N° 1765
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 février 2014
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LA PROPOSITION DE LOI relative
aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshérence (n° 1546),
Par M. Christian ECKERT
Rapporteur général,
Député.
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Voir le numéro :
Assemblée nationale : 1546.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 7
PREMIÈRE PARTIE : LA NÉCESSITÉ DE COMPLÉTER LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE AUX AVOIRS EN DÉSHÉRENCE 9
I. LES AVOIRS BANCAIRES EN DÉSHÉRENCE 9
A. UN VOLUME FINANCIER NON NÉGLIGEABLE 9
B. DES ATTEINTES AUX PRINCIPES DE PROTECTION DES DROITS DES ÉPARGNANTS ET DE PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DE L’ÉTAT 10
C. LA NÉCESSITÉ DE COMPLÉTER ET DE CLARIFIER LE CADRE JURIDIQUE 11
D. LE DISPOSITIF D’ENCADREMENT PROPOSÉ PAR LA PROPOSITION DE LOI 12
II. LES CONTRATS D’ASSURANCE-VIE NON RÉCLAMÉS 13
A. LES PRINCIPALES DÉFAILLANCES IDENTIFIÉES PAR LA COUR 14
B. LE MONTANT DE L’ENCOURS DES CONTRATS D’ASSURANCE-VIE NON RÉCLAMÉS 15
C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ 15
Article 1er : Régime des comptes bancaires inactifs 19
Article 2 : Comptes inactifs ouverts auprès des prestataires de service d’investissement 46
Article 3 : Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) dans le cadre du règlement de successions 48
Article 4 : Contrats d’assurance-vie non réclamés 52
Article 5 : Contrats d’assurance-vie non réclamés – dispositions relatives aux mutuelles 74
Article 6 : Régime fiscal des sommes restituées par la Caisse des dépôts et consignations à leurs bénéficiaires 75
Article 7 : Extension de l’obligation de recherche des bénéficiaires aux contrats collectifs proposés par les institutions de prévoyance 78
Article 7 bis (nouveau) : Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) et du fichier des contrats d’assurance vie (FICOVIE) dans le cadre du règlement de successions 79
Article 7 ter : Contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur la mise en œuvre par les Caisse des dépôts des dispositions de la présente proposition de loi 80
Article 8 : Dispositions applicables à la Caisse des dépôts et consignations 82
Article 9 : Coordinations dans le code général de la propriété des personnes physiques 83
Article 10 : Affectation des avoirs bancaires et assurantiels en déshérence 84
Article 11 : Mesures de coordination 86
Article 12 : Mesures transitoires 88
Article 13 : Date d’entrée en vigueur de la proposition de loi 92
LISTE DES SERVICES ET ORGANISMES CONSULTÉS OU AUDITIONNÉS 93
TABLEAU COMPARATIF 95
Principales modifications apportées par la Commission
S’agissant des comptes bancaires inactifs, la Commission a précisé le régime qui leur est applicable. Elle a ainsi précisé que les comptes sur livrets suivront le régime dérogatoire applicable aux comptes-épargne. Elle a également inclus dans le champ du dispositif les produits d’épargne salariale. Elle a enfin précisé les modalités de liquidation des titres inscrits sur des comptes-titres.
S’agissant des contrats d’assurance-vie en déshérence, des précisions ont été apportées sur les conditions de transfert des sommes non réclamées à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), ainsi que sur l’information mise à la disposition des éventuels souscripteurs ou bénéficiaires sur leur disponibilité.
La Commission a également complété le régime fiscal applicable aux sommes versées par la CDC afin de préciser les règles applicables aux sommes issues de comptes bancaires inactifs.
Par ailleurs, constatant la non-conformité de l’article 10 à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, elle l’a supprimé.
Enfin, la Commission a repoussé l’entrée en vigueur de la proposition de loi au 1er janvier 2016 et a aménagé les dispositions transitoires prévues pour le stock des sommes et avoirs en déshérence de manière à harmoniser les délais de non réclamation conditionnant le transfert à la CDC ou à l’État.
La présente proposition de loi est le fruit d’un travail de réflexion engagé, il y a plus d’un an, par la Cour des comptes à la demande de la commission des Finances, présenté à la commission par le Premier président de la Cour des comptes le 17 juillet 2013 lors d’une audition publique contradictoire avec les représentants des professions concernées, rendu public à l’issue de cette audition (1), poursuivi par le rapporteur général avec les services de l’État et les différentes parties prenantes concernées et finalisé avec le Conseil d’État saisi par le Président de l’Assemblée nationale sur le fondement de l’article 39 de la Constitution. Cette démarche qui s’est voulue aussi exemplaire que possible compte tenu de l’importance de son objet s’est ainsi appuyée sur l’ensemble des expertises que la Constitution permet au Parlement de mobiliser.
Le texte aujourd’hui soumis à la commission des Finances a pour objet principal d’assurer le respect des droits des épargnants en établissant un cadre juridique de nature à permettre le retour à leurs propriétaires légitimes de fonds qu’ils ont délaissés, ou dont ils ne connaissent pas l’existence, et qui demeurent aujourd’hui de manière indue au bilan d’institutions financières.
La présente proposition de loi permettra également, ce faisant, de mieux assurer la protection des intérêts financiers de l’État par la mise en place de procédures devant permettre d’assurer le respect effectif de la déchéance trentenaire de ces fonds bancaires ou assurantiels demeurés en déshérence.
Le présent texte poursuit ainsi un but d’intérêt général incontestable qui devrait trouver un large soutien à l’Assemblée nationale, et dépasser ainsi les clivages partisans.
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Le rapporteur général entend saluer, à l’heure où il s’agit de soumettre la proposition de loi à l’Assemblée nationale, l’ensemble de celles et ceux qui ont participé à cette œuvre commune, dont il espère qu’elle permettra de régler définitivement une situation anormale qui perdure néanmoins depuis de longues années, et, qui maintenant que le constat est établi, doit cesser.
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Le présent rapport rappellera, dans un premier temps, les éléments qui justifient la nécessité de compléter le cadre législatif applicable aux avoirs en déshérence (partie I), avant de préciser l’organisation des travaux préparatoires à la présente proposition de loi élaborée en ce sens (partie II).
PREMIÈRE PARTIE : LA NÉCESSITÉ DE COMPLÉTER LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE AUX AVOIRS EN DÉSHÉRENCE
Les avoirs en déshérence visés par la présente proposition de loi sont de deux natures très différentes : les avoirs bancaires (I) et les contrats d’assurance sur la vie (II).
La Cour des comptes constate, dans sa communication précitée, que les avoirs bancaires en déshérence pourraient représenter des volumes financiers non négligeables.
La Cour estime ainsi que, sur la base d’un échantillon représentatif d’établissements bancaires (2), les comptes dits inactifs, c’est-à-dire les comptes sur lesquels aucune opération n’est constatée sur une période longue, variable suivant les banques mais généralement d’un an, représenteraient un volume d’actifs de l’ordre de 1,6 milliard d’euros, pour un nombre total de 1,8 million de comptes. La Cour indique que « ce chiffrage constitue une estimation basse de l’encours des comptes bancaires inactifs en raison de son caractère très partiel (3) ».
Au regard des chiffres publiés par la Cour, le phénomène paraît concerner principalement les comptes de dépôts à vue et d’épargne. Les volumes d’actifs inscrits sur des comptes inactifs relevant de telles catégories sont, en effet, estimés à près de 1,5 milliard d’euros.
La Cour constate, par ailleurs, que les banques conservent des actifs dont les titulaires sont probablement décédés. Ainsi, selon la Cour des comptes :
– l’INSEE recense 609 871 personnes dont l’âge est compris entre 90 et 100 ans mais le nombre de comptes dont les titulaires ont un tel âge serait de l’ordre de 1 278 850, soit plus du double ;
– l’INSEE recense 20 106 centenaires alors que le nombre de comptes dont les titulaires sont centenaires atteindrait 674 014.
Si l’on ne peut nier l’existence de phénomènes de double détention de comptes, de tels volumes laissent néanmoins penser que de très nombreux comptes restent ouverts dans les livres des banques alors que leurs titulaires sont décédés.
Au regard des estimations ainsi transmises par la Cour des comptes, on peut penser que les volumes financiers en jeu peuvent être importants pour les épargnants pris individuellement – par exemple, le cas d’un livret d’épargne A au plafond des versements autorisés dont le titulaire serait décédé et dont l’existence ne serait pas connue des ayants droit.
Les volumes totaux – peut-être plusieurs milliards d’euros – ne sont pas non plus négligeables pour l’État qui est le destinataire ultime des fonds non réclamés en vertu du principe de la déchéance trentenaire.
En revanche, du point de vue des banques et de leur bilan, de tels montants paraissent relativement mineurs. Les statistiques de la Banque de France montrent que l’encours des dépôts à vue des secteurs autres que les institutions financières et monétaires et l’administration centrale serait de l’ordre de 550 milliards d’euros. L’enjeu pour les banques serait donc probablement limité à moins de 1 % de leurs dépôts – l’enjeu étant d’autant moins important sur les livrets A dont une partie des encours est centralisée au sein du fonds d’épargne. Dans ces conditions, une meilleure réglementation des comptes bancaires inactifs ne pourrait avoir que des effets limités sur la capacité des banques à respecter la réglementation prudentielle applicable à leur liquidité et ne nuirait donc pas à leur activité.
B. DES ATTEINTES AUX PRINCIPES DE PROTECTION DES DROITS DES ÉPARGNANTS ET DE PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DE L’ÉTAT
L’existence de comptes bancaires abandonnés ou non réclamés suscite des interrogations sur le respect, par les banques, des principes de protection du droit des épargnants et de déchéance trentenaire.
S’agissant de la protection des droits des épargnants, les banques bénéficient ainsi de ressources quasiment gratuites puisque les coûts de gestion associés à un compte inactif sont généralement réduits. Or, de telles ressources devraient retourner à leurs propriétaires légitimes, soit le titulaire du compte qui a manifestement « oublié » ces actifs, soit ses ayants droit si le titulaire est décédé.
Par ailleurs, sinon surtout, la Cour des comptes constate que des ponctions substantielles, et parfois abusives, sont opérées par les banques sur ces comptes au titre des frais de gestion. Au sein de l’une des banques consultées, ces prélèvements ont ainsi pu conduire la banque à « ponctionner » entre 59 % et 71 % du montant total des actifs inscrits sur ces comptes avant leur transfert à l’État.
S’agissant du respect du principe de déchéance trentenaire, qui participe à la protection des intérêts financiers de l’État, toutes les banques ne paraissent pas avoir instauré les procédures nécessaires. Ainsi, l’une des banques consultées par la Cour des comptes ne conserverait pas les mouvements passés sur un compte au-delà de dix ans et serait donc incapable d’assurer le respect du principe de déchéance trentenaire.
En définitive, les pratiques actuelles des banques en matière de gestion des comptes inactifs ne paraissent pas garantir le respect des principes de protection des droits des épargnants et de préservation des intérêts financiers de l’État. Un tel constat est d’autant plus préoccupant que les volumes financiers inscrits sur de tels comptes, détaillés plus haut, apparaissent substantiels.
Le cadre juridique applicable aux comptes bancaires inactifs est lacunaire et peu respecté.
Les lacunes des règles en vigueur proviennent du fait que la seule obligation pesant sur les banques est le respect de la déchéance trentenaire.
Entre le moment où un compte devient inactif et l’application de cette déchéance, il s’écoule donc trente ans pendant lesquels les établissements bancaires bénéficient d’une totale liberté de gestion de ces comptes. Dans ces conditions, aucune règle n’interdit aux banques de prélever des frais de compte, d’un montant parfois abusif (4), alors que les coûts de gestion réellement imputables à ces comptes sont, par nature, généralement limités. Par ailleurs, aucune règle n’impose aux établissements bancaires d’informer les épargnants de l’existence de comptes qu’ils auraient pu oublier ou de s’informer sur le décès éventuel des titulaires de comptes.
Dès lors que les banques retirent un profit de ces comptes inactifs et ne sont donc pas spontanément incitées à mettre en œuvre les diligences nécessaires à la protection des intérêts financiers de leurs clients, le législateur doit édicter des règles qui permettent de préserver les droits des épargnants et de rééquilibrer un rapport de forces qui leur est défavorable.
Le respect des règles en vigueur paraît mal assuré pour deux raisons.
D’une part, la direction générale des finances publiques (DGFiP), en charge du respect du principe de déchéance trentenaire, semble, selon la Cour des comptes, ne pas mobiliser l’ensemble des moyens nécessaires pour assurer le respect de la loi en cette matière.
D’autre part, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) souligne le fait qu’elle n’est pas formellement en charge du respect de cette disposition car celle-ci est prévue par le code général de la propriété des personnes physiques et non par le code monétaire et financier. L’audition de M. Jean-Marie Levaux le 17 octobre 2013 par la commission des Finances, préalablement à sa nomination comme vice-président de l’ACPR, atteste toutefois d’un nouvel intérêt de cette autorité de régulation pour ce sujet
Un tel constat impose de clarifier les responsabilités de chacun de ces services pour assurer le respect de la loi. Dans un tel but, la présente proposition de loi confie à l’ACPR, sur le fondement de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, la charge d’assurer le respect par les institutions financières des règles prévues par le texte.
La présente proposition de loi prévoit un régime spécifiquement applicable aux comptes bancaires inactifs et dont les principaux apports sont les suivants :
– l’obligation pour le teneur de compte de recenser chaque année les comptes inactifs définis selon des critères précisés par l’article 1er de la présente proposition de loi ;
– l’obligation de transférer à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) les fonds non réclamés – à l’issue d’un délai de dix ans d’inactivité pour les comptes « abandonnés » par leur titulaire et, pour les comptes de personnes défuntes, à l’issue d’un délai de deux ans après le décès du titulaire du compte ;
– diverses obligations pesant sur les teneurs de compte et sur la CDC et destinées à protéger les droits des épargnants, en particulier l’information des clients et le plafonnement des frais bancaires pour les teneurs de compte ainsi que la garantie du capital transféré pour la CDC.
L’obligation de transfert des fonds à la CDC conduirait à ce que seule celle-ci soit en charge de l’application du principe de déchéance trentenaire aux avoirs bancaires en déshérence. La CDC appliquant ce principe avec rigueur, une telle évolution participe de la préservation des intérêts financiers de l’État.
Enfin, ces nouvelles règles étant introduites dans le code monétaire et financier, l’ACPR serait en charge d’en assurer le respect conformément à sa mission générale et, le cas échéant, de prononcer des sanctions.
Les schémas ci-après récapitulent les différentes étapes prévues par le régime qu’il est prévu d’instaurer par la présente proposition de loi.
Les comptes courants inactifs dont les titulaires sont en vie
Les comptes-épargne et titres inactifs dont les titulaires sont en vie
Les comptes inactifs (y compris épargne et titres) dont les titulaires sont décédés
Les constats établis par la Cour des comptes sur les défaillances des établissements bancaires dans le traitement des comptes en déshérence valent également pour la gestion des contrats d’assurance-vie non réclamés par les assureurs, alors même que quatre dispositions législatives sont déjà intervenues depuis 2003, pour tenter d’améliorer l’information relative aux décès des souscripteurs et l’identification des bénéficiaires des contrats.
Les conclusions de l’enquête réalisée par la Cour auprès des entreprises d’assurance sur la mise en œuvre des obligations légales et réglementaires, prévues par ces précédents textes, sont sans appel : malgré les efforts de certains établissements, les libertés, prises à la fois dans l’interprétation du champ des contrats soumis à ces obligations et dans les délais de mise en conformité avec la loi, ont repoussé de plusieurs années les résultats attendus par le législateur en termes de transparence des pratiques et de respect des engagements contractuels pris envers les épargnants.
Ces défaillances interviennent à chacune des étapes du traitement des contrats non réclamés :
– les modalités de mise en œuvre de l’obligation d’identification des souscripteurs de contrat décédés et de recherche des bénéficiaires demeurent très inégales selon les entreprises, notamment du fait de l’application de critères restrictifs, principalement d’âge ou de montant, qui ont pour effet de ne pas traiter 30 % en moyenne des contrats détenus par les assureurs ;
– les consultations du répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) sont très variables selon les établissements, certains n’en effectuant toujours aucune en 2013, soit six ans après le vote de la loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés qui a notamment introduit l’obligation de s’informer des décès et la faculté de recourir à cette consultation ;
– le retard pris dans le traitement du stock des contrats non réclamés est aggravé par les difficultés à traiter le flux de ces contrats qui viennent s’ajouter aux dossiers à traiter ;
– les conditions de revalorisation des contrats après le décès demeurent insatisfaisantes du fait de l’hétérogénéité des pratiques, dont certaines sont peu protectrices des intérêts des épargnants ;
– le recensement précis de ces contrats reste rare et l’appréciation de leur nombre et de leur encours malaisée ;
– l’insuffisance des contrôles par l’ACPR sur la période passée explique également pour partie que de telles pratiques aient pu perdurer malgré l’adoption de mesures plus contraignantes au cours des dix dernières années.
Si ces constats ne doivent pas oblitérer les efforts réalisés par certains établissements et des résultats globalement en voie d’amélioration, ils expliquent néanmoins que le montant estimé des encours des contrats non réclamés reste élevé, même s’il n’atteint que 0,2 % de l’encours total.
Selon les estimations de la Cour des comptes, l’encours des contrats d’assurance-vie et de capitalisation non réclamés serait encore relativement important, à hauteur de 2,76 milliards d’euros au minimum.
Ce montant doit certes être considéré avec prudence, la Cour l’extrapolant sur le fondement d’une enquête de la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) et du Groupement des entreprises mutuelles d’assurance (GEMA) au titre de l’année 2011, enquête dont la Cour regrette le périmètre trop restreint.
ESTIMATION DE L’ENCOURS DES CONTRATS
D’ASSURANCE-VIE ET DE CAPITALISATION NON RÉCLAMÉS
(en milliards d’euros)
2008 |
2009 |
2010 |
2011 | |
Prestations d'assurance-vie non versées 3 ans après le décès de l'assuré |
1,35 |
1,57 |
1,45 |
1,34 |
Prestations d'assurance-vie non versées 2 ans après le terme du contrat |
1,08 |
0,97 |
0,94 |
1,03 |
Contrats de capitalisation non réclamés 10 ans après le terme du contrat |
0,24 |
0,31 |
0,35 |
0,39 |
Total |
2,67 |
2,85 |
2,74 |
2,76 |
Encours total de l'assurance-vie et capitalisation |
1 144 |
1 250 |
1 340 |
1 357 |
Contrats non réclamés en proportion de l'encours total |
0,23 % |
0,23 % |
0,20 % |
0,20 % |
Source : rapport de la Cour des comptes à partir des données de l’enquête FFSA-GEMA.
Si l’encours des contrats non réclamés reste fort heureusement modeste au regard de la totalité des encours d’assurance-vie (0,2 %), il est difficilement justifiable que les assureurs conservent plusieurs milliards d’euros à leur bilan au détriment des bénéficiaires envers lesquels ils ont une obligation légale et contractuelle.
Le dispositif présenté ci-après est analogue à celui prévu pour les comptes bancaires. Il s’inscrit dans la continuité des efforts engagés par le législateur depuis 2003 pour traiter le sujet de la déshérence des contrats d’assurance-vie, en reprenant, de manière plus détaillée, certains amendements discutés lors de l’examen de la loi bancaire du 26 juillet 2013, et retirés dans l’attente de la préparation et du dépôt de la présente proposition de loi. Il s’inspire également des recommandations faites par la Cour des comptes et des remarques transmises par les parties prenantes (services de l’État, Caisse des dépôts et des consignations, assureurs, mutuelles…).
Il est ainsi proposé qu’il soit mis fin au contrat détenu par l’assureur si aucune réclamation du capital ou des prestations garanties n’est intervenue pendant une période de dix ans à compter de la date de connaissance du décès par l’assureur ou de l’échéance du contrat et, le cas échéant, qu’après liquidation des unités de comptes, les sommes détenues sur ce contrat soient déposées en numéraire à la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
Cette dernière exercerait alors sa mission de tiers de confiance en détenant les sommes déposées pour le compte de leurs bénéficiaires. Ces derniers disposeraient de vingt années pour se manifester auprès d’elle avant que ne s’applique la déchéance trentenaire au profit de l’État.
Chacune de ces étapes serait précédée d’une information des souscripteurs ou des bénéficiaires des contrats d’assurance vie afin que l’atteinte au droit de propriété que représentent la liquidation des contrats préalablement au versement des sommes à la CDC et la déchéance finale au profit de l’État puisse être limitée aux seuls cas pour lesquels les bénéficiaires sont réellement introuvables.
Les contrats d’assurance-vie non réclamés dix ans après le décès
de leur souscripteur
Les contrats d’assurance-vie non réclamés dix ans après leur échéance
Il convient de souligner que, pour garantir que la présente proposition de loi produira les effets souhaités sur le stock et le flux des contrats non réclamés, le législateur devra s’assurer du respect de l’ensemble de ses dispositions par les établissements bancaires et les assureurs, ainsi que de la qualité de l’accompagnement et des contrôles de l’administration qui conditionnent en grande partie les effets de la réforme.
SECONDE PARTIE : DES TRAVAUX PRÉPARATOIRES PARTICULIÈREMENT DÉVELOPPÉS
La présente proposition de loi est le fruit d’un long travail de réflexion auquel ont participé la Cour des comptes, le Conseil d’État et les services administratifs en charge de ces questions et auquel les organismes représentatifs des différentes parties prenantes ont également apporté une contribution essentielle.
Pour mémoire, en décembre 2012, la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes, sur le fondement du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, une enquête sur la question des avoirs en déshérence.
Le 17 juillet 2013, la Cour des comptes a présenté les conclusions de ce travail devant la commission des Finances en présence des représentants de la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) et de la Fédération bancaire française (FBF). Son rapport, qui démontre notamment la nécessité de modifier la loi pour assurer la protection des épargnants, a été publié en annexe au rapport d’information n° 1292 présenté par le rapporteur général M. Christian Eckert, le 19 juillet 2013 (5) au nom de la commission des Finances.
Le rapporteur général a ensuite engagé sans délai une consultation des diverses parties prenantes sur la base d’une première version de la proposition de loi, envoyée à l’ensemble des services et organismes mentionnés en annexe du présent rapport, lesquels ont pu présenter leurs observations par écrit au début du mois de septembre 2013.
