N° 1210
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 juin 2013
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1083) de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012,
TOME II
COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT 7
Rapporteur spécial : M. Jérôme Lambert
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 15
Rapporteure spéciale : Mme Hélène Vainqueur-Christophe
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 25
Rapporteur spécial : M. Charles de Courson
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : SÉCURITÉ ALIMENTAIRE 35
Rapporteur spécial : M. Éric Alauzet
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 43
Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 53
Rapporteur spécial : M. Gérard Terrier
CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT 63
Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier
CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 71
Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet
CULTURE : PATRIMOINES 83
Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour
DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR 97
Rapporteur spécial : M. François Cornut-Gentille
DÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE 103
Rapporteur spécial : M. Jean Launay
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 115
Rapporteure spéciale : Mme Marie-Christine Dalloz
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : PRÉVENTION DES RISQUES ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 123
Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE 129
Rapporteur spécial : M. Marc Goua
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ; CONTRÔLE ET EXPLOITATIONS AÉRIENS 139
Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Fruteau
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : TRANSPORTS ROUTIERS, FLUVIAUX ET MARITIMES ; AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 147
Rapporteur spécial : M. Alain Rodet
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES ; SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS 161
Rapporteur spécial : M. Olivier Faure
ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 171
Rapporteur spécial : M. Thomas Thévenoud
ÉCONOMIE : TOURISME 179
Rapporteur spécial : M. Éric Woerth
ÉCONOMIE : COMMERCE EXTÉRIEUR 187
Rapporteure spéciale : Mme Monique Rabin
ÉCONOMIE : STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ; STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ; ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 195
Rapporteur spécial : M. Alain Fauré
ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE : LOGEMENT 203
Rapporteur spécial : M. Christophe Caresche
ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE : VILLE 219
Rapporteur spécial : M. Dominique Baert
ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT 225
Rapporteur spécial : M. Dominique Lefebvre
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 239
Rapporteure spéciale : Mme Carole Delga
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 247
Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca Serra
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 257
Rapporteure spéciale : Mme Karine Berger
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : FONCTION PUBLIQUE ; PROVISIONS 263
Rapporteur spécial : M. Pascal Terrasse
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 273
Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont
IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION 281
Rapporteur spécial : M. Laurent Grandguillaume
JUSTICE 293
Rapporteur spécial : M. Étienne Blanc
MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN, DES SYSTÈMES ET DES INFRASTRUCTURES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS DE L’ÉTAT ; AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 303
Rapporteur spécial : M. Jean-Marie Beffara
OUTRE-MER 315
Rapporteur spécial : M. Patrick Ollier
POLITIQUE DES TERRITOIRES 325
Rapporteur spécial : M. Michel Vergnier
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : RECHERCHE 331
Rapporteur spécial : M. Alain Claeys
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE 361
Rapporteur spécial : M. Thierry Mandon
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; PENSIONS 375
Rapporteur spécial : M. Yves Censi
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 383
Rapporteure spéciale : Mme Christine Pires Beaune
REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS 395
Rapporteure spéciale : Mme Éva Sas
SANTÉ ; AVANCES AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 403
Rapporteur spécial : M. Claude Goasguen
SÉCURITÉ ; CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 413
Rapporteure spéciale : Mme Sandrine Mazetier
SÉCURITÉ CIVILE 423
Rapporteur spécial : M. Patrick Lebreton
SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 429
Rapporteur spécial : M. Nicolas Sansu
SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 437
Rapporteur spécial : M. Régis Juanico
TRAVAIL ET EMPLOI ; FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE 449
Rapporteur spécial : M. Christophe Castaner
PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 461
Rapporteur spécial : M. Guillaume Bachelay
Commentaire de M. Jérôme LAMBERT, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. UN EXERCICE MARQUÉ PAR UNE BAISSE APPARENTE DE LA DÉPENSE 8
A. DEUX PHÉNOMÈNES CONJONCTURELS EXPLIQUENT LA BAISSE DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS 8
B. LA BAISSE DU NOMBRE D’EMPLOIS (– 1,5 %), NE RALENTIT PAS LA HAUSSE DE LA MASSE SALARIALE (+ 3,4 %) 8
II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 9
A. UNE DIMINUTION ARTIFICIELLE DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES 9
B. UNE FORTE HAUSSE DE LA MASSE SALARIALE 10
C. LA DIPLOMATIE FRANÇAISE LUTTE POUR CONSERVER SON RANG 10
III. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE 11
A. UN BUDGET STABILISÉ MARQUÉ PAR LE POIDS DES OPÉRATEURS 11
B. LA MASSE SALARIALE A COMMENCÉ À DIMINUER 12
C. LA PERFORMANCE, MESURÉE AVEC PRÉCISION, EST HONORABLE 12
IV. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 13
A. LA FIN DU REMBOURSEMENT DES FRAIS DE SCOLARITÉ 13
B. LA MASSE SALARIALE CONTINUE À AUGMENTER 14
C. DANS UN CONTEXTE DE HAUSSE DE LA DEMANDE DE SERVICES, LA PERFORMANCE RESTE GLOBALEMENT CORRECTE 14
Le programme temporaire 332 Présidence française du G20 et du G8 créé en 2011 pour regrouper les dépenses liées à la préparation, à l’organisation et au déroulement des sommets en questions s’est éteint l’année dernière, ramenant la mission à son architecture traditionnelle fondée sur les trois programmes suivants : 105 Action de la France en Europe et dans le monde, 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires.
En 2012, les dépenses en autorisations d’engagement (AE) se sont élevées à 2 716,6 millions d’euros alors que 2 903,7 millions d’euros étaient disponibles, compte tenu des abondements provenant de fonds de concours ainsi que des ouvertures et annulations de crédits. Le taux de consommation final s’est donc élevé à 93,6 %. Les crédits de paiement (CP) ont évolué d’une façon similaire. Avec 2 768,4 millions d’euros dépensés pour 2 925,7 millions d’euros disponibles (loi de finances initiale, fonds de concours et ouvertures ou annulations de crédits), le budget de la mission n’a été consommé qu’à hauteur de 94,6 %.
Cette sous-consommation, qui traduit une diminution de la dépense publique par rapport à 2011 (– 8 % en autorisations de programme, – 7 % en CP) résulte de deux facteurs principaux ;
– d’une part, 2011 avait été marqué par des dépenses exceptionnelles liées à la présidence française du G8 et du G20, à hauteur de 71,7 millions d’euros en AE (un peu moins en CP) ;
– d’autre part, le retard pris par l’ONU pour appeler la dernière contribution de l’année 2012 (cf. infra) a conduit à reporter au début de l’année 2013 une dépense de 185,2 millions d’euros.
B. LA BAISSE DU NOMBRE D’EMPLOIS (– 1,5 %), NE RALENTIT PAS LA HAUSSE DE LA MASSE SALARIALE (+ 3,4 %)
Le plafond d’emplois de la mission Action extérieure de l’État avait été fixé à 12 644 ETPT ; son exécution s’est établie à 12 320 emplois. Le nombre d’agents travaillant pour cette mission a été réduit de 182 (– 1,5 %) par rapport à 2011. En 2012, la masse salariale s’est pourtant élevée à 892 millions d’euros, en hausse de 3,4 %. Elle a dépassé de 52,5 millions d’euros les crédits votés en loi de finances initiale (839,5 millions d’euros).En effet, le ministère des Affaires étrangères reste fortement exposé aux variations de prix et de change qui ont considérablement pesé, en 2012, sur les rémunérations des agents expatriés.
Ce programme a pour finalité la mise en œuvre des orientations de politique étrangère française, et a notamment pour objectif de contribuer au rayonnement de la France par le biais de la construction d’une Europe consolidée et du renforcement de la sécurité internationale. À cet effet, il rassemble tous les moyens du ministère des Affaires étrangères et européennes autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent près du tiers des crédits et plus de la moitié des emplois.
Les AE consommées en 2011 se sont élevées à 1 605 millions d’euros pour 1 781 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales. 154 millions d’euros issus de fonds de concours ou résultant d’ouvertures en cours d’exercice sont venus abonder la ressource globale ainsi portée à 1 935 millions d’euros. Le taux de consommation final s’est établi à 82,9 %.
Les CP consommés se sont élevés à 1 641 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de 1 783 millions d’euros. Divers abondements survenus en cours de gestion (37,7 millions d’euros d’ouvertures de crédits et 12,7 millions d’euros de fonds de concours) ont porté le total des crédits disponibles à 1 833 millions d’euros. Au total, la consommation finale des CP s’est établie à 89,5 %.
Dans les deux cas (AE et CP), la consommation des crédits baisse fortement, respectivement de – 10,6 % et de – 9,9 %, en raison de la baisse des contributions internationales acquittées par la France. En effet, le principal poste de dépense de ce programme est constitué par l’action 4 Contributions internationales, qui est passée de 810 millions d’euros en 2011 à 623 millions en 2012 (– 23 %).
La diminution de ce poste budgétaire s’explique par une modification exceptionnelle du calendrier de versement à l’ONU des contributions aux opérations de maintien de la paix. En effet, l’approbation tardive par l’Assemblée générale des Nations unies d’un nouveau barème des quotes-parts pour la répartition de ces dépenses n’a pas permis à l’ONU, comme elle le fait d’habitude, d’appeler avant le 31 décembre la totalité des contributions au titre de l’année 2012. Un montant de 185,2 millions d’euros a donc été versé par notre pays au cours du premier semestre 2013 pour solder l’année 2012. Les crédits nécessaires ont fait l’objet d’un report de 2012 sur 2013.
En 2012, 240 millions d’euros ont été versés par notre pays au profit des opérations de maintien de la paix. Les opérations plus onéreuses ont été les opérations au Sud-Soudan (51,8 millions d’euros), en République démocratique du Congo (44,3 millions d’euros), en Côte d’Ivoire (30,7 millions d’euros) et au Darfour (24,8 millions d’euros). Au-delà de ces opérations, la diplomatie française a également versé les contributions dues par notre pays au fonctionnement d’un grand nombre d’organisations internationales, au premier rang desquelles l’ONU (107 millions d’euros), l’OTAN (35,5 millions d’euros), l’OCDE (21,5 millions d’euros), l’Agence internationale de l’énergie atomique (17,7 millions d’euros), le Bureau international du travail (18 millions d’euros), etc.
En 2012, le programme comptait 7 998 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 8 235. L’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 235 emplois (compte tenu d’une variation de périmètre affectant deux agents). Par rapport à 2011, le nombre de postes pourvus a diminué de 34 emplois. Pour autant, la hausse des crédits consacrés aux rémunérations et charges sociales n’est pas enrayée : en 2012, cette charge a représenté 595,2 millions d’euros contre 569,9 en 2011, soit une hausse de 4,4 % qui fait suite à une augmentation de 2,1 % enregistrée lors de l’exercice précédent.
La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés dix indicateurs. Les résultats sont justifiés de manière très détaillée.
L’objectif n° 1 « Construire l’Europe » est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue au sein des institutions européennes. La proportion de personnels français au sein des instances de l’Union diminue d’année en année, même si le ministère qualifie la situation de « globalement satisfaisante ». Alors qu’ils représentaient 11,7 % des agents en 2009, les Français ont régressé à 11,1 % en 2010 et ne représentaient plus que 11 % des effectifs en 2012 comme en 2011. De la même manière, 10 % seulement des documents de l’Union européenne étaient de « langue source » française en 2011 et 2012 contre 10,5 % en 2009 et 2010. Le ministère relativise ces résultats en avançant que notre langue reste la deuxième pratiquée après l’anglais et que l’usage du français à l’oral, non quantifié, est plus fréquent que son usage écrit.
L’objectif n° 2 « Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français » est assorti de deux indicateurs. L’un des deux évalue la politique de coopération, de sécurité et de défense en mesurant le taux de hauts responsables étrangers en activité formés par la France sous l’égide de la direction de la coopération de sécurité et de défense. Il ressort de cet indicateur que 43,9 % des stagiaires formés par la France occupent une place de responsabilité dans leur pays. Ce chiffre reste inférieur aux prévisions (50 %), même s’il témoigne d’une amélioration par rapport aux résultats de 2011 (41 %).
L’objectif n° 3 « Promouvoir le multilatéralisme » est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue dans les organisations internationales. On y apprend qu’en 2012 seuls 53 % des candidats français présentés à un poste électif ont été effectivement élus contre 93 % en 2009 et 100 % en 2010. En 2012, 4,9 % des agents d’encadrement de l’ONU étaient des Français, contre 5,9 % auparavant. 17 % des interventions de la session d’ouverture de l’Assemblée générale des Nations unies ont été prononcées en français, chiffre en hausse par rapport à 2011 (15 %) et 2010 (14 %).
L’objectif n° 4 « Assurer un service diplomatique efficient et de qualité » était assorti en 2012 de cinq indicateurs. Il en ressort que la mise en place du contrôle de gestion progresse, puisque la totalité des postes en sont désormais dotés contre seulement 87 % en 2011. L’atteinte de cet objectif pose la question du remplacement de cet indicateur qui ne devrait plus évoluer.
Les indicateurs d’efficience de la fonction support mettent en évidence des résultats globalement conformes aux prévisions. À titre d’exemple, le coût des postes informatiques – 1 063 euros – augmente peu (+ 1,2 %) et reste inférieur à l’objectif, fixé à 1 084 euros. L’indicateur d’efficience de la gestion immobilière affiche des ratios de coûts d’entretien qui sont soit stables par rapport aux exercices précédents, soit en phase avec les objectifs. En revanche, l’indicateur relatif au respect des coûts et délais des grands projets d’investissement souligne une proportion de 75 % de projets en dépassement de coût (!) pour un surcoût évalué à 7,8 millions d’euros, contre 1,4 à 1,5 million d’euros lors des exercices précédents. La moitié des projets d’investissement ont subi, en 2012, un retard.
Ce programme a pour objet de promouvoir les positions économique, politique et culturelle françaises, de développer l’usage de la langue française et de faire entendre la position de notre pays dans les débats internationaux. Il s’appuie sur ses propres structures, sur des partenariats mais aussi sur des opérateurs : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), les Instituts français, Campus France et France expertise internationale.
Les AE consommées en 2011 se sont élevées à 739,4 millions d’euros pour un montant de 751,7 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. 2,2 millions d’euros issus de fonds de concours et 12,2 millions d’euros annulés en cours d’exercice sont venus perturber la gestion de ce programme, dont le total des autorisations ouvertes s’est établi à 741,7 millions d’euros.
Les CP consommés se sont élevés à 740 millions d’euros pour une dotation initiale de 751,7 millions d’euros. Les annulations et apports par voie de fonds de concours survenus en cours de gestion (11,9 millions d’euros d’annulations de crédits et 2,2 millions d’euros de fonds de concours) ont porté le total des crédits disponibles à 742 millions d’euros. La consommation finale des crédits disponibles s’est établie à 99,8 %.
Le programme 185 reste marqué par le poids toujours plus important des opérateurs qui représentent désormais 70 % de son budget (67 % en 2011). L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) est l’opérateur principal de la mission et du programme et bénéficie d’une subvention pour charge de service public de 420 millions d’euros. Le Rapporteur spécial constate que les principes de réduction des dépenses ne sont pas appliqués par les opérateurs dont les effectifs totaux passent de 10 560 en 2011 à 11 006 en 2012, enregistrant une hausse de + 446 emplois (+ 4,2 %).
En 2012, le programme comptait 978 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 1 048. En l’absence de toute variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 70 emplois. Par rapport à 2011, les emplois pourvus sont en régression de 141 postes qui viennent s’ajouter aux 54 emplois déjà supprimés lors de l’exercice précédent. Dans ces conditions, la diminution régulière du nombre d’emplois commence à agir sur la masse salariale qui, après s’être stabilisée en 2011 (87,8 millions d’euros), a commencé à se contracter en 2012, à 85 millions d’euros, enregistrant une baisse de 3,2 %.
L’objectif n° 1, qui consiste à Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde, est mesuré par trois indicateurs. Le premier fournit le nombre de visiteurs ainsi que le coût par visiteur du site du ministère consacré à la base de connaissances produites par les services scientifiques. Le nombre de visiteurs, en hausse constante (7,5 millions en 2011, 10,4 millions en 2012), dépasse largement une cible trop timorée (7,9 millions). De manière logique, le coût moyen d’une visite sur le site, qui est lié au nombre de visiteurs, diminue (0,006 euro en 2012 contre 0,01 en 2011) et dépasse l’objectif établi à 0,018 euro.
Le second indicateur, qui mesure le nombre d’inscrits dans les cursus francophones, met en exergue une légère hausse du nombre d’inscrits dans des sections scolaires bilingues : 1,69 million en 2012 contre 1,65 en 2011. Cette augmentation est accompagnée d’une hausse du nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des établissements culturels français ainsi que par la nette augmentation du nombre d’heures de cours de langue proposés. De son côté, le nombre de candidats aux tests de langue française explose : + 25 %.
Le troisième indicateur souligne la grande stabilité du taux de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger poursuivant leurs études supérieures en France : 49,4 %. Le nombre d’étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l’enseignement supérieur français se caractérise par sa stabilité (130 000 par an entre 2009 et 2012) tout en restant inférieur à la cible (140 000).
Le second objectif du programme consiste à Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est mesuré par plusieurs indicateurs qui mettent en évidence la hausse du montant des co-financements levés (100 millions d’euros en 2009, 128 en 2010, 175 en 2011, 187 en 2012) mais aussi une légère diminution du taux d’autofinancement des établissements culturels de 51,1 % en 2011 à 49,8 % en 2012. Un deuxième indicateur évalue la performance des opérateurs par rapport aux engagements des contrats d’objectifs et de moyens. Il souligne la faiblesse des performances dans ce domaine : l’Institut français ne remplit que 81 % des objectifs assignés, l’AEFE (Agence pour l’enseignement du français à l’étranger) 95 % et France expertise internationale 84 %. La performance de Campus France, opérateur récent, n’est pas encore mesurée.
Ce programme rassemble les crédits des 233 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassades dans le monde. Conjointement avec le ministère de l’Intérieur, ce programme contribue également à la définition de la politique de délivrance des visas et tend à répondre le mieux possible aux demandes des étrangers en la matière.
Les AE consommées en 2012 se sont élevées à 368,8 millions d’euros pour un montant de 368,4 millions inscrits en loi de finances initiales. 4,4 millions d’euros résultant d’ouvertures en cours d’exercice et de fonds de concours sont venus abonder la ressource globale ainsi portée à 372,9 millions d’euros. Le taux de consommation final s’est établi à 98,9 %.
Les CP consommés se sont élevés à 370,6 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale et des ouvertures de crédits identiques à celles enregistrées pour les AE. Au total, la consommation finale des CP disponibles s’est établie à 99,5 %.
C’est au cours de l’été 2012 que le gouvernement issu de la nouvelle majorité a décidé de supprimer la coûteuse prise en charge des frais de scolarité (dont le coût avait augmenté de 91 % sur cinq ans). Cette mesure a conduit à un redéploiement des crédits non utilisés vers l’activité « bourses scolaires » et a permis, contrairement aux années précédentes, de clôturer l’exercice budgétaire sans dégel de crédits.
En 2012, le programme comptait 3 344 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 3 361, ce qui constitue une réalisation assez remarquable. En l’absence de variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 17 emplois. Par rapport à 2011, le nombre de postes pourvus diminue de 7. Cette baisse limitée n’a pas eu d’effet sur la masse salariale qui, entre 2011 et 2012, a augmenté de 3,3 %, s’établissant à 211,7 millions d’euros. Cette hausse fait suite à une augmentation de 3,2 % déjà enregistrée en 2011.
La performance de ce programme est quantifiée par un seul objectif (Assurer un service consulaire de qualité), mesuré par trois indicateurs eux-mêmes subdivisés et regroupant à la fois les prestations destinées aux ressortissants français (cartes d’identité, passeports, état-civil…) et celles destinées aux étrangers (visas).
Le premier indicateur, qui s’attache aux délais de traitement des différents actes, fournit des résultats contrastés. La performance reste correcte pour la délivrance des passeports, qui s’effectue en moyenne en 12 jours pour un objectif fixé à 11. Ce délai augmente toutefois : il était de 10,7 jours en 2011. La délivrance des cartes d’identité s’améliore notablement puisque le délai est réduit de 60 jours en 2011 à « seulement » 44 jours en 2012. L’objectif, fixé à 45 jours, semble encore trop élevé au Rapporteur spécial qui trouverait logique que le délai de délivrance des CNI soit aligné sur celui des passeports. Les demandes de visas court séjour sont traitées en 3,3 jours ce qui, compte tenu de la forte demande, est un résultat correct, en légère amélioration par rapport à 2011 (3,8 jours). Les services consulaires ont délivré environ 2,6 millions de visas dans l’ensemble du réseau, chiffre en croissance annuelle moyenne de 8 %.
Le deuxième indicateur s’attache aux coûts des documents délivrés. Malgré une légère hausse constatée, ils sont en phase avec les objectifs fixés. En 2012, un passeport a coûté 36,90 euros contre 35 en 2011 ; une carte d’identité est revenue 47,50 euros à l’administration contre 46 un an plus tôt. La délivrance d’un visa a coûté en moyenne 16,30 euros en 2012 pour un objectif de 17 à 19 euros. Ce résultat, stable par rapport aux années précédentes est d’une grande importance lorsqu’on sait que le prix payé par les demandeurs est largement plus élevé que le coût de délivrance.
Le dernier indicateur met en évidence la productivité des agents consulaires en divisant le nombre de documents délivrés par le nombre d’employés. Les résultats sont globalement en phase avec les prévisions, notamment pour les visas qui sont restés en 2012 à un niveau élevé (342 visas délivrés par an et par agent), certes après le pic atteint en 2011 (350) mais largement au-dessus des résultats des années antérieures (environ 310).
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Commentaire de Mme Hélène VAINQUEUR-CHRISTOPHE, Rapporteure spéciale
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SOMMAIRE
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Pages
I. UNE EXÉCUTION DÉVIANTE DE LA TRAJECTOIRE INITIALE 16
A. DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NOMBREUX ET TARDIFS 16
1. D’importants mouvements de crédits en fin de gestion 16
2. Le non-respect de principes budgétaires 17
B. FOCUS SUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL 17
II. LA POURSUITE DES EFFORTS DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE VERS UNE ACTIONS PUBLIQUE MODERNISÉE 17
A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA CARTE NATIONALE D’IDENTITÉ ÉLECTRONIQUE 17
B. UN PROGRAMME AU BUDGET ENCORE TROP GREVÉ PAR LA MASSE SALARIALE 18
C. UNE PERFORMANCE ACCRUE DE L’ADMINISTRATION PRÉFECTORALE 18
III. LE PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE : UN BUDGET ESSENTIELLEMENT DÉDIÉ AU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE SOUFFRE D’UN MANQUE DE COHÉRENCE 20
A. UN DÉSÉQUILIBRE ENTRE LES ACTIONS 20
B. LES COÛTS DES ÉLECTIONS GLOBALEMENT MAITRISÉS 20
C. UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE À AMÉLIORER 21
IV. LA FRAGILE STRUCTURE DU PROGRAMME 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 22
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE RIGOUREUSE MAIS ENCORE ÉLOIGNÉE DES PRÉVISIONS 22
1. Les difficultés de gestion des dépenses de personnel 22
2. La sous-budgétisation chronique des dépenses de contentieux 23
La mission Administration générale et territoriale de l’État est composée de trois programmes à travers lesquels se traduisent deux responsabilités essentielles : assurer la présence et la continuité de l’État sur le territoire de la République et garantir la mise en œuvre des politiques publiques nationales au plan local.
En 2012, la mission a été initialement dotée de 2 790 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 792 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse respective de 8,5 % et de 13,9 % par rapport à 2011.
Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 714 millions d’euros en AE et 2 734 millions d’euros en CP. Les AE ont enregistré une légère baisse
(– 3%) par rapport à l’exercice 2011. De leur côté, les CP consommés, ont augmenté de 6 % en raison des élections nationales organisées au printemps.
En 2012, le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur a rencontré des difficultés dans la gestion des dépenses de personnel et dans celles les dépenses de contentieux qui sont constamment sous-évaluées. Le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative a fait l’objet d’une surbudgétisation de ses crédits de rémunérations. En effet, les CP consommés sont moindres de 57 % par rapport aux prévisions. Toutefois, ses dépenses de personnel ont doublé par rapport à 2011.
Par ailleurs, le montant des restes à payer s’élevait, au 31 décembre 2012, à 661,4 millions d’euros dont 92 %, imputables au programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur. Cette somme recouvre en particulier le loyer pour l’immeuble de la Direction centrale des renseignements intérieurs (DCRI) à Levallois Perret, l’installation du siège de la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) à Issy-les-Moulineaux et la prise à bail de l’immeuble « Le Lumière » ainsi que des renouvellements de baux.
Comme en 2011, des besoins supplémentaires de crédits sont apparus en cours ou en fin de gestion. Au total, 161,5 millions d’euros de crédits additionnels ont été ouverts en AE et 97,5 millions d’euros en CP. Six décrets ont été promulgués après le 20 novembre, dont deux après le 10 décembre, date limite de fin de gestion. Ce caractère tardif des mouvements de crédits n’ayant permis leur utilisation, le total des annulations de crédits a été porté à 16,9 millions d’euros en AE et à 18,2 millions d’euros en CP, tous titres confondus.
D’une part, le programme Administration territoriale a mis des agents à disposition du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport de la jeunesse et de la vie associative en assumant leur rémunération. La compensation financière de la mise à disposition de ces agents, non budgétisée, a été financée par un décret de transfert alors même que le recours à un tel décret ne doit se faire qu’à titre exceptionnel en vertu de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
D’autre part, l’emploi des crédits transférés doit correspondre aux actions du programme d’origine conformément à l’article 12 de la LOLF. Cependant, le transfert de crédits de dépenses de personnel pour un montant de 2,15 millions d’euros des programmes Vie politique, cultuelle et associative et Administration territoriale vers le programme 195 Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers ne répond pas à cette obligation légale.
La contrainte du non-remplacement des départs à la retraite s’est assouplie par rapport aux exercices précédents : 53 % des départs ont été remplacés contre 6 % en 2010 en 31 % en 2011. La mission reste fortement contributrice à la diminution des effectifs avec un taux de 72 % de départs non remplacés sur la période 2010-2012. Le plafond de la mission pour l’année 2012 se situait à 33 090 ETPT, mais seuls 32 549 postes étaient effectivement pourvus ; 291 ETPT ont été supprimés, contre 387 réductions imposées par le schéma d’emplois.
La réduction d’effectifs s’accompagne d’une légère hausse des dépenses de personnel (3 %) sur l’ensemble de la mission, soit une augmentation de 54 millions d’euros par rapport à 2011, ce qui reste modéré pour une année d’organisation d’élections nationales. Les dépenses de personnel se sont élevées au total à 1,8 milliard.
Ce programme n° 307 porte sur les moyens des préfectures qui ont été fortement impliquées dans la démarche de modernisation de l’action publique en 2012.
À la suite à la décision du Conseil constitutionnel du 22 mars 2012, le projet de la Carte Nationale d’Identité électronique (CNIe) a été repoussé. Le programme Administration territoriale a donc continué à assumer les dépenses de production de la CNI traditionnelle alors que les recettes correspondantes avaient été affectées à L’ANTS. Le ministère n’a obtenu le remboursement que de 16,8 millions d’euros sur les 21,6 millions d’euros de dépenses engagées et les 20 millions d’euros de remboursement par l’ANTS initialement prévus sous forme de fonds de concours.
Ce programme est celui qui compte la masse salariale la plus importante des trois programmes de la mission. Il rassemble 27 376 ETPT soit 84 % des effectifs totaux de la mission. Ses dépenses de titre 2 ont légèrement augmenté (1,2 %) par rapport à 2011 mais elles étaient correctement programmées. Elles représentent 85,7 % de l’exécution des crédits du programme malgré la diminution des effectifs. 509 postes ont été supprimés alors que le plafond d’emplois (27 809) était déjà atteint au 1er janvier. Cette suppression d’effectifs se concentre fortement sur le personnel de catégorie C (489 postes) alors que le personnel de catégorie A+ n’a connu une réduction que de vingt postes.
L’administration préfectorale poursuit cinq objectifs aux résultats relativement satisfaisants. Le premier objectif est l’amélioration de la prévention dans le domaine de la sécurité nationale.
L’indicateur « Taux d’élaboration des plans communaux de sauvegarde pour les communes soumises à obligations légales » remplace l’indicateur « Taux de plans de prévention des risques naturels approuvés » afin de mieux mesurer la capacité de conseil et d’appui méthodologique aux communes concernées. Il dépasse de 6,6 points l’objectif fixé de 45 %. Un léger fléchissement de résultat traduit une difficulté de certains départements à recruter des personnels compétents en matière de visite de contrôle de la commission de sécurité des établissements recevant du public (ERP).
L’indicateur 1.3 « Niveau de préparation aux crises » présente des résultats bien inférieurs aux prévisions. Le taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à un plan particulier d’intervention (PPI), s’est élevé à 67,2 % contre 90 % initialement prévus. 59 % des préfectures ont activé leur centre opérationnel départemental au moins 12 jours dans l’année contre 100 % initialement prévu. L’implication plus importante des préfectures dans la planification, notamment dans le domaine des risques technologiques (NRBC-E), peut expliquer ces résultats nettement moins bons du premier sous indicateur.
La rapporteure regrette que les données relatives aux collectivités d’outre-mer et de Paris ne soient toujours pas prises en compte.
L’indicateur « nombre de dossiers de fraudes détectés par les préfectures » a été refondu pour ne plus indiquer que les fraudes avérées, excluant les suspicions de fraudes. Au total 8 043 dossiers frauduleux ont été détectés contre 8 000 prévus. Votre rapporteure note toutefois que le comptage des dossiers s’est fait de façon manuelle et sans harmonisation préalable des méthodes entre les préfectures. Ce défaut de fiabilité n’a pas été corrigé en 2013.
L’indicateur relatif aux « délais moyens de mise à disposition des titres » ne renseignait toujours pas l’abondance des demandes. Malgré tout, la plus forte implication des professionnels de l’automobile dans le processus de délivrance de la carte grise via le nouveau système d’immatriculation à vie des véhicules (SIV) semble bénéfique avec un délai stable de trois jours. Ce résultat confirme ainsi l’impact positif de cette nouvelle organisation. Le nombre de jours pour disposer d’un passeport biométrique s’est en revanche élevé à 11,4 contre 10 en 2011. Ce résultat s’explique principalement par la réduction des effectifs affectés à la délivrance de ce titre.
L’indicateur « taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfectures » donne des résultats stables depuis 2010 et légèrement moins satisfaisants que les prévisions, soit 91,7 % contre 96 % fixés initialement.
L’indicateur « Taux d’actes retirés ou réformés après intervention de la préfecture » a dépassé l’objectif avec 61,3 %. Cependant, la notion « d’intervention de la préfecture » n’a pas fait l’objet d’une interprétation unanime, ce qui fausse légèrement la fiabilité de cet indicateur.
L’indicateur « taux d’actes télétransmis par l’application ACTES » donne des résultats très positifs, en hausse, depuis 2010, ce qui peut s’expliquer par le nombre croissant de collectivités territoriales qui utilisent cette application. Avec 27,8 % d’actes transmis cet indicateur atteint presque l’objectif 2013 (28 %). Le nombre d’actes transmis entre 2009 et 2012 a augmenté de 140 %. Cependant, cet indicateur n’incluait pas les données de Paris et des collectivités d’outre-mer.
Le « délai d’instruction des dossiers des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et Loi sur l’eau » a été de 263 jours. Il met en évidence les progrès constants réalisés par les préfectures et a largement dépassé l’objectif initial de 325 jours. Toutefois, le préfet à une faible capacité à peser, seul, sur les résultats mesurés par cet unique indicateur.
Afin de développer la qualité du service rendu aux usagers, toutes les préfectures sont engagées dans des démarches de qualité qui ont connu une accélération notable en 2012. Désormais, l’indicateur se concentre sur le taux de préfectures certifiées ou labélisées et non plus sur le nombre de sites. Les résultats sont en hausse constante avec 63 % des préfectures qui entrent dans cette catégorie même si l’objectif (75 %) n’a pas été atteint. Rappelons qu’en 2011 seulement 21 % des sites étaient certifiés ou labélisés.
III. LE PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE : UN BUDGET ESSENTIELLEMENT DÉDIÉ AU FINANCEMENT DE LA VIE POLITIQUE SOUFFRE D’UN MANQUE DE COHÉRENCE
Ce programme porte les crédits nécessaires à la garantie des droits des citoyens dans le domaine des élections, de la vie associative et de la liberté religieuse.
Le programme a été initialement doté de 421 millions d’euros en AE et de 419 millions d’euros en CP. Les crédits consommés se sont élevés respectivement à 359 millions d’euros (AE) et 362 millions d’euros (CP).
Depuis que les rémunérations des ministres des cultes ont été transférées au programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur, la vie politique monopolise plus de 99 % des crédits du programme, ce qui crée un déséquilibre entre les différentes actions. Le ministère avait exprimé l’intention de supprimer les actions 4 et 5 (culte et vie associative) qui concernent moins de 1 % des crédits, mais ne l’a pas fait dans le but de fournir une meilleure information aux parlementaires pour l’emploi de ces crédits spécifiques.
La répartition des coûts de fonctionnement et de ceux de rémunération sur deux programmes différents crée un second déséquilibre qui ne permet pas une visibilité des coûts imputables à la vie cultuelle dans son ensemble.
L’organisation des élections présidentielle puis législatives a mobilisé 78,8 % des crédits du programme. 338,7 millions d’euros en AE et 339,7 millions d’euros en CP avaient été initialement ouverts. La consommation effective de ces crédits s’est élevée respectivement à 282,3 millions d’euros et 283,8 millions d’euros. Elle a été inférieure de presque 17 % aux prévisions.
La prévision des dépenses relatives aux élections est difficile tant le résultat dépend du nombre de candidats et de leur performance électorale. Le surcoût engendré par le fait que cinq candidats au lieu de quatre prévus aient obtenu plus de 5 % des suffrages (seuil qui permet d’obtenir le remboursement de la moitié des frais de campagne) a été compensé par une économie dégagée par le nombre de candidats inscrits au premier tour (dix au lieu de douze prévus). Le coût de l’élection présidentielle s’est finalement avéré moins élevé que prévu et une économie de 44,2 millions d’euros a été réalisée sur les dépenses de personnel.
Par ailleurs, en 2012, près de la moitié des préfectures ont externalisé les travaux de mise sous pli de la propagande électorale ce qui a permis de générer une économie de 4,3 millions d’euros. Cette source d’économie s’est répétée pour les élections législatives.
Dans le même sens, la rapporteure spéciale souhaite une nouvelle fois encourager le Gouvernement à mettre en œuvre une politique de réduction du coût de la propagande électorale. Pour les scrutins uninominaux à venir, votre rapporteure propose ainsi d’envisager la suppression de l’envoi du bulletin de vote au domicile. Cette mesure d’ordre réglementaire permettrait de réaliser une économie de l’ordre de 14,8 millions d’euros pour l’élection présidentielle, 5 millions d’euros pour les législatives et 3 millions d’euros pour les cantonales. Soit, au total, une économie de près de 23 millions d’euros.
93,2 millions d’euros de crédits de fonctionnement ont été consommés pour les élections législatives ce qui est supérieur aux prévisions (+ 27,8 millions). D’une part, le nombre de candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages au premier tour a été supérieur aux estimations initiales (2 375 contre 2 100 escomptés) ; d’autre part, les décisions rendues par la commission des comptes de campagne, plus importantes et plus rapides que d’ordinaire, ont augmenté le montant des remboursements forfaitaires de 15,3 millions d’euros versés sur l’année 2012. Comme prévu, le solde des remboursements des dépenses de campagne des candidats sera payé en 2013.
Le coût moyen par électeur de l’élection présidentielle s’est élevé à 4,32 euros par électeur inscrit au lieu de 4,96 euros prévus. Ce constant vaut aussi pour les élections législatives (3,63 euros au lieu de 3,85 euros prévus). Ce résultat s’explique par un nombre d’électeurs plus important que prévu.
Par ailleurs, la dématérialisation des listes électorales, qui faciliterait leur transmission au représentant de l’État et leur contrôle par ce dernier, est en cours d’expérimentation pour l’exercice 2013. Enfin, le 18 décembre 2012 a été adoptée en comité interministériel la dématérialisation des volets de vote par procuration. Les effets de ces réformes ne se feront sentir qu’à partir des prochains exercices.
La Commission des comptes de campagne a pleinement atteint son objectif en achevant son contrôle en cinq mois pour un objectif de six. Les résultats sont stables depuis 2009. La Rapporteure spéciale suggère ainsi de fixer une cible plus ambitieuse pour l’avenir.
Enfin, le nombre des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations traitées en moins de six mois a été en deçà des prévisions initiales (91,3 % contre 95 % prévus). Cet indicateur n’est pas significatif de la performance du programme dans la mesure où il ne traite qu’un très faible nombre de dossiers (une vingtaine) et qu’il ne porte que sur 0,02 % de ses crédits. Il a été supprimé en 2013, ce qui conforte le sentiment de déséquilibre de ce programme dans lequel l’action vie cultuelle ne compte plus ni emploi ni indicateur de performance.
Le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur est le programme support qui regroupe les fonctions transversales du ministère de l’Intérieur.
Ce programme a été initialement doté de 628,5 millions d’euros en AE et de 648,6 millions d’euros en CP. La consommation respective s’est élevée à 656,5 millions d’euros et 670,7 millions d’euros. Ces montants ont été rendus possibles par des abondements survenus en cours d’exercice.
Le responsable du programme, également responsable du programme Administration territoriale, a dû faire prendre en charge par ce dernier l’insuffisance des crédits initialement prévus. Les dépenses de personnel ont augmenté de presque 2 % par rapport à 2011 et se sont élevées à 342,7 millions d’euros consommés. Ce programme comptabilisait 5 133 ETPT contre 5 165 ETPT initialement prévus ; 66 postes ont été supprimés alors que le plafond d’emplois était atteint au 1er janvier.
La Rapporteure spéciale remarque que l’effort consenti pour la diminution des effectifs par l’administration préfectorale reste considérable et nettement supérieur à celui effectué par l’administration centrale (1,5 % contre 0,4 %).
Les mesures catégorielles des préfectures se sont élevées à un peu plus de 10 millions pour 27 376 ETPT, ce qui correspond à un surcoût d’environ 570 euros par agent tandis que les mesures catégorielles du programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur se sont élevées à 2,6 millions d’euros pour 5 133 postes, ce qui correspond à une moyenne de 516 euros par fonctionnaire.
La programmation initiale de 82 millions d’euros pour les dépenses de contentieux a, une fois de plus, été insuffisante au regard de la consommation effective qui s’est élevée à 102,8 millions d’euros. Ces crédits ont dû être abondés en cours de gestion, avec un risque de retards de paiements et de surcoûts élevés. Le même montant a été retenu dans le PAP 2013. En revanche, la Rapporteure spéciale se félicite de la diminution de 15 % des dépenses de contentieux par rapport à 2011.
Ce programme a connu deux modifications substantielles en 2012 :
– un opérateur a été créé par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 (LOPPSI 2) : le Conseil national des activités privées de sécurité, destiné à mieux encadrer le secteur de la sécurité privée. Il exerce trois missions principales qui sont la police administrative, la discipline et le contrôle. Cet opérateur, dont la mise en place n’est pas achevée ne comptait que 192 agents au lieu des 214 initialement prévus. En revanche, la subvention pour charges de service public d’un montant de 10,5 millions d’euros inscrite initialement n’a pas été suffisante. Elle a dû être abondée en cours d’exercice par le dégel de crédits de la réserve de précaution ce qui l’a portée à 13,8 millions d’euros.
– l’action 2 Expertise, audit, prévisions et études a été supprimée. La création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) a induit un mouvement des effectifs rattachés au programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur vers le programme Intervention des services opérationnels. L’unification de la gestion du patrimoine immobilier du ministère a amené la direction de l’évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières à accueillir des effectifs de la division immobilière de la DGSCGC.
Le ministère a publié les textes d’application des lois dans un délai proche d’un an, ce qui est beaucoup moins satisfaisant qu’en 2011 (6,5 mois).
L’indicateur « Efficience de la gestion des ressources humaines » a montré des résultats stables et proches des prévisions, notamment pour le taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste qui s’est élevé à 77,3 % (75 % prévus). L’indicateur « Efficience immobilière » fournit des résultats encore inférieurs aux prévisions, elles-mêmes peu ambitieuses. Ainsi, seulement sept opérations immobilières sur treize n’ont pas dépassé le budget initial au lieu des 80 % attendus.
Les dépenses de contentieux ne font l’objet d’aucun indicateur de performance alors même qu’elles représentent 87 % des dépenses totales de l’action n° 6 et que leur exécution budgétaire rencontre des difficultés récurrentes. La Rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de créer un indicateur sur ce sujet primordial.
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL
Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
1. Les indicateurs pléthoriques du programme n° 154 30
2. La mesure insuffisante de la performance du programme n° 149 31
3. Les résultats délicats à interpréter du programme n° 215 32
4. La mesure embryonnaire de la performance du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural 33
Pour 2012, les crédits disponibles pour la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (APAFAR) se sont élevés à 3,773 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 3,892 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).
Les crédits disponibles en 2012 pour la mission ont enregistré une hausse de 0,9 % en AE, de 3,2 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (ils étaient de 3,739 milliards d’euros en AE et de 3,771 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale). Cet accroissement est dû aux reports de crédits de 2011 sur 2012 (101 millions d’euros d’AE, 258 millions d’euros de CP) pour le règlement des indemnités sécheresse de 2011 et à des ouvertures de fonds de concours (30,6 millions d’euros en AE, 31,9 millions d’euros en CP).
En exécution 2012, ces crédits se sont élevés à 3,721 milliards d’euros pour les AE, à 3,838 milliards d’euros en CP. Le plafond d’emplois en ETPT fixé à 14 271 a été également respecté et a atteint 14 216 en exécution 2012, le mouvement de diminution des effectifs que connaît la mission depuis plusieurs exercices s’étant ainsi poursuivi.
L’exécution est supérieure ainsi aux moyens prévus dans le budget triennal (+ 6 %) et aux crédits de la loi de finances initiale (+ 1,8 %) en paiements, mais inférieure à la loi de finances initiale en engagements (– 0,5 %). Le taux d’exécution des crédits disponibles (soit les crédits ouverts déduction faite des crédits non dégelés et des fonds de concours tardifs) atteint 99,2 % pour les AE et 99,4 % pour les CP.
L’année 2012 a été marquée ainsi par le respect, un peu atypique, de l’enveloppe financière initiale ce qui est largement dû à l’absence de crise sanitaire ou climatique majeure, ainsi qu’à la non mise en œuvre de l’extension de la mesure d’exonération des charges au profit des emplois permanents.
Les mesures prises par le ministère sont venues compléter celles de la politique agricole commune dont les aides directes s’élèvent à 9,524 milliards d’euros. Il faut tenir compte aussi, pour apprécier l’ensemble des concours publics à l’agriculture, des dépenses fiscales dont le montant devrait être supérieur aux 3,141 milliards d’euros inscrits dans la loi de finances initiale.
La mission dont la structure n’a pas évolué en 2012 a comporté quatre programmes distincts :
– Le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des territoires qui regroupe les trois cinquièmes des crédits budgétaires ainsi que la majeure part de la dépense fiscale ;
– le programme 149 Forêt, pour un dixième des crédits ;
– le programme support 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture ;
– et, depuis l’exercice 2008, le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation qui fait l’objet d’un commentaire séparé.
Cette structure a été remise en cause en 2013 avec l’intégration de la direction des pêches et de l’aquaculture dans le ministère chargé de l’Écologie. Dénommé Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture, le programme 205 de la mission Écologie, développement et aménagement durables a inclus l’ancienne action 16 Gestion durable des pêches et de l’aquaculture du programme 154 dans la loi de finances initiale pour 2013.
Les données relatives à la gestion des crédits 2012 de la mission sont contenues dans le tableau suivant :
GESTION DES CRÉDITS 2012 DE LA MISSION
La répartition par programme des crédits et des emplois et celle des crédits entre les différents programmes et actions sont détaillées dans le rapport annuel de performances.
Des précisions doivent d’abord être données sur l’action 16 Gestion durable des pêches et de l’agriculture qui figurait encore dans les crédits de la mission en 2012.
Cette action a fait l’objet d’une sous-consommation de ses crédits (95,9 % pour les AE, 84,7 % pour les CP). Le rapport annuel de performances souligne qu’une demande de reports a été demandée, afin de permettre la couverture d’engagements pluriannuels.
Les principales dépenses de cette action ont constitué des interventions économiques à destination des entreprises, en cofinancement avec le fonds européen pour la pêche.
Le tableau ci-dessous présente, ensuite, par programme et par action les crédits du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural qui comporte deux programmes visant à soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs.
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET PAR ACTION
DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE
(en euros)
Programme / Action |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||
Exécution 2011 |
Exécution 2012 |
Exécution 2011 |
Exécution 2012 | |
775 Développement et transfert en agriculture |
54 855 411 |
55 501 813 |
53 862 716 |
57 995 372 |
01 Développement et transfert |
54 802 711 |
55 455 698 |
53 816 918 |
57 936 783 |
02 Fonction support |
52700 |
46115 |
45798 |
58589 |
776 Recherche appliquée et innovation en agriculture |
56 580 674 |
55 496 408 |
54 516 020 |
56 357 089 |
01 Développement et transfert |
56 192 403 |
55 823 236 |
54 314 465 |
54 904 476 |
02 Fonction support |
388 271 |
- 326 828 |
201 555 |
1 452 613 |
Source : RAP.
N’ayant pas connu de crise majeure, l’année 2012 est marquée, par ailleurs, par de réels progrès : le nombre d’installations aidées de jeunes agriculteurs s’accroît de 3 % par rapport à 2011 ; l’administration électronique se développe avec TéléPAC, le choix de la télé-déclaration ayant été opéré en 2012 par 80 % des éleveurs et par 68 % des agriculteurs pour les aides surface.
On doit souligner enfin le poids important des opérateurs dans l’ensemble des crédits de la mission qui en dépend pour la mise en œuvre de ses politiques publiques. FranceAgriMer et l’Agence de services et de paiement (ASP) mobilisent ainsi 65 % des crédits votés en loi de finances initiale 2012 sur le programme 154 ; l’Office national des forêts (ONF) et l’ASP reçoivent 87 % des crédits du programme 149 Forêt. S’agissant de l’ONF, il faut noter que son équilibre n’a pu être assuré en 2012, première année de mise en œuvre du contrat d’objectifs et de performance (COP) que grâce aux efforts de l’établissement et à un appui exceptionnel apporté par l’État, compte tenu de la conjoncture dégradée du marché du bois.
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 154 ÉCONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’AGRICULTURE, DE L’ALIMENTATION, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES | ||
Objectif n° 1 : |
Développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité |
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Indicateur 1.1 : |
Part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (SA.U.) | |
Objectif n° 2 : |
Renforcer l’organisation économique et assurer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international | |
Indicateur 2.1 : |
Évolution des regroupements d’organisations de producteurs | |
Indicateur 2.2 : |
Taux de pénétration de l’assurance récolte | |
Objectif n° 3 : |
Concilier activités économiques et préservation des milieux | |
Indicateur 3.1 : |
Part des surfaces contractualisées en Natura 2000 dans le total des surfaces agricoles en Natura 2000 | |
Indicateur 3.2 : |
Contrôles menés dans le cadre de la politique commune des pêches | |
Indicateur 3.3 : |
Quota de captures rapporté à la capacité de pêche | |
Objectif n° 4 : |
Favoriser l’attractivité des territoires ruraux | |
Indicateur 4.1 : |
Taux de renouvellement des chefs d’exploitation | |
Indicateur 4.2 : |
Part des exploitations en zones défavorisées dans l’ensemble des exploitations | |
Indicateur 4.3 : |
Coût moyen de l’installation aidée par hectare installé | |
Objectif n° 5 : |
Mettre en œuvre les politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service | |
Indicateur 5.1 : |
Coût de gestion des aides de la PAC | |
Indicateur 5.2 : |
Délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles | |
Indicateur 5.3 : |
Taux de pénalité financière (refus d’apurement) au titre de la politique agricole commune (PAC) | |
En dépit de l’évolution globalement favorable des objectifs nos 1 et 2, les cibles visées demeurent encore hors d’atteinte, en particulier sur l’indicateur 2.2 relatif à l’assurance récolte. Il faut noter toutefois que le chiffre provisoire de la surface agricole utile (SAU) cultivée en agriculture biologique (la cible est de 6 %) est passé de 3,5 % en 2011 à 4 % en 2012, soit 2 531 exploitations supplémentaires enregistrées.
