Les commissions d'enquête

N
^° 2250

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE sur l’exil des forces vives de France

Président

M. Luc CHATEL

Rapporteur

M. Yann GALUT

Députés.

——

La commission d’enquête sur l’exil des forces vives de France est composée de : MM. Luc Chatel, président ; Yann Galut, rapporteur ; MM. Philip Cordery, Charles de Courson, Mmes Monique Rabin, Claudine Schmid, vice-présidents ; MM. Sergio Coronado, Paul Giacobbi, Régis Juanico, Nicolas Sansu, secrétaires ; Mme Nicole Ameline, MM. Pouria Amirshahi, Étienne Blanc, Mme Sandrine Doucet, MM. Christian Franqueville, Yves Goasdoué, Marc Goua, Gilbert Le Bris, Frédéric Lefebvre, Jean-François Mancel, Mme Sandrine Mazetier, MM. Michel Piron, Christophe Premat, Mme Marie-Line Reynaud, M. Alain Rodet, Mme Sophie Rohfritsch, M. Boinali Said, M. Thierry Solère.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 9

PREMIÈRE PARTIE UNE PROGRESSION DES DÉPARTS QUI CORRESPOND D’ABORD À UN RATTRAPAGE DE LA FRANCE PAR RAPPORT À SES PARTENAIRES 13

I. LA DIFFICULTÉ À DÉCOMPTER AVEC PRÉCISION LE NOMBRE DE FRANÇAIS PARTIS À L’ÉTRANGER 13

A. LE REGISTRE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE : L’OUTIL LE PLUS UTILISÉ MAIS QUI S’AVÈRE LACUNAIRE 14

B. D’AUTRES SOURCES D’INFORMATION 19

C. LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LES OUTILS EXISTANTS POUR DÉNOMBRER LES EXPATRIÉS 23

1. Les outils d’analyse sont aussi lacunaires à l’étranger 24

2. Les propositions de la commission d’enquête 25

II. LES VISAGES DE LA FRANCE QUI S’EXPATRIE : UN PHÉNOMÈNE PLUS COMPOSITE QUE PAR LE PASSÉ 29

A. PLUS DE DEUX MILLIONS DE FRANÇAIS INSTALLÉS À L’ÉTRANGER 29

B. UNE DIASPORA FRANÇAISE BIEN MOINS DÉVELOPPÉE QUE D’AUTRES PAYS 37

C. UN SOLDE MIGRATOIRE POSITIF EN TERMES DE POPULATION QUALIFIÉE 39

DEUXIÈME PARTIE : LE DÉVELOPPEMENT DE L’EXPATRIATION DES FRANÇAIS : UN PHÉNOMÈNE À MULTIPLES FACETTES QUI S’INSCRIT DANS LA DYNAMIQUE DE LA MONDIALISATION 47

I. LA GÉNÉRALISATION DE LA MOBILITÉ INTERNATIONALE DES ÉTUDIANTS : LE RÉSULTAT D’UNE POLITIQUE VOLONTARISTE 47

A. LES ÉTUDES SE CONÇOIVENT DÉSORMAIS DANS UN CADRE INTERNATIONALISÉ 49

1. L’échelle européenne et nationale 49

2. L’internationalisation des établissements d’enseignement supérieur 51

3. L’envie de départ des étudiants 53

B. UNE INTERNATIONALISATION PORTEUSE D’INÉGALITÉS 55

C. LE SYSTÈME D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS RESTE ATTRACTIF POUR LES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS 57

1. L’attractivité des diplômés étrangers : un enjeu de compétition mondiale 57

2. Les atouts et les faiblesses du système d’enseignement supérieur français 59

3. Les points d’amélioration 63

II. LA PART IMPORTANTE DES DÉPARTS POUR DES MOTIFS DE TRAVAIL REFLÈTE L’INTERNATIONALISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS 66

A. TRAVAILLER À L’ÉTRANGER, UNE ÉTAPE DE PLUS EN PLUS NATURELLE DANS UNE CARRIÈRE 66

1. La part prépondérante des motivations professionnelles dans l’expatriation 66

2. Les expériences à l’étranger reconnues comme un réel atout 69

3. Des évolutions perceptibles dans l’expatriation professionnelle 72

B. L’EXPATRIATION PROFESSIONNELLE PEUT AUSSI REFLÉTER LES DIFFICULTÉS DU MARCHÉ DU TRAVAIL, NOTAMMENT POUR LES JEUNES 84

1. Les incidences du maintien du taux de chômage des jeunes à un niveau élevé 84

2. Le poids de la hiérarchie des diplômes en France 89

III. UN PHÉNOMÈNE NOUVEAU : L’EXPATRIATION DES RETRAITÉS 90

A. UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À MESURER AVEC PRÉCISION 91

1. Un mouvement déjà engagé dans d’autres pays 91

2. Les règles applicables aux retraités français résidant à l’étranger 93

3. La difficulté à identifier les retraités expatriés, parmi l’ensemble des bénéficiaires de pensions de retraite françaises 96

B. LA RECHERCHE DE DESTINATIONS OFFRANT UN MEILLEUR POUVOIR D’ACHAT ET UNE BONNE QUALITÉ DE VIE 101

1. Les atouts recherchés par les candidats à l’expatriation, des écueils à éviter 101

2. Des dispositifs spécifiques mis en place par certains pays pour accroître leur attractivité auprès des retraités 104

TROISIÈME PARTIE : LA FRANCE DANS LA COMPÉTITION INTERNATIONALE : UNE PLACE À MAINTENIR 109

I. UN CONTEXTE DE CONCURRENCE FISCALE ACÉRÉE 109

A. LA TENTATION DE L’EXIL FISCAL : ANTIENNE OU ACCÉLÉRATION ? 109

1. Les observations empiriques des professionnels 110

2. Quoique difficile, la connaissance de l’exil fiscal par l’administration progresse 113

3. Des conséquences difficiles à mesurer 130

B. LA POSITION COMPARATIVE DE LA FRANCE EN MATIÈRE DE FISCALITE DES PERSONNES 134

1. Les principales motivations avancées pour expliquer les départs 134

2. Les destinations de prédilection des « exilés fiscaux » 137

3. Aller au-delà des idées reçues sur le système fiscal français 146

C. TROUVER UN ÉQUILIBRE ENTRE LA JUSTICE FISCALE ET L’ATTRACTIVITÉ DE NOTRE PAYS 154

1. Une taxation des revenus du patrimoine répondant à des objectifs d’équité, tout en prenant en compte les enjeux d’attractivité 154

2. Des choix confirmés par les récents travaux de l’OCDE 157

3. Un point d’amélioration : les relations entre administration fiscale et contribuables 159

II. L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE DU TERRITOIRE FRANÇAIS, SOURCE D’UNE VIGILANCE ACCRUE 162

A. LES ACTEURS ÉCONOMIQUES JUGENT SÉVÈREMENT L’ÉVOLUTION DE LA COMPÉTITIVITÉ DE LA FRANCE CES DIX DERNIÈRES ANNÉES 162

1. Un déficit d’image vue de l’étranger 162

2. Une compétitivité économique jugée affaiblie 164

3. Un environnement administratif jugé pesant 170

B. DES TENDANCES RELATIVISÉES PAR L’INTERNATIONALISATION CROISSANTE DES ÉCONOMIES 172

C. LA FRANCE CONNAÎT TOUJOURS UNE RÉELLE ATTRACTIVITÉ, QU’IL FAUT PRÉSERVER PAR DES MESURES AMBITIEUSES 176

1. La France dispose de solides atouts qui assurent le maintien de sa compétitivité 176

2. Rendre la France plus attractive pour les entreprises 178

D. LES FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DE NOUVELLES FORCES VIVES POUR LA FRANCE 185

1. Les atouts d’une diaspora bien accompagnée 185

2. Les enjeux du retour : faire en sorte que nos expatriés veuillent et puissent revenir 203

CONCLUSION 211

RÉCAPITULATION DES PROPOSITIONS 213

EXAMEN EN COMMISSION 217

CONTRIBUTIONS 231

Contribution du groupe Socialiste, Républicain et Citoyen 231

Contribution des groupes Union pour un Mouvement Populaire et Union des Démocrates et Indépendants 233

Contribution individuelle de MM. Christophe Premat, Philip Cordery et Pouria Amirshahi, membres du groupe Socialiste, Républicain et Citoyen 250

Contribution de M. Frédéric Lefebvre, membre du groupe Union pour un Mouvement Populaire 252

Contribution individuelle de Mme Monique Rabin, membre du groupe Socialiste, Républicain et Citoyen 270

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 273

– M. Jean-Yves Durance, vice-président et M. Jean-Luc Biacabe, directeur des politiques économiques à la Chambre de commerce et d’industrie de Paris Île-de-France	274
– M. Jean-Marc Mickeler, directeur des ressources humaines du Cabinet Deloitte	289
– M. Étienne Wasmer, co-directeur, et M. Pierre-Henri Bono, chercheur, au Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP, Sciences Po.)	302
– Mme Élisabeth Crépon, présidente de la commission Développements et partenariat de la Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs (CDEFI) et présidente de l’École nationale supérieure des techniques avancées de Paris (ENSTA Paris Tech)	359
– M. Julien Roitman, président de l’Association des ingénieurs et scientifiques de France	369
– M. Bernard Ramanantsoa, président de la commission Aval de la Conférence des grandes écoles et directeur général d’HEC Paris	377
– M. Antoine Godbert, directeur de l’Agence Europe-Éducation- Formation-France (2E2F)	385
– Mme Béatrice Khaiat, directrice générale adjointe de Campus-France (Agence française pour la promotion de l’enseignement supérieur, l’accueil et la mobilité internationale)	397
– M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales de l’OCDE	410
– M. Guillaume Bordry, Président de l’Association des directeurs d’IUT et directeur de l’IUT Paris Descartes et M. Stéphane Lauwick, Directeur de l’IUT du Havre et membre du bureau de l’Association des directeur d’IUT	448
– MM. Jean-Loup Salztmann, président, et M. Khaled Bouabdallah, vice-président, de la Conférence des présidents d’université	452
– M. Pascal Coudin, président de l’Institut des avocats conseils fiscaux (IACF) et de M. Marc Bornhauser, président de la commission Fiscalité patrimoniale de l’IACF	461
– Mme Florence Trouillot, directrice de la publication du site Expatunited.com M. Hervé Heyraud, président du site Lepetitjournal.com	482
– MM. Nicolas Gaume et Julien Villedieu, président et délégué général du Syndicat national du jeu vidéo	490
– Audition de M. Denis Colombi, doctorant au Centre de sociologie des organisations, sur « La mondialisation abordée d’un point de vue sociologique »	505
– Mme Manon Laporte, avocate fiscaliste, auteure de « Exilés fiscaux – Tabous, fantasmes et vérités »	516
– M. Louis Eudes, président de Délocalia, société de conseil en investissement immobilier à l’étranger et de relocation de retraités à l’étranger	523
– Table-ronde de professionnels de la relocation et de la mobilité internationale, membres ou non du Syndicat national des professionnels de la relocation et de la mobilité, (SNPRM) : Mme Martina Meinhold (Management mobility consulting), Mme Corinne Johansson, (Nova relocation), Mme Audrey Goutille (Helma International), M. Thierry Schimpff (SNPRM), M. Maxime Boisnard (MRS Management), M. Jorge Prieto Martin (RHExpat.com)	530
– M. Gérard Pélisson, président de l’Union des Français de l’étranger, et de Mme Hélène Charveriat, déléguée générale	539
– M. Antoine Leboyer, président de GSX (société basée à Genève)	546
– M. Pascal Faure, directeur général de la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) au ministère de l’Économie, du redressement productif et du numérique	555
– M. Serge Boscher, directeur général de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII)	563
– M. Jean-Jacques Guilbaud, secrétaire général du groupe Total	571
– M. Alban Schmutz, Senior Vice-président de OVH.com group	578
– M. Bruno Parent, directeur général de la Direction générale des finances publiques (DGFiP)	586
– M. Arnaud Vaissié, président de International SOS (société basée à Londres) et président de l’Union des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger (UCCIFE)	596
– Table-ronde réunissant des professionnels de l’immobilier de prestige : M. Philippe Bogacki (Lux-Residence), M. Laurent Demeure (président de Coldwell Banker France), MM. Émile Garcin et Philippe Boulet (Agence Émile Garcin), M. Charles-Marie Jottras (président de Daniel Féau) et M. Thibault de Saint-Vincent (président de Barnes)	604
– M. Christophe Bouchard, directeur de la Direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire au ministère des Affaires étrangères et du développement international	615
– M. Jérôme Lecat, président directeur général de Scality (société basée dans la Silicon Valley) et auteur d’une lettre ouverte au Président de la République en février 2014	624
– M. David Monteau, directeur de la Mission French Tech	630
– Mme Nicole Goulard, avocate fiscaliste associée au cabinet Jeantet Associés	636
– M. Éric Hebras, avocat en droit fiscal français et international, associé au cabinet Genesis	644
– M. Matthias Fekl, secrétaire d’État au commerce extérieur, à la promotion du tourisme et aux Français de l’étranger	652

INTRODUCTION

La commission d’enquête « sur l’exil de forces vives de France » a été créée le 9 avril 2014 à l’initiative du groupe UMP qui a utilisé à cette occasion le « droit de tirage » qu’il détient de l’article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale.

Dès la discussion au sein de la commission des Finances puis dans l’hémicycle, la terminologie utilisée dans l’intitulé de la commission – le mot terrible d’« exil » évoque une obligation voire, dans les temps anciens, une peine infamante – ainsi que le ton de la proposition de résolution tendant à la création de celle-ci n’ont pas manqué de susciter des réactions parfois vives, pas seulement sur les bancs de la majorité. Certains membres de la commission ont estimé qu’il faudrait revoir son intitulé, même s’il n’est plus possible désormais de modifier la résolution qui a créé la commission. Puis, plusieurs des personnes entendues par la commission d’enquête ont également fait part de leurs réserves, voire de leur gêne.

Le rapporteur est convaincu que la question de l’expatriation de nos concitoyens doit être analysée avec mesure et sans esprit partisan.

La mesure et l’absence d’esprit partisan sont d’autant plus indispensables que, constat désormais classique mais néanmoins stupéfiant, les Français figurent parmi les peuples les plus pessimistes sur l’avenir de leur pays. Selon une étude de l’institut américain Pew Research Center, qui vient d’être publiée, 48 % de nos compatriotes estiment que la situation économique du pays va se dégrader dans les douze mois à venir. Ce qui nous classe juste derrière les Grecs (53 % de pessimistes) mais devant les Libanais et les Palestiniens !

Il importe donc que les responsables politiques, de quelque bord qu’ils appartiennent, veillent à ne pas nourrir cette sinistrose et cette forme de délectation morose qui nuit tant à l’image de notre pays à l’étranger.

Pour autant, le rapporteur ne veut pas nier que la question des Français résidant hors de France, des motivations de leur départ, de leur intention de revenir dans notre pays et la nécessité de déterminer ce que ces évolutions disent de l’attractivité et de la compétitivité de la France sont des questions légitimes qu’il est indispensable de poser pour déterminer les réformes dont notre pays a besoin pour conserver sa place dans la compétition économique internationale.

C’est la raison pour laquelle les travaux menés par la commission d’enquête se sont néanmoins révélés très intéressants.

« C’est sans doute parce que la France n’a jamais été une terre d’émigration que les évolutions récentes nous surprennent » a déclaré l’une des personnes entendues par la commission au cours de ses auditions ⁽¹⁾.

Y a-t-il lieu de s’inquiéter que le nombre de Français résidant à l’étranger ait augmenté au cours des dernières années plus rapidement que la population française dans son ensemble ? Plusieurs des personnes auditionnées ont répondu par la négative à cette question, soulignant que cette évolution marquait d’abord et avant tout un « rattrapage » – les diasporas britannique ou allemande sont bien plus nombreuses – et une meilleure insertion de notre pays et de ses ressortissants dans la mondialisation. Il y aurait quelque paradoxe à regretter – pire à s’inquiéter – d’une telle évolution, alors que tant de beaux esprits se sont pendant si longtemps désolés du caractère casanier de nos compatriotes ou de leur méfiance maladive à l’égard de la mondialisation.

Cela a été dit à plusieurs reprises devant la commission : ce rattrapage n’a pas été passif. Il marque d’abord la réussite de politiques volontaristes librement adoptées par notre pays : la construction européenne d’abord – près de la moitié de nos résidents à l’étranger vit en Europe –, l’internationalisation de l’enseignement supérieur dont Erasmus est le visage, ensuite.

Cependant, ce contexte global incontestable ne peut conduire à écarter d’autres explications dont il est impossible de se réjouir.

On ne peut nier que la situation économique de notre pays, marquée par l’absence de croissance et un recul de sa compétitivité et de son attractivité au cours des dix dernières années, joue son rôle dans l’évolution des départs de France constatée au cours des dernières années. Même si notre pays n’est pas, loin de là, le seul à affronter cette situation, le niveau élevé du chômage des jeunes ne peut que susciter des vocations au départ vers des pays moins touchés par le ralentissement de la croissance ou dont le marché du travail est plus dynamique. Là encore, tendances lourdes et explications plus conjoncturelles se renforcent l’une l’autre : c’est parce que les Français ont appris à penser « international » que la tentation de « tenter sa chance » à l’étranger est devenu plus naturelle ou, à tout le moins, plus facilement envisageable.

Outre la situation économique de notre pays, ont à plusieurs reprises été évoqués au cours des auditions des éléments qui relèvent davantage de la culture ou de l’organisation de la société française. Dans le premier registre, nos compatriotes manqueraient d’esprit d’entreprendre ou de goût du risque, la valeur travail serait en recul. Dans le second, la panne de la mobilité sociale et la « culture » du diplôme renforceraient l’attrait de l’étranger.

Tout cela joue à l’évidence son rôle dans l’évolution de l’expatriation des Français.

Outre que beaucoup de ces éléments s’appuient davantage sur des impressions que sur des données chiffrées robustes, le rapport de la commission d’enquête ne saurait être l’occasion de dresser un panorama complet des forces et des faiblesses de l’économie française, de décrire dans ces moindres recoins la fiscalité française et celle de nos principaux partenaires ou de fouiller la « psyché » du pays. De même, il n’entrait pas dans le champ d’investigation de la commission d’enquête d’étudier tous les aspects des conditions d’existence des Français résidant à l’étranger. Les six mois de travail de la commission n’y auraient pas suffi.

Plus modestement, il s’agit d’inscrire l’expatriation croissante de nos compatriotes dans le cadre plus global de la mondialisation et d’observer que, à l’instar des animaux malades de la peste chers au fabuliste, toutes les économies développées connaissaient un phénomène analogue.

Dans une première partie, le rapport fera apparaître que la progression des départs correspond avant tout, s’agissant de notre pays, à un rattrapage par rapport à nos principaux partenaires. Tout en soulignant les lacunes des outils et des études s’efforçant de décrire la population des Français de l’étranger, le rapport présentera les différents visages de la France qui s’expatrie.

Dans une deuxième partie, le rapport soulignera que cette dynamique de la mondialisation, à l’œuvre depuis de nombreuses années, s’observe dans la généralisation de la mobilité internationale des étudiants, dans l’internationalisation des parcours professionnels ou, phénomène plus mineur, dans l’apparition d’une expatriation à l’occasion de la retraite.

La troisième partie s’attachera à mesurer ce que l’expatriation révèle de la compétitivité et de l’attractivité de la France. La compétition internationale revêt plusieurs aspects, tant industriel, financier que fiscal. L’attractivité de notre pays appelle sans aucun doute une vigilance accrue. Cependant, notamment sur la question fiscale qui occupe à l’évidence la première place dans l’esprit des initiateurs de la commission d’enquête, le rapport risque de les décevoir. S’il s’attache à décrire objectivement les reproches récurrents faits au système fiscal français, le rapport ne proposera pas de détricoter la politique fiscale conduite par le Gouvernement, voire par ses prédécesseurs, puisque d’elle dépendent à la fois le rétablissement de nos finances publiques et la juste répartition des efforts demandés à nos concitoyens.

Cette dernière partie sera, en outre, l’occasion d’esquisser ce que serait une « politique diasporique », permettant à notre pays de mieux mobiliser la richesse qu’est, en fin de compte, l’existence d’une diaspora nombreuse et dynamique. Car, comme l’a déclaré M. Matthias Fekl, secrétaire d’État en charge des Français de l’étranger, les Français établis hors de France sont des atouts pour notre pays, puisqu’ils « démultiplient la présence de la France à l’international en portant l’image de notre pays, sa culture et sa langue. » ⁽²⁾

PREMIÈRE PARTIE
UNE PROGRESSION DES DÉPARTS QUI CORRESPOND D’ABORD À UN RATTRAPAGE DE LA FRANCE PAR RAPPORT À SES PARTENAIRES

Même s’ils souffrent de lacunes auxquelles il conviendrait de remédier, les outils ou les diverses études tendant à décrire les expatriés français relativisent les évolutions récentes au regard de la situation de nos principaux partenaires. Ils dressent également le portrait d’une population plus jeune, plus active et plus diplômée que la population française dans son ensemble.

I. LA DIFFICULTÉ À DÉCOMPTER AVEC PRÉCISION LE NOMBRE DE FRANÇAIS PARTIS À L’ÉTRANGER

Le premier objectif de la commission d’enquête était de « proposer une analyse chiffrée de l’exil fiscal et de l’expatriation des entreprises et des contribuables. Il s’agira de mesurer tant l’exil patrimonial que l’exil des talents (…) hors de France depuis dix ans ».

Avant d’examiner ces dimensions, il faut considérer l’émigration française dans son ensemble. En effet, même centré sur un seul profil, un phénomène doit être mis en perspective pour que sa lecture soit complète, ce qui suppose en l’espèce de le replacer dans l’évolution globale des migrations (sorties comme entrées, nationales et internationales). Au demeurant, la commission d’enquête a retenu une conception de ses travaux pour englober tous ceux qui contribuaient ou auraient pu contribuer – et peuvent encore contribuer – à la richesse de notre pays sous divers aspects : actifs comme retraités, travailleurs comme investisseurs, diplômés comme étudiants… au final, tout le monde.

Quoi qu’il en soit, le premier constat de la commission d’enquête est le manque d’études statistiques solides et fouillées sur ces expatriations. En premier lieu par insuffisance de données représentatives et détaillées sur leur démographie, et plus encore sur leur sociologie. En effet, les sources d’information disponibles, bien que conséquentes pour certaines d’entre elles, sont fragmentaires ou ont un champ d’observation limité. Lors de son audition, M. Jean-Luc Biacabe, directeur des politiques économiques à la Chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, reconnaissait que les informations disponibles souffraient d’une marge d’incertitude qu’il avait « rarement observée » ailleurs. ⁽³⁾

Il est apparu que jusqu’à récemment, la France ne s’intéressait guère à l’émigration de ses ressortissants, sa population montrant historiquement assez peu d’appétence pour l’aventure internationale. Notre pays s’est certes doté d’un outil de suivi riche d’informations avec le registre des Français établis hors de France, mais son fonctionnement et son contenu ne permettent pas une analyse très poussée. Or, au-delà du registre, les explorations et les études nationales du phénomène – autant publiques que privées – sont encore rares, souvent ciblées sur certains profils et toujours difficiles à mener vu l’ampleur du terrain (le monde), l’importance et la diversité de la population concernée, sans parler de l’inaccessibilité de certaines données. Cette dernière difficulté est particulièrement criante s’agissant des données économiques, patrimoniales et fiscales - comme on le verra dans les chapitres suivants.

Au surplus, croiser les résultats de ces études est délicat car, selon leurs cibles, elles ne retiennent pas les mêmes critères et peuvent se fonder sur des définitions différentes de l’expatrié. C’est également vrai avec les travaux menés au niveau international. Lors de son audition, M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales de l’OCDE ⁽⁴⁾, soulignait l’absence d’une définition partagée et les différences de périmètres d’étude et de décompte qui en découlent : en effet, se focaliser sur la nationalité omet les personnes ayant changé de nationalité et pose la question du traitement des multinationaux. Se limiter aux ressortissants nés en France ne tient pas compte des personnes nées françaises à l’étranger ou naturalisées françaises. Étudier ceux qui déclarent leur résidence à l’étranger ignore le phénomène des transfrontaliers et suppose de choisir entre résidence domiciliaire ou résidence fiscale, entre décompte des individus ou décompte des ménages…

La durée de séjour minimale retenue pour définir une migration n’est pas non plus sans conséquence. Au niveau international, la définition qui fait le plus consensus est celle définie par les Nations Unies en 1998, qui considère comme migrant « toute personne qui s’établit dans un pays pour une durée prévue de douze mois minimum, après avoir résidé dans un autre pays pendant une période de la même durée au moins ». Mais, n’imposant aucune durée minimale pour s’inscrire, le registre des Français établis hors de France, qui constitue le dispositif de décompte central de notre pays, n’entre pas exactement dans ce cadre.

A. LE REGISTRE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE : L’OUTIL LE PLUS UTILISÉ MAIS QUI S’AVÈRE LACUNAIRE

Le recensement officiel des Français installés à l’étranger repose sur l’inscription au « registre des Français établis hors de France ». Parmi les outils existants permettant de suivre nos ressortissants, il est de fait le plus large car il doit être tenu « dans chaque circonscription consulaire » ⁽⁵⁾ d’un des réseaux les plus développés au monde, et le plus systématique puisque ces inscriptions sont censées être réactualisées au bout de cinq ans.

Les flux constatés sont importants : en 2013, le registre mondial a connu 257 126 nouvelles inscriptions, dont environ 150 000 transferts entre circonscriptions consulaires, et 74 529 radiations. Au 31 décembre, il comptait 1,642 million d’inscrits.

Cette inscription permet au service consulaire de connaître et localiser la communauté française de la circonscription facilitant ainsi l’exercice de sa protection. Elle permet également plus facilement aux ressortissants l’accomplissement de certaines formalités administratives, de bénéficier de certaines aides et de recevoir des informations de leur poste consulaire.

Son objet est bien aussi de dénombrer les ressortissants français. Cependant, si tout ressortissant de nationalité française établi hors de France peut demander son inscription au registre « à tout moment de son séjour », celle-ci n’est plus obligatoire depuis 1961. Certes, la grande majorité des expatriés y ont recours en raison des services qui y sont associés ⁽⁶⁾. L’inscription au registre étant par ailleurs la première étape avant l’inscription sur la liste électorale consulaire, on constate aussi une plus forte mobilisation des ressortissants à l’approche des échéances électorales majeures.

Mais la démarche n’est pas systématique : les résidents des pays lointains ou des pays représentant des risques sociaux s’y inscrivent sans doute plus spontanément que les ressortissants installés dans l’Union européenne ou en Amérique du nord. Les binationaux sont également fortement représentés, leur inscription permettant avant toute autre considération de maintenir le lien avec la France. Ils constituent 42 % des inscrits au niveau mondial ; cette proportion s’élève à 65 % en Afrique du nord, 70 % au Moyen-Orient et 45 % en Afrique, mais seulement 30 % au sein de l’Union européenne. Au-delà de ces situations, le décompte officiel est vraisemblablement sous-estimé.

Lors de son audition, M. Étienne Wasmer, co-directeur du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP), confirmait ces lacunes du registre : « certains biais de sélection ne sont pas faciles à contrôler. Le registre inclut plus spontanément les résidents français qui vivent dans des contrées éloignées, auxquels l’inscription au consulat peut procurer un avantage, par exemple en cas d’accident. Les Français habitant dans des pays très proches sont vraisemblablement sous-déclarés, tout comme ceux qui envisagent une expatriation définitive. Le niveau d’études influe aussi sur le comportement de déclaration, de même que certains événements conjoncturels : on enregistre plus d’inscriptions au consulat avant une élection. » ⁽⁷⁾

En outre, bien que cet outil offre des séries longues en raison de son ancienneté, leurs analyses tendancielles sont compliquées autant par les vagues d’inscriptions survenant lors d’événements tels que les élections présidentielles, que par la difficulté de tenir ce recensement à jour. En effet, dans le délai des cinq ans de présomption de validité, les désinscriptions et les modifications de situation (comme le déménagement dans une autre circonscription) se font sur une base déclarative spontanée. Quant au renouvellement au terme des cinq ans, il s’opère selon deux modalités : tout Français inscrit reçoit un avis trois mois avant le terme l’invitant à confirmer sa résidence. Faute de réponse à l’échéance, il est réputé ne plus résider dans la circonscription et est radié du registre. Cependant, si le chef du poste consulaire dispose d’informations de nature à établir avec certitude que la personne inscrite y réside toujours, il renouvelle cette inscription sans formalité particulière. L’intéressé en est ensuite avisé par courrier.

Le fait est qu’une radiation peut concerner une personne partie dans l’année ou plusieurs années auparavant. Ce biais interdit notamment d’en déduire de manière fiable les durées moyennes de séjour à l’étranger.

Afin d’encourager les inscriptions, et, partant, d’améliorer l’exhaustivité du recensement, M. Christophe Bouchard, directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire au ministère des Affaires étrangères et du développement international ⁽⁸⁾, a entrepris de réformer le système pour le rendre plus souple et faire en sorte qu’il « renseigne mieux sur la sociologie des personnes concernées ». Il s’agirait au moins de simplifier les démarches administratives en permettant aux Français de s’inscrire en ligne, sans avoir à se déplacer ni à imprimer les formulaires. Mais il n’en restera pas moins un certain nombre de ressortissants ne voyant pas d’intérêt à se faire connaître, notamment au sein des communautés installées depuis longtemps.

En tout état de cause, cette inscription est l’occasion d’enregistrer les informations concernant l’identité du ressortissant, sa nationalité et son adresse dans la circonscription, ainsi que sa situation de famille et sa profession. Il apparaît toutefois que les formulaires de renseignement diffèrent d’un poste consulaire à l’autre et ne recueillent pas les mêmes informations – ce qui complique la consolidation des données et accentue la fragilité des résultats. En outre, l’expérience personnelle d’un des membres de la commission d’enquête révèle qu’au renouvellement de leur inscription, les résidents ne sont pas systématiquement invités à réactualiser l’ensemble des informations : ils peuvent ainsi être encore décomptés comme étudiants alors qu’ils sont actifs depuis longtemps. On doit déplorer enfin que le registre ignore d’autres données utiles à la connaissance de ces émigrations, telles que le niveau d’études ou l’emploi occupé.

En dépit de ces biais et de ces limites, l’ampleur du recensement autorise de véritables études statistiques publiées chaque année dans le rapport du directeur des Français de l’étranger et de l’administration consulaire. Elles permettent à tout le moins de dessiner des tendances instructives (cf. partie I.B) et ont longtemps constitué la source principale, voire unique, de l’analyse de l’émigration française par les autorités publiques nationales ⁽⁹⁾.

Toutefois, ces données ne se prêtent pas à des comparaisons internationales valables. Tous les pays ne suivent pas leurs ressortissants expatriés, à commencer par l’Allemagne. Quant aux études menées par l’OCDE, elles n’analysent qu’une partie des populations expatriées.

Enfin, le registre ne permet pas d’identifier les motivations de ces expatriations. Ainsi que M. Christophe Bouchard en témoigne, il n’existe pas, aujourd’hui, d’outil statistique permettant de les connaître, ni d’enquête systématique. Au mieux l’administration peut-elle se fonder sur les impressions de ses chefs de poste « par le contact quotidien [qu’ils entretiennent] avec nos compatriotes expatriés » ou tirer quelques déductions des données qu’ils recueillent par le registre ou les actes d’état civil : conclure, par exemple, de l’âge des intéressés au caractère essentiellement professionnel, ou non, de leur mobilité.

C’est cette pratique « quotidienne », plus qu’un croisement systématique des données avec les sources locales ou l’application d’une méthode solide d’extrapolation, qui conduit par ailleurs le réseau consulaire à estimer de 500 000 à 900 000 personnes le nombre des non inscrits au registre. Cette dernière évaluation n’ayant qu’une valeur très indicative, elle n’est plus prise en compte dans l’étude statistique du ministère.

L’estimation de la non inscription sur le registre

En 2006, pour tenter d’évaluer l’écart entre le décompte officiel et la réalité des communautés françaises dans les pays les plus proches, le ministère des Affaires étrangères avait mené huit études sur les six premiers pays d’Europe pour l’importance de la communauté française et sur les deux pays d’Amérique du nord.

Pour ces six pays européens représentant plus de 40 % de la population française établie hors de France (mesurée par le registre consulaire en 2005) – Allemagne, Belgique, Espagne, Italie, Royaume Uni, Suisse –, il ressortait que la population française établie était estimée, d’après ces études menées selon les techniques scientifiques habituelles au moyen des statistiques locales, à 780 000 personnes en 2005, y compris les binationaux, contre 525 000 par le registre consulaire ou 992 000 avec les estimations consulaires des non inscrits.

Le taux de couverture du registre consulaire aurait donc été d’environ 67 % pour ces pays. Autrement dit, pour obtenir le nombre de Français résidents, il convenait de multiplier le nombre d’inscrits par le coefficient 1,5.

Cf. rapport du directeur des Français à l’étranger et des étrangers en France publié en septembre 2007.

M. Christophe Bouchard considère qu’il serait possible de conduire une enquête sociologique par sondage. Tel n’est pas le cas actuellement. Néanmoins, afin de compléter la photographie démographique offerte par le registre, le ministère des Affaires étrangères a missionné la Maison des Français de l’étranger (MFE) pour explorer le profil socio-économique des expatriés par une enquête qualitative périodique. Sa quatrième édition, parue en mai 2013, s’est aussi attachée à connaître les motivations de leur départ.

Le questionnaire de la Maison des Français de l’étranger a été mis en ligne fin 2012 sur un site internet dédié. 8 937 personnes y ont répondu – ils étaient 3 400 lors de la précédente édition. La taille non négligeable de l’échantillon donne un sens aux tendances observées ; elles sont reprises par la plupart des analyses menées aujourd’hui sur le phénomène de l’expatriation. Il n’en reste pas moins que cet échantillon ne constitue pas une représentation statistique exacte de la population française expatriée. Lors de son audition, le sociologue Denis Colombi indiquait que « ces enquêtes posent des problèmes d’auto-sélection des répondants : ce sont ceux qui fréquentent le plus internet – il y a donc une surreprésentation des jeunes –, et aussi ceux qui ont quelque chose à dire. L’avant-dernière enquête du ministère laissait un champ d’expression libre ; il en est ressorti une forte tendance critique vis-à-vis de la France. Mais on peut faire l’hypothèse que ceux qui choisissent de répondre et de s’exprimer avaient un message à faire passer. Cela ne retire pas l’intérêt de leurs réponses, mais cela crée un biais qu’il faut garder à l’esprit. » ⁽¹⁰⁾

La surreprésentation des jeunes actifs habitués à Internet est en effet manifeste : avec 54 % d’hommes et une majorité de personnes situées dans la tranche d’âge 25-40 ans, le panel est plus jeune et masculin que la population inscrite au registre ou même que la population vivant en métropole.

B. D’AUTRES SOURCES D’INFORMATION

On peut s’étonner que le décompte des expatriés français ne s’appuie pas davantage sur les riches bases de données de l’INSEE. Certes, la France ne dispose pas de registres de population, comme en Allemagne, en Espagne ou dans les pays nordiques, sur lesquels les résidents ont l’obligation de signaler leur arrivée et leur départ. Néanmoins, les recensements complets menés périodiquement par l’institut devraient, en principe, permettre de mesurer le bilan des échanges migratoires de notre pays et son évolution entre deux éditions et d’en identifier les caractéristiques démographiques et socio-économiques.

Ainsi, l’INSEE a-t-il estimé que les mouvements migratoires se soldaient par un apport positif de 520 000 personnes entre les deux recensements de 1990 et 1999.

Toutefois, outre que ces décomptes ne disent rien des pays de destination ni des motivations des départs, la méthode d’analyse de l’INSEE en matière d’émigration est sérieusement contestée : M. Hervé Le Bras, directeur de recherche à l’INED et directeur d’études à l’EHESS relève que les chiffres de l’INSEE montrent un manque de 480 000 personnes sur le recensement de 1999 par rapport aux effectifs qui auraient dû résulter de l’accroissement naturel de la population de 1990 et de l’accroissement migratoire « évalué ». L’Institut qualifie cette différence de « solde des omissions » qu’il aurait été logique d’ajouter à la population décomptée en 1999. Or, il ne les a pas réintégrées dans ses reconstitutions, les traitant de fait comme des émigrations, mais sans l’afficher. La reconstitution des calculs de l’INSEE par M. Le Bras ⁽¹¹⁾ confirmerait cette lecture et montrerait un solde migratoire total plus modeste, de 60 000 personnes sur la période, et une émigration nette des jeunes. La classe d’âge des 10-20 ans en 1990 (soit 19-29 ans en 1999) pourrait avoir perdu 5 % de son effectif sur la période, cette évolution n’étant cependant que le prolongement accentué d’une évolution ayant commencé dès 1975.

Cela étant, les enquêtes Histoires de vie et Trajectoires et origines de l’INSEE constituent d’intéressantes sources d’informations en permettant d’identifier des résidents français ayant eu une mobilité internationale et en étudiant leurs parcours à travers les entretiens biographiques menés pour la première sur plusieurs années. Le sociologue Denis Colombi, auditionné par la commission d’enquête, les a utilisées pour alimenter son étude ⁽¹²⁾. Mais ne concernant que les personnes rentrées en France, elles ignorent ceux qui restent à l’étranger. Bien qu’utiles, leurs éclairages ne peuvent donc être généralisés.

L’enquête Trajectoires et Origines (TeO)

Menée conjointement par l’INSEE et l’Institut national des études démographiques (INED), elle permet d’analyser les migrations de tous les individus qui vivaient en France métropolitaine fin 2008-début 2009.

Ses premières publications ⁽¹³⁾ font apparaître que 21 % de la population âgée de 18 à 60 ans, soit 7,2 millions de personnes, ont vécu au moins un an hors de l’hexagone. Parmi eux, 3,6 millions sont des immigrés nés étrangers à l’étranger, 260 000 sont nés français dans un territoire de l’ex-empire colonial français, 290 000 sont natifs d’un DOM et 660 000 sont nés français hors de la métropole. Les 2,4 millions autres « migrants » sont, quant à eux, nés en France métropolitaine. Parmi ces derniers, 410 000 sont descendants d’immigrés et 220 000 autres ont un parent né hors de métropole.

Ce qui laisse 1,7 million de natifs n’ayant aucun immigrant (au sens large) parmi leurs ascendants directs qui ont vécu au moins un an à l’étranger, soit 7 % des 18-60 ans vivant en France métropolitaine en 2008.

() Publiés sur le site de l’INED dans Documents de travail 168, Premiers résultats, octobre 2010.

L’émigration française prenant désormais plus d’ampleur, d’autres initiatives nationales commencent à se développer.

Les dispositifs développés par la Direction générale des finances publiques (DGFiP) pour dresser les bilans annuels de l’exit tax, des départs et des retours des redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ainsi que, désormais, des assujettis à l’impôt sur le revenu seront abordés dans la troisième partie du rapport. On soulignera cependant que dans la mesure où ces impôts sont fondés sur le concept de résidence fiscale et non celui de citoyenneté française, les foyers fiscaux étudiés peuvent ne pas être de nationalité française.

La plupart des autres études ciblent également des catégories précises : étudiants, jeunes diplômés, travailleurs… S’inscrivant dans une stratégie d’internationalisation de leurs formations, des grandes écoles, des associations de diplômés réalisent, parfois depuis plusieurs années, des enquêtes par sondage sur les parcours, y compris internationaux, de leurs publics et les motivations de leurs choix.

Certaines offrent des focus réguliers et fouillés : la Conférence des grandes écoles (CGE) publie une enquête Insertion des jeunes diplômés chaque année depuis 1993 et, tous les deux ans, son enquête Mobilité mesure l’ouverture des grandes écoles françaises sur le monde, l’internationalisation de leurs recrutements comme celle des cursus de leurs étudiants. L’édition 2013 de l’enquête Insertion a été administrée par 167 grandes écoles (sur les 186 adhérentes) et a recueilli 42 546 questionnaires exploitables, soit plus de 46 % des deux dernières promotions qui constituent sa cible. De même, 92 % des écoles membres ont participé à l’enquête Mobilité en 2013. L’Association des ingénieurs et scientifiques de France (IESF) ⁽¹⁴⁾ mène de son côté une enquête annuelle (via internet) sur la situation socioprofessionnelle des ingénieurs avec une excellente représentativité. Son édition 2013 (la 24^ème), qui a recueilli près de 47 000 réponses sur les 745 000 ingénieurs diplômés en France en activité, a décliné à l’international ses rubriques traditionnelles sur l’emploi, la rémunération et la motivation. Leurs résultats seront présentés dans la deuxième partie.

D’autres ont une approche plus qualitative : on peut citer en particulier le Baromètre annuel de l’humeur des jeunes diplômés établi par le cabinet Deloitte depuis 2012 auprès d’un échantillon représentatif de 1 001 jeunes ayant achevé leurs études, ou les enquêtes d’impact réalisées par l’agence française Europe-Éducation-Formation France (2E2F) chargée du programme européen Erasmus+ pour les volets éducation et formation ⁽¹⁵⁾.

Des chercheurs commencent également à explorer le sujet : auditionnés par la commission d’enquête, le Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) ⁽¹⁶⁾ a publié en mars dernier une étude sur le bilan migratoire des qualifiés en France ⁽¹⁷⁾ et le sociologue Denis Colombi consacre sa thèse doctorale à la mondialisation en s’appuyant sur l’étude des parcours professionnels des Français partis à l’étranger. Lui-même se réfère aux travaux d’autres collègues, comme ceux d’Anne-Catherine Wagner sur les communautés d’expatriés.

D’autres études s’attaquent désormais au décryptage de l’émigration française dans sa globalité, telles celle publiée en mars par la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Paris-Île-de-France qui croisent les données du registre mondial français avec les études de l’OCDE, l’enquête de la Maison des Français de l’étranger et un certain nombre d’entretiens individuels pour tenter de cerner l’ampleur de ces expatriations et leurs principaux ressorts. Consciente du caractère parcellaire de ses sources, elle est néanmoins convaincue que de tels travaux permettent de déceler un phénomène et une tendance ⁽¹⁸⁾ et a décidé de se doter d’un outil de suivi plus ambitieux en mettant en place un observatoire expérimental qui s’appuiera sur l’influent réseau des 113 chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger réunissant 32 000 entreprises adhérentes dans 83 pays. La CCI de Paris-Île-de-France a parallèlement lancé une étude, dont les conclusions seront communiquées à l’automne, sur les départs des centres de décision et centre de recherche d’entreprises installées en France.

On relèvera également la réalisation de sondages à spectre large : le site internet privé « Mondissimo.com, le portail de l’expatriation » propose chaque année depuis dix ans à ses visiteurs l’enquête Expatriés, votre vie nous intéresse… Elle vise à connaître le profil des expatriés, leur gestion par les entreprises françaises, leur vie dans les pays d’accueil et, depuis peu, leurs intentions en termes de retour en France. 1 260 personnes ont répondu à l’édition 2013. Dans le même esprit, le site privé « Lepetitjournal.com » a fait réaliser en 2012 une étude sur différents aspects de la vie des expatriés et sur les liens qu’ils conservent avec leur pays d’origine par sondage auprès d’un échantillon de 2 312 personnes constitué selon la méthode des quotas pour être représentatif de la population des Français majeurs résidant à l’étranger. Ces divers travaux ne peuvent fonder un décompte de nos expatriés, et leurs résultats n’ont qu’une valeur relative vu l’étroitesse de leurs panels et les biais de la sélection des répondants. Mais si leur interprétation est fragile, ces résultats ouvrent d’intéressantes pistes de réflexion.

Plus solides et substantielles sont les données internationales retraitées par l’OCDE. Pour suivre et analyser les migrations à l’intérieur de ses membres, ses services exploitent de multiples sources, croisant les données recueillies dans le pays d’origine qu’ils étudient avec les chiffres relatifs à ses ressortissants qu’ils trouvent dans les pays de destination : hors Union européenne, l’OCDE regarde les effectifs des Français qui se sont vus délivrer des permis de séjours ou de travail. Elle bénéficie ainsi de listes mises à jour en continu qui détaille ces entrées par catégories ; la couverture reste néanmoins incomplète et les informations limitées. À l’intérieur de l’Union européenne, elle s’appuie plutôt sur les recensements ou les registres de population existants, qu’elle peut compléter avec d’autres sources administratives disponibles (sur les étudiants, le système éducatif, les naturalisations etc.). Ces recensements offrent quant à eux une couverture en principe complète et un ensemble d’informations sociodémographiques fouillées que l’on peut suivre sur de longues années. À partir des 2000, l’organisation s’est attachée à construire, en collaboration avec les services de recensement nationaux, autour des deux aspects-clés que sont le pays de naissance et le niveau d’éducation et en proposant une classification harmonisée de ces variables, une base de données accessible à tous (DIOC-E ⁽¹⁹⁾) sur les immigrés de 232 origines résidant dans 89 pays et leur ventilation bilatérale (par pays d’origine et par pays de destination).

Dans sa forme initiale, la base de données comportait les sept tableaux suivants :

Tableau A	Tableau B	Tableau C	Tableau D	Tableau E	Tableau F	Tableau G
– âge – sexe – nationalité	– durée de séjour	– statut au regard de l’emploi – sexe	– profession (code à 2 chiffres) – sexe	– profession détaillée (code à 3 chiffres)	– secteur d’activité – sexe	– statut au regard de l’emploi – discipline étudiée

À partir de 2010, la collecte de données a été élargie à des pays de destination non-membres, mais cantonnée aux seules informations concernant les tableaux A, C et D, en raison du nombre limité de données des sources locales.

Les études de l’OCDE apportent de très utiles compléments aux analyses nationales – les deux seront présentés ci-après. Mais elles rencontrent leurs propres limites : elles ne mesurent pas les flux, ne sont fondées que sur des effectifs constatés dans les pays ; leurs sources ne sont compilées que tous les cinq ans et ignorent souvent les migrants qui possèdent également la nationalité du pays où est fait le recensement. Enfin, non seulement les études de l’OCDE se cantonnent, pour l’essentiel, au périmètre de ses États membres, mais elles se limitent aux Français nés en France, pour notre cas, de 15 ans et plus. Elles excluent donc les Français nés à l’étranger et les étrangers naturalisés français, ainsi que les plus jeunes – sachant que les moins de 18 % représentaient 26 % des inscrits au registre en 2013.

Par ailleurs, un récent projet financé par la Banque mondiale a permis la constitution d’une nouvelle base de données brutes, également accessible en ligne, qui agrège autour du critère du pays de naissance les données des recensements de vingt pays de l’OCDE, dont la France, par périodes de cinq ans depuis 1980 jusqu’à 2010. Ses auteurs ont notamment classé les personnes immigrées en trois catégories en fonction de leur niveau d’études ⁽²⁰⁾.

C. LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LES OUTILS EXISTANTS POUR DÉNOMBRER LES EXPATRIÉS

La France n’est pas une terre d’émigration ; son appareil statistique est donc naturellement peu adapté pour mesurer avec précision les phénomènes d’expatriation.

Ces lacunes ne sont pas sans conséquences. Comme l’explique Mme Monique Cerisier-ben Guiga, présidente de l’Association démocratique des Français de l’étranger (ADFE), « le discours sur l’expatriation française relève d’observations sans bases scientifiques et relève d’impressions superficielles. (…) Faute de données démographiques, sociologiques et économiques le discours sur l’expatriation relève donc le plus souvent de l’idéologie ». ⁽²¹⁾

Les conclusions des travaux de la commission d’enquête révèlent donc que, si l’émigration française n’est pas massive, une meilleure connaissance statistique des flux de départs et de retours permettrait d’adapter les politiques publiques aux nouveaux enjeux de la mobilité internationale.

En effet, une meilleure mesure de l’expatriation permettrait d’améliorer la connaissance des profils de nos expatriés : leur niveau d’études, les motivations de leur départ, leurs éventuelles motivations pour le retour, etc. En outre, dans l’optique de mettre en place ce qu’il conviendra d’appeler dans la suite du rapport une « politique diasporique » française – à savoir une meilleure exploitation des positions et des ressources de nos expatriés pour mettre en valeur les atouts de la France, économiquement ou culturellement –, cette connaissance statistique se révèle indispensable pour notre pays confronté aux défis que représentent la large ouverture au monde de sa société et de son économie et l’accroissement de la concurrence entre les pays.

Dans un rapport de 2009 sur l’avenir des migrations internationales vers les pays de l’OCDE, l’organisation indiquait que si « les flux migratoires sont fortement susceptibles d’augmenter ou du moins de demeurer constants dans le monde au cours des vingt prochaines années environ », elle voit une « intensification de la concurrence internationale autour de la main-d’œuvre, surtout en ce qui concerne les personnels hautement qualifiés et semi-qualifiés », et estime que les pays de l’OCDE « pourront être en concurrence croissante avec d’autres pays de l’OCDE ou des économies émergentes, pour des travailleurs du savoir, au fur et à mesure que les pays chercheront à préserver ou à améliorer leurs niveaux de productivité ». Elle considère que deux éléments majeurs devraient favoriser la mobilité des travailleurs dans les années à venir : le vieillissement démographique et la compétition internationale autour d’une économie du savoir et de l’innovation, dans un contexte de globalisation des échanges. Son étude de 2012 « Resserrer les liens avec les diasporas. Panorama des compétences des migrants » confirmerait les tendances dessinées qui montreraient une émigration issue des pays de l’OCDE « en grande partie déterminée par l’évolution économique de la zone (…) et des pays émergents ».

Dans cette nouvelle compétition mondiale, il importe donc d’être capable d’établir un diagnostic clair sur les atouts, les faiblesses, voire les handicaps de notre pays.

1. Les outils d’analyse sont aussi lacunaires à l’étranger

Comme l’a indiqué M. Jean-Christophe Dumont ; « il est difficile pour tous les pays de décompter le nombre de leurs expatriés, parce que l’enregistrement n’est pas obligatoire, mais lié à certaines occasions ou nécessités. On voit bien dans nos registres consulaires l’effet des élections ou des situations de crise géopolitique. Nul pays n’a trouvé de solution en la matière. Ainsi, en Espagne, il y a une forte discordance entre les données issues des registres de population – sur lequel les Français doivent s’inscrire – et le registre consulaire – pour lequel l’inscription n’a que peu d’intérêt pour un pays aussi proche de la France.

« Paradoxalement, ce sont les États-Unis qui auraient le plus de facilité à établir le nombre de leurs expatriés alors que, pour eux, cette question ne présente aucun intérêt politique étant donné le faible nombre de ces personnes. En effet, tous les ressortissants américains relèvent du fisc américain, quel que soit le lieu où ils habitent. Je ne suis pas sûr qu’ils utilisent ces données pour cet objectif. » ⁽²²⁾

La taille de la population d’un pays et sa plus grande propension culturelle à s’expatrier peuvent en effet alimenter des choix de politique statistique différents. Ainsi, le Luxembourg, attentif à l’évolution de sa population (un demi-million de personnes environ), a mis en place un registre des personnes physiques quittant le pays chaque année. Ce registre, exhaustif, comporte des données relatives à l’âge, au sexe et à l’état matrimonial.

En Suisse, un système similaire au registre français a été mis en place. La mesure des Suisses de l’étranger est établie par la direction consulaire du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Elle recense tous les citoyens suisses inscrits auprès d’une représentation à l’étranger. Cet enregistrement permet en outre de recueillir des données sur les groupes d’âge.

Le Royaume-Uni mobilise plusieurs sources statistiques partielles (nombre de visas demandés par des Britanniques, recensements locaux, etc.), et n’obtient que des données indicatives et uniquement quantitatives, publiées dans le rapport British Behaviour Abroad. Des contrôles de sortie des Britanniques qui s’expatrient devraient être mis en place prochainement.

En revanche, l’ambassade d’Allemagne à Paris a souligné que l’assistance apportée aux Allemands qui résident à l’étranger est restreinte et se limite principalement à une activité de conseil. C’est la raison pour laquelle l’évolution de l’émigration des Allemands n’est pas beaucoup observée, notamment parce que les services de conseil agissent surtout en amont d’un projet d’émigration. « L’évolution et la situation des émigrés une fois arrivés à l’étranger ne font pas l’objet d’un suivi de la part de l’État » conclut-elle. Devant la commission, M. Jean-Christophe Dumont a confirmé ce manque d’outils en indiquant que l’Allemagne avait demandé à l’OCDE une étude sur l’expatriation de ses ressortissants ⁽²³⁾.

2. Les propositions de la commission d’enquête

Malgré ses insuffisances, le registre des Français établis hors de France reste l’outil de décompte le plus accessible aux services intéressés, le plus rapidement mobilisable et le plus souple pour suivre l’évolution des populations françaises expatriées. Il apparaît cependant indispensable d’en améliorer le fonctionnement pour en obtenir des informations plus fiables et plus complètes.

Pour plus d’exhaustivité, faut-il exiger son enregistrement de tout Français partant s’installer dans un autre pays ? Cela ne semble pas opportun, et ne serait, de toute façon, ni très adapté, ni très réaliste. En effet, on ne voit guère comment obliger quelqu’un à s’inscrire autrement qu’en liant l’accès aux services consulaires à cette formalité. Or, c’est déjà plus ou moins le cas dans les faits puisque toute démarche impliquant la justification de son identité entraîne automatiquement l’enregistrement de l’intéressé. Par ailleurs, certaines installations durables n’étaient pas forcément anticipées au départ, les intéressés ne prévoyant initialement que quelques mois pour des études, un périple… À quel moment faudrait-il imposer cette inscription ?

En revanche, il existe des moyens d’améliorer le fonctionnement du registre mondial et sa portée, et par suite son exploitation statistique :

Proposition 1 : Améliorer le registre des Français établis hors de France en :

– communiquant davantage sur l’utilité pour les intéressés, et pour leur pays, de s’inscrire au registre mondial ;

– harmonisant les formulaires d’inscription et d’actualisation et standardiser l’enregistrement des données pour que tous les postes consulaires aient le même niveau d’information et le même traitement informatique ;

– étoffant les informations demandées, lors de l’enregistrement comme à son actualisation ou au renouvellement de l’inscription, en faisant préciser notamment les pays de naissance (principal critère de sélection retenu par les bases de données internationale), les niveaux d’études, les emplois occupés (profession et secteur d’activité) et la situation au regard de l’emploi ;

– réduisant les délais (par exemple de cinq à trois ans) pour le renouvellement des inscriptions et l’actualisation des informations individuelles. Pour alléger la charge de travail que cela représenterait pour les services consulaires, et obtenir un meilleur taux de réponse, utiliser en priorité la voie internet pour ces échanges. Cela suppose de demander une adresse de courriel lors de l’inscription et à son renouvellement ;

– prévoyant l’accessibilité des données globalisées du registre en créant une base qui rassemblerait les informations retraitées et serait consultable sur le site du ministère des Affaires étrangères.

En outre, pour améliorer la mesure statistique de l’expatriation, il ne suffit pas de commander une enquête à l’INSEE ou au ministère des Affaires étrangères sur le sujet. Il faut tenir compte d’obstacles à la fois techniques et pratiques.

Le premier problème auquel cette tentative se heurte est la collecte de données fiables. La bonne méthodologie d’une enquête repose en effet, avant tout, sur une base de données irréprochable, puisqu’elle va déterminer tous les résultats statistiques et qualitatifs de cette enquête. Si la base de données ne peut pas être exhaustive (recensement de l’ensemble des Français expatriés), il faut du moins qu’elle soit représentative de ceux-ci – c’est-à-dire sans biais, comme ceux qui ont été évoqués pour le registre des Français résidant hors de France.

La seconde difficulté est le coût de la mise en place d’une telle enquête. Certes, la mesure de l’expatriation est importante, mais son coût rapporté aux bénéfices attendus pour la collectivité doit rester raisonnable. Or, si l’envoi d’enquêteurs dans les ménages métropolitains suppose déjà l’engagement de moyens financiers conséquents (cf. encadré ci-dessous), la dispersion des Français expatriés dans le monde entier complique fortement leur mesure et leur suivi.

La prise en compte du coût d’une enquête : le cas du recensement national

Selon le rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la nouvelle méthode de recensement de la population, présenté en 2008 par M. Philippe Gosselin, le recensement exhaustif de la population française, qui avait cours jusqu’en 2004, demandait la mobilisation de 100 000 agents pendant un mois et représentait un coût total de 180 millions d’euros – le budget annuel de l’INSEE était alors doublé.

Ce coût est devenu un obstacle à la bonne actualisation de l’enquête puisque, pour des raisons budgétaires, le recensement quinquennal de 1997 a dû être reporté en 1999. Or, la bonne connaissance de la population française est un élément essentiel à la mise en œuvre des politiques publiques, notamment locales : c’est grâce aux données du recensement que les communes analysent leurs besoins futurs en matière de logements, d’écoles ou de transport, et c’est à partir de ces données que les dotations des communes sont en partie calculées (la dotation générale de fonctionnement est ainsi en partie déterminée par des échelles démographiques).

Finalement, la nouvelle méthode de recensement a abandonné l’idée d’un décompte exhaustif pour l’ensemble de la population. Dans les communes de moins de 10 000 habitants (dans lesquelles vit la moitié de la population française), l’ancienne méthode est toujours utilisée, et un recensement global a lieu tous les cinq ans – plus précisément, il a lieu tous les ans pour 1/5^e des communes, placées dans cinq groupes sociodémographiques représentatifs de l’ensemble des communes pour avoir une image fiable des évolutions de population chaque année.

Dans les communes de 10 000 habitants ou plus, les enquêtes de recensement sont annuelles et réalisées par sondage auprès d’un échantillon de 8 % représentatifs de la population. Au bout de cinq ans, 40 % de la population a été recensée, ce qui permet d’extrapoler avec une faible marge d’erreur la population totale de la commune.

À partir de ces constats préliminaires, plusieurs propositions peuvent être envisagées à moyen terme pour dénombrer et mieux connaître les Français à l’étranger.

Proposition n° 2 : Encourager le recoupement des recensements nationaux. Une coopération entre plusieurs pays permettrait d’obtenir l’échange d’informations sur les personnes étrangères recensées sur le territoire d’un de ces pays. C’est ce que réalise en partie l’OCDE pour mesurer l’émigration dans ses États membres. Cette méthode a plusieurs avantages, notamment celui de son faible coût ainsi que sa précision.

Néanmoins, elle n’est pas à l’abri de biais. Par exemple, tous les recensements ne demandent pas la nationalité de la personne interrogée (notamment aux États-Unis ou au Royaume-Uni). En outre, la direction des Français de l’étranger et de l’administration consulaire estime que la moitié des Français à l’étranger est composée de binationaux. Or, la plupart des recensements ne demande de renseigner qu’une seule nationalité. Si une telle coopération pouvait être mise en place – par exemple, à l’échelle européenne, par l’intermédiaire de l’agence Eurostat –, l’information statistique sur les Français installés en Union européenne serait fortement améliorée. Les biais existants sur les différences de pratiques de recensement national pourraient être levés dans le cadre de l’uniformisation des standards statistiques et des méthodologies qui a déjà lieu en Union européenne depuis plusieurs années.

Pour les autres pays, le recours à d’autres grandes enquêtes représentatives en lieu et place du recensement peut donner satisfaction (en France, par exemple, les enquêtes « Emploi » de l’INSEE mesurent aussi les personnes étrangères et détiennent des informations qualitatives très riches). À la différence des recensements, l’échantillon n’est pas intégral, mais suffisamment représentatif pour éliminer les risques de biais statistique. Les services statistiques français pourraient utiliser ces sources pour mesurer avec précision le nombre et le profil des Français de l’étranger. La principale limite de cette méthode est la charge de travail et le coût entraînés par le rassemblement et l’exploitation de ces données produites à l’étranger – à supposer que les États tiers à l’Union européenne acceptent de coopérer sur leur communication.

Proposition n° 3 : À plus court terme, des études qualitatives sur la situation et le profil socio-économique des Français à l’étranger peuvent être envisagées, à partir du registre des Français établis hors de France.

Certes, la principale difficulté ayant freiné l’émergence de telles études est la fiabilité relative de ce registre. Mais le manque d’intérêt public pour le phénomène de l’expatriation joue également.

En utilisant le registre comme succédané de base de données, les services consulaires pourraient ainsi être chargés d’une enquête qualitative à un instant donné, en coupe. Le dispositif d’une telle enquête consisterait, pour chaque pays étudié, à mobiliser un échantillon des Français inscrits sur le registre, et à les interroger sous la forme d’un sondage.

De manière plus dynamique, l’INSEE pourrait se voir confier la réalisation d’une enquête annuelle auprès des Français qui déclarent être partis à l’étranger dans les cinq ou dix dernières années – donnée qui peut être recueillie pendant le recensement, sans coût supplémentaire –, sur leur séjour à l’étranger, leurs motivations, les conditions de leur retour, etc. Cette enquête aurait une vocation strictement qualitative, puisqu’elle ne permettrait pas de quantifier les flux d’entrants et de sortants de notre territoire.

Proposition n° 4 : Créer, sous l’égide de l’INSEE, un centre d’information, de recherche et de coopération sur l’émigration, qui pourrait prendre la forme d’un groupement d’intérêt scientifique (GIS).

Ce centre serait par exemple en charge des études qualitatives présentées ci-dessus. Il aurait également pour mission de constituer une base de données solide et régulièrement mise à jour, grâce à la collecte d’informations auprès des acteurs concernés : Maison des Français de l’étranger, consulats, établissements d’enseignement, etc. Enfin, il pourrait avoir un rôle opérationnel auprès des administrations publiques pour accompagner d’éléments statistiques les politiques menées en matière de diplomatie économique ou de relations avec les Français de l’étranger.

II. LES VISAGES DE LA FRANCE QUI S’EXPATRIE : UN PHÉNOMÈNE PLUS COMPOSITE QUE PAR LE PASSÉ

Nonobstant nos précédentes critiques, les données issues du registre des Français établis hors de France et des études de l’OCDE n’en demeurent pas moins les plus significatives pour approcher le visage de l’émigration française d’aujourd’hui.

Si leurs chiffres bruts, et les proportions qu’on en déduit, sont à prendre avec prudence, les analyses du ministère des Affaires étrangères recoupent celles de l’OCDE pour montrer une progression sensible des expatriations françaises et des tendances fortes qui en dessinent un portrait nettement plus diversifié que par le passé.

A. PLUS DE DEUX MILLIONS DE FRANÇAIS INSTALLÉS À L’ÉTRANGER

Au 31 décembre 2013 ⁽²⁴⁾, 1 642 953 de nos compatriotes étaient inscrits au registre des Français établis hors de France, soit une hausse de 2 % par rapport à l’année précédente (+ 31 899 personnes ⁽²⁵⁾). Cette augmentation est légèrement inférieure à la tendance moyenne d’accroissement de la communauté française à l’étranger observée au cours des dix dernières années, de l’ordre de 3 % par an.

Le nombre de Français inscrits au registre s’établissait à 1 223 409 fin 2003. Il aura ainsi augmenté de près de 35 % au cours des dix dernières années. La croissance observée par le ministère est marquée par des ruptures de tendance occasionnelles, qui tiennent essentiellement au fait que cette population est étudiée à l’aide d’un répertoire administratif dont on a déjà souligné la sensibilité à certains événements extérieurs. ⁽²⁶⁾

On rappellera également que les projections effectuées par les postes consulaires permettent d’estimer qu’en réalité, plus de deux millions de Français seraient établis hors de France de manière plus ou moins permanente.

La population française (France métropolitaine hors Mayotte) ayant cru en moyenne de 0,6 % par an sur la même période, selon l’INSEE, force est de constater que l’expatriation française s’est accentuée autant en nombre absolu qu’en part relative.

Les précédentes études du ministère des Affaires étrangères montrent que cette tendance haussière s’est amorcée depuis plusieurs décennies. Si l’on remonte aux trente dernières années, on constate que :

– de 1984 à 1990, le nombre des immatriculés ⁽²⁷⁾ était plutôt en recul
de – 1,4 % en moyenne par an (soit une diminution de 9,2 % en huit ans) ;

– il repart à la hausse à partir de 1991 avec une croissance moyenne de 2,7 % de 1991 à 2002 (+ 34 % au total sur la période), et encore un bond de 11 % entre 2002 et 2003. L’accroissement de la population française inscrite sur le registre s’est poursuivi ensuite à un rythme annuel moyen à peine supérieur.

2004/03	2005/04	2006/05	2007/06	2008/07	2009/08	2010/09	2011/10	2012/11	2013/12
+ 2,4 %	+ 1,2 %	+ 8,3 %	– 3,5 %	+ 7,6 %	+ 3 %	+ 2,3 %	+ 6 %	+ 1,1 %	+ 2 %

Source : ministère des Affaires étrangères.

De son côté, les chiffres présentés par M. Jean-Christophe Dumont ⁽²⁸⁾ montrent également une hausse, chaque année sur la dernière décennie, du nombre des Français (nés en France et âgés de 15 ans et plus) enregistrés dans d’autres pays de l’OCDE : les flux annuels ont progressé d’environ 30 % de 2000 à 2012, passant de 75 000 à 100 000 personnes par an. L’effectif global des Français de plus de 15 ans résidant dans un autre pays de l’OCDE s’est ainsi accru de 13 % entre 2001 et 2011.

Il précisait que la communauté française enregistrée dans d’autres pays de l’organisation s’élevait à 1,3 million de personnes en 2010-2011. De plus anciennes études faisaient état de 1,208 million de personnes nées en France de plus de 15 ans vivant à l’étranger (monde entier) en 2000, dont 1,145 million au sein de l’OCDE ; les chiffres augmentaient à 1,297 million pour la seule OCDE en 2005/2006 et à 1,766 million pour l’ensemble du monde en 2008.

En 2013, selon les données du registre français, la population française établie à l’étranger s’est accrue dans toutes les zones géographiques, mais pas de manière uniforme :

– l’Afrique du nord, l’Amérique du nord, l’Asie-Océanie et l’Europe hors Union européenne sont les régions dans lesquelles la population expatriée connaît une expansion plus importante que celle constatée au niveau mondial en 2013.

– en Afrique francophone et en Amérique centrale et du Sud, le nombre d’inscrits progresse dans des proportions proches de celle constatée au niveau mondial.

– enfin, il est stable en moyenne en Afrique non francophone, dans les États membres de l’Union européenne et au Proche et Moyen-Orient.

Malgré ces inflexions, la moitié des Français inscrits au registre reste établie en Europe, pour près de 19 % en Amérique (13 % en Amérique du nord) et 15 % en Afrique. Quant à l’Asie-Océanie, elle représente actuellement 7,6 % de cette population, soit un peu moins que le Proche et Moyen Orient (8,4 %).

Quand on considère la répartition des populations, il n’est pas abusif de conclure qu’au-delà de la seule proximité géographique, le processus d’intégration européen a non seulement facilité mais aussi favorisé les mouvements intracommunautaires. À tel point que M. Jean-Luc Biacabe, directeur des politiques économiques de la CCI de Paris-Île-de-France, s’interroge : pour ces Français, « l’Europe est devenue leur patrie. N’est-on pas, dans ces conditions, en droit de se demander si la notion d’expatriation ne doit pas être revue ? » ⁽²⁹⁾.

Les cinq premiers pays en termes de communauté française inscrite au registre sont la Suisse, les États-Unis, le Royaume-Uni, la Belgique et l’Allemagne. Ces pays accueillent chacun une communauté supérieure à 110 000 Français, et concentrent à eux cinq près de 40 % des Français établis à l’étranger. Les cinq suivants accueillent plus de 46 000 Français chacun. Les dix premiers pays regroupent ainsi 60 % des Français inscrits.

Évolution des Français inscrits dans le monde et dans l’Union européenne de 1995 à 2013

Évolution de la population française inscrite par région de 1995 à 2013, hors U.E.

Évolution de la population inscrite de 2008 à 2012

Source : ministère des Affaires étrangères, DFAE.

Les réserves précédemment émises à propos de la sous-représentation des communautés françaises dans les pays les plus proches de la France incitent à penser que les chiffres des sept premiers du tableau sont sensiblement inférieurs à la réalité – les flux observés sans doute aussi.

Néanmoins, l’étude de l’OCDE sur les flux migratoires français de ces dix dernières années au sein des États membres (dont font partie ces sept pays) montre qu’il n’y a pas vraiment eu de destination de prédilection. Entre 2000-2001 et 2010/2011, les effectifs des migrants français ont progressé dans la plupart des États membres sans qu’aucun n’accueille plus de 15 000 à 20 000 Français par an. Sur la décennie, la première destination a été l’Allemagne (+ 54 000 personnes), suivie par l’Espagne (+ 41 000), le Canada (+ 30 000), le Royaume-Uni (+ 22 000) et le Japon (+ 12 000).

En 2012, les Français se sont autant installés en Belgique qu’en Allemagne et au Royaume-Uni, dans une proportion triple de celle enregistrée pour les États-Unis – pour ce qui est des Français qui se sont vus délivrer un permis permanent.

L’OCDE relève également une augmentation significative de l’émigration française en Suisse avant la crise. Selon les données consulaires, ce pays accueillerait le plus grand nombre de ressortissants français ; les chiffres de l’OCDE placeraient plutôt les États-Unis en tête, puis l’Espagne.

Même s’ils ne rentrent pas dans la notion d’expatrié puisqu’ils résident toujours en France, il est intéressant de noter que le nombre des travailleurs transfrontaliers aurait aussi nettement augmenté en huit ans. Se basant sur le recensement de 2007, l’INSEE estimait que leurs effectifs ont crû de 29 % entre 1999, qui en comptaient 248 400, et 2011 (319 400). Les trois principaux bassins de travail sont la Suisse, le Luxembourg et Monaco.

L’analyse des données sociodémographiques du registre des Français établis hors de France montre que la proportion des double-nationaux tend à se stabiliser en 2013 à 42,1 % des inscrits. Comme en 2012, leur augmentation (+ 1,7 %) a été moins importante que celle des expatriés inscrits au registre pris dans leur ensemble. Cette catégorie des multinationaux ayant au contraire beaucoup progressé entre 1984 et 2003, passant de 30,7 % à 47 % des inscrits, la décennie suivante a donc marqué un certain recul.

La part de double-nationaux varie fortement d’une région du monde à l’autre. À l’heure actuelle, moins d’un Français sur quatre établis en Asie-Océanie possède une autre nationalité, alors qu’ils sont près des trois-quarts dans cette situation au Proche et Moyen-Orient. Dans les États membres de l’Union européenne, près d’un expatrié sur trois détient plusieurs nationalités, une proportion qui s’élève à près d’un sur deux en Amérique du nord.

La répartition par sexe des Français inscrits est restée stable sur les dernières années. En 2013, avec 50,5 % de femmes parmi les inscrits au registre, la population française établie à l’étranger a sensiblement le même profil que la population française métropolitaine qui en compte 51,5 %. Les données de l’OCDE confirment cette majorité de femmes, même si leur proportion aurait diminué de 56 % à 52 % en dix ans. Cette féminisation est relativement récente, puisque, selon les données du répertoire précédant le registre, la proportion de femmes est passée de 37 % à 52 % entre 1984 et 2003.

Enfin, la structure par âge de la communauté française inscrite au registre a peu évolué ces dernières années, comme le montre le tableau ci-dessous :

STRUCTURE PAR ÂGE DE LA COMMUNAUTÉ FRANÇAISE À L’ÉTRANGER

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
< 18 ans
% inscrits	28	28	27,5	28,5 % des <20	25,9	25,6	27,1	26,3	26	26
% pop.franç.	-	-	26,6	25	22,2	22,2	22,2	22,2	22	22
> 18 ans
% inscrits	72	72	72,5	71,5 % des >20	74,1	74,4	72,9	73,7	74	74
% pop.franç.	-	-	73,4	75	77,8	77,8	77,8	77,8	78	78
dont 18-60 ans
% inscrits	-	-	-	57,1 % des 20-59	60,3	60,2	59,4	-	59,9	-
% pop.franç.	-	-	-	53,9	55,6	55,6	55,6	55,6	54,2	54,8
dont > 60 ans
% inscrits	-	-	-	14,4	13,8	14,2	13,5	-	14,1	-
% pop.franç.	-	-	-	21,1	22,2	22,2	22,2	22,2	23,8	23,2

Sources : ministère des Affaires étrangères et INSEE sur France hors Mayotte.

