et Provence-Alpes-Côte-d’Azur qui disposent à la fois du plus grand nombre de communes carencées (128 communes carencées dans ces deux régions sur 221 au niveau national, dont 88 en PACA et 40 en Île-de-France) et de ménages PU DALO (19 953 ménages DALO dans ces deux régions sur 28 045 au niveau national, en 2014).

Régions

Nombre d’attributions de logements sociaux en communes carencées

Contingent communal

(10%) hypothèse basse

Contingent communal

(20%) hypothèse haute

Nombre de ménages reconnus PU DALO restant à reloger (a)

Nombre de PU DALO pouvant être relogés sur contingent municipal des communes carencées (b)*

Taux de PU DALO pouvant être relogés (a/b)

IDF

1 600

160

320

44 232

160 à 320

0,36 à 0,72%

PACA

2 946

295

590

8 182

295 à 590

3,6 à 7,2%

Source : RPLS 2013 (nombre d’attributions de logements sociaux en communes carencées), InfoDALo figé au 12 octobre 2015, hors Bouches-du-Rhône de 2008 à 2012 (nombre de ménages reconnus PU DALO), direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

En région Île-de-France, le ministère évalue à 1 600 le nombre d’attributions de logements sociaux réalisées dans les communes carencées d’Île-de-France. Les attributions sur contingents réservés de ces communes peuvent donc être évaluées entre 160 attributions (hypothèse basse de contingents communaux représentant 10% du parc social) et 320 attributions (hypothèse haute de contingents communaux représentant 20% du parc social). En mobilisant totalement les contingents communaux, cela permettrait de reloger de 160 ménages PU DALO à 320 ménages PU DALO de plus qu’aujourd’hui.

En région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, le ministère évalue à 2 946 le nombre d’attributions de logements sociaux réalisées dans les communes carencées de PACA. Les attributions sur contingents réservés de ces communes peuvent donc être évaluées entre 295 attributions et 590 attributions. En mobilisant totalement les contingents communaux, cela permettrait de reloger de 295 ménages PU DALO à 590 ménages PU DALO de plus qu’aujourd’hui.

Ainsi, l’impact sur le relogement des ménages DALO serait limité en Île-de-France, car le taux de PU DALO supplémentaire relogés du fait de l’application de cette mesure ne dépasserait pas au mieux 0,7 % en Île-de-France (si le contingent communal est mobilisé en totalité pour reloger les ménages DALO). En revanche, l’impact serait plus significatif en Provence-Alpes-Côte-d’Azur puisque ce taux pourrait atteindre jusqu’à 7 %.

La mesure poursuit donc un objectif incitatif sur les maires ne souhaitant pas perdre leurs droits de réservation. Il n’est pas quantifiable mais sera vraisemblablement significatif.

Les services de la préfecture ou les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations DDCS(PP) qui gèrent déjà le contingent de réservation du préfet, auraient à gérer le contingent communal des communes carencées. Ainsi, au titre du dernier bilan triennal, les préfets de 34 départements devraient reprendre la gestion du contingent communal de 221 communes. Cette mesure pourrait nécessiter un renforcement des effectifs des départements impactés ou bien une organisation du travail différente.

5. Consultations menées

La présente mesure sera soumise au Le Conseil national de l’habitat, au le Conseil national d’évaluation des normes et au le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Préciser que l’arrêté de carence peut prévoir non seulement des secteurs géographiques dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme, mais aussi des catégories de permis pour lesquels il exercera cette compétence dans les secteurs concernés

1. État des lieux

L’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) précise, au deuxième alinéa, que le préfet peut prévoir, dans l’arrêté de carence, des secteurs dans lesquels il est compétent pour délivrer des autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logement. Cette possibilité a été introduite par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) afin de donner la possibilité au préfet de délivrer des permis de construire pour produire du logement social, en lieu et place du maire, dans des communes particulièrement récalcitrantes.

L’instruction du Gouvernement du 30 juin 2015 relative au renforcement des obligations pour les communes soumises à l’article L. 302-5 du CCH à l’issue du bilan de la quatrième période triennale 2011-2013 enjoint les préfets à faire usage de cette nouvelle compétence dans les communes carencées afin de les contraindre à prendre leur part à l’effort national de mixité sociale et d’une meilleure répartition du logement social.

À ce jour, au titre du bilan 2011-2013, sur 221 arrêtés de carence pris par les préfets, 78 prévoient des secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les permis de construire, notamment en région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Le nombre de permis délivrés est très faible à cette date (1 seul permis de construire délivré par le préfet). Il est encore trop tôt pour évaluer le nombre de logements sociaux inscrits dans ces permis.

2. Objet de la mesure

L’objet de cette mesure est de permettre au préfet de cibler les catégories de permis qu’il souhaite délivrer en fonction notamment des caractéristiques de la demande de logement social sur la commune considérée.

Le faible nombre de permis de construire délivré par le préfet peut s’expliquer par le fait que, en l’État de la législation actuelle, le préfet reprend l’intégralité de la compétence relative à la délivrance des autorisations d’urbanisme à destination du logement, dispositif lourd à gérer pour les services de l’État alors que l’instruction des autorisations d’urbanisme a été transférée aux communes (à l’exception des communes appartenant à des établissements publics de coopération intercommunale de moins de 10 000 habitants) en application de l’article 134 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

Le projet de loi permettra ainsi de rendre cette disposition plus efficiente en donnant au préfet la possibilité de ne reprendre l’instruction et la délivrance des permis de construire que sur certains types d’opérations (opération de logements, par exemple).

3. Nécessité de légiférer

Il est nécessaire de recourir à un projet de loi dans la mesure où il est procédé à la modification du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du CCH.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impact social 

Cette mesure a pour but de promouvoir la mixité sociale dans les communes carencées, qui sont souvent aisées, en donnant la possibilité pour le préfet de cibler la catégorie d’autorisations d’urbanisme qu’il délivrera en fonction notamment des projets des bailleurs sociaux et de la demande de logement social exprimée sur la commune.

4. 2. Impacts sur les services déconcentrés de l’État

Les services déconcentrés de l’État (directions départementales des territoires (et de la mer)) doivent instruire les demandes de permis de construire dans les secteurs, définis dans l’arrêté de carence, où le préfet a repris cette compétence.

Cette mesure permettra de cibler une catégorie de permis de construire particulière en fonction de la demande locative sociale et donc d’alléger d’autant la charge travail des personnels chargés de l’instruction de ces permis.

Les services n’auront donc plus à instruire d’autorisations d’urbanisme portant sur des opérations, dont les caractéristiques (portant par exemple sur la nature et la taille des opérations, tenant compte par exemple de la part de logements sociaux dans l’opération, …) ne contribueraient pas ou ne seraient pas à l’échelle du surcroît de mobilisation souhaitée de la commune en vue de respecter ses obligations de mixité sociale.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Modifier le niveau de contribution obligatoire des communes carencées dans le cadre des conventions « État-bailleur » en communes carencées et renvoi à sa fixation par décret en maintenant un plafond, en alignant le forfait applicable à PACA sur celui de l’Île-de-France et en décorrélant la contribution plancher de l’aide versée à l’État

1. État des lieux

1. 1. Présentation de la convention « État-bailleur » prévue à l’article L. 302-9-1 du CCH

Le sixième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit qu’en commune carencée le préfet peut conclure avec un bailleur social une convention afin de construire ou d’acquérir des logements locatifs sociaux pour atteindre les objectifs définis à l’article L. 302-8 du CCH.

Ce dispositif ne nécessite pas l’accord de la commune, la loi permet en outre de l’impliquer financièrement dans l’opération prévue par la convention, au travers d’une contribution obligatoire de la commune carencée. De fait, ce dispositif est particulièrement adapté aux communes déficitaires faisant preuve d’un manque de volontarisme dans l’application du dispositif SRU.

Cependant, une enquête conduite auprès des services déconcentrés dans le cadre du présent projet de loi a montré que cet outil n’était que très peu mobilisé dans les communes carencées : 3 conventions signées dans 221 communes. La non-mobilisation de ce dispositif s’explique par des modalités de fixation de la contribution communale ne permettant pas une implication financière significative de la commune et à l’impossibilité pour le préfet de recouvrer la contribution communale, en cas de refus de celle-ci. (cf. mesure « Prévoir et sécuriser le paiement de la contribution communale versée à une opération de logement social visée par la convention « État/bailleur » prévue au 6ème alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) et à une opération d’intermédiation locative visée par la convention « État/associations agréées » prévue au 9ème alinéa du même article »).

1. 2. Détermination de la contribution de la commune

En l’État actuel du droit, la contribution communale obligatoire est au moins égale à la subvention foncière versée par l’État dans le cadre de la convention, sans que cette contribution puisse excéder la limite de 13 000€ en Île-de-France et 5 000€ dans le reste de la France par logement et par an.

Le tableau ci-après établit le montant moyen des subventions théoriques de l’État, correspondant à l’aide maximale qui pourrait être accordée par l’État en application stricte des dispositions réglementaires du CCH.

Subventions théoriques moyennes de l’État par logement

Région

PLAI

PLS

PLUS

Île-de-France

38 946

5 816

12 137

Alsace

24 452

447

8 852

Aquitaine

22 299

2 140

9 644

Auvergne

20 418

774

7 797

Bourgogne

20 863

1 612

8 083

Bretagne

22 038

2 057

6 832

Centre

22 789

1 161

9 808

Champagne-Ardenne

23 818

2 657

8 554

Franche-Comté

23 988

1 499

8 213

Languedoc-Roussillon

25 334

1 640

9 192

Limousin

21 958

995

7 441

Lorraine

21 823

1 114

9 312

Midi-Pyrénées

24 717

3 022

9 538

Nord-Pas-de-Calais

22 692

951

8 459

Basse-Normandie

20 341

1 647

8 258

Haute-Normandie

20 000

2 037

8 122

Pays de la Loire

21 712

2 305

8 138

Picardie

23 353

2 889

8 735

Poitou-Charentes

22 567

1 187

8 927

Provence-Alpes-Côte-d’Azur

26 367

3 313

10 760

Rhône-Alpes

23 458

3 374

10 060

Corse

25 378

0

11 494

France

23 845

3 326

9 869

Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolidé .PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans l’extraction

Le tableau ci-dessous présente les montants de la contribution communale rapportés aux prix de revient moyens des opérations, en tenant compte des plafonds actuels.

Part de la contribution communale rapportée aux prix de revient moyens des opérations, en appliquant les plafonds actuels

Région

PLAI

PLS

PLUS

Île-de-France

9,61 %

9,83 %

9,32 %

Alsace

3,97 %

4,47 %

3,84 %

Aquitaine

4,13 %

4,67 %

3,94 %

Auvergne

4,09 %

3,88 %

3,91 %

Bourgogne

4,36 %

4,65 %

4,33 %

Bretagne

4,47 %

4,13 %

4,46 %

Centre

4,10 %

5,17 %

3,93 %

Champagne-Ardenne

3,76 %

3,95 %

3,57 %

Franche-Comté

4,00 %

4,34 %

4,02 %

Languedoc-Roussillon

4,34 %

5,18 %

4,30 %

Limousin

4,51 %

4,02 %

4,10 %

Lorraine

4,51 %

4,94 %

4,24 %

Midi-Pyrénées

4,27 %

4,80 %

4,25 %

Nord-Pas-de-Calais

4,19 %

5,26 %

4,14 %

Basse-Normandie

5,09 %

4,25 %

4,60 %

Haute-Normandie

4,18 %

4,66 %

4,00 %

Pays de la Loire

4,38 %

4,99 %

4,24 %

Picardie

4,11 %

3,81 %

3,95 %

Poitou-Charentes

4,39 %

4,63 %

4,37 %

PACA

3,74 %

4,38 %

3,72 %

Rhône-Alpes

3,41 %

4,15 %

3,28 %

Corse

3,31 %

0,00 %

3,39 %

France

3,96 %

4,36 %

3,85 %

Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolidé. PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans l’extraction

Ces données montrent que les plafonds de contributions communaux actuels (13 000 € en Île-de-France et 5 000 € en province) ne permettent pas de financer de manière significative les opérations de logements sociaux.

2. Objet de la mesure

Le projet de loi propose de modifier les modalités de fixation de la contribution communale :

- en la décorrélant de la subvention foncière de l’État ;

- en renvoyant sa fixation à un décret ;

- en augmentant les plafonds, portés à 50 000 € en Provence-Alpes-Côte-d’Azur ainsi qu’en Île-de-France et à 30 000 € sur le reste du territoire national.

Le décret auquel la loi renvoie pour la fixation de la contribution communale obligatoire, proposera un dispositif permettant d’en fixer le montant au niveau de l’aide maximale qui pourrait être accordée par l’État en application stricte des dispositions réglementaires du CCH (par exemple, subvention de base et surcharge foncière). Cette option permettrait ainsi de relier le montant de la contribution communale au coût réel de l’opération et à son prix de revient, et présenterait l’avantage d’augmenter le niveau de contribution. Les tableaux ci-après montrent que la contribution communale pourrait ainsi représenter une part significative dans le plan de financement d’une opération de logement social.

