N° 75
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2012.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2011,
TOME II
COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
Action extÉrieure de l’État 7
Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 19
AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales : politiques de l’agriculture ; COMPTE spÉcial dÉveloppement agricole et rural 33
AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales : sÉcuritÉ alimentaire 47
Aide publique au dÉveloppement ; COMPTE spÉcial PrÊts À DES ÉTATS ÉTRANGERS 53
Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 65
Conseil et contrÔle de l’État 75
Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture 85
CULTURE : Patrimoines 97
DÉFENSE : prÉparation de l’avenir 107
DÉfense : budget opÉrationnel de la dÉfense 117
Direction de l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative 129
Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : PRÉVENTION DES RISQUES ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, de l’Énergie, du dÉveloppement durable et de la mer 137
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE 155
Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; BUDGET ANNEXE ContrÔle et exploitation aÉriens 161
Écologie, dÉveloppement et amÉnagement durables : transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes spÉciaux contrôle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route ; avances au fonds d’AIDE à l’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 175
Économie : DÉveloppement DES ENTREPRISES ET DE l’EMPLOI ; compte spÉcial : prêts et avances À des particuliers ou À des organismes privÉs 183
Économie : TOURISME 191
Économie : COMMERCE EXTÉRIEUR 205
Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgie Économique et fiscale ; compte spÉcial accords monÉtaires internationaux 215
Engagements financiers de l’État 225
Enseignement scolaire 241
GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 261
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 295
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : fonction publique ; provisions 309
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : entretien des bâtiments de l’état ; compte spÉcial GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 319
immigration, ASILE ET INTÉGRATION 329
Justice 349
MÉdias : gestion et valorisation des ressources tirÉes de l’utilisation du spectre hertzien ; COMPTE spÉcial avances À l’audiovisuel 367
Outre-mer 379
Politique des territoires 386
Recherche et enseignement supÉrieur : POLITIQUES DE LA Recherche 399
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 429
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 439
RÉgimes sociaux et de retraite ; compte spÉcial Pensions 455
Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte spÉcial Avances aux collectivitÉs territoriales 467
Remboursements et dÉgrÈvements 481
SantÉ 485
SÉcuritÉ 497
SÉcuritÉ civile 509
SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 521
Sport, jeunesse et vie associative 529
TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 541
Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 557
Ville et logement : Ville 567
VILLE ET LOGEMENT : Logement 573
COMPTEs SPÉCIAux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 592
Depuis l’exercice 2007, l’examen du projet de loi de règlement est assorti d’un tome 2 composé des commentaires présentés par les rapporteurs spéciaux sur les rapports annuels de performances. Compte tenu de la nomination tardive, en ce début de législature, des rapporteurs spéciaux, lesdits commentaires ont été pris en charge par le Rapporteur général. |
I.– UN EXERCICE MARQUÉ PAR UNE DOUBLE PRÉSIDENCE FRANÇAISE 8
A.− DES CRÉDITS DE PAIEMENT INSUFFISANTS 8
B.− NOMBRE D’EMPLOIS EN BAISSE, MASSE SALARIALE EN HAUSSE 9
II.– LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 10
A.− UN BUDGET CONTRAINT PAR LES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES 10
B.− UN PLAFOND D’EMPLOI RESPECTÉ 11
C.− LA PERFORMANCE MESURE PRINCIPALEMENT LA PLACE DE LA FRANCE ET DU FRANÇAIS DANS LE MONDE 11
III.– LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE 13
IV.– LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 15
V.– LE PROGRAMME 332 PRÉSIDENCE FRANÇAISE DU G20 ET DU G8 17
I.– UN EXERCICE MARQUÉ PAR UNE DOUBLE PRÉSIDENCE FRANÇAISE
D’importantes modifications de périmètres sont intervenues entre le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, rattaché à la mission Action extérieure de l’État et le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, rattaché à la mission Aide publique au développement. Le programme 185 regroupe désormais l’ensemble des politiques de coopération et vecteurs d’influence sans distinction géographique. Il a bénéficié à ce titre d’un transfert de 162 millions d’euros supplémentaires ce qui a conduit à une croissance de sa dotation de 27 % en 2011.
Un programme 332 Présidence française du G20 et du G8 a été créé en 2011 afin de regrouper les dépenses liées à la préparation, à l’organisation et au déroulement des sommets en questions. Temporaire, il devrait être clos en 2012.
Comme le souligne très justement la Cour des comptes, ces évolutions de périmètres ne facilitent pas la mise en perspective annuelle du budget de la mission dont on peut considérer qu’il connaît une augmentation de près de 5 % à périmètre constant et d’environ 11 % si l’on s’en tient aux seules données budgétaires des lois de finances initiales pour 2010 et 2011.
En 2011, les dépenses en autorisations d’engagement se sont élevées à 2 955,8 millions d’euros alors que 2 962,7 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances initiale. Compte tenu des abondements provenant de fonds de concours ainsi que des ouvertures et annulations de crédits, le total des crédits disponibles s’est élevé à 3 140 millions d’euros, le taux de consommation s’établissant à 94,1 %. En autorisations d’engagement, pour la première fois depuis 2007, les crédits inscrits en loi de finances initiale, en nette hausse par rapport à 2010 (+ 8,1 %) ont été suffisants.
En revanche, la situation des crédits de paiement est restée critique. Avec 2 975,9 millions d’euros de dépenses pour 2 965,5 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale, l’équilibre n’a pu être rétabli que grâce aux apports des fonds de concours et à quelques ouvertures intervenues en cours d’exercice. Au total, les crédits de paiement disponibles se sont élevés à 3 039 millions d’euros, le taux de consommation des crédits s’établissant à 97,9 %.
Ce dépassement est principalement dû à l’exécution du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires et du programme provisoire 332 Présidence française du G20 et du G8.
À périmètre courant, le budget de la mission Action extérieure de l’État a marqué, en 2011, une progression de 11,9 % en autorisations d’engagement et de 11,5 % en crédits de paiements par rapport à 2010, imputable pour l’essentiel à une augmentation des crédits d’action culturelle, à l’augmentation des crédits des contributions obligatoires, ainsi qu’à la création du nouveau programme pour la présidence du G20 et du G8.
Mais à périmètre constant, la dotation hors frais de rémunérations a augmenté de 5 %, ce qui conduit la Cour des comptes à relever que « le budget de la mission ne s’inscrit pas dans la norme de dépenses de l’État ».
La Cour salue toutefois les efforts du ministère qui, dans un exercice contraint, « sait redéployer ses crédits pour faire face à des dépenses imprévisibles (…) souvent au détriment de postes essentiels pour le cœur de sa mission, en particulier l’entretien et la maintenance de son parc immobilier à l’étranger ».
Le plafond d’emplois de la mission Action extérieure de l’État s’est établi en 2011 à 12 885 ETPT ainsi répartis : 8 032 emplois pour le programme 105 Action de la France dans le monde, 1 119 pour le programme 185 Diplomatie française d’influence et 3 351 pour le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires.
Hors variations de périmètre, le schéma d’emplois inscrit dans la loi de finances initiale pour 2011 prévoyait la suppression de 160 postes. Malgré la décision de revoir à la baisse ce chiffre pour tenir compte de l’avance prise par les suppressions d’emplois en 2010, l’exécution du schéma d’emploi en 2011 s’est finalement soldée par la suppression de 164 emplois.
En dépit du respect, voire de l’anticipation du schéma d’emplois, la masse salariale du ministère des Affaires étrangères et européennes connaît une croissance continue. Cette hausse est expliquée par la Cour des comptes « essentiellement par l’effet change qui crée des tensions supplémentaires, nécessitant régulièrement en fin de gestion des décrets d’avance. Cet effet n’est pas compensé, en valeur absolue, par la baisse des effectifs qui a longtemps porté sur les catégories les moins coûteuses, agents de droit local et contractuels, et n’a donc pas eu un grand impact sur l’évolution de la masse salariale. »
Ainsi, en 2011, la masse salariale s’est élevée à 1 078 millions d’euros, en hausse de 1,2 % par rapport à 2010.
La Cour des comptes souligne que « le ministère n’applique pas la règle du « un sur deux ». Lors de la définition du schéma d’emploi assigné au ministère dans le cadre de la RGPP, il a été tenu compte de la spécificité de la structure d’emploi du ministère qui se caractérise par le fait que les agents titulaires ne représentent qu’un peu plus du tiers du volume global des effectifs (…) Si la règle du « un sur deux » avait été appliquée sans adaptation, elle se serait traduite par des suppressions de l’ordre de 625 ETP (pour 1 250 départs en retraite d’agents titulaires sur la période). La prise en compte de la spécificité de la structure d’emploi du ministère était nécessaire pour tenir compte de l’impossibilité, pour des raisons de sécurité, de confier certaines fonctions dans le réseau diplomatique et consulaire à des agents contractuels ou de recrutement local. »
Enfin, en matière de performance, la Cour des comptes note que « malgré de nombreux efforts entrepris par le ministère pour définir des indicateurs pertinents, la démarche de performance n’est que très peu mise en œuvre et se confond avec le contrôle de gestion (…). De ce fait, la traduction budgétaire d’une démarche de performance est inexistante ».
II.– LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE
Ce programme a pour finalité la mise en œuvre des orientations de politique étrangère française, et a notamment pour objectif de contribuer au rayonnement de la France par le biais de la construction d’une Europe consolidée et du renforcement de la sécurité internationale.
À cet effet, il rassemble tous les moyens dévolus au MAEE autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent près du tiers des crédits et plus de la moitié des emplois.
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 1 795 millions d’euros pour un montant de 1 800 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales. 150 millions d’euros issus de fonds de concours ou résultant d’ouvertures en cours d’exercice sont venus abonder la ressource globale ainsi portée à 1 950 millions d’euros. Le taux de consommation final s’est établi à 91,4 %.
Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 1 822 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de « seulement » 1 813 millions d’euros. L’équilibre final n’a été rendu possible que par divers abondements survenus en cours de gestion (47,3 millions d’euros d’ouvertures de crédits et 3,6 millions d’euros de fonds de concours) qui ont porté le total des crédits disponibles à 1 864 millions d’euros. Au total, la consommation finale des crédits de paiement s’est établie à 97,7 %.
Si la consommation des autorisations d’engagement s’est stabilisée par rapport à 2010 (elle baisse même de 1,3 million d’euros, soit – 0,07 %), celle des crédits de paiement continue à augmenter (+ 6,4 millions d’euros, soit + 0,4 %).
L’un des principaux postes de dépense de ce programme est constitué par l’action 4 Contributions internationales, dont le budget s’élève à plus de 810 millions d’euros. Sur cette somme, 437 millions d’euros ont été versés au profit des opérations de maintien de la paix, les plus onéreuses étant celles en République démocratique du Congo (116 millions d’euros), au Darfour (84,7 millions d’euros) et en Haïti (69,9 millions d’euros).
Au-delà de ces opérations, la diplomatie française a également versé les contributions dues par notre pays à un grand nombre d’organisations internationales, au premier rang desquelles l’ONU (105,6 millions d’euros, l’OTAN (28 millions d’euros), l’OCDE (19,9 millions d’euros), l’Agence internationale de l’énergie atomique (17,7 millions d’euros), le Bureau international du travail (17,1 millions d’euros), etc.
Les contributions internationales, considérées par le ministère comme des dépenses « rigides, obligatoires et inéluctables », ont connu selon la Cour des comptes, une hausse de 13 % sur cinq ans.
En 2011, le programme comptait 8 032 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 8 325. L’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 292 emplois, compte tenu d’une variation de périmètre affectant un agent. Par rapport à 2010, les emplois pourvus sont en régression de 39 postes.
Pour autant, la hausse des crédits consacrés aux rémunérations et charges sociales n’est pas enrayée : en 2011, cette charge a représenté 569,9 millions d’euros contre 558 en 2010, soit une hausse de 2,1 %.
La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés onze indicateurs. Les résultats sont justifiés de manière très détaillée.
L’objectif 1 Construire l’Europe est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue au sein des institutions européennes. Le nombre de personnels (fonctionnaires ou contractuels) français au sein des instances de l’Union diminue d’année en année, même si le ministère qualifie la situation de « globalement satisfaisante ». Alors qu’ils représentaient 11,7 % des agents en 2009, les Français ont régressé à 11,1 % en 2010 et ne représentaient plus que 11 % des effectifs en 2011.
De la même manière, 10 % seulement des documents de l’Union européenne étaient de « langue source » française contre 10,5 % en 2009 et 2010. Le ministère relativise ces résultats en avançant que l’usage du français à l’oral, non quantifiable, reste plus fréquent que son usage écrit.
L’objectif 2 Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français est assorti de deux indicateurs. Le premier évalue la politique de coopération, de sécurité et de défense en mesurant le taux de hauts responsables étrangers en activité formés par la France sous l’égide de la direction de la coopération de sécurité et de défense. Il ressort de cet indicateur que 41 % des stagiaires formés par la France occupent une place de responsabilité dans leur pays. Ce chiffre est supérieur aux prévisions (34 %), même s’il reste inférieur aux résultats de 2010 (50 %).
Le second indicateur, propre à la sécurité des Français à l’étranger, mesure le nombre de consultations du site « conseils aux voyageurs » ainsi que la proportion de postes diplomatiques et consulaires dotés d’un plan de sécurité actualisé. Le nombre de consultations est en forte hausse, passant de 4,3 millions en 2009 à 5,1 millions en 2010 puis à 6,7 millions en 2011 pour une cible peu ambitieuse de 4,5 millions. En revanche, la proportion de postes dotés d’un plan de sécurité actualisé évolue lentement à 58 % contre 47 % en 2010. L’objectif reste fixé à 100 %.
L’objectif 3 Promouvoir le multilatéralisme est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue dans les organisations internationales. On y apprend que seuls 82 % des candidats français présentés à un poste électif ont été effectivement élus contre 93 % en 2009 et 100 % en 2010. L’objectif reste immuablement fixé à 100 %.
D’une manière assez stable, 5,9 % des agents d’encadrement de l’ONU sont des Français, conformément à l’objectif. En moyenne, 15 % des interventions lors de la session d’ouverture de l’Assemblée générale des Nations unies se font en français, chiffre conforme aux objectifs et stable depuis 2009, soit 29 délégations sur 190 environ. Enfin, 11,5 experts français ont été déployés par le ministère des affaires étrangères sur des fonctions politiques, chiffre inférieur à celui de 2010 (15) et aux prévisions (15 également). Le dernier indicateur de cet objectif mesure la proportion de résolutions adoptées au Conseil de sécurité de l’ONU à l’initiative de la France. Ce taux s’est établi à 19 % en 2011 comme en 2010, pour une cible de seulement 17 %.
L’objectif 4 Assurer un service diplomatique efficient et de qualité était assorti en 2011 de six indicateurs dont certains disparaissent en 2012. Il ressort de ces informations que la mise en place du contrôle de gestion progresse, puisque 87 % des postes en sont dotés contre seulement 40 % en 2009 et 54 % en 2010. Les indicateurs d’efficience de la fonction support mettent en évidence des résultats globalement conformes aux prévisions (le coût en euros des postes informatiques – 1 050 euros – est même largement inférieur aux objectifs, fixés à 1 106 euros).
L’indicateur d’efficience de la gestion immobilière affiche des ratios de coûts d’entretien qui sont soit en phase avec les objectifs, soit en baisse par rapport aux exercices précédents. En revanche, l’indicateur relatif au respect des coûts et délais des grands projets d’investissement met en évidence une proportion de 33 % de projet en dépassement de coût pour un surcoût évalué à 1,4 million d’euros. La moitié des projets d’investissement avaient subi, en 2011, un retard.
III.– LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE
Ce programme a pour objet de promouvoir l’influence culturelle française, de développer l’usage de la langue française et de faire entendre la position française dans les débats internationaux.
Il s’appuie sur ses propres structures ainsi que sur des partenariats (161 services de coopération et d’action culturelle, 132 centres culturels, 445 Alliances françaises, 27 centres de recherche) mais également sur des opérateurs : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), les Instituts français, Campus France et France expertise internationale.
A.− UN BUDGET MARQUÉ PAR LE POIDS DES OPÉRATEURS
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 730,9 millions d’euros pour un montant de 758 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. 2,1 millions d’euros issus de fonds de concours et 13 millions d’euros annulés en cours d’exercice sont venus perturber la gestion de ce programme, dont le total des autorisations ouvertes s’est établi à 747,5 millions d’euros.
Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 736,4 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de 758 millions d’euros. Les annulations et apports par voie de fonds de concours survenus en cours de gestion (11,2 millions d’euros d’annulations de crédits et 2,1 millions d’euros de fonds de concours) ont porté le total des crédits disponibles à 749,5 millions d’euros. Au total, la consommation finale des crédits disponibles s’est établie à 98,2 %.
Par comparaison avec 2010, la consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement enregistre une importante hausse de 23,8 % liée à une évolution de périmètre évoquée plus haut : le programme 185 regroupe désormais l’ensemble des politiques de coopération sans distinction géographique ce qui l’a conduit à bénéficier, en 2011, d’un transfert de 162 millions d’euros en provenance du programme 209 qui relève de la mission Aide publique au développement.
Le programme 185 reste marqué par le poids toujours très important des opérateurs qui représentent 67 % de son budget. L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) reste l’opérateur principal de la mission et du programme, bénéficiant d’une subvention pour charge de service public de 420 millions d’euros. La Cour des comptes constate que « les principes de réduction des dépenses de fonctionnement et de non remplacement d’un départ sur deux à la retraite ne sont pas appliqués par les opérateurs » qui bénéficient de schémas d’emploi stabilisés entre 2010 et 2011.
B.− UNE MASSE SALARIALE EN VOIE DE STABILISATION
En 2011, le programme comptait 1 119 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 1 182. En l’absence de toute variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 63 emplois. Par rapport à 2010, les emplois pourvus sont en régression de 54 postes.
Dans ce programme, la diminution régulière du nombre d’emplois commence à agir sur la masse salariale qui s’est quasiment stabilisée en 2011 à 87,8 millions d’euros, enregistrant une hausse limitée à 0,2 %.
C.− LA PERFORMANCE S’ATTACHE À MESURER LES ASPECTS LINGUISTIQUES ET UNIVERSITAIRES
La performance du programme est mesurée par trois objectifs associés à six indicateurs détaillés et justifiés.
L’objectif 1 Relever les défis de la mondialisation est assorti d’un indicateur qui mesure le nombre de visiteurs ainsi que le coût par visiteur du site du ministère consacré à la base de connaissances produites par les services scientifiques. Le nombre de visiteurs, en hausse constante (7,4 millions en 2010, 7,5 en 2011), dépasse largement une cible fixée avec trop peu d’ambition : 6,5 millions. De manière logique, le coût moyen d’une visite sur le site, qui est lié au nombre de visiteurs, est en diminution (0,01 euro en 2011 contre 0,018 en 2010) et dépasse largement l’objectif établi à 0,02 euros.
Le deuxième objectif, qui consiste à Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde est mesuré par deux indicateurs. Le premier, qui mesure le nombre d’inscrits dans les cursus francophones, met en exergue un effritement du nombre d’élèves inscrits dans des sections scolaires bilingues : 1,65 million contre 1,69 en 2010 et 1,76 en 2009. Mais cette baisse est compensée par une augmentation du nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des centres culturels français et au nombre de candidats aux certifications de langue française.
Le second indicateur souligne la grande stabilité du taux de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger poursuivant leurs études supérieures en France ou dans le cadre de notre coopération universitaire : 49 %. Le nombre d’étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l’enseignement supérieur français augmente régulièrement (130 000 en 2009, 131 400 en 2010, 133 300 en 2011) tout en restant inférieur à l’objectif d’origine (137 400).
Le troisième et dernier objectif du programme consiste à Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est mesuré par plusieurs indicateurs qui mettent en évidence la hausse du montant des co-financements levés (100 millions d’euros en 2009, 128 en 2010, 174 en 2011) ainsi que celle du taux d’autofinancement des établissements culturels de 46 % en 2009 à 51 % en 2011. Par ailleurs, le coût moyen pour l’État de la prise en charge d’un élève de l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger régresse entre 2010 et 2011, quel que soit le mode de calcul (avec ou sans bourse) et s’établit à des niveaux inférieurs aux prévisions.
IV.– LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES
Ce programme rassemble les crédits des 233 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassades dans le monde. Il peut également apporter une aide aux Français de l’étranger les plus démunis.
Conjointement avec le ministère de l’Intérieur, ce programme contribue également à la définition de la politique de délivrance des visas et tend à répondre de la meilleure façon possible aux demandes des étrangers en la matière.
A.− DES CRÉDITS OBÉRÉS PAR LE REMBOURSEMENT DE FRAIS DE SCOLARITÉ
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 357,5 millions d’euros pour un montant de 343,5 millions inscrits en loi de finances initiales. 17,7 millions d’euros résultant d’ouvertures en cours d’exercice et de fonds de concours sont venus abonder la ressource globale ainsi portée à 361,2 millions d’euros. Le taux de consommation final s’est établi à 99 %.
Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 355,8 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale et des ouvertures de crédits identiques à celles enregistrées pour les autorisations d’engagement. Au total, la consommation finale des crédits disponibles s’est établie à 98,5 %.
Ces niveaux de consommations élevés conduisent la Cour des comptes à souligner que « le programme 151, sans changement de périmètre, connaît une croissance de 4,6 % de ses dépenses en autorisations d’engagement et de 4,1 % en crédits de paiement, ce qui le conduit hors de la norme des dépenses de l’État ».
Ce programme est celui qui gère l’attribution des bourses scolaires ainsi que la prise en charge des frais de scolarité aux enfants de ressortissants français vivant à l’étranger. Il s’agit de l’un des principaux postes de dépenses du programme (117 millions d’euros en 2011).
Le nombre de bourses scolaires augmente régulièrement. En 2011, il a enregistré une nouvelle hausse par rapport à 2010 (+ 5,7 %). À périmètre constant, le nombre de prises en charge des frais de scolarité est en hausse de 6,3 %. La Cour des comptes relève toutefois une relative stabilisation de ces dépenses grâce à la mise en place de plafonds de prise en charge par l’État des frais de scolarité des enfants français scolarisés dans un établissement d’enseignement français à l’étranger. Les magistrats financiers notent toutefois que les dépenses liées à l’aide à la scolarité aux Français à l’étranger connaissent une évolution de 91 % sur cinq ans !
B.− UNE MASSE SALARIALE EN FORTE HAUSSE
En 2011, le programme comptait 3 351 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 3 378. En l’absence de variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 17 emplois. Par rapport à 2010, les emplois pourvus diminuent de 10 postes.
Dans ce programme, la diminution limitée du nombre d’emplois n’a pas eu d’effet sur la masse salariale qui a connu entre 2010 et 2011 une augmentation de 3,2 %, s’établissant à 204,9 millions d’euros.
C.− LA PERFORMANCE NE DISTINGUE PAS LES SERVICES RENDUS AUX FRANÇAIS DE CEUX RENDUS AUX ÉTRANGERS
La performance de ce programme est quantifiée par un seul objectif (Assurer un service consulaire de qualité), mesuré par trois indicateurs eux-mêmes subdivisés. Peut-être aurait-il été plus logique de séparer les prestations destinées aux ressortissants français (passeports, état-civil…) de celles destinées aux étrangers (visas), ce qui aurait conduit à la mise en place de deux objectifs différenciés. Ce n’est pas l’optique choisie par le Gouvernement.
Le premier indicateur, qui s’attache aux délais de traitement des différents actes, fournit des résultats contrastés. La performance est correcte pour la délivrance des passeports, qui s’effectue en 10,7 jours pour un objectif fixé à 11. En outre, ce délai se réduit par rapport à 2009 et 2010.
En revanche, la délivrance des cartes d’identité nécessite 60 jours pour une cible fixée à 50 et un résultat de 49 en 2010. Les demandes de visas sont traitées en 3,8 jours, ce qui peut sembler correct mais dénote une dégradation de la performance par rapport aux années antérieures (2,5 jours en 2009, 2,7 en 2010) et ne satisfait pas l’objectif fixé à trois jours.
Le deuxième indicateur s’attache aux coûts des documents délivrés. Ils semblent maîtrisés et sont en phase avec les objectifs fixés. Paradoxalement, une carte d’identité, délivrée gratuitement, revient beaucoup plus cher à l’administration (46 euros) qu’un passeport (35 euros).
La délivrance d’un visa a coûté en moyenne 16 euros en 2011 pour un objectif de 19 à 20 euros. Ce résultat, en progrès par rapport à 2009 (19 euros) et 2010 (17 euros) est d’une grande importance lorsqu’on sait que notre pays délivre plus de cinq millions de visas par an et que ces documents sont délivrés contre un paiement largement plus élevé que leur coût de fabrication.
Le dernier indicateur met en évidence le nombre de documents délivrés par agent consulaire. Il nous apprend que les résultats sont globalement en phase avec les prévisions, exception faite des visas où le nombre de dossiers traités par agent s’avère largement supérieur aux objectifs : 350 visas délivrés par an et par ETPT contre 300 prévus et 310 réalisés en 2010.
V.– LE PROGRAMME 332 PRÉSIDENCE FRANÇAISE DU G20 ET DU G8
La France a exercé tout au long de l’année 2011 la présidence du G20 ainsi que celle du G8. Le programme 332 a été créé afin de regrouper les crédits de l’État affectés au financement de la présidence française de ces deux événements. La création d’un programme distinct répondait au double souci d’offrir une meilleure lisibilité des dépenses engagées mais aussi de clarifier les responsabilités de gestion à travers un programme unique interministériel.
A.− LES CRÉDITS INITIAUX N’ÉTAIENT PAS SUFFISANTS
Les autorisations d’engagement consommées en 2011 se sont élevées à 71,7 millions d’euros pour un montant de 59,9 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. Compte tenu des abondements provenant de fonds de concours (5,2 millions d’euros) ainsi que des ouvertures de crédits (15,7 millions d’euros), le total des crédits disponibles a été porté à 80,8 millions d’euros, le taux de consommation s’établissant à 88,7 %.
Les crédits de paiement consommés se sont établis à 61,5 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de 49,9 millions d’euros et des ouvertures de crédits et des fonds de concours d’un montant total de 14 millions d’euros, portant le total des crédits de paiement disponibles à 64 millions d’euros. Au total, la consommation finale des crédits disponibles s’est établie à 96,1 %.
Ce programme étant dépourvu de tout emploi, la quasi-totalité des crédits dépensés l’ont été en dépenses de fonctionnement, hors 0,4 million d’euros affectés à des dépenses d’intervention.
B.− UNE PERFORMANCE SOBREMENT MESURÉE
Ce programme a été assorti de deux objectifs, chacun mesuré par un indicateur. Le premier objectif Réussir l’organisation de la présidence française des sommets du G20 et du G8 a été mesuré par un sondage auprès des participants. 77 % des personnes interrogées se sont déclarées satisfaites, l’objectif ayant été fixé à 80 %.
L’objectif 2 Accroître la notoriété de la France et de ses positions a été mesuré par la fréquentation des sites internet consacrés à cette double présidence. 476 040 internautes ont fréquenté ces sites pour un objectif fixé à 400 000 connections.
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
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SOMMAIRE
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Pages
I.– MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : UNE EXÉCUTION QUI DÉVIE NETTEMENT DE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE 20
A.– DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 20
B.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NOMBREUX ET TARDIFS 21
C.– DES DÉPENSES EN PERSONNEL FREINÉES PAR LES RÉDUCTIONS D’EFFECTIFS 22
1.– Une large contribution à l’objectif de baisse des effectifs 22
2.– Des dépenses en personnel dynamiques, mais freinées 22
II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE : D’INDÉNIABLES EFFORTS CONSENTIS PAR LES PRÉFECTURES 23
A.– UNE ADMINISTRATION PARTICULIÈREMENT TOUCHÉE PAR LES BAISSES D’EFFECTIFS 23
1.– Un taux de non-remplacement singulièrement élevé 23
2.– Une masse salariale qui progresse malgré tout 23
B.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE AFFECTÉE PAR QUELQUES PROBLÈMES IRRÉSOLUS 24
1.– Des dépenses globalement stables, légèrement inférieures à la prévision 24
2.– Une exécution cependant dégradée par quelques problèmes récurrents 24
C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI PEUVENT ENCORE ÊTRE AMELIORÉS 25
III.– VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE : UN PROGRAMME INTRINSÈQUEMENT LIÉ A L’ACTUALITÉ ÉLECTORALE 27
A.– UN PROGRAMME LARGEMENT PRIVÉ DE SA SUBSTANCE 27
B.– DES ÉLECTIONS AUX COÛTS GLOBALEMENT BIEN CONTENUS 27
C.– UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE A ÉTOFFER 28
IV.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR : LA CIBLE BUDGÉTAIRE PERDUE DE VUE 29
A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE QUI DÉRAPE 29
B.– RECENTRER LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE 30
1.– Les objectifs et indicateurs 30
2.– Créer un indicateur de performance évaluant la maîtrise des dépenses de contentieux 31
La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’Intérieur, dont elle met en œuvre, à travers ses trois programmes, deux responsabilités essentielles : assurer la présence et la continuité de l’État sur le territoire de la République ; et garantir la mise en œuvre des politiques publiques nationales.
En 2011, la mission a été initialement dotée de 2 570 millions d’euros en autorisations d’engagements et 2 450 millions d’euros en crédits de paiement (1), soit une baisse respective de 0,8 et 5 % par rapport à 2010.
À noter que le périmètre de la mission AGTE a été légèrement modifié avec la création du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de la mission Direction de l’action du Gouvernement, qui a réduit le champ des dépenses du programme 307 Administration territoriale, en retranchant les dépenses de fonctionnement des préfectures.
I.– MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : UNE EXÉCUTION QUI DÉVIE NETTEMENT DE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE
Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 800 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2 557 millions d’euros en crédits de paiement. Si les crédits de paiement consommés sont en légère baisse par rapport à 2010 (- 3 %), on observe une hausse significative des autorisations d’engagement (+ 7 %), qui rend compte de deux phénomènes : des opérations immobilières menées en 2011 de manière anticipée, et des dépenses de contentieux très dynamiques et largement sous-budgétisées.
C’est donc principalement le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur qui est à l’origine de la hausse des autorisations d’engagement (+ 46 % par rapport à 2010). Les deux autres programmes 307 Administration territoriale et 232 Vie politique, cultuelle et associative enregistrent quant à eux une baisse de leurs crédits exécutés, aussi bien en termes d’autorisations d’engagement (respectivement – 2,8 et – 26 %) que de crédits de paiement (– 2,6 et – 32 %).
Les comparaisons des dépenses entre 2010 et 2011 doivent toutefois être prises avec précaution, dans la mesure où des changements de périmètre sont intervenus, et où 2010 a été marquée par la bascule progressive de la comptabilité des programmes au nouveau logiciel Chorus.
Les besoins supplémentaires de crédits apparus en cours de gestion ont donné lieu à d’importants mouvements réglementaires. Huit décrets de transfert ont affecté les trois programmes de la mission. Au total, 438 millions d’euros de crédits additionnels ont été ouverts en autorisations d’engagement, et 145 millions en crédits de paiements, portant le budget total de la mission à 3 008 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2 595 millions en crédits de paiement.
Sur ce total, un montant important de crédits est resté non consommé à la fin de l’année : 207 millions d’euros en autorisations d’engagements et 39 millions d’euros de crédits de paiement, selon le Comité budgétaire et comptable du ministère, avec toutefois des incertitudes sur les montants exacts, en raison d’une comptabilité des engagements encore approximative.
La Cour des comptes a estimé que ces mouvements de crédits en gestion étaient loin d’être tous justifiés. La LOLF (2) dispose que les transferts de crédits ne peuvent être effectués qu’à titre exceptionnel (art. 12). Or, en 2010 comme en 2011, la mise à disposition d’agents exerçant l’emploi de délégué de préfet par les préfectures a été financée par des transferts, alors même qu’elle était prévue. Il en est allé de même pour la gestion des places des centres d’accueil pour les demandeurs d’asile, confiée aux préfectures des chefs-lieux de région.
Par ailleurs, l’article 12 dispose que l’emploi des crédits transférés doit correspondre à des actions du programme d’origine, ce qui est loin d’être toujours le cas. En l’absence d’une telle correspondance, les mouvements de crédits doivent faire l’objet d’un décret d’avance pris après avis des commissions des finances et ratifié a posteriori par le Parlement, ou d’une disposition en loi de finances rectificatives. Le Parlement a ainsi un droit de regard plus important sur ces mouvements de crédits.
Enfin, le remboursement des frais de campagne pour les candidats aux élections cantonales a été financé par décret d’avance, alors que cette dépense aurait dû être prévue et intégrée dans les demandes de crédits du projet de loi de finances.
Ces mouvements de crédits en gestion sont souvent intervenus tardivement, tel le virement opéré le 3 novembre 2011 du programme 307 Administration territoriale vers le programme 333, après constat de l’insuffisance des crédits initialement réaffectés. Cette opération tardive a perturbé la gestion au niveau déconcentré, obligeant certains responsables à suspendre leurs opérations, d’autres à les accélérer, sans pouvoir toujours engager les crédits nécessaires à temps.
Ainsi, le caractère tardif des mouvements de crédits est un obstacle à la bonne gestion, dans la mesure où les gestionnaires n’ont pas le temps d’en disposer au niveau déconcentré, d’où l’importance des crédits non consommés en fin d’exercice.
La mission AGTE est en pointe sur l’objectif de réduction des effectifs, avec un taux moyen de non-remplacement s’élevant à 69 % en 2011, largement au-delà de l’objectif de 50 %. Le plafond d’emplois du ministère se situait en 2011 à 33 402 ETPT (3), mais seuls 32 840 ETPT étaient effectivement pourvus. En 2011, 910 ETPT ont été supprimés, contre 698 réductions imposées par le schéma d’emplois. Les réductions n’ont cependant pas été également réparties entre les programmes, et il convient de noter l’effort particulier demandé à l’administration territoriale (cf infra).
Les réductions d’effectifs n’ont cependant pas permis une baisse simultanée des dépenses en personnel. Entre 2007 et 2011, les dépenses du titre 2 ont augmenté de 99 millions d’euros, mais seulement de 1,46 million entre 2010 et 2011.
Ce dynamisme s’explique par diverses mesures catégorielles, et par la hausse de la cotisation au compte d’affectation spécial Pensions. Parmi les mesures catégorielles, on recense des mesures statutaires : mise en place du nouvel espace statutaire (NES) pour les personnels administratifs de catégorie B ; nouveau plan de requalification pour les personnels administratifs de catégories B et C. Des mesures indemnitaires ont complété le dispositif : revalorisations indemnitaires par rapport à la moyenne interministérielle pour garantir l’attractivité du ministère ; mise en place de la prime de fonctions et de résultats pour les attachés du ministère le 1er janvier 2011 ; et revalorisation du régime indemnitaire des hauts fonctionnaires.
II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE : D’INDÉNIABLES EFFORTS CONSENTIS PAR LES PRÉFECTURES
Le programme 307 Administration territoriale a vu ses effectifs se réduire de 717 emplois entre 2010 et 2011. L’exécution du schéma d’emploi prévu en loi de finances initiale donnait 699 suppressions d’emplois avec une estimation de 866 départs en retraite, soit un taux de non-remplacement de 80 %. Finalement 1 014 personnes ont fait valoir leurs droits à pension, portant le taux de non-remplacement à 70 %, ce qui est encore largement supérieur à la règle des 50 %. Sur la période 2009-2011, le taux de non-remplacement dans l’administration territoriale a été en moyenne de 84 %.
L’effort demandé aux préfectures en termes de réductions d’emplois a donc été considérable : en moyenne 2,3 à 2,5 % de leur effectif par an au cours des derniers exercices. Cela a posé un problème d’équité entre l’administration territoriale et les services centraux, touchés dans une moindre mesure par les réductions d’emplois (taux moyen de non-remplacement de 53 % sur 2009-2011). Le ministère a pris acte de cette situation dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2012, en prévoyant de faire peser davantage les efforts sur le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Le projet de loi de finances 2012 a encore tout de même prévu 453 suppressions d’ETPT pour le programme 307.
Les crédits du titre 2 du programme 307 consommés en 2011 se sont élevés à 1 442 millions d’euros, contre 1 439 en 2010. La Cour des comptes (4) a examiné l’impact sur la masse salariale du programme de non-remplacement des départs en retraite en 2009 et en 2010. Les réductions d’effectifs auraient ainsi permis une économie nette de 4,2 millions d’euros en 2009. En revanche, en 2010, elles auraient en fait été plus que compensées par les mesures catégorielles adoptées dans leur sillage, pour un surcoût final de 4,4 millions d’euros.
Le programme 307 Administration territoriale a été doté de 1 680 millions d’euros en autorisations d’engagements et 1 654 millions en crédits de paiement en loi de finances initiale pour 2011. Après diverses ouvertures et annulations de crédits, il a finalement disposé de 1 799 millions d’euros en autorisations d’engagements et 1 743 millions en crédits de paiement. Sur ce total, respectivement 94 % des autorisations d’engagement (1 693 millions d’euros) et 98 % des crédits de paiement (1 713 millions d’euros) ont effectivement été consommés, soit – 3 % en moyenne par rapport à 2010. Toutefois, avec la création du programme 333, les dépenses de fonctionnement des préfectures ont été retranchées du programme 307, ce qui explique l’essentiel de la baisse des dépenses par rapport à 2010.
Les dépenses du programme 307 sont principalement des dépenses de personnel (85 % du total des crédits consommés).
– La fabrication de la Carte Nationale d’Identité
Depuis 2009, une part de la redevance versée sous forme de timbres fiscaux acquittés lors de la remise des passeports biométriques a été affectée à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), afin de financer la mise en place de la carte nationale d’identité électronique (CNIe). Celle-ci devait être autorisée par une loi, dont l’adoption a été retardée, et qui a finalement été partiellement censurée par le Conseil constitutionnel (5). Par conséquent, en 2009, 2010 et 2011, la CNI a continué d’être produite et délivrée par l’administration, sans que les dépenses associées (une vingtaine de millions d’euros par an) ne soient prévues en loi de finances initiale.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a ainsi noté des « incertitudes durables » sur les ressources permettant le financement de la CNI, réalisé en 2011 par le dégel de la réserve de précaution (9,15 millions d’euros), un mouvement de fongibilité asymétrique (5,65 millions d’euros) et le report d’autres opérations prévues sur le programme (4,5 millions d’euros). Dans le même temps, l’ANTS a bénéficié d’un fonds de roulement considérable, de l’ordre de 79 millions d’euros en 2010 et 72 millions en 2011.
Les choses devraient toutefois rentrer dans l’ordre, puisque le ministère a prévu dans le projet de loi de finances pour 2012 de confier à l’ANTS l’intégralité du financement de la CNI – quel qu’en soit le modèle – à compter de décembre 2011. Par ailleurs, il importera d’assurer le remboursement total à l’État des sommes perçues par l’ANTS au titre de la fabrication de la CNI en 2010 et 2011 ; le projet de loi de finances pour 2012 a prévu le remboursement de 40 millions d’euros, mais cela ne représente qu’une partie des sommes dues.
– La compensation des mises à disposition
En 2011, le programme 307 finance les dépenses de rémunération de 8 agents mis à disposition de l’ANTS, et de 32 préfets « hors cadres » mis à disposition ou affectés en dehors des services du ministère. Or, la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique (6) et son décret d’application du 26 octobre 2007 prévoient la compensation financière des mises à disposition. Il convient donc d’organiser effectivement ces compensations qui représentent un manque à gagner pour le programme 307, par la signature de conventions entre l’administration territoriale et l’administration d’accueil des agents.
– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale
Les trois indicateurs enregistrent des évolutions positives par rapport à 2010, et atteignent ou dépassent les objectifs fixés dans le projet annuel de performance (PAP). 80,4 % des plans de prévention des risques naturels ont été approuvés en 2011 contre 72 % en 2010 ; 96 % des établissements recevant du public ont été visités par la commission de sécurité contre 92 % ; et 84 % des exercices de sécurité civile ont été réalisés dans les temps sur les sites soumis aux plans particuliers d’intervention (PPI), en très légère hausse par rapport à 2010.
La Cour des comptes relève toutefois que seul l’aspect réglementation générale de l’objectif 1 (95 millions d’euros consommés en 2010) est couvert par ces indicateurs, au détriment de ce qui a trait à la sécurité nationale (43 millions d’euros). Par ailleurs, les données concernant Paris et les collectivités d’outre-mer ne sont pas comprises dans les indicateurs. Des travaux pour inclure les chiffres de la préfecture de police de Paris ont toutefois été engagés par le ministère.
– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance des titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres
Cet objectif est celui qui mobilise le plus d’agents en préfecture ; il tient aussi compte de l’ANTS, seul opérateur du programme, dont les compétences en la matière sont croissantes, ainsi que des actions des collectivités territoriales qui contribuent à la performance de ce programme.
Les indicateurs donnent là encore des résultats globalement satisfaisants, en amélioration par rapport à 2010 : près de 10 000 dossiers de fraude documentaire ont ainsi été détectés par les préfectures en 2011, contre 8 800 en 2010 ; et il faut en 2011 en moyenne 3 jours pour obtenir une carte d’identité et 11 jours pour obtenir un passeport (3 jours et 14 jours en 2010).
Toutefois, le mode de calcul des délais de délivrance des titres ne tient pas compte des stocks ; le ministère a donc indiqué vouloir le modifier pour 2013. Par ailleurs, le comptage des dossiers de fraude documentaire se fait manuellement, sans harmonisation préalable des méthodes entre les préfectures, qui ne sont d’ailleurs pas les seules à intervenir dans ce contrôle. Ce dernier indicateur présente donc un défaut de fiabilité qu’il convient de corriger.
– Objectif 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité
Les indicateurs rendent compte de nouvelles améliorations, parfois plus timides que prévues. 92 % des actes prioritaires (7) des collectivités territoriales (et leurs établissements) et des établissements publics de coopération intercommunale reçus en préfecture ont été contrôlés en 2011 ; c’est mieux qu’en 2010 (91 %), mais on est encore loin de l’objectif intermédiaire fixé pour 2011 (96 %) et de l’objectif final de 100 % des actes prioritaires contrôlés en préfecture. 60 % des actes ayant fait l’objet d’une quelconque intervention en préfecture ont été retirés ou réformés par la suite, contre 54 % en 2010. Toutefois, cet indicateur s’avère peu fiable en raison de la diversité d’interprétations dont fait l’objet la notion d’« intervention en préfecture ». Dans le PAP pour 2012, il a donc été remplacé par un autre indicateur permettant de mieux apprécier la fonction de conseil attendue de la part des préfectures.
Enfin, 22 % des actes transmis aux préfectures dans le cadre du contrôle de légalité l’ont été via l’application ACTES, ce qui reste peu, mais représente tout de même un progrès par rapport à 2010 (16 %). À noter que ce dernier indicateur exclut à nouveau Paris et les collectivités d’outre-mer.
– Objectif 4 : Améliorer la coordination des actions interministérielles
Un seul indicateur rend compte du délai nécessaire pour instruire des dossiers ICPE (8) et loi sur l’eau : 311 jours en moyenne en 2011, contre 340 en 2010. Selon la Cour des comptes, cet indicateur ne repose toutefois pas sur un levier d’action identifiable, le préfet n’étant pas en mesure de peser seul sur son évolution par l’emploi qu’il fait des crédits mis à sa disposition. Il ne s’agit donc pas à proprement parler d’un indicateur de performance.
– Objectif 5 : Développer les actions de modernisation et de qualité
Cet objectif rend compte de l’engagement croissant – aujourd’hui généralisé – des préfectures dans des démarches de qualité. 39 sites sont certifiés Qualipréf ou ISO ou labellisés Marianne en 2011, contre 37 en 2010. Ce chiffre reste très en deçà de la prévision (55), ce qui s’explique par le fait que les résultats ne sont pas immédiats, et devraient plutôt se traduire dans les chiffres à partir de 2012.
III.– VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE : UN PROGRAMME INTRINSÈQUEMENT LIÉ A L’ACTUALITÉ ÉLECTORALE
Le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative a été doté en loi de finances initiale de 191 millions d’euros en autorisations d’engagement, et 185 millions en crédits de paiement ; respectivement 174 et 165 millions ont effectivement été consommés. La vie politique absorbe près de 99 % des crédits de ce programme (172 millions des autorisations d’engagement), 1 % étant affecté aux cultes (2,3 millions d’euros) et le reliquat (150 000 euros) à la vie associative.
La Cour des comptes recommande depuis 2010 la restructuration de ce programme, qui a perdu beaucoup de sa substance, notamment avec le transfert des ministres du culte vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Le volet « vie cultuelle » ne comprend plus aujourd’hui que des dépenses immobilières et des subventions aux cultes des départements d’Alsace et de Moselle, seules collectivités encore sous le régime du Concordat de 1801.
Le ministère exprimait en 2011 l’intention de supprimer les actions 4 et 5 relatives à la vie cultuelle et à la vie associative, mais il est revenu sur ses positions au motif que leur maintien permettait une meilleure information pour les parlementaires, quant à l’utilisation de ces crédits très spécifiques.
103 millions d’euros en autorisations d’engagement et 101 millions en crédits de paiement ont été ouverts en loi de finances initiale pour financer les élections sénatoriales et cantonales qui se sont déroulées en 2011. Sur ce total, respectivement 85 millions et 83 millions d’euros ont effectivement été consommés.
Ces bons résultats tiennent pour partie au fait que le nombre de candidats au premier tour de scrutin s’est révélé moins important que prévu (5 candidats par canton au lieu de 6). Mais ils tiennent aussi aux efforts de maîtrise des coûts réalisés par les préfectures pour la mise sous pli de la propagande électorale, laquelle a été externalisée alors qu’elle était auparavant effectuée en régie. Ainsi la mise sous pli a coûté 0,3 million d’euros en moins qu’en 2004, alors que le nombre d’électeurs s’est accru entre les deux dates.
– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût
Le coût moyen par électeur des élections cantonales et sénatoriales s’est élevé à respectivement 3,75 euros et 0,10 euro. À titre de comparaison, les élections régionales de 2010 avaient coûté en moyenne 3,11 euros par électeur, dont 2,13 euros pour la propagande électorale.
Selon le ministère, le coût de l’envoi de la propagande électorale pour les élections cantonales s’est élevé à 43,6 millions d’euros, soit 58 % du coût total. Ces montants élevés justifient une réflexion sur les moyens de faire évoluer la propagande électorale pour en diminuer le coût. Toutefois, les partis politiques n’ont, à ce jour, pas réussi à s’entendre sur une solution.
– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal Officiel des comptes des partis et groupements politiques
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a mis en moyenne en 2011, comme en 2009 et 2010, 5 jours pour traiter les comptes avant leur publication au JO. Toutefois, la CNCCFP étant une autorité administrative indépendante, cet indicateur ne permet pas d’évaluer la performance de la gestion du responsable du programme 232, dans la mesure où celui-ci n’a aucune marge de manœuvre sur le résultat.
– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations
96,5 % des demandes ont été traitées en moins de 6 mois en 2011, ce qui représente un recul par rapport à 2010 (98,2 %), mais reste au-delà de la prévision, établie à 90 %.
Cependant, comme le signale la Cour des comptes, ce dernier indicateur ne s’applique qu’à moins de 0,1 % des crédits du programme, dont il n’est donc pas représentatif. Le Gouvernement envisage d’ailleurs sa suppression pour 2013. Il reste que la stratégie de performance du programme 232 doit être renforcée par de nouveaux indicateurs plus pertinents, de façon à permettre une véritable appréciation de son pilotage.
IV.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR : LA CIBLE BUDGÉTAIRE PERDUE DE VUE
Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a été crédité en loi de finances initiale pour 2011 de 700 millions d’euros en autorisations d’engagement et 611 millions en crédits de paiement. Après divers mouvements de crédits, le programme a disposé de 1 018 millions en autorisations d’engagement, et 680 millions en crédits de paiement, respectivement 933 millions et 678 millions d’euros ayant finalement été consommés.
À l’exécution, on observe donc un véritable dérapage des autorisations d’engagement, qui dépassent de 233 millions la prévision. Ces autorisations d’engagement supplémentaires ont été ouvertes pour couvrir des dépenses immobilières effectuées de manière anticipée en 2011, ainsi que pour régler des dépenses de contentieux. La Cour des comptes a attiré l’attention du législateur sur certaines dépenses immobilières qui avaient reçu un avis réservé du conseil de l’immobilier de l’État, notamment le déménagement des services centraux du ministère vers l’immeuble « Lumière » situé dans le XIIème arrondissement. Le report du déménagement a, de surcroît, occasionné le paiement d’un double loyer, pour un surcoût de 6,9 millions d’euros.