L’indicateur 3.2, qui mesure les contrôles menés dans le cadre de la politique commune des pêches continue, exercice après exercice, à largement dépasser la cible fixée (136 contrôles en 2010, 138 en 2011, 124 en 2012 pour des cibles de 100). Il serait souhaitable de réfléchir à une réorientation de l’indicateur, qui permettrait de mesurer l’efficience des contrôles et non leur seul nombre. L’indicateur 3.1 (part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en Natura 2000) n’est en revanche toujours pas renseigné, comme les années précédentes.
Les performances mesurées par l’objectif n° 4 sont plus contrastées ; l’indicateur 4.1 (« taux de renouvellement des chefs d’exploitation ») est bien en ligne avec la cible (65,8 %, en chiffres provisoires, pour 49 %) comme, à un degré moindre, l’indicateur 4.2 (« part des exploitations en zones défavorisées dans l’ensemble des exploitations »), 43,24 % pour 42,5 %.
En revanche, l’indicateur 4.3 qui mesure le coût moyen pour l’État des aides à l’installation affiche des résultats décevants, avec une forte augmentation (400 euros par hectare installé pour une cible de 318) s’expliquant partiellement par la bonification de prêts supplémentaires en partie supportée par l’État.
Les indicateurs rattachés à l’objectif n° 5 enregistrent, quant à eux, un progrès : le coût de gestion des aides PAC est en stagnation ; les délais de mobilisation des aides d’urgence en cas de calamités agricoles se sont sensiblement réduits (143 jours pour une cible de 180) et le taux de pénalité financière – c’est-à-dire le refus d’apurement au titre de la PAC – s’est lui aussi amélioré.
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 149 FORÊT | ||
Objectif n° 1 : |
Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois |
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Indicateur 1.1 : |
Récolte annuelle de bois commercialisée | |
Objectif n° 2 : |
Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier | |
Indicateur 2.1 : |
Part des surfaces des forêts publiques aménagées | |
Objectif n° 3 : |
Dynamiser la gestion des forêts privées | |
Indicateur 3.1 : |
Part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion dans la surface théorique pouvant relever d’un tel plan | |
Objectif n° 4 : |
Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt | |
Indicateur 4.1 : |
Taux d’extinction des feux de forêt « naissants » | |
L’analyse des résultats obtenus est limitée, comme pour les exercices précédents, par la qualité des données figurant dans le RAP. Sur les quatre indicateurs que compte le programme, seuls deux sont renseignés de manière définitive.
Les données peuvent, sous cette restriction, être considérées comme plutôt positives, qu’il s’agisse de l’amélioration de la gestion durable des forêts relevant du régime forestier (99 % pour une cible de 100 % pour les forêts domaniales) ou de la part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion (81 % pour une cible de 82 %).
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 215 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE | ||
Objectif n° 1 : |
Faciliter et simplifier l’accès des usagers aux données et aux procédures du ministère |
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Indicateur 1.1 : |
Taux de pénétration des téléprocédures | |
Objectif n° 2 : |
Optimiser l’efficience de la gestion des ressources humaines et accompagner les agents dans l’évolution de leurs missions | |
Indicateur 2.1 : |
Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines | |
Objectif n° 3 : |
Être une administration exemplaire | |
Indicateur 3.1 : |
Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale | |
Indicateur 3.2 : |
Dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (hors loyers et charges immobilières) | |
Indicateur 3.3 : |
Ratio d’efficience bureautique | |
Indicateur 3.4 : |
Respect des coûts et délais des grands projets | |
Indicateur 3.5 : |
Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 | |
Indicateur 3.6 : |
Délais de publication des textes d’application des lois | |
Objectif n° 4 : |
Mettre en œuvre les actions ministérielles dans des conditions optimales de coût et de qualité de service | |
Indicateur 4.1 : |
Efficience des services | |
Le ministère se fixe notamment comme objectif le développement des relations informatiques avec les usagers. Le taux de pénétration des téléprocédures (indicateur 1.1) progresse, dépassant largement la cible pour 2013 (71 % pour 56 %).
Le principal indicateur relatif à la gestion des ressources humaines (indicateur 2.1) est en légère amélioration par rapport à 2011, traduisant les premiers effets de la mutualisation engagée sur 2011-2013.
L’optimisation de la gestion des moyens de fonctionnement (objectif 3) repose d’abord sur la réduction du coût de l’immobilier (indicateur 3.1). Ce coût est à la cible. La dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (indicateur 3.2) est stabilisée, tant pour l’administration centrale que pour les services déconcentrés, mais demeure en-deçà des attentes. L’autre indicateur d’efficience (3.4) qui mesure le respect des coûts et des délais des grands projets, enregistre une légère dégradation, sous l’effet de dépenses supérieures aux prévisions. L’indicateur 3.5, relatif à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés est inférieur à la cible (4,01 % au lieu de 6 %).
Enfin, l’efficience des services (indicateur 4.1) affiche d’assez bons résultats, grâce à la mise en place de directions départementales interministérielles qui ont permis, par mutualisation de la fonction support, de dégager des économies de moyens.
4. La mesure embryonnaire de la performance du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural
Les objectifs et les indicateurs de ce compte d’affectation spécial renvoient plus au fonctionnement des organismes et de l’administration qu’aux buts de la mission elle-même.
Le programme 775 Développement agricole et transfert en agriculture comporte un seul objectif : orienter les structures chargées du conseil aux agriculteurs vers le développement durable.
Cet objectif compte lui-même un seul indicateur, introduit dans le projet annuel de performances 2011 : la part d’ETP consacrée aux trois actions prioritaires du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) contribuant directement au développement durable. Cet indicateur n’est pas renseigné dans le rapport annuel de performances.
Le programme 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture compte également un seul objectif : renforcer l’évolution qualitative des appels à projets et des programmes pluriannuels.
L’indicateur unique « part des financements correspondant aux priorités retenues pour l’évolution qualitative » enregistre, pour la quatrième année consécutive, une baisse imputable, semble-t-il, à la mise en œuvre, à compter des appels à projets 2009, de critères d’éligibilité plus sélectifs, pour définir les conditions dans lesquelles un projet peut être considéré comme étant en lien avec un réseau mixte technologique.
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
Commentaire de M. Éric ALAUZET, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
A. UN BUDGET TOUJOURS EN TENSION POUR UN SECTEUR SENSIBLE 36
B. UNE MESURE DES ACTIONS EN PROGRÈS, MAIS QUI RESTE PARTIELLE ET SOUVENT DIFFICILEMENT LISIBLE 38
Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation de la mission Agriculture a pour objet de garantir la qualité de l’état de santé des végétaux et animaux destinés à la consommation, dont la santé humaine est fortement dépendante : que l’on pense à la grippe aviaire, à l’encéphalopathie spongiforme bovine ou encore à la forte probabilité des effets nocifs sur la santé des végétaux traités avec les pesticides !
Pour l’accomplissement de cette mission, le ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt (ou plus précisément, à l’échelon central, sa direction générale de l’alimentation) conduit des actions destinées à assurer la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires, à promouvoir la qualité et la diversité des produits alimentaires et à garantir la transparence en matière de composition, d’origine et de mode de production des denrées et des aliments pour animaux, notamment par la mise en œuvre de contrôles et d’inspections.
Comme en 2011, les crédits budgétaires attribués en 2012 au programme 206 auront été insuffisants.
La dépense en crédits de paiement (CP) au titre de ce programme aura en effet été de 544,29 millions d’euros, pour une prévision de dépense de 532,36 millions d’euros et 491,90 millions d’euros de crédits votés en loi de finances initiale (le programme étant destinataire de fonds de concours de l’Union européenne, on ne saurait rendre compte de son exécution par une simple comparaison entre la dépense effectuée et les crédits votés).
Le montant de ce dépassement est la résultante pour l’essentiel d’une moindre consommation de crédits sur une action, et d’un dépassement de crédits sur deux autres.
● Les crédits de l’action 1 Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale, d’un montant initial de 20,17 millions d’euros, n’ont été dépensés qu’à hauteur de 16,93 millions d’euros, laissant un solde d’exécution positif de 3,24 millions d’euros. Selon le rapport annuel de performances (RAP) « cette sous-consommation s’explique principalement par un versement réduit de la part État au titre de la dotation de la caisse fruits, au regard de la faiblesse du niveau de cotisation des professionnels, ainsi que par la non-réalisation de conventions en administration centrale, relatives notamment aux usages orphelins et à la biovigilance OGM (organismes génétiquement modifiés). »
● L’action 2 Lutte contre les maladies animales et protection des animaux constitue le principal poste de dépenses supplémentaires. Pour 143,27 millions d’euros de dépenses prévues (fonds de concours européens compris), la dépense effective aura été de 154,54 millions d’euros soit un dépassement de 11,27 millions d’euros.
Ce dépassement lié à la lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles, en raison de « l’augmentation du prix des tests à l’équarrissage et à celle de l’AMO (acte médical défini par l'ordre des vétérinaires) des vétérinaires réalisant les prélèvements à l’équarrissage » ne s’impute cependant pas sur les crédits de la mission Agriculture tels qu’ils ont été votés par le Parlement.
En effet, comme il est précisé dans le rapport annuel de performances « les dépenses de fonctionnement, encadrées réglementairement, correspondent aux paiements de tests. L’Union européenne participe aux programmes d’éradication et de surveillance des maladies animales via un cofinancement des tests réalisés en année n-1. Pour 2012, la contribution financière de l’Union européenne est fixée à 100 % des coûts éligibles supportés pour la réalisation des tests rapides et des tests moléculaires initiaux de discrimination, à 50 % des coûts éligibles supportés pour l’indemnisation des propriétaires d’animaux abattus et détruits dans le cadre des programmes d’éradication de l’ESB et de la tremblante et à 50 % des coûts éligibles liés aux analyses génotypiques d’échantillons. »
Les surcoûts enregistrés en 2012 sont donc en réalité générateurs de futurs fonds de concours de l’Union européenne, à hauteur de leur quasi-totalité.
● Le deuxième poste à la source du dépassement des crédits initialement prévus est constitué par l’action 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l’alimentation. Celle-ci, budgétée pour 271,45 millions d’euros, a en effet coûté en exécution 277,05 millions d’euros, la différence représentant un surcoût de 5,6 millions d’euros.
Or, cette action regroupe en réalité la totalité des charges de personnel du programme (titre 2). À elles seules, elles représentent 270,72 des 271,45 millions d’euros prévus et 276,04 des 277,05 millions d’euros dépensés. Il en résulte donc 5,32 millions d’euros de dépassement, et ceci alors même que le plafond d’emplois du programme a bien été respecté. Il a été exécuté à hauteur de 97,7 % : 4 655 ETPT ont été consommés pour un plafond de 4 676 ETPT voté en loi de finances initiale pour 2012, soit une sous-consommation de 21 ETPT.
Le dépassement constaté s’explique donc par d’autres raisons. On retrouve dans l’exécution du programme 206 en 2012 les mêmes traits qu’en 2011.
Comme en 2011, ce n’est pas le non respect du plafond d’emplois mais la sous-estimation structurelle des coûts de personnel qui explique le dépassement. Pour reprendre les termes de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes pour l’exercice 2012 « sur le titre 2, les faiblesses de la programmation initiale (… insuffisance de la budgétisation du programme 206) ont exigé de multiples ajustements : (…) et le virement de crédits du programme 215 vers le programme 206 ». C’est bien, en effet, des virements de crédits en provenance d’autres programmes du ministère qui ont permis l’exécution du budget du programme.
Par ailleurs, hors titre 2, le budget du programme 206 est, comme d’habitude, construit au cordeau, sans la moindre marge pour faire face à un imprévu. Pour reprendre les commentaires de la Cour des comptes de l’an dernier, « la réduction continue des crédits du programme 206 laisse planer une incertitude sur sa capacité à répondre aux exigences fortes en matière de sécurité sanitaire, surtout en cas de déclenchement d’une crise d’ampleur inhabituelle. »
Le tableau ci-après retrace les mouvements de crédits en gestion.
PROGRAMME 206 : DÉPENSES EXÉCUTÉES EN 2012
(en euros)
Intitulé de l’action |
Crédits ouverts en loi de finances initiale 2012 |
Exécution 2012 |
Total y compris FDC et ADP prévus en loi de finances initiale 2012 |
Écart à la prévision 2012 |
01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
20 168 352 |
16 931 398 |
20 338 352 |
-3 406 954 |
02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
104 178 694 |
154 538 110 |
143 268 694 |
+11 269 416 |
03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
16 016 137 |
16 559 327 |
17 211 107 |
-651 780 |
04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires |
71 790 436 |
71 147 324 |
71 790 436 |
-643 112 |
05 - Élimination des farines et des coproduits animaux |
4 000 000 |
4 000 000 |
4 000 000 |
0 |
06 - Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation |
271 451 140 |
277 047 786 |
271 451 140 |
+5 596 646 |
08 - Qualité de l'alimentation et offre alimentaire |
4 298 072 |
4 063 051 |
4 298 072 |
-235 021 |
Total |
491 902 831 |
544 286 996 |
532 357 801 |
+11 929 195 |
Source : rapport annuel de performances et commission des finances.
Le Rapporteur spécial ne peut que conclure, cette année encore, que le budget du programme 206, tel qu’il a été construit, ne permettait pas de financer la bonne exécution des tâches confiées à la direction générale de l’alimentation, autrement dit la sécurité sanitaire de l’alimentation de la population, et qu’il convient pour les prochaines exercices budgétaires, et ceci dès 2014, de retenir une prévision réellement en phase avec la réalité.
La réalisation du programme est sous-tendue par le respect de quatre objectifs, que mesurent sept indicateurs.
L’an dernier, la Cour des comptes avait porté sur les objectifs de la mission un regard particulièrement critique. Cette année encore, tout en reconnaissant que « des changements formels sont constatés » elle expose dans sa note d’exécution budgétaire que les conclusions formulées en 2011 restent valables.
Le Rapporteur spécial doit bien constater que les objectifs formulés pour le programme 206 n’en traitent que partiellement le champ, et que, malgré de réels progrès, les indicateurs qui vérifient la réalisation des objectifs ne couvrent souvent ceux-ci que partiellement, voire présentent des biais par rapport à leur libellé. Ce que mesure l’indicateur est alors différent du contenu de l’objectif. Le Rapporteur spécial reste en attente de propositions de critères plus pertinents.
Il faut au préalable rappeler qu’il n’existe toujours ni objectifs ni indicateurs pour les actions 4 Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires, 5 Élimination des farines et coproduits animaux et 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l’alimentation, action qui regroupe pourtant la totalité des crédits de personnels du programme.
● L’objectif 1 a pour objet de s’assurer que « les conditions de production des végétaux, les conditions de vie et d’utilisation des animaux garantissent la santé publique et l’environnement en permettant le développement économique ».
Il est mesuré par trois indicateurs.
L’indicateur 1.1, qui mesure le « taux de non-conformité au regard de l’application de la réglementation en matière d’utilisation des produits phytosanitaires », fait apparaître un taux de non-conformité de 2,22 % pour une cible de 2,5 % alors que le taux en 2010 était de 2,96 %. Le résultat est donc a priori satisfaisant. Le ministère explique cette évolution positive notamment par « la conjugaison des effets dissuasifs des contrôles menés et de leurs suites, notamment dans le cadre de la conditionnalité des aides de la politique agricole commune (PAC) avec des pénalités financières à la clé. »
Pour autant, les résultats sont moins bons qu’en 2011, où le taux était de 2,15 %. Le ministère explique ce résultat par le fait qu’en 2012, « les cultures pour lesquelles des usages inappropriés de produits phytosanitaires ont été identifiés ont été particulièrement ciblées » par les contrôles. Si le rapporteur spécial veut bien le croire, il lui faut cependant conclure que l’indicateur n’est en réalité lisible que par les seuls spécialistes du ministère, la lecture directe par l’observateur extérieur ne pouvant l’amener qu’à constater une détérioration du résultat. En conséquence, il convient à minima d’assortir les résultats des commentaires utiles et, mieux, de rechercher les moyens d’effacer les éléments de variabilité externes.
L’indicateur 1.2 « Nombre de doses unités de pesticides », ou NODU, est, quant à lui, extrêmement difficile à lire. Il ressort des données présentées que le nombre de doses utilisées, qui était de 83,6 millions en 2010, est passé à 89,6 millions en 2011, et est prévu à 89 millions en 2012 (les données ne sont pas encore disponibles) pour une cible de 75,6 millions en 2013. La situation ne serait donc pas satisfaisante.
De fait, comme il est précisé dans le RAP, entre 2009 et 2011, le NODU « usages agricoles » (hors traitement de semences et produits de la liste « biocontrôle verts »), qui est l’objet de l’indicateur, connaît une hausse annuelle de 2,7 %.
Cependant, il est précisé que « si l’on s’intéresse spécifiquement aux substances problématiques pour la santé humaine, classées cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction, on observe une baisse de 80 % entre 2008 et 2011, particulièrement forte entre 2008 et 2009 (– 78 %) du fait de retraits de produits. Le recours aux substances problématiques pour l’environnement est stable entre la période 2008-2010 et la période 2009-2011. »
Conscient du caractère difficilement lisible de l’indicateur, le RAP ajoute que : « afin de permettre une bonne interprétation de l’évolution du NODU, d’autres indicateurs sont mobilisés, notamment agronomiques et socio-économiques. Des indicateurs de risque et d’impact des produits phytopharmaceutiques sur l’environnement et la santé humaine sont par ailleurs en cours de mise en place (effectifs en 2013). »
Bref, en l’attente de la mise en place de ces nouveaux indicateurs, aucun lecteur extérieur au ministère, même averti, n’est en situation de tirer des conclusions des résultats de l’indicateur 1.2.
L’indicateur 1.3 « Taux d’élevages ne respectant pas les normes de santé publique vétérinaire dans les domaines de l’identification, de la traçabilité et des résidus », est composé de trois sous-indicateurs.
Le taux d’élevages ne respectant pas les normes de santé publique dans le domaine de l’identification et de la traçabilité des bovins est de 11,7 %, pour une cible de 11 % en 2013 et un résultat de 12,1 % en 2011. En fait, selon le RAP, ce taux avait progressé en 2011 du fait de l’accroissement de la taille des exploitations bovines, mais aussi « du contrôle des exploitations les plus à risque. » La baisse de 2012 était attendue et devrait se confirmer en 2013.
Le taux d’élevages ne respectant pas les normes de santé publique vétérinaire dans le domaine des résidus d’antibiotiques chez les porcins est de 0,07 % pour une cible inférieure à 0,05 %. Le RAP y voit cependant un résultat positif car ce taux s’explique par quatre résultats non conformes sur plus de 5 000 résultats obtenus et poursuit son évolution positive. Ce sous-indicateur va du reste être remplacé par un nouveau sous-indicateur « Niveau d’exposition des animaux aux antibiotiques critiques ».
Enfin, le troisième sous-indicateur, qui mesure le taux d’identification par repères électroniques des populations ovine et caprine continue à progresser, passant de 40 % en 2010 à 64 % en 2011 et à 75 % en 2012, pour une cible de 65 %.
● L’objectif 2 porte sur la réduction des « facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d’origine animale ». Comme l’an dernier, il n’est cependant mesuré que par un seul indicateur, le taux d’infection à la salmonelle des élevages de poules pondeuses. La mesure de l’objectif ne comporte donc toujours pas d’indicateur relatif aux élevages porcins, ovins, bovins, ni aux conditions de transformation des produits animaux, voire végétaux, ce qui est très regrettable.
En revanche, le taux infection aux salmonelles, jusqu’ici limité à la seule Salmonella enteritidis a été élargi à la Salmonella typhimurium, qui l’a supplantée comme agent le plus fréquent des toxi-infections alimentaire collectives. Le Rapporteur spécial se réjouit de ce progrès.
En termes de résultats, l’indicateur montre un taux d’infection très faible (1,44 %) et en diminution par rapport aux années 2011 et 2010. Si la cible, de 1,2 %, n’est pas atteinte, il faut noter que le taux fixé par la réglementation européenne, de 2 %, l’est bel et bien.
● L’objectif 3, jusqu’ici destiné à « s’assurer de la fiabilité des systèmes d’inspection dans le cadre d’une organisation efficiente », a reçu une nouvelle dénomination plus conforme à la réalité. Il a maintenant pour objet de « s’assurer de la maîtrise du coût des systèmes de contrôle sanitaire dans le cadre d’une organisation efficiente ». L’indicateur est désormais composé de deux sous-indicateurs. Le premier, « Coût unitaire d’une inspection sous démarche qualité », fait apparaître une hausse de ce coût, désormais de 501 euros, en phase avec une cible 2013 de 500 euros. Le deuxième, qui mesure le « taux de re-contrôles suite à mise en demeure avec délais », est de 52 %, en progression sur 2011 (45 %), la cible pour 2013 étant de 55 %.
● Les indicateurs de l’objectif 4 « Assurer à la population une alimentation de bonne qualité nutritionnelle » continuent à laisser perplexes.
L’indicateur 4.2 mesure le « taux de consommation moyenne de produits transformés suivis par l’Oqali (Observatoire de la qualité de l’alimentation) ». Avec 74 % au lieu de 65 % en 2011, 58 % en 2010, et 18 % en 2009, la progression est forte et atteint presque la cible 2013 (79 %). Cela dit, cette année encore, « cette progression correspond à l’intégration de nouvelles références dans la base de données de l’Oqali ». Autrement dit, cet indicateur ne mesure finalement que le nombre des produits commercialisés répertoriés dans la base de données de l’Oqali. Celle-ci répertorie désormais 25 secteurs de produits transformés sur 27, les deux derniers secteurs (margarine et alimentation infantile) devant être couverts à partir de 2013.
L’indicateur 4.1 mesure quant à lui le « taux d’enfants bénéficiant de l’action " un fruit pour la récré " ». Avec 8,6 %, il fait un bond par rapport à 2011, où il était de 3,9 % seulement. Les commentaires formulés l’an dernier restent cependant d’actualité : selon le RAP « un enfant est répertorié lorsqu’il reçoit au moins pendant un trimestre un minimum de six fruits frais et qu’il bénéficie d’une mesure d’accompagnement pédagogique ». Autrement dit, ces 8,6 % correspondent au pourcentage d’enfants et d’adolescents scolarisés qui ont reçu dans le trimestre un fruit frais chaque quinzaine. Au vu des objectifs stratégiques en jeu et des constats réalisés par la cour des comptes et rappelés plus haut, un tel indicateur est-il bien justifié ?
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS
Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 46
II. LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 49
III. DISPARITION DU PROGRAMME 301 DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS 51
A. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2012 51
B. PERFORMANCE : LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE GESTION DES FLUX MIGRATOIRES MARQUE LE PAS 51
La Mission Aide publique au développement bénéficie d’un statut dérogatoire, qui la fait échapper au respect de la norme des dépenses de l’État.
Cette mission regroupait jusqu’en 2012 les crédits des trois grands programmes concourant à la politique française d’aide au développement : le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, mis en œuvre par le ministère des Affaires étrangères, le programme 110 Aide économique et financière au développement, qui ressort du ministère de l’Économie, des finances et du commerce extérieur, et le programme 301 Développement solidaire et migrations, piloté par le ministère de l’Intérieur. Ce dernier a été supprimé en 2013 et réintégré au programme 209 (1).
Les crédits regroupés au sein des programmes transitent par trois canaux : bilatéral, européen et multilatéral hors Union européenne.
La mission se caractérise par l’importance des dépenses d’intervention qui représente 72 % des dépenses en crédits de paiement (CP). De plus, la mission ne recense qu’une petite partie de l’effort budgétaire en faveur du développement. En effet la politique transversale en faveur du développement est dispersée entre 26 programmes et 15 missions.
En 2012, les crédits de la mission ne représentaient que 28 % environ de l’effort total d’aide publique au développement au sens du Comité d’aide au développement, (48 % en 2011) affaiblissant le sens et la portée du contrôle parlementaire.
On comprend dans ces conditions que le pilotage de la politique d’aide au développement souffre de la dispersion des crédits, des fonds opérationnels comme des institutions responsables. Le Rapporteur spécial regrette chaque année que les documents budgétaires proposés au contrôle du Parlement manquent d’exhaustivité et de clarté, ainsi que l’absence de pilotage interministériel. Le CICID, Comité interministériel de la coopération internationale et du développement, qui est l’instance de pilotage interministérielle compétente sous l’autorité du Premier ministre, ne s’est pas réuni depuis 2009.
La Cour constate, comme en 2011 et à l’appui des observations réitérées du rapporteur, que : « cette mission interministérielle reste un simple agrégat de programmes ayant une finalité commune, l’aide publique au développement étant toujours gérée au niveau des programmes, en dépit de l’adoption d’un document-cadre stratégique. L’évaluation de la performance de cette mission est un exercice difficile, qui ne permet pas d’en tirer des conclusions sur le plan budgétaire. Les objectifs ne sont toujours pas définis en cohérence et les indicateurs de performance des programmes restent largement perfectibles. »
Malgré des postes de dépenses dynamiques et rigides, l’exécution de la mission se maintient dans la trajectoire triennale 2011-2013.
En ce qui concerne les mouvements budgétaires de l’année 2012, ceux-ci ont eu un impact négatif sur les crédits disponibles pour les programmes 209 et 301, réduits respectivement de 8 % en autorisations d’engagement (AE) et de 11 % en CP pour le premier, et de 64 % en AE pour le 301.
Le tableau ci-dessous récapitule les grandes masses budgétaires des trois programmes en loi de finances initiale pour 2012.
(en millions d’euros)
Programmes |
LFI AE |
LFI CP |
Part de la mission (AE) |
209 |
2 083,50 |
2 106,35 |
75 % |
110 |
649,46 |
1 191,9 |
23 % |
301 |
25 |
25 |
0,09 % |
Total |
2 757,97 |
3 323,26 |
Source : Chorus.
Le Rapporteur spécial fait corps avec les remarques de la Cour, tant en ce qui concerne la lisibilité de l’action en faveur de l’aide au développement que le choix entre les instruments, insuffisamment guidé par une évaluation des résultats.
« En ce qui concerne le programme 209, le lancement en 2013 de deux démarches d’évaluation portant l’une sur le Fonds mondial sida qui mobilise environ 300 millions d’euros, soit 69 % des fonds multilatéraux et 60 millions d’euros en provenance de la taxe sur les billets d’avions et l’autre sur les Fonds de solidarité prioritaire , est donc à la fois bienvenu et très attendu.
Il rappelle que la définition d’une politique de solidarité cohérente se heurte au cloisonnement entre programmes et entre instruments : il FAUT mieux vérifier la cohérence entre les financements multilatéraux et les financements bilatéraux.
ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION ENTRE 2011 ET 2012
(en millions d’euros)
LFI 2011 |
Consommation 2011 |
LFI 2012 |
Consommation 2012 | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
209 |
2 053,16 |
2 134,03 |
2 726,30 |
2 087,00 |
2 083,51 |
2 106,35 |
1 843,46 |
1 867,55 |
110 |
2 491,99 |
1 170,11 |
1 186,80 |
1 182,65 |
649,46 |
1 191,9 |
679,05 |
1 156,65 |
301 |
29,98 |
29,97 |
19,30 |
27,68 |
25,00 |
25,00 |
4,36 |
17,78 |
T |
4 575,12 |
3 334,12 |
3 932,4 |
3 297,33 |
2 757,96 |
3 323,26 |
2 526,87 |
3 041,98 |
Source : RAP 2011 – Chorus.
Le programme 209 met en œuvre l’aide bilatérale française, conformément aux décisions du CICID. Il participe, en outre, au financement de l’action européenne et multilatérale de la France (Fonds Européen de Développement, Fonds Mondial Sida, ainsi qu’aux divers fonds multilatéraux relevant des programmes des Nations Unies). Ce programme, qui représente 45 % des crédits de la mission, s’organise autour de quatre actions
(bilatérale – action 2 ; multilatérale – action 5 ; communautaire – action 7 et action 8 – dépenses de personnels concourant au programme) répondant à quatre enjeux :
– la lutte contre la pauvreté et l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ;
– l’appui à une croissance économique équitable, durable et créatrice d’emploi ;
– la bonne gestion des biens publics mondiaux ;
– la promotion de la gouvernance démocratique, de l’état de droit et du respect des droits de l’homme.
Le programme 209 représente un peu moins d’un tiers des rémunérations et 16 % des ETPT du ministère des Affaires étrangères.
Les postes principaux de dépenses en 2012 comme en 2011 sont les suivants :
– les dons-projets de l’AFD (258 millions d’euros), les C2D de l’AFD (95 millions d’euros), le FMS (avec près de 300 millions d’euros par an) et le FED, avec en 2012, une contribution d’un montant de 576 millions d’euros. Ces deux postes représentent à eux deux, en 2012 (et malgré la réduction de contribution au FED), 53,4 % (contre 52,7 % en 2011) des dépenses d’intervention mises en œuvre par le ministère ;
– les dépenses bilatérales discrétionnaires dont la programmation a été maintenue à structure constante par rapport à 2011 : gouvernance, aide budgétaire post-conflit et sortie de crise, fonds de coopération Pacifique, volontariat international, coopération décentralisée, fonds d’urgence humanitaire et aide alimentaire ;
– les projets du Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP) dont le montant total de ceux validés en 2012 s’élève à 22 millions d’euros : le Niger bénéficie de deux FSP pour un montant total de 2 millions d’euros, la Côte d’Ivoire, les Comores, le Laos, l’Irak, ou l’Afghanistan bénéficient d’un montant total de 1 million d’euro chacun. Les projets FSP Muskoka (santé maternelle et infantile) s’élèvent à 25 millions d’euros.
Le tableau ci-après fait apparaître la consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012, soit 95 % (AE) et 99 % (CP).
EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 209 EN 2012
|
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
Numéro et intitulé de l’action / sous-action |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total y.c. FDC et ADP | |
Prévision LFI | |||||||
02 |
Coopération bilatérale |
|
651 145 449 |
651 145 449 |
|
652 022 530 |
652 022 530 |
40 212 |
620 135 802 |
620 176 014 |
40 212 |
647 107 925 |
647 148 137 | ||
05 |
Coopération multilatérale |
|
420 352 814 |
420 352 814 |
|
442 319 480 |
442 319 480 |
|
433 120 443 |
433 120 443 |
|
430 236 049 |
430 236 049 | ||
07 |
Coopération communautaire |
|
789 605 000 |
789 605 000 |
|
789 605 000 |
789 605 000 |
|
576 598 931 |
576 598 931 |
|
576 598 931 |
576 598 931 | ||
08 |
Dépenses de personnels concourant au programme "Solidarité à l’égard des pays en développement" |
222 400 283 |
5 000 |
222 405 283 |
222 400 283 |
5 000 |
222 405 283 |
213 189 914 |
375 000 |
213 564 914 |
213 189 914 |
375 000 |
213 564 914 | ||
Total des crédits prévus en LFI |
222 400 283 |
1 861 108 263 |
2 083 508 546 |
222 400 283 |
1 883 952 010 |
2 106 352 293 | |
Ouvertures / annulations y.c. FDC et ADP |
-8 753 782 |
-148 790 101 |
-157 543 883 |
-8 753 782 |
-228 393 529 |
-237 147 311 | |
Total des crédits ouverts |
213 646 501 |
1 712 318 162 |
1 925 964 663 |
213 646 501 |
1 655 558 481 |
1 869 204 982 | |
Total des crédits consommés |
213 230 126 |
1 630 230 176 |
1 843 460 302 |
213 230 126 |
1 654 317 905 |
1 867 548 031 | |
Crédits ouverts - crédits consommés |
+416 375 |
+82 087 986 |
+82 504 361 |
+416 375 |
+1 240 576 |
+1 656 951 | |
(*) hors FDC et ADP pour les montants de la LFI
Source : RAP 2012.
Le Rapporteur spécial constate que la démarche de performance présente trop peu de liens avec la présentation budgétaire.
La distribution des crédits répond à des critères politiques, diplomatiques ou techniques qui ne sont pas toujours en phase avec l’objectif d’aide au développement. S’agissant des programmes multilatéraux, les responsables français ont peu de marge pour agir sur la performance et générer des économies. Enfin, l’allocation des moyens alloués aux postes et aux services centraux varie avec la stratégie du MAE. Le Rapporteur souligne que les résultats en termes d’objectifs souffrent d’une faible traçabilité. Pour le FED et l’AFD, les indicateurs sont conformes mais ceux-ci évaluent moins la performance que l’activité et plus les moyens que les résultats. Le Rapporteur spécial souligne l’insuffisance des objectifs fixés à l’AFD pour les engagements concourant à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement en matière de lutte contre la pauvreté, comme pour la part d’engagements concourant directement à une croissance équitable et durable.
Le programme 110, qui ne dispose pas de crédits du titre 2, a pour mission principale de réduire la pauvreté et de participer à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Il concentre l’aide économique et financière multilatérale qui transite par les banques et fonds sectoriels d’aide au développement (action 1), les interventions bilatérales de l’Agence française de développement (action 2), et le traitement de la dette des pays pauvres (action 3). En réalité, le programme 110 est largement dépendant de décisions internationales négociées qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette.
Le programme 110 a connu un changement de périmètre avec la prise en charge des montants du Compte d’affectation spéciale Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, dont le financement était initialement prévu au titre du programme 782. C’est désormais le Fonds de solidarité pour le développement, géré directement par l’Agence Française de développement, qui va gérer le financement de l’initiative pour l’alimentation en eau et l’assainissement en milieu rural en Afrique de la Banque africaine de développement (BAfD) alimenté par 10 % de la taxe sur les transactions financières. À cet égard le Rapporteur aimerait avoir des précisions sur le rapport de cette taxe qui semble beaucoup moins élevé que le rendement attendu. La politique des financements innovants est intéressante mais doit être accompagnée par la lisibilité de l’affectation des crédits et l’information du Parlement.
En ce qui concerne l’objectif : « faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux », le rapport annuel de performances avance les précisions suivantes : « Pour 2012, la part des ressources consacrées à l’Afrique sub-saharienne (50,2 %) est en nette augmentation par rapport à 2011 (47,3 %) dépassant la cible de 50 % prévue. Cela réaffirme la priorité accordée au continent africain dans les institutions multilatérales de développement. Les montants consacrés aux PMA et à l’Afrique subsaharienne en 2012 connaissent une diminution par rapport à 2011 (ils passent respectivement de 24,81 % et 20,59 % à 10,31 % et 8,64 %) ».
Les AE ouvertes s’élèvent à 720 millions d’euros et 679 millions d’euros ont été consommés (94 %), tandis que les crédits ouverts se montant à 1 171 millions d’euros, 1 156 millions d’euros ont été consommés (98 %). L’exécution du programme 110, qui représente un tiers des CP de la mission, apparaît satisfaisante.
Une caractéristique du programme 110 est l’hétérogénéité des indicateurs retenus. La participation de la France à la reconstitution des fonds multilatéraux est traitée par le Trésor comme un facteur de poids de notre pays dans les organisations internationales, sans l’assortir d’un contrôle suffisant sur les résultats en termes de développement. Par comparaison, le programme 209 compte au moins deux indicateurs (accès à l’eau potable, réduction des émissions de CO2). Enfin, malgré l’importance de ce volet, le programme 110 ne comporte pas d’indicateur relatif aux annulations de dette, celui-ci étant localisé sur le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France. Il est regrettable que les résultats des organisations internationales comme de la vingtaine de fonds sectoriels qui reçoivent les contributions françaises ne soient pas mieux évalués.
S’il est difficile d’évaluer l’efficacité de l’aide dispensée au travers des organisations multilatérales, puisque celle-ci est automatiquement reconduite, le contexte budgétaire contraint des pays donateurs devrait conduire à évaluer le ratio entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’intervention pour identifier la part financière réellement utilisée à des opérations de terrain.
Le Rapporteur spécial estime que l’évaluation des crédits alloués aux organismes d’aide multilatéraux et des résultats atteints est insuffisante. Il remarque que nos voisins britanniques n’hésitent pas à faire preuve de pragmatisme en envoyant les services du DfID (Department for international developpment) ou bien de l’ICAI (Independant commission for aid impact) vérifier sur place dans les pays aidés les résultats et les méthodes des fonds et des banques multilatérales.
Le Rapporteur spécial émet les recommandations suivantes :
1) La direction du Trésor donnera une information précise, détaillée par année et sur toute leur durée, concernant (de façon similaire au tableau produit par le MAE) :
Les AE déjà ouvertes ou à ouvrir en raison d’engagements politiques pris ou probables ; les CP restant à ouvrir ; l’endettement de l’AFD ou des autres opérateurs associés ; les risques associés à ces engagements et à l’endettement (risques de change, de taux, etc.).
2) Inscrire les crédits du programme 110 dans un cadrage pluriannuel et l’assortir d’indicateurs de résultats.
3) Veiller à articuler les projets de développement mis en œuvre dans le cadre des accords de gestion concertée (ex-301) avec les projets conduits dans le cadre des fonds adéquats du ministère ou de l’AFD.
4) La direction du Trésor et le ministère des Affaires étrangères veilleront à présenter en fin d’exécution budgétaire une ventilation par pays de l’APD représentative des crédits budgétaires de chacun de leur programme, permettant ainsi un suivi régulier et une comparaison de l’affectation de leurs crédits selon les zones géographiques.
L’intérêt du programme 301 était d’introduire l’objectif d’une maîtrise de l’immigration dans les discussions relatives à la mise en œuvre d’une aide au développement. L’idée du traitement préférentiel en matière d’aide au développement des pays signataires d’accords de gestion des flux migratoires permettait d’introduire un élément de négociation dans la politique de codéveloppement, mais il n’est pas avéré que les interventions de l’AFD sur le terrain aient donné des résultats quantifiables sur les flux migratoires pour 2013. Ce programme est réintégré dans le programme 209.
Sur les 25 millions d’euros d’AE ouvertes en loi de finances initiale, 20,51 millions d’euros d’AE ont été consommées (17,7 millions d’euros de CP sur les 25 millions de crédits engagés) le taux de consommation final atteint 99,9 % et 99 % des crédits ouverts. L’exécution du programme en 2012 est satisfaisante. Le ministère des Affaires étrangères devra désormais veiller aux résultats des 15 accords signés, dont huit ratifiés avec le Sénégal, le Gabon, la République du Congo, le Bénin, la Tunisie, Maurice, le Cap vert et le Burkina Faso, deux accords sans approbation parlementaire avec la Russie et le Brésil et cinq en cours de ratification (Cameroun, Macédoine, Monténégro, Serbie, Liban).
La finalité du programme 301 a été définie en 2009 : poursuivre la concertation avec les pays d’émigration pour la gestion de flux migratoires, notamment par le soutien aux associations de migrants, et l’appui aux opérateurs principaux, l’OFII et l’AFD. Le programme s’organise en 3 actions, aides multilatérales, aides à la réinstallation en faveur des migrants dans leurs pays d’origine et aides bilatérales aux pays prioritaires. L’objectif du programme était la signature de 20 accords en 2011.
Répondant aux critiques exprimées, le ministère de l’Intérieur précise que « seuls huit accords bilatéraux signés entre septembre 2006 et janvier 2009 sont effectivement entrés en vigueur à ce jour avec le Sénégal, le Gabon, le Congo, le Bénin, la Tunisie, Maurice, le Cap Vert et le Burkina Faso ». La Cour note que ce premier bilan des accords est nuancé par la reconnaissance de résultats mitigés selon les États concernés (Cameroun, Congo, Bénin, Cap Vert…), en ce qui concerne la lutte contre l’immigration irrégulière et les réadmissions. Aucun élément chiffré ou objectif n’accompagnant ces affirmations, il est difficile de considérer l’évaluation des résultats comme satisfaisante.
Le Rapporteur spécial estime toutefois regrettable de voir ainsi disparaître le lien entre immigration et développement, au moment où la France et l’Europe doivent définir une politique d’immigration courageuse et volontaire, tenant compte de l’effondrement de la démographie européenne.
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
Commentaire de M. Gérard TERRIER, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
I. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE RESPECTUEUSE DE L’ENVELOPPE FIXÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE 54
A. LE PROGRAMME 167 : UNE GESTION RIGOUREUSE QUI PRÉSERVE LA TENEUR DE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ ET PERMET L’ACCROISSEMENT DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE 56
B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS, SOUS RÉSERVE DE LA LANCINANTE QUESTION DE L’INDEMNISATION DES VICTIMES D’ESSAIS NUCLÉAIRES 57
C. LE PROGRAMME 158 : UNE EXÉCUTION EN LOGIQUE DIMINUTION 58
II. UNE PERFORMANCE SOLIDEMENT MAÎTRISÉE 59
A. LE PROGRAMME 167 : DES OBJECTIFS TOUJOURS DÉPASSÉS… 59
B. LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE EN RÉELLE AMÉLIORATION 60
C. LE PROGRAMME 158 : DES VALEURS-CIBLES VOLONTAIREMENT FIGÉES 61
La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation s’articule autour de trois programmes.
Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a pour objet la promotion de l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population. Il inclut la dimension mémorielle.
Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant témoigne de la reconnaissance de la Nation envers les anciens combattants et les victimes de guerre. Il a pour fonction de garantir et de gérer les droits des anciens combattants et la qualité des prestations qui leur sont fournies.
Le programme 158 enfin, qui relève du Premier ministre, porte sur l’Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.
Budgétairement, ces trois programmes ne concourent pas de façon égale au budget de la mission. Avec 2,91 milliards d'euros, le programme 169 représentait en 2012 92,56 % des crédits de paiement (CP) votés, le programme 167, avec 118,13 millions d'euros, 3,75 % seulement, et le programme 158, 3,69 %, avec 116,32 millions d'euros.
Pour une prévision de dépenses de 3 149,05 millions d'euros, fonds de concours inclus, fixée par la loi de finances initiale, la consommation des CP s’est élevée à 3 123,3 millions d'euros. L’économie en gestion se monte donc à 25,75 millions d'euros, soit 0,82 % du budget initial.
Cette situation est d’autant plus remarquable que le budget de la mission diminue chaque année. L’exécution 2011 ayant fait apparaître une dépense de 3 133,98 millions d'euros, la dépense en 2012 est donc inférieure de 132,1 millions d'euros à celle de 2011, en diminution de 4,06 %.
Comment ce résultat est-il acquis ?
Fonctionnellement, on peut noter le fort contraste entre exécution des dépenses de personnel et d’investissement, d’une part, et des dépenses d’intervention, de l’autre.
Avec 85,01 millions d'euros dépensés, au lieu de 88,8 millions d'euros prévus, soit une diminution de 4,27 %, les dépenses de personnel concourent pour 3,79 millions d'euros à la bonne exécution du budget. Cette minoration de la dépense est la conséquence d’une diminution des ETPT plus importante que prévue. Le plafond d’emploi en fin d’année se monte à 1 448, dont 1 425 au titre du programme 167 et 23 au titre du programme 158, pour une prévision de 1 620 (1 588 et 32). L’exécution par rapport aux prévisions fait ainsi apparaître une diminution de 172 ETPT, soit 10,62 % du plafond prévu.
Comme en 2011, les investissements ont été quasiment nuls. Seuls 15 330 euros ont été dépensés, pour une prévision de 1,875 million d'euros.
À l’inverse, les dépenses d’intervention, qui constituent la raison d’être du budget de la mission, ont été préservées en exécution : elles se sont montées à 2 940 millions d'euros, soit la quasi-totalité des montants programmés (2 960 millions d'euros).
Le Rapporteur spécial ne peut qu’en conclure à la qualité et à la rigueur de la gestion du budget de la mission, ce que traduit aussi, dans leur ensemble, l’analyse des résultats des indicateurs qui y sont dédiés.
L’analyse en termes d’actions fait elle aussi apparaître de sérieux contrastes, programme par programme mais surtout action par action.
CRÉDITS DE PAIEMENT 2012
CONSOMMATION PAR PROGRAMME ET ACTION
Programme / action |
Prévision LFI y.c. FDC et ADP |
Consommation |
Écart |
Écart en % |
167 Liens entre la Nation et son armée |
118 125 312 |
116 156 727 |
– 1 968 585 |
– 1,67 % |
01 Journée défense et citoyenneté |
105 992 074 |
101 474 194 |
– 4 517 880 |
+ 4,26 % |
02 Politique de mémoire |
12 133 238 |
14 682 533 |
+ 2 549 295 |
+ 21,01 % |
169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant |
2 914 602 520 |
2 909 777 177 |
– 4 825 343 |
– 0,17 % |
01 Administration de la dette viagère |
2 397 470 000 |
2 393 052 043 |
– 4 417 957 |
– 0,18 % |
02 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité |
161 218 953 |
175 331 331 |
+ 14 112 378 |
+ 8,75 % |
03 Solidarité |
345 913 567 |
341 127 519 |
– 4 786 348 |
– 1,38 % |
06 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français |
10 000 000 |
266 284 |
– 9 733 716 |
– 97,34 % |
158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la 2nde guerre mondiale |
126 319 279 |
97 367 617 |
– 18 951 662 |
– 16,29 % |
01 Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation |
60 550 643 |
49 359 460 |
– 11 191 183 |
– 18,48 % |
02 Indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la 2nde guerre mondiale |
55 768 636 |
48 008 157 |
– 7 760 479 |
– 13,92 % |
A. LE PROGRAMME 167 : UNE GESTION RIGOUREUSE QUI PRÉSERVE LA TENEUR DE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ ET PERMET L’ACCROISSEMENT DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE
● Alors que les crédits demandés pour 2012 étaient déjà en diminution de 16,26 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, l’exécution du programme 167 Liens entre la Nation et son armée fait apparaître une dépense inférieure de 1,969 million d'euros et 1,67 % par rapport aux prévisions.
Ce résultat d’exécution est lui-même la résultante d’une non consommation sensible (4,518 millions d'euros et 4,26 %) des crédits consacrés à la Journée défense et citoyenneté et d’une hausse remarquable (2,549 millions d'euros, soit 21,01 %) des crédits initialement destinés à l’action 2 du programme, relative à la politique de mémoire.
● Une analyse plus détaillée fait apparaître que les économies de gestion générées sur l’action 1 sont exclusivement, ou presque, le résultat de mesures relatives au personnel. Les crédits consacrés au personnel y passent en effet de 86,05 millions d'euros prévus à 82,76 millions d'euros consommés, soit une diminution de 3,29 millions d'euros, cette évolution traduisant la diminution des effectifs consacrés à la JDC, qui passent d’une prévision de 1 555 ETPT à une réalisation de 1 405 ETPT.
En revanche, la diminution de 1,17 million d'euros des crédits consacrés au fonctionnement (qui passent de 19,84 millions d'euros prévus à 18,67 millions d'euros consommés) n’est qu’apparente car elle est imputable à des décalages de facturations et ne traduit aucune mesure d’économie sur l’organisation de la JDC elle-même.
● Avec une dépense supérieure, par rapport aux prévisions, de 2,55 millions d'euros, et surtout de 21,01 %, l’exécution des crédits consacrés à l’action 2 Politique de mémoire constitue, pour le Rapporteur spécial, une bonne surprise. Les crédits supplémentaires ainsi affectés proviennent, pour 1,3 million d'euros de l’action 1, au profit de rénovations de sépultures, pour 500 000 euros du programme 169, au profit du GIP « Mission du centenaire de la première guerre mondiale », et pour 0,8 million d'euros d’autres ministères, au profit de la Fondation Auschwitz-Birkenau.
