N° 302
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 octobre 2012.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2013 (n° 287)
ASSURANCE VIEILLESSE
Par M. Michel ISSINDOU,
Député.
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Les commentaires et les débats en commission sur les articles 1 à 6, 8, 9, 11 à 36, 75 et 76 figurent dans le rapport de M. Gérard Bapt, sur les recettes et l’équilibre général (n° 302, tome I).
Les commentaires et les débats en commission sur les articles 7, 10, 37 à 51, 56 à 59 et 65 à 70 figurent dans le rapport de M. Christian Paul, sur l’assurance maladie et les accidents du travail (n° 302, tome II).
Les commentaires et les débats en commission sur les articles 52 à 55 figurent dans le rapport de Mme Martine Pinville, sur le secteur médico-social (n° 302, tome III).
Les commentaires et les débats en commission sur les articles 60 à 64, 73 et 74 figurent dans le rapport de M. Michel Issindou, sur l’assurance vieillesse (n° 302, tome IV).
Les commentaires et les débats en commission sur les articles 71 et 72 figurent dans le rapport de Mme Geneviève Levy, sur la famille (n° 302, tome V).
Le tableau comparatif et l’annexe consacrée aux amendements examinés en commission figurent dans le fascicule n° 302, tome VI.
INTRODUCTION 7
I.- LES MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT METTENT LES RÉGIMES DE RETRAITE SUR LA VOIE DU REDRESSEMENT 9
A. LES COMPTES DU RÉGIME GÉNÉRAL 10
1. La réduction du déficit en 2011 10
a) Malgré la diminution du nombre de départs, la croissance des dépenses de prestations s’accélère 10
b) Une augmentation particulièrement forte des produits 11
2. La réduction du déficit se poursuit en 2012 12
3. Un déficit ramené à 4 milliards d’euros en 2013 grâce aux mesures de redressement 15
B. UN EFFORT IMPORTANT EN FAVEUR D’AUTRES RÉGIMES DE RETRAITE EN DIFFICULTÉ 16
1. La Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales 17
2. La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales 18
3. Le régime de retraite des industries électriques et gazières 18
C. L’APPORT DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES AU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE 18
1. De nouvelles charges et ressources en 2011 20
2. En 2012, le déficit se creuse du fait de l’augmentation du chômage 23
a) Une stabilisation des recettes 23
b) Une progression sensible des dépenses au titre du chômage 23
3. L’apport de recettes nouvelles permet de réduire sensiblement le déficit en 2013 24
D. LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 26
1. La mobilisation du Fonds de réserve pour les retraites au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale 26
2. La situation financière du fonds 27
II.- LA PÉRENNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE RETRAITE DOIT PERMETTRE PLUS DE JUSTICE ET DE LISIBILITÉ 29
A. VERS UNE RÉFORME GLOBALE DU SYSTÈME DE RETRAITES 29
a) Les règles d’acquisition des droits et de calcul des pensions 30
b) La place de la solidarité dans les régimes de retraite 31
B. LA PRISE EN COMPTE DE LA PÉNIBILITÉ 32
1. Un sujet négligé par la réforme de 2010 32
a) Un dispositif trop restrictif 32
b) L’assouplissement du dispositif par la circulaire de septembre 2012 34
c) L’obligation de négocier 35
2. La pénibilité doit être traitée plus sérieusement 36
EXAMEN DES ARTICLES RELATIFS À L’ASSURANCE VIEILLESSE 37
QUATRIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR 2013 37
Section 2 : Dispositions relatives aux dépenses d’assurance vieillesse 37
Article 60 : (art. L. du code de la sécurité sociale) Attribution de points gratuits de retraite proportionnelle aux exploitants agricoles ayant dû cesser leur activité pour cause de maladie ou infirmité 37
Article 61 : (art. L. 221-1-2 du code de la sécurité sociale, art. 4 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale) Gestion de l’extinction du mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins 40
Article 62 : (art. L. 645-5 du code de la sécurité sociale) Possibilité d’une revalorisation spécifique du point pour les pensions de réversion de l’allocation supplémentaire vieillesse des professions médicales 43
Article 63 : (art. L. 5552-31, L. 5552-34, L. 5552-36, L. 5552-37 et
L. 5552-44 du code des transports) Modification des modalités de répartition de la pension de réversion entre ayants droit au régime de sécurité sociale des marins 46
Article additionnel après l’article 63 : Harmonisation de la périodicité à laquelle doivent être transmis les justificatifs d’existence 51
Article 64 : Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2013 52
Section 5 : Dispositions relatives aux organismes concourant au financement des régimes obligatoires 55
Article 73 : (art. L. 382-29-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale) Fixation du transfert du Fonds de solidarité vieillesse vers le régime général et les régimes alignés au titre du financement du minimum contributif 55
Article 74 : Prévision des charges du Fonds de solidarité vieillesse 58
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 59
La retraite a fait l’objet d’une des premières mesures fortes du nouveau Gouvernement. Dès juillet, un décret a rétabli la possibilité de partir à 60 ans pour les personnes ayant cotisé une carrière complète, comme s’y était engagé le président de la République durant la campagne. Ce décret assure le financement complet de cette réforme.
Dans la continuité de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, qui a apporté un milliard d’euros de recettes supplémentaires au régime général et au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), le présent projet de loi de financement propose avant tout des mesures de consolidation des régimes. En 2013, le régime général recevra 2,9 milliards d’euros de recettes supplémentaires et le FSV 2,3 milliards d’euros, compte tenu des mesures adoptées dans la loi de finances rectificative ainsi que des dispositions du présent projet de loi.
Ce texte présente également des mesures de redressement de régimes en difficultés financières, en apportant de nouvelles ressources à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales ainsi qu’au régime spécial des industries électriques et gazières.
Ainsi, la concertation avec les partenaires sociaux sur les évolutions structurantes du système de retraites, prévue au printemps 2013, pourra être envisagée de façon sereine et se concentrer sur les façons de rendre notre système plus juste et plus lisible.
En ce qui concerne les dépenses de la branche vieillesse, le présent projet de loi propose quelques mesures d’équité en faveur de certains assurés : il prévoit une amélioration des droits à retraite des exploitants agricoles ayant dû cesser leur activité pour cause de maladie ou d’infirmité et réforme les modalités de fixation et de répartition des pensions de réversion pour les professions médicales et dans le régime des marins.
I.- LES MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT METTENT LES RÉGIMES DE RETRAITE SUR LA VOIE DU REDRESSEMENT
Le présent projet de loi de financement traduit un effort très important en faveur de la pérennité financière des régimes de retraite.
Tout d’abord, il tire les conséquences budgétaires de la mesure d’équité prise dans le cadre du décret du 2 juillet 2012, afin de permettre le départ en retraite à 60 ans de toutes les personnes qui justifient d’une carrière cotisée complète. Cette mesure est entièrement financée.
Dès 2012, le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est réduit d’un milliard d’euros par rapport à ce qu’il aurait été en l’absence de mesures de redressement.
En 2013, le régime général recevra 2,9 milliards d’euros de recettes supplémentaires (sans compter les recettes issues de la hausse des cotisations qui excèdent largement le coût de l’élargissement du dispositif carrières longues) et le FSV 2,3 milliards d’euros (compte tenu des mesures adoptées dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012 ainsi que des dispositions du présent projet de loi de financement).
Enfin, le présent projet de loi propose des mesures visant à consolider des régimes en difficultés : le régime de retraite des agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière, le Régime social des indépendants et le régime des industries électriques et gazières, et prend en compte des mesures réglementaires qui seront adoptées avant la fin de l’année pour apporter des ressources supplémentaires au régime de retraite des professions libérales.
Les prestations légales servies par l’ensemble des régimes obligatoires de base devraient atteindre 218,6 milliards d’euros en 2013, pour 213,2 milliards d’euros de recettes, le déficit des régimes s’établissant à 5,4 milliards d’euros fin 2013, contre 7,1 milliards en 2012 et 7,9 milliards en 2011. Le tableau suivant présente cette évolution.
Ensemble des régimes obligatoires de base – Branche vieillesse
(en milliards d’euros)
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Recettes |
183,3 |
194,6 |
202,9 |
213,2 |
220,8 |
228,0 |
235,5 |
243,8 |
Dépenses |
194,1 |
202,4 |
210,0 |
218,6 |
226,4 |
234,5 |
242,8 |
251,8 |
Solde |
-10,8 |
-7,9 |
-7,1 |
-5,4 |
-5,6 |
-6,5 |
-7,2 |
-7,9 |
Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, annexe B.
A. LES COMPTES DU RÉGIME GÉNÉRAL
Les comptes du régime général sont en voie de redressement grâce aux mesures prises à l’été 2012.
Le déficit de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), apparu en 2004, s’est dégradé jusqu’en 2010 pour atteindre – 8,9 milliards d’euros. Remonté à – 6 milliards d’euros en 2011, il devrait être réduit d’un milliard en 2012 et à nouveau d’un milliard en 2013, pour s’établir à – 4 milliards d’euros.
En l’absence de mesures de redressement, le déficit de la CNAV aurait atteint 7,4 milliards d’euros en 2013. Au total, les mesures de redressement adoptées à l’été 2012 apportent au régime général 0,6 milliard d’euros de recettes supplémentaires en 2012 et 2,9 milliards d’euros en 2013.
Les recettes supplémentaires pour la CNAV et le FSV résultant de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 sont présentées dans le tableau suivant, pour les exercices 2012 et 2013.
Recettes supplémentaires résultant de la loi de finances rectificative du 16 août 2012
(en milliards d’euros)
2012 |
2013 | |||
CNAV |
FSV |
CNAV |
FSV | |
Hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital |
0,3 |
- |
1,7 |
- |
Hausse du forfait social |
0,3 |
0,3 |
1,2 |
1,2 |
Total |
0,6 |
0,3 |
2,9 |
1,2 |
Total CNAV + FSV |
0,9 |
4,1 | ||
1. La réduction du déficit en 2011
Fin 2011, le solde du régime général est déficitaire de 6,0 milliards d’euros, contre 8,9 milliards d’euros en 2010, pour 100,5 milliards d’euros de recettes et 106,5 milliards d’euros de dépenses.
a) Malgré la diminution du nombre de départs, la croissance des dépenses de prestations s’accélère
Au 1er juillet 2012, le nombre de retraités au régime général s’élevait à environ 13,2 millions pour 18,3 millions de cotisants, soit un rapport démographique de 1,93 cotisant pour un retraité.
● 100 000 départs reportés du fait de la réforme de 2010
Le nombre de départ à la retraite au régime général s’est élevé à 609 000 en 2011, contre 722 000 en 2010, soit une contraction de 16 %, y compris les départs anticipés.
Le nombre de départs, hors retraite anticipée, a diminué d’environ 101 000 sous l’effet du relèvement de quatre mois de l’âge légal de départ à la retraite pour la génération 1951 prévu par la réforme des retraites de 2010, entré en vigueur au 1er juillet 2011. 101 000 assurés ont ainsi été contraints de reporter leur départ à la retraite programmé fin 2011 hors réforme, au début de l’année 2012.
Le nombre de départs anticipés est en baisse de 6,4 % en 2011, malgré l’élargissement du périmètre du dispositif consécutif à la réforme de 2010 (assouplissement de la condition de début d’activité à 18 ans), qui entraînerait 4 200 départs supplémentaires. 44 400 départs anticipés ont ainsi été constatés en 2011 contre 44 700 en 2010.
● L’accélération de la croissance des prestations
La croissance des prestations légales nettes s’est accélérée en 2011 passant de 4,2 % en 2010 à 4,6 % en 2011.
En particulier, les droits propres ont augmenté de 4,8 % (contre + 4,3 % en 2010) sous l’effet d’une forte revalorisation des pensions qui s’est élevée à 1,8 % en moyenne annuelle (contre + 0,9 % en 2010). Hors revalorisation, les droits propres n’ont progressé que de 3,0 %. La pension moyenne de base à la CNAV s’établissait ainsi à 6 839 euros par an en 2011, alors qu’elle n’était que 6 799 euros par an en 2010, la pension moyenne des nouveaux retraités étant plus élevée que celle des assurés partis à la retraite plus tôt.
Malgré la diminution du nombre de départs, la progression de l’effectif des retraités, qui dépend également de l’espérance de vie, reste le facteur majeur de l’augmentation des droits propres.
Les dépenses afférentes aux droits dérivés (pensions de réversion) ont connu une progression de 3,6 % du fait de la revalorisation des pensions (+ 1,8 %) et d’une augmentation de 0,7 % du nombre de bénéficiaires. La hausse est cependant moins forte qu’en 2010 (+ 3,8 %).
b) Une augmentation particulièrement forte des produits
Les produits perçus par la CNAV ont connu une hausse de 7,5 % en 2011, marquant une rupture avec l’exercice précédent (+ 2,1 % en 2010). Plusieurs facteurs contribuent à expliquer ce bond des recettes :
– l’augmentation rapide des recettes de cotisations sous l’effet de la forte progression de la masse salariale plafonnée (+ 3,3 %) sur laquelle la majorité des cotisations vieillesse sont assises. Les produits des cotisations sociales ont ainsi progressé de 3,9 % en 2011 contre 2,0 % en 2010 ;
– la hausse des prises en charge de cotisations par le FSV au titre du financement par la solidarité nationale du minimum contributif qui participe à l’augmentation des produits à hauteur de 3 milliards d’euros en 2011. L’augmentation de 8,4 % de la prise en charge des cotisations chômage et arrêts maladie qui atteint 10,3 milliards d’euros participe également à la dynamique observée ;
– l’augmentation de 10,9 % des prélèvements sociaux via le relèvement du prélèvement social sur les revenus du capital prévu par la réforme de 2010, avec le passage d’un taux de 2,2 % à 3,4 % au cours de l’exercice 2011.
2. La réduction du déficit se poursuit en 2012
À la fin de l’année 2012, le déficit de la branche vieillesse du régime général doit être ramené à 5,2 milliards d’euros d’après l’annexe B du présent projet de loi, grâce aux mesures prises à l’été 2012 qui permettent une augmentation significative des produits, bien au-delà du coût de la mesure de justice consistant à permettre le départ à 60 ans des personnes ayant cotisé une carrière complète.
a) La progression des charges ralentit
● Des départs à nouveau reportés sur l’année suivante
Le nombre de départs en retraite continue à se contracter en 2012 de près de 5 % pour s’établir à 578 000. Cette situation est le résultat de deux évolutions contraires :
– l’accélération de la réforme de 2010 par la loi de financement pour 2012 qui a relevé l’âge légal de départ à 60 ans et 9 mois pour la génération 1952 et entraîne le report de près de 200 000 départs à la retraite ; la conséquence de cette mesure de court terme sera une augmentation massive (+ 24 %) du nombre de départs en 2013 (cf. infra) ;
– l’entrée en vigueur au 1er novembre 2012 du décret du 2 juillet 2012, qui se traduirait par le départ de 17 800 personnes en novembre et décembre.