Sur la base de cette consultation et en lien étroit avec la Direction générale du Trésor, le rapporteur général a déposé la présente proposition de loi, co-signée par M. Bruno Le Roux et par l’ensemble des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, sur le bureau de l’Assemblée nationale le 13 novembre 2013.
La proposition de loi tend à instaurer un régime juridique entièrement nouveau applicable aux comptes bancaires inactifs et à compléter en profondeur le régime existant applicable aux contrats d’assurance-vie en déshérence. Le dispositif n’est pas sans incidence sur des droits et libertés constitutionnellement protégés, en particulier la liberté contractuelle, la liberté d’entreprendre et le droit de propriété.
C’est pourquoi le besoin d’une expertise juridique complémentaire s’est fait jour, conduisant le rapporteur général auteur de la proposition de loi à demander au Président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, de bien vouloir saisir le Conseil d’État sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution.
Le Conseil d’État, réuni en section des finances le 14 janvier 2014, puis en assemblée générale le 23 janvier 2014, n’a relevé aucune disposition contraire à la Constitution et a suggéré des améliorations de nature à assurer le caractère opérationnel du dispositif et à en parfaire la rédaction.
Le travail d’élaboration de la norme préalablement à l’engagement de l’examen parlementaire du texte aura ainsi duré globalement plus d’un an et aura impliqué l’ensemble des institutions, services administratifs et organismes professionnels susceptibles d’apporter leur pierre à la conception de ce nouveau cadre législatif.
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* *
Article 1er
Régime des comptes bancaires inactifs
Le présent article a pour objet de prévoir, dans le code monétaire et financier, un régime spécifique applicable aux comptes bancaires inactifs.
Ce régime poursuit un double objectif de protection des droits des épargnants et de préservation des intérêts financiers de l’État.
Du fait de son inscription dans le code monétaire et financier, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) sera chargée d’assurer le respect par les banques de cette nouvelle réglementation en application du deuxième alinéa du I de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, qui prévoit de manière générale que cette autorité « contrôle le respect (...) des dispositions du code monétaire et financier (...) ».
I. L’ÉTAT DU DROIT
En l’état du droit, deux dispositions législatives encadrent les comptes bancaires inactifs, auxquelles s’ajoutent des dispositions relatives aux titres financiers dont les détenteurs ont disparu. Ces dispositions s’appliquent quelle que soit la nature juridique du détenteur des actifs – personne physique ou personne morale.
La Cour des comptes indique, dans son analyse de l’état du droit, que « la législation en matière d’avoirs non réclamés puis en déshérence est lacunaire. Elle ne relève pas d’une construction homogène répondant à un dispositif d’ensemble préalablement pensé. Les obligations légales et jurisprudentielles à la charge des banques en la matière ont été construites par sédimentation. Elles sont imbriquées avec des obligations civiles et commerciales plus générales avec lesquelles l’articulation est difficile à appréhender. »
Il convient de noter par ailleurs que, outre ces dispositions législatives, les conventions de compte peuvent prévoir la faculté pour la banque de clôturer un compte – généralement en raison d’une inactivité de plus d’un an. Si la banque procède à cette clôture et si elle est dans l’impossibilité de verser les fonds au titulaire du compte, elle doit conserver les avoirs pendant trente ans pour finalement les verser à l’État (6). En pratique toutefois, selon la Cour des comptes, les clôtures de comptes inactifs fondées sur les stipulations des conventions de compte ne seraient plus effectuées car elles poseraient, pour le teneur de compte, des problèmes de sécurité juridique.
A. L’APPLICATION DE LA DÉCHÉANCE TRENTENAIRE AUX AVOIRS INSCRITS SUR LES COMPTES BANCAIRES
Conformément au principe général de déchéance trentenaire, applicable aux avoirs inscrits sur des comptes bancaires depuis la loi du 25 juin 1920, les avoirs en espèces ou en titres déposés dans un établissement recevant des fonds ou des titres sont acquis à l’État lorsqu’ils n’ont fait l’objet d’aucune réclamation par les ayants droit pendant trente ans (7).
La Cour des comptes montre que cette disposition est diversement appliquée par les banques. À titre d’exemple, elle indique que l’un des établissements consultés était dans l’incapacité de calculer le délai de trente ans
– et donc d’assurer le respect de cette disposition – en raison de contraintes informatiques. Par ailleurs, le constat d’un nombre particulièrement élevé de comptes dont le titulaire serait centenaire – 674 014 comptes pour 20 106 centenaires en France sur la même période – laisse également penser que l’application de la déchéance trentenaire par les banques est loin d’être systématique.
L’ACPR estime qu’il ne relève pas de sa mission d’assurer le respect de la déchéance trentenaire en raison du fait que celle-ci n’est pas prévue par le code monétaire et financier, mais par le code général de la propriété des personnes publiques. L’ACPR semble ainsi retenir une lecture stricte des dispositions du I de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier (8), qui déterminent le champ de son contrôle. Cette absence de contrôle par le régulateur pourrait expliquer le fait que cette disposition soit mal appliquée.
Enfin, le rapport de la Cour des comptes montre que les contrôles menés par l’administration fiscale afin d’assurer le respect de ce principe sont « très peu fréquents » et que les sanctions prononcées en la matière « ne sont pas appliquées ».
B. LA POSSIBILITÉ D’UN DÉPÔT À LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS APRÈS DIX D’INACTIVITÉ
En application d’une disposition spécifiquement applicable aux comptes bancaires inactifs et dérogatoire à la prescription quinquennale de droit commun du code de commerce, lorsqu’un compte n’a fait l’objet d’aucune opération ou réclamation pendant dix ans, l’établissement teneur du compte peut clôturer le compte et déposer les avoirs qui y sont inscrits à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) (9). L’établissement doit préalablement informer le titulaire du compte, six mois avant le dépôt des avoirs à la CDC, par courrier recommandé adressé à la dernière adresse connue (10).
Selon la Cour des comptes, le recours à la possibilité de déposer les avoirs non réclamés est rare en raison du fait que « la clôture d’un compte entraîne l’arrêt des prélèvements de frais de gestion ou de commissions, faute de maintien d’un fondement contractuel à la perception de ces sommes. C’est la raison pour laquelle les banques n’ont pas forcément intérêt à clôturer des comptes inactifs. » La Cour constate ainsi que « seulement 28,9 millions d’euros d’avoirs et titres ont été déposés de 2006 à 2012 dans les livres de la Caisse des dépôts et consignations, dont 22,5 millions d’euros correspondent aux versements effectués par un seul établissement de 1,4 million de livrets A inactifs. »
En d’autres termes, la simple faculté laissée aux banques de transférer les avoirs inscrits sur les comptes inactifs à la CDC suppose que l’établissement teneur de compte arbitre volontairement en faveur de la protection du droit des épargnants et au détriment de ses propres intérêts économiques.
Dans l’hypothèse où un établissement décide néanmoins de procéder à une telle clôture, il revient alors à la CDC de conserver ces actifs et, en l’absence de réclamation par les ayants droit, d’appliquer la déchéance trentenaire.
Se fondant sur la jurisprudence de la Cour de cassation (11), la CDC calcule aujourd’hui un délai de trente ans seulement à compter de l’inscription des fonds dans ses livres. Cette modalité de computation du délai conduit donc à ce que, en l’absence de réclamation par les ayants droit, ces fonds soient versés à l’État quarante ans après la dernière opération ou manifestation du client, voire davantage si le dépôt des fonds à la CDC a été effectué plus de dix ans après cette dernière opération ou manifestation.
L’application de cette jurisprudence de la Cour de cassation conduit, de fait, à déroger au principe général de déchéance trentenaire prévu par le code général de la propriété des personnes physiques – lequel fait partir le délai de trente ans à compter de la dernière manifestation ou opération du client – et apparaît donc défavorable aux intérêts financiers de l’État. Son intérêt du point de vue de la protection des droits des épargnants ne paraît pas fondamental dès lors que la réclamation des fonds plus de trente ans après la dernière opération ou manifestation du client serait extrêmement rare.
Il importe de noter que la CDC applique cette modalité de computation du délai de déchéance trentenaire uniquement aux dépôts réalisés par les établissements teneurs de compte à partir du 25 novembre 2011. Pour les dépôts réalisés avant cette date, la Caisse calcule le délai de trente ans à compter de la dernière opération ou manifestation du client de la banque.
La Cour des comptes constate que cette évolution des modalités de computation du délai s’explique « par un changement d’interprétation de textes, pourtant inchangés. » La Cour des comptes remarque, de manière concomitante, que cette évolution a été accompagnée par l’octroi d’une rémunération – au taux des consignations – aux dépôts réalisés à compter du 25 novembre 2011.
En résumé, si le transfert à la CDC des avoirs inscrits sur les comptes inactifs depuis dix ans est protecteur des droits des épargnants, il n’est pas avantageux économiquement pour les établissements teneurs de compte, ce qui explique que le recours à cette faculté soit rare.
C. LES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX TITRES FINANCIERS DONT LES DÉTENTEURS ONT DISPARU
Les avoirs inscrits sur un compte pouvant consister en des titres financiers, il importe de rappeler les règles existantes relatives aux titres financiers « abandonnés » par leurs détenteurs.
À l’issue d’une période de trente ans sans manifestation du détenteur du titre, le principe de la déchéance trentenaire s’applique, aux termes de l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques (12), aux valeurs mobilières qui ne sont pas déposées sur un compte – cette disposition n’étant plus guère adaptée aux conditions contemporaines caractérisées par la dématérialisation de la plupart des titres financiers. Par ailleurs, le principe de la prescription quinquennale s’applique aux coupons, intérêts et dividendes générés par ces valeurs.
Deux dispositions ouvrent une possible solution pour le cas des titres financiers « abandonnés » pendant dix ans.
D’une part, les sociétés ou établissements à caractère commercial peuvent déposer à la CDC les titres qu’ils ont émis et qui n’ont fait l’objet d’aucune réclamation des titulaires pendant dix ans (13).
D’autre part, s’ajoute la possibilité, pour les teneurs de compte, de vendre les titres dont le détenteur ne s’est pas manifesté pendant dix ans (14).
On peut remarquer que l’articulation de ces deux dernières dispositions entre elles n’est pas évidente dans la mesure où un titre financier « abandonné » pendant dix ans pourrait faire l’objet soit d’un dépôt à la CDC par la société qui l’a émis soit d’une cession par l’établissement tenant le compte sur lequel ce titre est inscrit. Il semble en tout état de cause qu’en pratique, ces deux dispositions soient rarement mises en œuvre.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU DISPOSITIF
Le présent article a pour objet de répondre au double constat de pratiques abusives de certaines banques en matière de gestion des comptes inactifs et d’une application défaillante du principe de déchéance trentenaire.
Afin de garantir les droits des épargnants et de mettre fin aux abus constatés, l’article impose notamment aux banques :
– de recenser annuellement les comptes inactifs ;
– d’assurer une information adéquate des titulaires de tels comptes ;
– de plafonner les frais et commissions qui peuvent être prélevés sur ces comptes.
L’article prévoit, par ailleurs, une obligation de dépôt, à la CDC, des avoirs inscrits sur les comptes inactifs à l’issue d’un délai de dix ans après le dernier mouvement ou la dernière manifestation du client pour les comptes « abandonnés » et à l’issue d’un délai de deux ans après le décès du titulaire pour les comptes de personnes décédées.
Cette obligation, qui se substituerait à la simple faculté ouverte en l’état du droit, emporterait un double effet vertueux.
D’une part, les droits des épargnants seraient préservés par une telle obligation puisqu’elle s’accompagnerait d’une garantie, par la CDC, de la valeur du capital ainsi déposé.
D’autre part, les intérêts financiers de l’État seraient également protégés puisque la CDC a prouvé qu’elle s’applique à elle-même sans défaillance le principe de déchéance trentenaire.
Le respect de l’ensemble des dispositions applicables aux établissements teneurs de compte serait garanti par leur introduction dans le code monétaire et financier, qui conduira l’ACPR, sur le fondement de l’article L. 612-1 du même code, à en contrôler la mise en œuvre.
Les schémas ci-après récapitulent les différentes étapes prévues par le présent article.
Les comptes courants inactifs dont les titulaires sont en vie
Les comptes-épargne et titres inactifs dont les titulaires sont en vie
Les comptes inactifs dont les titulaires sont décédés
B. LA DÉFINITION DU COMPTE INACTIF
Les alinéas 5 à 11 du présent article proposent de définir la notion de compte inactif. En l’état du droit, aucune disposition législative ne prévoit une telle définition, ce qui conduit à des pratiques différentes selon les établissements teneurs de compte.
Afin d’assurer la protection des droits des épargnants, le présent article propose une définition unique du compte inactif, dont relèveraient deux types de comptes.
1. Les comptes inactifs dont le titulaire est en vie : les comptes « abandonnés »
La première catégorie comprend les comptes dont le titulaire est en vie et qui ont été « abandonnés » par lui. Aux termes du présent article, trois conditions cumulatives doivent être constatées pour qualifier de tels comptes d’inactifs.
a. Les conditions de définition du compte inactif
En premier lieu, aucune opération ne doit avoir été effectuée pendant douze mois consécutifs. Pour l’appréciation de cette condition, seraient exclus la capitalisation des intérêts et les prélèvements opérés par le teneur de compte puisque ces opérations sont réalisées sans intervention du titulaire du compte.
En deuxième lieu, le titulaire du compte ou la personne habilitée par lui ne doit pas s’être manifesté auprès de l’établissement teneur de compte pendant cette même période de douze mois.
En pratique, la manifestation du client pourrait être constatée, par exemple, s’il répond à un appel téléphonique de sa banque, s’il répond à un courrier électronique ou s’il émet tout signe permettant de confirmer sa volonté d’utiliser le compte. La consultation en ligne de son compte constituerait notamment une telle manifestation du client si la banque est en mesure d’en conserver la trace dans le respect des règles de conservation des données nominatives définies par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Selon les informations transmises par l’ACPR au rapporteur général, le contrôle de la mise en œuvre de cette disposition par les établissements teneurs de compte pourrait être effectué dans de bonnes conditions.
Enfin, l’appréciation de l’inactivité du compte serait réalisée par le biais d’une « approche client » consistant à prendre en compte l’ensemble des comptes ouverts par un client dans les livres d’un même établissement ainsi que l’ensemble des relations que ce client peut avoir avec cet établissement. Selon la Cour des comptes, cette « approche client » serait déjà retenue, en pratique, par les établissements teneurs de compte dans leurs procédures internes applicables aux comptes inactifs.
En résumé, le présent article prévoit une définition claire du compte inactif, dont les différentes composantes reprennent et complètent des éléments existant en droit ou en fait.
b. Un régime dérogatoire pour deux types de comptes
Le présent article prévoit un régime dérogatoire pour deux types de comptes.
D’une part, les mouvements opérés sur les comptes-épargne sont, par nature, plus rares que sur les comptes courants. Pour cette raison, la qualification d’inactivité de ces comptes serait réalisée après un délai de cinq ans, et non d’un an, après la dernière opération ou manifestation du client. L’alinéa 9 qui prévoit ce délai dérogatoire vise ainsi :
– les comptes titres ;
– les comptes à terme définis par le comité consultatif du secteur financier comme des comptes de dépôt sur lesquels les fonds sont bloqués pendant une certaine période contre une rémunération prévue lors de la souscription ;
– les comptes servant de supports aux produits d’épargne à régime fiscal spécifique (15).
Compte tenu de l’approche client prévue par le présent article et mentionnée plus haut, l’activité d’un tel compte serait appréciée en fonction notamment de l’activité des autres comptes détenus par son titulaire au sein du même établissement. À titre d’exemple, dès lors que le compte courant d’un client serait mouvementé régulièrement, son compte-épargne ne pourrait être qualifié d’inactif, quand bien même aucun mouvement n’y serait constaté pendant plus de cinq ans.
Cet allongement du délai conduisant à la qualification d’inactivité d’un compte-épargne ou d’un compte titres n’est pas suggéré par le rapport de la Cour des comptes. Néanmoins, la nature particulière de ces comptes, qui peuvent ne pas être mouvementés pendant plusieurs années, justifie ce délai dérogatoire. Il importe de remarquer que cette dérogation ne remet pas en cause le principe d’un transfert, à la CDC, des avoirs non réclamés inscrits sur ces comptes à l’issue d’un délai de dix ans à compter du dernier mouvement ou de la dernière manifestation du client.
D’autre part, l’alinéa 11 exclut de la qualification de compte inactif les comptes dont l’inactivité au sens du présent article est due à l’application de dispositions légales ou réglementaires ou d’une décision de justice. À titre d’exemple, un compte inactif en raison de sa mise sous séquestre échapperait à la qualification d’inactivité prévue par le présent article.
Il importe de noter que l’alinéa 11 ne couvre pas le cas des livrets d’épargne réglementée ayant atteint leur plafond. En effet, si leurs titulaires ne peuvent plus abonder ces comptes, ils restent en mesure de les débiter ou simplement de se signaler à la banque pour éviter que le compte soit considéré par celle-ci comme inactif.
2. Les comptes de personnes décédées
La seconde catégorie de comptes inactifs serait constituée des comptes dont le titulaire est décédé et dont les actifs n’ont fait l’objet d’aucune réclamation par les ayants droit pendant une durée d’un an à compter de la date du décès du titulaire du compte.
Ce délai d’un an, recommandé par la Cour des comptes, laisserait un temps suffisant aux ayants droit pour se manifester auprès du teneur de compte puisque les délais légaux de dépôt de la déclaration de succession sont compris entre six et douze mois. Ainsi, quand bien même une succession peut prendre plusieurs années, le compte ne serait pas qualifié d’inactif dès lors qu’un ayant droit se serait manifesté, directement ou par le biais de son notaire, auprès de l’établissement teneur de compte et lui aurait signifié sa volonté de faire valoir ses droits sur ces actifs.
Compte tenu des dispositions de l’article 3 de la présente proposition de loi, qui prévoit notamment l’obligation, pour les notaires en charge d’une succession, de consulter le fichier des comptes bancaires tenu par l’administration fiscale, le nombre de comptes inactifs de personnes décédées devrait, à l’avenir, diminuer sensiblement par rapport à la situation existante.
Il importe enfin de noter que la notion d’ayants droit doit être comprise au sens large et qu’elle comprend le Trésor public lorsqu’il fait valoir ses droits sur les successions abandonnées.
C. LES OBLIGATIONS PESANT SUR LES TENEURS DE COMPTE DANS LEUR GESTION DES COMPTES INACTIFS
L’alinéa 4 ainsi que les alinéas 12 à 15 du présent article imposent aux établissements teneurs de compte plusieurs obligations destinées à assurer la protection des droits des épargnants.
En premier lieu, les prestataires de services de paiement (16)
– établissements de crédit, établissements de monnaie électronique et établissements de paiement (17) – devraient recenser chaque année les comptes ouverts dans leurs livres et inactifs au sens du présent article (alinéa 4). Le respect de cette obligation conditionne le respect de l’ensemble du dispositif puisque, si l’établissement ne connaît pas les comptes inactifs ouverts dans ses livres, il sera dans l’incapacité de mettre en œuvre les dispositions du présent article.
En deuxième lieu, les teneurs de compte seraient tenus de consulter, chaque année, le registre national d’identification des personnes physiques (RNIPP) afin de rechercher les titulaires de comptes décédés (alinéa 12). Cette consultation est nécessaire pour identifier les comptes de personnes décédées qui doivent faire l’objet d’un régime spécifique conduisant à un transfert de leurs avoirs à la CDC à l’issue d’un délai de deux ans après le décès de la personne – alors que le délai est étendu à dix ans pour les comptes inactifs de personnes non décédées.
En pratique, les teneurs de compte ne vérifieraient pas l’absence de décès de l’ensemble de leurs clients mais uniquement des titulaires de comptes répondant aux critères fixés par le 1° du présent article – pas de mouvements ni de manifestations pendant douze mois consécutifs sur l’ensemble des comptes ouverts dans un même établissement.
Sollicitée par le rapporteur général, la réponse de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a souligné que cet accès des banques au RNIPP est le pendant du dispositif existant en matière d’assurance-vie et qu’elle a autorisé ce dernier dispositif dans sa délibération n° 2008-579 du 18 décembre 2008.
En troisième lieu, les teneurs de compte seraient soumis à une obligation d’information des titulaires de comptes qualifiés d’inactifs à l’issue du recensement annuel mentionné plus haut (alinéa 13). En particulier, le client serait informé de l’obligation de dépôt à la CDC des fonds inscrits sur son compte à l’issue d’un délai de dix ans, tel que prévu par le nouvel article L. 312-20, s’il ne se manifeste pas ou s’il n’a réalisé aucune opération sur son compte.
En quatrième lieu, les établissements concernés devraient publier, chaque année, le nombre de comptes inactifs ouverts dans leurs livres ainsi que l’encours des actifs inscrits sur ces comptes (alinéa 14). Cette publication annuelle permettrait notamment d’évaluer les efforts fournis, au cours du temps, afin de réduire le nombre de comptes inactifs et donc d’assurer le retour des avoirs qui y sont inscrits à leurs propriétaires légitimes – à savoir les personnes qui ont ouvert ces comptes ou leurs ayants droit.
Enfin, et surtout, l’alinéa 15 prévoit le principe d’un plafonnement des frais et commissions de toutes natures prélevés par un teneur de compte sur un compte inactif. Une telle disposition a pour objet de mettre fin aux pratiques abusives de certaines banques, consistant à ponctionner une part importante des actifs inscrits sur les comptes inactifs, alors que la gestion de ces comptes ne génère que des coûts marginaux.
Les modalités de ce plafonnement seraient fixées par voie réglementaire. Il importe néanmoins de noter que cette disposition a pour effet nécessaire de plafonner, à la fois, les frais de compte dus au titre du fonctionnement général et les frais de compte dus spécifiquement au caractère inactif du compte. Ce plafonnement pourrait également porter, le cas échéant, sur les frais que le teneur de compte pourrait facturer lorsqu’il procède à la liquidation des titres financiers cotés en application des dispositions de l’alinéa 21 du présent article.
En résumé, à partir du moment où, dans le cadre du recensement annuel prévu à l’alinéa 4, un teneur de compte identifie un compte inactif, il serait soumis à un ensemble d’obligations destinées à protéger les droits de son client.