Côté emploi, le programme contribue à l’objectif de non-remplacement à hauteur de 53 % en 2011, avec 67 suppressions de postes ; effort moindre que celui imposé aux préfectures. Les dépenses en personnel ont pourtant nettement augmenté entre 2010 et 2011, pour atteindre 330 millions d’euros (+ 11 millions d’euros). Les mesures catégorielles adoptées sont, là encore, cause de ce dynamisme persistant de la masse salariale.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a qualifié d’« impasse » la gestion par le ministère des dépenses de contentieux et de protection juridique dans le cadre du programme 216. En 2010, la dotation réservée en loi de finances initiale à l’action 6 (frais de contentieux) s’élevait à 83 millions d’euros ; 114 millions ont finalement été dépensés. À ces crédits s’ajoutait une somme de 32,5 millions d’euros, au titre de la dernière tranche de l’indemnisation prévue par l’article 103 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2008, et destinée à mettre un terme au contentieux indemnitaire relatif à la délivrance des CNI et des passeports par les communes. 28 millions d’euros ont encore été versés à ce titre en 2011. Cette année-ci, la dotation initiale était également de 83 millions d’euros ; 120 millions d’euros de crédits ont été consommés, hors dotation aux communes.
Ces dépenses de contentieux sont principalement liées au refus de concours de la force publique. Les préfectures ont été incitées à privilégier les indemnisations amiables afin d’éviter les frais de justice. Le ministère estimait le coût de ce contentieux en 2011 à 65 millions d’euros. Les dépenses liées au contentieux des étrangers sont également en très forte progression, en raison de la multiplication des instances contentieuses à l’échelon préfectoral et ministériel, et de la conclusion de marchés d’avocats nécessaires pour assurer la représentation systématique de l’État. En 2010, ce contentieux a coûté 12,8 millions d’euros à l’État ; pour 2011, ce coût devait approcher les 15 millions. Étant donné le dynamisme de ce contentieux, le ministère prévoit que l’augmentation des dépenses se poursuivra au même rythme en 2012 et 2013.
Dès lors que la tendance à la hausse des dépenses de contentieux est bien intégrée, la sous-budgétisation récurrente de ce poste ne peut qu’étonner. Dans le projet de loi de finances pour 2012, la dotation de l’action 6 est en baisse, avec seulement 82 millions d’euros prévus, alors que la dépense est estimée à 127 millions d’euros. Il convient donc de renforcer la prévision budgétaire sur ce poste.
– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère
Le délai moyen de publication des textes d’application des lois est passé de 11 mois en 2010 à moins de 7 mois en 2011. La Cour des comptes relève qu’un indicateur global de la mission Direction de l’action du Gouvernement retrace déjà le taux d’exécution des lois.
– Objectif 2 : Optimiser la fonction de formation
77 % des besoins de formation à la prise de poste étaient couverts en 2011, contre 79 % en 2010, ce qui reste toutefois supérieur à l’objectif de 72 % fixé dans le PAP. Le ministère justifie l’écart entre 2010 et 2011 par la difficile fiabilisation des données issues des services déconcentrés.
– Objectif 3 : Rendre la gestion efficiente
Divers ratios rendent compte de l’efficience de la gestion dans le domaine des ressources humaines, le domaine informatique et bureautique, le domaine immobilier. Avec un taux d’emploi de personnes handicapées de 5,94 %, le ministère se rapproche de l’objectif légal des 6 %.
Par ailleurs, la durée d’indisponibilité du réseau général de transport (RGT), qui assure l’interconnexion des systèmes d’information et de communication du ministère de l’Intérieur, a diminué de 14h17 à 12h51 entre 2010 et 2011 ; et la durée d’indisponibilité des applications a décru de 44h à 30h46. Par contre, le ratio d’efficience bureautique s’est très peu amélioré : de 525 à 522 euros par poste, contre 404 donnés en prévision.
Les ratios d’efficience immobilière donnent des résultats inégaux. Seules 50 % des livraisons ont été effectuées dans les temps en 2011, contre 62 % en 2010. Mais 70 % des opérations livrées en 2011 respectaient le budget initial, représentant 82 % du coût des opérations livrées cette année-ci. Le surcoût global des opérations livrées représente 2 % de ce total.
L’information du Parlement en matière de contentieux a été améliorée dans le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2012. Le ministère y détaille plus précisément les crédits de l’action 6, recensant les principaux contentieux sources de dépenses et prévoyant leur évolution. Cependant, il n’existe toujours pas d’indicateur de performance associé à ces dépenses, alors même que les crédits consommés dans le cadre de l’action 6 représentent 42 % de l’ensemble des crédits de paiement du programme, et que la gestion de cette activité contentieuse mobilise de nombreux agents.
AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ;
COMPTE SPÉCIAL DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL
____
SOMMAIRE
___
Pages
I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2011 A ÉTÉ MOINS TROUBLÉE QUE CELLE DES DEUX ANNÉES PRÉCÉDENTES 35
A.– L’EXERCICE A ÉTÉ MARQUÉ PAR L’AUTOFINANCEMENT DES MESURES D’INDEMNISATION LIÉES À LA SÉCHERESSE ET DE L’APUREMENT COMMUNAUTAIRE 35
1.– Le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires 35
a) L’absence de crise d’envergure et le coût contenu de la sécheresse 2011 ont permis au responsable de programme de couvrir les impasses budgétaires sans recourir à des crédits supplémentaires 36
b) La dépense fiscale du programme demeure importante et très concentrée 38
2.– Le programme 149 Forêt 38
a) À la différence des programmes 154 et 215, le programme 149 a surtout connu, en cours de gestion, des annulations 39
b) Une dépense fiscale contenue et jugée efficace 39
4.– Le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 40
B.– LE COMPTE SPÉCIAL DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 41
II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DEMEURE LIMITÉE PAR LA NATURE DES DÉPENSES FINANCÉES 42
A.– LES PERFORMANCES DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES SONT CONTRASTÉES 42
1.– Les indicateurs pléthoriques du programme 154 42
2.– La mesure de la performance en panne sur le programme 149 43
3.– Le programme 215 : des résultats délicats à interpréter 44
B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE SPÉCIAL DEMEURE EMBRYONNAIRE. 45
La mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (APAFAR) représente des dépenses annuelles atteignant 3,58 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,57 milliards d’euros en crédits de paiement, soit à peine un quart du financement public – communautaire ou national – des politiques agricoles qui totalisait 16 milliards d’euros en 2011 (9).
Elle comporte quatre programmes distincts :
– le programme 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural qui regroupe les trois cinquièmes des crédits budgétaires et la majeure part de la dépense fiscale ;
– le programme 149 Forêt, pour un dixième des crédits ;
– le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture ;
– et, depuis l’exercice 2008, le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation qui fait l’objet d’un commentaire séparé.
Par souci de cohérence, les crédits du compte d’affectation spéciale (CAS) Développement agricole et rural sont présentés ci-après.
Sur l’ensemble de la mission APAFAR, les dépenses enregistrent une baisse de 5,4 % par rapport à 2010, soit le même ordre de grandeur que la diminution du plafond d’emplois de la mission (– 6,2 %). Cette baisse est partiellement justifiée par trois mesures de périmètre :
– le transfert aux services du Premier ministre des crédits mutualisés des directions départementales interministérielles – DDI – (11,68 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement jusqu’alors inscrits sur le programme 215) ;
– le transfert des dépenses relatives à la génétique animale (8,24 millions d’euros) et à la sélection végétale (1,33 million d’euros) au compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural ;
– la fin programmée du plan de soutien exceptionnel à l’agriculture lancé en décembre 2009 pour venir en aide aux agriculteurs en difficulté et la fin de l’apurement de la dette aux éleveurs pour le service public de l’équarrissage.
I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2011 A ÉTÉ MOINS TROUBLÉE QUE CELLE DES DEUX ANNÉES PRÉCÉDENTES
A.– L’EXERCICE À ÉTÉ MARQUÉ PAR L’AUTOFINANCEMENT DES MESURES D’INDEMNISATION LIÉES À LA SÉCHERESSE ET DE L’APUREMENT COMMUNAUTAIRE
Alors que le dernier exercice s’était caractérisé par une surconsommation par rapport aux crédits de la mission votés en loi de finances initiale, de l’ordre de 650 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 667 millions d’euros en crédits de paiement, l’exécution 2011 a été réalisée dans des conditions bien plus satisfaisantes au regard de la prévision initiale grâce à des dépenses mieux maîtrisées (– 20,6 % sur un an).
1.– Le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires
Doté en loi de finances initiale pour 2011 de 1 974,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2 030,8 millions d’euros en crédits de paiement, ce programme a enregistré une exécution globalement en ligne avec la prévision (90,5 %), masquant toutefois des sous-consommations relativement importantes au niveau des actions 11, 13 et 16.
Par rapport à l’an dernier, la consommation des crédits sur le programme 154 apparaît mieux contenue, avec une baisse des dépenses de près de 23 %.
TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 154 ÉCONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES
(sur la base des crédits de paiement)
Réalisation / LFI 2011 |
Dont titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Dont titre 5 Dépenses d’investissement |
Dont titre 6 Dépenses d'intervention |
Réalisation / LFI 2010 | |
Adaptation des filières à l’évolution des marchés |
89,3 % |
n.a. |
– |
88,0 % |
108,7 % |
Gestion des crises et des aléas de la production |
155,9 % |
– |
– |
155,9 % |
125,4 % |
Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles |
67,6 % |
n.a. |
– |
67,6 % |
63,8 % |
Gestion équilibrée et durable des territoires |
96,0 % |
161,5 % |
38,8 % |
96,0 % |
182,6 % |
Moyens de mise en œuvre des politiques publiques et gestion des interventions |
112,6 % |
113,0 % |
– |
100,0 % |
162,8 % |
Gestion durable des pêches et de l’aquaculture |
57,2 % |
98,9 % |
n.a. |
45,9 % |
101,8 % |
Ensemble (y. c. FDC, ADP et ouvertures LFR) |
94,0 % (90,5 %) |
114,7 % |
65,9 % |
90,8 % |
131,7 % |
Source : rapport annuel de performances
Contrairement aux exercices précédents, les mouvements de crédits intervenus en cours de gestion sont demeurés limités :
– le report de 2010 vers 2011 de 59 millions d’euros en autorisations d’engagement ;
– l’ouverture, en lois de finances rectificatives, de 27,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 34 millions d’euros en crédits de paiement ainsi que l’annulation de 16,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ;
– des ouvertures, par voie de fonds de concours, de 5,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.
a) L’absence de crise d’envergure et le coût contenu de la sécheresse 2011 ont permis au responsable de programme de couvrir les impasses budgétaires sans recourir à des crédits supplémentaires
– L’action 11 Adaptation des filières à l’évolution des marchés révèle une sous-exécution de plusieurs dispositifs, sous l’effet de la mise en réserve de précaution et de redéploiements vers l’action 12, destinés notamment à financer la sécheresse 2011 ou le dispositif d'accompagnement spécifique des agriculteurs (DACS-AGRI) 2010 :
– 28,2 millions d’euros de crédits de paiement non consommés sur 167 millions votés pour les dispositifs de promotion des produits et d’orientation des filières mis en œuvre par FranceAgriMer et l’ODEADOM ;
– 7,6 millions d’euros de crédits de paiement non consommés sur 165 millions d’euros votés en loi de finances initiale au titre de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante ;
– 7,6 millions d’euros de crédits de paiement non consommés sur 90 millions votés au titre de l’aide aux producteurs de la filière sucrière des départements d’outre-mer ;
– 4,6 millions d’euros de crédits de paiement non consommés sur 13 millions d’euros votés pour les aides aux industries agroalimentaires ;
– L’exécution de l’action 12 Gestion des crises et de l’aléa est marquée par la surconsommation des crédits finançant les aides en faveur du redressement des exploitations en difficultés, initialement dotées de 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 4,5 millions d’euros en crédits de paiement mais pour lesquelles la dépense sur l’exercice s’est établi respectivement à 346 000 euros et 56,4 millions d’euros sous l’effet du règlement du DACS-AGRI de 2010.
Le paiement des indemnités liées à la sécheresse 2011, assuré par la caisse centrale de réassurance via le fonds national de gestion des risques en agriculture, est, en revanche, demeuré incomplet : sur un total de 113,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 120,5 millions d’euros en crédits de paiement disponibles (10), respectivement 86,5 millions d’euros et 9,2 millions d’euros seulement ont pu être engagés et payés avant la fin de l’exercice. La différence
– 27,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 111,4 millions d’euros en crédits de paiement – fera l’objet de reports sur 2012.
– L’action 13 Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles se caractérise essentiellement par une sous-consommation des crédits de paiement, résultant de redéploiements vers les actions 12 (dispositifs « sécheresse 2011 » et DACS-AGRI 2010) et 14 (mesures agroenvironnementales régionales).
– L’exécution de l’action 14 Gestion équilibrée et durable des territoires est globalement conforme à la prévision votée en loi de finances initiale 2011, en dépit de redéploiements modestes au regard des enveloppes des dispositifs concernés : 9,9 millions d’euros en crédits de paiement sur 237,9 millions d’euros relatifs aux indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN), 3 millions d’euros de crédits de paiement sur 66 millions d’euros votés au titre de la prime herbagère agro-environnementale. Par exception, la ligne finançant la mesure rotationnelle fait apparaître une sous-consommation très forte, liées à des ajustements des engagements réalisés en 2010, atteignant 10,6 millions d’euros sur 16 millions d’euros de crédits de paiement votés par la Représentation nationale.
– L’action 15 Moyens de mise en œuvre des politiques publiques et gestion des interventions finance, entre autres, les refus d’apurement communautaires et les subventions pour charges de service public versées à l’Agence de services et de paiement (ASP), à FranceAgriMer ou à l’Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE).
Ces refus d’apurement, prononcés par la Commission européenne lorsque des aides communautaires ont été versées par la France en méconnaissance des règles applicables, n’ont pas été pris en compte en loi de finances initiale, alors même qu’ils constituaient au moment de l’élaboration du projet de loi de finances une dépense certaine. Si elle est devenue habituelle, cette sous-budgétisation n’en demeure pas moins regrettable, comme l’a relevé, cette année encore, la Cour des comptes (11). Les dépenses correspondantes (37,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) ont été financées, pour les deux tiers des autorisations d’engagement et la totalité des crédits de paiement, par redéploiement alors que les exercices précédents – caractérisés, il est vrai, par des montants de refus d’apurement plus élevés – avaient été marqués par des ouvertures de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative.
– L’action 16 Gestion durable des pêches et de l’aquaculture enregistre une sous-consommation importante consécutive, semble-t-il, à la non-imputation des crédits relatifs aux contrats bleus et au plan de sortie de flotte. Sollicités, les services du ministère n’ont pas été en mesure d’apporter d’éclaircissements sur ce point.
Le programme 154 regroupe, cette année, 32 dépenses fiscales pour un total de 2 097 millions d’euros, représentant un montant comparable à celui des crédits budgétaires.
Les deux principales mesures portent sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques :
– la première concerne l’application d’un taux réduit au fioul domestique utilisé comme carburant dans les secteurs agricole et piscicole, pour un montant de 1 000 millions d’euros en 2010 et 2011 ;
– la seconde prend la forme d’une exonération partielle en faveur des biocarburants de cette taxe pour un coût estimé à 280 millions d’euros en 2011 contre 366 millions d’euros en 2010.
Évaluée en juin 2011 (12), l’efficience économique de ces deux dépenses fiscales a été jugée moyenne – notées respectivement 2 et 1 sur 3 – par l’Inspection générale des finances.
Doté en loi de finances initiale de 359,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 371,0 millions d’euros en crédits de paiement, ce programme a reçu 345,5 et 358,3 millions d’euros, soit une minoration de respectivement 4 % et 3,4 %.
La consommation des crédits de paiement est demeurée globalement conforme à la prévision 2011 – 96,6 %, et même 99,6 % compte tenu des annulations intervenues avec la loi de finances rectificative de décembre – alors que l’exercice précédent avait été marqué par une forte surconsommation (cf. tableau).
TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 FORÊT
(sur la base des crédits de paiement)
Réalisation / LFI 2011 |
Dont titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Dont titre 5 Dépenses d’investissement |
Dont titre 6 Dépenses d'intervention |
Réalisation / LFI 2010 | |
Développement économique de la filière forêt-bois |
105,3 % |
96,2 % |
– |
110,9 % |
262,8 % |
Régime forestier et patrimoine forestier domanial |
99,4 % |
99,4 % |
0 % |
– |
122,2 % |
Amélioration de la gestion des forêts |
94,4 % |
99,0 % |
– |
93,8 % |
105,6 % |
Prévention des risques et protection de la forêt |
84,2 % |
79,7 % |
31,3 % |
128,8 % |
96,8 % |
Ensemble (y. c. FDC, ADP et ouvertures/annulations LFR) |
96,6 % (99,6 %) |
98,0 % |
28,3 % |
99,3 % |
131,2 % (129,4 %) |
Source : rapport annuel de performances
a) À la différence des programmes 154 et 215, le programme 149 a surtout connu, en cours de gestion, des annulations
Les lois de finances rectificatives de juillet et décembre 2011 ont annulé 12,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 13,2 millions d’euros de crédits de paiement, soit 3,7 % des crédits inscrits sur ce programme.
Ces annulations de la mise en réserve initiale ont porté, comme les années précédentes, principalement sur les actions 3 Amélioration de la gestion des forêts (– 9,4 millions d’euros) et 4 Prévention des risques et protection de la forêt (- 2 millions d’euros en autorisations d’engagement et – 2,3 millions d’euros en crédits de paiement)
Les ouvertures se limitent au report de 2010 sur 2011 de 3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 1,5 million d’euros en crédits de paiement lié aux reliquats des indemnisations suite à la tempête Klaus, ainsi qu’à l’ouverture de 0,4 million d’euros par rattachement de fonds de concours du Fonds de solidarité européenne.
Le total des neuf dépenses fiscales rattachées au programme 149 atteint cette année 83 millions d’euros (soit 23 % des crédits budgétaires), un montant inférieur de 2 millions d’euros à la dépense 2010 et de 10 millions d’euros au chiffrage prévisionnel pour l’exercice.
Les deux principales niches sont relatives aux forêts détenues directement ou via un groupement et concernent :
– l’exonération des trois quarts de la valeur pour la détermination de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune (50 millions d’euros de moindre recette en 2010 et 45 millions d’euros en 2011) ;
– l’exonération des droits de mutation sur les trois quarts de la valeur (21 millions d’euros en 2010 et 2011).
Seule la première de ces deux mesures a été étudiée par le comité d’évaluation des dépenses fiscales (13) et sociales qui lui a attribué la note maximale de 3 correspondant à une bonne efficience économique.
Avec des dépenses de 747,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 760,7 millions d’euros en crédits de paiement, le programme-support de la mission enregistre une baisse de 10 % des crédits consommés par rapport à 2010, sous l’effet des politiques de réduction des effectifs et de transfert vers les opérateurs de la mission.
La consommation des crédits est en ligne avec les prévisions votées en loi de finances initiale, malgré une surconsommation sur l’action 2 d’un montant cependant limité.
TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE
(sur la base des crédits de paiement)
Réalisation / LFI 2011 |
Dont titre 2 Dépenses de personnel |
Dont titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Dont titre 5 Dépenses d’investissement |
Dont titre 6 Dépenses d'intervention |
Réalisation/ LFI 2010 | |
Moyens de l’administration centrale |
95,8 % |
95,0 % |
98,2 % |
41,0 % |
422,2 % |
98,5 % |
Évaluation de l’impact des politiques publiques et information économique |
111,6 % |
110,0 % |
108,0 % |
127,5 % |
n.a. |
85,0 % |
Moyens des directions régionales et départementales |
100,2 % |
99,2 % |
116,5 % |
284,0 % |
n.a. |
95,8 % |
Moyens communs |
110,9 % |
122,2 % |
156,3 % |
46,3 % |
83,3 % |
112,4 % |
Ensemble (y. c. FDC, ADP et ouvertures/annulations LFR) |
100,4 % (99,6 %) |
99,7 % |
116,0 % |
51,1 % |
221,0 % |
98,6 % (97,5 %) |
Source : rapport annuel de performances
Les principaux mouvements intervenus en cours d’exercice sont les suivants :
– le report de 2010 vers 2011 de 13,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 4,1 millions d’euros en crédits de paiement ;
– le transfert de 5,9 millions d’euros (AE=CP) de dépenses de personnel ;
– l’annulation, par les trois lois de finances rectificatives de 2011, de 4,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 5,2 millions d’euros en crédits de paiement.
– En termes d’emplois, le plafond ministériel a poursuivi en 2011 sa décroissance. Sur la période 2007-2011, le programme 215 enregistre ainsi une baisse de 16 % de son plafond d’emplois.
Comme le relève la Cour des comptes, cette baisse n’est qu’imparfaitement répercutée dans l’exécution de titre 2 qui ne diminue que de 3,8 % au cours de la même période. Une telle déconnexion entre effectifs et crédits de personnel est responsable de fortes tensions en exécution (14) (cf. tableau supra), s’explique principalement par le coût de certaines réformes et mesures catégorielles qui ont en partie contrarié les économies générées par les suppressions d’emplois.
Les recettes de ce compte, provenant de la perception de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles (15), se montaient à 110,5 millions d’euros en prévision. Elles ont presque atteint cet objectif, s’établissant en fin d’exercice à 110,4 millions d’euros.
Le compte a dégagé en fin d’exercice un excédent de 2 millions d’euros.
Le programme 775 Développement et transfert en agriculture finance le soutien apporté par le MAP aux structures chargées de conseil des agriculteurs.
Sur les 55 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement votés en loi de finances initiale, ont été consommés respectivement 54,9 (99,9 %) et 53,9 millions d’euros (98 %), compte tenu du report de 2010 sur 2011 de 480 000 euros en autorisations d’engagement et de 9,5 millions d’euros en crédits de paiement.
Le programme 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture assure quant à lui le financement de l’appel à projets visant à mobiliser les acteurs du développement agricole et rural pour des actions de développement et de recherche appliquée.
La dotation initiale du programme (55,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) a été majorée en gestion : les autorisations d’engagement ont été portées à 57,7 millions d’euros et les crédits de paiement à 86,3 millions d’euros, exclusivement par report depuis l’exercice 2010.
Les taux de consommation de cette dotation globale portent la marque de ce report massif : 98 % en autorisations d’engagement et 63,1 % en crédits de paiement. Les crédits de paiement non consommés – 31,8 millions d’euros – ont été reportés sur 2012.
II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DEMEURE LIMITÉE PAR LA NATURE DES DÉPENSES FINANCÉES
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 154 ÉCONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES | ||
Objectif 1 : |
Développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité |
|
Indicateur 1.1 : |
Part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (SA.U.) | |
Objectif 2 : |
Renforcer l’organisation économique et assurer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international | |
Indicateur 2.1 : |
Évolution des regroupements d’organisations de producteurs | |
Indicateur 2.2 : |
Taux de pénétration de l’assurance récolte | |
Objectif 3 : |
Concilier activités économiques et préservation des milieux | |
Indicateur 3.1 : |
Part des surfaces contractualisées en Natura 2000 dans le total des surfaces contractualisées en mesures agro-environnementales | |
Indicateur 3.2 : |
Part d’azote maîtrisée par rapport à l’azote maîtrisable | |
Indicateur 3.3 : |
Contrôles menés dans le cadre de la politique commune des pêches | |
Objectif 4 : |
Favoriser l’attractivité des territoires ruraux | |
Indicateur 4.1 : |
Taux de renouvellement des chefs d’exploitation | |
Indicateur 4.2 : |
Part des exploitations en zone défavorisée dans l’ensemble des exploitations | |
Indicateur 4.3 : |
Coût moyen de l’installation par hectare installé | |
Objectif 5 : |
Mettre en œuvre les politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service | |
Indicateur 5.1 : |
Coût de gestion des aides du second pilier | |
Indicateur 5.2 : |
Délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles | |
Indicateur 5.3 : |
Taux de pénalité financière (refus d’apurement) au titre du second pilier de la politique agricole commune (PAC) | |
Le dispositif de mesure de la performance jouit désormais d’une relative stabilité, aucun objectif ou indicateur n’ayant été remis en cause sur ce programme entre le RAP 2010 et le RAP 2011. En dépit de l’évolution globalement favorable des objectifs 1 et 2, les cibles visées demeurent encore hors d’atteinte, en particulier sur l’indicateur 2.2 relatif à l’assurance récolte (49 % contre 29,3 % réalisés).
Au niveau de l’objectif 3, l’indicateur 1.3 continue, exercice après exercice, à largement dépasser la cible fixée (138 contrôles en 2011, 136 en 2010, 127 en 2009 pour des cibles de 100). Il serait souhaitable de réfléchir à une réorientation de l’indicateur, qui permettrait de mesurer l’efficience des contrôles et non leur seul nombre. L’indicateur 3.1 n’est toujours pas renseigné, comme en 2010.
Les performances mesurées par l’objectif 4 sont plus contrastées ; si les indicateurs 4.1 et 4.2 sont en ligne avec les cibles, l’indicateur 4.3 qui mesure le coût moyen pour l’État des aides à l’installation affiche des résultats décevants, avec une forte augmentation s’expliquant notamment par la bonification de prêts supplémentaires en partie supportée par l’État.
Les indicateurs rattachés à l’objectif 5 enregistrent un progrès :
– le coût de gestion des aides PAC connaît une baisse sensible pour le deuxième pilier, en raison notamment du transfert sur le premier pilier de certaines activités (conversion ou maintien de l’agriculture biologique) consécutif au bilan de santé de la PAC ;
– les délais de traitement des dossiers des aides PAC se sont améliorés ;
– seul le taux de pénalité financière – c’est-à-dire le refus d’apurement – se dégrade mais il convient de souligner qu’il concerne l’exercice 2007, compte tenu des délais caractérisant cette matière.
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 149 FORÊT | ||
Objectif 1 : |
Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois |
|
Indicateur 1.1 : |
Récolte annuelle de bois commercialisée | |
Objectif 2 : |
Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier | |
Indicateur 2.1 : |
Part des surfaces des forêts publiques aménagées | |
Objectif 3 : |
Dynamiser la gestion des forêts privées | |
Indicateur 3.1 : |
Part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion dans la surface théorique pouvant relever d’un tel plan | |
Objectif 4 : |
Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt | |
Indicateur 4.1 : |
Taux d’extinction des feux de forêt « naissants » | |
L’analyse des résultats obtenus est limitée par la qualité des données figurant dans le RAP. Depuis plusieurs années, sur les quatre indicateurs que compte le programme, seuls deux sont renseignés de manière satisfaisante. Le résultat de l’indicateur 1.1 n’est pas disponible, tandis que les données de l’indicateur 3.1 ne sont que provisoires.
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 215 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE | ||
Objectif 1 : |
Développer une politique informatique optimisant les relations du ministère de l’Agriculture et de la pêche avec les usagers |
|
Indicateur 1.1 : |
Taux de pénétration des téléprocédures | |
Objectif 2 : |
Optimiser l’efficience de la gestion des ressources humaines et accompagner les agents dans l’évolution de leurs missions | |
Indicateur 2.1 : |
Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines | |
Objectif 3 : |
Optimiser la gestion des moyens de fonctionnement | |
Indicateur 3.1 : |
Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale | |
Indicateur 3.2 : |
Dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (hors loyers et charges immobilières) | |
Indicateur 3.3 : |
Ratio d’efficience bureautique | |
Indicateur 3.4 : |
Respect des coûts et délais des grands projets | |
Indicateur 3.5 : |
Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 | |
Indicateur 3.6 : |
Délais de publication des textes d’application des lois | |
Objectif 4 : |
Mettre en œuvre les actions des services régionaux et départementaux de l’agriculture et de la forêt dans des conditions optimales de coût et de qualité de service | |
Indicateur 4.1 : |
Efficience des services régionaux et départementaux de l’agriculture et de la forêt | |
Le ministère se fixe comme objectif le développement des relations informatiques avec les usagers, mesuré sous la forme d’un taux de pénétration des téléprocédures (indicateur 1.1) qui progresse, dépassant largement la cible pour 2013.
Le principal indicateur relatif à la gestion des ressources humaines (indicateur 2.1) est en légère amélioration par rapport à 2010, traduisant les premiers effets de la mutualisation engagée sur 2011-2013.
L’optimisation de la gestion des moyens de fonctionnement (objectif 3) repose d’abord sur la réduction du coût de l’immobilier (indicateur 3.1). Ce coût est en hausse par rapport à 2009 et 2010 tout en demeurant inférieur à la cible ; aucune explication n’est fournie dans l’analyse des résultats figurant dans le RAP. La dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (indicateur 3.2) est stabilisée, tant pour l’administration centrale que pour les services déconcentrés, mais demeure en deçà des attentes. Les autres indicateurs d’efficience (indicateurs 3.3 et 3.4) enregistrent de légères dégradations, sous l’effet de dépenses supérieures aux prévisions. Les deux derniers indicateurs 3.5 et 3.6, relatifs à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés et aux délais de publication des textes réglementaires d’application dépassent très largement leurs cibles, qui devraient être ajustées en conséquence.
Enfin, l’efficience des services déconcentrés (indicateur 4.1) affiche de bons résultats grâce à la mise en place de directions départementales interministérielles qui ont permis, par mutualisation de la fonction support, de dégager des économies de moyens.
Les objectifs et les indicateurs de ce compte d’affectation spéciale renvoient plus au fonctionnement des organismes et de l’administration qu’aux buts de la mission elle-même.
Le programme Développement agricole et rural pluriannuel compte un seul objectif : Orienter les structures chargées du conseil aux agriculteurs le développement durable.
Cet objectif compte un seul indicateur, introduit dans le PAP 2011 : la part d’ETP consacrée aux trois actions prioritaires du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) contribuant directement au développement durable, par les organismes bénéficiaires du programme 775 (38 % pour une cible de 37 %). Ce résultat n’est toutefois pas définitif.
Le programme Innovation et partenariat compte également un seul objectif : Renforcer l’évolution qualitative des appels à projets et des programmes pluriannuels.
L’indicateur unique Part des financements correspondant aux priorités retenues pour l’évolution qualitative enregistre, pour la troisième année consécutive, une baisse imputable, semble-t-il, à la mise en œuvre à compter des appels à projets 2009 de critères d’éligibilité plus sélectifs pour définir les conditions dans lesquelles un projet peut être considéré comme étant en lien avec un réseau mixte technologique.
AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
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SOMMAIRE
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A.– UN BUDGET LIMITÉ ET CONTRAINT POUR UN SECTEUR SENSIBLE 48
1.– Une mission sensible, aux tâches de plus en plus souvent confiées à des opérateurs 48
2.– Des crédits malgré tout insuffisants 48
B.– UNE MESURE DES ACTIONS INSATISFAISANTE 50
Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation de la mission Agriculture a pour objet de garantir la qualité de l’état de santé des végétaux et animaux destinés à la consommation. La santé humaine en est en effet fortement dépendante : que l’on pense à la grippe aviaire ou encore à l’encéphalopathie spongiforme bovine !
Pour l’accomplissement de cette mission, le ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire (ou plus précisément, à l’échelon central, sa direction générale de l’alimentation ) conduit des actions destinées à assurer la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires, à promouvoir la qualité et la diversité des produits alimentaires et à garantir la transparence en matière de composition, d’origine et de mode de production des denrées et des aliments pour animaux, notamment par la mise en œuvre de contrôles et d’inspections. Ces actions s'inscrivent dans le cadre de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.
Les tâches relevant du programme sont de plus en plus souvent confiées à des opérateurs, sous le contrôle du ministère ; la réforme de l’équarrissage arrive à son terme ; le laboratoire national de protection des végétaux a été transféré en 2011 à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) (dont les comptes figurent au sein du RAP) ; dans un avenir proche, d’autres missions de santé animale devraient également être confiées à des organismes à vocation sanitaire, voire à des vétérinaires privés, allégeant d’autant les besoins du programme en personnel et en crédits de fonctionnement.
Du fait de la réduction de l’activité rattachée au programme 206, les moyens déjà limités qui lui sont destinés sont en recul. La loi de finances initiale pour 2011 ne lui a attribué que 509,5 millions d'euros, contre 561,3 en 2010.
Or, l’exécution du budget montre que ces moyens sont tout simplement insuffisants. En cours d’année les gestionnaires se sont vu obligés de procéder à des transferts de crédits non seulement entre actions et sous-actions du programme mais aussi entre programmes de la mission Agriculture, au profit du programme 206. Finalement, il a fallu recourir à des ouvertures nettes de crédits. Après annulations et ouvertures, c’est 546,2 millions d'euros qui ont été dépensés au titre du programme, soit 7,2 % de plus que les prévisions faites en loi de finances initiale, alors que, selon la Cour des comptes, les dépenses nettes de la mission se sont élevées à 3 574,97 millions d'euros, soit seulement 97,4 % des 3 669,13 millions d'euros prévus en loi de finances initiale.
Que révèlent ces difficultés de gestion ?
Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes indique une première piste : « En termes d’emplois, sous l’effet des politiques de réduction des effectifs et de transfert vers les opérateurs, le plafond ministériel poursuit sa décroissance. La diminution de l’effectif a fortement impacté les deux programmes de la mission pourvus en crédits de personnel. Les programmes 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation présentent, entre 2007 et 2011, une baisse de 16 % de leur plafond d’emplois qui n’est pas répercutée dans l’exécution de titre 2
(– 3,8 % au cours de la même période).Cette déconnexion entre effectifs et crédits de personnel, responsable de fortes tensions en exécution, s’explique principalement par le coût de certaines réformes et mesures catégorielles qui ont partiellement compensé les économies générées par les suppressions d’emplois. »
Autrement dit, du fait des réformes touchant la rémunération des agents, la diminution des effectifs ne s’est pas accompagnée d’une réduction équivalente des coûts de personnels.
Par ailleurs, le transfert aux services du Premier ministre des crédits mutualisés des directions départementales interministérielles aurait été surévalué de 3,5 millions d'euros environ, entraînant un manque de crédits équivalent, partagé entre les programmes 206 et 215.
Bref, les coûts prévisionnels de personnel en 2011 n’auraient pas été correctement prévus : alors que 270,22 millions d'euros avaient été budgétés à ce titre au sein du programme 206, c’est 274,78 millions d'euros qui ont finalement été consommés.
La même remarque peut être faite à propos des crédits de fonctionnement : à eux seuls, ceux de l’action 6 du programme se sont élevés à 5,3 millions d'euros pour 1,67 million d'euros prévus en loi de finances initiale, soit à plus du triple des prévisions.
Les conclusions de la Cour sont nettes. Sur les crédits de personnels, elle conclut que : « la programmation 2011 (de la mission) et celle de 2012 posent de vrais problèmes de soutenabilité en titre 2, confirmés par les exécutions de plus en plus tendues de ces dernières années. »
Sur le programme 206, elle est encore plus précise. « Enfin, la réduction continue des crédits du programme 206 (moins 7 % d’autorisations d'engagement et moins 9 % de crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2010) laisse planer une incertitude sur sa capacité à répondre aux exigences fortes en matière de sécurité sanitaire, surtout en cas de déclenchement d’une crise d’ampleur inhabituelle. Aucune crise n’a eu lieu en 2011 et la réforme du service public de l’équarrissage est arrivée à son terme. Cela a permis au programme de rester dans l’enveloppe de crédits qui lui était accordée. » On ne saurait exposer plus clairement que, en 2011, le programme était hors d’état de financer la lutte contre une crise sanitaire.
La réalisation du programme est sous-tendue par le respect de quatre objectifs, que mesurent sept indicateurs.
La Cour des comptes porte sur les objectifs de la mission un regard particulièrement critique : « concernant l’ensemble des indicateurs de la mission, ils présentent, en dépit d’une amélioration du taux de couverture des programmes, des biais qui rendent difficile le jugement de la performance. »
Après analyse, le Rapporteur général ne peut qu’exprimer son accord avec ce jugement pour ce qui est du programme 206. Les objectifs formulés n’en traitent que partiellement le champ. Les indicateurs qui vérifient la réalisation des objectifs ne couvrent souvent ceux-ci que partiellement, voire présentent des biais par rapport à leur libellé : ce que mesure l’indicateur est alors différent du contenu de l’objectif.
D’abord, il apparaît qu’il n’a pas été formulé d’objectifs ni construit d’indicateurs pour les actions 4 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires », 5 « Élimination des farines et coproduits animaux » et 6 « Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l’alimentation », action qui regroupe la totalité des crédits de personnels du programme, que le Rapporteur général a analysés en première partie. En revanche, les autres actions, 1 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale », 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », 3 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires » et 8 « Qualité de l’alimentation et offre alimentaire » sont peu ou prou couvertes par des objectifs et des indicateurs.
Seul l’objectif 1 semble pouvoir échapper aux reproches formulés par la Cour. Il a pour objet de s’assurer que « les conditions de production des végétaux, les conditions de vie et d’utilisation des animaux garantissent la santé publique et l’environnement ».
Il est mesuré par trois indicateurs. L’indicateur 1.1 mesure le « taux de non-conformité au regard de l’application de la réglementation en matière d’utilisation des produits phytosanitaires », l’indicateur 1.2 « le nombre de doses unités de pesticides » (en relation avec l’indicateur Ecophys 2018) et l’indicateur 1.3 le « taux d’élevage ne respectant pas les normes de santé publique vétérinaire dans les domaines de l’identification et de la traçabilité des bovins et des résidus ».
Les résultats sont globalement satisfaisants. Se satisfaire d’un taux de non-conformité de 24 % pour l’indicateur 1.1 (la cible est encore de 20 %) doit cependant être explicité : « le mode de calcul, est-il exposé dans le RAP, majore artificiellement le taux de non-conformité puisqu’il consiste en un rapport entre des points de contrôle non conformes et un nombre de contrôles réalisés (au sens d’inspections). En revanche, si l’on rapporte le nombre de points de contrôle non conformes à la somme des points de contrôle conformes et non conformes à l’occasion des inspections, on observe que le taux de non-conformité diminue nettement en 2011 puisqu’il est de 2,15 % au lieu de 2,96 % en 2010 (…). Il est donc proposé de retenir ce second mode de calcul pour l’avenir qui reflète davantage la réalité de la situation. » Le Rapporteur général prend acte avec satisfaction de la future introduction d’un indicateur plus pertinent.
La situation est à peu près la même pour l’indicateur 1.3 : « Ce résultat – de 0,11 % – reste très bas sur un nombre aussi important d’analyses, est-il exposé dans le RAP. Il n’est donc pas significativement différent de la cible de 0,05 % de non-conformité. En effet, ce taux de non-conformité s’explique par le bon ciblage des contrôles (…). Il convient également de souligner que les méthodes d’analyse sont de plus en plus sensibles et qu’une nouvelle méthode multi-résidus a été mise en œuvre pour la première fois en 2011. Cette dernière méthode étend le champ des molécules détectables. »
Il ressort enfin de l’indicateur 1.2 consacrés aux pesticides que, pour un objectif de 35 millions de doses en 2018, le nombre de doses relevé en 2010 est de 70,6 millions, les prévisions pour 2011 de 60 (les données définitives ne sont pas encore disponibles) et la cible pour 2013 de 53.
Un reproche pourrait être formulé sur le retard avec lequel les données sont disponibles, notamment pour les indicateurs 1.2 et 1.3 ; il reste que le ministère travaille à l’amélioration de la transmission de l’information.
Les lacunes apparaissent clairement avec l’objectif 2. Alors qu’il porte sur la réduction « des facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d’origine animale », on peut s’étonner à la fois qu’il ne soit mesuré que par un seul indicateur, et aussi du libellé dudit indicateur. Celui-ci porte en effet sur le seul taux d’infection à Salmonella enteriditis des élevages de poules pondeuses. La mesure de l’objectif ne comporte donc aucun indicateur relatif aux élevages porcins, ovins, bovins – que l’on pense à la vache folle ou à la tremblante du mouton –, ni aux conditions de transformation des produits animaux, voire végétaux.
Par ailleurs, selon le RAP, « Salmonella Enteritidis, étroitement reliée à la consommation de produits de volailles, était le type majeur impliqué dans les toxi-infections alimentaires collectives il y a dix ans ; il est désormais en seconde position derrière un type plus largement répandu dans les productions animales et végétales (Salmonella typhimurium). » Salmonella Enteriditis n’est donc plus l’agent le plus fréquent des toxi-infections alimentaire collectives.
En termes de résultats, l’indicateur montre un taux d’infection très faible (1,1 %) mais inférieur à la cible (qui est de 0,8 %). Le RAP n’hésite cependant pas à prévenir que l’évolution de ce taux tend vers une asymptote ; d’une part « l’objectif européen (…) est respecté depuis 2009 » ; de l’autre « de plus en plus de troupeaux positifs sont identifiés dans des ateliers qui n'adhèrent pas à la charte sanitaire, alors que le taux d'adhésion à la charte sanitaire est globalement stable. » Le maintien du taux demande donc « une grande vigilance ».
L’objectif 3 a pour objet de « s’assurer de la fiabilité des systèmes d’inspection dans le cadre d’une organisation efficiente ». Alors qu’il s’agit a priori d’un objectif transversal au programme, celui de la qualité du contrôle de l’ensemble des actions, l’indicateur qui l’alimente apparaît pour le moins réducteur. Son intitulé : « Évolution du coût unitaire d’une inspection sous démarche qualité », indique qu’il ne vérifie ni le nombre, ni la définition de la qualité des inspections, mais simplement leur coût ! Le lecteur apprendra avec satisfaction qu’avec 450 euros, celui-ci n’a pas augmenté depuis 2010 et est en avance sur la cible 2013 de 500 euros.
Les indicateurs de l’objectif 4 « Assurer à la population une alimentation de bonne qualité nutritionnelle » laissent également perplexes. L’indicateur 4.2 mesure le « taux de consommation moyenne de produits transformés suivis par l’Oqali (Observatoire de la qualité de l’alimentation) ». Avec 65 % au lieu de 58 % en 2010, et 18 % en 2009, la progression est forte et s’approche de la cible 2013 (79 %). Cela dit, « la progression correspond à l’intégration de nouvelles références dans la base de données de l’Oqali », nous dit le RAP. Autrement dit, cet indicateur ne mesure finalement que le nombre des produits commercialisés répertoriés dans la base de données de l’Oqali.
L’indicateur 4.1 mesure quant à lui le « taux d’enfants bénéficiant de l’action " un fruit pour la récré "». Le taux est modeste : 3,9 % seulement. Surtout, le RAP indique que « Un enfant est répertorié lorsqu’il reçoit au moins pendant un trimestre un minimum de six fruits frais et qu’il bénéficie d’une mesure d’accompagnement pédagogique ». Autrement dit, ces 3,9 % sont composés des enfants et adolescents – depuis 2010, l’opération est étendue à l’enseignement secondaire et aux apprentis – qui ont reçu dans le trimestre un fruit frais toutes les deux semaines ! Un tel indicateur est-il bien raisonnable ?
En conclusion, le Rapporteur général insiste pour que les indicateurs soient refondus pour mieux correspondre aux objectifs qu’ils mesurent, et que de nouveaux objectifs soient élaborés pour rendre compte de l’intégralité des actions du programme. La situation actuelle n’est pas satisfaisante.
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;
COMPTE SPÉCIAL PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS
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SOMMAIRE
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I.– LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ A L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 56
II.– PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 59
A.– UNE PROGRESSION DES DÉPENSES CONJONCTURELLE 60
B.– INSTABILITÉ ET HÉTÉROGÉNÉITÉ DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 61
III.– LE PROGRAMME 301 DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS 62
A.– LA CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2011 62
B.– PERFORMANCE : LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE GESTION DES FLUX MIGRATOIRES MARQUE LE PAS 62
La Mission Aide publique au développement regroupe les crédits des trois grands programmes concourant à la politique française d’aide au développement : le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, mis en œuvre par le ministère des Affaires étrangères, le programme 110 Aide économique et financière au développement, qui ressort du ministère de l’Économie, des finances et du commerce extérieur, et le programme 301 Développement solidaire et migrations, piloté par le ministère de l’Intérieur. Les crédits regroupés au sein des trois programmes transitent par trois canaux : bilatéral, européen et multilatéral hors Union européenne.
La mission ne recense malheureusement qu’une part minoritaire de l’effort budgétaire en faveur du développement : en 2010, ces crédits ne représentaient que 37 % environ de l’effort total d’aide publique au développement au sens du Comité d’aide au développement, affaiblissant le sens et la portée du contrôle parlementaire. En 2011, dans un contexte de diminution de 3 % du total des crédits d’aide au développement, le pourcentage des crédits de la mission rapporté à l’effort total d’aide s’est élevé à 48 %, soit un pourcentage toujours minoritaire de l’effort total budgétaire. En effet la politique transversale en faveur du développement est dispersée entre 26 programmes et 15 missions.
On comprend dans ces conditions que le pilotage de la politique d’aide au développement souffre de la dispersion des crédits, des fonds opérationnels et des institutions responsables. En dépit des réformes de structures positives engagées depuis 1998, les documents budgétaires proposés au contrôle du Parlement manquent d’exhaustivité et de clarté.
En ce qui concerne les crédits, l’exercice 2011 est marqué par une forte croissance du budget en dotation et en exécution budgétaire. Cette croissance s’explique surtout par une augmentation substantielle des autorisations d’engagement (AE) à des fins de régularisation (avance de trésorerie de l’Agence française de développement pour le programme 209, en exécution, et reconstitution des fonds concessionnels des banques multilatérales de développement pour le programme 110, en dotation). Le programme 301 a connu également une croissance d’environ 14 % de sa dotation en autorisations d’engagement par rapport à 2010.
Malgré ces évolutions, l’exécution de la mission, en 2011, s’inscrit – à périmètre constant – dans la norme de dépense de l’État et dans la trajectoire triennale 2009-2011. On note d’ailleurs une sous-exécution des programmes 110 et 301.
Sur la gestion de la mission Aide publique au développement en 2011, la Cour des comptes regrette dans sa note d’exécution budgétaire l’absence de pilotage véritable comme de hiérarchisation des dépenses d’intervention, et l’impossibilité d’en évaluer la performance :
« La mission reste un simple agrégat de programmes ayant une finalité commune, en dépit de l’adoption d’un document-cadre stratégique. À ce stade, il serait impossible d’évaluer la performance de cette mission, et encore moins d’en tirer des conclusions budgétaires. La programmation est un exercice de reconduction quasi-systématique, justifiée au gré des engagements politiques et des dépenses obligatoires, tandis que les résultats des organisations internationales auprès desquelles la France cotise ne sont pas pris en compte et peu évalués.
Les indicateurs de performance des programmes restent perfectibles et, à l’exception du programme 110, ne permettent pas de conclure clairement au respect des priorités géographiques et thématiques de l’aide publique au développement. »
Enfin la Cour s’inquiète du financement des actions du Fonds pour l’environnement mondial, initialement prévu à partir des recettes du compte d’affectation spéciale Engagement en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, par les programmes 209 et 110 de la mission Aide publique au développement.
Le tableau ci-dessous récapitule les grandes masses budgétaires des 3 programmes au sein de la mission en loi de finances initiale pour 2011.
MASSES BUDGÉTAIRES DES PROGRAMMES DE LA MISSION EN LFI 2011
(en millions d’euros)
Programmes |
LFI AE |
LFI CP |
Part de la mission (AE) |
209 |
2 053,16 |
2 134,03 |
45 % |
110 |
2 491,99 |
1 170,11 |
54,5 % |
301 |
29,98 |
29,97 |
0,06 % |
Total |
4 575,13 (+ 50 %) |
3 343,11 (– 5 %) |
Source : Cour des comptes
Par rapport à 2010, les autorisations d’engagement (AE) augmentent de près de 50 % et baissent de 5 % en crédits de paiement (CP). La consommation des crédits augmente de 61 % en autorisations d’engagement, (principalement en raison de la reconstitution des fonds concessionnels des banques de développement) mais décroit de 7 % en crédits de paiement. Les crédits de l’aide bilatérale baissent de 9,6 %, tandis que la part de l’aide multilatérale reste stable. La Cour observe que l’exécution de la mission, dont le budget a été sanctuarisé, s’inscrit dans la norme de dépense de l’État et dans la trajectoire triennale 2009-2011.