Au total, le flux de départs anticipés doublerait en 2012 pour s’établir à 88 000 départs.
Le rétablissement de la possibilité de partir en retraite à 60 ans Le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 a pour objet de permettre un départ à la retraite à 60 ans aux assurés ayant cotisé la durée d’assurance requise pour leur génération et ayant commencé à travailler avant 20 ans. Il s’applique à l’ensemble des régimes obligatoires de base (régime général, régimes des trois fonctions publiques, régimes agricoles, régime social des indépendants, régime des cultes, régime des professions libérales, régime des avocats et régimes spéciaux, à l’exception des régimes de la SNCF et des marins qui bénéficient déjà de conditions de départ anticipé plus favorables). Outre cette extension des possibilités de départ à 60 ans, le décret élargit le champ des trimestres pris en compte pour apprécier le respect de la condition de durée (trimestres réputés cotisés). En plus des quatre trimestres de périodes assimilées liées au service national et jusqu’à quatre trimestres de périodes assimilées liées à la maternité ou à la maladie déjà prises en compte, le nouveau dispositif ajoute deux trimestres de périodes de chômage indemnisé et deux trimestres supplémentaires liés à la maternité. Enfin, le nouveau dispositif annule la condition de durée validée majorée de huit trimestres pour un départ à 60 ans. La mise en œuvre effective de ce droit interviendra au 1er novembre 2012. Les assurés peuvent toutefois dès à présent se rendre dans leurs caisses, pour anticiper le traitement de leur dossier et se faire délivrer une attestation de retraite anticipée. Cette mesure devrait bénéficier à 110 000 personnes en 2013 dans l’ensemble des régimes de retraite, dont 64 000 au régime général. Elle coûterait 1,1 milliard d’euros en 2013 et 3 milliards d’euros à l’horizon 2017 pour l’ensemble des régimes obligatoires de base. Cette mesure favorable est intégralement financée. Par paliers progressifs, les taux de cotisation d’assurance vieillesse seront augmentés de 0,25 point pour la part salariale, et d’autant pour la part patronale. L’augmentation du taux de cotisation vieillesse sous plafond s’établira ainsi à 0,1 point pour les salariés et à 0,1 point pour les employeurs pour la période allant du 1er novembre 2012 au 31 décembre 2013, rapportant 150 millions d’euros en 2012 et 910 millions d’euros en 2013 au seul régime général. Le décret ne s’applique qu’aux régimes de retraite de base. Cependant, les partenaires sociaux gestionnaires des régimes de retraite complémentaire de retraite des salariés du secteur privé (AGIRC-ARRCO) ont décidé de permettre aux bénéficiaires des dispositions du décret de liquider leurs pensions de retraite complémentaire à la même date que leurs pensions de retraite de base. Ces régimes estiment le coût de cette mesure à 270 millions d’euros en 2013, 850 millions d’euros en 2016 et 1,18 milliard d’euros en 2020. La mesure sera également applicable dans les régimes complémentaires du régime social des indépendants et des exploitants agricoles. |
● La hausse des dépenses de prestations ralentit
Les prestations nettes du régime général devraient évoluer à un rythme inférieur à celui de 2011 (+ 4,1 %, contre + 4,6 % en 2011) malgré la revalorisation des pensions de 2,1 %.
La pension moyenne annuelle des retraités continuerait ainsi sa progression avec une hausse de 4,8 %, portant son montant à 7 418 euros.
Les droits dérivés évolueraient au même rythme qu’en 2011 (+ 3,6 %).
Le ralentissement de la progression des prestations serait dû à la moindre augmentation des droits propres qui n’évoluent que de 4 %, contre 4,8 % en 2011. Hors revalorisation, la progression des dépenses de droits propres serait limitée à 2 % en 2012, du fait de la diminution des départs en retraite :
– le dispositif carrières longues ne pèse plus qu’à hauteur de 1 milliard d’euros en 2012. L’élargissement du dispositif par le décret du 2 juillet 2012 n’entraîne qu’une hausse limitée des coûts, évaluée à 26 millions d’euros pour l’année 2012 ;
– la réforme des retraites de 2010 engendre des économies de l’ordre de 1,5 milliard d’euros, dont 47 millions d’euros sont attribuables à l’accélération du recul de l’âge à la retraite décidé en loi de financement pour 2012.
b) Une évolution dynamique des produits
Les produits nets de la CNAV devraient augmenter de 4,9 % en 2012, poursuivant, dans une moindre mesure, la dynamique positive observée en 2011.
Cette hausse est largement attribuable à la loi de finances rectificative du 16 août 2012 qui prévoit environ 0,6 milliard d’euros de recettes supplémentaires pour la branche vieillesse :
– 300 millions d’euros attribuables à la hausse de deux points du taux de prélèvement social sur les revenus du capital ;
– 300 millions d’euros du fait de l’affectation d’une fraction des recettes du forfait social dont le taux passe de 8 % à 20 %.
À ces mesures prises en loi de finances rectificative, il convient d’ajouter une augmentation du produit des cotisations vieillesse du régime général de 150 millions d’euros, résultant de la hausse de 0,2 point du taux de cotisation à compter du 1er novembre 2012 prévue dans le décret du 2 juillet 2012. Ces recettes dépassent largement le coût de la mesure en 2012 (26 millions d’euros).
Les contributions du FSV à la CNAV augmentent de 7,1 % sous l’effet de la hausse de la prise en charge du minimum contributif. De plus, les cotisations chômage et arrêts maladies prises en charge par le FSV augmentent de 8,3 % en raison de la dégradation de l’emploi.
L’ensemble des recettes de cotisations, malgré la moindre hausse de la masse salariale plafonnée, augmentent de 4,4 % en 2012.
Au total, les produits nets de l’assurance vieillesse du régime général seront portés à 105,4 milliards d’euros en 2012, augmentant ainsi plus vite que les charges.
3. Un déficit ramené à 4 milliards d’euros en 2013 grâce aux mesures de redressement
La montée en charge des mesures décidées dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012 devrait se poursuivre en 2013 avec des effets importants sur les recettes.
Si le nombre de départs connaîtra une forte augmentation, cette hausse sera largement compensée par l’augmentation des produits. Ces tendances devraient permettre de ramener le déficit de la CNAV à 4 milliards d’euros fin 2013, soit une réduction du déficit de 2 milliards d’euros depuis 2011.
a) L’accélération de l’augmentation des charges
● Une augmentation importante du flux de départs
Les départs en retraite repartiraient à la hausse en 2013 avec une augmentation de près de 24 % qui porterait le nombre de départs à 718 000. Cette évolution des flux résulterait de deux facteurs contraires :
– une hausse des effectifs de retraités hors retraite anticipée estimée à 1,9 % ;
– une hausse importante des départs anticipés à la retraite qui représenteraient 145 000 départs. Cette augmentation importante est à attribuer aux assouplissements des conditions d’accès au dispositif consécutifs à la réforme des retraites de 2010 et au décret du 2 juillet 2012 dont l’effet se ferait pleinement sentir en 2013. Au total, ces mesures représenteraient 100 000 départs supplémentaires, dont un tiers attribuables à la réforme de 2010 et deux tiers au dernier assouplissement de juillet 2012.
En 2013, les assurés bénéficiant du dispositif de départ anticipé représenteraient plus de 20 % du flux de départs contre 7,3 % en 2011.
● L’augmentation consécutive des prestations
Les prestations nettes retrouveraient un rythme de progression élevé (+ 4,7 %) sous l’effet conjugué de la hausse des droits propres (+ 4,9 %) et dérivés (+ 4,0 %).
L’élargissement du départ anticipé à 60 ans pour les personnes ayant une carrière complète représente un surcoût de 450 millions d’euros en 2013 pour le régime général.
La hausse des droits dérivés s’expliquerait quant à elle à la fois par une hausse des effectifs de retraités (+ 1,2 %) et par la revalorisation de pensions prévue pour l’année 2013 (+ 2,0 %).
b) Le maintien de la progression des produits
Les produits nets de la CNAV devraient continuer d’augmenter fortement en 2013 (+ 5,6 %) du fait de l’application en année pleine des mesures adoptées en 2012.
La suppression des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires rapporterait ainsi 1,5 milliard d’euros. Les hausses de prélèvements sociaux, à savoir les prélèvements sociaux sur les revenus du capital et le forfait social, rapporteraient respectivement 2,2 milliards d’euros et 1,2 milliard d’euros. Enfin, la hausse des cotisations prévue par le décret du 2 juillet 2012 engendrerait 910 millions d’euros supplémentaires, soit le double du coût de la mesure instaurée par ce décret. Ainsi, malgré un ralentissement de la masse salariale plafonnée (+ 1,3 %) la hausse des recettes de cotisations attendrait 5,8 %.
À l’inverse, les recettes fiscales affectées à la CNAV connaîtraient une chute conséquente en raison de la suppression des exonérations sur les heures supplémentaires qui a pour conséquence la diminution de la compensation par le panier de recettes fiscales.
Régime général – Branche vieillesse
(en milliards d’euros)
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Recettes |
93,4 |
100,5 |
105,2 |
111,3 |
115,5 |
119,8 |
124,3 |
128,4 |
Dépenses |
102,3 |
106,5 |
110,4 |
115,3 |
119,7 |
124,4 |
129,1 |
133,3 |
Solde |
-8,9 |
-6,0 |
-5,2 |
-4,0 |
-4,2 |
-4,6 |
-4,8 |
-4,9 |
Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, annexe B.
B. UN EFFORT IMPORTANT EN FAVEUR D’AUTRES RÉGIMES DE RETRAITE EN DIFFICULTÉ
Le présent projet de loi comporte certaines mesures de recettes en faveur d’autres régimes de retraite en difficultés financières : la Caisse nationale de retraite des agents collectivités locales (CNRACL), le régime spécial des industries électriques et gazières, le Régime social des indépendants (RSI), et intègre par ailleurs dans son équilibre général des mesures de recettes qui seront prises par voie réglementaire concernant la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) et à nouveau la CNRACL.
1. La Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales
Depuis 2004, la CNAVPL assure la gestion du régime d’assurance vieillesse de base des professions libérales, qui comporte dix caisses dites « sections professionnelles ». Les sections professionnelles assurent, pour le compte de la caisse nationale, le recouvrement des cotisations à ce régime et le versement des prestations.
Jusqu’en 2003 inclus, la cotisation annuelle comportait une part forfaitaire et une part proportionnelle.
La loi de 2003 a modifié le régime en le transformant en un régime par points, dont les droits sont proportionnels aux revenus. Il s’agit du seul régime de base en points depuis la loi n° 2003-775 du 21 août 2003. Le taux de la cotisation est fixé à 8,6 % sur la tranche de revenus inférieurs ou égaux à 85 % du plafond annuel de la sécurité sociale et à 1,6 % sur la tranche de revenus supérieurs à ce seuil, dans la limite de cinq fois le plafond. La cotisation maximale sur la première tranche permet d’acquérir 450 points ; la cotisation maximale sur la deuxième tranche permet d’acquérir 100 points. La valeur de service du point est revalorisée chaque année au 1er avril du taux de revalorisation des pensions du régime général. Au 1er avril 2012, la valeur du point est de 0,5547 euros.
Ce système a l’avantage d’être très lisible dans la mesure où toute cotisation versée donne droit à un supplément de pension, ce qui n’est pas toujours le cas dans les régimes en annuités (à cause des règles de décompte des annuités, du salaire moyen et des bornes d’âge).
Le régime comporte un élément de solidarité : le rendement des points acquis sur la tranche de revenus la plus élevée (de 85 % à 5 fois le plafond de la sécurité sociale) est très inférieur au rendement des points acquis sur la tranche inférieure (2,4 % contre 9,5 %).
Le régime des professions libérales est démographiquement très dynamique, en raison de l’émergence de nouvelles activités. En 2011, hors auto-entrepreneurs, il comptait 2,4 cotisants pour un bénéficiaire. Le régime connaît une hausse très rapide de ses dépenses du fait de l’augmentation du nombre de libéraux retraités, mais la masse des cotisations reste très supérieure.
Du fait de sa structure démographique, le régime est fortement contributeur au titre de la compensation démographique, et ce phénomène c’est amplifié avec l’absorption d’une partie des auto-entrepreneurs en 2009. Ainsi, en 2011, la charge de compensation nette du régime représentait 35 % de ses charges nettes. Le niveau de ce transfert, stable en 2011, avait connu une hausse de près de 25 % en 2010 liée à la montée en charge du statut d’auto-entrepreneur qui augmente la structure démographique du régime. En 2012 et 2013, le transfert au titre de la compensation inter-régime devrait à nouveau augmenter.
En 2010, le solde de la CNAVPL s’était dégradé de près de 150 millions d’euros pour devenir pour la première fois déficitaire de 21 millions d’euros. Il s’est creusé de près de 53 millions d’euros en 2011 et se dégraderait de près de 54 millions d’euros en 2012, puis de 91 millions d’euros en 2013. Cette aggravation du déficit résulte de charges de prestations et de compensation très dynamiques que n’équilibrent pas des cotisations globalement en décélération.
Si rien n’était fait, la CNAVPL se trouverait en cessation de paiement en 2013 car ses réserves se seraient épuisées.
Dans le cadre de la présentation du présent projet de loi de financement, le Gouvernement a annoncé l’augmentation par voie réglementaire des cotisations d’assurance vieillesse des professions libérales, afin de garantir la viabilité de ce régime. 198 millions d’euros de recettes supplémentaires sont attendues pour 2013.
2. La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
L’article 4 prévoit le prélèvement dans deux fonds de 690 millions d’euros de recettes au profit de la CNRACL.
En outre, le Gouvernement prévoit de prendre un décret afin d’augmenter les cotisations patronales d’assurance vieillesse des affiliés de ce régime : agents des collectivités territoriales et personnel hospitalier. Ces augmentations de cotisations devraient générer 630 millions d’euros en 2013.
Pour une présentation plus précise de ces mesures et de la situation de la CNRACL, se reporter au commentaire de l’article 4 du de M. Gérard Bapt (n° 302, tome I).
