N° 1830
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 février 2014
AVIS
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, relatif à l’économie sociale et solidaire (n° 1536).
PAR M. Philippe NOGUÈS
Député
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Voir les numéros :
Sénat : 805 (2012-2013), 69, 70, 84, 85 et T.A. 29 (2013-2014)
Assemblée nationale : 1536 et 1835.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 7
I. UNE PRISE EN COMPTE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ACCENTUÉE, DES EXIGENCES DE RESPONSABILITÉ SOCIALE ET ENVIRONNEMENTALE HARMONISÉES 11
A. LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, OBJECTIF D’UTILITÉ SOCIALE ET CRITÈRE D’ACHATS PUBLICS RESPONSABLES 11
1. Le développement durable, objectif d’utilité sociale sous conditions 11
a. Une définition de l’économie sociale et solidaire élargie, portée par les articles 1er, 2 et 7 11
b. Le développement durable, objectif conditionné d’utilité sociale 13
2. Une prise en compte par les achats publics à améliorer 14
a. Une politique d’achats publics responsables encouragée 14
b. Une politique d’achats publics responsables élargie aux clauses environnementales 15
B. L’HARMONISATION DES CONDITIONS DE PUBLICATION D’INFORMATIONS EXTRA-FINANCIÈRES PAR LES ACTEURS STATUTAIRES DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 16
1. Des conditions de mise en œuvre de l’exigence de publication d’informations extra-financières qui singularisent les acteurs statutaires 16
a. La suppression des seuils en matière de RSE a placé les acteurs statutaires de l’économie sociale et solidaire dans une situation plus contraignante que celle des sociétés commerciales 16
b. Que le projet de loi corrige partiellement. 17
2. Cette harmonisation, pour être complète, doit s’étendre à la vérification par un organisme tiers indépendant 17
II. UNE MEILLEURE ARTICULATION DES POLITIQUES TERRITORIALES ET SECTORIELLES AVEC L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 19
A. DES OUTILS ET UNE STRATÉGIE POUR MIEUX INCLURE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE DANS LE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES 19
1. Une palette d’outils diversifiée 19
a. Les pôles territoriaux de coopération économique 19
b. Le rehaussement du plafond d’investissement des collectivités locales dans les sociétés coopératives d’investissement collectif 21
2. L’élaboration d’une stratégie territoriale de l’économie sociale et solidaire 22
a. Le schéma régional de l’économie sociale et solidaire 22
b. La conférence régionale de l’économie sociale et solidaire 24
c. L’intégration d’un volet « économie sociale et solidaire » dans les contrats de développement territorial 24
B. LA GESTION DES DÉCHETS, UNE POLITIQUE SECTORIELLE QUI CONJUGUE ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE ET ÉCONOMIE CLASSIQUE 26
1. Une politique fondée notamment sur les principes de valorisation et de proximité 26
2. Accroître la visibilité des acteurs de l’économie sociale et solidaire et privilégier la gestion locale des déchets 27
III. UNE DÉFINITION NOUVELLE DU COMMERCE ÉQUITABLE QUI DOIT ÊTRE PRÉCISÉE 31
A. UNE EXTENSION DU CHAMP DU COMMERCE ÉQUITABLE 31
B. QUI DOIT ALLER DE PAIR AVEC DES MODALITÉS DE DÉFINITION UNIFIÉES POUR EN ASSURER LA CRÉDIBILITÉ 32
TRAVAUX DE LA COMMISSION 35
Chapitre Ier – PRINCIPES ET CHAMP DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 43
Article 1er Définition de l’économie sociale et solidaire 43
Article 2 Définition des entreprises recherchant une utilité sociale 44
Chapitre II – ORGANISATION ET PROMOTION DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 45
Section 3 : Les politiques territoriales de l’économie sociale et solidaire 45
Article 5 A Stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire 45
Article 5 B Conférence régionale de l’économie sociale et solidaire 46
Article 5 Pôles territoriaux de développement économique 47
Article 6 (article 21 de la loi n° 2010-597 relative au Grand Paris) : Prise en compte des entreprises de l’économie sociale et solidaire dans les contrats de développement territorial 47
Chapitre III – LES DISPOSITIFS QUI CONCOURENT AU DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 48
Section 1 : Les entreprises solidaires d’utilité sociale 48
Article 7 (article L. 3332-17-1 du code du travail) : Définition de l’agrément « entreprise solidaire d’utilité sociale » 48
Section 3 : La commande publique 49
TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT DES COOPÉRATIVES 51
Chapitre Ier – DISPOSITIONS COMMUNES AUX COOPÉRATIVES 51
Section 1 : Développement du modèle coopératif 51
Article 13 (articles 1er, 3, 3 bis, 5 à 10, 18, 19 septies, 22, 23 et 25 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ; article L. 512-36 du code monétaire et financier) : Simplification et modernisation du statut des coopératives 51
Section 2 : La révision coopérative 52
Article 14 (articles 19 quater, 19 duodecies, 25-1 à 25-5 [nouveaux], 27, 27 bis et 28 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ; article 54 bis de la loi n° 78-763 du 19 juillet 1978 portant statut des coopératives ouvrières de production ; article 29 de la loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités d’économie sociale ; articles L. 524-2-1, L. 527-1-2 [nouveau] et L. 931-27 du code rural et de la pêche maritime ; articles L. 422-3 et L. 422-12 du code de la construction et de l’habitation) : Création d’un régime général de révision coopérative 52
Chapitre II – DISPOSITIONS PROPRES À DIVERSES FORMES DE COOPÉRATIVES 53
Section 2 : Les sociétés coopératives d’intérêt collectif 53
Article 21 (articles 19 quinquies, 19 septies, 19 terdecies [nouveau] et 19 quaterdecies de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération) : Assouplissement du régime des sociétés coopératives d’intérêt collectif 53
TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES AUX SOCIÉTÉS D’ASSURANCE, AUX MUTUELLES ET AUX INSTITUTIONS DE PRÉVOYANCE 54
Article 35 (articles L. 114-9, L. 114-11, L. L. 114-12 et L. 114-17 du code de la mutualité) : Compétences de l’assemblée générale et du conseil d’administration des mutuelles 54
Article 39 (articles L. 322-1-3, L. 322-26-1, L. 322-26-1-1 [nouveau], L. 322-26-2 et L. 322-26-2-2 du code des assurances) : Sociétés d’assurance mutuelles 54
TITRE VII DISPOSITIONS RELATIVES À L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 55
Avant l’article 49 55
Article 49 (article L. 541-10 du code de l’environnement) : Recours, par les éco-organismes, aux entreprises solidaires d’utilité sociale et gestion locale des déchets 55
TITRE VIII DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES 57
Section 1 : Dispositions diverses 57
Article 50 (article L. 121-2 du code de la consommation) : Contrôle des produits importés faisant état d’allégations relatives à des propriétés sociales et équitables 57
Article 50 bis (article 60 de la loi n° 2005-882 en faveur des petites et moyennes entreprises) Définition de la notion de commerce équitable 57
Le présent projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire porte la volonté affirmée de la majorité actuelle de favoriser, dans la triple crise économique, écologique et démocratique à laquelle nous sommes confrontés, des solutions économiques, sociales et environnementales nouvelles, des modes de décider, d’entreprendre, de vivre ensemble différents.
Son examen par l’Assemblée nationale s’inscrit en effet dans une séquence qui a vu notre Assemblée adopter successivement une rénovation en profondeur des politiques en faveur de nos quartiers prioritaires, prendre position de manière très ferme sur l’adoption d’une directive ambitieuse sur la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, donner plus de cohérence et plus de transparence à la politique française d’aide au développement, ou encore imaginer des solutions innovantes pour réduire les inégalités profondes de nos concitoyens face à l’accès au logement.
L’économie sociale et solidaire fait aujourd’hui converger deux mouvements : le premier, défini par ses statuts (coopératives, mutuelles, associations, fondations), rassemble les acteurs dits « historiques » de l’ESS, alors que dans le deuxième les acteurs sont caractérisés par la finalité et les valeurs inhérentes au projet qu’ils portent qui, pour certains, intéressent la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire : c’est le cas par exemple de ceux qui relèvent d’une volonté d’échanges plus équitables (commerce équitable) ou bien de ceux qui recherchent des modes de production plus soutenables (énergies renouvelables, agriculture biologique). Ces deux mouvements ont en commun des valeurs identiques, en particulier la « lucrativité » limitée et la gouvernance démocratique.
Mais plus généralement, « produire autrement », « entreprendre autrement », « consommer autrement » sont autant de préoccupations qui entrent en résonnance avec le champ de compétence de notre Commission, qu’il s’agisse de cohésion sociale et territoriale, d’ancrage territorial des emplois, de responsabilité sociale et environnementale des organisations, de protection de l’environnement et des ressources, bref d’un développement durable, c’est-à-dire « un mode de développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » (1). Deux concepts sont inhérents à cette notion :
– le concept de « besoins », et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité. L’économie sociale et solidaire s’inscrit parfaitement dans cette problématique ;
– l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir.
Si les discussions relatives à l’économie sociale et solidaire dans le débat parlementaire reviennent en premier lieu à la commission des affaires économiques, saisie au fond sur ce texte, notre Commission a ainsi souhaité se saisir pour avis. Cinq (2) des huit commissions permanentes de notre Assemblée ont opéré le même choix. Votre rapporteur pour avis a centré ses travaux sur le lien entre économie sociale et solidaire et développement durable, à travers, d’une part, les notions d’utilité et de responsabilité sociales, et, d’autre part, l’ancrage territorial de cette économie originale, tant au niveau de sa définition que dans une déclinaison spécifique, celle de la gestion des déchets, les dispositions relatives au commerce équitable, dans la nouvelle définition promue par le projet de loi, relevant de la première comme de la seconde catégorie.
La Commission a ainsi limité sa saisine aux articles 1er, 2, 5 A, 5 B, 5, 6, 7, 9, 13, 14, 21, 35, 39, 49, 50 et 50 bis.
L’économie sociale et solidaire emploie déjà 10 % de la population active occupée, mobilise des millions de bénévoles et rassemble des adhérents et des sociétaires qui se comptent par dizaines de millions. Ce projet de loi a pour ambition un changement d’échelle, afin de construire une stratégie de croissance plus robuste, plus riche en emplois, plus juste et plus durable, en s’appuyant sur les principes qui la fondent :
– une gouvernance prenant en compte les intérêts du plus grand nombre,
– une activité conçue comme durable à long terme plutôt qu’un profit de court terme et immédiat,
– un bénéfice partagé, replaçant l’homme et ses besoins au cœur de la décision économique.
À cette fin, il s’attache à organiser, pour la première fois, un cadre commun qui, à la fois, valorise tous les acteurs qui composent l’économie sociale et solidaire et leur offre des opportunités égales de développement.
Le titre Ier est consacré à la définition du champ de l’économie sociale et solidaire et à la structuration des politiques qui y concourent. Le titre II comprend des dispositions facilitant la transmission d’entreprises à leurs salariés. Les titres III à VI entendent moderniser et développer les différentes familles de l’économie sociale et solidaire, respectivement : les coopératives, les sociétés d’assurance, les mutuelles et les institutions de prévoyance, les associations, et les fondations et fonds de dotation. Le secteur spécifique de l’insertion par l’activité économique est concerné par le titre VII. Enfin, le titre VIII contient des dispositions diverses.
Votre rapporteur pour avis partage l’ambition portée par le présent projet de loi. S’il conçoit aisément que, compte tenu de ses caractéristiques propres, l’économie sociale et solidaire n’a pas vocation à occuper tout le champ de l’économie, il est toutefois convaincu qu’elle peut, en « pollinisant » l’économie classique, permettre à cette dernière de concilier, davantage et mieux qu’elle ne le fait aujourd’hui, démocratie sociale, développement durable et compétitivité.
Les auditions auxquelles votre rapporteur pour avis a procédé, seul ou conjointement avec le rapporteur au fond de la commission des affaires économiques, ont confirmé la pertinence de ce projet de loi. Tous les acteurs rencontrés, qu’ils soient historiques ou plus récents, ont souligné que les rassembler sous une bannière commune en dépit de leurs différences permettrait de renforcer le poids, et donc l’influence, de l’économie sociale et solidaire. De nombreuses discussions ont porté, néanmoins, sur le degré d’inclusivité propre à atteindre l’objectif visé par le projet de loi sans dénaturer l’objet de l’économie sociale et solidaire.
Cette interrogation s’est faite jour en particulier pour les nouveaux acteurs intervenant dans le domaine du développement durable. L’approche retenue, par articulation entre les articles 1er, 2 et 7, offre aux yeux de votre rapporteur pour avis la garantie que l’élargissement du périmètre de l’économie sociale et solidaire ne sera pas synonyme d’affadissement de cette dernière, bien au contraire.
Votre rapporteur pour avis a pour autant estimé que le projet de loi pouvait être enrichi sur plusieurs points.
Sur sa proposition ou avec son approbation, la Commission a donc adopté une série d’amendements visant à :
i) compléter les nouvelles exigences en matière d’achats responsables par une prise en compte du développement durable, et améliorer les conditions de mise en œuvre des exigences de responsabilité sociale et environnementale par les acteurs historiques de l’économie sociale et solidaire ;
ii) mieux articuler les politiques territoriales et sectorielles de l’économie sociale et solidaire, tant dans la définition des premières – même si, sur ce point, les calendriers respectifs d’examen de ce projet de loi et celui de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires compliquent quelque peu l’exercice – que dans l’organisation des secondes, à travers le cas spécifique de la gestion des déchets.