D. LE DÉPÔT OBLIGATOIRE À LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS DES AVOIRS INSCRITS SUR LES COMPTES INACTIFS ET NON RÉCLAMÉS
Le nouvel article L. 312-20 du code monétaire et financier proposé par la présente proposition de loi (alinéas 17 à 33) prévoit le dépôt obligatoire – et non plus facultatif – auprès de la CDC des avoirs inscrits sur les comptes bancaires inactifs.
Dans les deux cas – comptes « abandonnés » ou comptes de personnes décédées –, les ayants droit conservent la faculté de réclamer leurs fonds auprès de la CDC jusqu’à la mise en œuvre de la déchéance trentenaire. Ce transfert de fonds du teneur de compte vers la CDC n’a pas pour objet de remettre en cause le droit de propriété du titulaire du compte ou de ses ayants droit et a pour seul objet de confier à une institution publique des fonds dont la présence au bilan des teneurs de compte n’est plus justifiée.
1. Le cas général
Ce dépôt serait effectué à l’issue d’un délai de dix ans après le dernier mouvement ou la dernière manifestation du client pour les comptes dont le titulaire est en vie.
Un tel délai s’appliquerait à l’ensemble des comptes, y compris les comptes-épargne et les comptes titres. En effet, même si les mouvements sont plus rares sur de tels comptes, une absence d’opérations et de manifestation du client pendant dix ans conduit à suspecter un « abandon » du compte par son titulaire. Cette suspicion serait d’autant plus forte que le titulaire aura été informé non seulement de la qualification du compte comme inactif – comme indiqué plus haut – mais également, comme le prévoit l’alinéa 23, du prochain transfert des fonds à la CDC, six mois avant sa réalisation.
Le dépôt des avoirs inscrits sur les comptes de personnes décédées serait réalisé, en l’absence de réclamation par les ayants droit, deux ans après la date du décès du titulaire du compte.
Comme indiqué plus haut, ce délai ne remet pas en cause les droits des ayants droit qui disposent de délais légaux de six à douze mois pour ouvrir la succession.
Ce délai de deux ans permettrait tout d’abord au teneur de compte de constater que le compte est inactif en raison d’une absence de mouvement et de manifestation du client pendant douze mois. À la suite de ce constat, le décès du titulaire du compte serait vérifié conformément à l’obligation annuelle générale prévue à l’alinéa 12 du présent article et relative à la consultation du RNIPP. Ces deux opérations – constat de l’inactivité et vérification du décès du titulaire – pourraient donc être réalisées en moins de deux ans.
La Cour des comptes remarque, par ailleurs, qu’« il n’apparaît pas nécessaire de fixer un délai supérieur dans la mesure où la plupart des avantages fiscaux ou réglementaires des comptes sont attachés à la personne du défunt et que les héritiers éventuels, ne pouvant bénéficier des avantages liés aux comptes, ne seront donc pas lésés par le transfert à la Caisse des dépôts et consignations. »
Ce délai raccourci se justifie également par le fait que le décès du titulaire de compte a pour effet de rendre caduque la convention de compte passée avec l’établissement teneur de compte et de faire donc disparaître toute justification à la présence des fonds de la personne décédée dans le bilan de cet établissement.
À noter enfin que la réglementation peut fixer des délais plus courts s’agissant du transfert à la CDC de fonds dont le propriétaire ne se manifeste pas. Ainsi, en matière de participation, les sommes dues à un salarié que l’entreprise n’arrive pas à contacter sont remises à la CDC lorsqu’il s’est écoulé un délai de seulement un an à partir du moment où le salarié peut réclamer ces fonds (18).
En résumé, ce délai de deux ans permettant de protéger les droits des épargnants et ne posant pas de problème de mise en œuvre par les teneurs de compte, il n’existe aucune justification à ce qu’il soit allongé puisque la banque n’est plus légitime à conserver à son bilan les avoirs inscrits sur ces comptes.
2. Le régime particulier applicable aux avoirs en titres
Un régime spécifique est prévu s’agissant du dépôt des avoirs en titres à la CDC (alinéas 21 et 22).
Ce régime est justifié par le fait que, selon les informations qu’elle a transmises au rapporteur général, la CDC ne serait pas en mesure de gérer des avoirs en titres. Pour cette raison, le présent article prévoit le principe d’une liquidation des titres cotés, par le teneur de compte, avant le dépôt des actifs à la CDC, de telle manière que ces actifs soient déposés en numéraire
– les ayants droit pouvant demander leur restitution sous cette forme.
Cette liquidation pourrait conduire à la réalisation d’une moins-value, qui pourrait être considérée comme une atteinte au droit de propriété.
Toutefois, cette atteinte est justifiée par un motif d’intérêt général suffisant car, d’une part, les droits des épargnants seraient garantis par le dépôt des fonds à la CDC – du fait de la garantie du capital prévue par la présente proposition de loi – et, d’autre part, les intérêts financiers de l’État seraient mieux protégés en raison de l’application systématique du principe de déchéance trentenaire par celle-ci – qui se distingue des banques qui, selon la Cour des comptes, respecteraient ce principe de manière variable.
Par ailleurs, cette atteinte au droit de propriété serait limitée dès lors que des délais substantiels sont en tout état de cause laissés aux épargnants pour faire valoir leurs droits avant le dépôt de leurs actifs à la CDC.
Pour ces raisons, le rapporteur général estime, au même titre que le Conseil d’État, que le régime dérogatoire proposé pour les avoirs en titres est conforme à la Constitution. Dans son avis transmis au rapporteur général, le Conseil d’État estime « que l’atteinte au droit de propriété est justifiée par un motif d’intérêt général suffisant et proportionné à l’objectif poursuivi. En effet, les titres financiers ne seront liquidés qu’en cas de carence de leur détenteur qui n’aura réalisé aucune opération sur ces comptes et ne se sera pas manifesté auprès de l’établissement de crédit, alors même que celui-ci l’aura averti des conséquences de l’inactivité du compte. Le produit de la vente restant à sa disposition et à celle de ses ayants droit pendant un délai de vingt ans, l’atteinte au droit de propriété est limitée. » L’alinéa 22 prévoit que les titres financiers non cotés ne sont, pour leur part, ni liquidés ni déposés à la CDC. Selon les informations transmises au rapporteur général, il serait difficile, voire impossible, de procéder à une telle liquidation du fait de l’absence de marché, et donc de liquidité, pour beaucoup de titres de cette nature. En conséquence, la différence de traitement ainsi introduite s’agissant des titres financiers non cotés paraît conforme au principe d’égalité.
Compte tenu de l’exclusion des titres non cotés du champ du présent dispositif, c’est le droit actuel qui continuerait à leur être appliqué. Ainsi, sur le fondement de l’article 2 de la loi du 3 janvier 1977, la société ou la collectivité qui a émis les titres pourra continuer de les déposer auprès de la CDC lorsque dix ans se sont écoulés depuis la date où le détenteur du titre pouvait en exiger le paiement. Sur le fondement de l’article L. 228-6-3 du code de commerce, le teneur de compte pourra procéder à la vente de ces titres si leur détenteur reste inconnu ou ne répond pas aux convocations des assemblées générales pendant dix ans. À défaut de recours à l’une de ces deux options alternatives, le principe de déchéance trentenaire prévue à l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques continuerait à s’appliquer comme il doit l’être en vertu de la loi de 1920 qui l’a institué.
3. Les dispositions communes aux comptes inactifs
Les teneurs de compte seraient soumis à deux obligations spécifiquement liées au dépôt des avoirs de comptes inactifs à la CDC.
D’une part, ils seraient tenus de publier le nombre de comptes faisant l’objet de cette procédure et l’encours total des actifs ainsi déposés (alinéa 20).
D’autre part, afin de garantir les droits des épargnants, ils devraient informer les titulaires des comptes concernés de leur prochain transfert à la CDCs, six mois avant celui-ci (alinéa 23).
Par ailleurs, une fois le dépôt réalisé, le compte serait automatiquement clôturé (alinéa 24). Après ce moment, la seule obligation prévue par la présente proposition de loi s’agissant des teneurs de compte est la conservation des informations relatives au solde du compte au moment du transfert des avoirs à la CDC, à la date de dernier mouvement ou à la date de décès du titulaire du compte, ainsi qu’à l’identification des titulaires des comptes.
E. LES OBLIGATIONS PRÉVUES ENTRE LE DÉPÔT À LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS ET L’ACQUISITION DES SOMMES PAR L’ÉTAT
Entre le dépôt des actifs à la CDC et leur acquisition définitive par l’État, les ayants droit conservent le droit de réclamer, à tout moment, les fonds dont ils sont les propriétaires légitimes. Durant cette période, qui durerait vingt ans pour les comptes « abandonnés » et vingt-huit ans pour les comptes de personnes décédées, plusieurs obligations protectrices des droits des épargnants sont prévues par le présent article, et pèsent, à la fois, sur la CDC et consignations et sur le teneur de compte.
En premier lieu, il est précisé, selon une rédaction reprise de l’article L. 518-24 du code monétaire et financier, que la CDC détient les fonds qui lui sont confiés « pour le compte des titulaires des comptes ou de leurs ayants droit », qui demeurent les seuls propriétaires légitimes de ces fonds (alinéa 28) et peuvent, à tout moment jusqu’à l’application de la déchéance trentenaire, en réclamer la restitution.
En deuxième lieu, la CDC serait tenue, pour chaque dépôt correspondant à un compte, de garantir le capital dû aux ayants droit (alinéa 30). La protection ainsi accordée aux épargnants serait donc plus forte que celle dont ils bénéficient lorsque leurs fonds sont conservés par les banques
– celles-ci pouvant prélever des frais de gestion, certes plafonnés, mais néanmoins existant. La CDC financerait ses frais de gestion sur tout ou partie de la rémunération qu’elle retirerait elle-même du placement de ce capital.
Le législateur poserait ainsi le principe d’une garantie du capital dû aux épargnants. Toutefois, en pratique, rien n’empêcherait la CDC d’octroyer une rémunération aux fonds ainsi déposés dans ses livres. Rappelons à cet égard que les avoirs inscrits sur des comptes bancaires inactifs et déposés à la CDC depuis le 25 novembre 2011 sont rémunérés au taux des consignations.
Il serait donc souhaitable et légitime qu’une telle rémunération soit maintenue à l’entrée en vigueur du présent dispositif.
En troisième lieu, la CDC serait chargée d’assurer la publication de l’identité des titulaires des comptes, dans le respect de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique et aux libertés, afin de permettre aux ayants droit de prendre connaissance de leurs droits sur ces avoirs (alinéa 31).
En pratique, selon les informations transmises au rapporteur général, la CDC pourrait mettre en place un accès électronique permettant de vérifier si une personne est propriétaire de fonds ainsi déposés. Cet accès ne consisterait pas en la publication de listes de noms mais en une forme de publicité en ligne, nécessitant pour accéder à l’information de renseigner certaines informations personnelles du titulaire du compte – date et lieu de naissance, par exemple – de manière à garantir la protection de la vie privée des personnes concernées.
Enfin, comme indiqué plus haut, les teneurs de compte devraient conserver quelques informations nécessaires à la protection des épargnants, en particulier le montant du solde du compte au moment du transfert ainsi que l’identité du titulaire (alinéa 29).
L’obligation ainsi faite aux teneurs de compte est justifiée par le fait qu’ils sont les seuls à détenir les informations permettant de calculer la déchéance trentenaire – date du dernier mouvement ou de la dernière manifestation – et d’évaluer avec précision le montant des avoirs à la date de leur dépôt à la CDC. En cas de contestation par le titulaire et les ayants droit, il est donc nécessaire que le teneur de compte puisse apporter tous les éléments prouvant le respect des dispositions du présent article.
F. LE CONTRÔLE DE L’AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL ET DE RÉSOLUTION SUR LA MISE EN ŒUVRE DE CES DISPOSITIONS
Le présent article introduit, au sein du code monétaire et financier, un ensemble d’obligations pesant sur les teneurs de compte et destinées à garantir la protection des droits des épargnants.
L’article L. 612-1 du même code prévoit que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a la charge de veiller au respect, par les personnes soumises à son contrôle et notamment par les établissements de crédit, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique, des dispositions du code monétaire et financier.
En conséquence, l’ACPR serait chargée, lorsqu’elle contrôle un établissement, de s’assurer qu’il respecte bien les dispositions de la présente proposition de loi.
Rappelons que l’ACPR estime aujourd’hui qu’elle n’a pas à veiller au respect des dispositions de la loi du 3 janvier 1977 et de celles du code monétaire et financier portant sur les comptes bancaires inactifs.
Par ailleurs, le dispositif ne modifie pas le fait que la Direction générale des finances publiques (DGFiP) soit en charge d’assurer le respect du principe de déchéance trentenaire. Il tend néanmoins à faciliter la mise en œuvre de ce contrôle puisque celui-ci concernerait uniquement la CDC – les banques ayant désormais l’obligation de transférer les avoirs inscrits sur les comptes inactifs.
G. L’AVIS FAVORABLE DU CONSEIL D’ÉTAT SUR L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU DISPOSITIF DU PRÉSENT ARTICLE
Le Conseil d’État, réuni en assemblée générale plénière le 23 janvier 2014, a validé juridiquement l’économie générale du dispositif de l’article 1er, notamment au regard des règles et principes constitutionnels, comme l’indiquent les extraits présentés ci-après.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
Section des finances (n° 388-175)
« Article L. 312-19 du code monétaire et financier
« Les dispositions de l’article L. 312-19, qui constituent des obligations nouvelles imposées aux établissements de crédit au titre des comptes inactifs qu’ils conservent dans leurs livres, ne soulèvent pas d’objection d’ordre juridique.
« Les obligations de recensement des comptes, d’information des titulaires et de publication de données chiffrées limitent la liberté d’entreprendre des banques. Toutefois, le Conseil constitutionnel estime qu’« il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (Cons. const., 16 janvier 2001, décision n° 2000-439 DC ; Cons. const., 11 octobre 2013, décision n° 2013-346 QPC).
« Au cas particulier, le Conseil d’État estime que les limitations apportées à la liberté de gestion des banques sont à la fois justifiées par l’intérêt général et non disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.
« Article L. 312-20 du code monétaire et financier
« L’article L. 312-20 soulève plusieurs questions de conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution.
« En premier lieu, le dépôt à la Caisse des dépôts et consignations conduit à une rupture des relations contractuelles entre l’établissement et son client. Or « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 » (Cons. const., 7 octobre 2011, décision n° 2011-177 QPC).
« Dans la mesure où le titulaire des comptes clos par l’effet des dispositions examinées n’a réalisé depuis dix ans aucune opération sur aucun de ses comptes ouverts dans l’établissement et ne s’est pas manifesté auprès de celui-ci en dépit de l’information reçue en application des dispositions du même article, le Conseil d’État estime que l’atteinte à la liberté contractuelle est justifiée par les motifs d’intérêt général qui inspirent le texte, à savoir la protection de l’épargne et la préservation des intérêts financiers de l’État.
« En deuxième lieu, lorsque les avoirs concernés sont des titres financiers admis aux négociations sur un marché réglementé ou un système multilatéral de négociation, ceux-ci doivent être liquidés préalablement au dépôt à la Caisse des dépôts et consignations, de telle sorte que celle-ci ne reçoit que du numéraire. La liquidation opérée en application de ces dispositions ne constitue pas, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une privation de propriété qui devrait répondre à un motif de nécessité publique et supposerait une juste et préalable indemnité (Cons. const. 2 décembre 2012, décision n° 2011-203 QPC), mais elle constitue une atteinte au droit de propriété du titulaire de ces avoirs, laquelle doit être justifiée par un motif d’intérêt général et proportionnée à l’objectif poursuivi (V. dans un cas de cession obligatoire de titres, Cons. const., 27 janvier 2012, décision n° 2011-215 QPC).
« En l’espèce, le Conseil d’État estime que l’atteinte au droit de propriété est justifiée par un motif d’intérêt général suffisant et proportionnée à l’objectif poursuivi. En effet, les titres financiers ne seront liquidés qu’en cas de carence de leur détenteur, qui n’aura réalisé depuis dix ans aucune opération sur ses comptes et ne se sera pas manifesté auprès de l’établissement de crédit, alors même que celui-ci l’aura averti des conséquences de l’inactivité du compte. Le produit de la vente restant à sa disposition et à celle de ses ayants droit pendant un délai de vingt ans après le dépôt à la Caisse des dépôts et consignations, l’atteinte au droit de propriété est limitée.
« En troisième lieu, le rapprochement de ces dispositions avec celles de l’alinéa suivant, selon lequel les droits et valeurs non cotés ne sont ni liquidés ni déposés à la Caisse des dépôts et consignations font apparaître une différence de traitement selon que les titres inscrits au compte sont cotés ou non cotés. Toutefois « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (Cons. const., 9 avril 1996, décision n° 96-375 DC).
« En l’espèce, les détenteurs de titres cotés et les détenteurs de droits et valeurs non cotés se trouvent dans une situation différente et le Conseil d’État estime que la différence de traitement est en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. »
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION
La Commission a adopté trois amendements apportant les modifications suivantes.
À l’initiative de M. Laurent Grandguillaume, les comptes sur livrets ont été ajoutés aux comptes faisant l’objet du régime spécifique applicable aux comptes-épargne et caractérisé par le fait qu’un délai de cinq ans sans opération ni manifestation du client doit être constaté pour qualifier le compte d’inactif. Les comptes sur livrets étant des comptes-épargne, aucun élément ne justifie, en effet, leur exclusion de ce régime dérogatoire.
Sur la proposition du rapporteur général, la Commission a précisé les conditions de versement, par la CDC, des sommes dues aux titulaires de compte ou à leurs ayants droit. Ceux-ci devraient apporter la preuve de leur identité – par exemple, un acte de notoriété – et, le cas échéant, les éléments qui permettent de calculer le montant auxquels ils ont droit – par exemple, dans le cas d’une succession.
Enfin, à l’initiative du rapporteur général, la Commission a adopté les amendements de précision suggérés par le Conseil d’État ainsi que plusieurs autres modifications rédactionnelles. Les recommandations du Conseil d’État tendent à modifier, à la marge, sur les quatre points suivants, le fond du dispositif proposé.
En premier lieu, un régime spécifique est prévu pour les comptes dont les stipulations contractuelles prévoient une clause d’indisponibilité des sommes pendant une certaine durée (deuxième phrase de l’alinéa 9). Pour ces comptes, le délai de cinq ans, applicable aux comptes-épargne, commencerait à courir à compter du terme de cette période d’indisponibilité.
En deuxième lieu, le régime est étendu aux comptes sur lesquels sont inscrits des dépôts et avoirs au titre de l’épargne salariale (alinéa 9). Rappelons que, si les produits relevant d’une telle épargne sont logés dans le bilan des banques, les sommes dues au titre de la participation et de l’intéressement sont, en revanche, conservées par les entreprises, ce qui justifie leur exclusion du champ de la présente proposition de loi.
En troisième lieu, outre le titulaire du compte et la personne habilitée par lui, le représentant légal du titulaire est inclus dans le champ du dispositif (alinéas 8, 10, 13, 18 et 23).
Enfin, les modalités de liquidation des titres inscrits sur des comptes-titres sont précisées (alinéa 12). Cette liquidation serait réalisée dans les meilleurs délais à l’issue de la période d’inactivité de dix ans ou deux ans et le produit de la liquidation serait déposé à la Caisse des dépôts au plus tard trois mois après le terme de cette période.
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La Commission est saisie de l’amendement CF2 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. En l’absence de réglementation précise sur le contenu des coffres-forts, cet amendement propose d’étendre les dispositions du texte aux coffres-forts dont le contenu n’a pas été réclamé. Mon intervention vaut également défense de l’amendement CF4, qui définit ce qu’est un coffre-fort inactif, et des amendements CF10, CF11 et CF24, qui portent sur le même sujet.
M. le rapporteur général. Vous soulevez là une question légitime. Néanmoins, nous n’avons pas trouvé de solution satisfaisante. Vos amendements proposent d’inclure le contenu des coffres-forts dans le texte, mais ils ne disent pas ce que l’on en ferait si on leur appliquait une sorte de déchéance trentenaire. En outre, le contenu des coffres-forts est variable : il peut s’agir de valeurs, d’objets ou encore de documents. Nous en avons discuté avec les banques et avec le Trésor, sans parvenir à une solution satisfaisante. Faut-il détruire le contenu des coffres, le déposer aux Archives nationales pour en faire le tri avant destruction ?
Actuellement, la loi fait obligation aux banques de conserver le contenu des coffres-forts. Cela pose problème. Si l’État doit les récupérer, comment faire pour les liquider ? On n’imagine pas que la DGFiP soit destinataire de tonnes d’objets dont la valeur est incertaine.
J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement. Le texte traite le maximum des aspects qu’il est possible de traiter ; mais reconnaissons humblement que nous ne sommes pas techniquement prêts à prendre des dispositions sur le contenu des coffres-forts ; je vous fais là un aveu d’impuissance. Cet avis vaut évidemment pour les autres amendements que vous avez évoqués.
M. Charles de Courson. Les coffres-forts peuvent en effet contenir deux catégories de biens : les objets qui ont une valeur marchande, auxquels les dispositions du texte pourraient s’appliquer, et les biens sans valeur marchande, tels que les archives familiales. Dans un cas comme dans l’autre, ils doivent être restitués au titulaire du coffre-fort – ou à ses héritiers si celui-ci est décédé. L’objection qui a été faite au rapporteur par la direction du Trésor ne me semble donc pas fondée.
M. le rapporteur général. La question ne se pose bien sûr que lorsqu’on ne connaît pas les ayants droit. Il y a surtout le problème de la liquidation de la valeur. La Caisse des dépôts et consignations ne peut conserver que des sommes en numéraire. Le texte comporte d’ailleurs des dispositions pour liquider les titres, lorsqu’il s’agit de comptes titres, avec toutes les difficultés que cela peut entraîner dans le cas où l’ayant droit se manifeste après cette liquidation. De même, un ayant droit pourrait contester les conditions de la réalisation des valeurs contenues dans un coffre-fort. Nous avons essayé de traiter la question pour les actions, mais nous n’avons pas voulu le faire pour les coffres-forts. Pour l’heure, je ne puis vous répondre autrement que par cet aveu d’impuissance.