Il faut ajouter que des transferts internes au sein de l’action (notamment par économies sur les coûts de personnels) ont permis d’attribuer 200 000 euros supplémentaires à la fondation Auschwitz-Birkenau et 1,38 million d'euros de plus pour les rénovations de sépultures.
Au total, le budget destiné aux subventions et transferts au profit d’opérateurs assurant la rénovation des sépultures et hauts lieux de mémoire a été exécuté en hausse de 53 % par rapport aux prévisions, passant de 7,17 à 10,96 millions d'euros.
B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS, SOUS RÉSERVE DE LA LANCINANTE QUESTION DE L’INDEMNISATION DES VICTIMES D’ESSAIS NUCLÉAIRES
Le programme 169 est lui aussi exécuté en diminution, de 4,825 millions d'euros. Ce montant est cependant extrêmement modeste par rapport au volume du programme (0,17 % des crédits initiaux). Les crédits finalement consommés auront en effet été de 2 909,78 millions d'euros au lieu de 2 914,60 millions d'euros.
Cet équilibre est là aussi le résultat d’évolutions divergentes.
● Les crédits consacrés à l’action 1 Administration de la dette viagère, qui, avec 2 393,05 millions d'euros consommés, constituent l’essentiel du programme, sont en diminution de 4,83 millions d'euros et de 0,17 % seulement.
Avec 1 577,46 millions d'euros pour 1 594,97 millions d'euros inscrits, les crédits consommés au titre de l’action 10 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de la Guerre et allocations rattachées sont inférieurs de 1,1 % à la prévision. Ce résultat est le produit croisé d’une diminution du nombre de bénéficiaires, qui passe de 295 073 à 280 793, et d’une revalorisation de la valeur du point de pension, porté à 13,91 euros au 1er janvier 2012.
Avec 815,59 millions d'euros au lieu de 802,50 millions d'euros, les crédits consacrés à la retraite du combattant sont en hausse de 13,087 millions d'euros et de 1,63 %. Là aussi, cette évolution est le résultat croisé de la diminution du nombre des bénéficiaires et de la hausse de 4 points de la retraite du combattant au 1er janvier 2012, qui s’ajoute à l’extension en année pleine de l’augmentation d’un point au 1er juillet 2011.
Il faut noter que la dépense fiscale créée par la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant, initialement chiffrée à 230 millions d'euros, s’établit en fait pour 2012 à 270 millions d'euros, soit une progression de 40 millions d'euros, près du double de l’économie réalisée en gestion sur les crédits de la mission.
● Les crédits de l’action 2 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité sont, eux, exécutés en forte hausse. Avec 175,33 millions d'euros, ils sont supérieurs de 14,11 millions d'euros et 8,75 % aux crédits votés. Cet écart a pour origine exclusive le remboursement des prestations de sécurité sociale aux invalides.
● Avec un montant exécuté de 341,13 millions d'euros, les crédits de l’action 3 Solidarité sont en diminution de 1,38 % par rapport aux prévisions.
Cette évolution est principalement liée à l’évolution du nombre de bénéficiaires : le coût moyen des rentes mutualistes par bénéficiaire s’est accru de 3,1 %. Quant à la mesure phare de cette action, l’aide différentielle au conjoint survivant (ADCS), alors que 5 millions d'euros avaient été inscrits à ce titre, le montant qui y a été finalement consacré est de 7,01 millions d'euros, par remploi de fonds non utilisés de l’ONAC-VG. Une attention toute spécifique a donc porté, en gestion, à cette allocation. De fait, le montant de l’ADCS, fixé d’abord à 500 euros, a atteint au 1er avril 2012 la somme de 900 euros.
● Enfin le dernier élément justificatif de l’exécution des crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2012 est constitué par l’action 6 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français.
Comme à l’accoutumée, le pourcentage des crédits effectivement dépensés est ridicule : 2,67 % de la dotation. C’est donc 9,73 millions d'euros sur 10 millions d'euros qui n’ont pas été dépensés.
Aux termes du RAP « Avec quatre indemnisations accordées en 2012, la dépense est demeurée très faible au regard de la prévision. Toutefois, il convient de remarquer que 817 demandes ont été reçues par le secrétariat du comité d'indemnisation depuis 2011. Sur les 678 dossiers retenus et examinés par le comité, 6 dossiers ont déjà donné lieu à indemnisation, dont deux en 2011 et quatre en 2012. Par ailleurs, suite à la parution du nouveau décret du 30 avril 2012 qui a élargi les zones géographiques couvertes par le dispositif, ainsi que la liste des pathologies concernées, 78 dossiers seront de nouveau instruits et réexaminés par le comité. »
En réalité, cette absence quasi-totale de consommation, récurrente depuis plusieurs années, demande une véritable explication. Le Rapporteur spécial a décidé de se saisir spécifiquement de cette question. Il rendra compte de ses investigations dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2014.
L’exécution du programme 158 est elle aussi en diminution par rapport aux crédits votés, de 18,951 millions d'euros soit 16,29 %.
L’explication d’une exécution si modeste est, ici, logique. Le programme 158 regroupe deux dispositifs, relatifs le premier à l’indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation (action 1), le deuxième à l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la seconde Guerre mondiale (action 2).
● Sur l’action 1, le RAP expose que : « La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a d’ores et déjà fait valoir ses droits. Quelques très rares décisions nouvelles sont encore prises chaque année (55 en 2007, 18 en 2008, 35 en 2009, 28 en 2010, 49 en 2011 et 22 en 2012) (…) »
« La consommation est inférieure de 3,2 millions d'euros à la dotation votée en loi de finances initiale pour 2011, malgré la réévaluation de 2,5 % des rentes. En effet, en construction budgétaire 2012, l’hypothèse retenue était celle d’un nombre moyen de 6 058 crédirentiers sur les 12 mois de 2012. (…) »
« Au 31 décembre 2012, le nombre effectif de crédirentiers est de 5 885. »
« Enfin, la trésorerie disponible dans les comptes de l’ONAC VG a permis de réduire de 1,4 million d'euros le versement effectué au titre de l’arrérage de décembre 2012. »
● Sur l’action 2, il expose que : « La majorité des décisions susceptibles de recevoir une réponse positive a été traitée. Néanmoins, de nouvelles décisions positives sont encore prises (…) Le nombre de décisions nouvelles signées chaque année est variable : 496 en 2008, 926 en 2009, 507 en 2010, 276 en 2011. En 2012, la prévision de 300 dossiers nouveaux n’a pas été atteinte, 151 décisions d’indemnisation nouvelles ayant été prises. »
Autrement dit, c’est la diminution du nombre de crédirentiers et le nombre limité d’ouvertures de dossiers nouveaux qui expliquent la non consommation de la totalité des crédits.
Ce programme ne comporte qu’un seul objectif, qui ne concerne que la JDC : « Sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JDC de qualité et pour un coût maîtrisé ». La performance est mesurée par trois indicateurs.
● « Le taux de satisfaction de l’usager » comporte deux items. « La qualité de la prestation offerte par la DSN et par les armées » bénéficie d’une évaluation encore en progression, de 86,2 % pour 85,5 % en 2011 et pour une cible de 84. L’item « Impact de la JAPD » sur l’image de la Défense et des armées, mis en place à compter de 2010, atteint 86,5 %, encore en progression sur l’année 2011 (86,1 %,) pour une valeur cible de 85 %. Le ministère de la Défense s’en félicite : « Ces résultats en constante amélioration confirment la mise en place réussie d’une JDC arrivée à maturité, depuis son lancement généralisé (au 1er janvier 2011). L’accent mis sur une nouvelle pédagogie et une interactivité renforcée entre les animateurs et les jeunes se révèle particulièrement concluant et bien compris de tous ». Le Rapporteur spécial en donne acte au ministère.
● « Le coût moyen par participant » est quasi-stable par rapport à 2011 (156 euros pour 157 euros en 2011). Les raisons données à cette stabilité recoupent les observations faites plus haut par le Rapporteur spécial. « Les efforts réalisés en 2012 (diminution du titre 2 dans le cadre du projet de réforme de la DSN, recentrage sur la mission JDC, rationalisation des sites et maîtrise des dépenses de fonctionnement) ont permis de compenser les hausses de prix en particulier de l’alimentation et de maintenir le coût moyen de la JDC. »
Là aussi, le ministère se félicite du bon résultat par rapport à la valeur cible, qu’il avait lui-même fixée à 160 euros, coût supérieur à celui déjà atteint en 2011.
Les objectifs fixés pour le programme 169 visent à garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité au meilleur coût possible.
● Le délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d'invalidité (indicateur 1.1), qui était de 539 jours en 2011, pour 431 jours en 2010 et 370 jours en 2009, a enfin commencé à décroître : il est désormais de 455 jours (pour un objectif fixé dans le projet annuel de performances à 380 jours, et à 350 jours pour 2013). Le délai d’instruction d’un dossier de retraite n’en reste pas moins supérieur à un an. La direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH- MD) est bien consciente du caractère peu satisfaisant de cette situation, puisque, nous dit le RAP : « conformément aux conclusions du rapport de l'inspecteur du service de santé des armées, la sous-direction des pensions met en place (à compter du 1er janvier 2013) une procédure de traitement accélérée des dossiers de PMI des blessés en OPEX. Le délai à respecter est de 180 jours calendaires pour la mise en paiement d'une pension temporaire ».
Selon le ministère, la résorption totale du stock des dossiers issus des anciennes directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC), prévue pour le 1er juin 2013, devrait permettre la poursuite de l’amélioration.
● Le nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent (indicateur 2.1), poursuit sa hausse : il est désormais de 17 175 pour 16 538 en 2011, 13 618 en 2010 et 12 637 en 2009. Ce résultat doit atteindre 18 000 en 2013, grâce au développement des flux de soins télétransmis.
● L’objectif 3 « Fournir les prestations de l’ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » comporte deux indicateurs.
Le coût moyen (RCS et fonctionnement) par acte de solidarité (indicateur 3.1) concerne en réalité l’instruction des demandes de secours (elles représentent 90 % des actes de solidarité). Il se monte en 2012 à 147 euros, pour une prévision de 149 euros mais une réalisation de 145 euros en 2011 et 140 euros en 2010. L’effectif du personnel affecté à ces actes est parallèlement passé de 96 en 2011 à 66.
Reprise par l’ONAC, l’activité « cartes et titres », avait été fortement perturbée par divers retards et dysfonctionnement. En 2010, le nombre moyen de cartes et titres traités par agent (indicateur 3.2) était de 113, contre 473 en 2008. Après être remonté à 493 en 2011, il s’est établi à 957 en 2012, pour une prévision de 803. La valeur cible reste fixée à 1 000 pour 2013.
● L’indicateur 4.1 est relatif au Coût de la journée d’un pensionnaire de l’Institution nationale des Invalides (INI).
Fixé en prévision à 394 euros pour 2012 (contre 405 euros réalisés en 2011), il s’est établi finalement à 416 euros. Cette hausse est due à l’augmentation des effectifs du centre des pensionnaires, liée à « l’aggravation du niveau de dépendance » de ceux-ci, qui nécessitent « une prise en charge en soins beaucoup plus lourde », et à une baisse du nombre de journées réalisées, l’annuité d’amortissement prévue restant, elle, conforme aux prévisions.
Depuis 2007, le programme est doté d’un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations après l’émission des recommandations favorables. Cet objectif est assorti de deux indicateurs, l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents.
Le délai moyen prévu, de 4,5 mois pour les résidents français et de 5,5 mois pour les non-résidents, est réalisé depuis 2008.
Selon le RAP, « ces durées moyennes sont stables et difficilement compressibles compte tenu des délais nécessaires au retour des justificatifs bancaires des bénéficiaires et de la nécessité de réduire autant que faire se peut le risque juridique ». La Cour des comptes avait aussi constaté que « ces résultats sont obtenus par la mise en tension constante des personnels : les acteurs de la chaîne de traitement des dossiers d’indemnisation ont rationalisé leurs procédures respectives de traitement. »
Ce délai ne prend toutefois pas en compte la phase complexe d’instruction des dossiers qui peut aller de 8 à 12 mois. Selon les informations communiquées précédemment par les services du Premier ministre, compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif.
Commentaire de M. Philippe VIGIER, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 65
A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 65
B. L’AMÉLIORATION DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE 66
II. PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 67
III. PROGRAMME 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 69
La mission Conseil et contrôle de l’État a bénéficié en loi de finances initiale pour 2012 de 623,58 millions d’euros d’autorisations de programme sur lesquels 593,4 millions d’euros ont été consommés (95,16 %). Sur les 624,26 millions d’euros de crédits de paiement (CP) votés pour 2012, 607,91 millions d’euros ont été consommés (97,38 %). Cette mission, créée en 2006, regroupe trois programmes non dépourvus de similitudes, notamment l’importance des dépenses de personnel (80 % des dépenses) et l’application de règles budgétaires spécifiques : en effet, ces programmes sont dispensés de la mise en réserve des crédits et bénéficient de procédures allégées pour l’exécution des dépenses.
Le tableau ci-dessous retrace les grandes masses de consommation des crédits pour les trois programmes de la mission en 2012.
SYNTHÈSE DES CRÉDITS INITIAUX, DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS EN 2012
(en millions d’euros)
Programme 165 |
Programme 126 |
Programme 164 | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
LFI |
344,24 |
348,71 |
37,43 |
37,43 |
213,46 |
213,87 | |
LFR |
Ouverture annulations |
– 0,01 |
– 0,01 |
||||
Total des mouvements de crédits |
21,01 |
18,45 |
0,04 |
0,04 |
5,23 |
3,58 | |
dont : |
|||||||
reports |
15,89 |
13,33 |
10,87 |
9,22 | |||
virements |
Ouverture annulations |
0,04 |
0,04 |
||||
transferts |
ouverture annulations |
0,37 |
0,37 |
– 1,1 |
– 1,1 | ||
décrets d’avances |
ouverture annulations |
4,90 |
4,90 |
– 5,7 |
– 5,7 | ||
répartition dépenses accidentelles |
ouverture annulations |
||||||
annulations |
– 0,15 |
– 0,15 |
|||||
Fonds de concours |
0,67 |
0,67 |
1,53 |
1,53 |
1,16 |
1,16 | |
Total crédits disponibles |
365,90 |
367,82 |
38,99 |
38,99 |
218,69 |
217,45 | |
Crédits consommés |
347,75 |
364,44 |
38,99 |
38,99 |
206,66 |
204,48 | |
Source : Cour des comptes.
L’exercice 2012 ne fait pas ressortir de dérive des dépenses par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale, les trois programmes s’inscrivant dans la continuité des précédents exercices et de la budgétisation initiale.
Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives rassemble les moyens affectés au Conseil d’État, aux 8 cours administratives d’appel, aux 42 tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Ces juridictions administratives ont pour mission la garantie du respect du droit par l’administration. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut en outre être amené à donner son avis sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement et sur les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Depuis le 1er mars 2010, date d’entrée en vigueur de la procédure, le Conseil d’état a été saisi de 690 QPC et en a transmis 149 au Conseil constitutionnel.
En 2012, le programme 165 a été principalement marqué par la poursuite du nécessaire besoin de renforcement des effectifs des juridictions administratives, imposé par la maîtrise des délais de jugement, alors même qu’augmente régulièrement et significativement l’activité de ces juridictions (progression du contentieux de première instance de plus de 60 % entre 2010 et 2012 et de plus de 72 % en appel sur la même période). Cette tendance s’est traduite par la création de nouveaux postes, par l’allocation de moyens supplémentaires et par un effort plus particulièrement soutenu au profit de la cour nationale du droit d’asile, dont les saisines ont progressé de 13,7 % en 2012.
Les dépenses de personnel représentent 284,7 millions d’euros demandés en loi de finances initiale, soit 80 % des dépenses du programme.
Les écarts entre la loi de finances initiale et les crédits disponibles sont principalement constitués, pour les crédits de fonctionnement et d’investissement, par les reports en 2012 des crédits ouverts à la fin de l’année 2011 en loi de finances rectificative et par les autorisations d’engagement (AE) affectées non engagées en fin d’année 2011. Pour les dépenses de personnel, l’écart est dû à l’ouverture de 4,9 millions d’euros supplémentaire par décret d’avance.
Ces besoins de crédits s’expliquent par les aléas de gestion suivants :
– le ministère de l’Intérieur n’a pas été en mesure de mettre en œuvre le transfert de 0,9 million d’euros, prévu en gestion 2012 et destiné au financement d’une partie (15 ETPT) des emplois destinés au renforcement de la capacité de jugement de la Cour nationale du droit d’asile ;
– un sureffectif de magistrats n’a pu être résorbé en cours de gestion. Cet excédent de l’ordre de 60 ETP est lié à deux facteurs principaux : d’une part à l’ajournement des départs à la retraite en raison de l’impact de la réforme des retraites ; d’autres part, à de moindre départs en détachement et à des réintégrations plus nombreuses de magistrats détachés en raison de difficultés accrues d’accueil sur d’autres programmes budgétaires.
– enfin les mouvements des effectifs des membres du Conseil d’État à la suite des échéances électorales.
Le rapporteur spécial remarque que les conditions de travail du Conseil d’État sont tendues et les performances en amélioration ; il observe cependant que la Cour des comptes souligne que le Conseil d’État devrait renforcer ses outils de pilotage du schéma d’emplois et de la masse salariale.
La progression des dépenses de personnel (+ 35 %) sur la période 2007-2011 doit être mise en corrélation avec celle du plafond d’emplois. Hors ajustement technique intervenu en 2011, ce dernier a augmenté de 517 équivalent temps plein travaillé (ETPT). Cette hausse des ETPT correspond d’une part aux créations d’emplois, essentiellement de magistrats, d’agents de greffe, d’assistants de justice et de rapporteurs, et d’autre part à l’absorption des effectifs de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), rattachée au Conseil d’État en 2009. Les principaux bénéficiaires des créations d’emplois ont été les juridictions les plus chargées, les tribunaux créés durant la période (tribunal administratif de Toulon en 2008 et tribunal administratif de Montreuil en 2009) et la CNDA, à partir de 2010.
Par ailleurs, l’ensemble des dépenses hors titre 2 évolue de 37 % sur la période 2007–2011. Cette forte progression s’explique par la création des deux nouveaux tribunaux administratifs (et l’extension consécutive du périmètre des loyers budgétaires) et le rattachement de la CNDA. La répartition entre dépenses de titre 3 (fonctionnement) et dépenses d’investissement connaît de fortes variations, d’une année sur l’autre, en fonction de la destination des opérations immobilières (immeubles en location ou appartenant à l‘État).
Ces dernières années la juridiction administrative a fait face à la croissance régulière et importante du contentieux (+ 42 % en 10 ans). En 2012, les tribunaux administratifs ont à nouveau absorbé une croissance notable du contentieux, qui s’est élevé à 220 251 affaires. Ils ont fait face à la montée en puissance de contentieux nouveaux comme celui du droit au logement opposable (DALO), du revenu de solidarité active (RSA), des naturalisations, et à la mise en œuvre de la loi sur l’immigration, l’intégration et la nationalité du 16 juin 2011, qui génère une augmentation du nombre des requêtes.
Les indicateurs fixant les objectifs de réduction de délais de jugement sont, comme les années précédentes, réalisés.
L’objectif fixé par la loi d’orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002 de ramener les délais de jugement à moins d’un an poursuit son amélioration .En 2012, les délais sont compris entre 8 mois au Conseil d’État, 11 mois dans les cours d’appel et 9 mois dans les tribunaux administratifs. Ce délai a aussi été réduit à 8 mois en 2012 à la Cour nationale du droit d’asile, alors que la cible ambitieuse pour la CNDA était de réduire ce délai, qui s’élevait à 15 mois en 2009, à 6 mois en 2013. Le délai de jugement par le Conseil d’État pour les questions prioritaires de constitutionnalité est de trois mois.
Les résultats du nouvel indicateur-clé Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires institué en 2009, qui mesure le temps de la justice ressenti par le citoyen, sont bons (2). Ils diminuent à 1 an et 10 mois dans les tribunaux administratifs, 1 an et 4 mois au Conseil d’État, 1 an et 2 mois dans les cours administratives d’appel (9 mois à la CNDA, pour une cible de 11 mois en 2013 qui est donc dépassée en 2012). La progression du nombre d’affaires réglées par les agents du greffe et la contribution croissante de ceux-ci à l’amélioration de la productivité de la justice administrative est tout aussi notable.
Le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, a pour finalité de permettre à la troisième assemblée constitutionnelle de la République d’exercer les missions qui lui sont confiées, principalement mieux associer la société civile à l’élaboration de la politique économique, sociale et aussi environnementale de la nation.
Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) bénéficie, en effet, des nouvelles compétences en matière d’environnement confiées par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 28 juin 2010. Ces textes ont renforcé le devoir et la mission d’association par le CESE de la société civile à l’élaboration de la politique du Gouvernement. Saisi à treize reprises par le Gouvernement depuis le renouvellement d’octobre 2010, le CESE a été saisi par le gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault sur les projets de loi pour la refondation de l’école de la République et sur l’économie sociale et solidaire. Il ne s’est pas autosaisi sur le projet de loi relatif au mariage pour tous, en dépit d’une pétition citoyenne aboutie, ce que le Rapporteur spécial regrette, s’agissant d’un important texte de choix de société. Le CESE a adopté 21 textes en 2012 dont une saisine parlementaire du Président de l’Assemblée nationale sur le coût économique et social de l’autisme.
Les crédits du CESE se montent à 37,43 millions d’euros en loi de finances initiale, les AE étant égales aux CP. Les crédits consommés s’élèvent à 38,99 millions d’euros en 2012, ce qui a nécessité le transfert de 0,04 million d’euros.
Le programme 126 a engagé des économies sur les dépenses de déplacements des conseillers, qui ont diminué de 20 % depuis 2010, ainsi que sur les dépenses liées aux relations internationales et celles concernant le cabinet du président.
Par ailleurs, le problème structurel du financement de la caisse de retraite des membres et des anciens membres du CESE (3), a été traité en 2011 par un alignement sur les règles de la fonction publique (ce qui a permis une baisse de 15 % des pensions), la création d’une contribution de sauvegarde de 1 % du montant brut des pensions distribuées et par la décision d’alimenter la caisse de retraite par des recettes de valorisation du Palais d’Iéna à hauteur de 0,5 million d’euros par an jusqu’en 2018, puis de 1 million d’euros par an entre 2019 et 2021 et de 1,5 million d’euros au-delà.
Pour l’année 2012, 11,32 millions d’euros ont été versés pour le financement de la caisse : 2,94 millions d’euros de cotisations « patronales », 3,4 millions d’euros de subvention d’équilibre de l’État, 3,48 millions d’euros de subvention exceptionnelle financée à partir des recettes de valorisation et des économies réalisées sur les titres 2 et 3, ainsi que 1,48 million d’euros de cotisations prélevées sur les indemnités des membres. Par ailleurs, la direction du budget a accordé, pour le triennal 2013–2015, une augmentation de 1,5 million d’euros de la subvention d’équilibre de l’État. La différence entre la loi de finances initiale et les crédits disponibles est principalement la conséquence de l’inscription de 1,53 million d’euros de fonds de concours provenant de la valorisation du Palais d’Iéna, grâce aux deux contrats de mise à disposition du Palais signés avec les maisons de vente Pierre Bergé et la maison de couture Prada. Le versement des recettes de valorisation du Palais d’Iéna, que le Rapporteur spécial salue, à la caisse de retraite des anciens membres du CESE a permis un abondement plus important que ce qui avait été prévu en loi de finances initiale.
Par ailleurs, tous les crédits disponibles ont été consommés. Les seules variations du titre 2 correspondant à l’évolution du taux du CAS Pensions.
Le CESE a demandé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, une augmentation de ses crédits de titre 5 (investissement) et une diminution de ses crédits de titre 3 (fonctionnement) pour ajuster la prévision budgétaire à ses moyens et ses besoins. Par ailleurs, dans le souci d’adapter le plan pluriannuel de travaux à son financement au moyen des recettes de valorisation, les responsables du CESE ont également, sollicité le Premier président de la Cour des comptes, le directeur du budget et le directeur général des finances publiques pour obtenir une solution le report des recettes de valorisation d’une année afin de financer un plan pluriannuel.
Le Rapporteur spécial propose, conformément à la préconisation de la Cour des comptes, de placer le CESE sous le régime budgétaire et comptable du droit commun.
Si l’activité d’une assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative se prête mal à la mesure de la performance, le CESE a, conformément aux observations de la Cour et du Rapporteur spécial rationalisé ses indicateurs, n’en conservant désormais que six (trois pour chacun des deux objectifs), au lieu de onze. Les cinq indicateurs supprimés étaient principalement des indicateurs d’activité sévèrement critiqués par la Cour des comptes.
Le principal objectif concerne le « cœur de métier » du CESE qui est de contribuer à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation par les avis qu’il rend au Gouvernement, au Parlement et aux citoyens.
Il est principalement renseigné par l’indicateur « production intellectuelle du CESE » qui prévoit, pour 2013, une augmentation du nombre d’avis produits. « C’est pour susciter de plus nombreuses saisines de la part du Gouvernement que le CESE a, dès le mois de septembre 2012, entrepris de solliciter tous les ministres, par des rencontres avec les directeurs de cabinet, pour les sensibiliser sur l’intérêt de le saisir sur des thèmes jugés prioritaires. »
La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles a finalement initié la restructuration du réseau des chambres régionales des comptes voulue par le Président Philippe Séguin. Ceci se traduit naturellement dans les grandes tendances de la programmation en 2012 qui sont la réforme des juridictions financières, notamment le regroupement de sept chambres régionales des comptes, qui diminue leur nombre de 27 à 20 et le schéma stratégique des systèmes d’information, qui va se poursuivre en 2013.
Par ailleurs, l’activité de la Cour n’a pas cessé de croître, qu’elle concerne le contrôle et la certification des comptes, ou bien la régularité et l’efficacité de la gestion publique indispensables dans une période de crise des finances publiques.
En 2012, la Cour a consommé 204,28 millions d’euros de CP sur les 213,87 millions d’euros voté en loi de finances initiale et 206,6 millions d’euros d’AE sur les 213,46 millions d’AE votées. Ces crédits consistent principalement en des dépenses de personnel.
Les écarts entre les crédits disponibles et les crédits consommés concernent principalement le titre 2 et s’expliquent essentiellement par le niveau des emplois (1 783 ETPT pour un plafond de 1 840) et par la non consommation des reports de crédits sur fonds de concours.
Il convient, par ailleurs, de noter que les ajustements opérés sur la ressource loi de finances initiale dans le cadre des mouvements de fin de gestion ont conduit à l’annulation de 4,9 millions d’euros au titre du hors CAS Pensions par décret d’avance du 30 novembre 2012.
Le coût budgétaire de la réorganisation des chambres régionales des comptes s’élève à 2,10 millions d’euros en AE et 1,46 million d’euros en CP (hors titre 2).
Les quatre objectifs de 2012 associés au programme 164 ont été remaniés pour le projet annuel de performances 2013. Celui-ci compte désormais six indicateurs afin de mieux refléter le périmètre des missions des juridictions financières qui n’a cessé de s’accroître depuis plusieurs années et d’apprécier à la fois la performance et l’activité des juridictions financières.
Si l’analyse des résultats de la performance n’est, à ce stade, pas encore disponible, il convient de souligner que les valeurs antérieurement mesurées témoignaient d’un niveau de performance très satisfaisant. Les actions n° 1 Contrôle externe et indépendant des comptes publics et n° 2 Contrôle externe et indépendant de la régularité et de l’efficacité de la gestion publique, qui représentent plus de 70 % des crédits du programme, sont associées à deux des quatre objectifs et à quatre des sept indicateurs.
CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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I. LE PROGRAMME 131 CRÉATION 72
A. UNE EXÉCUTION UNE NOUVELLE FOIS SATISFAISANTE 72
B. LE FINANCEMENT DE LA PHILHARMONIE DE PARIS : DES OUVERTURES DE CRÉDITS EN DÉRIVE SYSTÉMATIQUE 73
C. DES PERFORMANCES CONTRASTÉES SELON LES OBJECTIFS 74
II. LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 76
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 76
B. DES PERFORMANCES EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS 79
I. LE PROGRAMME 131 CRÉATION
Le programme 131 Création, a fait l’objet d’ouvertures de crédit en 2012, à hauteur de 729,83 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 790,7 millions d’euros de crédits de paiement (CP). Ces montants agrègent :
– les financements alloués en loi de finances initiale : 735,6 millions d’euros en AE et 787,8 millions d’euros en CP ;
– les ouvertures opérées par voie de fonds de concours et d’attribution de produits dont 0,825 million d’euros en AE et CP ;
– les crédits correspondant aux différents mouvements intervenus en gestion (arrêtés de report et mesures votées en lois de finances rectificatives), soit : 6,6 millions d’euros d’annulation de crédit en AE et 1,9 million d’euros d’ouverture de crédit en CP.
À l’issue de la gestion 2012, 727,6 millions d’euros d’AE et 787,5 millions d’euros de CP ont finalement été consommés, soit, par rapport aux seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, un taux de consommation de 98,8 % pour les AE et près de 100 % pour les CP (99,9 %).
En tenant compte de l’ensemble des crédits disponibles tous mouvements confondus, le taux de consommation des crédits atteint 99,7 % pour les AE, et 99,6 % pour les CP.
À la lumière de ces données l’exécution budgétaire est donc satisfaisante aussi bien en AE qu’en CP.
EXÉCUTION 2012 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME CRÉATION
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 131 Création |
736 014 586 |
727 602 178 |
98.8 % |
01 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
665 233 001 |
660 080 997 |
99.2 % |
02 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
70 781 585 |
67 521 181 |
95.4 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2012.
EXÉCUTION 2012 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME CRÉATION
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 131 Création |
788 244 586 |
787 495 950 |
99,9 % |
01 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
718 893 001 |
710 678 552 |
98,8 % |
02 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
69 351 585 |
76 817 398 |
110,7 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits
Source : rapport annuel de performances 2012
La reconstitution des crédits en faveur du spectacle vivant réalisée en 2012 doit prendre en compte le dégel des crédits différés. 23,2 millions d’euros en AE et CP de crédits relatifs au spectacle vivant avaient été mis en réserve et ces sommes ont été reconstituées en juin 2012. Toutefois, en l’absence d’annonce de dégel de la réserve pour régulation budgétaire, les sommes ont été gagées par ailleurs sur les subventions versées aux opérateurs du spectacle vivant ; sur ces 23,2 millions d’euros de crédits gagés, 17,7 millions d’euros l’ont été sur les crédits de fonctionnement de l’Opéra national de Paris.
Ce n’est qu’en novembre 2012 que les crédits du programme création ont fait l’objet d’un dégel, pour un montant de 36,55 millions d’euros en AE et 43,88 millions d’euros en CP, ce qui a permis de couvrir le paiement des soldes de subventions aux opérateurs, et notamment les crédits qui avaient été gagés. En conséquence, comme le souligne la Cour des comptes le déblocage des crédits réalisé en l’absence de tout arbitrage écrit, a conduit à une dilution des responsabilités peu compatible avec le montant des crédits en jeu. De plus, le dégel tardif, intervenu après l’annonce du déblocage des crédits du spectacle vivant a complexifié la gestion pour les services dont les crédits ont été gagés.
La construction de cet auditorium pouvant accueillir 2 400 personnes, génère des coûts de plus en plus élevés. La dernière actualisation en octobre 2012 estime désormais son coût à 386,5 millions d’euros contre 336,5 millions d’euros en 2011 et 204 millions d’euros en 2007. La Philharmonie de Paris est financée à hauteur de 45 % du coût total par l’État, de 45 % par la ville de Paris alors que la région Île de France apporte 20 millions d’euros.
En loi de finance initiale 2012, 45 millions d’euros de CP supplémentaires ont été ouverts, soit 42,3 millions d’euros nets de gel. En dépit de ces nouvelles ouvertures de crédits, un besoin de 12 millions d’euros en CP est survenu en cours de gestion. C’est par le dégel d’une partie des crédits du programme Création et par un transfert de 5,3 millions d’euros en provenance du programme Patrimoine que ce nouveau besoin de financement a été satisfait.
Le Rapporteur spécial s’inquiète vivement du déficit prévisionnel de la Philharmonie.
Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2012, les objectifs fixés semblent assez peu ambitieux, puisque les cibles sont en général inférieures aux résultats enregistrés depuis plusieurs années.
1. Objectif n° 1 « Inciter à l’innovation et à la diversité de la création » : des résultats hétérogènes
L’évolution des deux sous indicateurs reste légère par rapport à l’année 2011.
La part des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisition ou d’aides à la création est en hausse, 49 % en 2012 contre 48 % en 2011 pour un objectif fixé à 45 %.
En revanche la hausse du taux d’entrée des équipes artistiques dans les dispositifs de conventionnement et d’aides à projet constatée en 2011 (le taux était de 33 % en 2011 alors qu’il se situait à 37 % en 2010) s’aggrave en 2012 avec un taux de seulement 32 %. La prévision de 33 % du projet annuel de performances n’est donc pas atteinte.
2. Objectif n° 2 « Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création » : un bilan mitigé
L’équilibre financier des opérateurs, à savoir, l’Opéra national de Paris, la Cité de la musique, la salle Pleyel et les théâtres nationaux, est évalué au travers de trois sous-indicateurs :
– « la recette moyenne par place offerte » qui est en augmentation continue depuis 2011, passant de 59 à 62 euros. Ce montant se situe largement au-delà de la prévision 2012 (52 euros). Il traduit les bons résultats de la fréquentation des établissements ;
– « la part des charges fixes dans les budgets des structures conventionnées » qui se maintient depuis 2010 à 68 % ;
– « le taux d’autofinancement des structures subventionnées » (42 %) qui dépasse la cible du projet annuel de performances fixée à 39 %, ainsi que le taux obtenu en 2011 (41 %).
L’indicateur de « promotion de l’emploi artistique » présente, en ce qui concerne le spectacle vivant et le domaine des arts plastiques, une absence d’évolution. Pour le spectacle vivant, la situation diffère selon les choix de programmation artistique. Pour les arts plastiques, la baisse enregistrée les années précédentes reflète la hausse des charges de fonctionnement des fonds régionaux d’art contemporain (FRAC) et la stagnation de leurs budgets d’acquisition.
Enfin, les résultats de la politique poursuivie par le ministère, de conventionnement avec les structures bénéficiaires de subventions de fonctionnement ne font état d’aucune évolution. Seules 72 % de ces structures ont signé une convention avec l’État. Les efforts en ce sens devraient être renforcés, notamment en direction des FRAC.
3. Objectif n° 3 « Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l’ensemble du territoire » : Une hausse globale
La fréquentation payante des institutions subventionnées de spectacle vivant est en hausse continue depuis 2010, atteignant 5,49 millions de visiteurs ; le taux de places vendues par rapport à la mise en vente augmente légèrement, passant de 76 % en 2011 à 77 % en 2012. La fréquentation de plus des trois quarts des établissements se maintient ou progresse selon les cas – la salle Pleyel et le théâtre national de l’Odéon ont connu une saison exceptionnelle, avec une augmentation de plus de 15 % de la fréquentation payante. La part du public scolaire se maintient, mais reste inférieure d’un point à la prévision, ce qui est à regretter.
La fréquentation totale des centres d’art et des FRAC rebondit après une baisse enregistrée en 2011, passant de 2,447 millions à 2,837 millions d’euros. Cette évolution peut s’expliquer pour partie par la réouverture du Palais de Tokyo qui a accueilli plus de 400 000 visiteurs en 8 mois. La part du public scolaire dans la fréquentation des lieux subventionnés se maintient à 17 %, ce qui représente 450 000 élèves.
4. Objectif n° 4 : « Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger »
Les résultats de l’indicateur retraçant la proportion de représentations en tournées sont en hausse d’un point, passant de 35 à 36 % mais le nombre de représentations par spectacle produit, qui permet d’évaluer la diffusion des spectacles sur le territoire, n’est pas connu du fait du retard pris dans la synthèse réalisée par un prestataire extérieur. Ces chiffres seront disponibles pour le PAP 2014. Le rapporteur spécial regrette vivement ce retard concernant une donnée importante de l’économie du spectacle vivant.
En ce qui concerne les arts plastiques, le taux d’exposition hors les murs organisés par les FRAC en 2012 diminue, de 88 % en 2011 à 86 % en 2012. Ce taux est toutefois provisoire et sera très probablement revu à la hausse, les données 2012 étant incomplètes en raison de la date de finalisation des rapports d’activité de ces structures. La cible de cet indicateur pour 2013 se situe à 60 %, soit nettement en dessous des réalisations des années précédentes (82 % en 2010, 88 % en 2011 et 86 % en 2012). Cela s’explique par une anticipation de la baisse du nombre de manifestation hors les murs en raison de l’équilibre que devront trouver les FRAC dits de seconde génération entre la programmation de leurs propres galeries d’expositions et la diffusion territoriale.
L’intégration des opérateurs dans la performance publique n’est pas totalement aboutie. Le Rapporteur spécial souhaite que les opérateurs participent davantage à la performance de la mission par la production de résultats. À ce titre, l’on peut regretter comme le fait la Cour des comptes que l’Opéra national de Paris soit dépourvu de contrat de performance.
Le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture a fait l’objet d’ouvertures de crédit en 2012 à hauteur de 1 074,5 millions d’euros en AE et 1 078,28 millions d’euros en CP. Ces montants rassemblent :
– les financements alloués en loi de finance initiale (LFI) : 1 060,1 millions d’euros en AE et 1 082,1 millions d’euros en CP ;
– les ouvertures opérées par voie de fonds de concours et attribution de produits : 9,2 millions d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP ;
– les crédits correspondants aux divers reports intervenus en gestion : 7,8 millions d’euros d’ouverture de crédit en AE, ainsi qu’une annulation de crédit de 6,9 millions d’euros en CP.
En fin d’exercice, 1 044,4 millions d’euros ont été consommés en AE et 1 060,8 millions d’euros en CP. Relativement aux seuls crédits ouverts en loi de finances initiale, le taux de consommation atteint alors 98,5 % en AE et 98,2 % en CP.
En tenant compte de l’ensemble des crédits disponibles, tous mouvements confondus, ce taux atteint 97,2 % en AE et 98,3 % en CP. L’exécution des crédits est satisfaisante. Le reliquat de 30,1 millions d’euros d’AE non engagées est en baisse par rapport à la gestion 2011.
EXÉCUTION 2011 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
Erreur ! Liaison incorrecte.(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 224 |
1 060 125 443 |
1 044 413 809 |
98,51 % |
01 Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle |
210 803 621 |
214 111 636 |
101,57 % |
02 Soutien à l’éducation artistique et culturelle |
30 743 475 |
29 331 410 |
95,41 % |
03 Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé |
29 228 000 |
26 765 502 |
91,57 % |
04 Actions en faveur de la culture |
52 197 168 |
46 004 042 |
88,14 % |
06 Action culturelle internationale |
9 245 658 |
8 837 568 |
95,59 % |
07 Fonctions de soutien du ministère |
727 907 521 |
719 363 651 |
98,83 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
EXÉCUTION 2011 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 224 |
1 082 132 568 |
1 060 851 818 |
98,21 % |
01 Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle |
228 869 871 |
223 077 425 |
97,47 % |
02 Soutien à l’éducation artistique et culturelle |
31 889 878 |
29 334 930 |
91,99 % |
03 Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé |
29 228 000 |
27 301 053 |
93,41 % |
04 Actions en faveur de la culture |
51 987 168 |
49 745 749 |
95,69 % |
06 Action culturelle internationale |
9 245 658 |
8 813 215 |
95,32 % |
07 Fonctions de soutien du ministère |
730 911 993 |
722 579 446 |
98,86 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits ;
Source : rapport annuel de performances 2012.
● Action 1 : Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle
La légère sous-consommation des CP se situe à hauteur de 3 % des crédits ouverts en loi de finance initiale. Ce résultat s’explique notamment par le fait que ces établissements n’ont bénéficié que d’une levée partielle de la réserve de précaution appliquée à leur subvention.
Les dépenses d’intervention de cette action vont très probablement augmenter les années suivantes en raison de la hausse annuelle du nombre de boursiers sur critères sociaux. Entre 2011 et 2012, il y a eu 7,9 % de nouveaux boursiers sur critères sociaux, avec un accroissement de la part des boursiers appartenant aux échelons les plus défavorisés.
● Action 2 : Soutien à l’éducation artistique et culturelle
L’exécution de ces crédits n’appelle pas de commentaire particulier, puisqu’elle est conforme aux prévisions en AE et CP après déduction de la réserve de précaution.
● Action 3 : Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé
26,76 millions d’euros en AE et 27,3 millions d’euros en CP ont été consacrés au soutien des conservatoires départementaux et régionaux. L’écart avec la prévision en loi de finances, à hauteur de 2,46 millions d’euros en AE et de 1,9 million d’euros en CP s’explique notamment par l’application de la réserve de précaution à hauteur de 6 %.
● Action 4 : Actions en faveur de l’accès à la culture
L’exécution des crédits est inférieure aux prévisions en AE puisqu’ils n’ont été consommés qu’à hauteur de 88 %. En CP l’exécution est plus satisfaisante, les crédits ayant été consommés à hauteur de 95,6 %. L’écart en AE s’explique par l’annulation d’une dépense d’investissement relative au centre européen de musique de chambre de Fontainebleau.
● Action 6 : Action culturelle internationale
L’exécution des crédits est satisfaisante puisque sur les 9,24 millions d’euros d’AE et CP prévus en loi de finances initiale, 8,8 millions d’euros ont été consommés en AE et CP. La différence s’explique par l’application de la réserve de précaution.
● Action 7 : Fonctions de soutien du ministère
Cette action réunit depuis 2011 les crédits de la masse salariale de l’ensemble du ministère de la Culture. De ce fait, les crédits de titre 2 alloués en loi de finances initiale s’établissent à 642,2 millions d’euros en AE et CP. Les crédits ont été consommés à hauteur de 630,8 millions d’euros. Le schéma d’emplois à mettre en œuvre en 2012 prévoyait une diminution de 93 équivalents temps plein. La gestion de la masse salariale s’est effectuée conformément aux prévisions.
Toutefois, la Cour des comptes souligne dans sa note d’exécution budgétaire que le plafond d’emplois des opérateurs équivalents temps plein travaillé doit être revu à la baisse car leurs effectifs progressent plus vite que ceux du ministère. Le Rapporteur spécial rappelle que le respect de ce plafond d’emploi réajusté doit être effectif, quelle que soit l’évolution du périmètre des opérateurs.
S’agissant des dépenses autres que celles du titre 2, la consommation des crédits consacrés aux fonctions de soutien du ministère de la Culture et de la communication a été supérieure d’environ 3 % aux prévisions de la loi de finance initiale, ce qui s’explique par la hausse des dépenses immobilières, d’informatique et de communication.
L’indicateur associé à cet objectif se compose de quatre sous-indicateurs mesurant le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures, ainsi que le résultat pour l’ensemble des diplômés. Le niveau d’insertion dans un emploi en rapport avec la formation reçue s’élève en moyenne à 81,4 %, en baisse continue depuis 2010 (82,6 %) même si le résultat reste supérieur à l’objectif assigné de 80 %. Ce taux recouvre des situations variables, puisqu’il atteint à 67,66 % pour les diplômés des écoles supérieures d’art et s’établit à 91,31 % pour les diplômés dans le domaine du spectacle vivant et du cinéma ; le taux d’insertion des étudiants des écoles d’architecture enregistre aussi une baisse, se situant à 82,17 %, contre 85,2 % en 2010. Le Rapporteur spécial s’inquiète de la dégradation des résultats de cet indicateur.
En 2012 le périmètre des actions éducatives artistiques et culturelles a été modifié. Certaines actions abandonnées par le ministère de l’Éducation nationale, notamment les classes à projet artistique et culturel, les classes culturelles ou ateliers ne sont plus prises en compte.
Le nombre de jeunes bénéficiant d’une action éducative d’une structure subventionnée par le ministère de la Culture et de la communication est en forte hausse : 27,77 % en 2012 contre 22,4 % en 2011. Ce résultat est nettement supérieur aux prévisions.
La part des crédits investis dans les zones prioritaires est en légère hausse, passant d’un coefficient de 1,32 en 2011 à 1,72 en 2012. La baisse initialement enregistrée était due à l’augmentation significative du nombre de zones prioritaires en raison d’une nouvelle définition du zonage qui s’est achevée en 2011.
Le dernier indicateur associé à l’objectif mesure « l’accessibilité des lieux culturels aux personnes handicapés ». Il a été modifié par le projet de loi de finances pour 2012, qui a ajouté plusieurs sous-indicateurs relatifs aux établissements d’enseignement supérieur. Les informations relatives au premier sous-indicateur concernant « la part des établissements recevant du public et détenant le label tourisme et handicap », ne sont pas connues en raison de la modification de son périmètre à partir du PAP 2013. S’agissant de la part des établissements ESC accessibles aux personnes à mobilité réduite, aucune évolution n’a eu lieu depuis 2010, le taux restant fixe à 67,6 %. Parmi ces établissements, seulement 21,6 % sont en conformité avec la loi du 11 février 2005 (loi n° 2005-102 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées). Cependant, il faut souligner que 62,1 % des établissements non accessibles selon la loi de 2005 ont débuté des travaux de mise en conformité.
Le coût des fonctions soutien par ETP est en augmentation par rapport aux années précédentes, et reste toujours supérieur à la cible du projet annuel de performances. Le rapport annuel de performances note toutefois que l’augmentation de ce coût s’explique par deux causes :
– la diminution du nombre d’ETP réalisé par un travail de fiabilisation du périmètre ETP en cours d’année. Cette diminution augmente mathématiquement le ratio (ce travail a permis de remettre en cohérence le périmètre des ETP qui constitue le dénominateur de cet indicateur) ;
– les limites atteintes aujourd’hui par la réduction des dépenses de fonctionnement au regard de missions toujours plus étendues.
Le résultat du ratio « efficience de la gestion des ressources humaines » est conforme aux prévisions en s’établissant à 2,5 %. La plus grande mutualisation des fonctions de soutien au sein du secrétariat général du ministère, le déploiement interministériel du Système d’information des Ressources Humaines à partir de 2013, ainsi que le raccordement de l’opérateur national de paye (ONP) à partir de 2014, devraient permettre des mutualisations supplémentaires.
Enfin, l’efficience immobilière, exprimée par un ratio retraçant la surface utile nette par personne physique, augmente depuis 2011 pour atteindre 13,68 m² par poste de travail. Cette dégradation de l’efficience est due à la prise en compte de certains locaux (locaux situés rue du Renard et 12 rue de Louvois) dans le calcul de l’indicateur. Les diminutions d’implantation prévues en 2013 devraient en revanche permettre de réduire le ratio d’occupation à 13 m² par poste de travail.
Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
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Pages
I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS AUX PATRIMOINES 84
A. L’EXÉCUTION GLOBALE DU PROGRAMME EST MARQUÉE PAR UNE CERTAINE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES 84
B. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION S’ÉCARTE PARFOIS SENSIBLEMENT DES PRÉVISIONS INITIALES 87
C. UNE DÉPENSE FISCALE LARGEMENT SUPÉRIEURE AUX ESTIMATIONS 90
II. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES : DES RÉSULTATS EN AMÉLIORATION PAR RAPPORT À L’EXERCICE ANTÉRIEUR ET GLOBALEMENT CONFORMES AUX OBJECTIFS 91
A. OBJECTIF N° 1 « AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES » : DES PERFORMANCES ENCOURAGEANTES 91
B. OBJECTIF N° 2 « ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL » : DE BONS RÉSULTATS QUI PLAIDENT POUR UNE REDÉFINITION DE CERTAINS OBJECTIFS 93
C. OBJECTIF N° 3 « ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS » : DES RÉALISATIONS TRÈS POSITIVES 95
A. L’EXÉCUTION GLOBALE DU PROGRAMME EST MARQUÉE PAR UNE CERTAINE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES
Volet majeur de notre politique culturelle regroupant plusieurs établissements et institutions parmi les plus réputés au monde, le programme 175 Patrimoines représente environ un tiers de la dépense inscrite à la mission Culture (33,7 % en autorisations d’engagement et 31,8 % en crédits de paiement). En 2012, ce sont 918,02 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 872,04 millions d’euros de crédits de paiement (CP) qui auront in fine été ouverts au profit de la politique patrimoniale. Ces deux agrégats comprennent :
– les crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale (LFI) : 804,85 millions d’euros en AE et 861,5 millions d’euros en CP (des fonds de concours et autres attributions de produits étaient en outre prévus à hauteur de 1,8 million d’euros en AE et 19,07 millions d’euros en CP) ;
– les ouvertures effectuées en cours d’exercice par voie de fonds de concours et d’attribution de produits ;
– le solde des mouvements de crédits opérés en gestion (arrêtés de report sur des crédits de 2011 non consommés, décrets de transfert, décrets de virement, d’avance et d’annulation, et mesures votées en lois de finances rectificatives notamment).
SYNTHÈSE DE L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES
(en euros)
AE |
CP | ||
Loi de finances initiale |
804 849 512 |
861 505 291 | |
Loi de finances rectificative |
Ouvertures |
145 000 |
145 000 |
Annulations |
– 21 130 000 |
– 23 130 000 | |
Solde |
– 20 985 000 |
– 22 985 000 | |
Total des mouvements de crédits en gestion dont : |
21 382 977 |
33 520 596 | |
Reports |
7 469 199 |
28 669 176 | |
Virements |
Ouvertures |
||
Annulations |
– 472 875 |
- 5 772 875 | |
Solde |
– 472 875 |
– 5 772 875 |
Transferts |
Ouvertures |
2 496 616 |
3 496 616 |
Annulations |
– 200 000 |
– 200 000 | |
Solde |
2 296 616 |
3 296 616 | |
Décrets d’avance |
Annulations |
– 3 130 228 |
– 16 200 000 |
Annulations |
– 1 492 469 |
– 687 185 | |
Fonds de concours |
15 781 801 |
23 283 931 | |
Attributions de produits |
930 933 |
930 933 | |
Reports d’AE 2011 affectées non engagées |
112 770 000 |
||
Total des crédits disponibles |
918 017 489 |
872 040 887 | |
Crédits consommés |
774 418 209 |
801 843 879 |
Source : note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes ; rapport annuel de performances 2012.
Au terme de l’exercice 2012, la consommation de crédits atteint, en valeur absolue, 774,41 millions d’euros en AE et 801,84 millions d’euros en CP. Rapportés aux crédits ouverts en loi de finances initiale (prévisions de fonds de concours et d’attributions de produits comprises), le taux de consommation s’élève à 96 % en AE et 91,06 % en CP.
Relativement à l’ensemble des crédits ouverts en gestion (cf. supra), ce taux atteint 84,36 % en AE et 91,95 % en CP, ce qui témoigne d’une sous-consommation assez sensible des crédits, notamment en AE. Il est certes aisé de formuler une telle remarque a posteriori. Toutefois, on ne peut que s’interroger sur le calibrage des AE en loi de finances initiale eu égard à l’importance des AE affectées non engagées en 2011 et ayant fait l’objet d’un report de droit en 2012 (environ 112,8 millions d’euros). En effet, il n’est pas improbable que l’impossibilité d’engager en 2011 une partie au moins de ces AE était acquise dès la préparation du projet de loi de finances. Le total d’AE disponibles s’est élevé in fine à 918 millions d’euros, pour des besoins de financement constatés à l’issue de l’exercice de 774,41 millions d’euros. De fait, on relève un écart non négligeable de 143,6 millions d’euros – supérieur au montant des AE reportées car non engagées en 2011 – entre les AE ouvertes et celles effectivement consommées.
Les mêmes observations valent, dans une moindre mesure, en ce qui concerne le total des CP disponibles dont plus de 8 % n’ont finalement pas été consommés. Le rapport annuel de performances indique que le reliquat de CP non consommés – soit quelque 59,66 millions d’euros (4) – a fait l’objet d’une demande de report sur l’exercice 2013, notamment pour assurer la couverture des opérations menées sur les monuments historiques financées par des crédits d’intervention.
Enfin, l’exercice 2012 se veut conforme à la tradition désormais bien ancrée – mais qui devrait prendre fin suite aux réformes du mode de financement de l’archéologie préventive votées entre 2011 et 2013 (5) de surconsommation massive de crédits au titre de l’action 9.
EXÉCUTION 2012 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME PATRIMOINES
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 175 Patrimoines |
806 649 512 |
774 413 866 |
96 % |
01 Patrimoine monumental |
343 811 477 |
291 751 801 |
84,86 % |
02 Architecture |
26 767 202 |
30 856 838 |
115,28 % |
03 Patrimoine des musées de France |
368 911 862 |
380 818 037 |
103,23 % |
04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
37 730 348 |
28 685 736 |
76,03 % |
07 Patrimoine linguistique |
2 646 333 |
2 836 656 |
107,19 % |
08 Acquisition et enrichissement des collections publiques |
16 706 024 |
15 411 757 |
92,25 % |
09 Patrimoine archéologique |
10 076 266 |
24 053 041 |
238,71 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2012 ; calculs du Rapporteur spécial.
EXÉCUTION 2012 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME PATRIMOINES
(en euros)
Prévision LFI (a) |
Consommation |
Taux de consommation | |
Programme 175 Patrimoines |
880 575 291 |
801 843 415 |
91,06 % |
01 Patrimoine monumental |
381 730 067 |
303 963 635 |
79,63 % |
02 Architecture |
27 763 202 |
29 479 614 |
106,18 % |
03 Patrimoine des musées de France |
392 939 738 |
398 773 167 |
101,48 % |
04 Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
49 276 661 |
32 176 346 |
65,3 % |
07 Patrimoine linguistique |
2 646 333 |
2 836 656 |
107,19 % |
08 Acquisition et enrichissement des collections publiques |
16 706 024 |
15 258 567 |
91,34 % |
09 Patrimoine archéologique |
9 513 266 |
19 355 430,0 |
203,46 % |
(a) : y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : rapport annuel de performances 2012 ; calculs du Rapporteur spécial.
Il convient de rappeler à titre liminaire que les mouvements de crédits en gestion sont globalisés au niveau du programme. Leur ventilation par action est parfois renseignée dans le rapport annuel de performances, mais pas systématiquement. De fait, en règle générale, ce n’est que relativement aux crédits ouverts en loi de finances initiale que le commentaire de l’exécution par action peut s’effectuer.
Le Rapporteur spécial tient à saluer la poursuite des efforts tendant à l’enrichissement des documents budgétaires, notamment en ce qui concerne la Justification au premier euro (JPE) du rapport annuel de performances.
● Action 1 Patrimoine monumental
Les crédits alloués en loi de finances initiale à l’action 1 Patrimoine monumental présentent des taux de consommation relativement peu élevés d’environ 85 % pour les AE et 80 % pour les CP, et dans la continuité de l’exercice 2011 pour ce qui concerne ces derniers.
C’est principalement l’exécution des crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques qui explique les écarts constatés en CP (cf. tableau infra). Au total, environ 77 % des AE et 76,2 % des CP ont été consommés. En d’autres termes, près du quart des crédits ouverts n’ont pas été mobilisés. Parmi les facteurs à l’origine de ces résultats, citons :
– le report de 37 millions d’euros de CP sur l’exercice 2013, dû au rythme de consommation des crédits moins soutenu qu’anticipé sur 2012, ainsi qu’à l’effort de maîtrise de la dépense publique en fin d’exercice ;
– la mise en réserve de crédits, les crédits gelés résiduels constatés en fin d’exercice (27 millions d’euros pour l’ensemble du programme) ayant fait l’objet d’un report sur 2013 ;
– l’abondement traditionnel des crédits d’archéologie préventive (action 9) par transfert depuis l’action 1 (cf. infra) ;
– d’autres mouvements de fongibilité (6).
FINANCEMENTS CONSACRÉS À LA CONSERVATION, À L’ENTRETIEN ET À LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES
(en millions d’euros)
LFI 2012 |
Exécution 2012 | |||
AE |
CP |
AE |
CP | |
Monuments historiques « hors grands projets » |
304,66 |
329,21 |
245,15 |
241,63 |
Dont crédits d’entretien |
55,57 |
55,57 |
38,52 |
36,39 |
Dont crédits de restauration |
241,84 |
266,39 |
196,29 |
194,44 |
Monuments historiques « grands projets » |
37,75 |
33,01 |
18,18 |
34,11 |
Total crédits budgétaires |
342,41 |
362,22 |
263,33 |
275,74 |
Ressources extra-budgétaires allouées au CMN |
10 |
10 |
8 |
8 |
TOTAL Taux de consommation |
352,41 |
372,22 |
271,33 77 % |
283,74 76,2 % |
Source : rapport annuel de performances 2012 ; calculs du Rapporteur spécial.
Rappelons que la compensation, aux institutions patrimoniales, de la perte de recettes subie au titre de la gratuité d’accès des jeunes de 18-25 ans a été opérée via la libération des crédits précédemment gelés au sein de la réserve de précaution. Elle a permis l’abondement des subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs du programme (principalement sur les actions 1 et 3).
● Action 2 Architecture
L’action 2 Architecture a connu plusieurs mouvements de crédits en gestion. Parmi les faits notables, on peut noter que la subvention pour charges de service public allouée à la Cité de l’architecture et du patrimoine a fait l’objet d’un léger abondement afin d’assurer le remboursement de la mise à disposition de personnels (7), et la compensation de la gratuité de l’accès aux collections permanentes pour les 18-25 ans (8). Il convient toutefois de préciser qu’un tel abondement a été quasi-intégralement compensé par une diminution parallèle de certains crédits (conséquence de la réserve de précaution notamment).
En outre, des crédits auront été débloqués au bénéfice des ménages (0,46 million d’euros en CP) et des entreprises (0,11 million d’euros en CP) au titre des dépenses d’intervention afin de soutenir les travaux engagés par ces particuliers et sociétés aux abords des monuments historiques. Les collectivités territoriales auront également bénéficié d’une assistance budgétaire au titre du financement des dispositifs afférents au label Villes et pays d’art et d’histoire (2,46 millions d’euros en AE et 2,35 millions d’euros en CP) ainsi qu’aux dépenses en secteurs sauvegardés (9) (études relatives à de telles zones et travaux engagés par les propriétaires publics aux abords de monuments historiques situés en leur sein).
● Action 3 Patrimoine des musées de France
L’exécution des crédits consacrés au patrimoine muséal est en phase avec les prévisions effectuées en loi de finances initiale, avec des taux de consommation d’environ 103 % en AE et 101,5 % en CP.
Au titre des mouvements financiers effectués en cours d’exercice, on peut citer :
– la compensation de la gratuité d’accès aux collections permanentes pour les 18-25 ans et les enseignants titulaires du Pass Éduc (17,3 millions d’euros en AE comme en CP) ;
– des abondements nécessaires au financement de diverses dépenses de fonctionnement : gestion des sites Internet de la RMN-GP, opérations sur les centrales d’air du Centre Pompidou notamment ;
– la dissolution de la Maison de l’Histoire de France, qui s’est traduite par un redéploiement de crédits au profit d’opérateurs qui devaient en constituer le réseau.
● Action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales
L’action 4 présente des taux de consommation de crédits très inférieurs aux prévisions (environ 76 % en AE et 65 % en CP).
Ceci s’explique par les évolutions qui ont touché les dépenses d’investissement, particulièrement mises à contribution au titre de diverses annulations de crédits, à hauteur de 9 millions d’euros en AE et de 12,6 millions d’euros en CP, portées par voie législative (10) et réglementaire (11).
● Action 7 Patrimoine linguistique
L’action 7 présente une surconsommation de crédits (7 % environ), qui demeure toutefois modeste en valeur absolue (0,19 million d’euros).
Le surplus a notamment permis d’abonder les crédits d’intervention de la délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF), en particulier les financements déconcentrés (12).
● Action 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques
L’exécution des crédits de l’action 8 est globalement en ligne avec les prévisions. Les écarts constatés par rapport à la loi de finances initiale sont majoritairement dus aux effets de la mise en réserve.
Si un complément de subvention au bénéfice du musée du quai Branly n’a pu être effectué et a fait l’objet d’un report en 2013, des mouvements internes à l’action ont permis notamment au domaine de Chambord (13) et au Centre Pompidou (14) d’étoffer leurs collections.
● Action 9 Patrimoine archéologique
En 2012 une fois encore, l’action 9 a vu ses crédits budgétaires augmenter sensiblement grâce à des versements complémentaires et des mouvements en provenance d’autres actions du programme. Le Rapporteur spécial ne reviendra pas ici sur les raisons qui conduisent à un maintien sous perfusion budgétaire de l’archéologie préventive, lesquelles ont déjà été largement exposées (15). Il formule toutefois le vœu que l’exécution 2012 mette fin – il n’est pas interdit d’espérer après la réforme du financement de l’archéologie préventive – à la longue tradition de sous-financement chronique de cette politique publique.
Ainsi, l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) aura bénéficié en gestion d’un abondement de 5 millions d’euros (AE=CP) financé par redéploiements à partir des actions 1 et 4, ainsi que d’un surcroît de crédits au titre de ses dépenses d’intervention de 5,04 millions d’euros en AE et de 4,29 millions d’euros en CP couverts une diminution à due concurrence des financements alloués à l’action 1.
Le montant total de la dépense fiscale rattachée au programme Patrimoines atteint 153 millions fin 2012 pour une prévision de 111 millions d’euros, soit un différentiel de 37,8 %.
Certains dispositifs présentent des écarts particulièrement impressionnants, ce qui témoigne a posteriori d’un certain optimisme des services concernés lors de l’élaboration du projet de loi de finances. Ainsi, alors que le nouveau dispositif « Malraux » (16) ne devait entraîner qu’une perte de recettes minime – 4 millions d’euros –, le chiffrage actualisé fin 2012 atteint 28 millions d’euros, soit une moins-value pour le Trésor public 7 fois plus importante qu’anticipée, sans qu’aucune modification législative ou réglementaire ne soit intervenue en cours d’exercice afin d’assouplir ce régime.
L’ancien régime « Malraux » quant à lui, censément en décroissance, aura généré une dépense fiscale environ 3 fois plus élevée que prévue, avec 23 millions d’euros constatés pour un chiffrage de 7 millions d’euros seulement en loi de finance initiale.
Comme les années précédentes, on peut regretter l’absence de rattachement au moins partiel à l’un des programmes de la mission – pour leur volet « soutien à la culture » – des réductions d’impôt prévues aux articles 200 (particuliers) et 238 bis (entreprises) du code général des impôts, alors que ces dispositifs fiscaux concernent notamment le mécénat culturel.
II. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES : DES RÉSULTATS EN AMÉLIORATION PAR RAPPORT À L’EXERCICE ANTÉRIEUR ET GLOBALEMENT CONFORMES AUX OBJECTIFS
L’analyse des objectifs et indicateurs de performance attachés au programme Patrimoines révèle des résultats très satisfaisants. Par rapport à l’exercice 2011, plus de 81 % des indicateurs présentent une amélioration de leurs résultats ou un niveau égal de réalisation. En outre, ces mêmes performances sont globalement en ligne avec les objectifs assignés dans le cadre de la loi de finances initiale : plus de 72 % des cibles ont été atteintes et, lorsque tel n’est pas le cas, des explications objectives peuvent être avancées.
A. OBJECTIF N° 1 « AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES » : DES PERFORMANCES ENCOURAGEANTES
Tous les résultats de l’objectif n° 1 sont en hausse par rapport à 2011, ce qu’il convient de saluer. Par rapport aux cibles assignées en loi de finances initiale pour 2012, les réalisations sont cependant plus contrastées.
Traditionnellement, un certain optimisme entoure la détermination des valeurs prévisionnelles attachées à l’avancement des travaux de récolement (17) des collections dans les musées nationaux. Il est vrai que, en vertu d’une obligation légale (18), la procédure de récolement doit s’achever d’ici 2014. Il n’est donc pas totalement surprenant que les pouvoirs publics fassent preuve de volontarisme en la matière. De fait le taux de récolement hors musées de la préhistoire (19) – dont la spécificité des collections, notamment leur volumétrie, conduit à les distinguer des autres musées nationaux – a progressé de plus de 12 points par rapport à 2011 (environ 54 %) et ne se révèle inférieur que de 6 points à la cible du PAP.
Comme l’année précédente, l’indicateur 1.2 relatif au développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques dépasse sa cible. Ainsi, les crédits d’entretien représentent plus de 19 % des crédits de restauration consacrés aux monuments historiques (pour un objectif de 15 %). Ce niveau d’entretien est notamment le résultat de l’action volontariste tant du réseau du Centre des monuments nationaux que des DRAC en régions. Toutefois, considérant que la cible est largement dépassée, il est possible de s’interroger, comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, sur un éventuel recalibrage des crédits affectés à ces opérations, soit qu’il s’agisse de diminuer les financements fléchés vers l’entretien, soit qu’il convienne de revaloriser les crédits de restauration afin de se rapprocher de l’objectif de 15 % (20).
L’indicateur et les sous-indicateurs dédiés au suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage de l’État témoignent de bonnes performances (21). Les délais de mise en œuvre des opérations sont tenus, de même que les coûts. Ainsi, plus de 95 % des projets de restauration des monuments historiques programmés en année N débutent cette même année (un résultat supérieur de 5 points à la cible, et en amélioration de 4 points par rapport à 2011). Par ailleurs, la proportion entre le coût total des opérations passées sous convention-cadre de l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (22) (OPPIC) à réception des travaux et le coût prévu dans les avant-projets définitifs de telles opérations s’élève à 87,5 % environ. Ce bon résultat s’explique par l’avancement plus rapide de certains chantiers, qui ont permis de réaliser des économies et de limiter les révisions de prix.
B. OBJECTIF N° 2 « ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL » : DE BONS RÉSULTATS QUI PLAIDENT POUR UNE REDÉFINITION DE CERTAINS OBJECTIFS
Les sous-indicateurs relatifs à l’accessibilité physique des collections (taux d’ouverture des salles, coûts de la surveillance et part des fonds accessibles) témoignent de bonnes réalisations qui, si elles ne sont pas toujours conformes aux cibles déterminées en loi de finances initiale, sont tout à fait satisfaisantes. Ainsi, si le taux d’ouverture des salles est légèrement inférieur à l’objectif (92,6 % contre 95 %) et même en retrait par rapport à l’année 2011 (93,7 %), il demeure élevé. En outre, comme le souligne le RAP, le fléchissement observé est purement optique et résulte en réalité d’une amélioration du renseignement de l’indicateur par les musées SCN qui s’est traduite par une minoration du taux d’environ un point.
Si le coût de la surveillance des salles est très hétérogène d’un établissement à l’autre du fait de la diversité des surfaces, des équipements, et de la réalisation ou non de travaux conduisant à la fermeture ou à la réouverture de certains espaces, il n’en demeure pas moins que celui-ci est en diminution. Ainsi, globalement, entre 2011 et 2012, si la surface des salles ouvertes au public a crû de 6 % (23), la croissance des coûts de surveillance a été limitée à 3 % et atteint 275,14 €/m², pour une cible à 280 €/m².
La part des fonds accessibles par rapport aux fonds conservés continue de progresser (87,17 %). Elle dépasse les réalisations 2011 (83,83 %), ainsi que la cible déterminée en loi de finances initiale (>85 %).
La fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales reste très élevée et en progression constante, ce que le Rapporteur spécial tient à saluer. Il faut toutefois rappeler que les cibles assignées pouvaient paraître modestes, eu égard à la dynamique de la fréquentation observée ces dernières années. De fait, il ne serait sans doute pas inutile de recalibrer l’objectif en affichant une cible plus volontariste. Ainsi, plus de 43 millions de visiteurs se sont rendus dans les établissements de notre réseau culturel, une réalisation qui dépasse largement les prévisions de la loi de finances initiale (>36 millions) et qui témoigne d’une croissance impressionnante de 7,2 % par rapport à 2011. L’harmonisation des modalités de décompte des visites n’explique qu’une infime partie de cette progression (1,5 million de visiteurs réintégrés à la base). Les musées nationaux méritent un éloge particulier, avec une progression de leur fréquentation d’environ 10 %. Il convient toutefois de tempérer l’enthousiasme que pourrait produire la lecture de ces chiffres bruts en rappelant que la fréquentation se concentre – mais ce n’est guère étonnant – sur un nombre somme toute très réduit d’établissements : 7 musées attirent 90 % des visiteurs de l’ensemble des musées nationaux, et 8 monuments réalisent 70 % de la fréquentation totale de ces institutions.
La part du jeune public dans la fréquentation des institutions patrimoniales décroît légèrement par rapport à 2011 (14,67 % contre 15,22 %) et se révèle inférieure à l’objectif fixé (>17 %). Deux facteurs permettent de l’expliquer. En premier lieu, l’harmonisation des méthodes de décompte des visites (cf. supra) a entraîné une baisse d’un point de l’indicateur. En second lieu, la part des jeunes a mathématiquement diminué du fait d’une progression réelle mais moindre de ce public par rapport à l’augmentation de la fréquentation totale (+ 3,5 % contre + 7,5 %). En d’autres termes, davantage de jeunes visiteurs se rendent dans nos institutions patrimoniales (+ 200 000 environ en 2012) – ce dont il faut se réjouir – mais les autres publics fréquentent ces lieux culturels encore plus assidûment.
La part des 18-25 ans ressortissants de l’Union européenne dans la fréquentation des collections permanentes de ces mêmes institutions a progressé de plus d’un point par rapport à 2011 et dépasse la cible prévisionnelle. Elle s’établit à 10,7 %, contre 9,49 % l’année précédente, et pour un objectif supérieur à 9,5 %.
Le Rapporteur spécial tient à saluer l’effort de redéfinition des indicateurs permettant le suivi de la satisfaction du public. Il avait pu déplorer le caractère incomplet des indicateurs précédents (24) – avec un nombre réduit d’établissements servant de base à l’enquête, et des données souvent indisponibles – et l’absence d’harmonisation entre ces indicateurs. Le panel des établissements s’est étoffé et reflète plus fidèlement le paysage patrimonial français (25). Les résultats sont tout à fait encourageants, près d’un quart des visiteurs jugeant que « la visite a dépassé leurs attentes » (24,1 % pour les musées nationaux, et 23,8 % pour les monuments nationaux du panel). Le score de recommandation (26) des musées nationaux est très satisfaisant et en forte hausse (+ 11,4 points, à 46,4), souvent tiré par de grands établissements (notamment le Louvre, avec 62,6 points, et le musée d’Orsay avec 49,6 points). Si les monuments nationaux enregistrent un léger fléchissement de leurs résultats pour les deux sous-indicateurs, il est notamment dû à l’élargissement du panel (10 monuments contre 4 précédemment).
C. OBJECTIF N° 3 « ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS » : DES RÉALISATIONS TRÈS POSITIVES
L’effet de levier de la participation financière de l’État dans les travaux de restauration des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas (27) est en augmentation par rapport à 2011 – 2,28 % contre 2,04 % – et dépasse la cible prévue (2 %). Cela signifie que lorsque l’État engage 1 € dans un projet de restauration, les partenaires à l’opération financent 2,28 € supplémentaires.
Le développement des ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales est en progression constante, ce qu’il convient de saluer (28). Tous les sous-indicateurs progressent par rapport à l’année antérieure et dépassent ou sont conformes aux prévisions. Comme souvent dans le champ des institutions patrimoniales, les situations sont très diverses d’un établissement à l’autre. Tous ne peuvent développer intensément leur fréquentation ou mobiliser fortement le mécénat. La progression des ressources propres dans le réseau des musées nationaux a été portée par une excellente fréquentation (cf. supra) qui a dopé les recettes de billetterie et a conduit à un taux de ressources propres de 40,69 %, contre 38,39 % l’an passé.
Le taux provisoire de ressources des musées nationaux provenant du mécénat stagne par rapport aux prévisions avec une progression de 4 % mais est toutefois supérieur aux 3,75 % de 2011, ce qui est notable dans un contexte de crise économique et financière qui ne facilite pas la mobilisation des mécènes. De fait, seuls trois établissements ont réussi à augmenter la part de ces ressources : le musée du quai Branly, le musée d’Orsay et de l’Orangerie, et le musée des Arts décoratifs.
DÉFENSE :
PRÉPARATION DE L’AVENIR
Commentaire de M. François CORNUT-GENTILLE, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
Pages
I. UN PROGRAMME RENFORCÉ AU SEIN DE LA MISSION DÉFENSE 98
A. DES CRÉDITS EN HAUSSE QUI CONFIRMENT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA FONCTION DE RENSEIGNEMENT 98
B. UN RENFORCEMENT DES EFFECTIFS QUI PROFITE ESSENTIELLEMENT À LA DGSE 99
II. DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES MALGRÉ DES INDICATEURS PARFOIS SUJETS À CAUTION. 100
A. UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE TECHNOLOGIQUE SUSPENDUE PAR LA RÉDUCTION DES BUDGETS DE DÉFENSE 100
B. DES INTERROGATIONS CONCERNANT LA FIABILITÉ DES INDICATIONS FOURNIES SUR LE CONTRÔLE DES SITES SENSIBLES ET DES EXPORTATIONS D’ARMEMENTS 100
La partie « Préparation de l’avenir » de la mission défense regroupe l’analyse des programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense et 146 Équipements des forces.
Le présent rapport concerne uniquement le programme 144 étant donné que le programme 146 fait l’objet d’un rapport d’information spécifique présenté par MM. Jean-Jacques Bridey et François Cornut-Gentille.
Le programme 144 est le programme socle de la mission Défense puisqu’il représente pour une large part la traduction budgétaire de la fonction stratégique de connaissance et d’anticipation.
Placé sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques (DAS), il regroupe des entités de l'état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l'armement (DGA), la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). Dans leur domaine d'action respectif, ces services contribuent à l’analyse du contexte stratégique, à la définition des futurs systèmes de forces, à la conduite de la diplomatie de défense et sont chargés de l’acquisition du renseignement de défense.
A. DES CRÉDITS EN HAUSSE PAR RAPPORT À 2011 QUI CONFIRMENT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA FONCTION DE RENSEIGNEMENT
Avec 1,9 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1,79 milliard d’euros en crédits de paiement (CP), le programme 144 est le moins doté de la mission Défense sur le plan budgétaire. Il bénéficie néanmoins d’AE supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2011 qui avait doté ce programme de 1,84 milliard d’euros en AE et de 1,78 milliards en CP.
Cette hausse se poursuit par l’augmentation, en loi de finances initiale 2013, de 128 millions d’euros des CP par rapport à l’exécution 2012, qui s’explique principalement par l’effort effectué en faveur des études amont dont les CP sont passés de 633 millions d’euros à 707 millions d’euros entre 2012 et 2013.
Depuis plusieurs années l’exécution des CP ne présente pas d’écart important par rapport à la loi de finances initiale (LFI), tandis que l’utilisation des AE s’est révélée inférieure au montant de la LFI en 2011 et en 2012, du fait d’une gestion prudente tenant compte, en 2011, du retard de perception des recettes exceptionnelles des cessions de bandes de fréquence et, en 2012, de la volonté de ne pas prendre de décision difficilement réversible avant les arbitrages politiques attendus dans le cadre de la nouvelle loi de programmation militaire (LPM) en 2013.
PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS DE 2011 À 2013
(en millions d’euros)
Autorisations d'engagement (M6) |
LFI 2011 |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
Exécution 2012 |
LFI 2013 |
Titre 2 |
569 |
577 |
597 |
607 |
633 |
Hors titre 2 |
1 272 |
1 180 |
1 306 |
1 184 |
1 350 |
Total P 144 |
1 841 |
1 757 |
1 903 |
1 791 |
1 983 |
Crédits de paiement (M€) |
LFI 2011 |
Exécution 2011 |
LFI 2012 |
Exécution 2012 |
LFI 2013 |
Titre 2 |
569 |
577 |
597 |
607 |
633 |
Hors titre 2 |
1 223 |
1 206 |
1 192 |
1 174 |
1 272 |
Total P 144 |
1 792 |
1 783 |
1 789 |
1 781 |
1 905 |
Source : données d'exécution budgétaire et LFI.
La croissance de la masse salariale de 30 millions d’euros entre 2011 et 2012 s’explique en partie par la croissance des effectifs qui sont passés de 8 618 à 8 668 ETPT entre 2011 et 2012. Au sein de la mission Défense, le programme 144 est ainsi le seul à bénéficier d’une progression de ses effectifs.
Le programme 144 rassemble 3 % des effectifs du ministère de la Défense. Il se décompose en 49,6 % de personnel civil et 50,4 % de militaires.
Le plafond d’emplois du programme 144 se situe à 8 761 ETPT en LFI pour 2012 contre 8 618 en 2011. Le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 ayant érigé la fonction « connaissance et anticipation » au rang de priorité, un recrutement de 690 effectifs entre 2009 et 2014 a été prévu en conséquence. Le schéma d’emplois 2012 se décompose donc de la manière suivante :
– 130,5 ETPT supplémentaires au titre des créations « connaissance et anticipation » en 2012,
– 50 ETPT au titre des suppressions d'emplois en 2012,
– 12 ETPT au titre des transferts,
– 19,5 ETPT supplémentaires au titre des créations d'emplois Cyber défense.
Cette hausse bénéficie pour l’essentiel à la DGSE, qui, pour l’exercice 2012, a bénéficié de 95 emplois supplémentaires. 95 emplois supplémentaires sont prévus en 2013, puis 45 en 2014. Par rapport à l'échéancier initial, il est à noter que la cible a été légèrement infléchie en 2011, avec 162 recrutements au lieu de 165 (soit 156 ETPT au lieu de 157,5), suite au transfert de 3 agents à la nouvelle Académie du renseignement.
Le programme 144 comporte cinq objectifs et huit indicateurs. La plupart des indicateurs enregistrent des résultats supérieurs ou égaux aux prévisions qui témoignent du renforcement des moyens humains et financiers des principaux services de renseignement.
A. UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE TECHNOLOGIQUE SUSPENDUE PAR LA RÉDUCTION DES BUDGETS DE DÉFENSE
On note toutefois que le taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie se situe à un niveau inférieur à celui attendu, notamment pour les études amont (15,8 % en 2012 soit une baisse de deux points par rapport à l'exercice précédent, qui résulte du faible nombre de nouvelles coopérations lancées en 2011).
Cette diminution a été particulièrement visible pour les coopérations se déroulant dans le cadre de l'Agence européenne de défense (AED) en raison des difficultés financières de la plupart des pays européens : seuls deux accords de coopération technique impliquant la France ont été signés en 2011 (pour une réalisation effective en 2012).
La situation s’est légèrement améliorée en 2012 puisque la France a signé dix nouveaux accords sous l’égide de l’AED. Toutefois, il est probable que la coopération en Europe restera faible au cours des prochaines années.
B. DES INTERROGATIONS CONCERNANT LA FIABILITÉ DES INDICATIONS FOURNIES SUR LE CONTRÔLE DES SITES SENSIBLES ET DES EXPORTATIONS D’ARMEMENTS
L’évaluation de la performance en matière de sécurité des sites relève de l’indicateur 2.3 « Taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits ». Si le résultat affiché est de 91 %, soit légèrement inférieur à la cible de 94 % fixée en PAP 2012, aucune information n’est donnée concernant la qualité de ces inspections. Le Rapporteur spécial s’inquiète ainsi des multiples échos de pénétration réussie de sites sensibles, notamment à l’arsenal de Brest où sont construits les sous-marins nucléaires français. Le maintien de cet indicateur dans l’état n’est donc que d’un intérêt très limité.
Enfin, en 2012, il convient de souligner que le délai moyen mensuel de traitement des dossiers d’exportation de matériels de guerre rapporté au nombre de dossiers traités a été réduit de 8 jours pour la procédure normale et de 10 jours pour la procédure continue. Ces bons résultats s’expliquent, pour la procédure normale, par la mise en place de procédures harmonisées et, pour la procédure continue, par l'augmentation du périmètre d'éligibilité et par une autorégulation satisfaisante de la part des industriels. En effet, depuis la mise en place en juillet 2012 de la réforme du contrôle, les industriels sont autorisés à entamer des négociations commerciales sans disposer d'agrément préalable, ce qui les incite à une autorégulation plus poussée.
Néanmoins, le RAP 2012 fait état d’une cellule de seulement deux agents pour le contrôle continu, ce qui pose la question de la capacité de cette cellule à gérer le traitement de très nombreux dossiers en procédure continue. Les effets de cette réforme, un an après sa mise en œuvre, mériteraient donc d’être précisés.
DÉFENSE :
BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE
Commentaire de M. Jean LAUNAY, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
Pages
I. LE PROGRAMME 178 PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 104
A. UNE PROGRAMMATION INITIALE INSUFFISANTE POUR INTÉGRER LES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ET AU DÉRAPAGE DE LA MASSE SALARIALE 105
B. L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 109
II. LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 112
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 112
B. UN CONTRÔLE ENCORE INCERTAIN DES OPÉRATEURS RATTACHÉS AU PROGRAMME 113
C. UN PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE EN ADÉQUATION AVEC LES PRÉVISIONS 114
Le rapport spécial Budget opérationnel de la défense concerne deux programmes sur les quatre qui composent la mission Défense : le programme 178 Préparation et emploi des forces, qui concentre la majeure partie des crédits et des effectifs de la mission, et le programme 212 Soutien de la politique de défense.
La mission Défense a poursuivi en 2012 une triple transition opérationnelle (accélération du désengagement d’Afghanistan, évolution de la participation française à la force intérimaire des Nations Unies au Liban), organique (transformation des armées et services du ministère conformément à la loi de programmation militaire 2009-2014) et stratégique (lancement des travaux d’élaboration d’un nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN).
En loi de finances initiale (LFI) pour 2012, la mission Défense a été dotée de 39,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 38 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).
En cours d’année, près de 10 milliards d’euros supplémentaires ont été autorisés en AE et 920 millions d’euros en CP, portant ainsi le volume global annuel des dotations à 49,12 milliards d’euros en AE et 38,92 milliards d’euros en CP. Toutefois, l’exécution en AE, partiellement gelée en attente de la déclinaison dans la loi de programmation militaire 2014-2019 des orientations décidées par le LBDSN, se révèle largement inférieure aux montants autorisés sur l’année (34,8 milliards d’euros), soit un taux d’exécution de 69,4 %, alors que le taux d’exécution en CP atteint presque 100 %.
Enfin, le schéma d’emplois montre une diminution des effectifs plus rapide que prévue, puisque 281 520 emplois, exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT), ont été effectivement utilisés par rapport à un plafond d’emploi de 286 489 ETPT.
Le programme 178 Préparation et emploi des forces constitue le cœur de la mission Défense sous la responsabilité du chef d’état-major des armées (CEMA). Il recouvre tous les aspects opérationnels de la défense, des ressources humaines (recrutement, rémunérations) à l’entraînement des forces, en passant par l’entretien de leurs matériels et les opérations extérieures (OPEX).
A. UNE PROGRAMMATION INITIALE INSUFFISANTE POUR INTÉGRER LES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ET AU DÉRAPAGE DE LA MASSE SALARIALE
1. Une exécution 2012 qui se situe largement au-delà des crédits inscrits en loi de finances initiale
Avec 23,4 milliards d’euros inscrits en AE et 22,9 milliards d’euros inscrits en CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2012, soit des montants identiques à ceux programmés en 2011, le programme 178 est le plus important de la mission s’agissant du montant des crédits.
À elles seules, les dépenses de personnel (titre 2) représentent 15,53 milliards d’euros en AE et en CP pour un plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale à 252 591 ETPT.
Ce programme fait généralement l’objet d’abondements élevés en cours d’exercice, notamment en raison de l’insuffisance chronique – bien que peu à peu corrigée – des ressources prévues en loi de finances initiale pour financer les opérations extérieures et les dérapages de la masse salariale.
En 2012, 583 millions d’euros ont été ouverts en cours d’année pour porter le total des CP à 23,48 milliards d’euros, ainsi que 1,65 milliard d’euros en AE, portant leur volume global d’autorisations en AE à 25,24 milliards d’euros. Si ces mouvements de crédits en faveur du programme 178 sont moins importants en 2012 qu’en 2011, année marquée par l’intervention militaire en Lybie (le surcoût lié aux opérations extérieures était ainsi de 1,24 milliard d’euros), ils demeurent conséquents et témoignent de l’insuffisance de la programmation initiale.
En effet, la consommation finale des crédits se situe à 23,34 milliards d’euros en AE, soit un taux d’exécution de 92 %, et à 23,44 milliards d’euros en CP, soit un taux d’exécution proche de 100 %, soit bien au-delà des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2012. Comme en 2011, le dérapage de la masse salariale et le coût des OPEX expliquent ce décalage entre prévision et exécution.
PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS - PROGRAMME 178 (AE ET CP)
(en millions d’euros)
AE |
2011 |
2012 |
2013 | |||
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
Différence |
PLF | |
Titre 2 |
15 491 |
16 054 |
15 534 |
16 306 |
772 (+ 5 %) |
15 532 |
Hors titre 2 |
7 073 |
7 442 |
7 366 |
7 036 |
-330 (-4 %) |
7 527 |
Total |
22 564 |
23 496 |
22 900 |
23 342 |
442 (2 %) |
23 059 |
CP |
2011 |
2012 |
2013 | |||
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
Différence |
LFI | |
Titre 2 |
15 491 |
16 054 |
15 534 |
16 306 |
772 (+ 5 %) |
15 532 |
Hors titre 2 |
6 400 |
7 342 |
6 670 |
7 139 |
469 (+ 7 %) |
6 901 |
Total |
21891 |
23 396 |
22 204 |
23 445 |
1 241 (+ 6 %) |
22 433 |
Source : note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.
2. Des surcoûts issus des opérations extérieures en forte diminution mais une provision qui demeure sous-dimensionnée par rapport aux besoins
Après le pic de 2011 dû aux opérations en Afghanistan, en Côte d’Ivoire et en Libye, le surcoût des OPEX en 2012 a retrouvé une valeur proche de celle des années précédentes : 873 millions d’euros, notamment du fait d’une diminution des effectifs engagés de plus de 2 000 hommes. Cela correspond à un dépassement de 187 millions d’euros par rapport à la prévision de 630 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2012, augmentée des 56 millions d’euros de remboursements reçus des Nations Unies.
Ainsi, bien que l’enveloppe consacrée aux OPEX soit passée de 23 millions d’euros en 2003 à 630 millions d’euros en 2011 et en 2012, la provision pour surcoût demeure insuffisante pour couvrir les opérations extérieures prévisibles au moment du vote de la loi de finances initiale.
C’est d’autant plus regrettable que, contrairement à l’année 2011 marquée par l’intervention en Libye, il n’y a pas eu d’opération majeure non prévisible en 2012. Seul le retrait des troupes d’Afghanistan a engendré un coût en transport stratégique important, lié à l’ampleur de cette manœuvre logistique.
COÛT DES OPEX EN 2012
(en millions d’euros)
Exécuté 2009 |
Exécuté 2010 |
Exécuté 2011 |
LFI 2012 |
Ressources totales |
Montants consommés en 2012 |
LFI 2013 | |
Titre 2 |
350 |
330 |
379 |
310 |
312 |
312 |
210 |
Hors titre 2 |
520 |
530 |
868 |
320 |
561 |
561 |
420 |
Total OPEX |
870 |
860 |
1 247 |
630 |
873 |
873 |
630 |
Source : rapport annuel de performances 2012.
Il y a donc un problème récurrent de calibrage de la provision pour opérations extérieures qui risque de se répéter en 2013, notamment en raison de l’intervention au Mali. Il est indispensable, afin de respecter la sincérité de la programmation budgétaire, de prévoir une enveloppe plus importante pour les opérations extérieures dans les projets de loi de finances à venir.
L’insuffisance de la programmation initiale s’explique également par l’incapacité du ministère de la Défense à empêcher le dérapage de la masse salariale sur le programme 178.
Avec des effectifs de 248 056 personnes en 2012, le programme 178 regroupe 88 % des personnels couverts par la mission Défense. Le titre 2 représente ainsi près de 70 % des crédits du programme 178, en hausse de 2 % en un an (+ 252 millions d’euros) alors que la loi de finances initiale pour 2012 ne prévoyait qu’une hausse de 43 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.
Pour la deuxième année consécutive, le document prévisionnel de gestion du titre 2 du ministère de la Défense a donc fait l’objet d’un visa négatif de la part du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). En effet, le décret d’avance du 22 novembre 2012 a dû ouvrir en urgence 281 millions d’euros de crédits en AE et CP, dont 8,78 millions d’euros sur le CAS Pensions, afin de permettre le paiement des échéances de fin d’année.
Ce phénomène n’est pas nouveau car la Cour des comptes avait déjà relevé un déficit de 154 millions d’euros sur la masse salariale hors opérations extérieures et hors pensions en 2011. La situation de 2012 marque cependant une nette détérioration par rapport aux années précédentes, avec une insuffisance de CP par rapport à la loi de finances initiale en fin d’année de 465 millions d’euros (dont un montant de 407 millions d’euros hors pensions), soit 184 millions d’euros de plus que la prévision effectuée deux mois plus tôt au moment du décret d’avance.
La sous-évaluation des dépenses de personnel sur la mission Défense s’avère donc récurrente. Le ministère de la Défense est ainsi, selon les termes employés dans la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, « la seule administration à ne pas parvenir à payer en temps et en heures l’ensemble de ses personnels ».
Cela est d’autant plus incompréhensible que les réductions d’effectifs ont été supérieures aux prévisions. En effet, 7 862 ETPT ont été supprimés sur l’ensemble du programme, soit 322 ETPT de plus que ne le prévoyait le schéma d’emploi initial. La diminution du recrutement décidée en cours d’année et le plafonnement des effectifs par grade n’ont pas suffi à enrayer le dérapage de la masse salariale.
Par conséquent, la prévision de masse salariale pour 2013 semble très peu réaliste. En effet, la loi de finances initiale pour 2013 prévoit 15,53 milliards d’euros de CP pour les dépenses de titre 2, soit un niveau comparable à celui de la loi de finances initiale pour 2012, et donc un niveau inférieur de 800 millions d’euros à l’exécution 2012.
Venant abonder les crédits des différents programmes de la mission Défense, sans que la ventilation des crédits soit suffisamment détaillée dans le rapport annuel de performances, les recettes exceptionnelles ont été supérieures aux prévisions.
Les cessions des bandes de fréquences hertziennes Rubis et Félin ont en effet engendré plus de recettes que prévu : 2,26 milliards d’euros (dont 1,32 milliard d’euro en 2012) pour une prévision initiale de 1,45 milliard d’euro. Elles ont permis la consommation de 1,10 milliard d’euros au profit de la mission Défense en 2012 et une consommation de 1,07 milliard d’euros est prévue pour 2013.
Ces recettes interviennent cependant avec trois années de retard sur la prévision initiale.
Par ailleurs, il existe beaucoup plus d’incertitudes concernant le calendrier et le montant des réalisations des recettes exceptionnelles immobilières, dont les principales sont attendues des cessions d’emprises parisiennes programmées en 2014 dans le cadre de l’opération Balard. Il convient d’ailleurs de souligner que le choix du partenariat public-privé (PPP) pour la construction du nouveau siège du ministère de la Défense a placé l’opération « Balard » en dehors du périmètre du compte d’affectation spéciale (CCAS) « gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Si ce choix a permis de lancer l’opération Balard sans attendre la cession de l’îlot Saint-Germain, ce dernier reste occupé par le ministère et celui-ci pourra tirer avantage de sa cession une fois son siège installé à Balard. Le produit de la cession de l’« îlot Saint-Germain » devrait donc logiquement être intégralement affecté au budget général puisque ce dernier sera mis à forte contribution par le paiement du loyer annuel du PPP « Balard ».
5. La poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des structures au cours de l’exercice 2012
D’importantes réformes de structures ont été achevées ou poursuivies en 2012. Sur le plan stratégique, 5 régiments, 4 bases aériennes métropolitaines et 3 bases situées outre-mer ont été fermés en cours d’année.
Les forces pré-positionnées ont également poursuivi leur adaptation : la base militaire française aux Émirats arabes unis a atteint sa pleine capacité, le pôle de coopération régionale du Sénégal est désormais opérationnel et les efforts de rationalisation se poursuivent, principalement à Djibouti, afin de rallier, en 2014, la cible en effectifs.
Sur le plan opérationnel, les effectifs de la Direction du renseignement militaire (DRM) ont été renforcés afin d’accroître la qualité de sa production, sa capacité d’anticipation et son action de coordination de la fonction interarmées du renseignement. Dans le même temps, le pôle de cyberdéfense des armées a poursuivi sa montée en puissance, tant en matière de ressources humaines et d’équipements, que de prise en compte des menaces.
Après une stabilisation en 2011, le nombre d’indicateurs de ce programme est reparti à la hausse en 2012, s’établissant à 13 contre 10 en 2011, articulés autour de 8 objectifs.
Pour la majorité des indicateurs, les résultats obtenus atteignent ou dépassent les prévisions.
L’indicateur correspondant au taux de satisfaction de la fonction « connaissance-anticipation » (indicateur 1.2) dépasse les prévisions fixées, ce qui témoigne d’une réactivité satisfaisante aux demandes de renseignement (le taux de satisfaction atteint 98 %). Les moyens accrus en effectifs et en crédits de la Direction du renseignement militaire (DRM) semblent donc porter leurs fruits.
De la même manière, l’indicateur 2.1 sur l’efficacité du pré-positionnement stratégique et sur la contribution des armées françaises à la formation des militaires étrangers est également satisfaisant. La rationalisation des bases militaires françaises, notamment sur le continent africain, ne semble donc pas diminuer la réactivité des forces en cas de conflits.
D’autres indicateurs révèlent cependant des insuffisances au niveau du transport et du soutien aérien, de la disponibilité des matériels et du maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements.
1. Les difficultés mises en lumière par l’indicateur « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France »
Comme en 2011, il existe une interrogation forte sur les capacités de transport de l’armée de l’air : l’indicateur « Taux de satisfaction des contrats opérationnels permettant de circonscrire les crise » est en baisse pour l’armée de l’air, passant de 77 en 2010 à 59 en 2011, puis à 55 en 2012 (pour un objectif de 75), ce qui reflète l’insuffisance de la flotte de transport et son vieillissement. Après une année 2012 particulièrement difficile, 2013 pourrait marquer un infléchissement positif avec la livraison des premiers A400M et la pleine exploitation des huit Casa CN 235-300. Toutefois, les progrès ne devraient pas être significatifs avant 2014.
Au niveau du soutien aérien, les appareils de support opérationnel (avions radar et ravitailleurs) ont subi de nombreux entretiens programmés (nécessaires suite à la suractivité générée par l’opération Harmattan en Libye) et des chantiers de rénovation ont été réalisés. Les indicateurs témoignent donc en 2012 d’une faiblesse dans ce domaine.
Enfin, s’agissant de la tenue des contrats opérationnels concernant les hélicoptères, dont les performances sont loin de l’objectif affiché dans le projet annuel de performances 2012, la livraison des deux EC725 Caracal devrait permettre en 2013 une amélioration.
2. Une obligation de régénération des matériels qui a affaibli la disponibilité ce ceux-ci et la capacité d’entraînement des forces en 2012
La performance en matière de préparation des forces se situe globalement en deçà des prévisions initiales pour l’année 2012 et des résultats obtenus en 2011. En effet, l’activité a été principalement axée sur la régénération des matériels engagés en opération, avec pour conséquence un faible niveau de disponibilité des matériels qui a nui à la qualité de l’entraînement.