La proportion des mineurs dans le registre, 26 %, est sensiblement supérieure à la moyenne nationale (22 %). Pour autant, avec 60 % de personnes ayant entre 18 et 60 ans en 2012 (et plus précisément 24,4 % de 26 à 40 ans et 25,8 % de 41 à 60 ans), la communauté française expatriée en âge de faire des études ou de travailler est aussi plus importante que la moyenne nationale (54,2 %).

De fait, comme cela sera analysé dans les parties suivantes, toutes les études qualitatives confirment l’importance des projets d’études ou de travail dans les motivations des Français à partir à l’étranger. Le ressort professionnel est un classique de l’expatriation française contemporaine, mais ses conditions ont profondément changé depuis trente ans.

S’agissant des expatriés « statutaires » notamment, auparavant distingués par le registre dans la catégorie : « détachés », le nouveau dispositif ne permet plus de les identifier systématiquement après 2003. Néanmoins, M. Christophe Bouchard signalait que, sans pouvoir mesurer ce phénomène de manière statistique, les consulats observent une augmentation du nombre des projets individuels : « des personnes décident de s’installer par elles-mêmes à l’étranger. (…) L’expatriation classique des salariés envoyés par leurs entreprises à l’étranger est en net recul » ⁽³⁰⁾. Cette évolution est ancienne : la proportion des « détachés » est passée de 29,4 % des personnes immatriculées en 1984 à seulement 5,3 % en 2003, évolution qui explique sans doute que cette catégorie ne soit plus identifiée depuis lors. M. Christophe Bouchard a également mentionné une autre « nouveauté des dix dernières années » : les programmes Vacances-travail dans le cadre desquels « plusieurs milliers de jeunes » partent à l’étranger un an, voire deux.

Selon l’OCDE, la part des 25-64 ans parmi les personnes de plus de 15 ans nées en France et résidant dans un autre pays de l’OCDE se serait accrue sur la décennie, pour atteindre 75 % en 2010-2011. C’est « nettement plus que pour l’Allemagne et le Royaume-Uni. Cette différence s’explique par le fait que l’expatriation en provenance de ces deux pays est le fait de nombreux retraités, ce qui n’est pas le cas de la France. », observe M. Jean-Christophe Dumont ⁽³¹⁾.

D’ailleurs, les résultats de l’enquête de la Maison des Français de l’étranger de 2013 dessinent le portrait d’une population très insérée professionnellement. Avec un taux d’emploi de 79 % (pour les personnes âgées de 15 à 64 ans) et un taux d’activité de 86 % (en excluant les personnes ne travaillant pas et n’étant pas à la recherche d’un emploi, soit les deux-tiers de celles qui n’exercent pas d’activité professionnelle), ces taux sont très supérieurs aux données nationales, respectivement de 64 % et de 70 % en 2011. Il convient de noter toutefois que les résultats de l’enquête recouvrent peut-être une certaine surestimation de ces taux en raison de la sous-représentation des jeunes expatriés (potentiellement moins insérés professionnellement) au sein de l’échantillon. Ils sont au surplus difficiles à rapprocher des chiffres plus anciens de l’OCDE qui affichait en 2005/2006 un taux d’emploi de 70,8 % et un taux de chômage de 7 % pour des migrants français âgés entre 15 et 64 ans.

Le nombre des Français expatriés de plus de 60 ans a, quant à lui, augmenté en valeur absolue de 10 % entre 2011 et 2013. Néanmoins, leur part ne s’est pas particulièrement accentuée ces dernières années. Oscillant entre 13,5 % et 14,4 %, elle est très inférieure au pourcentage des seniors dans la population française (22-23 %).

B. UNE DIASPORA FRANÇAISE BIEN MOINS DÉVELOPPÉE QUE D’AUTRES PAYS

L’émigration française s’inscrit dans d’importants mouvements migratoires internationaux qui se développent depuis plusieurs années : en 2010 pour la seule OCDE ⁽³²⁾, près de 1,6 million de personnes avait migré d’un pays de l’OCDE à l’autre, soit environ 30 % du total des flux d’immigration dans l’ensemble de la zone. Si ces mouvements marquent un léger tassement depuis 2007 à cause de la crise, ils ont progressé de près de 300 000 personnes depuis 2000 (avec un taux moyen de croissance annuelle de 2,2 %, alors qu’il n’était encore que de 1,25 % dans les années 1990).

En 2005/2006, l’OCDE décomptait 39,5 millions de migrants âgés de 15 ans et plus, à avoir quitté un de ses 34 pays membres pour s’installer dans un autre, dont 24 % détenaient un diplôme de l’enseignement supérieur. Cela représentait un taux d’émigration pour ces catégories de 3,8 % sur l’ensemble de des pays membres.

Fait notable : le Royaume-Uni, avec 3,4 millions de ressortissants expatriés (en effectifs totaux), et l’Allemagne (3 millions) étaient les premiers pays d’émigration après le Mexique – y compris pour l’émigration récente. Ils gardaient le même rang s’agissant des diplômés du supérieur, alors que la France ne se situait qu’en huitième position.

En 2012, celle-ci ne se classait qu’au dixième rang des pays d’origine de l’expatriation au sein de l’OCDE ⁽³³⁾ en flux annuels, encore en deçà de l’Allemagne et du Royaume-Uni.

L’augmentation de l’expatriation française (+ 30 % en dix ans) est significative, mais n’a donc rien d’exceptionnel dans le cadre de l’OCDE. Ainsi les États-Unis ont connu exactement la même progression, le nombre d’expatriés enregistrés passant de 100 000 à près de 140 000. D’autres pays connaissent même des évolutions plus brutales et erratiques. On constate par exemple que l’expatriation allemande a fait plus que doubler avant la crise, principalement à destination de la Suisse, avant de régresser ensuite. Cette influence de la conjoncture se retrouve dans l’expatriation espagnole : alors que celle-ci se stabilisait autour de 25 000 personnes par an jusqu’en 2008, elle a explosé à compter de 2008, triplant en quatre ans.

En dépit de leur augmentation, les chiffres de l’émigration française restent donc modestes aussi bien en comparaison internationale que sur le plan démographique. En 2010/2011, l’OCDE comptabilisait 1,3 million de personnes de 15 ans et plus nées en France et résidant dans un autre pays de l’OCDE, ce qui ne représente que 2,5 % de cette catégorie de sa population – à comparer aux effectifs des expatriés nés en Allemagne (3,3 millions, soit 4,4 %) ou au Royaume-Uni (3,2 millions ou 6 %).

M. Jean-Christophe Dumont concluait : « Pour l’instant, nous ne constatons pas d’accélération de l’expatriation, du moins d’après les données les plus récentes dont nous disposions, qui datent de 2012. Il y a globalement une évolution structurelle de l’expatriation, qui prend la forme d’un certain rattrapage. La dimension plus conjoncturelle [liée à la crise] n’est pas encore présente » ⁽³⁴⁾.

Les données issues de la base financées par la Banque mondiale disent la même chose sur le périmètre plus limité des vingt pays de l’OCDE qu’elle recense : si les départs de personnes de 25 ans et plus nées en France (tous diplômes confondus) connaissent une croissance quasi linéaire depuis vingt-cinq ans (passant de 1 % à un peu plus de 2 % entre 1980 et 2010), leur part dans la population française est l’une des plus faibles parmi les pays sélectionnés qui connaissent tous une hausse de leur taux d’émigration.

C. UN SOLDE MIGRATOIRE POSITIF EN TERMES DE POPULATION QUALIFIÉE

Le registre des Français établis hors de France ne précise ni le niveau de diplôme, ni l’emploi occupé par les personnes inscrites. Quant aux informations relatives aux catégories socioprofessionnelles et aux secteurs d’activité des expatriés, elles ne sont pas systématiquement renseignées lors de l’inscription, et ne font pas l’objet de mises à jour régulières ; elles ne font pas l’objet non plus d’une exploitation statistique. Pour établir un portrait socioprofessionnel des expatriés français, il faut donc rechercher d’autres sources.

En outre, s’agissant plus particulièrement des étudiants, ceux-ci sont très vraisemblablement sous-représentés au registre, car la majorité partent dans des pays proches ou familiers et il y a peu d’intérêt à s’inscrire quand le séjour d’études est inférieur à un an. Les études menées par les grandes écoles et universités françaises offrent toutefois des données statistiques assez fiables. Elles montrent une ouverture croissante des étudiants français sur le monde et une accélération de cette évolution depuis vingt ans. Croisées aux chiffres recueillis par le ministère de l’Intérieur sur les flux de visa, elles montrent aussi que la France reste fortement attractive pour les étudiants étrangers, hors l’épisode désastreux de la circulaire « Guéant » de 2011. (cf. deuxième partie)

Ces tendances sont corroborées par les études de l’OCDE – même si leur champ est limité à ses seuls États membres, comme l’indique le tableau ci-contre.

NOMBRE D’ÉTUDIANTS FRANÇAIS EN MOBILITÉ DANS UN AUTRE PAYS DE L’OCDE

2004	2005	2006	2007	2008	2009
34 855	30 887	40 155	39 561	41 778	50 138

Source : OCDE.

Les étudiants français étaient 78 000 en 2011 ⁽³⁵⁾, soit plus que les étudiants originaires d’autres pays de l’OCDE présents en France, qui étaient environ 57 000. Toutefois, l’effectif total d’étudiants étrangers dans notre pays est largement supérieur puisqu’il dépasse le nombre de 268 000 la même année.

Le nombre de Français étudiant dans un autre pays de l’OCDE augmente moins vite que le nombre total d’étudiants étrangers dans les pays de l’OCDE (3,3 millions). Comme M. Jean-Christophe Dumont le souligne : « Encore une fois, la France participe à la mobilité internationale, mais dans des proportions qui n’ont rien d’exceptionnel » ⁽³⁶⁾.

Si le Royaume-Uni reste la principale destination de nos étudiants, le Canada et la Suisse apparaissent de plus en plus attractifs, presque au même niveau que les États-Unis, et avant la Belgique et l’Allemagne.

La part des étudiants étrangers en France reste stable sur la décennie, autour de 6,5 % des étudiants d’origine étrangère présents dans un pays de l’OCDE – ce qui est notable pour un marché en forte progression.

Il n’en reste pas moins que d’autres pays, comme l’Australie, ont connu une augmentation plus importante du nombre de leurs étudiants étrangers sur la même période.

Cette progression est le fruit d’une stratégie des universités australiennes et d’une politique volontariste du gouvernement australien, qui y voit un moyen d’attirer des personnels qualifiés. L’accueil d’étudiants étrangers représente ainsi le troisième poste d’exportation de l’Australie.

Si le registre des Français résidant hors de France est muet sur le niveau d’études ou de qualification des migrants français, l’enquête menée par la Maison des Français de l’étranger (MFE) constate un niveau d’études élevé en moyenne.

Toutes classes d’âge confondues, plus de la moitié des personnes interrogées fin 2012 se prévalent d’un niveau équivalent au master ou au doctorat et près d’un tiers se situe à un niveau bac/bac+3. Par comparaison, l’enquête « Emploi 2011 » de l’INSEE estimait à près de 53 % la proportion des Français à un niveau CEP, BEP, CAP, brevet ou sans diplôme, et à seulement 12,5 % la population titulaire d’un diplôme supérieur à bac+2.

Malgré ses biais déjà évoqués, les résultats de l’enquête de la Maison des Français de l’étranger ne sont pas en contradiction avec les données de l’OCDE qui décomptait en 2005/2006 27,9 % de migrants français de « faible niveau d’éducation » et 39,4 % de « niveau d’éducation supérieur ».

D’ailleurs, à ces niveaux d’éducation répondent des profils socioprofessionnels et des catégories de revenus cohérents - même s’il faut tenir compte des distorsions de l’enquête ⁽³⁷⁾. Ainsi, le panel des Français expatriés ayant répondu à l’enquête de la Maison des Français de l’étranger indique en 2012 un niveau salarial relativement élevé de manière générale : 57 % de ceux qui exercent une activité professionnelle déclarent un revenu annuel net supérieur à 30 000 euros - 28 % à plus de 60 000 euros. Seuls 19 % de l’échantillon disposent d’un revenu inférieur à 15 000 euros. Rappelons que les chiffres de l’INSEE situaient le revenu salarial moyen en France métropolitaine autour de 19 500 euros nets annuels en 2010.

Comment a évolué la catégorie des diplômés, en particulier les plus qualifiés ? Étant donné l’étroitesse et le défaut de représentativité de leurs échantillons, il n’est guère pertinent de comparer les résultats des enquêtes de la MFE 2008 et 2013. Il n’en reste pas moins que la forte progression des hauts diplômés qu’elles tendraient à montrer trouve une confirmation dans les études de l’OCDE.

Si l’effectif global des personnes nées en France et résidant dans un autre pays de l’OCDE s’est accru de 13 % entre 2001 et 2011, le nombre parmi elles de diplômés du supérieur s’est accru de plus de 60 %. Il y a donc bien une accentuation de cette catégorie d’expatriation. En pourcentage, l’augmentation est supérieure à celle qu’on observe pour l’Allemagne (+ 38 %) et pour le Royaume-Uni (+ 22 %). Toutefois, les niveaux de départ étaient plus élevés dans ces deux derniers pays. En chiffres absolus, cela représente une augmentation nette ⁽³⁸⁾ sur dix ans de 220 000 diplômés pour la France, contre 330 000 pour l’Allemagne et 240 000 pour le Royaume-Uni.

Sans surprise, ce sont les États-Unis qui accueillent le plus de diplômés du supérieur nés en France. Il s’agit au demeurant d’un phénomène assez généralisé puisque l’OCDE constatait déjà en 2005/2006 que la plupart des émigrés diplômés originaires d’Europe vivaient dans des pays anglophones.

Pour autant, ces dix dernières années, le nombre de diplômés du supérieur nés en France a surtout augmenté en Espagne, en Allemagne et au Canada. Il a également augmenté en Italie et en Belgique, alors que l’effectif global d’expatriés nés en France résidant dans ces deux pays a diminué.

ÉVOLUTION DE LA POPULATION ÉMIGRÉE FRANÇAISE DIPLÔMÉE DU SUPÉRIEUR DANS LES PRINCIPAUX PAYS

Désormais, ce sont donc principalement des diplômés du supérieur qui émigrent. Faut-il pour autant craindre un « exode des qualifiés français », pour reprendre le thème de l’étude de MM. Étienne Wasmer et Pierre-Henri Bono⁽³⁹⁾ ?

Les chercheurs du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) se sont fondés sur l’étude Brücker-Capuano-Marfouk financée par la Banque mondiale et considéré les proportions d’émigrants ayant le niveau tertiaire. Ils ont constaté une tendance à la hausse dans tous les pays étudiés et des niveaux comparables (sauf pour l’Espagne), la France n’étant donc pas hors norme.

Ils observent d’ailleurs que cette croissance est, au moins en partie, le résultat mécanique de la hausse des niveaux d’éducation dans tous les pays, dont la France qui a vu son taux d’éducation augmenter de 150 %. L’enquête de la Maison des Français de l’étranger s’en fait également le miroir en montrant des écarts significatifs de diplômes entre les plus de 60 ans et les autres.

L’augmentation des niveaux d’éducation

Selon la base internationale Barro-Lee, la part des personnes de plus de 25 ans ayant un niveau tertiaire est passée de 8,5 % à 21,3 % entre 1980 et 2010. (Barro, Robert and Jong-Wha Lee, A new data set of educational attainment in the world, 1950-2010, Journal of Development Economics)

De son côté, la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance en charge de la statistique en matière d’enseignement estime grâce aux enquêtes emploi de l’INSEE que la part des diplômés de l’enseignement supérieur est passée de 21 % pour une génération née entre 1961 et 1965 à 44 % pour une génération née entre 1979 et 1983. La proportion de bacheliers dans une génération est passée de 25,5 % en 1980 à 65,3 % en 2009. (État de l’enseignement et de la recherche n° 4, DEPP, 2010)

En outre, dans la mesure où cette évolution de la proportion de diplômés du supérieur s’applique à une expatriation globale elle-même en progression, mais dans une proportion de la population nationale plus faible que dans les autres pays, hors États-Unis, ils en concluent que « la France est parmi les pays les moins touchés par la fuite des personnes qualifiées vers les 19 pays de l’OCDE considérés » ⁽⁴⁰⁾.

M. Jean-Christophe Dumont invite également à relativiser la hausse de l’émigration de nos diplômés : en dépit d’une augmentation de 60 % de leurs effectifs en dix ans, le taux d’expatriation de cette catégorie (rapportée à son effectif national) reste relativement modeste, autour de 5 % ⁽⁴¹⁾. Enfin, s’il est supérieur à celui des États-Unis, de l’Australie ou du Canada, ce taux est nettement inférieur à celui de l’Allemagne ou du Royaume-Uni, comme le montre le graphique ci-après.

TAUX D’ÉMIGRATION DES DIPLÔMÉS DU SUPÉRIEUR
DANS QUELQUES PAYS DE L’OCDE EN 2010/2011

De même, M. Jean-Christophe Dumont relativise-t-il la traduction professionnelle de cette expatriation des diplômés français (pour son analyse, se reporter à la partie II.B) : si l’on compare par exemple les personnes nées en France, en Allemagne et au Royaume-Uni et installées aux États-Unis « si 144 000 personnes nées en France sont employées dans ce pays, ce sont près de 800 000 travailleurs nés en Allemagne et environ 570 000 nés en Grande-Bretagne qui sont dans ce cas. Le nombre de ceux qui exercent des professions qualifiées, notamment dans les technologies de l’information, l’engineering et les sciences physiques et de la vie, est assez modeste, puisqu’ils ne sont pas plus de 15 000, à comparer aux 60 000 environ nés en Allemagne ou au Royaume-Uni. Là encore, si la France participe à ce phénomène de mondialisation qui voit des jeunes qualifiés partir travailler aux États-Unis – notamment ceux dont notre pays aurait le plus besoin –, c’est dans des proportions modestes en comparaison de nos voisins. »

Il relève néanmoins que le solde migratoire des diplômés du supérieur avec l’Union européenne ⁽⁴²⁾ est devenu négatif pour la France en 2011, quoique dans des proportions modestes puisque l’écart n’est que de 22 000 personnes. Plus inquiétante est la dégradation de la performance de la France par rapport à l’Allemagne et au Royaume-Uni : alors qu’elle était dans une meilleure situation que la première et légèrement moins bonne que le second en 2001, ces deux pays bénéficient aujourd’hui de soldes migratoires très positifs.

Cela étant, l’OCDE constatait déjà en 2005/2006 un déficit migratoire de la France avec le Royaume-Uni s’agissant des personnes très qualifiées : ainsi, 60 % des Français y résidant étaient diplômés de l’enseignement supérieur ; ce pays devenait en outre la première destination des jeunes émigrés français. Dans l’autre sens, les personnes nées au Royaume-Uni et vivant en France constituaient une population de migrants âgés et ayant fait moins d’études, en raison du plus grand nombre de retraités. Par ailleurs, l’OCDE observait simultanément que les jeunes émigrés du Royaume-Uni sont plutôt attirés par un autre pays anglophone.

À l’échelle de l’ensemble des pays de l’OCDE, les situations sont inversées : l’Allemagne et le Royaume-Uni ont un solde migratoire encore très négatif alors que le bilan est presque neutre pour la France (les flux entrants et sortants s’équilibrant). Toutefois, l’OCDE constate une légère détérioration sur la décennie.

En se concentrant sur les dix-neuf pays de l’OCDE de l’étude Brücker-Capuano-Marfouk, MM. Pierre-Henri Bono et Étienne Wasmer constatent, pour leur part, un solde migratoire de personnes diplômées du supérieur largement bénéficiaire à la France vis-à-vis de l’OCDE : le nombre des personnes nées à l’étranger de niveau tertiaire augmente rapidement, avec une inflexion à la hausse entre 2005 et 2010, alors que la hausse des émigrants français de même niveau augmente moins vite (même corrigée de la sous-estimation liée à une base plus limitée). Ils en concluent que « la France est attractive : elle accueille un nombre croissant de personnes qualifiées, et celui-ci est supérieur à celui des personnes nées en France et résidant dans d’autres pays » ⁽⁴³⁾.

En tout état de cause, l’OCDE constate que le bilan migratoire de la France avec le reste du monde est de plus en plus positif s’agissant des personnes très qualifiées, même si notre pays, qui se situait au quatrième rang des pays de destination en 2000, est désormais au cinquième rang après le Royaume-Uni.

L’étude de la CCI de Paris-Île-de-France ⁽⁴⁴⁾ que « la France est un des pays qui gagne le plus à cette mobilité accrue des profils hautement qualifiés ».

DEUXIÈME PARTIE :
LE DÉVELOPPEMENT DE L’EXPATRIATION DES FRANÇAIS : UN PHÉNOMÈNE À MULTIPLES FACETTES QUI S’INSCRIT DANS LA DYNAMIQUE DE LA MONDIALISATION

I. LA GÉNÉRALISATION DE LA MOBILITÉ INTERNATIONALE DES ÉTUDIANTS : LE RÉSULTAT D’UNE POLITIQUE VOLONTARISTE

La question du nombre de jeunes Français choisissant d’étudier à l’étranger se pose avec une certaine acuité ces dernières années : que conclure devant le constat de son accélération ?

En effet, selon l’OCDE, le nombre d’étudiants français en mobilité internationale dans un autre pays de l’OCDE est en hausse, pour atteindre 78 000 en 2011. Cependant, cette première donnée peut être immédiatement mise en perspective : le nombre de Français étudiant dans un autre pays de l’OCDE augmente moins vite que le nombre total d’étudiants étrangers en mobilité. Comme l’indique M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales de l’OCDE, « la France participe à la mobilité internationale, mais dans des proportions qui n’ont rien d’exceptionnel » ⁽⁴⁵⁾.

Les travaux de la commission d’enquête, au travers de nombreuses auditions mais aussi de questionnaires envoyés à des établissements d’enseignement supérieur, confirme ce constat préliminaire. Il atteste de cette ouverture grandissante des jeunes à l’international, d’abord pendant leurs études, ensuite, éventuellement, pour un premier emploi. Mais il a également été unanimement reconnu que, loin de s’en inquiéter, il fallait au contraire encourager cette mobilité étudiante.

Selon M. Étienne Wasmer, codirecteur, et M. Pierre-Henri Bono, chercheur au Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP), « des jeunes [Français] qui ont passé un an en Espagne, en Italie ou au Danemark ont acquis une expérience internationale. Ils peuvent facilement s’exprimer dans une autre langue et travailler à l’étranger. C’est une chance que les jeunes Français se situent d’entrée dans un marché européen ou mondial. Il n’y a pas lieu de les retenir ni de limiter des départs inéluctables. » ⁽⁴⁶⁾

Pour M. Jean-Yves Durance, vice-président de la chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, la mobilité internationale des jeunes dès leurs études est aussi un facteur de compétitivité française, ce qu’il résume par cette interrogation : « la France dispose-t-elle des talents dont elle a besoin dans un monde qui change très rapidement et dans lequel la course aux ressources humaines est un des éléments fondamentaux de la compétition mondiale ? » ⁽⁴⁷⁾

Enfin, comme cela a été relevé par nos collègues Régis Juanico et Jean-Frédéric Poisson, co-auteur d’un rapport du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de la mobilité sociale des jeunes, « la mobilité internationale est un facteur déterminant pour la confiance en soi et la mobilité professionnelle » ⁽⁴⁸⁾.

Un attrait de l’étranger plus qu’un rejet de la France

Un sondage déclaratif mené en février 2014 auprès des 366 étudiants de première année d’HEC, entrés dans le programme « grande école », indique que si 60 % d’entre eux voudraient débuter leur carrière à l’étranger, c’est d’abord par envie de voyage et de découverte (60 %). Pour les autres, il s’agit de trouver de meilleures opportunités de carrière (32 %). Seuls 9 % souhaitent quitter la France à cause d’une image négative de leur pays. Dans les faits, en 2013, 25 % de la promotion des diplômés du programme « grande école » a effectivement pris un premier poste à l’étranger, un tiers d’entre eux au Royaume-Uni.

Plus généralement, selon l’OCDE, si le Royaume-Uni reste la principale destination de nos étudiants, le Canada et la Suisse apparaissent de plus en plus attractifs, presque au même niveau que les États-Unis.

Le développement de la mobilité internationale des étudiants est une conjugaison d’initiatives d’individuelles, d’impact renforcé de la mondialisation, des stratégies des établissements d’enseignement supérieur et de politiques publiques volontaristes ayant rencontré un réel succès. Néanmoins, malgré les efforts déployés par les dispositifs publics de soutien, l’ouverture à l’international des jeunes pendant leurs études engendre toujours des inégalités.

En second lieu, la mobilité internationale des étudiants, aujourd’hui, doit se concevoir dans la perspective d’un monde globalisé où les systèmes d’enseignement supérieur, aussi, sont mis en compétition pour attirer les jeunes talents. Dans ce contexte, l’attractivité de la France est tangible, mais subit la concurrence de nations ayant fait de l’attrait des jeunes une priorité. Il est nécessaire de passer en revue les avantages de la France dans cette course aux étudiants étrangers, ses faiblesses, et les moyens d’améliorer son attractivité.

A. LES ÉTUDES SE CONÇOIVENT DÉSORMAIS DANS UN CADRE INTERNATIONALISÉ

L’accélération de l’internationalisation des parcours étudiants peut s’expliquer par un triple mouvement. Tout d’abord, les dispositifs de soutien publics, qu’ils soient européens ou nationaux, ont largement contribué à démocratiser la mobilité des jeunes pendant leurs études. Il faut également relever la généralisation des partenariats, des échanges universitaires et des stages internationaux promus par les établissements d’enseignement supérieur eux-mêmes. Enfin, à l’échelle des étudiants, le désir de partir étudier à l’étranger s’amplifie, à la fois grâce à la plus grande facilité de se déplacer et de communiquer dans le monde, et par anticipation des attentes du monde professionnel et de l’insertion sur le marché du travail, où les expériences internationales sont particulièrement valorisées.

1. L’échelle européenne et nationale

La mobilité européenne des étudiants a un visage : le programme Erasmus (European Action Scheme for the Mobility of University Students), créé en 1987. Il permet à des étudiants européens de valider un semestre ou une année d’enseignement dans une université partenaire de la leur. Depuis, il a permis à 3 millions d’étudiants d’effectuer une mobilité dans un autre pays européen. Dès la fin des années 1970, la Commission européenne posait comme objectif la meilleure intégration des systèmes d’enseignement supérieur européens, ainsi qu’une plus grande homogénéité culturelle des futures générations de citoyens européens : Erasmus en est la réalisation concrète. M. Jean-Yves Durance rappelle que « cette intégration humaine est un facteur favorable à la réalisation d’une Europe solide » ⁽⁴⁹⁾.

Chaque année, 200 000 étudiants participent à un échange Erasmus. Le succès de ce programme a permis son extension lors des dernières discussions budgétaires européennes : pour la période 2014-2020, sa réforme, appelée « Erasmus+ », dispose d’un budget en hausse de 40 %, pour atteindre 14,7 milliards d’euros sur six ans, pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport. L’Union européenne a fixé des objectifs de mobilité ambitieux pour la jeunesse : 20 % des jeunes poursuivant des études supérieures et 6 % des jeunes en formation professionnelle à l’horizon 2020 devraient être concernés.

L’adoption du nouveau cadre financier 2014-2020 donne jour à la réforme « Erasmus+ », qui fédère les sept programmes promouvant la stratégie européenne en direction des jeunes, dont le programme Erasmus. Les principaux axes de la réforme concernent :

– l’élargissement de l’âge des candidats admissibles au départ, de 13 à 30 ans, quel que soit le niveau de diplôme ou de formation, notamment au travers du « service volontaire européen » ; les stages et formations professionnels sont ainsi encouragés à côté des filières générales ;

– la mise en place d’un système de garantie bancaire pour les étudiants européens inscrits dans des formations de niveau master ;

– l’extension de l’ouverture aux échanges des pays voisins à l’Union européenne ⁽⁵⁰⁾.

À l’échelle de la France, des dispositifs publics ont été mis en place dans la continuité du programme Erasmus. L’agence Europe-Éducation-Formation-France, dite « 2E2F », a parmi ses missions la prise en charge des mobilités étudiantes depuis 1995. En 2013, l’agence a financé 75 000 mobilités, dont une moitié concerne des étudiants et l’autre moitié des apprentis, des adultes et tous ceux qui souhaitent acquérir des compétences par le biais d’une mobilité dans un autre pays.

L’agence observe plus particulièrement le développement des mobilités étudiantes. De 2007 à 2013, le nombre d’étudiants soutenus est passé 28 000 à 43 000, ce qui traduit une nette augmentation des effectifs concernés. Parmi les raisons pour lesquelles l’existence d’un dispositif public de soutien à l’échelle nationale trouve toute sa pertinence, figure la nécessité de réduire les inégalités d’accès à des mobilités étudiantes. Historiquement, le succès d’Erasmus dans les universités a permis de réduire le fossé qui s’était creusé avec les grandes écoles, depuis longtemps ouvertes à l’international.

Mais, comme le rappelle le directeur de l’agence 2E2F, M. Antoine Godbert, « cette ouverture au monde qui ressort de plus en plus fortement de nos enquêtes qualitatives est à mettre en parallèle avec les difficultés que nous rencontrons pour convaincre ceux qui viennent d’un univers moins diplômé et sont moins informés » ⁽⁵¹⁾. Aujourd’hui, l’agence 2E2F a donc comme mission d’accompagner les publics étudiants qui, pour des raisons sociales ou culturelles, sont encore éloignés des perspectives de mobilité.

La continuité entre l’échelle européenne et l’échelle nationale au travers de cette agence est un facteur-clé du succès de cette opération de développement de la mobilité étudiante en France. L’agence 2E2F gère les fonds européens dégagés pour financer des bourses « Erasmus », met en œuvre les lignes directrices de l’Union européenne en matière de jeunesse, tout en se coordonnant avec ses ministères de tutelle : ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la recherche, et ministère du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle. Elle joue donc un rôle d’articulation des stratégies nationale et européenne : la cohérence qui s’en dégage facilite les démarches des étudiants et in fine le nombre de mobilités qu’il a été possible de soutenir.

L’agence française suit la réforme européenne du programme Erasmus. Sous la nouvelle appellation d’agence « Erasmus+ Éducation et formation », elle encouragera la formation dans tous les pays du monde, et non plus seulement dans les pays européens, et mettra l’accent des stages dans des entreprises situées hors de France.

Le succès d’Erasmus : une combinaison d’actions européenne,
nationale et locale

L’édition 2014 du « palmarès Erasmus » publié par l’agence 2E2F montre que ce sont surtout les petites et moyennes universités qui tirent le mieux parti des possibilités ouvertes par le programme européen.

Pour l’année 2011-2012, ce sont en effet l’université de Savoie, l’université Stendhal Grenoble-III et l’université du Havre qui ont le meilleur ratio d’étudiants envoyés à l’étranger rapporté au nombre total d’étudiants de l’université. Ainsi, si la moyenne des étudiants partis à l’étranger – tous cycles confondus – était de 0,95 % en 2011-2012, l’université de Savoie enregistre 2,70 % d’étudiants en Erasmus.

La combinaison des efforts européens et de l’action publique nationale et locale peut expliquer ces données : la région Rhône-Alpes, à laquelle appartient l’université de Savoie, propose un complément financier à la traditionnelle bourse Erasmus, ce qui en renforce fortement l’attractivité auprès des jeunes.

2. L’internationalisation des établissements d’enseignement supérieur

Les établissements d’enseignement supérieur déploient une stratégie d’internationalisation qui connaît une expansion sans précédent : en volume, dès lors que les grandes écoles de commerce ou d’ingénieurs ne sont plus les seules concernées, et en intensité, par la concurrence que se livrent les écoles et universités pour proposer des cursus internationaux toujours plus attractifs.

Mme Élisabeth Crépon, présidente de la Commission Développements et partenariat de la Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs (CDEFI) et présidente de l’École nationale supérieure des techniques avancées de Paris (ENSTA Paris Tech), explique qu’une telle stratégie est présente dans tous les établissements, et se déploie en liaison avec des objectifs nationaux : « l’international est un axe stratégique des établissements d’enseignement supérieur et de recherche (…). Encouragés par l’État, ceux-ci développent une stratégie internationale qui se décide au plus haut niveau – organes de gouvernance ou conseil d’administration, s’agissant des écoles externes au ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche » ⁽⁵²⁾.

La stratégie d’internationalisation des établissements répond à une triple demande :

– une demande des étudiants, qui ont souvent une large palette de choix d’établissements où poursuivre leurs études, que ce soit entre universités ou entre écoles après la réussite aux concours d’entrée. Le degré d’internationalisation, mesuré par le nombre de partenariats avec des établissements étrangers, les possibilités de césure et de stages internationaux, ou encore la dispensation d’enseignements par des professeurs internationaux, est un élément essentiel de l’arbitrage final des étudiants ;

– une demande des entreprises, qui valorisent les expériences internationales des candidats qu’elles recrutent. Les établissements recherchent la meilleure insertion de leurs diplômés sur le marché du travail, et sont donc naturellement attentifs à cette valeur ajoutée sur le curriculum vitae ;

– une demande des commissions d’évaluation des formations et de certification des diplômes, pour lesquels l’ouverture des établissements à l’international est à la fois un signe d’attractivité pour les étudiants et un signe de meilleure qualité relative des diplômes. À titre d’exemple, la Commission des titres d’ingénieur (CTI) requiert un degré minimal d’internationalisation pour habiliter les écoles à délivrer le titre d’ingénieur.

Ce dernier élément doit attirer l’attention. Il montre que les stratégies d’ouverture à l’international des écoles et des universités ne sont pas qu’un outil d’attraction des étudiants, mais répondent également à un impératif de qualité du diplôme délivré. La Commission des titres d’ingénieurs demande ainsi, pour les écoles qu’elle évalue, que tous les ingénieurs diplômés aient atteint un niveau minimum d’anglais, et observe le degré d’apprentissage d’une seconde, voire d’une troisième langue.

Plus précisément, dans un document cité par Mme Élisabeth Crépon, « Analyse et prospectives de 2014 », la CTI précise : « La compétitivité à l’international des écoles, des formations qu’elles dispensent et du titre d’ingénieur qu’elles délivrent passe par leur internationalisation. Au sein des écoles françaises, cette politique doit se traduire par l’organisation de relations internationales structurées, la mobilité entrante et sortante des étudiants, notamment par les cursus bidiplômants, des enseignants, notamment par des années sabbatiques, et des personnels, la création de nouvelles formations ou de nouveaux établissements à l’étranger » ⁽⁵³⁾.

Les grandes écoles : une stratégie d’internationalisation de grande ampleur

Pour l’école des Hautes études commerciales (HEC), la stratégie d’ouverture à l’international a utilisé plusieurs vecteurs : l’internationalisation progressive du corps professoral, qui atteint 64 % en 2014 contre 25 % en 2005 ; l’internationalisation des étudiants, qui constituent 44 % des élèves internationaux en 2014, et 88 % sur le programme « MBA » (master in business administration) ; sur le curriculum « grande école », la politique de partenariat de l’école a conduit à un doublement, depuis 2012, du nombre d’élèves suivant un cursus universitaire à l’international.

L’École des hautes études commerciales du Nord (EDHEC) poursuit une stratégie d’internationalisation proche d’HEC, mais se distingue par l’implantation de campus à l’étranger, à Londres et à Singapour. L’École supérieure de commerce de Paris (ESCP-Europe) a, quant à elle, poursuivi une stratégie ouvertement européenne, par son implantation sur cinq campus, à Paris, Londres, Berlin, Madrid et Turin.

Ce constat n’est plus seulement vrai pour les écoles régulièrement en tête des classements. Pour une école de commerce de taille moyenne, comme Neoma Business School – résultant de la fusion en 2013 des Écoles supérieures de commerce de Rouen et de Reims –, l’internationalisation prend les mêmes formes et aboutit aux mêmes résultats : 26 % des étudiants proviennent de pays étrangers, comme 41 % du corps professoral. De même, l’École supérieure de commerce de Grenoble s’est distinguée par une importante politique d’implantation internationale : dix campus de l’école ont été créés, en Europe mais également en Chine, au Maroc, à Singapour, en Inde. Les professeurs de l’école sont régulièrement amenés à enseigner sur ces différentes implantations pour assurer l’homogénéité des formations.

Les écoles d’ingénieur sont également inscrites dans ce mouvement. L’École des Mines-ParisTech a débuté sa stratégie d’internationalisation il y a dix ans, avec la création d’une direction des relations internationales chargée d’attirer étudiants et professeurs étrangers, et de nouer des partenariats avec des universités étrangères réputées. En 2013, la proportion d’étudiants étrangers présents dans toutes les formations de l’école des Mines est de 30 %, sur 1 300 étudiants et doctorants, et la proportion de professeurs étrangers atteint 33 %. La stratégie d’implantation à l’étranger de l’École Centrale de Paris s’est, quant à elle, concrétisée par l’ouverture d’une antenne à Pékin en 2005. Créée sur proposition du gouvernement chinois, cette école est la première grande école d’ingénieurs francophones en Chine.

S’agissant des écoles d’ingénieurs, la Commission des titres d’ingénieur relève que leurs étudiants effectuent, dans le cadre d’un échange académique, un séjour d’études à l’étranger d’une durée significative : un trimestre, pour un peu moins de 10 % d’entre eux ; un semestre, pour un plus de 50 % d’entre eux ; et plus d’un semestre, pour 32 % d’entre eux. Les destinations les plus fréquentes sont l’Europe, dans 50 % des cas, l’Amérique du Nord et l’Asie, dans environ 15 % des cas chacune.

3. L’envie de départ des étudiants

Les étudiants sont évidemment les plus concernés par les perspectives de mobilité internationale. Si certaines de leurs motivations à cette mobilité se recoupent avec celles des établissements d’enseignement supérieur, comme la volonté de faciliter leur insertion ultérieure sur le marché du travail ou d’acquérir des compétences linguistiques, d’autres leur sont plus spécifiques.

Une formation internationale se traduit ainsi par une expérience sociale et culturelle souvent recherchée en elle-même : la découverte de nouveaux horizons, le goût du voyage et des rencontres, le détachement des attaches familiales et scolaires. La recherche d’une autre culture de l’apprentissage et du travail complète le souci d’ajouter du relief à son curriculum vitae. Enfin, ces mobilités sont souvent considérées par les étudiants comme une « pause » bienvenue dans un contexte d’études longues et compétitives – le vocabulaire des grandes écoles, qui parle volontiers d’ « année de césure », est à cet égard révélateur.

Cette recherche d’expérience n’est pourtant pas nouvelle : le désir du départ est volontiers associé à la jeunesse dans l’imaginaire collectif. En revanche, la concrétisation de ce désir est aujourd’hui beaucoup plus simple, ce qui explique l’essor continu de la mobilité étudiante. Comme cela a été indiqué précédemment, elle est encouragée par des dispositifs publics (les bourses Erasmus) et par les établissements (partenariats et services de relations internationales). L’impact de la mondialisation est également un important facteur d’accélération : l’anglais est la langue étudiante quasi-universelle ; les moyens de transport sont également devenus plus accessibles, ainsi que les moyens de communication avec les proches par Internet.

Les étudiants ont également su déployer des structures ad hoc pour faciliter les expériences internationales. Très anciens, les réseaux d’anciens élèves des grandes écoles – les alumni – ont toujours eu pour mission de faire le lien entre les générations d’étudiants, pour partager des contacts, des conseils ou des offres d’emploi. Plus récemment, ces associations d’alumni se sont organisées de manière internationale – en clubs (le club « Shanghai », le club « Londres »), en communautés, en réseaux d’« ambassadeurs », etc. Cela tient d’une part aux diplômés expatriés qui ne souhaitaient pas perdre le lien avec leur ancienne école, et d’autre part à la plus-value que représente l’expérience de ces mêmes expatriés pour tout étudiant en cours de scolarité qui souhaiterait partir dans le pays concerné.

M. Julien Roitman, président de l’association Ingénieurs et scientifiques de France (IESF), observe cette tendance : « tout aussi intéressantes sont les associations d’anciens élèves, qui tissent des réseaux de solidarité en gardant le contact avec nombre d’anciens élèves. Les anciens de Centrale, de Supélec, de Polytechnique, de l’École des Mines ont pratiquement tous créé des groupes dans chacun des grands bassins industriels du monde, que ce soit à Shanghai, à Los Angeles ou sur la côte est des États-Unis. Ce n’est pas surprenant dans la mesure où, depuis plus de vingt-cinq ans, toutes les grandes écoles expliquent aux étudiants qu’une expérience internationale est indispensable à un bon profil de carrière. Ces groupes très organisés, qui ont gardé le contact avec leur école, seraient tout à fait prêts à servir de levier » ⁽⁵⁴⁾.

Ce dernier exemple d’initiative étudiante illustre particulièrement la principale limite du développement des mobilités étudiantes à l’étranger. Si, numériquement, toujours plus d’étudiants ont l’opportunité de partir, des inégalités importantes subsistent entre les mobilités des élèves de grande école et les étudiants d’université, d’une part, et entre les étudiants qui effectuent des cursus longs – qui auront vocation à obtenir un diplôme de niveau bac+5 au moins – et ceux qui suivent des filières courtes, professionnelles le plus souvent, et pour lesquels c’est l’accès même à la mobilité internationale qui est lacunaire.

B. UNE INTERNATIONALISATION PORTEUSE D’INÉGALITÉS

L’ouverture des parcours étudiants à l’étranger fut d’abord l’apanage des grandes écoles, les universités souffrant d’un déficit d’offre long à combler. La généralisation des mobilités étudiantes à l’étranger s’est naturellement faite dans le sens d’un rééquilibrage : effectuer un stage ou une partie de son cursus dans un autre pays n’est plus une opportunité réservée à une élite.

Cependant, des inégalités persistent. Selon Mme Béatrice Khaiat, directrice générale adjointe de Campus France, « cette mobilité sortante est un marqueur social considérable. Sur ces 65 000 étudiants [partant à l’étranger], 40 000 en effet viennent des grandes écoles, alors même que le nombre d’étudiants dans ces établissements est infiniment plus faible qu’à l’université » ⁽⁵⁵⁾. Certes, le programme Erasmus a largement ouvert la voie de la mobilité des étudiants d’université. Mais la différence de moyens, la différence de stratégie pédagogique (l’obligation ou non d’effectuer cette mobilité) et de stratégie internationale (conclusion de partenariats attractifs), expliquent que la mobilité internationale des étudiants soit toujours ce fort « marqueur social », pour reprendre le terme employée par Mme Béatrice Khaiat.

En effet, les élèves des grandes écoles sont en proportion bien davantage issus de milieux sociaux favorisés, quand la démocratisation de l’accès à l’université a mécaniquement conduit à une plus grande hétérogénéité sociale des étudiants. Or, cette différence dans l’accès à une mobilité internationale est un facteur de renforcement structurel des inégalités sociales : tandis qu’une expérience internationale devrait être une expérience commune chez les étudiants, elle tend à cliver davantage encore davantage le modèle « grande école » et le modèle « université ».

Ce constat s’observe, d’une part, dans la qualité de la formation, déjà supérieure dans les grandes écoles : l’accès à des formations internationales attractives y est considérablement plus facile. D’autre part, au moment de l’insertion sur le marché du travail, un élève de grande école, qui valorise déjà un diplôme prestigieux, a désormais systématiquement une expérience internationale. Ce n’est pas le cas des étudiants issus de l’université.

Il faut souligner également que les disparités d’accès à la mobilité internationale ne concernent pas uniquement les universités et les grandes écoles. La mobilité dans les formations courtes connaît un certain retard, en particulier dans les filières professionnelles comme les BTS (brevets de technicien supérieur). Comme on l’a vu, le programme Erasmus+, qui ne sépare plus le secondaire, le supérieur, les études professionnelles et les formations pour adultes, a pour ambition d’améliorer la mobilité des formations courtes et donc contribuer à réduire les inégalités d’accès aux expériences étrangères.

Des parcours étudiants plus fréquemment internationalisés, mais encore inégalitaires

Les grandes écoles ont depuis longtemps encouragé leurs élèves à effectuer une partie de leur parcours à l’étranger. Cette incitation est de plus en plus fréquemment traduite en obligation d’études. À l’École centrale de Paris, une réforme du cursus « ingénieur » en 2007 a conduit à rendre obligatoire une mobilité de six mois à l’international pour les élèves, qui peut prendre la forme d’un semestre académique, d’un stage en entreprise ou en laboratoire ou d’un double diplôme. Pour HEC, l’obligation statutaire d’effectuer un stage à l’étranger date de 1999, bien que la pratique soit plus ancienne. Dans le cycle ingénieur de l’École des Mines de Paris, de même, les étudiants doivent effectuer un stage en entreprise de deux à trois mois à l’étranger. Ce dispositif existe depuis plus de quinze ans

Dans les instituts universitaires de technologie – au nombre de 113 en France, qui délivrent des diplômes à bac+2 –, où l’internationalisation des parcours étudiants est moins considérée comme une priorité de la formation, les services des relations internationales se sont malgré tout généralisés. Ils incitent et accompagnent les étudiants dans leurs projets de mobilité, qu’il s’agisse de semestres d’études, de poursuites d’études au niveau master ou de stages en entreprise à l’étranger. Mais cette mobilité internationale (certes précoce : à bac+1 ou bac+2) n’est pas obligatoire, et concerne au mieux 20 % des étudiants d’un IUT, comme celui de Montpellier.

L’enjeu est de taille : pour les diplômés de niveau bac+3 au plus, une mobilité internationale pendant les études assure l’acquisition de compétences spécifiques qui facilitent l’insertion dans un marché du travail dont l’accès est fortement corrélé au niveau de diplôme. Il peut s’agir de valoriser une expérience étrangère pour obtenir un poste en France. Il peut également s’agir de profiter de la connaissance d’une langue étrangère, d’une culture de travail voire d’anciens réseaux pour parvenir à franchir le pas d’une expatriation professionnelle.

Or, les données observées par l’OCDE montrent que pour les plus de 15 ans, les disparités de la population française partie travailler à l’étranger en fonction du diplôme se sont fortement accrues en dix ans : tandis que le nombre de diplômés de niveau bac+5 a augmenté de 60 %, les plus faiblement diplômés sont aujourd’hui moins nombreux à s’expatrier qu’il y a dix ans, créant les conditions d’une assignation territoriale particulièrement problématique en période de chômage de masse.

C. LE SYSTÈME D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS RESTE ATTRACTIF POUR LES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS

S’intéresser au nombre d’étudiants français qui choisissent de partir à l’étranger dans le cadre de leurs études, voire d’y débuter leur carrière professionnelle, n’apporte qu’une analyse partielle : il est également pertinent de mesurer le nombre d’étudiants étrangers que la France est capable d’attirer sur son territoire. Cette approche en termes de balance « entrées-sorties » permet d’apporter des éléments d’appréciation sur l’attractivité du système d’enseignement supérieur français.

1. L’attractivité des diplômés étrangers : un enjeu de compétition mondiale

Comme l’a rappelé Mme Béatrice Khaiat, « l’accueil des étudiants étrangers a lieu dans un univers très concurrentiel » ⁽⁵⁶⁾. La mondialisation a également touché les systèmes d’enseignement supérieur. Selon l’UNESCO, 4 millions d’étudiants sont en mobilité dans le monde : ce nombre a quadruplé depuis 1975. Ce chiffre devrait prochainement atteindre les 7 millions.

Accueillir des étudiants étrangers est un élément primordial de la politique d’attractivité de la France, et plus largement de sa capacité d’influence dans le monde – son soft power. En premier lieu, ces étudiants, qui apprennent le français et s’immergent dans la culture française, seront d’excellents ambassadeurs de notre pays. Les perspectives de développement d’entreprises françaises à l’étranger peuvent ainsi être améliorées par une bonne réputation générale ou des relais locaux formés en France et qui faciliteront leur implantation sur le marché. En second lieu, ils sont un certain nombre à rester travailler en France après leurs études, contribuant ainsi à la création de richesses – économiques mais aussi fiscales.

La France dispose aujourd’hui d’un ratio entrées-sorties d’étudiants très favorable. Selon les données issues d’une enquête conduite par Campus France datant de 2013, citées par Mme Béatrice Khaiat environ 65 000 Français partent étudier à l’étranger par an, tandis que 290 000 étudiants étrangers entrent sur notre territoire.

Ce chiffre de 65 000 jeunes partant étudier à l’étranger classe la France au 4^e rang mondial, après la Chine, l’Inde et l’Arabie saoudite. En matière d’attractivité, en 2013, en accueillant 290 000 étudiants étrangers, la France reste en troisième place, certes loin derrière les États-Unis et la Grande-Bretagne qui en accueillent respectivement 750 000 et 430 000, mais devant l’Australie qui en accueille 250 000 et l’Allemagne 207 000.

Une illustration de l’attractivité française : les étudiants « Erasmus »

Une manière de mesurer l’attractivité relative des pays européens pour les jeunes est d’observer le choix des étudiants en programme Erasmus.

Ainsi, selon l’agence 2E2F, si les étudiants français partent beaucoup en Espagne, qui est d’ailleurs le premier pays d’accueil toutes nationalités confondues, la France se classe traditionnellement en deuxième position, et ce depuis 2007.

En 2012, la France a ainsi accueilli plus de 24 000 jeunes « Erasmus », soit 10 % du contingent annuel. L’Espagne en a accueilli 12,5 % ; l’Allemagne et le Royaume-Uni, respectivement 8,4 % et 7,1 %.

Néanmoins, sur les dix dernières années, la « part de marché » de la France dans l’attrait des étudiants étrangers a diminué. Toujours selon les données de Campus France, alors que la mobilité étudiante dans le monde a augmenté de 31 % depuis cinq ans, le nombre d’étudiants étrangers en France n’a augmenté que de 14 % sur la même période. Une tendance également observée par l’OCDE : M. Jean-Christophe Dumont remarque, en outre, que « d’autres pays, comme l’Australie, ont connu une augmentation assez importante du nombre d’étudiants étrangers sur la même période. Cette progression est le fruit d’une stratégie des universités australiennes – comme aussi, quoique dans une moindre mesure, des universités britanniques et canadiennes – et d’une politique volontariste du gouvernement australien, qui y voit un moyen d’attirer des personnels qualifiés. L’accueil d’étudiants étrangers représente ainsi le troisième poste d’exportation de l’Australie ». ⁽⁵⁷⁾

Il convient donc d’examiner les atouts et faiblesses du système d’enseignement supérieur français, pour déterminer si la France devrait mener une politique plus attractive.

2. Les atouts et les faiblesses du système d’enseignement supérieur français

L’attractivité du système d’enseignement supérieur français tient tant à des facteurs propres à son fonctionnement et à sa bonne réputation qu’à des facteurs plus contextuels.

Ainsi, selon des enquêtes qualitatives menées par TNS-Sofres pour Campus France sur 20 000 étudiants étrangers, les principales motivations d’un étudiant étranger pour venir en France sont, tout d’abord, la qualité (51 %) et la réputation (37 %) de l’enseignement, et, en bonne place, le style de vie français : son patrimoine culturel, ses loisirs, sa gastronomie (35 %).

L’attractivité des établissements français tient à plusieurs facteurs. Les plus grandes écoles, tout comme les universités bénéficiant d’une notoriété historique (la Sorbonne est davantage connue à l’étranger que Sciences Po), bénéficient d’un effet de réputation très favorable. Selon la Conférence des grandes écoles, les grandes écoles de commerce ne rencontrent aucune difficulté à remplir d’étudiants étrangers les masters internationaux qu’elles proposent. La seule demande d’étudiants chinois pour les MBA d’HEC ou de l’ESSEC, malgré leur coût – entre 50 000 et 60 000 euros par an –, suffirait à combler les places disponibles. HEC a ainsi fait le choix d’instaurer des quotas nationaux pour assurer la diversité des étudiants étrangers attirés par ses diplômes, comme l’a expliqué à la commission M. Jean-Luc Biacabe, directeur des études économiques à la CCI Paris-Île-de-France. ⁽⁵⁸⁾

Plus généralement, tous les établissements d’enseignement supérieur, écoles et universités, « ont su évoluer de façon très positive » comme l’a souligné Mme Béatrice Khaiat ⁽⁵⁹⁾ : des campus modernisés, comme celui de Jussieu, des infrastructures de transport de qualité qui permettent de joindre facilement les établissements isolés et les centres urbains, des services d’accueil des étudiants étrangers qui ont gagné en qualité. En particulier, pour les universités, ces services ont commencé à mettre en place des guichets uniques : les étudiants étrangers peuvent ainsi à la rentrée effectuer en un même lieu les démarches concernant leur logement au sein du CROUS (centre régional des œuvres universitaires et scolaires), la caisse d’allocations familiales ou encore la préfecture. Le rôle d’animation de l’agence Campus France doit également être rappelé.

Campus France

Créée par la loi du 27 juillet 2010, l’agence Campus France est un établissement public chargé de la promotion de l’enseignement supérieur, de l’accueil et de la gestion de la mobilité internationale des étudiants, des chercheurs, des experts et des invités.

Résultant de la fusion du groupement d’intérêt public Campus France et de l’association Egide, l’établissement est placé sous la tutelle des ministères chargés des affaires étrangères et de l’enseignement supérieur et de la recherche.

S’appuyant sur un réseau de plus de 200 espaces et antennes dans le monde, l’agence informe les étudiants internationaux sur l’enseignement supérieur français, les guide dans leur choix de formation, dans la constitution de leurs dossiers de candidature et de demande de visa. Elle garde un contact avec les anciens étudiants, notamment par les Clubs France.

Enfin, Campus France accompagne les établissements d’enseignement supérieur et de recherche dans leur développement international par des événements de promotion des formations supérieures en France et à l’étranger, par la réponse apportée aux appels d’offres internationaux, par les services qu’elle propose aux adhérents du Forum Campus France et par les études et analyses qu’elle publie sur la mobilité étudiante et les systèmes d’enseignement supérieur dans le monde.

Les grandes écoles, qui bénéficient par leur statut et leur budget de marges de manœuvre plus importantes, ont par ailleurs mis en œuvre des dispositifs innovants pour attirer les étudiants étrangers. Par exemple, le programme « BRAFITEC » (Brasil-France Ingénieurs Technologie), présenté par Mme Élisabeth Crépon ⁽⁶⁰⁾ permet une formation bilatérale des ingénieurs français et brésiliens, coordonnée par la Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs dans sa partie française. Les étudiants brésiliens sont aidés financièrement pendant leurs études en France, notamment pour leur formation linguistique initiale, après une phase de sélection rigoureuse par les établissements français. Ce sont des étudiants de très haut niveau, qui retourneront dans leur pays, éventuellement après un premier poste en France, et qui seront effectivement amenés à y prendre des responsabilités, au sein d’entreprises françaises implantées au Brésil ou au sein d’entreprises brésiliennes.

Attirer les meilleurs professeurs internationaux : le cas HEC

La part de professeurs étrangers dans le corps professoral permanent d’HEC est passée de 25 % en 2005 à 64 % en 2013. Pour attirer les meilleurs éléments, l’école a mis en place un plan d’accompagnement complet, au sein duquel figurent :

– une aide pratique à l’installation : HEC offre les services d’une agence de relocation aux nouveaux professeurs recrutés. Ils bénéficient également d’une assistance sur les questions pratiques les plus diverses (accueil à l’aéroport, aide à l’achat d’un véhicule, ouverture de compte bancaire, immatriculation au régime général de la Sécurité sociale, etc.) ;

– une prise en charge des frais liés à l’emménagement : l’école fournit un budget forfaitaire à chaque professeur étranger ;

– une assistance administrative : le service des ressources humaines se charge de préparer les éléments avec le professeur pour la demande de sa carte de séjour, pour ses déclarations fiscales et répond à toute demande de traduction de document officiel.

– des services d’aide à l’intégration : l’école organise avec un cabinet extérieur un séminaire interculturel de deux jours, où les conjoints sont conviés. Des cours de français peuvent être dispensés.

Un autre avantage régulièrement cité du système d’enseignement supérieur français est son coût, ramené à la qualité de la formation : quasiment gratuit à l’université, il atteint des sommes plutôt modestes dans les grandes écoles, en comparaison des standards anglo-saxons. Cela compte pour 26 % des étudiants interrogés par Campus France (cf. graphique ci-dessus).

Cet argument du faible coût des études peut néanmoins se relever à double tranchant : lorsque l’on ignore cet élément central de la tradition universitaire française, on risque d’en déduire que c’est un mauvais signal sur la qualité de l’enseignement et des diplômes, ce que relève notamment M. Bernard Ramanantsoa, président de la commission Aval de la Conférence des grandes écoles (CGE), et directeur général d’HEC ⁽⁶¹⁾. En vertu de cette observation, qui pose la question du juste prix de l’enseignement, plusieurs écoles pratiquent d’ores et déjà des tarifs différenciés, selon que l’étudiant soit membre de l’Union européenne – qui impose une égalité de traitement – ou extérieur à celle-ci.

Le système d’enseignement supérieur français comporte néanmoins des faiblesses, intrinsèques ou reflétées par le fonctionnement du modèle français, notamment au moment du passage des études au premier emploi. Ainsi, si les étudiants étrangers qualifiés n’ont généralement pas de difficulté à trouver un emploi sur notre territoire, la situation du marché du travail français n’encourage pas les moins diplômés à venir étudier en France, y apprendre le français, sans certitude de débouché professionnel par la suite. L’enquête TNS-SOFRES précitée montre en effet que la France n’est plus une destination choisie dans la perspective d’un premier emploi. Seul un étudiant sur trois qui a choisi la France a fait entrer ce facteur dans les motivations de son choix, comme le montre le graphique suivant.

En revanche, une fois qu’ils sont en France, les deux tiers aimeraient bien pouvoir y acquérir une première expérience professionnelle. Parmi ces deux tiers, seul un sur trois y parvient, soit 20 % de l’ensemble des étudiants étrangers en France. Mais il s’agit la plupart du temps de stages ou de contrats à durée déterminée (CDD) et très peu peuvent acquérir une longue expérience professionnelle. Sur un segment particulier, les étudiants les plus qualifiés, cette proportion est plus importante, mais parce que le marché du travail français leur est plus favorable. Ainsi, 41 % des étudiants étrangers diplômés d’HEC ont trouvé leur premier emploi en France en 2013. Cette proportion s’élève à 71 % à l’école des Mines de Paris.

La situation sur le marché du travail se conjugue avec une autre faiblesse française : le système de formation professionnelle – notamment les filières courtes comme les BTS ou les DUT – n’est pas suffisamment attractif du fait de son manque de perméabilité à l’entreprise. La perception à l’étranger d’un déficit de coopération, de passerelles insuffisantes entre le monde de l’entreprise et les établissements d’enseignement français, entame la réputation de ce secteur du système d’enseignement supérieur. Sur ce sujet, le modèle français souffre de la comparaison avec le modèle allemand : les dispositifs d’apprentissage, de travail en alternance, de stages en entreprise sont insuffisamment aboutis pour attirer les étudiants étrangers candidats à ces formations.

Enfin, si l’accueil administratif des étudiants étrangers s’est largement amélioré ces dernières années, des difficultés persistent. Selon l’étude TNS-SOFRES précitée, 52 % des étudiants étrangers interrogés dénoncent les complications administratives (une proportion s’élevant à 61 % chez les étudiants américains).

La principale illustration des difficultés administratives posées aux étudiants étrangers fut la circulaire de maîtrise de l’immigration professionnelle du 31 mai 2011, appelée « circulaire Guéant », du nom du ministre de l’Intérieur de l’époque. Plusieurs des personnes auditionnées ont estimé que cette circulaire avait porté un coup très dur à l’attractivité du système éducatif français, alors que l’accueil des meilleurs talents dans la compétition mondiale supposait au contraire un assouplissement des contraintes posées au séjour des étudiants étrangers.

Les effets indésirables de la circulaire « Guéant » sur l’attrait des étudiants étrangers

La circulaire, visant à limiter l’immigration professionnelle, imposait aux services préfectoraux d’appliquer le principe selon lequel « le recours à la main-d’œuvre étrangère se justifie uniquement quand l’offre d’emploi ne peut être satisfaite par des demandeurs d’emploi » français. Le cas échéant, les étudiants étrangers – hors Union européenne –, diplômés d’une université ou d’une grande école française et en phase d’être recrutés par une entreprise française, se voyaient refuser la délivrance d’une autorisation de travail

Sans cette autorisation, les étudiants étrangers, même issus des meilleurs cursus et ayant d’ores et déjà trouvé un emploi, étaient dans l’obligation de quitter le territoire français. L’examen des dossiers au vu de la situation de l’emploi en France aboutissait ainsi à un rejet d’environ 70 % de ceux-ci.

La circulaire a été unanimement dénoncée par les milieux universitaires, la Conférence des grandes écoles, mais également des associations représentatives des entreprises – notamment l’Association française des entreprises privées (AFEP).

Son abrogation, le 31 mai 2012, est un premier pas salué par l’ensemble des personnes auditionnées sur le sujet par la commission d’enquête. Néanmoins, des pistes d’amélioration existent sur ce point, comme dans d’autres domaines.

3. Les points d’amélioration

La France ne parviendra sans doute par égaler les politiques particulièrement attractives de l’Australie ou du Canada. Une raison l’explique en particulier : la France n’est plus un pays où on va étudier dans la perspective d’une immigration économique durable, mais bien pour la qualité de la formation en elle-même. La France n’encourage d’ailleurs pas non plus cette immigration durable des diplômés qu’elle a contribué à former : jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et la recherche, un étudiant diplômé souhaitant rester en France n’avait par exemple que six mois pour trouver un emploi, et devait s’engager par écrit à rentrer dans son pays d’origine à l’issue de sa première expérience professionnelle. Rappelons que ces exigences, comme celles relatives à la délivrance de visas, ne concernent par les étudiants issus de l’Union européenne.

Les avancées de la loi du 22 juillet 2013
relative à l’enseignement supérieur et la recherche

La loi a notamment pour objectif de faciliter les démarches des étudiants étrangers, pendant leur cursus et pour leur éventuel passage au statut de salarié en France.

La principale disposition concerne la création d’un titre de séjour pluriannuel pour les étudiants en master ou en doctorat, titre valable tout le temps de leurs études.

La création de guichets uniques sur les campus, déjà mise en œuvre sur certains de manière spontanée, est encouragée. Les étudiants étrangers y rencontrent les services administratifs compétents pour les démarches liées à leur titre de séjour, à leur logement universitaire, à leur sécurité sociale.

Sur la possibilité des étudiants étrangers de rester en France après l’obtention de leur diplôme, la loi double la durée de transition durant laquelle ils bénéficient de l’autorisation provisoire de séjour (APS), de six à douze mois, pour trouver un emploi.

Néanmoins, notamment après le choc constitué par la circulaire « Guéant », un virage a été opéré pour renforcer l’attractivité française. Le ministère de l’Intérieur a ainsi, en 2013, réaffirmé l’ouverture du pays aux étudiants étrangers, avec 63 000 visas accordés en 2013, soit 7 % de plus qu’en 2012, et, surtout, 13 000 visas pluriannuels, contre 5 000 en 2012.

En volume, l’évolution est donc significative, mais Mme Béatrice Khaiat rappelle que le dispositif des visas aussi a été simplifié. La première année, le visa vaut titre de séjour et bientôt, les titres de séjour vaudront tout le temps des études ⁽⁶²⁾.

Parmi les propositions qui peuvent être faites à ce stade, trois retiennent particulièrement l’attention, dans la mesure où elles pourraient faire l’objet d’une expression législative prochaine, au travers des projets de loi relatifs à l’immigration présentés en Conseil des ministres fin juillet 2014.

Proposition n° 5 : La généralisation des visas pluriannuels (valant titre de séjour) ne seraient plus limités aux étudiants étrangers inscrits en master ou en doctorat. Non seulement cette mesure améliorerait les conditions dans lesquelles les étudiants étrangers extra-communautaires sont reçus – et, plus avant, leur appréciation sur leur séjour en France –, mais cela pourrait se traduire par d’utiles allégements de charge de travail des services déconcentrés, comme l’a souligné Mme Élisabeth Crépon ⁽⁶³⁾.

Proposition n° 6 : La condition de ressources aujourd’hui exigée pour la délivrance des visas étudiants – de 615 euros par mois, équivalant au montant de l’allocation mensuelle de base versée aux boursiers du gouvernement français – se justifie pour éviter les situations de trop grande précarité des étudiants étrangers. Néanmoins, elle contient des effets indésirables, et pourrait être aménagée, par exemple pour éviter les situations – de plus en plus nombreuses – où les étudiants étrangers s’insérant sur le marché du travail au travers d’un stage professionnel ne sont pas suffisamment payés pour continuer à justifier de ce revenu minimum.

Proposition n° 7 : Une rationalisation de l’organisation des agences en charge de l’immigration et de l’émigration des étudiants pourrait être envisagée. Ainsi, comme l’a indiqué Mme Béatrice Khaiat à la commission, « c’est une conception antique que d’avoir deux organismes [l’agence 2E2F et Campus France], l’un qui gère la mobilité sortante et l’autre la mobilité entrante » ⁽⁶⁴⁾. Cette option permettrait d’apprécier globalement la stratégie d’attractivité du territoire français pour les étudiants étrangers.

Proposition n° 8 : En dernier lieu, il convient de s’attacher à diminuer l’effet inégalitaire de la mobilité internationale des jeunes, selon qu’ils soient issus de grandes écoles ou des universités. Il ne s’agit pas d’opposer ces deux modèles, puisqu’ils répondent à des logiques pédagogiques différentes, mais d’encourager les universités et autres établissements d’enseignement supérieur à renforcer leurs stratégies d’ouverture à l’international. En effet, il ne faut pas que l’internationalisation des universités ne soit que « passive », en profitant de l’effet d’entraînement du programme Erasmus. Elles doivent s’emparer des politiques de partenariats, de l’ouverture au monde de l’entreprise par le stage international, de la valorisation sur le curriculum vitae de l’expérience à l’étranger, qui fait aujourd’hui la force des programmes internationaux des grandes écoles mais qui est, aujourd’hui, à la portée des universités.

II. LA PART IMPORTANTE DES DÉPARTS POUR DES MOTIFS DE TRAVAIL REFLÈTE L’INTERNATIONALISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

Pour la majorité des Français installés à l’étranger, le motif du départ est d’ordre professionnel. Le fort développement de la mobilité internationale professionnelle, qui n’est bien sûr pas propre à la France, s’inscrit d’ailleurs dans le prolongement de la multiplication des séjours à l’étranger des étudiants : un étudiant parti quelques mois ou une année à l’étranger dans le cadre de son cursus universitaire sera naturellement plus enclin à s’expatrier par la suite. Parallèlement, les parcours professionnels deviennent de plus en plus internationaux, et pouvoir se prévaloir d’une expérience à l’étranger constitue un réel atout sur un curriculum vitae.

A. TRAVAILLER À L’ÉTRANGER, UNE ÉTAPE DE PLUS EN PLUS NATURELLE DANS UNE CARRIÈRE

1. La part prépondérante des motivations professionnelles dans l’expatriation

Au regard des données démographiques issues du registre des Français établis hors de France, 60 % des Français de l’étranger ont entre 18 et 60 ans. La part des plus de 60 ans est de 14 % – alors que selon les données de l’Institut national des études démographiques (INED), les plus de 60 ans représentent plus de 24 % de la population française dans son ensemble.

La population française expatriée est donc majoritairement en âge de travailler. D’ailleurs, selon les résultats de l’enquête de la Maison des Français de l’étranger (MFE) de 2013, pour 51,3 % des Français expatriés, c’est la dimension professionnelle qui caractérise le plus leur séjour à l’étranger ; ce taux atteint 56,8 % pour les personnes de 26 à 59 ans, et 62 % pour les célibataires.

Comme cela a été mentionné dans la première partie, le taux d’emploi (pour les personnes âgées de 15 à 64 ans) s’élève à 79 %, et le taux d’activité atteint 86 %, en excluant les personnes ne travaillant pas et n’étant pas à la recherche d’un emploi. Ces taux sont très supérieurs aux niveaux nationaux, respectivement de 64 % et de 70 % en 2011.

Une fois ce premier constat posé, dresser un tableau d’ensemble de la répartition des expatriés par catégories socioprofessionnelles n’est pas aisé, puisque ces informations ne sont pas systématiquement renseignées lors de l’inscription des Français sur le registre, ne sont pas mises à jour régulièrement, et ne font pas l’objet non plus d’une exploitation statistique. C’est donc à partir des données recueillies dans le cadre des enquêtes menées par la Maison des Français de l’étranger que l’on peut établir les profils socio-professionnels des expatriés, avec les réserves évoquées plus haut sur les biais de cette enquête. Le tableau ci-après fait figurer les données recueillies lors des enquêtes menées en 2010 et en 2013 (l’enquête réalisée en 2008 ne présentait pas de données du même niveau de précision).

ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DES FRANÇAIS À L’ÉTRANGER PAR CATÉGORIE SOCIOPROFESSIONNELLE

(en pourcentage)

	2010	2013
Cadres d’entreprise	39 %	33,33 %
Cadres de la fonction publique, professions intellectuelles et artistiques	11 %	14,96 %
Employés de la fonction publique, professions intermédiaires de l’enseignement, de la santé, de la fonction publique et assimilés	15 %	16,78 %
Professions libérales et assimilés	8 %	9,43 %
Chefs d’entreprises de 10 salariés ou plus	3 %	5,83 %
Employés administratifs d’entreprise	6 %	5,33 %
Professions intermédiaires administratives et commerciales des entreprises	4 %	3,62 %
Techniciens	4 %	2,94 %
Commerçants et assimilés	2 %	2,69 %
Employés de commerce	3 %	1,34 %
Artisans	1 %	0,96 %
Ouvriers qualifiés	1 %	0,92 %
Personnel des services directs aux particuliers	1 %	0,79 %
Contremaîtres, agents de maîtrise	1 %	0,65 %
Ouvriers non-qualifiés	1 %	0,19 %

Source : enquêtes de la MFE de 2010 et de 2013.

Compte tenu de la taille de l’échantillon, il convient d’analyser ces informations avec prudence : néanmoins, on peut observer une forte proportion de cadres – plus du tiers du total –, en baisse toutefois entre 2010 et 2013, une hausse de la part des professions libérales – qui passe de 8 à 9,4 % sur la même période –, et de la proportion des chefs d’entreprises de plus de dix salariés – qui s’établit à 5,8 % en 2013, contre 3 % en 2010. Les techniciens, ouvriers, commerçants et artisans ne représentent qu’une part très faible des Français expatriés actifs.

Ces données peuvent être croisées avec celles établies par l’OCDE, dont le champ est toutefois plus restreint. En effet, l’OCDE fournit des informations sur la ventilation des personnes nées en France et travaillant dans un autre pays européen par métier, pour les années 2010-2011. De plus, la nomenclature diffère de celle retenue par la Maison des Français de l’étranger, ce qui complique la comparaison des informations. Les données de l’OCDE, retracées dans le tableau suivant, montrent là encore la part importante des professions qualifiées, avec 27 % de professions intellectuelles et scientifiques et 13 % de directeurs, cadres de direction et gérants.

DISTRIBUTION DES PERSONNES NÉES EN FRANCE ET TRAVAILLANT DANS UN AUTRE PAYS EUROPÉEN PAR MÉTIERS, 2010/2011

Catégories professionnelles	Proportion
Professions intellectuelles et scientifiques	27 %
Professions intermédiaires	18 %
Personnels des services directs aux particuliers, commerçants et vendeurs	14 %
Directeurs, cadres de direction et gérants	13 %
Employés de type administratif	10 %
Métiers qualifiés de l’industrie et de l’artisanat	8 %
Professions élémentaires	5 %
Conducteurs d’installations et de machines, et ouvriers de l’assemblage	4 %
Agriculteurs et ouvriers qualifiés de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche	1 %

Source : OCDE.