Votre rapporteur pour avis s’est, enfin, interrogé sur la nouvelle définition du commerce équitable introduite lors de la discussion du texte au Sénat. S’il se félicite de l’extension de cette notion au commerce Nord-Nord, les modalités retenues lui ont semblé devoir être infléchies pour être rapprochées de la définition et des modalités élaborées par les acteurs eux-mêmes, en concertation avec ces derniers, ainsi qu’avec le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, qui s’est également saisie de cette question.
Enfin, votre rapporteur pour avis tient à souligner que l’élaboration du présent projet de loi a fait l’objet d’une concertation préalable poussée. Tous les interlocuteurs auditionnées lors des travaux préparatoires de la commission s’en sont félicités et ont attribué à cette concertation le caractère équilibré et satisfaisant des dispositions proposées par le Gouvernement.
I. UNE PRISE EN COMPTE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ACCENTUÉE, DES EXIGENCES DE RESPONSABILITÉ SOCIALE ET ENVIRONNEMENTALE HARMONISÉES
Le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire s’est fixé trois objectifs principaux : mieux définir les contours du secteur de l’économie sociale et solidaire pour en améliorer la visibilité et répondre à une demande des acteurs ; mieux structurer son organisation pour faciliter le dialogue entre les acteurs, et avec la puissance publique (notamment les collectivités territoriales) ; favoriser son développement, en particulier grâce à la mise en place d’instruments renouvelés ou adaptés.
Votre rapporteur pour avis a porté son attention sur le premier et sur le troisième (cf. II, infra) objectifs.
Définir de manière claire la notion d’utilité sociale et solidaire, apparue au cours des dernières décennies de façon éparse dans la jurisprudence, dans les politiques publiques, ainsi que dans le droit positif, notamment fiscal, tel est le premier objectif fixé au projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire.
Cet objectif découle d’un constat et d’un besoin.
● Constat, en premier lieu, de la place qu’occupe en France le secteur de l’économie sociale et solidaire :
– en absolu, puisqu’en 2009, le secteur comptait près de 217 000 établissements employeurs (soit plus de 9 % du total) pour un effectif salarié de 2,3 millions d’emplois, soit près de 10 % de l’emploi total salarié public et privé, moyenne qui cache de fortes disparités (ce secteur représente ainsi 55 % des emplois dans le domaine de l’hébergement médico-social) (3);
– en tendance, puisque les créations d’emploi dans l’économie sociale et solidaire ont été plus dynamiques que dans le reste de l’économie privée durant la dernière période étudiée (2006-2008).
● Besoin, en second lieu, car ce secteur accueille aujourd’hui de nouvelles formes d’entreprises qui, tout en ayant fait le choix de ne pas relever de l’un des quatre statuts classiques (les coopératives, régies par la loi « chapeau » n° 47-1175 du 10 septembre 1947 ; les mutuelles et les sociétés d’assurance mutuelles, régies respectivement par le code de la mutualité et le code des assurances ; les fondations, qui relèvent de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ; les associations dites loi du 1er juillet 1901) adoptent un mode d’entreprendre qui se rapproche des principes qui fondent leurs statuts : une finalité sociale, environnementale ou sociétale ; un principe de « lucrativité » limitée ; une gouvernance participative incluant les différentes parties prenantes.
Ces « entrepreneurs sociaux » sont particulièrement présents dans le domaine de l’insertion par l’activité économique, qui comporte une dimension territoriale forte et qui est très présente dans un domaine qui intéresse notre Commission, celui de la gestion des déchets. Ils sont également présents dans le secteur du développement durable (énergies renouvelables, agriculture biologique, etc.). L’articulation entre les articles 1er, 2 et 7 permet d’élargir la notion d’économie sociale et solidaire à cette nouvelle aspiration d’un développement économique durable.
Sur la base d’un facteur commun, qui est leur mode d’entreprendre, et en combinant à l’article 1er une approche structurelle et une approche fonctionnelle, sont en effet reconnus acteurs de l’économie sociale et solidaire :
– les quatre types d’acteurs historiques, qui entrent de droit dans le champ de l’ESS (1° du II de l’article 1er),
– mais aussi les entreprises commerciales, sur la base des critères définis au I de l’article 1er, qui recherchent une utilité sociale au sens de l’article 2, et qui appliquent les principes de gestion restreignant la maximisation du profit précisés au c) du 2° du II de l’article 1er (utilisation des bénéfices pour le développement de l’activité, mise en réserves, encadrement de la répartition des bénéfices, interdiction du rachat d’actions et de parts sociales).
L’article 7, qui ouvre droit à des dispositifs financiers et fiscaux, définit un sous-ensemble, les « entreprises solidaires d’utilité sociale », dont l’agrément leur ouvre des droits supplémentaires, notamment en matière de financement, sous réserve de respect d’un nombre – variable – de critères supplémentaires également fixés à l’article 7, en particulier : la recherche d’une utilité sociale telle que définie à l’article 2 pour objet principal ; une charge induite par l’objectif d’utilité sociale qui affecte de manière significative le compte de résultat ou la rentabilité financière de l’entreprise ; une politique de rémunération de l’entreprise satisfaisant à des conditions limitant son amplitude.
Cet équilibre entre les articles 1er, 2 et 7 illustre le positionnement inclusif de ce projet de loi, fondé sur le principe que la spécificité du mode d’entreprendre ne préjuge pas nécessairement de la finalité de l’action. Cet élargissement du champ a donc pour corollaire un niveau élevé d’exigences en ce qui concerne le mode d’organisation de la gouvernance, le mode d’organisation interne, les finalités poursuivies, exigences posées aux articles 1er et 2.
En incluant spécifiquement le développement durable, la définition de l’utilité sociale contenue dans ce projet de loi, dans son article 2, recueille l’avis favorable de votre rapporteur pour avis.
La rédaction initiale de cet article prévoyait que, pour que l’utilité sociale d’une entreprise soit reconnue, son objet social devait satisfaire à titre principal à l’une ou l’autre au moins de ces deux conditions :
– avoir pour but d’apporter un soutien à des personnes en situation de fragilité, soit du fait de leur situation économique ou sociale, soit du fait de leur situation personnelle, ces personnes pouvant être des salariés, des clients, des membres, des adhérents ou des bénéficiaires de l’entreprise ;
– avoir pour objectif la contribution à la préservation et au développement du lien social, au maintien et au renforcement de la cohésion territoriale ou de concourir au développement durable.
Cette rédaction permettait d’inclure dans l’économie sociale et solidaire les entreprises de la transition écologique, porteuses de solidarité intergénérationnelle. Elle avait cependant pour conséquence de mettre en concurrence ces entrepreneurs « environnementaux » et les entrepreneurs « sociaux » au sens premier du terme, porteurs de solidarités immédiates (lien social, lien territorial), pour les financements, notamment ceux de BPI France, alors que les premiers ont accès par ailleurs aux programmes de soutien au développement durable.
Cette condition alternative a été remplacée lors de l’examen du texte par la commission des affaires économiques du Sénat par une nouvelle rédaction, issue de l’amendement n° COM 87 de M. Marc Daunis, rapporteur, qui fait de l’objectif de développement durable un objectif conditionné à un lien avec des activités qui visent, soit à soutenir des publics vulnérables, soit à créer de la solidarité territoriale ou du lien social.
Cette évolution de rédaction de l’article 2 au Sénat par rapport à la version initialement présentée par le gouvernement peut en apparence donner l’impression d’un recul. Votre rapporteur pour avis juge à cet égard regrettable le « signal négatif » qui est ainsi lancé. Néanmoins, la rédaction issue du Sénat s’avère en réalité un équilibre pertinent entre l’inclusion du développement durable dans l’ESS, ce qui constitue en soi une nouveauté importante, et la protection contre les effets d’aubaine éventuels, l’article 2 étant étroitement lié à des dispositifs fiscaux et financiers via l’article 7. Ainsi, la rédaction issue du Sénat pourrait à terme permettre de répondre au souhait de certains acteurs du développement durable, en particulier des acteurs de la transition énergétique, d’avoir accès aux dispositifs, prévus aux articles 885-0 V bis et 199 terdecies O-A du code des impôts, d’incitation à l’investissement risqué en capital dans des PME qui leur sont aujourd’hui fermés. Elle permet en effet de valoriser la spécificité tangible de leur modèle, telle par exemple la mise en œuvre de solidarités territoriales.
Votre rapporteur pour avis en a pris acte.
Considérant toutefois que la notion d’utilité sociale aujourd’hui ne peut pas ne pas prendre en considération la transition énergétique que notre société est appelée inéluctablement à mettre en œuvre, il a apporté son soutien à l’amendement CD19 de MM. Baupin, Lambert et Mme Abeille, qui ajoute explicitement l’objectif de concours à l’effort national de transition énergétique dans les facteurs permettant la reconnaissance de l’utilité sociale au sens de l’article 2 du présent projet de loi.
2. Une prise en compte par les achats publics à améliorer
a. Une politique d’achats publics responsables encouragée
La commande publique représente environ 10 % du PIB national. Elle constitue un levier majeur pour orienter les marchés vers une meilleure prise en compte du développement durable, de plusieurs manières : l’utilisation de l’effet de levier (environ 100-120 milliards d’euros HT chaque année), un effet crédibilité (l’État ne peut ni ne doit ignorer dans sa gestion quotidienne les objectifs de développement durable qu’il souhaite voir prendre en compte par les entreprises et les consommateurs), ou par le soutien ainsi apporté à des écoproduits et des écotechnologies, facteur important pour promouvoir une économie hautement compétitive et innovante.
Le code des marchés publics impose aux acheteurs publics de tenir compte des objectifs de développement durable, en amont, lors de la détermination des besoins à satisfaire (art. 5).
Cette obligation peut ensuite se traduire par la présence de dispositions environnementales et sociales aux différents stades de la procédure : spécifications techniques (art. 6), conditions d’exécution (art. 14), marchés réservés (art. 15), renseignements fournis par les candidats (art. 45), critères d’attribution et droit de préférence (art. 53). Il est également possible de prendre en compte le coût global d’utilisation ou les coûts tout au long du cycle de vie des prestations (travaux, fournitures, services) faisant l’objet du marché dans les critères d’attribution des marchés (art. 53), ou les performances en matière d’approvisionnements directs des produits de l’agriculture (art. 53). Les marchés liés à un niveau d’atteinte de performance environnementale sur la durée sont prévus par les articles 37 et 73.
S’inspirant en cela de la politique d’achats définie par l’État pour lui-même par la circulaire du Premier Ministre du 9 décembre 2008 relative à l’État exemplaire, l’article 9 du projet de loi prévoit l’adoption, par les acheteurs publics autres que l’État et ses établissements publics n’ayant pas un caractère industriel et commercial, d’un schéma de promotion des achats socialement responsables, qui doit en particulier permettre de fixer des objectifs d’intégration sociale ou professionnelle de travailleurs handicapés.
Ce schéma, qui a donc pour objectif d’accroître l’effort de responsabilité et d’exemplarité des achats publics, comporte toutefois deux limites : en sont exemptés les acheteurs publics concernés dont le montant total annuel d’achats est inférieur à un seuil fixé par décret, et, surtout, seule la clause sociale est visée.
Votre rapporteur pour avis formule une suggestion et un regret.
Tout en ayant pleinement conscience de la contrainte que peut représenter pour de petites collectivités l’élaboration d’un tel schéma, il suggère d’en ouvrir la possibilité à celles qui seraient volontaires.
Il regrette surtout le caractère restrictif d’un schéma limité à la seule clause sociale.
Le recensement 2010 des marchés publics en France par l’observatoire économique des achats publics (4) montre la progression des clauses sociales et environnementales dans les marchés par rapport à 2009 :
– la proportion de marchés comportant des clauses sociales est passée de 1,9 % à 2,5 % ;
– la proportion de marchés comportant des clauses environnementales est passée de 2,6 % à 5,1 %.
Si l’évolution des comportements est notable, les proportions restent très faibles, et l’écart constaté entre les marchés comportant des clauses sociales et ceux comportant des clauses environnementales ne justifie pas aux yeux de votre rapporteur pour avis de ne prendre en considération que les premières et pas les secondes.
C’est la raison pour laquelle il a accueilli favorablement l’amendement CD3 de M. Bardy et les membres du groupe SRC, considérant qu’il était légitime de vouloir inciter les acheteurs publics concernés à s’interroger sur leur logique d’achat et à utiliser au mieux la possibilité, offerte par le code des marchés publics, d’intégrer à ces derniers des clauses non seulement sociales, mais environnementales.
B. L’HARMONISATION DES CONDITIONS DE PUBLICATION D’INFORMATIONS EXTRA-FINANCIÈRES PAR LES ACTEURS STATUTAIRES DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE
La responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE) est un sujet dont la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a eu à connaître à plusieurs reprises, et encore très récemment, avec la résolution sur la publication d’informations non financières par les entreprises, considérée comme définitive, en application de l’article 151-7 du Règlement, par l’Assemblée nationale le 21 février 2014 (TA n° 307).
Elle s’est saisie des dispositions des articles 13, 14 et 39 relatives à la RSE, ainsi que, par ricochet, de l’article 35.
1. Des conditions de mise en œuvre de l’exigence de publication d’informations extra-financières qui singularisent les acteurs statutaires
a. La suppression des seuils en matière de RSE a placé les acteurs statutaires de l’économie sociale et solidaire dans une situation plus contraignante que celle des sociétés commerciales
La RSE est une démarche de performance globale qui consiste à intégrer dans le modèle économique de l’entreprise des standards élevés en matière sociale, environnementale et de gouvernance, à faire preuve d’une transparence accrue, et à prendre compte les intérêts de toutes les parties prenantes de l’entreprise.