Ainsi, pour l’armée de terre, le niveau d'activité et d'entraînement terrestre (109 journées d’entraînement par homme de terre -JPAO-) est inférieur à l’objectif fixé en LPM (150 JPAO, ajusté à 120 compte tenu du contexte opérationnel), et légèrement en deçà de la prévision 2012 (111 JPAO).
En ce qui concerne l’armée de l’air, malgré une lente remontée en fin d’année, l’activité des pilotes de chasse reste insuffisante. En effet, la phase de régénération des équipages s’allonge et la formation des plus jeunes ne peut être menée de front avec le maintien de certaines compétences complexes détenues par les équipages formés.
Enfin, la situation de la marine est contrastée. Si la disponibilité opérationnelle des sous-marins nucléaires d’attaque (SNA) s’est améliorée, la reconfiguration du plan d’entretien du porte-avions, suite à l’opération Harmattan (en 2011), a eu un impact sur sa disponibilité sur l’année 2012. En outre, le porte-avions restera encore indisponible au premier semestre 2013.
3. Une diminution notable du coût global de maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements
Les dépenses de MCO s’établissent à 4 290 millions d’euros en 2012, en baisse de 5,38 % par rapport à 2011 et à un niveau également inférieur à celui de 2010. Cette diminution des coûts est particulièrement sensible dans les domaines du MCO aéronautique et terrestre.
Il convient donc de saluer la poursuite de la rationalisation des organisations de maintenance, qui a permis de réduire les dépenses liées aux rémunérations et aux charges sociales. En outre, le coût moyen du MCO aéronautique à l’heure de fonctionnement a été calculé pour la première fois dans le rapport annuel de performances 2012. Il s’établit à un niveau élevé avec près de 8 656 euros par heure de vol. En revanche, les dépenses d’entretien programmé des matériels (EPM) n’ont que faiblement évolué en 2012, du fait de la nécessaire régénération technique des matériels rentrant d’opération extérieure.
Ce répit pourrait être de courte durée puisque la mise en service d’équipements nouveaux s’est accompagnée d’une augmentation des coûts de MCO, notamment pour les avions de chasse Rafale et Mirage. Pour les équipements les plus sophistiqués, le coût d’entretien oscille désormais entre 45 et 60 % du coût d’achat initial et atteint parfois 100 % pour les avions de chasse les plus performants.
Il est donc important, pour contrebalancer cette situation, d’une part d’encourager les mises en concurrence dans les domaines où cela est possible et, d’autre part, de professionnaliser et de renforcer les services acheteurs du ministère de la Défense. On constate par exemple que le volume moyen des contrats rapportés au nombre d’agents correspond à 8 millions d’euros par acheteur pour le la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) (qui compte 66 agents acheteurs) et à 83 millions d’euros pour la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques (SIMMAD) (qui ne compte que 21 agents). Par comparaison, les services acheteurs des ministères allemands, anglais ou américains de la défense sont largement plus étoffés et mieux armés, en termes de capacité d’enquête et d’expertise, que leurs homologues français. Il y a sûrement là matière à réflexion législative et budgétaire.
En outre, il faut intégrer dans la réflexion le coût global de possession de ces équipements, c'est-à-dire en incluant la maintenance future dans la décision d’achat initiale. L’effort pour renforcer les synergies entre services acheteurs et services de maintenance doit donc être poursuivi et amplifié.
Le programme Soutien de la politique de défense (212) regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense. Il assure le pilotage et la coordination de politiques transversales (ressources humaines, finances, immobilier, logement, action sociale, systèmes d’information, achats…). À ce titre, il constitue l’un des principaux supports des réformes engagées par le ministère depuis 2008.
Ce programme a été doté de 3,38 milliards d’euros en AE et de 3,05 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2012, soit environ 8 % des crédits de la mission.
Le programme 212 Soutien de la politique de la défense contient principalement les crédits de gestion centrale (500 millions d’euros de CP en loi de finances initiale pour 2012), de politique immobilière (1 200 millions d’euros) et de système d’information (100 millions d’euros). Il porte aussi les dépenses d’accompagnement de la politique des ressources humaines (500 millions d’euros) et des restructurations (600 millions d’euros), dépenses en grande partie générées par la refonte de la carte militaire au cours des dernières années.
La consommation finale des crédits s’élève à 3,23 milliards d’euros en AE et 3,11 milliards d’euros en CP, globalement répartis en trois tiers (38 % pour les dépenses de personnel, 34 % pour les dépenses de fonctionnement et 25 % pour les dépenses d’investissement). Le taux d’exécution est ainsi de 96 % en AE et de 102 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.
L’importante baisse des AE consommées par rapport à 2011 s’explique par les évolutions du titre 5 (investissements) prévues en loi de finances initiale. Ce dernier avait atteint en 2011 un montant particulièrement élevé du fait de l’engagement du projet Balard à hauteur de 1,15 milliard d’euros sur l’action Politique immobilière.
L’augmentation des CP à hauteur de 160 millions d’euros correspond quant à elle à la forte augmentation des dépenses de personnel (159 millions d’euros supplémentaires entre 2011 et 2012) qui résulte du transfert des personnels chargés du soutien de l’infrastructure (342 ETPT), de la maintenance et de l’exploitation de l’énergie (164 ETPT) et du bureau central des archives administratives (287 ETPT). À périmètre constant, on constate cependant une diminution de 252 ETPT entre 2011 et 2012.
PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS - PROGRAMME 212 (AE ET CP)
(en millions d’euros)
AE |
2011 |
2012 |
2013 | |||
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
Différence |
PLF | |
Titre 2 |
1 032 |
1 035 |
1 171 |
1 193 |
22 (+ 2 %) |
1 217 |
Hors titre 2 |
3 342 |
3 249 |
2 205 |
2 040 |
– 165 (– 7 %) |
2 291 |
Total |
4 373 |
4 284 |
3 376 |
3 233 |
– 143 (– 4 %) |
3 508 |
CP |
2011 |
2012 |
2013 | |||
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
Différence |
PLF | |
Titre 2 |
1 032 |
1 035 |
1 171 |
1 193 |
22(+ 2 %) |
1 217 |
Hors titre 2 |
1 982 |
1 919 |
1 875 |
1 920 |
45 (+ 2 %) |
1 630 |
Total |
3 014 |
2 954 |
3 046 |
3 114 |
68 (+ 2 %) |
2 847 |
Source : DAF.
L’exécution 2012 sur ce programme n’appelle pas de remarques particulières si ce n’est que le programme 212 est le seul programme de la mission Défense qui connaît une augmentation des dépenses de fonctionnement : 59 millions d’euros supplémentaires ont été consommés sur le titre 3 par rapport à l’exercice 2011 (1 093 millions d’euros contre 1 034 millions d’euros en 2011). En outre, cela constitue un dérapage de 119 millions par rapport aux prévisions faites en loi de finances initiale, qui s’explique principalement par des coûts supplémentaires attachés à la rationalisation des implantations immobilières.
En revanche, ce programme a connu une forte diminution de ses dépenses d’intervention, passées de 56 millions en 2011 à 29 millions en 2012, ce qui témoigne de la réduction des transferts aux collectivités locales pour l’accompagnement de la réforme de la carte militaire.
Sur les dix opérateurs rattachés à la mission Défense, cinq sont rattachés au programme 212 (ECPAD, SHOM, musée de l’air et de l’espace, musée de l’armée et le musée national de la marine). Le schéma d’emplois a été respecté et au-delà, puisque seuls 1 165 ETPT ont été utilisés sur les 1 243 autorisés.
On peut toutefois regretter l’absence de communication des chiffres, même à titre provisoire, relatifs aux crédits de fonctionnement consommés (dotations aux amortissements et aux provisions incluses) par ces opérateurs. Pour rappel, les crédits de fonctionnement initialement prévus se montaient à 117,5 millions en loi de finances initiale pour 2012. Il est par conséquent impossible de savoir, pour l’instant, si la mesure de réduction de 10 % des crédits de fonctionnement de tous les opérateurs a été effectivement appliquée.
Le programme 212 est articulé autour de 7 objectifs et de 12 indicateurs.
Principal objectif du programme, la performance de l’évolution des opérations d’infrastructures programmées, qui consiste à mettre à la disposition des forces armées les infrastructures nécessaires en maîtrisant les coûts et les délais, est atteint, malgré des surcoûts notables qui ont engendré une hausse des dépenses de titre 3. On note cependant que, pour la première fois depuis 2009, les produits de cession ont été supérieurs aux prévisions (190 millions d’euros contre 150 millions d’euros en loi de finances pour 2012). Cela a facilité le réinvestissement des sommes perçues dans les opérations d’infrastructures en cours.
On note également que les nouveaux indicateurs crées en 2011, associés à l’objectif d’amélioration de l’accès à l’emploi des anciens militaires (5.1 et 5.3), affichent des résultats positifs : le taux de reclassement du personnel militaire atteint 74 %, soit 1 point de moins que la cible visée, et la part des personnes handicapées dans les effectifs du programme, dont l’obligation d’emploi est prévue par la loi du 10 juillet 1987, atteint 6,93 % (pour une prévision de 7 %). En outre, l’indicateur 5.2 signale un coût de reclassement du personnel militaire inférieur à la cible : le coût annuel moyen se situe autour de 4 628 euros contre 5 442 euros prévus en PAP 2012.
Par ailleurs, on peut estimer que l’objectif portant sur la « transmission de l‘esprit de Défense » est globalement atteint. En effet, la hausse de la fréquentation du site du ministère (indicateur 6.2), au-delà de la cible assignée dans le projet annuel de performances, démontre l’importance de la communication numérique pour le partage d’une culture commune de défense (le seuil d’un milliard de consultations en ligne a été dépassé). Les résultats sont légèrement moins satisfaisants au niveau de la fréquentation du musée de l’armée (98 % de l'objectif global de fréquentation) et du musée de l’air et de l’espace (89 % de l'objectif global de fréquentation), ce qui témoigne de la difficulté à accroître la fréquentation de ces espaces, notamment en raison d’importants travaux de rénovation.
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
Commentaire de Mme Marie-Christine DALLOZ, Rapporteure spéciale
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SOMMAIRE
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Pages
A. LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 116
1. Une consommation chroniquement inférieure aux prévisions dans un contexte d’augmentation des moyens 116
2. Indicateurs de performance du programme Coordination du travail gouvernemental 117
B. LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 118
1. Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 118
2. Des résultats disparates en matière de performance sur le programme Protection des droits et libertés. 118
C. LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 119
D. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 120
1. Des recettes supérieures aux prévisions 120
2. Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 121
Les services du Premier ministre constituent un périmètre diversifié et fluctuant, en extension jusqu’en 2012.
La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait trois programmes en 2012 : 129 Coordination du travail gouvernemental, 308 Protection des droits et libertés et 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. La mission a connu en 2011 une innovation d’ampleur avec la mise en place, dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE), du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées qui regroupe les dépenses de fonctionnement et d’investissement des nouvelles directions départementales interministérielles (DDI) tandis que les dépenses de personnel des mêmes structures sont prises en charge au sein du programme 129.
Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.
Il résulte de l’augmentation nette constante du périmètre de la mission Direction de l’action du Gouvernement, et en particulier du programme 129, un non moins net accroissement des dépenses constatées : 393 millions de crédits de paiement (CP) en 2008, 472 millions en 2009, 532 millions en 2010 et 1 034 millions en 2011, nets des dotations du programme Présidence française de l’Union européenne intégré à la mission en 2008 et 2009. La consommation des crédits en 2012, de 1 062 millions d’euros, est en progression modérée. Cela atteste de la stabilisation du périmètre de la mission dans un contexte de croissance de ses dépenses. En effet, l’augmentation des moyens répond à deux priorités : la montée en puissance des structures de sécurité nationale et en particulier de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information ; ainsi que la satisfaction des besoins croissants de certaines autorités administratives indépendantes.
1. Une consommation chroniquement inférieure aux prévisions dans un contexte d’augmentation des moyens
D’une manière générale, la consommation des dotations a été nettement moins élevée en 2012 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Pour les autorisations d’engagement (AE), elle a représenté 566,6 millions d’euros pour 607,6 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit un taux de consommation de 93,3 % des crédits ouverts (29). La consommation des CP a représenté 533,2 millions d’euros, soit 90,2 % des 591,1 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2012.
La sous-consommation s’élève à 57,9 millions d’euros de CP (à comparer à 70,4 millions d’euros de crédits non consommés en 2011). L’essentiel de l’écart s’explique par le transfert habituel de dotations au ministère de la Défense.
En effet, sur un montant global de dépenses d’investissement gérées par le SGDSN de 67 millions d’euros d’AE et 68,3 millions d’euros de CP, 59,7 millions en AE et 57,2 millions en CP ont été transférés par décrets sur les programmes Environnement et prospective de la politique de défense et Équipement des forces du ministère de la Défense, dont 54,9 millions d’AE et 53,9 millions de CP par le décret n° 212-753 du 9 mai 2012 au titre de projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationales.
En sens inverse, des abondements de crédits ont majoré les dotations des fonds spéciaux de 15,67 millions par trois décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles et un décret de transfert.
La consommation des crédits de rémunérations de titre 2 a été inférieure de 14,2 millions d’euros aux dotations de la loi de finances initiale, notamment en raison de vacances frictionnelles ou de retards dans les recrutements de l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), dans un contexte de croissance des effectifs de l’ANSSI et de la direction interministérielle des Systèmes d’information et de communication de l’État (DISIC).
En effet, et indépendamment des économies recherchées, la consommation des crédits a progressé de près de 5 % de 2011 (509 millions d’euros) à 2012 (533,2 millions d’euros) sur le programme 129.
Cela résulte principalement de l’effort significatif qui a été consenti en faveur de la cybersécurité, avec le soutien à l’ANSSI et à la DISIC, notamment pour lancer, en 2013, les premières phases de déploiement du réseau interministériel de l’État (RIE), qui doit assurer la continuité de l’action gouvernementale en cas de dysfonctionnement grave de l’Internet.
Les deux indicateurs les plus représentatifs du programme sont le taux d’exécution des lois et le taux de déficit de transposition des directives européennes. Ils correspondent à un objectif fixé par le secrétaire général du Gouvernement. Les résultats du taux d’exécution des lois montrent qu’au 15 mai 2012 avaient été publiés 85,48 % des décrets d’application des lois de la 13ème législature publiées depuis plus de six mois, soit le niveau le plus élevé depuis le début de la législature.
Le taux de déficit de transposition des directives européennes en droit interne est en 2012 de 0,3 %, soit nettement inférieur au plafond de 1 % fixé par le Conseil européen comme au taux moyen de déficit de transposition des directives des États membres (taux de 0,9 % en septembre 2012).
À l’objectif d’optimisation du coût et de la gestion des fonctions support correspondent cinq indicateurs.
Le ratio d’efficience bureautique (coût en euro par poste), qui est passé de 1 770 euros en 2010 à 973 euros en 2011, a augmenté en 2012 pour atteindre 1 143 euros. Cette évolution erratique s’explique, selon l’administration, par une augmentation des coûts unitaires des postes liée aux déploiements de moyens informatiques dans les services (MS Office 2010, Microsoft Exchange…)
En matière immobilière, le ratio de surface occupée par agent est de 15,14 m² en 2012, supérieur à la cible fixée à 14 m²/ agent.
Enfin, le taux d’emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, est de 4,62 % en 2012.
Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) se traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Neuf autorités administratives et instances indépendantes avaient leurs crédits inscrits au programme 308 Protection des droits et libertés en 2012.
L’architecture budgétaire a évolué en 2012 seulement en raison de la création du Défenseur des droits (action 9) et repose maintenant sur six actions, cinq pour chacune des principales autorités et une pour les Autres autorités indépendantes.
L’exécution 2012 du programme 308 en CP se monte à 88,7 millions de crédits consommés, dont en 59,4 % de crédits de personnel (52,7 millions).
93,5 millions ayant été ouverts en loi de finances initiale, la sous-consommation est de 4,8 millions (5,2 % des dotations).
Les mouvements de crédits ont été peu importants sur le programme 308. Des annulations sont intervenues pour 5,1 millions d’euros. Sur les crédits de rémunérations, les annulations de crédits résultent des vacances entre les entrées et les sorties sur le programme, dans un contexte d’augmentation des effectifs. Le plafond d’emplois a augmenté de 11 ETPT et les dépenses de titre 2 sont passées de 49,9 millions en 2011 à 52,7 millions en 2012 (+ 5,5 %).
2. Des résultats disparates en matière de performance sur le programme Protection des droits et libertés.
Sur le programme 308, la démarche de performance s’applique progressivement à des entités différentes non seulement quant à leur activité mais également quant aux moyens mis à leur disposition. Il apparaît donc difficile de tirer des conclusions générales de résultats d’indicateurs forts disparates.
Le nombre de dossiers et de réclamations traités par an et par ETP d’agent traitant et le délai moyen d’instruction des dossiers sont des indicateurs renseignés par le Défenseur des droits et la CADA. Les données concernant le Défenseur des droits sont présentées comme peu fiables en l’absence d’un outil métier en cours de mise en place. Celles intéressant la CADA sont présentées comme perturbées par le retard de mise en place d’un nouveau système informatique.
Le CGLPL porte depuis sa création un dispositif de performances mesurant le nombre de lieux de privation de liberté contrôlés par an. Au 31 décembre 2012, 159 lieux ont été contrôlés (140 en 2010 et 151 en 2011) pour un objectif de 170 en 2013.
La CNIL dans son rôle d’information et de défense des droits et libertés des citoyens mesure, au travers d’un sondage, le niveau d’information et de satisfaction des citoyens en matière de protection des droits « informatique et libertés ». Le taux de réalisation de son indicateur est de 95 % à fin 2012.
Le Défenseur des droits et la CNIL rendent compte désormais d’un objectif d’optimisation de la gestion des fonctions support. Les indicateurs associés à cet objectif présentent des résultats disparates.
Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été créé au 1er janvier 2011. La consommation de CP s’est élevée à 440,2 millions d’euros pour 438,6 millions ouverts en loi de finances initiale 2011 et à 440,6 millions pour 447,3 millions ouverts en loi de finances initiale 2012.
La consommation d’AE a été très supérieure aux prévisions en 2012, de 538,4 millions au lieu de 404,7 millions, à la suite de l’ouverture en gestion de 109 millions d’AE par le décret d’avance du 4 septembre 2012 pour satisfaire le besoin de financement de l’acquisition par l’État de l’immeuble « Ponant », situé en Île-de-France et hébergeant notamment les services de la préfecture de région.
La Cour des comptes observe que l’écart entre les crédits disponibles et la consommation pour le programme 333 résulte, notamment, d’une prévision d’exécution perfectible des responsables de BOP et d’UO, compte tenu de la complexité de la gestion de ce programme récent qui comporte 334 UO réparties sur 23 programmes et qui exécutent les dépenses sur 158 centres de services partagés (CSP) différents.
Les loyers et charges immobilières ont représenté 339,7 millions sur 440,6 millions de crédits consommés (77 % de l’ensemble).
Ces montants correspondent aux loyers (budgétaires pour 137,4 millions et externes pour 90,6 millions) et aux autres dépenses à caractère immobilier pour 111,7 millions (dépenses des fluides, d’entretien immobilier et de charges connexes à la location). La consommation des loyers externes est restée globalement stable sous l’effet inverse de l’augmentation des loyers et de la diminution des surfaces et du nombre de sites (regroupements de services). En effet, la surface utile nette (SUN) occupée a diminué de fin 2011 à fin 2012, le nombre de sites concernés passant de 759 à 741 et la SUN de 380 300 m2 à 362 300 m2 alors que le nombre d’agents hébergés a augmenté (de 21 054 à 21 177). Dans le même temps, le montant annuel des loyers dus n’a que plus faiblement diminué, de 89,8 millions en 2011 à 89 millions en 2012.
Les dépenses de fonctionnement courant ont représenté 100,9 millions à comparer à 98,2 millions en 2011.
La mission Publications officielles et informations administratives est gérée par la direction de l’information légale et administrative (DILA), direction d’administration centrale rattachée aux services du Premier ministre, issue de la fusion, au 1er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française.
Le budget annexe s’articule en deux programmes, le 623 Édition et diffusion qui concerne l’activité productive de la DILA, tandis que le 624 Pilotage et activité de développement des publications retrace notamment l’activité dite commerciale.
L’exercice 2012 s’inscrit dans la continuité des précédents, et ce depuis 2008 : les recettes d’annonces ont été sous évaluées et les dépenses sont inférieures aux prévisions. Il en résulte une amélioration du solde d’exécution, estimé à 13,2 millions d’euros en loi de finances initiale et de 37,2 millions d’euros en exécution.
Les crédits budgétaires ouverts au titre de la mission s’élevaient à 181,1 millions d’euros en AE et 187,2 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution est de 176,9 millions d’euros d’AE et de 173,6 millions d’euros de CP (taux de consommation de 92,8 %).
Ces dépenses doivent être comparées aux recettes du budget annexe qui se montent à 210,7 millions d’euros, dégageant ainsi un excédent de 37,2 millions d’euros.
En 2012, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 210,7 millions d’euros et sont supérieures de 10,5 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (200,3 millions d’euros).
Cependant, les résultats sont contrastés selon la nature des recettes : les recettes sont nettement supérieures aux prévisions pour les produits des annonces, de 194,1 millions d’euros à comparer à 174 millions d’euros selon les prévisions de la loi de finances initiale.
Les recettes autres que les annonces continuent de régresser : elles représentaient 29,7 millions d’euros en 2009, 21,8 millions d’euros en 2010, 19,3 millions d’euros en 2011 et 16,7 millions d’euros en 2012.
Au sein de cet ensemble, les ventes de publications ont bien résisté en 2012 par rapport à 2011 avec 3,6 millions d’euros alors que les recettes issues des abonnements et du e-Learning reculent respectivement de 17 % et de 26,4 % par rapport à 2011.
Les prestations et travaux d’édition sont en net recul en 2012 par rapport à 2011, avec 3,9 millions au lieu de 6 millions.
La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 92,1 % en 2012 alors même que le produit des annonces a reculé en 2012 par rapport à 2011 (194,1 millions d’euros en 2012 au lieu de 205,2 millions d’euros en 2011).
Avec 99,8 millions d’euros en 2012, les recettes des annonces des marchés publics (BOAMP) représentent plus de la moitié des recettes d’annonces. Les recettes du BOAMP sont en baisse de 9,49 % par rapport à 2011 mais restent supérieures à la prévision (+ 7,94 %).
L’effet bénéfique sur les recettes de la mise en œuvre des forfaits d’annonces au 1er juillet 2011 semble s’estomper en 2012 alors que l’atonie de la commande publique a été constatée, notamment au cours du dernier trimestre.
Les annonces civiles et commerciales (BODACC) représentent près de 44 % des recettes d’annonces. Elles progressent de 2 % (84,4 millions en 2012 contre 82,6 millions en 2011).
Les annonces légales obligatoires (BALO) et les annonces des associations représentent ensemble moins de 5 % des recettes d’annonces. Les recettes du BALO diminuent de 40,8 % par rapport à 2011, ce qui s’explique en grande partie par l’impact positif sur les recettes des opérations de recouvrement mises en œuvre en l’année 2011.
Depuis 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale. Elle s’est élevée en 2012 à 173,6 millions d’euros de CP à comparer aux 187,1 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (- 7,2 %).
On constate une nouvelle diminution des effectifs de 27 ETPT. Les effectifs globaux sont passés de 947 en réalisation 2007 à 760 en exécution 2012. Les plafonds d’ETPT fixés par la loi de finances (973 en 2009, 898 en 2010 et 850 en 2011, 834 en 2012, 825 en 2013) sont très supérieurs aux emplois réalisés.
Les dépenses des deux programmes de la mission sont inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale comme aux dépenses constatées en 2011 aussi bien pour les opérations courantes que pour les opérations en capital.
Les principaux postes de dépense ont été ceux du personnel (75 millions d’euros) et de la sous-traitance de pré-presse et d’impression confiée à la société anonyme de composition et d’impression des journaux officiels (SACIJO), incluant le financement de la caisse des pensions et des plans sociaux (42 millions d’euros), ainsi que les opérations d’investissement (immobilier, appareil de production, informatique) pour 11,9 millions.
Les dépenses de personnel ont progressé de 1 % alors que les dépenses de fonctionnement de titre 3 ont diminué de 4,1 %. Des économies ont pu être réalisées en matière de sous-traitance dans le domaine de la diffusion légale, sur l’entretien des locaux et les fluides, et grâce à la révision à la baisse du budget relatif aux versements à effectuer au titre des plans sociaux et de la caisse des pensions.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :
PRÉVENTION DES RISQUES ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES 124
A. UNE VIGILANCE À APPORTER SUR L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 124
1. Des niveaux d’exécution inégaux 124
2. Le ralentissement dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) à l’origine de la sous-consommation des crédits 125
B. PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TROP SOUVENT EN DEÇA DE LA CIBLE 126
II. LE PROGRAMME 217 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 126
A. UN IMPORTANT PROGRAMME SUPPORT ABONDÉ EN COURS DE GESTION 127
B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE CENTRÉE SUR L’EXEMPLARITÉ EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE 128
La mission Écologie, développement et aménagement durables regroupe l’ensemble des programmes mobilisés autour du ministère chargé de l’Écologie, du développement durable, de l’énergie (MEDDE) mais aussi du ministère de l’Égalité des territoires et du logement (METL).
Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2012 de deux programmes emblématiques de cette mission, le programme 181 Prévention des risques et le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.
Comme l’année dernière, le programme a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :
– la prévention des risques technologiques et des pollutions ;
– la prévention des risques naturels et hydrauliques ;
– la sûreté nucléaire et la radioprotection ;
– la gestion de l’après-mine.
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS EN 2011 :
TAUX D’EXÉCUTION ET PROGRESSION PAR RAPPORT À 2010
(en millions d’euros)
Actions |
Autorisations d’engagements |
Crédits de paiements | ||||
votées en LFI 2012 |
consom-mées en 2012 |
Taux exécution |
votés en LFI 2012 |
consom-més en 2012 |
Taux exécution | |
Prévention des risques technologiques et des pollutions |
248 |
88,3 |
35,6 % |
143 |
110,7 |
77,4 % |
Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection |
58 |
50,9 |
87,7 % |
58 |
49 |
84,4 % |
Prévention des risques naturels et hydrauliques |
61,9 |
47,2 |
76,2 % |
61,9 |
61 |
98,5 % |
Gestion de l’après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites |
43 |
41 |
95,3 % |
43 |
40,4 |
93,9 % |
Total |
411 |
228 |
55,4 % |
293,1 |
261,3 |
89,1 % |
Source : rapport annuel de performances 2012.
La mission a été affectée par la montée des crédits alloués à la prévention des risques technologiques, notamment suite à l’accident de Fukushima. En cours de gestion, ont été transférés du programme 181 Prévention des risques vers le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière, 45 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) pour le financement du nouveau bail et des dépenses connexes de l’Autorité de Sûreté Nucléaire.
Par ailleurs, les crédits annulés en loi de finances rectificative (LFR) les 14 mars 2012, 16 août 2012 et 29 décembre 2012 se sont élevés à 76,9 millions d’euros en AE et 44,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Ils ont concerné l’ensemble des actions du programme mais ont porté principalement sur les crédits relatifs aux Plan de prévention des risques technologiques (PPRT). Il en résulte un taux de consommation des crédits particulièrement faible sans que le moindre élément d’explication n’apparaisse dans le rapport annuel de performance.
C’est pourquoi, malgré une hausse en LFI (loi de finances initiale), les crédits du programme 181 ouverts en 2012 sont inférieurs de 63,84 millions d’euros en AE hors titre 2 et de 29,66 millions d’euros en CP hors titre 2 aux crédits ouverts 2011.
2. Le ralentissement dans la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) à l’origine de la sous-consommation des crédits
Le ralentissement dans la mise en œuvre des PPRT est à l’origine de la sous-consommation d’une partie des crédits du programme. Les crédits d’intervention destinés aux PPRT ont, en effet, été peu utilisés : 1,75 million d'euros d’AE et 13,73 millions d'euros de CP sur respectivement 128,7 millions d'euros et 23,7 millions d'euros inscrits.
Cette exécution, très inférieure aux prévisions, témoigne du temps nécessaire à la montée en charge progressive d’un dispositif dont la pleine exécution pourrait s’étaler sur une trentaine d’années. Les procédures sont plus longues que prévues et les crédits de délaissement et d’expropriation n’ont pu être engagés dans leur totalité.
Ces retards qui sont en partie dus aux conséquences de la crise économique qui ont limité la visibilité des entreprises, s’expliquent aussi par la nécessité d’une concertation approfondie autour des PPRT délicats présentant de forts enjeux pour les acteurs locaux (collectivité locale, industriels, État, riverains de l’installation) et d’une analyse fine de leur impact sur les activités économiques à proximité des sites seveso.
412 PPRT ont été prescrits au 31 décembre 2012, mais seuls 188 ont été approuvés. Demeurent désormais les cas plus délicats pour lesquels des évolutions récentes des sites industriels ou de leur environnement nécessitent une stabilisation avant le lancement du PPRT.
La performance se mesure à travers cinq objectifs déclinés en 12 indicateurs.
L’indicateur 1.2 est un des principaux indicateurs de la mission. Il est relatif aux taux d’approbation des PPRT. Seulement, 54 % des PPRT à réaliser l’ont été alors que la cible était de 95 %.
L’indicateur 1.3 « Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée » montre que le nombre d’accidents avec dommages corporels est encore en augmentation de plus de 8 % après une augmentation de 10 % en 2011. La baisse sensible du nombre d’accidents enregistrée depuis 2009 ne s’est donc pas poursuivie en 2011. Ce nombre est même reparti à la hausse en 2012 avec 79 accidents.
L’indicateur 2.1 relatif à la collecte sélective et au recyclage des déchets ménagers est un autre indicateur principal de la mission. Il permet de suivre la mise en œuvre d’objectifs du Grenelle de l’environnement et du plan déchets pour la période 2009-2012. Le taux de recyclage des déchets d’emballages ménagers est de 69 % en 2012, en progression de presque deux points par rapport à 2011. La cible de 75 % paraît toutefois ambitieuse.
Enfin, l’objectif n° 4 « Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public » est mesuré par deux indicateurs qui n’ont que peu d’intérêt. En effet, l’indicateur 4.1. mesure les délais de publication des décisions de l’ASN et présente des résultats stables avec 95 % des décisions prises dans les délais prévus et l’indicateur 4.2 évalue les niveaux de connaissance de l’action de l’ASN auprès du grand public. Ces indicateurs évaluent plus l’efficacité de l’ASN que la performance du contrôle de sûreté nucléaire.
II. LE PROGRAMME 217 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
Ce programme concentre l’ensemble des crédits nécessaires à la mise en œuvre des fonctions de stratégie et de soutien du ministère. Il regroupe la totalité des emplois (à l’exception des effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire pris en charge par le programme Prévention des risques), la masse salariale correspondante ainsi que les moyens de fonctionnement courant et d’investissement immobilier de l’administration centrale et des services déconcentrés du ministère.
Alors que les crédits initiaux avaient diminué en LFI en AE comme en CP, les AE ouverts qui se sont élevées pour 2012 à 4 317 millions d'euros et les CP à 3 763 millions d'euros ont finalement été supérieurs aux crédits votés en LFI. La hausse des AE est intervenue en loi de finances rectificatives du 29 décembre 2012 afin d’assurer le paiement du titre 2 du mois de décembre et de couvrir les loyers annuels en charge d’un bail de location d’un immeuble situé dans le quartier de la Défense en vue du regroupement des services centraux du ministère, à hauteur de 542 millions d’euros.
La Cour des comptes note « une hausse non prévue des dépenses en titre 2 a été constatée sur les derniers mois de l’exercice, que le ministère n’était alors pas en mesure d’expliquer. » En sus du déblocage de la totalité de la réserve, soit 21,92 millions d’euros, seule une mesure de précaution prise par un décret d’avance de 19,70 millions d’euros et par un décret de virement du 10 décembre 2012 a permis d’éviter une rupture de paiement. Le Rapporteur spécial regrette ce grave dérapage de la masse salariale du ministère.
Enfin, compte tenu de ces mouvements, les crédits disponibles ont été très proches des dépenses, d’où des taux de consommation très élevés : 99,4 % en AE et 99,8 % en CP.
Le schéma d’emploi ministériel se traduit par une réduction de 1 313 ETPT (988 liés à l’effet année courante 2012 et 325 à l’effet année pleine 2011). Par ailleurs, 54 ETPT ont fait l’objet d’un transfert entre missions, 739 vers les collectivités territoriales, 213 vers les opérateurs et 194 vers l’École nationale supérieure de la marine. Le plafond autorisé d’emplois s’en trouve réduit en 2012 de 2 319 ETPT, pour être fixé à 59 549 ETPT au périmètre de gestion après intégration d’un solde de 17 transferts en gestion.
La consommation des emplois demeure en 2012 inférieure au plafond avec 58 873 ETPT (676 ETPT de sous-exécution), mais la marge de manœuvre déjà constatée les années précédentes se réduit lentement (la sous-exécution était de 807 ETPT en 2011).
Le dérapage budgétaire ne peut de ce fait que s’expliquer par une sous-budgétisation initiale et/ou par des primes importantes.
Déclinée en trois objectifs, la performance du programme se mesure en 2012 au travers de huit indicateurs. Deux indicateurs apparaissent particulièrement significatifs.
L'indicateur1.1 « Mise en œuvre de la stratégie nationale du développement durable » dépend de l'objectif 1 « Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable ». Cet indicateur permet de suivre une mesure centrale de la stratégie de développement durable, à savoir le développement des projets territoriaux de développement durable.
Ces indicateurs sont cohérents avec l'ensemble du dispositif des diverses lois et politiques liées au Grenelle de l’environnement. Le nombre total de projets territoriaux de développement durable locaux reconnus s’élevait à 374 au 31 décembre 2012 pour une prévision initiale de 220.
La performance du programme se mesure aussi par l’efficience des crédits alloués. En effet, le programme voit sa dotation fixée selon des facteurs externes, comme le nombre d'agents en poste et la superficie des locaux occupés. L'indicateur 2.2 « Efficience de la gestion immobilière » mesure l’efficience de la politique conduite à travers notamment le ratio d'entretien (courant/surface utile) et le ratio d'occupation (surface utile/poste de travail). Le ratio d'entretien courant en administration centrale après avoir diminué de plus de 5 euros/m2 en 2011, passant de 44,08 à 38,93 euros/m2 repart à la hausse en 2012 à 39,17 euros/m2. La rationalisation engagée durant les années précédentes n’a malheureusement pas été poursuivie.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE
Commentaire de M. Marc GOUA, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES 130
A. UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE MAIS PEU CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE 130
1. Les principaux mouvements de crédits en cours d’exercice 131
2. Des difficultés d’engagement pour l’action Politique de l’énergie 131
3. Les dépenses de l’après-mines en décroissance naturelle font, comme les années précédentes, l’objet d’une surprogrammation 132
4. Des crédits pour la Lutte contre le changement climatique abondés en cours d’exercice 133
B. UNE DÉPENSE FISCALE ÉVALUÉE À PLUS D’UN MILLIARD ET DEMI D’EUROS 133
1. Le CIDD : une dépense fiscale en diminution de 44 % en 2012, mais qui pèse encore lourd dans le budget de l’État 134
2. Des dépenses fiscales en contradiction avec les objectifs du programme 134
C. DES PERFORMANCES EN PROGRESSION POUR LES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE ET LE DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES 135
D. DES RÉSULTATS INSUFFISANTS EN MATIÈRE D’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’AIR 135
II. LE COMPTE SPÉCIAL FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 136
A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU COMPTE D’AFFECTATION EN 2012 136
1. Une mise à disposition des recettes retardée 137
2. Des autorisations d’engagement qui ne permettaient pas de couvrir les dépenses 137
3. Une sous-exécution des crédits de paiement 138
B. UNE PERFORMANCE PAS ENCORE ÉVALUÉE 138
Le programme 174 Énergie, climat et après-mines regroupe les crédits dédiés à la mise en œuvre de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l’après-mines et à la lutte contre le changement climatique.
Les crédits du programme 174 votés en loi de finances pour 2012 ont connu une diminution de l’ordre de 10 % par rapport à 2011. Cette baisse a encore été accentuée par les mouvements de crédits intervenus en gestion.
671,86 millions d'euros en autorisations d’engagement (AE) et 680,16 millions d'euros en crédits de paiement (CP) étaient prévus en loi de finances pour 2012. Les mouvements de crédits se sont soldés par une diminution de 35,6 millions d'euros des AE et de 30,42 millions d'euros des CP portant leurs montants respectivement à 636,24 millions d'euros et 649,78 millions d'euros.
La dépense exécutée se sera élevée à 630,76 millions d'euros en AE et 642,44 millions d'euros en CP, soit des taux de consommation de l’ordre de 99 % des crédits disponibles, mais de seulement 94 % des crédits votés.
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS EN 2012 :
TAUX D’EXÉCUTION ET PROGRESSION PAR RAPPORT À 2011
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||||||
Actions |
votées en LFI 2012 |
consom-mées en 2012 |
Taux exécution |
consom-mées en 2011 |
progression 2012/2011 |
votées en LFI 2012 |
consom-mées en 2012 |
Taux exécution |
consom-mées en 2011 |
progression 2012/2011 |
Politique de l’énergie |
5,72 |
0,5 |
8,77 % |
1,57 |
-68,15 % |
6,49 |
4,65 |
70,77 % |
6,21 |
– 25,93 % |
Gestion économique et sociale de l’après-mines |
634,82 |
577,87 |
91,03 % |
661,33 |
– 12,62 % |
642,35 |
581,92 |
90,59 % |
674,95 |
– 13,78 % |
Lutte contre le changement climatique |
29,38 |
52,08 |
177,26 % |
33,96 |
53,36 % |
29,38 |
55,78 |
189,86 % |
28,44 |
96,13 % |
Soutien |
1,95 |
0,30 |
15,38 % |
- |
1,95 |
0,09 |
4,62 % |
- |
- | |
Total |
671,86 |
630,76 |
93,88 % |
696,87 |
– 9,49 % |
680,16 |
642,44 |
94,45 % |
709,61 |
– 9,47 % |
Total après mouvements en cours d’exercice |
636,24 |
630,76 |
99,14 % |
649,78 |
642,44 |
98,87 % |
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Source : rapport annuel de performances 2012.
– Des reports de crédits au bénéfice de prêts bonifiés
Le programme a bénéficié de reports de crédits à hauteur 25,4 millions d'euros en AE et 30,58 millions d’euros en CP qui ont servi à financer des prêts bonifiés d’OSEO (tables rondes sur l’efficacité énergétique).
– Des annulations de crédits à hauteur de 10 % des crédits initiaux
Dans le cadre des ajustements de fin de gestion, 60,7 millions d'euros sont annulés en AE et CP par le décret d’avance du 30 novembre 2012 : 40,7 millions d'euros au titre de crédits devenus sans emploi et 20 millions d'euros au titre d’une sous-consommation constatée et des disponibilités de crédits de l’Agence nationale de garantie des droits des mineurs.
– Une avance de trésorerie de 75 millions d’euros à l’Agence de services et de paiement (ASP)
Une avance de trésorerie de 75 millions d’euros en AE et CP a été effectuée au profit de l’ASP dans le cadre de la reprise des paiements au titre de l’aide à l’acquisition de véhicules propres (bonus écologique).
Cette avance, permise grâce au dégel de la réserve de précaution à hauteur de 40,2 millions d’euros, a été réalisée en titre 6 sur l’action Politique de l’énergie du programme. Le rétablissement de crédits effectué en titre 3 a eu pour effet d’augmenter les dépenses du programme de 75 millions d’euros en titre 6 et de diminuer les engagements du titre 3 à même hauteur. Cette erreur d’imputation n’a pas été corrigée.
L’action Politique de l’énergie était dotée de 5,7 millions d'euros en AE et de 6,5 millions d'euros en CP. L’exécution 2012 s’élève à 0,5 million d’euros en AE et 4,6 millions d’euros en CP, soit des taux d’exécution respectifs de 9 et 71 %.
Moins de la moitié des AE et CP destinés à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) ont été consommés. L’écart entre la prévision et l’exécution est imputable pour l’essentiel aux opérations de dépollution de sites qui n’ont pu être réalisées compte tenu des coûts élevés et de la complexité des opérations d’assainissement.
L’ADEME dont la subvention pour charges de service public n’est plus portée par le programme 174 a fait l’objet de retraits d’AE à hauteur de 3,6 millions d’euros en raison de conventions non encore soldées fin 2012.
3. Les dépenses de l’après-mines en décroissance naturelle font, comme les années précédentes, l’objet d’une surprogrammation
Les dépenses de l’après-mines pour 2012 s’élèvent à 577,9 millions d’euros en AE et 581,9 millions d’euros en CP alors que les crédits votés en loi de finances s’élevaient respectivement à 634,8 et 642,3 millions d’euros. Leur taux d’exécution en 2012 est de 91 %.
Les dépenses de cette action sont très majoritairement des dépenses d’intervention. 555,1 millions d’euros correspondent aux prestations distribuées aux ayants-droit. Elles sont servies à 92 % par L’Agence nationale pour la garantie des droits de mineurs (ANGDM), le reste étant partagé entre la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) et la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG).
RÉPARTITION PAR ORGANISME DES PRESTATIONS VERSÉES EN 2012
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
votées en LFI 2012 |
consommées en 2012 |
votées en LFI 2012 |
consommées en 2012 | |
ANGDM |
566 146 962 |
511 514 006 |
566 146 962 |
511 514 006 |
CANSSM |
30 110 711 |
29 641 631 |
30 110 711 |
29 608 412 |
CNIEG |
14 300 000 |
13 939 563 |
14 300 000 |
13 939 563 |
Total |
610 557 673 |
555 095 200 |
610 557 673 |
555 061 981 |
Source : rapport annuel de performances 2012.
Ces dépenses suivent l’évolution démographique de la population bénéficiaire et diminuent depuis 2008. En 2012, l’ANGDM a versé des prestations à 145 700 bénéficiaires et ayants droit contre 153 367 en 2011
(– 5 %).
L’objectif d’amélioration de l’efficience de la gestion est mesuré à travers deux indicateurs. Le premier indicateur qui mesure le ratio entre les coûts de gestion et l’encours des prestations est passé de 2,16 en 2010 à 2,63 en 2012 en dépit des efforts de l’ANGDM pour diminuer ses coûts de gestion. Si ce résultat peut s’expliquer par la contraction du volume de prestations servies parallèlement à l’augmentation de certains coûts comme ceux entraînés par la gestion des contentieux ou le développement du processus qualité vis-à-vis des bénéficiaires, il n’en est pas moins préoccupant.
En revanche, le taux de recouvrement des créances (deuxième indicateur) est supérieur à la cible (96,1 % réalisés pour 95 % prévus).
Le Rapporteur spécial constate que l’ANGDM n’est toujours pas dotée d’un contrat d’objectifs et de performance.
52 millions d’euros ont été consommés en 2012 en AE et 55,8 millions d’euros en CP pour le changement climatique alors que la loi de finances initiale n’avait doté cette action que de 29,4 millions d’euros en AE et CP.
Cette action a bénéficié d’un report de crédits de 25 millions d'euros à la suite des arbitrages rendus relatifs aux tables rondes de l’efficacité énergétique afin de pouvoir mettre en œuvre dès 2012 une partie de la convention signée entre l’État et OSEO sur les prêts éco énergie (PEE).
Les 25 millions d’euros se répartissent de la manière suivante : 19 millions d’euros pour alimenter le fonds de garantie PEE, 5 millions d’euros pour la bonification des prêts permettant de réaliser jusqu’à 76 millions d’euros de prêts et 1 million d’euros pour la couverture des dépenses externes de communication.
Les prêts sont destinés aux PME et TPE pour l’acquisition de matériel, des travaux et installations sur les postes d’équipement particulièrement consommateurs d’énergie : éclairage, froid, chauffage/climatisation et motorisation électrique. Ils ont vocation à être remboursés sur une durée de 5 ans maximum.
La surveillance de la qualité de l’air est assurée par 26 associations régionales agréées par le ministère chargé de l’Environnement (AASQA). Les subventions dédiées à ces associations ont été augmentées de manière significative en cours d’année : (+ 11 % en AE, soit 17,78 millions d’euros et + 51 % en CP soit 19,09 millions d’euros) en grande partie grâce à la sous consommation des crédits dédiés à l’ANGDM.
Le rapport annuel de performances énumère les « dépenses fiscales contribuant au programme de manière principale », 18 sur impôts d’État et 1 sur impôts locaux, en réalité prise en charge par l’État. Elles sont évaluées pour 2012 à 1,57 milliard d’euros contre 2,47 milliards d’euros en 2011.
La dépense fiscale du programme a donc connu en 2012 une forte baisse principalement imputable au crédit d’impôt pour les dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie dit « crédit d’impôt développement durable (CIDD) ».
1. Le CIDD : une dépense fiscale en diminution de 44 % en 2012, mais qui pèse encore lourd dans le budget de l’État
La politique énergétique s’est fixée pour objectif d’inciter les particuliers à investir dans des investissements permettant des économies d’énergie et la baisse des émissions de gaz à effet de serre au travers du CIDD.
Ce seul crédit d’impôt représente à lui 57 % des dépenses fiscales de la mission Écologie et plus de 70 % des dépenses fiscales du programme 174.
Il est estimé pour 2012 à 1,13 milliard d’euros alors que le chiffrage définitif pour 2011 est de 2 milliards d’euros, soit une baisse de 44 %. Cette diminution de la dépense, de l’ordre de 885 millions d’euros entre 2011 et 2012, s’explique par la réduction de l’assiette et des taux du dispositif qui ont eu pour effet une diminution du nombre de bénéficiaires. De plus, les réformes successives intervenues dans les lois de finances 2011 et 2012 ont recentré le dispositif sur les rénovations lourdes.
L’amélioration de l’efficience de cette dépense fiscale constitue un des quatre objectifs du programme. Elle est mesurée par un indicateur (coût de la tonne de CO2 évitée par équipement éligible) dont la définition et le calcul de cibles sont rendus difficiles par le caractère changeant du dispositif.
L’indicateur se concentre sur les filières et les équipements les plus performants. Les cibles 2012 sont atteintes depuis 2011 et les résultats s’améliorent d’année en année pour la quasi-totalité des filières, à l’exception du solaire thermique.
Comme le fait remarquer la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, les mesures de réduction de taxe intérieure de consommation sur le gaz (et notamment l’exonération pour les ménages, à hauteur de 253 millions d’euros en 2012) poursuivent des objectifs ambigus au regard des objectifs du programme. Ces dépenses, qui visent à réduire le coût de l’énergie, vont dans le sens d’un développement de la consommation d’une énergie fossile, en contradiction avec le premier objectif du programme : « Maîtriser l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables ».
C. DES PERFORMANCES EN PROGRESSION POUR LES ÉCONOMIES D’ÉNERGIE ET LE DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES
Deux indicateurs ont été définis pour mesurer l’objectif de maîtrise de l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables.
Le premier porte sur le « volume des certificats d’économie d’énergie délivrés par an ». Le dispositif repose sur une obligation de réalisation d’opérations d’économies d’énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d’énergie. Un objectif triennal est défini puis réparti entre les opérateurs en fonction de leurs volumes de ventes.
Alors que la prévision pour 2012 était de 80 térawattheures cumac, 105,3 térawattheures cumac ont été délivrés aux différents acteurs éligibles du dispositif. L’objectif fixé pour l’année 2012 a donc été largement atteint et celui de la deuxième période (2011-2013) fixé par l’arrêté du 29 décembre 2010 le sera, mais des disparités importantes existent entre les obligés au regard de leurs résultats individuels.