I.– LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ A L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT
Le programme 209 est piloté par le ministère des Affaires étrangères et européennes. Il met en œuvre l’aide bilatérale française, conformément aux décisions du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). Il participe, en outre, au financement de l’action européenne et multilatérale de la France (FED, FMS, ainsi qu’aux divers fonds multilatéraux relevant des programmes des Nations Unies).
Ce programme, qui représente 45 % des crédits de la mission, s’organise autour de quatre actions (bilatérale – action 2 ; multilatérale – action 5 ; communautaire – action 7 et action 8 – dépenses de personnels concourant au programme) répondant à quatre enjeux :
– la lutte contre la pauvreté et l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ;
– l’appui à une croissance économique équitable, durable et créatrice d’emploi ;
– la bonne gestion des biens publics mondiaux ;
– la promotion de la gouvernance démocratique, de l’état de droit et du respect des droits de l’homme.
La programmation du programme 209 en projet de loi de finances 2011 a intégré d’importants changements de périmètre liés à la refonte globale des maquettes des programmes 209 et 185 (diplomatie culturelle et d’influence) : 162 millions d’euros ont été transférés du programme 209 au programme 185. Les dépenses du titre 6, dites d’intervention, constituent 91,45 % des autorisations du programme en 2011 (85 % en 2010).
Par rapport à 2010, les autorisations d’engagement sont réduites de 5,6 % mais le taux de consommation est supérieur d’environ 13 %, notamment en raison des engagements pris par le Président de la République M. Nicolas Sarkozy, lors du G8 santé tenu à Muskoka en faveur du Fonds mondial pour la santé (500 millions d’euros sur 5 ans) en juin 2010.
La dépense de la mission s’exerce à la fois sous la contrainte des engagements internationaux de la France et de certains impératifs politiques ponctuels. Cette obligation se traduit dans la préparation de la programmation, qui prend essentiellement en compte les besoins prévisibles pour honorer ces engagements. Parallèlement à cette contrainte, certains financements plus ponctuels ou politiques sont davantage liés à la conjoncture.
Pour le programme 209, ces engagements contraints se composent de :
– dépenses obligatoires (Fonds Européen de Développement (FED), rémunération de l’Agence Française de développement (AFD) et loyer de la Maison de la francophonie) ;
– dépenses inéluctables correspondant à des engagements internationaux (dont certaines revues à la baisse) ou à des subventions pour charges de service public pour les opérateurs du programme ;
– décaissements de projets pluriannuels pour les dons-projets (FSP et Agence Française de Développement) ou les conventions de financement (zone « AFPAK » (Afghanistan Pakistan) et Haïti) ;
– différentes subventions (fonds d’urgence humanitaire, coopération décentralisée, aide post-conflit…).
Le décalage reste toujours important entre le niveau des engagements de l’État et la contrainte budgétaire, ce qui conduit à une exécution tendue, avec une croissance des dépenses au-delà de l’objectif de stabilisation de l’aide au développement, régime pourtant déjà dérogatoire à la norme de dépense de l’État.
Malgré une redéfinition des indicateurs du volet performances, ces derniers restent tournés vers une présentation de la destination des crédits mais non de leur résultat. De fait, la Cour des comptes regrette qu’ils n’aient pas de meilleure lisibilité budgétaire, particulièrement lorsque près de 70 % de la contribution multilatérale (action 5) du programme 209 bénéficie, sur décision du précédent Président de la République, au Fonds mondial Sida (FMS), qui a fait face à une crise grave en 2011, avec le retrait de certains pays donateurs comme la Suède et l’Allemagne, et dont le directeur général a dû récemment démissionner.
Conformément à l’article 143 de la loi de finances pour 2009, la totalité du dividende de l’Agence française de développement (AFD), principal opérateur, est désormais intégrée dans les recettes du budget général de l’État, ainsi que les contrats de désendettement et de développement de l’aide - projet, qui sont réintégrés dans le programme 209. En conséquence celui-ci fait l’objet d’une mesure de périmètre de 100 millions d’euros. Les dépenses de bonification des prêts et des aides budgétaires globales sont, elles, incluses dans le programme 110. D’autre part, le contrat d’objectifs et de moyens entre l’AFD, principal opérateur de l’aide au développement, et l’État pour 2011-2013, a été signé en juillet 2011.
Pour l’objectif tendant à faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux, la nomenclature du programme 209 ne permet pas d’appréhender la mise en œuvre des objectifs du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) dans les domaines bilatéraux, européen et multilatéral.
Le RAP tend certes à rappeler les efforts diplomatiques de la France pour faire partager à ses partenaires son souci d’accorder une priorité à l’Afrique subsaharienne, notamment sur le volet infrastructures du plan d’action du G20. En effet, 6 des 11 projets régionaux relevés par le G20 au sommet de Cannes sont africains. Quant au volet sécurité alimentaire, l’accent a été mis à la fois sur des mesures d’urgence et sur des efforts de long terme avec la mise en place d’un projet de réserve humanitaire d’urgence en Afrique de l’ouest et le développement d’instruments de couverture des risques contre la volatilité des prix.
Le sommet du G8 à Deauville a été également l’occasion, tardive, d’appréhender les révolutions du « printemps arabe » de 2011 : le G8 a exprimé son soutien aux transitions démocratiques en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Une déclaration a été adoptée, qui fonde avec les pays engagés dans une transition démocratique un partenariat de long terme, politique et économique : le « Partenariat de Deauville ». Le soutien financier à l’Égypte et à la Tunisie de 40 milliards de dollars sur trois ans, serait ainsi décomposé :
– 20 milliards de dollars des banques multilatérales de développement ;
– 10 milliards d’aide bilatérale des membres du G8 (dont 1 milliard d’euros de la France) ;
– 10 milliards des pays du Golfe.
La priorité africaine de la politique de coopération française a également été réaffirmée lors de la quatrième conférence des Nations Unies sur les Pays les moins avancés (PMA), tenue à Istanbul en mai 2011, à l’issue de laquelle les participants ont adopté un programme d’action décennal, dont l’objectif majeur est de faire sortir la moitié des PMA de cette catégorie d’ici 2020. Cet événement a permis à la France de renouveler son soutien aux pays les plus vulnérables, de leur octroyer de manière prioritaire les ressources les plus concessionnelles (13 des 14 pays pauvres prioritaires sont des PMA). Durant la conférence, la France a par ailleurs organisé une rencontre entre le G20 et les PMA, témoignant de la proximité entre les objectifs de la présidence française et les sujets vitaux de ces pays : appel à un octroi généralisé des avantages commerciaux pour les PMA et priorité à la sécurité alimentaire.
Enfin, l’année s’est conclue par le 4ème forum de Busan (Corée du Sud) sur l’efficacité de l’aide, marqué par l’adoption du « partenariat pour une coopération efficace au service du développement » incluant l’ensemble des acteurs du développement, dont les bailleurs émergents et le secteur privé. En engageant un dialogue avec les nouveaux pays donateurs autour de principes communs, et en mettant un fort accent sur les résultats et l’impact des politiques de développement plutôt que sur la gestion de l’aide, ce forum est présenté comme un tournant en matière d’efficacité de la coopération internationale au développement.
Les dépenses d’intervention du programme 209 découlent ainsi de conventions, d’accords internationaux ou de décisions politiques. Le document-cadre du ministère, qui fixe la stratégie politique de la coopération, attribue une forte priorité à l’Afrique sub-saharienne qui devrait bénéficier de 60 % de l’effort financier. Or, comme en 2010, le Fonds mondial pour la santé et le Fonds européen de développement représentent encore 52,7 % de l’aide publique au développement mise en œuvre par le MAE. De plus, la suppression de l’indicateur de part des subventions de l’AFD allouée à l’Afrique sub-saharienne en 2011 n’est pas cohérente avec la priorité accordée à cette région.
Par ailleurs la gestion tendant à financer des dépenses prioritaires non initialement budgétées, comme la lutte contre la famine dans la Corne de l’Afrique ou le financement du Fonds pour l’environnement mondial, par des marges de manœuvre conjoncturelles récupérées grâce à la baisse de contribution au Fonds européen de développement, est inquiétante à terme et doit rester exceptionnelle. En l’espèce, la Commission des Communautés européennes a proposé fin 2011 une diminution des appels de fonds du FED au vu des décaissements provisionnels 2012.
Les résultats souffrent d’une faible traçabilité. Cette part d’imprécision est certes inhérente au domaine multilatéral, mais la réalité des dépenses n’est pas cohérente avec l’objectif du CICID de réserver 60 % des ressources budgétaires à l’Afrique sub-saharienne.
Pour le FED et l’AFD, les indicateurs sont conformes mais ceux-ci évaluent moins la performance que l’activité et plus les moyens que les résultats. Le Rapporteur général souligne l’insuffisance des objectifs fixés à l’AFD pour les engagements concourant à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement en matière de lutte contre la pauvreté, comme pour la part d’engagements concourant directement à une croissance équitable et durable.
II.– PROGRAMME 110
AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT
Le programme 110 a pour objectif principal de réduire la pauvreté et de participer à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement. Géré par le Directeur général du Trésor, il concentre l’aide économique et financière multilatérale qui transite par les banques et fonds sectoriels d’aide au développement (action 1), les interventions bilatérales de l’Agence française de développement (action 2), et le traitement de la dette des pays pauvres (action 3). En réalité, le programme 110 est largement dépendant de décisions internationales négociées qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette. En 2011, la part des ressources subventionnées de l’aide multilatérale consacrées à l’Afrique sub-saharienne traduit une baisse importante, de 56,6 % en 2010 à 47,3 % en 2011, en raison de la diminution des prêts de la Banque mondiale dans cette zone et de la croissance des dons.
ÉVOLUTION DES 3 PROGRAMMES PAR RAPPORT À 2010
(en millions d’euros)
LFI 2010 |
Consommation 2010 |
LFI 2011 |
Consommation 2011 | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
209 |
2 175,60 |
2 119,87 |
2 404,93 |
2 357,37 |
2 053,16 |
2 134,03 |
2 724,00 |
2 087,00 |
110 |
680,15 |
1 186,80 |
697,40 |
1 169,55 |
2 491,99 |
1 170,11 |
2 288,53 |
1 182,65 |
301 |
26,30 |
34,80 |
23,21 |
31,20 |
29,98 |
29,97 |
19,31 |
27,68 |
Total |
2 882,06 |
3 341,48 |
3 125,55 |
3 557,62 |
4 575,12 |
3 334,12 |
5 031,84 |
3 297,33 |
Source : RAP 2011
Ce tableau de l’évolution générale des 3 programmes de la mission entre 2010 et 2011 met en valeur la prépondérance de la croissance du programme 110 (+ 266 % en autorisations d’engagement). Ce quasi-triplement des autorisations de programme est dû au calendrier de reconstitution des fonds concessionnels des banques multilatérales de développement. En outre, le programme a bénéficié de reports de 2010 d’un montant total de 81,35 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 35,50 millions d’euros en crédits de paiement. Le taux de consommation des autorisations d’engagement en 2011 est supérieur de 228 % par rapport à celui de 2010.
Le grand changement de périmètre en 2011 sur le programme 110 est la prise en charge des montants du compte d’affectation spéciale Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, dont le financement était initialement prévu au titre du programme 782.
Par ailleurs, la prise en charge de la part de la France à la recapitalisation du système des banques multilatérales de développement se montera à environ 330 millions d’euros, payés sur 5 à 8 ans (dont 55 millions d’euros en 2011). Ces crédits, désormais localisés sur le CAS 731 Participations financières de l’État, étaient auparavant inscrits au programme 110 et la Cour observe que ces dépenses vont échapper à la norme de dépenses.
En sus de cette observation ponctuelle, la Cour relève trois sujets de préoccupation pour le programme 110, qui représente un tiers des crédits de paiement de la mission : « un périmètre budgétaire instable, avec une bascule vers des comptes d’affectation spéciale qui représentent des risques de débudgétisation de la dépense ; une progression toujours importante des restes à payer ; un risque de soutenabilité budgétaire du fait de l’affectation de la réserve à des dépenses obligatoires et inéluctables ».
Le programme 110 a longtemps été marqué par une grande instabilité des objectifs et des indicateurs de performance. Le nombre de ces derniers a été réduit de dix en 2006 à cinq en 2008. Puis, l’objectif Promouvoir l’expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière a été supprimé en 2008. D’une certaine façon, cet objectif a été réintroduit dans l’indicateur 3.2 Capacité de l’AFD, de la Banque mondiale et du FASEP à mener avec succès des projets compatibles avec la réalisation de leurs objectifs de développement. En revanche, aucune modification n’est intervenue entre le projet annuel de performances 2010 et le projet annuel de performances 2011, ce qui semble augurer d’une stabilisation future et souhaitable de la maquette.
Une seconde caractéristique du programme 110 est la grande hétérogénéité des indicateurs retenus. Ainsi, l’indicateur 1.1 mesure la part des ressources subventionnées des banques multilatérales affectées aux zones géographiques prioritaires mises en œuvre avec les priorités stratégiques de l’aide française. On peut regretter que la réalisation de cet objectif soit atteinte et même dépassée pour l’aide en faveur des pays les moins avancés mais que la part consacrée à l’Afrique sub-saharienne diminue de 56,6 % en 2010 à 47,3 % en 2011. L’indicateur 2.1 décrit les modalités de l’aide (action de la France s’inscrivant dans un cadre d’action régional ou harmonisé) ; l’indicateur 3.1 s’efforce d’appréhender l’effet de levier (sous forme de prêts accordés par l’AFD) ; l’indicateur 3.2 a pour but d’évaluer les politiques d’aide conduites via l’AFD, la Banque Mondiale et le FASEP.
Toutefois, le programme 110 n’est assorti d’aucun indicateur de résultat ou d’impact à proprement parler. Par comparaison, le programme 209 en compte au moins deux (accès à l’eau potable, réduction des émissions de CO2). Enfin, malgré l’importance de ce volet, le programme 110 ne comporte pas d’indicateur relatif aux annulations de dette, celui-ci étant localisé sur le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France. Il est regrettable que les résultats des organisations internationales comme de la vingtaine de fonds sectoriels qui reçoivent les contributions françaises ne soient pas mieux évalués. On peut s’étonner par exemple des parts respectives de la Chine, qui accapare la moitié des crédits consacrés par le Fonds du Protocole de Montréal à l’élimination des gaz hydro chlorofluorocarbures, et de celle de l’Afrique et des PMA qui diminue de 19 % à 5 % de 2009 à 2011.
S’il est certes difficile d’évaluer l’efficacité de l’aide dispensée au travers des organisations multilatérales, puisque celle-ci est automatiquement reconduite, le contexte budgétaire contraint des pays donateurs devrait conduire à évaluer le ratio entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’intervention pour identifier la part financière réellement utilisée à des opérations de terrain.
III.– LE PROGRAMME 301
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS
La nouvelle appellation de ce programme marque la volonté politique de lier le traitement préférentiel en matière d’aide publique au développement à la conclusion d’accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire, suivant les conclusions du CICID du 5 juin 2009. Son responsable est le secrétaire général à l’immigration et à l’intégration, rattaché au ministère de l’Intérieur.
Pour sa mise en œuvre, le programme s'appuie sur le service des affaires internationales et du développement solidaire (SAIDS), les ambassadeurs, les préfets, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), l'Agence française de développement (AFD), ainsi que France Expertise internationale (FEI), le nouvel opérateur qui se substitue depuis le 1er avril 2011 au groupement d'intérêt public France coopération internationale (FCI) pour la mobilisation de l'assistance technique et de l'expertise internationale française à l'étranger - Campus France, l’Institut de recherche pour le développement (IRD), les collectivités territoriales, les associations et les organisations de solidarité internationales issues des migrations et les organisations internationales ou régionales à caractère multilatéral.
Le programme 301 s’organise en 3 actions, aides multilatérales, aides à la réinstallation en faveur des migrants dans leurs pays d’origine et aides bilatérales aux pays prioritaires. Le programme a consommé près de la totalité (99,6 %) de ses crédits de paiement, mais n’a pas été en mesure d’engager toutes ses autorisations de paiement (86,3 %, soit 3,64 millions d’euros d’autorisations d’engagement non consommées). Cette situation s’explique par le retard d’un important dossier concernant les relations avec la Tunisie en raison de la « révolution de jasmin » survenue en 2010-2011. Une surconsommation existe sur l’action 2, la consommation de l’opérateur OFII dépassant de 1,3 million d’euros la dotation prévue.
L’objectif du programme 301 de la mission APD suit un axe défini en 2009 : poursuivre la concertation avec les pays d’émigration pour la gestion de flux migratoires, notamment par le soutien aux associations de migrants, et l’appui aux opérateurs principaux, l’OFII et l’AFD.
L’objectif du programme était la signature de 20 accords à horizon 2011.
Treize accords ont été signés depuis 2007 avec le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap vert, la République du Congo, le Gabon, le Liban, la Macédoine, Maurice, le Monténégro, la Serbie, le Sénégal et la Tunisie. Un seul accord tendant à renforcer les opportunités professionnelles en France comme les possibilités de retour au Liban pour les jeunes professionnels a fait l’objet d’une signature. En 2011, aucun accord n’a pu être signé.
La Cour note par ailleurs : «...un manque d’information et de suivi en ce qui concerne les dépenses du programme 301. Les réponses à la juridiction reprennent au mieux les éléments figurant dans les PAP. Depuis 2007, 13 accords de gestion concertée des flux migratoires ont été signés et des fonds ont été versés à la Banque africaine de développement. Aucun élément relatif à leur gestion ou à leur performance n’a été porté à la connaissance de la Cour qui observe que le ministère ne rend pas compte de liens entre les indicateurs fixés et les montants versés aux organisations internationales. »
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
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SOMMAIRE
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Pages
I.– UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE TRÈS SATISFAISANTE 66
A.– LE PROGRAMME 167 : DES DÉPENSES ENCORE EN BAISSE 67
B.– LE PROGRAMME 169 : DES DÉPENSES D’INTERVENTION EN LÉGÈRE DIMINUTION 67
1.– Les évolutions du programme 67
2.– Dette viagère : des mesures de revalorisation qui compensent la baisse des effectifs 68
C.– LE PROGRAMME 158 : UNE NETTE AMÉLIORATION DES PRÉVISIONS 69
II.– UNE PERFORMANCE PERFECTIBLE 70
A.– LE PROGRAMME 167 : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE QUI N’EST PAS PERTINENTE 70
B.– LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE ENCORE PERTURBÉE PAR LES RESTRUCTURATIONS 71
C.– LE PROGRAMME 158 : DES INDICATEURS PARCELLAIRES ET DES VALEURS-CIBLES FIGÉES 72
La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation présente une structure budgétaire pratiquement inchangée par rapport à 2009, correspondant à trois programmes :
– 167 Liens entre la Nation et son armée ;
– 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ;
– 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.
Le poids budgétaire de cette mission sur laquelle ont été dépensés plus de 3,2 milliards en 2011 doit être apprécié en intégrant les dépenses fiscales du programme 169, soit environ 467 millions d'euros, qui représentent 14,4 % des crédits de la mission.
Cette mission présente une architecture budgétaire déséquilibrée puisque le programme 169 représente près de 93 % du montant total et, en ce qui concerne les actions, la journée défense et citoyenneté (JDC) représente plus de 90 % des montants du programme 167 et la dette viagère 82,5 % du programme 169.
Les réformes importantes issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ont été mises en œuvre depuis 2009. À la fin 2011, celles-ci sont pratiquement toutes achevées.
I.– UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE TRÈS SATISFAISANTE
La consommation des crédits s’est élevée à 3 245 millions d'euros en autorisations d’engagement et à 3 255 millions d'euros en crédits de paiement. Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 114,4 millions d’euros. Le plafond d’emploi s’établit à 2 373 ETPT avec les opérateurs.
La consommation des crédits a été moindre à hauteur de 55 millions d'euros, que celle prévue pour 2011 au budget triennal.
Les prévisions de dépenses en loi de finances initiale ont été très satisfaisantes. En effet, les crédits votés ont été consommés à 98 % pour les crédits de paiement.
Pour tenir compte des préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la journée d’appel et de préparation à la Défense (JAPD) a été remplacée au 1er janvier 2011 par la journée défense et citoyenneté (JDC), l’intitulé de l’action 1 du programme 167 ayant été modifié en conséquence.
Dans le même temps, la direction du Service national (DSN) a été réorganisée en la recentrant sur ses missions. Elle comprend dorénavant une administration centrale et cinq établissements du service national (ESN). Avec le transfert de la fonction « Archives » au service historique de la Défense en 2012 et la mutualisation complète des soutiens, le budget de la DSN ne supportera plus que les dépenses de fonctionnement de la JDC. Cette réforme doit permettre la suppression de 845 emplois, à laquelle s’ajoutent des transferts d’emplois vers d’autres missions entre 2011 et 2012, représentant un total de 14,8 millions d'euros.
Les crédits consommés pour l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense se sont élevés à 110,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 120,1 millions d’euros crédits de paiement, en baisse respectivement de 7,1 % et 5,8 %. La réduction des dépenses de personnel s’est poursuivie. Elles sont passées de 106,7 millions d'euros en 2010 à 100,2 millions d'euros en 2011.
Les dépenses de fonctionnement ont été de 11,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 20,5 millions d'euros en crédits de paiement. Conformément aux prévisions, cette année encore, elles ont été en baisse.
Pour l’exercice 2011, l’action 4 Entretien des lieux de mémoire du programme 169 a été supprimée. Les crédits y afférents, destinés à l’entretien et à la création de sépultures et de lieux de mémoire ont été transférés sur l’action 2 Politique de la mémoire. Les crédits consommés sur cette action, supérieurs à ceux prévus en loi de finances initiale, se sont élevés à 12,6 millions d'euros. Cette augmentation s’explique par la volonté du ministère de préparer les commémorations du centenaire de la Première guerre mondiale.
La révision générale des politiques publiques a conduit à la rationalisation de l’administration au service des anciens combattants en transformant notamment les services départementaux de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) en correspondant unique de proximité des anciens combattants. Parallèlement, la direction des Statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) et ses 18 services déconcentrés ont été supprimés à la fin 2011. Ses missions ont été reprises par d’autres directions du ministère de la Défense ou des opérateurs. L’ensemble des transferts de compétences est intervenu avant le 31 décembre 2011, dans le strict respect du calendrier qui avait été défini.
Pour tenir compte de ces évolutions, les crédits relatifs aux soins médicaux gratuits et à l’appareillage des mutilés qui étaient répartis sur deux sous-actions ont été regroupés dans la sous-action 21 Soins médicaux gratuits et appareillages des mutilés.
Un dispositif d’accompagnement social du personnel a été mis en place afin de permettre l’adaptation du ministère de la Défense et des anciens combattants. Les dépenses y afférentes, qui se sont élevées en 2011 à 109,6 millions d’euros, sont regroupées sur le programme 212 Soutien à la politique de Défense. Les crédits directement mobilisés en faveur des personnels du programme 169 n’ont pas été évalués.
Une action 6 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français a été créée en 2010 pour l’inscription des crédits destinés à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français, en application de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 et de son décret d’application n° 2010-653 du 11 juin 2010. En 2011, seules deux indemnisations ont été accordées, alors que 690 dossiers sont en cours d’instruction et que 150 000 personnes étaient présentes sur les sites d’expérimentation. Les dotations de 10 millions d'euros inscrites en 2010 et 2011 ont été mises en réserve pour faire face aux dépenses futures.
Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant présente quasi intégralement des crédits d’intervention (titre 6) avec, d’une part, les pensions militaires d'invalidité et, d’autre part, la retraite du combattant. Face à ces dépenses obligatoires les marges de manœuvre en gestion restent limitées.
Les crédits consommés s’élèvent à 3 017 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils sont en baisse de 5 % par rapport à 2010, compte tenu des transferts. S’agissant de la dette viagère, les crédits diminuent de 3,5 %, ce qui traduit la baisse des effectifs bénéficiaires.
RENTES VIAGÈRES : ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS ENTRE 2010 ET 2011
Crédits consommés |
Effectifs au 31 décembre | |||||
2010 |
2011 |
Variation 2011/2010 |
2010 |
2011 (2 %) |
Variation 2011/2010 | |
Pensions militaires d’invalidité |
1 766,6 |
1 679,2 |
– 4,9 |
308 940 |
295 531 |
– 4,3 |
Retraite du combattant |
798,4 |
798,6 |
0,03 |
1 339 730 |
1 287 388 |
– 3,9 |
() dépenses enregistrées sur le programme 743 du Cas Pensions.
(2) effectif provisoire au 31 décembre 2011.
La baisse des crédits consacrés aux pensions militaires d'invalidité provient de la baisse des effectifs des bénéficiaires. Dans le cadre de l’application du rapport constant, le point PMI a été porté à 13,86 euros au 1er janvier 2011. Les deux augmentations de la valeur du point, qui sont intervenues en 2010, ont intégralement été prises en compte en 2011 avec paiement de rappels, pour un montant de 4,5 millions d'euros.
La consommation des crédits pour la retraite du combattant reste soutenue du fait, d’une part, de l’extension en année pleine de deux points de la retraite du combattant en 2010 et, d’autre part, de la mesure de revalorisation d’un point entrée en vigueur le 1er juillet 2011. Pour mémoire, il convient de rappeler que la revalorisation d’un point de la retraite a un coût budgétaire de 18,5 millions d'euros, qui en raison du mécanisme de paiement n’a d’effet complet que l’année suivante.
Les dépenses exécutées par le CAS Pensions s’élèvent à 2 477,8 millions d'euros, soit 11,7 millions d'euros en moins que ceux consommés sur l’action Administration de la dette viagère du programme 169. Il subsiste donc un écart entre la consommation des crédits sur le programme et le montant effectivement versé par le CAS Pensions. Un excédent de 26 millions d'euros avait ainsi été constitué sur le CAS en 2010, il est encore de 11,7 millions d'euros en 2011. Ces écarts entre les dépenses de l’exercice et les dépenses réellement exécutées contreviennent au principe de l’annualité et de la sincérité budgétaire.
S’agissant du programme 158, on constate une amélioration de la prévision budgétaire puisque celui-ci avait fait l’objet d’une ouverture de crédits supplémentaires en cours d’exercice par une loi de finances rectificative à hauteur de 13,4 millions d'euros. La prévision a donc été meilleure pour 2011 puisque les crédits prévus en loi de finances initiale ont été consommés à hauteur de 98 % environ. Pour l’ensemble des dispositifs d’indemnisation, plus de 78 000 dossiers ont reçu une réponse favorable et plus de 4 000 ont fait l’objet d’un rejet. S’agissant de l’indemnisation des victimes de spoliation ou de leurs ayants droits, les conséquences financières peuvent considérablement varier en fonction des dossiers, mais le nombre restreint de nouveaux demandeurs sur l’ensemble des dispositifs couverts par le programme 158 facilite les prévisions budgétaires.
Pour évaluer plus précisément le coût de cette politique d’indemnisation, il conviendrait d’évaluer la dépense fiscale liée à ce programme. En effet les rentes et indemnités versées au titre des dispositifs d’indemnisation sont exonérées de l’impôt sur le revenu.
Pour l’ensemble de la mission, on constate que les mesures de régulation ont été peu nombreuses en cours de gestion. Les programmes 167 et 169 n’ont d’ailleurs pas connu d’annulation, compte tenu du peu de marges de manœuvre possibles lors de l’exécution.
La Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire mentionne que la gestion des trois programmes a connu peu d’incidents.
C’est pourquoi, on peut en conclure que les dépenses effectives sont cohérentes avec les montants prévus en loi de finances initiale.
L’objectif fixé à ce programme est de sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé. La performance est mesurée par trois indicateurs.
Le taux de satisfaction de l’usager est de 85,5 %, en hausse de 1,1 point par rapport à 2010. Il se situe 3,5 points au-dessus des prévisions. Il semble que la généralisation de la JDC avec une nouvelle pédagogie et une interactivité renforcée entre animateurs et participants ait été appréciée.
L’indicateur Impact de la JAPD sur l’image de la Défense et des armées mis en place à compter de 2010, atteint 86,1 %, une nouvelle fois au-dessus de la valeur cible, qui est de 84 %.
La cour des comptes indique, à juste titre, que ces indicateurs ont une fiabilité aléatoire : « Il est peu significatif si le nombre de réponses est faible et fluctuant ; le contenu de la réponse est approximatif et subjectif. ».
Le coût moyen par participant est en baisse continue. Il est passé de 168 euros en 2009 à 157 euros en 2011. Les dépenses consacrées à la JDC ont toutefois augmenté en raison des dépenses ponctuelles induites par les effets de la restructuration de la direction du Service national (DSN). Le coût moyen par participant aurait toutefois diminué en raison de l’augmentation significative de participants (+ 26 712 par rapport à 2010).
Une autre analyse avait été faite dans le rapport annuel de performance 2010 pour expliquer la baisse du coût moyen par participant : effets de la restructuration avec la rationalisation des effectifs et diminution du nombre de participants (moins 40 000 par rapport aux années précédentes) qui avait engendré une baisse des coûts de fonctionnement.
Il convient également de nuancer les résultats obtenus par cet indicateur puisque l’ensemble des coûts de fonctionnement n’est pas pris en compte. En effet, avec la mutualisation des soutiens, la DSN n’a plus de lecture directe des coûts, une partie des crédits de fonctionnement ayant été transférés vers le programme 178 Préparation et emploi des forces. Avant d’apprécier valablement l’évolution de cet indicateur de coût, il conviendra de mesurer l’ensemble des coûts de fonctionnement.
Plus globalement, sur l’ensemble du programme 167, les réalisations sont supérieures depuis plusieurs années aux valeurs cibles choisies, au risque de concourir à la démobilisation des personnels.
Le programme 169 doit garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité tout en assurant l’efficience de l’activité.
Compte tenu de la mise en œuvre de la réforme de l’administration des anciens combattants, la période 2010-2011 constitue une période transitoire avec des difficultés particulières qui a des conséquences négatives sur la performance.
Le Délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d'invalidité s’est encore allongé, passant de 431 jours en 2010 à 539 jours en 2011, alors qu’il était de 370 jours en 2009. L’objectif fixé dans le projet annuel de performances était de 380 jours en 2011 et reste fixé à 350 jours pour 2013. Les résultats ne sont donc pas à la hauteur des ambitions. Ils sont liés au transfert de la mission et des dossiers des directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC) vers la sous-direction des pensions (SDP) de la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH- MD). Ce résultat s’explique, comme l’an dernier, par les reclassements des personnels, mais également par les opérations matérielles d’acheminement des dossiers.
S’agissant du Nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent, soit 16 538, celui-ci est en hausse puisqu’il se situait respectivement à 12 637 et 13 616 en 2009 et 2010. Les objectifs fixés pour 2011 de 14 000 dossiers sont donc dépassés. Ce résultat doit atteindre 18 000 en 2013. La DRH-MD en lien avec la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) a mis en œuvre les procédures nécessaires pour obtenir des gains de productivité substantiels.
Dans le cadre de la réforme, l’ONAC a repris l’activité « cartes et titres », mais un certain nombre de dysfonctionnements induits par la réforme sont apparus comme le retard enregistré dans le développement de l’application de gestion restée indisponible pendant trois mois ou l’installation de la commission nationale de la carte du combattant en juin 2011. Dès lors, les dossiers n’ont pu être traités que sur une partie de l’année.
La productivité s’était dégradée de plus de 70 % en 2010 : le Nombre moyen de cartes et titres traités par agent était de 113, contre 473 en 2008. Il est remonté à 493 en 2011 mais reste néanmoins inférieur de 37 % à la prévision initiale (fixée à 676 dans le projet annuel de performances 2011). La valeur cible est de 1 000 pour 2013.
Ces résultats de la performance n’ont évidemment pas vocation à perdurer. On peut envisager que la productivité des agents s’améliore sensiblement en 2012 et 2013, sachant que 42 % de l’activité de 2011 a été concentrée sur trois mois.
Un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandations favorables, assorti de deux indicateurs, est présenté depuis 2007 dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale.
Les deux indicateurs de délai – l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents – doivent permettre d’apprécier la réactivité de l’État dans le paiement des dossiers d’indemnisation, après recommandation favorable par la CIVS.
Le délai moyen prévu est de 4,5 mois pour les résidents français et 5,5 pour les non-résidents. Il atteint depuis 2008 la cible fixée pour 2013. Cette dernière ne constitue donc pas un objectif mobilisateur pour les services et les personnels concernés. Selon les indications fournis dans le rapport annuel de performance 2011, les durées moyennes sont stables et difficilement compressibles compte tenu des « délais nécessaires au retour des justificatifs bancaires des bénéficiaires et de la nécessité de réduire autant que faire se peut le risque juridique ». Par ailleurs, selon les informations recueillies par la Cour des comptes, « ces résultats sont obtenus par la mise en tension constante des personnels : les acteurs de la chaîne de traitement des dossiers d’indemnisation ont rationalisé leurs procédures respectives de traitement. Depuis le début de la campagne la moyenne de 2 000 dossiers traités par an représente plus de 4 000 bénéficiaires indemnisés. Ces raisons expliquent la permanence des résultats constatés depuis 2008, ainsi que leur report pour 2011, puis en cible pour 2012. ».
Ce délai ne prend toutefois pas en compte la phase complexe d’instruction des dossiers qui peut aller de 8 à 12 mois. Selon les informations communiquées précédemment par les services du Premier ministre, compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif.
Par ailleurs, l’indicateur ne concerne que les victimes de spoliation, soit seulement 18 % des crédits du programme. On peut regretter que la performance de deux des trois dispositifs d’indemnisation ne soit pas évaluée.
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SOMMAIRE
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Pages
I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 76
A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EST SATISFAISANTE 76
B.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL SONT PRÉPONDÉRANTES 77
C.– UNE AMÉLIORATION DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE 78
1.– Des délais de jugement en progrès 78
2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient et l’activité consultative reste soutenue 79
II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 79
A.– LA RÉFORME NÉCESSAIRE DU RÉGIME DES RETRAITES 80
B.– DES INDICATEURS À FAIRE ÉVOLUER VERS UNE LOGIQUE DE RÉSULTAT 81
III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 81
A.– LA PERSISTANCE DES VACANCES D’EMPLOI EST LA SEULE OMBRE À L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2011 82
B.– UNE GESTION MARQUÉE PAR L’ÉCONOMIE ET LE DÉPLOIEMENT DE CHORUS 83
C.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE REFLÈTENT MAL L’EFFICACITÉ DE L’ACTION JURIDICTIONNELLE 83
1.– Des indicateurs liés à la masse financière plus qu’à la qualité du contrôle 83
2.– Une réflexion est en cour sur leur pertinence 83
Sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État, 685 millions d’euros d’autorisation de programme ayant été ouverts en loi de finances initiale pour 2011, 655 millions d’euros ont été consommés. Sur les 599 millions d’euros de crédits de paiement votés pour 2011, 573 millions d’euros ont été consommés. Le Rapporteur général souligne que les dépenses de la mission se composent à 82,9 % de dépenses de personnel en 2011.
Cette mission, créée en 2006, regroupe trois programmes autonomes et non dépourvus de similitudes, notamment la prépondérance des dépenses de personnel, mais qui ont chacun leur problématique propre.
I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives est un rouage primordial de l’état de droit en France. Il rassemble les moyens affectés au Conseil d’État, aux cours administratives d’appel, aux tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Ces juridictions administratives ont pour mission la garantie du respect du droit par l’administration, à savoir : le jugement des différends opposant l’administration et les administrés, le conseil aux autorités publiques dans l’élaboration des projets de loi et d’ordonnance ainsi que des principaux décrets, la réalisation d’études et d’expertises juridiques réalisées au profit des administrations. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut en outre être amené à donner son avis sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement et les questions prioritaires de constitutionnalité.
Sur un total de 428 millions d’euros d’autorisations de programme prévues en 2011, 411 millions, soit 96 % ont été consommés. Cette proportion est la même pour les crédits de paiement engagés, 336 millions d’euros, au regard des 349 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.
Dans cet ensemble, la fonction juridictionnelle de l’ensemble des cours administratives (Conseil d’État, cours d’appel et tribunaux administratifs) mobilise 221,9 millions d’euros, soit une part essentielle (66 %) des crédits, tandis que la Cour nationale du droit d’asile, rattachée au programme depuis 2009, bénéficie d’un plan d’action qui maintient à 21 millions d’euros les crédits de paiement engagés (20,5 millions votés en loi de finances 2011).
Sur l’architecture du programme, la Cour des comptes remarque dans sa note d’exécution budgétaire que le niveau d’exécution correspond à une progression des dépenses (en crédits de paiement) de + 4,3 % par rapport à l’exécution 2010, entièrement imputable aux dépenses de titre 2. Celles-ci ont augmenté (en crédits de paiement) de 6,6 % entre les deux exercices alors que les dépenses hors titre 2 ont diminué entre-temps de 4,5 %. France domaine a en effet imposé au Conseil d’État de déménager ses locaux administratifs vers le site de Richelieu à la fin de l’année 2010. Les principales ouvertures de crédit concernent des autorisations d’engagement ouvertes en loi de finances rectificatives du 21 juillet 2011 pour un montant de 74 millions d’euros (12 millions d’euros en crédits de paiement), pour couvrir le bail des nouveaux locaux de la rue de Richelieu sur une durée de 9 ans ainsi que les travaux d’aménagement de ce site (parking et archives). Les crédits de paiement ouverts dans le cadre de l’opération de déménagement visaient essentiellement à financer des travaux informatiques (salle et commutateur informatique), ainsi que le loyer des surfaces inoccupées dans l’immeuble Richelieu pour les derniers mois de 2011. La loi de finances rectificative du 31 décembre 2011 a permis de budgéter des dépenses annexes comme la remise en état des locaux précédents dans le bâtiment du Louvre. Au total, le bilan économique de l’opération de déménagement, comme le caractère imprévu de la décision de France domaine, ont fait l’objet de réserves expresses de la Haute Assemblée.
Ces dépenses représentent 260,2 millions d’euros demandés en loi de finances initiale, soit 80 % des dépenses du programme. Sur les 3 578 EPTP inscrits en loi de finances, 3 575 ont été consommés, soit un manque de 3 emplois. La consommation des crédits du titre 2 représente 99,6 % des crédits ouverts. Le Rapporteur général remarque que le programme 165 n’est pas concerné par la règle de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Le Conseil d’État s’est engagé dans une logique de maîtrise de ses coûts de fonctionnement qui aboutit à une réduction de ces dépenses de 9 % sur la période de programmation budgétaire 2011-2013. La fongibilité asymétrique n’a pas été mise en œuvre en 2011, mais le Conseil a utilisé la globalisation des crédits et la fongibilité entre les titres 3 et 5.
S’agissant des dépenses de titre 2, leur progression (+ 35 %) sur la période 2007-2011 doit être mise en corrélation avec celle du plafond d’emplois. Hors ajustement technique intervenu en 2011, ce dernier a augmenté de 517 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Cette hausse des ETPT correspond d’une part aux créations d’emplois, essentiellement de magistrats, d’agents de greffe, d’assistants de justice et de rapporteurs, et d’autre part à l’absorption des effectifs de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), rattachée au Conseil d’État en 2009. Les principaux bénéficiaires des créations d’emplois ont été les juridictions les plus chargées : les deux tribunaux créés durant la période (tribunal administratif de Toulon en 2008 et tribunal administratif de Montreuil en 2009) et la CNDA, à partir de 2010.
Par ailleurs, l’ensemble de la dépense hors titre 2 évolue de 37 % sur la période 2007-2011. Cette forte progression s’explique également par la création des deux nouveaux tribunaux administratifs (et l’extension consécutive du périmètre des loyers budgétaires) et le rattachement de la CNDA. La répartition entre dépenses de titre 3 et dépenses d’investissement connaît de fortes variations, d’une année sur l’autre, en fonction de la destination des opérations immobilières (immeubles en location ou appartenant à l’État).
Ces dernières années la juridiction administrative a fait face à la croissance régulière et importante du contentieux (+ 42 % en 10 ans). En 2011, les tribunaux administratifs ont à nouveau absorbé une croissance notable du contentieux. Parallèlement, ils ont fait face à l’extension de leurs compétences avec la question prioritaire de constitutionnalité (499 QPC soumises au Conseil d’État du 1er mars 2010 au 31 décembre 2011) ou la possibilité, pour les Présidents des Assemblées parlementaires, de saisir le Conseil d’État pour avis sur des propositions de loi.
Le stock des affaires en instance a diminué de 8 % au Conseil d’État, de 1,3 % dans les cours administratives d’appel et de 6 % dans les tribunaux administratifs.
L’objectif fixé par la loi d’orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002 de ramener les délais de jugement à moins d’un an a été atteint pour la première fois dans l’histoire de la juridiction administrative dans les trois niveaux de juridiction en ce qui concerne les délais prévisibles moyens de jugement. À la Cour nationale du droit d’asile, l’objectif est de réduire ce délai, qui s’élevait à 15 mois en 2009, à 6 mois en 2013. Le délai de jugement par le Conseil d’État pour les questions prioritaires de constitutionnalité est de trois mois.
Les résultats du nouvel indicateur-clé, Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires, institué en 2009, qui mesure la réalité du temps de la justice ressenti par le citoyen, sont bons, voire très bons. Ils diminuent à 10 mois dans les tribunaux administratifs, à 8 mois au Conseil d’État, à un an et un mois dans les cours administratives d’appel. Il descend à 9 mois à la CNDA, pour une cible de 6 mois en 2013 qui sera vraisemblablement atteinte en 2012. Ce délai concerne les affaires ordinaires et exclut le contentieux de référé ou les affaires réglées par ordonnance. La Cour des comptes observe que les indicateurs de performance sont à la fois dynamiques et réalistes, comme le taux d’annulation des décisions juridictionnelles et l’indicateur de productivité mesurant le nombre d’affaires réglées par membre de chaque niveau de juridiction.
La progression du nombre d’affaires réglées par les agents du greffe et la contribution croissante de ceux-ci à l’amélioration de la productivité de la justice administrative est tout aussi remarquable.
2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient et l’activité consultative reste soutenue
Malgré l’important effort de productivité effectué ces dernières années, la qualité des décisions juridictionnelles mesurée par les indicateurs de taux d’annulation des décisions reste stable, aux alentours d’une proportion de 16 % d’annulations, légèrement supérieure aux objectifs du projet annuel de performances 2011.
En ce qui concerne la proportion de textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil, celle-ci diminue légèrement face à l’augmentation importante des textes transmis depuis plusieurs années. Toutefois, 98 % des 128 projets de loi et 79 % des 810 décrets transmis ont été examinés en moins de deux mois.
Le Rapporteur général juge remarquables les résultats obtenus au regard des objectifs de réduction du délai de traitement des affaires contentieuses. Il est en accord avec les conclusions élogieuses de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.
II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL
Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) bénéficie des nouvelles compétences en matière d’environnement confiées par la loi constitutionnelle n°°2008-724 du 23 juillet 2008 et la loi organique n°°2010-704 du 28 juin 2010. Ces textes ont renforcé la mission d’association par le CESE de la société civile à l’élaboration de la politique économique du Gouvernement.
La Cour des comptes remarque pour ce programme que l’exercice 2011 a été marqué par des réformes structurelles d’importance qui ne pouvaient plus être repoussées, visant à diminuer les dépenses de fonctionnement et surtout à améliorer l’équilibre de financement de la caisse de retraite des membres. Le nombre des ayants droit retraités du Conseil étant passé de 400 en 1980 à 867 en 2011 pour 233 conseillers, le versement d’une subvention d’équilibre de l’État a permis au système de se maintenir jusqu’en 1999. Puis le CESE s’est trouvé contraint d’autofinancer son régime de retraite par le biais d’une caisse de réserve dont les versements n’étaient pas retracés dans le budget de l’État. Une réforme mise en œuvre en 2011, décrite ci-dessous, doit permettre d’assainir cette situation.
En ce qui concerne la gestion, la Cour regrette et critique la pratique consistant à dépenser en toute fin d’exercice les crédits de titre 3 non consommés sous forme d’avances versées au mandataire immobilier, ce qui n’est pas conforme à l’article 15 de la LOLF et elle suggère que le Conseil Économique, social et environnemental mette fin à cette pratique. Elle souligne que, dans l’ensemble, l’exercice 2011 révèle un problème général de sincérité de la programmation budgétaire, avec un surdimensionnement du titre 3 et du titre 2 (hors caisse de retraite), des sous-dotations du titre 5 et des dépenses de titre 2 destinées au financement de la caisse de retraite. La Cour suggère au CESE de procéder à une programmation budgétaire conforme à ses besoins réels : baisse des dépenses de titre 3, croissance des dépenses du titre 5, et de faire un meilleur usage de la fongibilité dans le hors titre 2.
L’architecture budgétaire n’a pas subi de modifications importantes en 2011. Les 37,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement prévus en loi de finances pour 2011 ont été consommés, ainsi que les 37,9 millions d’euros de crédits de paiement ouverts. Les crédits de fonctionnement doivent diminuer de 3 % par exercice de 2009 à 2011, les crédits de voyage des conseillers étant par exemple restreints aux seuls déplacements entre le domicile et le CESE.
L’égalité parfaite entre les crédits dépensés et les crédits ouverts s’explique par la mise en place depuis de nombreux exercices de mécanismes internes d’affectation des crédits de titre 2 et de titre 3 non consommés en fin de gestion, pour partie vers la caisse de réserve de la Caisse de retraite des membres (crédits de titre 2 non consommés) et vers le titre 5 (crédits non consommés du titre 3). Ainsi, à la fin de l’exercice 2011, 1 151 845 euros du titre 3 non consommés ont été versés à titre d’avance à ICADE, mandataire du CESE pour les opérations immobilières réalisées dans le Palais d’Iéna. Dans la pratique, il s’agit d’opérations qui seront réalisées sur l’exercice suivant. Par ailleurs, 448 452 euros de titre 2 non consommés ont été versés à la Caisse de retraite. Ces deux pratiques sont critiquables car elles contournent les règles applicables aux reports de crédits posées par la LOLF. De fait, elles évitent le risque de voir les crédits non consommés annulés et non reportés sur l’exercice suivant. Il conviendrait donc de réduire les crédits du titre 3 qui sont manifestement surdimensionnés.
La Cour des comptes mentionne également le financement des retraites des conseillers, problème majeur de la gestion 2011 comme des exercices précédents. Le montant des pensions prévues en 2011 s’élevait à 11,2 millions d’euros, avec une diminution du fonds de réserve des retraites du CESE de 21 millions d’euros en 2007 à 12,5 millions d’euros en 2010. Le bureau du Conseil a adopté en juin 2011 les mesures d’augmentation des cotisations et d’allongement progressif de l’âge de la retraite qui s’imposaient, alignant le régime des membres du CESE sur celui de la fonction publique. La réforme du régime de retraite, mise en œuvre en juillet 2011, prévoit un alignement du taux de cotisation, des avantages familiaux et du taux de rendement sur les règles de la fonction publique ainsi qu’un alignement de l’âge de liquidation de la pension de l’ancien membre sur celui de la liquidation de sa pension principale. Par ailleurs, une contribution sur les pensions de 1 % a été instituée. D’autre part, la caisse de retraite sera financée par des recettes de valorisation du Palais d’Iéna (location de salles à la maison de couture Prada) à hauteur de 0,5 million d’euros jusqu’en 2018, puis d’1 million par an entre 2019 et 2021 avec un objectif d’1,5 million d’euros au-delà.
Depuis son renouvellement en 2010, le CESE a été saisi à 11 reprises par le gouvernement, il a rendu 8 avis sur auto saisine, et a été saisi une fois par le Président de l’Assemblée nationale. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour est particulièrement sévère sur la qualité des indicateurs en termes de résultat.
« Les quatre premiers indicateurs sont de purs indicateurs d’activité (nombre d’avis, d’études et de communications, nombre de colloques, nombre de participants aux colloques, nombre d’auditions des membres du CESE devant le Parlement, de parlementaires auditionnés, nombre de saisines par initiative citoyenne, etc.) . Les résultats qui sont présentés en valeur absolue sont aussi peu significatifs que les objectifs proposés.