M. Charles de Courson. Je maintiens l’amendement. Cela nous permettra au moins de connaître la position du Gouvernement.
La Commission rejette l’amendement.
Puis la Commission examine l’amendement CF30 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement CF30 a pour objet d’intégrer les précisions rédactionnelles proposées par le Conseil d’État ainsi que plusieurs autres améliorations rédactionnelles mineures.
Ainsi, pour les comptes à terme, le délai de cinq ans commencerait à courir à compter du terme de cette période d’indisponibilité, de manière à prendre en compte la spécificité de tels comptes.
De même, les dispositions prévues par l’article sont étendues aux comptes sur lesquels sont inscrits des dépôts et avoirs au titre de l’épargne salariale.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF1 de M. Laurent Grandguillaume.
M. Laurent Grandguillaume. L’amendement CF1 a pour objet d’assurer la cohérence du régime applicable aux comptes-épargne en l’étendant aux comptes sur livret et en permettant ainsi de couvrir tous les types de comptes-épargne.
M. le rapporteur général. Cet amendement est bienvenu parce qu’il complète à bon escient le champ applicable aux comptes-épargne.
Ce régime spécifique aux comptes-épargne prend en considération leur spécificité par rapport aux comptes courants. Il prévoit que, pour les qualifier d’inactifs, il faudra constater un délai de cinq ans sans opération à l’initiative du client ni manifestation de sa part.
M. Grandguillaume propose d’appliquer ce régime aux comptes sur livret, qui relèvent effectivement de cette catégorie de comptes-épargne : c’est une précision utile à laquelle je suis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CF3 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Le texte doit également viser les comptes inactifs de l’épargne salariale appartenant à des titulaires qui ont oublié qu’ils les possédaient. Des sommes importantes sont en jeu. Tel est l’objet de l’amendement CF3.
Monsieur le rapporteur général, mon amendement est-il entièrement satisfait par l’adoption de l’amendement CF30 ?
M. le rapporteur général. Je vous rassure, monsieur de Courson : l’amendement CF30 règle les problèmes concernant l’épargne salariale.
S’agissant de la participation, l’article D. 3324-37 du code du travail prévoit pour sa part que les sommes dues à un salarié que l’entreprise ne réussit pas à contacter sont remises à la Caisse des dépôts et consignations lorsqu’il s’est écoulé un délai d’un an à partir du moment où le salarié peut réclamer ces fonds.
M. Charles de Courson. La participation subit un traitement discriminatoire par rapport aux autres formes d’épargne salariale puisque les délais sont plus courts. La rupture d’égalité est manifeste. Il faut unifier les différents dispositifs.
M. le rapporteur général. Il ne faut pas oublier que, s’agissant de la participation, les sommes demeurent au sein de l’entreprise : l’argent n’est pas placé dans une banque.
C’est la raison pour laquelle il convient de conserver, pour la participation, le droit existant, les autres dispositifs d’épargne salariale étant inclus dans la proposition de loi. Il n’est pas possible d’unifier les dispositifs.
Avis défavorable à l’amendement.
M. Charles de Courson. Le rapporteur m’ayant donné partiellement satisfaction, je retire l’amendement.
L’amendement CF3 est retiré.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement CF4 de M. Charles de Courson.
Elle examine ensuite l’amendement CF18 de Mme Marie-Christine Dalloz et CF5 de M. Charles de Courson, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
Mme Marie-Christine Dalloz. Alors que la loi du 17 décembre 2007 a donné les moyens juridiques aux assureurs vie de rechercher les ayants droit des contrats en déshérence, rien n’oblige aujourd’hui les établissements bancaires à rechercher les ayants droit des comptes inactifs. L’envoi de courriers aux titulaires de tels comptes, courriers qui reviennent à l’envoyeur presque toujours avec la mention : « N’habite plus à l’adresse indiquée », ou le croisement avec le fichier des personnes décédées ne sont pas des mesures suffisantes.
C’est la raison pour laquelle l’amendement CF18 prévoit que lorsque les établissements sont informés du décès, ils sont tenus de rechercher les ayants droit. Il convient en revanche de modifier la rédaction de la fin de l’amendement en supprimant les mots : « et si cette recherche aboutit, de l’aviser de la stipulation effectuée à son profit », la stipulation ne pouvant être effectuée sur un compte bancaire.
M. Charles de Courson. L’amendement CF5 vise à préciser les obligations des banques une fois que la consultation du fichier national leur a permis de découvrir le décès du titulaire du compte. En effet, la rédaction actuelle du texte n’impose pas aux banques l’obligation de rechercher les ayants droit du défunt.
M. le rapporteur général. Je comprends l’esprit et connais l’origine de ces deux amendements.
Mme Dalloz a eu raison de proposer la modification de son amendement : comptes bancaires et assurances vie ne sont pas de même nature. L’assureur est tenu de vérifier la réalisation du risque qu’est le décès du souscripteur du contrat et, s’il la constate, de rechercher les bénéficiaires du contrat. En revanche, la banque a une simple mission de conservation des fonds, qui n’implique pas la recherche des ayants droit.
Je partage le souci qu’exprime l’amendement CF18 et qui touche à la protection des droits des épargnants. C’est la raison pour laquelle le texte vise à ouvrir l’accès du FICOBA aux notaires et aux ayants droit dans le cadre d’une succession : cette disposition sera beaucoup plus efficace pour assurer le respect des droits des épargnants.
Du reste, que signifie que « les établissements sont tenus de rechercher les ayants droit du titulaire » ? Par quels moyens ? N’oublions pas que les établissements bancaires sont déjà soumis à l’obligation de connaissance de leurs clients, la recherche des ayants droit étant du ressort des notaires, qui sont chargés de régler les successions. L’accès, inscrit dans le texte, des notaires au fichier des comptes bancaires – FICOBA – et au futur fichier des souscripteurs de contrats d’assurance-vie – FICOVIE – a d’ailleurs soulevé un débat.
Avis défavorable à ces deux amendements qui me paraissent suffisamment satisfaits par les autres dispositions du texte.
M. Charles de Courson. Si votre texte apporte une vraie amélioration en matière de recherche des titulaires de comptes décédés, puisque les établissements bancaires seront désormais tenus de consulter annuellement le répertoire national d’identification des personnes physiques – RNIPP –, en revanche, ils n’ont aucune obligation de rechercher les ayants droit, notamment en contactant le notaire du défunt. Le texte s’arrête à mi-chemin. Mon amendement vise à le conduire au bout de sa logique.
M. le rapporteur général. L’obligation de rechercher les ayants droit existe, mais elle est à la charge non pas des banques mais des notaires, auxquels le texte donne les moyens de faire leurs recherches.
Je l’ai dit d’entrée de jeu : nous avons dû équilibrer les charges incombant à chacun.
Mme Marie-Christine Dalloz. Vous convenez donc, monsieur le rapporteur général, de la distorsion de traitement entre les compagnies d’assurance vie, qui ont l’obligation contractuelle de rechercher les ayants droit, et les établissements bancaires, auxquels devrait également revenir cette obligation, que vous transférez aux notaires.
La Commission rejette successivement les amendements CF18 et CF5.
Elle en vient ensuite à l’amendement CF7 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Dans un très grand nombre de cas, l’information prévue ne parviendra pas au titulaire puisque celui-ci aura changé d’adresse. Si l’établissement teneur du compte n’est pas obligé de faire déterminer sa nouvelle adresse, les titulaires ne seront pas informés, ce qui réduira significativement l’impact de la disposition. L’obligation d’information n’a d’efficacité que si elle se double de l’obligation de localiser l’intéressé.
Tel est l’objet de l’amendement CF7.
M. le rapporteur général. Votre amendement est satisfait, monsieur de Courson.
Les mesures anti-blanchiment, prévues notamment à l’article L. 561-5 et suivants du code monétaire et financier – COMOFI –, imposent déjà aux banques de mettre en place les procédures nécessaires à la connaissance et à l’identification de leurs clients. L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR – contrôle du reste cette disposition.
Ces obligations sont en outre plus poussées que celles que vous proposez : en particulier, l’article L. 561-12 du COMOFI prévoit que la banque doit conserver l’ensemble des éléments permettant d’identifier un client pendant cinq ans après la clôture du compte.
L’amendement est donc satisfait : je vous propose de le retirer ; à défaut j’émettrai un avis défavorable.
M. Charles de Courson. Je retire l’amendement.
L’amendement CF7 est retiré.
La Commission examine ensuite les amendements CF8 de M. Charles de Courson et CF19 de Mme Marie-Christine Dalloz, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. Charles de Courson. Le transfert des fonds à la Caisse des Dépôts et des Consignations – CDC – ne devrait avoir lieu qu’une fois la recherche des bénéficiaires correctement effectuée. Une telle mesure permettrait de s’assurer de la bonne restitution des avoirs bancaires.
Dès lors que sont introduites l’obligation de recherche pour déterminer l’adresse actuelle du titulaire vivant et l’obligation pour déterminer les ayants droit du titulaire si celui-ci est décédé, il semble logique que ce transfert s’opère dans un délai raisonnable après le constat de vaine recherche sans qu’il soit besoin de distinguer le cas du titulaire présumé vivant du cas du titulaire décédé.
Le transfert à la CDC se justifie alors pleinement en raison du caractère indéniable de la déshérence des sommes en cause.
Tel est l’objet de l’amendement CF8.
Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement CF19 vise à prévoir que les établissements bancaires seront tenus de fournir un certificat de vaine recherche qui les engagera. Il ne faudrait pas que le transfert des fonds à la Caisse des dépôts et consignations leur permette de se dédouaner de leurs obligations.
M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements pour les mêmes raisons que précédemment. On ne peut conditionner le transfert des fonds à la Caisse à la recherche des ayants droit.
La Commission rejette successivement les amendements CF8 et CF19.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF10 de M. Charles de Courson.
Elle en vient ensuite à l’amendement CF9 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Les délais prévus initialement ne se justifient plus à partir du moment où les dépôts à la Caisse des dépôts et des consignations seraient effectués après de vaines recherches. Les sommes pourraient donc être acquises à l’État dans un délai réduit à quinze ans au lieu de trente actuellement. Tel est l’objet de l’amendement CF9.
Monsieur le rapporteur général, pourquoi conserver la prescription trentenaire après plusieurs années de recherche ? C’est bien long !
M. Henri Emmanuelli. C’est par référence au principe général de la prescription trentenaire.
M. le rapporteur général. Je rappelle que la durée de la prescription pour la Caisse des dépôts, qui est de vingt ans, s’ajoute aux dix ans de la prescription pour les établissements bancaires : c’est la somme de ces deux durées qui fait trente ans.
Lors de l’audition de M. Didier Migaud, nous avions évoqué la possibilité de réduire le délai de la déchéance trentenaire à vingt ans. Nous avons jugé plus harmonieux de conserver le principe général de la déchéance trentenaire.
Ce délai long, qui est protecteur des droits des épargnants, se justifie d’autant plus à une époque caractérisée par la multi-bancarisation, où l’on peut avoir oublié qu’on dispose d’un compte dans telle ou telle banque.
N’oublions pas également que les livrets A représenteront un grand nombre des comptes concernés. Trente ans offrent donc le délai nécessaire pour que la déchéance de la propriété des épargnants se fasse dans des conditions qui protègent leurs droits.
Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette les amendements CF11 et CF24 de M. Charles de Courson.
Elle examine ensuite l’amendement CF29 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement CF29 précise les conditions de versement aux ayants droit des fonds conservés par la Caisse des dépôts, en prévoyant que les personnes réclamant ces sommes doivent apporter les preuves de leur identité et de leurs droits sur les fonds réclamés.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine les amendements CF12 et CF13 de M. Charles de Courson, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. Charles de Courson. Les constatations de la Cour des Comptes sur l’assurance-vie non réclamée ont mis en évidence le manque de réactivité et de sévérité de l’ACPR qui a contribué à la passivité des assureurs. À ce jour, aucune sanction n’a été prononcée.
Il serait malvenu qu’une situation identique se reproduisît avec les établissements teneurs des comptes inactifs. C’est la raison pour laquelle il est opportun d’introduire le principe d’un contrôle régulier qui doit être, en cas de manquement constaté, accompagné d’un régime de sanctions pécuniaires spécifiques, la commission des sanctions de l’ACPR étant habilitée, en application du 7° de l’article L. 612-39 du code monétaire et financier, à prononcer de telles sanctions et à assortir ces sanctions d’une astreinte. L’ACPR doit faire son travail. Tel est l’objet des amendements CF12 et CF13.
M. Henri Emmanuelli. Les relations entre l’ACPR et la Caisse des dépôts et consignations sont compliquées du fait que l’ACPR a adressé à la Caisse une facture de 3,5 millions d’euros pour le contrôle de ses activités bancaires, ce qui paraît à celle-ci d’autant plus cher qu’elle a un modèle prudentiel propre dont les critères sont deux fois plus sévères que les critères habituels. C’est la raison pour laquelle elle considère ne pas avoir besoin de l’ACPR.
Laissez la Caisse régler cette question avec l’ACPR sans intervenir au plan législatif.
M. Charles de Courson. Mes deux amendements s’appliquent aux banques et aux compagnies d’assurance-vie et non à la Caisse des dépôts et consignations.
M. le rapporteur général. La surveillance de la déchéance trentenaire était du ressort non pas de l’ACPR mais de la Direction générale des finances publiques – DGFiP – : or la Cour des comptes a relevé que la DGFiP exerçait cette surveillance de manière très partielle.
Par ailleurs, je vous proposerai, après l’article 7, un amendement qui prévoit le contrôle de l’ACPR sur la mise en œuvre du texte par la Caisse des dépôts, dans des conditions spécifiquement applicables à la Caisse et conformes à la pratique en vigueur, pour rassurer M. Emmanuelli.
Enfin, notons que l’inclusion des dispositions de la proposition de loi dans le code monétaire et financier, dans le code des assurances et dans le code de la mutualité entraîne automatiquement le contrôle de l’ACPR, dans les conditions de droit commun, sur la mise en œuvre du texte par les banques et les assureurs, en vertu de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier.
Des sanctions sont déjà prévues, même si, il est vrai, elles sont peu appliquées. Je vous rappelle toutefois que, lors de son audition en tant que personnalité pressentie pour exercer les fonctions de vice-président de l’ACPR, M. Jean-Marie Levaux nous a informés, sans nous donner plus de détail, de l’instruction devant la commission des sanctions de deux dossiers de contrats d’assurance vie en déshérence, qu’il a lui-même qualifiés de « scandaleux », et « honteux ». Tenu au secret, il n’a pu nous en dire davantage.
M. Charles de Courson. C’est la première fois.
M. le rapporteur général. C’est vrai. Et ces sanctions ne sont pas encore prononcées, je l’ai vérifié sur le site de l’ACPR.
M. Dominique Baert, président. Monsieur de Courson, retirez-vous vos deux amendements ?
M. Charles de Courson. Je vais m’y résoudre, monsieur le président.
Monsieur le rapporteur général, la sanction sera-t-elle significative ?
M. le rapporteur général. Le mot « significatif » a un sens différent pour chacun d’entre nous.
M. Charles de Courson. Le profit tiré par les banques et les assurances de la situation actuelle est disproportionné au regard de la sanction.
M. le rapporteur général. Les sanctions peuvent aller du blâme qui, il est vrai, ne coûte pas cher, à des sanctions pécuniaires pouvant atteindre jusqu’à 100 millions d’euros.
Vos amendements sont donc satisfaits sur ce point.
Les amendements CF12 et CF13 sont retirés.
La Commission adopte l’article 1er modifié.
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Article 2
Comptes inactifs ouverts auprès des prestataires de service d’investissement
Le présent article applique aux comptes ouverts dans les livres des prestataires de services d’investissement le régime défini à l’article 1er de la présente proposition de loi et applicables aux comptes inactifs.
Les prestataires de services d’investissement peuvent, en effet, ouvrir des comptes pour leurs clients en raison notamment du fait que l’un des services connexes aux services d’investissement, défini au 1 de l’article L. 321-2 du code monétaire et financier, est « la tenue de compte-conservation d'instruments financiers pour le compte de tiers et les services accessoires comme la tenue de comptes d'espèces correspondant à ces instruments financiers ou la gestion de garanties financières. ».
Le présent article implique donc que les prestataires de services d’investissement soient soumis à l’ensemble des obligations prévues à l’article premier et relatives à leur gestion des comptes inactifs au sens de cet article. Pour mémoire, ces obligations sont les suivantes :
– recensement annuel des comptes inactifs ;
– consultation annuelle du registre national d’identification des personnes physiques (RNIPP) pour vérifier le décès éventuel des titulaires de comptes inactifs ;
– information des titulaires de comptes inactifs au moment de la qualification du compte en tant qu’inactif puis préalablement au dépôt des avoirs à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ;
– publication du nombre de comptes inactifs et de comptes faisant l’objet du dépôt à la CDC et de l’encours de chacune de ces deux catégories de comptes ;
– plafonnement des frais applicables aux comptes inactifs ;
– dépôt obligatoire des avoirs en numéraire et des avoirs en titres cotés (après leur liquidation) à la CDC à l’issue d’un délai de dix ans pour les comptes « abandonnés » et de deux ans pour les comptes de personnes décédées ;
– conservation de certaines informations relatives aux comptes après le transfert de leurs avoirs à la CDC.
Les obligations pesant sur la CDC au titre des avoirs déposés par les prestataires de services de paiement seraient également applicables s’agissant de la gestion des avoirs déposés par les prestataires de services d’investissement. Pour mémoire, ces obligations sont les suivantes :
– conservation des fonds pour le compte des ayants droit ;
– garantie du capital de chacun des dépôts perçus ;
– accès du public à l’identité des titulaires de comptes ayant fait l’objet du dépôt dans ses livres ;
– transfert des fonds à l’État vingt ans après le dépôt des avoirs inscrits sur des comptes « abandonnés » et vingt-huit ans après le dépôt des avoirs inscrits sur des comptes de personnes décédées.
En résumé, le régime applicable aux comptes inactifs ouverts dans les livres des prestataires de services de paiement serait identique à celui applicable aux comptes inactifs ouverts dans les livres des prestataires de services d’investissement.
La Commission n’a apporté à cet article qu’une modification rédactionnelle suggérée par le Conseil d’État.
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La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CF25 du rapporteur général.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
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Article 3
Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) dans le cadre du règlement de successions
Le présent article permet l’accès, dans le cadre du règlement d’une succession, du notaire et des ayants droit au fichier des comptes bancaires (FICOBA) tenu par l’administration fiscale. Cette consultation serait obligatoire pour les notaires et facultative pour les ayants droit.
Le présent article constitue un élément clé de protection des épargnants. Son application devrait permettre de limiter sensiblement le nombre de comptes bancaires inactifs du fait du décès de son titulaire.
A. LES PERSONNES AYANT ACCÈS AU FICOBA
Le fichier FICOBA (fichier des comptes bancaires) est un fichier tenu par l’administration fiscale et recensant l’ensemble des comptes bancaires ouverts en France. Il est alimenté grâce à une obligation de déclaration des comptes prévue à l’article L. 1649 A du code général des impôts (19) et, comme le rappelle la Cour des comptes dans sa communication, contient les identifications d’état-civil des titulaires (ou les identifiants sociaux s’il s’agit d’une personne morale), le numéro du compte, la nature du compte, les dates d’ouverture et de clôture.
En application des dispositions de l’article L. 103 du livre des procédures fiscales, les agents de l’administration fiscale sont soumis au principe de secret professionnel et ne peuvent donc divulguer les informations auxquels ils ont accès en consultant le FICOBA. Toutefois, de nombreuses exceptions à ce principe sont prévues et énumérées à l’article 4 de l’arrêté du 14 juin 1982 relatif à l'extension d'un système automatisé de gestion du fichier des comptes bancaires.
Ainsi, outre certains agents de divers services administratifs, les huissiers de justice chargés de former une demande de paiement direct d’une pension alimentaire visés à l'article L. 151 du livre des procédures fiscales du nouveau code général des impôts peuvent avoir accès au FICOBA.
Au-delà de l’accès au FICOBA, on peut remarquer que le livre des procédures fiscales prévoit diverses dérogations au principe de secret professionnel des agents de l’administration fiscale, qui bénéficient aux officiers ministériels. Ceux-ci ont notamment accès à certaines informations détenues par l’administration fiscale lorsqu’ils rédigent le cahier des charges en vue de la vente forcée d’immeubles et lorsqu’ils procèdent au partage et à la liquidation des biens des époux en cas de dissolution du régime matrimonial.
B. LA POSSIBILITÉ POUR LES AYANTS DROIT D’ACCÉDER AU FICOBA DANS LE CADRE DU RÈGLEMENT D’UNE SUCCESSION
Par une décision du 29 juin 2011 (20), le Conseil d’État a permis l’accès au FICOBA des ayants droit dans le cadre du règlement d’une succession.
Le Conseil d’État a estimé que les ayants droit doivent être considérés comme des personnes « concernées » au sens de l’article 39 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique et aux libertés et que, à ce titre, ils peuvent consulter les informations inscrites au FICOBA et portant sur la personne décédée.
En pratique, les ayants droit doivent s’adresser à la Commission nationale pour l’informatique et les libertés (CNIL) qui exerce un rôle de filtre des demandes. Cette sollicitation de l’administration fiscale peut être réalisée par l’intermédiaire d’un notaire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article prévoit d’ouvrir l’accès du FICOBA, dans le cadre du règlement d’une succession, aux notaires et aux ayants droit.
L’alinéa 2 prévoit que les notaires auraient l’obligation de consulter le FICOBA lorsqu’ils règlent une succession.
Comme indiqué plus haut, certains officiers ministériels ont déjà, en l’état du droit, accès au FICOBA – à savoir les huissiers de justice chargés par le créancier de former une demande de paiement direct d'une pension alimentaire, ou lorsqu’ils agissent aux fins d’assurer l’exécution d’un titre exécutoire. La dérogation proposée par le présent article paraît donc cohérente avec les exceptions prévues en l’état du droit dès lors que les règles de secret professionnel applicables au notaire ne sont pas moins exigeantes que celles en vigueur pour les autres officiers ministériels.
L’obligation de consultation du FICOBA par les notaires devrait permettre de limiter sensiblement les cas de comptes bancaires inactifs en raison du décès de son titulaire. En effet, comme l’indique la Cour des comptes, les notaires sont obligatoirement chargés de régler les successions comprenant un actif immobilier et, si, dans les autres cas, leur intervention est facultative, elle serait néanmoins constatée dans 88 % des successions.