3. Le régime de retraite des industries électriques et gazières
Le présent projet de loi de financement prend en compte les conséquences financières du relèvement des taux de la contribution tarifaire d’acheminement (CTA), qui permet de financer une partie des droits du régime spécial de retraite des industries électriques et gazières. Au total, 160 millions d’euros de recettes supplémentaires doivent être apportées à la caisse de retraite. La situation financière de la caisse et le détail de ces mesures sont présentés dans le commentaire de l’article 19 dans le rapport de M. Gérard Bapt.
C. L’APPORT DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES AU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE
Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est devenu fortement déficitaire en 2009 (- 3,2 milliards d’euros) sous les effets conjoints de la crise économique qui majorait ses charges et des mesures de la loi de financement pour 2009 qui amputaient ses recettes.
La loi de financement pour 2011 a augmenté à la fois ses charges et ses produits, puisqu’il est le bénéficiaire de la totalité des nouvelles recettes prévues par la réforme des retraites mais qu’en contrepartie, de nouvelles dépenses de solidarité ont été mises à sa charge.
Les missions du Fonds de solidarité vieillesse En créant le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en 1993, le législateur a introduit une distinction majeure entre les dépenses relevant d’une logique assurantielle, imputables à l’assurance vieillesse et financées par les cotisations sociales, et les dépenses de retraite à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, dont le financement doit être assuré par l’impôt. Au départ, le FSV a ainsi reçu pour mission de financer trois types de dépenses : – les allocations du minimum vieillesse pour tous les régimes de retraite ; – les majorations de pensions pour enfants et pour conjoint à charge, servies par le régime général, le régime agricole et le régime des indépendants ; – la prise en charge forfaitaire des cotisations de retraite, au titre de la validation gratuite des périodes non travaillées, en cas de chômage, pour le régime général et pour les salariés agricoles. À compter du 1er janvier 2001, ce financement a été étendu à certains avantages vieillesse servis par les régimes de retraites complémentaires obligatoires (ARRCO et AGIRC). Ces missions ont été élargies, à compter du 1er juillet 2010, à la prise en charge forfaitaire des validations gratuites de trimestres au titre des périodes d’arrêt (maladie, maternité, accident du travail, maladie professionnelle et invalidité) servies par la CNAV, le régime agricole et le régime des indépendants, et depuis le 1er janvier 2011, à la prise en charge forfaitaire d’une partie du minimum contributif (MICO) au profit de ces mêmes régimes de retraite. Pour financer ces dépenses, le FSV dispose d’’un panier de recettes : – une fraction de la CSG assise sur les revenus d’activité, de remplacement, des capitaux et les jeux ; – une fraction du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) ; – une fraction du prélèvement social sur les revenus de capitaux ; – une prise en charge par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) des majorations pour enfants ; cette prise en charge, partielle jusqu’en 2010, correspond à la totalité des dépenses remboursées par le FSV depuis 2011 ; – des recettes diverses constituées de la contribution sur les régimes de retraite « chapeau », de dispositifs de compensation par l’État d’exonérations de la CSG, et d’autres recettes de gestion technique (produits financiers des placements, de produits exceptionnels, etc.). Compte tenu de l’élargissement de ses missions, le FSV dispose, depuis 2011, de recettes nouvelles : – une fraction de la taxe sur les salaires et du forfait social ; – le produit la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) ; – des autres recettes diverses constituées notamment de deux contributions sur les régimes de retraite et du produit des redevances de téléphonie mobile (fréquences UMTS). En 2011, le FSV a financé un peu plus de 10,2 % des dépenses des régimes de retraite de base et 7,5 % de l’ensemble des retraites si l’on réintègre les régimes complémentaires. Principale bénéficiaire des prises en charge du FSV, la CNAV, qui a représenté 87,7 % des transferts du FSV en 2011, est financée à hauteur de 18 % de ses charges par le fonds. Plus généralement, les régimes alignés ont représenté 93,7 % des dépenses du FSV au cours de cet exercice. |
Dans le cadre de la réforme des retraites de 2010, la loi organique du 13 novembre 2010 a prévu la reprise du déficit du FSV (ainsi que celui de la CNAV) chaque année par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), sans résoudre pour autant la question du financement à long terme de ce fonds.
Les mesures adoptées dans la loi de finances rectificative du 16 août 2012, ainsi que les dispositions proposées par le présent projet de loi de financement permettent de réduire le déficit du FSV de 0,3 milliard d’euros en 2012 et 1,3 milliard d’euros en 2013, ramenant son déficit à 2,6 milliards d’euros en 2013 (contre 3,4 milliards d’euros en 2010 et 4,1 milliards en 2011).
1. De nouvelles charges et ressources en 2011
Le déficit du FSV en 2011 s’est établi à 3,4 milliards d’euros. La prévision annexée au projet de loi de financement pour 2012 tablait sur un déficit supérieur, à 3,8 milliards d’euros. Cette amélioration résulte, pour l’essentiel, d’un rendement plus important que prévu des contributions sociales. Hors mesures nouvelles (prise en charge du minimum contributif), les charges ont vu leur progression ralentir, principalement sous l’effet de la stabilisation des effectifs de demandeurs d’emploi qui conditionnent la moitié des prises en charge du fonds.
a) La progression des recettes
En 2011, les recettes nouvelles affectées au FSV dans le cadre de la réforme des retraites de 2010 expliquent la forte hausse des produits (+ 39 % par rapport à 2010).
La CSG, en croissance de 3 % sur un an, a représenté 51 % des produits en 2011 et contribué pour 5 points à l’accroissement des recettes par rapport à 2010.
b) Un périmètre de dépenses élargi
Les dépenses du FSV ont augmenté de 25 % en 2011, essentiellement du fait de l’élargissement de ses missions avec la prise en charge d’une partie du financement du minimum contributif. Les autres charges ont ralenti ave la stabilisation du chômage.
Les principaux postes de dépenses se sont répartis comme suit :
– les charges du minimum vieillesse ont représenté 3 milliards d’euros, en augmentation de 3,4 % par rapport à 2010 ;
– les majorations de pensions pour enfants élevés ou pour conjoint à charge se sont élevées à 4,4 milliards d’euros, en progression de 3,3 % ;
– la prise en charge forfaitaire d’une partie du minimum contributif s’est élevée à 3,5 milliards d’euros (article 108 de la loi de financement pour 2011) ;
– les prises en charge de cotisations au titre de la validation gratuite de trimestres, après une forte augmentation de 13,6 % en 2010 (10,1 milliards d’euros), ont connu une évolution plus modérée de + 6,5 %, pour atteindre 10,8 milliards d’euros en 2011. L’incidence de la prise en charge en année pleine des cotisations au titre des arrêts de travail a conduit à un doublement de la dépense par rapport à 2011 (1,3 milliard d’euros contre 0,6 milliard en 2010).
Compte de résultat 2011 et 2012 (prévisionnel)
FSV |
2011 |
2012 |
CHARGES (en millions d’euros) |
22 348 |
23 244 |
A - CHARGES DE GESTION TECHNIQUE |
22 347 |
23 168 |
II - CHARGES TECHNIQUES |
21 760 |
22 981 |
Prises en charge de cotisations par le FSV |
10 788 |
11 370 |
Au titre du service national |
23 |
18 |
Au titre du chômage |
9 461 |
10 004 |
Régime de base |
9 190 |
9 765 |
Régime complémentaire |
271 |
239 |
Au titre de la maladie |
1 304 |
1 348 |
Prises en charge de prestations par le FSV |
10 972 |
11 611 |
Au titre du minimum vieillesse |
3 031 |
3 115 |
Au titre des majorations de pensions |
4 441 |
4 595 |
Majoration pour enfants |
4 381 |
4 538 |
Majoration pour conjoint à charge |
60 |
57 |
Au titre du minimum contributif |
3 500 |
3 900 |
III - DIVERSES CHARGES TECHNIQUES |
200 |
169 |
IV. DOTATIONS AUX PROVISIONS |
385 |
18 |
V - CHARGES FINANCIÈRES |
2 |
0 |
B - CHARGES DE GESTION COURANTE |
1 |
1 |
C - CHARGES EXCEPTIONNELLES |
1 |
75 |
PRODUITS |
18 899 |
19 039 |
A - PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE |
18 897 |
19 039 |
I - COTISATIONS, IMPÔTS ET PRODUITS AFFECTES |
14 463 |
14 466 |
Cotisations prises en charge par l’État |
-1 |
|
CSG, impôts et taxes affectés |
14 464 |
14 466 |
CSG |
9 670 |
9 979 |
Autres ITAF |
4 794 |
4 487 |
C3S |
973 |
140 |
C3S additionnelle |
1 047 |
1 043 |
Taxe sur les salaires |
1 958 |
1 970 |
Contribution sur avantages retraite et préretraite |
90 |
125 |
Prélèvement social de 2 % |
116 |
124 |
Forfait social |
458 |
1 008 |
Fréquences UMTS |
138 |
57 |
Autres (PERCO…) |
16 |
21 |
II - PRODUITS TECHNIQUES |
4 382 |
4 538 |
Prises en charge par la CNAF des majorations pour enfants |
4 381 |
4 538 |
Régularisation de prestations antérieures |
2 |
0 |
III - DIVERS PRODUITS TECHNIQUES |
0 |
0 |
IV. REPRISES SUR PROVISIONS |
30 |
30 |
V - PRODUITS FINANCIERS |
22 |
5 |
B - PRODUITS DE GESTION COURANTE |
0 |
0 |
C- PRODUITS EXCEPTIONNELS |
2 |
|
Résultat net |
-3 450 |
-4 205 |
2. En 2012, le déficit se creuse du fait de l’augmentation du chômage
Le déficit prévisionnel du FSV devrait se creuser pour atteindre 4,2 milliards d’euros fin 2012, du fait de l’augmentation des dépenses au titre du chômage et d’une stabilisation des recettes.
a) Une stabilisation des recettes
En 2012, les recettes devraient enregistrer une très légère progression (+ 0,7 %).
La loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a affecté 0,3 milliard d’euros de recettes nouvelles résultant pour l’essentiel de la hausse du taux du forfait social dont le taux passe de 8 % à 20 %, la moitié de cette hausse allant au FSV (6 points).
La CSG, estimée à 10,0 milliards d’euros, augmenterait de 0,3 milliard d’euros (+ 3,2 %), notamment du fait du rendement dynamique de la part assise sur les revenus de placement.
La C3S serait en forte diminution (– 0,8 milliard d’euros) en 2012, pour s’établir à un peu plus de 0,1 milliard d’euros et la C3S additionnelle resterait stable à 1 milliard d’euros.
La taxe sur les salaires progresserait légèrement (+ 0,6 %) et s’établirait à près de 2 milliards d’euros.
S’agissant des contributions sur les retraites « chapeau », une recette légèrement supérieure à 0,1 milliard d’euros est attendue.
b) Une progression sensible des dépenses au titre du chômage
Les dépenses devraient progresser de 0,9 milliard d’euros en 2012.
En 2012, les dépenses au titre des prises en charge de cotisations chômage devraient connaître une progression de 0,6 milliard d’euros, sous l’effet d’une progression des chômeurs pris en compte de 92 000 personnes (prévision de Pôle emploi du 31 août 2012) et d’une hausse importante de la cotisation de référence (+ 3,4 %).
Par ailleurs, l’article 107 de la loi de financement pour 2012 a porté le montant de la prise en charge du minimum contributif (MICO) à 3,9 milliards d’euros en 2012, contre 3,5 milliards en 2011.
Les dépenses du minimum vieillesse augmenteraient de 2,8 % du fait de la revalorisation de la prestation pour les personnes seules de 4,7 % en avril 2012, dont l’effet est partiellement compensé par une légère décroissance des effectifs (de l’ordre de – 1 %), due à l’amélioration du niveau des pensions contributives.
Le diagramme ci-après présente la répartition des dépenses du FSV en 2012 par dispositif pris en charge.
3. L’apport de recettes nouvelles permet de réduire sensiblement le déficit en 2013
Pour 2013, les mesures prévues par la loi de finances rectificative d’août 2012 devraient rapporter au FSV 1,3 milliard d’euros de recettes nouvelles, principalement au titre du forfait social.
Le présent projet de loi de financement prévoit l’apport d’un milliard d’euros de recettes nouvelles.
Compte tenu d’une progression attendue des dépenses de prise en charge au titre du chômage de 0,5 milliard d’euros, le déficit prévisionnel s’établirait à 2,6 milliards d’euros fin 2013, en amélioration de 1,5 milliard d’euros par rapport à 2012.
a) Un milliard d’euros de recettes nouvelles
En 2013, le fonds bénéficiera de 2,3 milliards d’euros de recettes nouvelles :
– l’extension en année pleine des mesures prises dans la loi de finances rectificative apporte 1,3 milliard d’euros, issus du forfait social et des prélèvements sur les retraites « chapeau » ;
– le présent projet de loi de financement prévoit 0,65 milliard d’euros de recettes supplémentaires pérennes à travers l’augmentation des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants (article 11), l’assujettissement des carried interests (article 14) et l’impact des mesures nouvelles sur le montant de C3S affecté au Régime social des indépendants ;
– enfin, exclusivement pour 2013, l’article 16 prévoit l’affectation au FSV des 350 millions d’euros de recettes de la nouvelle contribution additionnelle sur les pensions de retraite et d’invalidité, qui sera ultérieurement affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en vue du financement de la réforme de la dépendance.
La CSG augmenterait de 2,6 % par rapport à 2012 (+ 0,3 milliard d’euros). Cette évolution repose sur une masse salariale en hausse de 2,5 % et d’hypothèses prudentes en matière de rendement de la CSG sur les produits de placement. Les rendements de C3S et de C3S additionnelle seraient stables en 2013.
Les contributions sur les avantages de retraites et préretraite verraient leur rendement progresser de 0,1 milliard d’euros, du fait du doublement de la contribution patronale à compter du 1er janvier 2013, instauré par la loi de finances rectificative de l’été 2012.
b) Les dépenses continueraient leur progression
Les dépenses progresseraient encore de 0,7 milliard d’euros par rapport à 2012 (+ 3 % sur un an).
Parmi les principaux postes, la dépense au titre des prises en charge de cotisations au titre de la validation de périodes de chômage des régimes de retraite de base s’établirait à 10,3 milliards d’euros, en augmentation de 0,5 milliard d’euros par rapport à la charge attendue pour 2012 (+ 5,2 %). Cette prévision repose sur une hausse des effectifs de chômeurs pris en compte dans les calculs de 79 000 par rapport à 2012 (+ 2,3 %) sur la base de la prévision de Pôle emploi du 31 août 2012, retenue à ce stade de la rédaction.