Subventions théoriques moyennes de l’État par logement rapportées au prix de revient des opérations

Région

PLAI

PLS

PLUS

Île-de-France

28,8 %

4,4 %

8,7 %

Alsace

19,4 %

0,4 %

6,8 %

Aquitaine

18,4 %

2,0 %

7,6 %

Auvergne

16,7 %

0,6 %

6,1 %

Bourgogne

18,2 %

1,5 %

7,0 %

Bretagne

19,7 %

1,7 %

6,1 %

Centre

18,7 %

1,2 %

7,7 %

Champagne-Ardenne

17,9 %

2,1 %

6,1 %

Franche-Comté

19,2 %

1,3 %

6,6 %

Languedoc-Roussillon

22,0 %

1,7 %

7,9 %

Limousin

19,8 %

0,8 %

6,1 %

Lorraine

19,7 %

1,1 %

7,9 %

Midi-Pyrénées

21,1 %

2,9 %

8,1 %

Nord-Pas-de-Calais

19,0 %

1,0 %

7,0 %

Basse-Normandie

20,7 %

1,4 %

7,6 %

Haute-Normandie

16,7 %

1,9 %

6,5 %

Pays de la Loire

19,0 %

2,3 %

6,9 %

Picardie

19,2 %

2,2 %

6,9 %

Poitou-Charentes

19,8 %

1,1 %

7,8 %

Provence-Alpes-Côte-d’Azur

19,7 %

2,9 %

8,0 %

Rhône-Alpes

16,0 %

2,8 %

6,6 %

Corse

16,8 %

0,0 %

7,8 %

France

18,9 %

2,9 %

7,6 %

Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolidé. PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans l’extraction

Part de la contribution communale rapportée aux prix de revient moyens des opérations, en appliquant les plafonds du projet de loi

Région

PLAI

PLS

PLUS

Île-de-France

36,97 %

37,83 %

35,84 %

 

Alsace

23,80 %

26,85 %

23,05 %

 

Aquitaine

24,75 %

28,04 %

23,64 %

 

Auvergne

24,54 %

23,26 %

23,47 %

 

Bourgogne

26,17 %

27,92 %

25,98 %

 

Bretagne

26,82 %

24,79 %

26,79 %

 

Centre

24,62 %

31,01 %

23,55 %

 

Champagne-Ardenne

22,55 %

23,71 %

21,39 %

 

Franche-Comté

24,01 %

26,02 %

24,11 %

 

Languedoc-Roussillon

26,05 %

31,10 %

25,78 %

 

Limousin

27,05 %

24,12 %

24,59 %

 

Lorraine

27,08 %

29,62 %

25,45 %

 

Midi-Pyrénées

25,61 %

28,79 %

25,48 %

 

Nord-Pas-de-Calais

25,12 %

31,55 %

24,83 %

 

Basse-Normandie

30,53 %

25,50 %

27,61 %

 

Haute-Normandie

25,05 %

27,98 %

24,01 %

 

Pays de la Loire

26,25 %

29,93 %

25,44 %

 

Picardie

24,66 %

22,85 %

23,70 %

 

Poitou-Charentes

26,32 %

27,80 %

26,21 %

 

PACA

37,36 %

43,77 %

37,17 %

 

Rhône-Alpes

20,46 %

24,90 %

19,68 %

 

Corse

19,86 %

0,0 %

20,36 %

 

France

23,78 %

26,16 %

23,10 %

 

Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolidé. PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans l’extraction

Le projet de loi propose d’aligner le plafond en Provence-Alpes-Côte-d’Azur sur le plafond francilien, compte tenu des enjeux et des caractéristiques du territoire (zones tendues, foncier cher, etc.) similaires dans ces deux régions.

Cette mesure liant le montant des contributions communales aux coûts réels des opérations, couplée avec celle concernant la sécurisation de son recouvrement, permettra de rendre le dispositif plus opérationnel et incitatif pour les préfets dans le cadre de la procédure de carence. Elle pourrait ainsi créer un effet levier pour la production de logements locatifs sociaux, dans les communes carencées.

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

Le présent projet de loi modifie le sixième alinéa de l’article L. 302-9-1 du CCH en modifiant les plafonds de contribution obligatoire, par an et par logement, déductible du prélèvement annuel. La loi ayant fixé les plafonds actuels de 13 000€ et 5 000€, une modification législative est nécessaire afin de changer lesdits plafonds.

3 2. Options

Option écartée

L’option de laisser les plafonds de contribution obligatoire inchangés ne permet pas d’équilibrer le coût d’une opération, notamment en territoire très tendu comme l’agglomération parisienne, et risque donc de fragiliser l’équilibre financier des opérations de logement social prévues dans les conventions entre le préfet et les bailleurs sociaux dans les communes carencées.

Option retenue 

L’option retenue est donc de porter le plafond à 50 000 € par an et par logement en Île-de-France et en Provence-Alpes-Côte-d’Azur et 30 000 € sur le reste du territoire national. Ces plafonds de 50 000 € et 30 000 € sont plus en adéquation avec les coûts constatés et devraient permettre d’équilibrer les opérations de logements sociaux en commune carencée où les coûts sont souvent les plus élevés.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impact social 

Cette mesure a pour but de promouvoir la mixité sociale dans les communes carencées, qui sont souvent aisées, en y favorisant la production de logements destinés aux ménages à faible revenus.

4. 2. Impact sur les collectivités territoriales 

L’impact devrait être nul pour les communes carencées dans la mesure où leurs contributions obligatoires sont déductibles du prélèvement annuel.

4. 3. Impact sur les services de l’État 

L’impact sur les services déconcentrés du ministère devrait être nul. En effet, cette mesure existe déjà dans la loi ; seules les modalités de détermination de la contribution communale changent. Celles-ci seront définies par décret et feront référence à des mécanismes de financement déjà connus par les services et les acteurs (instruction Galion).

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Un décret en Conseil d’État devra être pris pour définir les modalités de fixation de la contribution communale.

Mesure : Prévoir et sécuriser le paiement de la contribution communale versée à une opération de logement social visée par la convention « État/bailleur » prévue au sixième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) et à une opération d’intermédiation locative visée par la convention « État/association agréée » prévue au neuvième alinéa du même article

1. État des lieux

L’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) précise, aux sixième et neuvième alinéas, qu’en cas de commune carencée, le préfet peut conclure avec un bailleur social ou une association agréée une convention visant soit à construire ou acquérir des logements locatifs sociaux soit à mettre en œuvre un dispositif d’intermédiation locative. Dans le cadre de ces conventions, la loi prévoit la contribution obligatoire de la commune carencée.

Ces outils ne sont que très marginalement mobilisés dans les 221 communes carencées, avec la conclusion de seulement 3 conventions avec un bailleur social (cf. fiche « Modifier le niveau de contribution obligatoire des communes carencées dans le cadre des conventions « État-bailleur » et renvoi à sa fixation par décret en maintenant un plafond et en dé-corrélant la contribution plancher de l’aide versée à l’État »), puisque les dispositions législatives en vigueur ne permettent d’en sécuriser la mise en œuvre et le financement.

En particulier, en l’état des textes, et en l’absence d’une disposition spécifique à l’article L. 302-9-1 du CCH permettant d’inscrire cette dépense au budget communal, le préfet ne peut recouvrer la contribution obligatoire mise à la charge de la commune carencée dans le cadre des conventions précitées.

2. Objet de la mesure

Le projet de loi propose de sécuriser le paiement par la commune de sa contribution obligatoire en précisant que le préfet pourra émettre un titre de perception sur le budget communal. Cette mesure vise à rendre cet outil opérationnel de manière à inciter les préfets à y recourir pour contraindre les communes carencées récalcitrantes à contribuer au financement d’opérations de logement sociaux ou d’intermédiation locative sur leur territoire.

3. Nécessité de légiférer

Il est indispensable de recourir à un projet de loi dans la mesure où le présent projet de loi ajoute un alinéa à l’article L. 302-9-1 du CCH afin de sécuriser le paiement par la commune carencée de sa contribution obligatoire.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impact social

Cette mesure a pour but de contraindre les communes carencées à participer financièrement à la production de logement locatif social à destination des ménages à faibles ressources. Cette mesure favorisera ainsi une meilleure répartition du logement locatif social entre les communes.

4. 2. Impacts sur les collectivités territoriales 

L’impact sur les 221 communes carencées dépendra du nombre de conventions signées par le préfet avec un bailleur social ou une association agréée et œuvrant pour le logement des personnes défavorisées. Toutefois, d’après les estimations de la DHUP, ces 221 communes carencées doivent produire 11 700 logements locatifs sociaux par an, au titre du rattrapage de leur retard en matière de logement social, sur la période triennale 2014-2016.

Si l’on prend pour hypothèse (volontariste) la réalisation de 10 à 15 % de ces objectifs triennaux par le biais du conventionnement entre le préfet et les bailleurs sociaux ou les associations agréées œuvrant pour le logement des personnes défavorisées, 1 200 à 1 800 logements locatifs sociaux annuels pourraient être produits par ces dispositifs dans les communes carencées.

La contribution obligatoire de la commune étant déductible du prélèvement annuel (article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation), l’impact sur les budgets de ces communes serait en tout état de cause nul, les sommes qu’elles seront amenées à verser dans le cadre des conventions signées par le préfet avec un bailleur ou une association agréée venant en déduction (avec un délai d’au minimum 2 ans, selon les dispositions réglementaires en vigueur) des prélèvements opérés sur le budget des communes.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Un décret d’application devra être pris pour préciser les modalités d’émission de ce titre de perception.

Mesure : Prévoir que la commission nationale SRU pourra, dès 2017, aménager les obligations triennales d’une commune nouvellement entrante dans le dispositif SRU et soumise pour la première fois à la procédure de bilan triennal au-delà de 2025 pour une durée n’excédant pas une période de trois ans

1. État des lieux 

La loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public et au renforcement des obligations de production de logements sociaux a d’une part porté, pour certaines communes soumises aux obligations issues de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU), le taux légal de logement locatif social à atteindre de 20 à 25 %. D’autre part, cette loi a introduit l’échéance de 2025 pour que les communes soumises à ces obligations atteignent leur taux légal de logement locatif social.

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit, au 31 décembre 2016, l’intégration de toutes les communes dans un EPCI d’au moins 15 000 habitants. Ce processus de recomposition intercommunale entraînera  l’intégration de communes de plus de 3 500 habitants dans des EPCI de plus de 50 000 habitants et donc leur soumission automatique, dans le cadre législatif actuel, aux obligations « SRU », si tant est qu’elle ne respecte pas le taux légal de logements sociaux appliqué aux communes de leur territoire SRU d’appartenance (EPCI et/ou agglomération). Il est difficile d’évaluer à ce jour le nombre de nouvelles communes soumises au dispositif SRU suite aux recompositions intercommunales.

Par ailleurs, 56 communes sont susceptibles d’entrer dans le dispositif SRU sous l’effet des dispositions de la loi (et avant exemption éventuelle par décret -cf.article 31-).

Plus de 15 ans après son adoption, un nombre potentiellement important de communes jusqu’alors non soumises à la loi SRU et à l’effort de production supplémentaire en matière de logements sociaux, sont susceptibles de se voir appliquer des rythmes de rattrapage conséquents, alors même qu’elles n’ont pu bénéficier des 15 premières années de la loi pour amorcer la démarche, et que l’échéance de 2025 est proche.

2. Objet de la mesure

Face à ce constat, la mesure vise, en modifiant l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, à permettre le lissage des objectifs de production triennaux d’une commune nouvellement soumise au bilan triennal au-delà de 2025 pour une durée n’excédant pas 3 ans.

Dès 2017, la commission nationale chargée de l’examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux (dite « commission nationale  SRU ») sera chargée d’examiner les demandes d’aménagement des obligations triennales d’une commune lorsque celle-ci rencontre des difficultés réelles et objectives pour respecter ses engagements (recours des riverains sur les permis de construire, mobilisation du foncier…).

Cette mesure vise donc à permettre à ces communes, lorsqu’elles sont engagées dans une démarche volontaire de production de logements locatifs sociaux, à pouvoir disposer d’une période triennale supplémentaire (3 ans) pour atteindre leurs objectifs légaux.

3. Nécessité de légiférer

La loi du 18 janvier 2013 a fixé l’échéance de 2025 pour permettre aux communes soumises aux obligations de la loi SRU d’atteindre leur objectif légal.

Il est donc nécessaire de prendre une mesure d’ordre législatif afin de permettre à la commission nationale SRU d’aménager les obligations triennales de ces communes au-delà de 2025 pour une période n’excédant pas 3 ans.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette mesure implique que la commission nationale SRU siégerait de manière plus régulière.

Comme indiqué ci-dessus, le vivier de communes susceptibles de saisir la commission nationale pour un aménagement de leurs obligations triennales au-delà de 2025 sera relativement important, compte tenu des recompositions intercommunales en cours notamment.

La préparation des commissions impliquera les services de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, déjà en charge du secrétariat de cette commission dans le droit en vigueur. Le volume d’activité supplémentaire généré par la mesure pourra induire un surcroît de mobilisation de ces services et un besoin éventuel en effectif complémentaire, qui ne pourra être mesuré qu’au regard de l’activité constatée de la commission lors du prochain bilan triennal, en fonction du nombre de communes dont la situation sera examinée.

Cette mesure n’implique aucun impact budgétaire prévisible, les membres de la commission nationale SRU n’étant pas rémunérés.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Cette mesure s’appliquera dans les départements d’outre-mer, dans la mesure où la commission nationale SRU peut être saisie pour l’examen de la situation de communes localisées dans les DOM.

Mesure : Renforcement des pouvoirs de la commission nationale SRU pour garantir la stricte application du dispositif de carence et l’homogénéité de l’appréciation des critères de mise en carence et des orientations définies nationalement (pouvoir d’évocation sur les projets d’arrêtés de carence)

1. État des lieux 

1. 1. Rôle et composition de la commission nationale

La loi portant engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 a créé une commission nationale, dite commission nationale « SRU », chargée de l’examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux et codifiée à l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Elle est présidée par un membre du Conseil d’État et comprend deux députés, deux sénateurs, un membre de la Cour des comptes, un membre du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), un représentant de l’association des maires de France (AMF), un représentant de l’association des communautés de France (ADCF), un représentant de l’Union sociale pour l’habitat (USH), un membre du haut commissariat au logement des personnes défavorisées (HCLPD) et deux membres d’associations représentant les personnes défavorisées nommés par le conseil national de l’habitat (CNH).

Cette commission se réunit tous les 3 ans, à l’issue de chaque période triennale, et est saisie par la commission départementale « SRU », avec l’accord du maire concerné, pour examiner le cas des communes n’ayant pu respecter la totalité de leur objectif triennal, et proposer, le cas échéant, des aménagements de leurs obligations.

Comme le montre le tableau ci-dessous, cette dernière ne s’est réunie que 6 fois (une demi-journée par réunion) : 3 fois en 2009, 1 fois en 2011 et 2 fois en 2015. La préparation de ces réunions a mobilisé entre 2 et 4 agents de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages.