Des critiques ont été émises sur le dispositif, en particulier sur son coût pour les obligés qui est proportionnel au volume d'obligation d'économies d'énergie qui leur est assigné et qui, à l’heure actuelle, ne peut être retranscrit dans les tarifs réglementés. Le Premier ministre a saisi, à la demande du ministère, la Cour des comptes pour qu’elle remette un rapport avant la conclusion du débat sur la transition énergétique sur l’efficience et la gouvernance du dispositif.
Ses évolutions pour la troisième période devraient être connues prochainement.
Le second indicateur porte sur « l’efficience du fonds chaleur de l’ADEME ». Le bilan de ce fonds, qui produit de la chaleur à partir des énergies renouvelables, est très positif : les objectifs fixés en application de la directive européenne relative à la promotion de l’utilisation produite à partir de sources renouvelables ont été atteints à 98 %. Selon le rapport annuel de performances, seules la géothermie et le solaire thermique sont à la moitié de leurs objectifs.
Le Rapporteur spécial se félicite en particulier des bons résultats de la biomasse, filière à laquelle il est particulièrement attentif.
En ce qui concerne l’objectif « d’amélioration de la qualité de l’air », en 2012 le nombre de sites où un dépassement des valeurs limites a été constaté (72) est en diminution par rapport à 2011 (116) mais est très loin d’être en cohérence avec les exigences communautaires qui prévoyait zéro dépassement des valeurs limites dès 2010.
Les valeurs limites relatives aux particules PM10 (particules fines de 10 micromètres de diamètre) ont été dépassées dans 33 sites et celles relatives au dioxyde d’azote dans 39 sites.
Dans le cadre du plan d’urgence pour la qualité de l’air annoncé en février dernier, le Gouvernement a souhaité que toutes les zones actuellement soumises au contentieux européen sur les particules PM10 disposent d’un Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA) validé d’ici l’automne 2013.
La loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a créé un compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale percevant les recettes et assumant les charges précédemment affectées au Fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACÉ). Longtemps dépourvu de personnalité morale et logé dans les comptes d’EDF, le FACÉ, transformé en compte d’affectation spéciale, est désormais rattaché au budget de l’État
Si cette réforme conforte juridiquement le dispositif, sa mise en forme opérationnelle a suscité un long blocage au cours de l’année 2012, retardant la réalisation des projets des collectivités.
Jusqu’à la fin de l’année 2011, les aides du FACÉ, gérées sur un compte d’EDF, étaient distribuées dans les quinze jours alors qu’il a fallu, en 2012, attendre plusieurs mois le versement d’aides relatives à des programmes antérieurs. Les syndicats d’électrification ont été contraints de différer leurs commandes, fragilisant ainsi l’emploi dans les entreprises des territoires concernés. En septembre, des mesures ont été prises par la ministre de l’Écologie et le ministre du Budget pour accélérer la procédure d’attribution des aides à l’électrification en zone rurale.
Les dépenses du programme 793 se sont élevées à 696,6 millions d’euros en AE et à 238,8 millions d’euros en CP. Celles du programme 794 à 14,4 millions d’euros en AE et 2,5 millions d’euros en CP.
L’exécution de l’exercice 2012 s’est caractérisée par des difficultés de mise en place : le traitement budgétaire et comptable de la reprise des engagements antérieurs du FACÉ et la définition de nouvelles règles de gestion, d’instruction et de paiement des dossiers. Le rythme d’exécution des dépenses a été perturbé sur les trois premiers trimestres, mais a retrouvé un rythme plus normal à partir du quatrième trimestre.
CRÉDITS DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE EN 2012
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT | |||
Programme 793 |
Programme 794 |
Total CAS | |
LFI |
369 |
8 |
377 |
Crédits disponibles (LFI + AE techniques) |
764,6 |
22,4 |
787 |
Crédits consommés |
696,6 |
14,4 |
711 |
CRÉDITS DE PAIEMENT | |||
LFI |
369 |
8 |
377 |
Crédits disponibles (LFI+solde mouvements) |
369 |
8 |
377 |
Crédits consommés |
238,8 |
2,5 |
241,3 |
Recettes |
367,46 | ||
Source : DGEC.
La première difficulté rencontrée dans la gestion du CAS a été de disposer des recettes. En 2012, le CAS a bénéficié du report des crédits inutilisés du compte dans les écritures d'EDF (18 millions d'euros) puis du versement des contributions des distributeurs. Le circuit financier des recettes du CAS dans l’application CHORUS a été mis en place par la Direction générale des finances publiques à partir du 15 mars 2012. Un retard de trois mois de paiement a dû être résorbé.
Pour 2012, la contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution d’électricité a majoritairement été acquittée mensuellement, pour un montant de l’ordre de 28 millions d’euros par mois. Les recettes 2012 du compte s’élèvent donc à 367,5 millions d’euros, après prise en compte du transfert de la trésorerie de l’ancien FACÉ.
Les AE votées en loi de finances s’élèvent à 377 millions d’euros. Elles ont permis de couvrir les dépenses relatives à l’exercice 2012 mais pas les dépenses au titre des aides attribuées les années antérieures et restant à payer (410 millions d’euros). Ces dernières n’ont été accordées par la direction du budget que le 13 avril 2012, sous forme d’AE « techniques » permettant ainsi de couvrir l’ensemble des crédits consommés en AE qui s’élèvent à 711 millions d’euros.
Les CP votés en loi de finances s’élèvent à 377 millions d’euros. Ils ont été consommés à hauteur de 241,3 millions d’euros tandis que les recettes ont atteint 367,5 millions d’euros.
Les estimations budgétaires de dépenses étaient cohérentes avec les volumes de dépenses constatés les années précédentes, mais ont sous-évalué l’impact des délais de mise en œuvre du CAS sur le volume des aides accordées et le rythme de paiement des engagements.
Parmi les raisons de cette sous consommation des CP, figure la budgétisation tardive des AE « techniques » relatives aux engagements antérieurs à 2012. Les délais incompressibles d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement puis de paiement de ces aides n’ont permis de procéder aux paiements correspondants qu'après le 25 avril.
Un délai supplémentaire a dû être accordé aux collectivités pour leur permettre de présenter leurs demandes de financement jusqu’au 31 mars 2013.
Le compte d’affectation spéciale ne dispose pas d’objectifs et d’indicateurs de performance pour l’exercice 2012, l’ancien fonds FACÉ n’ayant été doté ni d’outils de suivi ni d’objectifs et d’indicateurs performance. La performance du compte sera donc évaluée à partir de 2013.
Pour le programme 793, l’objectif défini est la sécurisation des réseaux basse tension en fils nus. Il sera mesuré à travers deux indicateurs : le coût moyen du remplacement des lignes en fils nus au sein des réseaux basse tension et le taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein de ces mêmes réseaux.
L’objectif du programme 794 est la contribution à l’alimentation des sites isolés en Outre-mer dans les zones non desservies par les réseaux d’électricité. Il sera mesuré par un indicateur sur le coût de l’alimentation électrique des villages d’Outre-mer situés en zones non desservies par les réseaux.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :
TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;
CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS
Commentaire de M. Jean-Claude FRUTEAU, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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I. LE PROGRAMME 170 MÉTÉOROLOGIE 140
II. LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS (BACEA) 141
A. LE DÉFICIT SE CREUSE ET L’ENDETTEMENT S’ENVOLE 141
B. LE PROGRAMME 613 SOUTIEN AUX PRESTATIONS DE L’AVIATION CIVILE 142
C. LE PROGRAMME 612 NAVIGATION AÉRIENNE 143
D. LE PROGRAMME 614 TRANSPORTS AÉRIEN, SURVEILLANCE ET CERTIFICATION 144
III. LE PROGRAMME 611 FORMATION AÉRONAUTIQUE 144
Le présent commentaire porte sur deux supports budgétaires distincts :
– le programme 170 Météorologie, qui finance la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public administratif Météo-France ;
– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), qui a vocation à financer, depuis 2006, les activités de prestation de services de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC).
Ce programme, qui a pour finalité principale d’anticiper les phénomènes météorologiques mais aussi de mener des travaux de recherche pour améliorer les capacités de prévision et d’alerte, a bénéficié en 2012 de 206,8 millions d’euros de crédits. Sur ce montant, 203,7 millions d’euros ont effectivement été consommés, en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) (98,5 %).
En 2011, ce programme avait consommé 195,3 millions d’euros ; les crédits consacrés à la météorologie ont donc augmenté de 4,3 % en 2012. Les dépenses sont principalement liées à la modernisation du réseau de radars métropolitains dont certains, vieux de plus de trente ans, sont devenus obsolètes.
Parmi les recettes enregistrées en 2012, Météo-France a bénéficié du retour de 8,6 millions d’euros lié à la cession du site de Paris-Alma, provenant du CAS Immobilier ; les recettes commerciales, malgré un contexte peu favorable, sont supérieures de 0,5 million d’euros aux prévisions ; les financements extérieurs sont en hausse de 1,5 million d’euros par rapport à l’exercice précédent.
Les effectifs de Météo-France ont continué à décroître, passant de 3 394 ETPT en 2011 à 3 345 en 2012, pour un plafond d’emploi de 3 409. En outre, 38 agents sont rémunérés par l’opérateur, « hors plafond » budgétaire (39 en 2011). Cette baisse de 1,4 % des effectifs globaux explique la relative sagesse de la progression de la masse salariale (+ 1,5 %) qui s’est élevée à 262,3 millions d’euros, contre 265,2 millions inscrits en loi de finances.
L’analyse de la performance du programme Météorologie s’opère au moyen de deux objectifs et de six indicateurs.
Le premier objectif, « Disposer d’un système performant de prévision », est quantifié par trois indicateurs qui attestent de la qualité des prévisions produites par le modèle Arpège. Ainsi, le taux de fiabilité des prévisions sur trois jours plafonne à 87/88 %, tandis que la fiabilité à sept jours a atteint pour la première fois en 2012, le niveau de 70 %, largement supérieur à l’objectif (53 %).
Le second objectif consiste à « Valoriser les informations météorologiques et les résultats de la recherche au profit de l’économie et du développement durable ». Un premier indicateur met en évidence une évolution positive des recettes commerciales de l’établissement : + 2 % en 2012 à 20,8 millions d’euros. Un deuxième indicateur souligne une évolution modérée de la masse salariale de la mission, à 100,7 en 2012 pour un indice 100 en 2010. Les dépenses de fonctionnement, de leur côté, ont fortement régressé : elles s’élèvent à 89,7 % pour un indice 100 en 2010.
Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens constitue une mission budgétaire rattachée au ministère de l’Écologie, du développement durable, et de l’énergie. Il retrace la quasi-totalité des activités de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). Cette mission a pour vocation de garantir, la sécurité et la sûreté du transport aérien. Elle accompagne le développement économique du transport aérien par la fourniture de services et la prescription de normes de sécurité découlant des engagements internationaux et européens.
Le résultat de l’exercice 2012 fait apparaître un déficit d’exploitation de 30,1 millions d’euros. Cet exercice fait suite à un exercice 2011 qui s’était également avéré déficitaire, mais dans des proportions moindres (- 12,2 millions d’euros). Le déficit d’exploitation a donc été multiplié par 2,5 en un an.
Les recettes de redevances se sont élevées à 1 426,4 millions d’euros présentant un déficit de 28,6 millions d’euros par rapport à l’évaluation inscrite en loi de finances initiale. Ce manque de recette a été anticipé en cours d’exercice par la constitution d’une réserve de précaution de 30,9 millions d’euros sur la mission. En revanche, le produit de la taxe de l’aviation civile, d’un montant de 339,5 millions d’euros, s’est avéré supérieur de 17,6 millions d’euros à la prévision. Cette augmentation s’explique par un trafic passager en hausse de 3 % en 2012 avec, selon la DGAC, « des taux de remplissage des avions très élevés ».
Comme en 2011, le produit des cessions immobilières (dont le retour au budget annexe a été prévu par l’article 61 de la loi de finances pour 2011) a été, en 2012, assez décevant : sur les 7 millions d’euros attendus, seuls 2,1 millions ont été effectivement réalisés, le solde étant décalé sur l’exercice 2013. La spirale de l’endettement du budget annexe Contrôle et exploitation aériens s’est poursuivie en 2012 : la mission a emprunté 250 millions d’euros contre « seulement » 194 millions en 2011. La dette nette a franchi le seuil de 1,2 milliard d’euros, s’établissant à 1 214,6 millions d’euros. Elle représente désormais plus des deux tiers des recettes d’exploitation annuelles.
Ce programme exerce, au bénéfice des trois programmes opérationnels de la mission, une gestion mutualisée de différentes prestations, notamment dans les domaines des ressources humaines, des affaires financières, de la politique immobilière et des systèmes d’information.
Dans la mesure où il regroupe la totalité des agents de la mission, ce programme rassemble également l’essentiel des ressources financières : 1 390 millions d’euros d’AE et 1 384 millions d’euros de CP ont été ouverts en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et ouvertures intervenues en cours de gestion, les AE totales se sont élevées à 1 392 millions d’euros et les CP à 1 346 millions d’euros. 80 % de ces crédits sont des dépenses de rémunérations et de charges sociales. 1 375 millions d’euros d’AE et de CP ont effectivement été consommés, soit respectivement 98,8 % et 99,2 % des crédits effectivement ouverts. Ces consommations sont en augmentation par rapport à 2010 : + 2,8 % en AE et + 2,6 % en CP. Malgré la réduction des effectifs de la mission, la consommation des crédits de rémunérations et charges sociales a augmenté, en 2012, de 1,2 %.
Ce programme rassemble tous les emplois de la mission, soit 10 992 en 2012, contre 11 094 en 2011. À périmètre égal, ce chiffre est inférieur de 159 ETPT au plafond autorisé en loi de finance initiale (11 151) ; il s’inscrit en baisse de 102 postes (– 0,9 %) par rapport aux effectifs réalisés en 2011.
La performance de ce programme est quantifiée par trois objectifs assortis chacun d’un indicateur. Le premier objectif consiste à « Rendre un service de gestion des ressources humaines au meilleur coût ». Le ratio d’efficience qui le mesure divise le nombre d’agents affectés au service des ressources humaines par le nombre d’agents gérés. Plus le résultat est faible, plus grande est l’efficience. Ce ratio, qui diminuait d’année en année, s’est stabilisé en 2012 au même niveau que l’année précédente (2,73) et n’a pas atteint l’objectif fixé à 2,70.
Le deuxième objectif consiste à « Maîtriser l’équilibre recettes / dépenses et l’endettement du budget annexe ». Il est mesuré par un ratio qui divise l’endettement par la capacité d’autofinancement et qui s’est élevé à 9,7 années en 2012. Ce résultat est plus élevé que la prévision (8,5) et que le résultat de 2011 (8,2) l’endettement de la mission ayant continué à grimper (1,2 milliard d’euros) tandis que la capacité d’autofinancement n’est que 125,1 millions d’euros.
Le troisième objectif consiste à « S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe ». En 2012, le taux de recouvrement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) s’élevait à 98,02 %, en baisse par rapport aux exercices précédents (98,6 %) et par rapport à l’objectif (98,5 %) tandis que celui de la Taxe de l’aviation civile (TAC) était de 99,12 %, également en deçà de la prévision (99,6 %).
Ce programme regroupe les activités de la Direction des services de la navigation aérienne (DSNA), compétente en matière de circulation aérienne, de communication, de navigation et de surveillance, ainsi que les services d’information aux aéronefs évoluant dans l’espace aérien national ainsi que sur les aérodromes désignés par le ministre chargé de l’aviation civile. Depuis le 1er janvier 2012, la DSNA est régulée à l’échelle européenne et évolue dans le cadre d’un double plan de performance à la fois national pour la tarification et international avec ses partenaires du FABEC (blocs fonctionnels d’espace
– functional airspace block Europe centrale) pour la performance opérationnelle.
Cette première année d’application du nouveau plan de performance pluriannuel a été marquée par un décalage entre les prévisions de tarification établies sur des hypothèses trop optimistes et la réalisation effective. Tenue de respecter ses engagements tarifaires auprès de la Commission européenne, la DSNA a enregistré un manque à gagner de l’ordre de 35 millions d’euros.
Ce programme a bénéficié de 514 millions d’euros d’AE et de 510 millions d’euros de CP inscrits en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et ouvertures intervenues en cours de gestion, les AE totales se sont élevées à 620 millions d’euros et les CP à 543 millions. Sur ces montants, 478 millions euros d’AE et 511 millions de CP ont été consommés, soit respectivement 77,1 % et 94,1 % des crédits ouverts.
La performance de ce programme est quantifiée par plusieurs objectifs associés à des indicateurs particulièrement détaillés. Le premier objectif consiste à « Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne ». Il est mesuré par le nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols. Cet indice, déjà faible en 2009 (0,15), 2010 (0,11) et 2011 (0,10) est devenu nul en 2012 pour la première fois, ce qui témoigne d’un excellent niveau de sécurité.
Sur l’ensemble de l’année 2012, seuls 21 aéronefs n’ont pas respecté leur trajectoire initiale au décollage d’Orly ou de Roissy, chiffre similaire à celui observé en 2011, mais largement inférieur aux chiffres atteints les années précédentes (entre 40 et 50). Ce résultat semble d’autant plus satisfaisant que l’objectif de départ consistait à ne pas dépasser 60 infractions, cible qu’il conviendra de revoir à la baisse pour les années à venir.
Le taux de vols retardés à la suite de mesures de régulation du trafic aérien s’est établi en 2012 à 10,5 %, contre 11 % en 2011. Ce résultat respecte l’objectif fixé à 12 % maximum. Le retard moyen induit par le contrôle du trafic aérien resterait, selon la DGAC, inférieur à une minute.
Le Rapporteur spécial regrette cependant l’absence de comparaisons internationales sur des sujets tels que le taux de croisement hors normes ou le pourcentage de vols retardés.
Ce programme a pour objet de mettre en œuvre la politique de sécurité, de sûreté et de développement durable et de vérifier la conformité de l’ensemble des acteurs du secteur aux règlements qui leur sont applicables et de veiller à ce que le développement du transport aérien se déroule dans un cadre économique équilibré.
Ce programme a bénéficié de 49,8 millions d’euros d’AE et de 47,8 millions d’euros de CP inscrits en loi de finances initiales. Compte tenu des annulations et des ouvertures de crédits intervenues en cours de gestion ainsi que des fonds de concours, les AE totales se sont élevées à 76,7 millions d’euros et les CP à 67,7 millions d’euros. Sur ces montants, 79,1 % des AE et 89,7 % des CP ont effectivement été consommés.
Ce programme poursuit trois objectifs associés à plusieurs indicateurs précis et détaillés. Le premier objectif consiste à « Concourir à la sécurité et à la sûreté de l’aviation civile ». Le ratio mesurant le nombre d’écarts majeurs à la réglementation, qui s’élevait à 1,8 % en 2011, a grimpé à 2,4 % en 2012, pour un objectif de 2,5.
Le deuxième objectif consiste à « Limiter les impacts environnementaux du transport aérien ». Il est mesuré par le nombre d’infractions sanctionnées par l’Autorité de Contrôle des Nuisances Aéroportuaires (ACNUSA). 422 infractions ont été sanctionnées en 2012, contre 396 en 2011, ce qui dénote une légère hausse des violations de la réglementation d’une année sur l’autre. Le Rapporteur spécial relève que l’objectif d’un nombre de violations inférieur à 500 a été atteint.
Enfin, le troisième objectif, qui consiste à « Assurer une régulation efficace », est assorti d’indicateurs qui nous apprennent que le délai de traitement moyen des réclamations des clients du transport aérien s’est élevé à 46 jours en 2012 contre 77 en 2011 et 109 en 2010 : une amélioration liée au fait que les années 2010 et 2011 avaient été marquées par de fortes perturbations (intempéries, volcan islandais…) ayant suscité beaucoup d’annulation et de retards.
Ce programme rassemble la majeure partie des moyens relatifs aux activités de formation aux métiers de l’aéronautique dont la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) a la charge et qui sont mises en œuvre par un opérateur spécialisé, l’École nationale de l’aviation civile (ÉNAC).
Ce programme a bénéficié de 98,7 millions d’euros d’AE et de CP inscrits en loi de finances initiales. Sur ce montant, 95 millions euros ont effectivement été consommés, soit 96,3 %.
Le premier objectif de ce programme est d’« Assurer la formation des ingénieurs, des techniciens de la sécurité aérienne et des élèves pilotes de ligne aux meilleures conditions économiques ». L’indicateur associé mesure le coût unitaire de formation d’un élève ingénieur et d’un élève pilote. Bien que n’étant pas renseigné pour 2012, il nous apprend que la formation d’un élève ingénieur a coûté 64 253 euros en 2011, chiffre qui est probablement resté stable en 2012, aux alentours de 71 000 euros. La formation d’un élève pilote, qui s’est établie à 112 449 euros en 2011, pourrait avoir baissé à 105 500 en 2012. Le rapporteur spécial regrette que ces deux indicateurs ne soient jamais renseignés pour l’examen de la loi de règlement, mais toujours avec une année de retard.
Le second objectif consiste à « Faire de l’ÉNAC une école de référence dans le domaine du transport aérien en France et à l’étranger ». Le taux d’insertion professionnelle des élèves ingénieurs six mois après la délivrance de leur diplôme (91 %) laisse à penser que cet objectif est en grande partie atteint ; le taux d’élèves étrangers (42 %) est en forte hausse par rapport à 2011 (29,5 %).
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES
TRANSPORTS ROUTIERS, FLUVIAUX ET MARITIMES ;
AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES
Commentaire de M. Alain RODET, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS 150
A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU PROGRAMME 203 : DES DIFFICULTÉS À SUIVRE LES FONDS DE CONCOURS 150
B. LE PROBLÈME DU FINANCEMENT DE L’AFITF 152
II. LE PROGRAMME 113 URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ : DES CRÉDITS À LA BAISSE 153
III. LE PROGRAMME 159 INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE : DES CRÉDITS OUVERTS EN HAUSSE 154
IV. LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE 155
V. LE PROGRAMME 207 SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES : DES RESTES À PAYER À SURVEILLER 156
VI. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES : L’ÉQUILIBRE FINANCIER EN 2012 157
VII. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS : UNE INFORMATION PARLEMENTAIRE LACUNAIRE 158
La mission Écologie, développement et aménagement durables est constituée de neuf programmes, parmi lesquels le programme 203 Infrastructures et services de transport, le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Information géographique et cartographique, le programme 205 Sécurité et affaires maritimes et le programme 207 Sécurité et circulation routières.
Les lois de finances rectificatives des 14 mars, 16 août et 29 décembre 2012 ainsi que le décret d’avance du 30 novembre 2012 ont permis l’exécution budgétaire pour l’année 2012.
De manière générale, le taux de consommation des crédits des cinq programmes par rapport à la loi de finances initiale est relativement élevé (81,6 % en AE et 95,3 % en CP).
Concernant le programme 203 qui constitue l’élément le plus important de la mission (plus de la moitié des crédits), la question de la traçabilité des fonds de concours et de la soutenabilité budgétaire de l’Agence française de financement des infrastructures de transports (AFITF) reste posée.
Si le programme 113 a vu ses dépenses de fonctionnement en exécution diminuer par rapport à 2011 (– 9,2 % en AE et – 5,6 % en CP), le programme 159 connaît la tendance inverse, en raison de nouveaux investissements, qui requiert une surveillance particulière.
Le programme 205 est caractérisé par une meilleure consommation en 2012 des crédits ouverts et continue à progresser en termes de performance.
Le taux de consommation du programme 207 s’avère relativement satisfaisant (91 %) bien que le montant élevé de ses restes à payer soit inquiétant (9,5 millions d’euros) et doit être maîtrisé.
Le compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres connaît pour la première fois l’équilibre financier en 2012, ce dont le Rapporteur se félicite. Toutefois, il conviendrait d’inclure dans la stratégie de performance, des indicateurs pertinents permettant d’apprécier la performance écologique du dispositif.
Enfin, le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers a vu ses recettes, qui ne font pas l’objet d’une information parlementaire correcte, surestimées. Elles méritent donc de faire l’objet d’une prévision plus objective, à l’avenir.
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
POUR LES PROGRAMMES 203, 113 ET 159
(en millions d’euros)
Programme |
Prévision LFI (y c FDC et ADP) |
Crédits ouverts (y c FDC et ADP) |
Crédits consommés |
Consommés |
Consommés / ouverts (y c FDC et ADP) |
Programme 203 Infrastructures et services de transport |
6 704,9 |
9 925,6 |
5 395,7 |
80,5 % |
54,4 % |
Programme 113 Urbanisme, paysages, eau et biodiversité |
359,5 |
353 |
325,3 |
90,5 % |
92,1 % |
Programme 159 Information géographique et cartographique |
96,1 |
94,8 |
94,8 |
98,6 % |
100 % |
Programme 205 Sécurité et affaires maritimes |
146,5 |
145,5 |
141,1 |
96,3 % |
97 % |
Programme 207 Sécurité et circulation routières |
54,7 |
52,1 |
50 |
91,4 % |
96 % |
Total |
7 361,7 |
10 571 |
6 006,9 |
81,6 % |
56,8 % |
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDITS DE PAIEMENT
POUR LES PROGRAMMES 203, 113 ET 159
(en millions d’euros)
Programme |
Prévision LFI (y c FDC et ADP) |
Crédits ouverts (y c FDC et ADP) |
Crédits consommés |
Consommés |
Consommés / ouverts (y c FDC et ADP) |
Programme 203 Infrastructures et services de transport |
5 736,3 |
5 687,6 |
5 470,3 |
95,4 % |
96,2 % |
Programme 113 Urbanisme, paysages, eau et biodiversité |
346,5 |
328,7 |
326,3 |
94,2 % |
99,3 % |
Programme 159 Information géographique et cartographique |
96,1 |
94,8 |
94,7 |
98,5 % |
99,9 % |
Programme 205 Sécurité et affaires maritimes |
148,5 |
143 |
139,5 |
93,9 % |
97,6 % |
Programme 207 Sécurité et circulation routières |
54,7 |
51 |
50,2 |
91,8 % |
98,4 % |
Total |
6 382,1 |
6 305,1 |
6 081 |
95,3 % |
96,4 % |
LFI : loi de finances initiale ; FDC : Fonds de concours ; ADP : Attributions de produits attendus.
Source : rapport annuel de performances 2012.
Le programme 203 représente à lui seul plus de la moitié des crédits de la mission : 54,2 % en autorisations d’engagement (AE) et 50,7 % en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale et 47,5 % en AE et 50 % en CP, en crédits consommés.
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT POUR LE PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS
(en millions d’euros)
Action |
Prévision LFI (y c FDC et ADP) |
Crédits consommés |
Consommés |
Action 1 : Développement des infrastructures routières |
1 623,2 |
910,4 |
56,1 % |
Action 10 : Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires |
4 010,7 |
3 572,8 |
89,1 % |
Action 11 : Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires |
229,4 |
158,6 |
69,1 % |
Action 12 : Entretien et exploitation du réseau routier national |
635,2 |
540,2 |
85 % |
Action 13 : Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres |
153,1 |
123 |
80,3 % |
Action 14 : Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens |
26,2 |
26 |
99,2 % |
Action 15 : Stratégie et soutien |
27,1 |
64,7 |
238,7 % |
Total |
6 704,9 |
5 395,7 |
80,5 % |
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDITS DE PAIEMENT POUR LE
PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS
(en millions d’euros)
Action |
Prévision LFI (y c FDC et ADP) |
Crédits consommés |
Consommés |
Action 1 : Développement des infrastructures routières |
754,5 |
738 |
97,8 % |
Action 10 : Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires |
3 884,6 |
3 655,2 |
94,1 % |
Action 11 : Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires |
218,4 |
220,7 |
101 % |
Action 12 : Entretien et exploitation du réseau routier national |
678,9 |
638,8 |
94,1 % |
Action 13 : Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres |
146,1 |
132,2 |
90,5 % |
Action 14 : Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens |
26,6 |
24 |
90,2 % |
Action 15 : Stratégie et soutien |
27,1 |
61,3 |
226,2 % |
Total |
5 736,2 |
5 470,2 |
95,4 % |
Source : rapport annuel de performances 2012.
Le total des crédits prévus en loi de finances initiale s’élève à 6,7 milliards d’euros en AE et à 5,7 milliards d’euros en CP, tandis que les crédits consommés pour l’année 2012 s’élèvent respectivement à 5,4 milliards d’euros en AE et 5,5 milliards d’euros en CP. L’action 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires concentre à elle seule plus de la moitié des crédits du programme.
Au cours de l’année 2012, 9,9 milliards d’euros en AE et 5,7 milliards d’euros en CP ont été ouverts. Au total, les crédits ouverts sont supérieurs de 48 % en AE et très légèrement inférieurs en CP (– 0,8 %) aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012.
Un effort de consommation des crédits a été réalisé ce qui est globalement satisfaisant : le taux de consommation des crédits est de 80,5 % en AE et de 95,4 % en CP, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiales pour 2012.
Le montant des AE affectées non engagées connaît une forte baisse (de 1 882,5 millions d’euros à 1 157,9 millions d’euros fin 2012, soit – 38,5 %) en raison du report des affectations de fin de gestion 2012 au cours du premier trimestre 2013.
En revanche, le montant des AE non affectées et non engagées augmente de près de 9 % (3 371,9 millions d’euros) et est constitué de fonds de concours.
Les reports hors crédits budgétaires et les ouvertures en fonds de concours et attributions de produits représentent 144,6 % des crédits de la loi de finances initiale en AE et 43,2 % en CP. Ces crédits, constitués de reports de tranches fonctionnelles ou d’opérations d’investissement, constituent un volume financier très important : en AE, ils s’élèvent à 4,73 milliards d’euros soit 113,1 % de la loi de finances initiale.
Il faut toutefois regretter, ainsi que le souligne la Cour des comptes, que le suivi des fonds de concours ne soit pas effectué dans Chorus, le système d’information financière de l’État, mais par un logiciel de gestion interne, SAFIR3. Le Rapporteur recommande l’utilisation du logiciel Chorus le plus rapidement possible car cette situation est susceptible de créer un risque de transferts non justifiés vers les crédits budgétaires, contrevenant au principe de sincérité budgétaire.
Le montant des restes à payer est stabilisé à 4 479,4 millions d’euros fin 2012 (4 550,8 millions d’euros fin 2011) et résulte principalement du contrat de partenariat relatif à l’écotaxe poids lourds. Toutefois, ce montant demeure trop élevé et remet en question la soutenabilité financière de l’AFITF.
Enfin, concernant la stratégie de performance, sur les quatre objectifs du programme, l’objectif n° 4 « Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises » constitue l’un des indicateurs les plus importants de la mission et s’avère réellement pertinent pour évaluer le report modal au profit des modes alternatifs aux transports routiers. Si la cible de l'indicateur « part modale des transports collectifs terrestres dans l'ensemble des transports intérieurs de voyageurs » (17,5 % en 2012) n’est sans doute pas atteinte en 2012 (résultat prévisionnel : 16,3 %), cette cible pourrait l’être en 2014, sous l’effet de la crise et du prix durablement élevé des carburants.
L’AFITF, établissement public administratif, a été créée par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004 pour porter la part de l’État dans le financement des grands projets d’infrastructures ferroviaires, fluviales, maritimes et routières.
Malgré un financement assuré notamment par des ressources affectées (redevance domaniale versée par les sociétés autoroutières, taxe d’aménagement du territoire prélevée sur les concessionnaires d’autoroutes, partie des recettes radars), compte tenu du décalage relatif à la mise en œuvre de l’écotaxe poids-lourds (30) (reportée à octobre 2013), l’État abonde en partie le budget de l’Agence. Au final, cette subvention s’élève à 900 millions d’euros en 2012 alors que son montant était initialement fixé à 1 030 millions d’euros en loi de finances initiale.
Ainsi que le relève la Cour des comptes, le financement des infrastructures de transport via l’AFITF n’est pas conforme aux principes budgétaires.
En effet, le probable report de versement du solde de la subvention à l’AFITF s’élevant à 39 millions d’euros et dû à l’indisponibilité de CP permettant de couvrir la dépense, contrevient au principe d’annualité budgétaire.
Par ailleurs, ni la totalité des engagements annuels et pluriannuels pris par l’AFITF ni la distinction des engagements pris par l’Agence pour le compte de l’État d’une part et ceux qu’elle prend pour son propre compte d’autre part, n’apparaissent dans les documents de programmation budgétaire, ce qui contrevient aux principes d’universalité et de sincérité budgétaire.
Enfin, le Rapporteur s’inquiète de l’accroissement non maîtrisé des restes à payer. Fin 2012, leur montant cumulé depuis 2005 s’élève à 15,56 milliards d’euros, soit une augmentation de 10 % en un an. Ce montant, particulièrement inquiétant, conduit à s’interroger sur la faculté pour l’Agence d’honorer ses engagements et sur la soutenabilité globale du programme 203 qui dépend in fine de la soutenabilité des engagements pris par l’AFITF.
Tant en AE qu’en CP, les crédits ouverts du programme 113 ont inversé la tendance haussière de la loi de finances initiale (respectivement – 1,8 % et - 5,1 %), ce que le Rapporteur tient à saluer.
Les crédits consommés pour l’année 2012 s’élèvent respectivement à 325,3 millions d’euros en AE et 326,3 millions d’euros en CP, rendant le taux de consommation satisfaisant : il est de 90,5 % en AE et de 94,2 % en CP par rapport aux prévisions de la loi de finances initiales pour 2012.
Ce programme a bénéficié de 11,5 millions d’euros en AE et de 2,5 millions d’euros en CP de reports de crédits de 2011 vers 2012. Les crédits ont par ailleurs été abondés de 5,4 millions d’euros en AE et de 6,7 millions d’euros en CP de fonds de concours et d’attribution de produits.
La création du Fonds d’investissement pour la biodiversité et la restauration (FIBRE) qui a pour objet « d’apporter un concours financier aux projets et programmes favorisant la protection de la biodiversité, la préservation et la remise en état des continuités écologiques » (31) a marqué l’exercice budgétaire de 2012. Il s’agit d’une nouvelle dépense rattachée à une nouvelle action 8 et qui a donné lieu pour 2012 à 15,9 millions d’euros de dépenses en AE et 6,33 millions d’euros en CP. En cours de gestion, ce Fonds a été abondé à hauteur de 25 millions d’euros en AE et 20 millions d’euros en CP.
Le programme 113 a réalisé une baisse significative de ses dépenses de fonctionnement courant entre les crédits consommés en 2011 et ceux consommés en 2012 (– 9,2 % en AE et – 5,6 % en CP).
Hors FIBRE, les crédits d’intervention consommés ont baissé, en AE de 12 % par rapport à 2011 (122,7 millions d’euros contre 139,4 millions d’euros en 2011). Cette baisse s’explique en partie par le redéploiement de 10 millions d’euros en faveur de FIBRE. L’ensemble des dépenses d’intervention du programme reste stable en 2012.
Le montant des engagements antérieurs non couverts par des CP au 31 décembre 2012 (189,9 millions d’euros) est constitué principalement par les engagements au titre des contrats Natura 2000 (27 %) et de la trame verte et bleue (27 %).
Enfin, depuis la loi de finances initiales pour 2013, les activités relatives à l’aménagement et l’urbanisme, soit 85 % des crédits de l’action 1 Urbanisme, aménagement et sites ont été transférées au programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat relevant de la mission Égalité des territoires, logement et ville. Par conséquent, le solde au 31 décembre 2012 des engagements non couverts par des CP du programme 113 doit être diminué de 62 millions d’euros correspondant à la part transférée au programme 135.
Ce programme finance presque exclusivement (99,9 % des crédits consommés en AE et CP), la subvention pour charges de service public versée à l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) au titre de l’action 1 Production de l’information géographique.
Cette subvention s’est élevée à 94,6 millions d’euros en crédits consommés (en AE et CP), tandis que la loi de finances initiale prévoyait 95,5 millions d’euros (en AE et CP). Cet écart correspond principalement à la part de réserve de précaution non levée et annulée.
Ainsi, en AE, les lois de finances rectificatives, les différents mouvements en gestion et le décret d’avance ont inversé la tendance haussière de la loi de finances initiale pour 2012. Néanmoins, les crédits ouverts (94,8 millions d’euros en AE et CP) se situent à un niveau supérieur à celui de 2011 (hausse d’environ 19,3 %).
Par ailleurs, 430 000 euros (en AE et CP) ainsi que 8 073 euros en AE et - 13 105 euros en CP ont été imputés par erreur sur l’action 1 Production de l’information géographique. Ces crédits relèvent de l’action 3 Pilotage de la politique d’information géographique.
À périmètre constant, cette hausse de l’enveloppe du programme a été utilisée pour financer des investissements, comme des achats de données, financer l’immobilisation des bases de données et effectuer le déménagement sur le site de Saint Mandé.
Les crédits relatifs à l’action 1 ont été utilisés pour financer notamment le maintien des réseaux géodésiques et de nivellement, les prises de vues aériennes du territoire national, Géoportail (32), la formation initiale par l’École nationale des sciences géographiques (ENSG). Ces crédits ont également financé partiellement la mise à jour et le développement du référentiel à grande échelle (RGE) et des autres bases de données.
Le programme a diminué ses subventions et n’a pas de report de charge par rapport à 2011. Les restes à payer au 31 décembre 2012 sont négligeables (124 367 euros), ce dont se félicite le Rapporteur.
IV. LE PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE
Dans un contexte de réduction des moyens alloués, le programme 205 Sécurité et affaires maritimes est caractérisé en 2012 par une meilleure consommation des crédits ouverts.
Les AE consommées se sont élevées à 141,1 millions d’euros, pour une ouverture de crédits de 145, 5 millions d’euros. En 2011, 125,6 millions d’AE avaient été consommées seulement, pour un peu plus de 147 millions d’euros d’ouverture de crédits.
En CP, les crédits consommés en 2012 ont atteint 139,5 millions d’euros (contre seulement 127,4 en 2011) pour une ouverture de 143 millions d’euros.
La situation financière dégradée de l’École nationale supérieure maritime (ENSM) a emporté deux conséquences : le versement d’un complément de 1,4 million d’euros à la subvention pour charge de service public de l’établissement, et la sous consommation du plafond d’ETPT fixé en loi de finances initiale. Fixé à 264, ce nombre s’est finalement élevé à 224. Le Rapporteur général regrette cette insuffisance de la masse salariale, qui n’est pas à la hauteur des ambitions d’un établissement en pleine mutation.
Concernant l’action n° 3 Flotte de commerce, une sous-consommation de 2,73 millions d’euros en AE et CP est à relever. Ce constat est la conséquence d’une moindre activité des armements maritimes, liée aux difficultés économiques rencontrées.
Le programme dans son ensemble continue à progresser en termes de performance recentrée autour de trois objectifs : « sécurité maritime et protection de l’environnement », « promotion de la flotte de commerce et de l’emploi », « meilleur contrôle de la pêche ». Cependant, cette évolution satisfaisante recouvre une moindre performance de certains indicateurs. Le taux d’identification des navires à l’origine de pollutions ou rejets illicite est faible, et s’établit à 8,8 %, pour une cible à 15 %. Une meilleure coordination des administrations évoluant en mer est donc nécessaire afin d’améliorer ce ratio.
La baisse du nombre de personnes sauvées par l’intermédiaire des CROSS (33) est à mettre en relation avec la forte augmentation des disparus au large de Mayotte, malheureusement liés aux flux migratoires dans cette région. En ce qui concerne le taux d’actifs maritimes, cinq ans après leur sortie de formation initiale, l’ENSM n’a fait parvenir aucune réponse à l’administration. Pour les élèves issus des lycées professionnels maritimes, le taux de 76,1 % est en baisse par rapport à 2011 (79,7 %).
L’indicateur du nombre de navires de commerce sous pavillon français est encore en baisse de 6 %, ce qui confirme la lente érosion de notre flotte. Une mission est actuellement en cours, confiée par le Premier ministre au député Arnaud Leroy, afin d’apporter des solutions durables à l’amélioration de la compétitivité de nos armements.
En revanche, concernant le contrôle des navires étrangers dans nos ports, la France remplit à 98,7 % ses objectifs communautaires. Le Rapporteur général se félicite de ce taux très satisfaisant.
Enfin, l’année 2012 a été marquée par la poursuite de la réforme de l’enseignement supérieur maritime, l’achèvement de celle des baccalauréats professionnels, ainsi que la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS).
Les crédits consommés pour l’année 2012 s’élèvent respectivement à 50 millions d’euros en AE et 50,2 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation relativement satisfaisant dépassant 91 %.
Le Rapporteur s’alarme du montant élevé des restes à payer, estimés à 9,5 millions d’euros (bien qu’en baisse de 2 % par rapport à 2011), dont 7,7 millions pour la seule Délégation à la sécurité et à la circulation routières (études, communication et formation des personnels).
Il convient de souligner que les emplois et crédits de personnel du programme 207 sont également rattachés au programme support 217, alors même que le programme 207 relève du ministère de l’Intérieur. En 2013, le programme 207 a été rattaché à la mission Sécurité, et les moyens de personnels ont commencé à être transférés du programme support vers le programme 207.
L’action n° 2 Démarches interministérielles et communication constitue la moitié des crédits prévus en loi de finances initiales, tant en AE qu’en CP. La communication nationale (campagne de prévention dans les médias…), levier d’action privilégié du programme, représente 48 % des dépenses prévus en loi de finances initiale pour cette action (soit 12,4 millions d’euros en AE et CP). Son budget a été renforcé en cours d’exercice par des redéploiements de crédits : la totalité des crédits de la communication nationale a été engagée et liquidée en dépenses de fonctionnement, soit 15 millions d’euros en AE et 12,7 millions d’euros en CP.
L’action n° 3 Éducation routière représente l’autre moitié des crédits du programme. Le dispositif « Permis à un euro », mesure phare de cette action, tablait sur une hypothèse de financement de 90 720 prêts, représentant 8,6 millions d’euros en loi de finances initiale. En dépit de la montée en puissance de cette mesure (plus de 79 000 bénéficiaires en 2007 et 87 000 en 2012), la dépense effective s’élève en 2012 à 4,5 millions d’euros, contre 5,3 millions d’euros en 2011.
Enfin, le programme 207 a supporté une dépense supplémentaire en 2012 au titre du FIPD (Fonds interministériel de prévention de la délinquance) à hauteur de 1,1 million d’euros, expliquant en partie la hausse des dépenses en titre 6 (dépenses d’intervention). Selon la Cour des comptes, en raison des redéploiements de crédits en gestion, les autres dépenses discrétionnaires progressent à hauteur de 16 % en AE par rapport à 2011 (5,3 millions d’euros contre 4,5 millions d’euros en 2011).
II. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES : L’ÉQUILIBRE FINANCIER EN 2012
Le dispositif du bonus-malus, instauré par la loi de finances rectificative pour 2007 et précisé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007, vise à verser une aide au consommateur lors de l’acquisition d’un véhicule émettant peu de dioxyde de carbone. Le compte de concours financier (CCF) créé en 2008 a été remplacé en 2012 par le compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres afin de retrouver l’équilibre financier initialement prévu par le législateur.
D’après la Cour des comptes, cette transformation est une mesure positive car la gestion du CCF n’était pas conforme à la LOLF. En outre, la Cour recommandait depuis plusieurs années que le bonus et le malus soient imputés sur le budget général. Il est à noter que le CCF, toujours ouvert, devrait être clos par la loi de règlement de 2012 (article 7 du projet de loi de règlement).
Le CAS retrace en recettes le produit de la taxe instituée à l’article 1011 bis du code général des impôts s’appliquant aux véhicules les plus polluants, déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement. Pour 2012, les recettes nettes en exécution (236,3 millions d’euros) correspondent effectivement aux immatriculations de véhicules enregistrées en 2012 auxquelles s’applique le barème 2012. L’exécution est très proche de la prévision (+ 2,3 millions d’euros soit + 1 %).
Le CAS retrace en dépenses la prime à l’acquisition de véhicules propres, ou bonus, et une majoration de cette aide, ou « superbonus » octroyée en cas de destruction simultanée d’un véhicule de plus de quinze ans, dans les deux programmes suivants :
– les contributions au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres (programme 791 qui retrace les opérations liées au bonus avec 226 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales et 225,99 millions d’euros consommés) ;
– les contributions au financement de l’attribution d’aides au retrait de véhicules polluants (programme 792 qui retrace les opérations liées au « superbonus » avec 8 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales et 3,6 millions d’euros consommés).
Les dépenses cumulées des deux programmes sont de 229,6 millions d’euros en exécution, soit – 1,9 % par rapport à la loi de finances initiale.
Depuis 2008, les dépenses exécutées étaient beaucoup plus élevées que prévu alors que les recettes étaient inférieures au montant escompté. En 2012, pour la première fois depuis sa création, le dispositif s’avère équilibré financièrement alors qu’il restait 27 millions d’euros d’impayés fin 2011.
Il faut noter que dans le cadre des mesures en faveur du secteur automobile, le décret n° 2012-925 du 30 juillet 2012 a fortement accru l’ensemble des aides versées pour l’acquisition de véhicules électriques ou hybrides, mais compte tenu du délai de remboursement des bonus, ce changement du dispositif n’a eu que très peu d’impact sur la dépense 2012.
Enfin, pour la première fois également en 2012, la part des véhicules neufs « bonusés » et « malusés » correspond aux objectifs fixés dans le projet annuel de performances. Toutefois, la Cour des comptes souligne que les indicateurs de performance se limitent à évaluer le succès des mesures financières et qu’il conviendrait de définir des indicateurs permettant également d’apprécier la performance écologique du dispositif.
III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS : UNE INFORMATION PARLEMENTAIRE LACUNAIRE
Le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, qui représente près de 2 % du volume des comptes d’affectation spéciale, contribue à l’objectif de diminution de la mortalité sur les routes. Il a été profondément réaménagé en 2011 et certaines règles relatives à l’affectation des recettes à divers emplois l’ont été en 2012, entraînant une complexification accrue de ce dispositif.
Les recettes du CAS sont réparties en deux sections : les amendes issues du contrôle automatisé et celles provenant de la circulation et du stationnement routiers. Au final, le montant total du produit des amendes s’élève à 1 296,1 millions d’euros en exécution contre 1 397,7 millions d’euros prévus en loi de finances initiale, soit un écart de 101,6 millions d’euros (– 7,3 %).
Cet écart résulte d’une part, du prélèvement de 25 millions d’euros sur les recettes destinées aux collectivités territoriales en vue d’alimenter un fonds de soutien aux collectivités ayant contracté des emprunts structurés et, d’autre part, d’une prévision trop optimiste (76,6 millions d’euros) quant aux effets annoncés du développement du procès-verbal électronique. Le Rapporteur rappelle qu’il est important de ne pas surestimer, à l’avenir, le produit des recettes des amendes attendues, qui demeurent incertaines.
Le Rapporteur note avec regret que l’information donnée au Parlement est incomplète : ainsi que le souligne la Cour des comptes, la totalité du produit des amendes et, a fortiori, leur affectation ne sont pas décrites, ni en recettes, ni en dépenses.
Le produit des amendes est affecté aux cinq programmes du CAS. À ce titre, le Rapporteur invite le Gouvernement à réduire le nombre de programmes, qui est une source supplémentaire de complexité :
– Le programme 751 Radars finance le déploiement de nouveaux dispositifs de contrôle de la circulation (parmi ceux-ci, 1 457 radars « pédagogiques » signalant la vitesse aux automobilistes sans les sanctionner) (176 millions d’euros en AE et CP en loi de finances initiale) ;
– Le programme 752 Fichier national du permis de conduire finance le système de gestion des points du permis de conduire (16 millions d’euros en AE et CP en loi de finances initiale) ;
– Le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique et du stationnement routiers participe à la modernisation du traitement des infractions via la généralisation du procès-verbal électronique (14 000 nouveaux boîtiers) (37 millions d’euros en AE et CP en loi de finances initiale) ;
– Le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières concerne le reversement des recettes encaissées par l’État au titre des amendes de police relatives à la circulation routière au profit des collectivités territoriales (661,9 millions d’euros en AE et CP en loi de finances initiale) ;
– Le programme 755 Désendettement de l’État via le reversement d’une partie du produit des amendes au budget général (506,7 millions d’euros en AE et CP en loi de finances initiale).