Les dépenses du minimum vieillesse s’établiraient à 3,2 milliards d’euros, du fait d’une hypothèse d’une revalorisation des droits de 1,8 % et d’une baisse des effectifs de 1 %.
Le montant de la prise en charge du minimum contributif est reconduit à 3,9 milliards d’euros par l’article 73.
Le tableau ci-après présente l’évolution prévisionnelle des comptes du FSV jusqu’en 2016, compte tenu des mesures proposées dans le présent projet de loi.
Fonds de solidarité vieillesse
(en milliards d’euros)
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Recettes |
9,8 |
14,0 |
14,6 |
16,7 |
16,8 |
17,3 |
18,0 |
18,6 |
Dépenses |
13,8 |
17,5 |
18,6 |
19,3 |
19,5 |
19,4 |
19,3 |
19,2 |
Solde |
-4,1 |
-3,4 |
-4,1 |
-2,6 |
-2,7 |
-2,1 |
-1,3 |
-0,6 |
Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, annexe B.
Dans le cadre de la concertation sociale sur les régimes de retraite de 2013 en vue d’une réforme qui garantisse à la fois leur équité et leur viabilité, il sera nécessaire de réfléchir à la place de la solidarité dans le système et aux missions du FSV.
Il faudra remettre à plat les dispositifs afin de distinguer ce qui doit relever de la solidarité nationale. La place du minimum contributif est discutée : relève-t-il de la solidarité nationale ou bien de la solidarité entre assurés dans un régime de retraites par répartition ?
D. LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES
Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) avait été créé par la loi de financement pour 1999 pour contribuer à la pérennité du système de retraite français au cours des prochaines décennies. Instrument de solidarité entre les générations, le fonds était initialement destiné à prendre en charge à partir de 2020 une partie des dépenses des régimes de base du secteur privé, et ainsi permettre le lissage des effets du choc démographique consécutif au baby-boom. Jusqu’en 2010, il était essentiellement abondé par un prélèvement de 1,3 % sur les revenus du capital.
Malheureusement, le gouvernement précédent a organisé sa liquidation afin d’améliorer la présentation comptable de la réforme de 2010 qui n’était pas financée.
1. La mobilisation du Fonds de réserve pour les retraites au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale
L’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale tel que modifié par la loi de financement pour 2011 dispose qu’à compter du 1er janvier 2011, et jusqu’en 2024, « le fonds verse chaque année, au plus tard le 31 octobre, 2,1 milliards d’euros à la Caisse d’amortissement de la dette sociale afin de participer au financement des déficits au titre des exercices 2011 à 2018, des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse ».
Ces versements doivent compenser la reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) des déficits de la CNAV et du FSV chaque année jusqu’en 2018.
Par ailleurs, le produit, jusqu’ici dévolu au FRR, correspondant à 1,3 point du prélèvement social sur le capital, est désormais affecté à la CADES.
Les plus-values réalisées dans le cadre de la gestion du FRR, et qui ne seront pas mobilisées pour les versements annuels de 2,1 milliards d’euros à la CADES, demeureront mises en réserve par le fonds.
2. La situation financière du fonds
En application de la réforme portée par la loi de financement pour 2011, le conseil de surveillance du fonds a fixé en décembre 2010 de nouvelles orientations stratégiques. L’année 2011 a été marquée par la mise en œuvre de ces orientations, et en particulier le lancement de nombreux appels d’offres permettant l’adaptation du portefeuille d’actifs à un modèle de gestion visant à sécuriser les versements à la CADES, tout en recherchant un rendement supplémentaire à l’horizon 2024.
La nouvelle allocation stratégique se caractérise par un portefeuille structuré en une poche dite « de couverture », composée d’actifs obligataires, organisant un adossement partiel au passif, et une poche dite « de performance » regroupant des actifs diversifiés (actions, matières premières, immobilier, dette des pays émergents) visant un surcroît de rendement.
L’année 2012, marquée par un relatif rebond des marchés financiers, est l’année de montée en charge de ces nouvelles orientations stratégiques. Le FRR a mis en place plusieurs mandats de gestion d’adossement de flux, supports essentiels de la poche de couverture.
Le FRR a bénéficié des gains associés à cette évolution relativement favorable des marchés, tout en ajustant en tant que de besoin la répartition des actifs de performance et de couverture au sein de son portefeuille afin de réduire les risques supportés dans un contexte qui reste marqué par des incertitudes.
La performance annuelle du FRR s’est élevée à + 0,37 % en 2011, après une performance positive en 2010 (+ 4,2 %), une très forte performance en 2009 (+ 15 %) et une contre-performance très marquée en 2008 (- 25 %).
Au 31 juillet 2012 et après le deuxième versement de 2,1 milliards d’euros à la CADES, la valeur de marché du portefeuille s’établit à 35,4 milliards d’euros, dont 3,7 milliards d’euros de soulte en provenance des industries électriques et gazières (IEG) (1). La performance du FRR s’élève ainsi à + 7,1 % depuis le début de l’année 2012, portant la performance annualisée depuis la création du fonds à + 3,3 %.
Le tableau ci-après compare la performance 2011 du FRR à celles de plusieurs fonds de réserves. Il compare également leurs performances depuis l’origine. Cette dernière donnée doit s’analyser avec précaution, les dates de création des fonds n’étant pas identiques.
Performance du FRR et des principaux fonds de réserve comparables
FRR |
Suède |
Canada |
Irlande | |
Performance 2011 |
0,4 % |
– 1,9 % |
11,9 % |
2,1 % |
Performance moyenne annualisée |
3,3 % |
3,8 % |
5,9 % |
1,2 % |
Répartition des actifs au 31/12/2011 |
38 % actifs de performance |
52 % actions |
54 % actions |
49 % actions |
Source : annexe 8 du PLFSS.
Au 31 juillet 2012, le ratio de financement du FRR (soit le rapport entre son actif net et son passif constitué du cumul des versements à la CADES restant à effectuer et de la soulte IEG) s’établit à 137 %. Ce ratio permettrait encore de couvrir le passif du FRR si les actions subissaient une baisse de 66 % de leur valeur. À titre de comparaison, les marchés actions ont perdu jusqu’à 45 % de leur valeur au plus fort de la crise financière de 2008. Le niveau actuel du ratio de couverture du passif reflète donc la politique de gestion prudente du FRR.
Évoluant en fonction de la valeur du portefeuille du FRR, le ratio de couverture est soumis à deux seuils d’alerte depuis la décision du conseil de surveillance du 17 mai 2011 : si le ratio passe en deçà de 130 % ou au-delà de 160 %, le « comité stratégie investissement » du fonds se réunit pour étudier les possibilités de rééquilibrage entre la poche de couverture et les actifs de performance, qu’il s’agisse dans le premier cas de sécuriser davantage le passif, ou dans le second cas de mettre à profit les marges de manœuvres dégagées par l’augmentation de la valeur du portefeuille du fonds.
Le deuxième versement de 2,1 milliards d’euros à la CADES a été réalisé le 25 avril 2012, en prélevant 75 % du flux sur la poche de couverture et 25 % sur la poche de performance. Cette répartition, qui est revue chaque année, permet de conserver le ratio de couverture du passif dans la fourchette cible (entre 130 et 160 %).
II.- LA PÉRENNISATION DE NOTRE SYSTÈME DE RETRAITE
DOIT PERMETTRE PLUS DE JUSTICE ET DE LISIBILITÉ
À travers le présent projet de loi, ainsi que les mesures adoptées à l’été 2012, le Gouvernement a choisi de consolider le financement de nos régimes de retraites, permettant ainsi d’envisager plus sereinement une réforme des retraites en 2013 qui puisse rendre notre système plus juste et plus lisible.
Les auditions conduites par votre rapporteur dans le cadre de la préparation du présent rapport ont été l’occasion de faire le tour des sujets qui devront être débattus au printemps 2013.
A. VERS UNE RÉFORME GLOBALE DU SYSTÈME DE RETRAITES
1. Le calendrier et la méthode
Dans le cadre de la clôture des travaux de la grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, le Premier ministre a présenté la future « feuille de route » des partenaires sociaux et du Gouvernement pour les dix-huit prochains mois. Il a indiqué que la question des retraites constituait l’un des chantiers prioritaires de cette « feuille de route », en rappelant quelques axes et objectifs stratégiques :
– la nécessité de maintenir un système de retraite par répartition, solidaire et pérenne financièrement, susceptible de garantir un niveau de pension satisfaisant pour toutes les générations ;
– la poursuite d’objectifs d’équité (en matière d’égalité hommes-femmes, de pénibilité et en ce qui concerne la situation des jeunes et des personnes en situation de handicap), de lisibilité et de liberté de choix ;
– le besoin d’une réflexion globale, articulant prise en compte des priorités immédiates en matière d’équité et de pérennité financière du système à long terme, et intégrant l’ensemble des régimes de base et complémentaires, dans le respect des prérogatives de chacun ;
– la nécessité d’un équilibre financier durable des régimes de retraite, y compris des régimes complémentaires, garantissant la confiance des concitoyens dans le système par répartition, qui passe notamment par l’amélioration du pilotage du système.
Sur la base de ces objectifs stratégiques, ont été identifiés des thèmes prioritaires conduisant à définir une méthode et un calendrier en trois temps pour une réforme globale du système de retraite en 2013 :
1) La phase du diagnostic réalisé par le Conseil d’orientation des retraites (COR) se déroulera entre septembre 2012 et janvier 2013. Un état des lieux précis sera élaboré sur les thèmes de l’équité du système de retraite, des déterminants du niveau des pensions, de la place respective de la solidarité et de la contributivité, de la pérennité financière du système, de la transition entre l’emploi et la retraite, de la simplification et de la lisibilité du système de retraite, de l’information des assurés et de la situation des polypensionnés. Le COR doit également actualiser ses projections financières.
2) À partir des travaux du COR, sur la base d’un cahier des charges négocié entre le Gouvernement et les partenaires sociaux, une commission ad hoc formulera différentes pistes de réforme à plus ou moins long terme, sur la base de consultations menées auprès de l’ensemble des acteurs concernés. Parmi les pistes de réforme, l’une d’entre elles concernera l’évolution du système de retraite à long terme, s’agissant notamment des solidarités à mettre en œuvre, de la simplification et la lisibilité du système de retraite et de la situation des polypensionnés.
3) Sur la base des conclusions de cette commission ad hoc, une phase de concertation entre le Gouvernement et les partenaires sociaux aura lieu, à partir du printemps 2013, sur les orientations à retenir pour l’avenir de notre système de retraite. Cette concertation aboutira au vote d’une loi sur les retraites avant la fin de l’année 2013.
2. La question de la redistribution
Derrière l’ensemble des thèmes à aborder dans le cadre de la préparation d’une réforme globale, se dessine la problématique de la redistribution au sein de nos régimes de retraite et entre ces régimes.
Dans les régimes de retraite, s’opère une redistribution explicite, à travers ce que l’on appelle les mécanismes de solidarité, mais aussi une redistribution implicite qui résulte des règles d’acquisition des droits.
a) Les règles d’acquisition des droits et de calcul des pensions
Le COR a consacré sa séance du 25 septembre 2012 aux règles d’acquisition des droits et de calcul des pensions au regard des redistributions implicites qu’elles génèrent.
Ainsi, les formules de calcul des pensions génèrent une forme de redistribution dès lors que le montant de la pension n’est pas proportionnel aux salaires perçus : la définition du salaire de référence (25 meilleures années, salaire annuel moyen), les règles de validation des trimestres (200 heures de SMIC minimum), la superposition des régimes de base et complémentaires, les règles de calcul pour les polypensionnés, tous ces paramètres opèrent des redistributions qui ne vont pas toutes dans le même sens.
Les travaux du COR citent une étude de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui montre que, prises dans leur ensemble, tous ces mécanismes implicites jouent globalement dans le sens d’un accroissement des inégalités, en défaveur des assurés à bas salaire qui ne valident pas toutes les périodes cotisées et des carrières courtes. L’étude conclut que si l’on ne prend pas en compte les mécanismes de solidarité implicite, les retraites seraient moins inégalement réparties dans un système de contributivité pure (retraite proportionnelle) que dans le système actuel.
Ce constat plaide pour un système plus simple et plus lisible. Ainsi, votre rapporteur trouve le système de retraite par point assez séduisant. Dans un tel système, toute cotisation donne droit à un nombre de points. La pension de retraite est calculée à partie du nombre de points acquis et de la valeur de service du point. Les systèmes en comptes notionnels en constituent une variante : dans ces régimes, le capital accumulé est réévalué chaque année en fonction de l’évolution du PIB par exemple, et au moment de la liquidation, le capital est converti en pension selon le principe de neutralité actuarielle, en fonction de l’espérance de vie.
De tels systèmes n’empêchent pas l’introduction de mécanismes de solidarité, via l’attribution gratuite de points en fonction de certains critères.
Se pose aussi la question de la multiplicité des régimes, qui nuit à la lisibilité du système et génère également une redistribution implicite au détriment de certains assurés. Sans forcément aller jusqu’à l’instauration d’un régime unique à court terme, il faudra continuer le processus de rapprochement des règles de validation des droits entre les régimes.
Une remise à plat des règles d’acquisition des droits est en tout cas souhaitable dans l’esprit des travaux du COR présentés le 25 septembre.
Votre rapporteur souhaite aussi que la question du libre choix du moment de la retraite soit abordée. Les règles actuelles atténuent déjà beaucoup les règles d’âge et de durée, à travers les mécanismes de surcote, de cumul emploi retraite, de départs anticipés pour carrières longues, etc.
b) La place de la solidarité dans les régimes de retraite
Les mécanismes de solidarité comme les droits familiaux, le minimum contributif, le minimum vieillesse, les validations de trimestres au titre de périodes non cotisées, posent la question du rôle de la retraite dans la correction des inégalités.
Ainsi, un certain nombre de mécanismes contribuent à corriger les inégalités entre hommes et femmes : majoration de durée d’assurance pour enfant, assurance vieillesse des parents au foyer, réversion. Les éléments familiaux représentent 25 % des dépenses tous régimes et 8 % des droits propres (c’est-à-dire hors réversion). Toutefois, ils incluent les majorations de pensions pour enfants qui bénéficient également aux hommes.