Activité de la commission nationale

Périodes triennales

Nombre de saisines

Nombre de communes dont la situation a été examinée

Nombre de réunions de la commission

2005/2007

7

6

3

2008/2010

2

2

1

2011/2013

4

4

2

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

1. 2. Demandes examinées par la commission nationale

La commission nationale « SRU » s’est réunie 6 fois (3 fois en 2009, 1 fois en 2011 et 2 fois en 2015) et a examiné la situation des communes suivantes : Marsannay-la-Côte (Côte-d’Or), Le Breuil (Saône-et-Loire), Vetraz-Monthoux (Haute-Savoie), Bédarrides (Vaucluse), Vincennes, Saint-Mandé et Saint-Maur-des-Fossés (Val-de-Marne), Neuilly-sur-Seine (Hauts-de-Seine) et Sainte-Marie-la-Mer ainsi que Saint-Laurent de la Salanque (Pyrénées-Orientales).

1. 3. Constat de l’hétérogénéité des pratiques dans le cadre de la procédure de carence

A l’issue du bilan triennal 2011-2013, 221 communes ont fait l’objet d’un constat de carence. En dépit du cadre posé par la loi et de l’instruction du 27 mars 2014 du Gouvernement prise en application de la loi du 18 janvier 2013, la mise en œuvre de cette procédure s’est révélée très hétérogène. Si, dans certaines régions, un cadre régional a été défini pour analyser la situation des communes n’ayant pas atteint leurs objectifs triennaux, cette démarche assurant une égalité de traitement à l’échelle de la région n’a pas été appliquée sur la totalité du territoire. Par ailleurs, les critères retenus ont pu varier d’une région à l’autre voire, au sein d’une même région, d’un département à l’autre.

Le tableau ci-dessous traduit ainsi une disparité importante du taux de communes carencées par rapport aux communes déficitaires, indépendamment du nombre de communes concernées, par région. Par exemple, seules les régions d’Île-de-France, Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côtes-d’Azur et Alsace affichent des taux de plus de 80 %.

Ratio du nombre d’arrêtés de carence pris par région en fonction du nombre de communes n’ayant pas atteint leurs objectifs (à l’issu bilan triennal 2011-2013)

Région

Nombre de communes soumises

Nombre de communes n’ayant pas atteint leur objectif triennal

dont nombre de communes avec un taux d’atteinte de l’objectif triennal inférieur à 80%

Taux de communes n’ayant pas atteint leur objectif triennal

Nombre de communes carencées

Taux communes carencées/ communes n’ayant pas atteint leur objectif triennal

ALSACE

37

12

9

32 %

11

92 %

AQUITAINE

66

21

18

32 %

12

57 %

AUVERGNE

16

6

4

38 %

0

0 %

BOURGOGNE

12

5

5

42 %

0

0 %

BRETAGNE

70

33

27

47 %

0

0 %

CENTRE

24

14

11

58 %

2

14 %

CORSE

3

1

1

33 %

1

100 %

HAUTE NORMANDIE

7

1

1

14 %

0

0 %

ILE DE FRANCE

185

50

44

27 %

40

80 %

LA REUNION

19

3

3

16 %

0

0 %

LANGUEDOC ROUSSILLON

82

37

30

45 %

33

89 %

LIMOUSIN

11

1

1

9 %

0

0 %

LORRAINE

12

1

1

8 %

0

0 %

MARTINIQUE

20

1

1

5 %

0

0 %

MIDI PYRENEES

55

16

12

29 %

3

19 %

NORD PAS DE CALAIS

48

11

10

23 %

5

45 %

PROVENCE ALPES COTE D’AZUR

147

109

96

74 %

88

81 %

PAYS DE LA LOIRE

51

11

7

22 %

2

18 %

PICARDIE

4

0

0

0 %

sans objet

sans objet

POITOU CHARENTES

34

16

2

47 %

2

13 %

RHONE ALPES

118

37

32

31 %

22

59 %

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

2. Objet de la mesure

En modifiant l’article L. 302-9-1-1 du CCH, la mesure projetée vise à renforcer les attributions de la commission nationale « SRU », qui disposera d’un droit de regard sur les arrêtés de carence, préalablement à leur signature par le préfet de département, ainsi que sur la situation des communes déficitaires pour lesquelles le préfet n’a pas engagé de procédure de carence. L’objectif de cette mesure est de permettre à la commission nationale de détecter d’éventuelles anomalies concernant l’application de la procédure dans les communes, carencées ou non, mais n’a pas vocation à examiner, de façon exhaustive, la totalité des arrêtés de carence.

Cette mesure permettra en outre à la commission de vérifier, dans ce cadre, la bonne prise en compte des orientations nationales données par instruction, en amont de la procédure de carence, de veiller à la bonne application de la procédure de carence et d’homogénéiser les critères d’appréciation de la mise en carence des communes n’ayant pas atteint leurs objectifs triennaux, favorisant ainsi l’égalité de traitement entre les territoires.

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

La loi ENL ayant fixé les compétences de la commission nationale, il est nécessaire de prendre une mesure d’ordre législatif afin d’élargir ses compétences.

3. 2. Options

L’option de confier l’examen des arrêtés de carence à la commission nationale SRU a été retenue dans la mesure où celle-ci intervient déjà dans la procédure de carence. Lui confier de nouvelles missions permet de ne pas compliquer outre mesure un dispositif déjà complexe.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure envisagée implique que la commission siégerait de manière plus régulière. En effet, celle-ci disposant d’un droit d’évocation pourra se saisir de l’examen des projets d’arrêtés de carence ou de la situation de communes n’ayant pas rempli leur objectif mais non carencée, afin de vérifier le respect par les préfets du cadrage national donné par le ministre en charge du logement par instruction.

Cette mesure ne doit pas conduire à ralentir la procédure de carence ni à trop alourdir la charge de travail de la commission nationale. Aussi, les délais de saisine et d’avis de la commission sur les arrêtés de carence seront encadrés par décret. Par ailleurs, l’objectif de cette mesure étant de permettre à la commission nationale de se pencher sur d’éventuelles anomalies parmi les communes carencées ou non, la commission n’a pas à vocation à examiner, de façon exhaustive, la totalité des arrêtés de carence. L’instruction préparatoire à la procédure de bilan précisera les modalités d’intervention de la commission nationale ainsi que l’articulation avec les autres niveaux en charge de la procédure du bilan triennal. Des procédures d’échanges dématérialisés pourront être envisagées afin d’éviter, autant que faire se peut, l’organisation et la réunion de la commission nationale en bonne et due forme.

La préparation des commissions impliquera les services de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, déjà en charge du secrétariat de cette commission dans le droit en vigueur. Le volume d’activité supplémentaire généré par la mesure pourra induire un surcroît de mobilisation de ces services et un besoin éventuel en effectif complémentaire, qui ne pourra être mesuré qu’au regard de l’activité constatée de la commission lors du prochain bilan triennal, en fonction du nombre de communes dont la situation sera examinée.

Cette mesure n’implique aucun impact budgétaire prévisible, les membres de la commission nationale SRU n’étant pas rémunérés.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Cette mesure s’appliquera dans les départements d’outre-mer dans la mesure où la commission nationale SRU peut être saisie pour l’examen de la situation de communes localisées dans les DOM.

Un décret en Conseil d’État Étatsera pris afin de modifier la partie réglementaire du CCH relative à la commission nationale SRU.

Mesure : Prévoir que, sur les communes carencées, les propriétaires transmettent au préfet une copie des déclarations d’intention d’aliéner (DIA) adressées aux maires

1. État des lieux

1. 1. Présentation des dispositions relatives à l’exercice du droit de préemption urbain en communes carencées

Lorsqu’une commune fait l’objet d’un arrêté de carence préfectoral en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), ledit arrêté attribue au préfet de département l’exercice du droit de préemption urbain de la commune sur les aliénations de biens affectés au logement (article L. 210-1 du code de l’urbanisme (CU)).

Le préfet de département a la possibilité de déléguer son droit de préemption à une liste de bénéficiaires limitativement énumérés à l’article L. 210-1 du CU. Sont concernés les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant conclu une convention de délégation des compétences de l’État en matière d’habitat, les EPF d’État et locaux, les sociétés d’économie mixte, les organismes d’habitations à loyer modéré visés par l’article L. 411-2 du CCH et les organismes agréés mentionnés à l’article L. 365-2 du même code.

L’article L. 213-2 du CU précise que les aliénations susmentionnées sont soumises, sous peine de nullité, à une déclaration préalable du propriétaire du bien, au maire, dans un délai de 2 mois.

1. 2. Problèmes posés par la législation actuelle

La décision de préemption du préfet ou de son délégataire doit intervenir dans un délai de deux mois à compter de la déclaration par laquelle le propriétaire du bien informe de son intention d’aliéner.

Or, en l’État actuel du droit, cette déclaration d’intention d’aliéner (DIA) est uniquement transmise à la commune où est situé le bien, la commune ayant la responsabilité de transmettre la DIA au titulaire ou au délégataire du droit de préemption.

Ainsi, l’exercice du droit de préemption du préfet est conditionné à la transmission des DIA par la commune dans des délais raisonnables. Ces délais n’étant pas encadrés juridiquement, le préfet est parfois informé tardivement des DIA et contraint de renoncer à la préemption du bien. En effet, pour exercer pleinement ses compétences en communes carencées, le préfet a besoin d’une connaissance fine en amont des DIA déposées en mairie.

2. Objet de la mesure

Afin de résoudre la difficulté pratique décrite ci-dessus et de faciliter l’exercice du droit de préemption par le préfet, le projet de loi propose de modifier l’article L.201-1 du code de l’urbanisme pour rendre destinataire le préfet des DIA en communes carencées. Cette transmission serait effectuée par le propriétaire vendeur et par les professionnels de l’immobilier, en parallèle de leur transmission au maire. Seules les DIA relatives aux biens affectés au logement seront transmises au préfet.

Cette mesure a pour but de donner au préfet, ou au bénéficiaire de la délégation de son droit de préemption, le temps nécessaire pour étudier l’opportunité d’acquérir un bien afin de réaliser du logement social.

Concrètement, la mesure imposera désormais au propriétaire vendeur et aux professionnels de l’immobilier (agences immobilières, notaires, avocats...) de consulter la liste des communes carencées et de procéder à un double envoi auprès de la commune et du préfet. Toutefois, cette formalité est limitée aux 221 communes carencées, pendant la durée de l’arrêté de carence.

3. Nécessité de légiférer et options

Dans la mesure où les modalités de transmission des DIA sont actuellement régies par l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, il est nécessaire de recourir à un projet de loi pour ajouter l’obligation de transmettre les DIA au préfet de département.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impacts sur les propriétaires et professionnels de l’immobilier

La mesure envisagée nécessitera que les vendeurs soient informés de cette obligation, consultent la liste des communes carencées (actuellement 221) afin de procéder au double envoi. Au niveau national, cela devrait néanmoins concerner une part faible des projets de vente.

4. 2. Impact sur les collectivités territoriales 

L’impact devrait être nul pour les communes carencées.

4.3. Impact sur les services de l’État 

L’impact sur les services déconcentrés du ministère ainsi que sur les préfectures est susceptible d’être important. La réception, le suivi et l’instruction des DIA transmises au préfet impliquera une charge de travail supplémentaire pour les services de l’État dans les départements comprenant des communes carencées.

En effet, on estime que 80 % des communes dotées d’un POS ou d’un PLU approuvé ont institué un droit de préemption urbain, soit environ 13 360 communes. Par ailleurs, on estime que 750 000 déclarations d’intention d’aliéner (DIA) sont transmises chaque année par les notaires aux communes. Ainsi, sur la base du bilan de la quatrième période triennale 2011-2013 (221 communes carencées), le volume de DIA susceptible d’être transmis au préfet pourrait s’élever à 12 500 DIA maximum, toutes les DIA n’étant pas soumises au droit de préemption du préfet.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Permettre au préfet de reprendre la compétence sur les autorisations d’urbanisme s’il a signé une convention avec un bailleur au titre de l’article L. 302-9-1 pour une opération de logement social en commune carencée

1. État des lieux

L’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) précise, au sixième alinéa, que lorsqu’il a constaté la carence d’une commune, le préfet peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l’acquisition de logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs de rattrapage SRU.

Toutefois, en dehors des secteurs définis dans l’arrêté de carence, le préfet ne peut pas délivrer les autorisations d’urbanisme permettant de construire les logements locatifs sociaux prévus dans la convention précitée.

Dans ce cas, le maire d’une commune récalcitrante, qui refuse délibérément de respecter la loi et de contribuer à l’effort de mixité sociale, peut refuser de délivrer les autorisations d’urbanisme pour la réalisation de ces mêmes logements sociaux.

Actuellement, la législation permet au préfet de délivrer tous types de permis de construire destinés au logement, à condition qu’ils soient situés dans les secteurs préalablement définis dans l’arrêté de carence.

2. Objet de la mesure

L’objet de cette mesure est de conférer au préfet la compétence sur les autorisations d’urbanisme destinées au logement sur tout le territoire de la commune dès lors que cette compétence est nécessaire pour réaliser les objectifs prévus dans la convention (6ème alinéa du L. 302-9-1 du CCH) signée entre le préfet et le bailleur social.

En lien avec les mesures relatives à la modification du niveau de la contribution communale obligatoire en cas de convention État/bailleur et à la sécurisation de son recouvrement, cette mesure contribue à rendre opérationnel le dispositif de substitution du préfet au maire pour produire des opérations de logement social en communes carencées, dès lors qu’une convention définie au 6ème alinéa de l’article L. 302-9-1 du CCH est conclue avec un bailleur.

3. Nécessité de légiférer

Il est nécessaire de recourir à un projet de loi dans la mesure où le présent projet de loi modifie le d) de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme en précisant que le préfet pourra désormais délivrer les permis de construire pour les opérations de logement prévus à la convention mentionnée au 6ème alinéa du L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impact social 

La mesure a pour but de promouvoir la mixité sociale dans les communes carencées, qui sont souvent aisées, en transférant la compétence sur les autorisations d’urbanisme au préfet afin qu’il dispose des moyens juridiques pour concrétiser les engagements conclus dans la convention définie au 6ème alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

4. 2. Impact sur les services de l’État 

Les services déconcentrés de l’État (directions départementales des territoires -et de la mer-) devront instruire les demandes de permis de construire relatives aux logements sociaux prévus dans la convention définie au 6ème alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. L’impact sur les services sera fonction du nombre de conventions signées.