De même le passage de 10 auditions par les parlementaires en 2009 à 14 en 2011 paraît trop peu significatif pour indiquer une meilleure visibilité du CESE dans le débat public. Le cinquième indicateur relatif à la diffusion des avis du CESE, est plus élaboré, notamment en ce qui concerne le nombre de retombées de presse ou le nombre de visites sur le site internet. Les derniers indicateurs s’inscrivent davantage dans une démarche de performance, qu’il s’agisse d’indicateurs de productivité ou de qualité du service (délai d’émission des avis, assiduité aux réunions). Pour ce dernier indicateur, le résultat obtenu en 2011 est supérieur à la prévision pour le taux de présence en section (70 % contre 61 %), mais les objectifs sont particulièrement peu dynamiques. Ce faible dynamisme caractérise également l’indicateur de productivité relatif aux dépenses de fonctionnement « stricto sensu » par membre. »
III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
La loi n° 2011-140 du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques a élargi la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement. L’année 2011 est restée une période de transition, en raison de l’enlisement du projet de loi de réforme des juridictions financières initié par le Premier Président Philippe Séguin. La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles a pu néanmoins prévoir la restructuration du réseau des chambres régionales des comptes. Les indicateurs quantitatifs indiquent que l’activité de la Cour n’a pas cessé de croître, qu’elle concerne le contrôle et la certification des comptes, ou bien la régularité et l’efficacité de la gestion publique, indispensables dans une période de crise des finances publiques.
L’architecture budgétaire est restée stable, le programme 164 étant géré à compter de 2011 au sein d’un budget opérationnel unique pour les crédits de la Cour comme pour ceux des chambres régionales des comptes. Le plafond d’emploi de 1 840 ETPT est reconduit depuis 2008. La note d’exécution budgétaire ne relève pas d’irrégularités, ni d’usage de la fongibilité asymétrique.
Sur 213 millions d’euros de crédits de paiement prévus en loi de finances initiale, 200 millions d’euros ont été consommés, soit 99 % (contre 92,3 % en 2010).
A.– LA PERSISTANCE DES VACANCES D’EMPLOI EST LA SEULE OMBRE À L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2011
Les crédits de paiement du programme 164, qui n’est pas soumis à la règle du « 1 sur 2 », consistent principalement en dépenses de personnel. Sur 176,5 millions d’euros de crédits de paiement, 165,3 millions d’euros ont été consommés (84,8 %) alors que cette part s’élevait à 81,2 % en 2009. L’autonomie de gestion de la Cour par la création de corps communs administratifs s’en trouve confirmée.
L’écart entre les ETPT prévus et consommés est de 52 vacances d’emploi, soit un élargissement par rapport à 2010 (48 ETPT). Cet écart est néanmoins inférieur à celui des deux années précédentes (déficit de 80 ETPT pour le rapport annuel de performances 2007 et de 54 ETPT pour le rapport annuel de performances 2008). À ce sujet, la Cour rappelle la difficulté récurrente de pourvoir des postes de magistrats dans les cours régionales, surtout dans les petites structures. Les incertitudes entourant la réforme des juridictions financières l'ont d'ailleurs aggravée. La mise en place d’un concours dédié en 2012 devait permettre de résorber ce déficit progressivement.
D’autre part, il subsiste un délai frictionnel de recrutement des rapporteurs extérieurs et de certains experts qui doivent être remplacés. Les efforts de recrutement ont porté, pour l’essentiel, sur les emplois de rapporteurs de la Cour des comptes.
Le programme 164 est géré à partir de 2011 par un seul budget de programme réunissant la Cour des comptes et les chambres régionales. Il n’a pas été procédé au recours à la fongibilité asymétrique, et le programme n’est pas soumis depuis 2006 aux mesures de régulation budgétaire.
Au titre 6, la non-consommation des crédits votés au titre de la réserve parlementaire, et destinés à une mission d’accompagnement de la réforme prévue est due à l’enlisement du projet de réforme des juridictions financières. La consommation mentionnée correspond à la prise en charge financière des cotisations de la Cour des comptes au titre de son affiliation aux organisations internationales des institutions supérieures de contrôle. L’ensemble des opérations immobilières ayant été gelées, les dépenses du hors titre 2 n’ont pas progressé, avec une sous-consommation de 13 millions de crédits de paiement dus à des retards dans le déploiement de Chorus, retards déjà observés en 2010.
Les indicateurs-clé du programme, « Proportion de la masse financière jugée ou certifiée » et « Proportion des entités contrôlées dans l’année » permettent d’assurer l’exhaustivité du contrôle des entités ressortant de la compétence de la Cour. Les indicateurs de performance ne sont pas totalement adaptés, ainsi qu’en témoigne la dégradation du taux de l’indicateur 1.1
– proportion de la masse financière jugée ou certifiée, de 19,3 en 2007 à 12 en 2009, puis 10,7 en 2010, pour remonter à 12 en 2011, sous la fourchette de 15 prévue par le projet annuel de performances, alors que le nombre d’arrêts et d’ordonnances est sensiblement similaire. Cette variation s’explique largement par la construction de cet indicateur, qui met en rapport la masse des comptes traités et la masse générale des comptes relevant de l’examen de la Cour. Or, la taille des comptes traités – qui peut constituer un bon indicateur d’activité – ne retrace probablement pas la qualité et la pertinence des travaux concernés, et donc la performance de la Cour. Ainsi, le montant total des débets prononcés a très sensiblement augmenté.
Compte tenu de la situation actuelle et pour ne pas différer plus longtemps ce chantier, une réflexion a été lancée au sein de la Cour, menée par le rapporteur général, pour engager la refonte des actions et des indicateurs associés, afin de disposer pour 2013-2015, d’indicateurs permettant d’apprécier à la fois la performance et l’activité des juridictions financières. Dans le souci d’améliorer le suivi de la performance de la gestion publique, l’indicateur 2.2 « Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics », a fait l’objet, lors de l’élaboration du PAP 2011, d’une refonte de sa méthodologie permettant désormais de mesurer le pourcentage des recommandations effectivement mises en œuvre (soit en totalité, soit partiellement) et non plus leur seul suivi. De même, lors de l’élaboration du PAP 2011, a été introduit un nouvel indicateur, indicateur 2.3 « Contributions des juridictions financières au débat public » », qui permet de mesurer l’audience médiatique des principaux rapports publics de la Cour. Ces deux indicateurs devraient représenter une avancée significative dans la démarche de performance des juridictions financières.
S’agissant des résultats, ils restent en deçà des objectifs pour l’indicateur d’efficience 4.1 : poids de la masse salariale de la fonction soutien par rapport à la masse salariale globale des juridictions financières (en raison notamment d’une sous-consommation du plafond d’emploi sur les fonctions autres que de support). Les « nouveaux indicateurs » 2.2 et 2.3 sont trop récents pour permettre une évaluation, mais l’écart entre l’objectif (2 500 pour 2011 et pour 2013) de l’indicateur 2.3 « Contributions au débat public » et le résultat attendu pour 2011 (1 870) indiquent qu’un ajustement sera probablement nécessaire.
CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
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SOMMAIRE
Pages
I.– LE PROGRAMME CRÉATION 86
A.– UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE, MARQUÉE PAR L’OUVERTURE DE CRÉDITS EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE 86
B.– LE FINANCEMENT DU PROJET DE PHILHARMONIE DE PARIS, DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT LÉGÈREMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 87
C.– DES PERFORMANCES CONTRASTÉES SELON LES OBJECTIFS 89
1.– Objectif 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : des résultats en retrait par rapport à 2010 89
2.– Objectif 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : un bilan satisfaisant 89
3.– Objectif 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l’ensemble du territoire : des résultats variables selon les secteurs 90
4.– Objectif 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger 91
II.– LE PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 91
A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS 91
1.– Des mouvements de crédits relativement limités en cours d’exercice 91
2.– Des redéploiements au profit de l’accès à la culture, des dépenses de personnel mieux maîtrisées 92
C.– DES PERFORMANCES EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS 94
1.– Objectif 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur : un indicateur en légère baisse 94
2.– Objectif 2 Favoriser un accès équitable à la culture : des résultats variables 94
3.– Objectif 3 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions de soutien : les efforts engagés sont poursuivis 95
L’architecture de la mission Culture a connu des modifications importantes dans le projet de la loi de finances pour 2011. En premier lieu, son périmètre a été restreint du fait de transferts de crédits importants en direction de la mission Médias, devenue la mission Médias, livre et industries culturelles, qui se sont traduits par la suppression de deux des quatre actions du programme Création (131). De plus, les crédits destinés à financer les loyers privés ou budgétaires des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont été transférés du programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (224) vers le nouveau programme Moyens mutualisés des administrations déconcentrées (333) de la mission Direction de l’action du Gouvernement. À l’inverse, le champ de la mission a été élargi, mais dans une moindre mesure, par le transfert des crédits déconcentrés du programme Recherche culturelle et culture scientifique (186) de la mission Recherche et Enseignement supérieur vers le programme Patrimoine.
Enfin, la plus importante évolution a consisté dans le regroupement de l’ensemble des crédits de masse salariale du ministère de la culture, y compris ceux de la mission Médias, livre et industries culturelles et ceux du programme 186, sur l’action 7 Soutien du programme 224 de la mission Culture. Ces changements de maquette ne facilitent les analyses et comparaisons par rapport aux années précédentes, et se traduisent également par une perte d’information en matière de ventilations d’effectifs.
A.– UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE, MARQUÉE PAR L’OUVERTURE DE CRÉDITS EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE
Le programme Création, doté en loi de finances initiale de 753,12 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 736,8 millions d’euros de crédits de paiement (CP), a bénéficié d’importants abondements en gestion. En effet, outre les ouvertures par voie de fonds de concours et d’attributions de produits pour 0,138 million d’euros tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, ainsi que les reports de crédits, de 84,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d’euros en crédits de paiement, la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 a ouvert 62,06 millions d’euros en autorisations d’engagement et 38,52 millions d’euros en crédits de paiement, destinés à financer le projet de Philharmonie de Paris. Au total, pour l’année 2011, les crédits disponibles se sont élevés à 900 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 776,9 millions d’euros de crédits de paiement.
À l’issue de la gestion 2011, 877,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 776,7 millions d’euros de crédits de paiement ont finalement été consommés, soit, par rapport aux seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, un taux de consommation de 116,4 % pour les autorisations d’engagement et de 105,3 % pour les crédits de paiement.
EXÉCUTION 2011 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME CRÉATION
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 131 Création |
753 469 598 |
877 128 005 |
116,4 % |
1 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
682 030 001 |
800 183 674 |
117,3 % |
2 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
71 439 597 |
76 944 331 |
107,7 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME CRÉATION
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 131 Création |
737 157 906 |
776 720 883 |
105,3 % |
1 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
663 930 001 |
702 667 507 |
105,8 % |
2 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
73 227 905 |
74 053 376 |
101,1 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2011
En prenant en compte l’ensemble des crédits ouverts pour 2011, l’exécution budgétaire s’avère satisfaisante, avec un taux de consommation de 97,4 % en autorisations d’engagement et 99,9 % en crédits de paiement. Le reliquat de 22,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement non engagées est en forte diminution par rapport à la gestion 2010, durant laquelle les crédits consacrés à la Philharmonie de Paris n’avaient pas été utilisés ; il correspond essentiellement au financement de la carte musique en 2010 (16).
B.– LE FINANCEMENT DU PROJET DE PHILHARMONIE DE PARIS, DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT LÉGÈREMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
C’est à l’action 1 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant, qui représente 90 % des crédits du programme, qu’est imputable l’essentiel de la surconsommation des crédits, du fait du financement du projet de Philharmonie de Paris. Ce dernier relève des dépenses d’intervention, qui ont pour objectif de soutenir les structures de création, de production et de diffusion, mais aussi de remettre en état ou de construire des équipements culturels. Ces dépenses ont atteint 498,85 millions d’euros en autorisations d’engagement et 394,2 millions d’euros en crédits de paiement, contre respectivement 365 et 363 millions d’euros prévus en loi de finances.
Le projet de Philharmonie de Paris a connu des débuts difficiles, et son coût prévisionnel a été substantiellement revu à la hausse, de 203 millions d’euros initialement à 336,5 millions d’euros, dont 158,3 millions d’euros financés par l’État. De 2007 à 2010, 149,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement avaient été mis en place par les lois de finances successives ; seuls 13 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement avaient été consommés dans le cadre du projet, tandis qu’une partie des autorisations d’engagement avait été redéployée sur d’autres postes. Au total, le ministère ne disposait plus à la fin de 2010 que de 82,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement, reportés sur 2011. Une fois la décision de relance du projet prise, fin 2010, il a donc été nécessaire d’ouvrir des crédits à cet effet, par la voie de la loi de finances rectificative. Toutes les autorisations d’engagement disponibles (145,22 millions d’euros, soit la somme des autorisations d’engagement reportées et des autorisations d’engagement ouvertes en loi de finances rectificative) ont été engagées en 2011. Venant s’ajouter aux 13 millions engagés auparavant, elles ont permis de couvrir le montant total du projet ; parallèlement, 39,4 millions d’euros de crédits de paiement ont été exécutés, suivant l’échéancier de paiement des travaux réalisés en 2011.
S’agissant des dépenses de fonctionnement, qui sont pour l’essentiel des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, les crédits consommés, soit 302,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 301 millions d’euros en crédits de paiement, sont légèrement supérieurs aux montants inscrits en loi de finances initiale (295 millions d’euros en autorisations d’engagement et 293 millions d’euros en crédits de paiement). Ce décalage s’explique d’une part, pour 3,3 millions d’euros, par une mauvaise imputation des dépenses (qui relevaient de dépenses d’intervention), d’autre part, pour les sommes restantes, par l’augmentation de dotations versées aux opérateurs. Les principaux opérateurs concernés sont l’Opéra Comique, avec un versement supplémentaire de 1,9 million d’euros destiné à financer sa recapitalisation ainsi que des bureaux administratifs, mais aussi le Théâtre national de l’Odéon et le Théâtre national de Chaillot.
Sur l’action 2 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques, a également été observée une surconsommation des crédits d’autorisations d’engagement, de bien moindre ampleur toutefois que sur l’action 1. Les redéploiements entre titres ont permis de verser des subventions pour charges de service public plus élevées que prévu (avec un écart de 1,5 million d’euros environ), essentiellement au profit du Centre national des arts plastiques, tandis que les dépenses d’intervention ont été elles aussi en hausse par rapport aux montants inscrits en loi de finances, notamment pour financer des opérations de travaux soutenues par l’État en région. Les dépenses d’investissement sont quant à elles en retrait pour les crédits de paiement (12,16 millions d’euros, contre 17,5 prévus) du fait des modifications de la programmation des travaux.
La nomenclature des objectifs et indicateurs a quelque peu évolué en 2011. Deux indicateurs (1.3 et 4.3) ayant trait à l’industrie du livre ont disparu, résultat du changement de périmètre de la mission. L’indicateur 2.4 relatif à l’optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention, jugé peu fiable et non renseigné, déjà, dans le rapport annuel de performances 2010, a été supprimé. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2011, les objectifs fixés semblent assez peu ambitieux, puisque les cibles sont en général inférieures aux résultats enregistrés en 2009, par exemple s’agissant du renouvellement des bénéficiaires des dispositifs de soutien à la création – présenté comme l’un des quatre indicateurs les plus représentatifs de la mission –, ou encore de la fréquentation des lieux subventionnés.
1.– Objectif 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : des résultats en retrait par rapport à 2010
Les deux indicateurs associés à cet objectif apparaissent en légère baisse par rapport à 2010. Le renouvellement des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisitions ou d’aides à la création s’établit à 48 %, contre 49 % l’année précédente, mais reste supérieur à l’objectif assigné de 45 %, tandis que pour les équipes artistiques aidées, le taux de renouvellement est en net retrait, à 33 % contre 37 % en 2010, tout en atteignant la cible du projet annuel de performances. La place de la création dans la programmation des structures de production régresse légèrement dans les institutions dites « de répertoire » mais augmente dans les centres dramatiques.
2.– Objectif 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : un bilan satisfaisant
L’équilibre financier des opérateurs est évalué au travers de trois sous-indicateurs :
– la recette moyenne par place offerte augmente nettement, passant de 52 à 58 euros, ce qui traduit les bons résultats de la fréquentation des établissements. Les recettes issues de la location d’espaces ou du mécénat ont aussi progressé pour plusieurs institutions ;
– la part des charges fixes dans les budgets des structures subventionnées se maintient au niveau des années antérieures, soit 68 % ;
– le taux d’autofinancement des structures subventionnées (41 %) dépasse la cible fixée à 38 %, ainsi que le taux obtenu en 2010 (40 %). Ce bon résultat est lié à la poursuite des efforts des opérateurs pour développer et diversifier leurs ressources propres.
L’indicateur de promotion de l’emploi artistique présente, comme l’année précédente, des résultats en hausse pour le spectacle vivant, et en diminution pour les arts plastiques. Pour le premier, la situation varie selon les établissements, puisque la part de la masse salariale artistique dans la masse salariale totale est tributaire de leurs choix de programmation, selon que la distribution est nombreuse ou pas. Pour les seconds, la baisse reflète la stagnation des budgets d’acquisition des fonds régionaux d’art contemporain (FRAC), alors que les prix des œuvres sur le marché de l’art connaissent des hausses importantes.
Le ministère poursuit sa politique de conventionnement avec les structures subventionnées. Les résultats font état d’une évolution positive, 72 % d’entre elles ayant signé une convention avec l’État alors qu’elles n’étaient que 69 % à l’avoir fait en 2010. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis, notamment en direction des FRAC.
3.– Objectif 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l’ensemble du territoire : des résultats variables selon les secteurs
La fréquentation payante des lieux subventionnés de spectacle vivant est en hausse, atteignant 5,41 millions, contre 5,38 millions en 2010, et le taux de places vendues par rapport à la jauge mise en vente se stabilise à 76 %. La fréquentation de plus de la moitié des établissements se maintient ou progresse ; l’Opéra Comique et le Théâtre national de Chaillot se distinguent, avec une augmentation de plus de 20 %. La part du public scolaire se maintient, mais reste inférieure d’un point à la prévision.
En revanche, la fréquentation totale des centres d’art et des FRAC diminue, passant de 2,564 millions à 2,447 millions. Cette évolution peut s’expliquer pour partie par les travaux menés au Palais de Tokyo en 2011, qui ne lui ont pas permis d’accueillir autant de visiteurs qu’à l’accoutumée, ainsi que par l’absence d’un événement de grande ampleur similaire à celui organisé par la FRAC Languedoc-Roussillon en 2010 (350 000 visiteurs). La part du public scolaire dans la fréquentation totale s’établit à 15 %. Elle est en hausse de 2 points, notamment dans les FRAC, pour lesquels la tendance observée en 2010 était inquiétante, mais elle reste inférieure à l’objectif de 18 %.
4.– Objectif 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger
Pour le spectacle vivant, la proportion de représentations en tournée est stable, conforme à l’objectif fixé. Par contre, le nombre de représentations par spectacle produit, qui permet d’évaluer l’intensité de la diffusion des spectacles sur le territoire, s’élève à 24, comme en 2009 (les chiffres n’ayant pas été fournis pour 2010) et il est inférieur à la cible de 30 représentations. En ce qui concerne les arts plastiques, la proposition de manifestations hors les murs organisées par les FRAC en 2011 est en augmentation, à 85 %, contre 82 % en 2010.
II.– LE PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
La loi de finances initiale a alloué au programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture 1 115,32 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 076,45 millions d’euros en crédits de paiement. Sont venus s’y ajouter les reports de crédits, à hauteur de 37,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 14 millions d’euros en crédits de paiement, les ouvertures de fonds de concours et les attributions de produits, pour un montant de 14,84 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3,5 millions d’euros en crédits de paiement, ainsi que des virements, pour 1,84 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.
Divers mouvements de transfert sont également intervenus, se traduisant par une diminution des ressources de 13,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 4,55 millions d’euros en crédits de paiement, dont près de 9 millions d’euros d’autorisations d’engagement transférés vers le programme Moyens mutualisés des administrations déconcentrées, pour permettre le financement des loyers des locaux de la DRAC d’Ile-de-France, et 3,7 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement transférés au profit du ministère de l’écologie, en remboursement des mises à disposition dont bénéficient les services territoriaux de l’architecture et du patrimoine et les écoles supérieures d’architecture du ministère de la culture (pour 56 ETPT). Enfin, la loi de finances rectificative de juillet 2011 a annulé 2,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Au total, pour l’exercice 2011, les crédits disponibles se sont élevés à 1 153,81 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 1 088,9 millions d’euros de crédits de paiement.
La consommation des crédits a atteint en fin d’exercice 1 122,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 075,3 millions d’euros en crédits de paiement, soit, par rapport aux seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, un taux de consommation de 99,6 % pour les autorisations d’engagement et de 99,3 % pour les crédits de paiement. Au regard de l’ensemble des crédits ouverts pour 2011, le taux de consommation s’élève à 97,3 % en autorisations d’engagement et 98,75 % en crédits de paiement. Le reliquat de 30,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement non engagées est en baisse par rapport à la gestion 2010.
2.– Des redéploiements au profit de l’accès à la culture, des dépenses de personnel mieux maîtrisées
EXÉCUTION 2011 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 224 |
1 127 646 881 |
1 122 909 251 |
99,6 % |
1 Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle |
259 196 522 |
263 864 863 |
101,8 % |
2 Soutien à l’éducation artistique et culturelle |
30 883 975 |
30 810 440 |
99,7 % |
3 Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé |
29 458 000 |
26 453 259 |
89,8 % |
4 Actions en faveur de l’accès à la culture |
54 819 553 |
61 129 308 |
111,5 % |
6 Action culturelle internationale |
9 250 458 |
9 799 654 |
105,9 % |
7 Fonctions de soutien du ministère |
744 038 373 |
730 851 727 |
98,2 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 224 |
1 082 636 788 |
1 075 320 443 |
99,3 % |
1 Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle |
230 572 029 |
221 124 910 |
95,9 % |
2 Soutien à l’éducation artistique et culturelle |
31 533 143 |
30 333 965 |
96,2 % |
3 Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé |
29 458 000 |
28 456 134 |
96,6 % |
4 Actions en faveur de l’accès à la culture |
54 609 553 |
60 865 333 |
111,5 % |
6 Action culturelle internationale |
9 250 458 |
9 661 668 |
104,4 % |
7 Fonctions de soutien du ministère |
727 213 605 |
724 878 433 |
99,7 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2011
Action 1 : Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle
La légère sous-consommation des crédits de paiement, à hauteur de 4 %, s’explique essentiellement par les moindres dépenses d’investissement, du fait des modifications de leur programmation. Des redéploiements en gestion ont permis de verser aux établissements d’enseignement supérieur des subventions quelque peu supérieures aux prévisions, notamment pour les écoles d’architecture, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. De même, les bourses sur critères sociaux et autres aides versées aux étudiants sont supérieures aux prévisions (30,175 et 30,26 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement versés, sur 26,93 inscrits).
Action 2 : Soutien à l’éducation artistique et culturelle
L’exécution de ces crédits n’appelle pas de commentaire particulier, puisqu’elle est conforme aux prévisions en autorisations d’engagement, et légèrement inférieure pour les crédits de paiement, du fait de l’étalement dans le temps d’opérations d’investissement.
Action 3 : Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé
26,45 millions d’euros en autorisations d’engagement et 28,46 millions d’euros en crédits de paiement ont été consacrés au financement des conservatoires départementaux et régionaux. L’écart avec la prévision en loi de finances, à hauteur de 3,02 millions d’euros en autorisations d’engagement et d’un million d’euros en crédits de paiement s’explique notamment par le choix de redéployer des ressources en faveur d’autres actions du programme, notamment l’accès à la culture.
Action 4 : Actions en faveur de l’accès à la culture
61,13 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60,86 millions d’euros en crédits de paiement ont été alloués aux actions en faveur de l’accès à la culture, soit 10 % de plus que les ressources prévues. Cette action a bénéficié de redéploiements importants de crédits, principalement au profit de la mise en œuvre du dispositif Culture partagée, avec l’attribution de ressources supplémentaires aux DRAC. Par ailleurs, l’action porte les crédits destinés aux projets retenus par l’ancien Conseil de la création artistique (CCA), financés par des crédits reportés de l’année 2010, pour un montant de 5,2 millions d’euros.
Action 6 : Action culturelle internationale
La différence observée entre les crédits ouverts et ceux dépensés, de l’ordre de 0,55 million d’euros en autorisations d’engagement et 0,4 million en crédits de paiement s’explique là aussi par la consommation en 2011 de crédits reportés de 2010 relatifs aux projets de l’ancien CCA. Les ressources de cette action ont pour l’essentiel financé des subventions destinées à différents établissements, comme la Maison des cultures du monde ou encore l’Institut français, et ont soutenu des réseaux et projets culturels européens.
Action 7 : Fonctions de soutien du ministère
Cette action réunit désormais les crédits de masse salariale de l’ensemble du ministère de la culture. De ce fait, les crédits de titre 2 alloués en loi de finances initiale se sont établis à 634,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, ramenés à 628,9 millions d’euros du fait de mouvements en gestion. Ils ont été consommés à hauteur de 628,4 millions d’euros. Si le redécoupage de la maquette ne facilite pas les analyses pluriannuelles, il apparaît, comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2011, que les outils mis en œuvre par le ministère pour prévoir et suivre les crédits de titre 2 et les emplois ont permis une gestion satisfaisante en 2011, en nette amélioration par rapport aux années précédentes. Le schéma d’emplois, qui prévoyait une diminution de 93 ETP en 2011, pour un plafond d’emplois exécuté de 11 124 ETPT, a été respecté, de même que les dotations ouvertes sur le titre 2.
1.– Objectif 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur : un indicateur en légère baisse
L’indicateur associé à cet objectif se compose de quatre sous-indicateurs mesurant le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures, ainsi que le résultat pour l’ensemble des diplômés. Le niveau d’insertion dans un emploi en rapport avec la formation reçue s’élève en moyenne à 82,3 %, en léger retrait par rapport à 2010, mais supérieur à l’objectif assigné de 78 %. Ce taux global recouvre des situations variables, puisqu’il atteint 70,7 % pour les diplômés des écoles supérieures d’art (contre 66,2 % en 2010), et s’établit à 92,2 % pour les diplômés dans le domaine du spectacle vivant et du cinéma ; le taux d’insertion des étudiants des écoles d’architecture est quant à lui de 83,6 %, quelque peu en recul par rapport à 2010 (85,2 %).
Les efforts consacrés par le ministère en matière d’éducation artistique et culturelle ont permis la poursuite de la progression du nombre de jeunes bénéficiant d’une action : leur part est, en 2011, de 22,6 %, soit une progression de 1,9 point par rapport à 2010. La cible définie a été dépassée.
En revanche, la part des crédits investis dans les zones prioritaires est en nette baisse, passant d’un coefficient de 2,1 en 2009 à 1,6 en 2010 puis 1,32 en 2011. Cette évolution s’explique notamment par la modification du zonage intervenue entre 2010 et 2011, qui s’est traduite par une augmentation significative de la part des zones prioritaires sur le territoire. Une révision de l’indicateur est en cours pour prendre en compte cette évolution.
Le dernier indicateur associé à l’objectif mesure l’accessibilité des lieux culturels aux personnes handicapés : le ministère a poursuivi les efforts engagés, mais la part des établissements recevant du public et détenant le label « Tourisme et handicap », atteignant 22,7 % en 2011 contre 18,4 % l’année précédente, reste nettement inférieure à la cible fixée de 35 %. En effet, les projets conduits sont davantage orientés vers les établissements publics d’enseignement supérieur, non concernés, par définition, par le label retenu par l’indicateur – le périmètre de ce dernier a d’ailleurs évolué en 2012 pour prendre en compte les écoles sous tutelle de la culture. Par ailleurs, il convient de rappeler que nombre d’établissements culturels recevant du public sont des bâtiments classés « monuments historiques » et exigent, pour être mis en conformité avec la charte d’accessibilité, des travaux importants et donc des investissements très conséquents.
3.– Objectif 3 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions de soutien : les efforts engagés sont poursuivis
Le coût des fonctions soutien par ETP est en nette diminution par rapport aux années précédentes, mais reste supérieur à la cible du projet annuel de performances. Le rapport note toutefois qu’au regard des missions du ministère et des efforts qu’il a déjà consentis, ses marges de manœuvre atteignent leurs limites.
L’évolution du ratio d’efficience de la fonction ressources humaines est favorable, traduisant les effets de la mutualisation des fonctions de soutien au sein du secrétariat général. Le déploiement interministériel du système d’information des ressources humaines (SIRH) et le raccordement à l’opérateur national de paye à partir de 2014 devraient permettre d’améliorer encore ces performances.
L’efficience immobilière, exprimée par un ratio retraçant la surface utile nette par personne physique, est stable par rapport à 2010. Les diminutions d’implantation prévues en 2011 (bâtiment de la rue Montpensier) et 2012 (locaux situés rue du Renard et 12 rue de Louvois) permettront de réduire, en 2013, le ratio d’occupation à 13,2 m2 par poste de travail.
PATRIMOINES
____
SOMMAIRE
___
Pages
I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS AUX PATRIMOINES 98
A.– UNE EXÉCUTION GLOBALE RELATIVEMENT SATISFAISANTE 98
B.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION RÉVÉLATRICE DE MOUVEMENTS PARFOIS MASSIFS INTERVENUS EN GESTION 100
C.– UNE DÉPENSE FISCALE EN BAISSE DE PLUS DE 10 % PAR RAPPORT À 2010 103
II.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES : UNE RÉALITÉ CONTRASTÉE 104
A.– OBJECTIF 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS ATTEINTS 104
B.– OBJECTIF 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES EN DEMI-TEINTE 105
C.– OBJECTIF 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉALISATIONS GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES CIBLES 106
Avec 1 108,07 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 931,01 millions d’euros de crédits de paiement (CP) ouverts en 2011, le programme Patrimoines regroupe plus du tiers des crédits attribués à la mission Culture. Ces montants agrègent :
– les financements alloués en loi de finances initiale (LFI) : 848,93 millions d’euros en autorisations d’engagement et 868,79 millions d’euros en crédits de paiement ;
– les ouvertures opérées par voie de fonds de concours et d’attribution de produits : 4,77 millions d’euros en autorisations d’engagement et 22,44 millions d’euros en crédits de paiement ;
– ainsi que les crédits correspondant aux divers mouvements intervenus en gestion (arrêtés de report et mesures votées en lois de finances rectificatives notamment) : 254,36 millions d’euros en autorisations d’engagement et 39,78 millions d’euros en crédits de paiement.
En fin d’exercice, 949,24 millions d’euros en autorisations d’engagement et 902,17 millions d’euros en crédits de paiement auront été consommés. Relativement aux seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, le taux de consommation atteint alors 110,8 % en autorisations d’engagement et près de 100 % en crédits de paiement (99,94 %).
En tenant compte de l’ensemble des crédits disponibles, tous mouvements confondus, ce taux atteint 85,7 % en autorisations d’engagement et 96,9 % en crédits de paiement. À la lumière de ces données, si l’exécution des crédits de paiement est satisfaisante, celle des autorisations d’engagement, en revanche, témoigne d’un différentiel de près de 159 millions d’euros correspondant à des crédits non engagés au cours de l’année, crédits eux-mêmes issus de reports 2010 venus abonder le budget 2011.
Au total, l’exécution du programme Patrimoines aura surtout été « perturbée » par les mouvements de crédits intervenus afin d’assurer le financement de l’archéologie préventive (cf. infra, analyse de l’action n° 9).
Soulignons enfin que, du fait des changements majeurs qui ont affecté la maquette budgétaire en loi de finances initiale 2011 (17), les comparaisons entre l’exécution 2010 et l’exécution 2011 sont difficiles à opérer.
EXÉCUTION 2011 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME PATRIMOINES
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 175 Patrimoines |
856 586 087 |
949 240 237 |
110,82 % |
01 Patrimoine monumental |
376 921 463 |
377 838 157 |
100,24 % |
02 Architecture |
26 080 463 |
30 088 693 |
115,37 % |
03 Patrimoine des musées de France |
397 872 129 |
397 716 414 |
99,96 % |
04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
28 105 694 |
23 143 485 |
82,34 % |
07 Patrimoine linguistique |
2 566 333 |
3 067 221 |
119,52 % |
08 Acquisition et enrichissement des collections publiques |
16 631 239 |
16 949 411 |
101,91 % |
09 Patrimoine archéologique |
8 408 766 |
100 436 856 |
1 194,43 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2011
EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME PATRIMOINES
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 175 Patrimoines |
902 749 627 |
902 166 058 |
99,94 % |
01 Patrimoine monumental |
388 102 138 |
314 027 932 |
80,91 % |
02 Architecture |
25 580 463 |
28 117 762 |
109,92 % |
03 Patrimoine des musées de France |
397 039 293 |
386 884 819 |
97,44 % |
04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
65 891 395 |
48 676 789 |
73,87 % |
07 Patrimoine linguistique |
2 566 333 |
3 111 715 |
121,25 % |
08 Acquisition et enrichissement des collections publiques |
16 631 239 |
16 949 411 |
101,91 % |
09 Patrimoine archéologique |
6 938 766 |
104 397 630 |
1 504,56 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2011
B.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION RÉVÉLATRICE DE MOUVEMENTS PARFOIS MASSIFS INTERVENUS EN GESTION
Il convient de rappeler à titre liminaire que les mouvements de crédits en gestion sont globalisés au niveau du programme. S’ils sont parfois – mais pas systématiquement – explicités par action, ils ne font pas l’objet d’une ventilation claire au sein de celles-ci. Aussi, le taux de consommation par action ne peut s’analyser qu’en regard des crédits ouverts en loi de finances initiale.
À ce titre, la bonne exécution des actions 1 Patrimoine monumental et 3 Patrimoine des musées de France revêt une importance primordiale. En effet ces deux actions représentent les volets les plus importants du programme Patrimoines puisqu’elles concentrent plus de 90 % des autorisations d’engagement et 87 % des crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale.
Le Rapporteur général tient à saluer l’effort d’enrichissement et de clarification opéré sur la partie Justification au premier euro (JPE) du rapport annuel de performances, qui permet d’analyser plus facilement les écarts constatés entre prévision et exécution, du moins au niveau du programme.
Action 1 Patrimoine monumental
L’analyse des crédits dévolus au patrimoine monumental témoigne d’une bonne appréciation des besoins en autorisations d’engagement, utilisées à 100 %. À l’inverse, on note une consommation relativement faible des crédits de paiement avec un taux de 81 % environ.
Cet écart dans l’exécution des crédits de paiement est dû à plusieurs facteurs, notamment :
– un montant de restes à payer (18) en diminution par rapport aux années antérieures ;
– des redéploiements au sein du programme, opérés en lois de finances rectificatives (LFR) au profit de l’INRAP (cf. infra action 9).
Un mouvement en crédits de paiement aura par ailleurs été effectué au sein de l’action afin de revaloriser les subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs : il s’agissait en effet de compenser la perte de recettes subie par ceux-ci au titre de la gratuité d’accès aux collections permanentes pour les jeunes de 18-25 ans et les enseignants. La mesure n’ayant, malheureusement, pas été budgétisée en loi de finances initiale malgré une assez bonne connaissance de son impact financier, il aura fallu opérer la compensation en cours d’exercice. Les mêmes causes produisent les mêmes effets sur l’action 3 Patrimoines des musées de France.
Action Architecture
L’exécution des crédits relatifs à l’architecture révèle des abondements de crédits à hauteur d’environ 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2,5 millions d’euros en crédits de paiement, qui ont notamment permis le financement d’études relatives aux secteurs sauvegardés en régions (19) et de transferts aux collectivités territoriales (20), ainsi que la revalorisation de la subvention pour charges de service public allouée à la Cité de l’architecture et du patrimoine (compensation de la gratuité et remboursement de la mise à disposition de personnels).
Action 3 Patrimoine des musées de France
L’exécution des crédits consacrés au patrimoine muséal appelle peu de commentaires compte tenu de taux d’utilisation conformes aux prévisions (près de 100 % en autorisations d’engagement et plus de 97 % en crédits de paiement).
L’analyse des mouvements de crédits au sein de l’action fait apparaître certains écarts avec les prévisions qui tiennent notamment aux mouvements opérés en compensation de la mesure de gratuité d’accès aux collections permanentes, à des compléments de dotation en subventions d’investissement pour certains opérateurs (musée national Picasso-Paris et musée Guimet en particulier), ou encore à une plus grande décentralisation de crédits d’investissement (financement du Plan musées en régions par exemple).
Action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales
Avec des taux de consommation de 82,3 % en autorisations d’engagement et environ 74 % en crédits de paiement, l’exécution des crédits alloués à l’action 4 est largement en deçà des prévisions.
La non-utilisation de plus d’un quart des crédits de paiement s’explique par l’avancement rapide, en 2010, des travaux relatifs à la constitution du nouveau centre des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine. Cet « effet calendrier » aura ainsi permis le redéploiement de crédits au sein du programme.
Action 7 Patrimoine linguistique
On note une surconsommation des crédits consacrés au patrimoine linguistique, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, avec des taux d’utilisation de 119,5 % et 121,2 %. Toutefois, compte tenu de dotations initiales relativement faibles – 2,56 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement – l’écart en exécution reste modeste (+ 0,5 million d’euros).
Comme l’an dernier, cet écart est notamment imputable au financement des états généraux de l’Outre-mer (EGOM), qui avaient vu la création d’un « fonds incitatif pour le développement linguistique des outre-mer » afin de permettre une meilleure prise en compte de la diversité linguistique de ces territoires.
Action 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques
L’analyse des crédits témoigne d’une exécution tout à fait conforme aux prévisions inscrites en loi de finances initiale.
Toutefois des mouvements auront bien été opérés en gestion, qui ont surtout consisté à reverser au profit de divers opérateurs des crédits originellement destinés aux collectivités territoriales. Ils auront notamment permis au musée du quai Branly (21), au musée d’Orsay (22) et au Centre Pompidou (23) d’enrichir leurs collections.
Action 9 Patrimoine archéologique
La croissance impressionnante, constatée en exécution, des financements dédiés au patrimoine archéologique n’est pas surprenante compte tenu de l’incapacité chronique de la redevance d’archéologie préventive (RAP) à assurer le financement de cette politique publique.
Tous les constats dressés depuis la création de la RAP convergent sur ce point : son rendement est structurellement insuffisant et depuis plusieurs années, « l’équilibre » financier de l’archéologie préventive et de son opérateur, l’INRAP, n’est atteint que grâce à l’attribution de subventions complémentaires en gestion. Face à une telle situation, les rapporteurs de la MEC s’étaient même interrogés sur l’opportunité de maintenir une taxe affectée et de procéder, en conséquence, à la rebudgétisation complète des crédits dédiés à l’archéologie préventive (24).
En 2011 une fois encore, l’INRAP aura donc bénéficié d’abondements conséquents à hauteur de 85 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement – dont 21 millions d’euros au titre d’une dotation en fonds propres – issus :
– d’ouvertures de crédits à la faveur de deux lois de finances rectificatives (25) (68 millions d’euros en autorisations d’engagement et 8 millions d’euros en crédits de paiement) ;
– de redéploiements en provenance de l’action 1 du programme (60 millions d’euros en crédits de paiement) ;
– de reports de 2010 sur 2011 (17 millions d’euros en autorisations d’engagement et 12 millions d’euros en crédits de paiement) ;
– de la perception de fonds de concours (5 millions d’euros en crédits de paiement).
La quatrième loi de finances rectificative pour 2011 a procédé à la première étape de la réforme du financement de l’archéologie préventive (26). Elle devrait être complétée en 2013 avec la création d’un compte d’affectation spéciale, opération qui devrait se concrétiser à l’occasion de la loi de finances pour 2013.
Atteignant 111 millions d’euros en 2011, la dépense fiscale relative aux patrimoines compte pour 12 % des crédits de paiement du programme et se trouve en diminution de 11,2 % par rapport à l’année précédente (125 millions d’euros). Elle est également inférieure de 8,3 % aux prévisions initiales (121 millions d’euros).
Parmi les évolutions notables, on peut souligner l’utilisation, relativement modeste eu égard aux prévisions mais constante par rapport à 2010, du dispositif relatif à l’imputation, au titre de l’impôt sur le revenu, des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques classés, inscrits ou assimilés (27) (dépense fiscale de 24 millions d'euros, contre 40 millions d’euros anticipés).
En revanche, et contrairement à l’année dernière, les entreprises ont davantage mobilisé le mécanisme de réduction d’impôt sur les sociétés consentie en contrepartie de versements en faveur de l’achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques (28) (15 millions d’euros contre 10 millions d’euros prévus a priori).
Fort logiquement, l’ancien dispositif « Malraux » poursuit sa décroissance (dépense fiscale constatée de 7 millions d’euros, contre 10 millions d’euros prévus), tandis que la moins-value fiscale attachée au nouveau dispositif « Malraux » (29) reste stable (4 millions d’euros).
Comme les années précédentes, on peut regretter l’absence de la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts, alors que celle-ci est notamment applicable au mécénat culturel. En outre, et comme la Cour des comptes le rappelle (30), il conviendrait sans doute de s’interroger sur le maintien de dispositifs fiscaux dérogatoires peu ou pas utilisés par les contribuables et dont l’apport à la politique culturelle reste donc relatif (31).
II.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES : UNE RÉALITÉ CONTRASTÉE
Il est malaisé de porter un jugement sur la performance de la politique patrimoniale en 2011. Un Rapporteur optimiste s’attachera à constater que plus de 70 % des indicateurs et sous-indicateurs attachés aux trois objectifs du programme présentent une amélioration ou un niveau égal aux réalisations 2010. Inversement, un esprit plus chagrin relèvera que seuls 55 % des résultats sont conformes aux prévisions 2011.
En somme, si la performance s’améliore globalement d’un exercice sur l’autre, seule la moitié du contrat est remplie au regard des objectifs de l’année 2011 dont il est fait le bilan dans le cadre du présent commentaire.
A.– OBJECTIF 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS ATTEINTS
Les réalisations de l’objectif 1 sont, dans leur grande majorité, conformes aux prévisions. Sur les cinq indicateurs et sous-indicateurs renseignés, un seul n’atteint pas l’objectif qui lui était assigné, tout en affichant des résultats en hausse par rapport à 2010.
Ainsi l’avancement du récolement décennal ne s’avère pas aussi rapide qu’on pouvait l’espérer, moins de 43 % des musées nationaux l’ayant entrepris alors que le projet annuel de performances pour 2011 anticipait un taux de 60 % (révisé à 45 % en milieu d’année). Il s’agit d’un problème récurrent depuis plusieurs exercices : l’objectif est fixé à un niveau particulièrement élevé qui rend irréaliste son atteinte. Compte tenu de l’obligation légale d’achever le récolement d’ici 2014, il est certes légitime d’assigner une cible ambitieuse aux musées nationaux afin que l’opération puisse effectivement être menée à terme dans les délais. Toutefois, il ne faut pas non plus méconnaître les difficultés inhérentes à ce travail en exigeant des institutions concernées des résultats dont on sait qu’ils sont hors de leur portée.
L’indicateur 1.2 relatif au développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques poursuit sa progression en 2011 : avec une réalisation qui atteint 19,25 %, la cible de 15 % est largement dépassée et témoigne de la mobilisation des DRAC sur les programmes concernés.
Le suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage laisse apparaître des résultats positifs avec une amélioration de tous les sous-indicateurs relatifs à cet objectif. Les coûts et les délais des opérations sont maîtrisés, ce qu’il convient de saluer.
Le taux d’ouverture des salles dans les musées nationaux, bien que légèrement inférieur à la cible, est en ligne avec la prévision (94,6 % contre 95 %) et s’améliore par rapport à 2010.
La même remarque s’applique à l’indicateur relatif au coût de la surveillance des salles, celui-ci ayant mécaniquement mais modestement diminué par rapport à 2010, du fait d’une baisse de la masse salariale affectée à cette fonction.
La part des fonds accessibles par rapport aux fonds conservés présente une quasi-stagnation par rapport à l’exercice antérieur (83,83 % contre 83,78 % en 2010) et s’avère inférieure à la cible assignée (88 %, ramenée à 85 % en milieu d’année).
Avec 38,4 millions d’entrées enregistrées en 2011 au sein des institutions patrimoniales et architecturales, l’objectif de fréquentation est parfaitement rempli (cible supérieure à 36 millions). Si elle reste particulièrement forte et en augmentation de près de 7 % par rapport à 2010, elle demeure structurellement concentrée sur un nombre réduit d’établissements : 5 musées (soit 15 % des établissements) représentent près de 85 % de la fréquentation totale des institutions muséales et 11 monuments nationaux attirent 75 % des visiteurs.
La part du jeune public dans la fréquentation des institutions patrimoniales présente une baisse certes relative, mais réelle. Elle atteint 16,18 % pour une cible supérieure à 17 % et une réalisation 2010 de 16,53 %. Si la fréquentation des moins de 18 ans progresse indubitablement (+ 5 %), la croissance est moindre que celle de la fréquentation totale (+ 7 %).
La part des 18-25 ans ressortissants de l’Union européenne dans la fréquentation des collections permanentes de ces mêmes institutions – public qui bénéficie de la mesure de gratuité – progresse par rapport à 2010 mais s’avère inférieure à la cible du PAP (9,21 % pour un objectif supérieur à 9,5 %).
Les indicateurs relatifs au suivi de la satisfaction des visiteurs ne sont toujours pas satisfaisants. L’un des trois sous-indicateurs n’est pas renseigné, et les deux restants sont en réalité consacrés à un seul et unique établissement : le musée du Louvre. Il semble alors relativement malaisé d’apporter un jugement éclairé et complet sur cet aspect essentiel de la politique patrimoniale.
La redéfinition de ces indicateurs – n’en retenir qu’un seul pour le musée du Louvre, et étendre ces mesures d’évaluation à d’autres grands établissements patrimoniaux – pourrait intervenir à brève échéance : les trois sous-indicateurs actuels devraient être remplacés par deux nouveaux sous-indicateurs issus de l’enquête « À l’écoute des visiteurs » réalisée auprès d’un panel représentatif d’institutions patrimoniales et architecturales. Il convient de s’en féliciter, sous réserve que les enquêtes soient effectivement disponibles en temps utile et les indicateurs bien renseignés…
C.– OBJECTIF 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉALISATIONS GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES CIBLES
L’effet de levier de la participation financière de l’État dans les travaux de restauration des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas (32) est en progression par rapport à 2010 – 1,97 % contre 1,91 % – et en ligne avec la cible de 2 %.
Les institutions patrimoniales et architecturales poursuivent le développement de leurs ressources propres (33). Les trois sous-indicateurs dédiés, s’ils ne témoignent pas systématiquement de l’atteinte des objectifs fixés, sont néanmoins tous en progression par rapport à l’exercice précédent.
Il ne faut toutefois pas oublier que ce mode de financement, le mécénat en particulier, reste l’apanage de quelques grandes institutions. Ainsi, parmi les musées nationaux, seuls le Louvre, le Centre Pompidou, Versailles et le musée des Arts décoratifs enregistrent une hausse de ce type de recettes, grâce notamment aux mécénats dont ils ont bénéficié au titre de leurs expositions temporaires.
I.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 108
A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR D’IMPORTANTES ANNULATIONS DE CRÉDITS 108
1.– Des annulations élevées en cours d’exercice 108
2.– L’arrivée tardive des recettes exceptionnelles issues des cessions de bandes de fréquence 109
3.– Une consommation des crédits par action traduisant des redéploiements importants 109
4.– Des marges de manœuvre étroites dans la gestion des crédits de paiement 111
B.– DES INDICATEURS TRÈS SYNTHÉTIQUES ET GÉNÉRAUX, RENDANT MALAISÉE L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE 111
II.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 113
A.– UN EXERCICE CARACTÉRISÉ PAR L’AUGMENTATION DES DÉPENSES DE TITRE 2, RÉSULTANT DE LA HAUSSE PROGRAMMÉE DES EFFECTIFS 113
B.– DES PERFORMANCES VARIABLES SELON LES OBJECTIFS 114
1.– L’évolution de la coopération européenne en matière de recherche 114
2.– Le renforcement des effectifs affectés à la fonction connaissance et anticipation, des délais relativement respectés pour les procédures d’habilitation et d’inspection des sites militaires 115
3.– Les difficultés rencontrées en matière de progression des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense 115
4.– Des performances en ligne avec les prévisions en matière de contrôle des transferts de biens sensibles et de diplomatie de défense 115
I.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES
Le programme Équipement des forces (146) a pour objet principal de fournir aux forces armées les matériels nécessaires à l’exécution de leurs missions, et regroupe l’ensemble des programmes d’armement. Il représente une part considérable des dépenses d’investissement du budget de l’État, et constitue le deuxième programme de la mission Défense en volume.