Malgré ces mécanismes de solidarité, les pensions des femmes sont inférieures de 25 % à celles des hommes au régime général, et inférieures de 40 % tous régimes confondus.
Il convient de remettre à plat ces mécanismes de solidarité afin d’identifier ceux qui contribuent à réduire les inégalités entre hommes et femmes. Néanmoins, on ne peut pas attendre du système de retraite qu’il corrige totalement des inégalités qui résultent en partie de choix, et surtout de déroulements de carrières pénalisants pour les femmes. La responsabilité doit en être renvoyée sur les employeurs.
La question de l’identification des mécanismes de solidarité est corrélée à celle de son financement. Peu à peu, les mécanismes de solidarité ont été mis à la charge du FSV, sans que son financement ne soit assuré. La réforme de 2013 devra garantir la solidité financière du système.
B. LA PRISE EN COMPTE DE LA PÉNIBILITÉ
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait invité les organisations professionnelles et syndicales représentatives au niveau national à négocier sur la définition et la prise en compte de la pénibilité. Engagée en février 2005, cette négociation interprofessionnelle s’est conclue, en juillet 2008, sur un constat d’échec sur le volet de la compensation, mais a toutefois permis de dégager des critères de pénibilité qui font désormais consensus : contraintes physiques marquées, environnement agressif, certains rythmes de travail.
1. Un sujet négligé par la réforme de 2010
La loi du 9 novembre 2010 a confondu invalidité et pénibilité. Le très faible nombre de personnes ayant pu bénéficier du départ anticipé pour pénibilité jusqu’à présent montre que le dispositif est trop restrictif.
a) Un dispositif trop restrictif
La retraite à raison de la pénibilité a été instaurée par les articles 79, 81 et 85 de la loi de 2010, mis en application par trois décrets (2) du 30 mars 2011. Ces décrets ont été complétés par un arrêté du 30 mars 2011 sur les lésions identiques ainsi que par une circulaire du 18 avril 2011.
La retraite à raison de la pénibilité concerne :
– les assurés du régime général (article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale) ;
– les assurés du régime agricole (article L. 351-1-4 applicable par renvoi de l’article L. 742-3 du code rural et de la pêche maritime) ;
– les travailleurs non-salariés des professions agricoles (L. 732-18-3 du code rural et de la pêche maritime).
Le nouveau dispositif est applicable aux pensions prenant effet à partir du 1er juillet 2011. Il a pour finalité :
– d’abaisser à 60 ans l’âge légal d’ouverture du droit à pension, quelle que soit l’année de naissance de l’assuré ;
– de calculer au taux plein la pension, quelle que soit la durée d’assurance et de périodes reconnues équivalentes à l’ensemble des régimes.
Sont éligibles les assurés touchés par une incapacité permanente d’au moins 20 % reconnue au titre d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail et ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle.
Les assurés atteints d’une incapacité permanente comprise entre 10 % et 20 % sont également concernés par ce dispositif sous certaines conditions, notamment celle d’apporter la preuve d’une durée d’exposition de dix-sept ans à au moins un facteur de pénibilité tel que défini ci-après :
– contraintes physiques marquées liées à la manipulation de charges lourdes, à des postures pénibles ou à des vibrations mécaniques ;
– facteurs liés à un environnement agressif, comme l’exposition à certains agents chimiques dangereux, à des températures extrêmes ou encore au bruit ;
– rythmes de travail, comme le travail de nuit, le travail en équipes successives alternantes ou encore le travail répétitif caractérisé par la répétition d’un même geste.
Au 30 juillet 2012, la CNAV recensait 4 627 demandes adressées au titre de la pénibilité, dont 1 065 en cours d’instruction et 2 748 ayant fait l’objet d’une attribution (essentiellement pour les générations 1951 et 1952). Les autres ont été rejetées. Les rejets sont principalement liés aux avis rendus par les médecins lors des passages en commission afin de reconnaître le taux d’incapacité. Les trois quarts des attributions concernent des assurés présentant un taux d’incapacité permanente égal ou supérieur à 20 %. Pour 60 % d’entre eux, l’invalidité provient d’accidents du travail.
D’après les premiers éléments d’analyse sur le profil des bénéficiaires, les hommes apparaissent nettement plus nombreux que les femmes à bénéficier de ce dispositif, 73 % contre 27 %. Le montant moyen mensuel de la pension de retraite de base servie au titre de la pénibilité est de 790 euros, soit 20 % de plus que la moyenne des pensions attribuées par le régime général en 2011 (648 euros). Cette différence s’explique en partie par une différence de structure, les hommes étant surreprésentés parmi les départs au titre de la pénibilité.
En outre, il convient de souligner que les premiers bénéficiaires de la retraite anticipée pour pénibilité présentent une durée d’assurance élevée. 83 % d’entre eux totalisent en effet plus de quarante années d’assurance tous régimes alors que cette proportion est de 62 % pour l’ensemble des nouveaux retraités. Ils valident un nombre de périodes assimilées (maladie, invalidité, accident du travail, chômage) supérieur à celui des retraités bénéficiant d’une pension de droit commun.
Par ailleurs, 18 % des hommes bénéficiaires de la retraite pour pénibilité dont le secteur d’activité du dernier employeur est connu ont fini leur carrière au sein d’un établissement de travaux de construction spécialisés. Parmi les autres secteurs d’activité figurent le bâtiment et les travaux publics, le commerce, la réparation d’automobile et l’industrie manufacturière. Pour les femmes, ce sont les activités d’hébergement médico-social et social, l’industrie alimentaire et le commerce de détail qui sont surreprésentés.
L’article 81 de la loi du 9 novembre 2010 prévoit que les dépenses supplémentaires liées au dispositif de retraite pour pénibilité sont financées par une contribution de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) à la branche vieillesse dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale. Cette contribution est prise en compte dans le calcul du taux de cotisations AT-MP à la charge des employeurs par le biais d’une majoration spécifique (M4) qui s’ajoute aux différents éléments de la tarification.
Le montant de la contribution a été fixé à 35 millions d’euros pour 2011 et à 110 millions d’euros pour 2012, sur la base des estimations de coût ex ante réalisées par la CNAV.
b) L’assouplissement du dispositif par la circulaire de septembre 2012
Constatant le faible nombre de personnes bénéficiant du dispositif, une circulaire a été publiée par la CNAV en septembre 2012 (3) pour assouplir les conditions que l’assuré doit remplir pour bénéficier de cette retraite anticipée pour pénibilité avérée.
La responsabilité de vérifier si l’assuré justifie, pendant dix-sept ans minimum, de l’exposition aux facteurs de risques professionnels et d’établir que l’incapacité permanente est en lien avec cette exposition revient désormais à la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) pour les dossiers d’incapacité résultants d’une maladie professionnelle. Les demandes résultant d’un accident du travail restent de la compétence de la commission pluridisciplinaire.
Une circulaire du 7 juillet 2011 avait indiqué la liste des modes de preuve que l’assuré pouvait utiliser. La circulaire du 13 septembre 2012 retire de cette liste deux modes de preuve : le certificat médical du médecin traitant exprimant son avis sur l’état de santé de l’assuré et le certificat du médecin du travail par lequel celui-ci est amené à se prononcer sur les conditions et la durée d’exposition de l’intéressé compte tenu du poste occupé. Cependant, l’assuré reste libre de présenter des certificats de sa propre initiative. La commission pluridisciplinaire est alors libre de les prendre en considération ou non.
La circulaire assouplit enfin certaines modalités du calcul du taux d’incapacité.
Depuis le 1er janvier 2012, les entreprises de plus de 50 salariés dont au moins 50 % des salariés sont exposés à un ou plusieurs risques professionnels, ont l’obligation de négocier un accord ou plan d’action de prévention de la pénibilité d’une durée de trois ans maximum, renouvelable. À défaut, une pénalité (jusqu’à 1 % de la masse salariale considérée) pourra être recouvrée.
Au début du mois de juillet 2012, on comptait moins de cinq accords de branche, mais plus de 1 600 accords d’entreprise ou plans d’action relatifs à la pénibilité.
Trois accords de branche spécifiquement axés sur la prévention de la pénibilité peuvent être cités :
– l’accord du 1er décembre 2011 en faveur de la prévention de la pénibilité dans les entreprises sociales pour l’habitat ;
– l’accord du 12 décembre 2011 relatif à la prévention de la pénibilité dans la branche de l’assainissement et de la maintenance industrielle ;
– l’accord collectif national du 20 décembre 2011 relatif à la prévention de la pénibilité et à l’amélioration des conditions de travail dans le bâtiment et les travaux publics (BTP).
Ces trois branches marquent leur volonté de privilégier une politique active de prévention et d’accompagner les entreprises dans le diagnostic et le recensement des facteurs de pénibilité : le BTP, qui identifie dans l’accord les facteurs de pénibilité propres à ses métiers, annexe à son accord des fiches sur les différents facteurs, et ce « afin d’assurer une meilleure information des entreprises et de leurs salariés sur les risques et les facteurs de pénibilité ainsi que sur les moyens d’y remédier ». Il prévoit aussi la mise à jour de logiciels destinés à aider les entreprises à identifier les postes pénibles.
La branche de l’assainissement prévoit, « afin d’améliorer l’état des connaissances sur les expositions aux facteurs de pénibilité dans les métiers de l’assainissement et de la maintenance industrielle », l’élaboration d’un outil destiné aux entreprises, répertoriant par métier les risques d’exposition aux facteurs de pénibilité.
Enfin, l’accord dans la branche des entreprises sociales pour l’habitat présente, lui, une particularité : sont également pris en compte dans l’accord les facteurs de risques psychosociaux liés aux métiers spécifiques de la branche.
Le faible nombre d’accords de branche s’explique pour partie par l’absence de consensus des partenaires sociaux sur la question de la réparation, certaines organisations syndicales plaidant pour la mise en place systématique de dispositifs de pré-retraites à l’occasion de la négociation sur la prévention de la pénibilité.
2. La pénibilité doit être traitée plus sérieusement
Le dispositif retenu dans le cadre de la réforme de 2010 fait l’objet de critiques, notamment de la part des organisations syndicales. On peut reprocher au dispositif de ne prendre en compte la pénibilité que lorsque ses effets ont déjà pu être constatés et non de la pénibilité à effets différés : ainsi, les conséquences d’une carrière pénible peuvent apparaître plusieurs années après la cessation d’activité, par des maladies, des handicaps moteurs ou par la réduction de l’espérance de vie.
Par ailleurs, la loi de 2010 traite de façon trop légère la prévention et les possibilités de reclassement. En effet, les régimes de retraite ne peuvent pas prendre à leur charge toutes les conséquences de facteurs de pénibilité qui dépendent des conditions de travail et relèvent donc de la responsabilité des employeurs.
La compensation reste la seule solution pour les personnes qui se trouvent en fin de carrière. Pour celles-là, il faudra trouver d’autres critères objectifs, plus pertinents que le système basé sur l’invalidité prévu par la loi de 2010. Il faudra aussi trouver une articulation entre le mode de compensation retenu (âge de départ, trimestres validés, etc.) et le dispositif de départ anticipé pour carrières longues, car certains salariés sont concernés par ces deux dispositifs à la fois.
En revanche, l’enjeu de la prévention et l’implication des employeurs prennent tout leur sens pour les plus jeunes générations. Pour ces dernières, il faudra permettre la traçabilité des expositions.
Comme annoncé lors de la conférence sociale de juillet 2012, la recherche d’une meilleure prise en compte de la pénibilité fera partie des sujets de discussion avec les partenaires sociaux dans le cadre de la réforme des retraites de 2013.
Trouver aussi une articulation avec les départs anticipés qui peuvent recouper pour partie la même catégorie de salariés.
EXAMEN DES ARTICLES RELATIFS
À L’ASSURANCE VIEILLESSE
La commission a procédé à l’examen des articles relatifs aux dépenses d’assurance vieillesse au cours de sa troisième séance du mercredi 17 octobre 2012.
QUATRIÈME PARTIE
DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR 2013
Section 2
Dispositions relatives aux dépenses d’assurance vieillesse
Article 60
(art. L. du code de la sécurité sociale)
Attribution de points gratuits de retraite proportionnelle aux exploitants agricoles ayant dû cesser leur activité pour cause de maladie ou infirmité
Le présent article propose que les périodes d’interruption forcée de l’activité pour raisons de santé fassent l’objet d’une validation au titre de la retraite proportionnelle des agriculteurs par l’attribution d’un nombre forfaitaire de points gratuits.
1. La partie proportionnelle de la retraite des exploitants agricoles ne permet pas aux personnes invalides d’acquérir des droits
En vertu de l’article L. 732-24 du code rural et de la pêche maritime, les pensions de retraite des personnes non salariées agricoles (chef d’exploitation, conjoint collaborateur, aide familial) sont composées de deux éléments :
– une retraite forfaitaire qui est la contrepartie de la cotisation d’assurance vieillesse individuelle ;
– une retraite proportionnelle qui est la contrepartie des cotisations à l’assurance vieillesse agricole.
Le droit à la retraite forfaitaire est fonction de la durée d’assurance dans le régime des non-salariés agricoles. Dans ce cadre, sont assimilées à des périodes d’activité les périodes d’interruption forcée d’activité pendant lesquelles le requérant a perçu une pension d’invalidité, ou liées à la maladie, à l’infirmité grave, la détention provisoire, la guerre et les obligations militaires (4).
La retraite proportionnelle est calculée en fonction de la durée de cotisation, en multipliant la valeur du point de l’année en cours par le nombre total de points acquis par cotisations et en fonction du revenu cadastral jusqu’en 1989 et des revenus professionnels à compter du 1er janvier 1990. Les non-salariés qui ont dû cesser leur activité en raison d’une maladie ou d’une infirmité graves, et qui sont bénéficiaires soit d’une pension d’invalidité, soit d’une rente d’incapacité, ne s’ouvrent des droits qu’à la retraite forfaitaire (276,39 euros par mois au 1er avril 2012).
2. Le dispositif propose l’attribution de points gratuits pour les périodes d’interruption d’activité
Il est proposé que les non-salariés bénéficiaires d’une pension d’invalidité ou d’une rente d’incapacité ayant dû cesser leur activité directement en raison d’une maladie ou d’une infirmité graves ayant entraîné le versement de ces prestations, puissent bénéficier de l’attribution de points de retraite proportionnelle versés à titre gratuit pour les périodes couvertes par une des allocations ou rentes précitées.