En l’état actuel des textes, ces conventions dont les conditions de mise en œuvre étaient peu sécurisées sur le plan du recouvrement des dépenses mises à la charge des communes (cf. la mesure « Prévoir et sécuriser le paiement de la contribution communale versée à une opération de logement social visée par la convention « État/bailleur » prévue au 6ème alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) et à une opération d’intermédiation locative visée par la convention « État/association agréée » prévue au 9ème alinéa du même article ») ont été peu mobilisées (3 conventions au niveau national sur les 221 communes carencées.

Les dispositions combinées du présent projet de loi, qui faciliteront la mise en œuvre de ces conventions, sont donc susceptibles d’accroître le rôle des services dans l’instruction des autorisations d’urbanisme correspondantes.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Permettre à l’État d’instruire les autorisations d’urbanisme des sociétés dont il détient entre un tiers et la majorité du capital

1. État des lieux 

1. 1. Les cas pour lesquels l’État est compétent pour instruire les permis de construire

Les permis de construire des bâtiments édifiés pour le compte de l’État, de ses établissements publics ou des sociétés dans lesquelles il possède la majorité du capital sont délivrés par le maire ou le préfet après une instruction par les services de l’État.

Aux termes de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme, il y a une instruction par les services de l’État pour les autorisations concernant :

- les travaux, constructions et installations réalisés pour le compte d’États étrangers ou d’organisations internationales, de l’État, de ses établissements publics et concessionnaires ;

- les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d’État détermine la nature et l’importance de ces ouvrages ;

- les travaux, constructions et installations réalisés à l’intérieur des périmètres des opérations d’intérêt national mentionnées à l’article L. 132-1 ;

- les opérations de logement situées dans les secteurs arrêtés par le préfet en application du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ;

- les logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l’État détient la majorité du capital ;

- les ouvrages, constructions ou installations mentionnés à l’article L. 2124-18 du code général de la propriété des personnes publiques.

C’est l’article 6 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement qui a étendu les exceptions à la décentralisation des autorisations d’urbanisme aux constructions édifiées par les sociétés dans lesquelles l’État possède plus de 50 % du capital pour permettre notamment à l’État d’instruire les permis de construire déposés par la société ADOMA.

1. 2. La société ADOMA et les logements construits par cette dernière

La société ADOMA (ex - Société nationale de construction de logements pour les travailleurs) est une société d’économie mixte dont le capital se décompose de la façon suivante suite à une augmentation du capital social en numéraire de 34 M€ réalisée le 1er juin 2015 : société nationale immobilière (SNI): 57,40 %, État : 42,40 %, autres actionnaires: 0,2 %. Le capital est donc majoritairement détenu par la SNI.

ADOMA gère un peu plus de la moitié du parc des foyers de travailleurs migrants (170 foyers de travailleurs migrants, soit 31 716 logements au 31/12/2014) et résidences sociales issues de foyers de travailleurs migrants (326 résidences sociales, soit 36 833 logements au 31/12/2014). C’est également un opérateur important en matière d’hébergement et d’accompagnement social des demandeurs d’asile (une centaine de structures d’accueil, soit 11 417 places à fin mai 2015).

ADOMA a déposé 140 permis de construire entre 2011 et 2015, dont 54 en région Île-de-France, ce qui représente 12 031 logements, dont 5 068 en région Île-de-France.

2. Objet de la mesure

Le présent projet de loi propose de modifier l’article L.422-2 du code de l’urbanisme pour prendre en considération la récente évolution du capital de la société ADOMA, consistant en une réduction de la participation détenue par l’État. Cette réduction porte la participation de l’État à moins de la moitié du capital d’ADOMA, un seuil plancher étant fixé à au moins un tiers du capital de cette société.

Du fait de cette recapitalisation, les dispositions prévues au e) de l’article L.422-2 du code de l’urbanisme, qui prévoient que les autorisations d’urbanisme portant sur des « logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l’État détient la majorité du capital » sont systématiquement délivrées par le Maire au nom de l’État, ne sont plus applicables aux projets concernés dès lors qu’ils sont réalisés par la société ADOMA. Les règles de compétence de droit commun s’appliquent. Le Maire est ainsi compétent au nom de la commune, si cette dernière est couverte par un plan local d’urbanisme (PLU) ou un plan d’occupation des sols (POS).

L’objet du présent projet de loi est donc d’abaisser de 50% à 33% le niveau de participation de l’État au capital des sociétés de construction mentionné au e) de l’article L.422-2 du code de l’urbanisme. Ainsi, les autorisations d’urbanisme attachées aux opérations de logements développées par ADOMA continueront à relever systématiquement de la compétence du maire au nom de l’État. Dès lors, les demandes afférentes continueront à être instruites par les services de l’État en vertu de l’article R. 423-16 du code de l’urbanisme.

Enfin, il faut noter que l’article 118 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 tire les conséquences de la réduction de la participation de l’État au capital d’ADOMA en ce qui concerne l’allocation de logement temporaire (ALT). En effet, il ouvre le champ des bénéficiaires de cette aide aux sociétés dans lesquelles l’État détient au moins un tiers du capital au lieu de la majorité du capital précédemment.

3. Nécessité de légiférer

La loi ayant défini la liste des projets pour lesquels l’État continue d’instruire les autorisations d’urbanisme, il est nécessaire de recourir à la loi pour abaisser de 50 % à 33 % le niveau de participation de l’État au capital des sociétés de construction, mentionné au e) de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette mesure a pour but de permettre aux services de l’État de continuer à instruire les autorisations d’urbanisme attachées aux opérations de logements développées par ADOMA. L’impact de cette mesure est donc nul pour ces derniers, qui n’ont à instruire chaque année qu’un faible nombre de permis de construire pour ces opérations. La société devrait en 2016 déposer 41 permis de construire pour un total de 4 119 logements, et elle a prévu d’en déposer 62 pour réaliser 6 803 logements dans le cadre de son plan stratégique de patrimoine entre 2017 à 2020, notamment pour poursuivre la mise en œuvre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants et développer l’activité en matière d’asile.

Par ailleurs, le maintien d’une instruction par les services de l’État ne crée pas de charge supplémentaire pour les collectivités locales.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 31

Mesure : Relever de 15 % à 20 % le taux de logements sociaux qui permet aux communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) d’être exonérées des prélèvements SRU

1. État des lieux 

L’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains avait prévu dès l’origine une exonération du prélèvement dit « SRU » défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) pour les communes disposant de plus de 15% de logements locatifs sociaux et percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU).

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a renforcé les obligations de production de logements sociaux et porté le taux à 25% pour les communes où la tension sur le marché du logement était avérée, sans toutefois modifier le taux de logement social à partir duquel une commune est exonérée de prélèvement.

124 communes ont ainsi été exonérées de prélèvement, au titre du bilan 2014 (inventaire au 1er janvier 2013), dont 49 communes avaient un taux compris entre 15 et 20 % et une obligation d’atteindre 25 %.

La loi créée donc une inégalité de traitement entre les communes soumises à un taux de 20 % et celles soumises à un taux de 25 %. En effet, ces dernières peuvent être exonérées alors que leur taux de logements sociaux est à 10 points de pourcentage de l’objectif cible quand celui des communes soumises à un taux de 20 % ne peut être au maximum qu’à 5 points de pourcentage de l’objectif cible.

2. Objet de la mesure

La présente mesure vise à remédier à cette inégalité en relevant à 20 % le taux de logements sociaux permettant aux communes bénéficiant de la DSU d’être exonérée de prélèvement, pour les seules communes soumises au taux légal de 25 %.

Le dispositif d’exonération reste inchangé pour les communes soumises au taux légal de 20 %. Cette mesure assure la mise en cohérence du dispositif d’exonération du prélèvement en cohérence avec les dispositions de la loi du 18 janvier 2013 et l’introduction du taux légal de 25 %.

3. Nécessité de légiférer et options

Ne pas légiférer sur ce point conduirait à maintenir une inégalité de traitement entre les communes soumises à un taux légal fixé à 20 % et 25 %.

Le présent projet de loi modifie donc l’article L. 302-7 du CCH encadrant le dispositif d’exonération

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impacts sur les collectivités territoriales 

La mesure envisagée aura un impact sur le budget des communes bénéficiant de la DSU, soumises à l’obligation d’atteindre 25 % de logements sociaux et dont le taux de logements sociaux est compris entre 15 et 20 %, dans la mesure où ces communes déficitaires ne seraient plus exonérées du prélèvement. Au titre du bilan 2014 (inventaire au 1er janvier 2013), 49 communes étaient dans ce cas de figure et auraient été soumises à prélèvement si cette mesure avait été applicable. Il est toutefois difficile d’estimer le montant effectif qui aurait été prélevé sur le budget de ces communes, compte tenu du mécanisme des dépenses déductibles. A titre d’information, le prélèvement brut de ces 49 communes est estimé à 12,3 M€.

4. 2. Impacts sur les services de l’État 

Les services déconcentrés devront appliquer la procédure de prélèvement sur ces communes nouvellement soumises au prélèvement. Cette disposition aura toutefois un impact faible pour les services déconcentrés, au regard du nombre peu important de communes concernées et dans la mesure où elles ne nécessitent pas de compétences supplémentaires et s’inscrit dans le cadre de leurs missions actuelles.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Intégrer les dépenses des communes en faveur de la production de terrains familiaux locatifs aménagés au profit des gens du voyage en demande d’ancrage territorial dans les dépenses déductibles du prélèvement annuel

1. État des lieux 

Codifié aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation, et issu des dispositions de l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le dispositif SRU a défini un seuil minimal de 25 %, ou 20 % pour les communes ne nécessitant pas un effort de production supplémentaire, de logements sociaux à atteindre par rapport aux résidences principales, pour les communes de plus de 1 500 habitants en Île-de-France et de plus de 3 500 habitants en province appartenant à des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Des obligations similaires existent également pour les communes isolées de plus de 15 000 habitants, en croissance démographique, et n’appartenant pas aux territoires précités.

Les communes déficitaires en logements sociaux sont alors soumises à des obligations triennales de rattrapage (calculée de telle sorte que l’objectif légal puisse être atteint en 2025) et à une contribution financière annuelle (prélèvement), à la base proportionnelle au déficit en logement social, mais qui peut être majorée en cas de non réalisation des obligations triennales, après une analyse locale des raisons de cette non-réalisation.

Une enquête sur l’application de ces dispositions est effectuée annuellement auprès des services déconcentrés de l’État portant d’une part, sur les résultats des inventaires contradictoires des logements sociaux menés au 1er janvier de l’année « n-1 » entre l’État et les communes concernées, et d’autre part, sur les montants des prélèvements dues par les communes déficitaires suite à cet inventaire, et effectués sur l’année « n ».

Le montant des prélèvements SRU, opérés sur les communes, est diminué des dépenses exposées par ces dernières, lors de l’avant dernier exercice, en faveur du logement social. Ainsi, le mécanisme du prélèvement conduit les communes à engager des dépenses en faveur du développement de l’offre locative sociale afin d’atteindre le taux légal de logements sociaux.

L’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) définit de manière limitative la nature des dépenses qui peuvent venir en déduction du prélèvement annuel. Il s’agit :

- des subventions foncières accordées par les communes directement au propriétaire ou au maître d’ouvrage qui réalisent sur des terrains ou des biens immobiliers des opérations ayant pour objet la création de logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 CCH ;

- des subventions accordées aux aménageurs dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), dans la mesure où des logements locatifs sociaux y seront réalisés et à la condition que la charge foncière supportée par ces logements ne soit pas supérieure à la charge foncière moyenne de l’ensemble de la ZAC. La déduction de ces subventions s’effectue alors au prorata de la surface hors œuvre nette des logements locatifs sociaux créés ;

- du coût des travaux engagés de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers appartenant à la commune et mis ultérieurement à disposition de maîtres d’ouvrage par bail emphytéotique, bail à construction ou bail à réhabilitation, dans la mesure où ces travaux sont effectivement destinés à la construction de logements locatifs sociaux ;

- des dépenses engagées pour financer des dispositifs d’intermédiation locative dans le parc privé répondant aux conditions prévues à l’article L. 321-10 du CCH dans la limite d’un plafond, par logement et par an ;

- des moins-values correspondant à la différence entre le prix de cession de terrains ou de biens immobiliers devant effectivement donner lieu à la réalisation de logements locatifs sociaux et leur valeur vénale estimée, à la date de la cession, par le service des domaines ;

- des dépenses effectuées en faveur de la création d’emplacements d’aire permanente d’accueil des gens du voyage, aménagée en application de la loi nº 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ;

- enfin, dans le cas de mise à disposition par bail emphytéotique, bail à construction ou bail à réhabilitation de terrains ou d’immeubles à un maître d’ouvrage pour la réalisation de logements locatifs sociaux, le montant éventuellement pris en compte est égal à la différence entre les montants capitalisés du loyer pratiqué pour le terrain ou l’immeuble donné à bail et ceux du loyer estimé par le service des domaines sur la durée du bail.

Au titre du bilan 2015, le montant total de dépenses déductibles représentent environ les deux tiers du prélèvement brut total soit un montant de 96 M€ environ.

2. Objet de la mesure

Le présent projet de loi propose de modifier l’article L. 302-7 du CCH pour inclure, dans les dépenses déductibles du prélèvement annuel, les dépenses des communes en faveur de la production de terrains locatifs familiaux.

En effet, le projet de loi proposant d’inclure les terrains locatifs familiaux dans le décompte des logements locatifs sociaux au titre de l’article 55 de la loi « SRU », il est nécessaire d’intégrer les dépenses des communes en faveur des terrains locatifs familiaux si l’on souhaite que les communes soumises au dispositif SRU développent ce type d’habitat.

3. Nécessité de légiférer

La loi ayant défini la nature des dépenses des communes pouvant venir en déduction du prélèvement annuel « SRU », il est nécessaire de recourir à la loi pour ajouter une nouvelle nature de dépenses à l’article L. 302-7 du CCH.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’impact sur les collectivités territoriales sera marginal. En effet, l’impact sur la prise en compte des terrains familiaux locatifs dans le décompte des logements sociaux dits « SRU » montre que seules 25 communes soumises au dispositif  SRU disposent de terrains familiaux locatifs, au titre du dernier bilan.