Les crédits de paiement ouverts sur le programme 146 avaient atteint des niveaux élevés en 2009 et 2010, grâce au plan de relance, qui s’était traduit par l’inscription de respectivement 625 et 606 millions d’euros supplémentaires en 2009 et 2010, et grâce à la consommation des reports de crédits. Une nette baisse est enregistrée en 2011 : le niveau des crédits de paiement consommés s’établit à 10,617 milliards d’euros, contre 12,029 milliards d’euros l’année précédente, et il s’avère légèrement inférieur au montant inscrit en loi de finances initiale, avec un taux de consommation de 99,1 %.
EXÉCUTION DU PROGRAMME 146 EN 2010 ET 2011
(en millions d’euros)
2010 |
2011 | |||
AE |
CP |
AE |
CP | |
Loi de finances initiale (hors FDC et ADP) Dont titre 2 |
11 639 1 842 |
11 343 1 842 |
13 194 1 870 |
10 712 1 870 |
Crédits ouverts Dont titre 2 |
13 918 1 835 |
12 029 1 835 |
16 566 1 862 |
10 609 1 862 |
Exécution Dont titre 2 |
10 122 1 835 |
12 029 1 835 |
9 457 1 862 |
10 617 1 862 |
Source : rapport annuel de performances 2011
L’exécution budgétaire de ce programme a en effet été marquée par d’importantes annulations à l’occasion des lois de finances rectificatives de juillet puis de septembre 2011, à hauteur de 262,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 200,3 millions d’euros de crédits de paiement, en raison principalement de l’appel en garantie de l’État dans l’affaire de la vente des frégates à Taiwan, pour 211 millions d’euros. Le décret d’avance du 30 novembre 2011, quant à lui, a annulé 25 millions d’euros en autorisations d’engagement.
Or, si ces annulations n’ont guère eu d’incidences pour les autorisations d’engagement, dans la mesure où les reports de crédits sur 2011 étaient considérables (3,605 milliards d’euros), elles ont posé davantage de difficultés s’agissant des crédits de paiement, pour lesquels les reports de crédits étaient quasi inexistants (0,25 million d’euros). Elles ont été néanmoins pour partie compensées par les attributions de produits et les fonds de concours, atteignant 79,07 millions d’euros, ainsi que par les transferts au profit du programme, pour 28 millions d’euros (achats de matériels mutualisés avec les douanes, la sécurité civile et la gendarmerie nationale).
Était prévue en 2011 la réalisation de recettes destinées à abonder le compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées du spectre hertzien, pour un montant de 850 millions d’euros. Ces recettes, correspondant aux redevances acquittées par des opérateurs privés pour l’utilisation des bandes de fréquence libérées par les ministères, devaient pour l’essentiel accroître les crédits inscrits en loi de finances initiale pour le programme 146, à hauteur de 750 millions d’euros.
Si l’expérience des deux années précédentes n’avait guère été concluante, puisque, sur un montant prévu de 600 millions d’euros à chaque fois, aucune recette n’avait été enregistrée, ces recettes se sont concrétisées sur l’exercice 2011. Elles ont atteint 936 millions d’euros, soit 86 millions de plus que le niveau prévu. Toutefois, elles n’ont été perçues qu’en octobre 2011, ce qui n’a permis qu’une utilisation très partielle de celles-ci, à hauteur de 89 millions d’euros, sur l’exercice en cours – les 847 millions d’euros restants étant reportés sur 2012. Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2011, « la difficulté du recours à cette ressource dans la programmation budgétaire est que le ministère de la défense ne maîtrise ni son montant ni son calendrier de réalisation, ce qui présente des risques non négligeables. » En l’occurrence, pour 2011, les recettes perçues s’avèrent supérieures aux prévisions mais elles interviennent avec deux ans de retard.
La consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement apparaît pour certaines actions en fort décalage par rapport aux niveaux prévus en loi de finances initiale. Ces écarts résultent pour partie de l’arrivée tardive des recettes exceptionnelles issues des cessions de fréquences.
En effet, une part importante de ces ressources était destinée à financer les programmes d’équipement de l’action 7, Commandement et maîtrise de l’information, et notamment le système satellitaire Syracuse III, le dispositif de communication interarmées Melchior ou encore les autres opérations de communication des différentes armées (ASTRIDE, RDIP, RIFAN…). L’action 7 et les sous-actions concernées étaient donc sous-dotées en loi de finances. Seule une petite partie des ressources exceptionnelles ayant pu être utilisée sur l’exercice 2011, la consommation des crédits sur l’action 7, à hauteur de 1,106 milliard d’euros, s’avère très supérieure aux moyens disponibles de 620 millions d’euros, ce qui se traduit par un taux de consommation de 178,2 %.
Cet écart a dû être compensé par différents redéploiements, qui ont pesé sur l’action 6, Dissuasion, avec une sous-consommation de 279 millions d’euros en crédits de paiement, ainsi que sur l’action 8, Projection, mobilité et soutien, la sous-consommation de crédits de paiement s’élevant à 242 millions d’euros. Pour cette dernière action, les économies ont été réalisées principalement sur le programme d’avion de transport A 400 M, du fait des décalages qu’il a enregistrés, mais aussi sur le programme d’hélicoptère de transport NH 90, avec des dépenses inférieures de 70 millions d’euros aux prévisions.
Sur l’action 9, Engagement et combat, la plus importante en volume avec 3,6 milliards d’euros inscrits, les crédits consommés sont inférieurs de 83 millions d’euros aux prévisions, essentiellement du fait d’une sous-consommation sur le programme d’hélicoptère de combat Tigre, et dans une moindre mesure sur les programmes d’avion Rafale, de véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI), tandis que d’autres programmes dépensent davantage que prévu (frégates multimissions, armement air-sol modulaire).
EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE PAIEMENT
(en millions d’euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 146 |
10 789 036 039 |
10 617 102 320 |
98,4 % |
6 Dissuasion |
2 689 714 665 |
2 410 679 431 |
89,6 % |
7 Commandement et maîtrise de l’information |
620 066 112 |
1 105 906 622 |
178,2 % |
8 Projection – mobilité –soutien |
1 139 358 466 |
897 100 534 |
78,7 % |
9 Engagement et combat |
3 604 495 628 |
3 521 580 797 |
97,7 % |
10 Protection et sauvegarde |
585 636 137 |
493 482 794 |
84,3 % |
11 Préparation et conduite des opérations d’armement |
2 148 065 031 |
2 138 324 512 |
99,5 % |
12 Parts étrangères et programmes civils (b) |
1 700 000 |
50 027 630 |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
(b) : Cette sous-action regroupe principalement les dépenses au profit de la direction des douanes et des droits indirects, de la direction de la sécurité civile et de la direction générale de la gendarmerie nationale. Créée de manière transitoire dans l’attente de la mise en œuvre de Chorus par les administrations destinataires des prestations, elle supporte la fin des activités déjà contractualisées et ne pouvant faire l’objet de transfert. De par sa nature, elle n’est pas dotée en loi de finances initiale et les crédits nécessaires sont mis en place en cours de gestion sur le programme « Équipement des forces » par transfert de crédits entre programmes.
Source : rapport annuel de performances 2011
Les redéploiements de crédits réalisés en gestion sont parfois justifiés de façon fort succincte, le rapport annuel de performances se contentant d’expliquer les écarts par l’« évolution des besoins de paiement » ou encore l’« application de principe de gestion mutualisée au niveau du programme 146 », sans plus de précisions, ce qui, compte tenu des montants concernés dans certains cas, apparaît insuffisant.
Par ailleurs, l’année 2011 a été marquée par d’importantes livraisons de matériels, avec notamment l’arrivée de 11 avions Rafale, six hélicoptères Tigre, quatre hélicoptères NH 90, trois avions de transport Casa CN 235-300, deux hélicoptères EC725 Caracal, 100 véhicules blindés de combat d’infanterie, 23 véhicules blindés légers, 4 036 équipements Felin, 90 missiles air-air Mica et 212 armements aéroportés air-sol modulaire (en hausse par rapport à la programmation pour compenser les armements utilisés lors de l’opération Harmattan). Le troisième sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda a également été commandé.
Un très important volume d’autorisations d’engagement a été engagé en 2009 (21,14 milliards d’euros) dans le cadre du programme d’équipement des forces prévu par la loi de programmation militaire, avec de nombreuses commandes groupées ; de ce fait, pour couvrir ces engagements au cours des années suivantes, il est nécessaire de mobiliser un montant important de crédits de paiement, ce qui rigidifie considérablement leur gestion.
Le suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement présenté dans le rapport annuel de performances illustre les contraintes pesant sur les dépenses du programme 146. En effet, le montant des crédits de paiement nécessaires en 2012 pour couvrir les autorisations d’engagement engagées avant le 31 décembre 2011 est estimé à 9,7 milliards d’euros, soit un montant supérieur à celui de 9,07 milliards d’euros voté en loi de finances initiale pour 2012 – auxquels doivent toutefois s’ajouter les recettes exceptionnelles enregistrées en 2011 qui n’ont pu être consommées. Les marges de manœuvre sont donc étroites, ce qui peut faire craindre des tensions sur les crédits de paiement – notamment pour faire face, le cas échéant, à de nouveaux besoins opérationnels, par exemple en matière de drones ou de communication.
L’architecture de la performance du programme n’a pas évolué en 2011, le nombre et le contenu des objectifs et indicateurs restant identiques. Les données fournies apparaissent très générales et synthétiques. À titre d’exemple, le principal indicateur relatif au taux de réalisation des équipements est décliné par systèmes de forces, et chacun des taux recouvre donc un très grand nombre de programmes d’armement, ce qui ne permet pas d’identifier ceux d’entre eux qui peuvent rencontrer des difficultés. De même, les indicateurs portant sur l’évolution moyenne des délais de réalisation des opérations d’armement, sur les performances techniques de ces opérations et sur la réalisation des livraisons agrègent des données sur l’ensemble des programmes d’armement. Les modalités de calcul de ces différents indicateurs, fondées sur des moyennes pondérées et des ratios, apparaissent complexes et peu lisibles.
Comme la Cour des comptes le rappelle dans sa note d’exécution budgétaire pour 2011, cette nomenclature est le résultat d’évolutions conduites depuis 2008, notamment sous l’impulsion du comité ministériel d’audit comptable et financier. Les recommandations de ce dernier n’ont toutefois été que partiellement suivies, puisque la globalisation des indicateurs par systèmes de forces n’a pas été accompagnée, comme le préconisait le comité, de l’apport d’informations plus ciblées sur les programmes les plus défaillants.
Du fait de la nature très particulière du programme 146, qui rassemble un grand nombre de programmes d’armement, très divers par leur taille, leur durée de réalisation et leur complexité, il est sans nul doute difficile de définir un petit nombre d’indicateurs représentatifs de ses performances. Néanmoins, on ne peut que s’associer à l’appréciation de la Cour des comptes, qui estime que les audits successifs menés sur le dispositif d’évaluation de ce programme n’ont pas permis de corriger ses défauts structurels, et qui propose que « les indicateurs soient à la fois simplifiés et complétés pour rendre plus lisible le suivi de la performance ». De même, il apparaît souhaitable que « la dimension pluriannuelle des programmes puisse être mieux articulée avec le principe d’annualité budgétaire, grâce à des informations complémentaires ».
En tout état de cause, les cinq indicateurs de l’objectif 1, Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires, atteignent et même dépassent les niveaux assignés par le projet annuel de performances, qu’ils portent sur la réalisation des équipements, les délais ou encore les performances techniques. Seule exception, la progression dans la réalisation des opérations d’armement du système de forces « protection et sauvegarde » est en retrait, du fait de décalages observés notamment pour la commande de systèmes Detecbio (système de détection et d'identification d'agents biologiques dans l'environnement) et la qualification du système d’armes PAAMS.
L’indicateur portant sur l’évolution des intérêts moratoires versés, rattaché à l’objectif 2 intitulé Efficience de la dépense d’équipement, est en revanche plus lisible. Les intérêts moratoires avaient atteint un pic en 2010 – 45 millions d’euros pour l’ensemble de la mission Défense, dont 22,5 millions pour le programme 146 –, ce qui résultait de la mise en place difficile du logiciel comptable Chorus, lequel avait occasionné de nombreux retards de paiement. L’indicateur fait apparaître une baisse de ces intérêts en 2011, à 16,4 millions d’euros pour le programme 146. Ce niveau reste nettement plus élevé qu’en 2009 et 2008, les effets du passage à Chorus ayant été encore ressentis en début d’année 2011.
II.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE
DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE
Le programme Environnement et prospective de la politique de défense (144) s’inscrit, au sein de la mission Défense, en amont des trois autres programmes, puisqu’il représente pour une large part la traduction budgétaire de la fonction stratégique de connaissance et d’anticipation. D’un volume financier bien inférieur à celui des autres programmes, avec environ 1,8 milliard d’euros, il couvre notamment les domaines du renseignement et de l’action diplomatique, mais aussi la maîtrise des capacités technologiques et industrielles, notamment par le financement des études.
A.– UN EXERCICE CARACTÉRISÉ PAR L’AUGMENTATION DES DÉPENSES DE TITRE 2, RÉSULTANT DE LA HAUSSE PROGRAMMÉE DES EFFECTIFS
Le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 ayant érigé la fonction connaissance et anticipation au rang de priorité, un recrutement de 690 effectifs a été prévu pour cette fonction entre 2009 et 2014, à rebours de l’évolution générale des effectifs pour la mission Défense. Cette hausse bénéficie pour l’essentiel à la direction générale de la sécurité extérieure, qui, pour l’exercice 2011, a recruté à hauteur de 165 emplois. Pour le programme 144 dans son ensemble, cette évolution se traduit par un passage des ETPT (équivalents temps plein annuels travaillés) de 8 540 en 2010 à 8 618 en 2011 (contre 8 623 prévus), compte tenu des efforts de rationalisation conduits par ailleurs. Au total, les dépenses de titre 2 passent de 543 à 577 millions d’euros entre 2010 et 2011.
EXÉCUTION DU PROGRAMME 144 EN 2010 ET 2011
(en millions d’euros)
2010 |
2011 | |||
AE |
CP |
AE |
CP | |
Loi de finances initiale (hors FDC et ADP) Dont titre 2 |
1 755 542 |
1 780 542 |
1 840 569 |
1 791 569 |
Crédits ouverts Dont titre 2 |
1 885 543 |
1 841 543 |
1 858 578 |
1 791 578 |
Exécution Dont titre 2 |
1 760 543 |
1 823 543 |
1 757 577 |
1 783 577 |
Source : rapport annuel de performances 2011
Le programme 144 a été affecté par les mesures d’annulation de crédits intervenues au cours de l’année 2011, tout d’abord avec les lois de finances rectificatives de juillet et septembre 2011, à hauteur de 10,18 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 5,18 millions d’euros en crédits de paiement. Ensuite, le décret d’avance du 30 novembre 2011 a annulé 40 millions d’euros de crédits hors titre 2 en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, correspondant à un moindre versement de la subvention à l’ONERA (Office national d'études et recherches aérospatiales).
Ces mesures de régulation ont pu être pour partie absorbées par les reports de crédits sur l’année 2011, qui se sont élevés hors titre 2 à 55,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 18 millions d’euros en crédits de paiement, ainsi que par des transferts pour un montant de 14,16 millions d’euros en crédits de paiement provenant des opérations effectuées pour le compte d’autres ministères. À l’issue de l’année 2011, les crédits de paiement consommés ont été toutefois inférieurs aux crédits disponibles en raison d’une mesure d’économie de fin d’exercice pour 8 millions d’euros.
La structure des objectifs et indicateurs reste stable dans le rapport annuel de performances de 2011, après la diminution du nombre d’indicateurs réalisée en 2010 : la seule évolution réside dans la disparition de l’indicateur 3.2 « Part des études amont contractualisées par les PME/PMI ». Si l’on peut déplorer la suppression de cet indicateur, celle-ci résulte, selon les éléments fournis, du passage au système d’information Chorus, dans lequel l’information sur les PME/PMI n’est pas disponible. C’est d’ailleurs pour cette raison que, déjà en 2010, cet indicateur n’était pas renseigné.
En tout état de cause, les performances dans certains des domaines couverts par ce programme, comme le renseignement ou la diplomatie de défense, apparaissent difficiles à quantifier et à analyser au travers de quelques indicateurs ; de fait, l’objet de certains d’entre eux apparaît limité et parcellaire.
L’indicateur 1.1, correspondant à l’objectif « Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense », se décline en trois taux. Le taux de coopération européenne en matière d’études prospectives et celui concernant les études opérationnelles et technico-opérationnelles apparaissent en progression par rapport à 2010. La hausse enregistrée pour les études opérationnelles et technico-opérationnelles tient notamment au lancement de plusieurs grandes études en 2011, par exemple une étude associant la France et le Royaume-Uni relative à un futur missile longue portée multi-missions, ou encore une étude en coopération sur la cyberdéfense.
En revanche, le taux de coopération en matière de recherche et technologie, s’élevant à 18 %, est nettement inférieur à l’objectif de 22 %, bien qu’en très légère hausse par rapport à 2010. Le rapport annuel de performances justifie cet écart par l’impact de la crise économique sur les budgets de recherche et technologie de défense chez nos principaux partenaires, et relève que la baisse des montants des nouveaux projets lancés en 2010 et 2011 conduira sans doute à une diminution de cet indicateur en 2012.
2.– Le renforcement des effectifs affectés à la fonction connaissance et anticipation, des délais relativement respectés pour les procédures d’habilitation et d’inspection des sites militaires
L’objectif 2 porte sur l’amélioration des capacités de collecte et de traitement du renseignement et se décline en trois indicateurs. Le premier d’entre eux, qui retrace le taux de réalisation de l’augmentation des effectifs affectés à la fonction connaissance et anticipation, s’avère conforme aux prévisions. Pour autant, cet indicateur, en se limitant à l’aspect quantitatif des recrutements programmés, n’apparaît pas le plus pertinent pour évaluer les résultats des services concernés.
Le deuxième indicateur fournit des informations sur l’un des aspects du travail de la direction de la protection et de la sécurité de la défense, en présentant le taux d’avis émis dans les délais prescrits dans le cadre des procédures d’habilitation : ce taux est en baisse par rapport à 2010, passant de 92,6 % à 88,7 %, mais reste supérieur aux prévisions. Cette évolution s’explique par les perturbations dues au regroupement de la fonction d’habilitation auprès du seul centre national des habilitations de défense, engagé en 2010. Enfin, le troisième indicateur correspond au taux d’inspection dans les délais prescrits des sites militaires : ce taux, en nette hausse par rapport à 2010, est lui aussi supérieur aux prévisions.
3.– Les difficultés rencontrées en matière de progression des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense
Il apparaît particulièrement difficile d’évaluer à travers un unique indicateur chiffré l’évolution des capacités technologiques et industrielles militaires, notamment dans un cadre annuel. A été retenu un indicateur retraçant le taux de progression des technologies spécifiques nécessaires à la défense, dont l’élaboration apparaît pour le moins complexe : elle s’appuie sur le franchissement de « jalons » sur les feuilles de route d’acquisition de différentes technologies, avec une évaluation du niveau de maturité de chacune d’entre elles. Son évolution n’est pas favorable en 2011, puisque l’indicateur connaît une forte baisse, passant de 75 % en 2010 à 63,5 % en 2011, contre un objectif fixé à 80 %. L’écart observé résulte, selon les éléments fournis, de reports ou de réorientations d’études.
4.– Des performances en ligne avec les prévisions en matière de contrôle des transferts de biens sensibles et de diplomatie de défense
Les délais de traitement des dossiers d’exportation de matériels de guerre, présentés par l’indicateur 4.1, correspondent dans l’ensemble aux niveaux assignés. L’atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération en matière de défense, qui vise à apprécier la performance de la diplomatie de défense, s’élève à 82 %, contre une prévision de 80 %. L’objectif a donc été atteint en 2011, malgré la moindre disponibilité des moyens des forces françaises, très fortement sollicitées par les opérations extérieures.
BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE
____
SOMMAIRE
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Pages
I.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 118
A.– D’IMPORTANTS ABONDEMENTS EN COURS D’ANNÉE, ESSENTIELLEMENT EN RAISON DU MONTANT EXCEPTIONNEL DES SURCOÛTS ISSUS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 118
1.– L’apport de ressources élevées en gestion 118
2.– Des surcoûts issus des opérations extérieures en forte augmentation 119
3.– Des dépenses de personnel en hausse, en dépit de la poursuite de la baisse des effectifs 120
B.– L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 121
1.– Les difficultés mises en lumière par l’indicateur « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France » 121
2.– Les nécessaires arbitrages réalisés en matière de maintenance des équipements 122
3.– Le haut niveau de réalisation de l’activité des forces, recouvrant des situations très différentes 123
II.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 123
A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 123
B.– DES PERFORMANCES CORRESPONDANT AUX OBJECTIFS ASSIGNÉS 126
1.– Une redéfinition des objectifs et indicateurs 126
2.– Des performances satisfaisantes dans l’ensemble, des difficultés rencontrées dans la maîtrise des coûts des projets informatiques 126
I.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES
Ce programme absorbe plus de la moitié des moyens alloués à la mission Défense, avec près de 22 milliards d’euros inscrits en loi de finances, pour 37,4 milliards d’euros pour la mission tout entière. Il recouvre tous les aspects opérationnels de la défense, des ressources humaines (recrutement, rémunérations) à l’entraînement des forces, en passant par l’entretien de leurs matériels et les opérations extérieures.
A.– D’IMPORTANTS ABONDEMENTS EN COURS D’ANNÉE, ESSENTIELLEMENT EN RAISON DU MONTANT EXCEPTIONNEL DES SURCOÛTS ISSUS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Le programme Préparation et emploi des forces (178) fait généralement l’objet d’abondements élevés en cours d’exercice, notamment en raison de l’insuffisance chronique – bien que peu à peu corrigée – des ressources prévues en loi de finances initiale pour financer les opérations extérieures. Toutefois, ces mouvements de crédits en faveur du programme 178 sont particulièrement importants cette année, du fait du niveau exceptionnel atteint par les surcoûts issus de ces opérations extérieures, à hauteur de 1,247 milliard d’euros. Par ailleurs, ces abondements étaient également destinés à compenser les insuffisances de masse salariale apparues en cours d’exercice, de même que l’année précédente, et ce en dépit d’une baisse des effectifs supérieure aux prévisions.
Le programme Préparation et emploi des forces, doté en loi de finances initiale de 22,564 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 21,891 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), a bénéficié d’ouvertures de crédits élevées au cours de l’année 2011, puisque le décret d’avance du 30 novembre 2011 a ouvert 691,05 millions d’euros en autorisations d’engagement et 615,32 millions d’euros en crédits de paiement, dont 223,8 millions d’euros de titre 2. Par ailleurs, le montant des fonds de concours et attributions de produits sur le programme a atteint 863,1 millions d’euros, et s’est avéré supérieur de 293 millions d’euros à celui attendu. Cet écart s’explique essentiellement par les remboursements en provenance des organisations internationales, qui, prévus à 20 millions d’euros, ont atteint 130 millions d’euros (dont 50 millions issus de l’exercice 2010 mais non rattachés à cette gestion pour des raisons techniques liées à Chorus), ainsi que par la cession à l’étranger d’avions à usage gouvernemental ainsi que du bâtiment de transport de chalands de débarquement Foudre, pour un montant de 104 millions d’euros.
Enfin, les reports de crédits obtenus par arrêté du 29 mars 2011 se sont élevés à 1,137 milliard d’euros en autorisations d’engagement, et 15,45 millions d’euros en crédits de paiement.
Au total, compte tenu des autres mouvements de transfert et de virement, les crédits disponibles pour l’exercice 2011 se sont élevés à 25,252 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 23,414 milliards d’euros en crédits de paiement. À l’issue de l’exercice, 23,495 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 23,396 milliards d’euros de crédits de paiement ont finalement été consommés, soit, par rapport aux seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, un taux de consommation de 104,1 % pour les autorisations d’engagement et de 106,9 % pour les crédits de paiement, ce qui reflète l’importance des abondements intervenus.
En prenant en compte l’ensemble des crédits ouverts pour 2011, le taux de consommation s’établit à 93 % en autorisations d’engagement et à 99,9 % en crédits de paiement.
EXÉCUTION DU PROGRAMME 178 EN 2010 et 2011
(en millions d’euros)
2010 |
2011 | |||
Programme 178 |
AE |
CP |
AE |
CP |
Loi de finances initiale (hors FDC et ADP) Dont titre 2 |
22 844 15 404 |
21 541 15 404 |
22 564 15 491 |
21 891 15 491 |
Crédits ouverts Dont titre 2 |
24 174 15 947 |
22 606 15 947 |
25 252 16 059 |
23 414 16 059 |
Exécution Dont titre 2 |
22 287 15 946 |
22 589 15 946 |
23 495 16 054 |
23 396 16 054 |
Source : rapport annuel de performances 2011
L’ouverture de crédits par le décret d’avance du 30 novembre 2011 était largement destinée à compenser la forte hausse des surcoûts liés aux opérations extérieures. Lors de la construction du budget, il semblait probable que le montant inscrit de 630 millions d’euros – montant en hausse constante depuis 2007 – ne serait pas suffisant pour couvrir un volume d’opérations comparable à celui de 2010, qui avait représenté un coût d’environ 860 millions d’euros.
Pour autant, ce décalage a été aggravé par le fait que les forces françaises ont été particulièrement sollicitées sur des théâtres extérieurs en 2011, avec notamment l’engagement en Libye – difficilement prévisible lors du vote du budget pour 2011 –, qui est venu s’ajouter aux opérations en cours en Afghanistan, en République de Côte d’Ivoire, au Sud Liban ou encore dans les Balkans.
In fine, les dépenses résultant des opérations extérieures ont atteint 1,247 milliard d’euros en 2011, soit 617 millions d’euros de plus que le montant prévu en loi de finances initiale. L’opération Harmattan en Libye représente à elle seule un coût de 370 millions d’euros. En ont résulté une insuffisance de masse salariale de 70 millions d’euros, ainsi qu’une insuffisance de titre 3 de 467 millions d’euros en autorisations d’engagement et 392 millions d’euros en crédits de paiement, ces déficits ayant été intégralement comblés par le décret d’avance précité.
L’exécution budgétaire sur le programme 178 s’est également heurtée au niveau insuffisant des crédits prévus pour faire face aux besoins en titre 2. De fait, comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2011, la sous-évaluation de ces besoins sur la mission Défense s’avère récurrente, le ministère semblant éprouver des difficultés à évaluer de façon fiable ce poste de dépense. C’est en raison de cette mauvaise estimation des dépenses de personnel que le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a refusé son visa au document prévisionnel de gestion du titre 2 de la mission Défense, en avril 2011, et qu’il a émis des avis défavorables pour sept des neuf budgets opérationnels de programme (BOP) du programme 178.
Est ainsi apparue une insuffisance de masse salariale de 219 millions d’euros, dont seulement 70 millions d’euros sont imputables aux opérations extérieures, et ce en dépit d’attributions de produits supérieures de 49 millions d’euros aux prévisions en titre 2. Ce décalage s’explique notamment par un déficit issu de la gestion 2010 non pris en compte pour 70 millions d’euros par la loi de finances initiale, par la non-budgétisation des mesures de revalorisation des bas salaires, par une insuffisance sur le chômage, par l’impact de la réforme des retraites ainsi que par le surcoût des indemnités pour l’outre-mer et l’étranger. Le déficit a été comblé par le décret d’avance et par l’annulation de crédits hors titre 2 sur la mission Défense pour 90 millions d’euros. Des mesures d’économies ont également été prises en gestion, à hauteur de 32 millions d’euros, en reportant des recrutements, en réduisant le format de la réserve opérationnelle et en réduisant les mesures catégorielles.
Au total, les dépenses exécutées en titre 2 ont légèrement augmenté entre 2010 et 2011, passant de 15,946 milliards à 16,054 milliards d’euros, alors même que les effectifs connaissaient une forte diminution par rapport à 2010, à hauteur de 9 505 ETPT, nettement supérieure à celle qui était prévue par la réduction programmée des effectifs sur la période 2008-2015. Une évolution similaire des effectifs et des dépenses a d’ailleurs été observée entre 2009 et 2010, ce qui ne manque pas de susciter des interrogations sur les prévisions d’économies attendues en titre 2 des réductions d’effectifs dans le cadre de la réforme du ministère.
Alors que le nombre d’indicateurs de ce programme avait diminué au cours des dernières années, il est resté stable en 2011, s’établissant à 10 : le programme compte un objectif de plus, soit 7 au lieu de 6, mais ce nouvel objectif (capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France) correspond en fait à l’un des indicateurs auparavant rattachés à l’objectif 1. Il convient de souligner, comme l’année précédente, que l’un des indicateurs n’apporte aucune information, puisque les données et commentaires relatifs à l’indicateur 1.1 retraçant le « taux de satisfaction de la posture de dissuasion nucléaire » sont classifiés. Dès lors, l’intérêt de son maintien dans le rapport annuel de performances semble pour le moins limité.
Somme toute, pour la majorité des indicateurs, les résultats obtenus s’avèrent en ligne avec les prévisions. L’indicateur correspondant au taux de satisfaction de la fonction « connaissance-anticipation » (indicateur 1.2), ainsi que ceux relatifs aux fonctions de protection (4.1) et de prévention (5.1) sont en hausse par rapport aux années précédentes et atteignent en général les cibles fixées. L’indicateur portant sur l’efficience des fonctions de soutien (7.1) s’avère également satisfaisant. Plusieurs points méritent toutefois de faire l’objet d’une analyse plus détaillée.
1.– Les difficultés mises en lumière par l’indicateur « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France »
L’indicateur 2.1 retrace la capacité des différentes armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France, en déclinant les contrats opérationnels que chacune d’entre elles doit remplir. Dans l’ensemble, la tenue de ces contrats opérationnels a progressé par rapport à l’année précédente, avec néanmoins une exception concernant l’armée de terre, pour son contrat d’engagement majeur (déploiement de 30 000 hommes en six mois, pour une durée d’un an) : la baisse enregistrée (de 95 % en 2010 à 82,6 % en 2011) résulte, selon l’analyse fournie, de la difficulté à redresser les stocks de pièces détachées et de certaines munitions dans les six mois de montée en puissance prévus par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, du fait de capacités industrielles limitées.
Par ailleurs, les taux présentés mettent en évidence certaines difficultés, notamment pour les capacités de transport de l’armée de l’air : l’indicateur est en baisse, passant de 77 en 2010 à 53 en 2011, ce qui reflète l’insuffisance de la flotte de transport et son vieillissement. Cette situation devrait être améliorée par la livraison de huit avions Casa CN-235-300 en 2012, mais des progrès significatifs ne pourront intervenir qu’à l’arrivée de l’avion A 400 M, à partir de 2014. Il apparaît également que, pour la marine, la priorité donnée au groupe aéronaval, dans le cadre des opérations Agapanthe puis Harmattan, et à la force amphibie s’est traduite par une diminution de la disponibilité du groupe d’action maritime (33 %), compte tenu du nombre limité de bâtiments d’escorte. Enfin, la performance du service de santé des armées, appréciée au travers du nombre global d’équipes chirurgicales, est en baisse, ce qui résulte de départs subis de chirurgiens.
Au regard des données fournies pour les différentes catégories de matériels des trois armées par l’indicateur 3.1 (disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels), la disponibilité des équipements s’avère contrastée selon les milieux. Dans l’ensemble, les opérations extérieures ont mobilisé une grande part des efforts de maintenance, notamment dans l’armée de l’air, ce qui a nécessairement conduit à des arbitrages en défaveur d’autres équipements. Les flottes de chasse, de transport et de soutien opérationnel de l’armée de l’air, principalement engagées dans l’opération Harmattan, ont ainsi atteint un haut niveau de disponibilité (taux de 94,2 % pour l’ensemble des matériels aéronautiques de l’armée de l’air, contre 91,4 % en 2010), grâce au fort engagement des acteurs étatiques et industriels – il est d’ailleurs probable que l’activité importante de ces flottes se traduise par une diminution de leur disponibilité au début de 2012.
Les performances sont moins favorables dans l’armée de terre, avec un taux de disponibilité en nette baisse pour la plupart des équipements (véhicules de l’avant blindé, chars Leclerc, hélicoptères de manœuvre…), sous l’effet du vieillissement des matériels, de la réorganisation de la chaîne de maintenance et sans doute des moindres moyens consacrés du fait de la priorité accordée aux activités opérationnelles. La disponibilité des matériels aéronautiques de la marine est elle aussi en diminution, en raison, selon les éléments fournis, de l’allongement des visites de maintenance préventive (E2C Hawkeye, hélicoptères Lynx…), des chantiers de modernisation (hélicoptères Panther, avions Atlantique 2…) et d’une recrudescence des aléas techniques. Parallèlement, la disponibilité du groupe aéronaval est également en diminution, du fait d’une modification de son plan d’entretien.
L’évolution de la disponibilité des équipements peut être mise en regard avec l’indicateur 7.2 retraçant l’évolution du coût de la fonction maintien en condition opérationnelle : en 2011, ce coût s’est accru de 3,87 %, notamment en raison de la mise en service de l’hélicoptère NH 90 dans la marine, et des surcoûts d’entretien des aéronefs résultant de l’opération Harmattan.
3.– Le haut niveau de réalisation de l’activité des forces, recouvrant des situations très différentes
L’indicateur 3.2, portant sur le niveau de réalisation des activités et de l’entraînement, fait apparaître une hausse de l’activité pour quasiment toutes les composantes des trois armées par rapport à 2010, mais aussi par rapport aux prévisions du projet annuel de performances. Seul le nombre de jours d’activités par homme pour l’armée de terre est en légère baisse (117 en 2011 contre 119 en 2010, contre un objectif de 116).
Ces chiffres reflètent le fort engagement des forces armées sur les théâtres extérieurs. Néanmoins, ils recouvrent également une moindre activité des troupes non projetées, du fait de la concentration des moyens sur les opérations extérieures. Certaines missions ou exercices d’entraînement, par exemple, ont été annulés, tandis que des matériels étaient absents des unités du fait de leur déploiement en opération extérieure. En résulte un déséquilibre de qualification entre les forces projetées et celles restées sur le territoire national. Les équipages et unités de ces dernières n’ont pas toujours pu effectuer le niveau d’entraînement programmé, ce qui peut dans certains cas se traduire par l’érosion de certains savoir-faire et capacités.
II.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE
Le programme Soutien de la politique de défense (212) regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la défense ; il assure le pilotage et la coordination de politiques transversales (ressources humaines, finances, immobilier, logement, action sociale, systèmes d’information, achats…). À ce titre, il constitue l’un des principaux acteurs des réformes engagées par le ministère dans le cadre du Livre blanc de 2008 ainsi que de la révision générale des politiques publiques.
Les moyens alloués à ce programme ont augmenté entre 2010 et 2011, notamment pour permettre de faire face aux surcoûts d’accompagnement des restructurations ; il s’agit principalement de la mise à niveau des infrastructures, compte tenu du grand nombre de déplacements d’unités dans le cadre de la réforme de la carte militaire. Par ailleurs, les dépenses de titre 2 sont en hausse, en raison de transferts d’effectifs en provenance d’autres programmes de la mission résultant des réformes en cours, principalement la création des centres ministériels de gestion du personnel.
EXÉCUTION DU PROGRAMME 212 EN 2010 et 2011
(en millions d’euros)
2010 |
2011 | |||
AE |
CP |
AE |
CP | |
Loi de finances initiale (hors FDC et ADP) Dont titre 2 |
3 019 895 |
2 479 895 |
4 374 1 032 |
3 014 1 032 |
Crédits ouverts Dont titre 2 |
3 297 959 |
2 868 959 |
4 609 1 036 |
3 084 1 036 |
Exécution Dont titre 2 |
2 910 959 |
2 692 959 |
4 284 1 035 |
2 954 1 035 |
Source : rapport annuel de performances 2011
Le programme a bénéficié en 2011 de reports de crédits de paiement à hauteur de près de 177 millions d’euros, qui ont permis d’absorber les annulations de crédits réalisées par les lois de finances rectificatives de juillet et septembre 2011, respectivement de 11,4 puis de 50 millions d’euros, ainsi que celles résultant du décret d’avance du 30 novembre 2011, pour 50,1 millions d’euros. Le programme a également contribué pour 97 millions d’euros de crédits de paiement aux mesures d’économies décidées en fin d’exercice.
In fine, l’exécution des crédits pour le programme 212 est en retrait par rapport aux moyens inscrits en loi de finances initiale, avec un taux de consommation de 97,9 % en autorisations d’engagement et de 98 % en crédits de paiement. L’exercice 2011 se caractérise par la forte hausse des autorisations d’engagement, du fait de l’engagement de 1,156 milliard d’euros au titre du projet de regroupement de l’ensemble des états-majors et de l’administration centrale sur le site de Balard. Alors que les prévisions de recettes exceptionnelles liées aux cessions immobilières s’étaient avérées par le passé excessivement optimistes, avec des montants de respectivement 700 puis 972 millions d’euros en 2009 et 2010, pour une réalisation bien inférieure de 192 puis 425 millions d’euros, elles s’établissent en 2011 à 109 millions d’euros, pour une prévision de 158 millions d’euros. Les principales cessions, qui concernent en particulier les emprises parisiennes du ministère, ont été repoussées à 2013 ; elles seront réalisées dans le cadre du projet Balard précité, sous réserve que celui-ci se déroule dans les conditions prévues.
EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE PAIEMENT
(en millions d’euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 212 |
3 019 510 958 |
2 954 295 672 |
97,8 % |
1 Direction et pilotage |
66 686 912 |
68 261 192 |
102,3 % |
2 Fonction de contrôle |
28 990 084 |
21 911 775 |
75,6 % |
3 Gestion centrale et organismes extérieurs |
489 109 114 |
479 455 963 |
97,9 % |
4 Politique immobilière |
1 339 779 539 |
1 360 764 443 |
101,5 % |
5 Systèmes d’information, d’administration et de gestion |
111 080 397 |
98 330 621 |
88,6 % |
6 Accompagnement de la politique des ressources humaines |
398 581 644 |
397 466 083 |
99,7 % |
8 Promotion et valorisation du patrimoine culturel |
57 394 450 |
54 515 791 |
94,9 % |
9 Communication |
40 211 256 |
39 931 888 |
99,2 % |
10 Restructurations |
487 677 562 |
433 657 916 |
88,9 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2011
Il convient de relever la faible consommation des crédits inscrits sur l’action 10 Restructurations : sur 487,7 millions d’euros en crédits de paiement, et 711,5 millions d’euros en autorisations d’engagement, seulement 433,7 et 480,2 millions d’euros ont été consommés.
Ce décalage trouve plusieurs explications. Pour l’accompagnement social des restructurations, les besoins financiers en matière de reconversion ont été quelque peu surestimés, tant en termes de nombre de candidats que de coût des prestations, de même que le montant des crédits destinés aux personnels conduits à déménager (crédits mobilité logement). Pour la mise en œuvre du nouveau « plan de stationnement », correspondant aux chantiers immobiliers résultant des redéploiements, déplacements et dissolutions d’unités, est observée une sous-consommation des autorisations d’engagement (139,6 millions d’euros non consommés), laquelle résulte d’appels d’offres inférieurs aux prévisions de coûts, mais surtout de retards pris sur certaines opérations. Enfin, les crédits relatifs à l’accompagnement économique des restructurations, destinés à financer pour l’essentiel les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR) au profit des entreprises et des collectivités territoriales, ont été peu consommés (8,9 millions d’euros de crédits de paiement, sur 38,4 millions prévus, et 34,2 millions d’autorisations d’engagement, sur 65,2 prévus), en raison de décalages dans les décisions d’attribution de subventions et de signatures de contrat.
Les objectifs et indicateurs du programme 212 ont notablement évolué entre 2010 et 2011, plutôt vers davantage d’informations au profit des citoyens. Le nombre d’objectifs est toujours de 7, mais avec deux indicateurs de plus en 2011 par rapport à 2010. Deux d’entre eux ont disparu (« indice de satisfaction des usagers des archives de la défense » et « recettes propres des revues de la défense »), mais a été créé un indicateur mesurant l’évolution de la fréquentation du site du ministère de la défense, sans doute plus représentatif de la communication de ce dernier. Parallèlement un nouvel objectif, Améliorer l’accès à l’emploi en mesurant les coûts, a été introduit. Il est décliné en trois indicateurs : taux de reclassement du personnel militaire, coût annuel de la reconversion par personnel ayant bénéficié d’une aide, part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi du 10 juillet 1987.
2.– Des performances satisfaisantes dans l’ensemble, des difficultés rencontrées dans la maîtrise des coûts des projets informatiques
L’indicateur 1.1 relatif à l’évolution des opérations d’infrastructures atteint le niveau prévu en 2011, tandis que, selon l’indicateur 2.1, le taux de vacance de logements en métropole est en baisse, à 6,85 %, contre 7 % prévu, ce qui traduit une meilleure adaptation de l’offre de logements à la demande. La délivrance des prestations de l’action sociale s’effectue, selon l’indicateur 4.1, de façon plus réactive : les délais de traitement des demandes de secours urgents sont respectés dans 88 % des cas, contre 85 % en 2010, alors que ceux des demandes de secours aux ressortissants le sont dans 80 % des cas, contre 73 % en 2010.
Les nouveaux indicateurs associés à l’objectif d’amélioration de l’accès à l’emploi (5.1 à 5.3), apparaissent positifs, avec un taux de reclassement du personnel militaire de 75 %, en hausse par rapport aux réalisations de 2009 et 2010, tandis que la part des personnes handicapées dont l’obligation d’emploi est prévue par la loi du 10 juillet 1987 atteint 6,19 % et est en augmentation, conformément aux prévisions. Néanmoins, le coût annuel de la reconversion par personnel ayant bénéficié d’une aide s’est nettement élevé, passant de 5 609 à 6 152 euros entre 2010 et 2011, et il est largement supérieur à l’objectif assigné de 5 139 euros. Ceci s’explique par la hausse de la masse salariale de la chaîne de reconversion, ainsi que par l’augmentation du coût des prestations (remboursements des cycles d’enseignement, coût unitaire des formations professionnelles…).
Les indicateurs relatifs à l’objectif de transmission de l’esprit de défense, portant sur les ressources propres des musées de chacune des trois armées (6.1) ainsi que sur la fréquentation du site Internet de la défense (6.2), sont en hausse en 2011, sans atteindre les niveaux assignés par le projet annuel de performances. En matière de gestion des ressources humaines et de gestion immobilière, l’évolution des performances est dans l’ensemble favorable.
En revanche, s’agissant de l’objectif de rationalisation du développement des projets informatiques, la maîtrise des coûts et des délais pose des difficultés. En effet, le taux d’évolution du coût initial des projets est passé de 7,2 % en 2010 à 20,3 % en 2011, contre une prévision de 14,1 %. La prévision initiale avait été déterminée sur la base de la réalisation de 16 projets informatiques, pour un coût de 51,2 millions d’euros ; or seulement 14 projets ont été terminés, pour un coût final de 11,24 millions d’euros (contre 9,35 millions d’euros prévus). Ce dérapage résulte du dépassement du coût du projet dit TOCATA, correspondant à la passation d’un avenant pour intégrer les adaptations nécessaires à son interface avec Chorus. Des mesures ont été prises pour limiter les dépassements de coût, mais leur entrée en vigueur ne sera sans doute pas suffisante pour compenser les dépassements identifiés sur les projets lancés auparavant.
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
BUDGET ANNEXE :
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
____
SOMMAIRE
Pages
A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 130
B.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 132
1.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 132
2.– Les résultats en matière de performance du programme 133
C– LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 134
D.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 134
1.– Des recettes supérieures aux prévisions 135
2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 136
Les services du Premier ministre constituent un périmètre fluctuant et diversifié, pour ne pas dire hétéroclite. Cette situation complique l’appréciation que l’on peut avoir de la gestion de la mission Direction de l’action du Gouvernement, en particulier des écarts de consommation des crédits d’un exercice à l’autre comme des écarts de consommation au regard des crédits ouverts par la loi de finances initiale.
La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait deux programmes en 2010 : 129 Coordination du travail gouvernemental et 308 Protection des droits et libertés. Il s’y est ajouté en 2011 un troisième programme Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. La mission a connu en 2011 une innovation d’ampleur avec la mise en place, dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale (RéATE), du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées qui regroupe les dépenses de fonctionnement et d’investissement des nouvelles directions départementales interministérielles (DDI) tandis que les dépenses de personnel des mêmes structures sont prises en charge au sein du programme 129.
Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.
Il résulte de l’augmentation nette constante du périmètre de la mission Direction de l’action du Gouvernement, et en particulier du programme 129, un non moins net accroissement des dépenses constatées : 393 millions d’euros de crédits de paiement en 2008, 472 millions en 2009, 532 millions en 2010 et 1 034 millions en 2011, nets des dotations du programme Présidence française de l’Union européenne. Supprimé en 2010, il avait consommé 110 millions d’euros en 2008 et 36 millions en 2009.
D’une manière générale, la consommation des dotations a été nettement moins élevée en 2011 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Pour les autorisations d’engagement, elle a représenté 522,3 millions d’euros pour 586,9 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit un taux de consommation de 89 % des crédits ouverts. La consommation des crédits de paiement a représenté 509 millions d’euros, soit 87,9 % des 579,4 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2011.
La sous-consommation s’élève à 70,4 millions d’euros de crédits de paiement. L’essentiel de l’écart s’explique par le transfert habituel de dotations au ministère de la Défense. En effet, la dotation en titre 5 de la sous-action SGDSN s’élevait en loi de finances initiale 2011 à 93,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 84,3 millions d’euros en crédits de paiement.
Cette dotation a financé des programmes au profit du ministère de la Défense et des anciens combattants, pour un montant total de 58,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 52,7 millions d’euros en crédits de paiement, sur les programmes Environnement et prospective de la politique de défense et Équipement des forces, qui ont été abondés par décrets de transfert.
La consommation des crédits de rémunérations de titre 2 a été inférieure de 16,7 millions d’euros aux dotations de la loi de finances initiale, notamment en raison de la disparition de certains cabinets ministériels rattachés au Premier ministre, du fait du remaniement ministériel de novembre 2010, alors que la ressource avait été conservée en loi de finances initiale pour 2011.
On observe également une diminution de l’activité du service d’information du Gouvernement (SIG). Les crédits non consommés du SIG s’élèvent ainsi à 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement dont 5 millions d’euros ont été mis à la disposition du programme durant la gestion.
Les deux indicateurs les plus représentatifs du programme sont le taux d’exécution des lois et le taux de déficit de transposition des directives européennes. Ils correspondent à un objectif fixé par le secrétaire général du Gouvernement. Les résultats du taux d’exécution des lois montrent qu’au 31 décembre 2011 avaient été publiés 84,21 % des décrets d’application des lois de la 13ème législature publiées depuis plus de six mois, soit le niveau le plus élevé depuis le début de la législature.
Le taux de déficit de transposition des directives européennes en droit interne est en 2011 au plafond de 1 % fixé par le Conseil européen.
L’objectif relatif à l’amélioration de l’information du citoyen sur les actions du Gouvernement, porté par le service d’information du Gouvernement (SIG), fait l’objet d’un indicateur qui mesure le niveau de satisfaction à l’égard de la communication gouvernementale. Les résultats pour 2010 (59,6 %) et 2011 (58,22 %) sont cohérents avec la réalisation des objectifs attendus pour 2013 (61 %).
La direction des services administratifs et financiers (DSAF) porte un objectif de maîtrise des coûts des fonctions support. Le dispositif de performances comportait dans le PAP 2010, un ratio d’efficience bureautique, un ratio immobilier et un ratio d’efficience de la fonction « ressources humaines ». Il a été complété dans le PAP 2011 par des indicateurs relatifs d’une part, au respect des coûts et délais des grands projets d’investissement et, d’autre part, au taux d’emploi des personnes handicapées.
Le ratio d’efficience bureautique (coût en euro par poste), qui est passé de 1 770 en 2010 à 973 en 2011, se rapproche de la cible de 2013 (792).
En matière immobilière, le ratio de surface occupée par agent est de 15,27 m² en 2011, supérieur à la cible fixée à 14 m²/ agent.
Enfin, le taux d’emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, est de 4,57 % en 2011.
La mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), dans son rôle de coordination des actions de l’État en matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie, a achevé, fin 2011, la réalisation du plan gouvernemental (2009-2011). Le taux de réalisation des objectifs du plan était de 74 % à la fin de l’année 2010 et 95 % en 2011.
Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) se traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Douze autorités administratives et instances indépendantes avaient leurs crédits inscrits au programme 308 Protection des droits et libertés en 2011.
L’architecture budgétaire a évolué seulement en 2012 sous l’effet de la création du Défenseur des droits (action 9) et avait reposé en 2011 sur huit actions, sept pour chacune des principales autorités et une pour les Autres autorités indépendantes.
L’exécution 2011 du programme 308 en crédits de paiement se monte à 84,8 millions d’euros de crédits consommés, dont 58,9 % de crédits de personnel (49,9 millions), 40,7 % de crédits de fonctionnement (34,5 millions), 0,3 % de crédits d’investissement (0,3 million) et 0,1 % de subventions (0,1 million).
91,2 millions d’euros ayant été ouverts en loi de finances initiale, la sous-consommation est de 6,4 millions d’euros (7 % des dotations).
À la Commission nationale de l’informatique et des libertés, on constate une moindre consommation d’environ 1 million d’euros qui concerne notamment les dépenses de personnel en raison des postes non immédiatement pourvus à la suite de la montée en puissance des missions de la CNIL et également par de moindres dépenses de communication.
Chez le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), la consommation est plus faible que la dotation initialement prévue pour la rémunération des contrôleurs occasionnels, de la vacance du poste de praticien hospitalier et de vacances d’emplois.
Jusqu’au PAP 2011, le nombre de dossiers et de réclamations traités par an et par ETP d’agent traitant était un indicateur porté par la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), le Médiateur de la République, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et le Défenseur des enfants. La moyenne des résultats pour l’ensemble de ces autorités fait apparaître que chaque équivalent temps plein traite 226 dossiers ou réclamations contre 289 attendues en 2013, soit une marge de progression de l’ordre de 27 %. Toutefois, l’institution du Défenseur des droits est de nature à modifier sensiblement cet indicateur (résultats et cible), comme en témoigne sa cible fixée à 330 réclamations par agent traitant à l’horizon 2013.
Le CGLPL porte depuis sa création un dispositif de performances mesurant le nombre de lieux de privation de liberté contrôlés par an. Au 31 décembre 2011, 140 lieux ont été contrôlés pour un objectif de 170 en 2013.
La CNIL dans son rôle d’information et de défense des droits et libertés des citoyens mesure, au travers d’un sondage, le niveau d’information et de satisfaction des citoyens en matière de protection des droits « informatique et libertés ». Le taux de réalisation de son indicateur est de 93 % fin 2011.
Les autorités administratives assurant leur propre soutien se sont engagées à rendre compte d’un objectif d’optimisation de la gestion des fonctions support. Les autorités concernées étaient le Médiateur de la République, la CNIL, le CSA et la HALDE. Dans le PAP 2012, les indicateurs portés par le Médiateur de la République et la HALDE ont été repris par le Défenseur des droits. Pour ce qui concerne le ratio d’efficience bureautique, les dépenses moyennes des quatre autorités sont de 7 % supérieures à la cible attendue pour 2013. Les dépenses immobilières d’entretien courant sont de 37 % supérieures à la cible fixée. En matière d’efficience de la gestion des ressources humaines, l’écart entre le réalisé et la cible est de seulement 3 %. Enfin, le taux de réalisation en matière d’emploi des personnes handicapées est d’environ 75 % par rapport à la cible.
Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été créé au 1er janvier 2011. La consommation de crédits de paiement s’est élevée à 440,15 millions d’euros pour 438,6 millions ouverts en loi de finances initiale pour 2011. La consommation d’autorisations d’engagement a été inférieure aux prévisions, de 721,5 millions d’euros au lieu de 790,8 millions.
L’écart entre autorisations d’engagement et crédits de paiement s’explique notamment par le fait que, pour les autorisations d’engagement, un montant forfaitaire a été ouvert en loi de finances initiale 2011 afin de couvrir tous les baux existants ou à passer, pour la totalité de l’engagement ferme de l’État.
Les crédits ouverts au programme avaient pourtant été portés en gestion à 819,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 458,1 millions en crédits de paiement. Le contexte d’une première année d’existence, aggravé par le difficile calibrage initial du programme rend toute appréciation délicate sur la qualité de la gestion. Une des principales caractéristiques du programme 333 réside dans la nature incompressible des dépenses dont il est constitué. Celles-ci sont destinées pour les trois quarts d’entre elles au paiement des loyers (budgétaire et externe) et aux autres dépenses à caractère immobilier (dépenses des fluides, d’entretien immobilier et de charges connexes à la location). Le quart restant concerne des dépenses de fonctionnement courant. Les marges de manœuvre sont réduites.
Les résultats de performance pour 2011 doivent être pris comme une base de départ et ouvrent une série dont il conviendra d’analyser l’évolution. Les indicateurs retenus au projet de loi de finances 2011 sont le ratio d’efficience bureautique (dépenses bureautiques au regard du nombre de postes), le ratio des dépenses de fonctionnement par agent (dépenses de fonctionnement au regard du nombre d’ETPT) et le ratio d’efficience de la gestion immobilière : surface utile nette (SUN) au regard du nombre d’ETPT. Le programme étant en 2011 dans sa première année d’existence, la performance du programme est à construire. Néanmoins, il apparaît déjà une difficulté dans la mesure où les indicateurs choisis devront intégrer dans leurs calculs un nombre d’ETPT alors que le programme ne porte que de crédits hors titre 2.
L’architecture budgétaire de la mission a été entièrement revue, en cohérence avec la fusion, au 1er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française et la création de la Direction de l’Information légale et administrative (DILA).
La mission Publications officielles et informations administratives est en effet gérée par la Direction de l’information légale et administrative (DILA), direction d’administration centrale rattachée aux services du Premier ministre.
Ce budget annexe s’articule en deux programmes, le 623 Édition et diffusion qui concerne l’activité productive de la DILA, tandis que le 624 Pilotage et activité de développement des publications est notamment relatif à l’activité dite commerciale.
Les crédits budgétaires ouverts au titre de la mission s’élevaient à 182,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 193,2 millions en crédits de paiement. Le taux d’exécution est de 175,1 millions d’autorisations d’engagement et de 180,2 millions de crédits de paiement (taux de consommation de 88,3 %).
Ces dépenses doivent être comparées aux recettes du budget annexe qui se montent à 224,4 millions d’euros, dégageant ainsi un excédent particulièrement élevé de 44,3 millions, très supérieur aux 10,3 millions prévus en loi de finances initiale.
L’exercice 2011 s’inscrit dans la continuité du précédent : les recettes d’annonces ont été sous évaluées et les dépenses sont inférieures aux prévisions.
En 2011, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 224,4 millions d’euros et sont supérieures de près de 21 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (203,5 millions d’euros).
Cependant, les recettes sont très supérieures aux prévisions pour les produits des annonces et très inférieures (plus de 11 %) pour la catégorie des « autres produits » qui correspond majoritairement aux productions de l’ancienne Documentation française. La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 91,4 % en 2011.
Au total, les recettes d’annonces ont atteint en 2011 205,2 millions d’euros au lieu de 170,3 millions d’euros prévus en loi de finances initiale. Leur progression est de 11,22 % par rapport à 2010.
Avec 110,3 millions d’euros (53,77 % des recettes d’annonces) en 2011, les recettes des annonces des marchés publics (BOAMP) représentent la part la plus importante des recettes d’annonces et progressent de 14,2 % par rapport à 2010. Ce dynamisme s’explique notamment par le succès de la mise sur le marché en juillet 2011 des forfaits d’unités de publications qui ont fortement impacté les recettes.
Viennent ensuite les annonces civiles et commerciales (BODACC) avec des recettes en progression de 4 % (82,6 millions d’euros en 2011 contre 79,4 millions en 2010), les annonces légales obligatoires (BALO), dont les recettes progressent de plus de 60 % mais dans un volume beaucoup moins important, et les annonces des associations qui croissent de plus d’un tiers (4,5 millions d’euros en 2011 contre 3,6 millions en 2010).
On ne peut que se féliciter du maintien à un niveau élevé des recettes d’annonces.
Par contre, l’exécution 2011 est marquée par la très forte diminution des « autres recettes » qui affichent une baisse de 11 % dans un volume de 18,4 millions d’euros en 2011 contre 20,1 millions en 2010 ce qui traduit la confirmation de l’érosion des ventes de périodiques et d’ouvrages papier et des demandes d’impression pour le compte d’autrui en 2011.
Comme en 2010 et 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, elle s’est élevée à 180,2 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 193,2 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (- 11,2 %).
On constate une nouvelle diminution des effectifs de 24 ETPT. Les effectifs globaux sont passés de 947 en réalisation 2007 à 787 en exécution 2011. Les plafonds d’ETPT fixés par la loi de finances (973 en 2009, 898 en 2010 et 850 en 2011, 834 en 2012) sont très supérieurs aux emplois réalisés.
Sur le programme 623, les principaux facteurs d’évolution de la dépense entre 2010 et 2011 sont la hausse des engagements de dépenses de fonctionnement de plus de 8 % en raison notamment de l’amélioration du flux de la dépense par rapport à 2010, année de la fusion. Les dépenses d’investissements diminuent tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. En 2010, l’engagement de dépenses correspondant à l’acquisition de la nouvelle rotative a été comptabilisé pour 10 millions d’euros et un premier paiement a été enregistré pour 5 millions alors que seuls 3 millions ont été réglés en 2011 sur cette opération.
Enfin, les charges de personnels progressent de 2 % alors que l’effectif a été réduit, ce que la DILA justifie notamment par le poids des dépenses dites sociales.
Sur la période 2007/2011 les dépenses de personnel ont augmenté sensiblement, de 9 %, nonobstant la baisse déjà évoquée des effectifs.
En revanche, les dépenses de fonctionnement ont été nettement réduites (22 % en autorisations d’engagement, 8 % en crédits de paiement), et les dépenses d’investissement ont progressé, en particulier avec l’acquisition de la nouvelle rotative.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :
PRÉVENTION DES RISQUES ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
____
SOMMAIRE
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Pages
I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES 139
A.– UNE VIGILANCE À APPORTER À L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 139
1.– Des crédits initiaux abondés en cours d’exercice 139
2.– Des niveaux d’exécution inégaux 140
3.– Des dépenses de personnel concentrées sur l’ASN 141
4.– Des subventions aux opérateurs qui représentent une part croissante des consommations du programme 142
5.– Le ralentissement dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques 143
B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE 144
1.– Objectif 1 Limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement 144
2.– Objectif 2 Réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement 144
3.– Objectif 3 Réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques 145
4.– Objectif 4 Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public 146
5.– Objectif 5 Mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation 146
II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 147
A.– UN IMPORTANT PROGRAMME SUPPORT CALIBRÉ AU PLUS JUSTE 147
1.– Des dépenses de personnel prédominantes dont l’exécution est satisfaisante 150
2.– Les effectifs : un taux de non-remplacement supérieur à un sur deux 150
3.– Une mesure de fongibilité asymétrique en fin d’exercice 151
4.– Des dépenses de fonctionnement sous tension 151
B.– UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE CENTRÉE SUR L’EXEMPLARITÉ EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE 152
1.– Un premier objectif Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable obtient des résultats satisfaisants 152
2.– Deux objectifs caractérisés par la mise en place d’indicateurs d’efficience communs aux programmes support de tous les ministères 153
a) Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement 153
b) Appliquer une politique des ressources humaines responsable 153
La mission Écologie, développement et aménagement durables regroupe l’ensemble des programmes mobilisés autour de la mise en œuvre du « Grenelle de l’environnement » du ministère de l’Écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL).
Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2011 de deux programmes emblématiques de cette mission, le programme 181 Prévention des risques et 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, qui sont porteurs des trois indicateurs principaux de la mission en raison de leur représentativité au regard des objectifs principaux du Grenelle de l’environnement.
I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES
Comme l’année dernière, le programme a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :
– la prévention des risques technologiques et des pollutions,
– la prévention des risques naturels et hydrauliques,
– la sûreté nucléaire et la radioprotection,
– la gestion de l’après-mine.
En loi de finances initiale 2011, alors que les crédits de la mission avaient baissé de 2,94 % en autorisations d’engagement et de 6,23 % en crédits de paiement par rapport à l’année antérieure, les crédits de paiement du programme 181 avaient été préservés et les autorisations d’engagement accrues (+ 8 %) pour faire face à trois priorités : la réalisation des plans de prévention des risques technologiques, la mise en œuvre du plan digues, l’application des mesures du Grenelle de l’environnement.
L’année 2011 a été marquée par la catastrophe de Fukushima. Les premiers moyens ont été redéployés immédiatement en faveur de la sûreté nucléaire.
Les autorisations d’engagement ouvertes pour 2011 se sont élevées à 384,90 millions d'euros alors qu’en loi de finances initiale leur montant était de 373,31 millions d'euros (+ 11,59 millions d'euros).
Les crédits de paiement ont bénéficié d’un abondement de plus de 17 millions d’euros portant les crédits de paiement votés en loi de finances (303,34 millions d'euros) à 320,79 millions d'euros.
Les crédits annulés par les lois de finances rectificatives du 29 juillet 2011 et du 19 septembre 2011 se sont élevés à 2,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement et n’ont concerné que l’action 1 du programme Prévention des risques technologiques et des pollutions.
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS EN 2011 :
TAUX D’EXÉCUTION ET PROGRESSION PAR RAPPORT À 2010
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||||||
Actions |
votées en LFI 2011 |
consom-mées en 2011 |
Taux exécution |
consom-mées en 2010 |
progression 2011/2010 |
votés en LFI 2011 |
consom-més en 2011 |
Taux exécution |
consom-més en 2010 |
progression 2011/2010 |
Prévention des risques technologiques et des pollutions |
215,17 |
96,00 |
44,62 % |
150,34 |
-36,14 % |
145,20 |
138,14 |
95,14% |
127,6 |
8,26% |
Sûreté nucléaire et radioprotection |
51,90 |
40,48 |
78,00 % |
43,5 |
-6,94 % |
51,90 |
45,45 |
87,57 % |
44,14 |
2,97% |
Prévention des risques naturels et hydrauliques |
62,24 |
49,15 |
78,97 % |
94,71 |
-48,10 % |
62,24 |
59,79 |
96,06% |
97,17 |
-38,47% |
Gestion de l’après-mine |
44,00 |
44,62 |
101,41 % |
48,48 |
-7,96 % |
44,00 |
452,41 |
96,39% |
45,51 |
-6,81% |
Total |
373,31 |
230,25 |
61,68 % |
337,03 |
-31,68 % |
303,34 |
285,79 |
94,21% |
314,42 |
-9,11% |
Source : rapport annuel de performances 2011
Si les crédits de paiement ont un taux de consommation élevé de 91 % (285,79 millions d’euros dépensés sur 320,79 millions d’euros de crédits ouverts), en revanche les autorisations d’engagement ont un taux de consommation des crédits ouverts de 60 %, bien inférieur à celui de l’année dernière (86 %). Seuls 230,25 millions d'euros d’autorisations d’engagement ont été consommés sur les 384,90 millions d’euros ouverts compte tenu des mouvements de crédits intervenus.
L’année 2010 avait été marquée par une croissance spectaculaire des autorisations d’engagement en faveur des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et une très forte hausse des dépenses d’intervention engagées en urgence à la suite de la tempête Xynthia (renforcement des digues endommagées, financement des procédures de délocalisation de près de 1 600 biens) dont le rythme de consommation s’est ralenti en 2011.
PROGRESSION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR TYPE DE DÉPENSES
(en millions d’euros)
AE 2010 consommées |
AE 2011 consommées |
Progression 2011/2010 |
CP 2010 consommés |
CP 2011 consommés |
Progression 2011/2010 | |
Dépenses de personnel |
26,61 |
28,72 |
7,93 % |
26,61 |
28,72 |
7,93 % |
Dépenses de fonctionnement |
163,42 |
135,58 |
-17,04 % |
192,58 |
202,28 |
5,04 % |
Dépenses d’investissement |
34,97 |
-10,95 |
-131,31 % |
21,96 |
8,71 |
-60,34 % |
Dépenses d’intervention |
112,02 |
76,92 |
-31,33 % |
73,28 |
46,07 |
-37,13 % |
Total |
337,02 |
230,27 |
-31,67 % |
314,43 |
285,78 |
-9,11 % |
Source : rapport annuel de performances 2011
Les personnels d’administration centrale et des services déconcentrés (3 455 ETPT) affectés au programme 181 et la masse salariale correspondante sont comptabilisés dans le programme support du ministère à l’action 16 Personnels œuvrant pour les politiques du programme Prévention des risques. Le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement de cette action était de 203,48 millions d'euros en loi de finances initiale. Les crédits consommés se sont élevés à 210,18 millions d'euros.
La répartition des effectifs, donnée à titre indicatif par le rapport annuel de performances 2011, est la suivante :
RÉPARTITION DES EFFECTIFS SELON LES ACTIONS DU PROGRAMME
Actions |
Effectifs |
Prévention des risques technologiques et des pollutions |
2 052 |
Sûreté nucléaire et radioprotection (hors ASN) |
12 |
Prévention des risques naturels et hydrauliques |
1 359 |
Gestion de l’après-mine |
32 |
Total |
3 455 |
Source : rapport annuel de performances 2011
Les seules dépenses de personnel inscrites au budget du programme Prévention des risques sont celles de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Les crédits inscrits sur le titre 2 en loi de finances initiale intègrent :
– les dépenses de personnel liées au plafond d’emplois qui ont fait l’objet d’une progression entre 2011 et 2010 de 7,93 %,
– les crédits destinés au remboursement des conventions de mises à disposition d’agents auprès de l’ASN.
Ces derniers crédits font l’objet d’un mouvement de fongibilité asymétrique à hauteur de 8 millions d'euros. Budgétés en dépenses de personnel, ils sont exécutés en dépenses de fonctionnement.
La consommation d’emplois de l’ASN en 2011 s’établit à 358 ETP (contre 345 en 2010), soit 3 ETPT en dessous du plafond d’emplois autorisé (361 ETPT).
Ce plafond d’emplois de l’ASN ne prend pas en compte les agents, au nombre de 86 en 2011, mis à sa disposition par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, le Commissariat à l’énergie atomique, l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris et l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).
4.– Des subventions aux opérateurs qui représentent une part croissante des consommations du programme
Les subventions pour charges de service public sont en augmentation. D’importance très inégale, elles sont versées à dix opérateurs. Les autorisations d’engagement consommées à hauteur de 150,7 millions d'euros ont représenté 51 % des consommations du programme et les crédits de paiement, consommés à hauteur de 152,8 millions d'euros, 53 %.
SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC CONSOMMÉES EN 2011
(en millions d’euros)
Actions |
AE consommées |
CP consommés |
Prévention des risques technologiques et des pollutions |
35,5 (1) |
106,5 |
Sûreté nucléaire et radioprotection |
1,4 |
0,16 |
Prévention des risques naturels et hydrauliques |
17,6 (2) |
12,6 |
Gestion de l’après-mine |
34,7 |
33,6 |
Total |
89,2 |
152,8 |
(1) Ce chiffre ne prend pas en compte des désengagements 2011 d’autorisations d’engagement antérieures de l’ADEME à hauteur de 66 millions d'euros. La consommation réelle en autorisations d’engagement de l’action 1 est donc de 101,6 millions d'euros.
(2) Ce chiffre prend en compte une erreur d’imputation à hauteur de 4,5 millions d'euros qui a donné lieu à un retrait d’engagement.
Source : rapport annuel de performances 2011
Les opérateurs sont en premier lieu l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui a bénéficié d’une subvention de 60 millions d'euros en 2011 alors qu’elle s’élevait à 40,6 millions d'euros en 2010, puis l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), l’Agence nationale de sécurité sanitaire (ANSES), l’Institut national de veille sanitaire (INVS), l’ANDRA, le Bureau de recherches géologiques et minières et son Département prévention et sécurité minière, Météo France, Geoderis.
Le ralentissement dans la mise en œuvre des PPRT est à l’origine d’une sous-consommation d’une partie des crédits du programme. Les autorisations d’engagement de l’action 1, maintenues à un niveau élevé sur 2011, n’ont été consommées qu’à hauteur de 44,62 %. Les crédits d’intervention destinés aux PPRT ont été peu utilisés : 36,98 millions d'euros d’autorisations d’engagement et 6,53 millions d'euros de crédits de paiement sur respectivement 91,30 millions d'euros et 21,3 millions d'euros inscrits.
Cette exécution, très inférieure aux prévisions, témoigne du temps nécessaire à la montée en charge progressive d’un dispositif dont la pleine exécution pourrait s’étaler sur une trentaine d’années. Les procédures sont plus longues que prévues et les crédits de délaissement et d’expropriation n’ont pu être engagés dans leur totalité.
Les retards sont en partie dus aux conséquences de la crise économique qui ont limité la visibilité des entreprises. Ils s’expliquent aussi par la nécessité d’une concertation approfondie autour des PPRT délicats présentant de forts enjeux pour les acteurs locaux (collectivité locale, industriels, État, riverains de l’installation) et d’une analyse fine de leur impact sur les activités économiques à proximité des sites Seveso.
Sur un total de 408 PPRT à élaborer en application de la loi du 30 juillet 2003 autour des sites Seveso, pour un montant supérieur à un milliard d’euros, 386 ont été prescrits au 31 décembre 2011, mais seuls 143 ont été approuvés et 7 ont donné lieu à une convention de financement. Demeurent désormais les cas plus délicats pour lesquels des évolutions récentes des sites industriels ou de leur environnement nécessitent une stabilisation avant le lancement du PPRT.
On peut s’interroger sur une meilleure programmation de ces crédits afin d’éviter leur sous-consommation. Toutefois la progression du rythme d’approbation des PPRT ne rendra pas possible la diminution des crédits dans les prochaines années. En effet l’augmentation du nombre de PPRT approuvés entraîne mécaniquement une augmentation des besoins de crédits pour signer les conventions de financement des mesures foncières et mettre en œuvre ces dernières.
Elle se mesure à travers cinq objectifs recouvrant 12 indicateurs.
1.– Objectif 1 Limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement
L’indicateur 1.1 est un des trois principaux indicateurs de la mission. C’est un indicateur de moyens qui porte sur les missions régaliennes relatives aux autorisations et contrôles des installations industrielles en mesurant le nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection.
Cet indicateur n’a pas atteint sa cible en 2011 (25,2) avec un résultat prévisionnel de 23,1 en diminution par rapport à l’année dernière. L’augmentation prévue du nombre des inspecteurs des installations classées ne s’est pas réalisée. La baisse du ratio est aussi due à l’impact de la réorganisation des services déconcentrés et aux nouvelles missions que les services de l’inspection doivent remplir au-delà des opérations classiques de contrôle (bilan de fonctionnement des installations soumises à la directive IPPC, pour la prévention et la réduction intégrée de la pollution, réexamen des installations soumises à la directive Seveso, études de danger des infrastructures de transport de matières dangereuses, élaboration des PPRT).
Ces nouvelles missions, très lourdes, ont des résultats significatifs en termes de réduction des risques et des pollutions, mais ont réduit le temps disponible pour les visites d’inspection.
L’indicateur 1.2 est relatif au taux d’approbation des PPRT. 143 PPRT ont été approuvés au 31 décembre 2011 (soit 35 % des PPRT à réaliser) alors qu’ils n’étaient que 92 au 31 décembre 2010 (voir supra).
L’indicateur 1.3 Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques donne un nombre d’accidents avec dommages corporels en augmentation de 10 % par rapport à l’année précédente. La baisse sensible du nombre d’accidents enregistrée depuis 2009 ne s’est pas poursuivie en 2011. Il semblerait que le nombre de 70 accidents par an constitue un palier.
2.– Objectif 2 Réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement
L’indicateur 2.1 relatif à la collecte sélective et au recyclage des déchets ménagers est le deuxième indicateur principal de la mission. Il permet de suivre la mise en œuvre d’objectifs du Grenelle et du plan déchets pour la période 2009-2012. Il comprend deux sous-indicateurs.
Le premier concerne le taux de recyclage des déchets d’emballages ménagers et repose sur des données fournies par l’ADEME. Le taux de 67 % en 2011 est en progression de presque trois points par rapport à 2010 (64,3 %). La cible 2012 de 75 % paraît ambitieuse.
Le deuxième sous-indicateur relatif au taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ménagers fait l’objet de résultats très satisfaisants. En 2011, le taux de collecte s’est élevé à 31,4 %. Il progresse et atteint sa cible grâce à une politique très volontariste de l’ADEME (80 % de la population couverte par les déchetteries ; 18 000 points de collecte en distribution).
L’indicateur 2.2 expose en euro par mètre carré le coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l’ADEME. Ce coût moyen masque de fortes disparités selon les lieux et la nature des travaux à effectuer. La valeur de l’indicateur (18 euros), un peu supérieure à l’objectif (15 euros), s’explique par le choix de réhabiliter en priorité des sites à impacts forts.
L’indicateur 2.3 est relatif à la mise en œuvre de la réglementation applicable aux produits chimiques.
Il se compose d’un sous-indicateur relatif au délai d’instruction des dossiers biocides qui mesure l’efficacité du dispositif national d’évaluation des risques. Les résultats 2011 ne sont pas significatifs car ils ont porté sur trois dossiers qui constituaient des cas particuliers.
Le deuxième sous-indicateur porte sur le nombre d’inspections de contrôle du respect de la mise en œuvre de la réglementation européenne applicable aux produits chimiques REACH. 479 inspections ont été réalisées en 2011 contre 380 en 2010. Ce résultat est supérieur à la cible et traduit une augmentation progressive de la pression des contrôles.
3.– Objectif 3 Réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques
S’agissant des indicateurs relatifs à la couverture du territoire en plans de prévention des risques naturels (PPRN), les taux sont en progression par rapport à 2010 même si la réalisation demeure inférieure aux prévisions. La concertation, élément essentiel de leur réussite, entraîne un allongement des délais.
L’indicateur 3.1 sur le nombre de communes couvertes par un PPRN indique des taux en progression par rapport à 2010. 549 nouvelles communes sont couvertes par un PPRN approuvé en 2011.
L’indicateur 3.2 porte sur la prévention des inondations, premier des risques de catastrophes naturelles.
Le pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné est en croissance (20,3 %), mais très en deçà de la cible fixée pour 2013 (35 %). Le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s’élève à 90 % et marque une nette progression par rapport à 2010. En ce qui concerne la fiabilité de la carte vigilances crues, les résultats 2011 sont excellents (95 %).
4.– Objectif 4 Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public
Les deux indicateurs correspondent à des objectifs assignés à l’Autorité de sûreté nucléaire.
Le premier montre des résultats stables en ce qui concerne les délais de publication des décisions de l’ASN. L’ASN a instruit 3 350 dossiers d’autorisation en 2011 contre 3 315 en 2010 et 3 397 en 2009. Les instructions concernant le nucléaire de proximité du domaine industriel sont en diminution, traduisant l’impact de la crise économique sur ce secteur. En revanche les instructions intervenant au titre des dispositions du code de la santé publique, liées à l’industrie ou à la recherche, sont en augmentation de plus de 20 %.
Le second relatif à la connaissance de l’action de l’ASN par le grand public connaît une très forte hausse en 2011. À la suite de l’accident nucléaire de Fukushima au Japon, survenu le 11 mars 2011, l’ASN a été l’objet d’un grand nombre de sollicitations, des médias comme du grand public, sur la situation au Japon et les conséquences susceptibles d’en résulter en France. Conformément à sa mission d’information et de protection du public, l’ASN s’est fortement mobilisée pour y répondre.
Dès le 11 mars, elle a mobilisé son centre d’urgence qui a fonctionné 7 jours sur 7, 24 heures sur 24 pendant le premier mois de la crise avec des équipes qui se sont efforcées de mettre à la disposition du public une information réactive et compréhensible. Cette action a permis de confirmer que l’ASN était bien identifiée comme l’organisme d’État chargé du contrôle du nucléaire en France.
5.– Objectif 5 Mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation
Les cibles ont été respectées par les indicateurs (absence de sinistres, nombre de défaillances des installations hydrauliques de sécurité inférieur aux limites fixées, respect des coûts et des délais des chantiers de mise en sécurité), mettant en évidence les bonnes performances des opérateurs de l’après-mine.
II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
Ce programme concentre l’ensemble des crédits nécessaires à la mise en œuvre des fonctions de stratégie et de soutien du ministère. Il regroupe la totalité des emplois (à l’exception des effectifs de l’ASN pris en charge par le programme Prévention des risques), la masse salariale correspondante ainsi que les moyens de fonctionnement courant et d’investissement immobilier de l’administration centrale et des services déconcentrés du ministère.
L’exécution du budget 2011 a connu un changement de périmètre important : les crédits de fonctionnement et les crédits immobiliers des directions départementales interministérielles ont été rattachés au programme interministériel Moyens mutualisés des services pour le fonctionnement des Directions départementales interministérielles au sein de la mission Direction de l’action du Gouvernement. En revanche, les emplois et crédits des personnels affectés au programme Sécurité et circulation routière sont restés inscrits après le changement de ministère pilote.
Le programme 217 constitue le second programme de la mission Écologie avec 3 793 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3 581 millions d'euros en crédits de paiement votés en loi de finances initiale.
Le ministère a globalement atteint les objectifs assignés de maîtrise des emplois et de la dépense publique.
Si les marges de manœuvre du programme relatives au plafond d’emplois sont importantes, celles relatives à la masse salariale et aux crédits de fonctionnement ne le sont pas. La programmation 2011 avait été calibrée au plus juste pour les crédits de personnel et même sous-calibrée pour les crédits de fonctionnement en raison d’une surestimation des crédits à transférer au programme Moyens mutualisés des services déconcentrés.
Les autorisations d’engagement consommées qui se sont élevées pour 2011 à 4 006 millions d'euros et les crédits de paiement à 3 814 millions d'euros ont été supérieurs aux crédits votés en loi de finances initiale.
Des mouvements de crédits ont été nécessaires en cours d’exercice. Compte tenu de ces mouvements, les crédits disponibles ont été très proches des dépenses d’où des taux de consommation très élevés.
Les autorisations d’engagement connaissent une progression de 3,2 %, les crédits de paiement une diminution de 2,6 % par rapport à 2010.
TAUX D’EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2011
(en millions d’euros)
Actions |
Loi de finances initiale2011 |
Consom-mation 2011 |
Taux d’exécution |
Consom-mation 2010 |
Progression 2011/2010 |
Stratégie, expertise et études en matière de développement durable |
68,53 |
58,06 |
84,72 % |
55,89 |
3,88 % |
Fonction juridique |
5,64 |
2,32 |
41,13 % |
7,77 |
-70,14 % |
Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement |
374,63 |
389,54 |
103,98 % |
394,47 |
-1,25 % |
Politique et gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques |
29,20 |
31,39 |
107,50 % |
31,97 |
-1,81 % |
Politique des ressources humaines et formation |
194,88 |
196,12 |
100,64 % |
156,72 |
25,14 % |
Action européenne et internationale |
10,38 |
8,91 |
85,84 % |
9,11 |
-2,20 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer |
601,72 |
659,34 |
109,58 % |
654,88 |
0,68 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Infrastructures et services de transports |
835,66 |
789,61 |
94,49 % |
775,92 |
1,76 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et circulation routières |
128,38 |
136,35 |
106,21 % |
135,36 |
0,73 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et affaires maritimes |
176,26 |
179,06 |
101,59 % |
179,60 |
-0,30 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité |
722,07 |
680,75 |
94,28 % |
697,53 |
-2,41 % |
Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique |
142,16 |
124,30 |
87,44 % |
112,66 |
10,33 % |
Personnels œuvrant pour les politiques Développement et amélioration de l’offre de logement |
201,97 |
201,71 |
102,84 % |
209,91 |
-1,05 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Prévention des risques |
203,48 |
210,18 |
103,29 % |
205,11 |
2,47 % |
Personnels relevant de programmes d’autres ministères |
35,63 |
68,68 |
-48,12 % | ||
Personnels transférés aux collectivités territoriales |
30,56 |
229,60 |
751,31 % |
96,43 |
138,10 % |
Personnels œuvrant pour les politiques des programmes Énergie et après-mine |
54,99 |
58,48 |
106,35 % |
61,91 |
-5,54 % |
Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens |
9,19 |
5,78 |
62,89 % |
24,64 |
-76,54 % |
Commission nationale du débat public |
2,30 |
1,73 |
75,22 % |
2,10 |
-17,62 % |
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires |
1,44 |
1,33 |
92,36 % |
1,05 |
36,27 % |
Total |
3 793,44 |
4 006,19 |
105,61 |
3 881,71 |
3,21 % |
Source : rapport annuel de performances 2011
TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011
(en millions d’euros)
Actions |
Loi de finances initiale2011 |
Consom-mation 2011 |
Taux d’exécution |
Consommation 2010 |
Progression 2011/2010 |
Stratégie, expertise et études en matière de développement durable |
68,30 |
57,10 |
83,6 ; % |
62,22 |
-8,23 % |
Fonction juridique |
5,64 |
2,34 |
41,49 % |
7,80 |
-70,00 % |
Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement |
164,23 |
189,19 |
115,20 % |
429,05 |
-55,90 % |
Politique et gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques |
29,20 |
40,88 |
140,00 % |
26,45 |
54,56 % |
Politique des ressources humaines et formation |
193,82 |
196,54 |
101,40 % |
155,67 |
26,25 % |
Action européenne et internationale |
10,38 |
8,70 |
83,82 % |
9,11 |
-4,50 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer |
601,72 |
659,34 |
109,58 % |
654,88 |
0,68 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Infrastructures et services de transports |
835,66 |
789,61 |
94,49 % |
775,92 |
1,76 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et circulation routières |
128,38 |
136,35 |
106,21 % |
135,36 |
0,73 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et affaires maritimes |
176,26 |
179,06 |
101,59 % |
179,60 |
-0,30 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité |
722,07 |
680,75 |
94,28 % |
697,53 |
-2,41 % |
Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique |
142,16 |
124,30 |
87,44 % |
112,66 |
10,33 % |
Personnels œuvrant pour les politiques Développement et amélioration de l’offre de logement |
201,97 |
207,71 |
102,84 % |
209,91 |
-1,05 % |
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Prévention des risques |
203,48 |
210,18 |
103,29 % |
205,11 |
2,47 % |
Personnels relevant de programmes d’autres ministères |
35,63 |
68,68 |
-48,12 % | ||
Personnels transférés aux collectivités territoriales |
30,56 |
229,60 |
751,31 % |
96,43 |
138,10 % |
Personnels œuvrant pour les politiques des programmes Énergie et après-mine |
55 |
58,48 |
106,33 % |
61,91 |
-5,54 % |
Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens |
9,19 |
5,78 |
62,89 % |
24,64 |
-76,54 % |
Commission nationale du débat public |
2,30 |
1,74 |
75,65 % |
2,11 |
-17,54 % |
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires |
1,44 |
1,36 |
94,44 % |
1,01 |
34,65 % |
Total |
3 581,76 |
3 814,64 |
106,50 |
3 916,05 |
-2,59 % |
Source : rapport annuel de performances 2011
PROGRESSION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR TYPE DE DÉPENSES
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
2010 |
2011 |
2011/2010 |
2010 |
2011 |
2011/2010 | |
Dépenses de personnel |
3 332,14 |
3 428,04 |
2,88 % |
3 332,14 |
3 428,04 |
2,88 % |
Dépenses de fonctionnement |
519,01 |
540,58 |
4,16 % |
540,10 |
347,43 |
-35,67 % |
Dépenses d’investissement |
11,10 |
16,01 |
44,23 % |
24,63 |
18,23 |
-25,98 % |
Dépenses d’intervention |
19,70 |
21,56 |
9,44 % |
19,19 |
20,90 |
8,91 % |
Total |
3 881,95 |
4 006,19 |
3,20 % |
3 916,06 |
3 814,60 |
-2,59 % |
Source : rapport annuel de performances 2011
Avec 3,4 milliards d’euros de crédits consommés en autorisations d’engagement et crédits de paiement, les dépenses de personnel ont respectivement représenté 86 % et 90 % des crédits consommés de l’ensemble du programme. Leur progression est de 2,88 % par rapport à 2010.
Comme l’année dernière, les emplois et les crédits de personnel sont répartis en 14 actions « miroir ». Les dotations les plus significatives vont vers le programme Infrastructures et services de transport (789,61 millions d'euros), le programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité (680,75 millions d'euros) et le programme Conduite et pilotage des politiques du ministère (659,34 millions d'euros). Ces trois actions à elles seules représentent 56 % des dépenses du programme.
Le ministère a consommé 61 308 ETPT pour des effectifs autorisés de 62 227 ETPT. Le MEDDTL a satisfait le schéma d’emplois avec un solde négatif de recrutements s’établissant à 1 321 pour un objectif fixé à 1 287.
Dans le cadre du budget triennal 2011-2013, l’effort demandé portait sur 3 590 ETP correspondant à des mesures prises dans le cadre de la RGPP. Cet effort a été accru pour le ministère (3 809 ETP) pour compenser l’exonération partielle obtenue par les opérateurs de la mission à hauteur de – 219 ETPT.
En effet, l’ANDRA, dans le cadre du projet d’entreposage et de stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute activité à vie longue à Bure, et l’ADEME, au titre du Grenelle de l’environnement, ont bénéficié d’un régime assoupli (116 ETP sur trois ans à l’ANDRA et 25 ETP sur trois ans à l’ADEME).
Le ministère a connu une réalisation des départs à la retraite en deçà des prévisions du projet annuel de performances 2011 (2 104 départs). Ils se sont établis à 1 765 ETPT, ce qui représente une baisse modérée par rapport à 2010 (1 882 ETPT). L’impact de la réforme des retraites, qui a produit son effet sur une demi-année, n’a été qu’en partie contrebalancé par une augmentation conjoncturelle des départs des mères de plus de trois enfants.
Dans le cadre du transfert des parcs de l’équipement, l’État avance la paie des ouvriers des parcs et ateliers qui sont mis à la disposition des collectivités et celles-ci le remboursent par voie de fonds de concours. Le programme a reçu en 2011 206,5 millions d'euros par voie de fonds de concours, dont 183 millions d'euros affectés à ces rémunérations.
Le retard pris en matière de recouvrement de ces fonds a fait craindre une insuffisance de crédits pour assurer la paie de décembre 2011 des ouvriers des parcs et justifié l’ouverture de 17,63 millions d'euros de crédits par décret d’avance. Finalement, le recouvrement a été effectué à temps pour assurer la paie du mois de décembre et les crédits ouverts n’ont pas été consommés.
En conséquence, le responsable du programme a pu avoir recours à une mesure de fongibilité asymétrique en fin d’exercice à hauteur de 6,07 millions d'euros qui a rendu possible le financement de certaines dépenses de fonctionnement.
Les dépenses de fonctionnement 2011, 540 millions d'euros en autorisations d’engagement et 347 millions d'euros en crédits de paiement, connaissent des taux d’exécution très élevés, significatifs d’une gestion particulièrement tendue.
Plus de 85 % des autorisations d’engagement et de 75 % des crédits de paiement portent sur les actions 3 et 5 du programme.
Sur l’action 3, Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement, les dépenses, 382,8 millions d'euros en autorisations d’engagement et 182,1 millions d'euros en crédits de paiement, connaissent respectivement des taux d’exécution de 104 et 115 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale.
Sur l’action 5, Politique des ressources humaines et formation, les dépenses s’élèvent à 81,91 millions d'euros en autorisations d’engagement et 82,22 millions d'euros avec des taux d’exécution supérieurs à 100 % et couvrent les subventions pour charges de service public à hauteur de 49,9 millions d'euros pour les opérateurs du programme, l’École nationale des Ponts et Chaussées et l’École nationale des travaux publics de l’État.
La gestion tendue des crédits sur ce programme rend nécessaire la mise en place d’un plan de régulation des dépenses en cours d’exercice et l’annulation ou le report de certaines dépenses initialement prévues.
Déclinée en trois objectifs, la performance du programme se mesure en 2011 au travers de huit indicateurs et de 14 sous-indicateurs. Objectifs et indicateurs sont peu différents de ceux de l’année dernière.
1.– Un premier objectif Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable obtient des résultats satisfaisants
La stratégie nationale de développement durable 2009-2013 prévoit d’amplifier l’effort de mise en place des projets territoriaux de développement durable (PTDD) et des Agendas 21 locaux avec un objectif de 1 000 projets pour 2013.
L’indicateur 1.1 Mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable suit le développement des projets territoriaux de développement durable.
Un premier sous-indicateur mesure le taux d’acceptation des PTDD au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21. Il fait apparaître pour 2011 un taux d’acceptation de 89 %, de 4 points supérieur à la prévision.
Ce résultat est la traduction des efforts engagés en direction des collectivités locales pour une meilleure appropriation du cadre de référence définissant les objectifs auxquels doit satisfaire un Agenda 21 pour être reconnu.
Un deuxième sous-indicateur, introduit pour la première fois en 2011, donne le nombre cumulé de PTDD reconnus. Le nombre de dossiers reçus en 2011 est en augmentation par rapport à 2010. Pour l’exercice 2011, près de 850 Agendas 21 ont été engagés et 283 reconnus dépassant la cible 2013 fixée à 250.
Ces chiffres sont significatifs de l’intégration de la politique du développement durable au sein des territoires.
L’indicateur 1.2 est relatif au taux de transposition des directives communautaires.
Le résultat de 2011 (85 %) est nettement supérieur à celui de l’année 2010 (78 %) et à la cible fixée dans le projet annuel de performances 2011 (80 %).
Cette cible avait toutefois été revue à la baisse (90 % dans le PAP 2010) dans la mesure où le ministère ne possède pas la maîtrise de l’ensemble de la procédure, la transposition des directives nécessitant un important travail de concertation interministérielle et de consultation des professionnels concernés, mais aussi l’adoption de mesures législatives.
2.– Deux objectifs caractérisés par la mise en place d’indicateurs d’efficience communs aux programmes support de tous les ministères
a) Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement
Cet indicateur repose sur trois ratios qui visent à mesurer la stratégie de rationalisation des achats de matériel, de réduction des coûts de gestion immobilière et d’optimisation du parc de véhicules du ministère.
Le ratio d’efficience bureautique mesure le coût bureautique par poste et est calculé de la même manière par tous les ministères. Avec un coût de 901 euros par poste, le résultat est proche de la prévision.
Le ratio d’efficience de la gestion immobilière indique des résultats en-deçà de la prévision en raison des efforts faits en termes de rationalisation des interventions, mais aussi des tensions qu’a connues le programme qui ont obligé son responsable à procéder au redéploiement d’une partie des crédits qu’il comptait consacrer à l’entretien de l’immobilier.
Les résultats observés en termes de réduction des émissions de CO2 des voitures particulières achetées ou louées dans l’année ne sont pas encore connus, mais devraient, d’après les premières estimations, être proches de la prévision initiale.
L’indicateur 3.1 porte sur l’effort en matière de formation continue.
Les deux premiers sous-indicateurs qui portaient sur le coût et le nombre de journées-stagiaires ont été supprimés dans le projet annuel de performances 2012, ayant été jugés peu qualitatifs parce qu’ils ne prenaient en compte ni la qualité du service rendu par le réseau formation du ministère, ni les modalités pédagogiques. Par ailleurs, la fiabilité des données collectées s’avérait incertaine.
Seul le sous-indicateur sur le nombre moyen de jours de formation suivis par agent sera conservé. La prévision 2011 (8,5 journées) est conforme à la cible).
Le ratio d’efficience de la gestion ressources humaines (indicateur 3.2) atteint sa cible. L’année 2011 a vu se poursuivre l’effort de réduction des fonctions support, notamment en matière de ressources humaines. Les fonctions d’accompagnement au changement doivent toutefois être épargnées alors que le ministère achève une période de réorganisation administrative souvent déstabilisante pour les personnels.
Le taux d’emploi des travailleurs handicapés au sein du MEDDTL (indicateur 3.3) n’est pas renseigné : le rapport annuel de performances indique que le taux effectivement atteint en 2011 figurera dans le projet annuel de performances pour 2013. Le ministère a toutefois mis en place en 2011 un certain nombre d’actions pour améliorer sa performance.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE
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SOMMAIRE
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Pages
A.– UN PROGRAMME, TROIS ACTIONS, DEUX OBJECTIFS 156
B.– L’EFFICIENCE DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA MAÎTRISE DE L’ÉNERGIE ET DE L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’AIR 156
1.– Une efficacité contrastée des crédits 156
2.– Quelle efficacité réelle pour la dépense fiscale ? 158
C.– APRÈS-MINES : UNE DIMINUTION MÉCANIQUE DES COÛTS, UNE GESTION DONT L’AMÉLIORATION DOIT ÊTRE POURSUIVIE 158
Le programme 174 se compose de trois actions. L’action 1 Politique de l’énergie et l’action 5 Lutte contre le changement climatique ont pour objet la mise en œuvre d’une politique énergétique qui satisfasse à la fois aux impératifs de coûts et de sécurité d’approvisionnement mais aussi de contrôle des émissions de gaz à effet de serre, – afin de lutter contre le réchauffement climatique –, et de celles de polluants atmosphériques – pour relever le défi sanitaire de la qualité de l’air.
L’action 4 Gestion économique et sociale de l’après-mines a quant à elle pour objet de garantir aux anciens mineurs la préservation de leur droits après l’arrêt de l’exploitation minière.
Les crédits de paiement de 751 528 239 euros mis à la disposition du programme par la loi de finances initiale se divisent donc en deux objets bien distincts : 43 028 239 euros pour les actions 1 et 5, dont 6 150 599 euros pour l’action 1, et 36 877 640 euros pour l’action 5, et 708 500 000 pour l’action 4. Les crédits consacrés aux énergies d’avenir et à la lutte contre le changement climatique représentent donc moins de 6 % du total du programme.
La lecture du rapport annuel de performances montre à première vue, comme l’an dernier, une exécution de la dépense des crédits du programme a priori rigoureuse : 709,6 millions d’euros consommés, soit 94,4 % des crédits ouverts en loi de finances initiale et 5,5 millions d’euros de moins que les crédits finalement ouverts après 36,3 millions d’euros d’annulations en cours d’année.
L’analyse en termes de coûts complets (avec réintégration de crédits utilisés pour ce programme, mais imputés sur d’autres – crédits de personnel notamment) permet d’aboutir au même constat.
Comme l’an dernier également, les difficultés d’engagement rencontrées ces dernières années – pour les actions 1 et 5 – ainsi que la baisse du nombre de bénéficiaires de l’action 4 amènent à nuancer ce jugement.
B.– L’EFFICIENCE DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA MAÎTRISE DE L’ÉNERGIE ET DE L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’AIR
Pour la politique de l’énergie, 6,150 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2011 ; la consommation a été de 6,214 millions d’euros.
En revanche, seuls 28,4 des 36,9 millions d’euros inscrits au titre de la lutte contre le changement climatique ont été consommés. Ces 28,4 millions d’euros représentent cependant une progression de 5,14 millions par rapport à l’exécution 2010.
La gestion de ces crédits a-t-elle été efficace ? La mesure de l’efficience des actions menées fait l’objet de quatre objectifs et six indicateurs.
Le premier objectif est de « maîtriser l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables ».
Les deux indicateurs qui le mesurent traduisent des résultats très positifs. Le premier est relatif à l’effet des certificats d’économies d’énergie. L’objectif est une multiplication par 6, soit des économies entre 2011 et 2013 par rapport à la période 2006-2009. Alors que l’économie projetée pour 2011 par le projet annuel de performances était de 65 térawatts/heure, la réalisation a été de 67,9 térawatts/heure. Le rapport annuel de performance expose que « les résultats de l’année 2011 dépassent ainsi les résultats atteints en 3 ans à l’issue de la première période, de 2006 à 2009 ». La centralisation de l’instruction des dossiers auprès d’un service à compétence nationale depuis le 1er octobre 2011 devrait améliorer encore l’efficacité du dispositif.
Le second indicateur concerne l’efficience du « fonds chaleur renouvelable » de l’ADEME. Le bilan paraît excellent : quelles que soient les filières (biomasse, solaire, géothermie), l’efficience a progressé. En 2011, selon le rapport annuel de performance, « le nombre d’installations géothermiques a quintuplé grâce à un projet industriel de grande taille en Alsace. Alors que le solaire thermique collectif plafonnait à quelques dizaines d’installations par an avant le fonds chaleur, il a atteint 170 installations en 2009 et se situe entre 300 et 400 installations pour 2010 et 2011 ».