Actuellement, le premier alinéa de l’article L. 732-21 du code rural et de la pêche maritime énonce que « l’interruption d’activité résultant de maladie ou d’infirmité graves empêchant toute activité professionnelle ne prive pas l’intéressé de droit à la pension de retraite ». Cependant, ce principe n’est appliqué que pour la retraite forfaitaire, qui est très modeste.
Le présent article complète le premier alinéa de l’article L. 732-21 afin de préciser que la pension de retraite à laquelle ces personnes ont droit est « composée de la retraite forfaitaire et de la retraite proportionnelle ».
Les modalités de mise en œuvre de cette mesure seront fixées par décret. Le Gouvernement prévoit d’attribuer, pour chaque année lors de laquelle l’assuré a bénéficié d’une pension d’invalidité, d’une rente d’incapacité ou de l’allocation adulte handicapé, un nombre forfaitaire de points de retraite équivalant au nombre minimal de points de retraite proportionnelle pouvant être annuellement attribué à une personne relevant du régime non salarié agricole en fonction de son dernier statut d’activité : 23 points pour les chefs d’exploitation et 16 points pour les collaborateurs d’exploitation et les aides familiaux (5).
Ces points sont attribués y compris pour les périodes d’invalidité antérieures à la publication de la loi. En revanche, seuls les assurés dont la pension aura pris effet à compter de la publication du décret d’application pourront en bénéficier.
Le coût de cette mesure est évalué à 600 000 euros en 2013. Par la suite, le coût s’accroîtrait chaque année de 1,2 million d’euros avec l’arrivée de nouveaux bénéficiaires.
L’évaluation financière de cette mesure a été réalisée à partir des statistiques de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) concernant les effectifs de non-salariés agricoles ayant interrompu toute activité professionnelle agricole et titulaires de l’une des allocations suivantes : pension d’invalidité, rente d’incapacité accidents du travail. D’après ces données, le nombre des nouveaux retraités justifiant d’une telle interruption d’activité est évalué à 1 360 personnes par an à partir de 2013. La durée d’interruption moyenne est de 10,5 années, ce qui représente 15 000 annuités à valider en 2013.
*
M. Denis Jacquat. Nous sommes favorables à ce type de mesures qui se situent dans la droite ligne du programme établi avec la Mutualité sociale agricole il y a quelques années, dans le cadre d’un programme pluriannuel.
La Commission adopte l’article 60 sans modification.
Article 61
(art. L. 221-1-2 du code de la sécurité sociale,
art. 4 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale)
Gestion de l’extinction du mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins
Le présent article vise à abroger les dispositions législatives relatives au mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins (MICA), compte tenu de son extinction à la fin de l’année 2012, et à affecter ses réserves à la section « médecins » du Fonds des actions conventionnelles (FAC).
1. L’extinction programmée du mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins
a) Le mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins
Le mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins (MICA) a été créé par l’article 4 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988. Il permettait aux médecins âgés d’au moins 57 ans ayant cessé toute activité libérale de bénéficier d’une allocation de remplacement jusqu’à l’âge de 65 ans. L’objectif de cette « préretraite pour médecins » était de réduire l’offre de soins ambulatoires et de contribuer à maîtriser les dépenses d’assurance maladie.
Le financement de cette allocation est assuré par une cotisation de l’ensemble des médecins en exercice affiliés à la Caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF) prise en charge par l’assurance maladie à hauteur de 68,75 %. La gestion du MICA est déléguée par la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à la CARMF. Cette dernière gère l’appel des cotisations, la liquidation et le versement des allocations.
Le financement du mécanisme est assuré, au sein de la CNAMTS, par le Fonds des actions conventionnelles (FAC), créé par l’article 19 de la loi n° 2007-127 du 30 janvier 2007 ratifiant l’ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l’organisation de certaines professions de santé. Regroupant des ressources et des missions auparavant dispersées entre plusieurs autres fonds, il est destiné à financer, outre le MICA, l’ensemble des actions qui ne concernent pas directement les tarifs conventionnels mais qui se situent néanmoins dans le champ des conventions : actions de formation, aides à l’informatisation ou évaluation des pratiques professionnelles par exemple.
L’article L. 221-1-2 du code de la sécurité sociale dispose que le fonds reçoit le produit de la cotisation mentionnée à l’article 4 de la loi du 5 janvier 1988, et qu’il finance l’allocation prévue par ce même article.
b) Un mécanisme fermé depuis le 1er janvier 2004
L’évolution de la démographie médicale a conduit à revoir l’opportunité d’un tel dispositif en 2002. Le nombre des médecins, qui connaissait alors un sommet, devait commencer à diminuer deux ou trois ans plus tard.
C’est ainsi que ce dispositif a été fermé par l’article 45 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, et n’a plus accueilli de nouveau bénéficiaire après le 1er janvier 2004. Les dernières allocations seront versées à cinq bénéficiaires au titre du quatrième trimestre 2012, date à laquelle ces derniers auront atteint 65 ans ou plus.
Les textes législatifs instituant le régime ainsi que ceux y faisant référence doivent donc être abrogés.
Il s’agit également de déterminer l’affectation des excédents de cotisations accumulés avant 2003. En effet, avant d’être affectés, par la loi de financement pour 2003, au financement de l’avantage sociale vieillesse des médecins (6), les résultats excédentaires du régime restaient au sein du Fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale (FORMMEL), créé par l’ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins et auquel la loi du 30 janvier 2007 a substitué le Fonds des actions conventionnelles. Le cumul des excédents de cotisations perçus entre 1988 et 2002 a engendré des réserves qui s’élèvent aujourd’hui à 25 millions d’euros environ.
2. L’abrogation du MICA et l’affectation de ses réserves
Le présent article propose d’abroger les dispositions relatives au MICA, de maintenir ses réserves dans le Fonds des actions conventionnelles en les transférant à la section « médecins » et de redéfinir le contenu des missions de ce fonds.
Le I du présent article remplace les I et II l’article L. 221-1-2 du code de la sécurité sociale relatifs aux ressources et aux missions du Fonds des actions conventionnelles.
S’agissant des ressources (I de l’article L. 221-1-2), elles ne sont plus constituées que de ressources spécifiquement affectées par les parties conventionnelles, la cotisation au profit du MICA étant supprimée.
S’agissant des missions (II de l’article L. 221-1-2), le présent article prévoit la suppression du financement de l’allocation de remplacement du MICA, mais aussi du dispositif d’aide au financement de la reconversion vers la médecine du travail ou la médecine préventive. Cette aide avait été mise en place pour la rentrée universitaire 2003-2004 et s’est achevée en 2006.
Les missions du fonds sont réparties entre celles qui s’adressent aux médecins, et celles qui s’adressent à l’ensemble des professionnels de santé libéraux conventionnés :
– pour les médecins, est maintenue la participation du FAC au financement de l’aide à la souscription d’une assurance responsabilité civile professionnelle pour les médecins libéraux accrédités exerçant en établissement de santé (7) ;
– pour l’ensemble des professionnels de santé libéraux conventionnés et pour les professionnels exerçant au sein des centres de santé, le fonds peut financer le développement professionnel continu, comme c’était déjà le cas ; il peut aussi participer à des actions d’accompagnement de l’informatisation – jusqu’à présent, les aides à l’informatisation étaient réservées aux médecins.
Le II du présent article abroge l’article 4 de la loi du 5 janvier 1988 relatif au mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins.
Le III du présent article affecte le solde constaté au 31 décembre 2012 dans la sous-section du Fonds d’actions conventionnelle relative au MICA, à la section « médecins » de ce fonds (8). L’exposé des motifs de l’article justifie cela par le fait qu’une des cotisations ayant permis de constituer les réserves du régime (31,25 %) a été versée par les médecins. La section médecins sera donc abondée de 25 millions d’euros représentant les excédents de cotisations accumulés avant 2003.
Dans le prolongement du présent article, un décret simple devra supprimer, dans la partie réglementaire du code de la sécurité sociale, les références au MICA.
*
La Commission adopte l’article 61 sans modification.
Article 62
(art. L. 645-5 du code de la sécurité sociale)
Possibilité d’une revalorisation spécifique du point pour les pensions de réversion de l’allocation supplémentaire vieillesse des professions médicales
Le présent article porte sur le régime de l’allocation supplémentaire vieillesse des professions médicales (ASV). Il vise à autoriser le pouvoir réglementaire à fixer une valeur de service du point plus favorable pour les pensions de réversion liquidées avant 2006 que pour les pensions de droits propres.
1. La réforme des régimes d’allocation supplémentaire vieillesse des professions médicales a mis à contribution les retraités
Les professions médicales libérales sont rattachées, pour leur régime de retraite de base, à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), qui coordonne les six caisses professionnelles : la Caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF), la Caisse autonome de retraite des chirurgiens-dentistes (CARCD), la Caisse d’assurance vieillesse des pharmaciens (CAVP), la Caisse autonome de retraite des sages-femmes françaises (CARSAF), la Caisse autonome de retraite et de prévoyance des vétérinaires (CARPV) et la Caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO).
Toutes les caisses de la CNAVPL, à l’exception de la CARSAF, imposent une affiliation à un régime d’assurance vieillesse complémentaire.
En outre, les professionnels de santé conventionnés (9) bénéficient de l’avantage social vieillesse (ASV), régime supplémentaire obligatoire. Institué en 1960, il avait pour objectif d’inciter les professionnels de santé à se conventionner. En contrepartie d’honoraires plafonnés, les intéressés bénéficiaient d’un régime supplémentaire dont les cotisations étaient financées aux deux tiers par l’assurance maladie (10).
La loi n° 70-1325 du 31 décembre 1970 relative aux avantages sociaux des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés leur a donné une base légale. Ces régimes ont progressivement été rendus obligatoires par décret pour les professionnels conventionnés ayant un revenu dépassant un certain seuil, entre 1972 pour les médecins et 1980 pour les directeurs de laboratoires.
Ces régimes représentent entre 20 % (pour les auxiliaires médicaux et directeurs de laboratoire) et 40 % (pour les autres professions) de la retraite des intéressés.
Alors que les régimes ASV disposaient de réserves abondantes dans leur phase de montée en charge, les cinq sections ont défini des règles d’appel des cotisations et de rendement des points de retraite acquis qui ne pouvaient pas leur permettre d’être durables (11).
Face à la perspective d’une disparition rapide des réserves (à l’horizon 2013), l’article 77 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a mis en place les outils permettant de réformer ces régimes, pour en assurer la pérennité financière. En particulier, l’article L. 645-5 du code de la sécurité sociale a autorisé le pouvoir réglementaire à différencier la valeur de service du point en fonction de l’année d’acquisition des points et de liquidation de la pension.
À l’issue de négociations avec chaque profession, les paramètres des régimes ont été modifiés, entre 2007 et 2011 selon les régimes, par décret, afin de garantir leur pérennité financière à long terme et dans un objectif d’équité intergénérationnelle : les retraités ont donc été amenés à contribuer à l’effort collectif de redressement des régimes. La valeur de service du point est différenciée, pour chaque profession de santé, selon trois catégories :
– les points des pensions de droit direct et de réversion liquidées avant le 1er janvier 2006 ;
– les points non liquidés acquis avant le 1er janvier 2006 (dont la valeur peut varier selon l’année d’acquisition des points et selon l’année de liquidation de la pension) ;
– les points acquis à compter du 1er janvier 2006.
Toutefois, afin de partager de manière équitable les efforts financiers demandés aux assurés, il était envisagé qu’un traitement particulier puisse être réservé aux titulaires de pensions de réversion, en aménageant une valeur de service plus favorable pour les pensions de réversion liquidées avant le 1er janvier 2006 ou issues de pensions de droit propre liquidées avant cette date.
Une évolution en ce sens a été mise en œuvre dans deux régimes ASV, à la demande des syndicats de médecins et de dentistes, pour la part des pensions de réversion inférieure à la pension de réversion moyenne. En l’absence de disposition législative explicite, la base légale de cette distinction apparaît fragile.
Le présent article a donc pour objet d’établir cette base légale.
2. Un aménagement spécifique est demandé pour les pensions de réversion
Le présent article complète l’article L. 645-5 du code de la sécurité sociale, relatif à la fixation par voie réglementaire de la valeur de service des points.
Un alinéa est ajouté afin de prévoir qu’une valeur de service plus favorable peut être fixée par décret pour les pensions de réversion. Il s’agit des pensions de réversion dont il est question au premier alinéa de l’article L. 645-5, c’est-à-dire les pensions de réversion liquidées avant le 1er janvier 2006 ou issue de pensions de droit direct liquidées avant cette date.
En outre, cette revalorisation ne pourra porter que sur un nombre maximal de points fixé par décret. Ce nombre pourra, par exemple, être fixé en fonction de la pension de réversion moyenne.
La mise en œuvre de cette mesure dans chacun des régimes ASV concernés s’effectuera par décret simple.
Le coût de ces mesures pour les régimes ASV est estimé, dans l’étude d’impact, à 3,5 millions d’euros en 2013, 4,5 millions en 2014, 6 millions en 2015 et 2016. Sachant que ces régimes sont financés aux deux tiers par l’assurance maladie, cela représentera un coût pour cette dernière de 2,3 millions d’euros en 2013, 3 millions en 2014, 4 millions en 2015 et 2016.
Cette estimation repose sur l’hypothèse d’un maintien de la valeur de service applicable avant chacune des réformes intervenues entre 2007 et 2011, pour la part de la pension de réversion correspondant à la pension de réversion moyenne.
*
La Commission adopte l’article 62 sans modification.
Article 63
(art. L. 5552-31, L. 5552-34, L. 5552-36, L. 5552-37 et L. 5552-44
du code des transports)
Modification des modalités de répartition de la pension de réversion entre ayants droit au régime de sécurité sociale des marins
Le présent article vise à étendre au régime de retraite des marins les nouvelles modalités de partage de la pension de réversion entre ayants droit d’un même assuré qui ont été instituées dans la fonction publique par l’article 162 de la loi de finances initiale pour 2012 à la suite de la décision n° 2010-108 QPC du 25 mars 2011 du Conseil constitutionnel qui avait jugé les règles précédemment en vigueur contraires au principe d’égalité.
Ces dispositions rétablissent un traitement des orphelins conforme au principe d’égalité en prévoyant que l’ensemble des pensions de réversion attribuées aux orphelins à compter du 1er janvier 2013 seront de même montant, indépendamment du nombre d’orphelins dans chaque lit.