Pionnière en la matière, la France a mis en place un dispositif de reporting obligatoire dès le début des années 2000 : la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques, dite « loi NRE » a introduit l’obligation pour les sociétés cotées d’intégrer dans leur rapport annuel des informations sur la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leurs activités, ainsi que sur leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable.
Ce dispositif juridique a été renforcé substantiellement par l’article 225 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle II », qui en a élargi le périmètre, en introduisant notamment une notion de seuil. Ainsi, l’intégralité des sociétés cotées est concernée, ainsi que les sociétés non cotées dépassant les conditions de seuils prévus à l’article R. 225-104 du code de commerce, soit 100 millions d’euros net de total de bilan ou de montant net de chiffre d’affaires et 500 salariés permanents en moyenne sur l’exercice.
Bien que ne relevant pas du code de commerce, les coopératives au sens de la loi de 1947, les coopératives agricoles, les sociétés d’assurance mutuelles et les mutuelles entrent donc dans le champ du dispositif, tout comme les établissements de crédit, pour leur bénéfice (qu’il s’agisse de management ou de compétitivité) tout comme pour celui de leurs parties prenantes.
Toutefois, la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière a supprimé, sans doute par erreur, le renvoi à ces conditions de seuil pour ces sociétés, qui se sont ainsi trouvées soumises à des obligations plus contraignantes que les sociétés non cotées relevant du code de commerce, puisque celles-ci ne sont tenues à l’obligation de reporting que si elles dépassent les seuils prévus à l’article R. 225-104 du code de commerce précité.
Tandis que le Gouvernement a procédé à la réintroduction de ces seuils pour les mutuelles et les établissements de crédit dans la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises (en modifiant les articles L. 114-17, h, du code de la mutualité et L. 511-35, alinéa 2 du code monétaire et financier), le projet de loi relative à l’économie sociale et solidaire entend réintroduire cette référence aux seuils pour, respectivement :
– les coopératives relevant de la loi de 1947, au 7° du I de l’article 13, qui complète le second alinéa de l’article 8 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1974,
– les coopératives agricoles, au 1° du IV de l’article 14, qui complète le premier alinéa de l’article L. 524-2-1 du code rural et maritime,
– les sociétés d’assurance mutuelles, au 5° de l’article 39, qui modifie l’article L. 322-26-2-2 du code des assurances.
Votre rapporteur pour avis soutient naturellement la volonté du Gouvernement de rétablir une égalité de traitement entre les sociétés non cotées, que celles-ci relèvent ou non des dispositions du code de commerce. Cependant, il souligne à cet égard qu’une inégalité de traitement persistait dans la version du projet de loi issue du Sénat, en matière de vérification des informations extra-financières par un organisme tiers indépendant.
2. Cette harmonisation, pour être complète, doit s’étendre à la vérification par un organisme tiers indépendant
Votre rapporteur pour avis relève en effet la modification proposée pour les sociétés d’assurance mutuelles à l’article 39 du projet de loi, soumet ces dernières à la fois à la condition de seuil et à l’obligation de vérification des données publiées par un organisme tiers indépendant, posées aux cinquième à dixième alinéas de l’article L. 225-102-1 du code de commerce, à la suite de l’adoption lors de l’examen du projet de loi par le Sénat de l’amendement n° 240 rectifié bis (5). Mais il note également que la rédaction proposée à l’article 13 pour les coopératives relevant de la loi de 1947 fait de cette obligation une simple possibilité, à la suite de l’adoption lors de l’examen du projet de loi en séance publique du sous-amendement n° 297 rectifié du Gouvernement à l’amendement n° 239 rectifié bis (6), qui prévoyait une telle obligation. Quant aux coopératives agricoles, cette vérification n’est pas prise en considération, puisque les modifications proposées par le projet de loi à l’article 14 dans sa rédaction initiale se limitent à faire référence au sixième alinéa de l’article L. 225-102-1 du code de commerce.
Soulignant l’intérêt majeur du dispositif de vérification par un tiers indépendant, votre rapporteur pour avis regrette à la fois cette rupture d’égalité, non seulement entre les acteurs historiques de l’économie sociale et solidaire, mais aussi entre ces derniers et les sociétés classiques, et a donc déposé trois amendements aux articles 13, 14 et 35 harmonisant les conditions de vérification de publication des informations extra-financières pour, respectivement, les coopératives, les coopératives agricoles et les mutuelles.
Il souhaite, puisque l’occasion lui est donnée d’aborder cette question de l’équité en matière de reporting social et environnemental, rappeler à nouveau que plusieurs catégories d’entreprises ne sont pas soumises à ces règles pour des raisons essentiellement techniques qui n’ont plus raison d’être. Sont ainsi exemptées, en particulier, les établissements et entreprises publics et les sociétés par actions simplifiées (SAS). Il réitère donc la position déjà exprimée par la commission du développement durable lors de l’examen du projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises.
II. UNE MEILLEURE ARTICULATION DES POLITIQUES TERRITORIALES ET SECTORIELLES AVEC L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE
A. DES OUTILS ET UNE STRATÉGIE POUR MIEUX INCLURE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE DANS LE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES
Parce qu’elle participe de la promotion d’un modèle de développement « inclusif » qui crée des emplois non délocalisables et produit du lien social, par exemple en développant des services de proximité dans les territoires, l’économie sociale et solidaire contribue à son échelle à l’aménagement du territoire.
L’un des objectifs du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire est de favoriser le développement de ce secteur, en particulier grâce à la mise en place d’instruments renouvelés ou adaptés.
Notre Commission s’est saisie pour avis des articles 5 et 21, ainsi que des articles 5 A, 5 B et 6 (même si d’autres dispositions portées par ce projet de loi pourront avoir un impact indirect en lien avec l’aménagement du territoire, par exemple, à l’article 32, avec la notion de sociétés coopératives d’activité et d’emploi, « incubatrices » d’emplois, ou l’article 41, qui traite des fusions et scissions des associations régies par la loi de 1901, pour le secteur médico-social, en mutation profonde, dans les territoires ruraux).
Ces articles portent en effet des outils et leviers d’actions qui visent à faire franchir un saut quantitatif et qualitatif au développement territorial de l’économie sociale et solidaire, aujourd’hui caractérisé par des initiatives dispersées et de petite ampleur, pour en faire un modèle générateur d’activités et d’emplois sur les territoires quels que soient les secteurs et filières concernés.
Mis en place de façon expérimentale depuis 2011 sous l’impulsion de réseaux locaux et nationaux de l’économie sociale et solidaire (7), forts le plus souvent du soutien des collectivités territoriales, les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) facilitent la structuration d’une filière de l’économie sociale et solidaire, lui permettent, par la mutualisation ou la création de groupes intégrés d’entreprises, d’atteindre une taille critique pour répondre à la demande croissante de biens et services sociaux et solidaires. Ils sont, à ce titre, à la fois représentatifs et vecteurs de l’hybridation croisée entre économie sociale et solidaire et économie « classique » que le projet de loi entend promouvoir et favoriser.
En contribuant à redynamiser les territoires et à sauvegarder ou créer des emplois, les PTCE participent pleinement à la politique d’égalité des territoires portée par le Gouvernement, et, par le mode d’entreprendre qu’ils favorisent, à un développement des territoires durable, respectueux des hommes et de l’environnement.
L’État souhaite aujourd’hui institutionnaliser un modèle déjà expérimenté, en reprenant les modalités utilisées avec succès pour les pôles de compétitivité. Créés par la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, ces derniers rassemblent en effet, sur un territoire bien identifié, et sur une thématique ciblée, les forces locales nécessaires à l’essor d’un écosystème dynamique créateur d’innovation et de richesse (petites et grandes entreprises, laboratoires de recherche et établissements de formation, etc.) et associent étroitement pouvoirs publics locaux et nationaux.
Cette volonté s’est déjà traduite de façon très concrète puisque le Gouvernement a mis en place une stratégie de soutien aux initiatives exemplaires de PTCE, existant ou en émergence, dans une perspective d’essaimage sur tout le territoire national. Le 10 janvier dernier, 23 projets ont ainsi été sélectionnés dans le cadre d’un appel lancé le 15 juillet 2013 par Cécile Duflot, ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, et Benoît Hamon, ministre délégué chargé de l’Économie sociale et solidaire et de la Consommation, avec une enveloppe globale de 3 millions d’euros (2,4 millions d’euros pour l’État et 600 000 euros pour la Caisse des dépôts et consignations).
L’article 5 du présent projet de loi fait franchir un autre cap à ces PTCE, puisqu’ils se voient apporter une reconnaissance législative.
Le I combine critères organiques et fonctionnels pour définir les PCTE, qui doivent :
– rapprocher, sur un même territoire, des entreprises de l’économie sociale et solidaire et d’autres organismes (entreprises de l’économie classique, établissements et centres de recherche d’enseignement supérieur, de formation) ou toute autre personne physique ou morale,
– mettre en œuvre une stratégie de mutualisation, de coopération ou de partenariat au service de projets économiques et sociaux innovants socialement ou technologiquement et porteurs d’un développement local durable.
Son II organise le processus de désignation des PTCE, tout en renvoyant à un décret la désignation des critères et les modalités de l’accompagnement des PTCE une fois ceux-ci désignés.
Le Sénat a complété en deux temps la rédaction de cet article 5 : après avoir précisé en commission des affaires économiques les modalités de mise en œuvre des appels à projets, confiée à l’État par l’amendement n° COM 91 du rapporteur M. Marc Daunis, lors de l’examen du texte en séance publique, il a accentué le caractère coopératif et partenarial de la stratégie sous-tendant le rapprochement, complété la liste des participants potentiels (amendement n° 136 rectifié bis, présenté par Mmes Lienemann et Bataille, M. Courteau, Mmes Claireaux et Nicoux, M. Vaugrenard et les membres du groupe socialiste et apparentés) ainsi que prévu un accompagnement (amendement n° 137 des mêmes auteurs). Il a en particulier mis en cohérence la procédure de sélection avec la caractéristique majeure des EPCT – qui sont avant tout des projets de territoire et qui incarnent des démarches territoriales ascendantes – en prévoyant également l’avis de représentants de collectivités territoriales, parmi lesquels des conseils régionaux (amendement n° 28 de MM. Bourquin et Patria).
Votre rapporteur pour avis ne peut qu’approuver les enrichissements apportés par le Sénat, et se féliciter de la participation des collectivités territoriales au processus de sélection, dont celle – obligatoire – de représentants des conseils régionaux, compte tenu à la fois de la compétence qui leur est attribuée en matière de développement économique et du rôle qu’ils sont appelés à jouer dans le déploiement sur le territoire de l’économie social et solidaire (cf. infra).
Il a toutefois souhaité clarifier la rédaction issue des travaux du Sénat, en particulier sur un point essentiel en lien avec la caractéristique majeure des PTCE évoquée à l’instant, en précisant que les modalités ainsi définies s’appliquaient aux PTCE soutenus par l’État, soit une partie seulement de ces derniers.
b. Le rehaussement du plafond d’investissement des collectivités locales dans les sociétés coopératives d’investissement collectif
Le statut de société coopérative d’intérêt collectif (SCIC) permet à différents acteurs d’un même territoire de s’impliquer dans un projet commun.
Créées par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, les SCIC sont des petites entités coopératives ; il en existe aujourd’hui de 250 à 300. Toutefois, alors que jusqu’en 2011 on comptait 29 créations par an en moyenne, l’année 2012 a vu le nombre de créations plus que doubler, à la suite notamment d’un allégement des formalités.
Ces SCIC présentent une caractéristique particulière, la composition de leur capital, qui les rend particulièrement adaptées à la création de projets d’activité économique associant salariés, usagers et collectivités territoriales. En effet, peuvent détenir le capital d’une SCIC, sans pouvoir avoir seule la majorité, trois types de parties prenantes : les salariés ; les bénéficiaires de l’activité (clients, usagers, fournisseurs) ; les « contributeurs » à l’activité (collectivités territoriales, financeurs, bénévoles). C’est ce dernier point qui a retenu l’attention de votre rapporteur pour avis, aux b) et c) du 2° de l’article 21.
Ce statut permet l’intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements au capital d’une société de droit privé, mais sans impliquer, comme celui des sociétés d’économie mixte et des sociétés publiques locales, qu’elle en prenne le contrôle. Cette apparente complémentarité des outils à la disposition des collectivités territoriales masque toutefois une rigidité liée aux restrictions apportées à cette participation, que précise l’article 19 septies de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ; une telle rigidité s’avère à l’usage contreproductive.
En restreignant aux seules « collectivités publiques et leurs groupements » les personnes publiques pouvant fonder une SCIC et en limitant leur participation au capital à 20 %, le droit en vigueur empêche d’autres personnes publiques, comme les établissements publics locaux – qui pourtant peuvent y avoir intérêt – de participer à la création d’une SCIC. De surcroît, un apport limité à 20 % du capital ne permet pas d’utiliser pleinement les capacités de dynamisation financière d’un projet par l’entrée de collectivités territoriales à son capital.
La rédaction initiale des b) et c) du 2° de l’article 21 remédiait à ces facteurs limitatifs en élargissant à toute « personne publique » la faculté de fonder une SCIC et en rehaussant, à 50 %, le plafond de détention du capital tout en le soumettant au respect de la réglementation communautaire des aides d’État dite de minimis. Le Sénat a supprimé cette condition à la suite de l’adoption lors de l’examen en séance publique de l’amendement n° 148 (8).