La politique d’amélioration de la qualité de l’air connaît visiblement un moindre succès. Alors que le projet annuel de performances avait fixé un objectif ambitieux de 20 sites de mesure seulement où pourraient être observés des dépassements des valeurs limites de la qualité de l’air (pour 75 en 2010 et 85 en 2009), c’est sur 116 sites que de tels dépassements ont eu lieu, alors que, pour les polluants considérés, la directive 2008/50/CE prévoit une absence de dépassement dès 2010 ! Rappelons qu’il s’agit de polluants produits par les véhicules légers. Même si le rapport annuel de performance attribue ces dépassements à l’augmentation du nombre de sites de mesure et à une saisonnalité défavorable, cette situation n’est pas satisfaisante.
Un seul point apparaît positif : les dépassements ne concernent que les particules PM10 (63) et les émissions de dioxyde l’azote (NO2) (53). Aucun dépassement d’émissions de dioxyde de souffre (SO2) n’a été constaté depuis 2009.
Enfin, le Rapporteur général ne saurait passer sous silence que la principale source de financement des actions relatives au développement des économies d’énergie et de la qualité de l’air est constituée non pas par les crédits inscrits en loi de finances à cette fin, mais bien par des crédits d’impôts. Le rapport annuel de performance énumère les « dépenses fiscales contribuant au programme de manière principale », 18 sur impôts d’État et 3 sur impôts locaux, mais prises en charge par l’État, pour un montant de 2,43 milliards d’euros, dont 2 milliards pour le seul crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable (CIDD).
Un indicateur destiné à mesurer le coût de la tonne de CO2 évitée par équipement éligible a été mis en place. Si le rapport annuel de performance conclut que « la cible fixée est atteinte pour la grande majorité des filières dès 2011 » et que « les résultats s’améliorent d’année en année » pour toutes les filières – y compris le solaire thermique où la hausse apparente des coûts est liée à un changement des méthodes de calcul – il note également que : « Les statistiques relatives au CIDD demandent à être perfectionnées. Le calcul de l’indicateur repose sur un certain nombre d’hypothèses relatives aux travaux réalisés, leur coût (prix de l’équipement) et les émissions évitées ».
Par ailleurs, la question a été posée d’un éventuel effet d’aubaine du CIDD, CIDD dont ont profité 1 559 700 ménages en 2009. Nombre d’équipements vétustes n’auraient-ils pas été changés même en l’absence du CIDD ?
Affiner le calcul de la performance réelle des dépenses fiscales pour toutes celles dont le coût est supérieur à 500 millions d’euros paraîtrait donc utile.
C.– APRÈS-MINES : UNE DIMINUTION MÉCANIQUE DES COÛTS, UNE GESTION DONT L’AMÉLIORATION DOIT ÊTRE POURSUIVIE
La consommation des crédits de paiement destinés à la gestion économique et sociale de l’après-mines pourrait de premier abord laisser penser à une utilisation très rigoureuse de ceux-ci : alors que 708,5 millions d’euros étaient prévus en loi de finances initiale, 674,9 millions d’euros seulement, soit 95,2 %, ont été dépensés.
Il reste que, comme l’an dernier, une analyse plus précise aboutit à infirmer cette impression.
En effet, la cause première de la consommation modérée des crédits reste la diminution mécanique du nombre des prestations versées. L’indicateur 2.1, destiné à mesurer l’objectif « Améliorer l’efficience de la gestion en maintenant la qualité de service dans le versement aux mineurs des droits et prestations qui leurs sont dus » le fait clairement ressortir. L’encours des prestations versées par l’ANGDM – l’Agence nationale de gestion des droits des mineurs – ne s’est ainsi élevé en 2011, pour 153 367 bénéficiaires en moyenne, qu’à 616,5 millions d’euros, contre une prévision de 674,6 millions d’euros par le projet annuel de performances et de 648,4 en milieu d’année. L’écart entre la réalisation et la prévision initiale approche ainsi les 60 millions d’euros, soit 8,6 %.
L’ANGDM accompagne cette évolution d’un effort de diminution des coûts de gestion des prestations. De 16,4 millions d’euros en 2009, ils sont passés à 15,8 en 2011, en avance sur la cible prévue pour 2013, de 16,5 millions d’euros pour 611,8 millions d’euros de prestations.
Cela dit, non seulement cet effort de gestion ne permet pas diminuer le ratio entre coûts de gestion et encours de prestations, mais ce ratio augmente régulièrement. De 2,1 % en 2009, il est progressivement passé à 2,6 % en 2011 pour une prévision de 2,4 %.
Le rapport annuel de performance reconnaît cette évolution : « Depuis 2007 on constate une croissance du ratio en raison de l’augmentation des coûts de gestion corrélativement à une diminution des prestations versées. En effet, il n’y a pas d’évolution parallèle entre ces deux montants, et en particulier à partir de 2010, où les encours de prestations décroissent plus vite, sous l’influence de la baisse du nombre de bénéficiaires à servir, que les coûts de gestion ».
Si le rapport annuel de performance impute cette dégradation au « vieillissement de la population des bénéficiaires, qui appelle un niveau de service plus élevé » et « au développement du processus qualité vis-à-vis des bénéficiaires », et insiste sur l’amélioration de l’indicateur relatif au taux de recouvrement des créances, désormais supérieur à la cible (96,1 % réalisés pour 95 % prévus), cet argumentaire laisse le rapporteur général dubitatif.
D’abord, la différence entre les montants des prestations prévus en loi de finances initiale et les montants versés paraît difficilement acceptable. Exposant que « la consommation du programme 174 Énergie et après-mines a décru de 10 %, au-delà des 5 % prévus sur la période 2009-2011 », la Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, estime que : « la programmation devrait logiquement être revue pour prendre en compte les données démographiques de la population des mineurs qui expliquent une sous-consommation récurrente ». Tel est aussi l’avis du Rapporteur général.
Enfin, le coût des prestations ayant vocation, à terme, à tendre vers zéro, l’objectif des coûts de gestion des prestations prévu par l’indicateur doit être mieux respecté.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :
TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;
BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS
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SOMMAIRE
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I.– LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DU PROGRAMME 170 MÉTÉOROLOGIE NE PERMET PAS DE CONTRÔLER L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE MANIÈRE SATISFAISANTE. 162
A.– UNE ÉVOLUTION BUDGÉTAIRE QUI GAGNERAIT À ÊTRE EXPLICITÉE 162
B.– CORRECTEMENT RENSEIGNÉS, LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TRADUISENT DES RÉSULTATS SATISFAISANTS 163
II.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BACEA) : UN BUDGET EN DÉFICIT, UN ENDETTEMENT ÉLEVÉ ET UNE SITUATION EN CONTRADICTION AVEC LES PRINCIPES DE LA LOLF 164
A.– DES RÉSULTATS DÉCEVANTS POUR UN ENDETTEMENT RECORD 164
1.– Un déficit de 12,2 millions d’euros enregistré en 2011 164
2.– L’endettement continue de se creuser 165
B.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE QUI S’ÉLOIGNE DES PRINCIPES DE LA LOLF 166
1.– Les activités régaliennes rendent ce budget non conforme. 166
2.– Un mode de comptabilité discutable 167
III.– QUATRE PROGRAMMES COMPLÉMENTAIRES MAIS INÉGAUX 167
A.– LE PROGRAMME 613 SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE 167
1.– Des crédits en grande partie consacrés aux rémunérations 167
2.– Tous les emplois ont été regroupés dans un programme fourre-tout peu conforme à l’esprit de la LOLF 168
3.– L’analyse de la performance met en évidence un endettement élevé 168
B.– LE PROGRAMME 612 NAVIGATION AÉRIENNE 169
1.– Une consommation de crédits en forte hausse 169
2.– Une performance très détaillée et des résultats corrects 170
C.– LE PROGRAMME 614 TRANSPORTS AÉRIEN, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION 171
D.– LE PROGRAMME 611 FORMATION AÉRONAUTIQUE 172
1.– Un exercice budgétaire perturbé par une variation de périmètre 173
2.– Une performance en demi-teinte 174
Le présent commentaire porte sur deux supports budgétaires distincts :
– le programme 170 Météorologie, qui finance la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public administratif Météo-France (195,3 millions d’euros consommés en 2011) ;
– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), qui a vocation à financer, depuis 2006, les activités de prestation de services de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). 2 004,6 millions d’euros ont été dépensés à ce titre en 2011.
I.– LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DU PROGRAMME 170 MÉTÉOROLOGIE NE PERMET PAS DE CONTRÔLER L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE MANIÈRE SATISFAISANTE.
Ce programme a les trois principales finalités suivantes :
– anticiper l’arrivée et le développement des phénomènes météorologiques dangereux afin d’alerter les populations et de permettre aux pouvoirs publics de prendre les mesures nécessaires à la sécurité des personnes et des biens ;
– améliorer la qualité de la prévision météorologique et la mettre de la manière la plus efficace au service du public et des différents secteurs d’activité économiques ;
– poursuivre les travaux de recherche pour améliorer les capacités de prévision et d’alerte, d’une part, et pour mieux apprécier le changement climatique et ses impacts, d’autre part.
Le programme a été doté en loi de finances initiale de 198,3 millions d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement. Ces crédits ont été réduits en cours d’exercice à 195,3 millions d’euros, somme intégralement consommée en 2011.
En 2010, ce programme avait consommé 191,7 millions d’euros ; les crédits consacrés à la météorologie ont donc augmenté de 1,9 % en 2011.
La Cour des comptes croit savoir que le différentiel entre les crédits consommés en 2010 et ceux inscrits en loi de finances initiales pour 2011 était destiné à financer le renouvellement du parc de radars de Météo France. Dans la mesure où une partie de cette augmentation a été supprimée par l’annulation de trois millions d’euros survenue en cours d’exercice, il est probable que ce renouvellement n’a pas été entièrement réalisé. Il est dommage que le rapport annuel de performances (RAP) n’apporte aucune information sur ce sujet.
De la même manière, depuis que les effectifs de Météo France ont été regroupés dans le programme support 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, le RAP ne permet plus de connaître le nombre d’emplois du programme, les agents de Météo France étant « noyés » parmi les 61 000 de la mission.
Sur le plan organisationnel, Météo-France a fait évoluer sa structure en 2011. Le RAP affirme qu’en octobre « a été assurée une bascule dans la nouvelle organisation de la prévision pour les deux premières directions interrégionales ». Des précisions sur la nature de cette « bascule » auraient été bienvenues. Elles ont été suivies au premier semestre 2012 par les cinq autres directions.
Par ailleurs, les premières fermetures dans le cadre du « plan de resserrement du réseau territorial » ont été mises en œuvre en 2011. Elles se poursuivront en 2012 (fermeture de quatorze centres départementaux), en 2013 (treize centres), et 2014 (six centres) Les dernières fermetures se dérouleront en 2015 et 2016 pour atteindre l’objectif de 53 fermetures départementales programmées dès 2008.
Enfin, dans le domaine de la météorologie aéronautique, la centralisation à Toulouse des fonctions de veille météorologique (qui a conduit à la fermeture de quatre autres centres) a été mise en œuvre le 15 septembre 2011, à la satisfaction de la Direction générale de l’aviation civile.
L’analyse de la performance du programme se fait par le biais de deux objectifs et de six indicateurs.
Le premier objectif, Disposer d’un système performant de prévision, est quantifié par trois indicateurs qui attestent de la qualité des prévisions produites par le modèle Arpège. Météo France précise que le cycle d’amélioration du modèle Arpège a été poursuivi en 2011 avec la mise en place d’une version améliorée. Météo France précise toutefois, qu’« avec ce cycle d’amélioration, on arrive au terme de ce qui peut être réalisé avec le super-calculateur actuel (…) Les prochains cycles d’amélioration dépendront pour partie des moyens en matière de calcul. »
Si le niveau de fausses alarmes départementales a été un peu moins bon que prévu (20 % de fausses alertes contre 14 % en 2010 et 8 % de non-détections contre 2 % un an auparavant), les taux de fiabilité des prévisions sur la France à un, trois et sept jours (respectivement 88 %, 85 % et 69 %) ont été supérieurs aux cibles et aux résultats obtenus antérieurement.
Le second objectif consiste à « Valoriser les informations météorologiques et les résultats de la recherche au profit de l’économie et du développement durable ». Le premier indicateur met en évidence une évolution positive des recettes commerciales de l’établissement : + 2,6 % en 2011 à 42 millions d’euros. On peut regretter que, malgré cette évolution (qui fait suite à d’autres augmentations), la part des recettes commerciales par rapport à la subvention d’État soit en constante diminution : 21,7 % en 2010, 21,4 % en 2011.
Le deuxième indicateur met en évidence une évolution très modérée du coût de la mission de service public, à l’indice 101,2 en 2011 (pour un indice 100 en 2005). En revanche, la productivité en 2011 ne s’élève qu’à 92,2 pour un indice 100 également référencé en 2005. Le troisième et dernier indicateur souligne la stabilité du nombre de publications scientifiques réalisées par Météo-France (116) ainsi que du nombre de contrats de recherche en cours (72).
II.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BACEA) : UN BUDGET EN DÉFICIT, UN ENDETTEMENT ÉLEVÉ ET UNE SITUATION EN CONTRADICTION AVEC LES PRINCIPES DE LA LOLF
Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens constitue une mission budgétaire rattachée au ministère de l’Écologie, du développement durable, des transports et du logement. Il retrace, depuis 2009, la quasi-totalité des activités de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC).
Cette mission a pour vocation de garantir, dans un cadre unifié, la sécurité et la sûreté du transport aérien. Elle accompagne le développement économique du transport aérien par la fourniture de services et la prescription de normes techniques de sécurité découlant des engagements internationaux et européens.
Le budget annexe est construit autour de quatre programmes correspondant à des effectifs de 11 960 personnes, représentant une masse salariale d’environ un milliard d’euros sur un total de deux milliards. L’équilibre du budget annexe repose donc en grande partie sur l’évolution de la masse salariale. Il dépend également de la situation d’endettement, actuellement très défavorable, et des recettes perçues. Celles-ci sont principalement composées des redevances de navigation aérienne et fluctuent donc en fonction de l’évolution du trafic aérien.
La loi de finances initiale pour 2011 prévoyait un équilibre global du budget annexe Contrôle et exploitation aériens en dépenses et en recettes à 1998,8 millions d’euros. Les lois de finances rectificatives ont ouvert, en cours d’exercice, 3 millions d’euros de crédits supplémentaires au titre de la participation du budget général au financement des recherches de l’épave du vol AF 447 abîmé dans l’Atlantique le 1er juin 2009. Après prise en compte de ces mouvements, l’équilibre prévisionnel du budget annexe s’établissait à 2 001,8 millions d’euros.
Depuis 2009, les opérations afférentes à la recherche de l’Airbus d’Air France ont donné lieu à des dépenses d’un montant global de 34 millions d’euros pour les autorités françaises, dont 15 millions d’euros directement engagés par le BACEA, hors fonds de concours. Selon la Cour de comptes, « en 2011, un accord a prévu qu’Air France et Airbus financent les opérations de recherche de l’épave pour un montant compris entre 7 et 8 millions d’euros, le reste des coûts étant à la charge de l’État qui a ainsi financé la remontée de l’appareil. »
Les recettes et dépenses nettes s’établissent à 2 004,6 millions d’euros. Les recettes nettes des opérations courantes s’établissent à 1 806,3 millions d’euros et celles de la section en capital atteignent 198,3 millions d’euros, données qui prennent en compte les attributions de fonds de concours et attributions de produits.
Le résultat de l’exercice 2011 fait apparaître un déficit d’exploitation de 12,2 millions d’euros.
Les recettes de redevances et taxes (1 774,1 millions d’euros) sont en ligne avec les prévisions (1 771,7 millions d’euros). En revanche, le produit des cessions immobilières n’a pas été réalisé à hauteur des 8 millions d’euros prévus. Les 2,6 millions d’euros manquants correspondent à des retards dans les opérations de cession.
La Direction générale de l’aviation civile précise que « les produits exceptionnels retraçant les opérations de régularisation des mécanismes correcteurs des redevances de la navigation aérienne n’ont pas été pris en charge. Ils seront reportés sur les années 2012 et 2013 (…) La prévision inscrite dans le budget pour 2011 s’élevait à 14,7 millions d’euros. L’impact budgétaire de cette modification est nul sur l’ensemble de la période triennale 2011-2013. En revanche, il a eu pour conséquence d’induire un déficit d’exploitation en 2011. Pour information, si ces soldes avaient été pris en compte sur 2011, le budget annexe aurait présenté un solde d’exploitation de 2,5 millions d’euros. »
La spirale de l’endettement du budget annexe Contrôle et exploitation aériens se poursuit en 2011 et sa dette nette approche de 1 200 millions d’euros. Les nouvelles recettes affectées à ce budget en 2011 (tel que le retour dérogatoire du CAS Immobilier et d’une part croissante de la taxe d’aviation civile) ne modifient pas cette tendance. La Cour des comptes regrette que l’endettement nouveau serve « prioritairement à rembourser les dettes antérieures au lieu de préfinancer les investissements. Ceux-ci restent, en 2011, la variable d’ajustement du budget. »
La Cour pointe l’un des facteurs de cet endettement : la hausse continue de la rémunération globale moyenne (traitement brut, primes et indemnités et cotisations sociales hors CAS Pensions) des personnels de la DGAC. « En 2011, le coût moyen des administratifs et cadres augmente ainsi de 3 % tandis que celui des ouvriers et personnels navigants est en hausse de 15 % par rapport à 2010. »
En outre, à l’exception des ouvriers et personnels navigants, le taux de primes excède largement la moitié du salaire des agents de la DGAC pour représenter 79 % du salaire des administratifs et cadres et respectivement 111 % et 161 % de celui des IESSA/TSEEAC (34) et des ICNA (35). »
L’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».
Dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) 2009, la Cour des comptes constatait qu’ « une organisation budgétaire conforme à la LOLF n’aura finalement été qu’une parenthèse de trois ans pour le BACEA ». Entre 2006 et 2009, le budget annexe finançait les seules activités quasi-commerciales de la DGAC ; la loi de finances pour 2009 a supprimé du budget général le programme 225 Transports aériens, faisant basculer vers le budget annexe une partie des activités régaliennes jusqu’alors supportées par ce programme (régulation technique, gendarmerie du transport aérien). Ces activités représentent 108,1 millions d’euros et 1 015 emplois. Ce mouvement s’est poursuivi en loi de finances pour 2011, avec le transfert au budget annexe des personnels du service national d’ingénierie aéroportuaire (SNIA).
Dans son analyse de l’exécution du budget 2011, la Cour des comptes renouvelle les critiques adressées les années précédentes : « L’année 2011 se caractérise par le maintien d’une architecture budgétaire non conforme à la LOLF : le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) retrace de nombreuses activités régaliennes et sa comptabilité est tenue en droits constatés. Ce faisant, le BACEA se rapproche, sans le dire ni l’assumer, d’une structuration d’établissement public. »
L’article 18 de la LOLF dispose que les que « les opérations des budgets annexes sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général », tout en prévoyant que « les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections. » Pour le législateur, il semble clair que les budgets annexes ne doivent pas s’écarter significativement des règles prévues pour le budget général.
Toutefois, le BACEA exécute, depuis 2010, ses opérations comptables selon la règle des droits constatés : ainsi les titres de recettes et les mandats émis par l’ordonnateur sont rattachés à l’exercice de leur fait générateur, et non à celui de l’encaissement. Ce faisant, la présentation comptable du budget annexe s’éloigne de celle du budget de l’État, en contradiction avec les articles 18 et 28 de la LOLF, pour se rapprocher d’une présentation d’établissement public administratif.
Cette situation appelle régulièrement des observations de la part de la Cour des comptes qui regrette notamment que le solde « budgétaire » du BACEA, affecté par la loi de règlement des comptes au résultat budgétaire de l’État, soit calculé selon des règles différentes des autres éléments composant le solde budgétaire.
En continuité avec ses précédentes observations, la Cour recommande « de mettre le fonctionnement budgétaire du BACEA en conformité avec les principes de la LOLF et notamment ses articles 18 et 28 ». Elle rappelle les termes de son référé du 8 juin 2010 au Premier ministre, « concernant une possible évolution vers un statut d’établissement public ».
Ce programme exerce, au bénéfice des trois programmes opérationnels de la mission, une gestion mutualisée de différentes prestations, notamment dans les domaines des ressources humaines, des affaires financières, de la politique immobilière et des systèmes d’information.
Dans la mesure où il regroupe la totalité des agents de la mission, ce programme rassemble également l’essentiel des ressources financières : 1 354 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 1 347 millions d’euros de crédits de paiement ont été ouverts en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et ouvertures intervenues en cours de gestion, les autorisations d’engagement totales se sont élevées à 1 357 millions d’euros et les crédits de paiement à 1 348 millions d’euros. Environ 80 % de ces crédits sont des dépenses de rémunérations et charges sociales.
Sur ces montants, 1 338 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 1 340 millions de crédits de paiement ont effectivement été consommés, soit respectivement 98,6 % et 99,4 % des crédits effectivement ouverts.
Ces consommations enregistrent des augmentations par rapport à 2010 : respectivement + 2,6 % en autorisations d’engagement et + 2 % en crédits de paiement.
2.– Tous les emplois ont été regroupés dans un programme fourre-tout peu conforme à l’esprit de la LOLF
Ce programme rassemble l’ensemble des emplois de la mission, soit 11 094 en 2011. À périmètre égal, ce chiffre est inférieur de 174 au plafond autorisé en loi de finance initiale ; il s’inscrit en baisse de 373 postes par rapport aux effectifs réalisés en 2010.
Pour mémoire, la loi de finances pour 2011 a intégré les changements de périmètre suivants :
– l’arrivée dans le programme de 219 ETPT en provenance du budget général et destinés au regroupement des moyens humains du service national d’ingénierie aéroportuaire (SNIA) ;
– le départ de 379 ETPT vers l’École nationale de l’aviation civile (ÉNAC).
488 agents ont quitté le programme dont 373 départs à la retraite. 315 entrées d’agents ont été réalisées dont 171 primo recrutements. Les 144 autres proviennent de réintégrations d’agents, de détachements et de recrutements de contractuels.
Les dépenses de rémunérations et charges sociales se sont élevées en 2011 à 1 087,8 millions d’euros.
La performance de ce programme est quantifiée par le biais de trois objectifs assortis chacun d’un indicateur.
Le premier objectif consiste à Rendre un service de gestion des ressources humaines au meilleur coût. Le ratio d’efficience qui le mesure divise le nombre d’agents affectés au service des ressources humaines (au numérateur) par rapport au nombre d’agents gérés (dénominateur). Plus le résultat est faible, plus grande est l’efficience. Ce ratio, qui diminue d’année en année (3,01 en 2009, 2,86 en 2010, 2,73 en 2011), a dépassé l’objectif qui était fixé à 2,85.
Le deuxième objectif consiste à « Maîtriser l’équilibre des recettes / dépenses et l’endettement du budget annexe ». Il est mesuré par un ratio qui mesure l’endettement par rapport à la capacité d’autofinancement et qui s’élève à 8,2 années au titre de l’exercice 2011. Ce résultat est plus élevé que la prévision (6,7). En effet, si l’endettement est conforme aux prévisions, le niveau escompté de la capacité d’autofinancement n’a pas été atteint « en raison essentiellement du solde d’exploitation finalement déficitaire ». L’endettement du budget annexe a atteint, en 2011, 161 millions d’euros et représente 64,4 % des recettes d’exploitations, qui se sont élevées à 1 804,5 millions d’euros. En 2012, le niveau d’endettement devrait largement dépasser les 1 200 millions d’euros.
Le troisième objectif, bien légitime, est de « S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe ». L’indicateur ne fournit malheureusement pas de résultat pour l’exercice 2011. En 2009 et 2010, le taux de recouvrement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) était proche de 98,6 % tandis que celui de la Taxe de l’aviation civile (TAC) approchait de 99,5 %.
Ce programme rassemble les moyens consacrés au contrôle de la circulation aérienne qui se déclinent en quatre services :
– le service de contrôle de la circulation aérienne ;
– le service de communication, de navigation et de surveillance ;
– le service d’information aéronautique ;
– le service météorologique.
Le trafic aérien a progressé de 15 % en dix ans, de 2001 à 2011, avec des variations sensibles de tendance au cours de la période. Le trafic, en croissance soutenue de 2002 à 2007 s’est stabilisé en 2008 avant de chuter de plus de 7 % en 2009 en raison de la crise économique mondiale. Après une année 2010 de quasi-stabilité, l’activité aérienne a connu à nouveau une progression en 2011 : + 6,2 %.
Ce programme a bénéficié de 506 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 497 millions d’euros de crédits de paiement inscrits en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et ouvertures intervenues en cours de gestion ainsi que des fonds de concours, les autorisations d’engagement totales se sont élevées à 659 millions d’euros et les crédits de paiement à près de 518 millions d’euros.
Sur ces montants, 563 millions euros d’autorisations d’engagement et 490 millions de crédits de paiement ont effectivement été consommés, soit respectivement 85,4 % et 94,8 % des crédits ouverts.
Ces consommations enregistrent de fortes augmentations par rapport à 2010 : + 24 % en autorisations d’engagement et + 5,3 % en crédits de paiement.
Ce programme poursuit cinq objectifs associés à huit indicateurs particulièrement détaillés.
Le premier objectif consiste à Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne. Il est mesuré par le nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols. Cet indice, déjà faible en 2009 (0,15) et 2010 (0,11), a continué à décroître en 2011 (0,10), ce qui témoigne d’un excellent niveau de sécurité. Concrètement, cela signifie que seuls trois rapprochements hors norme ont été enregistrés en 2011 dans l’espace aérien français.
Le deuxième objectif est de Maîtriser l’impact environnemental du trafic aérien. Le premier des deux indicateurs nous apprend que, sur l’ensemble de l’année 2011, vingt aéronefs seulement n’ont pas respecté leur trajectoire initiale au décollage d’Orly ou de Roissy, contre 40 en 2010 et 49 en 2009. Ce résultat semble d’autant plus satisfaisant que l’objectif de départ consistait à ne pas dépasser 60 infractions. Le second indicateur nous informe que l’écart moyen entre la trajectoire parcourue et la trajectoire prévue n’était que de 2,8 % en 2011, contre 3,6 % en 2010 et 3,3 % en 2009.
L’objectif 3 consiste à Améliorer la ponctualité des vols. Le taux de vols retardés à la suite de mesures de régulation du trafic aérien s’est établi en 2011 à 10,5 %, contre 11,5 % en 2010. Ce résultat respecte l’objectif fixé à 12 % maximum. Le retard induit par le contrôle du trafic aérien reste, en tout état de cause, inférieur à une minute.
Le quatrième objectif consiste à Améliorer l’efficacité économique des services de navigation aérienne. Il est associé à trois indicateurs et de multiples sous-indicateurs qui mesurent le coût du taux unitaire de route français et son évolution. Il apparaît que le coût français (67,08 euros) reste inférieur à celui des pays limitrophes (75,24 euros). L’augmentation du taux unitaire de route français en 2011 (+ 3 %) et du taux unitaire de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (+ 4,5 %) ont permis d’obtenir un supplément de recettes de près de 18,5 millions d’euros tout en conservant un niveau de redevance parmi les plus bas d’Europe.
Le cinquième et dernier objectif consiste à Améliorer le taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par les redevances. Et cet objectif mérite d’être poursuivi dans la mesure où le taux de couverture, certes en progression, ne s’élève qu’à 38,9 %. La création de la redevance océanique (ROC), au 1er janvier 2010, a permis de compléter le dispositif de financement des services de la navigation aérienne outre-mer et d’améliorer le taux de couverture, sans toutefois atteindre l’objectif modestement fixé à 40 %.
Ainsi que le souligne la Cour des comptes, on peut regretter que la comparaison européenne reste réduite aux taux unitaires de route alors qu’elle pourrait être utile pour d’autres indicateurs, tels le taux de croisement hors normes des vols, le pourcentage de vols retardés ou les retards moyens par vols liés au contrôle aérien.
Ce programme a pour objet de mettre en œuvre la politique de sécurité, de sûreté et de développement durable. Il a également pour finalité de vérifier la conformité de l’ensemble des acteurs du secteur aux règlements qui leur sont applicables et de veiller à ce que le développement du transport aérien se déroule dans un cadre économique équilibré.
Ce programme a bénéficié de 48,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 53,6 millions d’euros de crédits de paiement inscrits en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et ouvertures intervenues en cours de gestion ainsi que des fonds de concours, les autorisations d’engagement totales se sont élevées à 77,9 millions d’euros et les crédits de paiement à près de 76,4 millions d’euros.
Sur ces montants, 61,4 millions euros d’autorisations d’engagement et 67 millions de crédits de paiement ont effectivement été consommés, soit respectivement 85,4 % et 94,8 % des crédits effectivement ouverts.
Ces consommations enregistrent de fortes baisses par rapport à 2010 : respectivement – 21,3 % en autorisations d’engagement et – 7,7 % en crédits de paiement.
Ce programme poursuit quatre objectifs associés à sept indicateurs précis et détaillés. Le premier objectif consiste à Concourir à la sécurité et à la sûreté de l’aviation civile. Le premier indicateur met en évidence une baisse du ratio mesurant le nombre d’écarts majeurs à la réglementation détectés sur une base théorique. Ce ratio qui s’élevait à 2,8 % en 2009, puis à 1,9 en 2010, a continué à décroître à 1,8 % en 2011.
Le deuxième indicateur mesure la présence de la DGAC « au contact direct des entreprises permettant de relever des écarts à la réglementation ». Cette activité a représenté, en 2011, 19 % de l’activité des agents, en légère hausse par rapport aux exercices précédents (18 %). Le troisième indicateur, qui mesure l’efficacité dans la conduite des enquêtes techniques de sécurité, met en évidence un taux de prise en compte de 100 % des recommandations de sécurité (50 ont été émises en 2011), comme en 2010.
Le deuxième objectif consiste à Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères. Il ressort de l’indicateur associé à cet objectif une forte augmentation de ces contrôles. Le nombre de contrôles ciblés s’est élevé à 1 141 en 2011, en forte hausse par rapport à 2010 (+ 46 %). Le pourcentage de contrôles ciblés a ainsi été porté à 43 % des contrôles, contre seulement 29 % en 2010.
Le troisième objectif, Limiter les impacts environnementaux du transport aérien, est mesuré par le nombre d’infractions sanctionnées par l’Autorité de Contrôle des Nuisances Aéroportuaires (ACNUSA). 396 infractions ont été sanctionnées en 2011, contre 433 en 2010, ce qui pose la question de savoir si la réglementation a été mieux respectée ou si le contrôle a été moins rigoureux. La DGAC considère que les résultats obtenus mettent en évidence une amélioration du respect de la réglementation, les violations étant systématiquement relevées.
Enfin, le quatrième objectif consiste à « Assurer le respect d’un cadre concurrentiel équitable pour le transport aérien ». Il est assorti de deux indicateurs. Le premier, qui mesure le taux de récidive des transporteurs aériens dont le comportement a fait l’objet d’une mise en demeure, met en évidence une hausse de ce taux. Le second, qui mesure la rapidité de traitement des réclamations des clients du transport aérien n’est malheureusement pas renseigné, ce n’empêche pas le responsable de programme d’écrire que « le délai de traitement des réclamations (…) devrait être conforme à la prévision actualisée ».
Ce programme rassemble la majeure partie des moyens relatifs aux activités de formation aux métiers de l’aéronautique dont la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) a la charge et qui sont mises en œuvre par un opérateur spécialisé, l’École nationale de l’aviation civile (ÉNAC), établissement public administratif. Cette école réunit chaque année 2 000 élèves dans ses différents établissements, dont 400 en Chine, répartis dans 25 formations différentes, ainsi que 7 500 stagiaires qui prennent part aux 600 stages de formation annuellement organisés.
Toutefois, la Cour des comptes fait remarquer que les autres programmes, notamment le 612 Navigation aérienne, portent également une partie non négligeable des crédits de formation (18 millions d’euros en 2012). Ainsi, la Direction des services de la navigation aérienne (DSNA) et la Direction de la sécurité de l’aviation civile (DSAC), qui dépendent du programme 612, disposent d’une forte autonomie dans la gestion de leur formation continue. En conséquence de quoi, la Cour « recommande que le processus de regroupement des crédits de formation et de mutualisation des moyens se poursuive. »
Ce programme a bénéficié de 100,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement inscrits en loi de finances initiales. Sur ce montant, 97,3 millions euros ont effectivement été consommés, soit 97,1 % des crédits ouverts.
Ces crédits sont en forte hausse par rapport à 2010 : + 25,4 %. Lors de l’exercice précédent, 77,5 millions d’euros avaient alors été consommés. Cette évolution est liée à la fusion entre l’ÉNAC et le Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA), intervenue au 1er janvier 2011, et qui permet désormais de rassembler sous le seul sigle de l’ÉNAC les activités de formation théorique et pratique de ces deux entités.
Le nouvel ÉNAC constitue désormais l’exemple unique en Europe d’un organisme qui forme à la quasi-totalité des métiers relatifs au transport aérien. C’est la raison pour laquelle, selon le responsable du programme, elle est souvent considérée comme la grande école voire « l’université » des métiers du transport aérien en Europe mais également dans le monde.
Du fait de la fusion avec le SEFA, la subvention versée par la DGAC à l’ÉNAC est passée de 65,5 millions d’euros en 2010 à 102,07 millions d’euros en 2011, soit une hausse de 56 %, en raison de la rémunération des personnels du SEFA au sein de l’école et de la participation de la DGAC au financement des activités qui relevaient auparavant du SEFA.
La Cour des comptes relève que le budget de l’ÉNAC est dépendant pour plus des trois quarts de la subvention de la DGAC, laquelle a, en outre, abondé la trésorerie de l’école de 1,13 million d’euros en 2011. « Les ressources propres de l’ÉNAC apparaissent en revanche modeste au regard des ambitions de l’école » soulignent les magistrats.
Dans ce contexte budgétaire restreint, la Cour des comptes pose la question de la gratuité de la formation des élèves pilotes de ligne « car, une fois formés, ils travaillent pour des compagnies aériennes ou d’autres entreprises privées liées au milieu de l’aéronautique. L’avenir de ce dispositif doit être envisagé en fonction de la capacité de l’ÉNAC à poursuivre la réduction de ses coûts de fonctionnement, à augmenter la rentabilité d’emploi de ses actifs et à trouver de nouveaux financements ».
Le premier objectif de ce programme est d’Assurer la formation des ingénieurs, des techniciens de la sécurité aérienne et des élèves pilotes de ligne aux meilleures conditions économiques. L’indicateur associé mesure le coût unitaire de formation d’un élève ingénieur et d’un élève pilote. Bien que n’étant pas renseigné pour 2011, il nous apprend que la formation d’un élève ingénieur a coûté 75 586 euros en 2010 et que ce chiffre devrait probablement s’établir en baisse en 2011, aux alentours de 71 000 euros. La formation d’un élève pilote, qui s’est établie à 109 000 euros en 2010, pourrait avoir baissé à 105 500 en 2011.
Le second objectif consiste à Répondre aux besoins du secteur aéronautique français en actions de formation. Le taux d’insertion professionnelle des élèves ingénieurs six mois après la délivrance de leur diplôme (90 %) laisse à penser que cet objectif est en grande partie atteint ; en revanche, la situation des élèves pilotes de ligne est plus délicate puisque, en 2011, seuls 66 % d’entre eux étaient insérés dans la vie professionnelle six mois après l’obtention de leur diplôme (86,5 % en 2010).
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES
TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES ;
COMPTES SPÉCIAUX CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES
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SOMMAIRE
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Pages
I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : PLUS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION 177
II.– L’AFITF : UNE INSOUTENABILITÉ FINANCIÈRE ET UNE ENTORSE À LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE 177
III.– LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTS 178
IV.– LE PROGRAMME 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : DES FINANCEMENTS MALAISÉS À CONTRÔLER 179
V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE QUI S’AMÉLIORE 179
VI.– COMPTE SPÉCIAL CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT : UN DISPOSITIF NE PERMETTANT PLUS DE RETRACER LE PRODUIT DES AMENDES RADARS 180
VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS : UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS MASSIVEMENT DÉSÉQUILIBRÉ 181
VIII.– LE NOUVEAU COMPTE SPÉCIAL SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNES DU VOYAGEURS 181
L’architecture budgétaire de la mission Écologie, développement et aménagement durables qui a connu de profondes modifications en 2009 est, stable depuis 2010. D’importantes ressources extrabudgétaires s’y ajoutent, destinées aux établissements rattachés, comme l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF – et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie – ADEME.
Par ailleurs, la programmation budgétaire est marquée par le choix de concentrer les moyens de personnel et de fonctionnement sur un programme unique, le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. Ce choix, s’il se justifie dans une optique de rationalisation des coûts, ne facilite pas le contrôle parlementaire et contrevient à la logique de la LOLF, qui suppose une présentation en coût complet.
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
(en millions d’euros)
Programme |
LFI (hors FDC et ADP) |
Crédits ouverts (y c FDC et ADP) |
Crédits consommés |
Consommés |
Consommés |
Infrastructures et services de transports |
4 291,7 |
11 683,3 |
6 698,2 |
156 % |
57,3 % |
Sécurité et circulation routières |
57,6 |
57,6 |
55,4 |
96,2 % |
96,2 % |
Sécurité et affaires maritimes |
129,6 |
147,3 |
125,6 |
96,9 % |
85,2 % |
Urbanisme, paysages, eau et diversité |
350 |
358,6 |
338,6 |
96,7 % |
94,4 % |
Information géographique et cartographique |
81,9 |
80,6 |
80,4 |
98,1 % |
99,7 % |
Total |
4 910,8 |
12 327,4 |
7 298,2 |
148,6 % |
59,2 % |
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDITS DE PAIEMENT
(en millions d’euros)
Programme |
LFI |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
Consommés /LFI |
Consommés /ouverts |
Infrastructures et services de transports |
4 060,3 |
6 167,9 |
5 991,4 |
147,5 % |
97,1 % |
Sécurité et circulation routières |
57,6 |
54,9 |
54,3 |
94,2 % |
98,9 % |
Sécurité et affaires maritimes |
132 |
131,5 |
127,4 |
96,5 % |
96,8 % |
Urbanisme, paysages, eau et diversité |
345,2 |
342,3 |
339,6 |
98,3 % |
99,2 % |
Information géographique et cartographique |
81,9 |
80,4 |
80,4 |
98,1 % |
100 % |
Total |
4 667 |
6 777 |
6 593,1 |
141,2 % |
97,2 % |
I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : PLUS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION
Comme chaque année, l’écart important entre les crédits votés initialement et les crédits disponibles s’explique par le rattachement de fonds de concours et par d’importants reports en autorisations d’engagement de 2010 et 2011 sur le programme 203 à hauteur de 1 940 millions.
En outre, sur les 3 410 millions d’euros de crédits ouverts pour la mise en place de l’écotaxe poids lourds, seuls 823 millions d’euros ont été consommés en 2011. Fin 2011, les montants des AE affectées mais non engagées totalise 1 880 millions d’euros pour le programme 203, ce qui laisse à penser que les écarts entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits consommés continueront à être conséquents en 2012.
Les subventions à Réseau ferré de France (RFF) ont augmenté sensiblement depuis 2009. Le concours à RFF a été fixé à 2 490 millions d’euros pour 2011.
II.– L’AFITF : UNE INSOUTENABILITÉ FINANCIÈRE ET UNE ENTORSE À LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
Le budget de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) reste tributaire de la subvention de 974 millions d’euros versée par l’État en 2011 complétée en gestion de 400 millions d’euros issus de la mise en concession de l’autoroute A63 Bordeaux-Bayonne. En effet, le contentieux concernant l’appel d’offre relatif à la mise en œuvre de la taxe poids lourds dont une partie du produit doit abonder le budget de l’Agence, a encore renvoyé l’encaissement de cette recette à un avenir incertain.
Les engagements de dépense de l’AFITF sont nettement supérieurs à ses recettes. Au total, fin 2011, les restes à payer de l’AFITF s’élèvent à 14,17 milliards d’euros correspondants à des engagements de 27,65 milliards d’euros sur la période 2005-2011 couverts par des crédits de paiement de seulement 13,48 milliards d’euros. En 2012, 3,14 milliards d’euros supplémentaires sont décidés sans ressource pérenne autre qu’une subvention d’équilibre de l’État elle-même insuffisante. L’évolution des restes à payer de l’AFITF constitue donc un facteur de risque important et grandissant.
En définitive, l’existence de l’AFITF et son fonctionnement entachent la sincérité de la programmation budgétaire du fait de déficits importants « cachés » sur les comptes de l’agence.
Le conseil d’administration de l’AFITF a par ailleurs décidé comme chaque année d’opérations d’investissements nouvelles sans ouverture de crédits en loi de finances ; ces nouvelles autorisations d’engagement se sont élevées en 2011 à 9,06 milliards d’euros. La programmation budgétaire ne prend donc pas en compte l’ensemble des engagements de l’État au titre des politiques publiques visées par la mission. Ce dispositif méconnaît une disposition essentielle de la loi organique n° 2001-692 relatif aux lois de finances (LOLF) qui prévoit dans son article 6 que : « le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État ». L’AFITF transfert en cours d’année par voie de fonds de concours les crédits relatifs aux opérations d’investissements. Ces transferts expliquent en grande partie – avec les reports des années précédentes – les fortes différences entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits ouverts.
De plus, bien que n’étant pas votés par le Parlement, les engagements de l’AFITF, qui sont approuvés par les représentants de la tutelle au conseil d’administration de l’opérateur, engagent l’État. Ce dispositif est peu compatible avec les articles 7 et 9 de la LOLF en ce qu’il contrevient au principe d’universalité budgétaire.
La loi de finances initiale devrait prévoir au minimum une ouverture d’autorisations d’engagement – à défaut de la suppression pure et simple de l’AFITF – pour le montant des dépenses non couvertes par les ressources propres de l’agence, dans la mesure où l’AFITF est un organisme transparent sans réelle valeur ajoutée technique, et où l’État contrôle le conseil d’administration. Cela se justifie d’autant plus que des provisions sont constituées dans les comptes de l’État, en comptabilité générale, au titre des engagements pris par l’AFITF.
III.– LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTS
Les crédits du programme 205 Sécurité et affaires maritimes ont, en 2011, été maîtrisés.
Les autorisations d’engagement consommées se sont élevées à 125,6 millions d’euros, pour une ouverture de crédits de 147,3 millions d’euros. En crédits de paiement, les crédits consommés ont atteint 127,4 millions d’euros pour une ouverture de 131,5 millions d’euros.
Le programme dans son ensemble continue à progresser en termes de performance recentrée autour de trois objectifs : sécurité maritime et protection de l’environnement, promotion de la flotte de commerce et de l’emploi, meilleur contrôle de la pêche.
En effet, l’année 2011 a été marquée par la transposition et la mise en œuvre des directives du paquet Erika III, relatives à la sécurité maritime et à la prévention des pollutions accidentelles. La réforme de l’enseignement maritime a été poursuivie avec la généralisation des baccalauréats professionnels en 3 ans.
Enfin la fonction de garde-côte décrite dans le projet annuel de performance 2011 a été créée.
IV.– LE PROGRAMME 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : DES FINANCEMENTS MALAISÉS À CONTRÔLER
Le programme 113 Urbanisme, paysages et biodiversité a pour objectifs la préservation des ressources et milieux naturels et l’aménagement concerté des espaces dans le cadre d’un développement durable des territoires. Il s’appuie sur les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).
Peu de mention est faite dans les documents budgétaires des ETPT associés au programme et qui sont inscrits au sein du programme support du ministère. Le suivi des moyens affectés au programme devient dans ce contexte malaisé.
345,2 millions d’euros seulement étaient inscrits en loi de finances initiale pour le programme 113. Cependant, 722 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2011 par l’action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme 113 en provenance du programme support. En outre, une part importante de l’activité des services déconcentrés dans le domaine de l’eau et de la biodiversité est assurée par des agents du ministère de l’Agriculture. Ces financements croisés ne favorisent pas le contrôle parlementaire.
On notera enfin que le programme 159 Information géographique et cartographique a atteint ses objectifs en 2011 et que les dépenses ont été globalement maîtrisées.
V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE QUI S’AMÉLIORE
En 2011, le bilan provisoire de l’insécurité routière s’est élevé à 3 970 personnes tuées et 28 546 personnes blessées hospitalisées. Le nombre de blessés est en net recul tandis que le nombre de personnes tuées continue de baisser alors que le début de l’année laissait présager une inversion de tendance.
Les autorisations d’engagement ouvertes pour le programme 207 Sécurité routière se sont élevées en 2011 à 57,4 millions d’euros, dont 55,4 ont pu être consommées. Pour les crédits de paiement, la consommation est de 54,3 millions d’euros pour des ouvertures de 54,9 millions d’euros.
Enfin, la mesure « permis à un euro par jour » a été source d’économies en 2011 en dépit du nombre de bénéficiaires croissant grâce à la baisse du taux des bons du trésor à intérêts annuels (BTAN) sur lequel est indexée la rémunération des banques partenaires.
VI.– COMPTE SPÉCIAL CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT : UN DISPOSITIF NE PERMETTANT PLUS DE RETRACER LE PRODUIT DES AMENDES RADARS
La loi de finances initiale pour 2011 a étendu le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route, renommé Contrôle de la circulation et du stationnement routiers en fondant les recettes provenant des radars automatiques et celles des amendes de police. La lisibilité du CAS qui avait initialement pour vocation de retracer strictement les modalités financières de mise en œuvre des opérations d’aménagement et de sécurité routières financés par le produit des amendes automatisées s’en est trouvée fortement dégradée. En effet, jusqu’à la date de janvier 2011, le compte était bien affecté et spécial. Malheureusement, son extension a altéré le suivi spécifique du produit des radars automatiques. Il n’est maintenant ni affecté, ni spécifique.
Une partie du produit des amendes radars a été affectée au compte d’affectation spéciale soit 240 millions d’euros – 228 millions d’euros pour le programme 751 Radars et 12 millions d’euros pour le programme 752 Fichier national du permis de conduire, le reliquat étant partagé entre l’AFITF et les collectivités territoriales. Le montant des recettes de la première section a été augmenté en loi de finances rectificative par rapport au montant prévu en loi de finances initiale de 26 millions d’euros dans le but de financer la mesure de déploiement de radars pédagogiques sur le réseau routier prise à la suite du comité interministériel de sécurité routière du 11 mai 2011.
L’exécution budgétaire est délicate. Le CAS est utilisé principalement pour l’achat et l’entretien de matériels nécessaires au fonctionnement du dispositif radars. Ces dépenses concernent principalement le programme 751 qui a recours à des marchés pluriannuels. Le choix d’un compte d’affectation spéciale crée un lien obligatoire entre la mise à disposition des recettes et les ouvertures de crédits, obligeant à étaler dans le temps les commandes et les paiements pour ne pas dépasser ces derniers.
La première section du CAS dégage un déficit de 42 millions d’euros alors que la seconde section est excédentaire de 659 millions d’euros. En effet, sur les 1 102 millions d’euros de recettes constatées, 21 millions ont été affectés au programme Contrôle et modernisation de la politique et de la circulation et stationnement routier, 59,6 millions d’euros au programme Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routière et 621 millions d’euros au programme Désendettement de l’État.
VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS : UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS MASSIVEMENT DÉSÉQUILIBRÉ
Depuis la création du compte de concours financier d’avance au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, l’exécution des dépenses s’est trouvée beaucoup plus élevée que celle prévue initialement, alors que le niveau de recettes a été nettement en retrait par rapport à celui anticipé. Dès lors, le déficit du fonds n’a fait que s’accroître : 214 millions d’euros en 2008 et 522 millions d’euros en 2009 et 516 millions d’euros en 2010 et enfin 198 millions d’euros en 2011, suite au durcissement des conditions d’accès au bonus. Les raisons de ce déficit sont à trouver dans le succès des mesures incitatives mises en place.
Le compte de concours financier a été transformé en loi de finances initiale pour 2012 en compte d’affectation spéciale qui doit être juridiquement équilibré. Cette transformation s’est accompagnée d’un nouveau resserrement des conditions d’accès au bonus.