Enfin, le portail Mondissimo propose lui aussi dans le cadre de son enquête « Français, votre vie nous intéresse… », des éléments sur la situation professionnelle des travailleurs français établis à l’étranger. Cette enquête montre ainsi que la part des professions libérales est passée de 7 % à 10 % entre 2003 et 2013, soit des chiffres concordant avec ceux présentés par la Maison des Français de l’étranger, tandis que la proportion des créateurs d’entreprise et commerçants a quasiment doublé, de 10 % à 18 %, en dix ans.

Cette dernière information a d’ailleurs été largement reprise dans différents travaux, notamment dans le rapport de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France sur les Français à l’étranger, qui pointait la part croissante des créateurs d’entreprise parmi eux. Pour autant, il convient d’être prudent à l’égard de ce chiffre – qui recouvre d’ailleurs tant les créateurs d’entreprise que les commerçants : comme cela a été souligné précédemment, la méthodologie retenue par l’enquête entraîne des biais importants dans le recueil des données. Sans doute la part des créateurs d’entreprise parmi les Français expatriés a-t-elle augmenté au cours des dernières années, comme le montrent d’ailleurs les données de la Maison des Français de l’étranger, mais il est difficile d’affirmer avec certitude que cette part a doublé, pour représenter aujourd’hui près d’un cinquième des actifs – d’autant que, selon l’enquête de la Maison des Français de l’étranger, les chefs d’entreprises de plus de dix salariés représentent moins de 6 % du total.

En tout état de cause, l’ensemble de ces informations confirme que la part de la population occupant des professions qualifiées, requérant un niveau d’études élevé, est beaucoup plus importante parmi les Français de l’étranger que parmi l’ensemble de la population française. À titre d’exemple, la part des cadres et professions intellectuelles supérieures ne représente que 18 % de la population active française, alors que la part des ouvriers – qualifiés ou non – y est supérieure à 20 %.

POPULATION EN EMPLOI SELON LE SEXE ET LA CATÉGORIE SOCIOPROFESSIONNELLE EN 2012

(en %)

	Femmes	Hommes	Ensemble
Agriculteurs exploitants	1,2	2,7	2,0
Artisans, commerçants, chefs d’entreprises	3,7	9,0	6,5
Cadres et professions intellectuelles supérieures	15,1	20,6	18,0
Professions intermédiaires	26,5	23,0	24,7
Ouvriers	8,3	32,1	20,8
Dont ouvriers qualifiés	3,4	23,0	13,7
Dont ouvriers non qualifiés	4,9	9,1	7,1
Effectifs (en milliers)	12 278	13 476	25 754

Source : INSEE.

Ce constat reflète le fait que le niveau d’études des Français de l’étranger est supérieur à la moyenne constatée au sein de la population française, de même que leur niveau de rémunération, comme cela a été exposé plus haut.

2. Les expériences à l’étranger reconnues comme un réel atout

Une expérience à l’international constitue indéniablement un atout, aussi bien pour les étudiants que pour les personnes se trouvant sur le marché de l’emploi. La stratégie « Europe 2020 » de la Commission européenne repose d’ailleurs sur ce postulat, et fait de la mobilité des travailleurs, ainsi que de l’acquisition d’un haut niveau de qualification, une des clés d’une « croissance intelligente, inclusive et durable ».

Les personnes auditionnées étaient d’ailleurs unanimes sur ce point : occuper un poste à l’étranger est valorisé dans un parcours professionnel. C’est même, dans certains secteurs, devenu un passage obligé dans une carrière. Comme le soulignait M. Jean-Christophe Dumont, « Ce qui est clair, c’est qu’aujourd’hui une période d’expatriation est souhaitable, voire nécessaire, pour espérer une carrière de cadre supérieur » ⁽⁽⁶⁵⁾. M. Jean-Luc Biacabe, directeur des politiques économiques à la chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, rappelait de même que « les jeunes savent qu’une entreprise préférera recruter, à diplôme égal ou à expérience égale, le candidat qui a fait un parcours à l’international » ⁽⁶⁶⁾.

M. Denis Colombi, doctorant au Centre de sociologie des organisations, mène des travaux sur l’articulation entre les marchés du travail et la mobilité professionnelle internationale, et il a étudié dans ce cadre de nombreux parcours professionnels d’expatriés revenus en France, parallèlement à un travail statistique sur les grandes enquêtes biographiques de l’INSEE. Il a livré à la commission une intéressante analyse des enjeux de la mobilité internationale professionnelle : il ne considère pas les parcours qu’il a observés comme des parcours de fuite, d’exil, de départs forcés vers l’étranger. Pour lui, « ce sont des personnes qui suivent un mouvement, celui de la mondialisation et des entreprises qui mobilisent leurs effectifs à l’international. Une entreprise qui se conçoit comme groupe international va ainsi chercher à disposer d’une main-d’œuvre internationale, à publier ses offres d’emploi en interne à l’échelle mondiale et à inciter à la mobilité de ses salariés. »

Il estime que les départs pour motifs professionnels ne sont généralement « ni le produit de ce que les économistes appellent des push factors, des facteurs de répulsion comme le chômage, ni de pull factors, des facteurs d’attraction comme les salaires plus élevés à l’étranger, mais plutôt d’une certaine recomposition des marchés du travail en France qui accordent de plus en plus d’importance à l’expérience internationale, où cette dernière constitue un avantage concurrentiel. Cette analyse est également valable pour comprendre le départ de bon nombre de jeunes, qu’ils partent en [volontariat international en entreprise] ou non : ils le font parce que c’est ce que le marché du travail français attend d’eux. Le marché du travail français déborde ainsi très largement les frontières nationales, et c’est quelque chose qu’il me semble important de garder en tête lorsque l’on s’intéresse aux Français à l’étranger. » ⁽⁶⁷⁾

Avoir réalisé une mobilité professionnelle à l’étranger est très apprécié par les entreprises car, au-delà du fait qu’elle permet de maîtriser parfaitement une langue étrangère, une telle expérience vient renforcer les capacités d’adaptation d’un salarié et son ouverture d’esprit, et permet l’apprentissage de nouvelles méthodes de travail et d’organisation. Mme Hélène Charveriat, déléguée générale de l’Union des Français de l’étranger (UFE), indiquait, à propos des expériences professionnelles à l’étranger : « Tous ceux que je rencontre considèrent que cette expérience est un plus. Quand ils reviennent en France, ils ne parlent pas le même langage que ceux qui ne sont jamais partis. » ⁽⁶⁸⁾

Mme Elisabeth Crépon, présidente de l’École nationale supérieure des techniques avancées de Paris (ENSTA Paris Tech), soulignait également : « Nous sensibilisons nos ingénieurs à la dimension multiculturelle. Cela fait partie de leur formation. J’entends souvent dire qu’ils ont envie de pratiquer une autre culture de travail. Dans cette optique, occuper un poste à l’étranger peut leur apparaître comme valorisable dans le cadre d’une carrière professionnelle ultérieure, à l’étranger ou en France. » ⁽⁶⁹⁾

Par ailleurs, et c’est le fondement de l’extension du programme Erasmus + au-delà des seuls étudiants, une expérience internationale permet une meilleure insertion dans le monde du travail également pour les personnes moins qualifiées. Comme l’indiquait M. Antoine Godbert, directeur de l’Agence Europe-Éducation-Formation-France (2E2F), selon deux études portant sur la mobilité des chercheurs d’emploi et des apprentis, réalisées par le Centre d’études et de recherche sur les qualifications (Céreq), « une personne qui a effectué une mobilité Erasmus, Grundtvig, Leonardo da Vinci ou Youth in action divise par trois le temps qu’il lui faudra pour retrouver un emploi et un apprenti qui a effectué une mobilité européenne a plus de chances d’être embauché à un niveau supérieur qu’un apprenti qui serait resté en France. » ⁽⁷⁰⁾

Somme toute, le développement des départs d’actifs français à l’étranger répond largement aux évolutions d’un marché du travail devenu mondial. Comme le rappelle M. Jean-Luc Biacabe, « l’Europe n’est pas seulement un grand marché intérieur de capitaux et de biens : elle est également devenue un grand marché intérieur de main-d’œuvre. Nous assistons d’ailleurs à un accroissement de la mobilité internationale de la main-d’œuvre, non seulement du sud vers le nord, mais également du nord vers le nord. » ⁽⁷¹⁾

Ce phénomène s’avère d’ailleurs profitable pour l’économie française, lors du retour des intéressés sur le territoire national. M. Jean-Marc Mickeler, directeur des ressources humaines du cabinet Deloitte, soulignait ainsi à propos des Français partis à l’étranger qu’« une fois rapatriés, ils pourront faire bénéficier les entreprises françaises de leur capacité à sortir de leur zone de confort et à innover, et de leur envie de contribuer à la croissance de notre pays. » ⁽⁷²⁾

Enfin, de façon connexe, il est intéressant de souligner que, sur le marché international du travail, les Français sont valorisés, voire courtisés, notamment dans certains secteurs professionnels. M. Julien Roitman, président de l’association des ingénieurs et scientifiques de France (IESF), relevait ainsi que « pour ce qui est de notre attractivité, il suffit de savoir, pour la mesurer, que les grandes entreprises internationales s’arrachent littéralement les ingénieurs français.

Les patrons des groupes étrangers s’intéressent aux ingénieurs français pour deux raisons principales qui tiennent à notre système original de formation. D’abord, nos ingénieurs sont formés dans des écoles spécifiques, alors qu’ailleurs ils le sont à l’université. (…) L’élève ingénieur français a une proximité pratiquement consanguine avec l’entreprise, ce qui le rend très rapidement opérationnel. Ce n’est pas le cas des ingénieurs formés dans les autres pays du monde.

Ensuite, les chefs d’entreprises étrangers retiennent comme autre caractéristique française le fait que nos écoles d’ingénieurs, même les plus spécialisées, dispensent un enseignement extrêmement généraliste. (…) C’est pourquoi nos ingénieurs n’ont aucun mal à se placer à l’international. On vient même les chercher. » ⁽⁷³⁾

M. Nicolas Gaume, président du Syndicat national du jeu vidéo, faisait le même constat, en indiquant « nos formations, qui touchent aussi bien au numérique qu’au culturel, sont excellentes. Une partie de nos forces est constituée d’ingénieurs, les mêmes que ceux qui vont travailler dans des entreprises de technologie. L’autre partie vient des écoles d’animation
– Gobelins, Sup Info Com, etc. – ou du cinéma et de la musique. Nos talents sont extrêmement appréciés dans le monde entier. On trouve, dans la Silicon Valley, en Chine, au Canada, des Français dans tous les personnels clé des entreprises du monde des jeux vidéo. » ⁽⁷⁴⁾

3. Des évolutions perceptibles dans l’expatriation professionnelle

a.  Une part de jeunes diplômés occupant leur premier emploi à l’étranger tendant à augmenter

Des auditions menées et des informations recueillies par la commission, il apparaît que la part des jeunes diplômés prenant leur premier poste à l’étranger a progressé au cours des dernières années. Cette évolution est sans aucun doute liée à l’internationalisation des cursus d’études : un étudiant ayant effectué à l’étranger un stage en entreprise ou un semestre dans une université sera plus enclin à s’expatrier pour son premier emploi : le pays en question constituera un environnement familier, l’étudiant aura noué des contacts sur place et bénéficiera d’opportunités pour y trouver un premier emploi. Par ailleurs, un jeune diplômé s’avère par définition plus mobile qu’un(e) salarié(e) plus âgé(e) ayant fondé une famille, et devant faire face à des questions d’emploi du conjoint et de scolarisation de ses enfants.

La Conférence des grandes écoles ⁽⁷⁵⁾ (CGE) procède chaque année à une enquête sur l’insertion des diplômés issus des établissements qui la composent. Pour l’année 2014, cette étude s’appuyait sur les réponses de 161 établissements, sur 186 grandes écoles concernées, à partir de 44 500 questionnaires traités – soit un taux de réponse total de 62,7 %. Les données recueillies dans ce cadre apparaissent donc largement représentatives.

Les indicateurs d’insertion des dernières promotions, interrogées quelques mois après la sortie de l’école, montrent que la part des diplômés occupant leur premier emploi à l’étranger a augmenté au cours des dernières années et qu’elle est nettement plus élevée pour les écoles de management que pour les écoles d’ingénieurs.

PART DES NOUVEAUX DIPLÔMÉS OCCUPANT UN PREMIER POSTE À L’ÉTRANGER

Part de nouveaux diplômés à l’étranger	2011 (promotion 2012)	2012 (promotion 2011)	2013 (promotion 2012)	2014 (promotion 2013)
Ingénieurs	11,9 %	9,8 %	11,9 %	11,4 %
Managers	16,5 %	18,2 %	22,9 %	22,7 %
Ensemble	12,9 %	12,7 %	15,7 %	15 %

Source : enquêtes insertion des jeunes diplômés réalisées par la Conférence des grandes écoles.

Dans l’ensemble, le taux de premier emploi à l’étranger s’est accru en 2013, pour atteindre 15,7 %, avant de se stabiliser à 15 % en 2014. Cette hausse est pour l’essentiel due à celle concernant les managers, avec un taux d’expatriation atteignant en 2014 près de 23 %, tandis que le taux d’expatriation des ingénieurs reste de l’ordre de 12 %.

Ces données portent sur l’ensemble des diplômés des établissements concernés, et intègrent donc les étudiants étrangers, qui ne font pas l’objet d’un traitement statistique distinct. La proportion d’étudiants français, diplômés de ces grandes écoles, partant à l’étranger pour leur première expérience professionnelle, est donc nécessairement inférieure aux taux présentés plus haut – les étudiants étrangers ayant une propension plus grande à retourner dans leur pays d’origine ou à continuer leur expérience à l’étranger.

Comme le soulignait M. Bernard Ramanantsoa, président de la commission Aval de la Conférence des grandes écoles (CGE), et directeur général d’HEC Paris, « les résultats varient aussi de façon importante selon la spécialité des élèves. Par exemple, 55 % de ceux qui ont suivi la majeure Finance au cours de la dernière année de leur scolarité trouvent un premier emploi à l’étranger, essentiellement à Londres et à New York. En revanche, 80 % des étudiants de la majeure Entrepreneurs, dont la vocation essentielle, même si elle n’est pas unique, est de préparer les futurs diplômés désireux de créer leur entreprise, obtiennent leur premier emploi en France. » ⁽⁷⁶⁾

Ces propos, s’agissant des créateurs d’entreprise, viennent nuancer l’idée reçue très répandue selon laquelle les jeunes diplômés français préféreraient s’expatrier pour créer leur entreprise. M. Bernard Ramanantsoa a précisé ensuite : « nous savons qu’environ 17 % des élèves d’une promotion d’HEC créent une entreprise dans les trois ans après l’obtention du diplôme, ce qui est un résultat plutôt bon. Je ne dispose pas de chiffres précis les concernant, mais j’ai souvent l’occasion de les rencontrer, au sein de l’école puis quelques mois après qu’ils l’ont quittée. Beaucoup ne se posent pas la question de leur départ à l’étranger ; leur réflexe est plutôt de s’implanter en France, afin de bénéficier d’un environnement dans lequel ils sont plus à l’aise et pourront plus facilement activer leurs réseaux. En revanche, ils ont tous, dès le début, l’idée qu’il faudra un jour développer leur entreprise à l’international. Cela fait partie de leur premier business plan, celui qui leur permettra de lever des fonds. »

Pour autant, le taux d’expatriation des jeunes diplômés n’a pas connu d’évolution exceptionnelle au cours des dernières années, puisqu’il a oscillé entre 11 et 15 % entre 2001 et 2011, et qu’il était compris entre 8 et 11 % selon les enquêtes de 1996 et 1997 de la Conférence – pour ces dernières, il était de plus indiqué que « les modalités de l’enquête permett[e]nt de penser que ce taux est sous-estimé ». On ne peut donc parler d’un développement exponentiel de l’expatriation des jeunes diplômés au cours des vingt dernières années mais plutôt d’une croissance continue, s’inscrivant dans l’internationalisation des marchés du travail.

Source : enquête insertion des jeunes diplômés réalisée par la CGE, année 2011.

Les principales destinations de ces jeunes diplômés sont le Royaume-Uni, (14,8 % en 2014), la Suisse (12,4 %) et l’Allemagne (10,9 %). La majorité des jeunes diplômés s’installent donc en Europe. Néanmoins, l’on observe une diversification des pays de destination, vers des zones plus éloignées. La Chine attire ainsi 7 % des jeunes diplômés expatriés en 2014, contre 6,8 % en 2013 et 4,5 % en 2012. M. Bernard Ramanantsoa soulignait ainsi que « de plus en plus de jeunes diplômés d’HEC sont attirés notamment par les villes de Singapour et de Shanghai. Hong Kong est en perte de vitesse, tandis que l’Inde et le Japon restent des destinations minoritaires. » ⁽⁷⁷⁾. M. Julien Roitman faisait également état de l’attractivité croissante des pays asiatiques pour les ingénieurs diplômés en France ⁽⁷⁸⁾.

Les résultats des enquêtes précédentes de la Conférence des grandes écoles, plus parcellaires en la matière, laissent penser que les destinations étaient moins variées par le passé : ainsi, selon l’enquête de 2003, 30 % des diplômés des écoles de commerce et de management partis à l’étranger avaient choisi le Royaume-Uni, contre 14,3 % en 2014.

VENTILATION PAR PAYS DE DESTINATION DES DIPLÔMÉS OCCUPANT
LEUR PREMIER POSTE À L’ÉTRANGER

	2014 (promotion 2013)			2013 (promotion 2012)			2012 (promotion 2011)
Pays de travail	Ingénieurs	Managers	Ensemble	Ingénieurs	Managers	Ensemble	Ingénieurs	Managers	Ensemble
Royaume-Uni	15,4	14,3	14,8	13,6	16,1	14,9	12,1	11,7	12,5
Suisse	13,6	11,2	12,4	14,3	10	12	13,7	16,4	14,3
Allemagne	12	10	10,9	13,4	9,1	11,1	12,1	6,6	10,2
Luxembourg	5,6	8,3	7	2,7	11,4	7,3	3,1	16,1	7,1
Chine ^(1)	3,7	10,8	7	4,9	8,4	6,8	3,7	6	4,5
États-Unis	6,4	4,6	5,5	8,2	6,2	7,2	6,5	3,5	5,5
Belgique	5,3	2,6	4	6,2	3,6	4,8	7,2	2,8	5,8
Maroc	3,9	3,1	3,6	2,8	3,4	3,1	nc	nc	nc
Canada	3.1	4,3	3,8	4,9	1,2	2,9	5,3	3,2	4,8
Espagne	2,7	1	1,9	2	3,1	2,6	nc	nc	nc
Autres pays	28,3	29,8	29,1	26,9	27,5	27,2	36,4	33,8	35,2

^{(1) Y compris Hong Kong et Macao.}

^{Source : enquêtes insertion des jeunes diplômés réalisées par la Conférence des grandes écoles.}

Les destinations les plus prisées ne sont pas les mêmes selon les cursus, du fait des caractéristiques économiques des différents pays concernés : par exemple, en 2013, l’Allemagne attirait une part notable, soit 13,4 %, des ingénieurs, mais seulement 9,1 % des managers, tandis que le Luxembourg regroupait 16,1 % des managers en 2012, contre 3,1 % des ingénieurs.

En revanche, les données manquent s’agissant des diplômés de l’université et de cycles plus courts, mais aussi des jeunes sans qualification. Il semble que la part de premiers postes à l’étranger est nettement moins élevée pour les jeunes moins diplômés. Selon M. Guillaume Bordry, président de l’Assemblée des directeurs d’IUT (ADIUT), les statistiques disponibles font état d’un taux d’expatriation d’environ 2 % : « Les expatriations pour le travail, quant à elles, représentent 1 % à 2 % de nos diplômés, avec comme principales destinations l’Europe, à la faveur du programme Erasmus en particulier, puis le Canada, l’Australie et l’Amérique latine. En dépit de la crise, ce chiffre demeure stable : entre 2008 et 2011, 98 % de nos étudiants sont toujours présents sur le territoire national trente mois après leur diplôme. » ⁽⁷⁹⁾. Il relevait toutefois que ces chiffres étaient partiels, avec 60 % de réponses, et qu’il existait peut-être un biais statistique, en ce qu’il était plus simple pour un étudiant de répondre s’il se trouvait toujours sur le territoire national.

En revanche, M. Guillaume Bordry soulignait que « 10 % à 20 %, selon les IUT, de nos étudiants partent à l’étranger une fois diplômés, mais essentiellement, là encore, pour des séjours d’études – il ne s’agit pas d’un départ en vue de travailler. » La logique est alors différente, puisqu’il s’agit de compléter une formation en suivant un cursus à l’étranger.

b.  La diminution du recours à l’expatriation par les entreprises et des avantages matériels qui y sont associés

De façon générale, la part des salariés envoyés à l’étranger par leur entreprise ou leur administration est orientée à la baisse, tandis que les avantages associés au statut d’expatrié sont en régression. Parallèlement, les Français partent plus facilement à l’étranger dans le cadre d’une embauche par une entreprise étrangère ou d’un projet personnel ; ils acceptent de s’expatrier sans bénéficier des avantages qui étaient systématiquement proposés par le passé par les entreprises.

Tel est le constat de M. Christophe Bouchard, directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire, selon lequel « les consulats observent également, sans pouvoir mesurer ce phénomène de manière statistique, une augmentation du nombre des projets individuels : des personnes décident de s’installer par elles-mêmes à l’étranger, notamment en Europe, en Amérique du Nord ou en Océanie. En revanche, l’expatriation classique des salariés envoyés par leurs entreprises à l’étranger est en net recul. » ⁽⁸⁰⁾

Les réponses recueillies dans le cadre de l’enquête Mondissimo de 2013 vont dans le même sens, puisque la part des détachés ou expatriés par une entreprise, une administration, une organisation non gouvernementale ou une association est passée de 36 % à 19 % entre 2003 et 2013 parmi les participants.

Mme Audrey Goutille, directrice générale France de la société Helma International, confirmait cette évolution : « Nous observons moins une évolution du volume des départs de France ou des arrivées qu’une modification de la typologie des salariés concernés. Contrairement à ce qui se produisait encore hier, ces derniers sont désormais prêts à s’expatrier sans que soit proposée une rémunération particulièrement avantageuse – dans certains pays, il est aujourd’hui possible de signer des contrats s’apparentant aux contrats locaux. » ⁽⁸¹⁾

Envoyer un salarié en expatriation coûte cher aux entreprises, M. Jorge Prieto Martin, dirigeant-fondateur de la société RH Expat, précisait que « selon diverses estimations, un salarié expatrié coûte environ deux fois et demie plus cher qu’un salarié en France. Un tel coût explique la stagnation du nombre d’expatriés et la tendance à l’allégement des packages. » ⁽⁸²⁾

Il ajoutait qu’en conséquence, désormais, « pour se développer, mais aussi parfois pour des raisons économiques, les grands groupes français favorisent l’évolution de talents étrangers dans des mobilités croisées : un Marocain sera employé en Indonésie, un Américain en Chine… L’expatriation des Français n’est plus la solution unique. »

M. Denis Colombi faisait une évaluation similaire ; selon lui, envoyer un salarié en expatriation coûte « jusqu’à deux ou trois fois le coût « local » du salarié » ⁽⁸³⁾. Il indiquait lui aussi que « les entreprises ont tendance à réduire de plus en plus leur recours à l’expatriation. Les entreprises françaises ont même tendance à réduire le package d’avantages associés, du moins à en rationaliser les différents éléments. »

Les expatriations de salariés sont ainsi davantage centrées sur certains profils. Le sociologue Denis Colombi analysait ainsi les caractéristiques des salariés dont l’expatriation était toujours jugée nécessaire, du point de vue des entreprises : « les emplois ciblés sont généralement liés, d’abord, à des contraintes de production : certaines activités industrielles, notamment, n’existent plus ou ne peuvent exister en France – comme une plateforme pétrolière. Il est alors nécessaire d’envoyer des employés à l’étranger. Il peut s’agir aussi d’envoyer des compétences rares. (…). Dans ces cas, il faut parfois offrir des packages plus larges, ces experts n’ayant pas forcément envie de se déplacer. Cela peut être aussi pour conquérir des marchés, développer une activité dans un pays où l’entreprise n’est pas encore installée. Ce sont alors des personnes dans lesquelles l’entreprise peut avoir confiance, qui connaissent ses processus
– process –, ses façons de travailler et sa culture.

Une dernière raison d’envoyer un expatrié - la plus rare mais qui s’avère fondamentale – est la volonté de construire la carrière de certaines personnes à haut potentiel en les mettant en contact avec l’international. Cela peut se réaliser par leur affectation sur un poste les obligeant à traiter avec d’autres pays, mais cela passe souvent par une expatriation. »

M. Jean-Jacques Guilbaud, secrétaire général de Total, a confirmé cette internationalisation des carrières dans un grand groupe tel que le sien. « Tout le monde, chez Total, a été ou sera expatrié. On peut même dire que c’est dans les gènes de l’entreprise. Celui qui rentre chez nous vise le plus souvent une carrière internationale » a-t-il indiqué, ajoutant que les jeunes « savent, quand ils rentrent chez nous, qu’ils vont s’exposer à des carrières internationales et, de fait, ils le souhaitent. De temps en temps, ils aiment bien rester à l’étranger, parfois un peu plus qu’on ne le voudrait. » ⁽⁸⁴⁾

Les données statistiques relatives aux avantages associés à l’expatriation des salariés apparaissent relativement limitées. Toutefois, les informations fournies par l’enquête Mondissimo précitée font état d’une diminution de ces avantages. Selon les données recueillies, le taux de prise en charge des frais de logement est en forte baisse depuis dix ans : en 2003, la majorité des salariés ayant répondu au questionnaire (55 %) bénéficiait d’une prise en charge totale des frais de logement, tandis qu’en 2013, pour près des trois quart des salariés, la prise en charge était inférieure à 25 %.

TAUX DE PRISE EN CHARGE DES FRAIS DE LOGEMENT PAR LES EMPLOYEURS

Source : « Expatriés, votre vie nous intéresse… », Mondissimo (2013).

La tendance est identique pour les frais de scolarité des enfants : entre 2005 et 2013, la part d’expatriés dont l’employeur prenait en charge les frais de scolarité des enfants est passée de 54 % à 21 %.

RÉPARTITION DE LA PRISE EN CHARGE LES FRAIS DE SCOLARITÉ DES ENFANTS ENTRE L’ENTREPRISE ET LES PARENTS

Source : « Expatriés, votre vie nous intéresse… », Mondissimo (2013).

Cette évolution générale n’est pas sans incidence sur le profil des Français expatriés. La réduction de ces avantages relatifs au logement et aux frais de scolarité peut dissuader les familles, alors qu’elle constitue moins un frein pour les jeunes qui ne sont pas concernés par les problématiques de scolarisation des enfants, et qui sont prêts à faire des compromis sur le logement.

Mme Martina Meinhold, fondatrice et gérante de la société Management Mobility Consulting, corroborait cette analyse : « depuis nos débuts, la demande s’est considérablement diversifiée. Il y a quelques années, nous traitions par exemple essentiellement de « l’impatriation » de cadres supérieurs âgés de 35 à 50 ans bénéficiant de contrats « tapis rouge », très favorables pour eux et leur famille. Ce n’est plus le cas aujourd’hui. Les entreprises font appel à nous pour des profils très divers, parfois pour des débutants, ce qui n’est pas sans effet sur les services qui nous sont demandés. » ⁽⁸⁵⁾

c.  Vers un allongement de la durée du séjour à l’étranger ?

Au regard des résultats de différentes enquêtes, se pose la question de l’allongement de la durée du séjour des Français à l’étranger, voire de l’éloignement de leurs perspectives de retour. Là encore, il est difficile d’obtenir des données statistiques précises. Les informations figurant dans le registre des Français établis hors de France ne sont pas statistiquement exploitées, au-delà du fait qu’elles ne sont pas suffisamment fiables compte tenu des modalités de radiation du registre.

Les enquêtes de la Maison des Français de l’étranger de 2008 et de 2013 fournissent toutefois des données sur la durée de séjour des expatriés. Nonobstant la taille réduite des échantillons (avec le recueil de 2 971 témoignages d’expatriés pour l’enquête de 2008, et de 8 937 témoignages en 2013), et les limites de ce mode d’enquête, déjà soulignées à plusieurs reprises, les informations présentées laissent transparaître une augmentation de l’ancienneté des expatriés : la part des expatriés résidant dans leur pays d’accueil depuis moins de cinq ans est passée de 68,2 % dans l’enquête de 2008 à 52 % dans l’enquête de 2013, tandis que la part des expatriés résidant dans leur pays d’accueil depuis plus de dix ans est passée de 15,9 % à 29 % entre ces deux enquêtes.

En 2013, c’est en Afrique du nord, en Europe occidentale et en Amérique du nord que la part des expatriés installés depuis plus de dix ans est la plus forte (respectivement 42 %, 38 % et 30 %), et c’est en Europe de l’est (14 %) et en Asie-Océanie (17 %) qu’elle est la plus faible.

Les données présentées dans l’enquête Mondissimo manifestent également une tendance à l’allongement des séjours au cours des dernières années, puisque la part des Français installés à l’étranger depuis plus de dix ans parmi les personnes ayant répondu au questionnaire est passée de 27 % en 2005 à 38 % en 2013.

À la question : « Envisagez-vous de rentrer un jour en France, et si oui à quelle échéance ? », environ un quart des personnes interrogées dans le cadre de l’enquête de la Maison des Français de l’étranger de 2013 pensent revenir d’ici cinq ans, et seulement 17 % d’entre elles répondent par la négative. Mais surtout, 47 % indiquent qu’ils n’ont pas pris de décision à ce stade.

Quant au baromètre de l’humeur des jeunes diplômés de 2014 établi par le cabinet Deloitte, il comprend une question sur la durée souhaitée d’expatriation, posée aux jeunes diplômés qui envisagent leur avenir à l’étranger : 55 % d’entre eux envisagent de partir pendant une durée inférieure à cinq ans, mais 28 % pensent partir pour toute la durée de leur carrière.

Il convient de prendre avec prudence les données sur les intentions des candidats au départ, mais aussi sur celles des personnes expatriées, car il y a souvent loin entre les souhaits exprimés et leur réalisation. Pour autant, plusieurs personnes auditionnées ont évoqué la question de la durée de l’expatriation. M. Jean-Yves Durance, vice-président de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, a ainsi relevé que « si, en matière d’expatriation, la France est en retard par rapport à ses concurrents, on observe toutefois un allongement de la durée du séjour. » ⁽⁸⁶⁾

De fait, des personnes non rattachées à une structure française par un contrat d’expatriation ou de détachement n’ont pas d’horizon de temps défini dans le pays d’accueil et leurs intentions de retour sont naturellement moins précises. M. Jean-Luc Biacabe a précisé que « l’expatriation dans le cadre de l’entreprise fait partie du parcours professionnel : les expatriés peuvent revenir. En revanche, le retour de ceux qui travaillent pour une entreprise étrangère ou qui partent fonder une entreprise dépendra du succès de leur parcours à l’étranger. (…) L’artisan français qui, installé à Shanghai, monte une chaîne de boulangerie a peu de raisons de revenir. Il en sera différemment de celui qui tente sa chance dans la Silicon Valley, où 80 % des jeunes échouent à trouver un emploi, ce qui les incite à revenir. Leurs perspectives sont donc différentes de celles de leurs aînés, expatriés par des entreprises. » ⁽⁸⁷⁾

M. Maxime Boisnard, directeur de la société MRS Management, est intervenu dans le même sens, en indiquant que « les expatriés accompagnés par nos sociétés sont des salariés qui quittent la France pour une période de vingt-quatre à quarante-huit mois. Un constat majeur s’impose, si je compare mes dix premières années d’expérience dans mon métier, entre 1997 et 2007, et la période récente : les personnes de moins de 30 ans tentées aujourd’hui par l’expatriation n’ont plus nécessairement à l’esprit l’idée d’un retour. » ⁽⁸⁸⁾

M. Jean-Marc Mickeler a quant à lui fait part de son inquiétude, en relevant à propos des Français à l’étranger que « le fait qu’ils soient de plus en plus nombreux à envisager l’expatriation est une bonne chose pour l’économie française (…) Mais le fait qu’ils soient nombreux à ne prendre qu’un billet « aller » est une préoccupation. » ⁽⁸⁹⁾

Pour autant, la question de la durée d’expatriation est complexe, en ce qu’elle dépend certes des trajectoires professionnelles des intéressés, de leurs succès ou de leurs difficultés sur place, et de l’état du marché du travail dans les différents pays, mais qu’elle est aussi indissociable de leur vie personnelle, ne serait-ce que parce qu’ils peuvent rencontrer leur conjoint dans le pays d’expatriation et décider de s’installer définitivement sur place pour cette raison.

A contrario, comme le soulignait M. Denis Colombi, d’autres mécanismes peuvent intervenir, avec des interactions entre vie professionnelle à l’étranger et en France, qui jouent en faveur d’un retour en France après une période d’expatriation : pour nombre de Français expatriés, « l’expatriation n’est vraiment utile que dans la perspective de sa valorisation en France, au moment du retour. (…)Même à l’étranger, même travaillant pour une entreprise étrangère, les liens avec la France perdurent et c’est leur principal avantage de carrière que de savoir faire le lien entre la France et l’étranger. C’est ce dont les entreprises françaises ont besoin. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles elles envoient des personnes à l’étranger : pouvoir disposer de personnes de confiance pour les aider à développer leur activité à l’étranger. » ⁽⁹⁰⁾

Enfin, M. Jean-Christophe Dumont est venu apporter un éclairage différent sur la question, en faisant état de statistiques de l’OCDE qui tendent à relativiser l’idée d’un allongement des durées d’expatriation. Il a indiqué : « cette question du retour des expatriés est très compliquée et je me défie des chiffres qui ont été diffusés ça et là, notamment par la chambre de commerce de Paris, car ils ont été établis sur la base d’échantillons très réduits. Je pense qu’il faut être extrêmement prudent en la matière.

Alors que le nombre de diplômés du supérieur français expatriés en Espagne était en forte augmentation entre 2007 et 2010, il diminue depuis, du fait de la détérioration de la situation économique de ce pays. Même si rien ne dit que ces expatriés reviennent en France, ces éléments montrent du moins que mobilité ne signifie pas forcément installation.

Par ailleurs, les statistiques dont nous disposons montrent qu’environ 44 % des Français arrivés en Allemagne en 2012 y étaient toujours un an après, contre environ 41 % en 2011. Mais, en 2012, la proportion pour les autres ressortissants de l’Union et de l’OCDE était respectivement d’environ 50 % et de près de 52 %.

D’autre part, peu de Français acquièrent la nationalité d’autres pays de l’OCDE. Leur nombre reste stable, autour de 8 000 personnes par an, même s’il a très légèrement augmenté. Cela signifie que le lien n’est pas totalement rompu entre les expatriés et la France. » ⁽⁹¹⁾

Il s’avère donc difficile de parvenir à une conclusion sur l’évolution de la durée d’expatriation. En tout état de cause, l’enquête de la Maison des Français de l’étranger de 2013 fait état de retours en France réguliers des Français expatriés (78 % d’entre eux rentrant au moins une fois par an en France), ainsi que du maintien de liens privilégiés (attaches familiales,  liens professionnels, biens immobiliers…) de ces Français avec notre pays, pour 88 % d’entre eux.

d.  De nouvelles formes de mobilité : le « programme Vacances-Travail »

Depuis une quinzaine d’années, un nouveau dispositif à destination des jeunes, intitulé « programme vacances-travail » (PVT) a été introduit par le biais d’accords conclus par la France avec différents pays et fondés peu ou prou sur le même modèle : ils visent à permettre à des jeunes de 18 à 30 ans (voire 35 ans, au Canada), sur une base réciproque, de découvrir un autre pays et d’y passer des vacances, tout en pouvant y exercer un métier pour compléter leurs moyens financiers. Le visa accordé dans ce cadre est valable un an, sans possibilité de prolongation – sauf en Australie, où il peut être prolongé d’un an, sous réserve d’effectuer un séjour de trois mois de travail spécifique, dans une des régions éligibles.

La France a signé des accords dit « vacances-travail » avec sept pays : le Japon et la Nouvelle-Zélande, en 1999, l’Australie et le Canada, en 2003, la Corée du Sud, en 2008, l’Argentine, en 2011 et Hong Kong en 2013. De plus, la France a signé avec la Russie un accord sur les migrations professionnelles en 2009, qui comporte des dispositions relatives aux visas « vacances-travail ».

Le nombre de bénéficiaires est limité pour la plupart des pays par un quota, fixé chaque année par les pays participants. En 2013, ces quotas s’élevaient à 6 750 pour le Canada, 2 000 pour la Corée du Sud, 1 500 pour le Japon, 500 pour l’Argentine et la Russie, et 200 pour Hong Kong. En revanche, l’Australie et la Nouvelle-Zélande n’imposent plus de quotas pour les Français : c’est ainsi qu’en 2012, pas moins de 19 000 jeunes français ont pu effectuer un séjour en Australie – soit près du quart de la totalité des participants chaque année (80 000). Les candidats au départ doivent remplir plusieurs conditions, notamment disposer d’un minimum de ressources, fixé lui aussi chaque année par les pays signataires (3 800 euros en Australie, 2 100 euros au Canada, 2 500 euros pour la Corée du Sud…)

Il ne s’agit pas à proprement parler d’expatriation professionnelle, puisque l’objectif est davantage de découvrir la culture d’un pays que d’y exercer un travail. Pour autant, ce dispositif permet d’établir un premier contact avec un pays étranger, de se confronter à son marché du travail et de maîtriser parfaitement la langue qui y est parlée. Il facilite une expatriation ultérieure, le cas échéant, alors même que plusieurs des pays concernés par ce type de programme, notamment le Canada et l’Australie, compte parmi les destinations les plus appréciées des candidats au départ.

M. Christophe Bouchard soulignait d’ailleurs que ces programmes constituent parfois une étape destinée à préparer une installation dans le pays concerné : « Plusieurs dizaines de milliers de jeunes partent à l’étranger un an, éventuellement renouvelable, dans le cadre des programmes vacances travail, une nouveauté des dix dernières années qui existe dans un nombre croissant de pays, où ces jeunes ont l’autorisation de travailler pour financer leur séjour. Pour certains d’entre eux, ces séjours débouchent sur une installation plus longue à visée professionnelle. » ⁽⁹²⁾

Ces programmes rencontrent un succès grandissant : en février dernier, pas moins de 40 000 candidats se sont connectés à la plateforme dédiée pour tenter d’obtenir l’un des 2 250 visas attribués pour le Canada (soit le tiers du quota annuel) : ces derniers ont été accordés en moins d’un quart d’heure… Nombre des candidats au programme avec le Canada semblent d’ailleurs souhaiter s’installer de façon plus pérenne sur place, au-delà de l’année de validité du visa.

B. L’EXPATRIATION PROFESSIONNELLE PEUT AUSSI REFLÉTER LES DIFFICULTÉS DU MARCHÉ DU TRAVAIL, NOTAMMENT POUR LES JEUNES

Le développement de l’expatriation professionnelle des Français s’inscrit avant tout dans une dynamique mondiale, et constitue une évolution naturelle, qui bénéficie à l’économie française in fine. Pour autant, il serait illusoire de vouloir ignorer que cette mobilité internationale accrue est encouragée par une moindre attractivité du marché français du travail, notamment du fait du taux de chômage élevé des jeunes.

1. Les incidences du maintien du taux de chômage des jeunes à un niveau élevé

Au-delà de l’envie de voyages et de découvertes et de la volonté de valoriser son parcours professionnel en s’expatriant, l’atonie du marché du travail français, particulièrement pour les jeunes, peut aussi jouer en faveur de l’expatriation, pour les jeunes diplômés comme pour les jeunes sans qualification.

M. Jean-Luc Biacabe relevait par exemple qu’« à côté de ces mouvements de long terme [l’accroissement de la mobilité internationale de la main-d’œuvre et les implications de la construction européenne], qui sont irréversibles, il existe des mouvements de court terme, qui dépendent de la situation conjoncturelle française : l’état du marché du travail est, malheureusement, un profond accélérateur du mouvement de mobilité internationale. Vivre dans un pays où 22 % des moins de 25 ans sont au chômage et où les perspectives à l’horizon d’une année demeurent relativement sombres incite à aller voir ailleurs. » ⁽⁹³⁾

Selon le baromètre 2014 de l’humeur des jeunes diplômés réalisé par Deloitte de 2014, parmi les principaux inconvénients de la France en termes d’avenir professionnel, « l’état du marché de l’emploi » figure en tête, à hauteur de 63 % (la question ayant été posée aux personnes qui avaient répondu que la France ne présentait aucun argument pour leur avenir professionnel, soit 19 % de l’échantillon total).

Selon cette même étude, 27 % des jeunes diplômés interrogés estimaient que leur avenir professionnel se situait à l’étranger – soit une proportion identique à celle de 2013, mais nettement supérieure à celle de 2012 (seuls 13 % des jeunes diplômés ayant répondu de la même façon).

De fait, le chômage se maintient à un niveau relativement élevé depuis 2000, en oscillant entre 7,8 % et 10,2 %, tout en s’inscrivant dans la moyenne des pays européens – soit 10,8 % en 2013.

Le taux de chômage des jeunes dépasse quant à lui 20 % quasiment sans discontinuer depuis 2004 ; le différentiel entre le taux de chômage dans son ensemble et celui des jeunes tend d’ailleurs à se creuser depuis 2008.

ÉVOLUTION DU TAUX DE CHÔMAGE EN FRANCE, 2000-2013

Source : INSEE (2013).

Le niveau de chômage des jeunes en France se situe là encore dans la moyenne des pays européens, à savoir 23,4 %. Il est à un niveau proche de celui enregistré au Royaume-Uni, soit 20,5 % en 2013, et s’avère sans commune mesure avec celui constaté dans les pays du sud de l’Europe, à savoir la Grèce, l’Espagne, l’Italie et le Portugal. Le taux de chômage des jeunes y a atteint, en effet, des niveaux extrêmement préoccupants, jusqu’à 58,3 % en Grèce et 55,5 % en Espagne pour l’année 2013. Dans ces différents pays, le basculement s’est opéré en 2008, lors de la crise financière, qui s’est traduite par une récession mais aussi une crise sans précédent des finances publiques et l’adoption de politiques d’austérité. Le taux de chômage des jeunes dans ces pays, qui oscillait entre 17 % et 23 % en 2007, a ainsi crû de façon brutale et continue entre 2008 et 2013. En France, le taux de chômage des jeunes s’est maintenu à un niveau élevé pendant cette période mais n’a pas connu une telle explosion.

En revanche, à rebours de cette évolution, l’Allemagne a enregistré une diminution régulière de son taux de chômage des jeunes depuis 2005 ; ce dernier a atteint un étiage en 2013, à hauteur de 7,9 %, contre 15,5 % huit ans plus tôt. Parallèlement, son taux de chômage d’ensemble s’est limité à 5,3 % en 2013, en deçà de la moyenne des pays de l’OCDE, contre 11,3 % en 2005. Cette baisse du chômage s’explique naturellement par la bonne santé économique de l’Allemagne, mais aussi par sa faible croissance démographique, avec un nombre moins important de personnes entrant chaque année sur le marché du travail. Parallèlement, l’Allemagne a accueilli depuis 2009 un flux croissant d’immigrés, dont une large part en provenance du sud de l’Europe, justement. De jeunes grecs, espagnols ou italiens, confrontés à un marché du travail bloqué, sont venus tenter leur chance en Allemagne.

L’immigration de travail intra-européenne vers l’Allemagne depuis la crise de 2008

Selon un rapport de l’OCDE de février 2013, l’Allemagne est le pays membre de l’organisation le plus ouvert à l’immigration de main d’œuvre hautement qualifiée. S’ajustant aux besoins des entreprises du pays, l’Agence fédérale pour l’emploi oriente les candidats vers des zones prospères, autour de villes comme Stuttgart, Düsseldorf ou Munich.

En 2012, selon un rapport allemand de l’Office des statistiques Destatis, l’Allemagne a connu sa plus forte poussée migratoire depuis 1995, avec l’arrivée de plus d’un million d’immigrants sur son territoire, soit une hausse de 13 % par rapport à 2011.

Si les États d’Europe centrale (Pologne, Roumanie, Hongrie) constituent toujours le plus fort contingent des nouveaux immigrés, le nombre d’arrivants en provenance des pays du sud de l’Europe a connu une croissance spectaculaire depuis 2011 : selon ce rapport de Destatis, les entrées en provenance d’Espagne ont ainsi augmenté de 44,7 %, celles de Grèce ont bondi de 43,4 % et celles de l’Italie se sont accrues de 39,8 %.

Cet afflux de travailleurs répond aux besoins en main d’œuvre de l’Allemagne, qui devraient d’ailleurs augmenter au cours des prochaines années, du fait de sa faible démographie et pour compenser le vieillissement de sa population. Mme Ursula von der Leyen, alors ministre du travail allemande, avait ainsi estimé que cet afflux constituait « une chance énorme, cette nouvelle vague d’immigrés est plus jeune et mieux formée ».

Parallèlement, l’Allemagne a lancé à la fin de l’année 2012 un programme intitulé MobiPro-EU, promu sous le nom de « The job of my life » sur internet, avec pour objectif de permettre aux jeunes européens de venir se former en alternance, de faire un stage ou de travailler en Allemagne, dans des secteurs où la main d’œuvre manque sur place. Le programme, réservé aux citoyens de l’Union européenne âgés de 18 à 35 ans (voire 40 ans dans certains cas), se présente également comme une contribution à la lutte contre le chômage des jeunes en Europe. S’il est ouvert à tous les Européens, le programme met toutefois l’accent sur les pays du sud du continent où le taux de chômage est très élevé. C’est en Espagne que «The Job of my Life» a rencontré son plus grand succès : 5 600 Espagnols ont déposé un dossier pour venir s’installer en Allemagne. Les jeunes Polonais et Hongrois sont, eux aussi, nombreux à avoir répondu à l’appel. Le programme avait également été présenté en Bulgarie ou au Portugal.

L’Agence centrale de placement pour le travail spécialisé et à l’étranger (ZAV), qui dépend de l’Agence fédérale pour l’emploi et conduit ce programme, finance des cours d’allemand dans le pays d’origine et prend en charge des frais de déménagement à condition d’avoir trouvé une place en formation ou un emploi dans un secteur en manque de main-d’œuvre, comme l’hôtellerie ou les soins aux personnes âgées.

Néanmoins, MobiPro-EU a été victime de son succès et il a dû être suspendu en avril 2014. Le programme n’a pas été en mesure de suivre l’inflation des demandes, bien que le budget initial ait été rapidement revu à la hausse et porté à 400 millions d’euros. En effet, les résultats du programme ont largement dépassé les prévisions : fin janvier 2013, le site internet de « The job of my life » avait reçu 170 000 visites et, fin mars, presque 9 000 jeunes ont sollicité une subvention du programme. Ainsi, seuls ceux dont les dossiers ont déjà été acceptés continueront à bénéficier du programme, qui reprendra théoriquement en 2015.

Pour autant, derrière la vitrine attractive d’une Allemagne prospère, au taux de chômage très bas, se dissimulent parfois de fortes désillusions, notamment pour les jeunes peu diplômés. Bon nombre de jeunes migrants grecs ou espagnols doivent se contenter de postes précaires ne correspondant pas à leurs qualifications.

La France se trouve dans une situation bien éloignée de celle de la Grèce ou de l’Espagne : dans ces pays, qui enregistrent des départs massifs depuis 2010, l’expatriation peut sembler la seule issue pour une grande partie de la jeunesse. Pour autant, il est certain que la morosité du marché du travail français peut pousser, aux côtés d’autres facteurs, à tenter sa chance à l’étranger. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si les destinations de prédilection citées par les personnes interrogées dans le cadre du baromètre de l’humeur des jeunes diplômés, au titre de leur attractivité, sont le Canada (13,6 % de chômage pour les jeunes), les États-Unis (15,5 %) et l’Australie (12,2 %).

S’agissant du marché du travail, le différentiel de rémunération est également cité comme élément de motivation pour l’expatriation, sans qu’il soit nécessairement décisif toutefois. M. Jean-Yves Durance a ainsi relevé lors de son audition l’attraction exercée par des revenus plus élevés à l’étranger ⁽⁹⁴⁾. De fait, les statistiques fournies par l’enquête insertion des jeunes diplômés de juin 2014 font état d’un différentiel notable, puisque la rémunération brute annuelle totale, incluant les primes et les avantages, atteint 37 601 euros en Île-de-France, 33 247 euros en province, mais 44 044 euros à l’étranger – soit 20 % de plus que pour l’ensemble des jeunes diplômés (36 675 euros).

Dans ses réponses au questionnaire envoyé par la commission, l’école de commerce HEC citait d’ailleurs, au titre des principaux déterminants d’un départ à l’étranger, l’envie de voyage et les opportunités de carrière, mais aussi « les écarts de salaires conséquents et qui ne cessent de se creuser (39 % en 2012) entre un démarrage en France et à l’international ». Elle précisait toutefois que « ces écarts étaient tirés en grande partie par les embauches dans le secteur de la finance, qui ont majoritairement lieu à l’international (Royaume-Uni, Suisse et États-Unis principalement). »

M. Julien Roitman relevait certes que, « au chapitre des motivations, le salaire est un argument beaucoup plus marginal qu’on pourrait le penser, puisque seulement 10 % à 12 % des personnes le mettent en avant. » Néanmoins, il ajoutait que « selon nos statistiques, un ingénieur à l’international perçoit un salaire plus élevé de 50 % que celui qui lui serait versé en France métropolitaine. » ⁽⁹⁵⁾

On peut enfin ajouter le témoignage allant dans le même sens de M. Julien Villedieu, délégué général du Syndicat national du jeu vidéo, qui rappelait que « la concurrence acharnée que l’on vit à travers le monde se porte sur les talents. Or le salaire moyen, en France, tourne autour de 33 000 euros alors qu’au Canada, par exemple, il tourne autour de 46 000 euros. Quand je parle de salaire moyen, je vise un salaire médian, dans notre secteur d’activité, soit la production de jeux vidéo, pour des fonctions classiques de développement, et versé à des ingénieurs et à des infographistes. » ⁽⁹⁶⁾

2. Le poids de la hiérarchie des diplômes en France

Un facteur moins connu, mais manifestement bien réel, semble également jouer en faveur de l’expatriation, même s’il n’est sans doute pas suffisant, à lui seul, pour expliquer un départ : il s’agit de l’importance accordée en France aux diplômes, et la hiérarchie qui en résulte lors de l’embauche de jeunes salariés. Subsiste l’impression que le fait d’intégrer une grande école en France détermine quasiment une fois pour toute l’avenir professionnel d’un individu, tandis que les qualités professionnelles et l’expérience passent au second plan.

M. Jean-Luc Biacabe indiquait ainsi : « la dictature du diplôme est moins prégnante au Royaume-Uni et en Allemagne qu’en France, ce qui, à la fois, facilite l’entrée sur le marché du travail et permet des carrières beaucoup plus rapides, alors qu’en France il faut non seulement avoir le bon diplôme, mais également attendre pour accéder à des responsabilités. » ⁽⁹⁷⁾. À l’étranger, le niveau du diplôme prime sur l’établissement qui le délivre, et le potentiel du candidat est davantage pris en compte que son cursus étudiant.

M. Denis Colombi observait que « pour certains profils sociologiques bien définis, notamment des diplômés de l’université ou de petites écoles de commerce ou d’ingénieur, le choix de l’international peut être dicté par la possibilité d’y être mieux valorisé professionnellement, du fait de la concurrence sur le marché du travail en France. C’est le cas d’un diplômé de l’université de Lyon qui, après plusieurs années de vie professionnelle à l’étranger, souhaitait rentrer en France pour se rapprocher de sa famille, a échoué à trouver un emploi qui lui convenait parce que son diplôme ne faisait pas le poids face aux polytechniciens, aux normaliens ou aux diplômés d’écoles d’ingénieur. À l’étranger, un master est un master, peu importe son origine. » 

Il ajoutait avoir constaté aussi qu’on accordait aux diplômes universitaires français davantage de valeur à l’étranger qu’en France : « Ces titres intéressent les entreprises et les personnes rencontrées à l’étranger, ils permettent de belles carrières à l’extérieur, mais pas en France, moins en tous cas que des diplômes de Polytechnique ou d’autres écoles d’ingénieurs. Il y a un décalage problématique entre la valorisation des diplômes français à l’étranger et leur valorisation en France. » ⁽⁹⁸⁾

Dans le cadre du questionnaire transmis par la commission à différentes grandes écoles, l’une d’entre elles, l’EDHEC – école de commerce implantée à Lille et à Nice – a d’ailleurs relevé l’intérêt que ses diplômés avaient à s’expatrier, pour valoriser au mieux leur cursus. Dans ses réponses, l’EDHEC citait ainsi parmi les déterminants d’un départ à l’étranger « une hiérarchie bloquée en France. Le salaire d’embauche est modulé selon le diplôme (un diplômé d’HEC est plus payé qu’un diplômé de l’EDHEC pour un travail identique) alors que les jeunes sont tous traités à égalité à l’étranger quelle que soit la marque de leur diplôme. Donc un diplômé de l’EDHEC a intérêt à partir pour être mieux rémunéré. »

Plus largement, les personnes auditionnées ont souligné que les parcours professionnels à l’étranger étaient davantage fondés sur le mérite, tandis que le droit à l’erreur, au cours d’une carrière, était davantage reconnu. M. Jean-Marc Mickeler estimait ainsi que « la France est un pays qui n’offre pas de seconde chance, contrairement aux pays anglo-saxons où avoir vécu un échec est la condition sine qua non pour accéder à un poste de management. Chez nous, l’échec condamne quasiment un individu à subir sa carrière et à ne plus maîtriser sa destinée professionnelle. Lorsque l’on veut être une entreprise innovante, c’est un frein essentiel. » 

Il soulignait également que, parmi les raisons évoquées par des candidats pour expliquer leur choix pour un poste à l’étranger, figuraient : « premièrement, la perception que la réussite au mérite fonctionne mieux ailleurs qu’en France ; deuxièmement, la perception que la valorisation de leur capacité d’innovation et d’entrepreneuriat sera mieux valorisée par leur premier employeur à l’étranger, par rapport à la façon dont nous pourrions la valoriser en France. » ⁽⁹⁹⁾ Plus largement, l’impression que l’ascenseur social est bloqué en France, et que la mobilité sociale et professionnelle est faible, par rapport aux autres pays de l’OCDE, est souvent citée comme un facteur encourageant les départs à l’étranger.

III. UN PHÉNOMÈNE NOUVEAU : L’EXPATRIATION DES RETRAITÉS

Suivant l’exemple d’autres retraités européens, notamment britanniques ou allemands, un nombre semble-t-il croissant de retraités français vient s’installer dans des pays où le coût de la vie est moins élevé, et où le climat s’avère plus favorable. Cela correspond au phénomène de « retraite au soleil », selon l’expression largement utilisée dans les nombreux dossiers consacrés au sujet dans la presse depuis quelques années.

En première analyse, le départ à l’étranger de retraités, qui ne sont plus professionnellement actifs, ne semble pas s’inscrire dans la problématique de l’expatriation des « forces vives », pour reprendre l’intitulé de la présente commission d’enquête. Pour autant, les retraités représentent un poids économique considérable, en termes d’investissements financiers et immobiliers, et créent de nombreux emplois, notamment dans le secteur des services à la personne, à telle enseigne qu’il est apparu pertinent de les inclure dans le champ des travaux de la commission.

A. UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À MESURER AVEC PRÉCISION

1. Un mouvement déjà engagé dans d’autres pays

M. Louis Eudes, président de la société Delocalia, société de conseil en investissement immobilier à l’étranger et de relocation de retraités à l’étranger, a rappelé qu’il ne s’agissait pas d’un phénomène propre à la France, loin s’en faut ⁽¹⁰⁰⁾ ; il a commencé dans d’autres pays, par exemple au Royaume-Uni, en Suède ou encore aux Pays-Bas, notamment du fait du climat peu favorable et des prix élevés de l’immobilier dans ces pays. L’arrivée plus tardive des Français sur le marché de la « retraite au soleil » s’explique sans doute par une moindre propension des Français à l’expatriation, soulignée précédemment, mais aussi par la qualité de vie en France et par la relative douceur de son climat. M. Louis Eudes a ajouté que les Américains pratiquaient depuis longtemps la retraite à l’étranger, notamment dans des pays comme le Mexique ou l’Équateur, dans lesquels tout était organisé à leur intention, notamment des visas pour retraités, des infrastructures d’accueil...

Pour prendre l’exemple du Royaume-Uni, un rapport du Home Office de novembre 2012 sur l’émigration ⁽¹⁰¹⁾, indique que, s’il n’existe pas de statistiques précises sur les personnes émigrant du Royaume-Uni à l’occasion de leur retraite, le nombre de Britanniques de plus de 60 ans pour les femmes et de plus de 65 ans pour les hommes et s’expatriant avait fortement augmenté en 2005 et 2006, pour atteindre un pic de 22 000 personnes en 2006, avant de retrouver son niveau antérieur, entre 4 000 et 8 000 départs chaque année. Le rapport souligne que ce reflux reflète peut-être la chute du cours de la livre sterling, qui a notablement réduit le pouvoir d’achat des Britanniques.

ÉMIGRATION EN PROVENANCE DU ROYAUME-UNI DES CITOYENS BRITANNIQUES ÂGÉS DE PLUS DE 59 ANS, ENTRE 1991 et 2010, EN MILLIERS

Source : Home Office, Emigration from the UK, novembre 2012

La France constitue d’ailleurs une destination d’accueil appréciée des retraités étrangers, notamment d’origine britannique. Selon le rapport précité du Home Office, si la majorité des retraités britanniques expatriés vivent en Australie, au Canada ou aux États-Unis, ce qui correspond aussi au grand nombre de personnes installées dans ces pays bien avant l’âge de la retraite, il apparaît que c’est en France, en Espagne et en Italie que la croissance du nombre de retraités britanniques a été la plus vive. Ce phénomène d’émigration vers le sud de l’Europe résulterait des moindres prix de l’immobilier, ainsi que de la familiarité des Britanniques avec ces pays, qui sont des destinations touristiques très prisées.

Une étude de l’INSEE publiée en 2010 intitulée « La Dordogne, terre d’accueil des Britanniques », corroborait ces données. Selon cette étude, 13 100 Britanniques résidaient en Aquitaine en 2006, dont 6 300 en Dordogne ; leur arrivée était relativement récente, puisque la moitié d’entre eux était sur place depuis moins de cinq ans. Beaucoup sont arrivés à l’approche ou au moment de la retraite : quatre sur dix se déclaraient retraités, soit deux fois plus que l’ensemble des Aquitains, et la moitié avait plus de 55 ans. Moins de 4 % habitaient une autre région de France cinq ans auparavant.

Le recensement réalisé par l’INSEE en 2011 montre que la présence des Britanniques retraités dans la région s’est renforcée depuis 2006, en dépit du ralentissement général des départs évoqué plus haut : 15 786 Britanniques étaient installés en Aquitaine en 2011, dont plus de la moitié, soit 8 785, avaient plus de 55 ans.

2. Les règles applicables aux retraités français résidant à l’étranger

Le bénéficiaire d’une pension de retraite française peut la percevoir quel que soit son pays de résidence (sauf embargo ou guerre) : une fois liquidée, la pension peut donner lieu à un virement dans la banque du choix de l’assuré, en France ou à l’étranger. La seule condition au paiement est de fournir une fois par an un certificat de vie ou d’existence à faire compléter par l’autorité compétente du pays de résidence en matière d’état-civil, et de le renvoyer dans les délais à sa caisse de retraite ; à défaut, le paiement de la retraite est suspendu.

En revanche, il faut noter que le bénéfice de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) est réservé aux personnes résidant en France, aux termes de l’article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ; elle n’est donc pas « exportable » au-delà des frontières de la France. Il s’agit en effet d’une prestation non contributive, destinée aux personnes âgées de condition modeste, dont les ressources sont inférieures à certains seuils – son montant maximal s’établit à 792 euros par mois, pour une personne seule

Les dispositions applicables aux retraités domiciliés à l’étranger diffèrent de celles applicables aux retraités restés en France. En premier lieu, les prélèvements sociaux sont moins élevés : les retraites versées à des personnes domiciliées fiscalement à l’étranger ne sont pas soumises à la contribution sociale généralisée (CSG) – dont le taux de droit commun applicable aux retraites est de 6,6 %, et peut être ramené à 3,8 %, voire 0 % selon les ressources du foyer. Elles ne sont pas non plus soumises à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), dont le taux est de 0,5 %, ni à la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA), introduite en 2013 à un taux de 0,3 %.

S’agissant des cotisations d’assurance-maladie, les règles ne sont pas les mêmes selon le lieu de résidence des retraités. En cas d’installation dans un État membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen (EEE) ou en Suisse, une cotisation d’assurance maladie est prélevée sur les retraites de source française payées à l’étranger, à hauteur de 3,2 % sur la pension de base (4,2 % sur la pension complémentaire et 7,1 % pour les retraites d’un régime de travailleur indépendant). En contrepartie, et en application des règlements communautaires, les retraités bénéficient d’un rattachement au régime de sécurité sociale de l’État de résidence, et ils peuvent revenir en France se faire soigner, quel que soit le motif de leur séjour. Les retraités résidant dans les autres pays, ont la possibilité de s’affilier à des compagnies d’assurance privée ou à la Caisse des Français de l’étranger (CFE) – organisme privé autonome de la sécurité sociale mais chargé d’un service public –,

afin de bénéficier d’une couverture maladie dans leur pays de résidence. S’agissant de la CFE, le montant de la cotisation varie en fonction de celui de la retraite versée ; il s’agit soit d’une cotisation au taux de 4,2 %, prélevé directement sur la pension, soit une cotisation forfaitaire minimale de 222 euros par trimestre ⁽¹⁰²⁾. Les assurés peuvent également avoir droit, sous certaines conditions, à la couverture maladie lors d’un séjour temporaire en France.

Enfin, les modalités d’imposition des pensions versées par un organisme français à des retraités domiciliés à l’étranger varient selon les conventions fiscales internationales conclues par la France. Sur le fondement de l’article 4 A du code général des impôts, le principe est que ces revenus de source française sont imposables en France et supportent à ce titre une retenue à la source opérée par la caisse d’affiliation, en application de l’article 182 A du code général des impôts, selon un barème à trois tranches (0 %, 12 % et 20 %), qui peut s’avérer libératoire selon les cas ⁽¹⁰³⁾. Ces dispositions sont applicables quelle que soit la nationalité du bénéficiaire de la pension, et l’origine, publique ou privée, de cette dernière.

Toutefois, les conventions fiscales signées par la France avec d’autres pays peuvent stipuler que ces pensions sont imposées par le pays de résidence, en distinguant le cas échéant les pensions servies en contrepartie de droits acquis dans le cadre de fonctions publiques, de celles payées au titre d’un emploi antérieur dans le secteur privé. Le tableau ci-dessous récapitule les règles applicables pour différents pays, compte tenu des conventions fiscales conclues :

IMPOSITION DES PENSIONS DE SOURCE FRANÇAISE VERSÉES À DES BÉNÉFICIAIRES EXPATRIÉS, EN FONCTION DES PAYS DE RÉSIDENCE

	Pensions			Pensions
Pays de résidence	Publiques, sauf afférentes à des activités industrielles ou commerciales	Privées	Pays de résidence	Publiques, sauf afférentes à des activités industrielles ou commerciales	Privées
Les pensions sont-elles imposables en France ?			Les pensions sont-elles imposables en France ?
Algérie	oui ^(1)	non	Malte	oui ^(2) (4)	non
Allemagne	oui ^(1)	non	Maroc	oui	non
Australie	oui ^(2)	non	Mauritanie	non	non
Autriche	oui ^(1)	non	Mayotte	non	non
Belgique	oui ^(2)	non	Mexique	oui	non
Brésil	oui ^(2)	non	Monaco	oui	oui
Bulgarie	oui	non	Nigeria	oui	oui
Cameroun	non	non	Norvège	oui	non
Canada et Québec	oui	oui	Nlle Calédonie	non	non
Chine	oui^(2) (4)	non	Nouvelle-Zélande	oui ^(2) (4)	non
Côte d’Ivoire	non	non	Pays-Bas	oui	non
Croatie	oui ^(1)	non	Pologne	oui ^(2)	non
Espagne	oui ^(1)	non	Polynésie FRANÇAISE	oui	oui
Estonie	oui ^(1)	non	Portugal	oui ^(1) (4)	non
États-Unis	oui	oui	Roumanie	oui ^(7)	non
Finlande	oui	non	Royaume-Uni	oui ^(1) (4)	non
Grèce	oui ^(1)	non	Russie	oui ^(2)	non
Guinée	oui	non	St-P.-et-Miquelon	non	non
Hongrie	oui	non	Sénégal	non	non
Inde	oui ^(4)	non	Singapour	oui	non
Indonésie	oui	non	Slovaquie	oui ^(2)	non
Irlande	oui ^(1) (4) (5)	non	Slovénie	oui ^(1)	non
Islande	oui ^(2)	non	Suède	oui ^(2)	non
Israël	oui ^(1)	non	Suisse	oui ^(1) (7)	non
Italie	oui ^(1) (4)	non	Rep. Tchèque	oui ^(2)	non
Japon	oui ^(2) (4)	non	Thaïlande	oui ^(4)	oui
Lettonie	oui ^(1)	non	Tunisie	non	non
Liban	oui ^(1) (3) (4)	non	Turquie	oui ^(4)	non
Lituanie	oui ^(1)	non	Viet Nam	oui ^(1)	non
Luxembourg	oui	non

1. Sauf si le pensionné a la seule nationalité du pays de résidence, sans avoir la nationalité française

2. Sauf si le pensionné a la nationalité du pays de résidence, quand bien même il aurait également la nationalité française

3. Sauf si le pensionné a la nationalité du pays de résidence ou en était résident avant d’y rendre les services

4. Les pensions payées au titre de services rendus à un établissement public relèvent des « pensions privées » de la convention. Elles peuvent être soumises à la retenue à la source en France en tant que pensions payées en application de la législation sur la sécurité sociale française (cf. colonne 3).

5. Les pensions payées au titre de services rendus à une collectivité locale relèvent des « pensions privées » de la convention. Elles peuvent être soumises à la retenue à la source en France en tant que pensions payées en application de la législation sur la sécurité sociale française (cf. colonne 3).

6. Une retenue à la source peut néanmoins être pratiquée lorsque l’État de la résidence n’impose pas la pension.

7. Les pensions versées au titre de services rendus dans le cadre d’une activité industrielle ou commerciale relèvent des règles relatives aux pensions publiques

8. La retenue à la source ne peut être pratiquée que dans la limite du montant total annuel du minimum français de retraite (allocation aux vieux travailleurs salariés et allocation supplémentaire, ou tout minimum de retraite analogue qui remplacerait ces allocations), le surplus ne pouvant être imposé qu’en Ukraine.

^{Source : direction générale des finances publiques.}

Ce tableau fait donc apparaître que, dans la lignée des principes généraux du modèle de convention fiscale défini par l’OCDE, les pensions servies au titre d’emplois exercés dans le secteur privé sont généralement imposables dans le pays de résidence, tandis que celles servies au titre de fonctions publiques le sont le plus souvent dans le pays débiteur de la pension. Toutefois, la situation diffère selon les pays, avec souvent des conditions particulières, selon la nationalité des bénéficiaires. Les pensions versées à des agents publics retraités installés en Espagne, par exemple, sont imposées par la France – sauf si le pensionné a la seule nationalité du pays de résidence, sans avoir la nationalité française –, tandis que celles versées à des retraités du privé dans la même situation le sont par l’Espagne. Mais il existe de nombreuses exceptions : ainsi, au Sénégal, toutes les retraites de source française, qu’elles soient d’origine publique ou privée, sont imposables au Sénégal.

3. La difficulté à identifier les retraités expatriés, parmi l’ensemble des bénéficiaires de pensions de retraite françaises

Il n’est toutefois pas aisé de décompter le nombre de retraités français établis à l’étranger, et a fortiori son évolution au cours des dernières années, afin d’appréhender l’ampleur du phénomène de la « retraite au soleil ».

À partir des données statistiques issues du registre des Français établis à hors de France, il apparaît que le nombre de personnes de plus de 60 ans était d’environ 225 000 en 2013, soit 14,1 % du total des inscrits. Ce chiffre est toutefois partiel, compte tenu du caractère facultatif de l’inscription au registre. De surcroît, il ne se confond pas nécessairement avec le nombre de retraités effectifs, puisque le taux d’emploi des seniors est sensiblement plus élevé parmi les Français de l’étranger que sur le territoire national : les personnes de plus de 65 ans présentent un taux d’emploi de près de 24 %, contre 1,9 % en France.

Autre source d’informations pour évaluer la population de retraités expatriés, l’enquête menée en 2013 sur l’expatriation des Français par la Maison des Français de l’étranger (MFE) indique qu’en 2013, 11,5 % des personnes interrogées avaient plus de 60 ans, et que 6 % des personnes interrogées caractérisaient leur séjour par la « retraite ». Ce taux variait selon les zones géographiques, puisqu’il était particulièrement élevé en Afrique du nord, avec 15,4 %, et en Afrique francophone, pour 10 %, contre seulement 1,1 % en Amérique du nord. Pour 40 % des Français expatriés âgés de plus de 60 ans, c’est naturellement la retraite qui caractérisait leur séjour à l’étranger, devant les raisons familiales ou personnelles (26,4 %) ⁽¹⁰⁴⁾. Dans l’enquête réalisée en 2010, 5,4 % des personnes interrogées caractérisaient leur séjour à l’étranger par la « retraite », tandis que ce taux n’était que de 2,6 % dans l’enquête de 2008. L’évolution de ce taux entre les trois enquêtes – il a plus que doublé – semble correspondre à une augmentation du nombre de retraités expatriés au cours des cinq dernières années. Toutefois, les modalités de réalisation de cette enquête, réalisée par la mise en ligne d’un questionnaire sur un site internet spécifique, se traduisent sans doute par une sous-représentation des seniors, moins familiers d’internet : ces résultats doivent donc être considérés avec précaution. Par ailleurs, les retraités expatriés peuvent également retenir comme caractéristique de leur séjour des raisons familiales ou personnelles, également proposées dans le cadre de l’enquête, de préférence à la retraite, ce qui viendrait encore à sous-évaluer l’importance du phénomène.

Les données de la Caisse des Français de l’étranger (CFE) laissent également penser que le nombre de retraités expatriés tend à augmenter au cours des dernières années, même si là encore, elles ne permettent pas d’appréhender la question de façon exhaustive : elles ne concernent en effet que les seuls retraités installés hors de l’Union européenne, de l’Espace économique européen et de la Suisse, qui ont choisi de s’affilier à la caisse pour disposer d’une couverture sociale. Sur les 107 700 adhérents recensés au 31 décembre 2012 (représentant près de 200 000 personnes couvertes), la proportion de pensionnés était de 15 % ; cette part s’élevait à 14 % en 2011 et 12 % en 2009.