Votre rapporteur pour avis salue cet assouplissement du régime des SCIC qui offre à des projets de développement élaborés dans une démarche de co-construction territoriale, la possibilité de prendre de l’ampleur grâce à l’intervention de personnes publiques.
Tout comme les PTCE, il s’ajoute aux leviers d’action mis à la disposition des collectivités territoriales, en particulier les régions, pour mieux intégrer l’économie sociale et solidaire dans l’exercice de leurs compétences en matière de développement économique.
La commission des affaires économiques du Sénat a souhaité compléter les dispositions du projet de loi en matière de politiques territoriales de l’économie sociale et solidaire par un article additionnel (article 5 A, issu de l’adoption des amendements COM 14 rectifié de M. Bourquin et COM 63 rectifié de Mme Archimbaud et Labbé) prévoyant l’intégration par la région, dans son schéma régional de développement économique, d’une stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire, qui sera élaborée de manière concertée avec les représentants et les acteurs de l’économie sociale et solidaire, et dont la mise en œuvre pourra faire l’objet d’une contractualisation avec les départements, les communes et les EPCI à fiscalité propre.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a rendu possible, à titre expérimental, l’adoption d’un schéma régional de développement économique (SRDE) pour une durée de cinq ans, « aux fins de coordination des actions de développement économique définies à l’article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales », adopté par la région après une concertation avec les départements, les communes et leurs groupements ainsi qu’avec les chambres consulaires, et définissant les orientations stratégiques de la région en matière économique. L’ensemble des régions avait adopté un tel schéma en 2008, et bien que la période d’expérimentation n’ait pas été étendue lorsqu’elle est parvenue à son terme, certaines ont renouvelé l’exercice pour une période de cinq années supplémentaires. S’ils existent dans les faits, la base juridique de ces schémas est donc fragile.
En outre, le Parlement examine le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire alors qu’une réforme majeure du développement économique territorial est annoncée depuis plusieurs mois, dans le cadre de la réforme de la décentralisation.
En effet, le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires, en cours de réécriture et annoncé pour le printemps, devrait conférer aux régions, parmi trois grands axes de compétences exclusives ou quasi-exclusives, celui du développement économique. Il devrait prévoir, en particulier, un « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation » intégrateur, définissant les orientations stratégiques, opposable à tous les acteurs locaux, fixant les conditions d’exercice des compétences régionales, mais prévoyant également les cas de délégation de ces compétences à d’autres collectivités.
Bien qu’il en partage pleinement la philosophie, votre rapporteur pour avis s’est donc interrogé sur l’opportunité de maintenir l’article 5 A. Dans un souci de cohérence des dispositions relatives à l’économie sociale et solidaire, alors que ce projet de loi a vocation à être un cadre général pour l’économie sociale et solidaire, et, compte tenu du calendrier des travaux de la Commission, dans l’attente des dispositions précises qui seront portées par le projet de loi de mobilisation des régions précité, il apparait souhaitable à ce stade de maintenir ces dispositions dans le texte. Le calendrier législatif de l’un et l’autre texte permettra sans doute, en cours de navette, d’intégrer ces dispositions de manière plus appropriée.
Il a souhaité simplement apporter une précision relative aux acteurs consultés, en coordination avec les modalités prévues pour la tenue de la conférence régionale de l’économie sociale et solidaire (cf. infra).
La commission des affaires économiques du Sénat a également complété les dispositions initiales du projet de loi en matière de politiques territoriales de l’économie sociale et solidaire par un article additionnel (article 5 B, issu de l’adoption de l’amendement n° COM 69 de Mme Archimbaud et M. Labbé) prévoyant la tenue d’une conférence régionale de l’économie sociale et solidaire, organisée par le préfet de région et le président du conseil régional.
Réunissant, tous les deux ans, les membres de la chambre régionale de l’économie sociale et solidaire, les réseaux locaux d’acteurs, les représentants des collectivités territoriales et les partenaires sociaux, cette conférence permettra de débattre des orientations, moyens et résultats des politiques locales de développement de l’économie sociale et solidaire, ainsi que de l’évaluation de la délivrance de l’agrément « entreprises solidaires d’utilité sociale ».
Votre rapporteur pour avis juge très pertinent cet ajout du Sénat aux autres modalités de structuration du secteur de l’économie sociale et solidaire portées par le projet de loi pour faciliter le dialogue avec les pouvoirs publics.
Toutefois, afin d’améliorer encore la fertilisation croisée de l’action publique locale et de celle des acteurs entrepreneuriaux du territoire, facteur clé de réussite pour l’une comme pour les autres, il a proposé une articulation plus précise entre la stratégie régionale et la conférence, en accordant la périodicité de la conférence sur le rythme d’élaboration de la première (par l’amendement CD36 rectifié), et en prévoyant une évaluation à mi-parcours, et en apportant son soutien à l’amendement CD8 de M. Bardy et autres membres du groupe SRC, qui prévoit que la conférence donne lieu à la formulation de propositions indicatives pour le développement de politiques publiques territoriales de l’économie sociale et solidaire.
c. L’intégration d’un volet « économie sociale et solidaire » dans les contrats de développement territorial
L’article 6 du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire vient compléter l’article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris afin que les « contrats de développement territorial » (CDT) comportent « un volet visant au développement de l’économie sociale et solidaire sur leur territoire ».
Le CDT est un contrat sui generis au service du projet du Grand Paris, régi par l’article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 et par un décret du 24 juin 2011. C’est l’outil de planification et de programmation qui permet de décliner au niveau local chacun des objectifs du projet (aménagements autour des gares du futur réseau de transport Grand Paris Express, objectifs chiffrés de construction de logements, objectifs environnementaux, développement économique…). Chaque CDT est élaboré par l’État et les communes ou leurs groupements, la région et les départements pouvant désormais en être également signataires. Sauf disposition spécifique, un CDT porte sur une durée de 15 ans.
L’état d’avancement des 22 CDT prévus est très variable. L’ensemble des projets couvre 38 % de la population de l’Île-de-France (4,5 millions d’habitants).
Au 7 février 2014, cinq CDT ont été signés : le CDT « Campus Sciences et Santé » (28 octobre 2013), le CDT « Grand Paris Seine Ouest » (13 novembre 2013), le CDT des Grandes Ardoines (20 décembre 2013), le CDT de Sénart (20 décembre 2013), et le CDT « Territoire de la Culture et de la Création » (22 janvier 2014).
Outre ces cinq contrats, désormais conclus et finalisés, huit projets de CDT ont été validés par l’État et les collectivités territoriales concernées. La validation d’un projet de CDT est une étape intermédiaire, qui précède l’ouverture de l’enquête publique. La loi relative au Grand Paris prévoit que toutes les enquêtes publiques devront avoir été ouvertes au plus tard au 31 décembre 2014. Pour six de ces huit projets, l’enquête publique a été réalisée en 2013. Pour les deux autres, elle n’a pas encore eu lieu.
Enfin, le calendrier d’élaboration demeure incertain pour les huit derniers projets de CDT.
Il est donc très probable que, à la date de promulgation de la loi relative à l’économie sociale et solidaire, la majorité des projets de CDT aura été conclue, mais que quelques projets n’auront pas encore été signés.
À l’initiative de la commission des affaires économique du Sénat, il a été précisé, par l’amendement n° COM 92 du rapporteur M. Marc Daunis, que, s’agissant des CDT déjà signés à la date de la promulgation de la loi, c’est dans le premier avenant à chacun de ces contrats que la dimension « économie sociale et solidaire » sera intégrée au dispositif.
Votre rapporteur pour avis relève que les CDT constituent, avec la reconnaissance des pôles territoriaux de coopération économique par l’État et la participation renforcée des collectivités locales dans le capital des sociétés coopératives d’intérêt collectif, l’un des trois outils mis à disposition des collectivités territoriales par le présent projet de loi pour développer l’économie sociale et solidaire dans les territoires et favoriser le lien avec l’économie classique, complétés à l’initiative du Sénat par les possibilités nouvelles offertes aux régions.
Il lui a été indiqué que cette disposition avait été insérée dans le projet de loi à la demande des acteurs locaux des CDT. Il note que sont ainsi réservés aux seuls territoires de la région parisienne couverts par un CDT la prise en compte de l’impact local de l’économie sociale et solidaire et sa capacité à participer à la consolidation de l’emploi et de l’activité. Il a donc proposé, par son amendement CD37, une prise en compte plus générale de l’économie sociale et solidaire dans les schémas de développement locaux ainsi que dans les dispositifs de contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales pertinents, dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’État.
B. LA GESTION DES DÉCHETS, UNE POLITIQUE SECTORIELLE QUI CONJUGUE ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE ET ÉCONOMIE CLASSIQUE
Les grands principes et les lignes directrices de la politique de gestion durable des déchets sont définis par des directives communautaires, notamment la directive-cadre sur les déchets (directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008) ainsi que par des dispositions législatives, dont la plupart figurent dans le code de l’environnement. Les articles L. 541-1 et suivants de ce code posent ainsi :
– le principe d’une priorité dans les modes d’intervention sur les déchets, avec, dans l’ordre, la prévention de la production, la préparation en vue de leur réemploi, le recyclage, les autres formes de valorisation (comme la valorisation énergétique) et, en dernier lieu, l’élimination dans des conditions respectueuses de l’environnement ;
– le principe de responsabilité, qui passe notamment par le développement de filières de responsabilité élargie du producteur (REP) : les producteurs et les détenteurs (fabricants nationaux, importateurs de produits et distributeurs – s’agissant des produits de leurs propres marques –) doivent prendre en charge la collecte sélective puis le recyclage ou le traitement des déchets issus de ces produits. Ils peuvent assumer leur responsabilité de manière individuelle ou collective. Dans ce dernier cas, ils adhèrent à une société agréée par les pouvoirs publics, à laquelle ils transfèrent leur obligation, versent une contribution financière, et dont ils assurent la gouvernance. Ces « éco-organismes » peuvent être agréés par l’État sur la base d’un cahier des charges. La France a mis en place une quinzaine de filières REP (9).
– le principe de proximité : les différents échelons territoriaux intervenant dans la gestion des déchets doivent faire en sorte, dans la mesure du possible (il existe des déchets spécifiques pour lesquels un traitement de pointe sur le plan technique ou environnemental nécessite de massifier les flux sur quelques points du territoire), de traiter les déchets de leur territoire au plus près de leur lieu de production.
Le plan d’action national déchets 2009-2012 issu des Grenelle de l’environnement I et II de 2009 et 2010 se fixait des objectifs ciblés selon les catégories de déchets : réduire la production d’ordures ménagères et assimilées de 7 % par habitant en cinq ans, augmenter le recyclage afin d’orienter vers ces filières 35 % (en 2012) et 45 % (en 2015) de déchets ménagers et assimilés, ce taux étant porté à 75 % dès 2012 pour les déchets d’emballages ménagers et les déchets non dangereux des entreprises (hors bâtiments et travaux, hors agriculture et hors activités spécifiques).
Le nouveau plan national déchets 2014-2020, annoncé lors de la conférence environnementale de septembre 2013 et mis en consultation publique jusqu’au 4 février dernier, fixe des objectifs renouvelés, notamment la réduction de moitié des déchets mis en décharge sur la période 2010-2020 et l’augmentation du taux de recyclage, en favorisant le développement d’une « économie circulaire », dans laquelle les déchets sont réintégrés dans le processus de production comme matières premières.
Favoriser, ainsi que le propose le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire, le recours aux entreprises solidaires d’utilité sociale par les éco-organismes fait donc pleinement sens, en participant en particulier des mesures visant à favoriser le remploi, la réparation et la réutilisation portées par le plan national précité, tout en privilégiant la gestion locale des déchets.
2. Accroître la visibilité des acteurs de l’économie sociale et solidaire et privilégier la gestion locale des déchets
L’article 49 du projet de loi modifie le II de l’article L. 541-10 du code de l’environnement et ajoute aux trois types de mentions du cahier des charges des éco-organismes prévus (missions, affectation intégrale à ces missions des contributions perçues et des produits financiers générés par ces contributions, absence de « lucrativité » dans l’exercice de ces missions) deux exigences nouvelles, qui ont trait au mode d’exercice de ces missions, afin d’inciter les éco-organismes à travailler, d’une part, avec les entreprises de l’économie sociale et solidaire, et, d’autre part, avec les entreprises de « circuit cours », caractérisées par leur ancrage territorial, quelle que soit leur forme juridique.
Les éco-organismes sont ainsi appelés à :
– favoriser la gestion des déchets à proximité de leur point de production, ainsi que les emplois induits par cette gestion ;
– recourir aux entreprises solidaires d’utilité sociale agréées relevant du II de l’article L. 3332-17-1 du code du travail, défini à l’article 7 du présent projet de loi.
En complétant les modalités d’exercice de la mission d’intérêt général de ces organismes, le projet de loi renforce la mise en œuvre du principe de gestion de proximité des déchets, dont la Cour des Comptes a réaffirmé, pour les collectivités territoriales, le caractère cardinal, dans son rapport public annuel 2014, mais il tire aussi la conséquence d’un constat de synergies à renforcer.
En effet, les entreprises de l’économie sociale et solidaire sont présentes dans le domaine de la gestion des déchets, en particulier pour la préparation pour réutilisation et le recyclage, qui appellent le plus souvent des emplois peu qualifiés, qui correspondent bien à la mission des entreprises d’insertion des personnes éloignées de l’emploi. Mais elles pourraient l’être de manière plus prononcée.