Par ailleurs, la loi proposant de recentrer le dispositif sur les communes urbanisées, où le foncier est rare et cher, lesdites communes privilégieront sans aucun doute la production d’une offre locative sociale classique pour rattraper leur retard plutôt que de mobiliser le foncier disponible pour créer des terrains familiaux locatifs.

Toutefois, le montant des financements pour la création de terrains familiaux locatifs des communes soumises à prélèvement s’élève à 430.000 € sur la période 2009-2014 soit 72.500 € annuels (contre plus de 300.000 € par an de subventions État). Cette somme représente 4 % de l’ensemble des dépenses déductibles desdites communes au titre du dernier bilan (2015).

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Relever le plafond de dépenses déductibles dans le cadre des financements de dispositifs d’intermédiation locative (5.000 à 10.000 € par logement et par an)

1. État des lieux

1. 1. Présentation du dispositif d’intermédiation locative

L’intermédiation locative (IML) vise l’intervention d’un tiers dans la relation entre le propriétaire bailleur et un locataire. Cette médiation peut prendre plusieurs formes : location / sous-location ou mandat de gestion. Si le dispositif d’intermédiation locative existe depuis longtemps, et est notamment utilisé par les conseils généraux dans le cadre des fonds de solidarité pour le logement (FSL), l’État a développé plus récemment (depuis 2009) son soutien à l’intermédiation locative dans le parc privé via le dispositif « Solibail ». La ville de Paris a par ailleurs développé un dispositif analogue intitulé « Louez Solidaire ».

Actuellement, ce dispositif est essentiellement mobilisé en Île-de-France où la tension sur le logement, notamment social, est forte. Ainsi, en 2013, en Île-de-France, le financement du dispositif concernait au total environ 3 000 logements (données DRIHL). Sur ces 3000 logements ayant bénéficié du dispositif d’intermédiation locative, le coût constaté pour les services de l’État en location/sous-location dans le cadre de « Solibail » est d’environ de 8 000 € par an et par logement.

1. 2. Prise en compte des dépenses d’IML parmi les dépenses déductibles du prélèvement SRU

Chaque année, les communes soumises à l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation n’ayant pas atteint le taux de 25 % (ou de 20 %) de logements sociaux, se voient appliquer un prélèvement sur leur budget de fonctionnement. L’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit toutefois que certaines dépenses exposées par la commune pendant le pénultième exercice puissent être déduites du prélèvement.

L’article 34 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a modifié les dispositions des articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du CCH afin de prendre en compte les dépenses en faveur de l’intermédiation locative dans les dépenses déductibles du prélèvement effectué sur le budget des communes soumises au L. 302-7 du CCH. Ces dispositions visent à compléter la production de logements locatifs sociaux par la mobilisation parc privé afin de loger des ménages sous plafonds PLAI et éligibles aux logements réservés de l’État, notamment dans les communes carencées.

L’article L.302-7 du CCH fixe à 5000 € le montant maximum de dépenses qu’une commune peut déduire par an et par logement. Un décret pris en Conseil d’État est venu préciser les conditions d’application de cette mesure. Notamment, seule l’activité consistant à donner son logement en location à un organisme qui sert d’intermédiaire avec l’occupant dans le cadre d’une location / sous location (le mandat de gestion est exclu du dispositif). Le plafond de 5 000 € n’apparaît donc pas adapté au coût réel des opérations en Île-de-France (8000 €).

Ce plafond de 5 000 € est également applicable à la contribution que le préfet peut exiger d’une commune carencée sur le territoire de laquelle il aura conclu avec un organisme agréé, une convention visant à mettre en œuvre une opération d’IML, dans les conditions du L. 302-9-1 du CCH.

Le plafond fixé par la loi est un plafond maximal, le plafond effectivement applicable étant défini par décret.

1. 3. État des prélèvements opérés sur les communes soumises SRU

Au titre du bilan de l’année 2014, 1 141 communes étaient concernées46 (dont 6 communes dites isolées) par les dispositions de l’article 55 (articles L. 302-5 et suivants du CCH). Sur les 1 135 communes soumises, hors communes isolées (qui seront prélevées à compter de 2017 uniquement) :

- 124 ont été exonérées de prélèvement47,

- 406 n’ont pas été prélevées48 du fait de leurs dépenses déductibles notamment (88 M€)

- 605 ont été effectivement prélevées pour un montant total de prélèvements nets de 51,5 M€ et qui ont exposé pour 15,3 M€ de dépenses déductibles.

Ces montants sont décomposés comme suit :

- - en Île-de-France, 139 communes ont été prélevés pour 13,36 M€ et ont déduit des dépenses à hauteur de 4,6 M€ ;

- - dans les autres régions, 466 communes ont été prélevées pour 38,16 M€ et ont déduit des dépenses à hauteur de 10,7 M€.

2. Objet de la mesure

Afin de rendre le dispositif plus incitatif, la mesure envisagée vise à relever ce plafond de 5.000 € à 10.000 €, en adaptant le plafond de déductibilité au coût réel des opérations.

L’objectif est de développer l’intermédiation locative dans les territoires où la tension sur le logement est forte et où l’offre de logement social est insuffisante pour répondre à la demande. Elle permet par ailleurs de promouvoir la mixité sociale en mobilisant le parc privé dans des communes en fort déficit de logement social pour y loger des ménages sous plafond PLAI.

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

Le présent projet de loi modifie l’article L. 302-7 du CCH en doublant le plafond de dépenses d’intermédiation locative, par an et par logement, déductible du prélèvement annuel. La loi ayant fixé le plafond actuel de 5.000 €, une modification législative est nécessaire afin de changer ledit plafond.

3. 2. Options

Option écartée

L’option de laisser le plafond de dépenses déductibles inchangé (c’est-à-dire ne pas modifier la loi sur ce point) ne permet pas de compenser le coût de l’intermédiation locative en territoire très tendu, comme l’agglomération parisienne, et n’incite donc pas les communes et les associations à développer ce produit.

Option retenue

L’option retenue est donc de doubler le plafond actuel pour le porter à 10.000 € par an et par logement. Ce plafond de 10.000 € est conforme aux coûts constatés en Île-de-France et devrait permettre de mobiliser le parc privé aux fins de loger des ménages à faibles ressources notamment dans les communes où le parc de logements social est insuffisant et où les prix de l’immobilier sont élevés.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’impact de cette mesure sur le budget des communes sera positif puisque ces dernières pourront augmenter le montant de dépenses déductibles du prélèvement annuel SRU au titre des dépenses d’intermédiation locative, à hauteur d’un plafond de dépenses correspondantes deux fois plus important que le plafond actuel. Les prélèvements SRU nets versés en application de l’article L.302-7 du code de la construction et de l’habitation et présentés dans l’état des lieux ci-avant sont donc susceptibles de diminuer, en fonction du volume de logements qui sera effectivement mobilisés dans le parc privé des communes, en faveur de la mixité sociale au travers de l’intermédiation locative.

L’impact sur les services déconcentrés du ministère est enfin nul. En effet, les dépenses d’intermédiation locative sont déjà décomptées au titre de la loi. Seul le montant change.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

Un décret en Conseil d’État sera à prendre pour modifier le plafond de dépenses déductibles dans le cadre des financements de dispositifs d’intermédiation locative.

Mesure : Supprimer l’orientation de l’emploi des prélèvements SRU restant au niveau de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour le financement du développement de l’offre de logements sociaux vers les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers faisant l’objet d’un contrat de renouvellement urbain

1. État des lieux

L’article L.302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit spécifiquement que le produit du prélèvement SRU puisse servir à financer la construction de logements locatifs sociaux dans les quartiers les plus en difficultés du territoire national et bénéficiant des politiques visant à les redynamiser et à changer le cadre de vie de leurs habitants.

En effet, lorsque la commune appartient à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre, le CCH oriente notamment l’utilisation des prélèvements SRU vers le financement d’opérations de renouvellement et de requalification urbains, dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Or, depuis la circulaire UHC/IUH2 n° 2006-13 du 1er mars 2006 relative à la mise en œuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l’État pour 2006, les crédits « État » du programme 135 « Urbanisme, territoire, amélioration de l’habitat » ne financent plus, sauf cas dérogatoires, l’acquisition, l’acquisition-amélioration et la construction de logements sur le périmètre d’intervention de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), c’est-à-dire sur l’ensemble des zones urbaines sensibles (ZUS) jusque fin 2014 et sur l’ensemble des quartiers prioritaires de la ville depuis la mise en place de la nouvelle géographie prioritaire en 2015.

En effet, l’effort de production de l’offre locative sociale doit être réparti de manière équilibrée au sein des agglomérations et des communes, et les programmes locaux de l’habitat ont vocation à traduire cet équilibre sur les territoires intercommunaux qui en sont dotés. L’effort de production ne saurait donc porter prioritairement sur les quartiers cibles de la politique de la ville en général, et de l’ANRU en particulier, où la proportion de logements sociaux est généralement très massive, et où des investissements publics considérables ont été consentis depuis 2003 justement pour favoriser la diversité fonctionnelle et de l’habitat.

Ces orientations ont d’ailleurs été rappelées avec force lors des derniers comités interministériels « égalité et citoyenneté » du 6 mars et du 26 octobre 2015.

En application de ces orientations, les crédits de droit commun ne financent donc qu’à la marge le développement de l’offre nouvelle sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ainsi, sur ces 5 dernières années (2010-2014), près de 90 M€49 de crédits de droit commun (PLUS et PLAI) ont été dépensés dans ces quartiers, soit 18 M€ par an en moyenne. (Source : DGALN, infocentre SISAL au 27 novembre 2015). Ces 90 M€ représentent moins de 5 % de l’ensemble des autorisations d’engagement consacrées sur la même période aux logements locatifs sociaux.

En 2015, plus de 752 communes sont bénéficiaires des différents dispositifs de la politique de la ville. 591 d’entre elles situent dans un territoire d’application de l’article 55 de la loi SRU, dont 129 sont soumises aux obligations de loi SRU, visant à atteindre d’ici 2025 un taux de logement social de 20 ou 25 % de leurs résidences principales. Parmi ces 129 communes, seules 34 appartiennent à un EPCI délégataire des aides à la pierre.

Le total des prélèvements, émanant des communes SRU faisant l’objet d’une convention de renouvellement urbain ou disposant d’un quartier prioritaire de la politique de la ville et affectés aux EPCI délégataires des aides à la pierre, ne s’est élevé qu’à 839 044 € en 2015. Ces prélèvements représentent moins de 20 % des crédits de droit commun délégués par l’État dans ces territoires.

2. Objet de la mesure

Le présent projet de loi, en modifiant l’article L.302-7 du CCH, propose de ne plus prioriser l’affectation des prélèvements SRU restant au niveau de l’EPCI vers les quartiers prioritaires de la politique de la ville et faisant l’objet d’une convention de renouvellement urbain afin de promouvoir la diversification de l’habitat et de mettre fin aux logiques de ségrégation sociale à l’œuvre.

Ce faisant, cette mesure vise à promouvoir la mixité sociale au sein même des communes visées par la politique de la ville et au sein d’un EPCI entre les différentes communes soumises au dispositif de l’article 55 SRU. En supprimant la priorisation de l’utilisation des prélèvements « SRU » vers les quartiers prioritaires, cette mesure met en cohérence le dispositif « SRU » avec les orientations gouvernementales en matière de mixité sociale.

Ainsi, les 34 communes en situation de rattrapage et appartenant à un EPCI délégataire des aides à la pierre pourront continuer à bénéficier des subventions des EPCI afin de procéder à des acquisitions foncières et immobilières pour développer du logement locatif social sur leur territoire communal, mais ces financements devront être fléchés en priorité sur la production de logement social en dehors des quartiers bénéficiant de la politique de la ville ou d’une convention de renouvellement urbain.

De même, pour les communes respectant leur seuil légal, cette mesure concourra à diversifier leur offre de logements vers le logement intermédiaire ou libre notamment dans les quartiers susmentionnés.

3. Nécessité de légiférer

Le présent projet de loi modifie l’article L. 302-7 du CCH en supprimant une disposition législative en vigueur. Plus précisément, cet article supprime la dernière phrase du 7ème alinéa de l’article L. 302-7 du CCH.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure envisagée vise à favoriser la diversification du parc de logements, et donc le profil socio-économique des ménages, dans les communes, et notamment les quartiers, faisant l’objet de conventions de renouvellement urbain ou d’un contrat de ville. Il s’agit d’éviter de concentrer les ménages à faibles ressources dans les mêmes quartiers en difficultés.

Les 34 communes susmentionnées pourront continuer à bénéficier des financements des EPCI délégataires via le prélèvement annuel, mais ces derniers devront veiller à diversifier l’utilisation dudit prélèvement, pour financer des opérations visant à développer du logement locatif social de manière appropriée entre les différents quartiers d’une même commune. L’impact pour les EPCI délégataires des aides à la pierre et les communes est donc nul.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Supprimer la possibilité de verser les prélèvements au fonds d’aménagement urbain (FAU) en métropole, au bénéfice du fonds national d’aides à la pierre (FNAP)

1. État des lieux 

1. 1. Bénéficiaires des prélèvements « SRU »

L’article L.302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH) liste les bénéficiaires du prélèvement annuel SRU. Par ordre de priorité, la somme correspondant au prélèvement est versée à :

- à l’établissement public de coopération intercommunal (EPCI), si la commune appartient à un EPCI délégataire des aides à la pierre ;

- à l’établissement public foncier (EPF) local, si un tel établissement est présent sur le territoire de la commune ;

- à l’établissement public foncier (EPF) d’État, si la commune est située dans le périmètre de compétence d’un tel établissement ;

- au fonds d’aménagement urbain (FAU), institué dans chaque région, en métropole et aux fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain (FRAFU) dans les départements d’outre-mer.

L’article L.302-9-1 du CCH précise, par ailleurs, que la majoration du prélèvement des communes carencées alimente le fonds national des aides à la pierre (après entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi, auparavant, le fonds alimenté par la majoration était le fonds national de développement d’une offre de logement très social -FNDOLLTS).