La Cour des comptes souligne, à juste titre, que l’objet du FICOBA est le contrôle fiscal et qu’en conséquence, l’accès des notaires devrait être encadré pour éviter que cette consultation n’ait pour objet de mettre en échec les possibilités de contrôle ou de recouvrement de l’impôt. Le notaire devrait donc notamment apporter la preuve que cette consultation est bien justifiée par la nécessité de régler une succession. La Cour suggère ainsi que la Direction générale des finances publiques (DGFiP) et la profession notariale concluent un protocole destiné à réglementer cet accès.
Si ce risque d’une utilisation mal intentionnée du FICOBA par certains notaires ne peut être exclu et doit donc être prévenu, il importe néanmoins de noter que cette consultation obligatoire devrait permettre de mettre à jour des actifs successoraux qui auraient pu être oubliés, ce qui générerait des droits de succession plus importants.
Interrogée par le rapporteur général, la Présidente de la CNIL a indiqué par écrit que cet accès des notaires au FICOBA « s’inscrit dans la droite ligne de ce que la Commission a suggéré à la Cour des comptes en permettant ainsi aux notaires de devenir des tiers autorisés par la loi et de disposer d’un accès centralisé et direct au dit fichier ».
Le Conseil d’État, dans son avis rendu le 23 janvier 2014 en assemblée générale, a validé juridiquement le dispositif proposé.
Extrait de l’avis du Conseil d’État
« L’article 3 prévoit de faire obligation aux notaires qui règlent une succession de consulter les informations relatives aux comptes bancaires, détenues par l’administration fiscale en application de l’article 1649 A du code général des impôts
« Il serait opportun d’y ajouter une obligation de consulter les informations relatives aux contrats d’assurance sur la vie qui seront détenues par l’administration fiscale, à compter du 1er janvier 2016, en application de l’article 1649 ter du même code, créé par la loi de finances rectificative pour 2013.
« Certes le Conseil constitutionnel, dans sa décision relative à la loi de finances rectificative pour 2013 (Décision 2013-684 DC du 29 décembre 2013), a relevé, à propos de cet article 1649 ter, « que les informations transmises sont à la seule destination de l'administration fiscale qui est tenue à l'obligation de secret dans les conditions prévues à l'article L. 103 du livre des procédures fiscales » et il a pris en compte cet élément pour juger « qu’au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi, les dispositions de l'article 10 ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée ».
« Toutefois, compte tenu de l’obligation de secret professionnel à laquelle sont astreints les notaires, le Conseil d’État a estimé que le droit au respect de la vie privée ne s’opposait pas à ce que les notaires chargés de régler une succession et les ayants droit du défunt aient accès au fichier des comptes bancaires et au fichier des contrats d’assurance-vie. »
L’alinéa 3 ouvre aux ayants droit la faculté de consulter le FICOBA pour le règlement d’une succession.
Le présent article consacrerait dans la loi la jurisprudence, protectrice des libertés, du Conseil d’État et permettrait aux ayants droit de s’adresser directement à l’administration fiscale. Cette disposition serait particulièrement utile pour les 12 % de successions dans lesquelles aucun notaire n’intervient.
En définitive, l’effet combiné de l’obligation de consultation du FICOBA par les notaires et de la faculté de consultation par les ayants droit devrait permettre de réduire substantiellement le nombre de comptes bancaires en déshérence. Il demeurerait néanmoins une minorité de successions pour lesquelles aucun notaire n’interviendrait pas et les ayants droit ne consultent pas le FICOBA, ce qui pourrait conduire au maintien d’un nombre résiduel de comptes bancaires inactifs. Ceux-ci feraient alors l’objet du régime spécifique prévu par l’article 1er de la présente proposition de loi.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION
À l’initiative du rapporteur général, la Commission a supprimé cet article pour en réintroduire les dispositions dans un article 7 bis, lequel prévoit l’ouverture aux notaires non seulement du FICOBA mais également du FICOVIE – futur fichier devant recenser les contrats d’assurance-vie et tenu par l’administration fiscale.
Compte tenu du fait que ces nouvelles dispositions concernent, à la fois, les comptes bancaires inactifs et les contrats d’assurance-vie en déshérence, le Conseil d’État a proposé de les faire figurer dans un chapitre ad hoc relatif aux dispositions communes à ces comptes et contrats.
La Commission a suivi cet avis en procédant à ce déplacement et en insérant un chapitre II bis comprenant l’article 7 bis mentionné plus haut.
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La Commission examine l’amendement CF27 du rapporteur général, visant à supprimer l’article.
M. le rapporteur général. L’amendement CF27 a pour objet de supprimer la disposition relative à la consultation du FICOBA pour la déplacer ensuite dans un chapitre spécifique de la proposition de loi. Il répond à une recommandation du Conseil d’État qui a estimé que ce déplacement contribuerait à clarifier la structure du texte. Cette disposition sera donc réintroduite après l’article 7, avec quelques améliorations rédactionnelles.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 3 est supprimé.
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Article 4
Contrats d’assurance-vie non réclamés
Le présent article a pour objet de garantir que tous les moyens à la disposition des assureurs sont mis en œuvre afin de reverser dans les meilleurs délais à leurs bénéficiaires les sommes non réclamées ou, lorsque ceux-ci sont introuvables, d’assurer la préservation de leurs intérêts en confiant à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) le soin de conserver ces sommes en leur nom.
À cette fin, il est proposé de renforcer les obligations à la charge des assureurs en matière d’identification des souscripteurs de contrat décédés et de recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance-vie non réclamés. Dans le cas où ces recherches n’auraient pas abouti au terme d’un délai de dix ans, sont également prévues les conditions de dépôt par les assureurs des sommes détenues au titre de ces contrats auprès de la CDC.
Celle-ci conserverait les sommes déposées pour le compte de leurs bénéficiaires pendant un délai de vingt ans, selon des modalités semblables à celles prévues pour les comptes bancaires à l’article 1er de la présente proposition de loi. Si au terme de ce nouveau délai aucun bénéficiaire ne s’est manifesté, une déchéance de propriété s’appliquerait au profit de l’État.
Le présent commentaire traite des dispositions identiques prévues au présent article 4 pour les entreprises d’assurance, les institutions de prévoyance et les unions mentionnées au I de l’article L. 132-9-3 du code des assurances et à l’article 5 pour les mutuelles et unions relevant du code de la mutualité.
A. LES OBLIGATIONS FAITES AUX ASSUREURS AU TITRE DES CONTRATS D’ASSURANCE-VIE NON RÉCLAMÉS
1. Les avancées législatives introduites depuis 2003
La problématique des contrats d’assurance-vie non réclamés est identifiée par les pouvoirs publics depuis de nombreuses années et a donné lieu à l’adoption de plusieurs textes de loi successifs. Des mesures ont été prises dans quatre lois qui se sont ainsi succédé depuis 2003 pour tenter de protéger davantage les épargnants des risques qu’emporte la déshérence sur les capitaux investis :
– la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière ;
– la loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’assurance ;
– la loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance-vie non réclamés et garantissant les droits des assurés ;
– la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.
Les obligations prévues par ces textes s’imposent aux entreprises d’assurance et aux institutions de prévoyance et unions en application des articles L. 132-1 et suivants du code des assurances, ainsi qu’aux mutuelles en application des articles L. 223-1 et suivants du code de la mutualité.
Le présent article vient donc compléter le dispositif légal existant en matière d’information des souscripteurs et de recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance-vie, en espérant apporter les dernières précisions nécessaires à l’extinction de pratiques défavorables aux droits des épargnants.
a. Une obligation d’information
• Une information annuelle détaillée pour les contrats de plus de 2 000 euros d’encours
La loi du 1er août 2003 a renforcé les éléments d’information qui doivent être communiqués chaque année aux souscripteurs de contrats d’assurance-vie ou de capitalisation d’une valeur supérieure à 2 000 euros, mentionnés aux articles L. 132-22 du code des assurances et L. 223-21 du code de la mutualité.
La fixation d’un tel seuil avait été justifiée lors de son adoption par le souci de limiter les frais qu’une telle obligation emportait pour les entreprises d’assurance. Il devait permettre de « couvrir la quasi-totalité des contrats « vivants » » (21).
La suppression de ce seuil est d’autant plus légitime qu’une grande part des contrats non réclamés, et considérés à ce titre comme « non vivants », sont des contrats de faible montant et que l’absence d’information annuelle facilite l’oubli de ces contrats.
• Une information des bénéficiaires en cas de décès du souscripteur
La loi du 15 décembre 2005 a introduit une nouvelle obligation à la charge de l’assureur aux articles L. 132-8 du code des assurances et L. 223-10 du code de la mutualité : lorsque l’assureur est informé du décès de l'assuré, il doit en aviser le bénéficiaire à la condition que les coordonnées de ce dernier soient portées au contrat.
Cette obligation d’information s’est transformée, à la suite de l’adoption de la loi de 17 décembre 2007, en une obligation de recherche active des bénéficiaires, présentée au b ci-après.
La loi du 15 décembre 2005 a également accordé à toute personne la possibilité de demander par courrier aux organismes professionnels représentatifs « à être informée de l'existence d'une stipulation effectuée à son bénéfice dans une police souscrite par une personne physique dont elle apporte, par tout moyen, la preuve du décès » (articles L. 132-9-2 du code des assurances et L. 223-10-1 du code de la mutualité).
Les organismes concernés transmettent cette demande aux entreprises d’assurance, institutions de prévoyance ou mutuelles dans un délai de quinze jours suivant la réception du courrier. Ces dernières disposent alors d’un mois pour informer la personne intéressée de l'existence d'un capital ou d'une rente garantis, payables à son bénéfice.
• Une information sur les conditions de revalorisation du contrat en cas de décès
La loi du 17 décembre 2007 a rendu obligatoire la revalorisation du capital garanti à compter du premier anniversaire du décès du souscripteur du contrat jusqu’au versement des sommes au bénéficiaire (articles L. 132-5 du code des assurances et L. 223-19-1 du code de la mutualité).
Aucune précision sur le niveau de cette revalorisation n’a été prévue, mais les assureurs sont tenus d’informer les souscripteurs des modalités de revalorisation qu’ils appliqueront en cas de décès.
À l’époque, le rapporteur de la proposition de loi, notre collègue député M. Éric Straumann, notait que « le législateur devra être attentif à ce que sa volonté ne soit pas trahie par des clauses de revalorisation par trop faibles. » (22)
Dans sa communication, la Cour des comptes remarquait à ce propos que la pratique des assureurs tendait à privilégier « une absence de revalorisation du capital après le décès de l’assuré ou, après 2008, (…) une revalorisation post mortem du capital moins élevée que la rémunération du capital avant le décès » (23) en fixant des taux très faibles.
b. Une obligation de recherche
La loi du 17 décembre 2007 a profondément modifié les obligations incombant à l’assureur en cas de décès du souscripteur.
• La recherche du bénéficiaire en cas de connaissance du décès du souscripteur du contrat
L’obligation d’informer les bénéficiaires des contrats du décès de leur souscripteur, introduite par la loi du 15 décembre 2005, était conditionnée selon l’article L. 132-8 du code des assurances par :
– la connaissance de ce décès par l’assureur ;
– la connaissance des coordonnées du bénéficiaire.
Cette dernière condition conduisait de fait à restreindre très fortement la portée de cette obligation d’information puisque, dans de nombreux contrats, les bénéficiaires sont désignés ès qualités (par exemple, en tant que conjoint) et non pas de manière nominative, et bien souvent leurs coordonnées ne sont pas mentionnées.
Cet article a été modifié par la loi du 17 décembre 2007 de manière à substituer à cette obligation conditionnelle d’information du bénéficiaire, une obligation de recherche de celui-ci et d’information sur la stipulation existant à son égard. Cette obligation a également été étendue aux mutuelles par l’ajout d’une disposition identique à l’article L. 223-10 du code de la mutualité, afin de réparer un oubli de la loi de 2005.
Cette nouvelle obligation a également pour objet d’encourager les assureurs à rédiger des clauses bénéficiaires suffisamment précises pour permettre, le cas échéant, de diligenter cette obligation de recherche à moindre coût et d’en assurer le succès.
• La recherche des souscripteurs décédés
La connaissance du décès par l’assureur étant un préalable incontournable à la recherche du bénéficiaire du contrat et au versement rapide des sommes qui lui sont dues, les articles L. 132-9-3 du code des assurances et L. 223-10-2 du code de la mutualité, introduits par la loi du 17 décembre 2007, prévoient que les entreprises d’assurance, les institutions de prévoyance et les mutuelles ont l’obligation de s’informer du décès éventuel de l’assuré.
Pour cela, les organismes professionnels représentatifs peuvent consulter les données figurant au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP) relatives au décès des personnes qui y sont inscrites et transmettre aux assureurs les résultats de leurs recherches.
La loi du 26 juillet 2013 a renforcé cette obligation de consultation en la rendant annuelle.
c. Les sanctions en cas de versement tardif des sommes dues à leur bénéficiaire
La loi du 17 décembre 2007 a introduit les nouveaux articles L. 132-23-1 dans le code des assurances et L. 223-22-1 dans le code de la mutualité afin de fixer un délai maximum au terme duquel l’entreprise doit avoir versé les sommes correspondant au capital ou à la rente garantis au bénéficiaire du contrat.
Ce délai d’un mois court à compter de la réception des pièces nécessaires au paiement. S’il n’est pas respecté, le capital non versé produit de plein droit intérêt au taux légal majoré de moitié durant deux mois puis, à l'expiration de ce délai de deux mois, au double du taux légal.
Ces apports législatifs ont été complétés par la mise en œuvre de procédures d’information permettant de faciliter le traitement des contrats non réclamés.
2. Les moyens d’information mis à la disposition des assureurs et des bénéficiaires de contrats d’assurance-vie
Créée en 1972 par la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles d'assurance (GEMA), l’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance (AGIRA) est un organisme professionnel mandaté par les quatre organisations professionnelles de ce secteur (24) pour mettre en œuvre certaines dispositions de nature légale, réglementaire ou sectorielle.
Lors de l’introduction des nouvelles procédures de recherche des bénéficiaires des contrats, les organisations professionnelles ont décidé de confier à cette association le traitement des demandes d’information émanant de personnes privées ou des assureurs.
Deux dispositifs ont ainsi été successivement développés :
– le dispositif AGIRA 1, au titre duquel l’association centralise les demandes de recherche de contrats d’assurance-vie adressées par des personnes physiques ou morales qui pensent en être bénéficiaires. L’association transmet ces demandes aux assureurs dans les quinze jours suivant leur réception pour vérifier auprès d’eux si celles-ci sont fondées. Si tel est le cas, l’assureur dispose alors d’un mois pour informer la personne de l’existence d’un capital ou d’une rente garantis à son bénéfice.
– le dispositif AGIRA 2, au titre duquel l’association consulte les fichiers du RNIPP qu’elle a reçus à la suite d’une convention signée avec l’INSEE et qui sont mis à jour chaque mois, pour le compte des assureurs chargés de s’informer chaque année du décès éventuel de leurs assurés.
Afin de permettre au législateur d’apprécier les effets de ces deux dispositifs, la loi du 26 juillet 2013 oblige désormais les organismes professionnels à publier annuellement un bilan des recherches effectuées, ainsi que le nombre et l'encours des contrats d'assurance sur la vie dont les capitaux ou les rentes dus n'ont pas été versés à leurs bénéficiaires.
B. LE BILAN DU TRAITEMENT PAR LES ASSUREURS DES CONTRATS NON RÉCLAMÉS TEL QUE DRESSÉ PAR LA COUR DES COMPTES
1. Les constats établis par la Cour des comptes
a. Les montants en jeu
La Cour évalue l’encours des contrats d’assurance-vie ou de capitalisation non réclamés à 2,76 milliards d’euros en 2011, tout en considérant qu’il s’agit d’une estimation basse, extrapolée à partir de l’enquête annuelle réalisée par la FFSA et le GEMA sur les contrats non réclamés. Cet encours représente 0,2 % de l’encours total de ces contrats, estimé à 1 357 milliards d’euros à la fin de cette même année.
ESTIMATION DE L’ENCOURS DES CONTRATS D’ASSURANCE-VIE
ET DE CAPITALISATION NON RÉCLAMÉS
(en milliards d’euros)
2011 | |
Prestations non versées trois ans après le décès de l’assuré |
1,34 |
Prestations non versées deux ans après le terme du contrat |
1,03 |
Contrats de capitalisation non réclamés dix ans après le terme du contrat |
0,39 |
Total |
2,76 |
Source : Cour des comptes à partir des données de l’enquête FFSA-GEMA.
Si les contrats non réclamés représentent un enjeu marginal au regard de l’encours global de l’assurance-vie, ils n’en constituent pas moins un manquement certain dans la gestion par les assureurs de leur portefeuille de contrats et dans le respect des obligations contractuelles et légales qui les lient aux épargnants.
b. Les résultats obtenus en matière d’identification des assurés décédés
Les dispositifs AGIRA 1 et 2 ont permis d’améliorer significativement l’identification des assurés décédés. Dans son rapport précité, la Cour des comptes note cependant que le rôle d’AGIRA 1 est marginal « dans la mesure où seules 13 % des demandes aboutissent à l’identification d’un contrat pour lequel l’assureur n’a entamé aucune démarche de traitement ».
Le dispositif AGIRA 2, reposant sur la consultation du RNIPP par les organismes professionnels est, en revanche, considéré comme un outil à l’ « efficacité prouvée ».
NOMBRE ET ENCOURS DES CONTRATS IDENTIFIÉS
GRÂCE AUX DISPOSITIFS AGIRA 1 ET AGIRA 2
Contrats détectés grâce à AGIRA 1 |
Contrats détectés grâce à AGIRA 2 | |||
Nombre |
Encours |
Nombre |
Encours | |
2009 |
||||
2010 |
3 180 |
92 |
28 557 |
270 |
2011 |
4 723 |
125 |
17 671 |
423 |
2012 |
5 161 |
129 |
46 413 |
973 |
Total |
13 064 |
246 |
92 641 |
1 666 |
Source : Cour des comptes.
Toutefois, la Cour considère que ces résultats sont très en deçà du nombre de décès qui pourraient être identifiés grâce à la consultation du RNIPP. En effet, la majorité des assureurs appliquent des critères restrictifs d’âge du souscripteur ou de montant de provision mathématique du contrat pour limiter le champ de la consultation.
Selon la Cour, « il en ressort que les décès identifiés par les assureurs grâce au RNIPP ne portent que sur les décès d’assurés âgés de plus de 90 ans et/ou dont le montant du contrat est supérieur à 2 000 euros. »
Ces pratiques s’opposent à l’esprit de la loi qui ne prévoit aucun critère de consultation. Les effets des modifications législatives adoptées au cours de ces dernières années sont donc systématiquement atténués par des stratégies de contournement ou d’altération par les assureurs de leurs obligations.
Toutefois, plusieurs assureurs se sont engagés, selon la Cour, à élargir le périmètre de leur consultation à compter de 2013. Le nombre de décès identifiés devrait ainsi continuer d’augmenter sensiblement, et ce d’autant plus que la consultation du RNIPP doit désormais être annuelle.
c. Les résultats obtenus en matière de recherche des bénéficiaires des contrats dont le souscripteur est décédé
Le rapport de la Cour des comptes estime que la « recherche des bénéficiaires est insuffisante » du fait :
– du caractère tardif de la mise en œuvre de cette obligation par les assureurs en 2007 (sur les neuf entreprises consultées par la Cour, quatre ont mis en œuvre une procédure de recherche des bénéficiaires à compter de 2012, dont une à la suite d’un contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ayant jugé insuffisantes les procédures existantes, et une autre en 2013) ;
– de l’exclusion de certains contrats, à l’instar des contrats collectifs ou des contrats souscrits auprès d’institutions de prévoyance qui ne sont pas soumises à cette obligation de recherche ;
– du recours inégal à des enquêteurs privés et à des sociétés de généalogie. La Cour souligne à ce propos que « si le recours à des prestataires externes s’avère efficace en matière de recherche de bénéficiaires comme en témoignent des taux de réussite élevés (77 % à 95 % en moyenne tous prestataires confondus), les entreprises d’assurance utilisent ces services de manière inégale bien que les coûts qu’ils représentent ne semblent pas disproportionnés par rapport aux capitaux qu’ils permettent de verser aux bénéficiaires ».
La Cour apporte également des éclaircissements sur les résultats obtenus par certaines compagnies dans le cadre de la gestion du stock de contrats anciens, pour lesquels le décès du souscripteur est intervenu avant 2007, soit antérieurement à l’introduction de l’obligation de recherche des bénéficiaires.
« Si ce stock historique a été identifié précisément dans de rares entreprises » et n’a « fait l’objet que d’une estimation très partielle dans la majorité des sociétés d’assurance », la situation particulière d’une grande compagnie d’assurance, présentée dans le tableau ci-dessous, permet d’illustrer l’importance de la tâche restant à accomplir pour traiter ce stock de contrats anciens, même au sein d’une entreprise ayant fait l’effort de documenter l’état d’avancement des dossiers traités.
ÉTAT DU TRAITEMENT, AU 24 JUILLET 2012, PAR UNE GRANDE COMPAGNIE,
DES DÉCÈS ANTÉRIEURS À 2007
(en euros)
Nombre de contrats |
Montant des capitaux | |||||
Stock initial |
Dossiers traités et |
Dossiers |
Stock initial |
Prestations versées |
Estimation des capitaux non versés | |
Contrats de plus de 2 000 euros |
51 272 |
21 185 |
30 087 |
798 390 218 |
307 527 884 |
490 862 334 |
Contrats de moins de 2 000 euros |
48 346 |
4 471 |
43 875 |
30 041 919 |
4 603 749 |
25 438 170 |
TOTAL |
99 618 |
25 656 |
73 962 |
828 432 137 |
312 131 633 |
516 300 504 |
Source : rapport de la Cour des comptes, tableau n° 12, p. 121.
Il en ressort que le traitement des contrats dont le montant de la provision mathématique est inférieur à 2 000 euros est bien moins avancé que celui des contrats d’un montant plus important (rapport de 1 à 7).