Néanmoins, au-delà de ces difficultés d’évaluation, il apparaît complexe de distinguer, parmi les retraités français installés à l’étranger, les personnes qui « s’expatrient au soleil » uniquement pour bénéficier d’une meilleure qualité de vie, des personnes nées à l’étranger ayant travaillé en France toute leur vie et ayant acquis la nationalité française, qui retournent dans leur pays d’origine pour y passer leur retraite. Le choix de ces derniers s’explique essentiellement par les liens familiaux et culturels avec le pays d’origine – même si les préoccupations climatiques et de pouvoir d’achat entrent sans doute aussi en ligne de compte. Or les principaux pays dont sont issues des personnes venues travailler en France, comme le Maroc, l’Algérie, le Portugal ou encore l’Espagne, sont souvent aussi ceux qui sont particulièrement prisés par des retraités recherchant des pays plus ensoleillés et où le pouvoir d’achat de leurs pensions serait plus élevé.

Enfin, il est également possible d’utiliser un autre moyen statistiquement plus fiable et plus exhaustif que le registre, les enquêtes de la Maison des Français de l’étranger et les données de la CFE pour appréhender le phénomène de la retraite à l’étranger : il s’agit d’évaluer le nombre de bénéficiaires de pensions de retraite de source française installés à l’étranger, son évolution générale au cours des dernières années ainsi que la ventilation des bénéficiaires par pays, en utilisant les données publiées chaque année par le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (CLEISS). Pour autant, et pour les mêmes raisons que celles présentées supra, il n’est pas non plus aisé d’en retirer des enseignements solides, alors que parmi ces retraités bénéficiaires de pensions françaises et domiciliés à l’étranger, certains disposent de la bi-nationalité – celle française et celle du pays de domiciliation –, et d’autres ne sont pas de nationalité française. Là encore, leur situation ne correspond pas à un départ de France uniquement pour améliorer leur qualité de vie et leur pouvoir d’achat, mais s’inscrit dans une logique de retour au pays d’origine.

La répartition des retraités percevant une pension à l’étranger en fonction de leur nationalité – française ou étrangère – n’est disponible que pour le régime social des indépendants (RSI) et la Mutualité sociale agricole (MSA), mais non pour le régime général, qui rassemble pourtant le plus grand nombre d’ayants droits. Il faut noter d’ailleurs que 93,2 % des 179 304 bénéficiaires de pensions de la MSA installés à l’étranger sont de nationalité étrangère en 2013. Les données du RSI sont incomplètes, l’information n’étant pas disponible pour tous les retraités, mais les personnes de nationalité étrangère représentent en 2013 au moins 27 % des 26 077 bénéficiaires de pensions résidant à l’étranger.

Selon les chiffres de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), qui concernent seulement le régime général – soit une large majorité des retraites versées –, sur les 13,625 millions de bénéficiaires, 1,35 million résident à l’étranger. La proportion de bénéficiaires résidant à l’étranger a plus que doublé depuis 1980, passant de 4,6 % en 1980 à 9,9 % en 2013.

En revanche, il n’existe aucune donnée sur le nombre de retraités bi-nationaux, quel que soit le régime de retraite concerné. Or il s’agit sans doute de chiffres élevés, au regard de la part importante des doubles nationaux parmi les inscrits au registre des Français établis hors de France : cette part s’établissait à 42,2 % dans le monde en 2012, et s’avérait, fort logiquement, plus élevée en Afrique du nord (64,4 %). Il n’est donc pas possible d’isoler le nombre de retraités ayant la seule nationalité française et installés à l’étranger, et de présenter son évolution au cours du temps, alors que ce sont sans doute ces chiffres qui permettraient le mieux de définir les contours du phénomène de l’expatriation à l’occasion de la retraite.

Pour autant, il est intéressant de constater que le nombre de bénéficiaires de pensions de source française installés à l’étranger est de l’ordre de 1,6 million en 2012, et qu’il a connu une croissance régulière au cours des quinze dernières années, comme l’illustre le graphique et le tableau suivants :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PERSONNES BÉNÉFICIAIRES DE PENSIONS DE VIEILLESSE DE SOURCE FRANÇAISE ET RÉSIDANT À L’ÉTRANGER

	Pays relevant de règlements européens	Pays relevant de conventions bilatérales	Total
1998	600 419	462 519	1 062 938
1999	630 340	492 453	1 122 793
2000	655 768	517 566	1 173 334
2001	684 812	546 914	1 231 726
2002	721 732	561 180	1 282 912
2003	744 383	584 528	1 328 911
2004	780 933	593 285	1 374 218
2005	798 482	620 579	1 419 061
2006	819 612	649 288	1 468 900
2007	827 876	663 061	1 490 937
2008	840 335	683 625	1 523 960
2009	857 253	699 091	1 556 344
2010	871 554	718 339	1 589 893
2011	880 327	725 482	1 605 809
2012	885 199	741 372	1 626 571
Variation 1998/2012	47,43 %	60,29 %	53,03 %

Source : Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale.

À partir des données statistiques existantes, il est possible de ventiler l’évolution du nombre de bénéficiaires par différents pays de résidence, présentée dans le tableau dessous :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE RETRAITES DE SOURCE FRANÇAISE
EN FONCTION DU PAYS DE RÉSIDENCE

		2003	2007	Variation 2007/2003	2012	Variation 2012/2007
Pays relevant de règlements européens (y compris la Pologne en 2002)	Espagne	286 896	318 865	11,1 %	350 678	10,0 %
	Portugal	149 626	178 295	19,2 %	205 732	15,4 %
	Italie	143 715	147 499	2,6 %	137 903	– 6,5 %
	Belgique	73 300	72 224	– 1,5 %	70 173	– 2,8 %
	Allemagne	62 145	61 414	– 1,2 %	62 553	1,9 %
	Suisse	12 749	17 248	35,3 %	22 562	30,8 %
	Autres	30 818	32 331	4,9 %	35 598	10,1 %
	Sous-total	759 249	827 876	9,0 %	885 199	6,9 %
Pays relevant de conventions bilatérales (hors Pologne en 2002)	Algérie	407 666	461 060	13,1 %	482 979	4,8 %
	Maroc	62 488	77 597	24,2 %	97 419	25,5 %
	Tunisie	23 154	30 251	30,7 %	40 557	34,1 %
	Canada (+Québec)	18 495	19 845	7,3 %	10 677	– 46,2 %
	États-Unis	15 100	15 758	4,4 %	16 927	7,4 %
	Turquie	8 986	13 114	45,9 %	18 704	42,6 %
	Autres	36 477	45 436	24,6 %	74 109	63,1 %
	Sous-total	572 366	663 061	15,8 %	741 372	11,8 %
Autres pays		11 523	13 193	14,5 %	16 803	27,4 %
	Total	1 343 138	1 504 130	12,0 %	1 643 374	9,3 %

Source : Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale.

Les pays où les bénéficiaires de retraites françaises sont les plus nombreux sont donc, pour l’Union européenne, le Portugal, l’Espagne et l’Italie, ce qui correspond d’ailleurs aux plus importantes communautés européennes immigrées en France. La logique est identique pour les pays non européens, avec la présence de l’Algérie, du Maroc et de la Tunisie, en tête du classement. Si le nombre de retraités résidant au Portugal, en Espagne, au Maroc et en Tunisie a fortement augmenté depuis 2007, il n’est pas possible de discerner parmi ces chiffres ce qui relève du retour de retraités dans leur pays d’origine, qu’ils soient de nationalité française, de nationalité étrangère, ou bi-nationaux, de l’expatriation de retraités français.

Le niveau des pensions de source française versées à des bénéficiaires établis à l’étranger s’avère nettement inférieur à celui des pensions servies aux retraités restés en France. Ainsi, selon les chiffres transmis par la CNAV, au 31 décembre 2013, le montant moyen mensuel des pensions servies aux retraités résidant à l’étranger s’élevait à 261 euros, alors que pour l’ensemble des retraités du régime général, le montant moyen était de 653 euros. Cette différence de niveau se retrouve également pour les pensionnés de la MSA : le montant moyen des pensions versées à l’étranger atteignait 185 euros pour les non-salariés agricoles en 2013, contre 407 euros pour l’ensemble des retraités ; la même différence existe chez les pensionnés du RSI. Il est probable que cette différence de niveau s’explique pour partie par le caractère partiel de la carrière professionnelle effectuée en France par les personnes passant leur retraite à l’étranger, qui ne leur permet pas de disposer d’une pension française à taux plein.

B. LA RECHERCHE DE DESTINATIONS OFFRANT UN MEILLEUR POUVOIR D’ACHAT ET UNE BONNE QUALITÉ DE VIE

S’il apparaît donc difficile de quantifier le phénomène de la « retraite au soleil », toutes les catégories de population et de revenus apparaissent concernées, des retraités modestes ayant du mal à boucler leurs fins de mois et souhaitant accroître leur pouvoir d’achat, aux personnes très aisées recherchant, outre un climat plus clément, un niveau d’imposition moindre. Les personnes faisant appel à des sociétés spécialisées dans l’accompagnement de l’expatriation ont par construction une surface financière importante : selon son président, la clientèle de Delocalia est ainsi essentiellement composée de personnes dont le patrimoine oscille entre 3 et 15 millions d’euros ⁽¹⁰⁵⁾.

Plusieurs destinations privilégiées reviennent de façon récurrente dans les propos des personnes auditionnées et dans les documents recueillis par le rapporteur, et recoupent d’ailleurs celles présentées par la presse dans des dossiers spéciaux depuis quelques années. Figurent parmi les destinations les plus attractives pour les retraités français le Maroc, la Tunisie, le Portugal, l’Espagne, mais aussi des destinations plus lointaines telles que la Thaïlande, l’Île Maurice ou encore le Brésil.

1. Les atouts recherchés par les candidats à l’expatriation, des écueils à éviter

Comme l’a souligné M. Louis Eudes ⁽¹⁰⁶⁾, l’installation à l’étranger doit correspondre à un projet de vie pour les retraités, qui repose nécessairement sur des affinités linguistiques et culturelles avec le pays choisi. De simples critères économiques ou fiscaux ne sont pas suffisants, à eux seuls, pour expliquer un départ à l’étranger. Une telle décision se traduit en effet par le fort relâchement, si ce n’est la rupture, des liens entretenus avec le pays d’origine pendant toute une vie, et donc un éloignement des parents proches – le cas échéant, des enfants et petits-enfants – et du cercle amical. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle l’expatriation temporaire, quelques mois par an, peut être préférée par les candidats au départ, afin de conserver des relations régulières avec leur réseau familial.

À cet égard, la langue parlée dans le pays d’installation constitue un facteur important de choix : des destinations où l’usage du français est répandu, telles que le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, l’Île Maurice, voire, dans une certaine mesure, le Portugal, apparaissent naturellement plus attractives pour des retraités français que Malte, destination anglophone prisée par les retraités britanniques.

Au-delà de la proximité géographique, dont dépend la possibilité de revenir fréquemment dans le pays d’origine, l’autre critère principal est bien évidemment la douceur du climat. À titre d’exemple, la ville d’Agadir bénéficie d’un ensoleillement de plus de 340 jours par an, et de températures très douces été comme hiver, qui sont bien évidemment un atout pour attirer des personnes âgées, plus sensibles aux variations du climat. Agadir et Marrakech constituent d’ailleurs une des destinations préférées des seniors ; ces deux villes comptent respectivement 40 % et 27,5 % de plus de 60 ans parmi les Français inscrits sur le registre.

Ensuite, la qualité de vie sur place et le niveau du pouvoir d’achat sont une motivation essentielle du départ à l’étranger, dans un contexte de crise économique mondiale et de renchérissement du coût de la vie. L’enquête réalisée en 2010 par la Maison des Français de l’étranger faisait ainsi état de témoignages sur le sentiment de recul du pouvoir d’achat parmi les Français, qui serait à l’origine de départs à l’étranger, certains indiquant que « [leur] retraite ne [leur] permettait pas de vivre correctement en France ».

Le coût de la vie s’avère en effet bien moindre dans les pays du Maghreb, mais aussi dans certains pays de la zone euro ; au Portugal, il est inférieur d’environ 30 % à celui constaté en France – bien que de façon variable selon les régions.

Dans le contexte d’un marché immobilier français tendu, notamment dans certaines zones, le coût du logement constitue aussi un facteur important d’expatriation. Le niveau des prix immobiliers dans des pays tels que la Tunisie ou le Maroc est bien plus bas que celui constaté en France, tandis que la crise de 2008 s’est traduite, dans des pays comme l’Espagne ou les États-Unis, par un éclatement de la bulle immobilière et un effondrement des prix. La Floride, par exemple, constitue depuis la crise de 2008 une destination appréciée, en termes immobiliers, par les retraités français. De plus, l’offre d’infrastructures spécialement adaptées est en cours de développement dans des pays comme le Maroc ; y sont construites des résidences destinées aux seniors, avec des services dédiés, ce qui ne manquera pas d’accroître l’attractivité de ce type de destination pour les personnes âgées.

Un faible niveau d’imposition peut également influer sur le pouvoir d’achat à l’étranger, et peser en faveur d’une expatriation, même si les niveaux et la structure des revenus et du patrimoine à partir duquel ce facteur fiscal joue sont variables selon les destinations. À titre d’exemple, sur l’Île Maurice, l’impôt sur le revenu ne comporte qu’une seule tranche, au taux de 15 %, tandis que sont exonérés d’impôt les dividendes distribués par les sociétés mauriciennes, les intérêts de dépôt bancaire et d’épargne ainsi que les plus-values de cession de biens ⁽¹⁰⁷⁾. L’impôt sur la fortune et les droits de mutation à titre gratuit n’existent pas sur l’Île Maurice. Le système fiscal marocain s’avère lui aussi favorable : l’imposition des revenus fonciers et des plus-values immobilières est limitée à 20 %, avec l’application d’un abattement de 40 % sur les revenus, tandis que les plus-values mobilières sont taxées au taux de 15 % ou 20 % selon leur nature.

Néanmoins, et contrairement à certaines idées répandues sur notre système fiscal, l’imposition de revenus peu élevés ou moyens s’avère souvent plus lourde à l’étranger qu’en France (on y reviendra dans la troisième partie du rapport), ce qui peut pénaliser les retraités modestes. Le niveau d’entrée dans l’impôt sur le revenu est relativement élevé en France, du fait de la décote – et particulièrement pour les personnes âgées, qui bénéficient d’un abattement spécifique –, et le barème est très progressif, avec des taux de 5,5 % et de 14 % pour les deux premières tranches. Des retraités peuvent donc, pour un même niveau de pension, être imposés dans le pays d’installation alors qu’ils ne l’auraient pas été en France, ou être amenés à payer un impôt sur le revenu plus élevé.

M. Louis Eudes estimait que les préoccupations des candidats retraités au départ étaient plus profondes que la simple volonté de disposer d’un pouvoir d’achat plus élevé. Il a relevé qu’à la suite de la crise financière de 2008 et de la forte dégradation de la situation des finances publiques, « les candidats à la retraite au soleil cherchent également à assurer leur « bien vieillir » : ils ont la hantise de voir le pays qui leur a tout donné tout leur reprendre, une peur de la spoliation, voire, pour les moins privilégiés, de la misère, et c’est ce qui les pousse à rechercher des destinations qui apparaissent comme des eldorados. » ⁽¹⁰⁸⁾.

Pour autant, même au regard des attraits objectifs de l’expatriation, certains écueils ne peuvent être ignorés. En premier lieu, les candidats au départ ne doivent pas sous-estimer le bouleversement qu’implique une telle expatriation, voire le traumatisme qui peut y être associé. Ce bouleversement dépend bien évidemment de la proximité culturelle et géographique du pays d’installation avec la France, de la perte de repères qui peut en résulter, mais sans doute aussi de la personnalité et de l’âge des retraités concernés.

Par ailleurs, des périodes d’instabilité politique et de troubles économiques peuvent survenir, qui risquent de remettre en cause le choix d’une installation, voire provoquer un départ : le « printemps arabe » de 2011 a pu conduire certains retraités à se tourner par exemple vers le Portugal, de préférence à la Tunisie ou au Maroc, ou à décourager certains candidats. Les incidences économiques de telles crises sur la situation des expatriés sont réelles, notamment lorsque ces derniers convertissent une grande part de leurs ressources en monnaie locale : en Tunisie, le dinar s’est fortement dévalué depuis la révolution du Jasmin, tandis qu’en 1997, le baht thaïlandais s’était totalement effondré.

Les régimes juridiques applicables dans certains pays diffèrent parfois fortement du droit français, ce qui peut occasionner de réelles difficultés, notamment pour des candidats peu informés. À titre d’exemple, il n’existe pas d’accès libre et immédiat à la propriété immobilière pour les étrangers en Tunisie, à la différence de la France. Cet accès est régi par des textes visant à le soumettre à des autorisations préalables fort longues à obtenir ⁽¹⁰⁹⁾. Ceci peut conduire à des contentieux complexes et difficiles à résoudre ; ils peuvent s’avérer très préjudiciables à des retraités trop crédules qui ont recours à des intermédiaires dans l’espoir de réduire les délais, et qui perdent parfois les économies de toute une vie. Quant au Cambodge, à Bali ou en Thaïlande, l’accès à la terre est uniquement réservé aux nationaux, et un système de bail longue durée est mis en place pour garantir la jouissance du terrain ⁽¹¹⁰⁾. Plus généralement, les retraités souhaitant acheter un bien immobilier à l’étranger doivent prêter attention à l’existence d’un cadastre, aux titres de propriété, ainsi qu’aux qualifications des professionnels locaux auxquels ils sont amenés à recourir, tels que les promoteurs et les juristes.

2. Des dispositifs spécifiques mis en place par certains pays pour accroître leur attractivité auprès des retraités

Compte tenu des enjeux économiques liés à l’installation de retraités disposant d’un certain pouvoir d’achat, plusieurs pays ont adopté des dispositifs particuliers, essentiellement fiscaux, à destination de ces populations.

Le Maroc a été le premier à se positionner sur ce marché, en instaurant voilà plus de vingt ans une réduction de l’impôt dû au titre des pensions de retraite de source étrangère, avec pour objectif d’encourager les entrées de devises. Cette réduction d’impôt bénéficie aux retraités aussi longtemps qu’ils résident au Maroc.

Un retraité français domicilié au Maroc est assujetti au Maroc à l’impôt sur le revenu à raison de l’ensemble de ses pensions de retraite, de source marocaine et étrangère, et ce même si la pension de retraite n’a pas fait l’objet d’un transfert financier au Maroc. L’impôt dû est calculé selon les mêmes règles que celles prévues pour les pensions de retraite de source marocaine, à savoir l’application d’un abattement, différent selon les seuils de revenus, puis d’un barème progressif, avec des taux allant jusqu’à 38 % ⁽¹¹¹⁾. Cet impôt est réduit de 80 % lorsque la totalité de la pension est transférée au Maroc en dirhams non convertibles ; si seulement une partie de la pension est transférée, la réfaction de 80 % ne s’applique qu’à l’impôt dû au titre de cette part de pension, et non à celui dû au titre de la part de pension demeurée en France.

La Tunisie a également instauré un dispositif d’inspiration proche, mais plus récemment : c’est la loi de finances pour 2007 qui a prévu un abattement de 80 % pour la détermination du revenu net provenant des pensions et des rentes viagères de source étrangère qui sont imposables en Tunisie en application des conventions fiscales internationales. En l’espèce, les pensions, qu’elles soient publiques ou privées, versées par un organisme français à un Français domicilié en Tunisie sont imposables dans ce pays. Le bénéfice de la déduction de 80 % est subordonné au transfert des pensions concernées sur un compte bancaire ou postal en Tunisie, ou à leur déclaration à l’exportation, ainsi qu’à l’envoi annuel de justificatifs de leur transfert ou de leur importation en Tunisie. Il en résulte un avantage certain pour les ressortissants français retraités, qui ne paient des impôts que sur 20 % des sommes importées – sachant que le taux d’imposition maximal en Tunisie s’établit à 35 %, au-delà de 21 500 euros annuels.

Le Sénégal a quant à lui adopté en 2013 un dispositif dérogatoire calqué sur celui du Maroc, avec une réduction de 80 % de l’impôt dû au titre des pensions de retraite de source étrangère versées à des personnes domiciliées au Sénégal.

Enfin, dans un contexte de forte dégradation de ses finances publiques, le Portugal a procédé à un effort considérable afin d’attirer des retraités étrangers, par un dispositif fiscal très favorable d’exonération, applicable à compter du 1^er janvier 2013. Dès septembre 2009, par un décret-loi, a été instauré le statut de résident fiscal non habituel, à l’image d’ailleurs d’autres États européens. Ce nouveau régime ciblait les non-résidents en mesure d’établir une résidence permanente au Portugal, mais aussi les résidents temporaires. Il accordait aux résidents non habituels le bénéfice d’un taux spécial d’imposition pour certains de leurs revenus de source portugaise, ainsi que des exonérations sur les revenus de source étrangère. Toutefois, la procédure d’obtention du statut de résident non habituel était, jusqu’à 2012, très contraignante, en raison de l’ampleur des attestations et documents à produire. Une circulaire du 3 août 2012, entrée en vigueur le 1^er janvier 2013, a simplifié cette procédure. Elle a prévu, pour les nouveaux résidents non habituels, une absence totale d’imposition pendant une période de dix ans, dans le cas des pensions et des revenus provenant d’une activité salariée ou indépendante perçus à l’étranger.

Parallèlement, le Portugal a adopté un dispositif favorable à destination des étrangers actifs, visant à alléger l’impôt sur le revenu des personnes physiques, également pendant dix ans, en le limitant à 20 % pour les revenus d’activité « à haute valeur ajoutée » perçus au Portugal ⁽¹¹²⁾.

Ainsi, un nouveau résident au Portugal percevant des retraites au titre d’un emploi antérieur dans le secteur privé est exonéré d’impôt sur ces retraites à la fois dans son pays d’origine et au Portugal – sous réserve que ce pays dispose d’une convention fiscale avec le Portugal, ce qui est le cas de la France. Cette exonération ne s’applique pas aux pensions publiques, qui restent imposées à la source dans le pays d’origine.

L’obtention du statut de résident non habituel implique notamment de ne pas avoir été résident au Portugal les cinq dernières années et d’y résider à l’avenir plus de 183 jours par an. Ce dispositif se traduit donc par un traitement différent des citoyens portugais selon l’origine de leur retraite et selon que ces nationaux – ou double-nationaux – aient été résidents ou non au Portugal au cours des cinq années précédentes.

Si le nombre de bénéficiaires des dispositifs dérogatoires applicables au Maroc, en Tunisie et au Sénégal n’est pas connu, il semble que le régime fiscal très favorable proposé par le Portugal remporte un succès certain, de même que celui concernant les revenus d’activités « à haute valeur ajoutée » : nombreux sont les candidats français à l’expatriation au Portugal, désireux de limiter leur imposition concernant leurs pensions ou revenus d’activité dans les deux pays ⁽¹¹³⁾ , à saisir l’ambassade de France au Portugal, le consulat général à Porto et les associations locales de Français aux fins d’information. Selon la Chambre de commerce et d’industrie franco-portugaise, 2 200 Français auraient bénéficié de ce statut de résident non habituel au Portugal de mai 2013 à mars 2014. Elle prévoit sur 20 000 nouvelles arrivées d’ici à la fin 2015, estimées sur la base du marché potentiel de 15 millions de retraités français et sur le fait que les prix de l’immobilier du littoral portugais sont deux à trois fois moins élevés que dans le sud de la France.

Si de nombreux pays cherchent à attirer des étrangers sur leur territoire, notamment des retraités, et se positionnent sur un marché mondial de plus en plus concurrentiel, certains d’entre eux s’efforcent de cibler des personnes relativement aisées, dont le pouvoir d’achat est susceptible de développer la consommation locale.

« Certains pays commencent à faire de l’écrémage » a indiqué M. Louis Eudes ⁽¹¹⁴⁾. À titre d’exemple, la Thaïlande impose des conditions de ressources mensuelles ou de niveau minimal de fonds déposés sur un compte en banque thaïlandais, pour l’obtention d’un visa pour non-immigrants de type OA, connu aussi sous le nom de « visa retraite ». Sur l’Île Maurice, l’un des moyens d’obtenir un permis de résidence et d’être domicilié fiscalement sur place consiste à acheter un bien immobilier d’une valeur supérieure à 500 000 dollars (soit environ 380 000 euros), dans le cadre des programmes dits Integrated Resort Scheme, destinés à attirer les investisseurs étrangers disposant d’une certaine surface financière. Ce titre de résident donne le droit de se domicilier fiscalement à Maurice dès lors que le résident passe plus de 183 jours par an sur le sol mauricien ; le permis reste valable tant que l’acquéreur reste propriétaire de son bien immobilier.

En tout état de cause, le phénomène de la « retraite au soleil » n’est pas propre à la France et s’inscrit dans une tendance mondiale déjà bien ancrée, davantage développée dans des pays tels que le Royaume-Uni ou les États-Unis. Par ailleurs, la France est elle-même une destination appréciée des retraités étrangers, ce qui relativise l’impact des départs de retraités français, au regard des arrivées enregistrées parallèlement. Le phénomène ne semble nullement massif parmi les retraités français, au vu des données statistiques – certes parcellaires – qui sont disponibles ; compte tenu de l’ampleur du bouleversement qu’induit une expatriation à l’heure de la retraite, il n’a sans doute pas vocation à connaître un développement exponentiel, même si la mobilité se banalise et qu’une personne ayant connu l’expatriation au cours de sa vie professionnelle sera sans doute plus ouverte au changement par la suite.

TROISIÈME PARTIE :
LA FRANCE DANS LA COMPÉTITION INTERNATIONALE : UNE PLACE À MAINTENIR

I. UN CONTEXTE DE CONCURRENCE FISCALE ACÉRÉE

Dans le vaste mouvement d’approfondissement de la liberté de circulation des hommes, des capitaux et des marchandises entraîné par la mondialisation, l’outil fiscal devient également une arme concurrentielle que certains États n’hésitent pas à utiliser.

C’est la raison pour laquelle la question de l’exil fiscal était au cœur des préoccupations des promoteurs de la commission d’enquête.

Le présent rapport ne pouvait pas ne pas y consacrer de longs développements. Ceux qui vont suivre d’attacheront plus particulièrement à la situation des personnes physiques, le cas des entreprises étant abordé ultérieurement dans le cadre plus général du questionnement sur l’attractivité économique de notre pays.

A. LA TENTATION DE L’EXIL FISCAL : ANTIENNE OU ACCÉLÉRATION ?

L’exil fiscal revient de façon régulière dans le débat politique français, en se cristallisant le plus souvent autour de quelques cas médiatiques. Il est propice à l’émergence de polémiques sans fin et à des prises de positions idéologiques, se fondant souvent sur des extrapolations peu étayées.

Comme le rappelait Mme Manon Laporte, avocate fiscaliste, lors de son audition, « l’« exil fiscal » n’est nullement un phénomène nouveau. Il n’existe pas seulement depuis 1981 ou depuis les années 2010-2011. Mais il est vieux de près d’un siècle : il a débuté lors de la création de l’impôt sur le revenu, en 1914, date à laquelle on a commencé à entendre parler de transferts de fortunes vers la Suisse… Puis, entre 1924 et 1926, la proposition du Cartel des gauches de créer un impôt sur le capital a créé beaucoup d’émoi et de polémiques. En 1936, l’arrivée au pouvoir du Front populaire s’est accompagnée d’une fuite des capitaux hors de France, on a parlé de centaines de tonnes d’or. En 1981, les départs vers la Suisse se sont multipliés. Ce phénomène a touché des noms connus, par exemple M. Latécoère qui s’est installé à Lausanne. Le déplafonnement de l’impôt sur la fortune décidé en 1995, puis l’alourdissement de la pression fiscale à partir de 2010 et 2011 ont également mis l’exil fiscal au cœur de l’actualité. »

Le rapporteur est convaincu qu’il est indispensable d’apporter un peu de sérénité au débat, en se fondant uniquement sur des faits. C’est la raison pour laquelle le présent rapport s’efforcera de fournir les données disponibles les plus précises et les plus récentes sur cette question, ainsi que les éléments d’appréciation recueillis lors des différentes auditions de la commission, afin de dresser un bilan le plus exact possible de la situation.

1. Les observations empiriques des professionnels

La commission d’enquête a procédé à l’audition de différents professionnels, notamment des avocats fiscalistes, des spécialistes de l’accompagnement de la « relocalisation » et des agents immobiliers spécialisés dans les biens de luxe, recueillant ainsi un certain nombre de données plus qualitatives.

S’agissant du volume général, même s’il est aujourd’hui impossible de disposer de données consolidées en provenance des professionnels concernés par l’exil fiscal, les personnes auditionnées, notamment les avocats fiscalistes et les agents immobiliers, font état d’une accélération du phénomène à compter de 2011, en soulignant qu’elle est concomitante de l’augmentation de la pression fiscale – avec la création de la « surtaxe Fillon », celle de l’exit tax, l’alourdissement de la taxation des plus-values immobilières…

Les personnes auditionnées ont également mis en avant une évolution du profil des personnes concernées, qui seraient plus jeunes que leurs prédécesseurs, et dont le patrimoine serait moindre.

M. Marc Bornhauser ⁽¹¹⁵⁾ a ainsi dressé le profil des exilés fiscaux « classiques » : « Dans les années 1990, nous avions des entrepreneurs en fin de carrière qui vendaient leur entreprise et partaient ; ou d’autres qui, ayant vendu leur entreprise et ne supportant pas le poids de l’ISF qui s’abattait brusquement sur eux du fait qu’ils n’étaient plus exonérés au titre des biens professionnels, décidaient de partir ; nous avions également ce flux qui ne s’est jamais tari de gens qui voulaient mourir à l’étranger pour économiser les droits de succession. »

Or, selon lui, cette typologie évolue : « Dans les années 2000, le profil des contribuables tentés par l’exil a changé. De jeunes entrepreneurs ont commencé à quitter la France, particulièrement depuis la réintroduction de l’exit tax. »

Selon Mme Manon Laporte ⁽¹¹⁶⁾, « l’exil fiscal ne se limite plus aux très grosses fortunes. Ainsi que me l’indiquaient des responsables de la banque Neuflize, auparavant, les départs à l’étranger concernaient essentiellement des personnes disposant de patrimoines de 10 à 15 millions d’euros. Désormais, on observe le départ de personnes dont le capital est de l’ordre de 5 millions d’euros. Il ne s’agit plus seulement d’artistes ou d’entrepreneurs : les professions libérales, telles que des avocats ou des chirurgiens-dentistes, sont concernées, ce qui est un phénomène tout à fait nouveau. »

Cette analyse était partagée par M. Charles-Marie Jottras, président de la société immobilière Daniel Féau, qui a observé « un changement dans la typologie des personnes qui quittaient le pays. Depuis les années 1980-1990, il s’agissait de rentiers et de personnes du deuxième ou du troisième âge qui vendaient leur entreprise en France et qui ne pouvaient rester dans le pays. (…) Il s’agissait toujours de gens riches : des investisseurs, des patrons, des chefs d’entreprise. Or, nouveauté depuis deux ans, nous voyons partir des gens beaucoup plus jeunes, beaucoup moins riches et beaucoup plus actifs. » ⁽¹¹⁷⁾

A été également soulevée la question du départ à l’étranger des contribuables susceptibles d’hériter d’importants biens de leur famille, afin d’échapper aux droits de succession. M. Marc Bornhauser a ainsi expliqué que « de plus en plus nombreux sont ceux qui, s’étant déjà délocalisés, demandent à leurs enfants de partir de France pour pouvoir leur transmettre, en franchise d’impôt de préférence, leur patrimoine. (…) La dénonciation, sans doute à la fin de ce mois ⁽¹¹⁸⁾, de la convention fiscale franco-suisse en matière de droits de succession est de nature à accélérer ce mouvement puisque les enfants de résidents suisses perdront la protection dont ils bénéficient aujourd’hui. Or ces départs n’apparaissent pas dans les statistiques : les personnes concernées n’ont rien, sinon un bien en nue-propriété, elles ne sont pas assujetties à l’ISF, ne paient pas forcément beaucoup d’impôt sur le revenu et, quand elles partent, elles ne sont pas soumises à l’exit tax. Il reste par conséquent difficile de les identifier. »

Il n’est pas inintéressant de comparer ces témoignages avec les informations recueillies dès 2001 auprès de professionnels, dans le cadre de la mission d’information commune sénatoriale précitée : son rapport indiquait en effet qu’il « semblerait que [l’exil fiscal] touche désormais des populations plus jeunes, qui n’auraient plus les mêmes réticences à s’expatrier que leurs aînés » et observait que la baisse, constatée en 1999, des revenus moyens des 1 % des plus riches contribuables redevables de l’impôt sur le revenu ayant quitté le territoire « laiss[ait] penser que les « plus riches » [étaient] déjà partis et que, petit à petit, d’autres catégories de contribuables s’expatri[aient], dont le revenu [était] peut-être moins élevé. » Le rapport estimait que la « baisse du niveau moyen des patrimoines peut s’interpréter comme le signe qu’aujourd’hui, un nombre croissant de contribuables fortunés a intérêt – ou envie – de s’expatrier à partir de seuils de revenus de moins en moins importants. »

La récente dénonciation de la convention fiscale franco-suisse
en matière d’impôts sur les successions

La convention fiscale franco-suisse en vue d’éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur les successions de 1953 prévoyait l’imposition exclusive de la succession en fonction de la domiciliation du défunt et de ses biens, ce qui s’avérait particulièrement favorable pour les contribuables français installés en Suisse⁽¹¹⁹⁾. En effet, aucun des cantons suisses ne fait supporter d’imposition entre conjoints survivants ; seuls certains d’entre eux imposent les héritiers en ligne directe. Les quelques rares cantons suisses prévoyant le paiement de droits de succession font osciller leur taux d’imposition entre 0 et 7 %, alors qu’en France, ce taux peut atteindre 45 %.

La France avait manifesté dès 2011 sa volonté de revoir la convention. Un premier projet avait été signé en août 2012 puis une nouvelle négociation avait été initiée et avait abouti à un projet amendé le 11 juillet 2013. Ce projet réformait de fond en comble les principes d’imposition des successions : il maintenait le principe de la domiciliation du défunt mais prévoyait la possibilité pour la France d’imposer l’ensemble des biens meubles corporels ou immeubles situés en France d’un défunt domicilié en Suisse (articles 5, 6 et 7), ainsi que les biens transmis aux héritiers ou aux légataires qui sont domiciliés en France au moment du décès et qui l’ont été pendant au moins huit années au cours des dix dernières années (article 11).

Après deux rounds de négociations, c’est la Suisse qui a refusé le dernier projet. Le Gouvernement français a alors dénoncé, le 17 juin dernier, la convention actuelle, ce qui dénote une vraie volonté politique : la résiliation d’une convention est inhabituelle, la France ayant toujours privilégié le maintien, voire l’extension de son réseau conventionnel.

À partir du 1^er janvier 2015, la succession d’un défunt résident de Suisse sera donc soumise à la fois au droit interne suisse et au droit interne français. La situation change sur deux points : les héritiers qui sont résidents de France depuis plus de six ans sur les dix années précédant la succession d’un résident de Suisse seront imposables en France sur le patrimoine mondial du défunt (y compris ses actifs suisses). Par ailleurs, les biens français deviennent également imposables en France, même en l’absence d’héritiers résidents en France. La double imposition sera toutefois partiellement évitée, car l’impôt éventuellement payé en Suisse sur les actifs non français de la succession ouvre droit à un crédit d’impôt en France.

Ces propos illustrent une continuité certaine dans le diagnostic de l’exil fiscal depuis quinze ans, mais ils relativisent aussi les observations réalisées par les personnes auditionnées dans le cadre de la présente commission d’enquête, lesquels faisaient état d’une évolution récente et inquiétante du profil des expatriés.

Par ailleurs, il n’est pas aisé de recouper les éléments d’appréciation fournis par les professionnels avec les données statistiques disponibles. Pour mémoire, s’agissant du rajeunissement des exilés fiscaux qui a été évoqué, l’âge moyen des redevables de l’ISF partis pour l’étranger est légèrement orienté à la hausse depuis dix ans, passant de 52 ans en 2002 à 57 ans en 2012. Moins de 18 % des assujettis à l’exit tax en 2011 avaient moins de 40 ans et 52 % d’entre eux avaient plus de 60 ans.

2. Quoique difficile, la connaissance de l’exil fiscal par l’administration progresse

a.  Des difficultés techniques incontestables

Il est frappant de constater que, depuis que le sujet de l’exil fiscal est sur le devant de la scène, les directeurs généraux des finances publiques successifs dressent un même constat : l’exil fiscal est très difficile à mesurer. Devant la mission commune d’information sénatoriale de 2001 ⁽¹²⁰⁾, déjà, M. François Villeroy de Galhau, alors directeur général des impôts, rappelait que l’on « se trouv[ait] confronté à un problème de mesure du phénomène », d’autant plus qu’il fallait essayer de « concilier, sur ce sujet, les chiffres et la psychologie ». Devant la commission des Finances de l’Assemblée nationale, le 19 février 2013, M. Bruno Bézard, directeur général des finances publiques, ne disait pas autre chose, en soulignant que « le contraste était grand entre ce qu’on lit dans les journaux, ou ce que l’on entend dans les dîners en ville, et la pauvreté de [leurs] statistiques ». Il a souligné que « les données [étaient] connues de façon très tardive, et qu’elles [étaient] extrêmement partielles. Toute interprétation de ces chiffres est extrêmement délicate et il faut observer une grande prudence en la matière ». Ces mêmes réserves ont été exprimées devant la commission d’enquête le 16 juillet dernier par M. Bruno Parent, nouveau directeur général des finances publiques : « L’exil fiscal est un sujet bien connu de la DGFiP car cela fait plus d’une décennie qu’on réfléchit à ces questions. Et, en dépit des progrès que l’on a pu accomplir, c’est toujours un sujet aussi difficile techniquement. »

Comme pour le décompte des Français établis à l’étranger, le constat est quasi unanime dans les différents travaux portant sur la question : l’évaluation du phénomène est parcellaire et lacunaire. Le rapport de la commission d’enquête sur l’évasion des capitaux hors de France ⁽¹²¹⁾ qualifiait ainsi l’exil fiscal de « phénomène sans évaluation », soulignant qu’il s’agissait d’une « lacune de notre intelligence fiscale ». Mme Manon Laporte soulignait quant à elle : « à propos du chiffrage du phénomène de l’exil fiscal, je vous confirme que personne n’y arrive. Nous devons nous contenter de nous référer à nos multiples expériences personnelles et aux centaines de dossiers que nous traitons. Les données de chaque gestionnaire, de chaque banquier ne sont pas centralisées. Même en posant des questions, je n’ai pu obtenir de chiffres plus précis. » ⁽¹²²⁾

L’administration fiscale rencontre des difficultés de nature diverse pour évaluer le nombre de départs à l’étranger pour échapper à l’impôt.

Le premier des obstacles n’est pas technique : il réside dans l’impossibilité de connaître les motivations des départs des contribuables. Ces derniers ne sont bien sûr pas tenus de fournir une explication lorsqu’ils quittent le territoire français et, même si un grand nombre d’expatriations vers des pays comme la Suisse ou la Belgique laissent supposer des motivations fiscales, nombre de Français quittent le territoire national pour des raisons strictement professionnelles ou familiales, et reviennent au bout de quelques années.

D’un point de vue plus administratif, une autre difficulté découle du fait que la mesure du phénomène intervient de façon tardive, soit deux ans après les départs, en raison des procédures de déclaration des impôts et de leurs conditions de traitement.

Jusqu’au 1^er janvier 2005, il existait un dispositif de « quitus fiscal », qui imposait aux contribuables quittant le territoire de produire une déclaration provisoire préalablement à leur transfert, avec exigibilité immédiate de l’impôt qui en résultait. Toutefois, il a été supprimé, notamment en raison de sa complexité : ce régime de déclaration provisoire aboutissait parfois à une double imposition, compte tenu de la déclaration définitive intervenant ensuite. De plus, ce dispositif était mal connu des contribuables : en 2002, seuls 10 % de personnes ayant transféré leur domicile fiscal hors de France, soit 3 600 sur 35 000, avaient produit une déclaration provisoire et l’administration fiscale n’effectuait pratiquement aucune relance. Désormais, les contribuables quittant la France sont simplement tenus de déposer leur déclaration de revenus dans l’année suivant leur départ, comportant leurs revenus mondiaux pour la période du 1^er janvier à la date de départ ; s’ils disposent de revenus de source française après leur départ, ils devront les déclarer dans une déclaration spécifique, et leur dossier sera suivi par le service des impôts des particuliers non-résidents (SIPNR) de la direction des résidents à l’étranger et des services généraux (DRESG).

Dès lors, pour décompter les départs des redevables de l’impôt sur le revenu, le principe est qu’un contribuable ayant quitté le territoire français au cours d’une année n est identifié grâce aux déclarations de revenus de l’année n déposées au cours de l’année n+1, qui indiquent le changement d’adresse intervenu au cours de l’année précédente. Le nombre de départs intervenus au cours d’une année n n’est ainsi connu qu’au début de l’année n+2, compte tenu des délais nécessaires aux dépôts des déclarations de revenus de l’année n et à l’alimentation des fichiers informatiques exploités pour le recensement.

De même, les départs de redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sont recensés par la DGFiP à partir des déclarations déposées au titre de l’année n+1, si le redevable reste imposable à l’ISF même après son départ à l’étranger au titre des biens qu’il détient encore en France, ou à partir des opérations de relance en cas de non-dépôt de la déclaration ou des changements d’adresse indiqués par le contribuable dans sa déclaration de revenus déposée en année n+1. Au cours des années suivantes, le recensement continue d’être enrichi via la relance des défaillants et la régularisation des situations fiscales des contribuables, et les données chiffrées continuent ainsi d’évoluer, parfois significativement, en années n+2 et n+3. Le nombre de départs d’assujettis à l’ISF intervenus au cours de l’année 2011, par exemple, ne peut donc être évalué de façon fiable que dans le courant de l’année 2013.

Par ailleurs, comme le soulignait M. Bruno Rousselet devant la commission, les outils de la DGFiP sont orientés, non vers le suivi statistique, notamment d’éventuels exils fiscaux, mais vers la gestion de l’impôt avec le plus de facilités possibles tant pour l’usager que pour l’administration ⁽¹²³⁾. De ce fait, certaines informations ne sont pas recensées par la DGFiP : par exemple, la distinction entre un contribuable national et un contribuable étranger n’existe pas, ce qui ne permet pas d’isoler les contribuables de nationalité française parmi ceux qui quittent le territoire, par exemple. Autre exemple, pour les non-résidents imposables à la taxe d’habitation ou à la taxe foncière en France, les fichiers de la DGFiP sont faits de telle sorte que sont décomptés autant de contribuables qu’il y a de biens sur le territoire français, ce qui aboutit in fine à une surestimation du nombre de redevables non-résidents.

Enfin, certaines difficultés dans la mesure du phénomène de l’exil fiscal ne sont pas uniquement administratives, et semblent difficiles à surmonter. Par exemple, il s’avère impossible d’isoler, parmi les départs de contribuables, ceux qui ne sont pas encore assujettis à l’ISF du fait de l’exonération applicable aux biens professionnels ⁽¹²⁴⁾, mais qui quitteraient le territoire national avant la vente de leur entreprise, c’est-à-dire avant que leur capital ne soit plus assimilé à un bien professionnel et ne devienne soumis à l’ISF. L’outil statistique actuel ne permet pas d’évaluer l’ampleur du phénomène, précisément parce que ces biens professionnels sont exonérés et ne sont donc pas déclarés. La dépense fiscale associée à cette exonération n’a d’ailleurs jamais été chiffrée ; son estimation nécessiterait en effet de demander aux usagers concernés d’estimer, puis de déclarer une assiette exonérée à des fins exclusivement statistiques, et le cas échéant de sanctionner un manquement ou une erreur déclarative. Ceci irait à rebours des objectifs actuels de simplification administrative, et aboutirait sans doute à des résultats extrêmement aléatoires, compte tenu de l’absence de conséquence fiscale d’une erreur d’évaluation et du caractère même de ces biens professionnels, dont l’évaluation est souvent très difficile. Le problème apparaît insoluble d’un point de vue statistique, et la mesure de ces départs de personnes non encore redevables de l’ISF, mais susceptibles de le devenir, ne semble guère praticable.

De la même façon, l’identification de contribuables quittant le territoire national avant d’hériter d’un patrimoine conséquent de la part de parents déjà installés à l’étranger, par exemple, semble impossible, même si le départ de ces contribuables s’apparente à un exil fiscal « par anticipation », afin de limiter le paiement de droits de succession, voire, à terme, d’échapper à l’ISF.

Compte tenu de l’attention croissante portée au phénomène d’exil fiscal dès la fin des années 1990, la direction générale des impôts avait mis en place en 1999 un Observatoire interne des délocalisés assujettis à l’ISF, afin de recenser le nombre de redevables de l’ISF quittant le territoire ⁽¹²⁵⁾. Dès lors, c’est cet indicateur qui a été retenu comme instrument de mesure de l’exil fiscal. M. Jean-Marc Fenet, directeur général adjoint des finances publiques chargé de la fiscalité indiquait ainsi devant la commission d’enquête du Sénat sur l’évasion fiscale que, « pour caractériser une personne qui partirait pour des motifs fiscaux, [la DGFiP avait] choisi la définition suivante : il s’agit d’un contribuable, assujetti à l’ISF en tant que résident français en année n, qui décide de quitter le territoire en année n+1. Il est, si j’ose dire, présumé exilé fiscal. »

À partir d’une initiative du président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, en 2012, le champ des informations sur les départs de contribuables a été notablement enrichi. En effet, suite à l’adoption d’un amendement déposé par M. Gilles Carrez, l’article 29 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ⁽¹²⁶⁾ dispose que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport lui permettant de suivre l’évolution des départs et retours de contribuables français, ainsi que l’évolution du nombre de résidents fiscaux ⁽¹²⁷⁾. À l’issue de travaux sur les informations à recueillir pour suivre cette évolution, menés par le président de la commission des finances du Sénat, trois indicateurs ont été retenus. Outre le nombre de départs et de retours annuels de redevables de l’ISF, sont présentés le nombre de départs annuels de redevables de l’impôt sur le revenu, en distinguant les redevables dont le revenu fiscal de référence (RFR) est supérieur à certains seuils, ainsi que le nombre de contribuables soumis à l’exit tax – laquelle vient imposer les plus-values latentes des contribuables transférant leur domicile fiscal hors de France (voir infra). Un premier rapport a été remis au Parlement en janvier 2014 : il portait pour l’essentiel sur les départs de contribuables intervenus dans le courant de l’année 2011. Le deuxième rapport a été remis au Parlement à la fin du mois de septembre et traite des départs de contribuables survenus au cours de l’année 2012.

De réels progrès ont donc été accomplis pour mesurer les départs de contribuables hors de France. Il semble par ailleurs possible d’améliorer à la marge les procédures actuelles au sein de la DGFiP, s’agissant des délais de recueil de données, voire de la précision de certaines informations demandées – tout en conservant un équilibre entre le souhait d’améliorer la connaissance statistique d’un phénomène et la limitation des obligations pesant sur le contribuable – alors que l’heure est à la simplification des procédures administratives. En revanche, on voit mal comment surmonter certains des obstacles à l’évaluation de l’exil fiscal, tels qu’ils ont été évoqués ci-dessus, notamment s’agissant de la détermination des motivations des départs.

b.  Des données publiées par l’administration fiscale de plus en plus fournies

i.  L’évolution du nombre de départs d’assujettis à l’ISF

Les données disponibles les plus complètes sur le phénomène sont logiquement les chiffres de départs de redevables de l’ISF, du fait de la création de l’Observatoire des délocalisés assujettis à l’ISF dès 1999. Le relèvement du seuil d’imposition à l’ISF prévu par la première loi de finances rectificative pour 2011 ⁽¹²⁸⁾, de 800 000 à 1,3 million d’euros, doit être pris en compte pour l’analyse des résultats, puisque sans retraitement des données précédant l’année 2011, il conduirait à une nette baisse des départs de redevables assujettis à l’ISF entre 2010 et 2011. Le tableau suivant retrace l’évolution des départs de redevables à l’ISF dans leur ensemble, et distingue ceux dont le patrimoine est supérieur à 1,3 million d’euros :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉPARTS DE REDEVABLES DE L’ISF

Année de départ	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Redevables de l’ISF	383	368	574	697	901	908	896	903	800	525	587
Redevables de l’ISF dont le patrimoine est supérieur à 1,3 million d’euros	206	196	288	406	526	521	518	501	551	525	587

Source : DGFiP.

Il laisse apparaître une nette augmentation du nombre de départs entre 2004 et 2007, jusqu’à 908 redevables en 2007, parmi lesquels 521 dont le patrimoine est supérieur à 1,3 million d’euros, sans que l’explication puisse être recherchée dans une évolution de la législation, aucune modification importante du régime de l’ISF n’étant intervenue au cours de cette période. Depuis lors, le nombre de départs s’est stabilisé au-dessus de 500 départs par an de redevables au patrimoine supérieur à 1,3 million d’euros, oscillant entre 518 en 2008 et 551 pour 2010, pour atteindre 587 en 2012.

Le rapport de la DGFiP souligne à juste titre que du fait du faible nombre de personnes concernées, l’évolution d’une année sur l’autre n’est pas statistiquement significative.

Selon les données figurant dans le dernier rapport sur l’évolution des départs pour l’étranger et des retours en France des contribuables, le « profil » de ces contribuables présente des constantes sur la période 2002-2012. Ils sont dix à quinze ans plus jeunes que la moyenne des redevables de l’ISF, soit une moyenne d’âge oscillant entre 52 et 57 ans depuis 2002.

Leurs destinations de prédilection restent la Suisse, la Belgique, le Royaume-Uni et les États-Unis, dans des proportions relativement stables. Ces quatre destinations rassemblaient 59 % des départs en 2011 et en 2012.

PAYS DE DESTINATION DES REDEVABLES DE L’ISF PARTIS POUR L’ÉTRANGER
EN FONCTION DE LEUR ANNÉE DE DÉPART

Pays de destination	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Belgique	14 %	12 %	17 %	16 %	16 %	15 %	11 %	10 %	12 %	13 %	17 %
Suisse	15 %	22 %	15 %	14 %	14 %	14 %	13 %	17 %	18 %	25 %	20 %
Royaume-Uni	11 %	11 %	11 %	12 %	11 %	12 %	9 %	11 %	11 %	13 %	14 %
États-Unis	11 %	8 %	10 %	11 %	10 %	12 %	10 %	8 %	9 %	8 %	8 %
Autres pays	49 %	47 %	47 %	47 %	49 %	47 %	57 %	54 %	50 %	41 %	41 %

Source : DGFiP.

Ces contribuables détiennent un patrimoine plus élevé que la moyenne des redevables de l’ISF. À partir des données disponibles, qui portent sur 568 des 587 redevables de l’ISF ayant quitté la France en 2012, l’actif net imposable moyen des redevables s’expatriant était de l’ordre de 6,6 millions d’euros, contre 2,7 millions d’euros pour l’ensemble des redevables de l’ISF, tandis que l’ISF moyen acquitté était de l’ordre de 69 900 euros, contre 15 648 euros pour l’ensemble des redevables.

ACTIF NET IMPOSABLE MOYEN ET MONTANT D’ISF MOYEN ACQUITTÉ PAR LES REDEVABLES DE L’ISF PARTIS POUR L’ÉTRANGER EN FONCTION DE LEUR ANNÉE DE DÉPART

Année de départ	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Base nette moyenne imposable (en M€)	3,8	2,9	3,4	3,4	2,9	2,8	3,1	2,6	3,5	8,6	6,6
ISF moyen (en €)	36 310	21 101	27 662	30 111	20 647	21 916	18 512	14 080	22 632	72 878	69 928

Source : DGFiP.

Par ailleurs, l’actif net imposable s’avère très concentré au sein de ces 568 foyers fiscaux, puisque plus de 62 % de l’actif est détenu par 20 % des redevables de l’ISF concernés.

VENTILATION DU PATRIMOINE NET IMPOSABLE PAR QUINTILE

(en millions d’euros)

Quintiles d’actif net imposable ISF 2012	Nombre de redevables ISF	Montant de l’actif net imposable (M€)
inférieur à 1 816 633 €	114	178
entre 1 816 633 € et 2 591 263 €	114	241
entre 2 591 263 € et 3 957 911 €	113	350
entre 3 957 911 € et 8 271 780 €	114	619
au-delà de 8 271 780 €	113	2 334
Total	568	3 722

Source : DGFiP.

Selon les informations transmises par la DGFiP, sur ces 587 redevables de l’ISF ayant quitté la France en 2012, 568 ont déclaré des revenus imposables à l’impôt sur le revenu, ce qui permet de disposer d’informations sur leur revenu fiscal de référence pour 564 d’entre eux. Le montant cumulé de celui-ci en 2011 (dernière année d’imposition complète des revenus avant le départ) de ces 564 redevables de l’ISF est estimé à 446 millions d’euros, soit un revenu fiscal de référence moyen de 791 600 euros. Sa ventilation par décile est, comme l’actif net imposable, très concentrée, puisque le dernier décile représente près de 69 % du total :

VENTILATION PAR DÉCILE DE REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE DES REDEVABLES
DE L’ISF QUITTANT LE TERRITOIRE NATIONAL

Déciles de RFR 2011	Nombre de redevables ISF	Montant de revenu fiscal de référence (en M€)
inférieur à 27 700	57	1
entre 27 700 et 60 700	56	2
entre 60 700 et 89 500	57	4
entre 89 500 et 126 800	56	5
entre 126 800 et 167 400	56	8
entre 167 400 et 252 500	57	11
entre 252 500 et 395 600	56	18
entre 395 600 et 711 200	57	30
entre 711 200 et 1 588 200	56	60
au-delà de 1 588 200	56	307
Total	564	446

Source : DGFiP.

ii.  Les premières données sur l’exit tax

Les données relatives à l’exit tax constituent un indicateur plus récent pour mesurer les départs de contribuables à l’étranger, puisque le dispositif n’est applicable que depuis le 3 mars 2011. Un dispositif similaire avait été introduit par la loi de finances pour 1999 ; toutefois, suite à une décision de la Cour de Justice des communautés européennes du 11 mars 2004, dite de Lasteyrie du Saillant, il avait été abrogé par la loi de finances pour 2005 au motif qu’il n’était pas conforme au droit européen du fait des distinctions de traitement fiscal qu’il établissait entre les contribuables demeurant en France et ceux souhaitant s’expatrier.

L’exit tax vise à imposer les plus-values mobilières latentes de contribuables quittant le territoire français. Elle a pour objectif premier de limiter l’effet d’aubaine pour des entrepreneurs qui, ayant réalisé une importante plus-value latente, transfèrent temporairement leur domicile afin de céder leur participation dans des conditions fiscalement plus favorables que celles applicables en France.

Le dispositif de l’exit tax

L’ancienne majorité a introduit une nouvelle taxe assise sur les plus-values latentes des contribuables transférant leur domicile fiscal hors de France par la première loi de finances rectificative pour 2011 ; il a tiré les enseignements de l’abrogation de la première exit tax, en prévoyant un régime de sursis de paiement automatique pour les transferts vers des pays de l’Union européenne.

Cette taxe, codifiée à l’article 167 bis du code général des impôts, s’applique aux transferts de domicile intervenant à compter du 3 mars 2011. Le contribuable fiscalement domicilié en France au moins six ans sur les dix années précédant le transfert de son domicile à l’étranger est imposable au titre des plus-values latentes constatées sur ses valeurs mobilières, s’il détient à la date de son départ, directement ou indirectement avec les membres de son foyer fiscal, soit au moins 50 % des bénéfices d’une société, soit un patrimoine en valeurs mobilières et droits sociaux constitués de titres ou droits mentionnés au 1 de l’article 150-0 A du code général des impôts, qui excède 800 000 euros.

Ces seuils sont issus de l’article 42 de la loi de finances rectificative pour 2013 ; ils sont applicables à compter des transferts de domicile hors de France intervenant à compter du 1^er janvier 2014. Auparavant, les plus-values latentes n’étaient imposables que lorsque les titres représentaient soit une participation d’au moins 1 % dans les bénéfices d’une société, soit une ou plusieurs participations dans des sociétés dont la valeur globale excédait 1,3 million d’euros ⁽¹²⁹⁾.

Le taux d’imposition s’élevait initialement à 19 % (auxquels s’ajoutaient les prélèvements sociaux, à hauteur de 13,5 %). La loi de finances pour 2013 l’avait porté à 24 % pour les transferts de domicile intervenant entre le 28 septembre et le 31 décembre 2012 (soit 39,5 % y compris les prélèvements sociaux, qui s’élèvent désormais à 15,5 %), tandis que le barème progressif de l’impôt sur le revenu s’applique à compter des changements de domicile intervenus à partir du 1^er janvier 2013, avec le nouveau régime d’abattement pour l’imposition des plus-values mobilières introduit par l’article 17 de la loi de finances pour 2014.

Les contribuables peuvent bénéficier toutefois d’un sursis de paiement. Il est automatique pour les installations dans un État de l’Union européenne ou dans un autre État membre de l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, ainsi qu’une convention d’assistance mutuelle en matière de recouvrement. Il est accordé sur demande expresse pour tous les autres pays, sous réserve de constituer, avant le départ, des garanties propres à assurer le recouvrement de la créance du Trésor. Cela signifie que les contribuables ne sont pas contraints de s’acquitter de l’exit tax au moment de leur départ ; pour les demandes de sursis de paiement, toutefois, la proposition de garantie doit être égale, depuis 2013, à 100 % du montant des prélèvements sociaux et à 19 % ou 30 % de la base imposable à l’impôt sur le revenu.

Lorsque le sursis prend fin et que l’impôt est dû, l’imposition sur les plus-values latentes intervient au taux d’imposition en vigueur à la date de transfert du domicile. L’assiette imposable fait en revanche l’objet de correctifs, afin de tenir compte de la plus-value réelle, laquelle peut être inférieure à celle constatée lors du départ de France.

Enfin, l’exit tax fait l’objet d’un dégrèvement d’office (ou d’une restitution si elle a été immédiatement versée lors du transfert) à l’expiration d’un délai de quinze ans suivant la date du départ, qui tend à démontrer que le transfert du domicile n’était pas motivé par des raisons fiscales. Il en va de même si le contribuable transfère à nouveau son domicile en France. C’est la loi de finances rectificative pour 2013 qui a porté ce délai à quinze ans, contre huit ans auparavant ⁽¹³⁰⁾.

Le rapport rendu public le 26 septembre 2014 dresse un bilan des départs à l’étranger de contribuables redevables de l’exit tax au titre de leurs plus-values latentes pour les années 2011 et 2012.

Les obligations déclaratives incombant aux contribuables ont varié plusieurs fois depuis la création du dispositif, mais in fine, il est possible de disposer de premières données relatives aux départs survenus au cours d’une année n à l’été de l’année n+1, puisque la déclaration spécifique à l’exit tax doit être déposée l’année suivant le transfert du domicile fiscal, en même temps que la déclaration des revenus perçus au cours de l’année du départ ; un bilan peut être réalisé à l’automne de l’année n+2. Il convient de noter que, depuis le 1^er juin 2012, les contribuables ne bénéficiant pas du sursis de paiement automatique et demandant à bénéficier du sursis sur option doivent déposer une déclaration spécifique dans les trente jours qui précèdent leur départ à l’étranger, ainsi qu’une proposition de garanties pour assurer le recouvrement de leur créance : pour les contribuables concernés, de premières informations sont donc disponibles de façon concomitante au départ, et non l’année qui suit celui-ci.

Les déclarations déposées pour des départs au titre des années 2011 et 2012 sont au nombre de 522, dont 469 font apparaître une plus-value strictement positive. Parmi ces 469 déclarations, 169 ont été déposées au titre de transferts de domicile intervenus en 2011, et 300 ont été déposées pour l’année 2012, pour un montant cumulé total de 4,547 milliards d’euros.

RÉPARTITION DU NOMBRE ET DU MONTANT DES PLUS-VALUES EN FONCTION DE L’ANNÉE DE DÉPART

Date de transfert du domicile à l’étranger	Nombre de déclarations ^(1)	Montant cumulé des plus -values (M€)
entre le 01/01/2011 et le 31/12/2011	169	1 890
entre le 01/01/2012 et le 31/12/2012	300	2 657
TOTAL	469	4 547

(1) Nombre de déclarations dans lesquelles figure un montant de plus -value strictement supérieur à 0 €

Source : DGFiP.

La plus-value moyenne s’établit donc à 9,7 millions d’euros pour les deux années, et elle est plus élevée en 2011 – 11,2 millions d’euros – qu’en 2012 – 8,8 millions d’euros. Le deuxième rapport estime que cette diminution constatée en 2012 résulte au moins pour partie de la modification de la législation applicable entre les départs de 2011 et les départs de 2012, avec l’extension du champ de l’exit tax, résultant de la modification des seuils applicables, réalisée par la dernière loi de finances rectificative pour 2011.

Sur les 522 déclarations déposées pour des départs en 2011 et 2012, 299 – soit plus de 57 % – correspondent à des transferts opérés dans l’Espace économique européen, et 223 en dehors de celui-ci ; sur ces 223 déclarations, 127 ont été accompagnées de demandes de sursis de paiement.

Les pays de destination des redevables de l’exit tax pour les années 2011 et 2012 recoupent largement ceux des redevables de l’ISF quittant le territoire, puisque les deux tiers des déclarations réalisées correspondent à des départs pour la Belgique, la Suisse, le Royaume-Uni et les États-Unis, comme l’illustre le tableau suivant :

RÉPARTITION DU NOMBRE ET DU MONTANT DES PLUS-VALUES PAR PAYS DE DESTINATION

		Montant des plus-values (en M€)
Pays	Nombre de déclarations	Cumulé	Moyen	Médian
Suisse	94	800	9	1
Belgique	176	2 356	14	4
États-Unis	31	148	5	1
Royaume-Uni	51	539	11	1
Autres	170	704	4	1
TOTAL	522	4 547	9	2

Source : DGFiP.

La ventilation des plus-values par décile de déclaration révèle leur très forte concentration, puisque 10 % de ces plus-values sont supérieures à 24,95 millions d’euros, tandis que 50 % d’entre elles sont inférieures à 2,08 millions d’euros. Le dernier décile représente 63 % du montant cumulé des plus-values, soit 2,874 milliards d’euros sur un total de 4,547 milliards d’euros.

VENTILATION DES PLUS-VALUES PAR DÉCILE

Seuils des déciles de plus-values (en K€)	Nombre de déclarations ^(1)	Montant des plus-values (M€)
inférieur à 96,5	47	2
entre 96,5 et 316,3	47	9
entre 316,3 et 627,9	47	23
entre 627,9 et 1 109,1	47	41
entre 1 109,1 et 2 083,5	47	75
entre 2 083,5 et 3 312,1	47	125
entre 3 312,1 et 5 909,2	47	207
entre 5 909,2 et 10 812,2	47	383
entre 10 812,2 et 24 952,1	47	808
au-delà de 24 952,1	46	2 874
TOTAL	469	4 547

(1) Nombre de déclarations dans lesquelles figure un montant de plus -value strictement supérieur à 0 €

Source : DGFiP.

Cette concentration se retrouve fort logiquement pour les valeurs des droits sociaux déclarés, qui servent au calcul des plus-values latentes : plus de 50 % de ces valeurs sont inférieures à 2,8 millions d’euros, tandis que les 10 % les plus élevées dépassent 27,4 millions d’euros et représentent au total près de 62 % des valeurs déclarés, soit 3,432 milliards d’euros sur 5,566 milliards d’euros.

VENTILATION PAR DÉCILE DES VALEURS DES TITRES DÉCLARÉES

Seuils des déciles de valeurs (en K€)	Nombre de déclarations ^(1)	Montant des valeurs des titres (en M€)
inférieur à 173,7	49	4
entre 173,7 et 519,1	48	15
entre 519,1 et 1 000,1	48	36
entre 1 000,1 et 1 904,0	49	68
entre 1 904,0 et 2 791,3	48	114
entre 2 791,3 et 4 590,6	48	180
entre 4 590,6 et 8 197,9	49	310
entre 8 197,9 et 13 232,2	48	515
entre 13 232,2 et 27 426,1	48	892
au-delà de 27 426,1	48	3 432
TOTAL	483	5 566

(1) Nombre de déclarations dans lesquelles figure un montant de valeurs strictement supérieur à 0 €

Source : DGFiP.

Pour l’année 2012, la ventilation par décile de revenu fiscal de référence est disponible pour 307 foyers fiscaux, ce qui permet de constater que le revenu fiscal de référence médian de ces foyers fiscaux atteint 236 700 euros et que le dernier décile de ces foyers dispose d’un revenu fiscal de référence supérieur à 3 millions d’euros et concentre 20 % du montant cumulé des plus-values.

RÉPARTITION PAR DÉCILE DE REVENU FISCAL DE REFEENCE DE L’ANNÉE 2011 DES FOYERS FISCAUX AYANT DÉPOSÉ UNE DÉCLARATION D’EXIT TAX
AU TITRE D’UN DÉPART EN 2012

Déciles de RFR (en K€)	Nombre de foyers	Montant cumulé des plus -values (M€)
inférieur à 33,9	31	92
entre 33,9 et 77,3	31	98
entre 77,3 et 111,8	31	170
entre 111,8 et 144,4	30	150
entre 144,4 et 236,7	31	154
entre 236,7 et 358,6	31	73
entre 358,6 et 551,2	30	216
entre 551,2 et 981,5	31	528
entre 981,5 et 3 026,3	31	456
au-delà de 3 026,3	30	504
TOTAL	307	2 441

Source : DGFiP.

Les données disponibles pour l’année 2011, figurant dans le rapport déposé en janvier 2014, montrent que le revenu fiscal de référence médian des foyers fiscaux ayant déposé une déclaration était moins élevé, s’établissant à 143 500 euros.

Au titre des départs enregistrés en 2012 comme en 2011, environ la moitié des déclarants principaux ont moins de 50 ans.

RÉPARTITION DES FOYERS FISCAUX SELON L’ÂGE DU DÉCLARANT PRINCIPAL
DES FOYERS FISCAUX AYANT DÉPOSÉ UNE DÉCLARATION D’EXIT TAX
AU TITRE D’UN DÉPART EN 2011 ET EN 2012

	Année 2011		Année 2012
Âge du déclarant principal	Nombre de foyers	Montant (M€)	Nombre de foyers	Montant (M€)
<= 40 ans	28	99,6	78	434
<= 50 ans	48	262,4	75	812
<= 60 ans	45	680,5	94	620
>60 ans	37	305,6	60	575
Total	158	1 348	307	2 441

Source : DGFiP.

Enfin, pour les 307 déclarations déposées en 2012, 188 foyers fiscaux étaient assujettis à l’ISF ; le montant moyen de l’actif net imposable au titre de l’ISF s’établissait à 13 millions d’euros, à comparer à une moyenne de 2,7 millions d’euros pour l’ensemble des redevables de l’ISF en 2012, et à 6,6 millions d’euros pour les redevables de l’ISF s’étant expatriés en 2012. Le revenu fiscal de référence médian de ces foyers assujettis à l’ISF comme à l’exit tax s’élève à environ 422 200 euros – soit un montant plus élevé que celui constaté en 2011, puisque pour les contribuables assujettis à l’exit tax et à l’ISF, qui étaient au nombre de 83 en 2011 sur un total de 158 déclarations, le revenu fiscal de référence médian s’établissait à 160 300 euros.

iii.  Un nombre de départs de redevables de l’impôt sur le revenu en augmentation depuis 2011

Les rapports remis en application de l’article 29 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012 apportent de nouveaux éléments d’évaluation, en présentant le nombre de redevables de l’impôt sur le revenu quittant le territoire français depuis 2007. Ils distinguent, parmi l’ensemble des départs, ceux des redevables dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 100 000 et à 300 000 euros. Ce recensement permet ainsi d’appréhender une population plus large que celle soumise à l’ISF ou à l’exit tax.

À l’évidence, seule une part minime des départs des redevables de l’impôt sur le revenu dans leur ensemble est motivée par des raisons fiscales – la proportion étant sans doute plus élevée pour les redevables dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 100 000 ou 300 000 euros. Pour autant, ces chiffres permettent de donner une appréciation générale des conséquences fiscales des expatriations, tout en complétant utilement les informations sur le profil des candidats au départ.

Le nombre de départs s’avère relativement constant entre 2007 et 2009, autour de 26 000 par an ; il a sensiblement diminué en 2010, à moins de 22 000 départs, pour augmenter très nettement en 2011, jusqu’à 35 077 départs, et se stabiliser à 34 524 départs en 2012. Le revenu fiscal de référence médian des foyers concernés, de l’ordre de 24 000 euros en 2012, est supérieur d’environ 35 % à celui de l’ensemble des foyers fiscaux. Le revenu fiscal de référence moyen des foyers s’expatriant est toutefois plus élevé et plus éloigné de celui de l’ensemble des foyers. En 2012, il était supérieur de plus de 100 %, en 2011 de plus de 62 % et en 2010 de plus de 87 %.

ÉVOLUTION ENTRE 2007 et 2011 DU NOMBRE DE DÉPARTS POUR L’ÉTRANGER
DE REDEVABLES DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Nombre de redevables	25 473	28 793	25 791	21 646	35 077	34 524
Revenu fiscal de référence moyen de l’année précédant le départ (€)	36 517	39 292	38 093	43 419	38 577	52 144
Revenu fiscal de référence médian de l’année précédant le départ (€)	22 502	23 287	28 506	24 919	22 702	24 031

Source : DGFiP.

Un tel recueil de données, bien moins détaillé toutefois, avait été réalisé en 2000 par la direction générale des impôts, dans un contexte de polémiques sur l’exil fiscal : l’étude présentait le nombre de départs d’assujettis à l’impôt sur le revenu entre 1997 et 1999. L’exercice n’a pas été poursuivi par la suite, et les chiffres manquent pour la période 1999-2007.

Le nombre de départs annuels entre 1997 et 1999 était quasi identique à celui enregistré entre 2007 et 2010 : selon l’étude de 2000, « en 1999, un peu plus de 24 500 contribuables à l’impôt sur le revenu ont élu domicile hors des frontières nationales, soit environ le même nombre que chacune des deux années précédentes (moins de 25 000 en 1997, moins de 24 000 en 1998). » De même, le différentiel de revenus entre redevables de l’impôt sur le revenu dans leur ensemble et redevables qui s’expatrient s’avère relativement constant, alors qu’en 1999, le revenu moyen des contribuables s’expatriant se situait aux environ de 190 000 francs, contre 135 000 francs pour l’ensemble des contribuables à l’impôt sur le revenu.

S’agissant des destinations les plus prisées, l’administration fiscale précise que les pays d’installation ne sont pas connus pour tous les foyers fiscaux, dans la mesure où certains redevables n’indiquent pas leur pays de destination ou qu’ils indiquent une adresse en France aux fins de correspondance avec les services des impôts. Les données fournies doivent donc être prises avec précaution. La répartition par pays s’avère beaucoup plus diversifiée que pour les redevables de l’ISF :

ÉVOLUTION ENTRE 2007 et 2011 DU POURCENTAGE REPRÉSENTÉ PAR LES PRINCIPAUX PAYS DE DESTINATION DES REDEVABLES DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Belgique	5 %	5 %	5 %	6 %	8 %	5 %
Suisse	4 %	5 %	4 %	5 %	7 %	5 %
Royaume-Uni	2 %	1 %	1 %	2 %	8 %	6 %
États-Unis	3 %	4 %	3 %	4 %	7 %	4 %
Canada	3 %	3 %	3 %	3 %	6 %	4 %
Espagne	6 %	7 %	6 %	7 %	4 %	3 %
Autres pays	21 %	25 %	23 %	29 %	43 %	28 %
Destination inconnue	55 %	50 %	53 %	42 %	18 %	45 %

Source : DGFiP.

Les chiffres disponibles montrent que la moyenne d’âge de l’ensemble des redevables s’expatriant est relativement jeune : la part des moins de 30 ans est de 36 %, et celle des moins de 40 ans atteint 69 %, tandis que les plus de 60 ans ne représentent que 9 % du total. Par ailleurs, la majorité des redevables partent seuls : 65 % d’entre eux sont célibataires, divorcés ou veufs.