1. La réforme de la répartition de la pension de réversion dans la fonction publique
L’article 162 de la loi de finances initiale pour 2012 a instauré une égalité de traitement entre les orphelins de moins de 21 ans bénéficiaires d’une pension de réversion à la suite du décès de leur parent fonctionnaire, indépendamment du nombre d’orphelins dans chaque lit ou de la durée du mariage de leurs parents.
a) Le partage de la pension de réversion avant le 1er janvier 2012
Dans la fonction publique, le montant de la pension de réversion est proportionnel à celui de la pension obtenue par le fonctionnaire ou qu’il aurait pu obtenir au jour de son décès, sans plafond. Le conjoint a droit à 50 % de la pension, et chaque orphelin à 10 %.
La pension de réversion peut être répartie entre différents lits, sachant qu’un lit est représenté soit par le conjoint survivant, soit par un ex-conjoint non remarié, soit par les enfants de moins de 21 ans d’un conjoint ou ex-conjoint décédé. Lorsque plusieurs lits sont représentés uniquement par des conjoints, les parts leur revenant sont réparties au prorata de la durée respective de chaque mariage. Si un lit cesse d’être représenté, sa part accroît celle des autres lits.
En cas de décès d’un conjoint survivant, ou si ce conjoint perd son droit à pension en contractant un nouveau mariage ou en vivant en état de concubinage notoire, le droit à 50 % de la pension passe aux orphelins âgés de moins de 21 ans. Ce droit à 50 % s’ajoute au droit à 10 % pour chaque orphelin (dans la limite du montant de la pension du fonctionnaire décédé). L’article L. 43 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoyait, jusqu’au 1er janvier 2012, que lorsqu’il existait une pluralité d’ayants cause, la pension de réversion était répartie en parts égales entre les différents lits. Quand il existait plusieurs orphelins d’un même lit, la part attribuée à ce lit était divisée par le nombre d’enfants ayants cause.
b) La décision du Conseil constitutionnel
Dans sa décision n° 2010-108 QPC du 25 mars 2011, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l’article L. 43 du code des pensions civiles et militaires de retraite, considérant qu’il était contraire au principe d’égalité.
Ainsi, le Conseil constitutionnel a estimé « que, dans le cas où deux lits au moins sont représentés par un ou plusieurs orphelins, la division à parts égales entre les lits quel que soit le nombre d’enfants qui en sont issus conduit à ce que la part de la pension due à chaque enfant soit fixée en fonction du nombre d’enfants issus de chaque lit ; que la différence de traitement qui en résulte entre les enfants de lits différents n’est pas justifiée au regard de l’objet de la loi qui vise à compenser, en cas de décès d’un fonctionnaire, la perte de revenus subie par chacun de ses ayants cause ; que, par suite, l’article L. 43 doit être déclaré contraire à la Constitution ».
c) La réforme introduite dans la loi de finances initiale pour 2012
L’article 162 de la loi de finances initiale pour 2012 a modifié les règles relatives à la répartition de la pension de réversion entre orphelins de fonctionnaires civils et militaires et leurs conjoints survivant ou divorcés. Il prévoit que, en toutes hypothèses, l’ensemble des pensions de réversion attribuées aux orphelins à compter du 1er janvier 2012 soient de même montant, indépendamment du nombre d’orphelins dans chaque lit ou de la durée du mariage de leurs parents.
L’article 162 réaffirme le principe de la répartition du droit à réversion de 50 % entre les conjoints, au prorata des durées respectives de mariage, et la représentation d’un lit soit par le conjoint survivant ou divorcé, soit par les orphelins de fonctionnaires dont l’autre parent n’a pas ou plus droit à pension. Le principe nouveau est que, si le conjoint survivant décède ou perd ses droits à pension à réversion (dans l’enveloppe de 50 % réservée au(x) conjoint(s) survivant(s)), sa part est répartie également entre tous les orphelins ayant droit à pension, et donc indépendamment des durées de mariage.
Cette disposition s’applique que le fonctionnaire soit décédé avant ou après le 1er janvier 2012 ; elle conduit à un nouveau partage de la pension de ses orphelins. Les pensions des conjoints déjà liquidées n’ont été affectées par le nouveau dispositif que si elles avaient bénéficié du report de la part d’un lit représenté par des orphelins disparu antérieurement au 1er janvier 2012.
2. La réforme proposée pour le régime de retraite des marins
a) Le dispositif actuel de partage de la réversion dans le régime de retraite des marins
Les marins bénéficient d’un régime spécial de retraite géré par l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM). Lors du décès d’un marin, l’ENIM sert aux conjoints et conjoints divorcés du défunt une pension de réversion égale à 54 % de la pension obtenue par le marin ou qu’il aurait pu obtenir le jour de son décès.
Le droit au bénéfice d’une pension par les conjoints ou ex-conjoints survivants des marins varie selon la durée des services effectués par le marin et la situation familiale :
– si le marin avait 15 ans de service et plus, la veuve ou le veuf a droit à la pension immédiatement et sans condition si au moins un enfant est né de l’union, ou sous condition d’âge (40 ans) et de durée de mariage (deux ans) si aucun enfant n’est issu de l’union (12) ;
– si le marin avait moins de 15 ans de service, la pension de réversion est servie sous condition d’âge (55 ans) et de durée de mariage (deux ans sauf si un enfant est issu du mariage).
Lorsque le conjoint ou l’ex-conjoint n’est pas éligible à la pension de réversion, le droit est reversé au profit des enfants que le bénéficiaire a eus avec le marin (la pension de réversion dont bénéficiait le conjoint ou ex-conjoint est alors répartie en parts égales entre les enfants) ou, en l’absence d’enfants, aux autres conjoints ou ex-conjoints survivants.
Lorsqu’il y a pluralité d’ayants-cause et qu’une partie de ces ayants-cause sont des orphelins, la pension de réversion est partagée en parts égales entre les différents « lits » (un lit étant constitué soit par un conjoint survivant ayant droit à réversion, soit par un ou plusieurs orphelins issu d’une même union), puis, le cas échéant, au sein de chaque lit, en parts égales entre chaque orphelin.
Ce mécanisme de répartition induit une inégalité de traitement entre orphelins. L’étude d’impact prend l’exemple d’un marin décédé ayant contracté trois mariages successifs – un enfant étant issu du premier, deux du second et aucun du troisième – et dont les deux premières ex-conjointes n’ouvrent pas droit à réversion (elles se sont toutes deux remariées) : la pension de réversion servie à l’orphelin issu du premier mariage sera deux fois supérieure à celle servie aux orphelins du second mariage.
Ce mécanisme de répartition soulève les mêmes difficultés que l’article L. 43 du code des pensions civiles et militaires de retraite que le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution, ce qui place le régime spécial des marins dans une situation d’insécurité juridique.
b) Le dispositif proposé
Le présent article propose un nouveau mode de répartition de la pension de réversion entre ayants droit d’un marin décédé, qui garantisse une égalité de traitement entre les orphelins.
Les 1° et 2° du I procèdent à des clarifications rédactionnelles concernant la pension temporaire d’orphelin, en modifiant l’article L. 5552-31 du code des transports et en abrogeant l’article L. 5552-34 devenu superflu par rapport à l’article L. 5552-31.
Le 3° du I propose une nouvelle rédaction de l’article L. 5552-36, instituant le nouveau mécanisme de répartition de la pension. Il consiste :
– à diviser la pension de réversion par le nombre de « lits » et à répartir ensuite les parts attribuées aux conjoints survivants au prorata des durées de mariage respectives ;
– puis à répartir le reliquat de pension de réversion à parts égales entre les orphelins ayant droit à la réversion sans tenir compte du nombre de lits qu’ils représentent.
Ainsi, si l’on reprend l’exemple proposé dans l’étude d’impact :
– l’unique conjoint survivant (troisième mariage du marin) aura droit à un tiers de la pension de réversion (donc sans changement par rapport à la situation actuelle) ;
– le reliquat (soit deux tiers de la pension de réversion) sera ensuite réparti à parts égales entre les trois orphelins issus du premier et deuxième mariage (c’est-à-dire sans tenir compte du fait que ces orphelins sont issus de mariages différents).
Le 4° du I propose une nouvelle rédaction de l’article L. 5552-37, en le réservant à la répartition de l’allocation annuelle proportionnelle prévue à l’article L. 5552-29 entre conjoints survivants, au prorata de la durée de mariage. L’allocation annuelle proportionnelle est une allocation à laquelle ont droit les conjoints survivants d’un marin décédé qui justifiait d’une durée de services au moins égale à 15 ans, sans réunir les conditions nécessaires au service de la pension de réversion de l’ENIM ou d’une pension de l’État.
Le 5° du I procède à des modifications de coordination dans l’article L. 5552-44.
Le II du présent article prévoit l’entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2013. Les ayants droit dont le montant de pension de réversion servi diminuera en application des nouvelles dispositions conserveront le bénéfice de la pension qui leur est actuellement servie jusqu’à ce que le nouveau montant leur soit notifié par l’ENIM, sans que le trop-perçu ne puisse leur être réclamé.
L’ENIM devra procéder à une révision des pensions de réversion lorsqu’il y a pluralité d’ayants-causes. L’étude d’impact indique que l’ENIM sert en moyenne chaque année 1 000 pensions de réversion aux orphelins parmi lesquelles la moitié sont partagées entre plusieurs orphelins. Sur ces 500 pensions, il est estimé qu’un maximum de 100 pensions concerne une pluralité de lits.
*
La Commission adopte l’article 63 sans modification.
Article additionnel après l’article 63
Harmonisation de la périodicité à laquelle doivent être transmis les justificatifs d’existence
Cet article additionnel vise à harmoniser la fréquence à laquelle les retraités établis hors de France doivent fournir un justificatif d’existence et à leur permettre de transmettre leurs justificatifs d’existence par voie télématique. En tout état de cause, le versement de la pension ne doit pas pouvoir être suspendu par la caisse pour un simple retard.
*
La Commission examine l’amendement AS 232 de M. Michel Issindou, rapporteur.
M. Michel Issindou, rapporteur pour l’assurance vieillesse. Les mesures prévues par le projet de loi de financement pour la branche vieillesse semblent recueillir l’unanimité, ce qui mérite d’être salué.
Nos nouveaux collègues représentant les Français de l’étranger ont constaté la difficulté que constitue, pour les bénéficiaires d’une pension de retraite versée par un organisme français, l’obligation de justifier de leur existence de manière trimestrielle – cela oblige les intéressés à effectuer de nombreuses démarches, parfois payantes, devant différentes instances : les retraités relèvent souvent d’au moins deux régimes, un régime de base et un régime complémentaire, si ce n’est plus pour les polypensionnés.
Pour simplifier la procédure, cet amendement vise à espacer la fréquence de présentation du justificatif d’existence, qui ne devrait être exigé qu’une fois par an, à autoriser la télétransmission des documents, et enfin à obliger l’organisme qui réclame les justificatifs à ne suspendre le versement de la pension que si, à l’issue d’un mois, il n’a pas reçus ceux-ci.
M. Denis Jacquat. Cet amendement soulève une question sensible car, à côté des bénéficiaires que vous venez de décrire, il en existe d’autres, à l’égard desquels il convient d’être vigilants tant leur identification est difficile. Un rapport de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) évoquait ainsi le cas d’une ancienne colonie française qui compte à la fois un grand nombre de retraités et un nombre exceptionnel de centenaires ! Il ne s’agit pas nécessairement de fraudes caractérisées, mais les familles semblent de plus en plus oublier de signaler aux caisses le décès de certains bénéficiaires. Il faut être d’autant plus vigilant que ces dérives sont susceptibles d’être exploitées par certains à des fins politiques. En outre, la loi ne peut rien imposer aux régimes complémentaires dans ce domaine.
M. Michel Issindou, rapporteur. Il s’agit non pas d’encourager la fraude, mais d’alléger une contrainte excessive qui peut avoir des conséquences gravissimes. On peut faire confiance aux organismes pour se montrer exigeants : personne n’a envie de verser des pensions indues. En outre la télétransmission ne sera pas obligatoire. Par ailleurs, les caisses complémentaires pourront être incitées à s’aligner sur les régimes de base.
La Commission adopte l’amendement AS 232.
Article 64
Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2013
Le présent article fixe à 218,6 milliards d’euros l’objectif de dépenses de la branche vieillesse pour l’année 2013 (contre 210,5 milliards d’euros en 2012), dont 115,3 milliards d’euros pour le seul régime général (110,7 milliards d’euros en 2012). Ainsi, pour l’ensemble de la branche comme pour le régime général, l’objectif de dépenses augmente de 4,1 % par rapport à l’objectif 2012.
L’objectif de dépenses porte sur l’ensemble des dépenses des régimes et non sur les seules prestations. Ces dépenses comprennent : – les prestations sociales légales ou extralégales d’assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, d’assurance veuvage et les prestations d’invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs ayant atteint l’âge légal de départ en retraite ou des bénéficiaires de droits dérivés ; – les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ; – les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ; – les transferts entre régimes de protection sociale ; – les frais financiers et les autres dépenses. |
En 2013, l’évolution des prestations légales nettes du régime général accélérerait (+ 4,7 %), reflétant les plus fortes progressions des droits propres (+ 4,9 %) et des droits dérivés (+ 4,0 %).
La progression des effectifs de retraités resterait contenue en 2013 (+ 1,9 %). La réforme des retraites de 2010 serait à l’origine d’un report de 69 000 départs. Au total, les économies sur les masses de prestations sont estimées à 1,5 milliard d’euros.
Cet effet serait partiellement atténué par la forte augmentation des départs anticipés, sous l’effet conjugué de l’assouplissement des conditions pour un départ anticipé consécutif à la réforme des retraites de 2010 et au décret du 2 juillet 2012 dont l’effet se ferait pleinement sentir en 2013. Ces mesures occasionneraient en effet près de 100 000 départs anticipés supplémentaires (respectivement 32 000 et 64 000 départs), engendrant des dépenses supplémentaires en prestations s’élevant à plus de 800 millions d’euros (respectivement 370 millions d’euros et 450 millions d’euros). Au total, les dépenses de retraite anticipée s’établiraient ainsi à 1,4 milliard d’euros, soit une progression de 51 %, contribuant pour 0,5 point à l’augmentation des droits propres en 2013.
Enfin, la pension moyenne s’élèverait à 7 512 euros (contre 7 418 euros en 2012), soit une hausse de 1,3 %, soutenant la dynamique des droits propres pour 0,7 point en 2013. Quant aux droits dérivés, ils connaîtraient une évolution dynamique (+ 4,0 %) en raison de la hausse des effectifs de retraités (+1,2 %) et la forte revalorisation prévue (+ 2,0 % en moyenne annuelle).