À ce stock historique, s’ajoute le flux des contrats nouvellement considérés comme non réclamés du fait de décès intervenus depuis 2007, pour lesquels les résultats communiqués par les assureurs à la Cour sont très hétérogènes.
Ainsi, seules trois entreprises sur les neuf interrogées ont communiqué des données chiffrées sur le traitement du flux des contrats non réclamés.
RÉSULTATS DES RECHERCHES DE BÉNÉFICIAIRES PAR UNE SOCIÉTÉ D’ASSURANCE,
EN MARS 2013, SUR LES DÉCÈS IDENTIFIÉS EN 2012 GRÂCE AU RNIPP
Nombre de contrats |
Capitaux | |
Dossiers réglés suite aux recherches réalisées par l’assureur |
21 % |
29 % |
Dossiers réglés suite aux recherches réglées par un prestataire externe |
1 % |
0,4 % |
Bénéficiaires identifiés, récupération des justificatifs nécessaires au règlement en cours |
9 % |
5 % |
Recherche abandonnée, bénéficiaires non retrouvés |
9 % |
3 % |
Recherche des bénéficiaires en cours |
61 % |
63 % |
Source : rapport de la Cour des comptes, tableau n° 14 p. 123.
Cet exemple illustre les difficultés des assureurs à mettre en œuvre les moyens de retrouver les bénéficiaires de contrats non réclamés dans des délais qui empêchent la constitution d’un stock croissant de dossiers à traiter. En effet, dans l’exemple qui précède, 61 % des dossiers portant sur les décès de 2012 étaient encore en cours de traitement en mars 2013 alors que « la proportion des contrats d’assurance-vie dont les prestations sont versées moins d’un an après le décès de l’assuré ou le terme du contrat s’élevait à 94 % chez les assureurs (ayant été informés du décès par le biais de la famille ou du notaire) ».
2. « Une législation mal appliquée »
La Cour souligne que ces résultats s’expliquent en partie par les difficultés rencontrées par les assureurs dans la mise en œuvre des obligations légales qui leur sont faites en matière d’identification des souscripteurs décédés et de recherche des bénéficiaires des contrats.
a. Les difficultés relevées en matière d’identification des souscripteurs décédés
Au-delà des limitations apportées au champ des contrats faisant l’objet d’une consultation du RNIPP, précédemment évoquées, trois difficultés liées au fonctionnement de l’AGIRA 2 sont soulignées par la Cour :
– en l’état actuel, cet outil est insuffisamment développé pour que lui soient soumis la totalité des portefeuilles d’assurance-vie détenus par les assureurs ;
– les modalités d’actualisation du fichier des décès par l’INSEE doivent être améliorées ;
– les conditions de consultation du RNIPP sont contraintes (par exemple, les demandes ponctuelles sont limitées à cinq par an et par établissement) ;
– les cas d’homonymies restent fréquents et nécessitent des investigations supplémentaires de la part des assureurs.
Afin de s’affranchir des contraintes techniques liées à l’AGIRA, une des plus importantes sociétés d’assurance a ainsi obtenu que l’INSEE lui transmette directement le RNIPP et réalise elle-même des consultations mensuelles de cette base.
b. Les difficultés en matière de recherche des bénéficiaires
Les assureurs ont fait état auprès de la Cour de difficultés tenant :
– aux modalités de réponse variable de la part des mairies à des demandes de communication d’actes de décès et de la part des notaires à des demandes de communication des dévolutions successorales permettant d’identifier les ayants droit ;
– à la lourdeur des procédures fiscales préalables au versement des prestations, qui conduisent certains bénéficiaires à renoncer à se manifester auprès de l’assureur.
Le dispositif présenté ci-après vise à compléter les efforts engagés par le législateur depuis 2003 en reprenant, de manière plus détaillée, certains amendements discutés lors de l’examen de la loi du 26 juillet 2013, et retirés dans l’attente du dépôt de la présente proposition de loi. Il s’inspire également des recommandations faites par la Cour des comptes et des remarques transmises par les parties prenantes (services de l’État, Caisse des dépôts et des consignations, assureurs…).
A. LE RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS À LA CHARGE DES ASSUREURS POUR TRAITER LES CONTRATS NON RÉCLAMÉS
1. Le renforcement des obligations d’information des souscripteurs de contrats d’assurance-vie ou de capitalisation
a. L’extension de l’obligation annuelle d’information des souscripteurs de contrats à l’ensemble des contrats d’assurance-vie
Il est tout d’abord proposé que l’obligation d’information annuelle sur les principales caractéristiques du contrat (montant de la valeur de rachat, prime du contrat, rendement garanti, valeurs des unités de comptes…) prévue aux articles L. 132-22 du code des assurances et L. 223-21 du code de la mutualité soit étendue à l’ensemble des contrats quel que soit le montant de leur provision mathématique (alinéas 15 et 16 de l’article 4 et 11 et 12 de l’article 5), alors que cette obligation ne s’applique selon le droit en vigueur qu’aux contrats de plus de 2 000 euros d’encours.
L’envoi d’une information annuelle au souscripteur permettra à la fois que l’assureur vérifie qu’il dispose bien des coordonnées de son client et que diminuent les risques d’oubli par l’assuré de l’existence dudit contrat, surtout lorsque son encours est d’un montant modeste.
Si le contrat présente une date d’échéance, les éléments d’information transmis devront comprendre cette dernière (alinéa 18 de l’article 4 et 14 de l’article 5).
b. L’obligation d’information sur la procédure de dépôt des contrats non réclamés à la Caisse des dépôts et consignations à l’issue d’un délai de conservation de dix ans
Le II des nouveaux articles L. 132-9-3-1 du code des assurances et L. 223-10-2-1 du code de la mutualité proposés par les articles 4 et 5 de la proposition de loi introduisent une nouvelle obligation d’information des assurés qui détiennent un contrat d’assurance-vie ou de capitalisation, portant sur la procédure de dépôt à la CDC des contrats non réclamés dix années après le décès du souscripteur ou l’échéance du contrat.
Cette information devrait permettre d’alerter les souscripteurs sur le risque de déshérence portant sur des contrats pour lesquels ils ne sont pas manifestés depuis longtemps et sur la nécessité d’informer leur assureur de toute modification de leurs coordonnées.
2. La consultation annuelle du RNIPP pour l’ensemble des portefeuilles de contrats d’assurance-vie et de capitalisation
Les articles L. 132-9-3 du code des assurances et L. 223-10-2 du code de la mutualité contraignent les assureurs à s’informer chaque année du décès éventuel des souscripteurs d’un contrat d’assurance-vie. Ils peuvent à cet effet consulter le RNIPP.
Ces articles sont modifiés afin de rendre également obligatoire la consultation annuelle du RNIPP au titre de l’ensemble des contrats d’assurance-vie détenus et de renforcer ainsi l’obligation de moyen faite aux assureurs (alinéas 9 de l’article 4 et 3 de l’article 5).
Par ailleurs, le champ de cette consultation est étendu aux contrats de capitalisation, alors même que le décès n’entraîne pas le dénouement du contrat. Toutefois, le rapporteur général a estimé souhaitable que les assureurs prennent connaissance de la survenance du décès afin qu’ils sachent que les ayants droit du souscripteur sont désormais les titulaires du contrat (alinéas 10 de l’article 4 et 4 de l’article 5).
Cette nouvelle obligation nécessitera toutefois probablement d’adapter le dispositif AGIRA 2. Actuellement, une interrogation transmise par une entreprise à l’AGIRA ne peut concerner plus de 50 000 assurés, alors que les portefeuilles des grandes entreprises d’assurance contiennent des dizaines de millions de contrats.
Il faudrait donc a minima permettre aux entreprises de réaliser des demandes portant sur un plus grand nombre d’assurés et faire en sorte que les fichiers du RNIPP dont dispose l’AGIRA soient actualisés de façon continue par l’INSEE.
Pour répondre à certaines difficultés de fiabilité posées par le RNIPP (notamment en cas d’homonymie), le rapport de la Cour des comptes de juin 2013 évoquait la possibilité d’autoriser les assureurs à consulter le numéro d’inscription au répertoire (NIR) pour identifier les assurés décédés et rechercher les bénéficiaires.
Lors de son audition par la commission des Finances, le 17 juillet 2013, le Premier président de la Cour des comptes mentionnait avoir « consulté la CNIL sur l’ouverture aux assureurs de la possibilité d’utiliser le numéro d’inscription au répertoire – NIR : elle n’a exprimé aucune objection de principe. Mais cette mesure suppose une disposition législative et une consultation officielle de cette autorité, à laquelle il appartiendrait alors d’apprécier si la finalité de l’identification des assurés décédés et de la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance-vie justifie l’utilisation du NIR ». Il rappelait également que « les organismes d’assurance sont déjà fondés à utiliser le NIR dans le cadre de leurs activités, notamment d’assurance maladie complémentaire – maternité, invalidité, vieillesse – lorsqu’ils interviennent en complément des régimes sociaux de base ou dans le cadre de relations avec les professionnels de santé. » (25)
Le rapporteur général a néanmoins écarté cette proposition, appelée de leurs vœux par les assureurs, à la suite d’une réponse défavorable de la CNIL sur le sujet. Celle-ci souligne que « la recherche de fiabilisation du versement des prestations liées aux contrats d’assurance-vie au moyen du NIR constitue une nouvelle finalité qui ne peut être considérée comme entrant dans la sphère sociale. Or, comme elle a eu l’occasion de l’indiquer à de multiples reprises, la Commission a plusieurs fois affirmé que le NIR doit rester cantonné à la sphère sociale et que le principe d’une sectorisation des identifiants trouve à s’appliquer ». Elle recommande plutôt « d’améliorer les critères d’interrogation auprès de l’AGIRA afin de permettre en retour une identification plus fiable. Des requêtes comportant systématiquement le nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance des assurés permettraient ainsi d’obtenir en retour des éléments plus précis que cela ne semble être le cas à l’heure actuelle » (26).
3. La publication d’informations sur le traitement des contrats non réclamés par les assureurs
Les nouveaux articles L. 132-9-3-1 du code des assurances et L. 223-10-2-1 du code la mutualité proposés par les articles 4 et 5 de la présente proposition de loi viennent renforcer les obligations de publicité et de renseignement sur le traitement des contrats non réclamés et le versement par les assureurs des sommes dues à leurs bénéficiaires (alinéas 12 de l’article 4 et 6 de l’article 5).
Afin de prendre en compte la recommandation de la Cour de « renforcer la publicité sur les sommes concernées et sur les démarches entreprises par les assureurs pour mettre en œuvre l’obligation de recherche des bénéficiaires », chaque assureur sera tenu de publier annuellement le nombre et l’encours des contrats faisant l’objet de la consultation du RNIPP.
Cette obligation de publication est destinée à inciter les assureurs à améliorer les résultats de leurs recherches sur le décès des souscripteurs et le versement du capital ou des prestations garantis.
Elle complète en cela l’approche plus d’ordre statistique que visent les articles L. 132-9-4 du code des assurances et L. 223-10-3 du code de la mutualité, introduits par la loi du 26 juillet 2013, qui prévoient que les organismes professionnels publient le bilan des dispositifs AGIRA 1 et AGIRA 2 ainsi que l’encours et le nombre global de contrats dont les capitaux ou les rentes n’ont pas pu être versés.
Par ailleurs, la Cour recommande que soit publié, en annexe aux comptes annuels des assureurs, un état permettant d’apprécier le nombre et l’encours dus au titre de certains contrats dont le souscripteur est décédé ou qui sont arrivés à échéance.
Afin de ne pas multiplier les obligations de publication, il est ici proposé que cette information plus détaillée soit présentée dans un rapport interne, tenu à la disposition des autorités de contrôle, et en particulier de l’ACPR. Conformément à la recommandation de la Cour, seraient ainsi présentés le nombre et l’encours des contrats suivants :
– les contrats ayant donné lieu à un versement de prestation à la suite d’une consultation du RNIPP ;
– les contrats dont les prestations n’ont pas été versées trois années après le décès de l’assuré ;
– les contrats dont les prestations n’ont pas été versées deux années après leur échéance.
4. Les mesures annexes
a. Modification de la date de revalorisation du capital garanti en cas de décès
Les articles L. 132-5 du code des assurances et L. 223-19-1 du code de la mutualité sont modifiés de manière à ce que la revalorisation post mortem du capital garanti n’intervienne plus à compter au plus tard du premier anniversaire du décès de l’assuré, mais à compter de la date du décès elle-même (alinéas 4 de l’article 4 et 8 de l’article 5).
En effet, cette carence d’une année, dont l’objet est d’inciter l’assureur à rechercher les bénéficiaires avant que la revalorisation ne s’impose, n’apparaît pas de nature à accélérer les recherches puisque, au contraire, l’assureur peut les retarder d’une année sans aucune contrainte.
Il semble donc souhaitable de supprimer ce délai de carence.
b. Fixation d’un seuil minimal de revalorisation du capital garanti en cas de décès
Par ailleurs, afin de répondre aux remarques de la Cour sur l’hétérogénéité des clauses de revalorisation, parfois déterminées de manière discrétionnaire par les assureurs, il apparaît nécessaire que cette revalorisation ne puisse être inférieure à un taux fixé par décret.
Cette obligation de revalorisation ne vaut que pour les engagements exprimés en euros, les engagements exprimés en unités de compte étant déterminés en fonction de leur valeur de marché (alinéas 7 de l’article 4 et 9 de l’article 5).
En effet, si la Cour recommandait dans son rapport que « la revalorisation du capital garanti post mortem s’effectue dans les mêmes conditions que celles prévues au contrat après le décès de l’assuré », il semble préférable de fixer un niveau de revalorisation minimal afin de garantir à la fois la préservation des intérêts des épargnants et une incitation à leur égard à se manifester auprès de l’assureur.
La Cour constate également que si ces clauses de revalorisation sont désormais prévues par la plupart des contrats d’assurance-vie, conformément à l’obligation légale prévue aux articles L. 132-5 du code des assurances et L. 223-19-1 du code de la mutualité, leur mise en œuvre effective « peut s’avérer défaillante ». Le rapporteur général souligne la nécessité de s’assurer que les dispositions adoptées produisent un effet sur les pratiques et appelle à la vigilance de l’ACPR sur ce sujet.
c. Plafonnement des frais de gestion post mortem des contrats d’assurance-vie et de capitalisation
Si la plupart des assureurs qu’elle a interrogés ont indiqué ne pas prélever de frais de gestion sur les contrats après le décès de leur souscripteur, la Cour souligne que cette absence de frais de gestion « est la contrepartie, avant l’entrée en vigueur des dispositions législatives relatives à la revalorisation post mortem d’une absence de revalorisation du capital après le décès de l’assuré ou, après 2008, d’une revalorisation post mortem du capital moins élevée que la rémunération du capital avant le décès ».
En conséquence, et afin d’éviter que l’obligation d’une revalorisation minimale introduite par les articles 4 et 5 ne conduise à une augmentation déraisonnable de ces frais de gestion, il est proposé de prévoir aux mêmes articles L. 132-5 du code des assurances et L. 223-19-1 du code de la mutualité que ces frais soient plafonnés dans des conditions fixées par décret (alinéas 7 de l’article 4 et 9 de l’article 5).
d. Majoration des intérêts produits par les capitaux versés tardivement
Les articles L. 132-23-1 du code des assurances et L. 223-22-1 du code de la mutualité prévoient que le versement du capital ou de la rente garanti à ses bénéficiaires doit avoir lieu dans le mois suivant la réception des pièces nécessaires au paiement.
Dans le cas où ce délai ne serait pas respecté, le capital non versé produit de plein droit des intérêts au taux légal majoré de moitié durant les deux mois suivants, puis au double du taux légal à l’expiration de ce délai.
Afin d’inciter davantage les assureurs à verser ces sommes dans des délais raisonnables, ces deux taux sont doublés : les intérêts produits au cours des deux premiers mois suivant la réception des pièces le seront au double du taux légal, puis au triple à l’expiration de ce délai (alinéas 19 de l’article 4 et 15 de l’article 5).
B. LE DÉPÔT À LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS DES SOMMES DUES AU TITRE DE CONTRATS D’ASSURANCE-VIE OU DE CAPITALISATION NON RÉCLAMÉS
1. Les raisons du choix du dépôt à la Caisse des dépôts et consignations des sommes dues
À la suite de l’analyse des défaillances des assureurs dans la mise en œuvre de leurs obligations légales de prise de renseignement sur le décès des souscripteurs de contrats d’assurance-vie ou de capitalisation et de recherche des bénéficiaires de ces contrats, la Cour recommande de déposer les sommes non réclamées à la CDC.
Plusieurs arguments militent en ce sens :
– le dépôt à la Caisse devrait inciter les assureurs à rechercher plus activement les bénéficiaires des contrats, afin de maintenir éventuellement le lien contractuel qui les lie à ces bénéficiaires ;
– les bénéficiaires des contrats pourraient réclamer les sommes jusqu’au terme de la déchéance trentenaire en faveur de l’État alors qu’à présent ils ne peuvent le faire que dans un délai de dix ans à la suite du décès, sauf s’ils prouvent qu’ils n’avaient pas connaissance de celui-ci ;
– les intérêts de l’État seraient également mieux protégés puisque la déchéance trentenaire de ces sommes à son profit serait assurée par la Caisse et non plus par les assureurs eux-mêmes ;
– la mission historique de tiers de confiance de la Caisse, établissement public sui generis placée sous la surveillance et la garantie du Parlement, serait renforcée.
Plus généralement, il semble particulièrement légitime de ne pas maintenir au bilan des assureurs des sommes qu’ils s’étaient engagés à verser à des bénéficiaires qu’ils ne peuvent retrouver, alors même que la Caisse peut conserver ces sommes dans des conditions plus satisfaisantes pour l’intérêt général.
Une telle proposition avait déjà été défendue par le rapporteur général lors de l’examen de la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires après l’introduction par le sénateur Thani Mohamed Soilihi d’une disposition relative aux contrats non réclamés. Les dispositions qui suivent reprennent en partie les amendements déposés à cette occasion, puis retirés au bénéfice du dépôt de la présente proposition de loi.
2. Les modalités du dépôt des sommes détenues par les assureurs auprès de la Caisse des dépôts et consignations
a. Les délais de non réclamation entraînant le dépôt des sommes à la Caisse des dépôts et consignations
Les nouveaux articles L. 132-27-2 du code des assurances et L. 223-25-4 du code de la mutualité proposés par les articles 4 et 5 prévoient les modalités de dépôt à la CDC des sommes issues de contrats d’assurance-vie ou de capitalisation non réclamés (alinéas 21 de l’article 4 et 17 de l’article 5).
En principe, en l’absence de réclamation au cours des dix années suivant la prise de connaissance du décès par l’assureur ou l’échéance du contrat, ce dernier est dénoué, aux termes de la présente proposition de loi. Le capital garanti serait alors déposé sous forme numéraire à la Caisse, puis éventuellement reversé à l’État au terme de la déchéance trentenaire selon le schéma suivant.
Les contrats d’assurance-vie non réclamés dix ans après le décès de leur souscripteur
Les contrats d’assurance-vie non réclamés dix ans après leur échéance
b. La liquidation des engagements exprimés en unités de compte
Il est prévu que les dépôts à la Caisse ne puissent se faire qu’en numéraire (alinéas 24 et 25 de l’article 4 et 18 et 19 de l’article 5). Par conséquent, les engagements exprimés en unités de compte devront être liquidés par les assureurs au terme de la période de conservation de dix ans. Les sommes déposées auprès de la Caisse seront ainsi égales au montant des primes versées, majoré d’une plus-value ou minoré d’une moins-value selon la valeur des titres au moment de la liquidation.
De même, les sommes conservées par la Caisse au profit des bénéficiaires des contrats non réclamés ne pourront être restituées que sous une forme numéraire.
Les assureurs ne pourront être tenus responsables des effets de cette liquidation quelles qu’en soient les conséquences sur le montant des sommes déposées auprès de la Caisse.
Si une telle liquidation, qui peut intervenir à un moment peu propice pour l’épargnant, peut représenter une atteinte au droit de propriété, celle-ci semble proportionnée au regard de l’objectif recherché, soit la conservation par la Caisse des sommes non réclamées dans des conditions respectueuses des intérêts de l’épargnant sur le long terme.
Par ailleurs, la Caisse serait tenue de mettre en œuvre des moyens d’information sur l’existence de ces dépôts améliorant la capacité de leurs bénéficiaires à se manifester auprès d’elle et d’en obtenir le versement avant que la déchéance trentenaire ne s’applique au profit de l’État.
Enfin, toutes les possibilités d’information des souscripteurs des contrats sur cette procédure auront été épuisées par les assureurs avant que n’intervienne la liquidation.
Ces précautions permettent au rapporteur général de considérer que cette procédure n’est pas contraire à la Constitution, ce qu’a confirmé l’avis du conseil d’État (27).
c. Le dénouement du contrat
Il est proposé par les articles 4 et 5 que le versement des sommes non réclamées à la CDC dénoue le contrat, nonobstant toute stipulation contraire. Les assureurs sont ainsi déliés de toute obligation envers les souscripteurs et les bénéficiaires de ces contrats. Toutefois, à l’initiative du rapporteur général et sur la recommandation du Conseil d’État, la commission des Finances a supprimé cette disposition au motif que la référence au caractère libératoire de toute obligation pour les assureurs et les souscripteurs des versements effectués auprès de la CDC s’avérait suffisante.
d. La préservation des sommes déposées auprès de la Caisse jusqu’à leur versement
Les articles 4 et 5 prévoient que le montant des sommes versées par la CDC à leur bénéficiaire ou acquis à l’État ne puisse être inférieur au montant des sommes qui lui ont été versées par les assureurs (alinéas 24 et 25 de l’article 4 et 18 et 19 de l’article 5).
Le rapporteur général souligne qu’il s’agit là, comme pour les comptes bancaires inactifs, d’une disposition majeure de la présente proposition de loi, au regard de la préservation des intérêts des épargnants.
e. Le renforcement des obligations d’information des assureurs et de la Caisse des dépôts et consignations à destination des bénéficiaires des contrats
Deux dispositions sont prévues de manière à informer les bénéficiaires des contrats de la procédure mise en œuvre :
– six mois avant l’expiration du délai de dix ans précédant le dépôt des sommes à la CDC, les assureurs sont tenus d’informer le souscripteur ou les bénéficiaires du contrat par l’envoi d’un courrier recommandé de l’imminence de ce dépôt (alinéas 27 de l’article 4 et 23 de l’article 5) ;
– tout au long de la conservation de ces sommes par la CDC, l’identité de leur souscripteur fait l’objet d’une publicité organisée afin de permettre à leurs bénéficiaires de se manifester (alinéa 28 de l’article 4 et 24 de l’article 5).