Environ 10 millions de tonnes de déchets correspondant à des catégories produits susceptibles de faire l’objet d’un réemploi ou d’une réutilisation ont été générés en 2011. Le réemploi et la réutilisation en évitent 825 000 tonnes (données 2011) (10).
(Source : Plan national de prévention des déchets : 2014-2020)
Parmi les freins au développement du réemploi, de la réutilisation et de la réparation identifiés, la faiblesse et le manque de visibilité des acteurs ont été mis en avant par le Plan national de prévention des déchets 2014-2020.
Favoriser l’accès aux gisements pour les structures réalisant des activités de réemploi et de réutilisation ainsi que soutenir les activités de collecte permettant de préserver le potentiel de réemploi apparaissent à votre rapporteur pour avis de nature à desserrer ce frein.
Il se félicite donc de l’insertion de ces deux nouvelles exigences dans le cahier des charges des éco-organismes, qui s’inscrit dans l’esprit d’« économie circulaire » promue par les conférences environnementales de 2012 et de 2013.
Cet esprit l’a poussé à être ambitieux. Le mode de gestion des déchets par les filières dites « REP » a fait la preuve de son efficacité, mais des progrès peuvent encore être faits.
Le Plan national de prévention des déchets 2014-2020, qui identifie, à la suite de la conférence environnementale de septembre 2013, les mesures à mettre en place pour augmenter significativement la réutilisation et le recyclage des déchets et diminuer leur mise en décharge, indique ainsi que les filières REP pourraient être davantage mises au service de la prévention des déchets. À l’heure actuelle, certaines filières REP réalisent déjà, de fait, des actions liées à la prévention des déchets, bien que la prévention ne soit pas mentionnée explicitement dans le code de l’environnement.
Votre rapporteur pour avis a donc proposé par les amendements CD38 et CD39 d’introduire la prévention des déchets comme l’un des objectifs auxquels les producteurs de produits soumis à filière REP doivent pourvoir ou contribuer, et de renforcer l’ancrage territorial de la gestion des déchets par la prise en compte des investissements induits par cette gestion.
Lors de l’examen du projet de loi en séance publique, le Sénat a souhaité compléter le dispositif initial du projet de loi par un article additionnel (article 50 bis, issu de l’adoption de l’amendement n° 258 rectifié (11)) traitant de la notion de commerce équitable, qui est aujourd’hui régie par l’article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.
Les produits issus du commerce équitable sont des biens et services produits, vendus ou échangés selon un partenariat commercial de long terme, basé sur le dialogue, la transparence et le respect, qui permet, outre un accès facilité au marché pour les producteurs marginalisés et le renforcement de la capacité desdits producteurs et travailleurs à se structurer, des relations commerciales qui, d’une part, tiennent compte de la protection des ressources naturelles et, d’autre part, permettent aux producteurs et aux travailleurs de vivre dans des conditions décentes.
Ce commerce permet de sensibiliser les consommateurs à l’impact qu’ils peuvent avoir directement ou indirectement par leurs comportements d’achats.
Il participe à ce titre pleinement de la stratégie nationale de la transition écologique (anciennement stratégie nationale du développement durable, votre rapporteur pour avis a proposé l’amendement rédactionnel CD24 modifiant en ce sens le I de l’article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 précitée).
Faisant suite à une longue période de progression, ce commerce a encore connu une croissance de 10 % en 2012 et un sondage IPSOS en juillet 2012 indiquait que 98 % des Français en avaient déjà entendu parler (12). De plus, un certain nombre d’initiatives, tout particulièrement en matière agricole (circuits courts, associations pour le maintien d’une agriculture paysanne, épiceries solidaires) ont été mises en place sur notre territoire même par des producteurs, s’appuyant sur des pratiques écologiques et innovantes, sources de lien social et d’emplois sur les territoires, et revendiquant cette qualité.
Ces deux phénomènes conjugués justifient donc aux yeux de votre rapporteur pour avis :
– que la définition juridique de la notion de commerce équitable soit actualisée ;
– et que cette notion soit étendue, dans certains cas, à des activités de commerce équitable pour des producteurs qui ne sont pas situés dans des pays dits « en développement ».
Si votre rapporteur pour avis juge donc très pertinente l’élargissement par le Sénat de la notion de commerce équitable et la partage pleinement, il s’interroge sur les modalités que ce dernier a retenues pour définir les caractéristiques, précisées ultérieurement par décret en Conseil d’État, que devrait remplir une relation commerciale pour pouvoir être qualifier d’équitable :
– une durée prédéterminée,
– une répartition plus équitable de la valeur ajoutée entre l’ensemble des acteurs de la filière,
– un encadrement des variations des prix permettant une répercussion équitable des fluctuations des coûts de production.
Trois points méritent d’être soulignés :
– les filières d’approvisionnement sont aujourd’hui doubles. Elles reposent, d’une part, sur des chaînes intégrées, dans lesquelles les produits sont importés et/ou distribués par des organismes qui ont le commerce équitable pour mission essentielle et activité principale, et, d’autre part, sur des produits certifiés vendus dans des magasins « classiques ». Les acteurs du commerce équitable entendus par votre rapporteur pour avis n’ont pas souhaité revenir sur cette double filière, acceptée et reconnue au niveau international ;
– les conditions ainsi posées pour définir la relation commerciale équitable seront malaisées à appliquer, et plus encore à contrôler, compte tenu de la multiplicité et de la diversité des relations visées ;
– un effort conséquent a été fourni depuis plusieurs décennies par les acteurs du secteur eux-mêmes pour développer et promouvoir les meilleurs standards possibles en matière d’intégrité, de transparence et de responsabilité, afin de maintenir et protéger la confiance de toutes les parties prenantes.
En conséquence, votre rapporteur pour avis juge plus pertinent de rapprocher la définition particulière retenue par la France de celle élaborée par les acteurs eux-mêmes et validée au niveau international, dans un souci de lisibilité et de cohérence.
Tel était le sens des deux amendements qu’il avait proposés à l’article 50 bis pour discussion lors de la réunion de la Commission.
Toutefois, une réflexion est entamée par le ministère de tutelle de la Commission nationale du commerce équitable (CNCE). Cette dernière, qui a notamment pour mission de reconnaître officiellement les organisations qui participent au commerce équitable, et d’assurer la lisibilité des certifications, n’a en effet pas à ce jour entièrement répondu aux espoirs placés en elle lors de sa création en 2010. Par ailleurs, votre rapporteur pour avis a la volonté de travailler en coordination étroite tant avec les acteurs eux-mêmes qu’avec le rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères, également saisie de cet article, afin de parvenir à une solution satisfaisante en termes de crédibilité et de mise en œuvre.
Aussi, tirant parti du calendrier étiré des travaux des commissions sur ce projet de loi, votre rapporteur pour avis se propose, après avoir exposé le principe de sa position, de continuer à travailler à une rédaction appropriée du II de l’article 60 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005, en vue de l’examen par la commission des affaires économiques.
Ce souci de crédibilité lui fait par ailleurs également approuver la modification de l’article L. 121-2 du code de la consommation portée par l’article 50 du projet de loi, qui facilite l’exercice par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de sa mission, en faisant obligation aux importateurs et responsables de la première mise sur le marché français d’obtenir auprès des producteurs même étrangers les documents de preuve quant aux propriétés alléguées des produits se revendiquant solidaires ou équitables.
La commission a examiné pour avis, le mardi 25 février 2014, sur le rapport de M. Philippe Noguès, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l’économie sociale et solidaire (n° 1536).
M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je rappelle que, si c’est la commission des affaires économiques qui est saisie au fond, cinq autres commissions permanentes s’en sont saisies pour avis, celles des affaires culturelles et de l’éducation, des affaires étrangères, des affaires sociales, des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, et la nôtre.
Notre saisine porte sur les articles : 1er, 2, 5A, 5B, 5, 6, 7, 9, 13, 14, 21, 35, 39, 49, 50 et 50 bis.
La commission a reçu 34 amendements. Ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution trois amendements quasiment identiques : le CD30 du rapporteur, le CD13 de M. Jean-Jacques Cottel et le CD20 de M. François-Michel Lambert, portant création de charges publiques non gageables.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire marque la volonté du Gouvernement et de la majorité de favoriser, face à la triple crise économique, écologique et démocratique à laquelle nous sommes confrontés, des solutions économiques, sociales et environnementales nouvelles, des façons de décider, d’entreprendre et de vivre ensemble différentes.
Je veux le rappeler, l’économie sociale et solidaire, c’est 10 % de la population active occupée et des millions de bénévoles, adhérents et sociétaires.
Le projet de loi poursuit trois grands objectifs : mieux définir le périmètre et les valeurs de l’économie sociale et solidaire, mieux la structurer dans les territoires et au niveau national en rénovant son cadre institutionnel, lui permettre de changer d’échelle et de se développer, et ainsi construire une stratégie de croissance plus ambitieuse, plus riche en emplois, plus juste et plus durable. Il s’agit de lui donner les moyens de « polliniser » l’économie classique, pour contribuer à remettre l’homme et ses besoins au cœur de la décision économique. Je partage pleinement cette ambition.
Le titre Ier est consacré à la définition du champ de l’économie sociale et solidaire et à la structuration des politiques qui y concourent. Le titre II comprend des dispositions facilitant la transmission d’entreprises à leurs salariés. Les titres III à VI entendent moderniser et développer les différentes familles de l’économie sociale et solidaire, respectivement : les coopératives, les sociétés d’assurance, les mutuelles et les institutions de prévoyance, les associations, et les fondations et fonds de dotation. Le secteur spécifique de l’insertion par l’activité économique est concerné par le titre VII. Enfin, le titre VIII contient des dispositions diverses.
« Produire autrement », « entreprendre autrement », « consommer autrement » sont autant de préoccupations qui entrent en résonance directe avec le champ de compétence de notre commission, et qui justifient qu’elle se soit saisie pour avis de ce texte, qu’il s’agisse de cohésion sociale et territoriale, d’ancrage territorial des emplois, de la responsabilité sociale et environnementale des organisations, de la protection de l’environnement et des ressources, bref d’un développement durable. Notre commission a limité sa saisine à seize articles, et a centré ses travaux sur les notions d’utilité et de responsabilité sociales, et sur l’ancrage territorial de l’économie sociale et solidaire.
Les auditions auxquelles j’ai procédé en tant que rapporteur pour avis, seul ou conjointement avec le rapporteur au fond de la commission des affaires économiques, ont confirmé la pertinence de ce projet de loi : tous les acteurs l’ont accueilli avec une grande satisfaction, ce qui confirme qu’il était très attendu et qu’il répond à un réel besoin.
Je salue l’équilibre trouvé par le Gouvernement et nos collègues du Sénat, qui ont voulu à juste titre que le périmètre de l’économie sociale et solidaire ainsi redéfini soit le plus inclusif possible, combiné à un niveau d’exigence élevé. Le projet de loi intègre non seulement les acteurs dits « historiques » – coopératives, mutuelles, associations –, définis comme faisant automatiquement partie de l’économie sociale et solidaire par leurs statuts, mais aussi, sous conditions, des entreprises qui en partagent les valeurs et les principes, même si elles n’en adoptent pas les statuts. Car ces deux manières d’entreprendre concourent aujourd’hui en France à créer non seulement de l’activité mais aussi de l’emploi et à conjuguer activité économique et utilité sociale.
Cet équilibre est reflété par l’articulation entre les articles 1er, 2 et 7. Sont ainsi reconnus acteurs de l’économie sociale et solidaire les acteurs « historiques », et les entreprises commerciales qui recherchent une utilité sociale au sens de l’article 2, et qui appliquent les principes de gestion restreignant la maximisation du profit précisés au II de l’article 1er. L’article 7 définit par ailleurs un sous-ensemble, les « entreprises solidaires d’utilité sociale », dont l’agrément leur ouvre des droits supplémentaires en matière de financement, sous réserve du respect d’un certain nombre de critères, en particulier la recherche d’une utilité sociale pour objet principal, telle que définie par l’article 2.
L’utilité sociale, au cœur donc de la définition de l’économie sociale et solidaire pour les nouveaux acteurs, inclut spécifiquement le développement durable, et je m’en félicite. L’article 2 précise ainsi que les entreprises qui concourent au développement durable sont considérées comme d’utilité sociale, sous réserve toutefois que leur activité soit également liée à un objectif social ou de maintien et de renforcement de la cohésion territoriale.
Au-delà de cet effort de redéfinition et de clarification du périmètre, le projet de loi vise en second lieu à mieux articuler les politiques territoriales et l’économie sociale et solidaire. Parce qu’elle participe de la promotion d’un modèle de développement qui crée des emplois non délocalisables et qui produit du lien social, l’économie sociale et solidaire contribue à son échelle au développement des territoires. Ainsi, l’article 5 offre une reconnaissance législative aux pôles territoriaux de coopération économique déjà mis en place de façon expérimentale depuis 2011. Je ne peux que m’en féliciter car les pôles territoriaux de coopération économique contribuent à redynamiser les territoires et à sauvegarder ou créer des emplois, et favorisent un modèle de développement durable et respectueux des hommes.
Par ailleurs, le plafond d’investissement des collectivités territoriales dans les sociétés coopératives d’investissement collectif (SCIC) est rehaussé à l’article 21.
Le Sénat a apporté deux ajouts au projet initial : l’un, à l’article 5 A, qui prévoit l’intégration par les régions d’une stratégie territoriale de l’économie sociale et solidaire. L’examen annoncé du projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi réécrit peut nous conduire à nous interroger sur l’opportunité de maintenir cet article. Toutefois, compte tenu du calendrier des travaux de la commission, et dans l’attente des dispositions précises de ce texte, il me semble préférable, à ce stade, de maintenir cet article. L’article 5 B prévoit quant à lui la tenue d’une conférence régionale de l’économie sociale et solidaire tous les deux ans.