1. 2. Constat de la diminution des dotations des FAU et FRAFU

Le FAU a vocation à aider financièrement les communes éligibles et leurs EPCI dans la réalisation d’actions foncières et immobilières en faveur du logement social. Le FAU est administré par un comité de gestion présidé par le préfet et composé d’élus locaux de la région. Il instruit les demandes de subvention déposées par les communes ou les EPCI.

Depuis leur institutionnalisation en 2002, les FAU, qui ne sont bénéficiaires des prélèvements SRU en région que par défaut, ont vu leur dotation diminuer, sous l’effet de la montée en puissance de l’intercommunalité, de la multiplication des programmes locaux de l’habitat et du développement des délégations des aides à la pierre. Cet état de fait s’est accentué récemment puisque les FAU des régions couvertes par un EPF d’État ne bénéficient plus, depuis 2013, des prélèvements « SRU ».

Ainsi, la couverture du territoire métropolitain par les EPCI délégataires des aides à la pierre et les EPF locaux ou d’État assèche progressivement les ressources du FAU, comme le montre le graphique ci-dessous :

Source : bilans annuels de 2002 à 2015, direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Alors que le FAU représentait plus de 34 M€, soit 85 % des prélèvements SRU (40,2 M€), en 2002, il ne représente plus que 2,3 M€, soit 6 % des prélèvements (37 M€) en 2015. Par ailleurs, de moins en moins de régions disposent encore d’un FAU actif. En 2002, 18 régions sur 22 disposaient d’un FAU, contre seulement 9 en 2015. Le FAU de la région Île-de-France a été clôturé fin d’année 2012.

Le même constat a été observé pour les FRAFU dans les départements d’outre-mer. En effet, les FRAFU ont été abondés, pour la dernière fois, d’un peu plus de 55.000 €, au titre du prélèvement 2012. Depuis 2013, ces derniers ne sont plus abondés.

Eu égard à cette tendance baissière d’abondement des FAU et des FRAFU, la question de leur pérennité se pose.

2. Objet de la mesure

Face à ce constat et dans un souci de simplification, tout en maintenant le principe privilégié du recyclage local des prélèvements SRU versés par les communes déficitaires par ordre de priorité aux EPCI délégataires et aux EPF, le Gouvernement entend tirer néanmoins les conséquences de cette diminution structurelle des prélèvements SRU affectés aux FAU en métropole, qui s’accompagne par ailleurs d’une utilisation à la fois hétérogène et incomplète au niveau local par les FAU, des prélèvements qui leur sont versés.

En réalité, la raréfaction des crédits en FAU conduit à considérer que l’effet bénéfique de ces financements pour l’accompagnement du développement de l’offre de logements sociaux n’est plus en rapport avec les conditions de gouvernance des FAU à l’échelle d’une région. La lourdeur du dispositif de gestion de ces deux fonds ne semble plus proportionnée à son intérêt au regard de la baisse sensible des crédits gérés, comme l’ont d’ailleurs signalé les élus et les services concernés, notamment en région Rhône-Alpes.

De ce fait, afin de mieux contrôler l’utilisation et l’affectation des fonds issus des prélèvements jusqu’alors versés à ces FAU, ceux-ci seront désormais versés au fonds national des aides à la pierre (FNAP) créé par la loi de finances pour 2016, et qui aura vocation à financer le logement social sur le territoire, en mobilisant l’ensemble de la ressource disponible, et selon une programmation nationale qui répondra aux besoins recensés et remontants des régions, dans les territoires SRU en particulier.

Dans la mesure où le FNAP n’octroie pas d’aide en outre-mer, les communes SRU concernées apporteraient une contribution à un dispositif dont elles n’auraient aucune chance de bénéficier, et par conséquent la possibilité de versement des prélèvements SRU à l’équivalent des FAU dans les DOM (FRARU) est cependant maintenue par le présent projet de loi. Toutefois, aucune des communes soumises SRU dans le DOM actuellement (de l’ordre de 60 au titre du prélèvement 2015) n’est concernée par le versement au FRARU, car toutes sont couvertes par un EPF. Si toutefois à l’avenir d’autres communes venaient à être soumises au prélèvement SRU en outre-mer, hors du périmètre de couverture des EPF, alors les prélèvements opérés seraient versés au FRARU.

3. Nécessité de légiférer et options

3. 1. Nécessité de légiférer

La loi ayant fixé la liste des bénéficiaires du prélèvement annuel SRU, seule une mesure législative permet de modifier ladite liste.

Le présent projet de loi modifie l’article L.302-7 du CCH en supprimant le FAU et les FRAFU parmi les bénéficiaires du prélèvement annuel SRU.

3. 2. Options

Option écartée

L’option de maintenir un FAU dans chaque région a été écartée. En effet, la lourdeur de la gestion administrative de ces fonds apparaît disproportionnée au regard de la raréfaction des subventions versées aux FAU, du fait notamment de la couverture des territoires « SRU » par un EPCI délégataire des aides à la pierre ou un EPF d’État ou local.

Option retenue

L’option retenue est donc de désigner le FNAP comme bénéficiaire de la part de prélèvement qui alimente à ce jour les FAU en métropole, tandis que le versement aux FRARU dans les DOM sera toujours possible, puisque le FNAP n’a vocation à financer du logement social qu’en métropole.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4. 1. Impact juridique 

La mesure envisagée répond à l’objectif constitutionnel d’intelligibilité et de clarté de la loi en supprimant l’un des bénéficiaires du prélèvement SRU dont les ressources s’amenuisent.

4.2. Impact sur les collectivités territoriales 

La mise en œuvre de cette mesure aura un impact limité pour les collectivités territoriales, quand bien même elle ne permettra plus d’orienter l’utilisation des ressources du FAU dans la région de la commune dont est issu le prélèvement, celui-ci étant versé à un fonds national.

4 3. Impact sur les services de l’État 

Enfin, cette mesure aura un impact positif sur la charge de travail des services déconcentrés (direction régionale et interdépartementale du logement et de l’hébergement, direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) chargés en métropole d’organiser le comité de gestion des FAU, lesquels se réunissent au minimum une fois par an.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Article 32

Mesure : Imposer dans les PLH un volet « plan d’intervention foncière » applicable à l’échelle des EPCI.

1. État des lieux

L’article L.302-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que «  III.-Le programme local de l’habitat comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l’hébergement, analysant les différents segments de l’offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l’offre d’hébergement, ainsi que l’offre foncière. » Par ailleurs, il précise que « Le programme local de l’habitat définit les conditions de mise en place d’un dispositif d’observation de l’habitat sur son territoire. » Enfin, le programme local de l’habitat (PLH) comporte un programme d’actions, qui indique en particulier, pour chaque commune ou secteur « les moyens, notamment fonciers, à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et principes fixés ».

Malgré l’obligation pour les PLH d’analyser l’offre foncière et de définir les moyens fonciers à mettre en place, ce domaine est diversement intégré dans les PLH.

Dans la pratique, la réalisation des études foncières pose des difficultés aux collectivités, du fait de la complexité du diagnostic foncier, qui peut s’avérer coûteux et pour lequel l’accès aux données peut être difficile. De plus, ce diagnostic se borne à identifier des terrains disponibles alors qu’il est souvent nécessaire de procéder également à une analyse des capacités de mutation du tissu bâti existant. Il est important que le diagnostic foncier permette de déboucher sur l’établissement d’une stratégie foncière en vue de mobiliser le foncier repéré et de maîtriser les coûts pour la réalisation des orientations et des objectifs inscrits au PLH.

On constate que la prise en compte du foncier progresse avec la montée en compétence des collectivités et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans leurs PLH successifs.

Depuis 2012, une application nationale de suivi des documents en matière d’urbanisme et d’habitat (SuDocUH) permet de suivre l’État d’avancement des documents de programmation et de planification (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme, cartes communales, programmes locaux de l’habitat, plans départementaux de l’habitat). Au-delà du suivi transversal des procédures d’élaboration ou de modification des documents de planification et de programmation, cette application mise à la disposition des services déconcentrés a également vocation à identifier les objectifs et orientations définis dans ces documents. Elle constitue une base de données contribuant à la connaissance des territoires.

À partir de cette base est conduite annuellement une enquête qui permet de recenser l’état d’avancement des procédures de PLH des EPCI. Selon l’analyse des résultats issus de cette enquête au 31 décembre 2014, on identifiait que, sur 395 PLH exécutoires, 54 % comportait un volet foncier (soit 213 PLH). Or, une stratégie foncière est indispensable pour disposer du foncier nécessaire à l’endroit désiré, au moment voulu et pour un prix qui soit compatible avec l’équilibre financier des futures opérations d’habitat. Cet axe est stratégique pour l’atteinte des objectifs définis dans les PLH.

2. Objet de la mesure

Le présent projet de loi renforce le volet foncier des programmes locaux de l’habitat. En effet, développer l’habitat, social en particulier, à l’échelle d’un territoire nécessite de mener une réflexion sur le foncier nécessaire et disponible pour accueillir cette offre de logements. 

Dans le cadre d’un PLH, la réflexion sur le foncier est, en l’État actuel du droit, menée au stade du diagnostic du PLH afin d’identifier les segments de l’offre foncière. Si cette réflexion permet d’identifier les caractéristiques des marchés fonciers locaux et leurs impacts sur l’évolution de l’offre de logements, un tel diagnostic ne suffit pas à s’assurer que les gisements fonciers disponibles permettent de répondre aux objectifs de développement du PLH ni à définir les moyens d’action à mobiliser.

Le projet de loi permet d’y remédier et de contraindre les orientations du PLH, et les actions correspondantes, à prévoir et traduire une véritable stratégie foncière. Le diagnostic du PLH devra désormais comporter une analyse de l’offre foncière et de son utilisation, prévoir la création d’un observatoire du foncier à l’échelle du PLH ainsi que les autres actions à mener en matière de politique foncière. Les établissements publics fonciers (EPF) d’État et locaux contribueront à la mise en place de ces observatoires fonciers à l’échelle des PLH.

L’analyse de l’offre foncière permettra d’identifier les gisements fonciers passés, présents et futurs, tout usage confondu. L’analyse de l’utilisation de cette offre foncière permettra d’analyser dans le temps les changements d’usages et d’occupation de ces gisements fonciers, les éventuels phénomènes de pénurie ou de friche, de rétention ou de choc foncier, ainsi que les évolutions en matière de prix et de propriétés.

3. Nécessité de légiférer

Pour mettre en place la mesure envisagée, il est nécessaire de modifier l’article L.302-1 du CCH définissant les PLH.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le renforcement du volet foncier des PLH vise à garantir que les objectifs fixés en matière de logements ne sont pas déterminés de façon arbitraire. Il s’agit notamment de vérifier la capacité du territoire à accueillir ces logements, au regard de l’offre foncière, mais aussi de préciser la politique foncière à mettre en œuvre concrètement (moyens financiers pour acquisition, mobilisation d’un EPF, utilisation du droit de préemption urbain ou d’autres outils...) pour permettre leur réalisation. Cette mesure va donc dans le sens d’un renforcement de l’offre et de l’accès au logement, notamment social.

Par ailleurs, la mesure envisagée va nécessiter, pour les EPCI, lors de l’élaboration de leur PLH :

- d’établir un diagnostic plus précis en matière de foncier, visant notamment à mesurer et identifier l’offre foncière et analyser son utilisation à la fois en termes d’usages/de vocation (logement, activités économiques, activités agricoles, espaces naturels, etc.) et en terme d’occupation (densité, terrain bâti ou non, propriétaire publique ou privé, etc.) ;

- de mettre en place, ou de s’associer à un observatoire foncier existant ;

- de définir une politique foncière de façon précise.

Cela entraînera un surcoût, en particulier, pour ce qui concerne l’observatoire foncier.

Selon l'enquête « Habitat 2016 », le coût moyen d'un PLH est de 51.272 €. On peut estimer que le surcoût sera de l’ordre de 5.000 à 10.000 €, selon qu’il existe déjà une observation foncière en lien avec l’observatoire de l’habitat, mise en place par l’EPCI ou en partenariat avec d’autres acteurs.

Ce surcoût sera toutefois d’autant plus limité que le projet de loi prévoit que seront mis à disposition « des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics fonciers visés aux articles L.321-1 et L.324-1 du code de l’urbanisme, les données et référentiels nécessaires à la mise en place d’observatoires du foncier. ». Cela devrait donc permettre aux collectivités de développer leurs observatoires à moindre coût. Par ailleurs, les EPF, qui disposent déjà de données et d’outils dans le cadre de leur mission, pourront apporter leur appui dans la mise en place de ces observatoires, ce qui réduira d’autant le coût pour les EPCI.

L’impact sera marginal pour les services déconcentrés de l’État. Tout en veillant à la prise en compte des orientations nationales dans les PLH, les services disposent d’un rôle d’importance d’accompagnement des collectivités lors de l’élaboration de leur PLH. Ainsi, dans le cadre de leur participation à l’élaboration des PLH, les services de l’État s’assureront de la bonne prise en compte de la mesure et en expliciteront tout l’intérêt de la démarche à leurs interlocuteurs. Ces actions s’inscriront dans le cadre des missions d’ores et déjà exercées par les services déconcentrés telles que la réalisation du porter à connaissance de l’État, l’établissement de l’avis de l’État ou tout au long de la procédure d’élaboration du PLH, par le biais de l’association de l’État.

La mise en place d’une observation foncière sur laquelle pourra se baser la définition des orientations du PLH a vocation à renforcer la pertinence des choix dans la localisation des projets d’habitat. Les projets pourront en effet être développés au regard de la consommation foncière passée d’une part et donc dans le respect des espaces à préserver, et d’autre part au regard des enjeux de densification du tissu urbain existant, de proximité avec les services et les équipements et enfin de mobilité et de transports afin de veiller à la connexion des nouveaux projets. Cette mesure aura donc des impacts favorables à l’environnement.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

6. Modalités d’application

La disposition envisagée s’appliquera à tous les PLH dont la première élaboration ou
le ré-engagement sera lancé après publication de la loi (délibération de l’EPCI).