Cette publicité devrait prendre la forme d’un site internet hébergé sur le portail de la CDC. Les informations portant sur l’identité du souscripteur ne seraient accessibles qu’aux personnes détenant des informations précises sur son état civil (date de naissance, lieu de naissance, etc.).
3. Les obligations demeurant à la charge des assureurs
Il importe de noter qu’il est prévu par les articles 4 et 5 que les assureurs transmettent à la CDC les informations nécessaires au versement des sommes qui ont été déposées auprès d’elles.
À cette fin, ils seraient tenus de conserver un certain nombre d’informations jusqu’au versement de ces sommes par la Caisse à l’État en application de la déchéance trentenaire (alinéas 24 et 25 de l’article 4 et 18 et 19 de l’article 5).
Ces informations doivent permettre :
– d’identifier les souscripteurs des contrats et leurs bénéficiaires ;
– de connaître leur encours ;
– de déterminer le régime d’imposition applicable le cas échéant aux sommes réclamées par leurs bénéficiaires ;
– de vérifier que l’échéance des dix années préalablement au dépôt des sommes non réclamées à la Caisse a été respectée.
Cette obligation de conservation de ces informations faite aux assureurs, alors même qu’ils sont déliés de toute obligation contractuelle à la suite du versement des sommes non réclamées à la Caisse, permet d’éviter qu’une défaillance de l’assureur dans la compilation de ces informations ne puisse être imputée à la CDC et de limiter son implication en cas de contentieux.
4. L’application de la déchéance trentenaire au profit de l’État
Par exception aux dispositions de l’article L. 518-24 du code monétaire et financier relatives à la déchéance trentenaire, au profit de l’État, des sommes déposées à la CDC, les sommes non réclamées par leurs bénéficiaires sont acquises à l’État à l’issue d’un délai de vingt ans à compter de la date de leur dépôt à la Caisse (alinéas 29 de l’article 4 et 25 de l’article 5).
Cette mesure vise à maintenir le principe d’une déchéance au profit de l’État après au moins trente années de non réclamation des sommes concernées.
La commission des Finances a adopté quatre amendements (28) afin de préciser certaines dispositions prévues par les articles 4 et 5, et d’apporter certaines modifications rédactionnelles.
Ces amendements, qui reprennent principalement des recommandations du Conseil d’État, prévoient les dispositions suivantes :
– le détail du rapport sur le nombre et l’encours des contrats d’assurance-vie et de capitalisation non réclamés que doivent réaliser les assureurs est renvoyé à un arrêté du ministre chargé de l’économie. Il s’agit seulement, ce faisant, de mieux respecter la hiérarchie des normes et les compétences du pouvoir réglementaire, et non de restreindre les exigences de transparence voulues par l’auteur de la présente proposition de loi. Il est également prévu que ce rapport soit transféré, à leur demande, à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et au ministre chargé de l’économie (alinéas 11 à 18 de l’article 4 et 6 à 13 de l’article 5) ;
– les délais dans lesquels les assureurs doivent déposer les sommes dues au titre de ces contrats non réclamés à la CDC sont précisés (alinéa 28 de l’article 4 et 27 de l’article 5) ;
– les conditions de publication des informations relatives aux sommes conservées par la CDC à destination des souscripteurs ou des bénéficiaires potentiels sont modifiées de manière à permettre le recours à un site internet, hébergé sur le portail de la Caisse (alinéas 35 des articles 4 et 5) ;
– les personnes se manifestant auprès de la Caisse afin d’obtenir le versement des sommes détenues en leur nom devront apporter les informations nécessaires à leur identification et à l’établissement du montant des sommes qui leur sont dues (alinéas 35 des articles 4 et 5).
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La Commission examine l’amendement CF36 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement CF36 a pour objet d’intégrer les précisions rédactionnelles proposées par le Conseil d’État, ainsi que plusieurs autres améliorations rédactionnelles mineures.
Trois modifications du dispositif sont également proposées, conformément aux recommandations du Conseil d’État. Tout d’abord, le détail du rapport sur les contrats d’assurance-vie et de capitalisation non réclamés est renvoyé à un arrêté du ministre chargé de l’économie. Ensuite, les délais dans lesquels les assureurs doivent déposer les sommes dues au titre de ces contrats non réclamés à la Caisse sont précisés. Enfin, les conditions de publication des informations relatives aux sommes conservées par la Caisse sont modifiées de manière à permettre l’accès des souscripteurs ou des bénéficiaires potentiels à un site internet, hébergé sur le portail de la Caisse.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF14 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Comme je l’ai déjà souligné, l’obligation d’information n’aura d’efficacité que si elle se double de l’obligation de localiser l’intéressé. L’information prévue au II sera inopérante dans la plupart des cas, l’assuré étant décédé ou demeurant à une nouvelle adresse.
L’amendement CF14 vise à améliorer le dispositif.
M. le rapporteur général. Il est préférable de rappeler aux organismes professionnels leur rôle d’accompagnement dans la diffusion de bonnes pratiques, comme, par exemple, la recherche active en lien avec les réseaux de distribution postale, à laquelle recourent de trop rares assureurs – je pense à une compagnie d’assurance bien connue avec laquelle des entreprises de généalogie nous ont dit travailler très régulièrement.
Les dispositions prévues me paraissant satisfaire l’amendement, j’émets donc un avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF17 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Je retire l’amendement CF17, monsieur le président.
L’amendement CF17 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement CF20 de Mme Marie-Christine Dalloz.
Mme Marie-Christine Dalloz. Les délais dans lesquels les recherches devront être effectuées devraient être fixés par un décret en Conseil d’État.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
Mme Valérie Pécresse. Le Conseil d’État vous fait-il peur ? (Sourires.)
M. le rapporteur général. En aucun cas ! Nous avons même collaboré étroitement et de façon exemplaire. J’ai rencontré à plusieurs reprises son rapporteur, M. Guillaume Goulard, et j’ai personnellement assisté à l’assemblée générale du Conseil qui a examiné ce texte. Nous avons d’ailleurs tenu le plus grand compte de l’avis du Conseil dont vous trouverez de larges extraits dans mon rapport.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CF37 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Il s’agit d’appliquer aux assurances une disposition que nous avons adoptée pour les banques, relative à la vérification de l’identité des souscripteurs ou des bénéficiaires de contrats.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine l’amendement CF16 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Selon la proposition de loi, si un contrat n’est pas réclamé deux ans après le décès de l’assuré, l’assureur dispose d’un délai de dix ans pour effectuer les recherches. Un transfert dans des délais plus brefs à la Caisse des dépôts et consignations – je propose trois ans – garantirait davantage d’efficacité et de sécurité.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Les bénéficiaires des contrats d’assurance-vie ne sont pas nécessairement les ayants droit du souscripteur (dans environ 20 % des cas). Par conséquent, dans ces cas, ils sont moins facilement identifiables par l’assureur et peuvent mettre davantage de temps à prendre connaissance des sommes qui leur sont dues et à les réclamer. Après consultation de l’ensemble des parties prenantes, il ne nous a donc pas paru utile de raccourcir le délai de dix ans qui correspond à un point d’équilibre.
L’amendement est retiré.
Puis elle adopte l’article 4 modifié.
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Article 5
Contrats d’assurance-vie non réclamés – dispositions relatives aux mutuelles
Le commentaire du présent article est présenté sous l’article 4, compte tenu de la similitude des dispositions que ces deux articles prévoient.
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La Commission est saisie de l’amendement CF39 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Dans le même esprit que l’amendement CF36 à l’article 4 qui concernait les assurances, celui-là s’applique aux mutuelles.
La Commission adopte l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF21 de Mme Marie-Christine Dalloz.
Elle adopte ensuite l’amendement CF38 du rapporteur général.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
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Article 6
Régime fiscal des sommes restituées par la Caisse des dépôts et consignations à leurs bénéficiaires
Le présent article prévoit les modalités d’imposition des sommes déposées à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) par les assureurs, en application des dispositions prévues aux nouveaux articles L. 132-27-2 du code des assurances et L. 223-25-4 du code de la mutualité (soit à l’issue d’une période de dix années après le décès du souscripteur ou l’échéance du contrat, au cours de laquelle aucune réclamation de la part du souscripteur ou des bénéficiaires du contrat n’est intervenue), applicables lors de leur versement au souscripteur ou aux bénéficiaires de l’ancien contrat d’assurance-vie.
La Cour des comptes proposait que « la Caisse des dépôts et consignations [procède] au calcul de la quotité revenant au bénéficiaire et [retienne] les taxes et impôts dus avant de procéder au versement des capitaux. En cas de réclamation par un bénéficiaire de deuxième ou troisième génération, la Caisse serait chargée de procéder à la recherche des bénéficiaires, nécessaire au calcul de la quotité ». (29)
Les dispositions prévues par le présent article adaptent le régime d’imposition de l’assurance-vie afin de prévoir les règles applicables aux sommes déposées auprès de la Caisse pour le compte de leurs bénéficiaires éventuels.
Ces règles prévoient que s’appliquerait le même régime fiscal que celui en vigueur l’année du versement de ces sommes à la CDC.
En appliquant le principe de la neutralité fiscale pour les bénéficiaires de sommes restituées, il est ainsi proposé de maintenir le droit qui aurait dû s’appliquer si les assureurs avaient rempli leur engagement contractuel vis-à-vis des bénéficiaires de ces contrats et leur avaient versé les prestations garanties avant l’échéance du délai de dix ans conditionnant le dépôt à la CDC.
I. L’IMPOSITION DE LA FRACTION DES SOMMES CORRESPONDANT AUX PRODUITS ISSUS DES CONTRATS D’ASSURANCE-VIE ET DE CAPITALISATION
Les alinéas 2 et 3 introduisent un nouveau II ter à l’article 125-0 A du code général des impôts prévoyant que, au moment de leur restitution, les sommes déposées à la CDC qui correspondent aux produits retirés d’un contrat d’assurance-vie ou de capitalisation sont imposées à l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues par cet article à la date de leur dépôt à la Caisse.
Pour rappel, l’article 125-0 A prévoit que lors du rachat total ou partiel du contrat, le contribuable a le choix entre une imposition au barème de l’impôt sur le revenu ou à un prélèvement forfaitaire libératoire, dont le taux est dégressif selon la durée de détention. Ce prélèvement libératoire est fixé à :
– 35 % pour une durée de détention de moins de quatre ans ;
– 15 % pour une durée de détention comprise entre quatre et huit ans ;
– 7,5 % pour une durée de détention de plus de huit ans.
C’est ce dernier taux qui s’appliquera en cas d’option pour ce prélèvement, puisque les sommes déposées à la Caisse sont par construction issues de contrats non réclamés depuis au moins dix ans à compter de la date de prise de connaissance du décès du souscripteur par l’assureur ou de la date d’échéance du contrat.
Par ailleurs, ces sommes seront également imposées aux prélèvements sociaux par renvoi de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale aux dispositions prévues par l’article 125-0 A précité pour la détermination de l’assiette de la contribution sociale sur les produits de placement, à laquelle font référence les autres prélèvements sociaux.
II. L’IMPOSITION DES SOMMES TRANSMISES À TITRE GRATUIT AU TITRE D’ANCIENS CONTRATS D’ASSURANCE-VIE
Dans le cas où le bénéficiaire d’un ancien contrat d’assurance-vie se manifesterait auprès de la CDC pour demander la restitution des sommes qui lui reviennent au titre du capital de ce contrat, les règles d’imposition proposées sont également celles qui étaient en vigueur l’année du dépôt de ces sommes à la Caisse (alinéas 8 à 13).
Actuellement, si les sommes versées au bénéficiaire d’une assurance-vie après le décès de l’assuré ne font pas partie de la succession de ce dernier et ne sont donc pas soumises aux droits de mutation à titre gratuit, elles sont assujetties à un prélèvement spécifique sur la valeur de rachat correspondant aux primes versées jusqu’à l’âge de 70 ans, prévu à l’article 990 I du code général des impôts.
Après un abattement de 152 500 euros, ces sommes sont taxées à un taux forfaitaire de 20 % pour la part taxable inférieure ou égale à 902 838 euros et à 25 % pour la part taxable excédant ce seuil.
Afin d’éviter les montages consistant à placer des capitaux sur des contrats d’assurance-vie en fin de vie pour échapper aux droits de succession, l’article 757 B du même code prévoit que les primes versées après l'âge de 70 ans sont soumises aux droits de mutation à titre gratuit pour la part de leur montant qui excède 30 500 euros (cet abattement global étant réparti entre les bénéficiaires). La fraction du contrat correspondant aux produits capitalisés demeure toutefois exonérée de droits de succession.
III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA COMMISSION DES FINANCES
La commission des Finances a adopté un amendement reprenant les recommandations du Conseil d’État permettant de compléter le régime fiscal applicable aux sommes versées par la CDC aux personnes se manifestant auprès d’elle. Il est ainsi prévu que :
– la fraction de ces sommes ayant le caractère de gain net résultant de la liquidation de titres n’entrant pas dans le champ de l’article 125-0 A du code général des impôts, soit soumise à l’impôt sur le revenu selon le régime d’imposition de droit commun des plus-values mobilières, prévu à l’article 150-0 A, et dans les conditions en vigueur à la date du dépôt de ces sommes à la Caisse (alinéas 4 et 5) ;
– les sommes auxquelles ne sont pas appliqués les articles 757 B et 990 I du même code relatifs à la transmission de contrats d’assurance-vie, soient assujetties aux droits de mutation à titre gratuit prévus à l’article 750 ter (alinéas 6 et 7) ;
– un nouveau délai de reprise de l’administration fiscale s’applique à l’ensemble des versements donnant lieu à un assujettissement aux droits de mutation à titre gratuit (alinéas 15 et 16).
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La Commission examine l’amendement CF35 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Le présent amendement complète les dispositions fiscales prévues par la proposition de loi de manière à prévoir le régime d’imposition applicable aux sommes versées par la Caisse des dépôts et consignations aux titulaires de comptes bancaires inactifs ou à leurs ayants droit : ce régime d’imposition reprend les règles de droit commun qui se seraient appliquées si le compte ou le contrat avait été réclamé.
La Commission adopte l’amendement.
L’article 6 est ainsi rédigé.
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Article 7
Extension de l’obligation de recherche des bénéficiaires aux contrats collectifs proposés par les institutions de prévoyance
En application des dispositions de l’article L. 932-23 du code de la sécurité sociale, les institutions de prévoyance ne sont pas soumises à l’obligation de recherche des bénéficiaires des contrats pour les opérations collectives à adhésion obligatoire ou facultative.
Cette exclusion est la conséquence indirecte de la non application de l’ensemble des dispositions de l’article L. 132-8 du code des assurances aux institutions de prévoyance prévue à l’article 10 de la loi n° 94-678 du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés.
Comme le souligne la Cour des comptes : « le maintien de cette spécificité (des institutions de prévoyance) n’est plus justifié en raison des nombreuses modifications de textes qui ont eu lieu depuis l’introduction de cet article et de l’asymétrie que ces dispositions créent avec les entreprises d’assurance qui commercialisent des contrats d’assurance-vie collectifs ». La Cour relève, par ailleurs, que « des discussions ont déjà eu lieu dans ce sens dans le cadre de l’harmonisation des dispositions du code des assurances et du code de la sécurité sociale prévue par la loi Économie sociale et solidaire. »
En conséquence, le présent article vise à soumettre les institutions de prévoyance à la même obligation de recherche des bénéficiaires des contrats dont le souscripteur est décédé que celle qui s’impose aux autres assureurs.
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La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CF32, du rapporteur général, suggérée par le Conseil d’État.
Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.
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Article 7 bis (nouveau)
Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) et du fichier des contrats d’assurance-vie (FICOVIE) dans le cadre du règlement de successions
Le présent article, introduit à l’initiative du rapporteur général, reprend les dispositions relatives à la consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA), rendue obligatoire pour les notaires et facultative pour les ayants droit, auparavant prévue par l’article 3 (30), de manière à les présenter dans ce nouvel article 7 bis avec des dispositions complémentaires concernant la consultation du futur fichier des contrats d’assurance-vie (FICOVIE).
Il est ainsi prévu, par parallélisme des formes, que le notaire, mandaté par le bénéficiaire éventuel d’un contrat d’assurance-vie ou de capitalisation, souscrit par une personne défunte, est tenu de consulter le fichier FICOVIE qui pourra être mis en place en application de l’article 10 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative et codifié à l’article 1649 ter du code général des impôts.
Le notaire ne pourra cependant transmettre la réponse de l’administration fiscale au bénéficiaire que s’il existe effectivement une stipulation au profit de ce dernier.
Les bénéficiaires ne se verront pas ouvrir la même faculté que les ayants droit de consulter ce fichier, puisqu’ils peuvent d’ores et déjà adresser leur demande à l’AGIRA, conformément aux dispositions des articles L. 132-9-2 du code des assurances et L. 223-19-1 du code de la mutualité.
Cette nouvelle obligation faite aux notaires devrait permettre de résoudre de nombreux cas de non réclamation et renforcer la protection des épargnants.
Toutefois, afin de s’assurer que la consultation de ce fichier par les notaires ne porte pas atteinte au droit au respect de la vie privée, le rapporteur général a interrogé la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et la Chancellerie par écrit. À la date de la publication du présent rapport, aucune réponse n’a cependant permis de lever cette interrogation.
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Article 7 ter
Contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur la mise en œuvre par les Caisse des dépôts des dispositions de la présente proposition de loi
Le présent article, introduit à l’initiative du rapporteur général, a pour objet de prévoir le contrôle par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) de la mise en œuvre par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) des dispositions de la présente proposition de loi.
En l’absence d’une telle disposition, le dispositif proposé pourrait ne pas être conforme au principe constitutionnel d’égalité devant la loi.
En effet, en vertu des dispositions de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, l’ACPR contrôlerait la mise en œuvre du dispositif par l’ensemble des institutions financières soumises à son contrôle – prestataires de services de paiement et d’investissement s’agissant des comptes bancaires inactifs, entreprises d’assurance, mutuelles et intuitions de prévoyance s’agissant des contrats d’assurance-vie en déshérence.
En revanche, la CDC ne serait soumise à aucun contrôle dans sa mission – identique à celle de ces institutions financières – de conservation des fonds pour le compte des ayants droit, que lui confie la présente proposition de loi. Ni la direction générale des finances publiques (DGFiP), en charge du respect de la déchéance trentenaire prévue par le code général de la propriété des personnes publiques, ni l’ACPR, dont le champ des personnes en principe soumises à son contrôle exclut la CDC (31), ne seraient habilitées par le législateur à vérifier le respect par celle-ci des obligations que le présent texte met à sa charge – respect du délai de transfert des fonds à l’État, garantie du capital déposé dans ses livres et obligation de publicité permettant l’information des épargnants.
Dès lors qu’aucune différence de situation ne justifie une telle différence de traitement, il est nécessaire de prévoir explicitement le principe d’un contrôle sur la CDC portant sur le respect des obligations que lui impose la présente proposition de loi.
Le présent article propose ainsi d’étendre le contrôle spécifique de l’ACPR sur la CDC, prévu par l’article L. 518-15-3 du code monétaire et financier, aux dispositions de l’article L. 312-20 du même code, de l’article L. 132-27-2 du code des assurances et de l’article L. 223-25-4 du code de la mutualité, créés par la présente proposition de loi.
Introduit par la loi de modernisation de l’économie (32), ce dispositif spécifique de contrôle couvre « les seules activités bancaires et financières », desquelles relèvent les dispositions prévues par la présente proposition de loi. Il concerne, en l’état du droit, le respect de la règlementation prudentielle que la Caisse des dépôts s’impose à elle-même.
Dans le cadre de ce contrôle, l’ACPR est mandatée par la commission de surveillance, à laquelle elle rend compte. L’ACPR peut également adresser directement au directeur général « des mises en garde, des recommandations ou des injonctions qu’elle peut décider de rendre publiques ». La loi prévoit également le principe d’un défraiement de l’ACPR par la Caisse des dépôts pour la réalisation de cette mission de contrôle.
En résumé, afin d’assurer la conformité de la présente proposition de loi au principe d’égalité devant la loi, le présent article confie à l’ACPR la mission de contrôle, dans les conditions spécifiques prévues par l’article L. 518-15-3 du code monétaire et financier, de la mise en œuvre par la CDC des dispositions prévues par la présente proposition de loi et qui lui sont applicables.
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La Commission est saisie de l’amendement CF31 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. J’ai déjà évoqué cet amendement qui prévoit, d’une part, la consultation obligatoire du fichier FICOBA et du futur fichier FICOVIE par les notaires, et, d’autre part, la consultation facultative du FICOBA pour les ayants droit qui peuvent toutefois déjà demander à l’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance – AGIRA – s’il existe un contrat d’assurance-vie en leur faveur. Par ailleurs, il étend le contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur les activités bancaires et financières de la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que je l’ai précédemment indiqué.
La Commission adopte l’amendement.
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Article 8
Dispositions applicables à la Caisse des dépôts et consignations
Le présent article modifie l’article L. 518-24 du code monétaire et financier dans un double but.
D’une part, l’article L. 518-24 prévoyant que les sommes déposées à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sont acquises à l’État à l’issue d’un délai de trente ans à compter de leur dépôt, le 1° du présent article précise, par coordination, que cette règle s’apprécie sous réserve des dispositions prévues par les deux premiers chapitres de la présente proposition de loi, qui prévoient des délais de vingt ans pour les contrats d’assurance-vie en déshérence et les comptes bancaires « abandonnés » et de vingt-huit ans pour les comptes de personnes décédées.
Rappelons que, conformément à une jurisprudence de la Cour de cassation mentionnée dans le commentaire de l’article 1er, la CDC applique le délai prévu à l’article L. 518-24 aux avoirs qui peuvent lui être déposés au titre des comptes bancaires inactifs pendant dix ans, ce qui conduit à ce que les fonds soient reversés à l’État après un délai de quarante ans, voire parfois davantage, après le dernier mouvement sur le compte.