Ces données diffèrent sensiblement pour les contribuables au revenu fiscal de référence supérieur : ils sont plus âgés et davantage en couple ou avec une famille : au-dessus de 300 000 euros, seuls 21 % ont moins de 40 ans, tandis que les plus de 50 ans représentent 41 % du total. 84 % sont en couple, tandis que 62 % comptent plus de deux parts dans leur foyer fiscal.

De même, l’évolution du nombre de départs de redevables dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 100 000 et à 300 000 euros diffère toutefois de celle pour les redevables dans leur ensemble : le nombre de contribuables concernés est relativement stable entre 2007 et 2010, et augmente nettement depuis 2011, comme l’illustrent les tableaux ci-dessous :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉPARTS POUR L’ÉTRANGER DE REDEVABLES DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DONT LE REVENU FISCAL DE REFERENCE EST SUPERIEUR A 100 000 euros

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Nombre de redevables	1 101	1 257	1 313	1 330	2 024	2 669
Revenu fiscal de référence moyen de l’année précédant le départ (€)	231 911	259 636	221 274	226 621	215 016	342 749
Revenu fiscal de référence médian de l’année précédant le départ (€)	138 508	138 734	140 512	142 629	140 683	147 044

Source : DGFiP.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉPARTS POUR L’ÉTRANGER DE REDEVABLES DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DONT LE REVENU FISCAL DE REFERENCE EST SUPERIEUR A 300 000 EUROS

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Nombre de redevables	137	163	167	169	251	450
Revenu fiscal de référence moyen de l’année précédant le départ (en euros)	828 649	1 018 322	726 929	754 660	690 619	1 287 139
Revenu fiscal de référence médian de l’année précédant le départ (en euros)	490 061	525 032	460 999	497 833	454 567	519 520

Source : DGFiP.

De plus, le revenu fiscal de référence moyen des redevables de l’impôt sur le revenu au revenu fiscal supérieur à 300 000 euros s’est nettement accru entre 2011 et 2012, pour parvenir à 1,287 million d’euros. Il convient de noter qu’il avait dépassé le seuil du million d’euros en 2008. Une tendance similaire est observée pour les redevables de l’impôt sur le revenu au revenu fiscal de référence supérieur à 100 000 euros. Ces évolutions s’expliquent par des départs en 2011 et 2012 d’un petit nombre de foyers aux revenus élevés.

iv.  Les lacunes de l’évaluation du retour des contribuables

L’évaluation du phénomène d’exil fiscal n’apparaît pas complète si l’on ne prend en compte que les départs de contribuables, sans dénombrer les retours, ni les arrivées. Or, en la matière, les données disponibles sont également très lacunaires.

S’agissant de l’ISF, les chiffres sur les retours de redevables ne sont disponibles qu’à partir de l’année 2006. Ils se limitent aux seuls redevables dont le départ avait été recensé dans le fichier de l’Observatoire interne des délocalisés au cours des années précédentes, qui rentrent en France et qui sont redevables de l’ISF. Ces données sont présentées dans le tableau ci-dessous qui montre que le nombre des retours a fortement reculé au cours des cinq dernières années :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RETOURS EN FRANCE DE REDEVABLES DE L’ISF DEPUIS 2006

Année de retour	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Redevables de l’ISF l’année suivante	226	246	312	343	129	109	103
Dont redevables de l’ISF pour un patrimoine supérieur à 1,3 M€	141	153	223	228	129	109	103

Source : DGFiP.

Il n’est ainsi pas possible de connaître le nombre total de contribuables assujettis à l’ISF venant s’installer en France chaque année – ni d’identifier, parmi ces nouveaux redevables, ceux de nationalité française et ceux de nationalité étrangère. L’administration fiscale indique ainsi qu’« il n’est pas opéré de suivi de l’installation en France de redevables de l’ISF auparavant non résidents et, en tout état de cause, ni la nationalité ni l’ancienne adresse à l’étranger ne sont connues ».

Si l’on peut comprendre les obstacles techniques à la réalisation d’un tel suivi, force est de constater que pour dresser un véritable bilan de l’exil fiscal, il serait nécessaire de décompter, outre les départs de résidents – soit les chiffres présentés précédemment –, la totalité des arrivées de résidents fiscaux redevables de l’ISF – et non les seuls retours de redevables recensés auparavant par l’observatoire comme quittant la France.

Néanmoins, il faut noter que le deuxième rapport transmis au Parlement sur l’évolution des départs pour l’étranger et des retours en France des contribuables fournit de nouvelles données sur le profil des contribuables revenant s’installer en France, notamment sur leur actif imposable moyen et sur l’ISF moyen dont ils s’acquittent l’année suivant leur retour en France :

ACTIF NET IMPOSABLE MOYEN ET ISF MOYEN ACCQUITTÉ PAR LES REDEVABLES DE L’ISF DE RETOUR DE L’ÉTRANGER EN FONCTION DE LEUR ANNÉE DE RETOUR

Année du retour (N)	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Base nette moyenne imposable N+1 (en M€)	2,2	2,8	2,4	2,7	2,7	3,5	3,3
ISF moyen N+1 (en €)	12 491	12 461	10 571	12 047	46 895	26 478	13 364

Source : DGFiP.

La difficulté est plus importante encore pour les redevables de l’impôt sur le revenu, car la comparaison entre nombre de départs et nombre d’arrivées n’est pas du tout possible pour l’heure. La DGFiP a indiqué au rapporteur que « la législation applicable aux revenus perçus entre latyty date du retour en France et le 31 décembre de l’année concernée étant le droit commun, le système d’information de la DGFiP ne permet pas d’identifier les foyers devenus ou redevenus résidents français ». Or, s’il est intéressant de connaître le nombre de départs de redevables de l’impôt sur le revenu dont le revenu fiscal de référence est supérieur à certains seuils, il faudrait mettre en balance ces données avec le nombre de redevables au revenu fiscal de référence analogue venant s’installer en France, quelle que soit leur nationalité d’ailleurs.

Proposition n° 9 : afin de permettre un réel bilan de l’exil fiscal, prenant en compte aussi bien les sorties que les entrées, il est nécessaire d’améliorer l’indicateur portant sur le retour de redevables de l’ISF en France, et de définir un nouvel indicateur portant sur l’entrée en France de redevables de l’impôt sur le revenu.

3. Des conséquences difficiles à mesurer

Les difficultés à évaluer le phénomène de l’exil fiscal se retrouvent bien évidemment pour en mesurer les conséquences fiscales et économiques. Plusieurs publications ont fourni des chiffres très divers, tendant à établir soit que les conséquences étaient massives et désastreuses pour l’économie française, soit qu’elles étaient tout à fait mineures et seulement fiscales, et non économiques. Les méthodologies retenues pour conduire ces travaux sont rarement détaillées, et leurs principes semblent souvent discutables, en se fondant sur des extrapolations hasardeuses.

Parmi ces travaux, un document de mai 2013 issu de la Fondation Concorde, think tank créé en 1997 axé sur l’entreprise ⁽¹³¹⁾, estimait à environ 400 milliards d’euros la totalité des capitaux exportés à l’étranger au cours des vingt dernières années dans le cadre de l’exil fiscal. Cette estimation reposait sur quelques chiffres relatifs aux fortunes françaises installées en Suisse, combinés au fait que la Suisse accueillerait environ 16 % des redevables de l’ISF quittant la France – alors que cette proportion est très variable selon les années, allant jusqu’à 25 % en 2011. Il est procédé de façon toute aussi schématique pour calculer le nombre d’emplois qui seraient perdus du fait de l’exil fiscal, estimé à un million.

Un document sur le sujet a également été publié par Fondapol, soit la Fondation pour l’innovation politique – cercle de réflexion se définissant comme libéral, progressiste et européen, et créé en 2004 avec le soutien de l’UMP. Ce rapport de mai 2014 intitulé « Trop d’émigrés ? Regards sur ceux qui partent de France » ⁽¹³²⁾ reprend les estimations de la fondation Concorde, puis rappelle des analyses présentées par M. Bertrand Jacquillat, économiste, en 2012 ⁽¹³³⁾, selon lequel « on estime que ce sont près de 10 000 contribuables qui ont quitté l’Hexagone pour des raisons fiscales depuis une vingtaine d’années, ce qui représenterait une valeur patrimoniale totale supérieure à 250 milliards d’euros. En actualisant une étude parue sur le sujet en 2007, M. Philippe Bruneau [président du Cercle des fiscalistes], obtient un manque à gagner annuel pour le Trésor de l’ordre de 9 milliards d’euros. » Il est intéressant de constater le différentiel considérable entre les deux chiffres – soit 400 soit 250 milliards d’euros. Ces différentes estimations sont d’ailleurs reprises de documents en documents, sans que leurs modalités de calcul ne soient précisées ni actualisées.

Peuvent être évoqués des chiffres issus d’une étude réalisée pour le compte de l’organisation « Contribuables associés », visant à estimer les montants en capital humain et en capital financier s’échappant chaque année de France, et qui a été présentée devant la commission d’enquête sénatoriale précitée de 2012 sur l’évasion fiscale. Cette étude, en s’appuyant sur des chiffres et des hypothèses extrêmement discutables, voire fantaisistes, estimait les pertes de patrimoine, depuis la création de l’ISF, à « 2 300 milliards d’euros, soit une fuite vers l’étranger de 115 milliards d’euros par an en vingt ans », tandis que 233 milliards d’euros d’impôts auraient été perdus depuis vingt ans sur le « stock » des Français de l’étranger. Le rapporteur de la commission d’enquête estimait dans son rapport que « les chiffres avancés pos[ai]ent de si nombreux problèmes qu’[il] renon[çait] à les exposer. »

À l’inverse, le rapport du syndicat Solidaires Finances publiques sur « Les expatriations fiscales au cœur du débat fiscal », dans sa deuxième édition de novembre 2012, aboutit à des conclusions très différentes : il présente les pertes en bases et en recettes liées à ces départs des redevables de l’ISF, et montre qu’en les rapportant à l’ensemble de la base imposable de l’ISF et à son rendement global, les pertes résultant de ces départs sont mineures. Par ailleurs, ce rapport estime que les incidences économiques sont sans doute moindres que ce que l’on peut penser, soulignant que les données manquent pour distinguer les actifs réellement délocalisés de ceux qui restent en France. Ainsi, il relève que les biens professionnels d’une entreprise qui sont vendus par un redevable de l’ISF s’expatriant par exemple en Belgique, peuvent être rachetés par un repreneur français en vue de poursuivre l’activité sur le territoire national, ce qui se traduit par un impact quasi nul sur l’économie française – au-delà de la perte fiscale résultant du départ du redevable de l’ISF.

Une évaluation sérieuse et étayée des incidences économiques de l’expatriation de contribuables requerrait des travaux complets et approfondis, qui dépassent le cadre du présent rapport. Pour autant, au regard de la diversité des chiffres avancés ça et là s’agissant des conséquences fiscales des départs à l’étranger, il apparaît utile d’apporter l’éclairage de la DGFiP.

La DGFiP souligne de façon préliminaire que, outre le fait que certains de ces foyers reviennent en France par la suite, le manque à gagner pour le budget de l’État du fait de ces départs doit être mis en perspective avec les ressources fiscales provenant de ces mêmes foyers, dans les cas suivants :

– certains foyers continuent de percevoir des revenus de source française après leur départ et acquittent l’impôt sur le revenu, en tant que non résidents ;

– certains foyers restent propriétaires de biens immobiliers après leur départ et, à ce titre, continuent d’acquitter des impôts après ledit départ, notamment des impôts locaux mais aussi, le cas échéant, l’impôt de solidarité sur la fortune ;

– certains foyers cèdent pour tout ou partie leur patrimoine immobilier avant leur départ, de telle sorte que les impôts fonciers afférents à ces biens continuent d’être perçus par l’État ou les collectivités territoriales après le départ du cédant.

Ces réserves ne doivent pas être négligées, au regard des règles applicables aux contribuables non-résidents.

La fiscalité des contribuables non-résidents

Conformément aux dispositions de l’article 4 A du code général des impôts, les personnes domiciliées fiscalement en France sont soumises à une obligation fiscale illimitée : elles sont imposées sur l’ensemble de leurs revenus de source française et étrangère, sauf disposition contraire prévue par une convention internationale. Les personnes non domiciliées fiscalement en France sont quant à elles soumises à une obligation fiscale limitée, c’est-à-dire qu’elles ne sont imposables qu’à raison de leurs revenus de source française.

Les critères de la domiciliation fiscale, définis à l’article 4 B du code général des impôts, permettent à l’administration fiscale d’apprécier si une personne physique a ou non son domicile fiscal en France. Ces critères, qui ne sont pas cumulatifs – l’un d’entre eux étant suffisant pour considérer que le domicile est établi en France –, sont d’ordre personnel (avoir en France son foyer, c’est-à-dire le lieu de résidence habituelle de la famille et de la scolarisation des enfants, ou son lieu de séjour principal), d’ordre professionnel (exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins que cette activité ne soit exercée à titre accessoire) et d’ordre économique (disposer en France du centre de ses intérêts économiques).

Les non résidents restent redevables des impôts locaux (taxe d’habitation, taxe foncière et, s’il y a lieu, taxe sur les locaux vacants ou taxe d’habitation sur les locaux vacants) relatifs aux biens immobiliers dont ils disposent ou qu’ils possèdent sur le territoire français.

Par ailleurs, au titre de leur obligation fiscale limitée, ils sont imposables sur leurs revenus de source française ⁽¹³⁴⁾. L’impôt est calculé en appliquant le barème progressif et les règles de droit commun du quotient familial. Néanmoins, aux termes de l’article 197 A du code général des impôts, le montant d’impôt obtenu ne peut être inférieur à 20 % du revenu net imposable, sauf si le contribuable justifie que le taux moyen qui résulterait de l’imposition en France de la totalité de son revenu mondial imposable serait inférieur à ce taux forfaitaire. Dans ce cas, le taux moyen ainsi déterminé s’applique aux revenus de source française du contribuable.

Un ordre de grandeur de l’impact des départs a été fourni au rapporteur pour chaque impôt concerné :

Au titre de l’ISF, le montant d’impôt acquitté par les 587 foyers fiscaux redevables de l’ISF et partis à l’étranger au cours de l’année 2012 s’est élevé à 39,2 millions d’euros, contre 33,1 millions d’euros l’année précédente. Pour autant, une fraction de cette somme restera due à l’État français au cours des années suivantes, compte tenu des règles de territorialité de l’ISF : il ne s’agit donc pas d’une perte sèche, mais l’administration fiscale n’est pas en mesure de déterminer le montant de cette fraction.

MONTANT D’ISF ACQUITTÉ PAR L’ENSEMBLE DES REDEVABLES PARTIS
POUR L’ÉTRANGER DONT LE PATRIMOINE EST SUPÉRIEUR À 1,3 M€
EN FONCTION DE LEUR ANNÉE DE DÉPART

Année de dé part	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Total de l’ISF (en M€)	15,7	7,1	16,4	20,7	18,0	18,8	15,8	12,0	18,0	33,1	39,2

Source : DGFiP.

Le patrimoine net imposable des redevables de l’ISF partis pour l’étranger atteint 3,7 milliards d’euros pour l’année 2012. Son évolution depuis 2004 est détaillée dans le tableau ci-dessous :

ÉVOLUTION DU PATRIMOINE NET IMPOSABLE DES REDEVABLES DE L’ISF QUITTANT LE TERRITOIRE NATIONAL

(en milliards d’euros)

Année de départ	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Base nette totale imposable	1,7	2,4	2,6	2,5	2,6	2,2	2,8	3,9	3,7

Source : DGFiP.

Toutefois, comme pour le calcul du produit perdu de l’ISF, certains des redevables concernés continueront à être imposés à l’ISF en tant que non résidents après leur départ pour l’étranger, et il n’est pas possible d’isoler, au sein du patrimoine net des redevables de l’ISF s’expatriant, le patrimoine restant imposable en France après le départ. La base imposable perdue ne correspond donc pas à la somme des bases mentionnées dans le tableau ci-dessus – d’autant que ces bases concernent les seuls départs, et non le solde entre les départs et les retours.

Pour ce qui concerne l’impôt sur le revenu, le montant d’impôt acquitté par les 34 524 foyers fiscaux partis pour l’étranger au cours de l’année 2012 s’élève à 224 millions d’euros en 2012 (au titre des revenus de 2011, dernière année complète d’imposition). Une nouvelle fois, il n’est pas possible de déterminer quel montant d’impôt sera dû l’année suivante par ces foyers devenus non résidents, au titre de leurs revenus de source française – ni le montant d’impôt acquitté par des contribuables s’installant en France parallèlement.

En matière de droits de mutation à titre gratuit, les pertes de recettes sont impossibles à estimer. Elles se concrétiseront éventuellement et ultérieurement, si le patrimoine du foyer parti à l’étranger fait l’objet d’une transmission à titre gratuit, dans le cadre d’une donation ou d’une succession, et sous réserve de la résidence de la personne décédée ou du donateur à ce moment, et des règles de territorialité de ces droits.

S’agissant des impôts locaux, le manque à gagner n’est pas constitué dès lors que, selon les choix qui seront réalisés par les foyers quittant le territoire national, l’imposition restera due, que ce soit par eux ou par les foyers qui occuperont et acquerront les immeubles concernés.

B. LA POSITION COMPARATIVE DE LA FRANCE EN MATIÈRE DE FISCALITE DES PERSONNES

1. Les principales motivations avancées pour expliquer les départs

Le premier des motifs fiscaux de départs, selon les personnes auditionnées par la commission, est la fiscalité des plus-values mobilières, souvent considérée comme pénalisante pour les entrepreneurs. Tel est le diagnostic de M. Jean-Luc Biacabe, directeur des politiques économiques à la Chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, qui a souligné qu’« en matière fiscale, le point le plus important pour les entrepreneurs est la fiscalité des plus-values. L’affaire des « pigeons » nous a montré que là est le cœur du problème. » ⁽¹³⁵⁾

M. Pascal Faure, directeur général compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), a lui aussi indiqué que « le cadre fiscal de la France [était] trop peu incitatif pour le développement et l’attrait des entreprises étrangères, notamment s’agissant de la fiscalité sur les plus-values. J’entends souvent que les créateurs d’entreprises qui réussissent et veulent revendre leur entreprise le font souvent pour continuer à créer d’autres entreprises : ils sont donc plus sensibles à la fiscalité des plus-values de cession qu’à l’impôt sur les sociétés. » ⁽¹³⁶⁾. Mme Manon Laporte a estimé, quant à elle, que « l’alignement de l’imposition des plus-values sur le barème progressif de l’impôt sur le revenu avait été un point déterminant » pour expliquer des départs ⁽¹³⁷⁾, tandis que M. Marc Bornhauser indiquait que plusieurs de ses clients avaient quitté la France « à cause de la fiscalité sur les plus-values, point très sensible. » ⁽¹³⁸⁾ Il ajoutait toutefois qu’il n’encourageait pas un tel calcul, au motif qu’« avant de payer un impôt sur les plus-values, encore faut-il en réaliser – et où a-t-on de meilleures chances d’y parvenir que dans son pays d’origine, c’est-à-dire dans un contexte que l’on connaît et maîtrise ? »

De façon plus classique, l’ISF a également été pointé comme l’un des motifs de départs, notamment lorsque les contribuables possédant leur entreprise souhaitent partir à la retraite perdant ainsi le bénéfice de l’exonération au titre de leurs biens professionnels. M. Marc Bornhauser soulignait ainsi que « l’impôt de solidarité sur la fortune – ISF – est le deuxième à pousser les contribuables à partir. » ⁽¹³⁹⁾. L’ISF suscite depuis sa création en 1982 les passions et les débats idéologiques, et différents travaux, généralement issus de cercles libéraux, prônent sa suppression. Pour autant cette imposition a été maintenue par les différentes majorités qui se sont succédé au cours des deux dernières décennies. M. Marc Bornhauser a d’ailleurs observé « une vague de départs à partir de 1995, quand le Premier ministre de l’époque, M. Alain Juppé, a plafonné le plafonnement de l’ISF. »

Mme Nicole Goulard, avocate fiscaliste au cabinet Jeantet Associés, a cependant estimé que « la question de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) semble au contraire moins sensible aujourd’hui qu’elle ne l’était hier. La règle du plafonnement de l’impôt sur le revenu et de l’ISF à 75 % des revenus est certes moins favorable que les dispositions du bouclier fiscal, mais elle rend l’impôt acceptable. Ce n’est donc plus l’ISF qui suscite les délocalisations. » ⁽¹⁴⁰⁾

Les avocats fiscalistes citent également comme facteur de départ les droits de succession, qui poussent des contribuables à s’expatrier afin de transmettre leurs biens à leurs héritiers en s’acquittant de sommes moindres. Comme exposé précédemment, les droits de mutations à titre gratuit conduiraient également les héritiers à quitter le territoire national de façon préventive.

Certaines des personnes auditionnées mettent en avant la fiscalité applicable aux stock-options et aux attributions d’actions gratuites, qui serait trop lourde, induirait un désavantage comparatif pour les entreprises implantées en France et souhaitant motiver leurs cadres, et pousserait au départ certains d’entre eux. M. Arnaud Vaissié, président d’International SOS, soulignait ainsi qu’au sein de son entreprise, « entre la même action distribuée à un salarié basé en Belgique, en Grande-Bretagne, en Allemagne et à un salarié basé en France, l’écart de fiscalité est de un à quatre. Cela signifie, plus généralement, qu’une action gratuite ou une stock-option accordée à un cadre français a relativement peu d’intérêt pour lui, alors que c’est un élément essentiel pour un cadre basé dans les autres pays de l’Union européenne – et je ne parle même pas du reste du monde. C’est extraordinairement préoccupant, dans la mesure où cet écart touche des cadres à haute responsabilité, dont le déplacement s’accélère vers les pays proches, comme la Suisse, la Belgique ou la Grande-Bretagne, mais aussi maintenant vers le grand international. » ⁽¹⁴¹⁾

M. Jean-Jacques Guilbaud, secrétaire général du groupe Total, soulignait également que « les stock-options et les actions de performance sont des outils de reconnaissance, de fidélisation et de rémunération. Ils ne sont pas, contrairement à ce que l’on peut lire dans la presse, réservés à quelques cadres du sommet de la pyramide. Ainsi, chaque année, 10 000 personnes dans le monde se voient distribuer des actions de performance. Mais le risque d’un système à deux vitesses existe entre les cadres français ou les cadres affectés en France, et les autres, à niveau égal de poste, de rémunération et d’incitation, en raison de la différence de systèmes fiscaux entre la France et les autres pays. » ⁽¹⁴²⁾

Mme Nicole Goulard confirmait cette situation en insistant sur le fait que, en tenant compte des prélèvements sociaux, les gains issus des stock-options et des actions gratuites étaient désormais taxés à un taux supérieur à celui des salaires. Elle indiquait que ce fait posait « de graves problèmes aux entreprises – en particulier non cotées – qui ont besoin de cet instrument pour motiver leurs cadres. » Elle rappelait également que « les stock-options et les attributions gratuites d’actions donnent lieu, du côté de l’entreprise, au paiement d’une contribution patronale de 30 %, due à la date où l’on consent les droits, c’est-à-dire avant de distribuer effectivement les actions. Ainsi, même si les cadres concernés quittent l’entreprise ou que les objectifs de performance qui leur ont été fixés ne sont pas atteints, et que les actions ne sont donc pas distribuées, l’entreprise aura néanmoins payé. Cette taxe très élevée se révèle ainsi plus chère que des charges sociales qui, elles, ne sont dues qu’au moment où les actions sont effectivement distribuées aux bénéficiaires. »

Enfin, la question des contrôles fiscaux a été abordée à plusieurs reprises par les personnes auditionnées, en ce qu’ils occasionneraient d’importantes lourdeurs administratives, des incertitudes au sein des entreprises, notamment parmi les PME, voire une impression de « harcèlement » chez les dirigeants d’entreprises, qui pouvaient conduire à un départ à l’étranger.

Mme Manon Laporte assurait ainsi que « le contrôle fiscal et la pression fiscale, parce qu’ils sont vécus comme une espèce d’harcèlement, réel ou pas, peuvent déclencher l’exil. » ⁽¹⁴³⁾. M. Antoine Leboyer, président-directeur général de GSX Solutions, une PME de quarante personnes dont le siège est en Suisse, ayant subi lui-même un contrôle fiscal ayant duré près de quatre ans, soulignait que les procédures de contrôle fiscal n’étaient pas adaptées aux entreprises de taille moyenne, en ce qu’elles mobilisaient de façon trop importante leurs dirigeants, en temps, en énergie voire en moyens financiers, ce qui pouvait affecter le fonctionnement de l’entreprise et son dynamisme. Il indiquait ainsi que « quand un grand groupe fait l’objet d’un contrôle fiscal, le service juridique travaille plus un peu plus tard, on rajoute un juriste, mais les opérations ne sont pas affectées. Quand c’est le cas d’une PME, son dirigeant doit y consacrer 50 % de son temps. L’impact de ce contrôle fiscal est tout simplement énorme. » ⁽¹⁴⁴⁾

Corrélativement, plusieurs personnes ont souligné l’instabilité fiscale et l’insécurité juridique qui en découlait, lesquelles pèsent sur la vie des entreprises. M. Pascal Faure relevait ainsi que « s’agissant des contrôles fiscaux, ce que j’entends souvent est que c’est le fait que les entreprises n’ont pas assez de visibilité sur les règles fiscales qui est pénalisant. Les contrôles fiscaux ne sont pas gênants si on sait quelle est la règle et comment l’appliquer ; ils le sont en revanche si cette règle est incertaine, qu’elle change et qu’on ne sait comment la mettre en œuvre. Il est donc important de stabiliser au maximum les règles fiscales et de bien expliquer les modifications qui interviennent.» ⁽¹⁴⁵⁾

De la même façon, M. Alban Schmutz, senior vice-président de OVH. com group, indiquait qu’à propos du crédit impôt recherche (CIR) – dont peuvent bénéficier les entreprises au titre de leurs dépenses de recherche –, « de nombreuses personnes [lui] ont dit qu’à partir du moment où elles en avaient déclaré, elles avaient fait l’objet d’un contrôle. Je ne sais pas si c’est une réalité ou si ce n’est qu’une perception. Il n’empêche que ces personnes pensent que si elles rentrent dans un nouveau dispositif, elles seront contrôlées. (…) Je ne remets pas en cause le principe du contrôle, mais il faut que les procédures soient logiques et que l’on avance en terrain connu. Il faut éviter que ceux qui entrent dans de nouveaux dispositifs soient systématiquement contrôlés alors qu’on leur avait annoncé le contraire, ou que l’administration interprète les règles différemment de ce que les politiques ou les médias avaient annoncé. Finalement, le chef d’entreprise consacre beaucoup de temps au contrôle, pendant lequel il ne développe pas ses produits et perd en compétitivité. » ⁽¹⁴⁶⁾

Ces propos trouvaient un écho dans ceux de M. Nicolas Gaume, président du Syndicat national du jeu vidéo, qui indiquait que « selon [leurs] calculs, l’entrepreneur d’une PME de moins de cinquante personnes passe un jour par semaine à traiter des problématiques liées à l’instabilité juridique et économique de notre pays – contre trois heures en Allemagne et moins de deux en Finlande. » ⁽¹⁴⁷⁾

2. Les destinations de prédilection des « exilés fiscaux »

Les destinations les plus appréciées par les contribuables français aisés peuvent être identifiées grâce aux données sur les pays d’installation des redevables de l’ISF et des redevables d’impôt sur le revenu au revenu fiscal de référence élevé. On retrouve d’ailleurs les mêmes pays pour ces deux catégories de redevables, à savoir la Suisse, la Belgique et le Royaume-Uni.

De façon schématique, les contribuables disposant de revenus du capital élevés et de patrimoines considérables sont enclins à s’installer en Belgique et en Suisse, puisque ces pays offrent une fiscalité très avantageuse en la matière. En revanche, le Royaume-Uni, mais aussi les États-Unis, sont davantage choisis par des contribuables disposant de revenus d’activité plus élevés, compte tenu de leur dynamisme économique dans divers secteurs, comme la finance, et de certains régimes fiscaux, tels que le régime britannique dit des « non dom ».

Cette répartition géographique par type de revenus se retrouve d’ailleurs dans les données relatives aux catégories de revenus dont bénéficient les contribuables qui s’expatrient. Certes, le nombre restreint de redevables concernés pour chacun des pays limite la taille des échantillons et conduit à de fortes variations d’une année sur l’autre, mais des tendances générales se dessinent au cours des dernières années. Parmi les redevables dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 300 000 euros, on constate que ceux s’installant en Belgique et en Suisse disposent de revenus d’activité plutôt en deçà de ceux partant pour d’autres pays, tandis que leurs revenus de capitaux mobiliers et leurs revenus fonciers sont très élevés. En revanche, les contribuables en partance pour les États-Unis et le Royaume-Uni reçoivent des salaires plutôt dans la moyenne haute des redevables s’expatriant, tandis que leurs revenus fonciers et de capitaux mobiliers sont plutôt dans la moyenne basse.

ÉVOLUTION ENTRE 2007 et 2011 DES SALAIRES MÉDIANS SELON LES PRINCIPAUX PAYS DE DESTINATION, POUR LES FOYERS DONT LE RFR EXCÈDE 300 000 EUROS

(en euros)

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Belgique	136 763	136 636	307 181	203 916	191 432	99 209
Suisse	334 134	216 997	312 627	258 670	363 661	347 577
Royaume-Uni	267 486	254 591	626 523	507 832	409 585	494 105
États-Unis	329 354	458 932	391 165	379 703	404 053	407 485
Canada	287 672	526 595	312 849	449 849	426 655	313 765
Espagne	344 707	335 969	531 869	352 562	637 211	258 190
Autres pays	316 890	305 963	402 251	344 905	346 190	317 781
Destination inconnue	124 094	327 146	375 142	438 091	374 430	339 521

* pour les foyers ayant déclaré ce revenu catégoriel.

Source : DGFiP..

ÉVOLUTION ENTRE 2007 et 2011 DES REVENUS DE CAPITAUX MOBILIERS MÉDIANS* SELON LES PRINCIPAUX PAYS DE DESTINATION, POUR LES FOYERS DONT LE RFR EXCÈDE 300 000 EUROS

(en euros)

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Belgique	178 077	54 577	4 690	112 503	128 150	60 968
Suisse	34 955	13 311	6 811	121 716	26 414	3 144
Royaume-Uni	29 559	20 061	2 458	10 815	2 724	9 649
États-Unis	5 905	11 941	1 399	5 650	5 586	1 505
Canada	578	10 153	11 221	7 503	28 566	4 299
Espagne	12 242	12 611	2 127	4 462	337	4 803
Autres pays	4 233	16 663	13 406	10 680	3 637	3 450
Destination inconnue	3 270	4 643	6 297	4 233	2 678	4 705

(*) pour les foyers ayant déclaré ce revenu catégoriel.

Source : DGFiP.

ÉVOLUTION ENTRE 2007 et 2011 DES REVENUS FONCIERS MÉDIANS*
SELON LES PRINCIPAUX PAYS DE DESTINATION,
POUR LES FOYERS DONT LE RFR EXCÈDE 300 000 EUROS

(en euros)

Année de départ	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Belgique	8 384	18 875	230	40 509	99 034	44 133
Suisse	6 845	17 521	27 833	7 677	9 442	26 633
Royaume-Uni	177 510	3 921	0	5 017	4 165	7 297
États-Unis	0	26 153	2 593	23 394	9 129	5 575
Canada	8 122	0	0	0	11 431	10 422
Espagne	14 313	0	5 376	5 874	194 853	14 502
Autres pays	48 611	14 660	15 189	26 514	8 962	12 142
Destination inconnue	8 742	4 465	5 491	25 822	9 190	8 400

(*) pour les foyers ayant déclaré ce revenu catégoriel.

Source : DGFiP.

Les données relatives à la répartition du montant des valeurs des titres déclarées par les redevables de l’exit tax, par pays de destination, sont également très parlantes, puisque les valeurs déclarées en 2011 et 2012 par les contribuables s’installant en Belgique et en Suisse représentent respectivement, pour l’un et l’autre pays, 2,591 et 1,032 milliards d’euros, soit au total 65 % du total des valeurs de titres de l’ensemble des redevables de l’exit tax pour ces mêmes années – lequel total atteint 5,566 milliards d’euros.

Ces préférences en fonction de la structure des revenus et du patrimoine trouvent leur source dans les spécificités fiscales de chacun des pays concernés.

a.  Une fiscalité très favorable pour les revenus du patrimoine en Belgique

La fiscalité appliquée par la Belgique aux personnes physiques se caractérise par son caractère dual, avec une grande disparité entre la fiscalité des revenus d’activité, qui s’avère lourde, et la fiscalité patrimoniale, bien plus favorable. Le système d’imposition des personnes physiques est cédulaire, avec des modalités de taxation différentes selon l’origine des revenus – contrairement au système français qui globalise les revenus pour les soumettre au barème progressif de l’impôt.

Il n’existe pas d’impôt sur la fortune en Belgique. La fiscalité des plus-values s’avère particulièrement avantageuse, puisque les plus-values mobilières ne sont pas imposables lorsqu’elles relèvent de la gestion normale d’un patrimoine privé ⁽¹⁴⁸⁾, tandis que les plus-values immobilières ne sont taxables que si le bien est situé en Belgique, qu’il ne constitue pas la résidence principale du vendeur et qu’il est vendu dans les cinq années suivant son acquisition.

Les revenus fonciers relèvent d’un régime fiscal atypique, puisqu’ils sont d’abord soumis à un précompte immobilier à un taux forfaitaire fixé par les régions, provinces et communes ; pour leur taxation à l’impôt sur les personnes physiques (IPP), ils sont pris en compte sur la base du revenu cadastral revalorisé et majoré (revenu cadastral établi en 1975, majoré de 40 %), et non des loyers réels encaissés, ce qui s’avère bien plus favorable pour les propriétaires d’immeubles. Enfin, les revenus de placement (entre autres, intérêts et dividendes) sont soumis au précompte mobilier libératoire au taux de 25 % – à l’exception des intérêts sur livrets d’épargne, exonérés à hauteur de 1 880 euros par conjoint et imposés à 15 % au-delà.

Enfin, si les droits de succession s’avèrent relativement élevés en Belgique, les règles applicables offrent la possibilité d’organiser la transmission de patrimoine dans des conditions très avantageuses.

Les droits de succession varient en effet de 3 % à 30 % en ligne directe et entre époux, et ils débutent à 20 % dans les autres situations, tout en pouvant atteindre 80 %. Les exonérations sont quasi limitées à la transmission du domicile au conjoint, et les abattements sur la part de succession revenant au conjoint ou aux héritiers en ligne directe se limitent à 12 500 euros. De ce point de vue, la fiscalité française se révèle plus attractive.

Toutefois, le droit belge prévoit des régimes beaucoup plus favorables en ce qui concerne les donations. Les droits de donation sur les biens meubles sont faibles et fixes, quelle que soit la valeur des biens : 3 % en ligne directe, entre époux ou concubins, et 7 % pour les donations à des tiers. Si la donation n’est pas enregistrée devant un notaire belge, elle peut être réalisée en exonération de droits, sous réserve que le donateur ne décède pas dans les trois ans qui suivent la donation, auquel cas celle-ci est rappelée. La donation de biens immeubles supporte en revanche des droits plus élevés.

Il est par ailleurs possible d’organiser la transmission de patrimoine par la création de structures dédiées, notamment les sociétés civiles immobilières (la transmission se fait alors selon les règles des biens meubles, et non immeubles) ou les fondations privées (qui permettent de préserver un patrimoine familial, dans un but précis à la réalisation duquel est dédié le patrimoine).

L’enquête du journal belge L’Écho

Dans son édition du 13 septembre 2014, L’Écho a publié les résultats d’une enquête faisant apparaître que près d’un cinquième des 100 plus grosses fortunes françaises, recensées par le magazine Challenges, a placé une partie de leur patrimoine en Belgique. Soulignant qu’il s’agissait d’un phénomène ancien, l’enquête montrait qu’il se déroulait dans une grande discrétion, ces fortunes abritant « leurs holdings derrière des noms plus improbables les uns que les autres » et se livrant à « des montages imaginés par les fiscalistes les plus pointus ».

L’enquête conclue que « 10 % plus grosses fortunes françaises sont présentes en Belgique. Parfois massivement. Et quand il est question de domiciliation, la fourchette est la même. 10 % des plus grandes fortunes françaises vivraient en Belgique. Et si on étend nos recherches aux 500 plus grandes fortunes et qu’on additionne les capitaux de toutes les structures, on obtient un montant de plus de 17 milliards d’euros. »

b.  Le « forfait fiscal » suisse, qui fait toutefois l’objet de contestations croissantes

Quant à la Suisse, première destination des Français expatriés, le régime fiscal est peu intéressant pour des salariés aux revenus moyens, mais l’est beaucoup plus pour les patrimoines très élevés. C’est la raison pour laquelle la Suisse est l’une des principales destinations des grandes fortunes industrielles d’origine française, telles que la famille Wertheimer, propriétaire de Chanel, ou la famille Peugeot, du groupe PSA, mais aussi d’artistes ou de sportifs.

Il est difficile de présenter de manière simple le système fiscal suisse, qui se caractérise par la forte autonomie des vingt-six cantons qui composent le pays – et place d’ailleurs ainsi ces derniers en situation de concurrence. De fait, les niveaux d’imposition des différentes catégories de revenus sont très variables selon d’un canton à l’autre ; il est par ailleurs intéressant de préciser qu’il existe aussi un impôt sur la fortune en Suisse.

Selon un document de présentation du système fiscal suisse ⁽¹⁴⁹⁾, la charge pesant sur un foyer fiscal percevant un même revenu peut varier du simple au quadruple dans certains cas, selon les cantons ! À titre d’exemple, pour l’année 2011, un célibataire percevant des revenus bruts du travail de 50 000 francs suisses et installé dans le canton de Zoug serait soumis à une charge fiscale de 1 601 francs suisses, contre 5 969 francs suisses dans le canton de Neuchâtel. Un célibataire recevant des revenus de 200 000 francs suisses s’acquitterait quant à lui de 20 043 francs suisses dans le canton de Schwyz, contre 47 174 francs suisses dans le canton de Neuchâtel. Enfin, la charge fiscale grevant la fortune d’une personne mariée sans enfants serait, pour une fortune nette de 2 millions de francs suisses, de 2 945 francs suisses dans le canton d’Obwald, contre 15 052 francs suisses dans le canton de Bâle-Campagne.

Toutefois, un trait commun à l’ensemble des cantons est la faiblesse des droits sur les successions. Comme cela a été exposé précédemment, au-delà du bas niveau des taux applicables, le conjoint survivant et les descendants directs sont exonérés de droits dans quasiment tous les cantons.

Mais, comme chacun sait, c’est avant tout le système du « forfait fiscal », qui doit être négocié par le contribuable avec l’administration cantonale concernée, qui s’avère attractif pour les plus fortunés : les étrangers s’installant en Suisse au regard du droit fiscal, mais qui n’y exercent aucune activité lucrative ⁽¹⁵⁰⁾, peuvent payer un impôt calculé sur la dépense à la place des impôts ordinaires (avec remise d’une déclaration d’impôt). Dans ce cas, l’impôt est généralement calculé sur la base des dépenses annuelles du contribuable et de sa famille. Il ne doit toutefois pas être inférieur aux impôts ordinaires sur le revenu et la fortune frappant ses éléments de revenu et de fortune de source suisse.

L’imposition d’après la dépense est prévue aujourd’hui dans la loi fédérale en ces termes : « L’impôt (…) est calculé sur la base des dépenses annuelles du contribuable et des personnes dont il a la charge effectuées durant la période de calcul en Suisse et à l’étranger pour assurer leur train de vie, mais au minimum d’après le plus élevé des montants suivants :

a. un montant fixé par le canton ;

b. pour les contribuables chefs de ménage : sept fois le loyer annuel ou la valeur locative fixée par les autorités compétentes ;

c. pour les autres contribuables : trois fois le prix de la pension annuelle pour le logement et la nourriture au lieu du domicile (…). »

Ce dispositif du forfait fiscal fait toutefois l’objet de fortes critiques en Suisse, et au cours des dernières années, certains cantons l’ont remis en cause ou modifié. En 2009, lors d’une votation populaire, le canton de Zürich a accepté pour des motifs d’équité fiscale une initiative populaire visant à abolir l’imposition d’après la dépense ; celle-ci y a été abolie un an plus tard, en janvier 2010. Les cantons de Schaffhouse, d’Appenzell Rhodes-Intérieures, de Bâle-Campagne et de Bâle-Ville ont suivi l’exemple de Zurich. Les cantons de Thurgovie, de Saint-Gall, de Lucerne et de Berne ont opté pour le maintien de l’imposition au forfait, mais ils ont durci les règles applicables.

Enfin, une initiative populaire intitulée « Halte aux privilèges fiscaux des millionnaires (abolition des forfaits fiscaux) » a été déposée en octobre 2012, et exige l’abolition des forfaits fiscaux dans toute la Suisse. Le Conseil fédéral suisse est toutefois opposé à l’idée d’une suppression de l’imposition au forfait, mais, afin de renforcer l’acceptation de cette forme d’imposition au sein de la population, différentes adaptations ont été prévues, avec une entrée en vigueur le 1^er janvier 2014 et le 1^er janvier 2016 selon les cas ⁽¹⁵¹⁾.

Les derniers chiffres fournis par les cantons sur le forfait fiscal faisaient état, à la fin de l’année 2012, de 5 634 contribuables imposés d’après la dépense. Alors que le nombre de ces contribuables enregistrait un taux de croissance de plus de 20 % entre 2006 et 2008, la courbe s’est infléchie entre 2008 et 2012, pour atteindre 3,5 % ; la progression du nombre de bénéficiaires du régime se poursuit, mais à un rythme nettement moins soutenu.

En 2012, le forfait fiscal représentait 695 millions de francs suisses de recettes fiscales – soit un impôt moyen par contribuable de l’ordre de 123 300 francs suisses. L’impôt le plus bas prélevé en 2012 s’élevait à 10 000 francs suisses, et le plus haut à 8,23 millions de francs suisses.

c.  Le Royaume-Uni et son régime des « non dom » 

Au Royaume-Uni, les taux d’imposition sur les revenus d’activité s’avèrent plus élevés qu’en France, à niveau égal de revenus ; ils s’étagent entre 20 %, 40 % et jusqu’à 45 % – le taux maximal a été porté à 50 % de façon transitoire, entre 2010 et 2012. Néanmoins, il n’existe pas d’impôt sur la fortune, et les taux d’imposition des plus-values mobilières sont relativement bas, s’élevant à 18 % ou 28 % selon le niveau d’imposition du contribuable par ailleurs, avec des abattements.

Mais c’est un régime spécifique, à destination des étrangers s’installant au Royaume-Uni, qui explique largement son attractivité fiscale : il s’intitule le régime des « non domiciled » ou « non dom », et il est fondé sur le principe dit de « remittance basis », selon lequel les contribuables qui sont résidents au Royaume-Uni sans y être domiciliés ne sont imposables qu’au titre de leurs revenus de source britannique. Leurs revenus de source non britannique ne sont imposables que dans la mesure où ils sont effectivement rapatriés.

Cette règle tend à exonérer les revenus salariaux et non salariaux de source exclusivement étrangère tant que ceux-ci ne sont pas transférés au Royaume-Uni. Il faut noter que si ce régime présente l’avantage d’une imposition moindre, il fait aussi perdre à son bénéficiaire le droit aux abattements et déductions personnelles en ce qui concerne l’impôt sur le revenu des particuliers et l’imposition des plus-values de cession.

Enfin, les contribuables concernés peuvent rapatrier au Royaume-Uni hors de toute imposition des revenus non britanniques et non imposés préalablement, dans un but d’investissement dans des entreprises britanniques.

Il s’agit d’un régime dérogatoire du droit commun puisqu’en principe, l’impôt sur le revenu s’applique au revenu mondial d’un résident du Royaume-Uni ; ce revenu mondial imposable comprend par conséquent les revenus perçus à l’étranger, qu’ils soient ou non transférés au Royaume-Uni – sous réserve des conventions fiscales. Pour bénéficier de ce régime de « remittance basis », une demande doit être formulée auprès des services fiscaux britanniques – sauf si les revenus non rapatriés au Royaume-Uni sont inférieurs à 2 000 livres, auquel cas la « remittance basis » s’applique automatiquement.

Jusqu’en 2008, les étrangers pouvaient bénéficier du statut fiscal « non dom » sans limitation de durée de présence au Royaume-Uni. Le dispositif a toutefois été durci en 2008, ce qui l’a rendu financièrement moins attractif : les personnes non domiciliées souhaitant en bénéficier et qui résident au Royaume-Uni depuis au moins sept ans, au cours des neuf dernières années, doivent s’acquitter d’une taxe forfaitaire de 30 000 livres ; ce montant est porté à 50 000 livres en cas de résidence au Royaume-Uni depuis douze ans sur les quatorze dernières années.

Le régime des « non dom » joue un rôle important pour attirer et retenir des contribuables étrangers très aisés ; il comptait environ 123 000 bénéficiaires en 2012, et cette même année, près de 6 000 étrangers vivant au Royaume-Uni se sont acquittés de la taxe introduite en 2008, pour un produit estimé à 178 millions de livres. Ces chiffres illustrent l’ampleur du dispositif, mais aussi l’intérêt à en bénéficier pour les plus riches : le régime des « non dom » reste attractif en dépit de l’instauration d’une taxe d’un montant conséquent.

d.  La multiplication des régimes d’impatriés parmi les pays européens, illustre la concurrence s’exerçant pour attirer les profils à haute valeur ajoutée

Si le régime britannique est sans doute le plus abouti, la plupart des pays européens s’efforcent de faire venir sur leur territoire des contribuables étrangers, et notamment des cadres, des chercheurs et des salariés à haute valeur ajoutée, en proposant des dispositifs fiscaux dérogatoires que l’on qualifie de régimes d’« impatriés ». L’instauration de ces régimes spécifiques atteste de la concurrence que se livrent les pays européens pour attirer les profils les plus recherchés, sur un marché international ouvert.

Ces régimes peuvent encourager au départ de contribuables français, même si généralement, ils n’ont qu’une durée d’application limitée dans le temps. Il faut relever par ailleurs que la France a elle aussi mis en place en 2003 un régime similaire pour les impatriés (voir ci-après).

Ces dispositifs dérogatoires prennent le plus souvent la forme d’une exonération fiscale d’une partie de la rémunération liée à l’expatriation du salarié, comme en Autriche ou aux Pays-Bas, ou bien d’un abattement forfaitaire, comme à Chypre (à hauteur de 50 %) ou en Irlande (pour 30 %), ou encore d’un taux réduit d’imposition, comme au Portugal (20 %, contre 46,5 % pour le taux marginal supérieur du barème de droit commun), au Danemark (26 %, alors que le taux marginal supérieur s’élève à 51,5 %), en Espagne (24,75 %, contre un taux marginal supérieur de 56 % dans certaines communautés autonomes), ou encore en Finlande (35 %).

La durée maximale d’application du régime de faveur est généralement de cinq ans (Chypre, Danemark, Autriche, Espagne, Luxembourg…), parfois un peu moins (quatre ans en Finlande, trois ans en Italie), et elle peut aller jusqu’à dix ans, pour le Portugal.

Ces dispositifs peuvent concerner l’ensemble des salariés impatriés, comme par exemple en Autriche ou en Espagne, ou cibler certaines catégories seulement de personnes, parmi les plus qualifiées : les cadres et les chercheurs pour le Danemark, les experts, les professeurs d’université ou les chercheurs en Finlande, les cadres en Irlande, les salariés étrangers « hautement compétents et disposant de compétences approfondies dans certains secteurs spécifiques » au Luxembourg, les personnes exerçant des activités dites « à haute valeur ajoutée » au Portugal, etc.

Enfin, certains pays posent des conditions de rémunération minimale pour bénéficier de ces dispositifs fiscaux particuliers ; les salariés concernés doivent par exemple percevoir au Luxembourg une rémunération annuelle fixe supérieure à 50 000 euros, tandis que les non-résidents s’installant à Chypre doivent bénéficier de revenus salariaux annuels excédant 100 000 euros. Au Danemark, s’agissant des cadres autres que les chercheurs, seuls ceux dont la rémunération mensuelle brute dépasse 69 300 couronnes (soit 9 264 euros) peuvent se voir appliquer le régime de faveur prévu. L’objectif affiché en l’occurrence est bien d’attirer prioritairement des étrangers très qualifiés, à haute valeur ajoutée.

D’autres destinations d’ « exil fiscal » pourraient être également citées, même si le nombre de personnes concernées est moindre. Il n’est pas inutile de rappeler que, si Monaco a la réputation d’être un paradis fiscal, avec des impôts très faibles, les contribuables français ne peuvent bénéficier des exonérations dont jouissent les autres étrangers qui résident sur place, en application de la convention fiscale franco-monégasque de 1963 : les Français résidant à Monaco sont donc soumis à la fiscalité française. Le Luxembourg offre quant à lui un certain nombre d’avantages, avec une taxation avantageuse des revenus du capital (intérêts, dividendes et plus-values) ainsi que des droits de succession très limités. Plus loin de nos frontières, les régimes fiscaux de Dubaï, Hong Kong ou encore Singapour, soit des destinations de plus en plus appréciées de jeunes cadres supérieurs, sont sans conteste bien plus favorables, avec des taux d’imposition sur les revenus très faibles, inférieurs à 15 %, voire parfois nuls.

3. Aller au-delà des idées reçues sur le système fiscal français

La description des régimes fiscaux de ces différents pays laisse à penser que la France, pointée du doigt comme une zone de haute pression fiscale – aux côtés de nos partenaires d’Europe du Nord, comme la Suède ou le Danemark –, n’est pas suffisamment attractive. Pour autant, cette analyse mérite d’être fortement nuancée, sur différents points.

En premier lieu, en se fondant uniquement sur les niveaux d’imposition pour apprécier la pression fiscale s’exerçant dans un pays donné, l’analyse est tronquée, puisqu’elle ne prend pas en compte l’ensemble des services publics et le niveau de protection sociale financés par les prélèvements obligatoires.

Comme le soulignait le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) dans un rapport de 2008 sur les comparaisons des taux de prélèvements obligatoires entre pays développés ⁽¹⁵²⁾, « Il est indispensable d’introduire dans la réflexion les emplois [de ces prélèvements obligatoires], ou leurs contreparties, c’est-à-dire les dépenses publiques qu’ils permettent de financer. Prélèvements et dépenses publiques, sont les deux faces de la même médaille qu’il paraît difficile, et en tout cas artificiel, de séparer. Et peut-être même dangereux car susceptible de conduire à des réflexions fausses : c’est en effet en ignorant, délibérément ou non, les contreparties des prélèvements, que se développent nombre de commentaires partiels et partiaux sur leur poids, ou sur leur poids plus important en France qu’ailleurs, ce qui est abusif. » Le rapport relevait que les prélèvements obligatoires ne peuvent se comparer d’un pays à un autre sans prendre en considération les dépenses qu’ils financent, c’est-à-dire en tenant compte de la place des services publics et des transferts sociaux dans l’économie du pays.

Le niveau facial des prélèvements obligatoires peut ainsi être moins élevé à l’étranger qu’en France, mais la ponction sur les revenus des contribuables peut s’avérer équivalente in fine, une fois que sont pris en compte les frais d’assurance maladie, relevant d’organismes privés donc non compris dans les prélèvements obligatoires, ou encore les dépenses de garde ou de scolarisation des enfants. C’est sans doute ce qui explique la tendance générale, observée par plusieurs personnes auditionnées, d’un retour en France de personnes expatriées au moment où elles fondent une famille. Ainsi que le soulignait M. Étienne Wasmer, codirecteur du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP), « le départ des jeunes Français s’inscrit dans un cycle de vie. Au sortir de l’école, les diplômés n’ont pas encore charge de famille. Quand ils atteignent 35 ans et scolarisent leurs enfants, ils songent que, si les salaires, après impôt, sont plus élevés à l’étranger, les dépenses liées à la famille et à l’éducation y sont également plus lourdes. » ⁽¹⁵³⁾

Plus généralement, M. Jorge Prieto Martin, dirigeant-fondateur de la société RH Expat, soulignait : « il faut en effet prendre garde aux comparaisons internationales et ne pas oublier la différence entre le salaire brut et le salaire net, d’autant que nos concitoyens croient souvent qu’ils paient plus d’impôt sur le revenu que partout ailleurs, ce qui n’est pas vrai. Je dois très fréquemment rappeler aux jeunes Français qui espèrent mieux gagner leur vie aux États-Unis et ne pas y payer d’impôt sur le revenu qu’ils se trompent. Les divers impôts sur le revenu à New York sont plus élevés qu’en France et les loyers y sont plus chers. Par manque d’information, nos jeunes ont trop tendance à penser que l’herbe est plus verte ailleurs. » ⁽¹⁵⁴⁾

De fait, l’idée reçue selon laquelle la fiscalité française est systématiquement beaucoup plus lourde qu’ailleurs est clairement battue en brèche pour les revenus moyens – même s’il n’en va pas nécessairement de même pour les revenus très élevés. Comme évoqué précédemment, l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu est très progressive en France, du fait du taux des premières tranches (5,5 % à compter de 6 011 euros, 14 % à compter de 11 991 euros), mais aussi de mécanismes spécifiques, comme la décote. Dans de nombreux pays, comme l’Espagne, l’Italie ou le Royaume-Uni, les revenus sont imposables au premier euro. Les taux applicables sont beaucoup plus élevés pour les revenus moyens et se traduisent par un taux moyen d’imposition nettement supérieur à celui constaté en France.

C’est particulièrement le cas en Belgique, où les revenus du travail sont lourdement taxés, y compris pour des niveaux de revenus peu élevés ⁽¹⁵⁵⁾. Le tableau ci-dessous effectue une comparaison des barèmes applicables en France et en Belgique, qui met en évidence la bien plus forte imposition des revenus, quel que soit leur montant, en Belgique :

COMPARAISON DES BARÈMES DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN FRANCE ET EN BELGIQUE

Belgique		France
Tranche de revenu imposable	Taux applicable	Tranche de revenu imposable	Taux applicable
0 – 8 350 €	25 %	6 011 € - 11 991 €	5,5 %
8 350 € - 11 890 €	30 %	11 991 € - 26 631 €	14 %
11 890 € - 19 810 €	40 %	26 631 € - 71 397 €	30 %
19 810 € - 36 300 €	45 %	71 397 € - 151 200 €	41 %
36 300 € et plus	50 %	151 200 € et plus	45 %

Source : Ambassade de France en Belgique.

Tel est aussi le cas en Allemagne, où la progressivité est globalement plus forte qu’en France. Les tableaux suivants présentent le barème applicable en Allemagne ⁽¹⁵⁶⁾, d’une part, et la différence de pression fiscale entre contribuables allemands et français, d’autre part :

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN ALLEMAGNE
POUR LES REVENUS DE 2014

Revenu net imposable	Taux
Jusqu’à 8 354 €	0 %
De 8 354 à 13 469 €	14 % à 24 % Progression par tranche de 1 000 €
De 13 470 à 52 881 €	24 % à 42 % Progression par tranche de 1 000 €
De 52 882 à 250 730 €	42 %
À partir de 250 731 €	45 %

Source : Ambassade de France en Allemagne.

COMPARAISON DE L’IMPÔT ACQUITTÉ EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE SELON LES NIVEAUX DE REVENUS IMPOSABLES

Revenus 2013	célibataire		marié
Revenu soumis au barème	Barème allemand	Barème français	Barème allemand	Barème français
5 000	0	0	0	0
10 000	294	0	0	0
20 000	2 677	1 450	588	150
30 000	5 601	3 389	2 772	1 500
50 000	12 823	9 389	8 164	4 300
80 000	25 404	19 336	17 966	12 778
100 000	33 804	27 536	25 646	18 778
130 000	46 404	39 836	38 208	27 778
150 000	54 804	48 036	46 608	34 571

Source : Ambassade de France en Allemagne.

Ce tableau met ainsi en évidence que le contribuable allemand, à niveau égal de revenus, est systématiquement plus imposé que le contribuable français, même pour les niveaux élevés de revenus. Toutefois, il faut observer que les prélèvements sociaux tels que la CSG et la CRDS n’existent pas en Allemagne, non plus que la taxe d’habitation, ce qui relativise le poids des impôts directs sur les personnes physiques par rapport à la France.

Les taux d’imposition applicables au Royaume-Uni ou encore en Espagne, s’avèrent eux aussi élevés pour des tranches de revenus relativement modestes, comme le retrace le tableau suivant :

COMPARAISON DES BARÈMES DE L’IMPÔT SUR LE REVENU
EN ESPAGNE ET AU ROYAUME-UNI

Espagne		Royaume-Uni
Tranche de revenu imposable	Taux applicable	Tranche de revenu imposable	Taux applicable
0 – 17 707 €	24,75 %	0 à 31 865 £	20 %
17 707 € – 33 007 €	30 %
33 007 € – 53 407 €	40 %	31 866 £ à 150 000 £	40 %
53 407 € – 120 000 €	47 %
120 000 € – 175 000 €	49 %
175 000 € – 300 000 €	51 %	Au-delà de 150 000 £	45 %
Au-delà de 300 000 €	52 %

Source : Les impôts en Europe, édition 2013.

Plus largement, l’idée selon laquelle les taux d’imposition en France sont nécessairement plus élevés qu’ailleurs, et que s’y appliquent des dispositifs fiscaux qui ne sont pratiqués par aucun autre pays, est elle aussi largement répandue. Pour autant, plusieurs des personnes auditionnées ont tenu des propos à rebours de ces préjugés. M. Jérôme Lecat, président-directeur général de Scality, indiquait ainsi : « L’argument de la fiscalité est souvent monté en épingle par ceux qui sont déçus par la France pour d’autres raisons. Sur ce plan, il faut noter que les différences sont mineures entre la Californie et la France – sauf pour les détenteurs de patrimoines supérieurs à 50 millions d’euros pour lesquels l’impôt français de solidarité sur la fortune (ISF) pose un vrai problème. (…) Il y a cinq ou six ans, quand je suis parti pour les États-Unis, j’avais l’impression d’être un paria de la société française, qui me renvoyait l’image d’un exilé fiscal, alors que mes impôts sont plus élevés aux États-Unis qu’ils ne l’étaient à Paris. » ⁽¹⁵⁷⁾

À titre d’exemple, la France n’est pas la seule à avoir introduit un dispositif d’exit tax, loin s’en faut. Outre leur dispositif d’impôt sur la nationalité, qui permet de suivre, dans certaines conditions, les nationaux américains à vie, les États-Unis ont mis en place en 2008 un dispositif d’exit tax fonctionnant selon les mêmes principes que l’exit tax française : les contribuables s’expatriant sont soumis à un impôt sur la valeur du marché, ou exit tax, assis sur les plus-values latentes constatées sur l’ensemble de leurs actifs mondiaux. Le contribuable peut choisir de différer le paiement de l’impôt, pour une partie ou la totalité des actifs réputés cédés, en fournissant un cautionnement ou une autre forme de garantie adéquate à l’administration fiscale américaine (IRS) et en payant l’intérêt pour la période du report aux taux appliqués par l’IRS pour les paiements insuffisants. Les plus-values nettes ne sont prises en compte toutefois qu’au-delà du seuil de 500 000 dollars.

Enfin, en Allemagne, en Espagne et en Italie, d’autres dispositifs visent à suivre les contribuables nationaux s’installant dans des pays à fiscalité privilégiée : les ressortissants allemands qui quittent leur résidence en Allemagne pour s’installer dans un État à fiscalité privilégiée ou qui changent régulièrement de lieu de séjour sans devenir résident d’un État quelconque, peuvent ainsi être soumis en Allemagne à une imposition limitée « élargie », qui couvre un plus grand nombre de revenus que l’imposition traditionnelle à laquelle sont soumis les non-résidents.

Sous réserve que différentes conditions soient remplies ⁽¹⁵⁸⁾, le contribuable est soumis à l’impôt allemand sur le revenu pendant une période ne pouvant excéder dix ans à compter de l’année de son départ, sur ses revenus de source allemande, mais aussi sur les revenus qui ne seraient pas considérés comme étant de source étrangère s’ils étaient perçus par un résident d’Allemagne. Selon des informations datant de 2013, il y aurait environ 100 nouveaux cas par an de contribuables allemands quittant l’Allemagne pour un pays à fiscalité privilégiée et qui continueraient à s’acquitter de l’impôt en Allemagne sur le mode de l’obligation fiscale limitée « élargie ».

Selon une logique proche, en Espagne, les personnes physiques de nationalité espagnole qui établissent leur résidence fiscale dans un pays ou un territoire considéré comme un paradis fiscal restent assujetties à l’impôt sur le revenu au titre de l’année de départ et des quatre années suivantes – alors qu’en principe, les non-résidents sont assujettis à l’impôt sur le revenu des non-résidents, qui touche les seuls revenus de source espagnole, par voie de retenue à la source libératoire, au taux de 24,75 %.

De même, en Italie, il existe une présomption de résidence fiscale pour les ressortissants ayant transféré leur domicile dans certains États ou territoires à fiscalité privilégiée. Ces ressortissants demeurent considérés comme des résidents d’Italie par les autorités fiscales italiennes et sont donc imposables à raison de l’ensemble de leurs revenus italiens et étrangers. Néanmoins, les contribuables concernés peuvent apporter la preuve, par tout moyen, de la réalité de ce transfert.

Réputé pour sa complexité, le système fiscal français comporte par ailleurs de nombreuses dispositions favorables, permettant aux contribuables de réduire fortement leur imposition. Il serait trop fastidieux d’énumérer les niches fiscales applicables pour les différentes catégories d’impôt – 460 dépenses fiscales sont présentées en annexe du projet de loi de finances pour 2014 –, mais procéder à des investissements dans le capital de PME, par exemple, peut fortement minorer l’ISF et l’impôt sur le revenu dû ; des investissements locatifs ou des investissements productifs outre-mer peuvent aussi alléger la facture des contribuables.

Le rapport du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, présidé par notre collègue Dominique Lefebvre et François Auvigne, fait ainsi observer que 91 % des foyers fiscaux ont un taux d’imposition compris entre 0 % et 9 %.

S’agissant de l’ISF, à l’exonération applicable aux biens professionnels et celle, partielle, prévue pour la résidence principale, s’ajoute celle concernant les objets d’art, de collection ou d’antiquité. Un régime spécifique dit « pacte Dutreil » s’applique aux transmissions d’entreprises : les transmissions par décès et les donations de parts ou actions de sociétés ayant fait l’objet d’un engagement collectif de conservation (ou « pacte Dutreil ») sont exonérées d’ISF et de droits de mutation à titre gratuit à concurrence des trois quarts de leur valeur, sans limitation de montant. Ce dispositif instauré en 2006 est très avantageux, faisant même dire à M. Marc Bornhauser : « je peux même démontrer à mes clients que la France est un paradis fiscal – grâce au pacte Dutreil, vous pouvez transmettre votre entreprise dans de meilleures conditions que presque partout ailleurs… » ⁽¹⁵⁹⁾

Autre exemple, à l’instar de nombre de ses partenaires européens, la France a introduit en 2003 un régime fiscal spécifique à destination des impatriés, afin de renforcer son attractivité et d’encourager l’installation de cadres de haut niveau. Ce régime, qui allège l’imposition des salariés venant s’installer en France, a été renforcé et élargi en 2008 par la loi de modernisation de l’économie.

Les principes du régime des impatriés

Le régime des impatriés s’applique aux salariés venant exercer leur activité professionnelle en France, sous réserve qu’ils n’aient pas été fiscalement domiciliés en France au cours des cinq années civiles précédant celle de leur prise de fonctions en France.

Ces salariés doivent être appelés de l’étranger pour occuper pendant une période limitée un emploi dans une entreprise établie en France, que ces personnes viennent travailler sur le territoire français dans le cadre de la mobilité interne d’un groupe international ou qu’elles soient directement recrutées à l’étranger par l’entreprise établie en France.

Le régime fiscal comporte trois volets.

En premier lieu, le supplément de rémunération directement lié à l’exercice d’une activité professionnelle en France (primes d’impatriation) est exonéré pour son montant réel, ou, sur option ouverte aux impatriés directement recrutés par une entreprise établie en France, pour un montant évalué forfaitairement (30 % de la rémunération initiale).

En deuxième lieu, la part de la rémunération se rapportant à l’activité à l’étranger est exonérée, au choix du contribuable, sous l’un des plafonds suivants : soit l’ensemble composé de la rémunération se rapportant à l’activité à l’étranger et de la prime d’impatriation est exonéré à hauteur de 50 % de la rémunération totale ; soit la seule rémunération correspondant à l’activité exercée à l’étranger est exonérée à hauteur de 20 % de la rémunération imposable nette de la prime d’impatriation

Enfin, en troisième lieu, les impatriés bénéficient, sous certaines conditions, d’une exonération d’impôt sur le revenu à hauteur de 50 % du montant de certains revenus de capitaux mobiliers et produits de la propriété intellectuelle ou industrielle perçus à l’étranger (« revenus passifs ») et de certaines plus-values réalisées lors de la cession de valeurs mobilières et de droits sociaux détenus à l’étranger.

Depuis sa création, le coût budgétaire de ce régime dérogatoire s’accroît de façon régulière, de même que le nombre de bénéficiaires, notamment compte tenu des assouplissements intervenus en 2008. La dépense fiscale est ainsi passée de 50 millions d’euros, pour 7 151 foyers fiscaux, en 2006, à 118 millions d’euros, pour 10 493 foyers fiscaux, en 2012.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU RÉGIME DES IMPATRIÉS ET DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE

Année	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Nombre de bénéficiaires	6 763	13 369	12 239	7 151	7 058	8 128	8 217	8 637	9 344	10 493	n.d.	n.d.
Exonération partielle d’impôt sur le revenu pour certains revenus de capitaux mobiliers (en M€)	-	-	-	-	-	-	epsilon	1,0	2,0	2,0	n.d.	n.d.
Exonération partielle d’impôt sur le revenu de certaines plus-values mobilières (en M€)	-	-	-	-	-	-	epsilon	epsilon	1,0	1,0	n.d.	n.d.
Exonération des primes d’impatriation et, sur option, de la fraction de rémunération relative à l’activité exercée à l’étranger (en M€)	-	-	50	50	40	50	70	80	110	115	120	125

Source : DGFiP..

Le gain moyen pour les contribuables a presque doublé en six ans, avec 6 992 euros en 2006 contre 11 245 euros en 2012. De fait, ce régime relativement complexe bénéficie principalement à des foyers fiscaux à hauts revenus : selon le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de 2011, 80 % des bénéficiaires avaient un revenu fiscal de référence se situant dans le décile de revenus le plus élevé.

Outre ce régime fiscal spécifique en matière d’impôt sur le revenu, les personnes physiques qui transfèrent leur domicile fiscal en France après avoir été fiscalement domiciliées à l’étranger pendant les cinq années civiles précédentes ne sont imposables que sur leurs biens situés en France pendant cinq ans. Leurs biens situés à l’étranger sont donc temporairement exonérés d’ISF, par dérogation au principe général d’imposition à l’ISF à raison du patrimoine mondial. Cette disposition, introduite en 2008 par la loi de modernisation de l’économie précitée, s’applique quel que soit le motif de l’établissement du domicile fiscal en France (mobilité professionnelle, retraite...), et de ce fait, son champ est plus large que le régime des impatriés. Elle occasionne une dépense fiscale de 17 millions d’euros.

À l’issue des auditions réalisées par la commission d’enquête, il apparaît que le régime des impatriés est jugé avantageux, – M. Marc Bornhauser indiquait ainsi qu’il s’agissait d’un bon dispositif, et que certains de ses clients sont revenus en France pour en profiter, surtout à partir de 2008 – mais qu’il s’avère relativement peu connu.

C. TROUVER UN ÉQUILIBRE ENTRE LA JUSTICE FISCALE ET L’ATTRACTIVITÉ DE NOTRE PAYS

La structure de la fiscalité d’un pays renvoie nécessairement à des choix politiques fondamentaux, en termes de redistribution et de lutte contre les inégalités. Il apparaît équitable de mettre davantage à contribution les foyers fiscaux les plus aisés, et ce d’autant plus en période de crise économique et de déficits publics élevés ; c’est le choix qu’a fait la France au cours des deux dernières années.

1. Une taxation des revenus du patrimoine répondant à des objectifs d’équité, tout en prenant en compte les enjeux d’attractivité

La « barémisation » des revenus du patrimoine, mise en œuvre par la loi de finances pour 2013, correspondait à l’un des soixante engagements du Président de la République pendant la campagne présidentielle, à savoir que « les revenus du capital seront imposés comme ceux du travail ». Elle assure une équité plus grande des contribuables devant l’impôt, tout en prévoyant des dispositifs d’abattements adaptés et la conservation d’une imposition forfaitaire libératoire dans un nombre limité de cas.

Ces dispositions avaient toutefois suscité un large débat à l’automne 2012 : des entrepreneurs s’étaient désignés eux-mêmes sous le nom de « pigeons » pour dénoncer la réforme de l’imposition des plus-values mobilières. La question de l’imposition de ces plus-values a d’ailleurs été citée à plusieurs reprises, à l’occasion des auditions, comme l’un des principaux facteurs d’expatriation, notamment pour les entrepreneurs. In fine, la loi de finances pour 2013 a prévu un régime dérogatoire pour la taxation de ces plus-values lorsqu’elles étaient cédées par des créateurs d’entreprises, avec l’application d’un taux forfaitaire de 19 %, au lieu de la taxation au barème de l’impôt sur le revenu.

Dans le souci de soutenir et de stimuler l’entreprenariat, la loi de finances pour 2014 a introduit un régime de taxation plus favorable encore s’agissant de l’imposition de ces plus-values mobilières. Certes, le principe de l’imposition au barème a été confirmé, et même généralisé, le taux de 19 % réservé aux « créateurs d’entreprise » ayant été supprimé. Néanmoins, les taux de l’abattement général ont été augmentés, tandis qu’un abattement dérogatoire – applicable pour la cession de titres de PME souscrits ou acquis dans les dix ans de sa création – a été instauré afin d’encourager la création d’entreprise, selon des calendriers très favorables : en droit commun, la plus-value est réduite d’un abattement de 50 % au bout de seulement deux ans de détention, et de 65 % après huit ans de détention, tandis que le régime dérogatoire prévoit un abattement de 50 % sur la plus-value au bout d’un an seulement, et jusqu’à 85 % au bout de huit ans… Enfin, l’abattement spécifique de 500 000 euros réservé aux dirigeants de PME partant à la retraite a été maintenu dans les mêmes conditions qu’auparavant.

Le nouveau régime s’avère donc plus avantageux que le régime précédent, mais aussi que le régime applicable avant la réforme de la loi de finances pour 2013, sous la précédente majorité, comme le montre le tableau ci-dessous. Les multiples critiques adressées au dispositif actuel de taxation des plus-values mobilières apparaissent de ce fait peu fondées, et à tout le moins exagérées.