Enfin, l’article 6 intègre un volet « économie sociale et solidaire » dans les contrats de développement territorial du Grand Paris.
En ce qui concerne la gestion des déchets, l’article 49 complète les modalités d’exercice de la mission d’intérêt général des éco-organismes, constatant les synergies existantes. En effet, les entreprises de l’économie sociale et solidaire sont présentes dans le domaine de la gestion des déchets qui permet aux entreprises d’insertion de mener à bien leur mission principale de ramener vers le monde du travail des personnes en situation de fragilité. Leur mode d’entreprendre est de surcroît un atout pour combler les manques constatés dans certaines filières, faute de rentabilité suffisante.
L’article 9 prévoit l’adoption d’un schéma de promotion des achats socialement responsables, qui doit permettre de fixer des objectifs d’intégration sociale ou professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés. Ce schéma comporte toutefois deux limites : seule la clause sociale est concernée, et en sont exemptés les acheteurs publics dont le montant total annuel d’achats est inférieur à un seuil fixé par décret. Malgré ces limites, ce nouveau dispositif doit être salué. Mais l’attente de la transposition de la directive européenne sur les marchés publics qui vient d’être adoptée nous contraint dans nos propositions de réforme.
Le projet de loi contient également des dispositions concernant la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE). La suppression – sans doute par erreur –, par une loi de 2010, des seuils applicables en matière de RSE, avait placé les acteurs statutaires de l’économie sociale et solidaire dans une situation plus contraignante que celle des sociétés commerciales. Le texte corrige cette anomalie pour, respectivement, les coopératives relevant de la loi de 1947, les coopératives agricoles et les sociétés d’assurance mutuelles.
Naturellement, je soutiens pleinement la volonté du Gouvernement de rétablir l’égalité de traitement, ce qui suppose, comme je vous le proposerai par voie d’amendement, d’étendre notre effort d’harmonisation à l’obligation de soumettre le rapport extra-financier à un organisme tiers indépendant, conformément à l’article L. 225-102-1 du code de commerce.
Pour terminer, le Sénat a souhaité compléter le projet de loi par un article additionnel portant sur le commerce équitable, l’article 50 bis, qui apporte une définition juridique actualisée de la notion de commerce équitable et rend possible son extension à des échanges économiques Nord-Nord et non plus uniquement Nord-Sud.
Ce texte poursuit donc un objectif ambitieux et se donne les moyens de l’atteindre. Je vous proposerai de l’affiner encore, pour les articles dont nous sommes saisis, en adoptant un certain nombre d’amendements et vous inviterai ensuite à l’adopter.
M. Serge Bardy. En février 2013, j’ai eu le plaisir d’accueillir le ministre de l’économie sociale et solidaire dans ma circonscription, en Maine-et-Loire, pour une série d’échanges de points de vue et de propositions avec des acteurs engagés dans l’économie sociale et solidaire. Jusque-là et depuis le passage en 2000 de Guy Hascoët au secrétariat d’État chargé de l’économie solidaire, aucun signal fort n’avait été donné aux acteurs de ces entreprises, qui ne disposaient plus de réel interlocuteur, et cela malgré les 10 % de PIB et les 2,4 millions d’emplois qu’ils représentent. Dans la région des Pays de la Loire, l’économie sociale et solidaire représente 13 % des emplois – contre une moyenne nationale de 10 % – et plus de 150 000 emplois. Le renouveau de l’économie sociale et solidaire dont ce texte est une manifestation évidente ne peut que me réjouir.
Je proposerai neuf amendements que la quasi-totalité de nos collègues commissaires du groupe SRC ont cosignés. La prise en compte des aspects environnementaux et des logiques de proximité fera l’objet de riches échanges au titre des articles 9 et 49.
La mission interministérielle que je dirige depuis janvier sur le déploiement de l’économie circulaire au sein de la filière du papier recyclé m’amène à m’intéresser plus en détail au rôle de premier ordre joué par les acteurs de l’économie sociale et solidaire. Je suis persuadé que les réformes proposées ici vont dans le bon sens puisqu’elles permettront de clarifier, de fluidifier et de développer les initiatives innovantes de ces acteurs qui bouillonnent dans nos territoires et sont souvent précurseurs de projets et de dynamiques qui, lorsque le marché est réactif et la méthodologie adaptée, ne manquent pas d’aiguiser les appétits d’acteurs de l’économie de marché. C’est à ces acteurs pionniers que nous rendons aujourd’hui un hommage appuyé.
M. Martial Saddier. Les députés du groupe UMP sont très favorables à l’économie sociale et solidaire et, contrairement à ce qui vient d’être avancé, lors des législatures précédentes, d’importantes avancées ont été obtenues, en particulier sur le commerce équitable, grâce à Antoine Herth et Christian Jacob, avancées qui ont permis une clarification à la fois pour les acteurs et pour les consommateurs. Or nous sommes inquiets à l’idée que ce texte puisse remettre ces progrès en cause.
En effet, nous craignons que les dispositions prévues aux articles 1er et 7 ne suscitent l’émergence d’une concurrence déloyale entre les acteurs – entre les associations et les entreprises à vocation commerciale, en particulier pour les services à la personne.
Ensuite, l’article 50 bis remet en cause l’article 60 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, qui a le mérite de définir le commerce équitable comme un outil puissant du développement durable dans une optique d’échanges Nord-Sud. Nous considérons que le présent texte constitue une véritable remise en question des travaux réalisés ces dix dernières années par l’Assemblée et le Sénat. Cet article supprime en outre la commission nationale du commerce équitable qui a pour but de définir un corpus, des critères et des règles précisant les démarches du commerce équitable qui en avait bien besoin. Cette suppression accroîtra la confusion des consommateurs.
Ces inquiétudes sont légitimes et importantes. Nous nous prononcerons donc en fonction de l’adoption ou non de certains amendements.
M. François-Michel Lambert. Je remercie Serge Bardy d’avoir rappelé l’histoire politique de l’économie circulaire, le premier secrétaire d’État chargé de ce domaine étant Guy Hascoët, alors membre du parti Vert et aujourd’hui d’Europe Écologie les Verts. Il appartenait au gouvernement de la gauche plurielle qui a su à l’époque construire une solidarité au-delà de tensions normales dues à des différences qui nous permettent d’être innovants et d’aller loin. On regrettera qu’il ait fallu attendre le retour de la gauche pour reprendre le flambeau.
Ce projet de loi est très attendu des écologistes pour promouvoir et faire croître un modèle de développement économique alternatif au modèle dominant : le modèle productiviste et financiarisé qui a montré ses limites. C’est la première fois qu’un texte va enfin définir et encadrer ce secteur. L’économie sociale et solidaire n’est pas une « niche », mais un modèle de développement à part entière, créateur d’emplois et porteur de valeurs, bien au-delà du seul profit : solidarité, insertion, proximité mais aussi réduction de l’empreinte écologique.
Pour redonner du sens à l’échange face aux dérèglements de l’économie par la finance, l’économie sociale et solidaire est une réponse aussi efficace que l’interventionnisme en matière de reprise de sites industriels.
Nous soutenons donc le texte présenté par Benoît Hamon, enrichi au Sénat, notamment sur la reconnaissance des filières de l’ESS, sur la définition de l’environnement, le développement durable, la démocratie dans l’entreprise, et la définition de l’utilité sociale.
Une fois n’est pas coutume, le texte est examiné par l’Assemblée après une première lecture au Sénat. Les députés écologistes s’inscrivent par conséquent résolument dans la continuité des travaux de leurs collègues sénateurs. Il reste toutefois des améliorations à apporter pour faire de ce dispositif un véritable support à l’essor d’une économie sociale, solidaire, et écologiste.
Les écologistes portent ainsi une attention toute particulière aux principes de la démocratie dans l’entreprise – un homme, une voix –, ainsi qu’à l’encadrement des écarts de rémunération. Il s’agira d’utiliser le levier des marchés publics pour favoriser l’essor de l’économie sociale et solidaire, de prévoir la reprise de leur entreprise par les salariés, voire le droit de reprise préférentielle par ceux-ci dans le cas où l’entreprise est saine, enfin de renforcer les dimensions territoriale et européenne de l’économie sociale et solidaire.
Nos amendements portent sur les nouveaux indices de l’économie sociale et solidaire, ainsi que sur les enjeux de la transition énergétique, en particulier l’investissement participatif. Au-delà, le groupe écologiste prépare des amendements sur l’alimentation en circuit court et la consolidation des contrats alimentaires territoriaux, la reconnaissance des espaces tests, le recours accru aux marchés publics comme levier de promotion de l’économie sociale et solidaire, mais aussi sur une meilleure définition de la coopération en milieu agricole, l’introduction de la notion de solidarité entre générations, enfin la réduction de l’empreinte écologique des activités économiques.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Nous avons organisé de nombreuses auditions, Monsieur Saddier, sans percevoir de crainte de déstabilisation de la part des acteurs historiques qui, tout en admettant que l’«inclusivité » n’était pas dans leurs gênes, y voient des avantages, d’autant que des garanties ont été apportées, en particulier par l’article 2. On ne pourra obtenir d’agrément, donc de financements nouveaux, sans respecter certains critères puisqu’il y a articulation entre les articles 1er, 2 et 7. Cette articulation limite donc le risque que vous évoquiez.
Quant à l’article 50 bis, j’ai vu au cours de mes auditions la plateforme du commerce équitable, qui accueille favorablement cette extension. Reste à en préciser les modalités, et une réflexion est en cours à ce sujet, qui inclut la commission nationale du commerce équitable (CNCE). Nous y reviendrons lors de l’examen de cet article.
Pour finir, je partage les propos tenus par Serge Bardy et François-Michel Lambert, et admets que des améliorations sont sans doute possibles.
TITRE IER
DISPOSITIONS COMMUNES
Chapitre Ier
PRINCIPES ET CHAMP DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE
Article 1er
Définition de l’économie sociale et solidaire
L’article 1er porte une nouvelle définition, inclusive, de l’économie sociale et solidaire, qui en précise les principes et en complète les acteurs.
Il ajoute en effet aux acteurs historiques de cette dernière (coopératives, mutuelles, sociétés d’assurance mutuelle, fondations ou associations) les sociétés commerciales qui, tout en ayant fait le choix de ne pas relever de l’un des quatre statuts classiques, adoptent un mode d’entreprendre qui se rapproche des principes qui fondent les statuts : une finalité sociale, environnementale ou sociétale ; un principe de « lucrativité » limitée ; une gouvernance participative incluant les différentes parties prenantes.
À cette fin, il définit précisément les conditions dans lesquelles ces sociétés commerciales peuvent être considérées comme relevant de l’économie sociale et solidaire, ainsi que celles dans lesquelles elles peuvent faire publiquement état de cette qualité.
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La commission examine l’amendement CD4 de M. Serge Bardy.
M. Serge Bardy. Il s’agit, à la seconde phrase de l’alinéa 6, après les première et dernière occurrences du mot : « liquidation », d’insérer le signe et les mots : «, de cession volontaire ».
Cet amendement vise à ne pas se limiter à la seule liquidation, qui est un acte de justice.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. L’amendement peut paraître de prime abord cohérent. Toutefois l’article 1er porte les principes communs de l’économie sociale et solidaire à partir de ceux définis par les acteurs historiques. La liquidation est ainsi prévue par le texte parce qu’elle l’est déjà pour les coopératives. Or l’élargissement du dispositif à la cession volontaire aboutirait à un déséquilibre entre les coopératives et les nouveaux acteurs puisque les coopératives ne seraient pas concernées – car pour qu’elles le soient, il faudrait modifier les lois spéciales qui les régissent sous le « chapeau » de la loi de 1947. En outre, quid des cessions partielles ? Pour toutes ces raisons, j’y serai défavorable.
L’amendement CD4 est retiré.
La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 1er sans modification.
Article 2
Définition des entreprises recherchant une utilité sociale
Cet article définit les conditions dans lesquelles une entreprise peut être considérée comme recherchant une utilité sociale au sens de la présente loi et donc remplir l’une des conditions cumulatives lui permettant de revendiquer son appartenance à l’économie sociale et solidaire.
Son objectif principal doit être de soutenir des personnes en situation de fragilité soit du fait de leur situation économique ou sociale soit du fait de leur situation personnelle, de préserver ou de développer le lien social ou la cohésion territoriale, ou de concourir au développement durable à la condition que cette activité ait un lien avec l’un ou l’autre des deux premiers objectifs cités.
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La commission examine l’amendement CD19 de M. Denis Baupin.
M. François-Michel Lambert. Nous devons mobiliser tous les acteurs en faveur de la transition énergétique. Celle-ci doit donc être explicitement mentionnée à l’alinéa 4 de l’article 2, après la référence au développement durable.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. J’ai dans un premier temps regretté la rédaction du Sénat dans le sens où le développement durable n’était plus une condition d’utilité sociale à part entière. Cela s’explique néanmoins par l’articulation avec les articles 1er et 7, afin de privilégier les acteurs de la transition écologique « manière économie sociale et solidaire » et afin d’éviter les effets d’éviction que subiraient les entreprises sociales en matière de financement alors que d’autres modes de financement existent pour les entreprises qui concourent au développement durable.