Les AE et les CP devant être systématiquement ouverts pour des montants égaux sur un CAS, il en est résulté d’importants reports de crédits de nature structurelle : 700 millions d’euros non consommés, ont été reportés de 2012 sur 2013 (dont 500 millions d’euros pour le seul programme 754). Ces reports sont principalement dus au décalage dans le temps du produit des amendes et au versement de la part de ce produit allouée aux communes.
Au regard des exigences de soutenabilité budgétaire, la Cour des comptes constate que le CAS dispose des crédits nécessaires à la réalisation des objectifs relatifs au fonctionnement et à la modernisation du dispositif automatisé de contrôle sanction. Le produit des amendes présente plus d’incertitudes : il peut, en effet, décroître ce qui témoignerait de l’efficacité de la politique de contrôle sanction.
Enfin, les indicateurs des programmes 751, 752 et 753 fournissent des informations pertinentes sur les résultats en matière de contrôle et de sanction des infractions au code de la route qui s’avèrent une source de renseignements fiable et claire pour les citoyens.
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES ;
SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS
Commentaire de M. Olivier FAURE, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
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Pages
I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS À L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES 163
A. UNE EXÉCUTION GLOBALE RELATIVEMENT SATISFAISANTE 163
B. L’INSOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE DE L’AFITF 164
C. RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE ET LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AU TRANSPORT COMBINÉ : DES RÉSULTATS À AMÉLIORER 165
II. UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE COHÉRENTE RÉVÉLANT UN EFFORT EN FAVEUR DU REPORT MODAL 166
III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS : UNE CROISSANCE DES CRÉDITS À SURVEILLER 168
A. UNE ENVELOPPE BUDGÉTAIRE EN HAUSSE 168
B. UNE STRATÉGIE DE PERFORMANCE PERTINENTE QUI DOIT ÊTRE PRISE EN COMPTE PAR L’ÉTAT 169
La mission Écologie, développement et aménagement durables est constituée de neuf programmes, parmi lesquels le programme 203 Infrastructures et services de transport comprenant l’action 10 Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires, qui se voit allouer, hors titre 2 (34), près de la moitié des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement(CP), tant en loi de finances initiale pour 2012 qu’en pourcentage des crédits consommés en cours d’année.
L’action 10 constitue l’action la plus importante du programme 203. À elle seule, elle représente plus de 59 % des AE et 67 % des CP prévus en loi de finances initiale pour 2012 et environ 66 % des AE et CP des crédits consommés.
Les lois de finances rectificatives des 14 mars, 16 août et 29 décembre 2012 ainsi que le décret d’avance du 30 novembre ont permis l’exécution budgétaire pour l’année 2012.
De manière générale, le taux de consommation des crédits de cette action est relativement élevé (89,1 % en AE et 94,1 % en CP). Toutefois et de façon récurrente, reste posée la question de la soutenabilité financière de l’Agence française de financement des infrastructures de transports (AFITF). En effet, alors même que sa subvention a diminué en cours d’exécution (– 8,8 %) suite aux différentes lois de finances rectificatives votées en cours d'année, l’abondement de son budget par l’écotaxe poids lourds accuse un nouveau retard (35) susceptible d’engendrer un besoin de subvention supplémentaire et de remettre en cause la réalisation des projets d’infrastructures qu’elle finance (poursuite des chantiers de ligne à grande vitesse…).
Le compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, quant à lui, voit ses dépenses, en 2012, croître de 115 millions par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 (hausse de 54 %). Il est donc nécessaire de surveiller sa progression et d’utiliser, pour ce faire, les moyens d’audit à la disposition de l’État, autorité organisatrice des transports.
I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS À L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES
La quasi-totalité de l’action 10 du programme 203 s’exécute sous forme de crédits d’intervention (titre 6) :
– transferts aux entreprises pour les subventions à Réseau Ferré de France (RFF) (concours apportés au financement de l’exploitation de l’établissement et le financement d’infrastructures prévues dans les contrats de projets État-région) ;
– transferts aux collectivités territoriales pour les transports collectifs ;
– transferts aux autres collectivités à savoir, la subvention d’équilibre versée à l’AFITF (36).
Les subventions à l’AFITF et RFF concentrent, à elles seules, plus de 94 % des crédits d’intervention du programme 203 avec 3,57 milliards d’euros en AE et en CP selon les prévisions de la loi de finances initiale pour 2012 (3,76 milliards d'euros en AE et 3,78 milliards en CP).
Il est à noter que seules les subventions à RFF et à l’AFITF étaient prévues en loi de finances initiale pour 2012. Le Rapport annuel de performances ne fournit pas d’explications sur les ouvertures de crédits supplémentaires qui ont financé les transferts aux collectivités territoriales.
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT | |||
(en millions d’euros) | |||
Dépenses |
Prévision LFI (y c FDC et ADP) |
Crédits consommés |
Consommés |
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement |
5,3 |
||
Titre 5 : Dépenses d’investissement |
4,7 |
||
Titre 6 : Dépenses d’intervention |
4 010,7 |
3 562,8 |
88,8 % |
Total |
4 010,7 |
3 572,7 |
89,1 % |
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDITS DE PAIEMENT POUR L’ACTION 10 INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES | |||
(en millions d’euros) | |||
Dépenses |
Prévision |
Crédits consommés |
Consommés |
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement |
3,3 |
||
Titre 5 : Dépenses d’investissement |
6,1 |
||
Titre 6 : Dépenses d’intervention |
3 884,6 |
3 645,7 |
93,9 % |
Total |
3 884,6 |
3 655,1 |
94,1 % |
LFI : Loi de finances initiale ; FDC : Fonds de concours ; ADP : Attributions de produits attendus | |||
Source : rapport annuel de performances 2012. | |||
Les crédits consommés pour l’année 2012 s’élèvent respectivement à 3,6 milliards d’euros en AE et 3,7 milliards d’euros en CP.
Le taux de consommation des crédits est de 89,1 % en AE et de 94,1 % en CP, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2012. À la lumière de ces données, l’exécution des CP révèle un différentiel de 229,4 millions d’euros dû notamment à un report de 39 millions d’euros de CP sur 2013, imputé sur la subvention versée à l’AFITF. L’exécution des AE est marquée par un différentiel de 437,9 millions d’euros.
Par rapport à 2011, le volume de crédits prévus en loi de finances initiale a diminué (+ 0,5 % en AE et – 1,8 % en CP) ainsi que le taux de consommation de l’action (il était de 106,5 % en AE et de 109 % en CP en 2011).
Le suivi en gestion des fonds de concours demeure obscur et devrait être amélioré, en utilisant les outils de la dépense prévus à cet effet dans le système d’information financière de l’État (Chorus).
La subvention prévue initialement dans le projet de loi de finances pour 2012 à hauteur de 1 123 millions d’euros, a été réduite à 1 030 millions d’euros en loi de finances initiale. En cours de gestion, ce montant a été ramené à 939 millions d’euros suite à des régulations budgétaires diverses.
In fine, 900 millions d’euros ont été effectivement versés au titre de l’année 2012. 39 millions d’euros ont fait l’objet d’une demande de report de versement sur l’exercice 2013, en méconnaissance du principe d’annualité budgétaire. La Cour des comptes indique que cette demande est en cours d’arbitrage auprès de la direction du budget.
Les crédits engagés et consommés en 2012 ont notamment permis de financer le lancement de la réalisation du contournement ferroviaire de Nîmes et Montpellier, la poursuite du chantier de la seconde phase de la ligne à grande vitesse (LGV) Est Européenne et le lancement des chantiers de la LGV Bretagne-Pays de Loire et de la LGV Sud-Europe-Atlantique, ainsi que la poursuite des études en vue du projet de traversée alpine Lyon-Turin.
Il convient de rappeler que cette subvention d’équilibre a vocation à disparaître lorsque l’AFITF percevra les ressources de l’écotaxe poids lourds. Or, cette taxe accuse de sérieux retards : alors qu’en application de l’article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (dite loi « Grenelle 1 »), elle aurait dû être mise en œuvre en 2011, son instauration effective est reportée au 1er octobre 2013. Ce glissement de calendrier pourrait entraîner un besoin de subvention supplémentaire susceptible néanmoins d’être absorbé par l’important fonds de roulement de l’AFITF (443 millions d’euros au 31 décembre 2012).
Par ailleurs, la Cour des comptes souligne la méconnaissance des principes d’universalité et de sincérité budgétaire. En effet, les documents de programmation budgétaire ne font ni apparaître la totalité des engagements annuels et pluriannuels pris par l’AFITF, ni la distinction des engagements pris par l’Agence pour son propre compte. De même, la Cour constate un manque de visibilité sur les recettes de l’Agence pour l’exécution du prochain exercice comme en prévision pluriannuelle.
Enfin, le niveau élevé et croissant de restes à payer de l’AFITF pose la question de sa soutenabilité financière ce qui serait susceptible de mettre en péril sérieusement le financement des grands projets d’infrastructures. En effet, fin 2012 les restes cumulés depuis 2005 s’élèvent à 15,56 milliards d’euros, soit une augmentation de 10 % en un an. Les ressources de l’AFITF pour 2013 (2,2 milliards d’euros dont une subvention de l’État de 900 millions d’euros en exécution) permettent à peine de résorber les restes à payer (1,96 milliard d’euros pour 2012) et restent conditionnées à la mise en œuvre de la taxe poids lourds qui devrait rapporter 1 milliard d’euros en année pleine.
C. RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE ET LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AU TRANSPORT COMBINÉ : DES RÉSULTATS À AMÉLIORER
Réseau ferré de France (RFF) n’est pas opérateur de l’État, mais perçoit une subvention pour concourir à son équilibre financier. Cette subvention s’est élevée à 2,33 milliards d’euros en 2012, alors que la loi de finances initiale pour 2012 prévoyait une subvention de 2,17 milliards d’euros (contre 2,34 milliards d’euros en exécution sur 2011). Ce concours de l’État a principalement été consacré au réseau ferré national utilisé par les trains régionaux de voyageurs (1,56 milliard d’euros).
Le résultat net 2011 de RFF est en progression de 12,7 % (soit environ + 25,1 millions d’euros entre 2010 et 2011). Toutefois, l’endettement financier net de RFF augmente de 5,7 %, ce qui participe, avec la croissance des charges de maintenance et d’exploitation de l’infrastructure, à la dégradation de son résultat financier de 4,8 %.
Ainsi que le note la Cour des comptes, ces résultats sont en décalage avec le contrat de performance État-RFF pour 2008–2012, dont l’objectif était de dégager, dès 2011, un résultat net de 500 millions d’euros et un résultat opérationnel courant de 2 milliards d’euros (au lieu de 1,53 milliard d’euros en 2011). Le seul objectif atteint est un chiffre d’affaires supérieur à 4 milliards d’euros.
Le transport combiné, qui joue un rôle fondamental dans l’objectif national d’accroissement de 25 % de la part modale du fret non routier et non aérien entre 2006 et 2012 (article 11 de la loi « Grenelle 1 »), est victime du retard pris dans la mise en œuvre des projets.
La subvention de 2011 pour le soutien au transport combiné ferroviaire devait s’élever à 259,20 millions d’euros (87,50 millions d’euros d’AE, 4,75 millions d’euros de CP pour l’autoroute ferroviaire alpine et 142,50 millions d’euros d’AE pour l’autoroute atlantique).
Ces projets ayant pris du retard, seuls 21,8 millions d’euros ont été engagés en 2011. En 2012, 178 millions d’euros d’AE ont été reportés pour permettre leur poursuite. Toutefois, en exécution 2012, seuls 5 millions d’euros ont été effectivement engagés et les 173 millions d’euros restants sont reportés sur 2013.
Les quatre objectifs de performance du programme 203 permettent à la fois d’assurer le suivi des projets de modernisation et de rénovation des infrastructures de transports eu égard aux contraintes budgétaires et de mesurer le respect de l’un des engagements primordiaux de la loi « Grenelle 1 », à savoir le report modal vers des transports alternatifs à la route (et notamment ferroviaires) :
– Réaliser au meilleur coût les projets de desserte planifiés et moderniser efficacement les réseaux de transports (objectif n° 1) ;
– Améliorer l’entretien et la qualité des infrastructures de transports (objectif n° 2) ;
– Améliorer le niveau de sécurité des transports et assurer les conditions d’une concurrence loyale (objectif n° 3) ;
– Développer la part des modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le transport des marchandises (objectif n° 4).
L’indicateur 1.1. « Écart entre les réalisations et les prévisions de coûts pour les projets mis en service » de l’objectif n° 1, au niveau des transports ferroviaires, est particulièrement sensible au calendrier effectif de réalisation des opérations, celles-ci étant très peu nombreuses (quatre opérations ferroviaires). Dès lors, cet indicateur s’avère peu pertinent.
En revanche, l’objectif n° 2 permet d’évaluer assez finement le coût des opérations de régénération et d’entretien du réseau ferré ainsi que l’état des voies du réseau ferré national, notamment au regard du plan de rénovation du réseau mené depuis 2008 par RFF. Il en ressort notamment que le coût kilométrique moyen des opérations d’entretien du réseau ferré (43,0 euros/kilomètre) est inférieur à l’estimation actualisée courant 2012, mais notablement supérieure à la prévision initiale de 42,5 euros/kilomètre.
Par ailleurs, l’état des voies du réseau ferré national s’améliore de façon constante depuis 2011, en raison notamment des bonnes conditions climatiques, de la qualité de conduite des travaux et de 140 kilomètres de voies neuves (ligne à grande vitesse Rhin-Rhône).
L’objectif n° 4 constitue l’un des indicateurs les plus importants de la mission et s’avère réellement pertinent pour évaluer le report modal au profit des transports ferroviaires, notamment.
La cible de l'indicateur « part modale des transports collectifs terrestres dans l'ensemble des transports intérieurs de voyageurs », (17,5 % en 2012) ne sera sans doute pas atteinte (résultat prévisionnel : 16,3 %). Toutefois, selon la Cour des comptes, cette cible pourrait être atteinte en 2014, sous l’effet de la crise et du prix durablement élevé des carburants. Ainsi, depuis 2008, l'usage des véhicules particuliers a reculé (– 1,1 %) et celui des transports collectifs s'est accru (+ 5,5 %).
La part modale du transport ferroviaire dans le transport intérieur terrestre de marchandises devrait atteindre sa cible en 2012 (9,6 % pour un objectif de 9,1 %), même si ce résultat reste inférieur à l'objectif fixé par l'article 11 de la loi Grenelle 1. Cette situation s'explique par les effets de la crise économique de l'année 2009 où le transport intérieur de marchandises par voie ferroviaire a diminué de 20,5 %.
III. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS : UNE CROISSANCE DES CRÉDITS À SURVEILLER
Le compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, créé par la loi de finances pour 2011, regroupe les programmes 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés et 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés. Ce compte vise à assurer l’équilibre financier des quarante lignes d’équilibre du territoire (lignes « TET », anciennement Corail) par le versement à la SNCF d’une subvention d’exploitation et d’une subvention à l’entretien et la régénération du matériel roulant.
Ce compte est abondé par le produit de deux taxes spécifiques, la contribution de solidarité territoriale et la taxe sur les résultats des entreprises ferroviaires versées par les entreprises ferroviaires (la SNCF uniquement), et une fraction de la taxe d’aménagement du territoire acquittée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes. 89 % des recettes de ce compte proviennent, en 2012, de la SNCF et lui sont reversées. Alors que le montant des recettes prévues s’élevait à 280 millions d’euros, finalement, 325 millions d’euros ont été exécutés (soit + 16 %). Le relèvement du taux de la contribution de solidarité territoriale en 2012 conduit à cet écart de 45 millions d’euros.
Le CAS repose sur une convention triennale d’exploitation des lignes d’équilibre du territoire conclue pour la période 2011-2013 entre la SNCF et l’État, qui assume la fonction d’autorité organisatrice des transports.
L’exercice 2012 correspond à la seconde année de fonctionnement de ce compte et est marqué par une forte hausse de l’enveloppe des crédits consommés (+ 105,7 % par rapport aux crédits consommés en AE et + 85,7 % par rapport aux crédits consommés en CP en 2011).
D’une part, l’enveloppe de 280 millions d’euros en AE et CP définie en loi de finances initiale pour 2012 représente une croissance de 70 millions d’euros par rapport à 2011 (soit + 33 %). Cette progression a été décidée pour tenir compte d’un avis de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) rendu en février 2011 aboutissant à réévaluer le coût des péages acquittés par les TET.
D’autre part, l’année 2012 est caractérisée par une forte augmentation des crédits en cours d’exécution :
– report de crédits de 2011 sur 2012 d’un montant de 35 millions d’euros (27,5 millions d’euros sur le programme 785 et 7,5 millions d’euros sur le programme 786), afin de solder la facture présentée par la SNCF pour 2011 ;
– ouverture de crédits de 45 millions d’euros, imputée en totalité sur le programme 785, en raison du maintien de certaines dessertes (ligne Paris-Troyes-Belfort), de la réévaluation de certaines charges de la SNCF facturées au réel (augmentation supérieure aux prévisions de la location de matériels roulants) et de la compensation d’un manque à gagner en matière tarifaire pour la SNCF.
Ainsi en 2012, il a été nécessaire d’intégrer une évolution des coûts supérieure aux prévisions de la convention d’exploitation : la SNCF a présenté pour 2011 un décompte de 251 millions d’euros, au-delà du plafond de 210 millions d’euros prévu par la convention et repris dans le CAS 2011 ainsi qu’un devis de 295 millions d’euros pour 2012. Étant donné qu’une compensation entre 2011 et 2012 ne peut intervenir, l’État a dû porter l’enveloppe du CAS à 325 millions d’euros.
La réévaluation de la subvention d’exploitation a été financée par l’augmentation de la contribution de solidarité territoriale de 45 millions d’euros.
Les AE en 2012 atteignent 360 millions d’euros en exécution pour les deux programmes confondus, soit 35 millions d’euros de plus que les CP. D’après la Cour des comptes, sur avis du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, le ministère a fait le choix d’engager dès 2012 ces AE, leur versement n’intervenant qu’en 2013, une fois disponible la facture définitive d’exploitation des TET pour 2012.
En conclusion, il apparaît nécessaire que l’État, autorité organisatrice des transports utilise les moyens de vérification et d’audit à sa disposition pour suivre et anticiper l’évolution des coûts facturés au réel de façon plus efficace.
La stratégie de performance est définie dans la convention d’exploitation signée entre l’État et la SNCF, qui impose à cette dernière des obligations précises de service public, autour de trois objectifs et de quatre indicateurs (dont deux créés en 2012) : consistance de l’offre ; obligations de service et qualité de service. Les résultats présentés sont ceux référencés pour 2011.
Le programme 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés dispose de deux objectifs : « améliorer l’efficacité et l’attractivité des services nationaux de transport conventionnés » et « améliorer la qualité et la régularité des services nationaux de transport conventionné ».
Le premier objectif permet grâce à l’un de ses indicateurs « taux de remplissage » de donner un éclairage utile sur l’activité des TET. Or, le taux constaté en 2011 est de 35,37 %, pour un objectif de 36,5 %, situation imputée à la « crise des sillons » (37). Ces chiffres illustrent la faible fréquentation des TET.
Le second objectif est assorti d’un indicateur évaluant la proportion de trains arrivant avec moins de 10 minutes de retard. Avec 89,4 % en 2011, l’objectif de 87,5 % est largement dépassé, attestant d’une amélioration de leur ponctualité.
Le programme 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés prévoit un objectif « améliorer l’utilisation du matériel roulant » accompagné de l’indicateur « contribution au matériel roulant rapportée aux véhicules-kilomètres ».
L’objectif de 1,95 €/véhicules.km pour 2011 n’est pas tenu (2 €/véhicules.km) mais il semblerait que l’indicateur soit amélioré entre la prévision du projet annuel de performances 2012 (2,4 €/véhicules.km) et la réalisation pour 2012 (qui devrait être de 2,34 €/véhicules.km). Selon la Cour des comptes, cet indicateur enregistre, en réalité, la seule progression des dépenses d’entretien nécessaire au maintien d’un matériel vieillissant. Il est désormais complété, à compter de 2012 et sur sa recommandation, par un indicateur permettant de suivre la proportion de trains annulés pour cause de défaillance du matériel roulant, assurant ainsi un meilleur suivi des conséquences de l’obsolescence du matériel. Ainsi, le nombre de trains supprimés pour cause d’une défaillance du matériel roulant a été de 290 en 2012, soit 45 % des suppressions de trains toutes causes confondues, ce qui est inquiétant.
Si les indicateurs d’activité (taux de remplissage, ponctualité) donnent des éclairages utiles sur l’activité des TET, les indicateurs financiers se bornent, en revanche, à enregistrer la dégradation de leur rentabilité et le coût croissant du matériel roulant. Ces résultats, parfois mauvais, ne sont pas pris en compte par l’autorité organisatrice des transports qui devrait notamment avoir l’ambition d’accélérer le renouvellement du parc existant.
ÉCONOMIE :
DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ;
PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS
Commentaire de M. Thomas THÉVENOUD, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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I. PROGRAMME 134 : DES MONTANTS AFFICHÉS PERMETTANT DE RETRACER LA TOTALITÉ DES ENGAGEMENTS DE L’ÉTAT 172
A. RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 173
B. UNE GESTION DES CRÉDITS MARQUÉE PAR LA CRÉATION DE LA BANQUE PUBLIQUE D’INVESTISSEMENT (BPI) 173
C. UN PILOTAGE RENDU DIFFICILE PAR LE VOLUME IMPORTANT DES DÉPENSES FISCALES 174
II. COMPTE SPÉCIAL PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR DES OUVERTURES EXCESSIVES SUR LES PROGRAMMES 862 ET 863 175
III. LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 176
A. LE PROGRAMME 134 DE LA MISSION ÉCONOMIE : UNE DÉMARCHE PERFORMANCE DIFFICILE À DÉFINIR 176
B. LE PROGRAMME 862 DU COMPTE SPÉCIAL : EFFET DE LEVIER ET SAUVEGARDE DURABLE DES ENTREPRISES 176
Le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi regroupe un ensemble de politiques mises en œuvre par différents services de l’État, qui concourent au développement des entreprises et de l’emploi. Le soutien des entreprises est porté principalement par Oseo et par le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC). Le renforcement de l’appui territorial mobilise les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Enfin, le renforcement de la présence des entreprises françaises à l’étranger est l’objectif principal des réseaux Ubifrance.
Le programme 134 vise également à renforcer le cadre institutionnel de la concurrence et de la régulation économique.
Il relève pour son exécution de nombreux opérateurs et bénéficie d’un montant important de dépenses fiscales.
Le responsable de programme est le secrétaire général du ministère chargé de l’Économie.
Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés est une mission constituée de quatre programmes hétérogènes. Les programmes 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l’État qui retrace trois dispositifs d’avances à des fonctionnaires et 862 Prêts pour le développement économique et social qui sont consentis à des entreprises en difficulté sont pérennes. Les programmes 863 Prêts à la filière automobile visant à soutenir les constructeurs automobile en complément des dispositifs de bonus/malus écologique et de prime à la casse et 865 Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs créé à la suite de la tempête Xynthia en 2010 sont en revanche appelés à disparaître.
I. PROGRAMME 134 : DES MONTANTS AFFICHÉS PERMETTANT DE RETRACER LA TOTALITÉ DES ENGAGEMENTS DE L’ÉTAT
Le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi est un des quatre programmes de la mission Économie. Il représente avec 1 008,9 millions d’euros en AE et 1 026,9 millions d’euros en CP respectivement 50,2 % des crédits consommés de l’ensemble de la mission en AE et 50,6 % en CP en 2012.
(en euros)
Programme / Action Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation (taux de consommation) |
AE |
CP |
Moyens des politiques du tourisme et des actions en faveur des PME, du commerce, de l’artisanat et des services et des professions libérales |
131 931 471 128 300 039 (97,2 %) |
131 931 471 128 709 360 (97,5%) |
Actions en faveur des entreprises industrielles |
203 913 607 350 424 116 (171,8 %) |
215 413 180 370 768 604 (172%) |
Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information |
200 552 247 84 953 579 (42,3 %) |
200 552 247 81 846 858 (40,7 %) |
Développement international et compétitivité des territoires |
118 038 252 114 741 293 (97,2 %) |
118 038 252 114 741 293 (97,2%) |
Expertise, conseil et inspection |
19 454 789 18 363 699 (94,3%) |
19 454 789 18 364 143 (94,3%) |
Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
22 960 564 22 538 088 (98,2 %) |
22 960 564 22 506 618 (98,2 %) |
Régulation et contrôle des marchés de l’énergie (CRE) |
19 368 407 19 226 788 (99,4 %) |
19 368 407 18 596 309 (95,8 %) |
Mise en œuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence) |
20 295 435 19 906 326 (98,5 %) |
20 295 435 19 946 564 (98,5 %) |
Régulation concurrentielle des marchés |
67 295 717 72 468 602 (107,7 %) |
67 293 453 72 451 241 (107,7 %) |
Protection économique du consommateur |
115 505 291 115 264 406 (99,7 %) |
116 351 775 115 573 078 (99,3%) |
Sécurité du consommateur |
41 222 217 39 743 149 (96,3 %) |
41 220 841 39 755 060 (96,3 %) |
Moyen de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle |
22 773 530 23 001 409 (101,3 %) |
22 773 530 23 687 747 (103,9 %) |
TOTAL |
983 597 518 1 008 931 494 (102,5%) |
995 653 944 1 026 946 875 (103,1%) |
LFI : loi de finances initiale
FDC : fonds de concours
ADP : attributions de produits
Source : rapport annuel de performances 2012
Le programme 134 a bénéficié d’un abondement exceptionnel de 350 millions d’euros en loi de finances rectificative du 14 mars 2012, compensé par des annulations de crédits sur le programme 190 Recherche dans le domaine de l’énergie, du développement et de l’aménagement durable pour 200 millions d’euros et sur le programme 823 Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics pour 150 millions d’euros. Le programme 134 a donc bénéficié d’une augmentation de plus de 60 % de ses crédits hors titre 2 par rapport à la LFI pour 2012.
Ce programme a également bénéficié d’un rétablissement de crédits de 120 millions d’euros issus des programmes d’investissements d’avenir, dont 50 millions d’euros de la part d’Oseo et 70 millions de la Caisse des dépôts et consignations.
Ces deux mouvements s’inscrivent dans le cadre de la constitution de la banque de l’industrie, devenue banque publique d’investissement (BPI), dotée d’un capital de 1 milliard d’euros. Cette solution est cohérente avec l’objectif initialement poursuivi par les investissements d’avenir.
Le programme a également bénéficié d’une ouverture de crédits de 7,2 millions d’euros en AE comme en CP par le décret d’avance du 30 novembre 2012 pour pallier le sous-calibrage de sa dotation en titre 2. Cette situation découle d’une sous-évaluation du glissement vieillesse technicité (GVT).
Les dépenses fiscales dont l’objet principal contribue au programme 134 sont nombreuses comme lors des exercices précédents : 68 dépenses fiscales principales et 3 dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d’État
Leur montant total est de 6 966 millions d’euros, qui sont à rapprocher des 1 026 millions de CP du programme.
Les principales dépenses fiscales concernent :
– la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – taux réduit applicable aux ventes à consommer sur place, à l’exception des ventes de boissons alcooliques – pour 3 010 millions d’euros, cette année encore. Le rapporteur spécial a d’ailleurs procédé à une évaluation (38)de l’efficacité de cette dépense fiscale sous trois angles : prix pour le consommateur final, emploi et conditions de travail et investissement ;
– les droits d’enregistrement et de timbre – exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d’entreprises exploitées sous la forme individuelle ou détenues sous forme sociale – pour 500 millions d’euros ;
– l’impôt sur le revenu – abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères et abattement pour durée de détention applicable aux cessions de titres ou droits par les dirigeants de PME partant à la retraite – pour respectivement 375 et 370 millions d’euros.
Le responsable du programme ne fait que constater l’évolution du nombre et les modifications de chiffrage des dépenses fiscales et ne procède à aucune évaluation des dispositifs.
II. COMPTE SPÉCIAL PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR DES OUVERTURES EXCESSIVES SUR LES PROGRAMMES 862 ET 863
Les crédits consommés par programme 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l’État diminuent régulièrement. Deux des actions– avances à des fonctionnaires de l’État pour l’acquisition de moyens de transport et avances aux associations participant à des tâches d’intérêt général – ne sont plus dotées. Une seule action consomme la presque totalité des crédits soit 471 400 euros et concerne l’avance aux agents de l’État à l’étranger pour la prise en location d’un logement.
Sur le programme 862 Prêts pour le développement économique et social, l’exécution est marquée, comme les années précédentes, par des reports très importants d’AE comme de CP vers 2013. Ces reports représentent trois fois les crédits inscrits en loi de finances initiale, pour une consommation constatée de 10,8 % des crédits ouverts (11,9 millions d’euros de CP consommés pour 110 millions d’euros ouverts). Le respect de l’annualité de l’autorisation budgétaire et de la sincérité des prévisions commande de mieux calibrer la prévision. Il convient pour cela de procéder à une véritable évaluation du dispositif pour expliquer le faible attrait des prêts proposés.
Le programme 863 Prêts à la filière automobile devrait s’éteindre rapidement. En effet, les constructeurs automobiles ont soldé les remboursements des prêts qui leur avaient été consentis en 2009. Chaque constructeur a exploité les possibilités offertes par l’avenant assouplissant les conditions de remboursement anticipé partiel, signé le 8 septembre 2010.
Enfin, le programme 865 Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs créé en loi de finances initiale 2011 afin d’offrir un relais de trésorerie au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), afin qu’il puisse poursuivre en début d’exercice 2011 ses opérations d’acquisitions amiables lancées à la suite de la tempête Xynthia a permis de consentir un prêt de 65 millions d’euros. Le Fonds a remboursé comme prévu cette avance en cours d’exercice. De ce fait, le programme n’a pas été doté en 2012.
Si le volet performance du programme 134 a fait l’objet d’une refonte complète en 2010 ramenant le nombre d’objectifs de 10 à 5 et le nombre d’indicateurs de 15 à 10, la difficulté d’évaluation des dispositifs demeure. Il est en effet difficile de définir des indicateurs de performance pertinents et fiables qui distinguent l’efficacité des politiques publiques hors des facteurs extérieurs que sont la conjoncture économique, le comportement des acteurs, les évolutions technologiques et les autres aléas.
De plus, l’importance des dépenses fiscales rend difficile l’établissement d’un lien direct entre la performance telle qu’elle est présentée dans le rapport annuel de performance et les moyens mis à disposition au sein du programme.
Seuls les indicateurs concernant les activités de la DGCCRF et ceux commun aux trois autorités de régulation – ARCEP, CRE et Autorité de la concurrence – sont réellement pertinents.
Ainsi, l’objectif 4 « Assurer le fonctionnement loyal et sécurisé des marchés » est mesuré par 3 indicateurs : les indicateurs 4.1 « Taux de suite opérationnelle des indices de pratiques anticoncurrentielles transmis aux services spécialisés », 4.2 « Pourcentage d’enquêtes suite à plainte traitées dans le délai de 2 mois » et 4.3 « Temps consacré aux enquêtes rapporté au temps total travaillé ». Ces trois indicateurs qui mesurent l’activité de la DGCCRF affichent des résultats en progrès, dépassant même la cible. Le taux de suite opérationnelle des indices de pratiques anticoncurrentielles transmis aux services spécialisés s’établit à 40,7 % en 2012 contre 40,5 % visé. 69,5 % des plaintes ont été traitées dans les 2 mois contre 66,5 % prévu. Enfin, 75,7 % du temps de travail global a été consacré aux enquêtes contre 74,8 % prévu.
En revanche, les indicateurs mesurant le délai de réponse aux demandes d’avis et de traitement des plaintes des autorités de régulation n’atteignent pas leur cible même si les délais diminuent aussi bien pour l’ARCEP que pour la CRE. Le délai moyen de réponse aux demandes d’avis est de 11,6 jours pour l’ARCEP alors que l’objectif était de 10 jours, de 20 jours pour la CRE contre 13 jours attendus. Seule l’Autorité de la concurrence atteint sa cible avec 3 mois.
Seul le programme 862 est doté d’un objectif Appuyer les dispositifs de sauvegarde des entreprises mesuré par deux indicateurs pertinents.
Le premier indicateur mesure l’effet de levier du prêt de l’État sur les capitaux privés. La cible était de 1 euro public pour 5 euros privés. En 2012, l’effet de levier a été de 1 euro public pour 4,50 euros privés.
Le second indicateur apprécie le pourcentage de prêts consentis au cours de l’année n-3 qui ont été normalement remboursés. Le postulat étant qu’une entreprise qui honore ses échéances de prêts durant trois ans est parvenue à se redresser durablement. L’indicateur n’atteint pas sa cible – 45 % contre 65 % attendu.
Commentaire de M. Éric WOERTH, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. UN BUDGET DE PLUS EN PLUS LIMITÉ POUR UN SECTEUR À FORT POTENTIEL 180
1. Des autorisations d’engagement réduites de 12 % en cours d’exercice 181
2. Des crédits exécutés en diminution par rapport à 2011 181
II. L’ACTION PROMOTION DE L’IMAGE TOURISTIQUE DE LA FRANCE CONCENTRE L’ESSENTIEL DES DÉPENSES DU PROGRAMME 182
1. La subvention à Atout France constitue la part prépondérante et croissante des dépenses de cette action 182
2. Des dépenses d’intervention en baisse en l’absence d’engagement pour l’exposition universelle de Milan 183
III. LES DEUX AUTRES ACTIONS SONT CARACTÉRISÉES PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 184
1. L’action Économie du tourisme et développement de l’activité touristique 184
2. L’action Politiques favorisant l’accès aux vacances 185
IV. DES DÉPENSES FISCALES DE PLUS D’UN MILLIARD D’EUROS, MAIS EN DIMINUTION EN RAISON DU RELÈVEMENT DU TAUX DE LA TVA 185
V. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE PERFECTIBLE 185
1. La mesure de la mobilisation des partenaires financiers d’Atout France 185
2. L’amélioration de l’offre touristique 186
3. L’évaluation de l’Agence nationale pour les chèques vacances 186
Le programme Tourisme figure pour la dernière fois en 2012 comme programme au sein de la mission Économie puisqu’il a été intégré en tant qu’action au programme 134 nommé en conséquence Développement des entreprises et du tourisme dans le projet de loi de finances pour 2013.
Il s’articule autour de trois actions :
– Action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;
– Action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité du tourisme ;
– Action 3 : Politiques favorisant l’accès aux vacances.
La France est restée en 2012 la première destination touristique mondiale avec 81,4 millions d’arrivées de touristes internationaux, mais ne se situe toujours qu’au troisième rang pour les recettes (39,2 milliards d’euros).
Le tourisme est une activité clef de l’économie française. Premier secteur excédentaire de la balance des paiements, il représente 7,1 % du PIB national. L’apparition des clientèles en provenance des BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) et le développement d’une offre touristique concurrente dans les pays émergents, susceptible d’attirer les clientèles traditionnelles d’Europe et d’Amérique du Nord, renforcent l’enjeu lié aux politiques publiques en faveur du tourisme.
Les crédits prévus en loi de finances à hauteur de 41,97 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 43,47 millions d’euros en crédits de paiement (CP) n’ont représenté que 2 % des crédits de la mission Économie.
Ces crédits ne constituent toutefois qu’une part minime des dotations publiques contribuant à la mise en œuvre de la politique du tourisme. Pour la première fois en 2012 un document de politique transversale a fait état de l’ensemble des crédits concourant à la politique du tourisme. Ils ont été évalués à 1,9 milliard d’euros en AE et 2 milliards d’euros en CP.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU TOURISME ENTRE 2011 ET 2012
(en millions d’euros)
votés en LFI 2012 |
progression 2012/2011 |
disponibles en 2012 |
progression 2012/2011 |
consommés en 2012 |
progression 2012/2011 | |
Autorisations d’engagement |
41,97 |
– 21 % |
36,91 |
-27 % |
35,69 |
– 18 % |
Crédits de paiement |
43,47 |
– 14 % |
42,71 |
-14,5 % |
42,33 |
– 8,7 % |
Source : rapports annuels de performances pour 2011 et 2012
Les mouvements opérés en cours d’exercice ont ramené les crédits ouverts à 36,9 millions d’euros en AE et à 42,7 millions d’euros en CP. Ceci représente une diminution des AE de 12 %.
En effet, l’impossibilité d’engager de nouvelles AE pour les contrats de plan État régions (CPER) et les contrats hors CPER, compte tenu du niveau de CP disponibles et des restes à payer sur engagements antérieurs, a conduit à l’annulation de ces autorisations par décret d’avance du 30 novembre 2012 à hauteur de 4,7 millions d’euros.
Si les taux d’exécution sont satisfaisants au regard des crédits disponibles, seules 85 % des AE votées en moi de finances ont été consommées. Les dépenses, à hauteur de 35,69 millions d’euros en AE et 42,3 millions d’euros en CP, ont respectivement reculé de 18 % et de 8,7 % par rapport à 2011.
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS EN 2012 :
TAUX D’EXÉCUTION ET PROGRESSION PAR RAPPORT À 2011
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||||||
Actions |
votées en LFI 2012 |
consom-mées en 2012 |
Taux exécution |
consom-mées en 2011 |
progression 2012/2011 |
votées en LFI 2012 |
consom-mées en 2012 |
Taux exécution |
consom-mées en 2011 |
progression 2012/2011 |
Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire |
34,46 |
33,26 |
96,52% |
34,30 |
– 3,03% |
34,46 |
33,52 |
97,27% |
35,94 |
– 6,73% |
Économie du tourisme et développement de l’activité touristique |
5,25 |
2,24 |
42,67 % |
7,65 |
– 70,72 % |
6,64 |
7,2 |
108,43 % |
8 |
– 10 % |
Politiques favorisant l’accès aux vacances |
2,25 |
0,19 |
8,44 % |
1,58 |
– 87,97 % |
2,37 |
1,6 |
67,51 % |
2,41 |
– 33,61 % |
Total |
41,97 |
35,69 |
85,04% |
43,54 |
– 18,03% |
43,47 |
42,3 |
97,31% |
46,35 |
– 8,74% |
Total après mouvements en cours d’exercice |
36,91 |
35,69 |
96,69 % |
42,7 |
42,3 |
99,06 % |
||||
Source : rapport annuel de performances 2012.
II. L’ACTION PROMOTION DE L’IMAGE TOURISTIQUE DE LA FRANCE CONCENTRE L’ESSENTIEL DES DÉPENSES DU PROGRAMME
Les crédits consommés de cette action avec 33,26 millions d’euros en AE et 33,52 millions d’euros en CP concentrent 94 % des AE consommées du programme et 79 % des CP.
1. La subvention à Atout France constitue la part prépondérante et croissante des dépenses de cette action
La subvention pour charges de service public versée à l’opérateur Atout France s’est élevée à 31,9 millions d’euros. Elle constitue à elle seule 95 % des crédits consommés de l’action et représente respectivement 90 % et 75 % des AE et des CP du programme.
● Une réduction de la subvention et des effectifs conforme aux orientations fixées aux opérateurs
La subvention a été réduite de 5 % en loi de finances initiale par rapport à 2011 puis en exécution. La réserve de précaution de l’opérateur (1,4 million d’euros) a été annulée en totalité par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 et le décret d’avance du 30 novembre 2012.
L’objectif de réduction de 1,5 % des effectifs par les opérateurs a été respecté par Atout France (– 5 ETP). Le nombre d’agents mis à disposition par la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) a également été réduit d’environ 10 % (– 5 ETP entre 2011 et 2012).
● qui a des répercussions sur les ressources propres de l’opérateur
Atout France devrait connaître une baisse de ses ressources propres de l’ordre de 4,7 % en 2012 (38,5 millions d’euros en 2012 contre 40,4 millions d’euros en 2011). Ceci est en partie dû à la diminution des subventions versées par les autres ministères (– 9 %, soit – 0,5 million d’euros), mais aussi aux conséquences de la baisse de sa subvention pour charges de service public qui a un effet de démobilisation des partenaires privés en matière d’engagement d’actions de promotion de la destination France.
● Une année 2012 marquée par une nouvelle stratégie numérique et le développement des contrats de destination
L’année 2012 a été marquée par la recherche d’une nouvelle stratégie numérique visant à tenir compte des évolutions des comportements des consommateurs dans leur recherche d’informations et dans leurs achats d’offres touristiques (nouveau site internet grand public www.rendezvousenFrance.com, mise en place d’une plate-forme collaborative, outil interne à l’attention des partenaires et des bureaux à l’étranger d’Atout France). Deux nouveaux contrats de destination visant à fédérer les acteurs régionaux autour d’un projet commun ont été signés en 2012 (France du Grand ouest et Bourgogne).
2. Des dépenses d’intervention en baisse en l’absence d’engagement pour l’exposition universelle de Milan
Les crédits restants ont permis le financement de la contribution de l’État à l’exposition universelle de Yeosu (0,5 million d’euros), à l’organisation mondiale du tourisme et à l’organisation du tourisme dans les caraïbes.
La Cour des comptes dans son analyse budgétaire de l’exécution de la mission Économie pose la question de la soumission de la participation de la France dans les organismes internationaux à la démarche de justification au premier euro. Elle constate que les subventions versées à ces organismes sont reconduites d’une année sur l’autre, sur la base des stipulations des conventions ou protocoles les régissant et constituent des dépenses rigides souvent difficiles à évaluer en raison de l’effet de change.
Le Rapporteur spécial constate qu’aucun financement n’a été prévu pour la contribution de la France à l’exposition universelle de Milan en 2015.
III. LES DEUX AUTRES ACTIONS SONT CARACTÉRISÉES PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
Pour ces deux actions, l’écart des AE ouvertes et effectivement consommées s’explique par l’ajustement des délégations de crédits en fonction du volume des restes à payer sur opérations antérieures.
C’est ainsi que pour la première fois en 2012, il a été décidé de ne pas déléguer d’AE nouvelles aux Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) pour la mise en œuvre des contrats de plan État-régions (CPER) et des contrats hors CPER, compte tenu des charges restant à payer sur les AE antérieures.
L’objectif de cette action est de stimuler la consommation touristique par l’adaptation de l’offre à la demande des touristes.
Les crédits consommés de l’action 2 s’élèvent à 2,24 millions d’euros en AE et 7,2 millions d'euros en CP. Les AE n’ont été consommées qu’à hauteur de 42,7 %
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 0,9 million d’euros en AE et 2,1 millions en CP. Elles correspondent à la réalisation d’enquêtes statistiques sur l’activité touristique.
Ces dépenses ne sont pas concernées par l’objectif de réduction des dépenses publiques parce que les plus importantes d’entre elles s’inscrivent dans le cadre d’obligations communautaires. La Cour des comptes souligne que cette situation ne devrait pas faire obstacle à la recherche d’économies lors de la renégociation des marchés publics.
Les dépenses d’intervention se sont élevées à 1,3 million d’euros en AE et 5,09 millions d’euros en CP.
Au niveau de l’administration centrale, elles correspondent aux subventions dans le cadre des partenariats avec les grandes fédérations et à des actions pour le renforcement de l’attractivité touristique notamment dans le cadre de la mise en œuvre du Plan Qualité Tourisme.
Les crédits contractualisés ont représenté des dépenses de 0,9 million d'euros en AE et 4,2 millions d'euros en CP. Ils ont permis de couvrir les dépenses relatives à l’événement « Marseille 2013, capitale européenne de la culture ».
Les dépenses d’intervention de l’administration centrale portent notamment sur la participation au programme d’actions mises en œuvre par l’Union nationale des associations du tourisme et la fédération vacances et famille.
La sous-consommation des crédits (8 % de consommation au niveau des AE et 67 % au niveau des CP) s’explique en partie par des économies réalisées en gestion. L’écart constaté pour les AE est dû, comme pour l’action précédente, à l’ajustement des délégations de crédits.
IV. DES DÉPENSES FISCALES DE PLUS D’UN MILLIARD D’EUROS, MAIS EN DIMINUTION EN RAISON DU RELÈVEMENT DU TAUX DE LA TVA
Le programme Tourisme bénéficie de cinq mesures fiscales. Deux d’entre elles concentrent près de 92 % du coût total estimé : l’application d’un taux de TVA réduit pour la fourniture de logements dans les hôtels et dans les terrains de camping classés.
Selon le rapport annuel de performances, le montant de ces cinq dépenses fiscales s’élèverait à 1,18 milliard d’euros alors que le chiffrage initial pour 2012 était de 1,34 milliard. Cette baisse s’explique par le relèvement à partir du 1er janvier 2012 du taux réduit de TVA de 5,5 à 7 % à la restauration, l’hôtellerie et les campings.
Le programme comprend trois objectifs avec chacun un indicateur qui sont inchangés par rapport à l’année dernière.
Atout France utilise les fonds publics accordés par l’État pour mobiliser d’autres partenaires, démultipliant ainsi la masse financière consacrée aux actions de promotion. L’indicateur mesure la part du partenariat dans le budget d’Atout France. En 2012, la mobilisation des partenaires a été moins forte qu’en 2011 (- 0,3 point) et reste deux points en dessous de la cible.
Le suivi de cet indicateur ne doit pas conduire l’opérateur à privilégier les seules demandes des partenaires financiers en termes de promotion au détriment de sa vision propre. Une réorientation d’une partie des cofinancements publics a été décidée afin de soutenir plus fortement les opérations concernant des pays cibles ou des thématiques prioritaires, opérations sur lesquelles la part des partenaires est généralement plus faible.
Le deuxième objectif vise à favoriser l’amélioration de l’offre touristique pour répondre aux attentes du marché et orienter la demande en accompagnant les démarches qualité. Il est mesuré à travers l’impact de la marque « Qualité tourisme » dans les secteurs de l’hôtellerie et du camping. L’indicateur porte sur le pourcentage d’établissements détenteurs de la marque et le bénéfice que ces derniers en tirent en termes de taux d’occupation.
Si les résultats sont stables pour les campings, ils sont en régression pour le secteur de l’hôtellerie. En effet les établissements doivent être classés pour obtenir la marque « Qualité tourisme ». Le classement, désormais payant, induit une multiplication des coûts d’audit et explique en partie le recul du taux de couverture de la marque pour les hôtels. De plus, ses conditions d’attribution ont été durcies en 2012 dans le cadre de la rénovation du Plan.
Depuis la réforme du classement des hébergements touristiques prévue par la loi du 29 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques, les établissements privilégient leur reclassement dans la nouvelle grille, plutôt que l’obtention de ce label dont l’objet est ciblé sur un nombre limité d’engagements et dont la mise en œuvre n’est pas certifiée.
Le Rapporteur spécial regrette que les missions d’Atout France relatives à la réforme du classement de l’ensemble des hébergements touristiques en vue d’une montée en gamme de l’offre touristique en France ne fassent l’objet d’aucun indicateur.
L’objectif « Évaluer l’impact des mesures fiscales en faveur de l’Agence nationale pour les chèques-vacances » repose pour la deuxième année sur un indicateur « Impact des politiques sociales de l’ANCV » qui évalue le nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale, reconnaissant ainsi le rôle social fondamental que joue l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) en permettant, grâce à ses excédents de gestion, aux publics les plus vulnérables de partir en vacances.
Le nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale de l’ANCV est passé de 175 000 en 2010 à 218 000 en 2012. Même si la cible (500 000 bénéficiaires), définie de manière très ambitieuse, n’est pas atteinte, la progression de 8,5 % par rapport à 2011 est très satisfaisante.
Le Rapporteur spécial rappelle son souhait d’un indicateur supplémentaire évaluant la capacité de l’ANCV à accroître la diffusion des chèques-vacances au sein des entreprises de moins de cinquante salariés, objectif qui lui avait été fixé par la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.