Les prestations vieillesse servies par le régime général sont structurellement plus dynamiques que celles des autres régimes. Cependant, conséquence de la croissance de leurs effectifs, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) et la Caisse nationale du barreau français enregistrent une progression de leurs prestations très supérieure à celle de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).
Ces évolutions des dépenses ne disent rien, cependant, de l’équilibre des régimes (concernant l’équilibre, se reporter à l’exposé général du présent rapport).
Le tableau suivant retrace l’évolution des dépenses des différents régimes de base d’assurance vieillesse–veuvage–invalidité–décès. Il s’agit d’un tableau des prestations légales, dont le périmètre n’est pas exactement celui de l’objectif de dépenses arrêté par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Prestations légales des régimes de base
(en millions d’euros)
2010 |
2011 |
% |
2012 |
% |
2013 |
% | |
Régime général |
93 433 |
97 863 |
4,7 |
101 768 |
4,0 |
106 652 |
4,8 |
Salariés agricoles |
5 576 |
5 665 |
1,6 |
5 749 |
1,5 |
5 854 |
1,8 |
Exploitants agricoles |
8 542 |
8 515 |
– 0,3 |
8 427 |
– 1,0 |
8 369 |
– 0,7 |
Régimes agricoles |
14 117 |
14 180 |
0,4 |
14 176 |
0,0 |
14 224 |
0,3 |
Fonctionnaires de l’État |
44 355 |
46 471 |
4,8 |
48 367 |
4,1 |
50 103 |
3,6 |
Ouvriers de l’État |
1 720 |
1 758 |
2,2 |
1 794 |
2,0 |
1 835 |
2,3 |
Collectivités locales |
13 431 |
14 483 |
7,8 |
15 440 |
6,6 |
16 447 |
6,5 |
Mines |
1 746 |
1 726 |
– 1,1 |
1 724 |
– 0,1 |
1 703 |
– 1,2 |
IEG (base) |
3 799 |
3 658 |
4,2 |
4 159 |
5,1 |
4 384 |
5,4 |
SNCF |
5 064 |
5 152 |
1,7 |
5 250 |
1,9 |
5 344 |
1,8 |
RATP |
895 |
938 |
4,7 |
993 |
5,9 |
1 047 |
5,4 |
Marins |
1 073 |
1 081 |
0,8 |
1 089 |
0,7 |
1 099 |
0,9 |
CRPCEN |
711 |
741 |
4,1 |
768 |
3,7 |
795 |
3,5 |
Banque de France |
411 |
424 |
3,2 |
437 |
3,0 |
449 |
2,8 |
FSAVCF |
74 |
69 |
– 5,9 |
69 |
– 1,0 |
66 |
– 3,5 |
SEITA |
159 |
164 |
2,8 |
168 |
2,4 |
169 |
0,7 |
Autres petits régimes spéciaux |
43 |
44 |
2,1 |
48 |
8,9 |
49 |
2,5 |
Régimes spéciaux |
73 481 |
77 011 |
4,8 |
80 306 |
4,3 |
86 490 |
4,0 |
RSI-AVIC (régime de base) |
3 621 |
3 717 |
2,7 |
3 824 |
2,9 |
3 965 |
3,7 |
3 081 |
3 197 |
3 197 |
3,8 |
3 307 |
3,5 |
3 464 |
4,8 |
CNAVPL (régime de base) |
957 |
1 044 |
9,1 |
1 146 |
9,8 |
1 253 |
9,3 |
CNBF (barreaux français) (régime de base) |
94 |
103 |
10,6 |
115 |
10,9 |
125 |
8,7 |
CAVIMAC |
225 |
222 |
– 1,4 |
224 |
0,9 |
226 |
1,1 |
Régimes de non-salariés |
7 977 |
8 282 |
3,8 |
8 615 |
4,0 |
9 033 |
4,8 |
Service allocation spéciale vieillesse (SASV) |
556 |
586 |
5,4 |
617 |
5,2 |
634 |
2,9 |
Autres régimes de base |
556 |
586 |
5,4 |
617 |
5,2 |
634 |
2,9 |
Ensemble des régimes de base |
189 564 |
197 922 |
4,4 |
205 481 |
3,8 |
214 034 |
4,2 |
Les prestations du régime général ne comprennent pas les pensions prises en charge pour le régime des industries électriques et gazières dans le cadre de l’adossement. En revanche, les prestations versées aux retraités de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris, dont le régime a été intégré au régime général au 1er janvier 2006, sont comprises dans les dépenses de la CNAV.
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale (rapport de septembre 2012)
*
La Commission adopte l’article 64 sans modification.
Section 5
Dispositions relatives aux organismes concourant au financement
des régimes obligatoires
Article 73
(art. L. 382-29-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale)
Fixation du transfert du Fonds de solidarité vieillesse vers le régime général et les régimes alignés au titre du financement du minimum contributif
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a prévu le transfert au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) du financement d’une fraction du minimum contributif. Le montant du transfert est fixé tous les ans par la loi de financement de la sécurité sociale : tel est l’objet du présent article.
1. Le minimum contributif
En vertu de l’article L. 351-10 du code de la sécurité sociale, les assurés bénéficiant d’une retraite à taux plein, et ayant cotisé sur la base de salaires modestes, peuvent voir leur pension de retraite du régime général portée à un montant minimum fixé par décret, dit « minimum contributif ». Ce montant est proratisé en fonction de la durée d’assurance validée au régime général.
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a modifié la formule de calcul du minimum contributif, afin de le rendre plus contributif en intégrant dans son calcul une distinction entre trimestres non cotisés et trimestres cotisés pour lesquels une majoration est attribuée.
L’article 80 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 réserve le bénéfice de la majoration à la condition d’avoir validé, au titre d’une activité, au moins 120 trimestres au cours de sa carrière. Cet article prévoit aussi que le minimum contributif soit attribué aux assurés dont la retraite totale (retraite de base et retraite complémentaire pour l’ensemble des régimes) n’excède pas un montant fixé par décret.
2. Le financement d’une partie du minimum contributif par le Fonds de solidarité vieillesse
L’article 109 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a prévu le transfert au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) du financement d’une fraction du minimum contributif versé par le régime général, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et le Régime social des indépendants (RSI).
Ainsi, l’article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, dressant la liste des dépenses à la charge du FSV, prévoit désormais, en son 2°, le financement par le fonds d’« une partie, fixée par la loi de financement de la sécurité sociale, des sommes correspondant au service par le régime général, le régime des salariés agricoles et les régimes d’assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales de la majoration mentionnée à l’article L. 351-10. ».
Introduites dans le cadre de la réforme de 2010, ces dispositions étaient justifiées par le gouvernement d’alors par la volonté de poursuivre le mouvement, engagé lors de la création du FSV, de distinction dans notre système de retraite entre les dépenses relevant de la solidarité nationale (le fonds étant financé par l’impôt et non par des cotisations sociales) et celles relevant du système contributif, c’est-à-dire pouvant être assimilées à du salaire différé.
Toutefois, le rattachement du minimum contributif à la solidarité nationale n’est pas évident. Certes, ce dispositif peut être considéré comme un avantage d’assurance vieillesse relevant de la solidarité dans la mesure où, même s’il s’adresse, à la différence du minimum vieillesse, aux personnes ayant effectivement contribué au système de retraite, il permet bien de majorer la pension de ces personnes au-delà de ce qui leur serait servi en appliquant strictement les règles de calcul de la pension. Toutefois, certains partenaires sociaux considèrent qu’il doit relever non de la solidarité nationale mais de la solidarité à l’intérieure de chaque régime, faisant partie intégrante de la solidarité entre assurés.
La question de la répartition de l’effort de financement entre le FSV et les régimes de retraite devra être traitée dans la perspective plus large du réexamen du champ des dépenses ne relevant pas d’une logique contributive et devant ainsi être prises en charge par la solidarité nationale. La concertation prévue avec les partenaires sociaux au printemps 2013 sur notre système de retraite permettra d’étudier ce problème.
L’article 109 précité prévoyait, pour 2011, une participation du FSV, exprimée en valeur, à hauteur de 3 milliards d’euros pour le régime général, de 400 millions d’euros pour le régime des salariés agricoles et de 100 millions pour le Régime social des indépendants. Cela représentait à peu près 56 % de la dépense des régimes. En effet, il n’a jusqu’à présent pas été possible d’isoler sur le plan comptable les montants effectivement versés au titre du minimum contributif par les régimes. Dans l’attente d’une évolution des systèmes d’information comptable des caisses, le montant de la prise en charge pour 2011 et 2012 a été fixé directement dans la loi en tenant compte du montant des nouvelles ressources attribuées au FSV.
Cette opération qui a pour objet de réduire les dépenses à la charge des régimes de retraite, a été compensée par l’affectation au FSV, à l’occasion de la réforme des retraites de 2010 (par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011), de ressources nouvelles à hauteur de 3,5 milliards d’euros (contribution sociale de solidarité sur les sociétés additionnelle, taxe sur les salaires et fraction du forfait social). L’étude d’impact de l’article 109 précité indique que la quote-part financée par le FSV « sera fixée de façon à assurer une contribution globale du FSV à hauteur des recettes transférées à l’occasion du rendez-vous 2010 ».
3. La fixation du montant financé par le Fonds de solidarité vieillesse en 2013
En vertu de l’article L. 135-2 précité, il revient à la loi de financement de fixer la contribution du FSV au financement du minimum contributif pour l’année 2013.
Il est proposé de maintenir inchangé le niveau de cette contribution, dans l’attente de la concertation sociale sur les retraites prévue en 2013 qui portera notamment sur le partage du financement du système de retraite entre solidarité nationale et contributivité.
Le présent article fixe donc pour 2013 les montants à verser par le FSV aux différents régimes au titre du minimum contributif au même niveau qu’en 2012 : 3,4 milliards d’euros pour le régime général, 0,4 milliard d’euros pour le régime des salariés agricoles et 0,1 milliard d’euros pour le Régime social des indépendants.
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La Commission adopte l’article 73 sans modification.
Article 74
Prévision des charges du Fonds de solidarité vieillesse
Le 1° du D du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que la loi de financement de la sécurité sociale « fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ».
Après leurs recettes (article 27) et leur tableau d’équilibre (article 30), le présent article fixe donc les charges de ces organismes, à savoir, depuis 2009, le seul Fonds de solidarité vieillesse (FSV), compte tenu de la dissolution du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).
Le présent article fixe les prévisions de charges du FSV à 19,3 milliards d’euros (13) pour 2013, en progression 0,7 milliard d’euros soit 1,0 % par rapport à 2012 (18,6 milliards d’euros).
Les prises en charge de cotisations devraient encore progresser rapidement (+ 5,3 %) tirées par les prises en charge au titre du chômage (+ 5,6 %), tandis que celles relatives aux prestations, dont le minimum vieillesse, devraient ralentir (+ 1,8 %).
Le financement du minimum contributif reste au même niveau qu’en 2012, à 3,9 milliards d’euros (cf. article 73).
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La Commission adopte l’article 74 sans modification.
ANNEXE
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
(par ordre chronologique)
Ø Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) – M. Jacques Escourrou, président, et M. Gérard Pellissier, directeur
Ø Fédération des Associations de Conjoints Survivants et Parents d’Orphelins (FAVEC) – Mme Christiane Poirier, présidente, et Mme Gilberte Duval, cosecrétaire générale
Ø Confédération française des retraités (CFR) – M. François Bellanger et M. Sylvain Denis, vice-présidents, et M. Bernard Bassot, responsable de la commission « ressources des retraités »
Ø Régime social des indépendants (RSI) – M. Gérard Quévillon, président, M. Stéphane Seiller, directeur général, Mme Stéphanie Deschaume, directrice de cabinet, et Mme Mélanie Glénat, adjointe à la direction des études, des équilibres et des placements
Ø Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) – M. Pierre Mayeur, directeur, et M. Gérard Rivière, président
Ø Association générale des institutions de retraite des cadres - Association des régimes de retraite complémentaire (AGIRC-ARRCO) –
M. Jean-Jacques Marette, directeur général de l’AGIRC et de l’ARRCO, M. Philippe Pihet, président de l’ARRCO, et M. Gérard Meneroud, vice-président de l’ARRCO
Ø Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) – M. Sylvain Denis, vice-président, et M. Benoît Jayez, membre du bureau
Ø Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) – M. Gérard Pelhate, président, M. Michel Brault, directeur général, M. Denis Nunez, directeur de la protection sociale, et M. Christophe Simon, chargé des relations parlementaires
Ø Confédération générale du travail (CGT) – Mme Mijo Isabey, conseillère confédérale en charge des retraites
Ø Fond de réserve des retraites (FRR) – M. Alain Vasselle, président du conseil de surveillance, et MM. Yves Chevalier et Olivier Rousseau, membres du directoire
Ø Conseil d’orientation des retraites (COR) – M. Raphael Hadas-Lebel, président, et M. Yves Guegano, secrétaire général
Ø Fond de solidarité vieillesse (FSV) – M. Bernard Billon, directeur
Ø Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) – Mme Danièle Karniewicz, secrétaire nationale en charge des retraites et de la protection sociale, et M. Gilles Castres
Ø Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) – Mme Pascale Coton, secrétaire générale, M. Patrick Poizat, secrétaire général adjoint en charge du dossier des retraites, et Mme Isabelle Sancerni, administrateur CNAV
Ø Confédération française démocratique du travail (CFDT) – M. Yves Canevet, secrétaire confédéral chargé du dossier des retraites, et M. Philippe Le Clézio, secrétaire confédéral
Ø Direction de la sécurité sociale – M. Thomas Fatome, directeur, et Mme Marie Daudé, sous-directrice des retraites
Ø Force ouvrière (FO) – M. Philippe Pihet, secrétaire confédéral chargé des retraites, et Mme Sandra Tchadjiane, assistante confédérale chargée des retraites
Ø Mouvement des entreprises de France (MEDEF) – M. Jean-François Pilliard, président de la commission « protection sociale », Mme Valérie Corman, directrice de la protection sociale et Mme Aude Vincent, chargée de mission à la direction des affaires publiques
Ø Union professionnelle artisanale (UPA) – M. Jean Lardin, président, M. Pierre Burban, secrétaire général, et Mme Caroline Duc, chargée des relations avec le Parlement
Ø Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) –Mme Geneviève Roy, vice-présidente affaires sociales