En outre, il y a une volonté, à terme, de permettre à certaines des entreprises qui concourent au développement durable, en matière d’énergie notamment, d’accéder aux dispositifs fiscaux ISF-PME ou Madelin. Or ces derniers sont soumis à des conditions restrictives d’accès, qui, pour pouvoir être levés pour un certain type d’acteurs, nécessitent de pouvoir s’appuyer sur une spécificité tangible de leur modèle, qui serait ici par exemple la mise en œuvre de solidarités territoriales. La précision que vous apportez s’inscrit parfaitement dans cette démarche et j’y suis favorable à condition que votre amendement soit rectifié et qu’on remplace le mot « et » par le mot « ou », faute de quoi on transforme l’ajout en condition cumulative.
M. François-Michel Lambert. Vous avez tout à fait raison.
La commission adopte l’amendement CD19 ainsi rectifié.
Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 ainsi modifié.
Chapitre II
ORGANISATION ET PROMOTION DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE
Section 3
Les politiques territoriales de l’économie sociale et solidaire
Article 5 A
Stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire
Cet article, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat, prévoit l’élaboration par la région d’une stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire, intégrée dans le schéma régional de développement économique.
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La commission examine l’amendement de précision CD35 du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Ce texte a vocation à permettre le développement de l’économie sociale et solidaire dans les territoires alors que le projet de loi de décentralisation, en cours de réécriture, devrait fondre en un seul texte le projet de loi sur les solidarités territoriales et celui sur la mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi, qui conférera aux régions la compétence du développement économique. Nous rencontrons également un problème de calendrier : notre commission examine aujourd’hui le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire alors que le projet de loi portant sur la décentralisation est annoncé pour le 9 avril.
Puisque ce texte se veut fondateur, il me semble important que le rôle des collectivités territoriales y soit mentionné. Je vous propose donc de maintenir cet article, avec les modifications rédactionnelles proposées par cet amendement, en attendant la réécriture à venir de l’article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales.
La commission adopte l’amendement CD35.
Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 5A ainsi modifié.
Article 5 B
Conférence régionale de l’économie sociale et solidaire
Cet article, introduit par la commission des affaires économiques du Sénat, prévoit la tenue d’une conférence régionale de l’économie sociale et solidaire, réunissant tous les acteurs et partenaires, à l’initiative du représentant de l’État dans la région et du président du conseil régional. Il en précise la périodicité et les thèmes.
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La Commission est saisie de l’amendement CD36 rectifié du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Le projet de loi prend ici acte de ce qui existe déjà : les conférences régionales, organisées par les acteurs de manière assez libre. L’amendement vise à favoriser la coordination des acteurs locaux en articulant la stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire avec l’organisation de la conférence.
La Commission adopte l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CD9 de M. Serge Bardy.
M. Serge Bardy. Cet amendement vise à préciser que seuls les réseaux locaux d’acteurs qui agissent dans le champ de l’économie sociale et solidaire sont concernés, sans quoi les nombreux réseaux locaux d’acteurs qui existent dans nos territoires pourraient tous demander à intégrer la conférence régionale.
Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.
Puis elle en vient à l’amendement CD8 de M. Serge Bardy.
M. Serge Bardy. Il s’agit, au-delà des débats sur les orientations, les moyens et les résultats, de clore la conférence régionale de l’économie sociale et solidaire par une série de propositions structurées qui alimenteront utilement la stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire visée à l’article 5 A. Ces propositions pourront en effet apporter au travail du comité d’élaboration de la stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire, par nature plus restreint que la conférence, des bases solides et nourries des attentes de toutes les parties prenantes.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Avis favorable à cette articulation thématique, qui complète l’articulation temporelle à laquelle procédait mon amendement CD36 rectifié. Je vous propose simplement de remplacer « pourront » par « peuvent ».
M. Serge Bardy. D’accord.
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 5 B ainsi modifié.
Article 5
Pôles territoriaux de développement économique
Cet article apporte une reconnaissance législative aux pôles territoriaux de développement économique et définit les conditions dans lesquelles l’État leur apportera son soutien à certains d’entre eux.
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La Commission examine l’amendement CD31 du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Cet amendement tend à réécrire l’article 5. Il en simplifie le I pour le rendre plus fluide. Il apporte au II une précision essentielle : seuls certains pôles territoriaux de coopération économique ont vocation à être soutenus par l’État dans le cadre d’appels à projets. Enfin, il ajoute au III la notion de suivi.
La Commission adopte l’amendement, exprimant par ce vote un avis favorable à l’adoption de l’article ainsi rédigé.
En conséquence, les amendements CD7, CD6 et CD5 tombent.
Article 6
(article 21 de la loi n° 2010-597 relative au Grand Paris)
Prise en compte des entreprises de l’économie sociale et solidaire dans les contrats de développement territorial
Cet article ajoute aux règles existantes relatives aux contrats de développement territorial, qui concernent leur périmètre territorial et les politiques publiques portées par eux, l’obligation de prévoir la prise en compte des entreprises de l’économie sociale et solidaire appartenant à leur territoire.
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* *
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article sans modification.
Article additionnel après l’article 6
La Commission est saisie de l’amendement CD37 du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Les dispositions de l’article 6 ne concernent que le Grand Paris, cet amendement vise à faciliter la prise en compte de l’économie sociale et solidaire sur tout le territoire en l’intégrant aux plans et schémas de planification dont la liste est fixée par décret.
La Commission adopte l’amendement
Chapitre III
LES DISPOSITIFS QUI CONCOURENT AU DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES DE L’ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE
Section 1
Les entreprises solidaires d’utilité sociale
Article 7
(article L. 3332-17-1 du code du travail)
Définition de l’agrément « entreprise solidaire d’utilité sociale »
Cet article définit un nouvel agrément « entreprise solidaire d’utilité sociale », remplaçant l’agrément « entreprise solidaire », et dont les conditions, posées à l’article 7, s’articulent avec celles définies aux articles 1er et 2.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article sans modification.
Section 3
La commande publique
Article 9
Schéma de promotion des achats publics socialement responsables
Cet article prévoit l’adoption par les acheteurs publics, à l’exception de l’État et ses établissements publics autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial, d’un schéma de promotion des achats publics responsables lorsque ces achats dépassent un montant annuel défini par décret.
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La Commission étudie l’amendement CD3 de M. Serge Bardy.
M. Serge Bardy. De nombreuses organisations de l’économie sociale et solidaire ont investi le secteur environnemental et pourraient ainsi bénéficier de la nouvelle obligation que l’article impose aux pouvoirs adjudicateurs visés à cet article. Les marchés publics doivent être exemplaires en matière non seulement sociale, mais environnementale.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. L’article vise à orienter les achats publics vers l’économie sociale et solidaire. En règle générale, les marchés susceptibles de comporter des clauses sociales et ceux que concernent des clauses environnementales sont différents. Ainsi, le service des achats de l’État en différencie-t-il l’usage. Dès lors, un schéma commun à ces deux types de marchés n’aurait guère de sens.
Toutefois, et parce que je suis sensible à votre souhait d’intégrer à l’article la dimension environnementale, j’émettrai un avis favorable à votre amendement. Ne sommes-nous pas la commission du développement durable ? Ne nous illusionnons pas : ce ne sera sans doute qu’un amendement d’appel, car je serai surpris qu’il passe le cap de l’examen par la commission saisie au fond. Mais il est légitime de vouloir inciter les acheteurs publics concernés à s’interroger sur leur logique d’achat et à utiliser au mieux la possibilité, offerte par le code des marchés publics, d’intégrer à ces derniers des clauses non seulement sociales, mais environnementales.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, elle adopte l’amendement CD14 de M. Serge Bardy.
Elle émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 9 ainsi modifié.
La Commission est saisie des amendements identiques CD15 de M. Jean-Jacques Cottel et CD21 de M. François-Michel Lambert.
M. Jean-Jacques Cottel. Si l’on veut faire de la commande publique un réel vecteur de sécurisation et de développement de l’économie sociale et solidaire, il est indispensable de préciser ou de modifier plusieurs articles du code des marchés publics. Tel est le sens de l’amendement CD15.
M. François-Michel Lambert. L’amendement CD21 est identique.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. L’adoption en janvier de la directive européenne relative aux marchés publics va de toute façon imposer une révision du code. Il convient de ne pas morceler celle-ci. Ainsi, l’article 67 de la nouvelle directive intègre en effet aux critères d’attribution la qualité. Or l’amendement ne propose de remplacer la performance par la qualité à l’article 53 du code des marchés publics que pour les critères liés à l’insertion des publics. J’émets donc un avis défavorable.
M. le président Jean-Paul Chanteguet. Retirez-vous vos amendements ?
M. Jean-Jacques Cottel. Oui, dans la mesure où il y aura une révision du code.
M. François-Michel Lambert. Je maintiens mon amendement CD21, car j’aimerais que nous l’adoptions à l’unanimité, fût-ce à titre symbolique et quitte à le retirer par la suite.
L’amendement CD15 est retiré.
La Commission rejette l’amendement CD21.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT DES COOPÉRATIVES
Chapitre Ier
DISPOSITIONS COMMUNES AUX COOPÉRATIVES
Section 1
Développement du modèle coopératif
Article 13
(articles 1er, 3, 3 bis, 5 à 10, 18, 19 septies, 22, 23 et 25 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ; article L. 512-36 du code monétaire et financier)
Simplification et modernisation du statut des coopératives
Cet article modifie la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, afin de simplifier et moderniser ce dernier. Il précise en particulier les conditions dans lesquelles les coopératives régies par cette loi publient des informations sur la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leurs activités, ainsi que sur leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable.
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* *
La Commission examine l’amendement CD29 du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Cet amendement va de pair avec mes amendements CD28 et CD27.
La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement impose des conditions de publication et de vérification des données extra-financières aux sociétés cotées, ainsi qu’aux sociétés non cotées dépassant un seuil fixé à l’article R.225-104 du code du commerce, soit 100 millions d’euros de total de bilan ou de chiffre d’affaires net et 500 salariés permanents en moyenne au cours de l’exercice.
La loi du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière a supprimé – sans doute par erreur – le renvoi aux conditions de seuil pour les coopératives relevant de la loi de 1947, les coopératives agricoles, les sociétés d’assurance mutuelles et les mutuelles, qui se sont ainsi trouvées soumises à des obligations plus contraignantes que les sociétés non cotées relevant du code du commerce.
Le Gouvernement a réintroduit ces seuils pour les mutuelles et les établissements de crédit dans la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises. Il fait de même pour les coopératives à l’article 13 du présent projet de loi, pour les coopératives agricoles à l’article 14 et pour les sociétés d’assurance mutuelles à l’article 39. Mais cette harmonisation laisse subsister une inégalité de traitement en matière de vérification des informations extra-financières par un organisme tiers indépendant : les sociétés d’assurance mutuelles y sont soumises par l’article 39, les coopératives peuvent y être soumises aux termes de l’article 13, mais rien n’est prévu pour les coopératives agricoles ni pour les mutuelles.
Je propose donc ici de soumettre les coopératives qui dépassent les conditions de seuil régissant la publication de leurs données extra-financières à l’obligation de vérification de ces données par un organisme tiers indépendant. Les représentants de la filière y sont eux-mêmes plutôt favorables.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 13 ainsi modifié.
Section 2
La révision coopérative
Article 14
(articles 19 quater, 19 duodecies, 25-1 à 25-5 [nouveaux], 27, 27 bis et 28 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ; article 54 bis de la loi n° 78-763 du 19 juillet 1978 portant statut des coopératives ouvrières de production ; article 29 de la loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités d’économie sociale ; articles L. 524-2-1, L. 527-1-2 [nouveau] et L. 931-27 du code rural et de la pêche maritime ; articles L. 422-3 et L. 422-12 du code de la construction et de l’habitation)
Création d’un régime général de révision coopérative
Cet article instaure un régime général de révision des sociétés coopératives et y soumet les différentes familles de coopératives, au besoin en l’adaptant au regard des spécificités des régimes particuliers de révision dont elles font déjà l’objet. Il précise en outre les conditions dans lesquelles les coopératives agricoles, régies par le code rural et de la pêche maritime, publient des informations sur la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leurs activités, ainsi que sur leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable.
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La Commission est saisie de l’amendement CD28 du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Cet amendement a le même objet que l’amendement CD29, mais pour les coopératives agricoles.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 14 ainsi modifié.
Chapitre II
DISPOSITIONS PROPRES À DIVERSES FORMES DE COOPÉRATIVES
Section 2
Les sociétés coopératives d’intérêt collectif
Article 21
(articles 19 quinquies, 19 septies, 19 terdecies [nouveau] et 19 quaterdecies de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération)
Assouplissement du régime des sociétés coopératives d’intérêt collectif
Cet article contient diverses mesures assouplissant le régime juridique des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) afin d’en favoriser le développement, et en particulier un élargissement à toute « personne publique » de la faculté de fonder une SCIC ainsi qu’un rehaussement de son plafond de détention du capital à la moitié de ce dernier, alors que cette limite est aujourd’hui fixée à 20 %, ce qui renforce leur attrait pour la création de projets d’activité économique associant salariés, usagers et collectivités territoriales.
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La Commission examine l’amendement CD2 de M. Serge Bardy.
M. Serge Bardy. L’article 21 traite des conséquences, notamment comptables, de la transformation d’une société en SCIC et renvoie pour plus de précision à un règlement de l’Autorité des normes comptables. Celle-ci a déjà établi un règlement relatif aux conséquences de la transformation d’une société en société coopérative participative (SCOP). Les enjeux sont, à ce stade, les mêmes. Notre amendement a donc pour objet de renvoyer aux dispositions du règlement établi pour les SCOP.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. L’Autorité des normes comptables se voit confier la tâche de définir les règles de comptabilisation dans le bilan de l’écart de valorisation et de la valeur résultant de la transformation. Pour ce faire, elle pourrait renvoyer au règlement concernant les SCOP, mais c’est à elle d’en décider.