La partie réglementaire du CCH relative au programme local de l’habitat (articles R.302-1 et suivants du CCH) sera à mettre à jour par décret en Conseil d’État.

Mesure : Favoriser la mise en place d’observatoires du foncier

1. État des lieux

Actuellement, il existe des observatoires fonciers sur certains territoires, et à toutes les échelles. Il n’existe pas d’organisation type. Il s’agit souvent de structure associative inter-administrative (État-Région), ou de pôles constitués au sein de collectivités locales, de service déconcentrés de l’État ou d’agences d’urbanisme. Ces structures sont le plus souvent partenariales.

Ces observatoires du foncier sont généralement partenariaux et font, selon les cas, intervenir les conseils régionaux, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les agences d’urbanisme, les services de l’État (directions régionales de l’équipement, de l’aménagement et du logement (DREAL) notamment), les établissements publics fonciers (EPF) et les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER).

2. Objet de la mesure

D’une part, la mesure envisagée renforce les dispositifs d’observation foncière afin de répondre aux besoins de connaissance des territoires et favoriser le développement des stratégies foncières. Comprendre les dynamiques liées à l’utilisation des biens fonciers et immobiliers, aux mécanismes de fixation des prix et aux marchés (type de biens, de propriétaires-habitation principale ou investisseurs...) permet de choisir plus efficacement les outils juridiques, fiscaux ou opérationnels à mettre en œuvre afin de mobiliser du foncier pour réaliser les politiques de développement local (développement de l’offre de logements, développement économique, etc.)

D’autre part, le projet de loi réaffirme le rôle important de l’État dans la mise à disposition des données nécessaires à l’observation foncière afin de favoriser une véritable culture du foncier à toutes les échelles. Par ailleurs, il affirme le rôle des EPF d’État et locaux, en matière d’observation foncière, en appui aux collectivités.

3. Nécessité de légiférer

Une disposition législative permet de fixer le délai dans lequel l’État devra rendre les données nécessaires disponibles afin qu’elles puissent être utilisées par des acteurs locaux.

Le contenu d’un programme local de l’habitat (PLH) est défini par la loi (article L.302-1 du code de la construction et de l’habitation), il est donc nécessaire de modifier la loi pour le compléter. Il en va de même pour l’objet des établissements publics fonciers d’État et locaux (respectivement articles L.321-1 et L.324-1 du code de l’urbanisme).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

D’une manière générale, une information foncière transparente, fiable et partagée devrait améliorer la fluidité des marchés fonciers locaux et faciliter les transactions, permettant ensuite de développer des opérations.

Un observatoire permet d'apporter une connaissance chiffrée et localisée des marchés fonciers et ainsi d'objectiver les processus et les enjeux qui en découlent.  A partir des mêmes sources d'informations partagées et validées par tous, il permet des usages propres à chaque utilisateur. Pour les aménageurs et les acteurs de la maîtrise foncière (EPF, SAFER, etc.), l'observatoire contribue à obtenir une meilleure évaluation de la charge foncière dans la réalisation des opérations d'aménagement.

Cette mesure va nécessiter, pour l’État, de diffuser largement les données, notamment fiscales et les référentiels nécessaires à l’observation foncière. Ces données sont aujourd’hui disponibles, mais complexes à utiliser et diffusées de façon trop restrictive car elles nécessitent souvent un retraitement préalable. Il s’agit donc de définir des traitements et modalités de diffusion qui permettent une exploitation plus facile. Cela nécessite pour l’État la mise en place de traitements de données et d’une infrastructure de diffusion vers les collectivités, EPCI et EPF. Le dispositif actuellement en place pour les fichiers fonciers, financé par le ministère en charge du logement, coûte chaque année de l’ordre de 400 k€ (acquisition des données pour 100 k€, traitement pour 140 k€, diffusion et appui aux utilisateurs pour 160 k€).

Le même type de dispositif est à l’étude pour les données « Demandes de Valeur Foncière » (DVF) issues de la direction générale des finances publiques (DGFIP). Le traitement et l’infrastructure de diffusion et d’appui pourraient s’élever à un montant similaire à celui des fichiers fonciers.

Globalement, le coût annuel pour l’État, pour les fichiers fonciers et pour les données DVF, qui sont les principales sources de données nécessaires à l’observation foncière, pourrait donc être de l’ordre de 800 k€. Cette mutualisation des traitements et appui aux utilisateurs (collectivités notamment) va cependant générer des économies pour l’ensemble des acteurs concernés, notamment les collectivités.

S’agissant de l’appui pouvant être apporté par les EPF d’État ou locaux en matière d’observation foncière, il faut souligner que la plupart des EPF assurent déjà ce rôle, de façon plus ou moins systématique, selon les cas. En termes de compétences et de ressources humaines, cette mesure ne devrait donc pas poser de difficulté. Le surcoût sera marginal, en particulier pour la plupart des EPF de l’État.

À titre d’exemple, l’EPF de Normandie a développé un dispositif d’observation foncière sur l’ensemble de son territoire, en partenariat avec le conseil régional et les collectivités. Sur l’ensemble de son territoire (région Normandie), le coût de mise en place de l’observatoire est de 2,2 M€ pour 6 ans, ce coût étant pris en charge à hauteur de 1/3 par l’EPF : soit un coût de l’ordre de 120 k€ par an pour un EPF de périmètre régional, sur la base d’une répartition partenariale du financement.

Les collectivités territoriales et leurs groupements vont bénéficier de cette mesure qui facilitera la mise en place d’observatoires à l’échelle de leur territoire (notamment dans le cadre des PLH pour lesquels le projet de loi prévoit qu’un observatoire du foncier doit être mis en place), à moindre coût, et constituera un véritable outil d’aide à la décision et de suivi de la mise en œuvre des politiques foncières.

Pour les services déconcentrés de l’État, un observatoire du foncier permet de compléter utilement les porter-à-connaissance pour les documents d’urbanisme ou d’aménagement mais aussi de décliner localement les politiques foncières portées par l’État.

Les impacts seront globalement favorables à l’environnement, dans la mesure où la mise en place d’une observation foncière permettra de définir des stratégies foncières plus pertinentes, notamment au regard des objectifs de développement durable et de moindre consommation d’espace.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Faire évoluer les conditions de création et d’extension des établissements publics fonciers locaux.

1. État des lieux

Selon l’article L.324-2 du code de l’urbanisme, un établissement public foncier local (EPF) est créé par le représentant de l'État dans la région soit par délibérations concordantes de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de programme local de l’habitat (PLH), soit par délibérations concordantes de conseils municipaux de communes non membres de ces EPCI.

Cette rédaction témoigne d’une volonté du législateur de privilégier, dans la constitution d’un EPF local, les structures intercommunales existantes ou à créer dotées de compétences dans le domaine de l’habitat et du logement social (la maîtrise du foncier constituant un enjeu majeur de ces politiques). Les communes quant à elles ne sont directement représentées au sein de l’EPF local que lorsqu’elles ne sont pas membres d’un EPCI compétent en matière de PLH.

Ainsi la rédaction actuelle permet à plusieurs EPCI compétents en matière de PLH ou à plusieurs communes de s’associer afin de créer un EPF local.

Or, la réforme territoriale prévue par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) a conduit à une nouvelle organisation intercommunale des territoires. Certains EPCI membres d’EPF locaux sont désormais regroupés au sein d’un seul EPCI de sorte que le périmètre de l’EPF local peut alors se confondre entièrement avec le périmètre du nouvel EPCI. Compte tenu des actions déjà engagées, il est souhaitable que l’EPF local puisse poursuivre son intervention bien qu’une seule collectivité adhère à l’EPF local.

Par ailleurs, la création de nouveaux EPCI dans le cadre de la réforme territoriale justifie de préciser les conditions d’extension des EPF locaux existant.

2. Objet de la mesure

La mesure vise d’une part à renforcer le rôle des EPCI dans la création ou l’extension d’un EPF local tout en maintenant les conditions d’adhésion actuelles.

En l’état actuel du droit, la création d’un EPF local s’opère de deux manières alternatives :

- au vu des seules délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale, dotés de la compétence en matière de PLH ;

- au vu des délibérations concordantes de conseils municipaux de communes non membres de l'un de ces EPCI précités.

Ainsi, la mesure permet de maintenir en activité les EPF locaux créés avant la date de publication de la présente loi et dont les EPCI membres seraient regroupés au sein d’un seul EPCI, sous réserve que ce nouvel EPCI soit compétent en matière de PLH.

Par ailleurs, afin de sécuriser les futures extensions d’EPF locaux, la mesure formalise la procédure d’extension d’un EPF local qui est réalisée dans les mêmes formes que sa création. L’adhésion d’un ou de nouveaux membres à un EPF local ne saurait être considérée comme une simple modification de ses statuts. En effet, cette adhésion entraîne l’extension du périmètre d’intervention de l’établissement et l’extension du champ d’application de la taxe spéciale d’équipement prévue à l’article 1607 bis du code général des impôts. Dès lors, le représentant de l’État dans la région doit être en mesure d’apprécier si l’extension du périmètre de l’EPF local, comme sa création, est opportune ou non au regard des critères mentionnés à l’article L.324-2 du code de l’urbanisme. L’extension d’un EPF local nécessite donc, comme la création, l’accord ou le refus du ou des préfets de région concernés. En outre, l’extension d’un EPF local implique la modification de la liste des membres de l’EPF et la composition de l’assemblée générale ou du conseil d’administration. Dès lors que l’arrêté préfectoral doit comporter ces éléments conformément au dernier alinéa de l’article L.324-2 précité, l’extension du périmètre d’un EPFL doit faire l’objet d’une modification de l’arrêté préfectoral.

3. Nécessité de légiférer

La mesure nécessite de modifier les modalités de création d’un EPF local, lesquelles sont régies par l’article L.324-2 du code de l’urbanisme.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Sur le plan juridique, la mesure vise à sécuriser les EPF locaux dont les EPCI membres sont regroupés au sein d’un EPCI unique. Elle vise également à rendre plus lisibles les modalités d’extension des EPF locaux existant afin d’encourager les EPCI nouvellement créer à y adhérer le cas échéant.

Sur les plans économiques et financiers, la mesure ne modifie pas les périmètres d’EPF locaux existant. Elle facilite la continuité des actions engagées par les EPF locaux existant et la réalisation des projets d’aménagements programmés sur les emprises foncières acquises par les EPF locaux existant. La mesure ne modifie pas le périmètre des EPF locaux et n’entraîne aucune pression fiscale supplémentaire (taxe spéciale d’équipement - TSE).

Sur le plan social, la mesure n’étend pas le périmètre des EPF locaux existant. Les droits des propriétaires ne sont pas modifiés.

Les prérogatives de puissance publique (droit de préemption, droit de priorité, etc.) déléguées par les collectivités aux EPF locaux demeurent inchangées.

L’évolution permet de garantir la continuité des actions engagées par un EPF local existant en communes carencées pour le compte du préfet.

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Mesure : Etendre la liste des titulaires du droit de préemption urbain à la métropole du Grand Paris pour les opérations d’intérêt métropolitain et aux établissements publics territoriaux

1. État des lieux

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) a organisé le transfert de certaines compétences en matière d’aménagement et d’urbanisme des communes vers la métropole du Grand Paris (MGP) et les établissements publics territoriaux (EPT). La mise en œuvre de ces opérations nécessitent généralement de mener des actions de maîtrise foncière à l’amiable et parfois par exercice de prérogatives de puissance publique telle que le droit de préemption urbain (DPU). Or, en l’état actuel du droit, le DPU demeure de la compétence des communes. Les EPT et la MGP ne peuvent en être titulaires.

La situation de la MGP est la suivante :

- Nombre de communes dans le territoire de la MGP : 131 communes.

- Nombre d’EPT : 12 (à noter que Paris n’est pas un EPT).

- Sur les 131 communes de la MGP :

o 10 sont encore couvertes par un POS ;

o 14 sont couvertes par un POS mais ont prescrit l’élaboration d’un PLU ;

o 83 sont couvertes par un PLU approuvé ;

o 24 ont un PLU en cours de révision dont 8 ont « arrêté » leur projet de PLU.

- Nombre de communes ayant instauré le DPU : on estime globalement qu’environ 80 % des communes dotées d’un POS ou d’un PLU approuvé ont institué un droit de préemption urbain. Ainsi, le nombre de communes situées dans le territoire de la MGP concernées par le DPU sera donc évalué ici à 80 % x 131 = 105.

2. Objet de la mesure

La mesure vise d’une part à reconnaître aux EPT, à l’instar des EPCI à fiscalité propre, une compétence de plein droit en matière de DPU compte tenu de leur compétence en matière de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI).

La mesure vise d’autre part à reconnaître à la MGP une compétence de plein droit en matière de DPU uniquement pour assurer la réalisation des opérations d’aménagement prévues à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme qui sont d’intérêt métropolitain. Dans les périmètres de préemption ainsi identifiés par le conseil de la métropole, les aliénations nécessaires à la réalisation des opérations d’intérêt métropolitain ne sont désormais plus soumises au DPU des EPT et de la commune de Paris.

Ainsi, les EPT et la commune de Paris titulaires du DPU et la MGP titulaire du DPU pour réaliser les opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain auront une compétence large en la matière (définition, extension ou suppression des périmètres de préemption) et pourront déléguer ce droit à un tiers autorisé (établissement public foncier, par exemple).

3. Nécessité de légiférer

La liste des titulaires du DPU est fixée aux articles L.211-1 et L.211-2 du code de l’urbanisme. Le DPU consiste pour une collectivité à s’immiscer dans une vente entre un propriétaire et un tiers. Il s’agit d’une prérogative de puissance publique.

En l’état actuel du droit, les EPT, bien que compétents en matière de PLU, ne peuvent être titulaires de la compétence DPU.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Sur le plan juridique, la mesure tire les conséquences des transferts de compétences organisées par la loi NOTRé en matière d’urbanisme et d’aménagement au profit de la MGP et des EPT et clarifie les compétences de la MGP et des EPT en matière de DPU prévues dans le code de l’urbanisme. Il convient de souligner que le transfert de la compétence DPU entraîne également le transfert de la compétence en matière de droit de priorité (préemption des emprises foncières publiques).