ÉVOLUTION DU RÉGIME D’IMPOSITION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

Régime d’imposition des plus-values mobilières applicable au 1^er janvier 2012 (avant application de la loi de finances pour 2013 (1))	Régime d’imposition des plus-values mobilières applicable à partir du 1^er janvier 2013
Régime de droit commun : taux d’imposition forfaitaire de 19 %. S’ajoutent les prélèvements sociaux à hauteur de 13,5 % (4) et, le cas échéant, la « surtaxe Fillon », au-dessus de certains seuils de revenu fiscal de référence (5), à hauteur de 2,9 % ou de 3,8 %.	Régime de droit commun : application d’un abattement de 50 % au bout de deux ans de détention des titres, soit un taux d’imposition effectif à l’impôt sur le revenu de 20,2 % (2), et d’un abattement de 65 % au bout de huit ans, soit un taux d’imposition effectif de 13,5% (2) Régime incitatif (3) : application d’un abattement de 50 % au bout d’un an de détention, soit un taux d’imposition réel de 20,2 % (2), d’un abattement de 65 % au bout de quatre ans, soit un taux d’imposition réel de 13,5% (2), et d’un abattement de 85 % au bout de huit ans, soit un taux d’imposition réel de 4,5 % (2) S’ajoutent les prélèvements sociaux à hauteur de 15,5 % (4) et, le cas échéant, la « surtaxe Fillon », au-dessus de certains seuils de revenu fiscal de référence (5), à hauteur de 2,9 % ou de 3,8 %.
Abattement forfaitaire pour les dirigeants de PME partant à la retraite, à hauteur de 500 000 euros	Abattement forfaitaire pour les dirigeants de PME partant à la retraite, à hauteur de 500 000 euros

Celle-ci avait porté le montant du prélèvement forfaitaire à 24 % (taux applicable uniquement en 2012).

En supposant que les plus-values sont imposées au taux marginal supérieur du barème de l’impôt sur le revenu (soit 45 %).

Applicable aux cessions de titres de PME souscrits ou acquis dans les dix années qui ont suivi la création de l’entreprise.

Le niveau des prélèvements sociaux a été porté de 13,5 % à 15,5% à compter du 1er juillet 2012, en application de la LFR de mars 2012

Le taux de 2,9 % s’applique à partir d’un revenu fiscal de référence de 250 000 euros par part, celui de 3,8 % à partir de 500 000 euros par part.

Au-delà des réformes récentes, les droits de succession et l’ISF, eux aussi souvent désignés comme responsable de l’exil fiscal, trouvent leur justification dans la nécessité de lutter contre la concentration des fortunes et la reproduction des inégalités de richesses dans le temps, au-delà de la question de la participation des plus aisés au redressement des finances publiques. Par ailleurs, de nombreux aménagements sont pratiqués, tant pour l’ISF que pour les droits de succession, avec des abattements, exonérations et réductions d’imposition, permettant de prendre en compte les impératifs économiques – notamment pour la transmission des entreprises.

Enfin, pour répondre aux critiques adressés par certaines des personnes auditionnées, si la fiscalité des stock-options et attributions gratuites d’actions a été alourdie au cours des dernières années, tant sous l’actuelle que sous la précédente majorité, c’est bien dans le but de limiter les abus répétés et extrêmement choquants auxquels ce mode de rémunération a donné lieu.

2. Des choix confirmés par les récents travaux de l’OCDE

Un premier ouvrage intitulé « Toujours plus d’inégalité : Pourquoi les écarts de revenus se creusent », a été publié par l’OCDE en avril 2012 ⁽¹⁶⁰⁾, et a été suivi par le succès mondial de l’ouvrage publié par M. Thomas Piketty en septembre 2013, « Le capital au XXI^ème siècle », sur la montée des inégalités dans le monde. De récents travaux de l’OCDE, retracés dans le document « Les hauts revenus et leur imposition dans les pays développés : la crise a-t-elle changé la donne ? » ⁽¹⁶¹⁾, publié en mai 2014, apportent de nouveaux éléments sur l’évolution des plus hauts revenus au cours des trente dernières années dans les pays développés, ainsi que celle des inégalités. Ils tendent à valider le modèle fiscal retenu par la France, qui se traduit effectivement par une imposition des hauts revenus et du patrimoine supérieure à la moyenne des pays développés.

L’ensemble de ces travaux dressent en effet un constat très clair : les inégalités se sont beaucoup creusées depuis trente ans, alors que les revenus des 10 % de ménages les plus riches ont progressé plus vite que ceux des 10 % des ménages les plus pauvres. C’est particulièrement les cas dans les pays anglo-saxons comme les États-Unis, où la part de revenus détenue par les 1 % de ménages les mieux lotis est passée de 8,2 % en 1981 à 20 % en 2012, ou au Royaume-Uni, avec des parts de 7 % en 1981 et 14 % en 2012. Mais la plupart des pays sont concernés par la hausse des inégalités, par exemple l’Allemagne et la Suède, à la différence de la France, où les inégalités restent stables – de même qu’en Espagne et aux Pays-Bas.

Source : OCDE.

L’OCDE montre que, parallèlement, la fiscalité des hauts revenus n’a eu de cesse de diminuer au cours des dernières décennies – se stabilisant toutefois depuis 2008 et la crise actuelle : la moyenne des taux d’imposition des hauts revenus parmi les pays de l’OCDE est passée de 66 % en 1981 à 43 % en 2013...

Source : OECD (2012), Taxing Wages, and OECD CTPA tax statistics.

L’OCDE conclut en soulignant la nécessité pour les gouvernements de réviser leur fiscalité afin que les plus aisés assument une part équitable de la charge fiscale. Dans son rapport d’avril 2012, l’OCDE propose que les États relèvent les taux marginaux d’imposition des plus riches, mais aussi améliorent le respect des obligations fiscales, éliminent des abattements fiscaux et réévaluent le rôle de l’impôt vis-à-vis de toutes les formes de patrimoine.

Cette analyse, conduite par une organisation se faisant généralement l’apôtre des principes économiques les plus libéraux, illustre bien les excès des évolutions des dernières décennies, et les effets pervers de la concurrence fiscale qui s’exerce entre les pays développés et émergents. Dans un contexte de libre circulation des hommes et des capitaux, cette concurrence se traduit par une baisse tendancielle de l’imposition des revenus élevés, notamment les plus mobiles, à savoir ceux du patrimoine. Elle est d’ailleurs tangible aussi bien pour la taxation des personnes physiques que pour celle des entreprises, comme l’illustrent les pratiques d’optimisation fiscale agressive des entreprises. Elle peut finir par rencontrer des résistances parmi les contribuables – comme en témoigne l’initiative Halte aux privilèges fiscaux des millionnaires lancée en Suisse en octobre 2012 –, mais aussi parmi les États – le président des États-Unis ayant récemment annoncé des mesures pour lutter contre l’exil fiscal des grandes entreprises américaines.

Le premier objectif, de fait, serait de parvenir à une plus grande harmonisation des systèmes fiscaux des pays développés, et en premier lieu au sein de l’Union européenne. Il s’agit d’un serpent de mer de la construction européenne, alors que le maintien de l’unanimité dans le domaine fiscal limite drastiquement les possibilités d’améliorer la coordination fiscale au sein de l’Union, mais des progrès sont possibles, comme le montre la fin du blocage de la directive en matière de fiscalité des revenus de l’épargne, en juillet dernier.

Parallèlement, au-delà de cet objectif de moyen terme, la France doit s’efforcer de maintenir et d’accroître son attractivité économique, qui ne se résume pas à son niveau d’imposition, loin s’en faut – ainsi que cela est développé infra. Le Conseil supérieur de l’attractivité, réuni par le Président de la République en février dernier, a présenté un plan ambitieux en ce sens, articulé autour de différentes mesures.

3. Un point d’amélioration : les relations entre administration fiscale et contribuables

Au cours des auditions de la commission d’enquête, un sujet a été abordé à plusieurs reprises et mérite que l’on y prête attention – outre la question de l’instabilité fiscale, voire de sa rétroactivité (voir infra) : il s’agit des relations entre l’administration fiscale et les contribuables, que ce soit les personnes physiques ou les entreprises.

Une réflexion sur le sujet pourrait utilement être engagée. Plusieurs personnes auditionnées ont souligné à quel point ces relations étaient empreintes de défiance, ce qui est également lié à l’instabilité fiscale et à la complexité de notre régime fiscal. Mme Manon Laporte a ainsi proposé « d’améliorer les relations entre les contribuables et l’administration fiscale française. Par exemple, ces relations sont plus simples en Belgique ou en Suisse : lorsqu’une entreprise rencontre des difficultés, un dialogue peut s’instaurer entre les deux parties, afin de trouver des solutions ⁽¹⁶²⁾. Elle soulignait à juste titre que « l’administration devrait avoir davantage une mission d’accompagnement des entreprises, une mission de conseil, même si elle a fait d’incontestables progrès au cours des dernières années, mais surtout à l’égard des grandes entreprises, pas encore à l’égard des PME ou des particuliers. Ce point est d’autant plus important que les règles fiscales sont de plus en plus complexes. (…) Les fonctionnaires du contrôle fiscal doivent jouer un véritable rôle de conseil fiscal auprès des contribuables, et assurer une mission pédagogique, notamment auprès des jeunes, sur l’impôt. » M. Pascal Faure insistait quant à lui sur l’intérêt de développer l’usage du rescrit fiscal, en soulignant qu’ « il faudrait davantage appliquer le rescrit fiscal, c’est-à-dire l’engagement que prend d’administration fiscale quant à l’application de la future règle s’agissant de l’application de la loi fiscale. » ⁽¹⁶³⁾

La procédure de rescrit fiscal

En contrepartie des pouvoirs de contrôle et de rectification reconnus à l’administration fiscale, les contribuables bénéficient d’un certain nombre de droits et garanties, et d’abord du droit de consulter l’administration sur leur situation fiscale.

Les contribuables peuvent ainsi interroger l’administration sur l’application des règles fiscales et notamment sur leur situation au regard de ces règles. Ces demandes de renseignements sont parfois prévues par les textes et les réponses susceptibles d’engager l’administration : c’est la procédure dite du « rescrit fiscal ». Ainsi, l’administration peut être interrogée sur son interprétation des textes, pour une application générale ou particulière. La position qu’elle exprime lui est alors opposable, comme le prévoit l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales.

Elle peut être également saisie de demandes d’appréciation d’une situation de fait. Lorsqu’il s’agit d’une demande écrite, précise et complète formulée aux fins de prise de position formelle sur sa situation de fait par un contribuable de bonne foi, elle doit se prononcer dans un délai de trois mois, aux termes du 1 ° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales. Ce délai court à compter de la réception de la demande par le service compétent – ou, si l’administration a sollicité des renseignements complémentaires, à compter de la réception des compléments demandés. La réponse de l’administration lui est opposable, de même d’ailleurs que l’accord tacite qu’elle est réputée donner dans certaines situations si elle ne répond pas dans un délai déterminé.

En outre, lorsque l’administration a pris formellement position à la suite d’une demande écrite, précise et complète déposée par un contribuable de bonne foi sur sa situation de fait ou dans le cadre de la procédure de « rescrit-valeur » ⁽¹⁶⁴⁾, l’intéressé peut, dans un délai de deux mois, solliciter un second examen de sa demande, à condition de n’invoquer aucun élément nouveau. L’administration examine la demande de manière collégiale et y répond de façon définitive selon les mêmes règles et délais que ceux qui sont applicables à la demande initiale, décomptés à partir de la nouvelle saisine.

Le Conseil d’État a constaté « une forte croissance du rescrit fiscal au cours de ces dernières années » ⁽¹⁶⁵⁾. D’après le rapport sur l’activité en matière de rescrit pour l’année 2013 établi par la direction générale des finances publiques (DGFiP), 18 078 demandes de rescrit sur le fondement des articles L. 80 B et L. 80 C ⁽¹⁶⁶⁾ du livre des procédures fiscales ont été traitées en 2013 (et 18 415 en 2012), alors que seules 9 814 l’avaient été en 2006 – ce qui représente une hausse de près de 40 %.

Il convient d’ailleurs de noter que le mécanisme même de rescrit, en ce qu’il permet une plus grande confiance dans les relations entre l’administration et les citoyens, a vocation à être étendu, alors qu’un des articles du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 22 juillet dernier prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre des mesures permettant le développement des rescrits et des pré-décisions.

De fait, l’administration fiscale s’est engagée dans cette voie, dans le cadre de sa démarche dite de « relation de confiance », pour laquelle les premières expérimentations ont été engagées en octobre 2013. L’objectif est d’améliorer la sécurité juridique et de garantir une plus grande prévisibilité pour les entreprises : l’administration accompagne en amont l’entreprise dans ses processus déclaratifs pour l’ensemble des impositions relevant de la DGFiP, et elle mène avec l’entreprise une revue complète de l’ensemble des options et obligations fiscales de cette dernière. Ce processus doit être poursuivi et amplifié, avec une meilleure adaptation de l’administration au rythme de l’entreprise.

S’agissant du rescrit fiscal, M. Bruno Parent a par ailleurs souligné tout son intérêt, relevant que « cette mesure qui engage l’administration – même si elle commet une erreur – et qui sécurise le contribuable est indispensable. Il n’y a aucune hésitation là-dessus. J’ai moi-même publié beaucoup d’articles en ce sens lorsque j’étais directeur général des impôts. » ⁽¹⁶⁷⁾

M. Pascal Faure ajoutait que « s’agissant des contrôles fiscaux, les procédures administratives en général doivent être conduites dans des délais maîtrisés, car les entreprises ont des temps de cycles opérationnels très courts. Dans un monde ouvert l’excellence administrative exige de répondre dans des délais courts. (…) Toute mesure qui s’inscrit dans une limite de temps donnée offre de la visibilité à l’entrepreneur et doit donc être recherchée, sans dégrader pour autant la qualité du travail administratif bien sûr. ⁽¹⁶⁸⁾ » De fait, comme l’ont montré plusieurs témoignages, le déroulement d’un contrôle fiscal sur des durées parfois longues peut perturber considérablement le fonctionnement d’une entreprise, surtout lorsqu’il s’agit d’une PME et que son dirigeant est fortement mobilisé par ce contrôle fiscal, au détriment de ses activités de direction et d’impulsion. S’il ne s’agit bien évidemment pas de limiter l’efficacité et la portée des contrôles fiscaux, la possibilité de les encadrer dans le temps devrait être examinée.

Proposition 10 : le développement de la « relation de confiance » et du recours au rescrit fiscal doit être amplifié, tandis qu’une réflexion sur l’évolution des relations entre administration fiscale et contribuables personnes physiques devrait être conduite. La fixation de délais, pour le déroulement des vérifications de comptabilité, variables selon la taille des entreprises, permettrait de donner davantage de visibilité aux entreprises, et de limiter les incertitudes pesant sur leur fonctionnement.

II. L’ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE DU TERRITOIRE FRANÇAIS, SOURCE D’UNE VIGILANCE ACCRUE

La crise économique dans laquelle la France est, avec le reste de l’Europe, plongée depuis plusieurs années a largement rebattu les cartes de la compétition économique mondiale. L’attractivité économique française a non seulement souffert des effets directs de la crise, comme le manque d’investissements dans l’appareil productif ou l’insuffisance de la croissance, seule donnée macroéconomique à même de rassurer définitivement les acteurs économiques internationaux, mais a également subi l’essor parfois fulgurant des économies émergentes.

En parallèle, l’accélération de la mondialisation fait que le développement économique d’un territoire, comme son maintien dans la concurrence mondiale, dépend largement de sa capacité à attirer les facteurs de production les plus performants, à conserver des avantages comparatifs, à se doter d’une image favorable auprès des investisseurs internationaux. En clair, l’attractivité économique de la France est au centre du retour de la croissance, bien plus qu’auparavant : si la France est encore un acteur économique incontournable dans le monde, il faut qu’elle s’adapte pour le rester.

Dans ce contexte, un état des lieux des forces et des faiblesses du système économique français s’impose. Notre territoire est-il toujours attractif pour les investisseurs internationaux qui souhaitent y implanter une partie de leur appareil productif ? Pour les multinationales qui arbitrent de plus en plus aisément entre différents pays pour la localisation de leurs centres de décision ? Pour les entrepreneurs enfin, Français ou étrangers, qui comparent les perspectives de création et de développement de leur entreprise entre plusieurs territoires en situation de concurrence économique, sociale et fiscale ?

Les développements suivants auront pour objet d’établir un état des lieux de la position économique de la France dans une compétition internationale en mouvement permanent, avant d’avancer des éléments pour renforcer son attractivité.

A. LES ACTEURS ÉCONOMIQUES JUGENT SÉVÈREMENT L’ÉVOLUTION DE LA COMPÉTITIVITÉ DE LA FRANCE CES DIX DERNIÈRES ANNÉES

1. Un déficit d’image vue de l’étranger

Un des visages de la mondialisation à laquelle la France pourrait mieux s’adapter pour renforcer sa compétitivité, est l’importance des perceptions des acteurs plus que des réalités économiques. Si, d’après le baromètre Amcham-Bain 2013, « moins de 13 % des dirigeants (…) jugent que leur maison mère américaine a une perception positive de la France » – chiffre en baisse –, c’est en particulier à cause de l’annonce de la « taxe à 75 % », dont l’incidence fiscale est pourtant modeste – et temporaire – pour ces entreprises. L’analyse est équivalente pour M. David Monteau, directeur de la mission French Tech : « Dans la presse économique, la France ne jouit pas toujours d’une image positive. L’une de nos priorités est de tordre le cou à un certain nombre d’idées reçues, qui sont particulièrement répandues dans le monde anglo-saxon. Il existe un très fort écart entre la perception de l’environnement pour entreprendre en France et la réalité ». ⁽¹⁶⁹⁾

M. Nicolas Gaume, président du Syndicat national du jeu vidéo souligne également, en évoquant la frilosité des fonds internationaux en France, que les décisions d’investissement, essentielles au développement de son secteur, s’appuient aussi sur l’image que leur renvoie un pays : « les financements internationaux ne souhaitent pas aller en France. Ils ont une image désastreuse de notre écosystème français en termes de stabilité, de productivité, de compétences – compétences collectives. Ce sont sans doute des préjugés. Mais préjugés ou pas, quand un fonds américain, anglais ou asiatique, veut investir en Europe, il va plus volontiers en Allemagne ou en Finlande qu’en France ». ⁽¹⁷⁰⁾

Le premier Livre blanc de l’attractivité de la France, publié par Ubifrance et l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) en 2014, est précisément sous-titré : « Pour se repérer entre réalités et perceptions ». M. Serge Boscher ⁽¹⁷¹⁾ le justifie par les résultats du baromètre TNS-Sofres 2013 portant sur « La France vue de l’étranger », qu’elle commande annuellement pour alimenter son rapport au Gouvernement. Ce baromètre établit « un problème de communication : c’est dans les grands pays émergents – qui représentent 11 % des investissements en France en 2013 – que notre déficit d’image est le plus important. Si nous avons toujours une bonne image du point de vue culturel ou gastronomique, nous n’y sommes pas toujours connus – même dans les milieux d’affaires – comme la cinquième puissance économique du monde, comme le pays en Europe qui compte plus de grandes entreprises parmi les 500 plus grandes entreprises mondiales que le Royaume-Uni ou l’Allemagne ».

Ces différents témoignages doivent conduire à analyser en détail l’évolution des principaux paramètres économiques ces dix dernières années, en tâchant de faire la part de ce qui relève de perceptions faussées et de ce qui relève de réalités économiques.

2. Une compétitivité économique jugée affaiblie

Alors que la croissance mondiale s’est établie à 3 % en 2013, selon le Fonds monétaire international (FMI), l’Union européenne était en récession (-0,4 %) et les économies des pays émergents connaissaient une croissance de l’ordre de 4,7 %. Mécaniquement, on observe un déplacement des parts de marché et des compétitivités relatives. À titre d’exemple, selon la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) ⁽¹⁷²⁾, les flux d’investissements directs étrangers – qui représentent une bonne mesure de l’attractivité économique d’un territoire – à destination de l’Union européenne ont connu une baisse de 35 % en 2012 (notamment du fait de la chute des flux intra-européens), tandis que les économies émergentes voient leur part augmenter chaque année, pour atteindre 52 % des flux totaux en 2013.

La France n’est pas à l’abri de cette morosité économique européenne. Son décrochage ces dix dernières années, en matière de compétitivité et d’attractivité, est ressenti par les acteurs économiques, qui ont évoqué devant la commission d’enquête les difficultés qu’ils traversent. Ce décrochage de la France par rapport à ses partenaires économiques pourrait, s’il se confirmait, se traduire par des tendances inquiétantes : une perception du potentiel économique français par les investisseurs internationaux en berne ; le départ à l’étranger de centres de décision économique (sièges sociaux, directions financières ou des ressources humaines) ; la plus grande difficulté à attirer des cadres supérieurs internationaux en France ; la tentation plus souvent mise en application de créer ou de développer son entreprise à l’étranger.

En premier lieu, le regard porté sur les performances de la France dans la compétition économique internationale semble de plus en plus pessimiste. Selon le baromètre Amcham-Bain 2013, qui mesure le moral des investisseurs américains en France, ce moral est en baisse pour la troisième année consécutive. Deux facteurs sont prioritairement avancés :

– un manque de prévisibilité des changements de législation ;

– une complexité croissante du droit fiscal et du droit du travail.

Une tendance confirmée par l’enquête de perception menée auprès des décideurs étrangers par la CNUCED ⁽¹⁷³⁾ : la France passe de la 11^ème à la 16^ème place entre 2007 et 2013 en attractivité globale ; ou par les résultats de l’enquête « European Competitiveness Survey » de l’Institut européen d’administration des affaires (INSEAD)⁽¹⁷⁴⁾ : pour les acteurs interrogés, la position compétitive de la France en Europe est ressentie comme particulièrement faible sur le segment « gouvernance publique et réglementation/code des impôts » (25^ème sur les 27 pays de l’Union européenne).

Ce recul a des effets non seulement sur les décisions d’investissements, mais aussi sur la présence des groupes internationaux sur notre territoire, qui peut être remise en question. Les arbitrages en faveur de la France deviennent plus difficiles et il y a un risque réel de décisions de délocalisation de centres de décision. C’est le constat que dresse l’appel de cinquante dirigeants de filiales étrangères installées en France, paru dans Les Échos en décembre 2013 :

« La France a des ressources, des talents et un esprit d’innovation qui sont rares, mais de longue date est pénalisée par la complexité et l’instabilité de l’environnement législatif et réglementaire, par un manque de flexibilité du droit du travail, par des procédures complexes, longues et aléatoires en matière de restructuration, par des coûts plus élevés qu’ailleurs et, plus globalement, par une méfiance culturelle envers l’économie de marché. Dans tous ces domaines, nos sièges mondiaux considèrent que la situation de notre pays ne s’est pas fondamentalement améliorée. Pis, elle se serait parfois, dans certains d’entre eux, dégradée. »

Dans ce contexte, l’Agence française des investissements internationaux (AFII) a lancé en août 2013 la première édition de la Conférence des dirigeants français d’entreprises étrangères. Leur constat est partagé : oui, la France subit une pression concurrentielle de plus en plus forte de la part des pays émergents : la Chine devient de plus en plus attractive pour les activités de recherche et développement, l’Inde bénéficie du talent de ses ingénieurs, Singapour, l’Irlande ou la République Tchèque font valoir leurs avantages fiscaux.

Mais la France souffre également, selon eux, d’une fiscalité des entreprises et des dirigeants peu incitative, d’un droit du travail insuffisamment flexible, d’un dialogue social pesant. De manière nouvelle, le coût de l’énergie est cité comme un paramètre important où la France tend à perdre son avantage compétitif. Enfin, le fondement de certaines règles fiscales récentes est incompris par les acteurs économiques.

De même, il existe un débat en France sur le coût du travail, parfois estimé trop élevé, même si la productivité du travail en France (c’est-à-dire la valeur ajoutée d’une heure de travail) est supérieure à celle des États-Unis et de l’Allemagne. Selon des données d’Eurostat, compilées par Coe-Rexecode (cf. tableau ci-dessous), le coût horaire du travail de la France est en effet supérieur à 6 euros à la moyenne de l’Union européenne, et de 2,50 euros à l’Allemagne, dans les secteurs des services et de l’industrie. Il n’y a qu’en Belgique que l’heure de travail est plus coûteuse.

Ces perceptions dégradées de l’attractivité de l’économie française conduisent à s’interroger sur sa capacité à attirer ou à conserver des centres de décision économique sur son territoire. Selon le baromètre 2014 de l’attractivité de la France, « Agir et convaincre », d’Ernst&Young, « la France continue à décevoir sur sa capacité à fixer les activités de siège ou de commandement ; en témoignent les 18 implantations recensées pour l’année 2013 (cinquième position européenne), à mettre en regard des 29 projets annoncés au Royaume-Uni, 25 aux Pays-Bas et 24 en Irlande ». Le rapport 2013 de l’AFII, cité par son directeur général, M. Serge Boscher ⁽¹⁷⁵⁾, a confirmé cette tendance à la baisse de l’installation de sièges sociaux – le rapport parle de « quartiers généraux » – en France. En 2013, la France a accueilli cinq nouveaux sièges sociaux de grandes entreprises, contre douze en 2012 et vingt en 2011 ⁽¹⁷⁶⁾.

Qu’elle touche le déplacement du management exécutif ou le lieu d’implantation de la holding de l’entreprise, cette décision de délocalisation ou de localisation alternative des centres de décision économique a pourtant des conséquences économiques importantes pour le territoire de départ : outre une perte de matière fiscale (notamment l’imposition des revenus des dirigeants en France), elle se traduit par des départs collatéraux d’activités qui doivent rester proches du centre de décision, comme les activités de conseil ou de recrutement stratégique. Enfin, cette décision est difficilement réversible.

Cette tendance est expliquée en partie par l’attractivité fiscale de nos concurrents. Toutefois, une délocalisation de siège social reste une décision complexe à mettre en pratique, et le facteur fiscal est rarement le facteur déterminant (cf. encadré ci-dessous). Les analystes d’Ernst&Young identifient un élément d’explication alternatif : le recul de la France comme destination incontournable des fonctions stratégiques ces dix dernières années. Cela signifie que dans le référentiel des grands dirigeants mondiaux, la France perd progressivement sa place parmi les grandes puissances économiques. L’enjeu est majeur car il s’agit de prévenir le déclenchement d’un cercle vicieux : si le déplacement à l’étranger du lieu de réunion du conseil d’administration d’une grande entreprise n’a pas le même impact économique à court terme qu’une décision de délocalisation des activités de production (fermeture d’usines, suppression de nombreux emplois), le risque à moyen terme et de voir l’influence économique de la France diminuer, et partant, sa capacité à attirer les talents, à rester innovante et à générer de la croissance, et in fine, à attirer le potentiel économique (entreprises, travailleurs qualifiés, capitaux) étranger.

Les différentes motivations d’une délocalisation de siège social

Extraits de l’audition de M. Pascal Coudin, président de l’Institut des avocats conseils fiscaux (IACF) ⁽¹⁷⁷⁾.

«  Il convient de distinguer deux cas de figure, selon que le transfert du siège social se fait ou non à l’occasion d’un rapprochement avec un groupe étranger. Lorsque les deux choses sont liées, l’opération n’est en aucune manière motivée en premier lieu par des considérations fiscales. Il arrive en revanche que celles-ci soient à l’origine de la décision dans le second cas, le transfert du centre de décision pouvant alors s’accompagner d’un transfert des activités.

« Supposons qu’un groupe français F et un groupe allemand A tous deux cotés souhaitent "fusionner". Dans le cadre d’une opération publique d’échange de titres – OPE – une des deux sociétés va proposer aux actionnaires de l’autre de lui transférer leurs titres en échange d’autres qu’elle-même émettra ; ainsi, si F lance une OPE sur A, les actionnaires de A vont transférer à F leurs titres et F va les rémunérer en émettant de nouveaux titres de son capital. Trois scénarios sont dès lors possibles : F lance une OPE sur A ; A lance une OPE sur F ; une nouvelle société – appelons-la par convention la Holdco, pour « holding commune » –, constituée dans un pays tiers, par exemple les Pays-Bas, lance une OPE sur A et F. Les motifs conduisant à choisir un scénario plutôt qu’un autre sont rarement fiscaux ; plus exactement, si des considérations fiscales entrent en compte dans la réflexion devant conduire à une OPE, elles auront bien davantage pour objet de s’assurer de la neutralité fiscale de l’opération que d’obtenir un avantage fiscal.

« Prenons le troisième scénario, celui d’une société néerlandaise qui prend le contrôle des deux sociétés française et allemande. Ce choix est d’abord d’ordre politique : le groupe français ne veut pas donner l’impression qu’il passe sous le contrôle d’un groupe allemand et réciproquement ; on choisit donc un pays réputé neutre, chacun estimant alors son orgueil national sauf. Si, je le répète, la décision d’aller dans un pays tiers n’est pas dictée par des considérations fiscales, en revanche, une fois qu’elle est arrêtée, celles-ci peuvent entrer en ligne de compte dans le choix de la localisation de la société holding. Comme on ajoute une société dans la chaîne de distribution des bénéfices, on ajoute en effet des charges fiscales – par exemple cette société Holdco pourra avoir à supporter un impôt sur les dividendes qu’elle recevra ou à payer un impôt quand elle-même redistribuera des dividendes. À ces égards, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et le Luxembourg offrent des régimes fiscaux avantageux – mais, encore une fois, il ne s’agit que d’éviter un surcoût fiscal par rapport au statu quo ante et non d’obtenir une économie d’impôt. Quoi qu’il en soit, il y aura un double manque à gagner pour le budget français, du fait d’abord de la perte des retenues à la source sur des dividendes que F distribuait à des non-résidents – je rappelle que le CAC 40 est détenu pour moitié par des étrangers. En effet les dividendes que F distribuera à Holdco après l’OPE seront eux exonérés de retenue à la source en application des règles communautaires. Ensuite la retenue à la source que la Holdco néerlandaise prélèvera sur les dividendes versés à des résidents français leur ouvrira droit à un crédit d’impôt en France.

« Dans l’hypothèse où la holding n’est pas constituée dans un pays neutre, il s’agit de savoir laquelle des deux sociétés, A ou F, va lancer l’OPE sur l’autre. La décision obéit à des considérations politiques, financières, juridiques puis, en bout de course seulement, fiscales, mais notre fiscalité ne milite pas en faveur du choix de la société française comme tête de groupe. En effet, les dividendes que recevrait F de A seraient taxés pour 5 % de leur montant et quand elle en redistribuera, elle devra payer 3 %, toutes impositions qui n’existent pas dans la plupart des autres pays. En outre, il y aura retenue à la source sur les distributions aux actionnaires non-résidents, contrairement à ce qui se passe, par exemple, au Royaume-Uni. À tout cela s’ajoute que la loi fiscale française est réputée particulièrement instable.

« Si la société française devient la société faîtière, on aura donc un surcoût provenant de l’imposition des distributions de bénéfices provenant de la société allemande. Cessant d’être directement distribués aux actionnaires, ils passeraient, après l’OPE, par la société française et seraient alors soumis aux deux impositions successives, de 5 % au moment de leur encaissement par cette dernière et de 3 % à l’occasion de leur redistribution. Si c’est à l’inverse la société allemande qui contrôle la société française, la première ne se verra pas appliquer ces impositions, qui ne concerneront que la seconde.

« On retiendra de ces scénarios que la fiscalité n’est pas la motivation première du transfert éventuel d’un centre de décision hors de France et que, d’autre part, ces opérations ne concernent que le capital des sociétés françaises, leurs activités n’étant pas affectées : elles conservent en France leurs établissements et continueront de payer dans notre pays l’impôt sur les sociétés et leurs impôts locaux. Mais il importe aussi de noter que la fiscalité sur la distribution des dividendes ne plaide pas pour qu’une société française soit choisie comme holding dans le cadre d’une OPE. »

L’actualité économique française a pu faire état de telles opérations de délocalisation de sièges sociaux. La plupart du temps, comme cela est souligné par M. Pascal Coudin (cf. encadré ci-dessus), elles ont lieu à l’occasion d’une fusion, ce qui permet d’en contenir l’impact potentiellement négatif sur l’image du groupe.

Ainsi, lorsque le groupe indien Mittal a pris le contrôle du sidérurgiste français Arcelor, le siège social de l’entreprise a été délocalisé au Luxembourg. Le groupe EADS, au moment de sa création, s’est installé aux Pays-Bas : certes, il s’agissait de trouver un terrain neutre entre des acteurs français, allemand et espagnol, mais les considérations en termes d’attractivité économique et fiscale ne sont pas absentes de ces choix.

En corollaire des développements qui précèdent, la question de la capacité de la France à attirer – ou à retenir – des forces vives économiques se pose pour les managers de haut niveau. Leur profil est particulier : particulièrement mobiles dans le monde, ils évoluent dans des firmes multinationales et font l’objet d’une compétition d’une rare intensité entre ces grands groupes, qui doivent trouver les moyens de les attirer, ce que résume M. Jean-Jacques Guilbaud, secrétaire général du groupe Total ⁽¹⁷⁸⁾ : « nous cherchons à embaucher une population qui accepte de passer un certain temps de leur carrière à Paris, là où nous avons notre siège social, mais qui accepte également de poursuivre une carrière internationale. Qu’est-ce qui peut faire que ces cadres acceptent les statuts que nous leur proposons, comparés à ceux de nos concurrents ? »

M. Jean-Jacques Guilbaud identifie, parmi les facteurs clés, les perspectives de carrière, le niveau de rémunération, mais également les atouts que le pays dans lequel ils seront recrutés est en mesure de leur offrir : perspectives de retraite, sécurité sociale, mais aussi fiscalité du revenu et des dividendes – les stock-options ou les actions de performance formant une part significative de leur revenu. Cela signifie en particulier que les grandes entreprises ne sont pas entièrement maîtresses du jeu concurrentiel dans lequel elles évoluent pour recruter ces hauts managers : elles doivent être soutenues par un bon degré d’attractivité de leur territoire.

3. Un environnement administratif jugé pesant

Enfin, en matière de création et de développement d’entreprise, la France semble en relative perte de vitesse par rapport à ses principaux concurrents pour encourager ses jeunes talents à utiliser l’écosystème français. Selon M. Jean-Yves Durance, vice-président de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, le départ d’entrepreneurs « représente une perte de substance importante pour la France ». Il relève ainsi que, si « traditionnellement, la population des expatriés était constituée de Français salariés envoyés par leur entreprise, leur proportion se réduit progressivement au profit de celle des Français partis à l’étranger créer leur entreprise. » ⁽¹⁷⁹⁾. Cette « perte de substance » a des répercutions en matière d’innovation, de création d’emplois, de valeur ajoutée. Encore plus inquiétant, celle-ci est durable : il n’est pas évident d’envisager le retour en France lorsque son entreprise connaît son essor à l’étranger.

Certes, l’environnement administratif de la création d’entreprise a été considérablement simplifié ces dernières années. Mais les jeunes entrepreneurs innovants que la commission d’enquête a pu recevoir corroborent les développements précédents. Ils évoquent le problème du développement de ces TPE-PME en France, et de la tentation toujours renouvelée de les expatrier. Deux obstacles sont évoqués : la difficulté de lever des fonds suffisants pour développer des activités innovantes – et donc très capitalistiques – et les difficultés administratives et fiscales (notamment les nombreux « effets de seuil » dans la législation).

M. Jean-Yves Durance évoque cette anecdote : « un jeune et talentueux Néerlandais nous a expliqué s’être installé à Londres pour la langue et en raison des facilités liées non pas à la création d’une entreprise – car la France est désormais l’un des pays où cela est le plus facile – mais au fonctionnement de l’entreprise. En France, les entrepreneurs se heurtent à plusieurs difficultés : la paperasse, un climat de suspicion, un état d’esprit particulier. Ces freins expliquent en partie que des jeunes aillent créer leur entreprise à l’étranger. Ils contribuent en tout cas à répandre une image exagérément répulsive de notre pays, qui s’est nettement accentuée depuis deux ans. » ⁽¹⁸⁰⁾

Selon M. Julien Villedieu, délégué général du Syndicat national du jeu vidéo, « aujourd’hui, plus d’un tiers de nos sociétés [du secteur du jeu vidéo] ont moins de deux ans d’existence. Ce sont donc des sociétés très jeunes, parfois créées par des jeunes à la sortie de leur école. Ces derniers se rendent rapidement compte que s’il est facile de créer une société en France, il est beaucoup plus contraignant de la développer. Nous assistons donc à l’exil de nombreuses entreprises à l’étranger. M. Steve Ballmer, l’ancien PDG de Microsoft, disait d’ailleurs : ‘Créez votre société en France et développez-la aux États-Unis’. Cette phrase peut prêter à sourire, mais, dans notre industrie du jeu vidéo, c’est une réalité : beaucoup de jeunes entrepreneurs passent un an à créer leur société en France et partent. Or il est quasiment impossible de faire revenir une entreprise en France. » ⁽¹⁸¹⁾

Enfin, pour Alban Schmutz, « une société, dont je connais bien les fondateurs, s’est développée en France, au bord du périphérique, du côté de la porte d’Italie. Pendant trois ans, elle a cumulé à peu près 20 000 euros de chiffres d’affaires, malgré une technologie très intéressante. De nombreuses personnes du secteur public, qui s’étaient déclaré très intéressées, leur ont fait perdre énormément de temps. Ils ont fini par partir à San Francisco. Et ils ont eu raison parce que, aujourd’hui, c’est l’une des sociétés les plus en vue dans le monde dans le domaine des nouvelles technologies. On pense que c’est une société américaine, mais c’est simplement une société qui n’a pas réussi à se développer en France. Il faut dire qu’aux États-Unis, en trois ou quatre semaines, ces entrepreneurs ont levé un million de dollars et en six mois, ils en ont levé dix ». ⁽¹⁸²⁾

Parmi les éléments qui sont donc revenus dans la grande majorité des témoignages d’entrepreneurs que la commission d’enquête a recueillis, il y a le constat certes d’un progrès notable dans l’écosystème français de la création d’entreprise, mais aussi celui d’un plus grand attrait des entrepreneurs vers les écosystèmes concurrents. La facilité avec laquelle une entreprise peut se créer et se développer à l’étranger est un nouveau paramètre qu’il faut prendre en compte : un entrepreneur est d’autant plus attentif aux obstacles de l’environnement administratif et fiscal français qu’il est désormais en mesure de comparer ce que pourrait être sa situation ailleurs.

Les signes de repli économique de la France dans la compétition mondiale apparaissent donc à de multiples titres inquiétants. Ils doivent cependant être relativisés : l’accélération de la mondialisation touche également les autres économies développées. Cette accélération est porteuse d’une concurrence accrue, puisque de nouveaux acteurs émergents sont entrés dans le jeu, et de davantage de mobilité, puisque les personnes, les entreprises et les capitaux ont désormais le monde entier comme référentiel. Cela explique plus généralement que maintenir l’attractivité économique d’un grand pays soit devenu une entreprise plus difficile qu’auparavant.

B. DES TENDANCES RELATIVISÉES PAR L’INTERNATIONALISATION CROISSANTE DES ÉCONOMIES

Comment établir la part du facteur « mondialisation » dans les difficultés que traverse la France pour maintenir son attractivité ? L’accélération de la mondialisation a une conséquence clairement identifiée : la perte progressive de sens du concept de frontière économique. Les capitaux circulent toujours plus librement, les grandes entreprises et leurs chaînes de production se déploient systématiquement sur plusieurs pays, et, comme cela a été indiqué précédemment, les travailleurs, surtout les plus qualifiés, vivent des carrières plus souvent internationalisées. Les États mis de côté, ce sont les métropoles, les régions, les unions économiques qui se font concurrence.

Un autre exemple de cette internationalisation réside dans l’analyse des flux économiques que l’on présente souvent comme des résultats significatifs de la position de la France dans la mondialisation. Selon l’INSEE, 33 % des exportations de l’économie française sont en fait réalisées par des entreprises étrangères implantées en France (38 % dans l’industrie manufacturière). De même, selon la Banque de France, les investisseurs étrangers détiennent 46,3 % du capital des entreprises du CAC 40.

Pour M. Arnaud Vaissié, président d’International SOS et président des Chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger (CCI France International), « aujourd’hui, tout membre du comité exécutif d’une entreprise multinationale voyage plus de 50 % de son temps. Il peut donc être basé où il veut ; traditionnellement, il l’était en France. L’internationalisation explique que ces cadres soient de plus en plus nombreux à se baser à l’étranger ». ⁽¹⁸³⁾

Pour M. Jean-Jacques Guilbaud, interrogé sur les motivations de la stratégie internationale de son groupe, il ne faut pas voir dans la stratégie internationale de Total une tentative de quitter le territoire français. Il s’agit bien davantage d’une adaptation aux exigences de la mondialisation. Ainsi d’une délocalisation de centre de décision à l’étranger : « nous avons délocalisé à Londres une partie de notre direction financière. C’est une opération assez modeste, puisqu’elle ne concerne que 80 personnes, essentiellement affectées à la communication financière et à la trésorerie. Il faut dire que Londres est la place où il faut être lorsque l’on s’occupe de finances dans le monde pétrolier : 80 % des analystes sont à Londres et ne sont pas, ou plus, à Paris. Le pétrole est coté en dollars et Londres est le centre financier du dollar en Europe. » Il précise que « ce ne sont pas des raisons fiscales qui ont amené Total à implanter certains services à Londres : par le biais de cette immersion dans la communauté qui décide du marché pétrolier en Europe, il a cherché à mieux valoriser le groupe et à mieux faire comprendre sa stratégie par les marchés ».

De même, pour la stratégie d’implantation du groupe : « nous avons délocalisé à Singapour une direction de l’amont pour l’Asie. La raison est simplement d’ordre géographique. Toutes les grandes places asiatiques étant à 20 heures d’avion de Paris, avec des décalages horaires considérables, il est bien préférable que l’équipe de direction soit beaucoup plus proche de ses différentes localisations, à seulement quelques heures d’avion de Brisbane, Pékin ou de New Delhi ». ⁽¹⁸⁴⁾

La pesanteur des réalités économiques ne s’observent pas seulement dans la stratégie d’implantation des grands groupes. Les PME ou les start-up ne peuvent, elles non plus, ignorer les tendances lourdes de l’économie mondiale.

Lors de son audition, M. Jérôme Lecat, président-directeur général de Scality ⁽¹⁸⁵⁾, explique pourquoi son entreprise s’est installée dans la Silicon Valley californienne : « en matière de high-tech, la réussite dépend des partenariats conclus avec les grandes entreprises mondiales du secteur. Or, pour la plupart, celles-ci sont regroupées dans un couloir de 100 kilomètres de long dans la baie de San Francisco. De façon significative, la valorisation des quarante premières entreprises de la Silicon Valley est bien supérieure à celle des membres du CAC 40. La plus ancienne a été créée dans les années 1960 : elle a donc à peu près le même âge que la plus jeune entreprise du CAC 40, Capgemini, créée en 1967. Tout cela témoigne d’une extraordinaire vitalité.

Pour réussir et se développer, toutes les entreprises du secteur doivent donc impérativement d’interagir avec cet écosystème exceptionnel. Scality, qui commercialise des logiciels d’infrastructure, dialogue avec des entreprises comme Hewlett-Packard (HP), leader mondial qui emploie 300 000 personnes. Tant que nous développons un partenariat national avec HP, ce dialogue peut parfaitement se dérouler en France, mais, pour bâtir un partenariat mondial, la discussion doit nécessairement avoir lieu aux États-Unis. Sans une présence dans la Silicon Valley, nous serions cantonnés à des partenariats limités. »

Mais cette présence quasi-obligée hors de nos frontières n’est pas forcément négative pour l’activité et l’emploi en France. M. Lecat poursuit ainsi : « Scality continue de créer des emplois en France : parmi nos 90 employés, 30 travaillent aux États-Unis, et 60 à Paris. Il s’agit d’un choix qui est à la fois patriotique et rationnel. En effet, dans le secteur d’activité qui est le nôtre, la France constitue un excellent bassin d’emploi, en raison notamment de l’excellence de ses ingénieurs, tant en termes de qualité que de productivité, mais aussi de leur coût comparativement peu élevé, car, grâce au crédit d’impôt recherche, ils reviennent environ 50 % moins cher que ceux de la Silicon Valley. »

De même, M. Guillaume Decugis, polytechnicien fondateur de l’entreprise Scoop.it, start up de l’Internet, explique dans une interview donnée au journal La Croix ⁽¹⁸⁶⁾, qu’« une start-up ne peut pas survivre en visant un marché uniquement français. Certes, il y a l’Europe. Mais, l’espace européen n’a pas la même fluidité que le marché américain, en termes de langues ou de réglementations ». Dans cet exemple également, l’emploi en France n’est pas systématiquement perdant, puisqu’à côté des six salariés embauchés à San Francisco, pour assurer le développement commercial de l’entreprise, une douzaine d’autres travaillent à Toulouse à son développement technique.

Le poids déterminant de la mondialisation dans l’explication des difficultés qu’entretient la France pour maintenir son attractivité se retrouve dans les autres pays développés : les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne, subissent également une concurrence accrue. L’utilisation du terme de « guerre économique » par M. Serge Boscher ⁽¹⁸⁷⁾ au sujet de relations économiques pourtant intra-communautaires, est à cet égard évocatrice : « Après un record de près de 800 décisions en 2010, [le nombre d’investissements directs étrangers] s’est stabilisé autour de 700 décisions depuis 2011 – ce qui, dans un contexte de stagnation économique et de concurrence exacerbée, constitue une performance. Nos amis allemands et britanniques ne nous font en effet aucun cadeau : nous sommes en situation de guerre économique pour accueillir l’emploi et la valeur ajoutée ».

Aux États-Unis, un fait marquant de l’actualité économique de cette année démontre que ce grand pays n’est pas non plus à l’abri des stratégies internationales de ses grands groupes : le groupe pharmaceutique Pfizer a en effet tenté de racheter le groupe britannique AstraZeneca – une acquisition estimée à 118 milliards de dollars. L’objectif affiché de cette opération était de faire domicilier le nouveau groupe issu de la fusion au Royaume-Uni, où la fiscalité sur les entreprises est plus favorable qu’aux États-Unis.

Sur ce point, un article paru dans Le Monde du 12 juillet dernier faisait état des études menées par deux organisations non gouvernementales américaines indiquant que le montant des impôts épargnés par les grandes multinationales américaines grâce aux montages opérés dans différents pays, dont les Pays-Bas, s’élevait à 90 milliards de dollars. Il apparaît en effet qu’environ 46 % des cinq cents plus grandes entreprises américaines constituant l’indice Fortune 500 possèdent au Pays-Bas des filiales leur permettant de minorer leurs impôts. L’article soulignait également que « le Congrès américain commence à s’alarmer de cette situation, qui débute souvent par le rachat de concurrents européens et s’achève par une délocalisation du quartier général dans un pays à fiscalité attractive de l’Union. »

Ce phénomène, baptisé « inversion » outre-Atlantique, est considéré comme suffisamment inquiétant pour avoir conduit le secrétaire américain du Trésor à annoncer, le 22 septembre dernier, une série de mesures destinées à l’enrayer à l’avenir.

L’environnement administratif des États-Unis et de la France mis en perspective

Extraits de l’audition de M. Jérôme Lecat, président-directeur général de Scality ⁽¹⁸⁸⁾.

« [Les systèmes administratifs français et américain] sont différents et, pour en maîtriser les rouages, il faut bien les connaître. Je n’ai pas de problème particulier avec l’administration française et, depuis vingt ans que je suis chef d’entreprise en France, j’ai plutôt constaté une amélioration dans les rapports que nous entretenons. Ils sont à coup sûr plus aisés entre les entreprises et l’administration britannique, qui joue moins un rôle de contrôle que de conseil. On répète souvent qu’il est plus facile de licencier un salarié aux États-Unis qu’en France ; ce n’est pas vrai. Il existe en effet outre-Atlantique une multitude de salariés protégés au titre des minorités ce qui rend d’autant plus complexe le licenciement d’une femme de 45 ans qui appartient – quelle ne fut pas ma surprise de le découvrir – à l’une de ces minorités protégées.

(…)En France, la législation est souvent globalement contraignante, tout en prévoyant un certain nombre d’exceptions. Les charges sociales élevées sont par exemple compensées pour les start-up par l’accès au statut de jeune entreprise innovante (JEI) ou par le crédit d’impôt recherche. Aux États-Unis, la législation est moins contraignante, mais les régimes d’exception n’existent pas. »

Ces développements amènent à considérer que l’attractivité française vue de l’étranger reste à démontrer, même si les variables économiques sont bien établies. Dans cette perspective, il convient de rappeler les atouts économiques français, et d’établir une liste de propositions qui assurent le maintien de cette attractivité sur le long cours.

C. LA FRANCE CONNAÎT TOUJOURS UNE RÉELLE ATTRACTIVITÉ, QU’IL FAUT PRÉSERVER PAR DES MESURES AMBITIEUSES

1. La France dispose de solides atouts qui assurent le maintien de sa compétitivité

L’attractivité d’un territoire permet d’attirer des investissements étrangers, des salariés qualifiés, des centres de décision qui souhaitent se rapprocher des marchés porteurs. L’activité économique étrangère en France crée de la richesse et des emplois. Ainsi, selon le rapport annuel 2013 de l’AFII, en France, fin 2011, les entreprises étrangères contribuent à hauteur de 20 % du chiffre d’affaires réalisé par l’ensemble de l’économie française. Les 20 000 filiales de groupes étrangers installés en France emploient 2 millions de personnes, soit 12 % de l’effectif salarié total.

Attirer le potentiel économique étranger en France suppose de renforcer ses avantages comparatifs, par rapport à ses principaux partenaires commerciaux. Les économistes s’accordent habituellement pour considérer que ces avantages comparatifs se déploient sur trois terrains :

– la spécialisation sectorielle française, qui explique que certaines filières sont très compétitives à l’international : l’automobile, la chimie, l’agroalimentaire, la sidérurgie ;

– l’écosystème français possède également des atouts structurels certains : la qualité de son système de formation, l’excellence de ses infrastructures, de sa logistique, de ses services publics, la solidité de son secteur bancaire. En outre, elle assure une bonne qualité de vie aux salariés étrangers qui s’y installent (couverture sociale, système de soins, éducation primaire et secondaire) ;

– enfin, la situation géographique de la France est compétitive : sa position continentale en Europe est favorable, tout comme l’accès à plusieurs fronts marins. La géographie économique des territoires français est également diverse, ce qui évite la trop forte exposition à un secteur d’activité : l’Ile-de-France est réputée pour l’installation de centres de décision des entreprises étrangers (64 % d’entre elles choisissent cette région) ; la région Rhône-Alpes accueille surtout des projets de production industrielle, notamment dans le secteur de la chimie ; l’Alsace attire la production d’équipements électriques et électroniques. Enfin, les régions Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d’Azur se distinguent pour l’industrie aéronautique et ferroviaire.

Interrogés par l’AFII sur les critères d’attractivité de la France, les dirigeants d’entreprises internationales implantées en France soulignent en premier lieu (plus de trois quarts d’entre eux) la qualité des infrastructures de communication, celles des transports et logistiques, la taille du marché intérieur ainsi que la formation et la qualification des salariés, le tissu industriel et l’écosystème d’innovation et de R&D.

Le graphique ci-dessous récapitule leurs réponses :

Notre pays dispose des atouts nécessaires pour se positionner dans la concurrence internationale.

Parmi ceux-ci, peut également être mentionné l’importance de l’espace francophone. La langue fait partie des éléments d’attractivité d’un pays : si le français est une langue influente sur un territoire, même non francophone (comme le Nigéria), les opportunités économiques peuvent s’y développer plus facilement.

Au contraire, la perte d’influence de la langue française à l’horizon des prochaines années aurait un impact profondément négatif sur l’attractivité du territoire français. C’est le constat du rapport « Francophonie, francophilie, moteurs d’une croissance durable », présenté par M. Jacques Attali au Président de la République en août 2014 : « Ce déclin (…) entraînerait une perte de parts de marché pour les entreprises françaises, un effondrement du droit continental au profit du droit anglo-saxon des affaires, ainsi qu’une perte d’attractivité pour les universités, la culture et les produits français et en français. Cela entraînerait la destruction de 120 000 emplois en France dès 2020, soit 0,5 point de chômage en plus, et un demi-million en 2050, soit 1,5 point de chômage en plus ». En cohérence avec les autres propositions formulées dans ce rapport pour engager une dynamique de « politique diasporique » française, une gestion volontariste de l’espace francophone serait un gage durable de compétitivité du pays. Mais d’autres propositions doivent être formulées.

1. Rendre la France plus attractive pour les entreprises

L’attractivité économique de la France est donc un facteur de croissance de long terme qu’il faut préserver. Comme le précise M. Alban Schmutz : « Il ne s’agit plus de se demander s’il est bien que des Français partent, ou non, à l’étranger. Aujourd’hui, dans les écoles de commerce, d’ingénieurs, etc. partir à l’étranger fait partie du cursus et cela ne pose plus de problèmes à qui que ce soit. Il s’agit de faire venir en France des cadres, des chercheurs étrangers, qui s’installeront sur le territoire national et y créeront de la valeur ajoutée ». ⁽¹⁸⁹⁾ 

La difficulté d’une telle stratégie est la prise en compte de la plus grande ouverture internationale des économies mondiales, et de la plus grande mobilité des facteurs de production. Trouver la recette de l’attractivité économique se heurte rapidement à un écueil : la tentation de l’attraction à outrance, qui passe par une surenchère de baisses d’impôts et de charges – un dumping social et fiscal ravageur pour une économie développée.

Tout en évitant le travers de cette concurrence sociale et fiscale, l’enjeu de la politique à suivre est de répondre aux questions suivantes : comment maintenir un écosystème favorable aux entreprises ? Comment stabiliser leur environnement administratif et fiscal ? Comment mieux communiquer à l’échelle internationale pour garantir à la France des perceptions positives ?

Les propositions envisageables s’inscrivent par ailleurs dans la continuité des mesures prises pour améliorer la compétitivité des entreprises françaises depuis deux ans.

Le soutien à la compétitivité des entreprises françaises depuis 2012

Le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi a notamment permis la mise en place du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ; la création de la Banque publique d’investissement (BPI) ; la réorientation des pôles de compétitivité vers les secteurs et services industrialisés ; le développement du volontariat international en entreprise (VIE).

La loi du 14 juin 2013, sur la sécurisation de l’emploi, a permis de réformer le marché de l’emploi, en créant notamment des accords de maintien dans l’emploi (recours au chômage partiel en temps de crise).

Le programme des investissements d’avenir (PIA) mobilise 35 milliards d’euros, dont une partie finance l’innovation des entreprises françaises :

– les sociétés d’accélération du transfert de technologies (SATT), qui assurent le relais entre recherche (laboratoires) et développement (entreprises), à hauteur de 855 millions d’euros ;

– le Fonds national d’amorçage à destination des créateurs de start-ups, à hauteur de 600 millions d’euros ;

– plusieurs fonds de financement des PME innovantes, par le biais de la BPI, comme le Fonds Ambition Numérique – 300 millions d’euros – ou le Fonds Ecotechnologies
– 150 millions d’euros.

Enfin, le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 22 juillet 2014. Il permettra par exemple d’étendre le titre emploi simplifié entreprises (TESE) aux établissements de 9 à 20 salariés, et de réduire le seuil minimum du nombre d’actionnaires, de 7 à 2, pour faciliter la constitution de sociétés anonymes.

Le premier volet de propositions sur l’attractivité de notre territoire concerne l’environnement administratif des entreprises. Cela est rappelé par M. Serge Boscher : « il importe également d’améliorer l’environnement des affaires en France. (…) Nous ne devons accuser aucun retard et il nous faut rester très vigilants sur les fondamentaux : le cadre réglementaire, fiscal et social doit être aussi incitatif que possible ». ⁽¹⁹⁰⁾

Certes, comme l’a reconnu M. Arnaud Vaissié, « nous avons fait des progrès considérables mais, en même temps, les autres pays ont couru encore plus vite », insistant sur le fait que « nous avons encore beaucoup à faire » ⁽¹⁹¹⁾

À ce titre, une première étape pourrait consister à encourager les services administratifs à faire évoluer leurs relations avec les acteurs économiques (proposition 11), pour se rapprocher du modèle anglo-saxon, où le service administratif s’organise davantage en conseil des entreprises – notamment des plus petites – qu’en organisme d’envoi et de réception de formalités administratives.

M. Arnaud Vaissié a beaucoup insisté sur le modèle britannique en ce domaine : « Nous devons revoir l’attitude de l’administration. En dix ans, M. Tony Blair est parvenu à faire qu’aujourd’hui, l’administration britannique se soit mise au service des entreprises. Aucun fonctionnaire britannique n’ignore qu’il sera jugé à l’aune de sa capacité à aider celles-ci. L’administration a procédé à la digitalisation de nombreuses fonctions, plus rapidement qu’en France et en y consacrant des investissements bien plus conséquents. »

Une telle évolution des relations entre les administrations et les citoyens a lieu dans le domaine fiscal, où des progrès de communication sont engagés ⁽¹⁹²⁾. Il faudrait donc adapter cette méthode dans les services économiques déconcentrés : la création récente des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) est un cadre pertinent pour favoriser un climat plus favorable à l’initiative entrepreneuriale.

Dans le même esprit, la réforme de la Direction générale de compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), devenue Direction générale des entreprises en septembre 2014, participe d’une volonté de renforcer les relations entre l’administration et les entreprises, quelle que soit la taille de celles-ci. Comme l’explique M. Pascal Faure, son directeur général, « cette réforme va permettre de rendre plus lisible l’action du gouvernement vis-à-vis des entreprises, mais également d’améliorer l’efficacité de l’administration. » ⁽¹⁹³⁾.

L’écosystème administratif français se déploie également à l’international (proposition 12) : la fusion programmée entre l’agence Ubifrance et l’AFII doit ainsi avoir lieu ⁽¹⁹⁴⁾. Elle permettra de rationaliser les relations des entreprises qui souhaitent exporter ou s’implanter sur des marchés étrangers avec l’administration en charge de les soutenir.

Le deuxième volet de propositions est complémentaire du précédent. Il concerne la stabilité fiscale. Les retours d’expérience communiqués à la commission d’enquête par les acteurs économiques auditionnés sur le « problème fiscal » français évoquent autant le niveau de pression fiscale subi par les entreprises que l’instabilité de la norme fiscale.

L’instabilité fiscale perturbe le jeu des anticipations économiques ; elle gêne les entreprises qui ont besoin d’avoir une visibilité à moyen terme sur leur activité ; elle décourage les perspectives d’investissement, pour lesquelles la confiance dans la stabilité (politique, économique et fiscale) est un paramètre clé. Dans ce sens, M. Pascal Faure soulignait : « Ce qui fragilise notre pays, c’est aussi l’instabilité fiscale et réglementaire qui est jugée trop grande par rapport aux temps du cycle des investissements étrangers en France, qui ont besoin de visibilité sur huit, dix ou quinze ans. » ⁽¹⁹⁵⁾

Il conviendrait donc de progresser vers une stabilisation de l’« horizon fiscal » (proposition n° 13) : de même que la Banque centrale européenne en matière de taux d’intérêt, le Gouvernement pourrait s’engager à ne pas modifier certains paramètres fiscaux stratégiques (crédits d’impôts aux entreprises, impôt sur les sociétés, impôts sur les cessions de plus-value) sur une échelle pluriannuelle. Cet engagement n’aurait certes juridiquement rien de contraignant, mais cette communication pourrait rassurer les investisseurs, puisqu’elle leur garantirait – politiquement – une prévisibilité suffisante à moyen terme.

Une deuxième proposition vise à limiter le recours à la rétroactivité de la loi fiscale (proposition n° 14). Bien que constitutionnelle ⁽¹⁹⁶⁾, cette pratique est souvent très mal perçue par les entreprises, qui la subissent comme une tromperie. En dehors du mauvais de signal qu’elle représente, la rétroactivité fiscale dégrade la qualité et la compétitivité de l’écosystème français, au sens où les acteurs économiques, notamment les investisseurs internationaux, l’analysent, avec justesse, comme un manque de sécurité juridique.

Si le législateur doit conserver la possibilité d’adapter les dispositions fiscales aux circonstances, notamment à la conjoncture économique, les modifications récurrentes de dispositifs fiscaux, générant par ailleurs de la complexité, doivent être limitées. On peut d’ailleurs noter que l’application d’un principe de non-rétroactivité pour les entreprises figure parmi les cinquante préconisations formulées par le Conseil de la simplification, en avril dernier. De même, les personnes physiques (y compris les managers de haut niveau) peuvent être dépassés par l’instabilité des impôts qu’ils doivent acquitter – les règles de seuil et de plafonnement en matière d’imposition sur la fortune étant un exemple d’instabilité chronique une année sur l’autre.

La rétroactivité de la loi fiscale pourrait dans ce contexte se limiter à ce que l’on nomme « petite rétroactivité » ⁽¹⁹⁷⁾, qui a notamment cours pour l’impôt sur le revenu. La reconnaissance du principe de confiance légitime dans la norme fiscale – tel qu’il existe par exemple en Allemagne – serait un degré supplémentaire de stabilisation du droit fiscal française, dont l’opportunité à l’heure actuelle déborde cependant du cadre des travaux de la commission d’enquête.

Le troisième volet de propositions doit permettre de gagner la bataille de la communication. Comme cela a été analysé précédemment, l’attractivité économique du pays repose autant sur des réalités économiques tangibles que sur des perceptions, des impressions, des effets de signal.

Il faut donc améliorer sans délai la communication sur les atouts de la France et, surtout, sur les réformes qui permettent de renforcer sa compétitivité. Cette expérience vécue par M. Jérôme Lecat ⁽¹⁹⁸⁾ : « J’ai rencontré Mme Emmanuelle Wargon [déléguée générale à l’emploi et à la formation professionnelle] au ministère du travail : elle m’a appris qu’une loi votée en juin 2013 permet de réduire la durée du plan social à trois mois, sur décision unilatérale de l’entreprise, quand le licenciement concerne moins de cent employés. J’ignorais cette excellente mesure, comme les centaines de milliers de personnes qui ont lu ma lettre ouverte au Président de la République. Si un chef d’entreprise français n’est pas au courant, comment les investisseurs américains pourraient-ils l’être ? »

Il faut pourtant souligner les progrès qui ont été réalisés pour améliorer notre image à l’étranger. Toujours selon M. Jérôme Lecat : « Depuis six mois, cependant, notre image s’est améliorée. La création de la bannière French Tech a été un coup de génie. Les entrepreneurs français à l’étranger qui se sentent rattachés à la France ont découvert qu’ils portaient une dynamique ».

La French Tech : une dynamique au-delà des frontières

L’Initiative French Tech est animée par le secrétariat d’État en charge du numérique. Elle rassemble l’ensemble des acteurs qui contribuent au développement des start-up françaises ou des start-up créées par des Français. La French Tech est conçue comme un « label » sous lequel se réunissent même les entreprises françaises expatriées, qui sont présentées comme des atouts pour la France.

Comme l’explique M. David Monteau ⁽¹⁹⁹⁾, « les start-up implantées à l’étranger constituent un levier très puissant pour le développement de l’écosystème. Il importe d’identifier le réseau de ces entrepreneurs français partis monter des entreprises ailleurs. Ils sont un atout pour l’attractivité : en adoptant la marque French Tech, ils peuvent en démultiplier l’effet. Ils sont également susceptibles de contribuer à l’accélération du développement des start-up en partageant leurs expériences. Nous essayons de construire ce réseau – nous avons commencé à le faire dans la Silicon Valley et à New York. Pour nous, ces entreprises font évidemment partie de la French Tech. »

Il faut donc profiter des leviers mis en place par la France ces dernières années pour renverser les perceptions négatives qui freinent l’attrait du potentiel économique étranger : la French Tech doit être pérennisée et conserver son ciblage vers les start-up (proposition n° 15) : ce sont elles qui innovent et créent de l’emploi.

De même, les initiatives récentes du Gouvernement en matière de communication internationale – déploiement d’une diplomatie économique à grande échelle ; réunion du Conseil stratégique de l’attractivité ; réunion de la Conférence des dirigeants français d’entreprises étrangères – méritent d’être institutionnalisées et d’intervenir à un rythme régulier (proposition n° 16). Leur coût, de toute façon minime, est largement compensé par les effets positifs que la confiance dans l’écosystème français produit.

Le dernier volet de propositions sur l’attractivité de notre territoire est le plus programmatique : pour ne pas céder aux dangers de la concurrence sociale et fiscale, notamment au sein même de l’Union européenne, la réponse doit être européenne. À ce titre, il convient de rappeler à quel point nos économies sont interconnectées : selon l’AFII, 77 % des firmes multinationales sous contrôle étranger présentes en France sont européennes.

Or, si une économie européenne fait le choix du dumping social (droit du travail démesurément flexible, peu de charges sociales) ou fiscal (notamment par le degré d’imposition économique des entreprises), c’est toute la zone économique que forme l’Union européenne qui en subira les conséquences. Ceci est notamment mis en évidence pour l’imposition des sociétés : le nivellement par le bas des taux mine les relations économiques entre les pays et se traduit par une fuite de recettes publiques qui n’a aucune pertinence économique. Il faut rappeler que l’impôt trouve sa légitimité dans l’offre de services publics qu’il finance ; l’impôt sur les sociétés est en quelque sorte le prix à payer pour avoir accès aux infrastructures et à l’écosystème (les marchés, les travailleurs qualifiés) d’un pays.

Le graphique ci-dessous montre à quel point il y a eu divergence des politiques menées en matière d’imposition des sociétés (à l’échelle nationale, le périmètre est donc sensiblement le même que celui de l’impôt sur les sociétés français). L’Allemagne, notamment, a mené une politique très agressive en la matière, là où la France a eu tendance à conserver des taux nominaux élevés (légèrement en baisse sur la période 2000-2013), mais d’augmenter les exceptions et les régimes dérogatoires, comme le régime de la jeune entreprise innovante.

VARIATION NOMINALE DES TAUX D’IMPOSITION DES SOCIÉTÉS DANS LES PAYS DE L’UNION EUROPÉENNE

Source : Groupe Xerfi, Compétitivité fiscale de la France, où en est-on ?, septembre 2013.

Il convient donc de militer pour l’adoption de directives européennes plus contraignantes en matière d’imposition des sociétés (proposition n° 17) – comme cela existe d’ores et déjà pour la taxe sur la valeur ajoutée – même si les règles actuelles de gouvernance de l’Union européenne, en particulier l’exigence d’un consensus en matière fiscale, laisse douter d’une réponse rapide à ce problème. Mais le dialogue européen doit prendre le pas sur le dumping feutré que se livrent les économies européennes.

À cet égard, le rapporteur se félicite que, en juin dernier, la Commission européenne ait ouvert trois enquêtes approfondies visant à examiner si les décisions des autorités fiscales d’Irlande, des Pays-Bas et du Luxembourg en ce qui concerne l’impôt sur les sociétés à payer respectivement par Apple, Starbucks et Fiat Finance and Trade, sont conformes aux règles de l’UE relatives aux aides d’État. A cette occasion, M. Joaquín Almunia, vice-président de la Commission chargé de la concurrence, a déclaré : « Dans le contexte actuel de contraintes budgétaires, il est particulièrement important que les grandes multinationales paient leur juste part d’impôts. Les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État interdisent aux autorités nationales de prendre des mesures permettant à certaines entreprises de payer moins d’impôts qu’elles ne le devraient si les règles fiscales de l’État membre étaient appliquées de manière équitable et non discriminatoire. ». Son collègue, M. Algirdas Šemeta, commissaire chargé de la fiscalité, a ajouté : « Une concurrence fiscale loyale est essentielle pour garantir l’intégrité du marché unique, la viabilité des finances publiques de nos États membres et des conditions de concurrence égales entre nos entreprises. Elle est un fondement de notre modèle social et économique. Aussi devons-nous faire tout ce que nous pouvons pour la préserver. »

L’approche internationale est effectivement la bonne tant notre pays n’est pas le seul État de la planète à être victime de ces comportements, confirmant ainsi la conviction du rapporteur que le niveau de la fiscalité dans un pays et l’ampleur de l’exil fiscal qui y est constaté ne sont pas liés.

C’est la raison pour laquelle il importe de soutenir l’action menée par l’OCDE (proposition n° 18). Celle-ci, en effet, a publié le 16 septembre, ses premières recommandations pour une approche internationale coordonnée de la lutte contre l’évasion fiscale de la part des entreprises multinationales. Ces recommandations s’inscrivent dans le cadre du projet commun à l’OCDE et au G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, qui vise à établir un ensemble unique de règles fiscales internationales pour mettre fin à l’érosion des bases d’imposition et au transfert artificiel de bénéfices vers certains pays ou territoires dans le but de se soustraire à l’impôt.

Présentant les recommandations de l’OCDE, son secrétaire général M. Angel Gurria a rappelé que « le G20 a déterminé que l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices faisaient peser une menace grave sur les recettes fiscales, sur la souveraineté et sur l’équité des systèmes fiscaux partout dans le monde. Nos recommandations constituent la pièce maîtresse d’une réponse coordonnée et internationalement convenue aux stratégies d’optimisation fiscale des entreprises qui exploitent les lacunes et les failles du système actuel pour transférer artificiellement des bénéfices dans des pays ou territoires où ils sont soumis à un régime fiscal plus favorable. »

Les premiers éléments du plan d’action, rendus publics, visent en priorité à aider les pays à notamment :

– assurer la cohérence internationale de la fiscalité des entreprises, grâce à de nouvelles dispositions conventionnelles types destinées à neutraliser les effets des montages hybrides ;

– réaligner les règles d’imposition sur la substance économique pour rétablir les avantages escomptés des normes internationales et empêcher l’utilisation abusive des conventions fiscales ;

– faire en sorte que les prix de transfert calculés soient conformes à la création de valeur ;

– lutter contre les pratiques fiscales dommageables.

Sans attendre les résultats de ce processus au niveau international, il est indispensable que la France introduise une obligation pour les entreprises de déclarer au préalable à l’administration leur schéma d’optimisation fiscale, comme cela se pratique en Grande Bretagne et aux États-Unis (proposition n° 19).

D. LES FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DE NOUVELLES FORCES VIVES POUR LA FRANCE

1. Les atouts d’une diaspora bien accompagnée

Sans porter de jugement sur la légitimité de ces expatriations, on peut regretter le manque à gagner qu’elles représentent pour notre pays en termes de capacités créatrices, productives et contributives – encore que le bilan doit être un peu nuancé : notre pays est aussi destinataire de leurs transferts de fonds. S’agissant des émigrés français installés dans d’autres pays de l’OCDE, l’Organisation les chiffrait à 15 milliards de dollars en 2010 ⁽²⁰⁰⁾. La France apparaît même parmi les premiers pays bénéficiaires de transferts de fonds, après l’Inde, la Chine, le Mexique et les Philippines, et avant l’Allemagne (11 milliards de dollars). Cette contribution aurait crû en même temps que l’émigration a augmenté.

Source : OCDE

À quoi correspondent ces transferts de fonds ? Cela n’est pas explicité : des impôts, leurs dépenses lors de leurs séjours en France, des investissements… ? Nous savons seulement qu’aux sondages de Mondissimo.com ou du Lepetitjournal.com, nos expatriés indiquent investir en priorité dans l’immobilier. Ils peuvent le faire en France

Quoi qu’il en soit, il est plus intéressant de considérer que nos ressortissants installés à l’étranger représentent aussi des forces vives pour la France : les connaissances et les expériences qu’ils acquièrent, les contacts qu’ils établissent avec les sociétés et les économies d’autres pays, la diaspora qu’ils sont en train de tisser de par le monde sont autant d’atouts. Des atouts déjà à l’œuvre ou dont la France pourrait tirer davantage profit.

a.  Des atouts pour la France

Comme cela a été souligné dans les parties précédentes, ces expériences internationales permettent à nos expatriés d’acquérir une compréhension d’autres cultures, de nouvelles compétences, des approches différentes pouvant apporter des avantages concurrentiels aux entreprises françaises qui veulent exporter ou ont besoin de s’internationaliser pour se développer. De retour en France, forts de leur double culturation, ils sont plus à même que d’autres de faire le lien et d’aider les entreprises à conquérir les marchés étrangers.