Je crois en outre que cet amendement relève plutôt de la compétence de la commission des affaires économiques. Avis défavorable.
L’amendement est retiré.
La Commission émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article sans modification.
TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES AUX SOCIÉTÉS D’ASSURANCE, AUX MUTUELLES ET AUX INSTITUTIONS DE PRÉVOYANCE
Article 35
(articles L. 114-9, L. 114-11, L. L. 114-12 et L. 114-17 du code de la mutualité)
Compétences de l’assemblée générale et du conseil d’administration des mutuelles
Cet article transfère au conseil d’administration des mutuelles la faculté de fixer les montants ou taux de cotisation et les prestations des opérations collectives. Il est complété à l’initiative de votre rapporteur par un paragraphe précisant une obligation de vérification par un tiers indépendant des informations publiées par les mutuelles sur la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leurs activités, ainsi que sur leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable.
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La Commission examine l’amendement CD27 du rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Cet amendement a le même objet que l’amendement CD29 déjà adopté, concernant cette fois les mutuelles.
La Commission adopte l’amendement.
La séance, suspendue à dix-huit heures quarante-cinq, est reprise à dix-neuf heures dix.
Article 39
(articles L. 322-1-3, L. 322-26-1, L. 322-26-1-1 [nouveau], L. 322-26-2 et L. 322-26-2-2 du code des assurances)
Sociétés d’assurance mutuelles
Cet article autorise l’affiliation d’une union de sociétés d’assurance mutuelles à une société de groupe d’assurance mutuelle et précise les règles relatives aux sociétés d’assurance mutuelles, en particulier en matière de publication des informations sur la manière dont elles prennent en compte les conséquences sociales et environnementales de leurs activités, ainsi que sur leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 39 sans modification.
TITRE VII
DISPOSITIONS RELATIVES À L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
La Commission se saisit de l’amendement CD26 de M. le rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à modifier l’intitulé du titre VII, afin qu’il reflète mieux le contenu du texte.
La commission adopte l’amendement.
Article 49
(article L. 541-10 du code de l’environnement)
Recours, par les éco-organismes, aux entreprises solidaires d’utilité sociale et gestion locale des déchets
Cet article ajoute dans les cahiers des charges des éco-organismes la mention des conditions et limites dans lesquelles sont favorisés le recours aux entreprises solidaires d’utilité sociale ainsi que la gestion des déchets à proximité des points de production.
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M. le président Jean-Paul Chanteguet. L’amendement CD12 de Mme Nachury visant à la suppression de l’article et l’amendement CD 22 de M. François-Michel Lambert ne sont pas défendus.
La Commission examine d’abord l’amendement CD17 de M. Jean-Jacques Cottel.
M. Jean-Jacques Cottel. La prévention de déchets par le réemploi des produits d’occasion, et par les activités de préparation à la réutilisation, est un secteur essentiel pour l’économie sociale et solidaire. Ces activités ont un ancrage territorial fort et créent des emplois localement ; elles permettent aussi d’éviter des transports inutiles de déchets.
Nous proposons d’inscrire le principe de proximité, prévu par la feuille de route de la conférence environnementale, dans cet article du code de l’environnement.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Sur la forme, il me semble qu’il y a un problème d’insertion de l’amendement dans le texte de l’article. Sur le fond, l’amendement est, je crois, satisfait par le 4° de l’article L.541-1 du code de l’environnement.
L’amendement CD17 est retiré.
La Commission se saisit ensuite de l’amendement CD38 de M. le rapporteur pour avis.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. La Conférence environnementale des 20 et 21 septembre 2013 a abordé le thème de l’économie circulaire : elle a fixé l’objectif d’une augmentation significative de la réutilisation et de recyclage des déchets, ainsi que la diminution de leur mise en décharge, afin de promouvoir les bénéfices environnementaux et économiques d’une meilleure valorisation de la matière.
Le mode de gestion des déchets par les filières à responsabilité élargie du producteur (REP) a fait la preuve de son efficacité, mais des progrès peuvent encore être faits. Certaines filières REP réalisent déjà des actions liées à la prévention des déchets : la généralisation de cette pratique serait vertueuse.
Cet amendement propose donc d’inscrire dans la loi la prévention des déchets comme l’un des objectifs auxquels les producteurs de produits soumis à filière REP doivent pourvoir ou contribuer.
La Commission adopte l’amendement.
Elle se saisit ensuite, en discussion commune, des amendements CD39 de M. le rapporteur pour avis et de l’amendement CD18 de M. Jean-Jacques Cottel.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. En cohérence avec l’objectif de prévention des déchets que nous venons d’adopter, cet amendement vise à compléter l’obligation nouvelle portée par le cahier des charges des éco-organismes par la mention des activités de prévention. Il vise également à renforcer l’ancrage territorial de ces activités par la prise en compte, outre des emplois, des investissements qu’elles induisent.
M. Jean-Jacques Cottel. La mention du principe de proximité – avec son potentiel de création d’emplois – est, on l’a dit, un point fondamental. Cela entre entièrement dans le champ de l’économie circulaire.
La rédaction actuelle ne mentionne que la gestion des déchets. Or celle-ci relève plutôt du champ des grandes entreprises privées du déchet. C’est donc insuffisant : par cet amendement, nous proposons de mentionner explicitement la prévention des déchets, ce qui inclut le réemploi.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Il me semble que l’amendement CD39 satisfait vos préoccupations ; il est aussi plus large, puisqu’il englobe les investissements. Je vous propose de vous y rallier.
L’amendement CD18 est retiré.
L’amendement CD39 est adopté.
M. le président Jean-Paul Chanteguet. En conséquence, l’amendement CD23 tombe.
La Commission émet alors un avis favorable à l’adoption de l’article 49 ainsi modifié.
TITRE VIII
DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES
Section 1
Dispositions diverses
Article 50
(article L. 121-2 du code de la consommation)
Contrôle des produits importés faisant état d’allégations relatives à des propriétés sociales et équitables
Cet article exige, lorsqu’un produit importé fait l’objet d’allégations relatives à ses propriétés sociales et équitables, la présentation des éléments propres à justifier ces allégations.
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La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 50 sans modification.
Article 50 bis
(article 60 de la loi n° 2005-882 en faveur des petites et moyennes entreprises)
Définition de la notion de commerce équitable
Cet article donne une définition juridique actualisée de la notion de commerce équitable, comportant d’une part l’extension de la notion, dans certains cas, à des activités de commerce impliquant des producteurs qui ne sont pas situés dans des pays dits « en développement » et précisant, d’autre part, les caractéristiques, précisées ultérieurement par décret en Conseil d’État, que doit remplir une relation commerciale pour pouvoir être qualifier d’équitable.
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La Commission examine l’amendement CD1 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Les inquiétudes que j’ai exprimées tout à l’heure, notamment à propos de l’article 1er et de l’article 7, demeurent. L’article 5 a été entièrement réécrit, ce qui devient une habitude pour nos rapporteurs.
Nous abordons maintenant le dernier des points de ce texte qui posent problème : celui du commerce équitable. Au cours de la législature précédente, un travail important a été fourni sur ce sujet, notamment par Antoine Herth et le président Christian Jacob ; une mission parlementaire s’est ainsi rendue au Mexique. Au terme d’une concertation de plusieurs années avec tous les acteurs, la Commission nationale du commerce équitable a été mise en place ; elle a fixé l’objectif de la mise au point d’une norme AFNOR, et d’une meilleure transparence sur la définition du commerce équitable, fondée sur l’idée d’un commerce Nord-Sud.
Or, avec ce projet de loi, vous balayez d’un revers de main tous ces travaux, auxquels les acteurs de la filière sont pourtant très attachés. Ceux-ci sont aujourd’hui très inquiets : vous annulez cinq à six années de travaux, vous supprimez la Commission nationale, vous remettez en cause tous les efforts déjà consentis. C’est le concept même d’échange Nord-Sud que vous ébranlez.
Sur le fond, ces sujets sont pourtant consensuels : nous sommes favorables au commerce équitable ; nous sommes favorables, sur le fond, à ce texte. Mais il me semble que les législatures nouvelles devraient s’abstenir d’oublier les acquis de celles qui les ont précédées, et travailler à partir de l’existant.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Avis défavorable. Les acteurs du commerce équitable que j’ai rencontrés m’ont paru très favorables à cet article. Toutefois, nous devons encore travailler avec les professionnels, notamment avec la Plate-forme pour le commerce équitable, et une réflexion est en cours pour réformer la Commission nationale : le texte peut encore être amélioré, et d’ici à l’examen du texte en séance publique, nous devrions aboutir à un texte consensuel.
M. Martial Saddier. Vous me donnez raison, monsieur le rapporteur pour avis : le texte n’est pas abouti. Mais j’ai toute confiance en vous et en votre capacité à le faire progresser. Je souhaite donc ardemment que la commission adopte cet amendement : ce serait un signal fort, propre à vous aider dans votre recherche de solutions consensuelles.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Cet article, ajouté par le Sénat, apporte une nouveauté, le commerce équitable Nord-Nord. Il faut maintenant prendre en considération tous les enjeux, et réécrire partiellement le texte, j’en suis d’accord ; mais il faut le faire avec les acteurs eux-mêmes. Vous pouvez d’ailleurs nous faire des suggestions.
M. Martial Saddier. Les professionnels sont très inquiets.
M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis. Tel n’est pas mon sentiment.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD24 de M. le rapporteur pour avis.
Elle émet alors un avis favorable à l’adoption de l’article 50 bis ainsi modifié.
*
M. le président Jean-Paul Chanteguet. Nous en venons aux explications de vote.
M. Martial Saddier. Les trois questions que je posais en début de discussion sont pour l’essentiel restées sans réponse. Mais notre rapporteur pour avis a reconnu qu’il y avait lieu d’améliorer le texte d’ici à la discussion en séance publique. Parce que nous sommes très favorables aux sujets abordés par ce projet de loi, le groupe UMP s’abstiendra.
La Commission émet un avis favorable à l’adoption de l’ensemble des dispositions dont elle est saisie, ainsi modifiées.
LISTE DES AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION
Les amendements déposés en Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sont consultables sur le site internet de l’Assemblée nationale. (13)
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Les représentants d’intérêts suivis d’un astérisque (*) ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.
Cabinet du ministre délégué auprès du ministre de l’économie et des finances, chargé de l’économie sociale et solidaire et de la consommation
• Mme Catherine Joly, directrice-adjointe de cabinet
• M. Thierry Courret, conseiller juridique, chargé du suivi de la politique publique de l’économie sociale et solidaire
• Mme Anne-Lise Barberon, conseillère parlementaire
• Mme Géraldine Lacroix, conseillère chargée de l’emploi, de l’insertion par l’activité économique, des affaires sociales et de la politique de la ville
• M. Romain Guerry, conseiller chargé des relations avec les acteurs de l’économie sociale et solidaire et de l’entrepreneuriat social
• M. Thomas Boisson, conseiller chargé du financement de l’économie sociale et solidaire et de la fiscalité
• Mme Alice Guibert, conseillère chargée des questions européennes et internationales
Conseil national des chambres régionales de l’économie solidaire (CNCRES)
• M. Jean-Louis Cabrespines, président
• M. Emmanuel Verny, délégué général
Conseil national des entreprises, des employeurs et groupements de l’économie sociale et solidaire (CGES)
• M. Jean-Louis Cabrespines, président
• Mme Nadia Roberge, déléguée générale
Coop de France
• Mme Chantal Chomel, directrice des affaires juridiques et fiscales
• M. Olivier de Carné, adjoint au département chaîne alimentaire durable
• Mme Irène de Bretteville, chargée des relations parlementaires
Enercoop
• M. Julien Mary, chargé des relations institutionnelles
Fédération des enseignes du Commerce Associé
• M. Guy Leclerc, président
• Mme Alexandra Bouthelier, déléguée générale
Fédération des entreprises du recyclage (FEDEREC)*
• M. Jean-Philippe Carpentier, président
• M. Alfred Rosales, directeur général
• Mme Nora Megder, responsable des relations institutionnelles
Fédération générale des sociétés coopératives et participatives
• Mme Patricia Lexcellent, déléguée générale
• M. Lionel Orsi, directeur juridique
Finansol (audition commune du rapporteur au fond et des rapporteurs pour avis)
• M. Frédéric Tiberghien, président
• Mme Laurine Prévost, responsable relations institutionnelles et partenariats
Groupement national de la Coopération (audition commune du rapporteur au fond et des rapporteurs pour avis)
• Mme Caroline Naett, secrétaire générale
• M. Lionel Orsi, directeur juridique
Mouvement des entrepreneurs sociaux (MOUVES)
• M. Jacques Dasnoy, délégué général
• Mme Anne-Cécile Mailfert, responsable du développement du Mouves
Réseau des collectivités territoriales pour l’économie sociale et solidaire
• Mme Christiane Bouchart, présidente
Plate-Forme pour le Commerce Équitable
• Mme Julie Stoll, déléguée générale
• Mme Emilie Durochat, responsable de la communication
Contributions écrites
Emmaüs France
• Mme Valérie Fayard, déléguée générale adjointe
Observatoire des Achats Responsables (Obsar)
• M. Gérard Brunaud, vice-président exécutif
Comité National des Entreprises d’Insertion*
• M. Olivier Dupuis, secrétaire général
• Mme Joséphine Labroue, chargée de mission