Sur les plans économiques et financiers, l’impact sur les propriétaires et professionnels de l’immobilier est nul. Ils continueront de transmettre à la commune les déclarations d’intention d’aliéner, charge à elles de les transmettre à la MGP, à l’EPT compétent ou à leur délégataire.

Sur le plan social, la MGP et les EPT pourront instaurer de nouveaux périmètres de préemption, étendre, réduire ou supprimer les périmètres existant. Les biens situés dans ces périmètres pourront faire l’objet d’une préemption. Les propriétaires et les professionnels de l’immobilier devront transmettre au titulaire du DPU une déclaration d’intention d’aliéner.

L’instauration du DPU est facultative et conditionnée à une délibération de la collectivité. S’il est instauré, l’exercice du DPU nécessitera la mobilisation de moyens financiers par la MGP et les EPT. Les communes continueront à recevoir les déclarations d’intention d’aliéner (DIA) et devront transmettre ces DIA à la MGP et aux ETP ou à leur délégataire. Les communes sont rompues à cette transmission dans la mesure où nombre d’entre elles ont déjà délégués leur droit de préemption à leur EPCI. Cela pourra engendrer des frais d’envoi supplémentaires pour les communes.

A noter que la commune de Paris, qui n’est pas couverte par un EPT, est titulaire du DPU, à l’exception des cas où la MGP sera compétente pour un projet d’intérêt métropolitain.

L’évolution est sans impact sur le dispositif prévu en communes carencées où le droit de préemption urbain est exercé, pendant l’arrêté de carence par le préfet. Pendant la durée de cet arrêté, la MGP et les EPT pourront continuer à exercer le DPU mais sur certaines aliénations uniquement (toutes les aliénations à l’exception de celles affectés au logement).

5. Consultations menées

Le Conseil national de l’habitat, le Conseil national d’évaluation des normes et le Conseil national des villes ont été consultés.

Chapitre IV – MESURES DE SIMPLIFICATION

Article 33

Habilitation : Étendre et faciliter l’application du dispositif relatif aux résidences universitaires

1. Analyse des difficultés à résoudre

Le Gouvernement a décidé la mise en œuvre d’un plan de création de 40 000 places nouvelles pour le logement étudiant dans le cadre d’un engagement pris par le Président de la République. Ce plan, dit « plan 40 000 », se déroule du 1er janvier 2013 au 1er janvier 2018 prévoit la mise en chantier de 40 000 nouveaux logements étudiants, dont les 2/3 en Île-de-France, comprenant :

- les logements construits et/ou gérés par les CROUS,

- les logements construits par les organismes d’HLM et gérés non par les CROUS mais par des associations,

- les logements conventionnés à loyer plafonné construits par des opérateurs privés.

Le bilan intermédiaire de ce plan montre que :

- depuis 2013 : plus de 25 % des objectifs ont été réalisés, avec la construction de 11 912 logements étudiants, soit 511 de plus que prévu dans la programmation initiale ;

- d'ici fin 2015 : près de 50 % des objectifs auront été atteints, avec la production totale de 20 722 nouveaux logements étudiants ;

- fin 2017 : la construction de 42 445 logements étudiants est programmée.

Afin d’atteindre cet objectif, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové (ALUR), à son article 13-I, a créé la section IV du chapitre premier du titre III du livre VI du code de la construction et de l’habitation (CCH), intitulée « La résidence universitaire » (RU). Cette section IV est composée d’un article unique, l’article L.631-12 du CCH, lequel définit ces nouvelles résidences universitaires comme étant des structures spécifiques bénéficiant d’un statut dérogatoire au droit commun adaptées au logement des étudiants.

La résidence universitaire comporte des locaux privatifs et des locaux affectés à la vie collective, devant accueillir des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage, ou des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage. A titre exceptionnel, des enseignants et des chercheurs peuvent également être accueillis.

Les résidences universitaires peuvent être conventionnées à l’APL en application de l'article L.351-2 du CCH et déroge aux règles applicables aux logements sociaux sur les 4 points suivants :

- une attribution des logements en raison de la qualité d’étudiants,

- des contrats de location d’une durée maximale d’un an (renouvelable),

- l’absence de droit au maintien dans les lieux pour les étudiants,

- la possibilité de louer les logements meublés.

Le dispositif prévu vise plus particulièrement les opérations de construction ou d’acquisition de logements à destination des étudiants, financées à l’aide de prêts locatifs sociaux (PLS), et réalisées par les centres régionaux des œuvres universitaire et scolaires (CROUS), dont la mission est d’assurer le logement des étudiants.

Enfin, le régime locatif a été adapté aux spécificités des étudiants et ce dispositif dérogatoire est complété à l’article 40 VIII de la loi n° 89-460 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs modifiée par des dispositions autorisant la colocation et la récupération des charges sous la forme d’un forfait.

2. Objet de la mesure

Le dispositif institué par l’article L.631-12 du CCH a une application limitée à certaines opérations réalisées par les CROUS. Or, dans le cadre du plan 40 000, il a été constaté qu’une grande majorité des maîtres d’ouvrage était des organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) ou des sociétés d’économie mixte (SEM). Ainsi, dans l’académie de Paris, sur 48 opérations programmées entre 2013 et 2016, 35 opérations sont confiées à un bailleur social pour la maîtrise d’ouvrage. Parmi ces 35 opérations, le CROUS doit assurer la gestion d’une trentaine d’opération.

L’habilitation sollicitée permettra au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures visant à étendre et à faciliter l’application du dispositif relatif aux résidences universitaires :

- en élargissant la possibilité de réaliser des résidences universitaires par les bailleurs sociaux tout en contrôlant leur production ;

- en élargissant la possibilité de gérer des résidences universitaires à des associations dont l’objet est relatif aux étudiants ;

- en ouvrant les dispositions de l’article L.631-12 du CCH aux immeubles qui sont déjà gérés par les CROUS au titre du dispositif de « location – sous location » prévu par l’article L.442-8-1 du CCH ;

- en harmonisant les règles applicables en matière de récupération des charges pour les étudiants.

3. Nécessité de légiférer

Le dispositif envisagé nécessite que soit modifiée la partie législative du code de la construction et de l’habitation, notamment ses articles L.353-21, L.421-1, L.422-2, L.422-3, L.442-8-1, L.442-8-2, L.442-8-4, L.481-1 et L.631-12.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les mesures envisagées tendraient, d’une part, à sécuriser la possibilité pour les bailleurs sociaux de réaliser des résidences universitaires, et d’autre part, à simplifier et améliorer l’intelligibilité du droit s’agissant de l’harmonisation des règles relatives au forfait quel que soit le statut du propriétaire du logement loué par l’étudiant dans le parc locatif social.

Les mesures relatives au forfait charge ne devraient pas avoir d’impact financier tant pour le locataire que pour le bailleur.

Pour les bailleurs, ce forfait devra être une facilité de gestion tendant à favoriser la location à un public étudiant auprès duquel la récupération des charges locatives peut être une réelle contrainte de gestion s’agissant d’un public très mobile.

Pour les locataires, les mesures d’extension du forfait charge devraient être neutres de conséquences financières par rapport au dispositif existant. En tout état de cause, le texte de la loi en vigueur prévoit que le montant de ce forfait ne doit pas être manifestement disproportionnée au regard des précédentes charges acquittées. Par ailleurs, la faculté d’étendre les dispositions de l’article L.631-12 du CCH aux immeubles actuellement gérés par les CROUS en application de l’article L.442-8-1 du même code n’a vocation à s’appliquer que les nouveaux locataires, les locataires en place demeurant soumis aux règles en vigueur avant la mise en œuvre des mesures nouvelles.

Les mesures envisagées tendraient à instaurer une procédure de contrôle du nombre d’opérations de résidence universitaire. Cette procédure aurait vocation à permettre l’ajustement au niveau des territoires de l’offre de logement et le cas échéant adaptée au public étudiant.

La programmation de ces logements en résidence universitaire s’inscrirait dans la programmation générale du logement social sans en modifier l’enveloppe.

5. Modalités d’application

Les mesures envisagées auront vocation à s’appliquer aux nouvelles opérations de résidences universitaires, ainsi qu’aux résidences actuellement gérées par les CROUS en application du dispositif de location / sous-location prévu à l’article L.442-8-1 du CCH.

S’agissant plus particulièrement du forfait charge, celui-ci ne pourra être appliqué qu’aux nouveaux baux signés à compter de la publication de l’ordonnance.

6. Justification du délai d’habilitation

Des échanges entre ministères et acteurs concernés (représentants des bailleurs et des étudiants notamment) ont déjà été entamés sur les dispositions envisagées, ce qui conduit à envisager une possibilité de publication dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

Habilitation : Harmoniser les règles relatives au dépôt de garantie dans le parc social

1. Analyse des difficultés à résoudre

L’article L.442-6 du code de la construction et de l’habitation (CCH) rend applicable aux logements conventionnés à l’aide personnalisée au logement (APL) des organismes d’habitations à loyer modéré (OHLM) les dispositions de l’article 75 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d’habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement, lesquelles prévoient un dépôt de garantie dont le montant ne peut excéder deux mois de loyer.

Les dispositions de l’article 22 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, dans leur rédaction précédant la publication de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, permettaient aux bailleurs d’exiger un dépôt de garantie d’un montant allant au maximum jusqu’à deux mois de loyers. Le montant du dépôt de garantie pouvant constituer un frein à l’accès au logement, la loi du 8 février 2008 précitée a entendu réduire ce montant exigible à un mois de loyer maximum.

Cependant, l’article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée vient préciser que les dispositions du premier alinéa de l’article 22 de la même loi limitant le montant du dépôt de garantie à un mois ne s’appliquent pas aux logements conventionnés, quel que soit le type de bailleur.

Néanmoins, il convient de souligner que les conventions type applicables aux conventions conclues avec des OHLM ou celles avec les sociétés d’économie mixte, prévues notamment aux articles R.353-1 et R.353-59 du CCH, limitent le dépôt de garantie à un mois de loyer.

Dès lors, il résulte de ces dispositions que des régimes distincts s’appliquent en matière de montant du dépôt de garantie sans pour autant être justifiés.

2. Objet de la mesure

L’habilitation sollicitée permettra au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures visant à harmoniser le montant du dépôt de garantie dans le parc social.

3. Nécessité de légiférer

La mesure envisagée nécessite que soient modifiées la partie législative du code de la construction et de l’habitation et la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Elle relève donc du domaine de la loi.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Les mesures envisagées tendraient à simplifier et améliorer l’intelligibilité du droit, en alignant les règles relatives au montant du dépôt de garantie dans le parc locatif social, quel que soit le statut du bailleur, sur celles du secteur privé.

La réduction du montant du dépôt de garantie, de deux mois à un mois de loyer, aurait un effet favorable sur le pouvoir d’achat des locataires entrant dans le parc social et faciliterait l’accès au logement.

Elle n’aurait qu’un impact financier réduit à l’égard des bailleurs sociaux, le montant des dépôts de garantie ayant vocation à être restitué aux locataires à la fin du bail, lorsqu’aucune dégradation du logement ne sera constatée. De plus, en pratique les bailleurs sociaux appliquent actuellement majoritairement un montant de dépôt de garantie correspondant à un mois de loyer.

La mesure envisagée contribuerait enfin à favoriser l’accès au logement, en supprimant le frein que peut constituer une avance de trésorerie trop importante.

5. Modalités d’application 

Les mesures envisagées seront applicables aux contrats de location conclus à compter de la publication de l’ordonnance.

6. Justification du délai d’habilitation

S’agissant d’une mesure technique, sans difficulté particulière de rédaction, un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi paraît suffisant.

Habilitation : Simplifier les modalités de publication des conventions à l’aide personnalisée au logement

1. Analyse des difficultés à résoudre

L’article L.353-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que l’entrée en vigueur des conventions à l’aide personnalisée au logement (APL), signées avec l’État, est subordonnée à leur publication au fichier immobilier ou à leur inscription au livre foncier (pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle).

Conformément à l’article 28 (2°) du décret-loi n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, cette publication est prévue en raison des restrictions notables qu’apporte la convention aux droits du propriétaire. Elle permet ainsi l’information aux tiers sur la situation juridique des biens et de rendre opposable les conventions à l’acquéreur et aux acquéreurs successifs de ces biens.

Afin de ne pas retarder les effets de la convention, et par dérogation à l’article L.353-3 du CCH, les articles L.353-17 (organismes d’habitations à loyer modéré - HLM) et L.353-18 (SEM) prévoient une prise d’effet à compter de la signature de ces conventions.

La publication aux bureaux des hypothèques, dont les conditions sont définies par le décret-loi précité, est une formalité lourde et contraignante pour les services déconcentrés de l’État et leurs délégataires. Les demandes de publication peuvent être rejetées par les services de la publicité foncière, notamment en raison de discordances cadastrales ou d’omissions sur les propriétaires ou le bien concerné. Les conventions APL ne sont souvent alors pas publiées.

Les dispositions du CCH (article L.353-17) prévoient une information des propriétaires successifs de logements conventionnés, en imposant que les actes de cession fassent mention des conventions, et subordonnent par ailleurs la validité de la mutation à l’engagement pris par le nouveau propriétaire de respecter les stipulations de la convention.

Ce cadre légal assure une information et une protection des tiers, s’agissant des acquéreurs successifs de logements conventionnés. Il ne garantit cependant pas l’information des caisses d’allocations familiales (CAF), chargées de la liquidation et du paiement de l’APL, ni l’information des services de l’État dans les territoires et leurs délégataires, compétents pour statuer sur les demandes de financement qui ne peuvent être accordées que si l’immeuble ne fait pas déjà l’objet d’une convention.

La suppression de toute forme de publicité des conventions APL n’est donc pas envisageable.

2. Objet de la mesure

L’habilitation sollicitée permettra au Gouvernement de prendre par ordonnances les mesures visant à simplifier les formalités relatives à la publication des conventions APL.

3. Nécessité de légiférer

La mesure envisagée nécessite que soit modifiée la partie législative du code de la construction et de l’habitation.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure tendrait à harmoniser les règles de prise d’effet des conventions APL pour tous les types de bailleurs. Elle viserait également à simplifier la publicité des conventions APL et à en alléger le coût.

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