Ces futurs atouts professionnels sont bien identifiés dans les motivations des intéressés et dans les objectifs des entreprises qui les recrutent et qui les envoient parfois elles-mêmes à l’étranger. Les auditions l’ont largement illustré : ainsi que le sociologue Denis Colombi le résume, « acquérir une expérience internationale parce [qu’on] pense que c’est ce qui est attendu sur le marché du travail français, que c’est un avantage et même une exigence [, c’est] ce que des responsables d’entreprises que j’ai rencontrés m’ont confirmé. » ⁽²⁰¹⁾

Les bénéfices attendus sont divers. M. Denis Colombi en cite plusieurs aspects : « une compétence de traduction [permettant de] faire dialoguer entreprises françaises et partenaires asiatiques, c’est-à-dire expliquer à des ingénieurs français qu’elles sont les attentes, pas toujours explicites, de leurs partenaires et clients asiatiques », « l’occasion d’avoir des employés qui, ayant vu comment les choses se passent à l’étranger, ayant vu d’autres façons de travailler, sont capables de porter le changement, d’introduire de meilleures solutions et de légitimer des transformations », ou d’utiliser les solidarités qui se tissent dans le milieu très international des expatriés (« Les entreprises en profitent. Cela leur permet de disposer de personnes qui ont la même expérience et qui peuvent porter les mêmes idées ou les mêmes points de vue. »)…

Mais il n’est pas besoin d’attendre le retour de nos ressortissants. Au-delà de ceux dont c’est déjà la mission ou l’emploi, nos expatriés ont des positions et des ressources qu’il serait opportun d’exploiter pour mettre en valeur les atouts de la France et relayer ses intérêts, qu’il s’agit de contribuer à son rayonnement dans le monde, de conforter son influence culturelle, de l’inscrire au cœur des flux économiques internationaux ou de favoriser le développement des entreprises françaises.

Nos pouvoirs publics en sont parfaitement convaincus. Le directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire, M. Christophe Bouchard, le confirme : « Il va de soi que, dans un pays, la communauté française ou d’origine française constitue l’un des moyens sur lesquels nous pouvons nous appuyer pour développer l’image de la France, mais aussi les affaires et les échanges économiques. Certains États préfèrent d’ailleurs raisonner en termes de personnes originaires du pays, car, même si elles ont perdu la nationalité, elles restent des vecteurs d’influence. » ⁽²⁰²⁾

Certaines des personnes auditionnées par la commission s’inscrivent déjà dans ce rôle de relais ou d’acteurs des intérêts français. D’autres témoignent des initiatives prises par nos compatriotes à l’étranger : apportent-ils quelque chose à la collectivité nationale ? Selon M. Étienne Wasmer, co-directeur du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) « Il semble que ce soit le cas. Pour ne citer qu’un exemple, c’est parce qu’un professeur français s’est expatrié à Berkeley que Sciences Po a développé un partenariat avec cette université. » ⁽²⁰³⁾

De même, Mme Élisabeth Crépon, présidente de la commission Développements et partenariats de la Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs évoque l’initiative prise par « un groupe d’écoles d’ingénieurs, Paris Tech, qui a signé deux accords avec Ubifrance : l’un en Chine et un autre, à la fin de l’année 2013, au Brésil. Le second, passé entre Paris Tech Alumni, c’est-à-dire les anciens de Paris Tech et Ubifrance pour le Brésil, répond de façon innovante et sur mesure aux besoins des entreprises françaises, entreprises de taille intermédiaire et PME, en mettant à leur disposition, au travers d’Ubifrance Brésil, un réseau de 700 alumni brésiliens et français de Paris Tech, couvrant un large champ d’expertise. C’est une illustration de la contribution d’un réseau d’anciens au développement économiques d’entreprises françaises à l’étranger. » ⁽²⁰⁴⁾

b.  La nécessité d’une politique « diasporique »

Il ne s’agit pas, certes, des seuls exemples de Français agissant à leur niveau pour la réussite de notre pays - sans même évoquer tous nos concitoyens qui, en s’impliquant dans la vie des communautés françaises à l’étranger, dans leurs organes de représentation ou dans les associations d’expatriés, contribuent à développer les liens entre nos compatriotes et à entretenir une relation vivante avec leur pays d’origine.

Mais les auditions de la commission ont également montré que l’implication pour son pays est moins évidente pour nos expatriés que pour ceux d’autres pays. M. Jean-Pierre Durance, vice-président de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris-Île-de-France, en donne des exemples : « lorsque nous cherchons à attirer de grands événements, comme les Jeux Olympiques ou de grands congrès mondiaux, nous avons beaucoup de mal à faire en sorte que les Français qui siègent, en tant que présidents ou vice-présidents, dans les instances qui les organisent, jouent la carte française, comme le font les Anglais ou les Allemands pour leur propre pays. » ⁽²⁰⁵⁾

Une explication est que notre pays n’a pas encore – ou pas encore assez - la culture de mobiliser activement tous ces leviers. M. Julien Roitman, président de l’Association Ingénieurs et scientifiques de France, le constate : « Nous avons 150 000 ingénieurs qui travaillent non pas à l’étranger mais à l’international (…) : leur espace de vie et de travail, c’est la planète entière. De ce fait, ils constituent un levier extraordinaire qui n’est malheureusement pas actionné. Alors qu’on se plaint de nos difficultés à assurer nos marchés extérieurs et de la méconnaissance par nos entreprises de la culture des autres pays et des réseaux, on sollicite extrêmement peu ces dizaines de milliers de Français qui travaillent sur place, qui connaissent la culture locale et les réseaux. Pourquoi ne pas confier aux ambassades un rôle d’animation pour réunir ces personnes et les utiliser ? » ⁽²⁰⁶⁾ Certes, ajoute-t-il, « si les pouvoirs publics s’appuient sur les conseillers du commerce extérieur, c’est qu’il est plus simple d’identifier les chefs d’entreprise que les ingénieurs salariés. En tout cas, c’est une population, et sans doute pas la seule, qui représente un capital non négligeable. »

Nous ne reviendrons pas sur l’utilité de renforcer notre dispositif d’enregistrement des Français installés à l’étranger pour améliorer l’évaluation et la connaissance de ces populations. On observera néanmoins que cela faciliterait également l’identification des personnes potentiellement utiles.

En tout état de cause, il y a aujourd’hui une nécessité cruciale pour notre pays de mobiliser toutes ses forces et ses ressources, celles de sa diaspora notamment. Il n’est, bien évidemment, pas question de chercher à organiser des communautés par nature mobiles, diverses et hétérogènes ou de tenter d’enrôler nos compatriotes dans une mission nationale qui dépasse les individus. Il s’agit plutôt de réussir à leur faire percevoir l’importance des enjeux, de les rendre plus ouverts et disponibles aux occasions qui pourraient se présenter de soutenir les intérêts de leur pays, et peut-être même de susciter de nouvelles initiatives.

Cette mobilisation passe d’abord par la capacité de notre pays à nouer, malgré la distance, un lien fort et de qualité avec ses ressortissants.

M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales de l’OCDE, souligne l’importance de cet enjeu : « Il conviendrait d’ores et déjà de renforcer les liens avec la communauté française à l’étranger. Car c’est l’existence de tels liens qui fait que les intéressés vont continuer à penser France, penser marché du travail français ou penser entreprises françaises. » ⁽²⁰⁷⁾

Au demeurant, la qualité du lien entre la France et ses ressortissants serait aussi un moyen de lutter contre le « french bashing » néfaste aux intérêts nationaux que certains de nos compatriotes sembleraient alimenter. Sur ce sujet, on notera que la CCI de Paris-Île-de-France a signé un accord avec l’Union des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger (UCCIFE) pour créer un baromètre permettant d’observer et de mesurer la réaction, les attentes et la vision des ressortissants français installés dans les principaux pays d’expatriation.

Pour préserver l’attachement de nos compatriotes à la France, il conviendrait de commencer par corriger certains discours qui jugent négativement et stigmatisent les Français ayant fait le choix de s’expatrier, au risque de provoquer une amertume, un sentiment de rejet, voire une rupture comme en ont témoigné nombre des personnes auditionnées. Il s’agit d’une préoccupation forte des membres de la commission d’enquête qui appellent à respecter ces parcours et à en faire comprendre non seulement la légitimité, mais aussi les potentialités pour la France.

Pour reprendre les mots de M. Jean-Yves Durance, « ce serait une erreur de freiner les départs : il convient même de les encourager en les facilitant. Ne disons pas à ceux de nos compatriotes qui ont choisi de partir qu’ils trahissent leur pays, mais demandons-leur d’en devenir les ambassadeurs. » ⁽²⁰⁸⁾

Pour autant, un discours plus positif ne peut suffire. Il serait nécessaire d’être bien plus actif dans la mobilisation « patriotique » de nos expatriés, comme l’analyse également M. Jean-Yves Durance : « Il convient d’intégrer la diaspora française, qui compte aujourd’hui quelque 2 millions de compatriotes et est destinée à augmenter : considérons ceux qui s’installent durablement, voire définitivement à l’étranger, comme autant d’atouts pour notre pays. C’est ce que font l’Allemagne de manière évidente, l’Italie de manière plus discrète et le Royaume-Uni sur le plan culturel. Les exécutifs de la compagnie Emirates Airlines ou de la compagnie d’Abou Dabi comprennent de nombreux Britanniques. Certes, ils sont indépendants et sont loin du Royaume-Uni : ils n’en portent pas moins l’influence de leur pays. »

Depuis longtemps déjà la France considère que le maintien du lien civique est une des conditions de la pérennité et de la force de sa relation avec ses expatriés. « L’accompagnement de la mobilité et le maintien du lien civique sont les deux axes principaux de notre action, en dépit de l’extrême diversité des situations des Français à l’étranger », indique M. Christophe Bouchard. ⁽²⁰⁹⁾

« Plus que la plupart des ressortissants d’autres nations, les Français de l’étranger ont la possibilité de participer à la vie civique de notre pays, notamment en votant lors d’un nombre important de scrutins au sein des consulats », souligne-t-il. Et de fait, nos compatriotes établis à l’étranger peuvent voter aux scrutins nationaux (élections présidentielles, européennes, législatives et référendums), bien que cela représentent des coûts d’organisation non négligeables.

Plus originale encore est la représentation institutionnelle très développée dont ces communautés françaises disposent depuis la création en 1948 du Conseil supérieur des Français à l’étranger (CSFE).

La représentation des Français de l’étranger

Cette représentation est structurée autour de plusieurs organes institutionnels :

– l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), qui a remplacé le CSFE en 2004. Jusqu’en 2014, elle comprenait 155 membres élus au suffrage universel direct par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires, ainsi que 12 personnalités nommées pour six ans par le ministre des Affaires étrangères. Assemblée consultative, elle peut se prononcer sur toutes question intéressant nos ressortissants à l’étranger, que ce soit en matière d’enseignement, de protection sociale ou de fiscalité ;

– la Constitution française organise également leur représentation au Sénat par 12 élus au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne ;

– renforcés, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, par 11 députés représentant les Français établis hors de France, élus pour la première fois en 2012 ;

– ces Français comptent également deux représentants au Conseil économique, social et environnemental, désignés par décret sur le rapport du ministre en charge des Affaires étrangères et européennes, après consultation de l’Assemblée des Français de l’étranger ;

– enfin, la communauté des Français de l’étranger disposait d’instances de représentation locale au travers des comités consulaires. La loi n°2013-659 du 22 juillet 2013 consacre désormais ces lieux d’échanges et de consultation en créant des conseils consulaires auprès de chaque ambassade et poste consulaire. Ils sont chargés de formuler des avis sur les questions consulaires ou d’intérêt général, notamment culturel, économique et social. L’objectif de cette réforme est d’approfondir la vie démocratique à l’échelle locale : au plus près des besoins, ces « élus locaux » devraient être mieux à même de relayer les préoccupations de nos ressortissants. Les conseils consulaires constitueraient en quelque sorte les conseils municipaux des Français de l’étranger.

En contrepartie de cette réforme, la nouvelle loi a ramené la composition de l’Assemblée des Français de l’étranger à 90 membres élus au suffrage indirect parmi les conseillers consulaires.

Enfin, le principe de l’élection au suffrage indirect des sénateurs des Français de l’étranger est maintenu, mais leur collège électoral est élargi : au lieu des seuls membres de l’Assemblée des Français de l’étranger, il comprendra 520 grands électeurs, composé de l’ensemble des conseillers consulaires, des députés élus par les Français établis hors de France et de 68 délégués consulaires (les suivants de liste des conseillers). 

Fin mai 2014, 442 conseillers consulaires ont été élus pour six ans au suffrage universel direct par les Français inscrits sur les listes électorales consulaires. Malheureusement, le taux de participation ne s’est élevé qu’à 16,5 %, alors que les élections présidentielles de 2012 avaient mobilisé plus de 42 % des inscrits. Étant donné l’enjeu de ces instances pour le bon fonctionnement des communautés françaises à l’étranger et le soutien de la politique « diasporique » française, il pourrait être opportun de communiquer davantage sur leur utilité – par exemple en informant régulièrement de leur activité les communautés locales - et sur l’intérêt de s’impliquer dans leur désignation.

De longue date également, l’État français a développé des dispositifs locaux pour accompagner le développement des entreprises nationales à l’étranger et qui interviennent en complément du soutien apporté en France par la Banque publique d’investissement, l’agence Ubifrance et son réseau partenaire des chambres de commerce et d’industrie française ⁽²¹⁰⁾. M. Christophe Bouchard en rappelle les grands axes : les consulats « tâchent de fédérer [les] initiatives, de mettre en rapport des entreprises françaises avec des contacts locaux, ce qui est plus facile quand, parmi ces derniers, se trouvent des patrons ou des cadres français. C’est aussi le travail d’Ubifrance qui aidera également une entreprise étrangère dans laquelle il y a des intérêts français à trouver un partenaire en France, un client, un distributeur. L’idée est que ceux qui restent à l’étranger peuvent aider les intérêts économiques français, soit parce qu’ils travaillent dans une entreprise française, soit parce que, même travaillant dans une entreprise étrangère, ils auront tendance à faire appel à des fournisseurs français. On doit aussi promouvoir le savoir-faire français à l’occasion de la création, sur place, de PME, de commerces, leurs détenteurs ayant là aussi tendance à acheter des produits français. » ⁽²¹¹⁾

On peut par exemple évoquer l’initiative du Consul de France à New York qui a construit un réseau d’ingénieurs, de graphistes, d’artistes qu’il espère réunir avec régularité sur un thème particulier : « par définition, notre rôle n’est pas commercial, mais nous souhaitons aider ces Français à élargir leur cercle de contacts et à identifier très vite leurs partenaires » - comme des financiers ou des juristes capables, par exemple, de démêler les problèmes de visa ⁽²¹²⁾ . On rappellera également le succès de la stratégie French-Tech déjà évoquée, ou l’expérience prometteuse de la Conférence des dirigeants français d’entreprises étrangères, organisée pour la première fois en juin 2013 à l’initiative de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

Selon le compte rendu des participants, son objectif était double :

– donner l’occasion aux Français qui occupent des postes clés au sein des grandes entreprises étrangères de sensibiliser les pouvoirs publics français sur les réformes et les initiatives qui permettrait à la France d’améliorer son attractivité, et à travers eux, mieux comprendre le positionnement de la France dans la compétition intra-européenne ;

– s’assurer que les Français qui occupent des hautes responsabilités au sein des entreprises étrangères soient conscients des atouts de la France en matière d’attractivité, disposent des informations concernées et soient informés des projets en cours qui permettraient d’améliorer celle-ci.

Déployé localement au sein du dispositif consulaire, le double réseau des services économiques, relevant de la direction générale du Trésor, et des nouveaux conseils économiques attachés au ministère des Affaires étrangères est censé offrir un support privilégié au développement de ces actions d’information et de mise en relation. Ces experts sont renforcés par des conseillers du commerce extérieur de la France (CCEF) choisis parmi les dirigeants, cadres d’entreprises et professions indépendantes qui apportent bénévolement conseil et assistance aux PME exportatrices. Début 2013, ils étaient environ 3 400 membres actifs, dont 70 % résidant à l’étranger.

Toutefois, s’ils peuvent encore gagner en performance, ces dispositifs institutionnels sont limités dans leurs missions et dans leurs moyens.

Il serait de toute façon illusoire d’imaginer une solution universelle. Une stratégie nationale de mobilisation de nos expatriés doit donc s’appuyer sur les réseaux d’influence existants pour qu’à leur tour, ils contribuent à renforcer ou créer d’autres réseaux directement opérationnels, voire participent à la sensibilisation de chacun de nos compatriotes au rôle qu’il peut avoir dans le développement de son pays.

Ainsi que M. Jean-Yves Durance l’observe, « La diaspora allemande bénéficie d’un dispositif de chambres de commerce à l’étranger, support de toute la politique d’exportation dont les entrepreneurs et les cadres allemands sont les vecteurs. Sans considérer qu’il s’agit forcément là de la solution idéale, nous devons faire de ce sujet une vraie cause nationale pour améliorer l’intégration des Français à l’étranger, en leur donnant le sentiment qu’ils ne sont pas rejetés par leur pays, mais qu’ils en sont au contraire le prolongement. » ⁽²¹³⁾

Les chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international (CCIFI) semblent vouloir s’inscrire activement dans cette démarche, qui est parfaitement cohérente avec leurs missions premières.

Les chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international

Associations indépendantes de droit local qui regroupent des entreprises françaises et étrangères mais membres de l’Union des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international, elles sont 112 chambres réparties dans 82 pays et comptant 32 000 entreprises membres.

Leur vocation est d’animer les communautés d’affaires franco-étrangères en organisant des événements de relations publiques, des rencontres entre leurs membres, des pavillons collectifs dans les foires et salons étrangers, des campagnes de promotions nationales, etc.

Elles permettent à leurs membres d’intégrer un réseau d’entreprises pour échanger des informations commerciales et bénéficier de l’appui et des expertises de ce réseau.

Selon leur bilan 2013, le réseau aurait assuré :

– en France : 700 journées d’informations pays organisées en France en partenariat avec les chambres de commerce et d’industrie, rassemblant 4 100 entreprises participantes ; 121 missions d’entreprises étrangères organisées par les CCIFI en France.

– à l’étranger : 1 771 événements organisés à travers le monde (forums, salons, galas, débats...) ; 1 255 entreprises reçues à l’étranger lors de missions d’étude et de prospection ; 5 261 entreprises accompagnées à l’international (les chambres accompagnent toutes les entreprises à l’international et offrent de multiples services, adaptés à l’avancée de leurs projets et répartis en quatre groupes : l’information, la prospection internationale, l’implantation et la communication.) ; 20 chambres participent à la promotion des salons français (notamment avec Promosalons).

37 chambres proposent des services emploi, dont 17 dans le cadre des comités consulaires pour l’emploi, en partenariat avec le ministère des Affaires étrangères, qui ont permis de placement de 2 026 personnes.

58 chambres proposent des plateformes de domiciliation (plus de 650 postes de travail disponibles) bénéficiant ainsi à 567 entreprises domiciliées à l’étranger.

Le réseau mène une politique active de communication avec la publication de 80 revues et lettres d’information, de 100 annuaires et guides d’affaires. 111 sites Internet sont reliés au portail des chambres (dont 82 gérés par CCI France International). 

De son côté, « la chambre de commerce de Paris Île-de-France envisage de réfléchir aux moyens de fédérer les anciens élèves des grandes écoles – les alumni –, en commençant par trois pays tests », indique M. Jean-Luc Biacabe. ⁽²¹⁴⁾

Cette démarche servirait au moins les intérêts des entreprises qu’elle accompagne. Mais la CCI de Paris-ïle-de-France a l’ambition de passer à un niveau supérieur, déclarant son intention de proposer au ministre des Affaires étrangères de « travailler à l’acculturation de la diaspora afin de l’embarquer dans l’« entreprise France ».

Les associations françaises d’expatriés (telles l’Union des français de l’étranger – UFE – et l’Association démocratique des Français de l’étranger – ADFE –, présentes dans une centaine de pays), l’ensemble du tissu associatif français à l’étranger, les réseaux d’écoles ou d’anciens élèves, les groupes d’intérêt, les sites privés dédiés aux expatriés (comme Lepetitjournal.com ou Mondissimo.com…), contribuent tous à leur niveau à tisser des liens entre expatriés et favorisent l’émergence des communautés françaises, en diffusant actualités et informations utiles pour vivre à l’étranger ou en offrant des cadres d’échanges et de débats. Sans doute contribuent-elles aussi à entretenir l’inconscient « France » parmi nos compatriotes. Toutefois, même si certains prennent des initiatives plus structurantes, ces réseaux sont surtout des relais des intérêts de leurs membres, éventuellement des observateurs, des conseils, parfois des prestataires de services, mais rarement des leviers d’une mobilisation des expatriés français au bénéfice de la collectivité nationale.

Peut-être en partie par défaut d’une dynamique et d’une organisation nationale portée plus haut ? M. Julien Roitman le suggère : « Les anciens de Centrale, de Supélec, de Polytechnique, de l’École des Mines ont pratiquement tous créé des groupes dans chacun des grands bassins industriels du monde, que ce soit à Shanghai, à Los Angeles ou sur la côte est des États-Unis. Ce n’est pas surprenant dans la mesure où, depuis plus de vingt-cinq ans, toutes les grandes écoles expliquent aux étudiants qu’une expérience internationale est indispensable à un bon profil de carrière. Ces groupes très organisés, qui ont gardé le contact avec leur école, seraient tout à fait prêts à servir de levier. Nous devrions nous inspirer de la conception chinoise, selon laquelle il n’est pas question d’exil mais de diaspora. Même s’ils sont bien implantés dans un endroit du monde, les Chinois conservent un lien culturel, familial, économique même très fort avec leur pays d’origine. Transformer la crainte de l’exil des forces vives en une gestion de la diaspora française serait un moyen de renforcer le poids et l’influence de la France. » ⁽²¹⁵⁾

Pour transformer ces réseaux, bien implantés parmi nos ressortissants et parfois très influents, en vecteurs d’une « acculturation de la diaspora française », il pourrait donc être profitable de travailler à les mobiliser, en construisant par exemple avec eux une stratégie de sensibilisation des Français à l’étranger, un discours porteur et une diffusion efficace.

Proposition 20 : Construire avec les principaux réseaux d’influence (notamment les chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international, les associations d’expatriés et les réseaux d’anciens élèves des grandes écoles) une stratégie de sensibilisation de nos compatriotes à la défense des intérêts de la France.

Il serait par ailleurs utile de travailler avec ces acteurs pour rendre les multiples actions et outils que chacun développe en faveur de nos expatriés ou des candidats à l’émigration plus lisibles et plus visibles quel que soit le point d’entrée.

Le site ministériel France-Diplomatie traite toutes les questions administratives et institutionnelles mais aborde peu les autres aspects pratiques et ne permet pas d’identifier les autres offres de services. Côté acteurs privés, on peut repérer quelques coopérations, comme le portail que le site Mondissimo.com offre sur sa page d’accueil à divers opérateurs publics et partenaires privés, ou des manifestions, tel le Forum Expat organisé par les journaux Le Monde et Courrier international, rapprochant de grands acteurs de l’expatriation des éventuels candidats. Il n’en reste pas moins qu’aujourd’hui, une personne qui cherche à s’informer auprès d’un de ces réseaux se trouve confrontée à un foisonnement de conseils et de pistes sans nécessairement pouvoir les hiérarchiser, ni identifier la diversité des options. Plus qu’un énième guide de l’expatriation, qui ne peut détailler la pluralité des situations à l’étranger, un travail collectif de mise en commun et d’organisation des sources d’information permettrait à ces divers organes d’accompagnement de gagner en efficacité ; des synergies pourraient même émerger. Une coordination plus poussée des multiples dispositifs d’aide aux expatriés serait en tout état de cause un puissant élément de qualité dans la relation de notre pays avec ses ressortissants.

Proposition 21 : Construire avec les principaux acteurs de l’accompagnement des expatriés français une base d’information partagée, et régulièrement actualisée, présentant et mettant en lien les dispositifs publics et les initiatives privées développés pour les aider dans leur installation et dans leur vie à l’étranger.

En termes d’outils faisant lien, M. Jean-Christophe Dumont rappelle que « la France est extrêmement bien équipée avec des médias tels que TV5 Monde, France 24 ou RFI. (…) On pourrait également avoir recours à l’Internet, notamment le web 2.0. » ⁽²¹⁶⁾

De fait, l’enquête 2013 de la Maison des Français de l’étranger confirme l’impact des médias français sur nos expatriés : 95 % des personnes consultées déclarent se tenir informées de l’actualité française, d’abord par les médias sur internet, mais la chaîne francophone TV5 Monde est tout de même citée par plus de 40 % d’entre elles.

Considérant l’efficacité de la télévision pour la diffusion de la langue française et de la culture de notre pays, la commission regrette que l’accès à certaines chaînes publiques soit restreint. Elle remarque d’ailleurs que ces médias pourraient aussi jouer un rôle dans une stratégie nationale de sensibilisation des expatriés français.

Cela étant, les premières conditions pour que la France garde un rapport de qualité avec ses ressortissants sont de répondre à leurs besoins de manière satisfaisante et d’entretenir un lien éducatif et culturel actif.

La France est aussi plutôt bien dotée sur ces deux aspects. M. Jean-Christophe Dumont rappelle qu’avec un des plus grands réseaux consulaires au monde et avec le réseau des écoles françaises à l’étranger, elle a « des atouts dont les autres pays ne disposent pas. » Toutes les personnes auditionnées par la commission s’accordent pour souligner leur utilité pour l’ensemble de nos expatriés. Notre pays peut en être légitimement fier. Mais cela ne doit pas le dissuader de rester vigilant sur le maintien de la qualité de ces dispositifs et sur les voies de progrès qui existeraient par ailleurs.

c.  Les conditions pour entretenir un lien de qualité

Accordant traditionnellement une place stratégique à la diffusion de sa culture et de sa langue, la France a développé plusieurs institutions culturelles à travers le monde (Alliances françaises, Instituts français…). Mais les deux piliers de son action en faveur de ses ressortissants expatriés sont son vaste réseau consulaire et un dispositif d’enseignement qui assure la continuité de l’éducation française quelle que soit la mobilité des familles.

Avec 232 postes (consulats, consulats généraux, sections consulaires d’ambassade, chancelleries détachées ou antennes consulaires d’ambassades) épaulés par environ 500 consuls honoraires, le réseau français est le deuxième au monde.

Le réseau consulaire français

Son large éventail de missions est sans équivalent au sein de l’Union européenne :

– trois grandes missions sont assurées par l’ensemble des postes : la protection consulaire, la délivrance des titres d’identité et de voyage et la délivrance des visas ;

– d’autres ne sont assurées que par certains réseaux : l’état civil, le notariat et l’action sociale ;

On relèvera que l’action sociale assurée par le réseau consulaire est plus poussée que ce qu’exige l’article 5 de la Convention de Vienne (secours et assistance aux ressortissants de l’État d’envoi). Les comités consulaires (auparavant comités consulaires pour la protection et l’action sociale) sont consultés sur l’utilisation des crédits d’assurance dont dispose le ministère, qui prend des formes très diverses. Outre les informations sur toutes questions administratives, sociales, juridiques que les Français peuvent solliciter des services consulaires, l’État français assure ainsi :

– des aides et secours divers en faveur de personnes âgées, handicapées, d’aides à l’enfance en détresse, etc. qui se sont élevées à un total de 14,6 millions d’euros en 2012 ;

– des subventions (0,5 million d’euros en 2012) à des organismes d’entraide et de solidarité ou « sociétés françaises de bienfaisance » agissant pour nos ressortissants ;

– des rapatriements sanitaires ou pour indigence (0,6 million d’euros en 2012) ;

– une prise en charge partielle des cotisations à la Caisse des Français à l’étranger pour les plus modestes (0,5 million d’euros) ;

– l’accompagnement des démarches locales des familles françaises en procédure d’adoption internationale ;

– plus de 2 millions d’euros ont été également dépensés en 2012 pour des actions de placement ou de formation professionnelle, avec cependant une efficacité limitée.

– enfin, le réseau consulaire français assure des services qu’aucun État ne rend à ses ressortissants : la transcription des actes d’état civil, l’organisation des Journées de Défense et de Citoyenneté et le recensement des jeunes gens, le traitement des dossiers de demande de bourses scolaires au profit des enfants français scolarisés à l’étranger, et, dans une trentaine de postes, le placement des Français expatriés ou l’aide à l’accès à des formations professionnelles.

Si la France a entrepris d’alléger ce dispositif au sein de l’Union européenne, c’est pour redéployer ses moyens vers les pays émergents ou à fort potentiel, en tirant les conséquences de l’approfondissement de la construction communautaire et de l’intensification des coopérations bilatérales ou multilatérales pour la gestion des questions civiles, matrimoniales etc. Certains consulats généraux européens ont ainsi été transformés en « postes à gestion simplifiée ». Tout en conservant leurs responsabilités en matière de protection de nos ressortissants, ils ont évolué vers un rôle culturel, politique ou économique plus affirmé. Les fonctions principales d’administration des communautés françaises sont regroupées sur de « grands pôles consulaires régionaux » moins nombreux. Ailleurs, de nouveaux postes sont créés en Chine, en Russie et en Inde et la possibilité de « colocaliser » à l’étranger les services de plusieurs États membres de l’Union est en discussion. Le principe d’une présence française universelle est confirmé, mais elle est modulée selon la réalité des besoins et les intérêts de notre pays.

M. Christophe Bouchard confirme la philosophie du dispositif : « Par-delà la diversité des profils, il est important pour le ministère des Affaires étrangères de maintenir un lien fort avec la communauté française à l’étranger. Cette tradition fait la spécificité de la France par rapport à d’autres pays qui estiment n’avoir qu’une responsabilité minimale – délivrance de papiers d’identité et assistance d’urgence – vis-à-vis de leurs ressortissants à l’étranger, surtout s’ils sont très nombreux. C’est parce que la France a toujours considéré que le lien entre ses ressortissants résidant à l’étranger et le pays d’origine doit rester important, qu’elle a développé un important réseau consulaire ainsi que toute une gamme de services consulaires plus large que celle de ses principaux partenaires. (…) L’accompagnement de la mobilité et le maintien du lien civique sont les deux axes principaux de notre action, en dépit de l’extrême diversité des situations des Français à l’étranger. » « C’est la raison pour laquelle, il convient sans doute de réaliser des progrès dans la connaissance sociologique des Français de l’étranger », ajoute-t-il, répondant à la première préoccupation de la commission ⁽²¹⁷⁾.

Quant au réseau de l’enseignement français à l’étranger, la France n’est certes pas le seul pays à avoir un réseau scolaire à l’étranger, mais il est le seul à disposer d’un service public d’enseignement à l’étranger - même si les frais d’écolage versés par les familles représentent une grande part de ses ressources.

L’enseignement français à l’étranger

Réputé pour la qualité de son enseignement, son attractivité s’exerce au-delà des communautés françaises ou autochtones et le nombre de ses élèves ne cesse de progresser. Sous la pression de la demande et pour couvrir de nouveaux pays, le nombre des établissements est également en augmentation.

En 2009, le réseau était constitué de 453 établissements répartis dans 125 pays et scolarisant environ 240 000 élèves. En 2013/2014, ils sont 488 établissements scolaires, implantés dans 130 pays.

Tous sont homologués par le ministère de l’Éducation nationale et développent une scolarité similaire à la scolarité française. 75 de ces établissements sont gérés directement par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), l’opérateur public pivot de ce réseau placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères ; 156 établissement gérés par des associations de droit privé ont passé une convention avec elle ; et 257 autres sont des établissements partenaires ou « homologués ».

Ils ont scolarisé environ 320 000 élèves en 2013/2014, dont 120 000 Français.

Si le réseau a pour mission première d’assurer la continuité du service public d’éducation en permettant aux enfants français résidant à l’étranger d’accéder à l’enseignement national tout au long de leur scolarité (et même s’ils changent de pays), ce réseau contribue aussi fortement à l’influence de la langue et de la culture françaises en accueillant 62 % d’élèves étrangers en 2014 – un phénomène qui s’accentue également puisqu’ils ne constituaient que 54 % des effectifs en 2009.

Un temps accordé au bénéfice des familles françaises, le principe d’une « gratuité » de la scolarité au lycée a été abandonné en 2012. Le poids de la « prise en charge par l’État » menaçait en effet d’atteindre des niveaux budgétaires insoutenables et le système portait en lui plusieurs risques importants (contradiction avec le droit communautaire, différences de traitement entre expatriés, risque d’éviction des enfants locaux et effet d’aubaine pour les entreprises). ⁽²¹⁸⁾ Il a été remplacé par un mécanisme de bourses scolaires renforcées visant à assurer l’accessibilité de ces écoles aux familles françaises modestes. Celui-ci est trop récent pour qu’on puisse juger de son efficacité ; mais l’enjeu est capital pour un dispositif public.

Le nouveau système de bourses scolaires

Il a été mis en place à la rentrée de septembre 2013 pour le « rythme Nord » et le sera à la rentrée 2014 pour les pays du « rythme Sud ».

La réforme des bourses scolaires a introduit de nouveaux critères d’attribution, l’objectif recherché étant de prendre en compte la réalité des ressources des familles (revenu net disponible par personne). L’octroi d’une bourse est donc déterminé en fonction de ce qu’il reste à une famille pour vivre, une fois payés les impôts, les charges sociales et les frais de scolarité, par rapport au coût de la vie locale (introduction d’un indice de parité de pouvoir d’achat).

Quoi qu’il en soit, nombre des personnes auditionnées ont tenu à souligner l’importance de ce réseau pour les communautés françaises installées à l’étranger et, plus largement, pour la force du lien que notre pays construit avec leurs enfants.

Le sociologue Denis Colombi en explique les différents enjeux : « Les lycées français à l’étranger sont une institution très importante, pour l’éducation de leurs enfants, parfois aussi pour trouver de l’aide à l’installation – faute de communautés de français sur place –, mais également pour rencontrer d’autres personnes, pas seulement françaises. Dans ces lycées, on rencontre en effet des personnes d’autres nationalités. Cette dernière dimension peut représenter un véritable atout pour un certain nombre d’expatriés. Une spécialiste des ressources humaines m’indiquait que ce qui avait changé dans les motivations de ces départs, c’est le fait qu’ils sont ne sont plus seulement motivés par la carrière d’un des parents, mais aussi par le désir de faire bénéficier ses enfants d’une éducation internationale. Cela peut être un élément d’attractivité des emplois à l’étranger. Dès lors, les lycées français à l’étranger sont importants autant par leur fonctionnement que par les opportunités qu’ils offrent. » ⁽²¹⁹⁾

M. Jean-Yves Durance le confirme : « les établissements d’enseignement français à l’étranger sont des points d’ancrage importants pour ces communautés qui, à chaque rentrée scolaire, rencontrent des difficultés pour y inscrire leurs enfants. De nombreuses initiatives, y compris privées, peuvent accroître l’offre éducative française dans les différents pays. En tout état de cause, les établissements d’enseignement sont, comme les postes diplomatiques et les chambres de commerce à l’étranger, des lieux naturels de rassemblement de cette diaspora. » ⁽²²⁰⁾ .Lui-même expatrié, M. Arnaud Vaissié, président de l’Union des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger (UCCIFE), partage ce point de vue : « Les écoles sont un point de focalisation et de passage – souvent obligé – pour tous les Français qui bougent (…), une chance française que n’ont pas les autres pays. C’est une très belle réussite, obtenue avec le consensus de l’ensemble des acteurs. » ⁽²²¹⁾

Il souligne notamment que le réseau des écoles françaises à l’étranger « a pour avantage de garder les familles dans la sphère culturelle française. Les enfants qui ne sont plus dans un système scolaire français parlent notre langue avec un accent et on peut dire que, culturellement, ils ne sont plus là. La France est souvent pour eux le pays des vacances, mais ce n’est plus le pays au centre de leur vie. Les enfants qui sont allés dans les lycées français se sont créé des valeurs françaises, des amis français, et nous avons une chance de les récupérer. Voilà pourquoi il faut faire vivre le réseau des écoles françaises à l’étranger, alors que ce n’est pas la tendance du moment. Par exemple, il est très difficile d’obtenir des détachements de professeurs français pour partir à l’étranger. »

Proposition 22 : Puissant vecteur de lien entre la France et ses ressortissants, il est primordial de préserver les capacités d’accueil du réseau des écoles françaises à l’étranger, la qualité de son enseignement et son accessibilité à toutes les familles françaises.

L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger

L’agence fonctionne essentiellement avec deux subventions versées par le ministère des Affaires étrangères, la principale étant inscrite au programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, la seconde inscrite au programme 151 Français de l’étranger.

Ces contributions du budget de l’État ont subi une nette inflexion après 2012, malgré la poursuite du développement du réseau. Mais elles ont été stabilisées en 2014.

Évolution des subventions versées par le ministère des Affaires étrangères

(en millions d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Programme 185

291,3

415,0

420,8

420,8

422,5

425,0

416,5

Programme 151

66,9

86,1

106,2

119,0

125,5

110,3

118,8

Total

358,2

501,1

527,0

539,8

545,0

535,3

535,3

Source : ministère des Affaires étrangères.

Le budget de l’agence bénéficie, en outre, de ressources propres provenant de deux sources :

– les recettes propres des établissements en gestion directe (essentiellement constituées des frais de scolarité), soit 344,4 millions d’euros ;

– les ressources propres du siège pour un montant de 209,5 millions d’euros (essentiellement la participation des établissements du réseau à la rémunération des résidents et la contribution assise sur les frais de scolarité).

En 2014, l’agence compte 6 353 agents sous plafond budgétaire, en quasi-totalité d’entre eux des personnels titulaires de l’Éducation nationale en position de détachement, ainsi qu’environ 4 600 employés hors plafond rémunérés sur ses ressources propres et qui sont, pour la plupart, des agents de droit local.

Se donner les moyens de préserver la haute qualité de l’existant est un choix stratégique primordial. Cela n’exonère pas notre pays et son administration de travailler également les points de progrès.

Plusieurs temps forts marquent le parcours d’un expatrié : avant son quotidien de résident d’un pays étranger, il y a son départ de France et son installation dans ce nouveau pays ; après, son retour et sa réinsertion dans notre pays. De l’avis général (tel qu’il ressort des auditions et des sondages), nos ressortissants sont plutôt satisfaits de l’aide qu’ils peuvent recevoir de leur pays au cours de leur séjour à l’étranger. En revanche, les autres étapes ne sont pas toujours aussi fluides.

M. Jean-Yves Durance observe notamment que « trop souvent, en raison des tracasseries administratives qu’ils ont dû surmonter pour partir, ce n’est pas sans amertume que les candidats à l’expatriation quittent la France. » ⁽²²²⁾

Proposition 23 : Il serait pertinent d’étudier la possibilité de créer un guichet unique (mais décliné sur l’ensemble du territoire) permettant aux Français quittant notre pays pour s’installer à l’étranger de régler l’ensemble des démarches administratives nécessaires (civiles, sociales, fiscales, etc.)

Ce dispositif ne simplifierait pas nécessairement les règles applicables, mais pourrait alléger et accélérer le processus, voire favoriser sa rationalisation.

Pour l’accompagnement des mobilités, la France a mis en place une structure d’information et d’appui, la Maison des Français de l’étranger (MFE), qui intervient en amont des installations. Le ministère a entrepris de faire évoluer ses modalités d’intervention pour améliorer ses performances.

M. Christophe Bouchard explique les évolutions à venir : « La Maison des Français de l’étranger ne ferme pas ; nous voulons au contraire réformer et développer son action. Seule une de ses activités s’interrompt le 31 juillet : l’accueil physique des visiteurs rue de la Convention. À la demande, il y a un an et demi, de la ministre déléguée aux Français de l’étranger, une étude a été réalisée sur le rôle et l’efficacité de cette structure qui employait quatre agents du ministère. Un rapport a mis en évidence que certaines activités se révélaient décevantes en termes d’audience et d’impact, dont cet accueil du public qui concernait en moyenne six à huit personnes par jour – donnée qui ne nous semblait pas à la mesure du nombre de Français susceptibles de s’installer à l’étranger.

« Nous avons donc décidé d’interrompre cette activité et, à partir de la rentrée, d’en développer d’autres, en particulier via internet, outil qui nous permettra de toucher beaucoup plus de monde. Certains ateliers d’aide à la confection de curriculum vitae, organisés deux fois par mois pour une moyenne de quinze personnes, seront désormais réalisés par le biais d’internet afin de toucher deux à trois plus de personnes, pour le même coût.

« Le nom de la Maison des Français de l’étranger changera. Nous ne connaissons pas encore le nouveau, mais il pourrait être : Mission pour l’information sur l’expatriation. L’idée est bien qu’elle touche un plus grand public ; il convient donc d’en moderniser les méthodes de travail. » ⁽²²³⁾

Même optimisée, cette aide se limite aujourd’hui à l’étape précédant l’installation. Or, un sondage IPSOS commandité par la Banque transatlantique montrait en mars 2014 qu’une des principales mesures d’aide à l’expatriation souhaitées par les Français serait le développement des services d’accompagnement dans le pays d’installation (pour trouver un logement, faire ses formalités administratives, chercher un travail…).

Si ce peut être un créneau de développement pour des prestataires privés comme les professionnels de la relocation, il n’est pas envisageable d’assurer un service public aussi complet et individualisé. On pourrait néanmoins réfléchir à mieux exploiter la très bonne connaissance des réglementations et des institutions locales que les services consulaires sont amenés à acquérir pour aider les Français nouvellement arrivés à « débroussailler » les démarches qu’on exige d’eux – ce serait d’autant plus envisageable que dans les faits, les services aux résidents assurent souvent spontanément ce rôle de guides.

Proposition 24 : Organiser dans les postes consulaires un service plus structuré d’information et d’orientation sur les institutions et procédures administratives locales.

Entretenir une relation de qualité avec son pays est une condition fondamentale pour nourrir l’attachement de ses émigrés. Cela demande de corriger certains défauts de notre système administratif et peut même justifier de renforcer le service rendu en amont et pendant l’expatriation.

Mais les conditions du retour des expatriés peuvent également avoir un impact sur leur appréciation de ce lien et sur la force et la permanence de leur attachement. M. Arnaud Vaissié le souligne : « L’internationalisation de notre jeunesse est un plus. En revanche, il faut créer les conditions de leur retour, pour éviter qu’ils ne se détachent du pays. » ⁽²²⁴⁾

2. Les enjeux du retour : faire en sorte que nos expatriés veuillent et puissent revenir

Les périodes d’expatriation sont d’abord, on l’a vu, une source d’enrichissement personnel pour nos compatriotes qui ont choisi de partir à l’étranger. Pour qu’elles soient également une source d’enrichissement collectif, pour les entreprises et le pays dans son ensemble, il y a d’évidents intérêts à ce que ces Français reviennent un jour.

Mais quelles sont les tendances aujourd’hui ?

Comme on l’a déjà relevé, les données du registre ne permettent pas de calculer la durée moyenne des séjours de nos expatriés. Mais, par son enquête menée fin 2012, la Maison des Français de l’étranger constatait que :

– une personne consultée sur deux vivait à l’étranger depuis plus de cinq ans au 31 décembre 2012, et près d’une sur trois depuis plus de dix ans. C’est en Afrique du nord et en Europe occidentale que les séjours se prolongent le plus ;

– et que 57 % avaient déjà vécu une précédente expérience d’expatriation d’au moins six mois.

Les durées de séjour semblent s’allonger. Doit-on craindre en conséquence que les retours se fassent plus rares ? Divers sondages montrent plus d’incertitude dans les projets des Français interrogés.

Face à la question d’un retour définitif de cette même enquête de la Maison des Français de l’étranger, près de la moitié des Français expatriés consultés admet une certaine indécision. Près d’une personne sur trois envisage un retour à plus ou moins long terme, tandis que 17 % excluent ce retour en France. La conclusion reste complexe car si le nombre des personnes excluant de revenir progresse sans surprise au fur et à mesure que leur expatriation se prolonge, le nombre des indécis également.

Les déductions de M. Bernard Ramanantsoa, sur les choix des diplômés des écoles de commerce restent ambivalentes : « Par promotion, le nombre d’élèves vivant à l’étranger (…) sont, par exemple, 92 sur les 359 élèves sortis en 1995, 94 sur les 367 que comptait la promotion 2000, et 76 sur 463 pour la promotion 2010. Pour l’instant, il est donc probable que les anciens élèves ayant une première expérience à l’étranger finissent par revenir. Une question plus compliquée est de savoir si cette tendance va perdurer à l’avenir. » ⁽²²⁵⁾ M. Julien Roitman est plus affirmatif : « Nous avons demandé aux ingénieurs travaillant à l’étranger s’ils avaient envie de revenir en France : 38 % ne l’envisagent pas
– contre 33 % en 2005 –, 40 % ont la ferme intention de revenir à plus ou moins brève échéance, et 25 % ne savent pas. Quant à la durée des affectations, elle est extrêmement variable puisqu’elle va de deux ou trois ans à vingt-cinq ans. » ⁽²²⁶⁾ La CCI de Paris-Île-de-France, enfin, constate dans son étude « une inflexion de leur intention, qu’il s’agisse de la durée de leur séjour ou de leur désir de revenir en France. » ⁽²²⁷⁾

M. Arnaud Vaissié attire quant à lui l’attention sur des évolutions potentiellement inquiétantes : « les élèves de terminale du lycée français de Londres, qui est réputé comme étant un des meilleurs, (…) partent à 80 % dans l’enseignement britannique ou international. Ils ne rentrent plus en France pour intégrer, comme c’était traditionnellement le cas, des classes préparatoires ou les meilleures universités. » ⁽²²⁸⁾

Il convient toutefois de rester circonspect dans l’interprétation de chiffres fondés sur des bases faibles et prétendant décrire des phénomènes complexes. Pour M. Jean-Christophe Dumont, « cette question du retour des expatriés est très compliquée et je me défie des chiffres qui ont été diffusés ça-et-là, notamment par la chambre de commerce de Paris, car ils ont été établis sur la base d’échantillons très réduits. Je pense qu’il faut être extrêmement prudent en la matière. Je me bornerai à vous indiquer quelques éléments, mais ce sujet mériterait une analyse plus approfondie. Alors que le nombre de diplômés du supérieur français expatriés en Espagne était en forte augmentation entre 2007 et 2010, il diminue depuis, du fait de la détérioration de la situation économique de ce pays. Même si rien ne dit que ces expatriés reviennent en France, ces éléments montrent du moins que mobilité ne signifie pas forcément installation. »

De même, « les statistiques dont nous disposons montrent qu’environ 44 % des Français arrivés en Allemagne en 2012 y étaient toujours un an après, contre environ 41 % en 2011. Mais, en 2012, la proportion pour les autres ressortissants de l’Union et de l’OCDE était respectivement d’environ 50 % et de près de 52 %. » ⁽²²⁹⁾

Il convient notamment de tenir compte d’une profonde transformation des conditions d’expatriation et de considérer leur impact sur les projections de retour : le volume des missions de détachement, qui avaient souvent des durées de moins de trois ans, a beaucoup diminué ; cela pourrait être la principale raison de l’allongement des séjours, ainsi que l’explique M. Jean-Yves Durance : « les expatriés français travaillent désormais majoritairement pour des entreprises étrangères et non plus pour des entreprises françaises. Ce changement de nature n’est pas neutre au regard notamment de la question du retour. En effet, l’expatriation dans le cadre de l’entreprise fait partie du parcours professionnel : les expatriés peuvent revenir. En revanche, le retour de ceux qui travaillent pour une entreprise étrangère ou qui partent fonder une entreprise dépendra du succès de leur parcours à l’étranger. » ⁽²³⁰⁾

De fait, en 2003, 38 % des Français de l’étranger travaillaient pour la fonction publique ou des organisations non gouvernementales ; ils ne sont plus aujourd’hui que 20 %. Le phénomène touche également les entreprises privées qui remplacent de plus en plus souvent les contrats d’expatriation par des contrats locaux – « ce qui modifie le rapport à la mère patrie » conclue M. Jean-Yves Durance.

Il n’est donc pas possible à ce jour de conclure valablement sur l’évolution des retours. Mais force est aussi de constater qu’il n’y a plus d’automaticité du retour. Cette étape ne s’inscrivant plus dans un parcours prédéfini dans le temps, les échéances sont imprécises.

Par ailleurs, nos expatriés peuvent avoir plusieurs raisons très légitimes de rester à l’étranger, voire de s’y installer définitivement, sans que cela soit un rejet de la France. « Il ne faut pas interpréter, comme on le fait trop souvent, le choix de rester vivre à l’étranger comme une façon de « voter avec ses pieds » contre la France et son système. Penser que les expatriés restent à l’étranger parce qu’ils préfèrent, par exemple, le système anglo-saxon est une erreur d’interprétation. », avertit le sociologue Denis Colombi. ⁽²³¹⁾

Sur la persistance d’un attachement des Français à leur pays, les enquêtes se montrent plutôt rassurantes : la très grande majorité garde un lien actif.

Selon l’enquête de la Maison des Français de l’étranger de 2013, de manière générale, les Français expatriés rentrent régulièrement en France : 20 % déclarent rentrer plus de trois fois par an, et 30 % deux ou trois fois par an. Seul un expatrié sur cinq affirme rentrer moins d’une fois par an, mais cela peut aussi s’expliquer par un coût des transports élevé, surtout pour les déplacements en famille, qui s’accroît avec la distance et est désormais rarement pris en charge par les employeurs. Parmi les répondants au sondage du Lepetitjournal.com, ils sont même 41 % à rentrer trois fois ou plus. Mais il confirme également que l’éloignement géographique espace ces retours.

Selon la même enquête de la Maison des Français de l’étranger, les expatriés interrogés veillent aussi très majoritairement, à 88 %, à préserver un lien privilégié avec la société française (maintien d’attaches familiales, liens professionnels, possessions immobilières etc.). À l’opposé, seuls 2 % rompent tout lien. Il faut toutefois nuancer ce résultat car les expatriés plus détachés vis-à-vis de la France ont probablement été moins sensibilisés à l’enquête. En outre, celle-ci fait apparaître que ce lien s’érode avec le temps, de façon marginale mais sans équivoque : plus l’établissement à l’étranger est ancien, plus le lien se distend. Ainsi 15 % des expatriés de plus de cinq ans déclarent ne pas maintenir particulièrement, ou pas du tout, de lien avec la société française.

Par ailleurs, ce lien peut exister à distance, comme le rappelle M. Jean-Yves Durance : « les moyens de communication modernes permettent désormais de rester en liaison très étroite avec sa famille, ce qui n’était pas le cas il y a quarante ans ». Cela « modifie le ressenti culturel de l’expatriation. » ⁽²³²⁾

Malgré tout, il semble toujours rester un réel intérêt, une curiosité forte au moins, si l’on en juge par les 95 % de répondants qui disent se tenir informés de l’actualité française. Elles utilisent en particulier les sites internet des chaînes de télévision ou des journaux français.

Les entretiens menés par le sociologue Denis Colombi l’ont tous confirmé : « Sur le sujet des relations avec la France, les personnes que j’ai rencontrées conservent tous un lien avec la France, ne serait-ce qu’avec son actualité. Ce lien peut être plus ou moins fort : le lien familial est le plus important, et certains retours sont dictés par le vieillissement des parents et par la volonté de passer plus de temps en famille, par exemple quand les grands-parents ne connaissent pas leurs petits-enfants nés à l’étranger. » ⁽²³³⁾

Au final, même si les projets de retour sont aujourd’hui plus imprécis qu’il y a dix ans, ou que les jeunes générations envisagent plus facilement d’enchaîner plusieurs mobilités, il n’en reste pas moins qu’à ce jour, dans leur grande majorité, les Français expatriés se réinstallent à terme en France.

En tout état de cause, d’autres liens peuvent se créer indépendamment du rapport à la France : certains marchés du travail sont très localisés, comme plusieurs des entrepreneurs auditionnés l’ont expliqué. L’attachement au pays d’accueil est aussi plus fort pour les expatriés qui y ont créé leurs propres entreprises.

La situation familiale peut également modifier la donne : la rencontre d’un conjoint d’origine étrangère impose inéluctablement de faire un choix de résidence. Or, le cas est fréquent si l’on en juge par le sondage Mondissimo dont 56 % des répondants ont fondé leur famille à l’étranger – ils étaient 48 % en 2005. Un conjoint français peut lui-même retarder le retour s’il a un emploi sur place et n’est pas assuré d’en retrouver en France. Les conjoints de Français à l’étranger apparaissant de plus en plus actifs, à 69 % en 2013 selon l’enquête Mondissimo, alors qu’ils n’étaient encore que 52 % en 2003, une telle situation ne peut que se multiplier.

De la même façon, des motivations objectives peuvent décider du retour en France indépendamment de la qualité du lien avec la société française. Car notre pays présente des avantages comparatifs non négligeables, comme l’explique M. Étienne Wasmer : « Le départ des jeunes Français s’inscrit dans un cycle de vie. Au sortir de l’école, les diplômés n’ont pas encore charge de famille. Quand ils atteignent 35 ans et scolarisent leurs enfants, ils songent que, si les salaires, après impôt, sont plus élevés à l’étranger, les dépenses liées à la famille et à l’éducation y sont également plus lourdes. (…) Il existe peu d’études sur le cycle de vie, mais le coût de la santé ou de l’éducation compte beaucoup dans la décision de se réinstaller en France. » ⁽²³⁴⁾

Quand le retour en France ne s’impose pas pour tirer le plein bénéfice de son expérience internationale. Un cas étudié par le sociologue Denis Colombi l’illustre clairement : « les ressources ou le capital humain – je dis parfois « capital international » – que [la personne] a acquis lors de cette expérience, cette « compétence de traduction » qui, selon ses propres mots, est son « cœur de métier », sont d’abord valorisables en France : le retour lui est presque indispensable pour en profiter pleinement. Si elle s’était installée définitivement à l’étranger, elle aurait perdu tous les avantages de sa mobilité internationale. Elle reste donc attachée à la France, non pas par une simple question d’identité, mais bien par la dynamique proprement économique de son parcours et de sa carrière. (…) Couper complètement les ponts avec la France et le marché du travail français, notamment professionnellement, serait alors dramatique pour ces expatriés, qui perdraient entièrement le bénéfice de leur expatriation. » ⁽²³⁵⁾

En dernière analyse, chaque situation est plus complexe qu’il n’y paraît : « l’attractivité d’un pays est bien difficile à identifier comme une simple somme d’atouts nationaux », conclut-il.

Cela étant, rentrer, retarder sa réinstallation, y renoncer ou repartir peut aussi dépendre des facilités et des difficultés que ces expatriés trouvent ou pensent trouver à leur retour en France.

D’une part, il y a bien sûr le poids des difficultés conjoncturelles : « S’agissant des perspectives de retour, il faudra nous revoir dans dix ou vingt ans pour savoir ce que sont devenus les jeunes Français qui s’expatrient aujourd’hui. Nous pouvons toutefois d’ores et déjà affirmer que leur décision dépendra en grande partie de la situation économique française. Si la période de stagnation, qui dure maintenant depuis six ans, persiste, l’incitation à partir et l’incitation à ne pas revenir seront encore plus aiguës. », observe M. Jean-Luc Biacabe ⁽²³⁶⁾. Et ce, d’autant que ces jeunes générations semblent avoir une approche plus mondialisée des choses qui les attache moins à un territoire que leurs aînés : « Nous avons appris aux jeunes à raisonner de manière très ouverte et globale : s’ils trouvent un emploi intéressant en France, ils l’acceptent ; s’ils trouvent mieux ailleurs, ils partent sans état d’âme.», fait remarquer M. Julien Roitman. ⁽²³⁷⁾

Les perspectives en termes d’emploi, notamment, sont primordiales - même si elles doivent être relativisées au regard de ce qui se passe ailleurs : par exemple, « pour les Français partant fonder une entreprise à l’étranger, la perspective de leur retour dépendra de leur réussite ou de leur échec. L’artisan français qui, installé à Shanghai, monte une chaîne de boulangerie a peu de raisons de revenir. Il en sera différemment de celui qui tente sa chance dans la Silicon Valley, où 80 % des jeunes échouent à trouver un emploi, ce qui les incite à revenir » a indiqué M. Jean-Luc Biacabe.

D’autre part, il y a aussi les pesanteurs structurelles de la société française : on ne reviendra pas sur certains décalages (de valorisation des diplômes, de différences salariales etc.) qui ont motivé des expatriations et peuvent de la même façon inciter à rester à l’étranger. On soulignera plus particulièrement la difficulté persistante chez les employeurs français à valoriser les expériences internationales. Le phénomène est largement dénoncé sur les forums d’expatriés : même quand elles sont à l’origine de l’expatriation, nos entreprises ne savent pas encore toujours gérer ces retours.

Le sociologue Denis Colombi témoigne des déceptions fréquentes de ces expatriés partis effectuer une carrière internationale dans la perspective de la valoriser sur le marché du travail français. Souvent, à leur retour, ils éprouvent « le sentiment que leur expérience internationale n’intéressait pas tellement les entreprises et organisations françaises. Certaines grandes entreprises françaises évoquent cette même question sous l’angle, cette fois, des ressources humaines. Les responsables de la mobilité internationale que j’ai rencontrés m’expliquent qu’ils ne parviennent pas toujours à valoriser l’expérience internationale des salariés partis à l’étranger et revenus en France. Ces difficultés sont d’ordre organisationnel. Il est parfois difficile de trouver immédiatement le poste le plus adéquat, s’il n’est pas libre ou si cette affectation suscite des jalousies dans les services, où bien souvent la personne qui revient ne connaît plus personne. C’est une vraie difficulté. » ⁽²³⁸⁾

Certes, les enquêtes de l’INSEE démontrent que, statistiquement, les personnes ayant connu une mobilité à l’international disposent d’avantages, en matière de positions hiérarchiques ou de salaires perçus. Elles finissent donc par valoriser ces parcours. Mais il y a, auparavant, des moments parfois difficiles ou certaines frustrations, à tel point que les employeurs constatent qu’un retour d’expatriation est souvent suivi par un changement d’entreprise – « ce qui est d’ailleurs dramatique pour l’entreprise quittée : envoyer un salarié en expatriation coûte excessivement cher, jusqu’à deux ou trois fois le coût « local » du salarié. C’est alors un investissement perdu »relève le sociologue Denis Colombi.

Il évoque aussi un phénomène plus psychologique : « les personnes qui sont revenues ne sont pas toujours satisfaites, sur le moment, de la façon dont leur expérience internationale est considérée. C’est en partie lié au fait qu’elles appartenaient auparavant à une communauté internationale avec une culture particulière où ce type de parcours intéresse tout le monde, et quand elles rentrent et se retrouvent seules dans leur entreprise ou leur service à avoir voyagé, elles rencontrent moins de questions et de curiosité et en sont un peu déçues. » À travers les forums d’expatriés, elles sont également nombreuses à parler d’un sentiment plus général de décalage vis-à-vis de codes sociaux, de visions culturellement marquées des choses qu’elles n’ont plus partagés depuis des années : un « choc culturel inversé » qui s’avère parfois violent à vivre.

Enfin, si elles ne sont sans doute pas rédhibitoires, les difficultés pratiques du retour peuvent fortement le compliquer, voire le gâcher. Sans même parler de trouver une nouvelle place, un nouveau logement à un prix abordable, la réinstallation en France impose des démarches multiples et parfois complexes. À leur retour, les expatriés se retrouvent souvent dans la situation doublement inconfortable d’être contraints de tout redécouvrir et de ne pas comprendre pourquoi leur pays se montre aussi procédurier à leur égard. Pour peu qu’ils aient connu des cadres de vie plus simples et moins chers, cette expérience peut finir par en décourager certains ou les inciter à repartir – avec le risque qu’ils se détachent totalement de notre pays.

Pour d’autres, même très motivés, le retour peut se transformer en véritable parcours du combattant. M. Jean-Christophe Dumont évoquait ces personnes « dont le désir de revenir en France se heurte à des obstacles particuliers : mariage avec un conjoint étranger, possession d’un patrimoine dans le pays d’accueil, réintégration de leurs enfants dans le système éducatif français alors qu’ils n’ont pas été scolarisés dans des écoles françaises, ou, à l’inverse, maintien de leurs enfants dans un univers scolaire anglophone en France, etc. » ⁽²³⁹⁾

Renforcer les liens avec la communauté française à l’étranger, lui donner envie de revenir en France pourrait donc bien aussi passer par une amélioration des conditions de réinstallation de nos compatriotes. La problématique n’est, après tout, pas si différente de celle posée par l’accueil des talents étrangers – la question des titres de séjour en moins. Des réflexions sont menées pour simplifier l’installation des personnalités qualifiées que la France souhaite attirer. Ne pourrait-on également progresser dans l’accueil de nos propres ressortissants ?

M. Jean-Christophe Dumont suggère une aide au retour pour les situations les plus complexes. Il pourrait déjà être pertinent de réfléchir à un vrai dispositif d’accompagnement des retours, informant des procédures à lancer, guidant les candidats au retour dans leurs diverses démarches, voire les préparant mieux aux « chocs » matériel et psychologique qu’ils pourraient vivre… Un dispositif qui serait plus interactif et personnalisé que les bureaux, sites ou portails internet actuellement proposés – qui ont tout de même le mérite d’exister.

Proposition 25 : Il conviendrait de travailler à la rationalisation et la simplification des diverses formalités exigées lors de la réinstallation de nos compatriotes et d’envisager la mise en place d’un guichet unique pour les principales démarches administratives.

CONCLUSION

Aux termes de ses travaux, la commission d’enquête n’a pas le sentiment que, pour reprendre les termes de l’exposé des motifs de la proposition de résolution à l’origine de sa création, nous sommes en face d’une « situation inquiétante pour l’attractivité économique de la France et préjudiciable à son influence dans le monde ». Bien au contraire.

La majorité des membres de la commission comme bien des personnes qu’elle a auditionnées sont convaincues que la France est riche de ses hommes et de ses femmes, qu’ils résident sur son territoire ou ont choisi de mener leur parcours personnel ou professionnel hors de ses frontières. Pourquoi la France serait-elle le seul pays à s’alarmer d’une situation qui laisse de marbre ses principaux partenaires qui pourtant disposent d’une diaspora autrement plus nombreuse ? Pourquoi faudrait-il, de manière absurde, qu’elle se désole de ce qui est, pour l’essentiel au-delà même du mouvement spontané de la mondialisation, le résultat de politiques volontaristes et librement choisies.

Conclure en ce sens, ce n’est pas sacrifier à une vision exagérément optimiste de la situation actuelle de notre pays. Il serait irresponsable de nier que celui-ci traverse depuis dix ans des difficultés très importantes, tant sur le plan économique que sur le plan social. Cette situation appelle la mise en œuvre de réformes et la commission formule quelques propositions pour renforcer la compétitivité et l’attractivité de la France. Mais, en ce domaine, les réformes nécessaires ont été engagées par le Gouvernement, au travers notamment, mais pas exclusivement, du Pacte de responsabilité et de solidarité et d’une politique aussi résolue qu’ambitieuse de simplification administrative, en particulier en direction des entreprises. Il convient de les laisser produire leurs effets, qui ne peuvent être tous immédiats.

Sur l’aspect fiscal de l’expatriation, qui constituait la préoccupation principale des promoteurs de la commission d’enquête, les choses sont parfaitement claires pour la majorité des membres de celle-ci. La motivation fiscale, d’ailleurs quasiment jamais avouée par les intéressés, n’est ni première ni essentielle. Il ne faut cependant la nier pour une partie ultra-minoritaire des expatriés. Elle encoure une totale réprobation, car comme l’a indiqué le secrétaire d’État en charge des Français de l’étranger : « C’est un fait : alors que la situation budgétaire de notre pays exige les efforts de chacun, certains partent s’installer à l’étranger avec l’unique objectif d’échapper à l’impôt en France. Ceux qui adoptent ce comportement scandaleux et inacceptable refusent le devoir de solidarité entre Français dans un moment particulièrement difficile et mettent à mal notre pacte républicain. Ils se soustraient au paiement de l’impôt alors même qu’ils ont largement profité de structures financées par l’impôt et à la qualité reconnue, qu’il s’agisse des services publics d’éducation, de santé et de formation ou de nos infrastructures. » ⁽²⁴⁰⁾

Si certaines des critiques adressées à notre système fiscal peuvent être débattues, notamment en ce qui concerne l’instabilité de la norme, la majorité des membres de la commission n’est pas disposée, comme certains pouvaient l’espérer, à « détricoter » la politique fiscale menée depuis le début de la Législature, politique qui obéit à la double exigence du redressement de nos comptes publics et de la justice dans la répartition des efforts qui sont demandés à chacun de nos concitoyens. Elle l’est d’autant moins que, s’agissant de l’optimisation fiscale pratiquée par les grandes entreprises internationales, elle se sent confortée par les évolutions perceptibles tant chez nos principaux partenaires – au premier rang desquels les États-Unis – qu’au niveau des organisations internationales – qu’il s’agisse de l’Union européenne ou de l’OCDE.

Enfin, comme ses devancières, la commission d’enquête a pu constater la faiblesse et les lacunes de la connaissance que nous avons du phénomène de l’expatriation, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Remédier à cette situation, fort ancienne et largement partagée au-delà de nos frontières, ne serait pas si anecdotique. Ce n’est que par une meilleure connaissance de l’expatriation que nous pourrons nous convaincre que celle-ci constitue une richesse pour notre pays et que nous pourrons mettre un terme aux idées reçues, aussi fausses que communément répandues, qui nourrissent notre tendance au pessimisme.

RÉCAPITULATION DES PROPOSITIONS

Proposition 1 : Améliorer le registre des Français établis hors de France en :

– communiquant davantage sur l’utilité pour les intéressés, et pour leur pays, de s’inscrire au registre mondial ;

– harmonisant les formulaires d’inscription et d’actualisation et standardiser l’enregistrement des données pour que tous les postes consulaires aient le même niveau d’information et le même traitement informatique ;

– étoffant les informations demandées, lors de l’enregistrement comme à son actualisation ou au renouvellement de l’inscription, en faisant préciser notamment les pays de naissance (principal critère de sélection retenu par les bases de données internationale), les niveaux d’études, les emplois occupés (profession et secteur d’activité) et la situation au regard de l’emploi ;

– réduisant les délais (par exemple de cinq à trois ans) pour le renouvellement des inscriptions et l’actualisation des informations individuelles, en utilisant en priorité la voie internet pour ces échanges ;

– prévoyant l’accessibilité des données globalisées du registre en créant une base qui rassemblerait les informations retraitées et serait consultable sur le site du ministère des Affaires étrangères.

Proposition n° 2 : Encourager le recoupement des recensements nationaux, en développant la coopération entre États.

Proposition n° 3 : Encourager la réalisation d’études qualitatives sur la situation et le profil socio-économique des Français à l’étranger, à partir du registre des Français établis hors de France.

Proposition n° 4 : Créer, sous l’égide de l’INSEE, un centre d’information, de recherche et de coopération sur l’émigration, qui pourrait prendre la forme d’un groupement d’intérêt scientifique (GIS).

Proposition n° 5 : Généraliser les visas pluriannuels à tous les étudiants étrangers.

Proposition n° 6 : Assouplir la condition de ressources aujourd’hui exigée pour la délivrance des visas étudiants.

Proposition n° 7 : Rationaliser l’organisation des agences en charge de la mobilité sortante et de la mobilité entrante des étudiants.

Proposition n° 8 : Encourager les universités et autres établissements d’enseignement supérieur à renforcer leurs stratégies en matière d’ouverture à l’international.

Proposition n° 9 : Améliorer les outils statistiques permettant à l’administration fiscale de mieux mesurer le phénomène du retour en France des redevables de l’ISF et de l’impôt sur le revenu.

Proposition n° 10 : Développer la « relation de confiance » entre l’administration fiscale et les contribuables, notamment pour les personnes physiques et amplifier le recours au rescrit fiscal.

Proposition n° 11 : Encourager les services administratifs à faire évoluer leurs relations avec les entreprises, notamment les plus petites, vers davantage de conseil.

Proposition n° 12 : Réussir la fusion programmée entre l’agence Ubifrance et l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

Proposition n° 13 : Progresser vers une stabilisation de l’« horizon fiscal », en s’engageant à ne pas modifier certains paramètres fiscaux stratégiques sur une échelle pluriannuelle.

Proposition n° 14 : Limiter le recours à la rétroactivité de la loi fiscale.

Proposition n° 15 : Pérenniser la French Tech et conserver son ciblage vers les start-up.

Proposition n° 16 : Institutionnaliser et réunir à un rythme régulier le Conseil stratégique de l’attractivité et la Conférence des dirigeants français d’entreprises étrangères.

Proposition n° 17 : Œuvrer au niveau communautaire pour l’adoption de directives européennes plus contraignantes en matière d’imposition des sociétés.

Proposition n° 18 : Soutenir l’action menée par l’OCDE dans le cadre de la lutte contre les pratiques des entreprises multinationales, afin de mettre fin à l’érosion des bases d’imposition et au transfert artificiel de bénéfices vers certains pays ou territoires dans le but de se soustraire à l’impôt.

Proposition n°19 : Introduire une obligation pour les entreprises de déclarer au préalable à l’administration leur schéma d’optimisation fiscale, comme cela se pratique en Grande Bretagne et aux États-Unis.

Proposition n° 20 : Construire avec les principaux réseaux d’influence (notamment les chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international, les associations d’expatriés et les réseaux d’anciens élèves des grandes écoles) une stratégie de sensibilisation de nos compatriotes à la défense des intérêts de la France.

Proposition n° 21 : Construire avec les principaux acteurs de l’accompagnement des expatriés français une base d’information partagée, et régulièrement actualisée, présentant et mettant en lien les dispositifs publics et les initiatives privées développés pour les aider dans leur installation et dans leur vie à l’étranger.

Proposition n° 22 : Préserver les capacités d’accueil du réseau des écoles françaises à l’étranger, la qualité de son enseignement et son accessibilité à toutes les familles françaises.

Proposition n° 23 : Réfléchir à la création d’un guichet unique (mais décliné sur l’ensemble du territoire) permettant aux Français quittant notre pays pour s’installer à l’étranger de régler l’ensemble des démarches administratives nécessaires (civiles, sociales, fiscales, etc.)

Proposition n° 24 : Organiser dans les postes consulaires un service plus structuré d’information et d’orientation sur les institutions et les procédures administratives locales.

Proposition n° 25 : Rationaliser et simplifier les diverses formalités exigées lors de la réinstallation de nos compatriotes et réfléchir à la mise en place d’un guichet unique pour les principales démarches administratives.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission d’enquête a examiné le présent rapport lors de sa réunion du mardi 7 octobre 2014.

M. le président Luc Chatel. À l’occasion de cette dernière réunion de notre commission d’enquête parlementaire, je tiens à vous remercier, mes chers collègues, d’avoir participé à nos travaux pendant six mois.

Nous avons organisé 34 auditions et entendu plus d’une cinquantaine de personnes, que traduisent 400 pages de compte-rendu annexées au rapport final. Lui seront également annexées les contributions que certains d’entre vous ont rédigées.

Je souhaite également remercier les administrateurs de l’Assemblée nationale, autour de M. Philippe Hurtevent, qui ont beaucoup œuvré pour nous aider à remplir notre mission.

M. Yann Galut, rapporteur. Je remercie à mon tour les participants à cette commission d’enquête, dont les débats ont été riches, ainsi que les administrateurs.

Je suis convaincu que la question de l’expatriation des Français doit être analysée avec mesure et sans esprit partisan, afin de ne pas nourrir notre sinistrose et cette forme de délectation morose qui nuit tant à l’image de notre pays à l’étranger.

Comme plusieurs de mes collègues, sur quelques bancs qu’ils siègent, et comme un certain nombre des personnes que nous avons auditionnées, je ne me suis pas retrouvé dans l’emploi du mot exagéré d’« exil » dans l’intitulé de la commission d’enquête. Naturellement, il n’est plus possible de modifier ce titre, qui figure dans le texte de la résolution adoptée par notre Assemblée. Dans mon rapport, je me suis toutefois efforcé de gommer toute idée de stigmatisation de nos compatriotes qui ont décidé de construire leur parcours personnel et – ou – professionnel hors de nos frontières.

Il n’est pas pour autant illégitime de s’interroger sur les raisons de l’expatriation de nos compatriotes et sur ce que celle-ci dit de l’attractivité et de la compétitivité de la France.