VIII.– LE NOUVEAU COMPTE SPÉCIAL SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNES DU VOYAGEURS
Le nouveau compte créé en loi de finances initiale 2011 retrace :
● en recettes :
– le produit de la contribution de solidarité territoriale (CST), taxe due par les entreprises de transports de voyageurs réalisée pour tout ou partie sur le réseau ferré national ;
– une fraction de la taxe d’aménagement du territoire ;
– le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) ;
● en dépenses :
– les contributions liées à l’exploitation des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs par l’État ;
– les contributions liées aux matériels roulants des services nationaux de transports conventionnés de voyageurs par l’État.
Le compte est excédentaire en exécution de 40 millions d’euros.
ÉCONOMIE :
DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI ;
COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS
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SOMMAIRE
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Pages
I.– PROGRAMME 134 : DES MONTANTS AFFICHÉS PERMETTANT DE RETRACER LA TOTALITÉ DES ENGAGEMENTS DE L’ÉTAT 184
A.– SINCÉRITÉ DU PROGRAMME 184
B.– RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 185
C.– LA GESTION BUDGÉTAIRE 186
D.– UN PILOTAGE RENDU DIFFICILE PAR LE VOLUME IMPORTANT DES DÉPENSES FISCALES 187
II.– COMPTE SPÉCIAL PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR DES OUVERTURES EXCESSIVES SUR LE PROGRAMME 862 187
III.– LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 188
A.– LE PROGRAMME 134 DE LA MISSION ÉCONOMIE : UNE DÉMARCHE PERFORMANCE DIFFICILE À DÉFINIR 188
B.– LE PROGRAMME 862 DU COMPTE SPÉCIAL : EFFET DE LEVIER ET SAUVEGARDE DURABLE DES ENTREPRISES 189
Le programme 134 regroupe un ensemble de politiques mises en œuvre par différents services de l’État, qui concourent au développement des entreprises et de l’emploi. Le soutien des entreprises est porté principalement par Oseo et par le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC). Le renforcement de l’appui territorial mobilise les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Enfin, le renforcement de la présence des entreprises françaises à l’étranger est l’objectif principal des réseaux Ubifrance.
Le programme 134 vise également à renforcer le cadre institutionnel de la concurrence et de la régulation économique.
Il comprend en son sein des opérateurs nombreux et des dépenses fiscales importantes.
Le responsable de programme est le secrétaire général du ministère chargé de l’économie.
Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés est une mission constituée de quatre programmes hétérogènes. Les programmes 861 Prêts et avances à des particuliers ou à des associations qui retrace trois dispositifs d’avances à des fonctionnaires et 862 Prêts pour le développement économique et social qui sont consentis à des entreprises en difficulté sont pérennes. Les programmes 863 Prêts à la filière automobile visant à soutenir les constructeurs automobile en complément des dispositifs de bonus/malus écologique et de prime à la casse et 865 Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs créé à la suite de la tempête Xynthia en 2010 sont en revanche appelés à disparaître.
I.– PROGRAMME 134 : DES MONTANTS AFFICHÉS PERMETTANT DE RETRACER LA TOTALITÉ DES ENGAGEMENTS DE L’ÉTAT
Le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi est un des quatre programmes de la mission Économie. Il représente avec 1 017,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 046,7 millions d’euros en crédits de paiement respectivement 50,5 % des crédits consommés de l’ensemble de la mission en autorisations d’engagement et 51 % en crédits de paiement en 2011.
Les montants affichés en autorisations d’engagement dans le programme 134 permettent de retracer la quasi totalité des engagements pris par l’État en 2011.
La seule exception concerne l’action 2 et plus particulièrement le FISAC. Les crédits n’ont pas permis de financer toutes les demandes de subventions instruites en 2011 par le Fonds : 12 millions d’euros correspondant aux montants de demandes de subvention étaient en attente faute de crédits disponibles en fin d’année. Au total, la mobilisation des crédits budgétaires et de la trésorerie du régime social des indépendants (RSI) a tout de même permis de financer les opérations nationales et territoriales du FISAC pour 80,35 millions d’euros en 2011.
L’exécution des crédits du programme fait apparaître une légère sous-exécution de 65,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 47,3 millions d’euros en crédits de paiement. En effet, 93,9 % des crédits ouverts ont été consommés en autorisations d’engagement et 95,6 % en crédits de paiement. Cette sous-exécution est principalement le fait des 78,1 % d’autorisations d’engagement et 84 % de crédits de paiement consommés au titre de l’action 3 Actions en faveur des entreprises industrielles.
Les trois autorités de régulation abondées par les actions 13 Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), 14 Régulation et contrôle des marchés de l’énergie (CRE) et 15 Mise en œuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence) ont quant à elle globalement maîtrisé leurs dépenses de personnels et de fonctionnement.
La dotation prévue par la loi de finances initiale 2011 au titre du fonctionnement courant de l’ARCEP s’élevait à 7,55 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les dépenses liées à l’activité se montent à 3 millions d’euros dont 1,48 million d’euro consacré aux études et expertises. Les loyers coûtent 2,85 millions d’euros. Le reliquat étant consacré aux dépenses informatiques et autres dépenses de logistiques, 15,5 millions d’euros ont été affectés au titre 2. Les effectifs sont passés de 174 ETPT en 2010 à 173 ETPT à 2011.
La CRE a reçu 20,7 millions d’euros dont 11,9 millions d’euros pour le titre 2. Les effectifs ont été maîtrisés passant de 131 ETPT à 129 ETPT entre 2010 et 2011. 8,7 millions d’euros sont affectés aux autres dépenses de fonctionnement dont 3,87 millions d’euros de dépenses immobilières.
Enfin, l’Autorité de la concurrence a été dotée de 20,3 millions d’euros ventilés entre le titre 2 pour 15,3 millions d’euros et les autres dépenses de fonctionnement pour 5 millions d’euros. L’Autorité de la concurrence a également réduit ses effectifs passant de 187 ETPT à 185 ETPT. Cependant, ce sont principalement les agents de catégorie C – de 32 ETPT à 25 ETPT – qui ont baissé tandis que les agents de catégorie A+ augmentaient fortement passant de 101 ETPT à 108 ETPT.
(en euros)
Programme / Action Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation (taux de consommation) |
AE |
CP |
Moyens des politiques du tourisme et des actions en faveur des PME, du commerce, de l’artisanat et des services et des professions libérales |
184 942 625 167 643 222 (90,6 %) |
184 934 923 170 859 862 (92,3%) |
Actions en faveur des entreprises industrielles |
230 584 372 180 089 083 (78,1 %) |
243 038 679 204 351 781 (84 %) |
Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information |
209 804 175 217 922 664 (103,8 %) |
209 804 175 217 928 499 (103,8%) |
Développement international et compétitivité des territoires |
119 763 042 119 286 923 (99,6 %) |
119 752 418 119 297 713 (99,6%) |
Expertise, conseil et inspection |
19 521 245 18 172 497 (93,8 %) |
19 521 245 18 198 492 (93,2 %) |
Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
23 079 795 22 756 981 (98,6 %) |
23 079 233 22 579 180 (97,8 %) |
Régulation et contrôle des marchés de l’énergie (CRE) |
20 736 229 19 642 429 (94,7 %) |
20 735 660 20 286 294 (97,8 %) |
Mise en œuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence) |
20 396 856 19 989 359 (98 %) |
20 396 476 19 924 147 (97,6 %) |
Régulation concurrentielle des marchés |
69 752 738 71 641 787 (102,7 %) |
69 752 638 72 002 054 (103,2 %) |
Protection économique du consommateur |
120 109 746 117 005 354 (97,4 %) |
118 409 589 117 776 586 (99,4%) |
Sécurité du consommateur |
41 793 832 40 277 943 (96,3 %) |
41 793 771 40 518 689 (96,9 %) |
Moyen de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle |
22 807 949 23 090 053 (101,2 %) |
22 807 787 23 022 858 (100,9 %) |
TOTAL |
1 083 292 604 1 017 518 295 (93,9 %) |
1 094 026 594 1 046 746 155 (95,6%) |
LFI : loi de finances initiale.
FDC : fonds de concours.
ADP : attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2011
Les crédits votés en loi de finances initiale pour le programme 134 ont fait l’objet d’une réserve de précaution de 0,5 % pour le titre 2 soit 2,1 millions d’euros et de 5 % pour le hors titre 2 soit 27,64 millions d’euros en autorisations d’engagement et 28,12 millions d’euros en crédits de paiement.
Au cours de l’année, 12 648 447 euros (AE = CP) ont été gelés pour gager les ouvertures nécessaires à la mise en œuvre du plan de soutien à l’emploi et à l’alternance en loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 et 4 818 307 euros ont été annulés en lois de finances rectificatives du 14 avril 2011 et du 19 septembre 2011.
Les dépenses fiscales dont l’objet principal contribue au programme 134 sont nombreuses comme lors des exercices précédents : 73 dépenses fiscales principales et 3 dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d’État
Le montant total est de 7 209 millions d’euros, qui sont à rapprocher des 1 046 millions de crédits de paiement du programme.
Les principales dépenses fiscales concernent la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – taux de 5,5 % applicable aux ventes à consommer sur place, à l’exception des ventes de boissons alcooliques – pour 3 100 millions d’euros ; l’impôt de solidarité sur la fortune – réduction d’impôt au titre des investissements au capital des PME – pour 754 millions d’euros ; les droits d’enregistrement et de timbre – exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d’entreprises exploitées sous la forme individuelle ou détenues sous forme sociale – pour 500 millions d’euros et l’impôt sur le revenu – abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères et abattement pour durée de détention applicable aux cessions de titres ou droits par les dirigeants de PME partant à la retraite – pour respectivement 345 et 260 millions d’euros.
Le responsable du programme ne fait que constater l’évolution du nombre et les modifications de chiffrage des dépenses fiscales et ne procède à aucune évaluation des dispositifs.
II.– COMPTE SPÉCIAL PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR DES OUVERTURES EXCESSIVES SUR LE PROGRAMME 862
Les crédits consommés par programme 861 Prêts et avances à des particuliers ou à des associations diminuent régulièrement. Deux des actions
– avances à des fonctionnaires de l’État pour l’acquisition de moyens de transport et avances aux associations participant à des tâches d’intérêt général – ne sont plus dotées. Une seule action consomme la presque totalité des crédits soit 402 000 euros et concerne l’avance aux agents de l’État à l’étranger pour la prise en location d’un logement.
Sur le programme 862 Prêts pour le développement économique et sociale, l’exécution est marquée, comme les années précédentes, par des reports très importants d’autorisations d’engagement comme de crédits de paiement vers 2012. Ces reports représentent trois fois les crédits inscrits en loi de finances initiale, pour une consommation constatée de moins de 5 % des crédits ouverts (5 millions d’euros de crédits de paiement consommés pour 105 millions d’euros ouverts). Le respect de l’annualité de l’autorisation budgétaire et de la sincérité des prévisions commande de mieux calibrer la prévision. Il convient pour cela de procéder à une véritable évaluation du dispositif pour expliquer le faible attrait des prêts proposés.
Le programme 863 Prêts à la filière automobile devrait s’éteindre en 2012. En effet, les constructeurs automobiles ont soldé les remboursements des prêts qui leur avaient été consentis en 2009. Chaque constructeur a exploité les possibilités offertes par l’avenant assouplissant les conditions de remboursement anticipé partiel, signé le 8 septembre 2010, en effectuant un dernier remboursement le 25 février 2011.
Enfin, le programme 865 Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs créé en loi de finances initiale 2011 afin d’offrir un relais de trésorerie au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), afin qu’il puisse poursuivre en début d’exercice 2011 ses opérations d’acquisitions amiables lancées à la suite de la tempête Xynthia a permis de consentir un prêt de 65 millions d’euros. Le Fonds a remboursé comme prévu cette avance en cours d’exercice.
Si le volet Performance du programme 134 a fait l’objet d’une refonte complète en 2010 ramenant le nombre d’objectifs de 10 à 5 et le nombre d’indicateurs de 15 à 11, la difficulté d’évaluation des dispositifs demeure. Il est en effet difficile de définir des indicateurs de performance pertinents et fiables qui distinguent l’efficacité des politiques publiques hors facteurs extérieurs : conjoncture économique, comportement des acteurs, évolutions technologiques, aléa…
De plus, l’importance des dépenses fiscales rend difficile l’établissement d’un lien direct entre la performance telle qu’elle est présentée dans le rapport annuel de performance et les moyens mis à disposition au sein du programme.
Seuls les indicateurs concernant les activités de la DGCCRF et ceux commun aux trois autorités de régulation – ARCEP, CRE et Autorité de la concurrence – sont réellement pertinents.
Ainsi, l’objectif 4 Assurer le fonctionnement loyal et sécurisé des marchés est mesuré par 3 indicateurs : les indicateurs 4.1 Taux de suite opérationnelle des indices de pratiques anticoncurrentielles transmis aux services spécialisés, 4.2 Pourcentage d’enquêtes suite à plainte traitées dans le délai de 2 mois et 4.3 Temps consacré aux enquêtes rapporté au temps total travaillé. Ces trois indicateurs qui mesurent l’activité de la DGCCRF affichent des résultats en progrès, dépassant même la cible. Le taux de suite opérationnelle des indices de pratiques anticoncurrentielles transmis aux services spécialisés s’établit à 40,3 % en 2011 contre 40 % visé. 68,4 % des plaintes ont été traités dans les 2 mois contre 66 % prévu. Enfin, 75,1 % du temps de travail global a été consacré aux enquêtes contre 73 % prévu.
En revanche, les indicateurs mesurant le délai de réponse aux demandes d’avis et de traitement des plaintes des autorités de régulation n’atteignent pas leur cible même si les délais diminuent aussi bien pour l’ARCEP, la CRE que pour l’Autorité de la concurrence. Le délai moyen de réponse aux demandes d’avis est de 15,7 jours pour l’ARCEP alors que l’objectif était de 10 jours, de 17 jours pour la CRE contre 13 jours attendus et de 3,5 mois pour l’Autorité de la concurrence contre 3 mois attendus.
Seul le programme 862 est doté d’un objectif « Appuyer les dispositifs de sauvegarde des entreprises » mesuré par deux indicateurs pertinents.
Le premier indicateur mesure l’effet de levier du prêt de l’État sur les capitaux privés. La cible était de 1 euro public pour 10 euros privés. En 2011, un seul prêt a été conclu avec un effet de levier de 1 euro public pour 4,80 euros privés. Il constitue à lui seul le résultat de l’indicateur ce qui est évidemment insuffisant pour apprécier la performance du dispositif.
Le second indicateur apprécie le pourcentage de prêts consentis au cours de l’année n-3 qui ont été normalement remboursés. Le postulat étant qu’une entreprise qui honore ses échéances de prêts durant trois ans est parvenue à se redresser durablement. L’indicateur n’atteint pas sa cible – 57 % contre 65 % attendu.
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SOMMAIRE
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I.– UNE EXÉCUTION DU BUDGET 2011 SATISFAISANTE 193
A.– DES DÉPENSES MOINS IMPORTANTES QUE PRÉVUES 194
B.– DES CRÉDITS CONSOMMÉS DEPUIS 2008 EN FORTE DIMINUTION 195
C.– DES DÉPENSES FISCALES CONSÉQUENTES DONT L’EFFICACITÉ N’EST PAS MESURÉE 196
D.– DES COÛTS COMPLETS FORTEMENT RÉÉVALUÉS 197
II.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO 198
A.– ACTION 1 PROMOTION DE L’IMAGE TOURISTIQUE DE LA FRANCE ET DE SES SAVOIR-FAIRE 198
B.– ACTION 2 ÉCONOMIE DU TOURISME ET DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE TOURISTIQUE 198
C.– ACTION 3 POLITIQUES FAVORISANT L’ACCÈS AUX VACANCES 199
III.– LE POIDS CROISSANT D’ATOUT FRANCE 200
A.– UNE SUBVENTION RELATIVEMENT ÉPARGNÉE EN 2011 200
B.– UN EFFORT DE RIGUEUR BUDGÉTAIRE EXEMPLAIRE 200
C.– DES DÉPENSES DE PERSONNEL MAÎTRISÉES 201
D.– UN OPÉRATEUR DE L’ÉTAT QUI S’INSCRIT RÉSOLUMENT DANS LE PAYSAGE TOURISTIQUE MONDIAL 202
IV.– UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE PERFECTIBLE 202
A.– OBJECTIF 1 AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS 203
B.– OBJECTIF 2 FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ 203
C.– OBJECTIF 3 ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES 204
Le tourisme mondial a poursuivi sa croissance en 2011 avec 980 millions d’arrivées de touristes internationaux dans le monde, soit une augmentation de près de 4,5 % par rapport à 2010. Au niveau mondial, la France est restée la première destination touristique et se situe toujours au troisième rang au niveau des recettes.
La stratégie en faveur du développement du tourisme français définie en 2010 s’est traduite, en 2011, par de nombreux projets et l’organisation d’un événement international : le T20, présidé par la France en octobre 2011, qui a réuni les ministres chargés du tourisme des pays du G20. Ils ont réaffirmé l’enjeu économique stratégique du tourisme dont ils ont souligné que les impacts économiques indirects étaient, en termes d’emplois et d’activité, du même ordre de grandeur que les impacts directs.
Préserver la place de la France comme premier pays visité au monde et faire progresser les recettes du tourisme français, tels ont été les deux objectifs qui ont mobilisé la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) en 2011, en étroite collaboration avec Atout France.
L’année 2011 a vu pour la première fois la réalisation par la DGCIS d’un document de politique transversale qui récapitule l’ensemble des moyens concourant à la politique du tourisme et qui a fait état de près de 2 milliards de crédits consacrés à des politiques ayant un impact sur le tourisme, portés par 24 programmes relevant de 12 missions.
Le programme Tourisme reste le plus petit programme de la mission Économie. Avec des dépenses de 43,53 millions d’euros en autorisations d’engagement et 46,35 millions d’euros en crédits de paiement, il représente un peu plus de 2 % des crédits consommés de la mission et ne constitue qu’une part minime des dotations publiques contribuant à la mise en œuvre de la politique du tourisme. Il s’articule autour de trois actions :
● Action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;
● Action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité du tourisme ;
● Action 3 : Politiques favorisant l’accès aux vacances.
L’action 4 Soutien au programme qui regroupait les crédits de fonctionnement des anciennes directions du tourisme intégrées dans les nouvelles Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) a été supprimée en 2011. Les crédits afférents ont été transférés sur le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.
Le tourisme est une activité clef de l’économie française. Premier secteur excédentaire de la balance des paiements, il représente 7,1 % du PIB national. L’apparition de nouvelles clientèles, notamment en provenance des BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine), et le développement d’une offre touristique concurrente dans les pays émergents, susceptible d’attirer les clientèles traditionnelles d’Europe et d’Amérique du Nord, renforcent l’enjeu lié aux politiques publiques en faveur du tourisme.
I.– UNE EXÉCUTION DU BUDGET 2011 SATISFAISANTE
La Cour des comptes dans le cadre de son analyse de l’exécution de la mission Économie souligne que l’exécution du budget 2011 s’est déroulée dans un contexte de mise en œuvre et de poursuite de réformes importantes (nouvelles compétences dévolues à Atout France, réorganisation des services déconcentrés).
Le budget 2011 avait fait l’objet d’une nouvelle négociation dans le cadre du triennal 2011-2013 et a été construit sur la base de la lettre de recadrage du Premier ministre qui imposait, conformément à la stratégie de maîtrise des finances publiques, une baisse de 10 % des crédits préalablement fixés.
Pour l’exercice 2011, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 52,87 millions d’euros en autorisations d’engagement et 50,97 millions d’euros en crédits de paiement.
Les « coups de rabots » visant à réduire le déficit au titre du plan de rigueur de la fin de l’été et de l’automne n’ont pas épargné le programme Tourisme. Des annulations de crédits ont été votées à hauteur 365 795 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement par la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 et de 300 000 euros par la loi de finances rectificative du 19 septembre 2011.
Un sur calibrage de la dotation en loi de finances initiale a été constaté au niveau des crédits relatifs à la participation de la France à l’exposition universelle de Shanghai. Une dotation de 2,3 millions d’euros avait en effet été prévue pour la déconstruction du pavillon français qui n’a finalement pas été utilisée car le pavillon a été cédé à titre gratuit à la Chine. Le décret d’avance n° 2011-1695 du 30 novembre 2011 a annulé 2,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.
CRÉDITS 2011 DU PROGRAMME TOURISME
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
Totaux des crédits prévus en LFI |
52,87 |
50,97 |
Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP) |
– 2,20 |
– 0,97 |
Totaux des crédits ouverts |
50,67 |
50 |
Totaux des crédits consommés |
43,54 |
46,35 |
Source : rapport annuel de performances pour 2011
Ces différents mouvements de crédits opérés en cours d’exercice ont porté les autorisations d’engagement à 50,67 millions d’euros et les crédits de paiement à 50 millions d’euros, soit une diminution des autorisations d’engagement de 2,20 millions d'euros et des crédits de paiement de 0,98 million d'euros.
Les dépenses en 2011 se sont finalement élevées à 43,54 millions d’euros en autorisations d’engagement et 46,35 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse des dépenses de 24 % par rapport à l’année 2010 pour les autorisations d’engagement et de 17 % pour les crédits de paiement.
TAUX D’EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2011
(en millions d’euros)
Actions |
Crédits votés |
Crédits |
Taux d'exécution |
Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire |
39,85 |
34,30 |
86,07 |
Économie du tourisme et développement de l’activité touristique |
9,74 |
7,65 |
78,54 |
Politiques favorisant l’accès aux vacances |
3,28 |
1,58 |
48,17 |
Total |
52,87 |
43,54 |
82,33 |
Source : rapport annuel de performances pour 2011
TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011
(en millions d’euros)
Actions |
Crédits votés |
Crédits |
Taux d'exécution |
Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire |
39,85 |
35,94 |
90,19 |
Économie du tourisme et développement de l’activité touristique |
8,13 |
8 |
98,40 |
Politiques favorisant l’accès aux vacances |
2,99 |
2,41 |
80,60 |
Total |
50,97 |
46,35 |
90,94 |
Source : rapport annuel de performances pour 2011
Les taux d’exécution sont satisfaisants. La seule réserve porte sur le faible taux d’exécution des autorisations d’engagement (48,17 %) de l’action 3 Politiques favorisant l’accès aux vacances qui s’explique par des ajustements de crédits en matière de contractualisations (voir infra).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSOMMÉS DU PROGRAMME TOURISME | ||||||||
(en millions d’euros, y compris fonds de concours) | ||||||||
Autorisations d’engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) | |||||||
Exécution 2008 |
Exécution 2009 |
Exécution 2010 |
Exécution 2011 |
Exécution 2008 |
Exécution 2009 |
Exécution 2010 |
Exécution 2011 | |
Dépenses de fonctionnement |
39,94 |
36,19 |
35,61 |
35,18 |
40,61 |
37,77 |
36,14 |
35,56 |
Dépenses d’intervention |
20,08 |
29,36 |
21,75 |
8,36 |
33,31 |
27,91 |
20,10 |
10,79 |
TOTAL |
60,02 |
65,55 |
57,36 |
43,54 |
73,92 |
65,68 |
56,24 |
46,35 |
Source : rapports annuels de performances pour 2009, 2010 et 2011
Par rapport à 2008, les crédits consommés ont baissé de 27 % au niveau des autorisations d’engagement et de 37 % au niveau des crédits de paiement.
Les dépenses de fonctionnement qui se composent essentiellement de la subvention pour charges de service public à Atout France ont connu sur cette période une baisse de l’ordre de 12 %.
La baisse la plus importante a porté sur les dépenses d’intervention dont les crédits de paiement ont diminué à hauteur de 46 % par rapport à 2010 et de 67 % sur la période 2008-2011. Cette baisse a principalement touché deux postes :
– le financement des expositions universelles et internationales,
– les crédits alloués aux contractualisations, en particulier les contrats de projet État-régions.
Le programme Tourisme comprend des dépenses fiscales beaucoup plus conséquentes que les dépenses budgétaires.
Neuf mesures fiscales sont rattachées au programme 223 en 2011 dont six ont un objet principal qui contribue directement au programme et trois qui y contribuent à titre subsidiaire.
Le montant des pertes de recettes pour l’État correspondant aux dépenses fiscales principales rattachées au programme Tourisme est évalué pour 2011 à 1 300 millions d'euros dont 980 millions d’euros pour l'application du taux réduit de TVA pour la fourniture de logements dans les hôtels et 230 millions d'euros dans les campings classés.
Ces dépenses sont donc 27 fois supérieures aux crédits du programme.
Le rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a porté sur 4 des 6 principales dépenses fiscales rattachées au programme. Une des mesures fiscales du programme a obtenu une note de 0 sur trois et une obtient la note 3. Les deux dépenses fiscales les plus onéreuses : l’application du taux réduit de TVA pour la fourniture de logements dans les hôtels (980 millions d’euros) comme celle du taux réduit de TVA pour la fourniture de logements dans les campings classés (230 millions d’euros) sont jugées peu efficientes (note 1).
La Cour des comptes recommande une évaluation systématique de la balance coût/avantage des dépenses fiscales. Elle souhaite aussi que, conformément aux principes de la LOLF, la mesure fiscale à taux réduit applicable aux consommations sur place soit à juste proportion affectée au programme Tourisme auquel elle bénéficie.
Les ressources nécessaires à la mise en œuvre du programme Tourisme ont été mutualisées au sein de trois programmes, le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi pour les ressources humaines, le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière qui mutualise la gestion des fonctions support des services centraux du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État.
Les dépenses complètes après ventilation externe s’élèvent pour 2011 à 136 millions d’euros alors qu’elles s’élevaient à 85 millions en 2010, soit un écart à l’exécution 2010 de 51 millions d’euros.
Les agents de la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) comme des DIRECCTE (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi) mettent en synergie les activités relevant du programme Tourisme, mais aussi des programmes Développement des entreprises et de l’emploi et Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle, ce qui rend difficile une évaluation précise des ressources humaines affectées au tourisme.
L’ensemble des effectifs afférents à ces trois programmes a été conventionnellement rattaché au programme Développement des entreprises et de l’emploi.
Une meilleure identification des agents de la DGCIS contribuant à la mise en œuvre du programme Tourisme, par le biais d’une « enquête – temps », a conduit à quasiment multiplier par deux les déversements reçus du programme Développement des entreprises et de l’emploi.
En 2011, les effectifs de la DGCIS et des DIRECCTE affectés au tourisme ont été évalués à 103,8 ETP.
II.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Elle est toute relative puisque les dépenses fiscales, plus de 27 fois supérieures aux crédits, ne sont pas évaluées.
Les crédits consommés de cette action s’élèvent à 34,3 millions d'euros en autorisations d’engagement et 35,9 millions d'euros en crédits de paiement pour 2011, représentant respectivement 78,8 % et 77,5 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement consommés de l’ensemble du programme.
La subvention pour charges de service public versée à Atout France (33,5 millions d'euros) a représenté 97 % des autorisations d’engagement de cette action et 93 % de ses crédits de paiement.
Les autres dépenses de fonctionnement ont permis le financement de l’organisation du T20 présidé par la France en octobre 2011.
Les dépenses d’intervention ont porté sur le paiement de la participation à l’organisation de l’exposition internationale de Yeosu (950 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement).
L’écart entre la prévision et l’exécution s’explique par la non utilisation des crédits prévus pour financer la déconstruction du pavillon français de l’exposition universelle de Shanghai (voir supra).
Les crédits consommés de l’action 2 s’élèvent à 7,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 8 millions d'euros en crédits de paiement.
L’objectif de cette action est de stimuler la consommation touristique par l’adaptation de l’offre à la demande des touristes.
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 2,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2 millions en crédits de paiement.
Les dépenses de fonctionnement correspondent à l’engagement et au paiement des factures d’un certain nombre d’enquêtes statistiques : enquêtes annuelles sur le suivi de la demande touristique, sur les visiteurs étrangers, sur la fréquentation hôtelière et enquêtes nouvelles sur les taux de réservation en hébergement et les intentions de visite en France des étrangers.
Par ailleurs des études relatives à des thématiques touristiques particulières ont été réalisées à la demande de la DGCIS : étude sur le « m-tourisme », sur les vacances d’été 2011, sur la performance économique de l’offre d’hébergement touristique du littoral, sur la satisfaction des clientèles touristiques étrangères ayant séjourné en France dans le cadre d’un voyage d’agrément ou d’un voyage d’affaires.
Les dépenses d’intervention se sont élevées à 4,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 5,9 millions d’euros en crédits de paiement. Au niveau de l’administration centrale, elles correspondent aux subventions issues des partenariats avec les grandes fédérations et à des actions pour le renforcement de l’attractivité touristique notamment dans le cadre de la mise en œuvre du Plan Qualité Tourisme.
Les crédits contractualisés ont représenté des dépenses de 3,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et 4,3 millions d'euros en crédits de paiement.
Cette action vise l’adaptation de l’offre afin de faciliter le départ en vacances de tous les publics, notamment des personnes handicapées, des seniors et des personnes démunies.
Si la prise en considération de cette priorité renvoie principalement aux actions menées par l’Agence nationale pour les chèques-vacances en faveur du tourisme social, les crédits l’action 3 se décomposent en crédits d’administration centrale et crédits contractualisés pour le développement des politiques sociales.
Les crédits consommés s’élèvent à 1,6 million d’euros en autorisations d’engagement et 2,4 millions d'euros en crédits de paiement.
Les dépenses sont en quasi-totalité des dépenses d’intervention. Au niveau central, elles ont été consacrées à des programmes d’actions mis en œuvre par les acteurs institutionnels du tourisme social (fédération « Vacances et famille », association « Tourisme et handicap »).
Les opérations contractualisées, qui ont majoritairement porté sur l’amélioration des accès pour les personnes handicapées aux équipements et sites touristiques, ont représenté des dépenses d’un montant de 1,3 million d'euros en autorisations d’engagement et 1,9 million d'euros en crédits de paiement. Le taux d’exécution de 48 % des autorisations d’engagement s’explique en grande partie par l’ajustement de ces délégations de crédits aux DIRECCTE en fonction du volume des restes à payer sur opérations antérieures. En effet les crédits de paiement ne permettaient pas de couvrir à la fois les restes à payer et les paiements sur les nouveaux engagements à hauteur de la totalité de l’enveloppe des autorisations d’engagement.
La subvention pour charges de service public versée à Atout France en 2011 avait été fixée à 34,73 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en loi de finances initiale. Elle a été de 33,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement après mise en réserve.
Cette subvention qui représente 93 % des crédits consommés de l’action Promotion de la France et de ses savoir faire et 72 % des crédits du programme Tourisme a été relativement épargnée par les plans d’austérité budgétaire afin de tenir compte des nouvelles compétences qui ont été confiées au GIE par la loi de développement et de modernisation des services touristiques (36) et lui permettre de faire face à ses missions de promotion.
Comme l’a indiqué la Cour des comptes, elle constitue mécaniquement, une part de plus en plus importante des crédits directs alloués au tourisme (44,5 % en 2007, 72 % en 2011).
Le budget 2011 fait apparaître un bénéfice de l’ordre de 1,1 million d’euros. Ce résultat est dû à l’augmentation de l’ordre de 10 % par rapport au budget prévisionnel 2011 du chiffre d’affaires facturé aux partenaires. Le compte financier 2011 fait apparaître des ressources propres à hauteur de 40,4 millions d’euros alors qu’elles n’étaient prévues qu’à hauteur de 36,9 millions d’euros.
Cette progression du partenariat et le dynamisme des partenariats noués sont d’autant plus remarquables qu’ils se sont situés dans un environnement économique difficile et qu’ils sont intervenus en dépit du tassement des subventions versées et du coût des déménagements.
COMPTE FINANCIER D’ATOUT FRANCE EN 2011
(en millions d’euros)
Charges |
Prévision |
Compte financier |
Produits |
Prévision |
Compte financier | |
Personnel |
23,7 |
23,3 |
Ressources de l’État |
33,5 |
33,5 | |
Fonctionnement |
8,3 |
8 |
Autres subventions |
6 |
6,5 | |
Intervention |
44,4 |
48 |
Ressources propres |
36,9 |
40,4 | |
Total des charges |
76,4 |
79 |
Total des produits |
76,4 |
80,4 |
Source : rapport annuel de performances pour 2011
La subvention de l’État a couvert les besoins en fonctionnement de l’opérateur et de ses 35 bureaux à l’étranger, en particulier les dépenses de personnel et les frais liés aux locaux et à la logistique.
L’opérateur a réalisé des économies sur son fonctionnement. Tous les postes de frais généraux en France et à l’étranger ont été vérifiés, ce qui a permis une économie de 800 000 euros entre 2010 et 2011.
Les dépenses d’intervention dont le montant total s’élève 48 millions d’euros sont composées à près de 90 % par des actions de promotion. Elles ont concerné pour 65 % l’organisation des campagnes de promotion à destination du grand public, pour 32 % des actions en direction des professionnels du tourisme et pour 3 % des actions de relations publiques.
Tout en accroissant son chiffre d’affaires net de plus de 8 %, Atout France a réussi à diminuer en 2011 ses dépenses de personnel en initiant des mesures de réduction des effectifs à l’étranger et au siège. Une diminution de 1,62 % des dépenses de personnel par rapport au budget prévisionnel a été enregistrée.
Cette situation ne pourra pas perdurer. Atout France a besoin d’agents, notamment à l’étranger, pour s’inscrire dans la dynamique actuelle d’expansion du tourisme international, en grande partie liée au développement des pays émergents, qui constituent un véritable enjeu économique.
Les effectifs autorisés par la loi de finances ont été respectés en gestion. La comparaison de la gestion 2010 avec la prévision à fin novembre 2011 fait apparaître une grande stabilité au niveau des emplois rémunérés par l’opérateur : 345 ETP fin novembre 2011 contre 346 ETP lors de l’exercice 2010. Ces emplois comprennent des effectifs sous plafond et des effectifs hors plafond
Les emplois hors plafond, au nombre de 26, sont principalement constitués de contrats signés avec des comités régionaux du tourisme pour des missions particulières de promotion. Par ailleurs, Atout France dispose de 51 emplois rémunérés par l’État sur d’autres programmes.
L’activité 2011 a été marquée par la mise en œuvre de deux axes majeurs de la stratégie « Destination France 2010-2020 », à savoir le développement de la politique numérique et la mise en place de la nouvelle marque France.
Le nouveau site www.rendezvousenFrance.com s’est substitué au site www.franceguide.fr. Son objectif est de proposer aux internautes du monde entier, en tenant compte de leurs spécificités culturelles, l’accès intuitif à l’ensemble des destinations françaises. Un dispositif spécifique en ligne, consacré à l’amélioration de la qualité de l’accueil, a également été mis en place.
La nouvelle marque de la destination France Rendez-vous en France a été déployée sur l’ensemble des actions de promotion et supports de communication.
Le contrat d’objectifs signé le 25 octobre 2010 entre le ministère de l’économie et Atout France décrit les missions et les objectifs confiés à ce dernier par l’État. Ce document intègre un certain nombre d’indicateurs sur les actions de promotion et de communication menées sur les marchés étrangers dont le suivi fait l’objet de rencontres périodiques entre la DGCIS et Atout France
S’il salue la performance budgétaire 2011 d’Atout France, le Rapporteur général ne peut dissimuler sa crainte que l’effritement progressif des moyens alloués à l’opérateur ne lui permette plus de faire face à ses missions de promotion dans de bonnes conditions.
IV.– UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE PERFECTIBLE
La démarche de performance reste à améliorer même si les résultats constatés sur les indicateurs choisis se situent généralement au-delà des cibles sur l’ensemble des années 2009-2011.
Les indicateurs du programme Tourisme ne renseignent pas assez sur l’efficience des mesures engagées. Ils pourraient établir une relation opérationnelle entre les moyens consommés et les performances mesurées.
L’intégration de l’unique opérateur Atout France dans le dispositif de performance du programme est perfectible. Les indicateurs de son contrat d’objectifs ne sont pas reliés avec les indicateurs du programme.
Les trois objectifs sont identiques à ceux de l’année dernière.
A.– OBJECTIF 1 AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS
Atout France utilise les fonds publics accordés par l’État pour mobiliser d’autres partenaires, démultipliant ainsi la masse financière consacrée à cette politique. L’indicateur 1.1 mesure la part du partenariat dans le budget d’Atout France. Pour 2011, elle se rapproche des prévisions (48,3 % pour une prévision de 50 % revue à la baisse en juin 2011 – 49 % –) et marque une progression par rapport à l’année dernière d’un point.
En 2011, la mobilisation des partenaires a été tout à fait remarquable dans un contexte économique tendu. Elle s’est traduite par une évolution encourageante des actions à destination des BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine). Des investissements de la part d’Atout France à hauteur de 4,3 millions d’euros ont permis de susciter des partenariats à hauteur de 2 millions d’euros. La progression des actions concernant l’Asie dont le cofinancement est passé d’un taux de 40 % à 4 % a également été significative.
Comme l’a fait remarquer la Cour des comptes, le suivi de cet indicateur pourrait inciter l’opérateur à suivre les demandes des collectivités locales en termes de promotion au détriment de sa vision propre. L’appel au partenariat ne doit pas s’accompagner d’un désengagement de l’État.
Le Rapporteur général regrette une évaluation de la performance du GIE, dont la subvention représente 72 % des crédits du programme, à travers ce seul objectif et en particulier l’absence de tout indicateur sur la stratégie nationale de promotion de la destination France, mission confiée à Atout France par la loi de développement et de modernisation des services touristiques. Des indicateurs pourraient être créés mesurant la réussite de cette stratégie et l’avancée des axes prioritaires du programme France destination 2020.
B.– OBJECTIF 2 FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ
Le deuxième indicateur porte sur la politique publique d’accompagnement de l’offre touristique par des démarches qualité.
L’ensemble du dispositif Qualité tourisme a fait l’objet d’une rénovation en 2011 qui a nécessité la révision des engagements nationaux de qualité et l’adoption de nouveaux référentiels. Son objectif est de fédérer des démarches qualité rigoureuses visant la satisfaction du client.
L’indicateur 2.1 montre la corrélation entre l’action sur l’offre conduite grâce à des démarches qualité impulsées par l’État et la satisfaction de la clientèle. Il mesure l’impact positif de la marque Qualité tourisme dans les secteurs de l’hôtellerie et du camping en termes de capacité à générer, pour les établissements détenteurs de la marque, un taux d’occupation plus élevé que la moyenne observée pour l’ensemble des établissements de ces secteurs.
Les résultats relatifs au pourcentage d’établissements détenteurs de la marque sont encore provisoires pour l’ensemble de l’année 2011. Ils semblent conformes à la cible pour les hôtels et légèrement inférieurs à cette dernière pour les campings. Les données relatives au taux d’occupation global de ces établissements sont elles aussi provisoires.
Au regard d’un objectif d’amélioration de l’offre touristique, il est regrettable que les nouvelles missions d’Atout France, en particulier celles relatives à la réforme du classement de l’ensemble des hébergements touristiques ainsi que des offices de tourisme, ne fassent l’objet d’aucun indicateur. Comme l’avait préconisé le Comité interministériel d’audit des programmes, un objectif de taux de reclassement de ces hébergements serait utile.
C.– OBJECTIF 3 ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES
Cet objectif repose pour la première année sur un indicateur Impact des politiques sociales de l’ANCV qui évalue le nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale, reconnaissant ainsi le rôle social fondamental que joue l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) en permettant, grâce à ses excédents de gestion, à des publics défavorisés de partir en vacances.
Le résultat, encore provisoire à ce jour, est inférieur à la cible.
Le nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale de l’ANCV est progressivement passé de 130 000 en 2009 à 192 000 (chiffre provisoire) en 2011 avec une prévision d’exécution de 240 000 pour 2012.
Le Rapporteur général souhaiterait des indicateurs supplémentaires évaluant la capacité de l’ANCV à accroître la diffusion des chèques-vacances, en particulier au sein des entreprises de moins de cinquante salariés, objectif qui lui avait été fixé par la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.
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SOMMAIRE
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Pages
I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ DANS UN CONTEXTE DE POURSUITE DES RÉFORMES ENGAGÉES 208
A.– UBIFRANCE, PIVOT DU DISPOSITIF DE SOUTIEN À L’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES 208
B.– L’ANALYSE DU VOLET PERFORMANCE 209
1.– Les objectifs fixés à Ubifrance par la convention 2009-2011 révisée sont atteints 209
2.– La démarche de performance d’Ubifrance est renforcée pour la période 2012-2014 210
II.– LA VALORISATION DE L’ATTRACTIVITÉ DU SITE FRANCE 211
A.– EN 2011, L’ATTRACTIVITÉ DE LA FRANCE SE CONFIRME 211
B.– LE RÔLE DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX 213
Dans le cadre des nouvelles règles de gouvernance budgétaire adoptées par les pays de la zone euro à la fin de l’année 2011 (37), la Commission européenne a présenté le 14 février 2012 son premier rapport sur le mécanisme d’alerte (38).
Concernant la France, elle y fait état des risques de déséquilibres macroéconomiques qui pèsent sur notre pays en raison de la perte de parts de marchés à l’exportation et du niveau élevé de la dette publique (85,8 % du PIB en 2011). En effet, dans un environnement de plus en plus mondialisé, la France menace de décrocher : sa part de marché dans les exportations mondiales a chuté de 19,4 % entre 2005 et 2010(39). Cette dégradation entraîne un déficit croissant de son compte courant, passé d'un excédent de 3,1 % du PIB en 1999 à un déficit à partir de 2005, qui a atteint 2,6 % en 2011 (soit 51 milliards d’euros).
Si la Commission européenne n’a pas jugé nécessaire d’enclencher une procédure pour déséquilibre excessif à l’encontre de la France, il n’en demeure pas moins que le déficit récurrent de la balance commerciale depuis 2003 constitue un véritable marqueur de la perte de compétitivité de notre économie.
L’année 2011 a pourtant vu les exportations françaises progresser en volume (+ 5,3 %), en ligne avec la croissance des échanges internationaux (+ 4,7 %), et rejoindre enfin leur niveau d’avant crise (421 milliards d’euros). Mais avec un rythme des importations encore plus soutenu (492 milliards d’euros), aussi bien en volume qu’en valeur, le solde de la balance commerciale a affiché un déficit record de 70,3 milliards d'euros (soit 21,6 milliards d’euros de plus qu’en 2010). Les prévisions pour 2012 n’offrent malheureusement pas de véritables perspectives d’amélioration (68 milliards d’euros de déficit sont déjà enregistrés sur les douze derniers mois).
L’augmentation du poids de la facture énergétique (62,4 milliards d’euros), liée au renchérissement du prix des matières premières (le prix du baril de brent est passé de 90 $ en décembre 2010 à 120 $ en avril 2011), et l’euro fort sont deux raisons traditionnellement invoquées pour expliquer « la fatalité » de ce déficit. Mais l’Allemagne, qui connaît pourtant des conditions équivalentes, a réalisé la même année un excédent commercial de 157 milliards d’euros (40).
D’autres raisons sont donc à chercher dans les caractéristiques de l’appareil exportateur français qui souffre de plusieurs faiblesses structurelles : une mauvaise répartition géographique des échanges (majoritairement orientés vers les pays européens alors qu’y sévit la crise), une spécialisation sur des segments où les produits sont les plus fortement soumis à la concurrence étrangère (41), un tissu d’entreprises exportatrices insuffisamment développé et trop concentré.
S’y ajoute en outre un ensemble d’évolutions défavorables depuis une dizaine d’années qui ont contribué à une lente dégradation de la compétitivité coût (évolution du coût unitaire des salaires réels ; choix stratégiques d’organisation industrielle, illustrés par la situation du secteur automobile (42)) et de la compétitivité hors prix (insuffisante amélioration de la qualité des produits, déficit d’innovation…).
Aussi, tout au long de l’année 2011, pour tenter de relancer la capacité exportatrice de notre pays, le Gouvernement a décidé la mise en œuvre de mesures nouvelles destinées à :
– mieux coordonner les organismes d’appui et gagner en efficacité dans les détections des marchés porteurs et des entreprises potentiellement exportatrices (relance en mai du portage des PME avec la « Charte Pacte Export », signature en juillet de la Charte nationale des partenaires de l’export…) ;
– rationaliser les dispositifs financiers de soutien à l’export (réforme de l’assurance prospection, création d’une « boîte à outils export ») ;
– mieux former et mobiliser la jeunesse à l’international, en ouvrant la formule du volontariat international en entreprise aux filières professionnelles (création du VIE Pro).
A également été poursuivie la réforme du dispositif de soutien public à l’exportation engagée en 2007, réorganisé autour de l’Agence française pour le développement international des entreprises Ubifrance, dont les moyens ont été renforcés. Cette politique constitue, au plan budgétaire, le premier volet de l’action 7 Développement international et compétitivité des territoires du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.
Par ailleurs, si les pouvoirs publics attachent une importance particulière à l’attractivité de la France en mettant en œuvre une politique offensive de soutien à la compétitivité et à l’innovation, des actions spécifiques sont également conduites auprès des investisseurs internationaux pour attirer leurs projets d’implantation en France. Le financement de ces actions, confiées à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), constitue le second volet de l’action 7.
Au total, les crédits consommés de l’action 7 s’élèvent en 2011 à 119,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit respectivement près de 12 % et 6 % des crédits totaux consommés de la mission. Le niveau de consommation est très proche de la prévision (99,6 %).
I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ DANS UN CONTEXTE DE POURSUITE
DES RÉFORMES ENGAGÉES
La réforme du réseau international du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a principalement été orientée sur la réorganisation de l’action d’Ubifrance, pour en faire le pivot du soutien aux entreprises dans leurs démarches à l’exportation.
En 2011, Ubifrance est désormais la structure dédiée à l’accompagnement des entreprises françaises dans leur démarche à l’export. Dotée d’un réseau mondial de 65 bureaux situés dans 46 pays, sa mission est d’accompagner les entreprises dans leur développement à l’international, en leur offrant des services sur tous les segments de la chaîne, de l’identification des marchés à la concrétisation des projets.
Elle a pour ceci bénéficié du transfert d’effectifs et de moyens du réseau commercial de la direction générale du Trésor, permettant à celle-ci de se concentrer sur ses fonctions régaliennes. Cette dévolution a été réalisée en quatre vagues successives, conformément au calendrier prévisionnel, entre 2009 et 2012 (43), faisant passer ses effectifs de 554 ETPT en 2007 à 1 383 ETPT en 2011 (1 418 prévus en 2012).
Budgétairement, en 2011, ces opérations se sont traduites par le transfert en provenance du programme 305 Stratégie économique et fiscale d’un montant total de 8,45 millions d’euros en crédits de titre 2 (pour 224 ETPT) et 1,8 million d’euros de crédits de fonctionnement.
La subvention pour charges de service public versée par l’État à l’Agence a progressé de l’ordre de 8 % en autorisations d’engagement et en crédits de paiement entre 2010 et 2011, pour s’établir à 77,1 millions d’euros. Dans le même intervalle, les dépenses d’intervention ont progressé de 25 %, passant de 19,9 à 25 millions d’euros.
Une dotation initialement prévue pour OSEO a pu être redéployée vers les deux opérateurs du programme (Ubifrance et l’AFII) qui ont ainsi bénéficié à titre exceptionnel d’un complément de subvention pour financer deux opérations spécifiques (une contribution au plan de communication 2011-2012 de 2 millions d’euros pour l’AFII et une contribution complémentaire au titre de la compensation du taux de change 2010 de 1,6 million d’euros pour Ubifrance).
Dans le cas de l’action 7, l’objectif retenu est d’améliorer la qualité et l’efficacité du soutien aux entreprises à l’exportation.
L’indicateur 2.1 mesure l’efficience du dispositif du développement international des entreprises françaises. Cette formulation générale ne prend pas en compte le fait que les éléments de calcul retenus sont les services offerts par le seul opérateur Ubifrance. Il conviendrait donc de le préciser en modifiant l’intitulé de la façon suivante : Efficience du dispositif Ubifrance de soutien aux entreprises à l’export, selon la recommandation formulée par le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) qui, par ailleurs, a validé le dispositif de performance du programme (44).
Cet indicateur est constitué d’un ratio qui rapporte le nombre d’entreprises accompagnées sur les marchés extérieurs par Ubifrance (participation à des salons, procédure Sidex, etc.) au nombre d’ETP en poste à l’issue de la dévolution (1 388).
En 2011, les résultats obtenus sont plutôt favorables puisqu’ils se rapprochent de la cib