Commentaire de Mme Monique RABIN, Rapporteure spéciale
____
SOMMAIRE
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Pages
I. LA SITUATION DU COMMERCE EXTÉRIEUR RESTE TRÈS DÉGRADÉE 188
A. LE SOLDE DE LA BALANCE COMMERCIALE PEINE À SE REDRESSER 188
B. LE RÔLE ET LES MOYENS D’UBIFRANCE 189
II. DE BONNES PERFORMANCES EN MATIÈRE D’ATTRACTIVITÉ 191
A. LA FRANCE RESTE UNE DESTINATION PRIVILÉGIÉE POUR LES INVESTISSEMENTS DIRECTS ÉTRANGERS 191
B. LE RÔLE ET LES MOYENS DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX 192
Le creusement, important et rapide, du solde de la balance commerciale de notre pays a débuté au tournant des années 2000. Il est en effet passé d’un excédent de 4 milliards d’euros en 2002 à un déficit de
– 74 milliards d’euros en 2011, un niveau record.
L’alourdissement de la facture énergétique (22 milliards en 2002, 63 milliards en 2011) explique pour une large part cette détérioration. Mais une telle évolution, associée au net recul des parts de marché mondiales des entreprises françaises (5,1 % en 2000 contre 3,6 % en 2012) a servi de révélateur de la perte de compétitivité de notre économie, particulièrement visible sur l’évolution du solde des échanges de produits manufacturés, passé d’un excédent de 15 milliards en 2002 à un déficit de près de 30 milliards en 2011.
On observe cependant en 2012 une légère amélioration du solde global de la balance commerciale qui s’établit à – 67 milliards d’euros. Cette amélioration provient plutôt de la stabilité des importations (+ 1,3 % contre + 12,3 % en 2011) que de la progression des exportations (+ 3,2 % contre + 8,4 % en 2011), tandis que la facture énergétique reste toujours très élevée (69 milliards). Mais le déficit hors énergie s’est réduit de moitié, passant de 29 milliards à 15 milliards d’euros. Or c’est sur ce solde de la balance commerciale hors énergie que le Gouvernement a pris l’engagement de revenir à l’équilibre d’ici 2017.
Autre fait positif, si les exportations françaises sont restées très orientées vers l'Europe (59 % du total), elles ont fortement progressé vers l’Asie (+ 13 %) et le continent américain (+ 11,5 %). Cette évolution confirme une tendance amorcée ces dix dernières années de réduction lente de la part des exportations réalisées au sein de l’Union européenne (elle atteignait 67 % en 2002). Mais dans le même temps, le volume des importations en provenance de l’Asie progresse également et le solde final n’est pas à l’avantage de la France. Ainsi, le solde bilatéral avec la Chine est la principale source de déficit (– 26 milliards), et est loin de pouvoir être compensé par le premier poste d’excédent réalisé avec le Royaume-Uni
(+ 6 milliards d’euros).
En termes de secteurs, les postes traditionnellement excédentaires (aéronautique, agroalimentaire, cosmétiques, pharmacie) consolident leurs positions tandis que le secteur de l'automobile, autrefois contributeur positif au solde commercial, reste déficitaire.
Dernière évolution notable, le nombre d'entreprises exportatrices est en légère progression (119 000 en 2012 contre 116 000 en 2011) et le solde entre entreprises entrantes et sortantes est positif. C’est un bon résultat qu’il faut espérer voir consolidé en 2013, objectif auquel l’action de l’Agence française pour le développement international des entreprises (Ubifrance) doit pouvoir contribuer.
Les crédits alloués par l’État à cette agence sont inscrits à l’action 7 Développement international et compétitivité des territoires du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie. Cette action contient par ailleurs une partie des crédits de fonctionnement de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) (39). Au total, les crédits consommés de l’action 7 s’élèvent en 2012 à 114,7 millions d’euros en AE et en CP, soit 1 % des crédits totaux consommés de la mission. Le niveau de consommation est très proche de la prévision (97 %).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS INSCRITS À L’ACTION 7 DU PROGRAMME 134
DE LA MISSION ÉCONOMIE ENTRE 2011 ET 2013 (EN MILLIERS D’EUROS)
RAP 2011 |
RAP 2012 |
PLF 2013 | ||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
UBIFRANCE |
||||||
Subvention pour charges de service public |
77,2 |
77,2 |
77,5 |
77,5 |
81,6 |
81,6 |
Crédits d’intervention |
25,3 |
25,3 |
22,9 |
22,9 |
22,4 |
22,4 |
Total |
102,5 |
102,5 |
100,4 |
100,4 |
104,0 |
104,0 |
AFII |
||||||
Subvention pour charges de service public |
16,8 |
16,8 |
14,3 |
14,3 |
14,2 |
14,2 |
Total action 7 |
119,3 |
119,3 |
114,7 |
114,7 |
118,2 |
118,2 |
Source : rapports annuels de performances pour 2011 et 2012 ; projet annuel de performances pour 2013.
L’année 2012 est la dernière année de mise en œuvre de la réforme du dispositif public d’accompagnement des entreprises à l’international décidée dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Celle-ci s’est traduite par le transfert progressif des activités de nature commerciale des missions économiques à Ubifrance. La dévolution des agents du réseau de la direction générale du Trésor à l’étranger s’est faite en quatre vagues, conformément au calendrier prévisionnel, entre 2009 et 2012, faisant passer les effectifs de l’agence de 554 ETPT en 2007 à 1 394 ETPT en 2012 (deux tiers à l’étranger et un tiers en France). En 2012, le réseau de l’agence est désormais stabilisé avec une implantation dans 59 pays(40) et 75 bureaux.
En 2012, la subvention pour charges de service public versée par l’État à Ubifrance s’est élevée à 100,4 millions d’euros, en baisse de 2 % par rapport à 2011. Mais les ressources propres de l’agence ont augmenté de près de 6 % par rapport à la prévision pour s’établir à 70,3 millions d’euros. Au final, grâce à sa bonne gestion, l’agence a pu verser un total de 91,3 millions d’euros aux entreprises alors qu’elle a reçu 90,9 millions d’euros de l’État.
Les mauvais résultats de la balance commerciale proviennent pour partie de faiblesses structurelles liées aux caractéristiques de l’appareil exportateur français et qui sont désormais bien identifiées. Les plus importantes sont :
– une hyper concentration des volumes exportés par les grandes entreprises : alors que la quasi-totalité des entreprises exportatrices sont des PME (98 %), leur part relative dans le chiffre d’affaires total à l’export n’est que de 22 %. Inversement, les grands groupes ne représentent qu’1 % de l’ensemble des exportateurs mais leur contribution relative au montant total exporté atteint 38 % ;
– la difficulté rencontrée par les PME pour exporter de façon durable. Le taux de maintien des primo exportateurs est particulièrement faible la première année : pour 100 entreprises nouvellement arrivées sur les marchés étrangers en 2000, seules 30 d’entre elles y demeurent au bout d’un an, elles ne sont plus que 21 la deuxième année et seulement 8 l’année suivante ;
– une structure défavorable du tissu des entreprises exportatrices, aussi bien en nombre (119 000 en France contre 300 000 en Allemagne et 200 000 en Italie) qu’en taille (la proportion d’ETI est trop faible).
Élaboré à partir de ce diagnostic, le contrat d’objectifs et de performance (COP) signé par l’État avec Ubifrance pour la période 2012-2014 a fortement évolué comparé à la période 2009-2012. À une politique de recrutement quantitative et peu ciblée d’entreprises nouvellement exportatrices se substitue désormais la volonté d’engager une action plus qualitative, pour parvenir à ancrer durablement les entreprises dans leur démarche à l’export, à partir d’un ciblage mieux étudié des PME et des ETI aidées. Ainsi, l’agence est associée à la mise en œuvre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi du 6 novembre 2012 qui lui assigne pour mission :
– d’assurer un accompagnement personnalisé à l’international pour 1 000 ETI et PME de croissance (décision n° 14). En association avec les régions et la Banque publique d’investissement (BPI) nouvellement créée(41), elle est chargée d’identifier les PME et ETI les plus à même de croître à l’international. Pour réussir l’implantation durable des entreprises ainsi détectées, elle doit offrir des prestations de service sélectives et approfondies sur la base d’un projet individualisé, personnalisé et inscrit dans la durée (trois ans). Elle s’appuie sur la stratégie « pays/secteurs », présentée par le Gouvernement à la fin de l’année 2012(42), qui associe quatre filières porteuses (santé, agroalimentaire, nouvelles technologies de l'information et de la communication et ville durable) à un ensemble de pays ciblés, pour assurer l’adéquation entre l’offre des entreprises françaises et la demande internationale ;
– de développer le nombre de volontaires internationaux en entreprises (V.I.E) de 25 % en 3 ans (décision n° 16). Selon l’agence, plus de 7 400 volontaires étaient en poste fin décembre 2012 et l’objectif du COP fixé en nombre de départs de V.I.E tout au long de l’année a été dépassé (4 975 départs pour 4 800 visés).
Un des objectifs du volet performance du programme 134 est l’amélioration de la qualité et de l’efficacité du soutien aux entreprises à l’exportation (objectif n° 2). L’indicateur retenu mesure « l’efficience du dispositif du développement international des entreprises françaises ». Il est constitué d’un ratio dont le mode de calcul a évolué en 2012, avec au numérateur, le nombre d’accompagnements d’entreprises en compte propre par Ubifrance et le nombre de départs en poste de V.I.E, et au dénominateur, les effectifs de l’agence. Cette appréciation plus qualitative (43) des données retenues pour le numérateur explique la baisse des objectifs fixés entre 2011 et 2012 et le léger recul du ratio d’efficience de l’agence en 2012 (15,7) par rapport à 2011 (19). Cependant Ubifrance a dépassé ses objectifs d'accompagnements d'entreprises (16 900 en compte propre, 11 712 collectifs et 5 220 individuels) au bénéfice de 7 660 PME et ETI différentes contre 15 000 en 2011.
Sur un plan formel, la Rapporteure spéciale propose d’améliorer la rédaction de l’indicateur pour préciser qu’est mesurée ici l’efficience d’Ubifrance, le dispositif de soutien au développement international des entreprises françaises ne se limitant pas la seule action de cette agence. La nouvelle formulation serait donc la suivante : « Efficience de l’action d’Ubifrance pour le soutien à l’internationalisation des entreprises ».
Malgré le ralentissement de l'activité économique mondiale et contrairement aux idées reçues, la France réalise d’excellentes performances en matière d’attractivité du territoire. Selon le bilan que publie chaque année l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), avec 693 nouveaux projets d'investissements, la France se maintient au deuxième rang des économies les plus attractives en Europe, à égalité avec l’Allemagne et derrière le Royaume-Uni. Comparable à celui de 2011 (698 projets), ce résultat est l'un des trois meilleurs enregistrés depuis dix ans et concourt à la création ou au maintien de près de 26 000 emplois.
Ce bon résultat ne met cependant pas un terme à la baisse tendancielle observée depuis cinq ans du nombre moyen d’emplois créés ou maintenus par les projets (37 en 2012, 40 en 2011, 60 en 2006). Celle-ci s’explique par un ensemble de facteurs qui sont :
– une tendance à l’implantation des projets les plus intensifs en main d’œuvre dans les pays d’Europe centrale et orientale et une plus forte intensité technologique des projets implantés en France ;
– le ralentissement de l’économie qui accroît les incertitudes et conduit les investisseurs à réduire la taille de certains projets (402 projets de taille inférieure à 20 emplois en 2012, soit 58 % de l’ensemble des projets, proportion qui était de 42 % en 2007).
Créée en 2001, l’AFII est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la double tutelle du ministère de l’Égalité des territoires et du logement et du ministre de l’Économie et des finances. Elle apparaît donc comme opérateur de l’État dans deux programmes : le présent programme 134 et le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de la mission Politique des territoires.
Elle a perçu en 2012 une subvention pour charges de service public totale de 21,1 millions d’euros, en baisse de 13 % par rapport à 2011, financée à hauteur de 14,3 millions d’euros par le programme 134. Ces moyens lui permettent de remplir ses missions qui sont de promouvoir le territoire national auprès des investisseurs et des relais d'opinion, de prospecter les investisseurs et les projets internationalement mobiles, et d’assurer un rôle de coordination entre les différents acteurs (entreprises, collectivités territoriales, agences de développement, administrations de l'État et prestataires de services), pour faciliter l'accueil des investissements internationaux et assurer la cohérence des propositions d'accueil des territoires. Elle emploie 149 ETP.
Le contrat d’objectifs et de performance 2012-2014 qu’elle a signé avec l’État est construit autour d’orientations stratégiques, détaillées par missions, objectifs et indicateurs de performance. L’objectif final est la création ou la sauvegarde de 12 à 14 000 emplois pour 300 investissements accompagnés par l’agence par an (44), un objectif atteint en 2012.
Dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, le Gouvernement s’est fixé pour objectif d’accueillir chaque année, d’ici 2017, 300 nouvelles entreprises non encore implantées sur le territoire français et 1 000 décisions d’investissements étrangers créateurs d’emplois.
ÉCONOMIE :
STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ;
STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ;
ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX
Commentaire de M. Alain FAURÉ, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME 220 STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES 196
A. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS 196
B. DES PERFORMANCES DONT LA MESURE N’EST PAS AISÉE 197
II. LE PROGRAMME 305 STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE 198
A. UNE AMÉLIORATION DE LA BUDGÉTISATION DU PROGRAMME 198
1. Une bonne adéquation entre crédits votés et crédits consommés 198
2. La rémunération de la Banque de France est enfin satisfaisante 199
3. L’architecture du programme manque cependant de cohérence 199
B. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT ATTEINTS 200
III. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 201
Le présent document porte sur les programmes 220 Statistiques et études économiques et 305 Stratégie économique et fiscale de la mission Économie, ainsi que sur le Compte d’affectation spéciale Accords monétaires internationaux.
Le programme 220, qui recouvre principalement les activités de l’Institut national de la statistique et des études économiques, a été intégré depuis 2009 à la mission Économie dont il est le troisième en volume de crédits consommés et le deuxième en termes d’effectifs employés.
En autorisations d’engagement (AE), les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 445 millions d’euros. L’ouverture de 10,2 millions d’euros en cours d’exercice, ainsi que l’apport de 16,7 millions d’euros de fonds de concours ont porté le montant total des crédits disponibles à 472,1 millions d’euros dont 459,6 millions ont été consommés (97,3 %).
En crédits de paiement (CP), les moyens votés en loi de finances initiale se sont élevés à 442,5 millions d’euros. Ces crédits ont été abondés de 4,3 millions d’euros d’ouvertures supplémentaires en cours d’exercice ainsi que de 16,7 millions d’euros de fonds de concours, portant le total des moyens disponibles à 463,5 millions d’euros dont 452,8 millions d’euros (97,7 %) ont été utilisés.
Les CP consommés par l’INSEE ont enregistré, par rapport à l’exercice 2011, une hausse très mesurée de 3,6 millions d’euros (+ 0,8 %) ce qui témoigne d’une très bonne maîtrise des coûts, malgré la poursuite du transfert d’une partie des services à Metz, La consommation des AE, en revanche, a grimpé de 2,8 %.
Le nombre d’emplois (en ETPT) autorisés en loi de finances initiale était fixé à 5 140. En 2012, les réalisations se sont élevées à 5 034 agents, ce qui signifie que 106 postes n’étaient pas pourvus. Compte tenu des variations de périmètre, l’INSEE a enregistré, en réalité, un sous-effectif de 125 agents par rapport aux effectifs théoriques. Par rapport à l’exercice précédent, l’Institut a vu ses effectifs diminuer de 125 agents (5 159 en 2011). Ce sous-effectif s’explique en partie par le retard pris l’opération de délocalisation d’une partie des services à Metz, initialement prévue en 2011 mais plusieurs fois reportée. Le projet triennal 2011-2013 prévoyait un effectif global de 620 agents à Metz fin 2013, composé pour moitié de nouvelles recrues ; fin 2012, ce centre ne comprenait que 150 agents, dont 51 recrutés au cours de l’année.
Cette réduction des effectifs n’a pas ralenti la hausse de la masse salariale (84 % des CP) qui poursuit une évolution particulièrement erratique : + 1 % en 2012 contre + 0,55 % en 2011 et + 2,5 % en 2010. Les suppressions d’emplois ont permis de dégager une économie de 19 millions d’euros en titre 2, mais l’économie nette est limitée à deux millions d’euros, compte tenu de la mise en œuvre de mesures catégorielles d’un coût de 17 millions d’euros.
Or, la masse salariale devrait augmenter fortement en 2013, année au cours de laquelle sera intégré le millier d’enquêteurs vacataires employés par l’Institut mais qui ne figurent pas encore dans les effectifs. C’est alors seulement que les crédits de titre 2 de l’INSEE pourront être considérés comme justifiés au premier euro.
Le niveau d’exécution des dépenses de fonctionnement a été réduit, en CP, de 1,6 % par rapport à 2011. Les AE, en revanche, ont augmenté de près de 10 % en raison du changement de site de la direction régionale d’Île-de-France.
Les dépenses d’intervention de l’INSEE (dotation forfaitaire versée aux communes pour le recensement de la population) sont en augmentation de 11,6 % par rapport à celles de 2011 en raison des recensements organisés en 2012, comme tous les cinq ans, dans les collectivités d’outre-mer.
Le programme poursuit cinq objectifs, chacun assorti d’un indicateur. Le premier, qui consiste à « respecter les engagements de la France par rapport à l’Europe en termes de délais de diffusion des résultats économiques » nous enseigne qu’en 2012, comme en 2011, tous les comptes et indices économiques ont été publiés dans les délais.
Le second objectif consiste à « traiter l’enquête de recensement dans les délais qui assurent la qualité ». Il est mesuré par le taux de communes pour lesquelles l’enquête de recensement est traitée dans les délais prescrits. Pour une cible invariablement fixée à 99,964 %, le résultat réel s’est élevé en 2012 à 99,989 %. L’écart par rapport à un résultat idéal de 100 % correspond à un nombre très limité de communes ayant subi un retard : deux ou trois sur les 8 000 annuellement traitées. Le Rapporteur spécial, comme la Cour des comptes, pose la question de l’intérêt de cet indicateur dont la variation est si faible.
Le troisième objectif, qui consiste à « alléger la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques », qui est l’un des axes principaux de la refonte des statistiques structurelles d’entreprises. Il est mesuré par le temps consacré par les entreprises pour répondre aux questionnaires des enquêtes sectorielles annuelles. Depuis 2010, l’indicateur nous apprend que ce temps moyen est inférieur à une heure, conformément à l’objectif. Le manque de précision (et d’ambition), critiqué à la fois par le Parlement et par la Cour des comptes, montre bien la difficulté à quantifier un objectif pourtant essentiel.
Le quatrième objectif, « Assurer l’efficience de la collecte régulière de l’Enquête emploi en continu (EEC) » est quantifié par un indice d’évolution du coût unitaire de cette collecte. Pour un indice 100 en 2006, le résultat de l’année 2012 est établi à l’indice 85,9, proche des indices des années 2010 et 2011 et largement inférieur à la cible (104) ce qui témoigne d’une bonne maîtrise de ce paramètre. En conséquence, le Rapporteur spécial suggère que soit fixée une cible plus ambitieuse pour les années à venir.
Le cinquième et dernier objectif, « Améliorer la mesure des performances économiques et du progrès social », découle de la mise en œuvre du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, publié par l’Institut sous la législature précédente. Il est évalué par le nombre de contributions de l’INSEE sur ce sujet nouveau, au nombre de deux en 2012. La cible est fixée à quatre pour 213.
Ce programme comprend trois actions, dont deux sont mises en œuvre par la direction générale du Trésor, (la première relevant de l’administration centrale et la seconde du réseau des missions économiques à l’étranger) ; la troisième action relève de la direction de la législation fiscale. Ce programme a vocation à aider l’exécutif à concevoir et à mettre en œuvre les politiques économiques et financières du pays.
En AE, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 505,1 millions d’euros. 3,7 millions d’euros supplémentaires ont été ouverts en cours d’exercice, portant la ressource totale à 508,8 millions d’euros dont 502,9 millions d’euros ont été réellement consommés (98,8 %).
En CP, les 505,1 millions d’euros votés en loi de finances initiale ont enregistré 3,5 millions d’euros d’abondements, ce qui a porté leur montant disponible à 508,7 millions d’euros. Sur ce montant, 503,6 millions ont effectivement été consommés (99 %).
Les crédits consommés en 2012 par ce programme ont été légèrement inférieurs à ceux de l’exercice 2011 (– 2,7 millions d’euros d’AE et – 3,5 millions d’euros de CP).
Ce programme comptait en 2012 un plafond d’emplois de 1 938 ETPT, pour un effectif réalisé de 1 722 agents. Ce chiffre traduit une baisse apparente de 241 agents sur un an. En réalité, cette baisse « intègre une correction technique de – 150 ETPT portant sur des agents de droit local du réseau de la direction générale du Trésor à l’étranger ». En effet, de l’aveu même du ministère, un travail de contrôle exhaustif « a permis d’identifier un écart de 150 ETP entre les effectifs réels d’agents de droit local (…) et les emplois budgétaires » inscrits dans le programme.
Les dépenses de personnel se sont élevées en 2012 à 147,6 millions d’euros, en baisse de moins d’un million d’euros par rapport à 2011 (148,5 millions d’euros). En effet, les économies engendrées par la réduction des effectifs ont été en grande partie compensées par la hausse des coûts d’entrée et de sortie des agents : le ministère justifie cette hausse par « un grand nombre de recrutements d’agents expérimentés, notamment parmi les cadres, et d’un grand nombre d’agents contractuels dont le coût [hors cotisations sociales] est supérieur à celui des fonctionnaires ». Deux autres éléments ont pesé sur les dépenses de personnel : d’une part la mise en œuvre de la prime de fonction et de résultat pour les attachés et, d’autre part, l’augmentation des indemnités de résidence pour les agents du réseau de la direction générale du Trésor affectés à l’étranger.
Tout en saluant la maîtrise globale de la masse salariale, la Cour de comptes considère toutefois que « ce programme continue de se singulariser par une absence de pilotage des effectifs et de la masse salariale de la direction de la législation fiscale ».
L’enveloppe servant à la rémunération des prestations effectuées par la Banque de France et les instituts d’émission d’outre-mer pour le compte de l’État (notamment le secrétariat des commissions de surendettement) a été revue à la hausse de 7,5 % par rapport à celle de 2011, année pour laquelle elle avait manifestement été sous-évaluée.
Ces dépenses, qui représentent 65 % des CP du programme, sont désormais, selon les termes même de la Cour des comptes, « sous contrôle » depuis la conclusion des contrats d’objectifs et de performance de ces organismes. Ces contrats fixent le principe d’un objectif triennal de rémunération, sur la base du coût complet des prestations assurées par ces organismes. C’est ainsi que la banque de France a reçu, en 2012, un remboursement de 316,7 millions d’euros tandis que les instituts d’émission d’outre-mer recevaient un total de 11,2 millions d’euros.
Depuis sa création en 2008, ce programme a été remanié à plusieurs reprises. Il a ainsi perdu la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ainsi que les ressources du réseau commercial à l’étranger. La fin du transfert à Ubifrance des missions non régaliennes du réseau de la direction générale du Trésor à l’étranger a d’ailleurs induit, en 2012, une nouvelle modification de périmètre. Comme la Cour des comptes, le Rapporteur spécial considère qu’il est difficile de voir dans ce programme un ensemble cohérent d’actions concourant à la mise en œuvre d’une politique publique.
Ce programme regroupe les dépenses de personnel liées aux fonctions d’état-major de la direction générale du Trésor et de la direction de la législation fiscale, sans inclure l’ensemble des moyens, notamment de fonctionnement, qui leur sont alloués. Il comprend également la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France et les instituts d’émission d’outre-mer pour le compte de l’État, qui, pour la plupart d’entre elles, n’ont aucun rapport avec la stratégie économique. Cette architecture, selon la Cour des comptes, « est contraire à l’esprit de la LOLF ».
Par ailleurs, le directeur général du Trésor, responsable du programme, n’exerce une autorité complète que sur deux des trois actions du programme, ce qui se traduit « par une absence de pilotage des crédits de personnel de la direction de la législation fiscale » selon la Cour.
Le programme poursuit cinq objectifs, chacun étant assorti d’un indicateur de performance.
Le premier objectif consiste à « assurer la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales ». Il est assorti d’un indicateur qui met en évidence les écarts entre les prévisions économiques (croissance et inflation), réalisées aussi bien par l’INSEE que par les instituts de conjonctures, et la réalité. Le second indicateur mesure l’écart en matière de rentrées fiscales entre la prévision et la réalité. Pour instructifs qu’ils soient, ces indicateurs, qui dépendent en réalité de l’objectif de croissance annoncé en loi de finances initiale, ne permettent pas de mesurer réellement la performance de l’administration dans la mesure où l’objectif de croissance annoncé en loi de finances initiale relevait, au moins jusqu’en 2012, d’une décision gouvernementale d’ordre politique.
Le deuxième objectif consiste à « contribuer à l’accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d’application de la législation fiscale ». L’indicateur de performance associé révèle que le code applicable au 1er janvier n’a été achevé que le 6 mai 2012, ce qui constitue certes un progrès par rapport à 2011 (11 juin), mais reste en deçà de l’objectif fixé au 1er avril. De la même manière, la proportion de textes d’application publiés dans le délai de six mois après l’entrée en vigueur d’une loi est meilleure qu’en 2011 (71,7 % contre 42,6 %) mais reste légèrement inférieur à l’objectif fixé à 75 %. Le Rapporteur spécial regrette que le nombre de textes d’application entrant dans le calcul de l’indice ne soit pas rendu public.
L’objectif consistant à « assurer un traitement efficace du surendettement », ajouté en 2012, permet – enfin – de mesurer la performance de la Banque de France, chargée d’assurer le secrétariat des commissions de surendettement. Les indicateurs associés à cet objectif indiquent que le délai moyen de traitement d’un dossier s’est élevé, en 2012, à un peu plus de quatre mois, en progrès par rapport à 2011 (quatre mois et demi). L’objectif, fixé à cinq mois et demi en 2012 comme en 2013 mériterait certainement d’être plus volontariste. 98 % des dossiers font l’objet d’une décision en moins de trois mois.
Le compte de concours financier Accords monétaires internationaux comprend les programmes 811 Relations avec l’Union monétaire ouest-africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale et 813 Relations avec l’Union des Comores. Il retrace les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectués par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international.
Dévolu à la coopération monétaire avec la zone franc, ce compte de concours financier est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de cette coopération que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée.
Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la zone franc l’exige. Aucun crédit n’a été demandé pour 2012.
ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE :
LOGEMENT
Commentaire de M. Christophe CARESCHE, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME 177 PRÉVENTION DE L’EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES 205
A. DES BESOINS QUI PROGRESSENT PLUS VITE QUE LES MOYENS 205
B. UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE ENCORE INCOMPLÈTE 209
II. LE PROGRAMME 109 AIDE À L’ACCÈS AU LOGEMENT 210
III. LE PROGRAMME 135 DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L’OFFRE DE LOGEMENT 212
A. UN PILOTAGE PASSANT DE MOINS EN MOINS PAR LE BUDGET DE L’ÉTAT 212
B. DES RÉSULTATS COMPLEXES À LIRE 216
Le présent commentaire porte sur trois programmes de la mission Ville et logement : le programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables, le programme 109 Aide à l’accès au logement et le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logement. En 2012, l’ensemble de leurs dépenses aura atteint 7,5 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 7,4 milliards en crédits de paiement (CP), soit une consommation de, respectivement, 98,8 et 99,5 % des crédits ouverts, mais qui dépasse de 334,5 millions d’euros en AE (+ 4,7 %) et de 369 millions en CP (+ 5,2 %) les dotations votées en loi de finances initiale (LFI) – hors fonds de concours.
Les besoins de crédits complémentaires ont plus précisément concerné les deux principales actions de la mission : le dépassement de la contribution d’équilibre au FNAL, portée par le programme 109, a atteint 259 millions d’euros et celui des dépenses d’hébergement d’urgence financées par le programme 177 94 millions d’euros. De substantiels reports de crédits de 2011, le rattachement d’une partie des fonds constitués par le prélèvement 2011 sur le potentiel financier des organismes HLM et la sous-consommation des dotations du programme 135 ont permis de limiter les abondements budgétaires en cours d’exercice. Néanmoins ces renforts sont restés conséquents. Or, si la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 a traduit un réel effort de rebasage des prévisions pour l’hébergement d’urgence, les besoins en matière d’aides personnelles au logement ont été consciemment sous-évalués.
Quoi qu’il en soit, ces trois programmes ne constituent qu’une partie des contributions financières de l’État à la politique du logement et de l’hébergement : entre autres, les frais de personnel des agents de la mission Ville et logement et une partie de ses crédits de soutien sont comptabilisés ailleurs. Depuis 2010, ils relèvent du programme 217 de la mission Écologie, développement et aménagement durables s’agissant des programmes 109 et 135 et du programme 124 de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances en ce qui concerne le programme 177.
Plus substantiellement, cette politique est aussi soutenue par de nombreuses dépenses fiscales à la charge de l’État, à hauteur d’un total de 17 milliards d’euros en 2012, les deux principales étant le taux réduit de TVA de 5,5 % pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien des logements, qui coûterait à l’État 5,2 milliards d’euros, et le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale (supprimé au 1er janvier 2011) pour 2,1 milliards d’euros.
Non seulement ces aides fiscales représentent plus du double des contributions budgétaires, mais elles connaissent une croissance dynamique : selon les évaluations de la Cour des comptes (45), le manque à gagner s’est accentué de 3,5 milliards d’euros en cinq ans. Pour autant, l’estimation de leurs coûts, annuel et par contingents, est très approximative et la mesure de leur impact concret (en nombre de logements concernés par exemple) inexistante. Pour la première fois en juillet 2011, un rapport de l’Inspection générale des finances a proposé une analyse systématique de l’efficacité de ces dispositifs fiscaux. Près de deux ans après, leur nombre reste conséquent – une cinquantaine – sans que leur utilité soit toujours avérée. Un « nettoyage » ne serait pas superflu ; mais le Rapporteur spécial insiste surtout sur la nécessité pour les services qui pilotent ces politiques et la Représentation nationale qui les contrôle de disposer enfin de données plus complètes sur les résultats des dépenses fiscales.
EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
(en millions d’euros)
Programme |
LFI (a) |
Mouvements en cours d’exercice |
Crédits ouverts (b) |
Dépenses (c) |
Niveau de dépenses (c/a) |
Taux de consommation (c/b) |
177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables |
1 206,3 |
+ 93,4 |
1 299,6 |
1 299 |
+ 7,7 % |
99,9 % |
109 Aide à l’accès au logement |
5 490,2 |
+ 259,4 |
5 749,7 |
5 749,7 |
+ 4,7 % |
100 % |
135 Développement et amélioration de l’offre de logement |
496,1 |
+ 75,6 |
571,7 |
478,4 |
– 3,6 % |
83,7 % |
Total |
7 192,6 |
+ 428,4 |
7 621 |
7 527,1 |
+ 4,7 % |
98,8 % |
Source : rapport annuel de performances 2012.
EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
(en millions d’euros)
Programme |
LFI (a) |
Mouvements en cours d’exercice |
Crédits ouverts (b) |
Dépenses (c) |
Niveau de dépenses (c/a) |
Taux de consommation (c/b) |
177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables |
1 206,3 |
+ 95,4 |
1 301,7 |
1 300,7 |
+ 7,8 % |
99,9 % |
109 Aide à l’accès au logement |
5 490,2 |
+ 259,4 |
5 749,7 |
5 749,7 |
+ 4,7 % |
100 % |
135 Développement et amélioration de l’offre de logement |
359,8 |
+ 51,2 |
411 |
375 |
+ 4,2 % |
91,2 % |
Total |
7 056,3 |
+ 406 |
7 462,3 |
7 425,3 |
+ 5,2 % |
99,5 % |
Source : rapport annuel de performances 2012.
LFI : loi de finances initiale sans les éventuels fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP) intégrés aux mouvements en cours d’exercice.
Eu égard à la grave crise économique et sociale dans laquelle il s’inscrivait, le programme 177 avait été dispensé de l’obligation faite au budget de l’État de réduire ses dépenses d’intervention en 2012 (celles-ci représentant plus de 99 % des consommations du programme) – hors la nécessaire poursuite de la modernisation de ses dispositifs d’hébergement et de logement adapté. Les prévisions pour 2012 ont donc été maintenues au niveau des dotations votées en 2011, à 1,21 milliard d’euros en AE et CP. Était attendu, en outre, le solde (36,7 millions d’euros en AE et CP) des crédits ouverts par le décret d’avance du 30 novembre 2011 pour abonder les deux exercices 2011 et 2012. Les quelques autres reports ou ouvertures de crédits par fonds de concours ont été neutralisés par un transfert de dotations de 0,9 million d’euros en AE et CP sur le programme 137 pour financer les accueils de jour pour les femmes victimes de violence.
L’ensemble portait les crédits attendus à un montant d’environ 1,24 milliard d’euros finalement assez peu éloigné de la réalité des dépenses constatées en 2011 (1,26 milliard). Mais les conditions climatiques particulièrement rigoureuses de la fin de l’hiver 2011-2012 puis le plan d’urgence pour les sans-abris mis en place en septembre 2012, et notamment la décision de maintenir l’ouverture de places au-delà de la période hivernale, ont aggravé la consommation des dépenses d’hébergement et justifié de substantiels abondements budgétaires (56,7 millions d’euros en AE et CP).
DES CRÉDITS AUX DÉPENSES DU PROGRAMME 177 EN 2011 ET 2012
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
Programme / Action : Prévision LFI (yc FDC ni ADP) Consommation |
2011 |
2012 |
2011 |
2012 |
TOTAL du programme |
1 204,2 1 259,9 |
1 206,3 1 299 |
1 204,2 1 260,8 |
1 206,3 1 300,7 |
consom./LFI |
+ 7,7 % |
+ 7,8 % | ||
consom. 12/11 |
+ 3,1 % |
+ 3,2 % | ||
Prévention de l’exclusion |
64,3 69,5 |
58,3 68,2 |
64,3 70,7 |
58,3 68,2 |
consom./LFI |
+ 16,9 % |
+ 17 % | ||
consom. 12/11 |
– 1,9 % |
– 3,4 % | ||
Hébergement et logement adapté |
1 087,2 1 126,3 |
1 095,7 1 168,5 |
1 087,2 1 124,8 |
1 095,7 1 169,9 |
consom./LFI |
+ 6,7 % |
+ 6,8 % | ||
consom. 12/11 |
+ 3,7 % |
+ 4 % | ||
Aide alimentaire |
22,5 25,7 |
22,9 22,6 |
22,5 26,2 |
22,8 22,6 |
consom./LFI |
– 1,2 % |
– 1 % | ||
consom. 12/11 |
– 12 % |
– 13,6 % | ||
Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale |
15,9 17 |
15,3 18,2 |
15,9 17,5 |
15,3 18,1 |
consom./LFI |
+ 18,9 % |
+ 18,4 % | ||
consom. 12/11 |
+ 7,2 % |
+ 3,3 % | ||
Rapatriés |
14,3 21,5 |
14,1 21,6 |
14,3 21,6 |
14,1 21,8 |
consom./LFI |
+ 53,2 % |
+ 54,8 % | ||
consom. 12/11 |
+ 0,4 % |
+ 1,2 % | ||
Source : rapport annuel de performances 2012.
Les crédits ouverts pour le programme 177 ont été presque intégralement consommés. Ces dépenses ont dépassé de près de 8 % les crédits votés en loi de finances initiale (+ 92,8 millions d’euros en AE et 94,4 millions en CP). L’abondement nécessaire n’aura représenté, en réalité, que 4,5 % des crédits attendus. Il n’en reste pas moins que le montage opéré par le décret de novembre 2011 ne respectait pas le principe d’annualité et que les crédits votés pour 2012 ne traduisaient pas la vérité du budget. Enfin, on peut admettre qu’une grande partie des dépenses supplémentaires résulte de décisions prises à compter de septembre ; mais il importera de veiller à la sincérité des prochaines budgétisations des dépenses de veille sociale, d’hébergement et de logement adapté.
Réunies dans l’action 12 du programme, celles-ci mobilisent 90 % de ses dotations comme de ses consommations, et près de 16 % de celles de la mission. Initialement dotée de 1 095,7 millions d’euros en AE et CP, elle a bénéficié d’une grande partie du report du solde des crédits ouverts en novembre 2011 et de ceux votés en loi de finances rectificative du 29 décembre 2012. Sa consommation a atteint 1 168,5 millions d’euros en AE et 1 169,9 millions en CP, dépassant de 42,2 et 45 millions l’exécution 2011 (+ 3,7 et 4 %), et de 72,8 et 74,2 millions les crédits votés en loi de finance initiale pour 2012 (+ 6,7 et 6,8 %).
Ont été particulièrement renforcés les crédits de :
– la veille sociale (services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), « 115 », Samu sociaux etc.) pour 11,3 millions d’euros supplémentaires, portant ses dépenses à 91,2 millions ;
– l’hébergement d’urgence généraliste (46), à hauteur de 61 millions d’euros, pour une dépense finale de 305 millions en progression de 12 % par rapport à l’exécution de 2011. Cela a permis d’augmenter de 3,5 % le nombre des places offertes en centre d’hébergement d’urgence (urgence, stabilisation et insertion hors CHRS (47)) qui a atteint 20 358 places (+ 592) et d’offrir un plus grand nombre de places d’hôtel (porté à 17 271 en 2012, soit une hausse de 1 036 places ; + 1,64 %). Le dispositif hivernal, le plus coûteux, a également progressé avec 9 446 places en moyenne par soir sur cinq mois (+ 310).
Il convient de relever que ces dispositifs sont fortement impactés par la demande d’asile qui s’adresse à la France. En effet, les structures qui lui sont dédiées (financés par le programme 303 Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration) ne parviennent pas à accueillir des flux qui ont continué à croître en 2012 (+ 7,2 %). En outre, les demandeurs d’asile déboutés en première instance ne peuvent plus y accéder, mais ont un droit d’accès inconditionnel au dispositif généraliste.
L’année 2012 a vu la poursuite de la stratégie de Refondation des dispositifs du logement et de l’hébergement, avec la montée en puissance des SIAO qui visent à améliorer l’efficacité et les offres de prise en charge des personnes sans domicile ou en grande précarité et à les inscrire dans une logique d’accès au logement ordinaire ou adapté. En revanche, l’homogénéisation tarifaire des structures, et par suite la réduction des coûts à la place tardent à s’opérer, notamment en raison de l’important retard pris dans le conventionnement avec les divers opérateurs.
Avec, par ailleurs, 39 218 places en CHRS (– 0,3 %) et 10 588 places en maisons-relais/pensions de famille (+ 3,1 %), le parc généraliste comportait 87 701 places au 30 juin 2012, en hausse de 4,1 % par rapport à fin 2011. Il faut y ajouter les 24 872 logements mobilisés grâce à l’ALT1 (48) et les 5 980 en intermédiation locative.
L’action 11 Prévention de l’exclusion du programme 177 recouvre certaines aides sociales aux personnes âgées et handicapées les plus démunies et des actions de prévention et d’accès aux droits (notamment en faveur des gens du voyage). Les prévisions initiales ont exagéré les tendances à la diminution du nombre de leurs bénéficiaires : même si elle est un peu inférieure à l’exécution 2011, la consommation a dépassé de 17 % les AE et CP votés (soit près de 10 millions d’euros supplémentaires).
De même, les dépenses des actions 14 Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale et 15 Rapatriés ont été nettement supérieures à leurs dotations initiales : la première de 2,9 millions d’euros en AE (+ 19 %) et 2,8 millions en CP (+ 18,4 %), notamment pour financer de nouvelles expérimentations ; la seconde de 7,5 millions en AE (+ 53,2 %) et 7,7 millions en CP (+ 54,8 %) rejoignant en fait son niveau d’exécution de 2011 (21,6 millions d’euros).
Seules les dépenses d’aide alimentaire (action 13) ont encore régressé, malgré la poursuite de la crise, à 22,6 millions au lieu de 25,7 en 2011 (– 12 % en AE et - 13,6 en CP) et mobilisé un peu moins de 99 % des crédits votés, le solde ayant fait l’objet d’une opération de fongibilité en faveur de l’hébergement. Elles ont tout de même bénéficié à environ 3,5 millions de personnes.
Malgré la diversité des actions qu’il recouvre, le programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables ne présente qu’un unique objectif : améliorer la qualité et l’efficience de l’offre de services pour les personnes les plus vulnérables. Il se décline en 6 indicateurs (49) qui s’attachent à suivre le niveau d’accès aux dispositifs d’hébergement, de progression des sorties vers un logement durable et d’harmonisation des coûts. Ainsi, ces indicateurs n’évaluent-ils que les dispositifs financés par l’action 12. Elle mobilise, certes, l’essentiel des moyens du programme ; néanmoins, les autres actions ont représenté 130 millions d’euros de dépenses en 2012.
En outre, si ces indicateurs tentent bien de mesurer les performances des dispositifs d’hébergement et de logement adapté au regard de finalités fondamentales pour la politique menée, ils ne considèrent qu’une partie de l’existant (par exemple la convergence des coûts en CHRS et pas celle des autres structures – l’indicateur correspondant étant supprimé) ou tardent à être renseignés (tel le 1.2). Cela étant, les nouveaux indicateurs 1.4 et 1.5 apportent un éclairage utile.
Enfin, même si la justification au premier euro du rapport annuel de performance a fait, cette année, un notable effort de chiffrage des résultats, on regrettera encore le manque de données sur les flux pris en compte par les indicateurs de performance.
Globalement, ces indicateurs montrent des progrès dans la stratégie de Refondation de l’hébergement : l’accès au logement et à l’emploi des personnes hébergées en CHRS reste modeste, mais est en légère hausse par rapport à 2011 (respectivement 52 % et 20 %). De nouvelles places en pension de famille
– échelon de transition vers le logement – ont été créées un rythme à peu près similaire à l’augmentation du parc d’hébergement et d’insertion ; elles se maintiennent ainsi à un volume équivalant à 13,7 % de ce parc Enfin, les séjours en hébergement ALT1 se sont raccourcis : 88 % des ménages au lieu de 55 % y sont restés moins de six mois.
On constate en revanche que le processus de contractualisation avec les opérateurs avance lentement : le taux de contrats signés était de 10 % seulement fin 2012. Le ministère a décidé, avec pragmatisme, de cibler les opérateurs à enjeux. Toutefois, le taux de crédits couverts par ce nouveau conventionnement n’était encore que de 9 %.
De même la convergence tarifaire entre établissements est très progressive et ne se traduit pas encore par une réduction du coût moyen d’une place, qui serait plutôt en légère hausse de 0,05 %.
Ces dépenses représentent le premier poste budgétaire consacré par l’État à la politique du logement et, de très loin, le plus lourd avec une consommation de 5,75 milliards d’euros en 2012 (76,4 % des AE consommées et 77,4 % des CP de l’ensemble des trois programmes étudiés), en progression de 3,7 % par rapport à l’exécution de 2011 (+ environ 206 millions d’euros).
Les crédits ouverts ont été intégralement consommés. Après la levée totale de la réserve de précaution constituée sur le programme, les dotations initiales durent être fortement abondées en loi de finances rectificative du 29 décembre 2012 pour couvrir un dépassement de dépenses de 259,4 millions d’euros.
DES CRÉDITS AUX DÉPENSES DU PROGRAMME 109 EN 2011 ET 2012
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
Programme / Action : Prévision LFI (yc FDC ni ADP) Consommation |
2011 |
2012 |
2011 |
2012 |
TOTAL du programme |
5 301,4 5 543,4 |
5 490,2 5 749,6 |
5 301,4 5 544 |
5 490,2 5 749,6 |
consom./LFI |
+ 4,7 % |
+ 4,7 % | ||
consom. 12/11 |
+ 3,7 % |
+ 3,7 % | ||
Aides personnelles |
5 277 5 535,4 |
5 470 5 734 |
5 277 5 535,4 |
5 470 5 734 |
consom./LFI |
+ 4,8 % |
+ 4,8 % | ||
consom. 12/11 |
+ 3,6 % |
+ 3,6 % | ||
Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
8,4 8 |
8,2 7,7 |
8,4 8,5 |
8,2 7,7 |
consom./LFI |
– 5,7 % |
– 5,7 % | ||
consom. 12/11 |
– 3,3 % |
– 9,6 % | ||
Garantie des risques locatifs |
16 0 |
12 7,9 |
16 0 |
12 7,9 |
consom./LFI |
– 33,9 % |
– 33,9 % | ||
Source des montants : rapport annuel de performances 2012
Bien que le programme 109 soit composé de trois actions, la quasi-totalité de ses dépenses relève de la première, Aides personnelles, et correspond au financement de prestations sociales légales visant à alléger les charges de logement des ménages modestes. Fonctionnant en droits ouverts, celles-ci sont payées par les caisses d’allocation familiale même en cas de dotation insuffisante de l’État au fonds nationale d’aide au logement (FNAL). La subvention d’équilibre versée par l’État au FNAL est ajustée a posteriori en fonction de la réalité des dépenses constatées au cours de l’exercice. Ces dépenses sont obligatoires pour l’État.
En l’espèce, les prévisions se sont révélées, une fois encore, trop optimistes sur l’allègement attendu d’une nouvelle répartition de la charge avec les régimes sociaux et de la moindre revalorisation des barèmes des aides qui fut appliquée à compter de janvier 2012 (au taux forfaitaire de 1 %). Dans un contexte de crise, il était pourtant très improbable que l’assiette de calcul, et notamment le nombre des bénéficiaires, diminue. Fixer les dotations initiales au niveau des dépenses constatées en 2011 (5,53 milliards d’euros en AE et CP) aurait été un minimum. Il fut, au contraire, décidé de les porter à seulement 5,47 milliards d’euros, nonobstant d’ailleurs l’amoindrissement tendanciel des contributions des employeurs. Or, avec l’augmentation du chômage, l’ensemble des aides à la personne a poursuivi leur croissance de 16,4 à 16,7 milliards d’euros entre 2011 et 2012, dont celles distribuées par le FNAL qui ont progressé de 12,37 à 12,74 milliards d’euros (+ 3 %). La contribution de l’État s’est donc finalement établie à 5,73 milliards d’euros, en augmentation de 3,6 % (+ 198,6 millions d’euros) par rapport à 2011, mais surtout en dépassement des prévisions de 264 millions d’euros (+ 4,8 %). Le redéploiement d’une partie des dotations des autres actions du programme n’a pu couvrir que 4,6 millions d’euros.
Les deux autres actions du programme 109 correspondent essentiellement à la contribution de l’État au financement du réseau de l’agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) et de ses agences départementales (ADIL), et aux crédits ouverts pour rembourser les gestionnaires du dispositif de Garantie des risques locatifs de la part État des risques d’impayés.
L’action 2 a connu une exécution (7,7 millions d’euros en AE et CP) conforme aux prévisions. L’action 3 n’a consommé que 66 % de ses AE votées et 65 % des CP, à hauteur de 7,9 millions d’euros.
Le programme 109 Aide à l’accès au logement propose 3 objectifs à indicateur unique :
– 1. Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement : la moindre revalorisation en 2012 des aides personnelles au logement a logiquement entraîné une légère hausse du taux d’effort net moyen des bénéficiaires, à l’exception des salariés qui ont bénéficié des augmentations du SMIC ;
– 2. Favoriser l’insertion par le logement des personnes en grande difficulté : l’indicateur correspondant considère la proportion des accédants à un logement conventionné qui sortent d’un CHRS. Le résultat reste très faible en 2012 (2 %) comme en 2011 (2,3 %), même s’il est vraisemblablement sous-évalué. Il témoigne de la forte concurrence à laquelle sont confrontées les personnes issues d’un CHRS (ou de toute autre structure d’hébergement) pour accéder à un logement social. Cependant, la difficulté est générale : l’indicateur des demandeurs de logement passés par la procédure DALO effectivement relogés dans le