Plusieurs personnes auditionnées ont indiqué qu’il ne fallait pas s’inquiéter du fait que le nombre de Français résidant à l’étranger ait augmenté au cours des dernières années – plus rapidement que la population française dans son ensemble – soulignant que cette évolution marquait avant tout un rattrapage et une meilleure insertion de notre pays et de ses ressortissants dans la mondialisation. Il ne faut pas s’en inquiéter car ce phénomène marque d’abord la réussite de politiques volontaristes, librement adoptées par notre pays : la construction européenne – près de la moitié de nos résidents à l’étranger vit en Europe – et l’internationalisation de l’enseignement supérieur, dont Erasmus est le visage.

Cependant, il existe d’autres explications moins positives. On ne peut nier que la situation économique de notre pays, marquée par l’absence de croissance et par un recul de sa compétitivité et de son attractivité au cours des dix dernières années, joue un rôle. Des éléments relevant davantage de la culture ou de l’organisation de la société française ont été également évoqués à plusieurs reprises. Nos compatriotes manqueraient ainsi d’esprit d’entreprendre ou de goût du risque, et la valeur travail déclinerait ; la panne de la mobilité sociale et la culture du diplôme renforceraient également l’attrait de l’étranger.

Il est évident que le rapport de la commission d’enquête ne pouvait pas aborder toutes ces questions dans le délai de six mois qui lui était imparti.

Plus modestement, nous avons souhaité inscrire l’expatriation croissante de nos compatriotes dans le cadre plus global de la mondialisation et avons observé que toutes les économies développées connaissaient un phénomène analogue.

Je ne m’appesantirai pas sur la première partie du rapport qui présente un portrait des Français expatriés, soit une population plus jeune, plus active et plus diplômée que l’ensemble de la population française. Cette partie comporte également des données comparatives, émanant de l’Organisation de coopération et de développement économiques – OCDE – qui confirme le retard de la France par rapport à nos principaux partenaires qui comptent une diaspora plus ancienne et plus nombreuse.

Cette première partie est surtout l’occasion de faire apparaître les lacunes des outils à notre disposition pour acquérir une connaissance fiable et fine de la population des Français de l’étranger. Ces manques ne sont pas propres à la France, mais ils sont dommageables et il conviendrait d’y remédier. C’est pourquoi le rapport présente plusieurs propositions tendant à améliorer d’abord l’instrument principal que constitue le registre des Français établis hors de France : communiquer davantage sur son utilité pour nos compatriotes, standardiser l’enregistrement des données et étoffer les informations demandées pour permettre des approches plus qualitatives. Au-delà du registre, il conviendrait de doter notre pays d’un outil adéquat, au sein de l’Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE – par exemple, permettant de réaliser, selon des modalités rigoureuses, des études qualitatives de la population expatriée.

La deuxième partie du rapport aborde la question du développement de l’expatriation des Français au cours des dernières années. Elle évoque la généralisation de la mobilité internationale des étudiants, qui marque la réussite d’une politique volontariste symbolisée par le programme Erasmus. Mais au-delà de ce programme phare, d’ailleurs renforcé dans le cadre du programme Erasmus + pour les années allant de 2014 à 2020, cette internationalisation des études supérieures s’avère une tendance irrésistible. Elle répond à une triple demande : celle des étudiants, celle des entreprises et celle des commissions d’évaluation des formations et de certification des diplômes, pour lesquelles l’ouverture des établissements à l’international est un signe d’attractivité pour les étudiants et de meilleure qualité relative des diplômes.

En ce domaine, il convient d’être vigilant pour que cette mobilité internationale des étudiants perde son caractère de « marqueur social » – pour reprendre l’expression de la directrice générale adjointe de Campus France. Sans vouloir opposer les grandes écoles et les universités, il est indispensable d’encourager ces dernières à renforcer leurs stratégies d’ouverture vers l’étranger.

En matière d’internationalisation de l’enseignement supérieur, il convient également de ne pas raisonner seulement en termes de mobilité sortante, de ne pas oublier que la France se classe troisième en matière d’accueil d’étudiants étrangers et d’avoir à l’esprit que le nombre d’étudiants venant dans notre pays est plus de quatre fois supérieur à celui des jeunes Français partant étudier hors de nos frontières. À cet égard, il convient d’œuvrer à conforter notre place et l’attractivité de notre enseignement supérieur, en évitant de dresser devant les étudiants étrangers des obstacles administratifs, comme la circulaire Guéant a pu l’être dans le passé.

Après l’internationalisation des études supérieures, le rapport se penche sur celle des parcours professionnels, qui concerne la majorité des Français installés à l’étranger. Au regard des données issues du registre, la population française expatriée est donc majoritairement en âge de travailler, et ses taux d’emploi et d’activité sont très supérieurs à la moyenne nationale.

Cette dynamique s’explique par le fait que les expériences à l’étranger sont reconnues comme un réel atout dans une carrière professionnelle, tant par les salariés que par les entreprises. Les personnes auditionnées ont été unanimes sur ce point. Par ailleurs, le développement des départs d’actifs français à l’étranger répond largement aux évolutions d’un marché du travail devenu mondial. D’ailleurs, il faut souligner que sur ce marché, les Français – nos ingénieurs, par exemple – sont valorisés, voire courtisés dans certains secteurs.

Pour autant, le taux d’expatriation des jeunes diplômés n’a pas connu d’évolution exceptionnelle au cours des dernières années, si l’on en croit les chiffres de la Conférence des grandes écoles – CGE. Il faut donc parler plutôt d’une croissance continue, s’inscrivant dans l’internationalisation des marchés du travail.

Par ailleurs, ces données viennent nuancer l’idée reçue et très répandue, selon laquelle les jeunes diplômés français préféreraient s’expatrier pour créer leur entreprise. Je renvoie sur ce point à l’audition de M. Bernard Ramanantsoa, directeur général d’HEC, qui nous a indiqué que les jeunes créateurs savaient certes qu’il leur faudrait un jour développer leur entreprise à l’étranger, mais que leur réflexe était plutôt de créer leur entreprise en France afin de bénéficier d’un environnement qu’ils connaissent bien et de leurs réseaux.

Si la dynamique mondiale joue son rôle, il est illusoire d’ignorer que cette mobilité internationale accrue se trouve aussi encouragée par une moindre attractivité du marché français du travail, notamment du fait du taux de chômage élevé des jeunes ou du poids de la hiérarchie des diplômes en France qu’ont évoqué plusieurs personnes auditionnées.

La troisième partie du rapport s’intéresse à la compétitivité et à l’attractivité de la France. Le premier point abordé est celui de l’exil fiscal, qui était au cœur des préoccupations des promoteurs de la commission d’enquête. Celui-ci n’est pas un phénomène nouveau qui aurait commencé avec l’élection de M. François Hollande ! J’observe en outre que la motivation fiscale du départ n’est presque jamais mise en avant, à l’exception d’une infime minorité.

Sur ce point, la position du rapporteur, et je l’espère celle de l’ensemble des membres de la commission, est claire : il faut dénoncer ces comportements qui marquent un refus du devoir de solidarité entre Français dans un moment particulièrement difficile, comme l’a déclaré devant nous M. Matthias Fekl, secrétaire d’État chargé notamment des Français de l’étranger. Les professionnels élaborent à ce sujet beaucoup d’observations empiriques, pour ne pas dire impressionnistes. Néanmoins, la connaissance du phénomène progresse, notamment grâce à l’heureuse initiative du président Gilles Carrez de demander un rapport annuel au ministère des Finances.

Mon rapport exploite ainsi les données figurant dans les deux rapports remis par le ministère des finances, le second datant du 26 septembre dernier.

Il convient tout d’abord de souligner qu’il existe des difficultés techniques réelles qui ne rendent pas aisée la connaissance des départs – ou des retours – des contribuables. Le directeur général des finances publiques l’a expliqué devant nous de manière très claire : les outils de l’administration sont orientés, non vers le suivi statistique, mais vers la gestion de l’impôt lui-même avec un équilibre délicat entre les besoins de l’administration et les obligations déclaratives imposées aux contribuables. Ces obstacles sont réels, et il ne s’agit pas d’une volonté de l’administration de cacher des informations qui seraient gênantes ; les avocats fiscalistes entendus par la commission n’ont d’ailleurs pas contredit la réalité de ces difficultés.

Je renvoie au rapport pour revoir les données plus précises et je m’en tiens à quelques éléments synthétiques.

Le nombre des départs de redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) – qui possèdent donc un patrimoine supérieur à 1,3 million d’euros – a beaucoup augmenté entre 2004 et 2007, avant de s’établir autour de plus de 500 départs annuels – 587 en 2012 ; ces contribuables disposent d’un patrimoine plus élevé que la moyenne des redevables de l’ISF ; de plus, la répartition de ce patrimoine montre une forte concentration. Les déclarations relatives à l’exit tax font apparaître 522 départs en 2011 et 2012, dont 469 ont déclaré une plus-value positive ; le montant cumulé atteint 4,5 milliards d’euros, soit une plus-value moyenne de 9,7 millions d’euros ; là encore, on observe une forte concentration. Le nombre de départs de redevables à l’impôt sur le revenu – IR – augmente depuis 2011, que l’on regarde le nombre total ou seulement les redevables disposant d’un revenu fiscal de référence élevé.

Le rapport s’attache à décrire ce qui dans notre législation fiscale est jugé le plus pénalisant en France et ce qui est présenté comme le plus attractif chez nos voisins : la fiscalité des plus-values mobilières, l’ISF – même si j’observe que les deux derniers avocats fiscalistes auditionnés en ont largement relativisé l’importance –, la fiscalité des stock options et des attributions gratuites d’actions, et les contrôles fiscaux. Symétriquement, ce qui est présenté comme attractif à l’étranger touche à la fiscalité très favorable du patrimoine en Belgique, au régime du forfait fiscal en Suisse ou à celui des non domiciliés au Royaume-Uni.

Cependant, il est indispensable d’aller au-delà des idées reçues sur le système fiscal français. D’une part, il est impossible de faire abstraction des services publics et des transferts sociaux qui sont financés par l’impôt et qui sont la contrepartie des efforts demandés aux citoyens. D’autre part, la fiscalité française n’est pas beaucoup plus lourde qu’ailleurs, notamment pour les revenus moyens. Le rapport présente ainsi une comparaison très éclairante des barèmes de l’IR chez nos voisins. En outre, la France n’est pas la seule à avoir introduit un dispositif du type exit tax.

En matière fiscale, il est indispensable de trouver l’équilibre entre l’exigence du redressement de nos comptes publics, celle de la justice fiscale et l’attractivité de notre pays. Je suis totalement solidaire de cette politique, poursuivie depuis deux ans.

Néanmoins, il existe deux aspects de la question fiscale qui méritent de retenir l’attention et d’être débattus : l’amélioration des relations entre l’administration fiscale et les contribuables – personnes physiques comme entreprises –, le développement d’une « relation de confiance » grâce au rescrit fiscal et un effort de stabilisation de la norme fiscale.

S’agissant de l’attractivité économique de la France, il est incontestable que notre pays a souffert des effets directs de la crise et de l’essor parfois fulgurant des économies émergentes. Les acteurs économiques, français comme étrangers, jugent sévèrement l’évolution de notre économie depuis dix ans et pointent un déficit d’image à l’étranger, une compétitivité affaiblie et un environnement administratif pesant.

Comment établir la part de la mondialisation dans les difficultés que traverse la France pour maintenir son attractivité ? L’approfondissement de la mondialisation entraîne en tout cas la perte de portée progressive du concept de frontière économique.

Dans ce contexte, il est clair que les décisions d’implantation des centres de production et des équipes de direction ne se fondent pas d’abord – contrairement à ce que l’on veut nous faire croire – sur des considérations fiscales, mais sur la localisation de l’activité économique ; cela est vrai pour les grands groupes – je vous renvoie à l’audition du secrétaire général de Total – comme pour les PME ou les start-up. Pour ces dernières, la présence presque obligatoire hors de nos frontières n’est pas forcément négative pour l’activité et pour l’emploi en France ; ainsi, M. Jérôme Lecat nous a expliqué que son entreprise employait 30 personnes dans la Silicon Valley – d’où il ne peut être absent étant donné son secteur d’activité – et 60 en France.

Le rapport ne veut donc pas sacrifier à notre pessimisme national. La France dispose d’atouts dont les principaux, selon les dirigeants d’entreprises internationales implantées en France, sont : la qualité des infrastructures de communication, de transports et logistiques, la taille du marché intérieur, la formation et la qualification des salariés, le tissu industriel, et l’écosystème d’innovation et de recherche et développement – R&D. Ces ressources ne nous dispensent pas de déployer une politique active de renforcement de l’attractivité de la France, qui devrait reposer sur l’amélioration de l’environnement administratif des entreprises – il ne s’agit pas de nier le chemin déjà parcouru ou en voie de l’être mais de s’orienter, comme nos voisins, vers un service administratif organisé davantage en conseil des entreprises, notamment des plus petites, qu’en organisme d’envoi et de réception de formalités administratives –, la stabilisation de la règle fiscale, en évitant les modifications continuelles et en limitant le recours à la rétroactivité fiscale, et le développement de la communication sur les atouts de la France ; seule une stratégie de ce type peut répondre au déficit d’image et, à cet égard, l’initiative de la French Tech constitue un exemple à suivre.

En revanche, mener une politique de compétitivité ne doit pas nous entraîner sur le dangereux terrain de la concurrence sociale et fiscale. Si l’on en juge par les récentes annonces faites aux États-Unis, la France n’est pas la seule à être touchée et à vouloir réagir. En ce domaine, la réponse est à rechercher au niveau international : au sein de l’Union européenne d’abord – je renvoie aux trois enquêtes approfondies lancées par la Commission européenne sur les politiques fiscales d’Irlande, des Pays-Bas et du Luxembourg –, à l’OCDE et au G20 ensuite ; l’OCDE vient ainsi d’élaborer des propositions pour lutter contre les pratiques d’optimisation fiscale des multinationales en matière d’érosion des bases d’imposition et de transfert artificiel des bénéfices.

Si les règles fiscales engendrent des délocalisations à l’étranger de sièges sociaux ou de centres de décision, la solution ne consiste pas à se livrer à une course perdue d’avance en matière de dumping fiscal, mais au contraire à contraindre les États acteurs de ce dumping fiscal à s’aligner sur des standards internationaux. La France n’est fort heureusement plus isolée dans ce combat.

Enfin, le rapport se termine sur la conviction que la présence de plus de 2 millions de nos compatriotes hors de nos frontières constitue un atout majeur pour notre pays. Il est de notre intérêt de mener ce que certains appellent une « politique diasporique active ». Nous ne partons pas de rien et nous disposons déjà d’outils puissants : des réseaux consulaires et d’enseignement à l’étranger uniques au monde, un système de représentation des Français de l’étranger qui a été rénové et qui s’avère très structuré, et des acteurs économiques soutenant nos entreprises, notamment le réseau des services économiques de l’État ou celui des chambres de commerce et d’industrie – CCI – à l’international.

Le rapport émet quelques propositions visant à renforcer la coordination de tous les acteurs, à sensibiliser nos compatriotes à la défense des intérêts de la France, et à les accompagner dans leurs démarches lors de leur départ et au cours de leur vie quotidienne à l’étranger.

En conclusion, je ne pense pas que, pour reprendre les termes de l’exposé des motifs de la proposition de résolution à l’origine de la création de la commission, nous soyons en face d’une « situation inquiétante pour l’attractivité économique de la France et préjudiciable à son influence dans le monde ». Je nourris même le sentiment contraire. Je suis convaincu que la France est riche de ses hommes et de ses femmes, qu’ils résident sur son territoire ou qu’ils aient choisi de mener leur parcours personnel ou professionnel à l’étranger.

M. Philip Cordery. Je tiens à saluer le remarquable travail du rapporteur, Yann Galut, et de l’ensemble des membres de la commission. Les conclusions et les propositions du rapport redonnent un sens à nos travaux et gomment le présupposé dangereux et stigmatisant envers les Français qui habitent à l’étranger que recelait l’intitulé de la commission d’enquête.

Le rythme de la croissance du nombre de Français partant à l’étranger s’est accéléré ces dix dernières années, mais peut-on qualifier ce phénomène d’exil ? Je ne le pense pas. Il s’agit d’un rattrapage, illustrant la mobilité accrue de la population française ; les déplacements à l’étranger dans les pays du nord ont augmenté de 65 % au cours de la dernière décennie, soit le double que lors de la précédente. Les Français ont longtemps été plus sédentaires que les Allemands, les Britanniques ou les Italiens, et nos compatriotes vivant à l’étranger ne représentent encore que 2,9 % de la population nationale contre 5,2 % des Allemands et 7,6 % des Britanniques.

La plus grande insertion de notre pays dans la mondialisation, évolution positive, découle d’une meilleure connaissance des langues étrangères, du développement de la mobilité européenne via Erasmus et d’une hausse du nombre de diplômés. La sociologie des Français à l’étranger a, elle aussi, beaucoup changé : plus composite, elle diffère fortement de l’image stigmatisante de l’émigré fiscal. La Belgique a connu une forte progression du nombre de Français s’installant sur son territoire – elle est le quatrième pays accueillant le plus de Français –, ceux-ci étant pour la plupart des salariés, soumis au système d’imposition belge, plus lourd sur le travail qu’en France. Ils ne sont donc pas partis pour échapper à l’impôt !

Élu des Français de l’étranger, je suis en contact quotidien avec eux et peux vous assurer qu’ils ne sont pas des émigrés fiscaux, mais plutôt des étudiants, des salariés, des retraités et des familles. Certains peuvent choisir de partir pour payer moins d’impôts, mais beaucoup sont revenus après avoir constaté le prix à payer pour l’éducation et la santé, aux États-Unis notamment, qui les laissait avec un pouvoir d’achat plus faible.

On ne peut pas nier l’exil fiscal, que nous déplorons et combattons, mais il a toujours existé. Depuis deux ans, la réorientation de l’Union européenne engagée par le Président de la République permet d’envisager la convergence fiscale en Europe. Le rapporteur a formulé plusieurs propositions que je soutiens, comme le rapprochement des taux d’impôt sur les sociétés – IS – ou la lutte contre l’optimisation et l’évasion fiscales.

Il n’y a pas lieu de douter de l’attractivité de la France ; nous avons abrogé la circulaire Guéant, ce qui a permis le retour d’un certain nombre d’étudiants étrangers, nos universités sont reconnues, et la France constitue le troisième pays en matière d’accueil d’étudiants – plus de 290 000 au cours de l’année universitaire 2012-2013. La mise en œuvre des propositions du rapporteur consolidera ce chiffre grâce à une politique de visa plus adaptée. La fusion des établissements Campus France et de l’agence Europe éducation formation France – 2E2F – permettrait de développer une stratégie intégrée de la mobilité étudiante entrante et sortante ; la thèse de la fuite des cerveaux s’avère nulle et non avenue.

La fusion d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux – AFII –, en cours, créera une force de frappe plus cohérente à l’étranger, surtout que la diplomatie économique déployée par M. Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères et du développement international, renforce l’attractivité de notre pays à l’étranger.

Le plus important est de changer le regard porté sur les Français de l’étranger, qui constituent une force vive, un outil d’influence et une richesse pour la France. L’accompagnement de nos concitoyens à l’étranger représente un véritable défi ; les Français établis hors de notre pays affrontent de nombreuses difficultés en matière d’enseignement, de système fiscal, de droits sociaux comme la retraite et de sécurité sociale. À l’image de la démarche de la French Tech, portée aujourd’hui par Mme Axelle Lemaire, secrétaire d’État chargée du numérique, le rapporteur suggère de créer un observatoire de la mobilité, chargé de mieux connaître et de mieux répondre aux enjeux de l’expatriation, et un guichet unique pour ceux voulant partir et ceux souhaitant revenir. Ces idées sont très intéressantes.

La différence entre l’UMP et la majorité réside dans la peur de la mobilité exprimée par la droite, figée dans son conservatisme, alors que nous souhaitons l’encourager et l’accompagner car nous estimons que les Français de l’étranger représentent une richesse pour notre pays. Je voterai donc avec enthousiasme pour l’adoption de ce rapport.

M. Étienne Blanc. Ce rapport n’est rien d’autre qu’un plaidoyer pour la politique fiscale et sociale du Gouvernement ; à la page 213, il est ainsi écrit que le rapport vise à éviter de la détricoter. Élu dans une circonscription frontalière, je me demande si l’on a bien pris conscience de ce qui se passe dans notre pays : 400 000 Français travaillent tous les jours à l’étranger dans les zones limitrophes des pays voisins, et moins de 10 000 étrangers effectuent le chemin inverse. Il y a quarante ans, les flux étaient exactement inverses. Et on dit que ce phénomène n’est pas grave, que les Français s’exportent et que l’on va créer une agence pour tenter de les faire revenir, mais la réalité dément totalement ce diagnostic. Dans l’Ain et la Haute-Savoie, les 40 start-up créées il y a sept ans se sont toutes installées en Suisse. Tous les sièges sociaux ont quitté cette région ; le siège social de STMicroélectronics s’est déplacé de moins de trois kilomètres pour quitter le pays de Gex et s’implanter en Suisse. On constate également ce phénomène dans la zone d’Archamps en Haute-Savoie. À l’école hôtelière de Lausanne, 70 % des Français d’une promotion ne rentrent pas en France et travaillent à l’étranger.

Dans un pays où 1 % des Français paient 45 % de l’impôt sur le revenu, les chefs d’entreprise et les futurs cadres partent et la substance même de la richesse nationale avec eux. Vous niez totalement cette situation dans votre rapport, monsieur Galut, pour des raisons politiques et idéologiques. Je voterai donc contre l’adoption de ce rapport.

M. Christophe Premat. Ce rapport corrige la vision décliniste que M. Blanc vient d’exposer, à commencer par le titre qui comportait le terme très fort et inadapté d’« exil ».

La création d’un guichet unique pour le retour des Français dans notre pays constituerait une avancée, car ceux-ci sont confrontés à des difficultés – inscription dans une université ou reconnaissance des diplômes étrangers pour travailler – que l’on constate tous les jours.

Campus France fournit des indicateurs de l’attractivité de l’enseignement supérieur et élabore des formations attractives pour les étudiants étrangers. L’une des forces de ce rapport réside dans le rappel de l’effort à mener pour l’enseignement supérieur, notamment dans certaines filières.

Les auditions ont montré que nous manquions de connaissances sur le profil de la population des Français de l’étranger. Parmi vos propositions, monsieur le rapporteur, on retrouve l’idée de davantage communiquer sur le registre consulaire, démarche qui a déjà été enclenchée. Il est difficile pour le ministère des Affaires étrangères et du développement international de disposer d’un outil de prospective permettant de mieux connaître les flux migratoires des Français. Nous devons néanmoins chercher à le développer, car nous avons besoin de nous appuyer sur un état des lieux détaillé pour apporter des réponses aux Français qui souhaitent revenir dans notre pays.

Je voterai pour l’adoption de ce rapport.

Mme Sophie Rohfritsch. Je suis étonnée que ce travail parlementaire ne soit pas l’occasion d’établir un consensus sur l’exil des Français à l’étranger, phénomène de masse dont notre pays souffre durement. Nous aurions dû centrer notre réflexion sur le départ des forces vives de notre pays, et non sur la mobilité choisie des étudiants et des seniors, car celui-ci entraîne une perte de puissance et de visibilité à l’international pour notre pays. Or on a utilisé cette commission d’enquête pour défendre une politique massivement rejetée à l’étranger et en France. Nous aurions pu nous saisir de l’excellent travail réalisé par les services de l’Assemblée nationale et nous pencher sur les moyens de remédier à cette situation ou, à tout le moins, à la reconnaître.

Les auditions ont fait apparaître que les exilés quittaient notre pays en raison de l’environnement réglementaire, fluctuant, instable et source d’imprécisions. Par ailleurs, un étudiant qui se voit offrir un poste à l’étranger et un en France choisira le premier. De plus en plus de centres de décision partent à l’étranger ; la France n’en abrite plus et se trouve également vidée des centres de R&D. Notre pays se désindustrialise ou produit des biens et des services à faible valeur ajoutée. Toute activité qui comporte une forte valeur ajoutée quitte notre pays.

Je voterai contre l’adoption de ce rapport, et ce système de travail s’avère dangereux et ne doit pas être reproduit, sous peine d’une perte de crédibilité définitive.

M. Sergio Coronado. Je ne sais pas qui dévoie la procédure parlementaire et les prérogatives d’enquête et de mission que la Constitution et le Règlement de l’Assemblée nationale nous accordent, mais la proposition de création de cette commission d’enquête était mue par une scandaleuse vision politicienne. J’ai voté pour qu’elle se constitue, mais l’utilisation du terme d’« exil » s’avère inappropriée voire obscène pour quelqu’un comme moi qui ai vécu longtemps sous la protection des Nations unies avec le statut de réfugié politique.

Madame Rohfritsch, vous parlez d’un phénomène de masse, mais comment faudrait-il qualifier la situation en Espagne, au Portugal, au Royaume-Uni ou même en Allemagne ? D’une saignée ? La France n’est pas un pays d’émigration, mais cela ne doit pas nous conduire à considérer tout départ comme un échec que nous « subirions » ou dont nous « souffririons », selon vos termes. Au contraire, je crois que la mobilité accrue d’une partie de notre population et de nos élites constitue une chance pour la France, car elle lui permet de s’inscrire dans ce phénomène désormais ancien qu’est la mondialisation.

Nous regrettions au début de la mission de ne pas disposer de suffisamment de données d’enquête et nous pouvons maintenir ce constat après les auditions. On discute de manière idéologique et démagogique sans éléments statistiques robustes ni enquêtes de chercheurs ; pensons que nous n’avons même pas entendu les responsables du programme eDiasporas qui travaillent sur la connectivité des communautés françaises à l’étranger !

Notre devoir réside dans l’objectivité, dans la distance et dans la nécessité de mener une analyse sur le temps long, car tout n’a pas commencé en 2012. Les auditions les plus denses ont montré qu’une mutation du profil des expatriés s’opère depuis une dizaine d’années – certains ont parlé de « génération Erasmus » –, la France suivant désormais le rythme de l’évolution du monde.

J’ai ressenti un malaise tout au long des travaux de la commission, à mesure que j’entendais que tout départ à l’étranger traduisait un échec de notre pays ; cela ne reflète pas la réalité que les parlementaires représentant les Français de l’étranger vivent. Les expatriés considèrent leur départ comme une richesse engendrée par leur curiosité et leur envie de découverte, et ils ne nourrissent aucune animosité à l’égard de la France.

Mme Rohfritsch illustre bien notre incapacité à concevoir la mobilité comme un atout. Il suffit d’interroger les personnels détachés de l’éducation nationale qui ont travaillé à l’étranger sur le sort peu enviable qui leur est réservé lorsqu’ils reviennent en France. Nous envisageons difficilement l’ouverture à laquelle le monde nous contraint aujourd’hui. Or vivre à l’étranger pendant quatre, cinq ou six ans ne constitue ni une fuite, ni un exil, mais une étape dans un parcours professionnel, universitaire ou personnel.

Monsieur le rapporteur, je vous remercie d’avoir rétabli quelque objectivité dans votre rapport dont je soutiens l’adoption. Il y manque tout de même des éléments quantitatifs et qualitatifs sur la population des expatriés français.

M. Frédéric Lefebvre. Au moment de la création de la commission d’enquête, j’avais émis des réserves sur la méthode et sur l’intitulé de notre travail ; on s’est d’ailleurs aperçu que les thématiques traitées dépassaient les seules forces vives. Nous devons combattre le risque de deux formes de caricature : la première tombe dans le déni et affirme que tous les départs sont volontaires, et la seconde ne voudrait voir qu’un tableau où tout le monde quitterait la France en raison de sa politique fiscale. Entre les deux caricatures, il y a la place pour une autre politique !

J’ai beaucoup hésité à participer à la commission : mon collègue Thierry Mariani a décidé de ne pas en être membre, alors que nous avions ensemble pointé les questions que sa création posait. J’ai rédigé une contribution dans laquelle je tente de démontrer la nécessité de changer notre politique publique. Contrairement à ce qu’a dit le rapporteur, l’exit tax constitue une grande erreur, élaborée par le Gouvernement auquel j’appartenais – malgré les réserves que j’avais exprimées, à l’époque – et considérablement durcie par l’actuelle équipe gouvernementale. À l’époque, les start-up quittaient le pays à cause de la fiscalité afin de réaliser leur plus-value à l’étranger ; face à cette situation, on a créé un dispositif qui incite les jeunes entrepreneurs à partir avant même d’avoir créé leur entreprise.

La mobilité représente en effet une chance exceptionnelle pour notre pays : souhaitons-nous réellement une France rétrécie sur l’hexagone où même les frontières de l’Europe font peur ? Je me souviens que l’on culpabilisait les jeunes il y a vingt ans en affirmant qu’ils ne parlaient pas anglais, ne voulaient pas quitter la France et désiraient devenir fonctionnaires ; aujourd’hui, on les culpabilise encore en leur reprochant de vouloir partir. Nous sommes dans une forme de schizophrénie.

Avec l’Internet et les transports à bas coût, le monde se révèle tout petit et nous pouvons ainsi partir facilement à sa rencontre. Mais qui peut profiter de ces opportunités ? Le rapport ne traite pas de ce sujet ; or la mobilité n’est offerte qu’aux élèves des grandes écoles voire aux étudiants de l’université, alors que tellement de jeunes en apprentissage ou provenant de quartiers dits difficiles auraient besoin de découvrir d’autres pays, mais aucune politique n’est développée pour les y aider. À Montréal, de nombreux jeunes Français viennent des quartiers nord de Marseille et du département de Seine-Saint-Denis, et se sont installés au Québec car ils n’avaient pas d’espoir en France ; ils réussissent, sont fiers d’être Français et portent le drapeau de notre pays.

Certains Français vivent cinq ans maximum à l’étranger afin d’enrichir leur expérience, mais d’autres sont installés hors de nos frontières depuis trente ou quarante ans, et il y a lieu de s’en réjouir. Notre pays a d’importants progrès à réaliser dans le domaine de l’exportation, et il est de son intérêt que des Français soient installés à l’étranger pour favoriser les échanges commerciaux avec notre pays.

Le rapport n’évoque pas hélas le déficit dont nous souffrons en matière de lien avec nos compatriotes vivant à l’étranger. Plutôt que de les culpabiliser, nous devrions aider les étudiants munis d’un baccalauréat international à surmonter les obstacles mis par les universités à leur inscription ; de même, l’État se désengage dans les écoles à l’étranger depuis deux ans, ce qui crée de telles difficultés que certains députés socialistes ont voté l’amendement au texte gouvernemental que j’ai défendu sur les bourses scolaires. J’ai entendu M. Matthias Fekl, le nouveau ministre des Français de l’étranger, dire qu’il regarderait les dossiers au cas par cas : on lui en enverra, mais on nous avait déjà tenu le même engagement il y a un an.

S’agissant de l’aide médicale d’État – AME –, la France doit continuer d’être généreuse même si les étrangers doivent payer quelque chose ; en outre, j’ai déposé une proposition de loi pour revenir sur cette situation inacceptable qui veut que nos compatriotes décidant de revenir en France et souffrant d’un problème de santé n’aient pas le droit aux soins immédiats et doivent attendre un délai de carence, contrairement aux étrangers. Nous devons traiter ces sujets ! De même, nous déployons de nombreux efforts pour attirer les investisseurs étrangers en France, mais nous créons de nombreuses difficultés aux Français souhaitant défendre leur patrimoine : nous voyons ainsi partir tous nos châteaux, tous nos vins et tout l’immobilier. Je préférerais que l’on soutienne les Français qui partent à la conquête du monde plutôt que de laisser vendre la France. Que l’on cesse de les culpabiliser et d’inventer des dispositions fiscales folles comme la contribution sociale généralisée – CSG ; en effet, faire acquitter des cotisations sociales par des personnes qui ne bénéficient pas de la protection sociale n’obéit à aucune logique et revient à créer une double imposition, car la CSG n’étant pas un impôt, elle n’entre pas dans le champ des conventions fiscales de non double imposition. Ce système fait d’ailleurs l’objet d’une procédure européenne.

Je voterai contre l’adoption de ce rapport, mais je ne veux pas que l’on caricature notre pays et nos compatriotes qui partent conquérir le monde comme les matelots des XVIe et XVIIe siècles.

Mme Claudine Schmid. Cette commission d’enquête s’était fixée pour objectif d’étudier l’évolution des départs de longue durée ou définitifs de nos compatriotes à l’étranger et de mettre en lumière les raisons qui motivent leur choix. Nous attendions des propositions afin qu’ils trouvent en France ce qu’ils cherchent à l’étranger. Or, monsieur le rapporteur, vous avez contesté cet objectif dès l’introduction de vos propos, et la lecture de votre rapport nous fournit une analyse globale de l’expatriation et de ses bienfaits. Nous comprenons que vous avez rencontré des difficultés dues au manque d’éléments chiffrés dans cette matière ; votre troisième proposition en fait état, et vous suggérez à juste titre d’élaborer des études qualitatives sur la situation et le profil socio-économique des Français de l’étranger. Dans le même but, vous souhaitez créer, par votre quatrième proposition, un centre d’informations.

Votre rapport ne répond pas à l’objectif de la commission ; il faut ainsi attendre sa troisième partie pour que vous traitiez de l’attractivité, de l’économie et de la compétitivité qui s’avèrent les sujets les plus préoccupants.

Nous saluons la proposition de renforcer l’ouverture à l’international des écoles et des universités, de même que vos suggestions en matière de l’entrée en France des étrangers – visas pluriannuels accordés à tous les étudiants étrangers et conditions de ressources pour la délivrance de visas. Nous soutenons également la création d’un guichet unique pour les Français de l’étranger et l’organisation d’un service d’information et d’orientation sur les procédures administratives locales dans les consulats. En tant qu’élue des Français de l’étranger, je me retrouve dans ces suggestions qui les défendent et qui améliorent les services que la France peut leur apporter ; de même, je sais tout ce qu’une expérience professionnelle à l’étranger apporte à une carrière.

Nous n’avons trouvé que sept propositions sur les motivations des départs et sur les offres que l’on pourrait formuler, ce qui est faible alors même que l’on constate qu’une grande proportion des personnes quittant la France sont titulaires d’un master ou d’un doctorat. Parmi vos 25 propositions, 17 sont hors sujet. Votre rapport ne trace aucune perspective pour répondre aux problèmes que vous avez longuement décrits, comme la hiérarchie des diplômes. Monsieur le rapporteur, devant ce faible ratio de propositions pertinentes pour le sujet, les députés UMP n’approuveront pas votre rapport, malgré l’importance de votre travail. Nous remercions le président et tous nos collègues pour l’esprit collectif qui a prévalu durant les auditions et des travaux. Nous remettons une contribution, à annexer à votre rapport, répondant à l’objectif de cette commission d’enquête.

M. Claude Sturni. Comme les autres membres du groupe UMP, ce rapport me déçoit ; il n’effectue pas la synthèse des auditions, mais il traduit votre parti pris d’avoir considéré dès le départ que le thème était mal posé. Plutôt que de lutter contre la sinistrose, nous devons reconnaître les faits et regarder la réalité en face. Renoncer à cela s’avère sans doute plus agréable, mais cela ne permettra pas aux parlementaires de contribuer à faire avancer notre pays. La mobilité internationale constitue un sujet intéressant, mais différent de celui que nous devions traiter. Nous n’avons donc probablement pas optimisé notre temps et les moyens de l’Assemblée nationale.  

Mme Monique Rabin. Je regrette le clivage qui nous sépare ; en effet, la commission d’enquête ne fut ni demandée ni approuvée par la majorité.

Nous avons décidé de nous pencher sur les parcours de l’ensemble des forces vives et, avec mes collègues de la majorité, nous avons récusé le postulat de départ qui visait à démontrer un phénomène d’exil. Ces deux choix étaient très cohérents l’un avec l’autre. Monsieur le rapporteur, vous n’êtes donc pas hors sujet ; les auditions que vous avez organisées furent, pour certaines d’entre elles, partisanes. On accuse le rapport de partialité, mais ce n’est rien par rapport à l’orientation de certaines auditions qui s’avéra totalement déplacée ; je pense notamment à deux séances où les intervenants – dont une personne d’un âge très avancé – n’étaient là que pour dire qu’il fallait quitter notre pays où plus rien ne se faisait. Heureusement que le rapport a arrondi ces prises de position.

Il est important d’avoir évoqué longuement la mobilité, car nous vivons dans un monde ouvert où il n’existe aucune raison pour que seule la circulation des personnes soit entravée quand celle des biens et des capitaux est libre.

Le rapport n’est pas sectaire et reconnaît le départ de certains Français pour des raisons idéologiques, comme cela a toujours existé, les récents exemples du show-business ne devant pas nous induire en erreur sur ce point ; je me souviens ainsi des personnes arrêtées à la frontière suisse en 1981 avec des lingots dans leur voiture.

Il existe un problème de confiance à l’égard de notre pays, et nous devons, comme nous l’a demandé le Premier ministre, porter collectivement la fierté d’une France qui ne va pas si mal que cela.

L’harmonisation fiscale, défendue par le rapport, permettra de répondre à de nombreux problèmes ; d’autres propositions sont déjà mises en œuvre comme la fusion entre Ubifrance et l’AFII qui renforcera l’attractivité de la France à partir du 1^er janvier 2015. Monsieur le rapporteur, je souhaiterais aller plus loin que votre intéressante suggestion sur les visas : ces documents doivent être délivrés aux étudiants et aux chercheurs, mais il convient d’allonger la durée du visa au-delà du temps de la formation, comme le font les Allemands, afin de bénéficier d’ambassadeurs de notre pays dans les entreprises étrangères.

La proposition de Frédéric Lefebvre de permettre à des jeunes moins formés de bénéficier d’un séjour à l’étranger est intéressante, surtout que notre formation technique est de qualité. On pourrait en outre adapter le volontariat international en entreprise – VIE – à l’apprentissage.

L’organisation du ministère des Affaires étrangères et du développement international constitue un gage pour la réussite de l’application des propositions du rapport, car elle offre une vision transversale des choses.

Si nous étions tous honnêtes, nous pourrions nous retrouver dans ce rapport et constater, en cette année de centenaire de la création de l’impôt sur le revenu, que c’est uniquement la question fiscale qui nous sépare. Les combats restent les mêmes : l’impôt existe et nous permet d’offrir l’école républicaine à nos enfants et des services, qui constituent des facteurs d’attractivité, comme nous l’ont affirmé bon nombre de chefs d’entreprise.

M. Michel Piron. J’ai été étonné d’entendre des défenseurs de l’économie dite circulaire faire l’apologie de la mondialisation.

Ce n’est pas la mobilité qui se trouve en cause, mais sa nature ! La mobilité voulue diffère de celle qui est subie. Sergio Coronado citait tout à l’heure l’exemple de l’Espagne, où 54 % des jeunes sont au chômage et où la mobilité apparaît bien davantage contrainte que souhaitée ; on peut également ranger le Portugal et l’Italie – où 44 % de la population active de moins de 25 ans est au chômage – dans cette catégorie. Ne jouez pas sur la confusion : nous ne sommes pas des ennemis de la mobilité, mais nous constatons l’existence d’un phénomène de mobilité subie.

Quelles sont les raisons de cette situation ? La fiscalité joue un rôle évident, mais il existe d’autres raisons qu’il convient de déterminer.

J’ai été sensible à l’exposé exemplaire d’Étienne Blanc, élu d’une région frontalière. Comment ne pas être ébranlé par les chiffres qu’il a présentés sur la disproportion entre le nombre de nos compatriotes frontaliers allant travailler à l’étranger et celui des étrangers frontaliers effectuant le chemin inverse ?

J’ai recensé sept ou huit propositions qui visent à améliorer notre capacité de diagnostic sur ces sujets. Je ne suis pas ennemi d’un peu plus de lumière, mais ce rapport fait l’impasse sur les deux interrogations essentielles : reconnaît-on l’ampleur de la mobilité subie ? Quelles en sont les causes ? De ce fait, je voterai contre l’adoption de ce rapport.

M. le président Luc Chatel. Je suis surpris que les première et dernière séances de notre commission aient été en totale opposition au contenu de nos travaux. Mes chers collègues de la majorité, le groupe UMP a souhaité la création de cette commission d’enquête dans un esprit dépassionné. Il nous semblait que le départ de jeunes, de moins jeunes, de forces vives, d’actifs et de centres de décision constituait un réel sujet pour notre économie et pour notre unité nationale. Preuve de notre attitude non partisane, nous avons choisi une période longue, celle de la dernière décennie au cours de laquelle la droite a gouverné pendant huit ans : il ne s’agissait donc pas de stigmatiser la politique du Gouvernement depuis deux ans, mais de développer un regard partagé sur l’un des vrais problèmes de notre pays.

Je regrette donc que l’on ne soit pas capable de nous entendre sur le constat. Or nous devons mesurer ce phénomène au regard de ce qui se passe dans les grands pays développés afin de mieux le combattre. Le Gouvernement actuel aurait peut-être apprécié qu’un rapport de commission d’enquête parlementaire sur un sujet aussi important pour notre économie rencontre l’unanimité et propose des mesures fortes pour renforcer l’attractivité de notre pays.

J’ai essayé de présider cette commission de la manière la plus œcuménique possible, et je déplore que nous retrouvions aujourd’hui les clivages déjà exprimés à l’occasion de notre première séance.

Au cours de ces six mois, nous avons navigué entre omerta et déni. J’ai ainsi rencontré beaucoup de difficultés à faire témoigner certains acteurs économiques majeurs de notre pays qui, en face-à-face, expliquent qu’ils ne peuvent pas faire autrement que de localiser leurs directions financière ou de l’innovation à l’étranger, mais qui refusent de s’exprimer en public sur ces sujets de peur d’être stigmatisés – j’ai ainsi en tête les mots d’un dirigeant d’une entreprise du CAC 40 me disant préférer « rester sous les radars ». Quant au déni, le dernier rapport de la Direction générale des finances publiques indique que 500 contribuables quittent chaque année la France à cause de l’ISF, qui représentait 40 millions d’euros l’année précédant leur départ. Au bout de quelque temps, cela commence à avoir un impact ; entre 2010 et 2012, le nombre de contribuables dont le revenu fiscal de référence dépasse 300 000 euros quittant la France a triplé. Le manque à gagner pour nos finances publiques s’élève à 220 millions d’euros par an. On ne peut pas nier ce phénomène, dont l’appréhension ne recouvre pas la distinction entre la droite et la gauche.

Nous devons regarder en face la mondialisation, la compétitivité de notre économie et l’attractivité du pays. Je suis donc frustré que nous n’ayons pas été capables de dégager un avis commun sur un sujet qui concerne tout le monde, et j’aurais été content d’aider le Gouvernement à agir sur ce sujet.

La convergence fiscale s’avère indispensable ; le Gouvernement reconnaît que l’écart du taux de marge entre les entreprises allemandes et les françaises constitue le sujet majeur. Il s’élève aujourd’hui à dix points, et, comme par hasard, le taux d’IS français est près de dix points supérieur à la moyenne de celui des pays européens.

Le groupe UMP a déposé une contribution comprenant des propositions fortes et qui sera annexée au rapport.

En application de l’alinéa 3 de l’article 144-2 du Règlement de notre Assemblée, la réunion en comité secret de l’Assemblée nationale peut être demandée pendant les cinq jours francs qui suivent l’annonce au Journal officiel du dépôt du rapport d’une commission d’enquête, afin de se prononcer, le cas échéant, sur la publication du rapport. C’est la raison pour laquelle celui-ci doit demeurer confidentiel jusqu’à la fin de ce délai – soit jusqu’au lundi 13 octobre 2014 inclus.

Je mets aux voix l’adoption du rapport.

La Commission d’enquête adopte le rapport.

*

* *

CONTRIBUTIONS

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE, RÉPUBLICAIN ET CITOYEN

Non, la France ne fait pas fuir ses cerveaux. Non, la France ne fait pas barrage à ses créateurs. Non, la France n’oblige pas à l’exil ceux qui réussissent sur son territoire. Telles sont donc les conclusions de la Commission d’enquête sur l’exil des forces vives de France. Quelle surprise! Conformes à ce que nous nous efforcions de dire avant le début des travaux, elles corroborent ce que toutes les études mettaient également en évidence: la France depuis le 6 mai 2012 n’est pas cet épouvantail pour lequel on voudrait trop souvent par trop d’idéologie la faire passer. Les faits sont têtus et le rapport de la Commission d’enquête les rappelle utilement.

Depuis l’arrivée de la majorité en 2012, il est faux de dire qu’une hausse anormale du nombre d’expatriés se serait produite. Certes, la diaspora française est de plus en plus nombreuse. Certes cette diaspora a augmenté de 35% en 10 ans. Certes, elle compte désormais plus de deux millions de Français installés à l’Etranger. Mais rapportée à la population de notre pays, notre diaspora n’est que la 10e de l’OCDE. Rappelons que le taux d’émigration du Royaume-Uni est quatre fois supérieur à celui de la France. Rappelons également que si notre taux d’émigration augmente peu à peu, c’est qu’il est le signe d’un rattrapage par notre pays d’un processus amorcé depuis longtemps ailleurs. Il est le signe que la France s’ouvre au monde, que la France sait tirer profit de la mondialisation.

Depuis l’arrivée de la majorité en 2012, il est faux de dire que nos jeunes ne pensent qu’à une chose: quitter le pays qui les a vus grandir et qui les a formés. D’ailleurs, plus d’un jeune sur deux envisage de revenir en France dans les cinq ans suivants son départ. La Conférence des grandes écoles n’identifie pas non plus la moindre désaffection des diplômés pour la France. Alors quel sens cela aurait-il d’empêcher nos élèves et nos étudiants de partir se former à l’étranger, d’y représenter la France, et d’être source plus tard, à leur retour d’une richesse réelle et souhaitable pour l’ensemble de nos concitoyens ? Devrions-nous avoir honte que la France et les Français prennent enfin toute la part qui leur revient dans la mondialisation ? Devrions nous avoir honte que nos concitoyens, nos étudiants soient courtisés par des entreprises et des universités de rang international ? L’exception française, ce n’est pas le repli sur soi.

Depuis l’arrivée de la majorité en 2012, il est faux de dire que l’on se bouscule pour fuir au plus vite cet enfer fiscal que notre pays serait devenu. Le nombre de départs de redevables de l’ISF est stable depuis 2006 (autour de 500 par an) et si accélération des départs des plus hauts revenus il y a, reconnaissons qu’elle a commencé en 2010… sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. Reconnaissons aussi que cette tendance s’inversera prochainement. Car oui, la politique fiscale conduite par le gouvernement, envers les entreprises notamment, constitue un vigoureux soutien à la compétitivité de nos entreprises et à la réussite des entrepreneurs et des travailleurs.

Nous socialistes, nous condamnons avec la plus grande fermeté ceux qui entendent échapper à l’impôt, car "ceux-là adoptent un comportement scandaleux et inacceptable en refusant le devoir de solidarité entre Français dans un moment particulièrement difficile et mettent à mal notre pacte républicain" selon les récents propos du Secrétaire d’Etat Matthias Fekl lors de son audition. Mais, soulignons que la motivation fiscale n’est ni première ni essentielle pour expliquer l’expatriation. 15 000 dossiers de "retour fiscal" ont d’ailleurs été déposés auprès de l’administration. Ils représentant entre 3 et 4 milliards d’euros.

Nous, socialistes, nous pensons que cette ouverture aux échanges, à l’international, à l’Europe devrait nous réjouir. Cette ouverture contribue au rayonnement de la France dans le monde, à améliorer nos performances à l’étranger, à renforcer notre modèle économique et social, quand le repli sur soi les menacerait. Qu’on se le dise, les chiffres de l’expatriation sont encourageants : les Français ne sont plus casaniers. Les Français savent désormais prendre toute leur part dans la mondialisation. Nous devons en être fiers.

L’article 141 du règlement de l’Assemblée nationale offre à chaque président de groupe d’opposition ou minoritaire le droit de déposer une fois par session une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête qui ne peut être rejetée qu’à la majorité des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée.

Nous espérons que cette commission d’enquête mettra fin aux fantasmes de l’UMP sur ces questions : jamais le gouvernement n’a contraint à l’exil certains de nos concitoyens, jamais nous n’avons fait le choix d’un repli sur nous-mêmes. Alors quel sens cela a-t-il de parler d’exil quand nombre d’hommes et de femmes à travers le monde en souffrent réellement chaque jour ? Que dire de la circulaire de Claude Guéant, désormais abrogée, qui aurait détruit une partie de ce qui fait aujourd’hui notre richesse et que nous, nous, entendons promouvoir et encourager ?

Pour la sérénité des débats et pour l’utilité du travail parlementaire, nous, socialistes, nous appelons l’opposition à cesser les postures stériles et idéologiques et à adopter une démarche constructive. Par respect pour la France et les Français, nous l’appelons à reprendre confiance dans la marche de notre pays. Il en va de l’image de la France et de son développement à l’étranger. Nous appelons l’opposition à se joindre à nous dans ce combat au service de la France que menons depuis deux ans et qui dépasse bien des clivages politiques : la chasse aux fraudeurs oui, la chasse aux Français non.

CONTRIBUTION DES GROUPES UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE ET UNION DES DÉMOCRATES ET INDÉPENDANTS

« Il faut toujours dire ce que l’on voit.

Surtout il faut toujours, ce qui est plus difficile, voir ce que l’on voit. »

Charles Péguy.

Tout va très bien Madame la Marquise

(Paroles et musique de Paul Misraki)

Allô, allô James !

Quelles nouvelles ?

Absente depuis quinze jours,

Au bout du fil

Je vous appelle ;

Que trouverai-je à mon retour ?

Tout va très bien, Madame la Marquise,

Tout va très bien, tout va très bien.

Pourtant, il faut, il faut que l’on vous dise,

On déplore un tout petit rien :

Un incident, une bêtise,

La mort de votre jument grise,

Mais, à part ça, Madame la Marquise

Tout va très bien, tout va très bien.

Allô, allô James !

Quelles nouvelles ?

Ma jument gris’ morte aujourd’hui !

Expliquez-moi

Valet fidèle,

Comment cela s’est-il produit,

Cela n’est rien, Madame la Marquise,

Cela n’est rien, tout va très bien.

Pourtant il faut, il faut que l’on vous dise,

On déplore un tout petit rien :

Elle a péri

Dans l’incendie

Qui détruisit vos écuries.

Mais, à part ça, Madame la Marquise

Tout va très bien, tout va très bien.

Allô, allô James !

Quelles nouvelles ?

Mes écuries ont donc brûlé ?

Expliquez-moi

Valet modèle,

Comment cela s’est-il passé ?

Cela n’est rien, Madame la Marquise,

Cela n’est rien, tout va très bien.

Pourtant il faut, il faut que l’on vous dise,

On déplore un tout petit rien :

Si l’écurie brûla, Madame,

C’est qu’le château était en flammes.

Mais, à part ça, Madame la Marquise

Tout va très bien, tout va très bien.

Allô, allô James !

Quelles nouvelles ?

Notre château est donc détruit !

Expliquez-moi

Car je chancelle

Comment cela s’est-il produit ?

Eh bien ! Voilà, Madame la Marquise,

Apprenant qu’il était ruiné,

A pein’ fut-il rev’nu de sa surprise

Que M’sieur l’Marquis s’est suicidé,

Et c’est en ramassant la pell’

Qu’il renversa tout’s les chandelles,

Mettant le feu à tout l’château

Qui s’consuma de bas en haut ;

Le vent soufflant sur l’incendie,

Le propagea sur l’écurie,

Et c’est ainsi qu’en un moment

On vit périr votre jument !

Mais, à part ça, Madame la Marquise,

Tout va très bien, tout va très bien.

Introduction

Puisque la majorité parlementaire refuse de dire ce que tout le monde voit, puisqu’elle refuse de voir ce que tout le monde voit, les membres UMP et UDI de la commission d’enquête sur l’exil des forces vives françaises, ont décidé de présenter leurs propres conclusions, tirées des constats et des observations rassemblés à l’issue des 34 auditions menées entre avril et septembre 2014.

Notre objectif est d’en finir avec le déni de la réalité et de proposer des changements majeurs afin que les talents français puissent s’épanouir sur le territoire national, afin qu’ils puissent contribuer à la création de richesses et au développement de notre pays.

Evidemment, à l’heure de la mondialisation, l’expatriation est loin d’être un mal en soi. Bien au contraire, cela peut être le fruit d’un choix assumé, une étape importante dans la vie de beaucoup de nos concitoyens. Pour la France, c’est une façon de rayonner à l’étranger.

Encore faudrait-il que les Français qui partent le fassent pour de bonnes raisons, et non par dépit.

Alors que le gouvernement et la majorité parlementaire chantent avec insouciance « Tout va très bien, Madame la Marquise », nous entendons ceux de nos concitoyens qui se sentent obligés de quitter la France pour de mauvaises raisons : à commencer par l’impression que la réussite y est devenue impossible. Du fait d’une mentalité anti-travail et anti-réussite, de la pression fiscale absurde, du chômage de masse persistant, de l’absence de perspectives d’évolution, du poids de la dette sur les générations à venir…

Cette question représente un enjeu essentiel pour l’avenir de notre Nation. Ce n’est pas seulement une question de rentrées fiscales ou de potentiel de croissance. Ce n’est pas seulement un phénomène touchant plusieurs centaines de milliers de Français. C’est un sujet qui touche tous les Français, notamment notre jeunesse. En effet, à l’exil de ceux qui partent à l’étranger pour réussir, s’ajoute un autre « exil », beaucoup plus large et pernicieux : « l’exil intérieur », ce découragement d’un nombre croissant de Françaises et de Français, jeunes ou moins jeunes, qui baissent les bras et se résignent à un lent déclassement, parce que tous les horizons leur paraissent bouchés sur le territoire national !

Nous voulons que tous les Français se sentent pleinement à l’aise en France. Nous voulons que chacun puisse s’épanouir, selon ses talents et son mérite. Nous voulons réconcilier la réussite individuelle et collective et refaire de la France une terre de confiance et de réussite ! Il est temps d’ouvrir les yeux sur la réalité et d’agir !

Luc Chatel et les députés UMP membres de la commission d’enquête sur l’exil des forces vives.

I. SORTIR DU DENI : un constat implacable

Depuis plusieurs mois, le sujet de l’expatriation hors de France de jeunes diplômés, d’entrepreneurs et d’entreprises, d’artistes, de contribuables aisés, occupe les colonnes de la presse nationale et internationale, l’opinion publique étant elle-même alertée par différents signes de départ, soit volontairement discrets, soit plus évidents.

Un certain nombre de chiffres viennent alimenter ces conjectures au sujet d’un exil croissant des citoyens et des entreprises françaises et d’une perte d’attractivité conjointe de notre pays.

Cette question se révèle finalement mal connue, alors même qu’elle constitue un problème majeur pour l’économie française.

Face à ces interrogations légitimes, les députés UMP et UDI ont souhaité la création d’une commission d’enquête sur l’exil des forces vives de France.

Celle-ci s’est donné pour but d’analyser précisément le phénomène au cours des dix dernières années, ses conséquences sur le plan économique et politique, et d’avancer des propositions fortes qui permettraient à la France de retrouver toute son attractivité.

Certains observateurs ont voulu voir dans l’objet de cette commission d’enquête une stigmatisation des Français établis hors de France ou une incompréhension de la mondialisation et de l’augmentation naturelle des échanges qu’elle entraîne à l’échelle internationale.

Or il ne s’agit pas de tomber dans des clichés obsolètes, en pointant du doigt les Français qui décident de quitter la France : ceux-ci contribuent de toute évidence au rayonnement de notre pays à travers le monde et l’on ne peut que saluer leur esprit d’initiative et leur envie d’entreprendre.

Il est également certain que ces départs à l’étranger, lorsqu’ils s’accompagnent d’un retour en France au bout de quelques années ou lorsque le lien avec la France est intimement conservé pendant l’expatriation, contribuent à terme à l’enrichissement de notre pays, grâce à l’expérience, aux partenariats et aux connaissances acquises à l’étranger.

Il était en revanche primordial de se poser la question suivante : combien, sur ces nombreux départs à l’étranger, sont-ils des départs contraints ? Combien de Français quittent leur pays par dépit, parce qu’ils n’ont pas trouvé en France un environnement favorable à leurs projets et à leurs ambitions?

Car si l’augmentation de ces départs contraints était avérée, il y aurait là un signal inquiétant pour notre pays. Cela voudrait dire que la politique que nous menons est décourageante pour les Français, tant sur le plan fiscal que sur le plan administratif ; cela voudrait dire que la France se prive volontairement d’opportunités économiques et de richesses humaines de premier plan.

Il était donc indispensable de parvenir à distinguer ce qui relève d’une tendance de fond liée à la mondialisation, de ce qui résulte d’une moindre attractivité économique de la France.

Trois axes de réflexion principaux ont été poursuivis lors de cette commission d’enquête : l’exil fiscal, l’exil des activités économiques et de leurs centres de décision (délocalisation de sièges sociaux ou d’activités par des entreprises françaises, mais aussi choix d’entrepreneurs français de créer leur entreprise hors de France), et enfin les enjeux générationnels de l’exil des forces vives, des jeunes diplômés aux retraités.

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A. Les grandes tendances de fond 

- En raison de la mondialisation, le départ des Français à l’étranger s’accentue depuis trente ans, alors que la France n’était pas traditionnellement un pays d’émigration. Entre 1,7 et 2,5 millions de Français (selon les sources) vivent aujourd’hui à l’étranger, avec une augmentation régulière de 2 % à 4 % par an ces dix dernières années.

Au sein des pays de l’OCDE, le constat est particulièrement marqué : le nombre de Français expatriés enregistrés a augmenté de 30% entre 2000 et 2012 (source : division des migrations internationales de l’OCDE)

De plus, il existe manifestement une accélération de ce mouvement à l’échelle internationale depuis 2011-2012.

On note ainsi certains pics récents : par exemple, entre 2012 à 2013, les Français ont augmenté de  8% en Australie et de 5,9 % au Canada, pays qui ont une politique particulièrement accueillante sur le plan législatif (source : Direction des Français à l’étranger) ; le nombre de Français s’étant installé au Royaume-Uni en 2011 a bondi de 30 % par rapport à l’année précédente (division des migrations internationales de l’OCDE).

- Aujourd’hui, les Français partent sans savoir pour combien de temps et ne sont plus certains de rentrer en France. Les contrats locaux sont devenus majoritaires alors qu’il y a dix ans, les contrats d’expatriation et de détachement prévalaient.

- Toutes les catégories socioprofessionnelles sont représentées parmi ces expatriés, ce qui n’était pas le cas il y a dix ans. Cela va des non-qualifiés qui ne trouvent pas de travail en France aux cadres dirigeants des grands groupes. La moitié des Français expatriés ont aujourd’hui un niveau de formation inférieur ou égal à bac +3.

- Au-delà de ces départs individuels, on observe une tendance croissance au départ des entreprises, des capitaux, d’importants sièges sociaux (ou du moins certaines de leurs directions), un phénomène d’abord lié à l’internationalisation des échanges, mais pas uniquement.

- Enfin, ce phénomène s’accompagne, en parallèle, d’un ralentissement de l’attractivité française dans certains domaines : si la France reste particulièrement accueillante pour les étudiants étrangers (3^ème place mondiale) et relativement pour les chercheurs, il n’en est pas de même pour les diplômés à fort potentiel, pour les cadres dirigeants, pour les fonds d’investissement et les entreprises étrangères qui choisissent de plus en plus depuis trois à cinq ans de différer ou de renoncer à une implantation française.

B. Les grandes catégories d’exil

1/ aux deux extrémités du spectre : jeunes et retraités

- Les jeunes diplômés

On observe une nette accélération de leur mobilité. La crise économique a eu un impact fort sur leur départ à l’étranger.

Certes, ceci s’explique par le fait que les parcours étudiants intègrent de plus en plus un stage à l’étranger, et qu’une première expérience professionnelle à l’étranger est très valorisante sur un CV. Cependant 80 % des jeunes diplômés disposant d’une offre en France et d’une offre à l’étranger privilégient l’étranger, au motif que la réussite au mérite fonctionne mieux ailleurs, que l’innovation et l’entrepreneuriat sont plus valorisés à l’étranger et que les rémunérations sont meilleures (source : baromètre 2014 de l’humeur des jeunes diplômés, Deloitte)

Pour un 1^er poste, les salaires bruts de jeunes diplômés sont de 30 à 50% plus élevés à l’international (source : Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieur, Conférence des grandes écoles)

Il faut s’inquiéter du fait que 40 % de ces jeunes envisagent de ne pas revenir.

- Les jeunes de façon générale 

Les jeunes partent à l’étranger en raison de la situation du marché de l’emploi en France (22 % de chômage chez les moins de 25 ans en 2014) et de la prévalence, dans notre pays, du diplôme pour pouvoir s’insérer dans la vie active : ils vont donc chercher par leurs propres moyens des sociétés qui recrutent dans des pays qui ne connaissent pas la crise et qui donnent plus leur chance aux non diplômés.

Ils ont tendance à penser qu’ils gagneront mieux leur vie là-bas et payeront moins d’impôts, ce qui ne se vérifie pas nécessairement mais joue un rôle important sur leur état d’esprit.

- Les retraités 

La proportion de + de 60 ans s’étant expatriés à l’étranger entre 2011 et 2013 a augmenté de 10 %. (source : Dir. des Français à l’étranger au Ministère des Affaires étrangères)

La question de l’épargne et du pouvoir d’achat des retraités est au cœur des préoccupations de tous ceux qui décident d’aller prendre leur retraite au soleil. La crise a accentué ce phénomène naissant ; l’accélération des départs s’est encore accentuée depuis un an.

Ces retraités, de tous niveaux sociaux, se laissent séduire par des régimes fiscaux incitatifs (Maroc, Tunisie, Ile Maurice, Thaïlande ; plus récemment Espagne et Portugal) qui leur permettront un meilleur niveau de vie.

Ø On dénombre ainsi 50 000 résidents français au Maroc, où les pensions françaises des retraités sont imposées selon les règles marocaines en bénéficiant d’un abattement de 40 % sur leurs revenus déclarés et d’une réduction d’impôt de 80 % si les sommes sont définitivement rapatriées au Maroc. Il s’agit donc d’une exonération quasi totale d’impôt!

La crise des finances publiques en France a donné à ces personnes le sentiment d’une menace pesant sur leur épargne. Certains ont la crainte de perdre ce qu’ils ont difficilement acquis au cours d’une vie de travail.

Il est intéressant de constater que la profession de conseil en relocation à l’étranger à l’attention des personnes retraitées, dont des représentants ont été auditionnés par la commission d’enquête, n’existait pas il y a cinq ans.

2/ l’exil fiscal

L’exil fiscal, qui existe depuis la création de l’impôt sur le revenu et a toujours été relativement constant, connaît une croissance très importante depuis 2010-2011. Celle-ci est due à de nouveaux éléments : élargissement de l’ISF, nouvelle tranche d’IR à 45% ou alignement des plus-values sur le barème progressif de l’IR.

- On constate d’une part l’augmentation de l’expatriation de patrimoines très importants (mise en lumière par quelques départs très médiatisés).

Ø Après une forte progression entre 2002 et 2006 du nombre de départs enregistrés de redevables de l’ISF (383 en 2002 à 901 en 2006), ce nombre est resté stable jusqu’à 2009, avant de diminuer (800 en 2010 ; 525 en 2011, cette baisse sensible s’expliquant par l’effet statistique du relèvement du seuil d’imposition de l’ISF au titre de l’année 2011 qui écarte les foyers disposant d’un patrimoine net inférieur à 1,3M€).

En ne s’intéressant donc qu’aux départs des patrimoines supérieurs à 1,3 M€ entre 2002 et 2012, on distingue deux périodes : une forte hausse (+155%) entre 2002 et 2006, puis une stabilisation autour de 500 départs depuis 2006, qui repart désormais à la hausse : 20 % de plus de redevables de l’ISF ont quitté la France en 2012 par rapport à 2011.

Ø Le patrimoine net imposable des redevables de l’ISF partis pour l’étranger déclaré l’année du départ a plus que doublé entre 2004 et 2012: il était de 1,7 M€ en 2004, contre 3,7 M€ en 2012. En progression constante sur ces dix années, on constate cependant un infléchissement de ce montant en 2009 (2,2 M€) et un bond très fort en 2011 (3,9 M€ en 2011 contre 2,8 M€ en 2010), en raison du relèvement du plafond.

Ø Le montant total d’ISF acquitté par les redevables au patrimoine uniquement supérieur à 1,3 M€ a lui-même augmenté de 150% entre 2004 et 2012.

Parmi eux, le patrimoine des redevables dont le montant net taxable est supérieur à 3 M€ est composé de 20 % d’actifs immobiliers et de 80 % d’actifs mobiliers (parts sociales, actions, liquidités, meubles, etc.)

Ø Le nombre de foyers partis pour l’étranger et dont le revenu fiscal de référence excède 300 000 € a presque doublé entre 2011 et 2012 (source : DGFIP)

Le marché de l’immobilier haut de gamme s’en ressent : à Paris et dans la petite couronne, le stock de biens disponibles à la vente a doublé ; le marché des résidences secondaires (sud de la France notamment) a diminué de moitié par manque d’acheteurs.

- Mais par ailleurs, l’exil fiscal ne se limite plus aux très grandes fortunes.

Il concerne de plus en plus de jeunes Français, dont certains partent créer leur entreprise à l’étranger et envisagent de ne plus revenir si celle-ci réussit là-bas.

On constate un phénomène nouveau : les professions libérales sont maintenant concernées (avocats, dentistes, etc.), pour des patrimoines inférieurs à 2 ou 3 M€.

Ø Le nombre de contribuables non-résidents assujettis à des impositions françaises entre 2004 et 2014 a augmenté de 17 % entre 2004 et 2014. Entre 2011 et 2013, on constate une nette progression de l’IR et de l’ISF totaux acquittés par ces contribuables non-résidents : l’IR a augmenté de + de 40 %, l’ISF a plus que doublé (source : DGFIP)

3/ l’exil des activités économiques et de leurs centres de décision

- Les entrepreneurs

• Les créateurs d’entreprises : 2 expatriés sur 10 sont des créateurs d’entreprise contre 1 sur 10 il y a dix ans.

Le fait le plus déterminant les incitant à partir à l’étranger est la difficulté d’accéder au financement en fonds propres en France. Fiscalement, ils déplorent le non-sens qu’est l’exit tax, considérant qu’il vaut mieux aller directement créer leur entreprise à l’étranger que subir un tel impôt.

• Les chefs d’entreprise de taille moyenne (TPE et PME) : s’il est facile de créer une entreprise en France, il est difficile de l’y développer. Les chefs d’entreprise sont préoccupés par le contexte dans lequel ils accompagneront la croissance de leur société sur 10 ou 20 ans. Avant même de parler de fiscalité, ils regardent le temps qu’ils passent à gérer les questions administratives : 20% en moyenne contre 7 % à Genève (source : Maxime Boisnard, directeur de la société MRS Management).

Créateurs et patrons d’entreprise ayant fait le choix de quitter la France pour partir à la conquête de marchés étrangers soulignent aussi combien, dans de nombreux cas, cette décision a été provoquée par la difficulté de bénéficier de fonds, non pas sur la création, mais sur le capital-développement, en raison d’un marché français très frileux, contrairement à ce qui se pratique de l’autre côté de l’Atlantique.

Un nombre croissant d’entreprises gardent ainsi leur R&D en France (car celle-ci est bien encouragée) mais délocalisent leur activité commerciale.

Vu d’ailleurs, notre pays est fragilisé par l’instabilité fiscale et réglementaire qui est jugée trop grande par rapport au temps du cycle des investissements étrangers en France, qui ont besoin de visibilité sur 8 à 15 ans au moins : les investisseurs se détournent de notre pays, et les entreprises en croissance n’ont d’autre choix que de les suivre.

- Les centres de décision

Il existe aujourd’hui un mouvement de délocalisation des comités exécutifs de grandes entreprises, très discret et progressif, mais souligné par de nombreux observateurs. De grands groupes délocalisent en ce moment un certain nombre de leurs fonctions dans les pays limitrophes ou au grand international, sans que cela se justifie par des responsabilités opérationnelles dans le pays d’accueil. Même s’ils répugnent à le formuler, la fiscalité française est évidemment une motivation forte à ces mouvements, qui rendent le retour très improbable pour les 20 ou 30 prochaines années au moins.

Pour les mêmes raisons, les entreprises internationales font le choix croissant de ne pas s’installer en France.

Ø La France, qui occupait le 2ème rang européen jusqu’en 2008 en matière d’attraits de sièges sociaux, est aujourd’hui passée à la 5ème place (source : Direction générale de la compétitivité au Ministère de l’Economie)

Ø Le rapport 2013 de l’Agence française des investissements internationaux confirme l’érosion des quartiers généraux européens en France : seuls 5 ont choisi la France en 2013 contre 12 en 2012 et 20 en 2011.

Cela pose un risque pour la France à terme : lorsque le centre de décisions n’est plus en France, les décisions en faveur de notre pays peuvent réellement diminuer.

- Les cadres dirigeants 

Les grandes entreprises peinent de plus en plus à attirer de grands cadres étrangers, car ceux-ci comparent en premier lieu la fiscalité (sur les stock-options, sur les actions de performance) et les systèmes de retraite pour faire leur choix. Le cadre français est moins incitatif ; le système d’actions de performance est notamment devenu très pénalisant.

Pour la même action distribuée à un salarié basé en Belgique, en Grande-Bretagne, en Allemagne et à un salarié basé en France, l’écart de fiscalité est de 1 à 4. Clairement, c’est l’indice d’une baisse de compétitivité du territoire national. Le risque d’un système à deux vitesses existe entre les cadres français ou affectés en France et les autres, à niveau égal de poste, de rémunération et d’incitation. On pousse ce faisant nos cadres supérieurs à quitter la France.

C. Les motifs de cet exil

1/ pour les départs individuels

- L’état d’esprit en France, qui ne valorise pas suffisamment la réussite personnelle

- Un marché du travail sclérosé

- L’ascenseur social qui ne fonctionne plus

- Les perspectives de progression de carrière et de salaires plus élevées à l’étranger

- La peur du déclin et de la baisse du niveau de vie (en ce qui concerne les retraités)

- Le poids de la fiscalité, considérée par certains comme punitive : l’exil fiscal, même s’il est le plus médiatisé, ne concerne finalement qu’une petite proportion de l’ensemble des départs à l’étranger, mais joue un rôle symbolique très important, d’une part parce qu’il concerne d’importants patrimoines personnels, pour des montants considérables, d’autre part parce que l’instabilité fiscale en France, soulignée par de nombreuses personnes auditionnées, entretient un climat de défiance qui encourage autant les jeunes entrepreneurs soucieux de réussir à partir à l’étranger, que les plus fortunés à abriter leurs avoirs à l’étranger après des déclarations désordonnées telles que celles sur la taxe à 75 % ou le « je n’aime pas les riches ».

Ces mêmes raisons justifient le fait que si les étudiants étrangers sont très nombreux à venir faire leurs études en France, la grande majorité repart à l’issue du diplôme pour trouver un poste à l’étranger. La France n’est plus une destination choisie dans la perspective d’un premier emploi. Elle n’offre guère de possibilités d’immigration économique. Seuls 20 % de l’ensemble des étudiants étrangers en France y reste pour un premier poste (source : Campus France)

2/ pour les entreprises et les entrepreneurs

- Les lourdeurs administratives et l’inadaptation du système administratif aux réalités de l’entreprise : c’est un des premiers points évoqués lors de chaque audition.

- La fiscalité, très lourde, qui crée une distorsion de concurrence entre les entreprises françaises et leurs compétiteurs étrangers. Les prélèvements fiscaux sur les entreprises représentent 5 % du PIB en France contre 3 % en Allemagne.

- Le manque d’attractivité de la pla