Le 1° du présent article, qui est la conséquence directe des dispositions prévues par la présente proposition de loi, permet donc, dans un souci de préservation des intérêts financiers de l’État, d’écarter l’application des dispositions de l’article L. 518-24 – ainsi que la jurisprudence de la Cour de cassation – aux dépôts effectués à la CDC en application de la présente proposition de loi. Ces dépôts seraient versés à l’État à l’issue d’un délai de vingt ans après qu’ils ont été effectués – délai étendu à vingt-huit ans pour les avoirs inscrits sur les comptes de personnes décédées – permettant, dans les deux cas, le respect d’un délai de trente ans entre, d’une part, le dernier mouvement ou manifestation du client ou, le cas échéant, son décès et, d’autre part, l’acquisition des fonds par l’État.
D’autre part, le 2° du présent article porte sur les modalités d’information des personnes pouvant faire valoir leurs droits avant l’acquisition définitive des sommes à l’État. En l’état du droit, cette information se fait par l’intermédiaire du Journal officiel. Le 2° propose de substituer à cette modalité de publication le recours à une voie électronique ad hoc, susceptible de faciliter l’accès des intéressés à cette information.
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La Commission adopte l’article 8 sans modification.
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Article 9
Coordinations dans le code général de la propriété des personnes physiques
Le présent article introduit plusieurs coordinations au chapitre VI du titre II du livre Ier du code général de la propriété des personnes physiques, qui prévoit l’application du principe de déchéance trentenaire à différentes catégories d’actifs financiers.
Le 1° complète les dispositions en vigueur relatives à l’application de ce principe aux contrats d’assurance-vie en déshérence en y incluant les bons ou contrats de capitalisation et en prévoyant le versement à l’État de la revalorisation du capital, dont le principe est prévu par la présente proposition de loi.
Le 2° précise que l’application de la déchéance trentenaire, dans les conditions prévues par l’article L. 1126-3 du code général de la propriété des personnes physiques, ne s’applique pas aux avoirs inscrits sur les comptes bancaires visés par la présente proposition de loi, laquelle prévoit un régime spécifique détaillé dans les observations sous l’article 1er.
Enfin, toujours par coordination, le 3° précise que les modalités d’acquisition par l’État des sommes déposées auprès de la Caisse des dépôts et consignations sont réalisées notamment selon les dispositions prévues par la présente proposition de loi.
La Commission a adopté cet article avec un amendement du rapporteur général tendant à clarifier l’articulation entre le champ d’application du principe de déchéance trentenaire prévu par le code général de la propriété des personnes physiques et celui de la présente proposition de loi.
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La Commission en vient à un amendement CF28 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Des précisions doivent être apportées concernant les coordinations prévues dans le code général de la propriété des personnes publiques.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 9 modifié.
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Article 10
Affectation des avoirs bancaires et assurantiels en déshérence
Le présent article prévoit de supprimer l’affectation au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) des avoirs dus au titre de contrats d’assurance-vie en déshérence. Il permet ce faisant d’assurer la symétrie du régime d’affectation des sommes auxquelles s’applique la déchéance trentenaire, en prévoyant un seul et même affectataire, en l’espèce l’État, que la somme soit due au titre de comptes bancaires inactifs ou de contrats d’assurance-vie en déshérence.
L’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (33) a prévu l’application du principe de déchéance trentenaire aux contrats d’assurance-vie en déshérence en application du 5° de l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques ainsi que l’affectation du produit ainsi généré au Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
Dans le cadre de la réforme des retraites de 2010, le produit des contrats d’assurance-vie en déshérence a été affecté, comme la plupart des ressources du FRR, au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) (34) par le 10°ter de l’article L. 135-3 du code de la sécurité sociale.
En revanche, les sommes issues de l’application de la déchéance trentenaire aux comptes bancaires sont demeurées affectées au budget général de l’État.
Le Conseil d’État a indiqué, à juste titre, que la disposition prévue par le présent article, qui aurait pour objet de réaffecter des sommes actuellement affectées au FSV, établissement public administratif, inclus dans le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, relève du domaine exclusif de celles-ci en vertu du III de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (35).
Pour cette raison, la Commission a, sur la proposition du rapporteur général, supprimé cet article.
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La Commission examine l’amendement de suppression CF26 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Le Conseil d’État a remarqué que l’article 10 modifie une affectation de ressources à un organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et qu’une telle disposition relève, en vertu du III de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, du domaine exclusif de la loi de financement de la sécurité sociale. Nous proposons de supprimer cet article afin d’assurer la conformité de la proposition de loi aux textes organiques.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 10 est supprimé.
M. Charles de Courson. Que doit-on en déduire de la position du Gouvernement ? Déposera-t-il un amendement ?
M. le rapporteur général. Le Gouvernement est seul responsable de ses décisions.
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Article 11
Mesures de coordination
Le présent article prévoit des coordinations à l’article 2 de la loi n° 77-4 du 3 janvier 1977 modifiant l’article 189 bis du code du commerce concernant la prescription en matière commerciale, de manière à en adapter le contenu aux dispositions prévues à l’article 1er de la présente proposition de loi.
I. LES MODALITÉS DE DÉPÔTS DES AVOIRS EN DÉSHÉRENCE À LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
Les dispositions de l’article 2 de la loi du 3 janvier 1977 prévoient la possibilité pour les établissements bancaires et les établissements de crédit de clôturer les comptes qu’ils tiennent lorsque les dépôts et avoirs inscrits sur ces comptes n’ont fait l’objet d’aucune opération ou réclamation depuis au moins dix années.
Il est de même pour les établissements commerciaux en ce qui concerne les titres qu’ils ont émis et pour lesquels aucune réclamation des titulaires n’est intervenue dans un délai de dix ans à compter du jour où ces derniers ont eu le droit d’en exiger le paiement.
Ces dépôts, avoirs et titres issus de comptes clôturés doivent alors être déposés dans l’établissement habilité à cet effet par le décret n° 79-894 du 15 octobre 1979, soit la Caisse des dépôts et consignations (CDC) (36).
Six mois avant ce dépôt, ces établissements ont néanmoins pour obligation d’en informer les ayants droit par lettre recommandée adressée à leur dernier domicile connu (article R. 1126-4 du code général de la propriété des personnes publiques).
La CDC les conserve pour le compte de leur titulaire jusqu’à l’expiration du délai de prescription trentenaire, puis les verse à l’État en l’absence de toute réclamation.
Toutefois, cette simple faculté de dépôt est peu utilisée par les banques, celles-ci ayant intérêt à conserver les comptes inactifs dans leur bilan, et le cas échéant de prélever des frais de gestion ou des commissions.
Ainsi, selon la Cour des comptes, seuls 28,9 millions d’euros d’avoirs et titres ont été déposés à la CDC entre 2006 et 2012, dont 22,5 millions d’euros par un seul établissement au titre de 1,4 million de livrets A inactifs.
FONDS TRANSFÉRÉS PAR LES BANQUES À LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
EN APPLICATION DE LA LOI DU 3 JANVIER 1977
(en millions d’euros)
1988-2005* |
2006-2012 | |
Numéraire |
10,3 |
28,8 |
Titres |
1,9 |
0,13 |
Total |
12,2 |
28,947 |
* données non exhaustives.
Source : Cour des comptes.
II. LES COORDINATIONS INTRODUITES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article supprime les alinéas relatifs à la faculté pour les banques de déposer les sommes issues de comptes inactifs à la CDC (alinéas 2 et 3), les modalités de ce transfert, rendu obligatoire, étant désormais prévues à l’article 1er de la présente proposition de loi.
Il tire les conséquences de cette suppression pour les dispositions relatives à la faculté de transfert des titres non réclamés émis par les établissements commerciaux à la CDC, en proposant des modifications de nature rédactionnelle (alinéas 4 et 5).
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La Commission adopte l’article 11 sans modification.
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Article 12
Mesures transitoires
Le présent article prévoit des mesures transitoires pour l’application des dispositions prévues par la présente proposition de loi au stock des contrats non réclamés et des comptes en déshérence détenus par les établissements financiers et les assureurs depuis plus de dix ans. Ceux-ci disposeraient d’une année, à compter de l’entrée en vigueur de la loi, pour transférer les sommes issues de contrats ou comptes détenus dans leur bilan depuis plus de dix ans à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ou, si ces sommes ont été détenues depuis plus de trente ans, à l’État en application du principe de la déchéance trentenaire.
1. Les mesures transitoires relatives aux transferts à la Caisse des dépôts et consignations
Aux termes des alinéas 5 et 12, le transfert du stock des sommes et avoirs en déshérence détenus par les établissements bancaires et les assureurs à la CDC doit intervenir dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la loi.
Ces sommes et avoirs doivent n’avoir fait l’objet d’aucune réclamation de la part de leurs bénéficiaires pendant au moins dix ans, ou par exception deux ans pour les comptes inactifs de titulaires décédés, et, au plus, trente ans, avant l’entrée en vigueur de la loi.
2. Les mesures transitoires relatives aux transferts à l’État
Ces sommes et avoirs sont transférés dans les mêmes délais à l’État si aucune réclamation de la part des ayants droit ou des bénéficiaires, ni aucune opération n’est intervenue pendant les trente ans précédant l’entrée en vigueur de la loi.
En application de ces dispositions, le délai maximal avant le transfert à la CDC serait de :
– trente ans pour les comptes bancaires dont le titulaire est décédé et les contrats d’assurance-vie ou de capitalisation (soit réciproquement deux ou dix ans de conservation dans le bilan de la banque ou de l’assureur et vingt-huit ou vingt ans de conservation auprès de la Caisse) ;
– trente-et-un ans pour les comptes bancaires en déshérence (un an d’absence de mouvement sur le compte, puis dix ans de conservation par l’établissement bancaire et vingt ans de conservation par la Caisse) ;
– trente-cinq ans pour les comptes sur lesquels sont inscrits des instruments financiers, les comptes à terme et les produits d’épargne (soit cinq ans d’absence d’opération supplémentaire pour qualifier ces comptes d’inactifs).
À ces délais s’ajouterait un délai supplémentaire d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la loi, pour mettre en œuvre le transfert des stocks de comptes et de contrats non réclamés à la CDC ou à l’État.
3. Renforcement de l’obligation d’information à la charge des établissements bancaires et des assureurs
Six mois avant le transfert des avoirs à l’État ou à la CDC, l’établissement bancaire ou l’assureur informe, par tous les moyens à sa disposition, les titulaires de ces comptes ou de ces contrats de la procédure en cours (alinéa 15).
Cette obligation d’information doit permettre de s’assurer qu’aucun contrat ne soit transféré sans que son titulaire n’ait eu préalablement la possibilité de se manifester. Elle reprend l’obligation en vigueur imposant à la CDC d’informer les titulaires des comptes par courrier recommandé six mois avant le transfert à l’État des sommes qu’elle détient (article L. 518-24 du code monétaire et financier).
II. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA COMMISSION DES FINANCES
La commission des Finances a adopté, à l’initiative du rapporteur général, un amendement reprenant une recommandation du Conseil d’État sur les délais de transfert des stocks d’avoirs bancaires en déshérence, détenus par les établissements bancaires, à la CDC et à l’État.
Afin d’assurer que les avoirs en déshérence soient transférés à l’État après trente ans, en application du principe de déchéance trentenaire, quelle que soit la nature du compte détenu, il est proposé que l’évènement retenu pour apprécier ce délai de trente ans ne soit plus la constatation de l’inactivité du compte (qui avait pour effet de retarder d’un an ou de cinq ans le transfert), mais la date de la dernière opération réalisée sur le compte ou la date du décès du titulaire du compte (alinéas 2 et 3).
Une disposition identique est prévue pour les transferts à la CDC (alinéas 6 et 7).
Cet amendement introduit également une disposition complémentaire en matière d’information des épargnants : afin d’éviter des transferts liés à un défaut d’information, les établissements bancaires et les assureurs auront pour obligation d’informer l’ensemble des titulaires de comptes et des souscripteurs de contrats d’assurance-vie des dispositions prévues par la présente proposition de loi (alinéa 16).
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La Commission est saisie de l’amendement CF34 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Une nouvelle rédaction de l’article est proposée pour tenir compte des modifications rédactionnelles suggérées par le Conseil d’État. Une disposition supplémentaire prévoit que les établissements bancaires et les assureurs auront pour obligation d’informer, dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi, l’ensemble des titulaires de comptes bancaires et des souscripteurs de contrats d’assurance-vie ou de capitalisation, des dispositions désormais applicables aux comptes et contrats en déshérence en application du présent texte. De cette publicité dépend à mon sens l’effectivité des mesures que nous mettons en place. L’enjeu n’est pas politique ; il s’agit tout simplement d’assainir le fonctionnement du système et de mieux protéger les épargnants.
M. Charles de Courson. Savons-nous combien les dispositions que nous adoptons pourraient rapporter à l’État ?
M. le rapporteur général. Même si elles peuvent permettre de dégager à long terme quelques recettes, notamment en droits de successions, je rappelle que tel n’est pas l’objectif de la proposition de loi. Toute estimation reste très difficile, et un bilan ne pourra pas être dressé avant un délai non négligeable, sachant que si nous adoptons mon amendement à l’article 13, la loi n’entrerait en vigueur qu’au 1er janvier 2016, et que ses premiers effets ne se feraient sentir qu’en 2017.
Cela dit, l’obligation pour chaque compagnie d’assurance de publier annuellement le nombre de contrats d’assurance-vie en déshérence et le montant des encours en question permettra d’obtenir des informations très intéressantes.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence les amendements CF22 et CF23 de Mme Marie-Christine Dalloz tombent.
Et l’article 12 est ainsi rédigé.
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Article 13
Date d’entrée en vigueur de la proposition de loi
Le présent article fixe la date d’entrée en vigueur de la présente proposition de loi au 1er janvier 2015. Cette date d’entrée en vigueur est compatible avec le calendrier actuellement retenu pour l’examen parlementaire de celle-ci, inscrite en première lecture à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale le mercredi 19 février 2014, avec une demande de procédure accélérée faite par le Gouvernement avec l’accord du rapporteur général pour permettre une adoption définitive après une seule lecture avant la fin du premier semestre 2014, ce qui laisserait au Gouvernement six mois pour préparer les décrets d’application prévus.
Toutefois, le rapporteur général estime, après consultation des parties prenantes à la réforme proposée, qu’il pourrait être envisagé de repousser cette date d’entrée en vigueur au 1er janvier 2016, conformément également à l’avis du Conseil d’État.
La commission des Finances a donc adopté un amendement, déposé à son initiative, modifiant en ce sens le présent article.
L’administration aurait ainsi la possibilité de faire paraître l’ensemble des décrets d’application avant la fin de l’année 2014, ce qui permettrait aux assureurs et aux établissements bancaires de préparer leurs équipes et d’adapter leurs systèmes informatiques au cours de l’année 2015.
Il ne semble cependant pas opportun de décaler encore davantage cette date, ce sujet des avoirs et sommes en déshérence étant ancien et méritant de trouver enfin un traitement satisfaisant dans les meilleurs délais.
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La Commission en vient à l’amendement CF33 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Il est souhaitable de repousser d’un an, au 1er janvier 2016, l’entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi afin de laisser le temps aux opérateurs d’adapter leurs pratiques.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 13 modifié.
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Elle adopte enfin l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
LISTE DES SERVICES ET ORGANISMES
CONSULTÉS OU AUDITIONNÉS
Services de l’État :
– Direction générale des finances publiques
– Direction générale du Trésor
– Direction de la législation fiscale
– Direction des affaires civiles et du Sceau
Autorités indépendantes :
– Cour des comptes
– Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (37)
– Autorité des marchés financiers (AMF)
– Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)
Organismes professionnels :
– Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA)
– Fédération bancaire française (FBF)
– Groupement des entreprises mutuelles d’assurance (GEMA)
– Mutualité française
– Conseil supérieur du notariat
– Union des syndicats de généalogistes professionnels (USGP)
Autres :
– Caisse des dépôts et consignations
– La Banque postale (38)
– UFC-Que choisir
– Consommation, logement et cadre de vie
TABLEAU COMPARATIF
Le tableau comparatif et la liste des services et organismes consultés
ou auditionnés sont consultables dans la version PDF
1 () La communication de la Cour des comptes rendue en application du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances a été publiée in extenso en annexe au rapport d’information présenté par le rapporteur général au nom de la commission des Finances (rapport n° 1292 du 17 juillet 2013 : http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i1292.asp).
2 () Échantillon composé de sept groupes ou établissements bancaires et représentant 80 % du total du bilan des établissements de crédit en France.
3 () Deux groupes bancaires auraient transmis des chiffres non exhaustifs. Par ailleurs, la Cour a constaté des défaillances dans l’identification des comptes inactifs, qui pourraient conduire à minorer les encours.
4 () On peut constater que certains établissements bancaires ne facturent aucuns frais de gestion de compte mais prélèvent, en revanche, des frais non négligeables sur les comptes sur lesquels aucun mouvement n’a été réalisé pendant douze mois.
5 () http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i1292.asp
6 () Cass. Comm. 13 mars 2001.
7 () 3° et 4° de l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
8 () « L'Autorité contrôle le respect par ces personnes des dispositions européennes qui leur sont directement applicables, des dispositions du code monétaire et financier ainsi que des dispositions réglementaires prévues pour son application, du code des assurances, du livre IX du code de la sécurité sociale, du code de la mutualité, du livre III du code de la consommation, des codes de conduite homologués ainsi que de toute autre disposition législative et réglementaire dont la méconnaissance entraîne celle des dispositions précitées. »
9 () Deux premiers alinéas de l’article 2 de la loi n° 77-4 du 3 janvier 1977 modifiant l’article 189 bis du code de commerce concernant la prescription en matière commerciale.
10 () Art. R. 1126-4 du code général de la propriété des personnes publiques.
11 () Cass. Comm. 13 mars 2001, Bull n°54, n° 97-21-489 : « Attendu que, selon l'article 2 de la loi du 3 janvier 1977, les banques doivent, après avoir clôturé un compte pour lequel aucun ordre d'opération n'a été donné ni aucune réclamation formulée depuis dix années, déposer les avoirs qui y étaient inscrits à la Caisse des dépôts et consignations ; qu'il prévoit, en outre, que les ayants droit disposent ensuite d'un délai de trente ans pour réclamer à cet établissement le paiement de leurs avoirs ainsi déposés et précise que ces dispositions dérogent à cet égard à l'article 189 bis du Code de commerce, devenu l'article L. 1 10-4 de ce Code ; »
L’arrêt n° 343 du 27 mars 2012 de la chambre commerciale de la Cour de cassation reprend cet attendu.
12 () 1° et 2° de l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
13 () Troisième alinéa de l’article 2 de la loi n° 77-4 du 3 janvier 1977 modifiant l’article 189 bis du code de commerce concernant la prescription en matière commerciale.
14 () Art. L. 228-6-3 du code de commerce.
15 () À savoir les produits d’épargne mentionnés au chapitre Ier du titre II du livre II du code monétaire et financier : livret A, livret d’épargne populaire, livret jeune, livret de développement durable, livret d’épargne-logement, plan d’épargne en actions, livret d’épargne codéveloppement, livret d’épargne d’assurance pour la forêt.
16 () Les prestataires de services d’investissement sont soumis aux dispositions du présent article en vertu de l’article 2 de la présente proposition de loi.
17 () Aux termes de l’article L. 511-1 du code monétaire et financier, les établissements de crédit sont des personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque au sens de l’article L. 311-1. Aux termes de l’article L. 522-1, les établissements de paiement sont des personnes morales, autres que les établissements de crédit, les établissements de monnaie électronique, la Banque de France, le Trésor public et la Caisse des dépôts et consignations, qui fournissent à titre de profession habituelle les services de paiement mentionnés à l’article L. 314-1 (versements et retraits d’espèces sur un compte de paiement, opérations réalisées sur un tel compte...). Aux termes de l’article L. 526-1, les établissements de monnaie électronique sont des personnes morales, autres que les établissements de crédit, la Banque de France, le Trésor public et la Caisse des dépôts et consignations, qui émettent et gèrent à titre de profession habituelle de la monnaie électronique telle que définie à l’article L. 315-1.
18 () Article D. 3324-37 du code du travail.
19 () Premier alinéa : « Les administrations publiques, les établissements ou organismes soumis au contrôle de l'autorité administrative et toutes personnes qui reçoivent habituellement en dépôt des valeurs mobilières, titres ou espèces doivent déclarer à l'administration des impôts l'ouverture et la clôture des comptes de toute nature ».
20 () Affaire n° 339147, 10ème et 9ème sous-section réunies.
21 () Rapport n° 908 de M. François Goulard de deuxième lecture du projet de loi de sécurité financière, http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r0908.asp
22 () Rapport n° 447 de M. Éric Straumann de deuxième lecture sur la proposition de loi permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamés, http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r0447.asp
23 () Communication de la Cour des comptes de juin 2013, Les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence, annexée au rapport d’information précité n° 1292.
24 () La Fédération française des sociétés d’assurances (FFSA), le Groupement des entreprises mutuelles d’assurance (GEMA), le Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP) et la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF).
25 () Audition de la Cour des comptes du 17 juillet 2013, Les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence, annexée au rapport d’information précité n° 1292.
26 () Courrier du 17 octobre 2013 de la Présidente de la CNIL au rapporteur général.
27 () Cette partie de l’avis est cité in extenso dans le commentaire de l’article 1er.
28 () Les amendements CF 36 à CF 39.
29 () Rapport d’information n°1292, http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i1292.asp
30 () Se reporter au commentaire de cet article.
31 () Art. L. 612-2 du code monétaire et financier.
32 () Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
33 () Loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.
34 () Article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 du 21 décembre 2010.
35 () Cet article dispose que : « L'affectation, totale ou partielle, d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ou des organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, à toute autre personne morale ne peut résulter que d'une disposition de loi de financement. »
36 () Cette obligation légale a été confirmée par les arrêts de la Cour de Cassation du 13 mars 2001 et du 27 mars 2012 (chambre commerciale). Selon la Cour, l’obligation en question n’est cependant pas respectée par certains établissements bancaires qui maintiennent dans leur bilan des comptes inactifs qu’ils ont clôturés.
37 () Ces représentants d’intérêt ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.
38 () Ces représentants d’intérêt ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.